РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. juni 2014
om statsstøtte SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 og NN 32/10) ydet af Italien til SO.G.A.S., lufthavnsselskabet i Aeroporto dello Stretto
(meddelt under nummer C(2014) 3571)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/944/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 27. oktober 2008 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at regionen Calabrien havde i sinde at yde støtte i form af kapitaltilførsler til at dække driftstab i SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (i det følgende benævnt »SO.G.A.S.« eller »støttemodtageren«). SO.G.A.S. er det lufthavnsselskab, der forvalter Stretto lufthavn i Reggio Calabria.
(2)
I løbet af den indledende undersøgelse blev Kommissionen opmærksom på andre foranstaltninger, som samme støttemodtager nød godt af, og som forekom at være ulovlig statsstøtte. Kommissionen inddrog derfor disse foranstaltninger i sin undersøgelse.
(3)
Da Kommissionen var i besiddelse af oplysninger, der kunne tyde på, at der faktisk var blevet ydet statsstøtte, før Kommissionen kunne vurdere dens forenelighed med det indre marked, registrerede den sagen som ikkeanmeldt støtte under sagsnummer NN 32/10.
(4)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning den 27. november 2008, den 23. februar 2009 og den 19. maj 2009. Italien svarede den 14. januar 2009, den 26. marts 2009 og den 9. oktober 2009.
(5)
Ved brev af 20. juli 2010 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til støtten til SO.G.A.S. (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«).
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(7)
Ved brev af 19. november 2010 sendte støttemodtageren sine bemærkninger til indledningsafgørelsen. Den 20. december 2010 fremsendte Kommissionen støttemodtagerens bemærkninger til de italienske myndigheder og udbad sig deres reaktion. Kommissionen sendte en påmindelse den 8. marts 2011 og modtog Italiens bemærkninger den 29. april 2011. Kommissionen har ikke modtaget andre bemærkninger fra interesserede parter.
(8)
De italienske myndigheder fremsendte deres bemærkninger til indledningsafgørelsen ved brev af 23. september 2010 og 15. december 2010.
(9)
Ved brev af 30. marts 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om de omhandlede foranstaltninger. De italienske myndigheder fremsendte de efterspurgte oplysninger ved brev af 30. april 2012.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Støttemodtageren
(10)
Modtageren af støtteforanstaltningerne er det lufthavnsselskab, der forvalter lufthavnen i Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. er et aktieselskab, som blev stiftet i henhold til italiensk lov i marts 1981, og som er 100 % offentligt ejet.
(12)
Trafikken i lufthavnen steg fra 272 859 passagerer i 2004 til 571 694 passagerer i 2012 (3).
2.2. De anfægtede foranstaltninger
(13)
Den af Italien anmeldte foranstaltning er en kapitaltilførsel foretaget af regionen Calabrien på 1 824 964 EUR til at dække tabene i SO.G.A.S. i 2004 og 2005.
(14)
I juni 2005 og juni 2006 besluttede SO.G.A.S.' offentlige aktionærer at dække de tab, som SO.G.A.S. havde lidt de to foregående år (1 392 900 EUR i 2004 og 2 257 028 EUR i 2005), ved hjælp af proratakapitaltilførsler. Dengang ejede regionen Calabrien 50 % af aktierne i selskabet, mens resten ejedes af Reggio Calabria kommune, provinsen Reggio Calabria, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina.
(15)
Ifølge de oplysninger, som Kommissionen havde adgang til på tidspunktet for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, var der allerede effektueret proratakapitaltilførsler fra provinsen Reggio Calabria, Messina kommune, Reggio Calabria kommune og handelskammeret i Messina.
(16)
I 2006 led SO.G.A.S. et yderligere tab på 6 018 982 EUR. I december 2007 besluttede SO.G.A.S.' aktionærer at konvertere selskabets reserver til kapital og reducere kapitalen for at dække de resterende tab. Men det ville nedbringe kapitalen til under den minimumsgrænse, der er foreskrevet i italiensk lov for lufthavnsselskaber. For atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav gav SO.G.A.S.' aktionærer tilsagn om at øge kapitalen til 2 742 919 EUR. Kapitalen blev forhøjet ved at konvertere obligationer, som tidligere var tegnet af nogle af aktionærerne, for i alt 2 274 919 EUR. Regionen Calabrien var ikke blandt de aktionærer, der ejede konvertible obligationer, og dens andel af selskabskapitalen faldt fra 50 % til 6,74 %.
2.3. Støtteydende myndighed
(17)
Den støtteydende myndighed i henseende til de omhandlede foranstaltninger er regionen Calabrien.
(18)
Som forklaret ovenfor blev der også ydet offentlige midler til SO.G.A.S. af provinsen Reggio Calabria, Reggio Calabria kommune, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina i form af proratakapitaltilførsler til at dække de tab, som SO.G.A.S. led i 2004, 2005 og 2006 og til atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav.
