РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/248
af 15. oktober 2014
om foranstaltningerne i SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) gennemført af Den Slovakiske Republik for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(meddelt under nummer C(2014) 7277)
(Kun den slovakiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 2. april 2007 modtog Kommissionen en klage fra det privatejede slovakiske sundhedsforsikringsselskab Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (»Dôvera« eller »klageren«) om påstået statsstøtte til det statsejede sundhedsforsikringsselskab Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (»SZP«) i form af en forøgelse af selskabets registrerede kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR) pr. 26. januar 2006.
(2)
Kommissionen anmodede Den Slovakiske Republik om oplysninger den 21. august 2009. Efter en forlængelse af svarfristen fremsendte de slovakiske myndigheder de ønskede oplysninger pr. brev af 24. september 2009.
(3)
Ved brev af 26. februar 2010 anmodede Kommissionen Den Slovakiske Republik om supplerende oplysninger om kapitaltilførslen, og den anmodede om oplysninger om den slovakiske risikoudligningsordning, der muligvis også kunne opfattes som statsstøtte. Ved brev af 25. marts 2010 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget den til Kommissionens anmodning knyttede svarfrist, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 31. marts 2010. Kommissionen rykkede Den Slovakiske Republik for svar den 16. juni 2010, og de slovakiske myndigheder fremsendte oplysningerne pr. brev af 9. juli 2010. I henhold til Kommissionens anmodning i brev af 4. november 2010 fremsendte Den Slovakiske Republik en ikkefortrolig udgave af svaret den 3. december 2010.
(4)
Den 1. januar 2010 fusionerede SZP med Slovakiets andet statsejede sundhedsforsikringsselskab Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (»VZP«). Fra 1998 og frem til mindst 2005 modtog disse to statsejede aktieselskaber forsikringsporteføljer fra andre sundhedsforsikringsselskaber.
(5)
På to møder mellem Kommissionen og Dôvera, der blev afholdt den 10. oktober 2010 og den 15. marts 2011, blev klagen og det slovakiske marked for sundhedsforsikringers funktionsmåde drøftet. Dôvera fremsendte supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer i Slovakiet den 15. juli 2011 og udvidede klagen med tre nye foranstaltninger, der angiveligt var blevet iværksat til fordel for SZP og VZP: i) betaling af SZP's gæld foretaget af den statsejede virksomhed Veriteľ a. s. i 2004-2005 ved to betalinger på 52,7 mio. EUR og 28 mio. EUR, ii) et tilskud på 7,6 mio. EUR ydet til SZP i 2006 af sundhedsministeriet og iii) en statsfinansieret kapitalforøgelse i VZP på 65,1 mio. EUR, som blev foretaget den 1. januar 2010. Kommissionen opfordrede derfor de slovakiske myndigheder til at fremsætte bemærkninger til den udvidede klage samt de nye påstande. Efter at svarfristen var blevet forlænget, fremsatte de slovakiske myndigheder deres bemærkninger ved brev af 11. november 2011.
(6)
Efter et møde med Kommissionens tjenestegrene den 15. december 2011 fremsendte Dôvera supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer ved brev af 16. januar 2012.
(7)
Ved brev af 2. juli 2013 meddelte Kommissionen Den Slovakiske Republik, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten (»indledningsafgørelsen«). Indledningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2), og interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger.
(8)
Ved brev af 24. juli 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget fristen for fremsættelse af bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 30. juli 2013. Ved brev af 27. august 2013 fremsendte Den Slovakiske Republik sine bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra fem tredjeparter: institut for økonomiske og sociale reformer (INEKO) ved brev af 15. oktober 2013, Union zdravotná poisťovňa, a. s. (»sundhedsforsikringsforeningen«) ved brev af 25. oktober 2013, sundhedspolitisk institut ved brev af 28. oktober 2013, Združenie zdravotných poisťovní SR (»ZZP«, foreningen af sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet) ved brev af 28. oktober 2013 og Dôvera ved brev af 11. november 2013.
(10)
Disse bemærkninger blev sendt videre til de slovakiske myndigheder ved brev af 20. november og 20. december 2013. Den 20. december 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om en forlængelse af fristen for at reagere på disse bemærkninger til den 31. januar 2014, hvilket Kommissionen accepterede samme dag. Ved brev af 29. januar 2014 reagerede de slovakiske myndigheder på tredjeparternes bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(11)
Den 2. april 2014 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de slovakiske myndigheder.
(12)
Den 11. april 2014 og den 25. august 2014 fremsendte Kommissionen yderligere anmodninger om oplysninger, som Slovakiet besvarede ved breve af henholdsvis den 15. maj 2014 og den 27. august 2014.
2. BAGGRUND
2.1. UDVIKLINGEN I DET OBLIGATORISKE SYGESIKRINGSSYSTEM I SLOVAKIET
(13)
I 1994 gik Slovakiet fra et enkelt statsstyret system af forsikringsselskaber over til en pluralistisk model med både offentlige og private enheder. Ved en gennemgribende reform, som omfattede lov nr. 581/2004 og 580/2004, der trådte i kraft den 1. januar 2005 (»2005-reformen«), blev reglerne for omfordeling af de indbetalte sundhedsforsikringsbidrag ændret, og alle forsikringsselskaber (uanset om de var statsejede eller privatejede) gik fra at være juridiske enheder sui generis til at være registrerede selskaber med begrænset ansvar (dvs. privatretlige aktieselskaber med vinding for øje). Der blev oprettet en uafhængig slovakisk sundhedstilsynsmyndighed, som fik til opgave at udstede driftsgodkendelser og føre tilsyn med forsikringsselskabernes overholdelse af de gældende bestemmelser. Disse reformer havde primært til formål at sikre en mere effektiv anvendelse af de tilgængelige midler og at forbedre sundhedsydelsernes kvalitet (3).
(14)
I Slovakiet udbyder alle sundhedsforsikringsselskaber, offentlige som private, obligatorisk sygesikring til de slovakiske indbyggere (4). Muligheden i lov nr. 580/2004 for også at udbyde individuel sundhedsforsikring som et supplement til den grundlæggende ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring har været anvendt marginalt som følge af de omfattende sundhedsydelser, der er dækket af det obligatoriske system. (5) Derudover gav en retsakt i 2005 alle sundhedsforsikringsselskaber mulighed for at udbyde frivillig sundhedsforsikring til dem, der er udelukket fra den obligatoriske sygesikring (6).
(15)
I 2007 ændrede lov nr. 530/2007 lov nr. 581/2004 og forbød forsikringsselskaber, der var aktive på markedet for obligatorisk sygesikring, at udbetale overskud i form af dividende med virkning fra den 1. januar 2008, hvilket indebar en forpligtelse til at geninvestere overskud genereret i det slovakiske sundhedssystem. Det betød, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke måtte udlodde overskud overhovedet fra og med januar 2008. Den 26. januar 2011 fastslog den slovakiske forfatningsdomstol imidlertid, at forbuddet mod overskudsudlodning var uforeneligt med flere af bestemmelserne i den slovakiske forfatning. I forlængelse af denne dom ændrede de slovakiske myndigheder i juli 2011 lov nr. 530/2007 ved lov nr. 250/2011, så sundhedsforsikringsselskaberne igen på visse vilkår (7) kunne udlodde overskud (til deres aktionærer), som var fremkommet ved udøvelse af obligatorisk sygesikringsvirksomhed. På baggrund af disse lovgivningsmæssige ændringer afsluttede Kommissionen en traktatbrudsprocedure vedrørende restriktionen for overskudsudbetaling i december 2011 (8).