2.4. Budget
(19)
De italienske myndigheder anmeldte kapitaltilførslerne på 1 824 964 EUR svarende til Regionen Calabriens andel i SO.G.A.S., som var blevet godkendt i juni 2005 og juni 2006. Endvidere, som forklaret ovenfor, dækkede de øvrige offentlige aktionærer tab for ligeledes 1 824 964 EUR. Der blev yderligere tilført 2 742 919 EUR i december 2007.
(20)
Det samlede omhandlede foranstaltningsbudget er således 6 392 847 EUR.
2.5. Nationale retssager
(21)
Regionen Calabrien besluttede at undlade at effektuere kapitaltilførslerne, som aktionærerne havde vedtaget i juni 2005 og juni 2006, indtil der var truffet en afgørelse i Kommissionen om godkendelse heraf, og SO.G.A.S. sagsøgte regionen ved den almindelige domstol (Tribunale) i Reggio Calabria. Domstolen gav SO.G.A.S. medhold, og regionens efterfølgende anke blev afvist i maj 2009.
(22)
Selv om domstolen anerkendte Kommissionens kompetence til at afgøre, om statsstøtteforanstaltningen var forenelig med det indre marked, mente den, at de nationale domstole havde kompetence til at afgøre, om en foranstaltning udgjorde statsstøtte. Domstolen fandt, at den offentlige støtte i det foreliggende tilfælde ikke udgjorde statsstøtte, fordi den ikke kunne fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Domstolen bemærkede også, at det markedsøkonomiske investorprincip var overholdt, fordi der på tidspunktet for støtteydelsen, uanset tabene i 2004 og 2005, var rimelige udsigter til rentabilitet på lang sigt.
(23)
Regionen ankede domstolens dom med den begrundelse, at der var tale om statsstøtte, og at den derfor ikke burde gennemføres, før Kommissionen havde vedtaget en godkendelsesafgørelse. I december 2009 oplyste de italienske myndigheder Kommissionen om, at denne anke var blevet afvist, og at der ikke var yderligere retslige muligheder for at anfægte ydelsen af den offentlige støtte til SO.G.A.S.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(24)
I indledningsafgørelsen indtog Kommissionen den foreløbige holdning, at proratatilførslerne, som regionen og andre offentlige aktionærer foretog for at dække tabene i 2004 og 2005, og den kapitaltilførsel, som blev besluttet af SO.G.A.S.' aktionærer i december 2007, udgjorde statsstøtte, fordi:
a)
de bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra en række regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune, eller lokale selvstyrende offentligretlige organer, nemlig handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina, hvorfor det var statslige midler, og de kunne tilregnes staten
b)
de ikke opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip og dermed gav SO.G.A.S. en selektiv fordel
c)
de kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(25)
Kommissionen indtog den foreløbige holdning, at de omhandlede foranstaltninger var uforenelige med det indre marked. For det første havde Italien anført, at SO.G.A.S. ikke var betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For det andet havde de italienske myndigheder bekræftet, at foranstaltningerne ikke vedrørte en bestemt lufthavnsinvestering. Kommissionen konkluderede foreløbig, at foranstaltningernes forenelighed ikke kunne vurderes ud fra de kriterier, der var fastlagt i retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (i det følgende benævnt »luftfartsretningslinjerne fra 2005«) (4). For det tredje anførte de italienske myndigheder også - uanset deres påstand om, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed efter rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (i det følgende benævnt »rammebestemmelserne«) (5) - at foranstaltningerne ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at der ikke fandtes en sådan plan. Endelig indtog Kommissionen den holdning, at foranstaltningerne ikke var forenelige med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (i det følgende benævnt »regionalretningslinjerne«) (6), som dannede grundlag for vurderingen af den støtte, der blev ydet i medfør af EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c).
(26)
Hvad angår den retssag, der blev anlagt ved de italienske domstole imod regionen for at få den til at betale sit proratabidrag, mens man afventede Kommissionens godkendelse heraf efter statsstøttereglerne, mente Kommissionen, at Italien på grund af EU-rettens forrang frem for national ret, og så længe anmeldelsen ikke var formelt trukket tilbage, var nødt til at overholde standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Kommissionen fandt derfor, at de nationale domstoles afgørelse burde være blevet tilsidesat i kraft af standstill-forpligtelsens forrang ifølge EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, og at de italienske myndigheder ikke burde have effektueret den anmeldte foranstaltning, så længe statsstøtteproceduren ikke var afsluttet.
4. BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(27)
Den eneste interesserede part, som Kommissionen modtog bemærkninger fra, var støttemodtageren SO.G.A.S., som støttede og supplerende de argumenter, som de italienske myndigheder havde fremsat under den formelle undersøgelse.