(16)
Den 31. oktober 2012 godkendte de slovakiske myndigheder en projektplan for oprettelsen af et enkelt nonprofitsystem for obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, som skulle indføres enten ved frivillige opkøb (frem til den 1. januar 2014) af de privatejede sundhedsforsikringsselskaber eller ved ekspropriering heraf (frem til den 1. juli 2014), og som skulle udmønte sig i oprettelse af et enkelt (statsejet) sundhedsforsikringsselskab (9). Men på tidspunktet for denne afgørelses vedtagelse var ingen af tiltagene i den nævnte projektplan imidlertid blevet iværksat (10).
2.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSSELSKABER I SLOVAKIET
(17)
I henhold til slovakisk lovgivning defineres et sundhedsforsikringsselskab som et aktieselskab, hvis vedtægtsmæssige hjemsted ligger i Den Slovakiske Republik, der er oprettet med henblik på at levere obligatorisk offentlig sygesikring med sundhedstilsynsmyndighedens godkendelse.
(18)
De slovakiske indbyggere kan vælge frit mellem følgende tre forsikringsselskabers obligatoriske sygesikringspakker:
a)
Det slovakiske statsejede aktieselskab VZP, som blev oprettet den 1. juli 2005. Det blev dannet ved omlægning af den offentlige virksomhed VšZP, der var blevet oprettet i henhold til lov nr. 273/1994 den 1. november 1994 som efterfølger til det nationale forsikringsselskab (Národná poisťovňa) under sygekassestyrelsen. VZP fusionerede med det statsejede selskab SZP den 1. januar 2010 i henhold til lov nr. 533/2009 (og derfor benævnes den samlede enhed i det følgende »SZP/VZP«). Den Slovakiske Republik er eneaktionær i VZP.
b)
Det privatejede aktieselskab Dôvera (hvis hovedaktionær er den centraleuropæiske finanskoncern PENTA). Dôvera blev oprettet den 1. oktober 2005 og fusionerede med et andet privatejet slovakisk sundhedsforsikringsselskab, Apollo, den 31. december 2009. I 2010 var den fusionerede enhed Slovakiets største privatejede sundhedsforsikringsselskab.
c)
Det privatejede aktieselskab Union zdravotná poisťovňa, a. s. (sundhedsforsikringsforeningen), som blev oprettet den 9. marts 2006, og som er medlem af den nederlandsk baserede Achmea-koncern, tidligere Eureko.
(19)
Tabellen nedenfor viser udviklingen i de forskellige selskabers markedsandele inden for den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik i årene 2008-2013 (11):
År
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Selskaber
Antal forsikrede (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP fusionerer med VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fusionerer med Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alle sundhedsforsikringsselskaber er aktieselskaber, hvor både staten og den private sektor kan være aktionærer. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal overholde en række solvenskriterier. De er underlagt strenge budgetmæssige begrænsninger og er fuldt ud ansvarlige for økonomiske underskud. Som private aktieselskaber oprettet under den almindelige selskabsret forvalter sundhedsforsikringsselskaberne selv deres operationer og udgifter til sundhedsydelser.
(21)
Sundhedsforsikringsselskaberne må gerne skabe overskud og gør det (13). De slovakiske forsikringsselskabers indtægter kommer fra forsikringsbidrag, statsbudgettet (bidrag på vegne af de ikkeerhvervsaktive personer og tilskud til dækning af de stigende udgifter til sundhedsydelser), indtægter fra ejendom, gaver og andre indtægter. Sundhedsforsikringsselskaberne kan bl.a. skabe overskud ved at forbedre deres forvaltningssystemer og føre forhandlinger med sundhedstjenesteyderne, inden de indgår aftaler med dem.
2.3. VIGTIGSTE KENDETEGN FOR DET SLOVAKISKE MARKED FOR OBLIGATORISK SYGESIKRING
2.3.1. Socialt formål og offentlighedens interesse
(22)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet forfølger et socialt formål, nemlig at gøre det muligt at levere sundhedsydelser og at opretholde et levedygtigt sundhedsforsikringssystem. Borgerne har ret til sundhedsforsikring, og de slovakiske indbyggere skal være forsikret (14). Leveringen af gratis sundhedsydelser, som er baseret på sundhedsforsikringen, er en forfatningsmæssig forpligtelse for Den Slovakiske Republik (15). Ifølge de slovakiske myndigheder anses sundhedsforsikringsselskaberne for at opfylde en forfatningsmæssig forpligtelse på statens vegne, når de leverer obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, dvs. levering af sundhedsforsikring til de slovakiske indbyggere ved forvaltning af den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet. Det er fastsat ved lov, at Den Slovakiske Republik skal finansiere sundhedsvæsenet og dække tab i sundhedssektoren (16). I § 2 i lov nr. 580/2004 om sundhedsforsikring er leveringen af obligatorisk offentlig sygesikring en aktivitet i offentlighedens interesse, i forbindelse med hvilken der forvaltes offentlige midler.
2.3.2. Obligatorisk medlemskab, fri optagelse og fælles satser
(23)
I henhold til bestemmelserne i lov nr. 580/2004 og 581/2004 er det obligatorisk for størstedelen af den slovakiske befolkning at deltage i det offentlige sundhedsforsikringsprogram (17). Den obligatoriske sygesikring i Slovakiet dækker også personer, der er forsikret i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 (18), frem til den 30. april 2010, og fra og med den 1. maj 2010 i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 (19).
(24)
De forsikrede har ret til selv at vælge deres sundhedsforsikringsselskab og til at skifte selskab en gang om året. I henhold til pligten til fri optagelse og princippet om fælles satser har de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber en juridisk forpligtelse til at give alle slovakiske indbyggere, der anmoder herom, adgang til forsikringsordningen, når de opfylder de juridiske krav, der stilles for sundhedsforsikring i Slovakiet. Sundhedsforsikringsselskaber kan navnlig ikke nægte at forsikre personer på grund af deres alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (20), og de er forpligtet til at udbyde grundlæggende sundhedsforsikring til samme pris for alle, uanset disse faktorer.
(25)
Det slovakiske sundhedsforsikringssystem omfatter derfor ligeledes en juridisk struktur for ligelig risikofordeling blandt sundhedsforsikringsselskaberne i form af en risikoudligningsordning. I henhold til risikoudligningsordningen (21) modtager sundhedsforsikringsselskaber, der forsikrer personer, som udviser en højere risiko, midler fra forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en mindre risiko, ved månedlig og årlig omfordeling af bidragene og forvaltning af overførsler (22).
2.3.3. Ydelser og indkomstrelaterede bidrag
(26)
Den obligatoriske slovakiske sygesikring er baseret på et system med obligatoriske bidrag. Bidragenes størrelse fastsættes ved lov og står i forhold til den forsikredes indkomst (på samme måde som indkomstskat) og ikke i forhold til den forsikrede risiko (såsom den forsikredes alder eller sundhedstilstand). Disse bidrag, som de slovakiske myndigheder opfatter som en del af de offentlige midler, kommer fra: 1) arbejdstagere og arbejdsgivere, 2) selvstændige, 3) frivilligt arbejdsløse, 4) staten (for de »statsforsikrede«, dvs. en gruppe, der primært består af ikkeerhvervsaktive) og 5) udbyttebetalere.
(27)
Alle forsikrede er garanteret det samme grundlæggende ydelsesniveau (»den grundlæggende ydelsespakke«). Der er ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af det indbetalte bidrag og de modtagne ydelser (23). De sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt.
(28)
Den obligatoriske sygesikrings grundlæggende ydelsespakke dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres via denne pakke. For øjeblikket giver den grundlæggende ydelsespakke alle ret til gratis sundhedsydelser bortset fra et par behandlingsformer (f.eks. kosmetisk kirurgi) og delvis betaling af lægemidler og spabehandlinger samt udvalgte sundhedsrelaterede ydelser (f.eks. en tur på skadestuen). Den grundlæggende ydelsespakke kan indsnævres eller udvides ved regeringsdekret (uden forhandlinger i parlamentet). Da den slovakiske forfatning sikrer alle borgere sundhedsydelser under det obligatoriske sygesikringssystem på de ved lov fastsatte vilkår, har forsikringsselskaberne ingen indflydelse på ydelsespuljen, dækningsniveauet eller præmierne for den grundlæggende ydelsespakke, som fastsættes ved lov.
(29)
De slovakiske sundhedsforsikringsselskaber kan tilføje en række supplerende rettigheder (ydelser) efter eget valg til den grundlæggende ydelsespakke, som dækker ydelser, der ikke er omfattet af den grundlæggende pakke, men som forsikringsselskaberne tilbyder deres kunder gratis som led i den samme ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring. Ifølge de foreliggende oplysninger ser det f.eks. ud til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan beslutte at tilbyde større dækning af visse alternative og forebyggende behandlinger i den samme pakke under den obligatoriske sygesikring. Disse supplerende ydelser har ikke noget at gøre med de individuelle sundhedsforsikringsydelser, der kan tilbydes mod betaling.
2.3.4. Valg af udbydere af sundhedsydelser og sundhedsydelser
(30)
Sundhedsforsikringsselskaberne har ret til at vælge udbydere af sundhedsydelser og til at forhandle aftaler på plads med læger og hospitaler. Sundhedsforsikringsselskaberne indgår således aftaler med individuelle udbydere af sundhedsydelser. Disse aftaler indgås uafhængigt af hinanden, og en udbyder af sundhedsydelser kan indgå aftaler med alle eller nogle af sundhedsforsikringsselskaberne og omvendt. Sundhedsforsikringsselskaberne refunderer de ydelser, som staten og de private udbydere af sundhedsydelser leverer.
(31)
For at sikre sundhedsydelsernes geografiske tilgængelighed har regeringen stillet et krav om et minimumsnetværk for at forbedre kapacitetsplanlægningen. I forbindelse med den obligatoriske sygesikring er sundhedsforsikringsselskaberne ved lov forpligtet til at indgå aftaler med et minimumsnetværk af hospitaler. Hvert sundhedsforsikringsselskab opretter sit eget netværk og udvider minimumsnetværket ved selektiv indgåelse af aftaler med andre hospitaler og udbydere af sundhedsydelser. De sundhedsydelser, som sådanne hospitaler og/eller udbydere af sundhedsydelser leverer, og som er omfattet af den obligatoriske sygesikrings dækning, bliver således dækket af sundhedsforsikringsselskaberne til fordel for de forsikrede. Sundhedsforsikringsselskaberne har visse skønsbeføjelser under forhandlingerne med hospitalerne om prisen på og kvaliteten af de sundhedsydelser, de forsikrede modtager.
2.3.5. Retsgrundlag
(32)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Den Slovakiske Republik reguleres i henhold til særlige bestemmelser. (24) Alle sundhedsforsikringsselskaber, som arbejder inden for den obligatoriske sygesikring, har identisk status samt identiske rettigheder og forpligtelser. Dette er fastsat ved lov. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal være oprettet med henblik på at udøve offentlig sygesikring og må ikke udføre andre aktiviteter end dem, der fremgår af § 6 i lov nr. 581/2004. De aktiviteter, som de sundhedsforsikringsselskaber, der forvalter den obligatoriske sygesikringsordning, udfører, er underlagt statens overordnede kontrol, som navnlig udøves af sundhedstilsynsmyndigheden, der overvåger og fører tilsyn med sundhedssystemet. Sundhedstilsynsmyndigheden overvåger, at sundhedsforsikringsselskaberne og udbyderne af sundhedsydelser overholder disse lovgivningsmæssige rammer, og griber ind, hvis rammerne bliver overtrådt.
3. BESKRIVELSE AF DE ANFÆGTEDE FORANSTALTNINGER
(33)
I denne afgørelse undersøges følgende seks foranstaltninger (der kollektivt benævnes »de anfægtede foranstaltninger«) (25):
3.1. KAPITALFORØGELSEN I SZP I 2006
(34)
Kommissionen modtog pr. brev af 2. april 2007 en klage fra det privatejede sundhedsforsikringsselskab Dôvera om Den Slovakiske Republiks forøgelse af det statsejede selskab SZP's kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR), som fandt sted i tre omgange mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006.
(35)
Kapitalforøgelsen hang sammen med reformen af sundhedssektoren og reformen i 2004-2005 af markedet for sundhedsforsikringer i Den Slovakiske Republik. Da SZP blev oprettet som et aktieselskab i 2005 som den retlige efterfølger til en offentlig institution (26), blev selskabet ved lov tvunget til at overtage ikke blot det oprindelige forsikringsselskabs aktiver, men også dets passiver fra før 2005, hvis størrelse betød, at selskabet havde et utilstrækkeligt solvensniveau, jf. kravene i § 14, stk. 1, i lov om sundhedsforsikringsselskaber (lov nr. 581/2004). Passiverne beløb sig til 467,765 mio. SKK (ca. 15,5 mio. EUR) pr. 31. december 2005.
3.2. VERITEĽS BETALING AF SZP'S GÆLD
(36)
Veriteľ blev oprettet som et nyt statsagentur for at konsolidere gælden i sundhedsvæsenet i 2003 (27) og fik af den slovakiske regering til opgave at gennemføre et projekt med henblik på at lette sundhedsfaciliteternes og sundhedsforsikringsselskabernes gæld forud for omorganiseringen af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber pr. 30. september 2005. Gældslettelsen blev udført i henhold til den slovakiske regerings beslutninger.
(37)
I perioden 2003-2005 betalte Veriteľ gæld i sundhedsvæsenet, som beløb sig til over 1 100 mio. EUR i bogført værdi, med 644 mio. EUR i kontantbetaling. Da sundhedsministeriet oplyste, at dette var den sidste redning af sundhedssystemet, blev Veriteľ-agenturet nedlagt i 2006 (28)
(38)
Klageren mener, at Veriteľs betaling af 52,7 mio. EUR af SZP's gæld, hvilket beløb var højere end det, klageren selv modtog (29), udgør uberettiget forskelsbehandling i gældslettelsesprocessen. Klagerens største bekymring er imidlertid, at Veriteľ den 30. november 2005 (altså efter omlægningen) yderligere betalte ca. 28 mio. EUR af en anden gæld, som SZP havde over for den særlige præmieomfordelingskonto. Dette skete ved, at SZP overdragede præmieopkrævninger og renter til Veriteľ. SZP overdragede ca. 929 mio. SKK til Veriteľ i præmieopkrævninger og renter (heraf ca. 343 mio. SKK i renter). For dette betalte Veriteľ 840 mio. SKK (ca. 28 mio. EUR) til SZP ved at udligne selskabets gæld til den særlige præmieomfordelingskonto (30).