4.1. Forekomsten af statsstøtte
(28)
SO.G.A.S. anførte, at de omhandlede foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, fordi ikke alle kriterierne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, var opfyldt. Nærmere bestemt hævdede SO.G.A.S., at foranstaltningen i) ikke påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne eller subsidiært ii) ikke gav SO.G.A.S. en selektiv økonomisk fordel og iii) ikke fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen.
(29)
SO.G.A.S. hævdede, at de anfægtede foranstaltninger blev ydet på normale markedsvilkår og derfor overholdt det markedsøkonomiske investorprincip. De var i overensstemmelse med artikel 2446 og 2447 i den italienske civillovbog, hvorefter aktionærerne i et aktieselskab, som havde mistet over en tredjedel af sin kapital, havde pligt til at dække dets tab for at forhindre, at selskabet blev afviklet. Hvis ikke aktionærerne dækkede lufthavnsselskabet SO.G.A.S.' tab, ville det have medført tilbagekaldelse (efter artikel 13 i ministeriel bekendtgørelse nr. 521 af 12. november 1997) af den delvise forvaltning af Stretto lufthavn, som var betroet SO.G.A.S. i henhold til artikel 17 i anordningslov nr. 67 af 1997, og ville have gjort det umuligt i fremtiden at opnå den fulde koncession til forvaltning af lufthavnen, som transportministeriet havde modtaget ansøgning om. Det kunne derfor med rimelighed antages, at en privat investor i en lignende situation ville have handlet på samme måde for at øge værdien af sin aktiepost.
(30)
Støttemodtageren påpegede, at den almindelige domstol i Reggio Calabria havde rekvireret en uafhængig værdiansættelse af selskabet i juni 2008, ifølge hvilken selskabets værdi skønnedes at ligge på mellem 12 og 17 mio. EUR.
(31)
For at dokumentere selskabets udsigter til rentabilitet fremlagde støttemodtageren en forretningsplan for Kommissionen, som var udarbejdet af SO.G.A.S. i oktober 2008 af en ekstern konsulent, der forventede, at selskabet ville genoprette rentabiliteten i 2013.
(32)
I juli 2007 var den delvise privatisering af SO.G.A.S. blevet sendt i udbud. Der var indkommet et tilbud på køb af 35 % af SO.G.A.S.' kapital fra et italiensk-argentinsk konsortium (associazione temporanea di imprese, i det følgende benævnt»ATI«). SO.G.A.S.' aktionærer anså tilbuddet for at være økonomisk ufordelagtigt. I marts 2010 blev 35 % af SO.G.A.S.' aktier på ny sendt i udbud. Ifølge SO.G.A.S. viste de to interessetilkendegivelser sammen med det første tilbud fra konsortiet, at det markedsøkonomiske investorprincip var opfyldt.
(33)
SO.G.A.S. hævdede også, at Kommissionen tog fejl, når den konkluderede, at passagererne i Stretto lufthavn også kunne bruge lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone afhængigt af deres bopæl, og at de omhandlede foranstaltninger derfor kunne fordreje konkurrencen mellem lufthavnsselskaberne.
(34)
For det første var Stretto lufthavn og lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone regionale punkt-til-punkt-lufthavne, hvis opland ikke overlappede hinanden. Stretto lufthavn konkurrerede heller ikke med nogen anden lufthavn i Italien eller Unionen. De særlige geografiske og infrastrukturelle træk ved Calabrien udelukkede enhver potentiel overlapning mellem Strettos opland og de italienske nabolufthavnes opland. Lamezia Terme lufthavn lå over 130 km væk, ca. en times kørsel fra Stretto. Der var ingen hurtig forbindelse mellem Stretto og Crotone lufthavn, som lå over tre timers kørsel væk. Catania lufthavn lå i en anden region over 130 km væk med en rejsetid i bil på 1 time og 30-40 minutter.
(35)
SO.G.A.S. fremsendte en tabel med et indeks over korrelationen mellem ankommende passagerer i Stretto lufthavn henholdsvis lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone and Catania. Tabellen viste ifølge SO.G.A.S., at passagerer, der rejste via Stretto lufthavn, udgjorde en ny komponent i den regionale trafik. En lukning af lufthavnen ville derfor medføre tab af en del af efterspørgslen på lufttransport snarere end en omfordeling til andre lufthavne. SO.G.A.S. indsendte også en tabel, der viste, at de omhandlede foranstaltninger faktisk havde skabt ny efterspørgsel efter lufttransport i området og givet positive gevinster for både luftfartsselskaber, som var interesseret i at starte nye ruter mellem Stretto og andre italienske og europæiske lufthavne, og andre lufthavne, som oplevede en øget efterspørgsel.