3.3. TILSKUDDET TIL SZP I 2006
(39)
I anden halvdel af 2006 fik SZP tildelt endnu et tilskud af sundhedsministeriet i form af en del af likvidationsbalancen for Veriteľ, der blev nedlagt i juli 2006. Ifølge klageren var tilskuddets størrelse på ca. 7,6 mio. EUR.
(40)
Klageren hævder, at dette tilskud blev ydet for at udligne SZP's gæld til udbydere af sundhedsydelser fra før 2005, selv om det ikke var klart, hvorvidt denne gæld fortsat eksisterede, da tilskuddet blev ydet.
(41)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev de finansielle ressourcer fra Veriteľs likvidationsbalance imidlertid ikke givet til SZP, men til behandlingsfaciliteterne, som dengang var ejet af staten, til betaling af deres gæld (dvs. deres ansattes sundhedsforsikringsbidrag) til SZP. Ifølge de slovakiske myndigheder var der således ikke tale om et tilskud, men snarere om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld - ubetalte sundhedsforsikringspræmier.
3.4. KAPITALFORØGELSEN I VZP I 2010
(42)
Den 1. januar 2010 forøgede Den Slovakiske Republik via sundhedsministeriet sin aktiekapital i VZP. Aktiekapitalen blev forøget med ca. 65,1 mio. EUR.
(43)
Ifølge klageren handlede staten på denne måde for at udligne VZP's underskud, da VZP var tæt på insolvens. Klageren hævder endvidere, at staten ikke havde nogen som helst mulighed for at få et afkast på sin investering inden for en rimelig tidshorisont, navnlig ikke da Slovakiet netop havde indført en lov, som forhindrede sundhedsforsikringsselskaberne i at udlodde deres overskud.
(44)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev denne 2010-kapitalforøgelse i VZP foretaget for at afhjælpe konsekvenserne af finanskrisen og for at hjælpe VZP med at modstå presset for at øge gældsætningen med den stigende efterspørgsel efter sundhedsydelser.
3.5. RISIKOUDLIGNINGSORDNINGEN
(45)
I vurderingens indledende fase opdagede Kommissionen også, at finansieringen af sundhedsforsikringsselskaberne i Den Slovakiske Republik omfatter en pooling- og risikojusteringsmekanisme - en såkaldt risikoudligningsordning.
(46)
Risikoudligningsordningen (31) finder fuld anvendelse på alle sundhedsforsikringsselskaber, der udbyder obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik. Mens sundhedsforsikringsselskaberne opkræver bidragene til den obligatoriske sygesikring direkte ved arbejdsgiverne, de selvstændige, de personer, der selv betaler (frivilligt arbejdsløse), staten og udbyttebetalerne, er fordelingen af indtægter og udgifter blandt sundhedsforsikringsselskaberne ulige som følge af de forsikrede befolkningsgruppers varierende sammensætning. For at lette den finansielle byrde på sundhedsforsikringsselskaberne med en højrisikoportefølje og mindske mulighederne for risikoudvælgelse omfordeles bidragene mellem de sundhedsforsikringsselskaber, der anvender risikoudligningsordningen, ved anvendelse af en af sundhedstilsynsmyndigheden opstillet beregningsmetode (32). De parametre, der anvendes i risikoudligningsordningen, er de forsikredes alder, køn og - siden 2010 - økonomiske aktivitet.
(47)
De slovakiske myndigheder opfatter ikke risikoudligningsordningen som en form for statsstøtte, men snarere som en omfordeling af midlerne i henhold til ordningens gældende kriterier for forsikrede, dvs. der er tale om solidaritet mellem forsikrede og altså ikke om statsstøtte.
3.6. OVERFØRSLEN AF KUNDEPORTEFØLJER TIL SZP OG VZP
(48)
En anden foranstaltning, som Kommissionen fik kendskab til under den indledende vurdering, er gennemførelsen af adskillige direkte overførsler ved statens mellemkomst af kundeporteføljer til SZP og VZP fra andre sundhedsforsikringsselskaber (navnlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP), som blev afviklet over tid.
(49)
Ifølge Dôvera blev EZP's kundeportefølje overført direkte til SZP, selv om der var andre interesserede aktører på markedet, og rammerne og betingelserne for denne overførsel var uklare.
(50)
Den Slovakiske Republik hævder, at sundhedstilsynsmyndighedens beslutning om uden videre at overføre EZP's kundeportefølje til SZP er i overensstemmelse med bestemmelserne i lov nr. 581/2004 og respekterer den forsikredes ret til at vælge et sundhedsforsikringsselskab. De slovakiske myndigheder påstår, at andre forsikringsselskaber havde udtrykt interesse for denne kundeportefølje, men på betingelser, der ville have forlænget afviklingsprocessen unødigt. Derudover bibragte overførslen af kundeporteføljer til VZP og SZP ifølge de slovakiske myndigheder ikke modtagerne nogen fordel, da overførslen af kundeporteføljer vedrørte alle de afviklede selskabers tilgodehavender og al deres gæld.
4. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(51)
I sin indledningsafgørelse udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt den pågældende aktivitet var økonomisk eller ikkeøkonomisk, og den oplyste, at SZP/VZP og andre selskaber, som leverer sundhedsforsikringsydelser inden for det obligatoriske system i Den Slovakiske Republik, i lyset af sagens særlige karakter kan have udøvet en økonomisk aktivitet fra og med den 1. januar 2005. Kommissionen fandt, at blandingen af økonomiske og ikkeøkonomiske træk i det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet gjorde det nødvendigt at gennemføre en dybdegående analyse af de forskellige elementer og deres respektive betydning for ordningen, således at det kunne slås fast, om aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring på netop den måde, som den er organiseret og gennemført på i Slovakiet, skal anses for økonomiske (fra den 1. januar 2005) eller ikkeøkonomiske.
(52)
Kommissionen oplyste endvidere, at den ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, hvorvidt de foranstaltninger, der blev vurderet, kunne anses for at yde SZP/VZP en selektiv fordel, såfremt aktiviteten skulle opfattes som en økonomisk aktivitet.
(53)
Kommissionen konkluderede, at den derfor på det tidspunkt ikke kunne udelukke, at der var tale om statsstøtte, og i mangel på specifikke argumenter eller klare indikationer på foranstaltningernes forenelighed med det indre marked udtrykte Kommissionen også tvivl om, hvorvidt disse foranstaltninger kunne anses for forenelige med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, eller artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten, såfremt den konkluderede, at foranstaltningerne kunne anses for statsstøtte.