(36)
SO.G.A.S. afviste Kommissionens foreløbige konstatering af, at foranstaltningerne potentielt kunne fordreje konkurrencen mellem luftfartsselskaberne. Den offentlige støtte var ikke blevet overført til et luftfartsselskab gennem bevilling af lavere afgifter for landing eller andre gunstige vilkår. Landingsafgifter og andre driftsbetingelser i lufthavnen blev fastlagt af den kompetente myndighed og var ikke overladt til lufthavnsselskabets skøn. Endelig hævdede SO.G.A.S., at Stretto primært blev befløjet af Alitalia (som havde seks af otte daglige flyvninger), og at der ikke var tegn på, at charter- eller lavprisselskaber var interesserede i at starte nye ruter med afgang fra Stretto lufthavn.
(37)
SO.G.A.S. konkluderede, at Kommissionen i sin vurdering af foranstaltningens virkning for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne burde have taget mere hensyn til de specifikke omstændigheder og fundet, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte.
4.2. Støttens forenelighed
(38)
Angående spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne kunne anses for forenelige efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), hævdede SO.G.A.S., at den omhandlede offentlige støtte var rettet mod at opretholde lufthavnsselskabets drift og udvikle visse økonomiske aktiviteter. Denne målsætning var begrundet i det forhold, at små lufthavne generelt ikke genererer tilstrækkelig indtjening til at dække de omkostninger, der er nødvendige for at overholde sikkerhedskravene. Desuden ville Stretto lufthavn på grund af lufthavnsinfrastrukturens karakteristika og de deraf følgende restriktioner, som den italienske myndighed for civil luftfart ENAC (7) pålagde den, have meget vanskeligt ved at huse charter- og lavprisselskaber.
(39)
Navnlig var Stretto lufthavn i overensstemmelse med ENAC's kriterier kategoriseret som en niveau II-lufthavn. Denne kategorisering byggede på infrastrukturens dimensioner frem for passagertal. Lufthavne med lave passagertal skulle ifølge denne klassificering afholde samme omkostninger for at opfylde sikkerhedsstandarderne som lufthavne med over en million passagerer.
(40)
Uden den omhandlede offentlige støtte ville lufthavnen være tvunget til at lukke, hvilket ville få negative konsekvenser på regionalt plan for indbyggernes mobilitet. Det ville også have hindret aktionærerne i at få et afkast af deres investering.
(41)
Endelig eller subsidiært hævdede SO.G.A.S., at Kommissionens beslutning 2005/842/EF (8) af almindelig økonomisk interesse kunne finde anvendelse på nærværende sag, og at foranstaltningerne under alle omstændigheder kunne anses for at være forenelige med det indre marked og være fritaget for anmeldelseskravet på det grundlag.
(42)
SO.G.A.S. hævdede, at eftersom trafikken i lufthavnen ikke oversteg en million passagerer om året i referenceperioden, var forvaltningen af lufthavnen en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse efter artikel 2, stk. 1, litra d), i beslutning2005/842/EF. SO.G.A.S. påpegede, at lokale myndigheder i henhold til anordningslov nr. 250 af 25. juli 1997 kun kunne eje aktieposter i selskaber, som havde fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. SO.G.A.S. havde altid været ejet af lokale myndigheder i Calabrien og Messina, hvilket var et formodet bevis for, at forvaltningen af lufthavnen udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For at vise, at forvaltningen af lufthavnen faktisk udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, fremsendte SO.G.A.S. to beslutninger, som var truffet af Reggio Calabria kommune den 27. juli 2010 og den 19. juni 2010, og hvori der blev henvist til lufthavnstjenestens betydning for regionen.
(43)
Kompensationen for offentlig tjeneste var begrænset til de tab, som lufthavnsselskabet led ved udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvorfor den overholdt principperne om nødvendighed og proportionalitet i henhold til artikel 5, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF. Med hensyn til fraværet af et dokument, hvoraf det fremgår, at lufthavnsselskabet får overdraget udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, foreslog SO.G.A.S., at der blev udarbejdet forslag til en aftale, som kunne fjerne enhver tvivl om, at de fire Altmark-kriterier (9) var opfyldt i nærværende sag om Stretto lufthavn.
5. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(44)
I indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at Italien havde bekræftet, at SO.G.A.S. ikke formelt var blevet betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvorfor foreneligheden af den omhandlede foranstaltning ikke kunne vurderes i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
5.1. Spørgsmålet om, hvorvidt lufthavnens aktiviteter udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(45)
I løbet af undersøgelsesproceduren hævdede Italien, at de omhandlede foranstaltninger udgjorde en kompensation for SO.G.A.S.' levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. I mangel af dokumentation for det modsatte hævdede de italienske myndigheder, at en efterfølgende evaluering ville vise, at EU's krav vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var opfyldt i SO.G.A.S.' tilfælde.
(46)
Italien fandt, at Kommissionen med sin valgte linje tillagde det formelle unødigt stor vægt i forhold til de væsentlige krav til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Til støtte for denne påstand fremsendte Italien en summarisk vurdering af de fire Altmark-kriterier. Italien hævdede, at SO.G.A.S. faktisk havde fået betroet udførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste. Denne forpligtelse blev bekræftet både direkte og indirekte af flere forvaltningsdokumenter udstedt af de lokale myndigheder. Italien fremsendte referat fra et møde i kommunalbestyrelsen i Reggio Calabria, som fandt sted den 17. oktober 2007, hvor bestyrelsen besluttede at yde tilskud til dækning af lufthavnsselskabets tab, og referatet af møderne i samme organ, som fandt sted den 16. juni 2009 og 31. december 2009, til dokumentation af, at lufthavnsaktiviteterne var tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Ifølge mødereferatet fra den 17. oktober 2007 havde regionen Calabrien den holdning, at visse aktiviteter i lufthavnen i Reggio Calabria var nødvendige for leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og havde pålagt SO.G.A.S. en række forpligtelser til offentlig tjeneste for at sikre, at den offentlige interesse blev ordentlig varetaget. I sådanne tilfælde kunne lufthavnsselskabet få tilskud af myndighederne til de ekstra omkostninger, som ville påløbe ved udførelsen af disse forpligtelser, som var af en sådan art, at det ikke kunne udelukkes, at den samlede forvaltning af lufthavnen kunne anses for at være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(47)
Mere generelt var regionen Calabrien medunderskriver af en protokol for udvikling af lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone og Reggio Calabria, som gjorde det klart, at lufthavnstjenester var offentlige tjenester, som var afgørende for den økonomiske og sociale udvikling i regionen, hvorfor de kunne finansieres med EU-midler eller nationale eller regionale midler.
(48)
Italien understregede også, at lufthavnsselskabet den 28. december 2008 bad aktionærerne om at specifikt dække sine tab i kraft af forpligtelsen til offentlig tjeneste og hævdede, at ingen privat erhvervsdrivende ville levere de pågældende lufthavnsforvaltningstjenester på rene markedsvilkår. Således var det første Altmark-kriterium opfyldt.
(49)
De parametre, som kompensationen blev beregnet ud fra, kunne let udledes af SO.G.A.S.' balance, hvor man åbent fremlagde driftstabene. Den offentlige støtte var begrænset til tabsbeløbet uden nogen ekstra margin til støttemodtageren.
(50)
Med hensyn til det tredje Altmark-kriterium hævdede Italien, at en offentlig aktionærs handlinger i forbindelse med offentlige tjenester ikke kunne sammenlignes med en privat investors adfærd. Et offentligt organs adfærd kunne begrundes i den offentlige interesse, hvilket hindrede anvendelse af det markedsøkonomiske investorprincip. I så fald var de offentlige aktionærers adfærd ikke begrundet i kommercielle overvejelser og kunne derfor ikke sammenlignes med en privat investors. Italien konkluderede, at det tredje Altmark-kriterium, som forekom at kræve anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip, ikke var relevant at vurdere i det foreliggende tilfælde.
(51)
Italien anførte, at eftersom SO.G.A.S.' aktiviteter udgjorde en tjenesteydelse af almen interesse, kunne kapitaltilførslerne på basis af en efterfølgende evaluering anses for at være en kompensation for leveringen af sådanne tjenester, hvorfor de ikke udgjorde statsstøtte.
5.2. Støttens forenelighed
(52)
Italien anførte, at foranstaltningerne, hvis de ansås for at være statsstøtte, under alle omstændigheder burde regnes for at være forenelige efter artikel 2, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF.
5.3. Ingen fordrejning af konkurrencen
(53)
Italien henviste til punkt 39 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Omvendt er der ikke stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«.
(54)
De italienske myndigheder hævdede endvidere, at lufthavnsaktiviteterne ikke var rentable. Dette blev dokumenteret af, at den bredt bekendtgjorte offentlige udbudsprocedure vedrørende den oprindeligt planlagte delvise privatisering af selskabet ikke gav resultat. Idet de potentielle investorer måtte regne med at dække de forventede tab de kommende år som angivet i forretningsplanen, der var vedlagt udbudsmaterialet, og idet det eneste indkomne tilbud ikke blevet anset for økonomisk fordelagtigt, var det klart, at aktiviteten i sagens natur var tabsgivende. Det forhold, at tilbudsgiverne ikke var indstillet på at dække potentielle fremtidige tab af ubegrænset omfang, men kun op til forud fastsatte grænser, beviste desuden, at det ikke var en attraktiv forretning for investorerne, hvilket igen betød, at foranstaltningerne ikke kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(55)
Ved brev af 27. april 2012 sendte de italienske myndigheder på vegne af regionen Calabrien Kommissionen deres kommentarer til SO.G.A.S.' bemærkninger.
(56)
Italien støttede SO.G.A.S.' argumenter, herunder SO.G.A.S.' påstand om, at de omhandlede foranstaltninger vedrørte en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvilket efter Italiens mening betød, at de ikke kunne anses for at udgøre statsstøtte.
(57)
Italien hævdede også, at foranstaltningerne ikke fordrejede konkurrencen eller påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne.