(54)
I den forbindelse bemærkede Kommissionen, at den endelige konklusion med hensyn til, hvorvidt den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, hvorvidt statens foranstaltninger opfylder alle øvrige betingelser for, at de kan anses for statsstøtte, og hvorvidt de i så fald er forenelige med det indre marked, først kunne drages i en endelig afgørelse, som skulle vedtages efter afslutningen på den formelle undersøgelse, når alle tilgængelige oplysninger (herunder yderligere bemærkninger fra medlemsstater og tredjeparter) var indsamlet, og der var foretaget en tilbundsgående vurdering af samtlige oplysninger.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(55)
Kommissionen modtog følgende bemærkninger fra interesserede parter:
5.1. DÔVERA
(56)
Som svar på indledningsafgørelsen fremsendte klageren Dôvera yderligere oplysninger om sundhedsforsikringssystemet og supplerende argumenter med henblik på bl.a. at underbygge selskabets påstand om, at SZP/VZP er virksomheder underlagt konkurrencelovgivningen, som har nydt godt af uforenelig statsstøtte.
(57)
Dôvera påpeger, at SZP/VZP konkurrerer med private sundhedsforsikringsselskaber, som udbyder de samme ydelser med vinding for øje, og henviser til tidligere fremsendte oplysninger om aktivitetens økonomiske karakter og til Domstolens nyere retspraksis (33). I denne forbindelse hævder Dôvera, at flere af de oplysninger, der blev fremlagt af Den Slovakiske Republik og opført i indledningsafgørelsen som bevis på, at VZP/SZP's aktiviteter ikke var økonomiske, ikke holder ved en nærmere gennemgang. Ifølge Dôvera var målet med 2004-2005-reformen at skabe et konkurrencedygtigt marked, hvilket den slovakiske dømmende magt (dvs. den slovakiske forfatningsdomstol) og de slovakiske myndigheder selv har erkendt og bekræftet. I denne forbindelse påpeger Dôvera ligeledes, at forsikringsselskaberne konkurrerer om udbyderne af sundhedsydelser gennem selektiv kontraktindgåelse og forhandlinger om ydelsernes pris og kvalitet, og selskabet nævner endvidere markedsføringskampagner, hvor sundhedsforsikringsselskaberne forsøger at bevare og tiltrække kunder. Dôvera benægter ligeledes systemets rent sociale karakter og henviser til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan skabe og udlodde overskud, og til, at de private investorer er villige til at investere i aktører på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring.
(58)
Med henvisning til de oplysninger, som Dôvera fremsendte til Kommissionen forud for indledningsafgørelsen, hævder Dôvera endvidere, at alle de i nævnte afgørelse identificerede foranstaltninger bør anses for ulovlig statsstøtte, da alle øvrige kriterier i artikel 107, stk. 1, i traktaten er opfyldt. Efter Dôveras mening kan Den Slovakiske Republik ikke anses for at have handlet som en markedsøkonomisk investor i forbindelse med SZP's kapitalforøgelse i 2006 og VZP's kapitalforøgelse i 2010. Dôvera hævder endvidere, at Den Slovakiske Republik ydede forskelsbehandling mellem SZP/VZP og de private forsikringsselskaber, idet den behandlede SZP mere fordelagtigt ved betalingen af selskabets gæld i 2003-2005, og idet den indførte to nye parametre i risikoudligningsordningen i 2009 og 2012. For så vidt angår overførslen af kundeporteføljer, fokuserer Dôveras bemærkninger på overførslen af EZP's forsikringsportefølje, da selskabet ikke har nogen oplysninger om tidligere porteføljeoverførsler til VZP. I denne forbindelse hævder Dôvera, at Kommissionen muligvis er blevet fejlinformeret af de slovakiske myndigheder om den gældende lovramme for porteføljeoverførslen.
(59)
Endelig hævder Dôvera, at de slovakiske myndigheder ikke har været i stand til at påvise, at levering af obligatorisk sygesikring er en tjenesteydelse af almen interesse, og selskabet sætter derfor spørgsmålstegn ved selve grundlaget for en analyse i henhold til Altmark-sagens retspraksis (34) og Kommissionens pakke vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.
5.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSFORENINGEN
(60)
Bemærkningerne til indledningsafgørelsen fra sundhedsforsikringsforeningen, den anden privatejede konkurrent til SZP/VZP, er stort set på linje med bemærkningerne fra Dôvera, idet det hævdes, at SZP og VZP er virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Sundhedsforsikringsforeningen mener, at fem af de seks foranstaltninger, der er beskrevet i afsnit 3 i denne afgørelse, kan opfattes som statsstøtte og er uforenelige med det indre marked. Med hensyn til den sjette foranstaltning, risikoudligningsordningen, hævder sundhedsforsikringsforeningen, at den muligvis opfylder de betingelser, som er fastsat i Altmark-dommen vedrørende kompensation for offentlig tjeneste, eller kan være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i traktaten, idet foreningen kræver en mere tilbundsgående undersøgelse af foranstaltningens eventuelle forskelsbehandling til fordel for risikoudligningsordningens nettomodtager, dvs. SZP/VZP.
5.3. SUNDHEDSPOLITISK INSTITUT, INEKO OG ZZP
(61)
De bemærkninger til indledningsafgørelsen, som de tre øvrige tredjeparter (sundhedspolitisk institut, INEKO og ZZP) fremsendte, understøtter i høj grad klageren Dôveras og sundhedsforsikringsforeningens holdning om, at aktiviteten er økonomisk, og at foranstaltningerne indebærer statsstøtte, idet de giver SZP/VZP en selektiv fordel, og de tre tredjeparter er overbevist om, at sundhedsforsikringsselskaber handler i et konkurrencepræget miljø (idet de bruger forskellige metoder til at tiltrække kunder), og hævder, at staten har behandlet sine statsejede sundhedsforsikringsselskaber fordelagtigt.
6. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN OG TIL DE YDERLIGERE OPLYSNINGER FRA DEN SLOVAKISKE REPUBLIK
(62)
Den Slovakiske Republik fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen samt til tredjeparternes bemærkninger.
(63)
De slovakiske myndigheder fremsendte forklaringer og supplerende argumenter for at underbygge deres holdning om, at det obligatoriske sygesikringssystem ikke er underlagt konkurrencereglerne, da det ikke indebærer nogen økonomisk aktivitet. De påstår, at den obligatoriske sygesikring i Slovakiet ikke kan anses for at være økonomisk i henhold til Domstolens retspraksis (35), navnlig af følgende årsager:
a)
Systemet har et socialt formål.
b)
Systemet er baseret på solidaritet, navnlig i lyset af følgende:
i)
Obligatorisk optagelse for slovakiske indbyggere.
ii)
Alle forsikrede er garanteret de samme minimumsydelser.
iii)
Bidragene er ikke afhængige af de individuelle ydelser, da de er fastsat ved lov (ingen priskonkurrence).
iv)
Forsikringsselskaberne er risikosolidariske (risikoudligningsordningen og de fælles satser).
c)
Der findes detaljerede lovgivningsmæssige rammer, som er underlagt statens kontrol. Alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lov.
(64)
Den Slovakiske Republik afviser, at det slovakiske sundhedssystem som følge af de lovgivningsmæssige ændringer i 2005 skulle være blevet et kommercielt system, og hævder, at systemet aldrig er holdt op med at være et offentligt, ikkeøkonomisk system. Slovakiet henleder endvidere opmærksomheden på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er en del af den sociale sikringsordning, og henviser til medlemsstaternes ansvar for organisation og levering af sundhedstjenesteydelser i henhold til artikel 168, stk. 7, i traktaten.