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. Forekomsten af statsstøtte
(58)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, og medmindre andet er anført i TEUF, »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(59)
Betingelserne i artikel 107, stk. 1, er kumulative. De omhandlede foranstaltninger vil kun udgøre statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hvis alle de nævnte betingelser er opfyldt. Den økonomiske støtte skal således:
a)
være ydet af staten eller med statsmidler
b)
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
c)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
d)
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(60)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen (10) bekræftede Retten, at anlæg og drift af en civil lufthavn udgør en økonomisk aktivitet. Den eneste undtagelse gælder visse aktiviteter, der i reglen falder ind under offentlig myndighedsudøvelse og derfor ikke kan anses for at være økonomiske aktiviteter. Den statslige finansiering af sådanne aktiviteter falder uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde. Der er derfor ingen tvivl om, at SO.G.A.S. er en virksomhed, for så vidt angår statsstøttereglerne, idet selskabet forvalter Stretto lufthavn og tilbyder de erhvervsdrivende (især luftfartsselskaber), der driver virksomhed i lufthavnen, lufthavnstjenester mod betaling.
7.1.1. Statsmidler
(61)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem af staten. Det gælder dermed også alle de fordele, som regionale eller lokale organer i medlemsstaterne tildeler, uanset disses status og beskrivelse (11).
(62)
I betragtning 27 og 28 til indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra flere regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune. Kommissionen mente derfor, at de omhandlede foranstaltninger involverede statslige midler og kunne tilregnes staten. Kommissionen mente også, at de italienske handelskamres midler var statslige midler. Handelskamrene var offentlige organer reguleret af offentlig ret, ifølge hvilken de var en del af den offentlige forvaltning og havde fået betroet at varetage offentlige funktioner, og Kommissionen mente derfor, at deres beslutninger kunne tilregnes staten. På det grundlag var midlerne fra handelskammeret i Messina statslige, og overførslen af dem kunne tilregnes staten. I løbet af undersøgelsesproceduren bestred hverken Italien eller interesserede parter denne indledende konstatering.
(63)
Kommissionen bekræfter derfor, at alle de omhandlede foranstaltninger blev ydet med statslige midler og kan tilregnes staten.
7.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(64)
Den offentlige støtte er selektiv, da den kun kommer en enkelt virksomhed til gode, nemlig SO.G.A.S. Den dækker de tab, som SO.G.A.S. har lidt ved udførelsen af sin normale virksomhed.
(65)
For så vidt som anlæg og drift af lufthavnsinfrastruktur er en økonomisk aktivitet, mener Kommissionen, at offentlig støtte ydet til SO.G.A.S. som forvalter af en sådan infrastruktur til dækning af omkostninger, som lufthavnsselskabet normalt ville skulle bære selv, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel, da den styrker selskabets stilling i markedet og forhindrer markedskræfterne i at få deres normale virkning (12).
(66)
Selv om Italien i den indledende fase anførte, at lufthavnen ikke formelt havde fået betroet leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, bemærker Kommissionen, at Italien efter vedtagelsen af indledningsafgørelsen genovervejede sin indstilling og derefter hævdede, at den omhandlede offentlige støtte faktisk udgjorde offentlig kompensation for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste (13).
(67)
I sin Altmark-dom fastlagde Domstolen følgende kriterier for, hvorvidt kompensation for levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse var en fordel i henhold til artikel 107 i TEUF (14):
1)
Den modtagende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret (første Altmark-kriterium).
2)
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (andet Altmark-kriterium).
3)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (tredje Altmark-kriterium).
4)
Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (fjerde Altmark-kriterium).
7.1.2.1. Første Altmark-kriterium
(68)
Kravet i det første Altmark-kriterium falder sammen med det krav, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, om, at tjenesteydelsen skal være klart overdraget og defineret (15).
(69)
Først og fremmest gælder EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, kun »visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre« tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Domstolen har konsekvent understreget behovet for en akt, der beviser denne overdragelse (16). En overdragelsesakt er nødvendigt for at definere de forpligtelser, som virksomheden henholdsvis staten påtager sig. I mangel af et sådant officielt dokument er virksomhedens specifikke opgaver ikke kendt, og det kan ikke fastslås, hvad der vil være en rimelig kompensation (17). Behovet for en klar definition af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ligger derfor i og er uløseligt knyttet til overdragelsen og falder således direkte ind under EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Når en tjenesteydelse overdrages til en virksomhed, er det logisk nok også nødvendigt at definere den.