(65)
De slovakiske myndigheder oplyser endvidere, at sundhedsforsikringsreformen ikke erstattede offentlig sundhedsforsikring med privat sundhedsforsikring, og at den ikke banede vej for, at private forsikringsselskaber kunne dække en risiko, der var omfattet af den lovbestemte sociale sikringsordning. Ifølge Slovakiet var hovedformålet med reformen af sundhedssektoren at opstille nøjagtige regler for håndteringen af finansielle ressourcer, som blev afsat til sundhedsformål, og omorganiseringen pr. 30. september 2005 af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber med klart definerede regnskabsregler syntes at være en hensigtsmæssig måde at opstille disse regler på. De slovakiske myndigheder mener, at alle sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet forvalter offentlige midler, som de får tildelt inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem.
(66)
Ifølge de slovakiske myndigheder kan det forhold, at det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet giver begrænset plads til kvalitetskonkurrence, ses som et element, der opfordrer sundhedsforsikringsselskaberne til at operere økonomisk i henhold til principperne om forsvarlig forvaltning for at opretholde et velfungerende system, men ikke som et element, der kan påvirke den ikkeøkonomiske karakter af sundhedsforsikringssystemet som helhed.
(67)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at de midler, der opkræves og omfordeles via sundhedsforsikringsselskaberne inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem i Slovakiet, er summen af offentlige sundhedsforsikringsbidrag, som er obligatoriske i henhold til loven, og som dermed udgør en del af Slovakiets offentlige finanser. Alle sundhedsforsikringsselskaber har derfor til opgave at forvalte offentlige midler opkrævet fra offentligheden i overensstemmelse med gældende lovbestemmelser med henblik på midlernes anvendelse til dækning af sundhedsydelser.
(68)
For yderligere at understøtte deres påstand minder de slovakiske myndigheder endvidere om, at selv efter at forbuddet mod overskudsudlodning blev ophævet i 2011, gav den ændrede lov nr. 250/2011 kun sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe overskud under nøjagtigt angivne forhold, dvs.:
a)
indførelse af skat på sundhedsforsikringsselskabers overskud
b)
obligatorisk anvendelse af overskud til oprettelse af en reservefond på op til 20 % af den indbetalte selskabskapital (reservefonden må kun anvendes til at dække tab i det pågældende sundhedsforsikringsselskab)
c)
obligatorisk oprettelse af forsikringsmæssige hensættelser til dækning af planlagte sundhedsydelser for forsikrede på ventelister (hvilket betyder, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke kan skabe overskud på bekostning af deres kunder ved at sætte dem på ventelister i stedet for omgående at dække deres sundhedsydelser. Dette er afgørende for overholdelsen af almindeligt anerkendte regnskabsstandarder inden for offentlig sundhedsforsikring).
(69)
I denne forbindelse forklarer de slovakiske myndigheder, at da VZP indberettede et overskud, oprettede selskabet en sundhedsydelsesfond til dækning af anvendelsen af sundhedsydelser og finansiering af særligt omkostningskrævende sundhedsydelser, som er omfattet af den offentlige sundhedsforsikring. Derudover blev en del af VZP's overskud i de år, hvor selskabet indberettede et overskud, afsat til den lovbestemte reservefond, som efterfølgende blev anvendt til at reducere tab. Derfor er der ifølge de slovakiske myndigheder aldrig blevet udbetalt noget overskud fra et statsejet sundhedsforsikringsselskab til aktionærerne.
(70)
I denne forbindelse peger Den Slovakiske Republik endvidere på en yderligere restriktion, som sundhedsforsikringsselskaberne er underlagt, idet de kun kan låne midler i henhold til lov nr. 523/2004 om budgetregler for den offentlige forvaltning med sundhedstilsynsmyndighedens forudgående godkendelse.
(71)
For yderligere at understøtte deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring ikke falder ind under konkurrencereglerne, henleder myndighederne desuden opmærksomheden på en undersøgelse fra 2009 foretaget af det slovakiske monopoltilsyn, som påviste, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter udøves inden for et system, som er kendetegnet ved en høj grad af solidaritet, hvor sundhedsydelserne leveres gratis, og hvor de væsentligste elementer af disse aktiviteter reguleres af staten, og at de aktiviteter, som sundhedsforsikringsselskaberne udøver ved leveringen af offentlig sundhedsforsikring, dermed ikke kan opfattes som økonomiske aktiviteter, hvilket begrænser konkurrencen. Ifølge monopoltilsynet finder den slovakiske konkurrencelov således ikke anvendelse på sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter, der udføres som led i leveringen af offentlig sundhedsforsikring (36).
(72)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at forfatningsdomstolen i 2011 erklærede, at forbuddet mod overskudsudlodning fra 2007 var forfatningsstridigt, da det krænkede ejendomsrettighederne i den slovakiske forfatning, men at den ikke var enig i, at loven om sundhedsforsikringsselskaber indskrænkede de markedsøkonomiske principper. De påpeger ligeledes, at forfatningsdomstolen i denne henseende bemærkede, at lovgivningen om sundhedsforsikring, som udelukker eller i væsentlig grad begrænser de markedsøkonomiske værktøjers virkning og dermed konkurrencen, er forfatningsmæssigt acceptabel.
(73)
Ud over deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring i Slovakiet falder uden for konkurrencereglernes anvendelsesområde, påstår de slovakiske myndigheder, at foranstaltningerne ikke opfylder de øvrige statsstøtteelementer i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. De hævder i denne forbindelse, at kapitalforøgelserne i 2006 og 2009 ikke var statsstøtte, da de var i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor. De afviser yderligere, at der fandt uretmæssig forskelsbehandling sted i forbindelse med Veriteľs betaling af gæld, og fastholder, at VZP ikke modtog noget tilskud i 2006, men at der var tale om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld. De slovakiske myndigheder fremlægger yderligere oplysninger om overførslerne af kundeporteføljer fra DZP til VZP og fra EZP til SZP og påstår, at heller ikke disse overførsler gav SZP/VZP nogen selektiv fordel i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Endelig fremlægger de yderligere oplysninger om risikoudligningsordningen og forklarer navnlig, hvordan bidragene blev omfordelt (på måneds- og årsbasis) i perioden 2006-2012, og de hævder, at denne foranstaltning heller ikke kan anses for statsstøtte, da den udligner de risici, der er forbundet med systemet som følge af de fælles bidragssatser for alle grupper af forsikrede trods deres varierende risikoprofil.
(74)
I de slovakiske myndigheders bemærkninger til indledningsafgørelsen forsvarede de først og fremmest den holdning, at SZP/VZP ikke er virksomheder, da de ikke udøver nogen økonomisk aktivitet, og at foranstaltningerne er i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor og ikke giver SZP/VZP nogen fordel og altså ikke kan anses for statsstøtte. De fandt det derfor ikke nødvendigt at fremsætte argumenter om de påståede støtteforanstaltningers forenelighed.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(75)
Det bestemmes i traktatens artikel 107, stk. 1, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(76)
I henhold til den bestemmelse finder statsstøttereglerne kun anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed. I EU-Domstolens retspraksis defineres begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (37). Klassificeringen af en bestemt enhed som en virksomhed afhænger derfor helt af, om dens aktiviteter er økonomiske eller ikkeøkonomiske.
(77)
Som nævnt i indledningsafgørelsen afhænger spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne til fordel for SZP/VZP anses for statsstøtte, derfor i første omgang af, hvorvidt og i hvilket omfang SZP/VZP handler som virksomheder, når de opererer inden for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet, og derfor kan opfattes som udøvende en økonomisk aktivitet i henhold til retspraksis.
(78)
Ifølge Domstolen er en økonomisk aktivitet en aktivitet, der består i at udbyde varer og/eller tjenesteydelser på et givet marked (38). I denne forbindelse kan spørgsmålet om, hvorvidt der findes et marked for visse tjenesteydelser, afhænge af den måde, hvorpå disse tjenesteydelser organiseres og udføres i den pågældende medlemsstat (39). Statsstøttereglerne finder udelukkende anvendelse, når en bestemt aktivitet udøves i et markedsmiljø. En og samme tjenesteydelses økonomiske karakter kan derfor variere fra medlemsstat til medlemsstat. Derudover kan en bestemt tjenesteydelse som følge af politiske valg eller den økonomiske udvikling klassificeres forskelligt over tid. Det, der ikke er en markedsaktivitet i dag, kan blive en markedsaktivitet på et senere tidspunkt, og omvendt (40).
(79)
I forbindelse med levering af sundhedsydelser afhænger spørgsmålet om, hvorvidt sundhedssystemerne skal karakteriseres som omfattende en økonomisk aktivitet, af deres politiske og økonomiske karakter og af, hvordan de er tilrettelagt og struktureret i den pågældende medlemsstat. I EU-Domstolens retspraksis sondres der overordnet set mellem ordninger, der er baseret på princippet om solidaritet, og ordninger af økonomisk karakter (41).
(80)
EU-Domstolen bruger en række kriterier til at fastslå, om en social sikringsordning er baseret på solidaritet og således ikke omfatter en økonomisk aktivitet. En række faktorer kan være relevante i den henseende: i) er tilslutning til ordningen obligatorisk (42), ii) forfølger ordningen et rent socialt formål (43), iii) drives ordningen med vinding for øje (44), iv) er ydelserne uafhængige af de beløb, der er betalt i bidrag (45), v) er størrelsen af de udbetalte ydelser ikke nødvendigvis proportional med forsikredes indkomst (46), og vi) er ordningen undergivet statskontrol (47).
(81)
I modsætning til solidaritetsbaserede ordninger er ordninger af økonomisk karakter normalt karakteriseret ved: i) frivillig tilslutning (48), ii) kapitaliseringsprincippet (ydelserne afhænger af de betalte bidrag og ordningens økonomiske resultater) (49), iii) ordningen drives med vinding for øje (50), og iv) ydelser, som supplerer ydelserne i henhold til grundordningen (51).
(82)
Nogle ordninger kombinerer træk fra begge kategorier (solidaritetsbaserede ordninger og ordninger af økonomisk karakter) (52). I sådanne tilfælde skal Kommissionen for at afgøre, hvorvidt en bestemt ordning er økonomisk eller ikkeøkonomisk, undersøge tilstedeværelsen af de forskellige aspekter i de to foregående betragtninger og afveje deres respektive betydning i den pågældende ordning (53).
(83)
Den endelige bestemmelse af, hvorvidt levering af obligatoriske sygesikringsydelser i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, kræver en dybdegående analyse af netop den måde, som aktiviteten er organiseret og gennemført på i den pågældende medlemsstat, og bestemmelsen er derfor specifik for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet. Kommissionen vil på grundlag af disse generelle bemærkninger vurdere, hvorvidt de anfægtede foranstaltninger, der påstås gennemført til fordel for SZP/VZP, kan anses for statsstøtte på linje med foranstaltninger gennemført til fordel for en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(84)
En række indikatorer peger på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er ikkeøkonomisk, især dets sociale funktioner og formål, som indtager en vigtig plads i driften af systemet, og det forhold, at solidaritetsprincippet er systemets omdrejningspunkt.
(85)
For det første er det et lovkrav, at størstedelen af den slovakiske befolkning deltager i det offentlige sundhedsforsikringsprogram, og de sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt. En forsikret har ret til frit at vælge et sundhedsforsikringsselskab, og i henhold til pligten til fri optagelse kan sundhedsforsikringsselskaberne ikke nægte at forsikre en person på grund af personens alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (54).
(86)
For det andet er den obligatoriske slovakiske sygesikring baseret på bidrag, som er fastsat ved lov, og som står i forhold til den forsikredes indkomst og ikke i forhold til den forsikrede risiko (alder, sundhedstilstand, sygdomsrisici). Derudover er der ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af de bidrag, en person indbetaler til ordningen, og værdien af de ydelser, som personen modtager fra ordningen. Det betyder, at forsikringsselskaberne ikke har mulighed for at påvirke hverken bidragenes størrelse eller den minimumsdækning, som de forsikrede er berettiget til, eftersom alt dette er fastsat ved national lovgivning.
(87)
For det tredje er det fastsat ved lov, at alle forsikrede skal modtage det samme grundlæggende ydelsesniveau, som er meget højt, eftersom det dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres under det obligatoriske sygesikringssystem (55). Den slovakiske risikoudligningsordning sikrer, at forsikringsrisiciene fordeles, og styrker dermed yderligere solidariteten. Derudover er det slovakiske system baseret på princippet om fælles satser, hvilket betyder, at forsikringsselskaberne ikke kan differentiere forsikringspræmierne alt efter forsikringsrisikoen. De forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en demografisk profil, som er forbundet med en højere risiko, modtager delvis kompensation herfor via risikoudligningsordningen, som omfordeler penge fra de forsikringsselskaber, der udbetaler mindre end ydelsesgennemsnittet, til dem, der udbetaler mere end ydelsesgennemsnittet til de forsikrede (56).
(88)
Endelig minder Kommissionen ud over alle ovenstående sociale og solidariske træk om, at den slovakiske obligatoriske sygesikring er organiseret og gennemført i henhold til en klar lovgivningsmæssig ramme, idet alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lovbestemmelser, som opstiller detaljerede betingelser herfor, og de er underlagt streng statslig kontrol (57).
(89)
På grundlag af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem er ikkeøkonomisk, så SZP/VZP kan ikke opfattes som en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten (58).
(90)
Kommissionen erkender, at visse træk i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem kan pege i retning af, at de i systemet udøvede aktiviteter er af økonomisk art: i) tilstedeværelsen af flere forsikringsaktører (offentlige og private) på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring, ii) en vis grad af konkurrence mellem disse sundhedsforsikringsselskaber, som udøver iii) en aktivitet med vinding for øje, og iv) det forhold, at aktiviteten af den slovakiske forfatningsdomstol blev opfattet som værende åben for konkurrence. Ikke desto mindre mener Kommissionen ikke, at disse træk sår tvivl om dens konklusion, som er, at obligatorisk sygesikring i Slovakiet er en ikkeøkonomisk aktivitet.