(70)
Så langt tilbage som i meddelelsen fra 2001 om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse henledte Kommissionen opmærksomheden på forbindelsen mellem definitionen af overdragelsen af opgaven og nødvendigheden og proportionaliteten af kompensationen for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (18). I punkt 22 i meddelelsen anførte Kommissionen: »For at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse, skal public service-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt […] Dette krav er nødvendigt for at sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed i forhold til borgerne, ligesom det er en nødvendig forudsætning for, at Kommissionen kan foretage en proportionalitetsundersøgelse.« Overdragelse og definition er dermed logiske forudsætninger for enhver meningsfyldt vurdering af enhver kompensations proportionalitet. EU's domstole og retter har konsekvent understreget behovet for en klar definition af forpligtelser til offentlig tjeneste med henblik på anvendelsen af både Altmark-undtagelsen og EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (19).
(71)
Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste fra 2005 (20) bekræfter denne tilgang. Det følger af punkt 8 i rammebestemmelserne, at kompensation for offentlig tjeneste, som udgør støtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, kan erklæres for forenelig med det indre marked, hvis betingelserne i rammebestemmelserne er opfyldt. Disse betingelser er navnlig overdragelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ved en eller flere officielle akter, hvor bl.a. præciseres den nøjagtige art og varighed af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation (punkt 12 i rammebestemmelserne).
(72)
I Kommissionens meddelelse fra 2011 om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (21) står der også, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og forpligtelser til offentlig tjeneste skal fastlægges klart på forhånd. I punkt 51 i meddelelsen fastlægges følgende: »For at traktatens artikel 106, stk. 2, kan finde anvendelse, skal driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse være overdraget til en eller flere virksomheder. De pågældende virksomheder skal derfor af staten have fået overdraget en særlig opgave. Ifølge den første betingelse i Altmark-dommen skal virksomheden faktisk være pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste. I overensstemmelse med den første betingelse i Altmark-dommen er det nødvendigt med en overdragelsesakt, der fastsætter de pågældende virksomheders og myndighedens respektive forpligtelser.« I punkt 52 bestemmes det, at den offentlige opgave skal overdrages gennem en eller flere akter, der i det mindste skal fastlægge indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, virksomheden og eventuelt det omhandlede geografiske område, eventuelle eksklusive eller særlige rettigheder, som den omhandlede myndighed overdrager til virksomheden, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen, og de foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation.
(73)
Men De italienske myndigheder hævder, at Kommissionens tilgang er overdrevent formalistisk, og at SO.G.A.S. faktisk fik overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet de primært baserer sig på dokumenter, der er dateret efter godkendelsen af de omhandlede foranstaltninger.
(74)
Ifølge Italien kan det forhold, at forvaltningen af Stretto lufthavn udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udledes af flere regionale beslutninger, hvori der henvises til den offentlige interesse, der knytter sig til lufthavnstjenester og deres befordrende rolle for regionens økonomiske udvikling. Men disse regionale beslutninger giver ikke en udtrykkelig definition af de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som angiveligt er overdraget til lufthavnsselskabet, eller reglerne for beregning af kompensationen. Desuden blev de pågældende akter vedtaget i 2007 og senere og lå således efter den påståede oprettelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, dvs. efter lufthavnsaktiviteterne i 2004-2006. Italien har heller ikke fremlagt andre dokumenter fra før 2004 for Kommissionen med en beskrivelse af omfanget af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som hævdes pålagt støttemodtageren.
(75)
Kommissionen mener derfor, at de påståede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i det foreliggende tilfælde ikke er blevet korrekt overdraget til støttemodtageren.
(76)
Kommissionen kan ikke godtage de italienske myndigheders argument om, at det er lovligt at kompensere for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, selv om tjenesteydelsen ikke på forhånd er blevet defineret som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og overdraget til støttemodtageren på det grundlag. Hvis det var tilfældet, ville medlemsstaterne frit kunne genoverveje behovet for at pålægge forpligtelser til offentlig tjeneste efter eget efterfølgende skøn. Når en virksomhed led driftstab, kunne medlemsstaterne overdrage denne virksomhed forpligtelser til offentlig tjeneste og yde kompensation som et middel til at støtte virksomheden, uanset en forudgående vurdering af det faktiske behov for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig interesse. Denne tilgang kan ikke forenes med kravene om, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skal overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. De italienske myndigheders påstand om, at lufthavnstjenesterne er afgørende for regionens økonomiske udvikling, er ikke nok til at påvise, at støttemodtageren havde fået overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse korrekt, fordi forpligtelserne til offentlige tjeneste og reglerne for kompensation ikke var defineret klart på forhånd.
(77)
At gøre som foreslået af de italienske myndigheder og mene, at medlemsstaterne kan overdrage tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efterfølgende, ville desuden være at behandle de medlemsstater bedre, som havde handlet i strid med anmeldelses- og standstill-forpligtelserne. Disse medlemsstater ville kunne hævde, at støtte, som var ydet ulovligt til en virksomhed, faktisk var nødvendig for at dække omkostningerne ved levering af en offentlig tjeneste, som tilfældigvis blev leveret af støttemodtageren, uden at den dog var defineret eller overdraget til virksomheden på forhånd. Men medlemsstater, som har overholdt deres anmeldelsespligt, ville skulle overdrage og klart definere tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på forhånd for at overholde reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og Altmark-dommen.