(91)
For det første bemærker Kommissionen, at det forhold, at der er flere (offentlige og private) aktører på markedet for obligatorisk sygesikring, ikke i sig selv er ensbetydende med, at aktørernes aktiviteter er økonomiske, i et system, hvor de sociale funktioner og formål indtager en vigtig plads, hvor solidaritetsprincippet er omdrejningspunktet for systemets drift, og hvor statens kontrol er streng (betragtning 85-87). En sådan fortolkning ville tillægge de organisatoriske ordninger, som en medlemsstat har valgt for driften af en del af dens sociale sikringssystem, uforholdsmæssig stor vægt i forhold til det pågældende systems egentlige indhold. (59)
(92)
For det andet fremgår det af Domstolens retspraksis, at selv om der er plads til konkurrence inden for sundhedsforsikringssystemet, og der rent faktisk finder konkurrence sted, også når dette er bevidst fra lovgiverens side og bekræftet af domstolene, er den pågældende aktivitet ikke nødvendigvis af økonomisk art. Domstolen har gjort det klart, at for at fastslå, hvorvidt aktiviteterne i et lovbestemt sundhedsforsikringssystem, der ligesom det slovakiske system giver en vis frihed med hensyn til konkurrence, er økonomiske eller ikkeøkonomiske, er arten og graden af denne konkurrence, de forhold, under hvilke konkurrencen finder sted, samt tilstedeværelsen og vægten af de øvrige relevante faktorer afgørende (60). I det foreliggende tilfælde er den form for konkurrence, der er mest interessant for forbrugerne - priskonkurrence med hensyn til bidragenes størrelse - udelukket, da de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber ikke kan ændre bidragenes størrelse, som er fastsat ved lov. Derudover er pladsen til kvalitetskonkurrence ret begrænset, eftersom det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem omfatter en meget bred vifte af lovbestemte ydelser, som er de samme for alle forsikrede, hvilket kun giver forsikringsselskaberne meget få muligheder for at konkurrere om kunderne ved at tilbyde supplerende (gratis) ydelser. Sundhedsforsikringsselskaberne har således ikke mulighed for at påvirke de lovpligtige ydelser og konkurrerer derfor ikke indbyrdes med henblik på leveringen af de obligatoriske lovbestemte ydelser i sundhedssektoren, som udgør deres væsentligste funktion.
(93)
For det tredje mener Kommissionen ikke, at den obligatoriske sygesikrings ikkeøkonomiske aktivitet påvirkes af, at sundhedsforsikringsselskaberne indgiver sig på kvalitetskonkurrence og konkurrence med hensyn til indkøbseffektivitet ved at købe sundhedsydelser og tilhørende ydelser af høj kvalitet fra udbydere til konkurrencedygtige priser. På denne måde erhverver forsikringsselskaberne sig gennem en aktivitet, der kan adskilles fra deres kontrakter med de forsikrede under den obligatoriske sygesikring, de forsyninger, der er nødvendige for at varetage deres rolle i det pågældende system. Det fremgår af Domstolens retspraksis, at hvis det obligatoriske sygesikringssystem som følge af dets iboende træk er af ikkeøkonomisk art, er aktiviteten med at indkøbe forsyninger, der er nødvendige for at drive dette system, også af ikkeøkonomisk art (61).
(94)
For det fjerde ændrer den kendsgerning, at bestemmelserne om obligatorisk sygesikring i Slovakiet giver sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe og udlodde overskud til deres aktionærer, ikke på deres aktiviteters ikkeøkonomiske art, da de udøves i et system, hvor alle ovennævnte træk, som påviser systemets ikkeøkonomiske art, er fremtrædende. Det, at sundhedsforsikringsselskaberne er berettiget til at skabe og udlodde overskud, er ikke i sig selv nok til at tilsidesætte systemets fremtrædende sociale funktioner og formål, solidaritetsprincippets centrale rolle i systemet og den stramme statsregulering og strenge statslige kontrol, som systemet er underlagt. Med hensyn til statsreguleringen minder Kommissionen om, at muligheden for at skabe, anvende og udlodde overskud er reguleret og begrænset af retlige forpligtelser, som staten har pålagt de slovakiske forsikringsselskaber, og som har til formål at sikre den obligatoriske sygesikrings levedygtighed og kontinuitet med alle dens fremtrædende sociale og solidaritetsrelaterede formål (62). Friheden til at skabe, anvende og udlodde overskud er derfor væsentligt mere indskrænket på markedet for obligatorisk sygesikring i Slovakiet end på almindelige handelsmarkeder og underlagt opnåelsen af sociale og solidaritetsrelaterede formål.
(95)
Det betyder, at som følge af det begrænsede omfang af den konkurrence, der blev indført i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem (dvs. kun begrænset kvalitetskonkurrence og ingen priskonkurrence overhovedet), og restriktionerne på den måde, hvorpå overskuddet kan skabes og anvendes, sætter de konkurrenceelementer og overskudsorienterede faktorer, der findes i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem, ikke spørgsmålstegn ved de fremtrædende sociale, solidaritetsrelaterede og lovgivningsmæssige træk, der viser, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter er af ikkeøkonomisk art. Konkurrenceelementerne og de overskudsorienterede faktorer i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem bør snarere opfattes som forfølgende det vigtigste formål, nemlig at opfordre forsikringsselskaberne til at operere i overensstemmelse med principperne om forsvarlig forvaltning, hvilket tilgodeser et velfungerende socialt sikringssystem, og dermed bidrage til at sikre, at systemets sociale og solidaritetsrelaterede formål opnås (63).
(96)
Endelig mener Kommissionen ikke, at den kendsgerning, at den slovakiske forfatningsdomstol (i forbindelse med dens undersøgelse af en eventuel krænkelse af den forfatningsbeskyttede ret til at drive egen virksomhed i Slovakiet) opfattede det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem som værende »omfattet af konkurrencesfæren« betyder, at systemet omfatter aktiviteter af økonomisk art i henhold til statsstøttereglerne. Faktisk skulle den slovakiske forfatningsdomstol i den pågældende sag undersøge, hvorvidt det lovgivningsmæssige forbud fra 2007 mod sundhedsforsikringsselskabernes udlodning af overskud var foreneligt med den slovakiske forfatning (krænkelse af ejendomsretten, beskyttelse af ejendom og retten til at drive egen virksomhed) og med artikel 18, 49, 54 og 63 i traktaten. Den slovakiske forfatningsdomstol fastslog, at dette forbud var i strid med den slovakiske forfatning, og at der derfor ikke var nogen grund til at gennemgå de væsentligste elementer af reglerne om EU's indre marked og træffe afgørelse om den eventuelle krænkelse heraf.
(97)
På baggrund heraf og under hensyntagen til denne sags særpræg og tilstedeværelsen og afvejningen af de relevante faktorer kan aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring, således som den er organiseret og gennemført i Slovakiet, ikke anses for økonomiske aktiviteter.
(98)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at SZP/VZP som modtagere af de anfægtede foranstaltninger ikke kan opfattes som virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten, og at disse foranstaltninger således ikke kan sidestilles med statsstøtte i medfør af denne bestemmelse.
(99)
Det er derfor ikke nødvendigt at gennemgå de øvrige betingelser for, at der kan være tale om statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, eller at undersøge de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
8. KONKLUSION
(100)
I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at de anfægtede foranstaltninger ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Følgende foranstaltninger, som Den Slovakiske Republik har iværksat til fordel for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og/eller Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP), udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten:
a)
kapitalforøgelsen i SZP på 450 mio. SKK foretaget mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006
b)
Veritel 'a. s.' betaling af SZP's gæld fra 2003 til 2006
c)
tilskuddet til SZP fra sundhedsministeriet i 2006
d)
kapitalforøgelsen i VZP på 65,1 mio. EUR den 1. januar 2010
e)
risikoudligningsordningen, som blev oprettet ved del 3 i lov nr. 580/2004, og
f)
overførslen af kundeporteføljer fra afviklede sundhedsforsikringsselskaber, særlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Slovakiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 15. oktober 2014.