(78)
Dette ville skabe et incitament for medlemsstaterne til ikke at anmelde ny statsstøtte og stride mod det veletablerede princip om, at medlemsstater, der ikke anmelder statsstøtte, ikke kan behandles mere gunstigt end medlemsstater, der anmelder støtten (22).
(79)
Heraf konkluderer Kommissionen, at det første Altmark-kriterium ikke er opfyldt. Kommissionen mener af nedenstående grunde heller ikke, at det andet Altmark-kriterium er opfyldt.
7.1.2.2. Andet Altmark-kriterium
(80)
Parametrene for beregning af kompensation er ikke blevet fastlagt på forhånd. De akter, hvorved tjenesteydelserne ifølge de italienske myndigheder overdrages, indeholder ikke en nærmere beskrivelse af de tjenesteydelser, som støttemodtageren skal levere, og der fastlægges ikke nogen mekanisme for ydelse af kompensation for den offentlige tjeneste, der angiveligt betros støttemodtageren at udføre.
7.1.2.3. Tredje Altmark-kriterium
(81)
Ifølge det tredje Altmark-kriterium kan kompensationen for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af de påløbne omkostninger, idet der tages hensyn til de relevante indtægter og en rimelig fortjeneste for at opfylde disse forpligtelser.
(82)
Kommissionen kan ikke godtage Italiens argument om, at lufthavnen kun modtog den offentlige støtte, der var nødvendig for at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, fordi finansieringen var begrænset til at dække driftstab. Et grundlæggende princip for vurderingen af kompensationens proportionalitet er, at kun de nettoomkostninger, som virksomheden skal afholde for at kunne opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, kan give anledning til kompensation. I mangel af en klar definition af de forpligtelser, der er pålagt støttemodtageren, kan Kommissionen ikke entydigt fastslå, hvilke omkostninger der er medtaget i beregningen af kompensationen.
(83)
Selv om den samlede forvaltning af en lufthavn kan anses for at være en tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, falder visse aktiviteter, som ikke er direkte knyttet til de grundlæggende aktiviteter, herunder byggeri, finansiering, udnyttelse og udlejning af jord og bygninger til kontorer, lagre, hoteller og industrivirksomhed beliggende i lufthavnsområdet og til butikker, restauranter og parkeringsanlæg, uden for definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og kan derfor ikke ydes støtte i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De italienske myndigheder har ikke dokumenteret, at der ikke er ydet støtte til aktiviteter, der ikke er direkte knyttet til kerneaktiviteterne i lufthavnen, sådan som det kræves i punkt 34 og 53 iv) i luftfartsretningslinjerne fra 2005.
7.1.2.4. Fjerde Altmark-kriterium
(84)
Ifølge det fjerde Altmark-kriterium skal kompensationen være begrænset til det nødvendige minimum, hvis den ikke skal indeholde støtte. Dette kriterium anses for opfyldt, hvis modtageren af kompensationen er valgt i en udbudsprocedure eller i mangel af en sådan, hvis kompensationen er blevet beregnet med henvisning til en effektiv virksomheds omkostninger.
(85)
I det foreliggende tilfælde blev støttemodtageren ikke valgt ved et offentligt udbud. Italien har heller ikke givet Kommissionen dokumentation for, at kompensationsniveauet er blevet fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Kommissionen mener derfor, at det ikke kan konkluderes, at den omhandlede offentlige støtte blev fastlagt på grundlag af en effektiv virksomheds omkostninger.
(86)
Derfor kan Kommissionen ikke konkludere, at støttemodtageren leverede tjenesteydelserne til de laveste omkostninger for samfundet.
(87)
For fuldstændighedens skyld bemærker Kommissionen, at støttemodtageren i løbet af undersøgelsesproceduren hævdede, at foranstaltningerne opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip. Selv om lufthavnsselskabet havde lidt tab, kunne det med rimelighed antages, at aktiviteten ville give et afkast.
(88)
I modsætning til støttemodtagerens påstand påpeger Kommissionen for det første, at Italien ikke under undersøgelsesproceduren har hævdet, at staten investerede i lufthavnsselskabet i den forventning, at det ville være rentabelt, og har faktisk fastholdt, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde (se betragtning (49)).
(89)
For det andet er det, for at kunne foretage en vurdering af det markedsøkonomiske investorprincip, nødvendigt at fastslå, hvorvidt en privat investor under lignende omstændigheder ville have handlet på lignende vis. Domstolen har fastlagt, at selv om adfærden hos en privat investor, hvormed en offentlig investor må sammenlignes, når denne forfølger økonomipolitiske mål, ikke behøver være samme adfærd, som en almindelig investor udviser, når denne investerer med henblik på at realisere et afkast på relativt kort sigt, skal adfærden mindst være sammenlignelig med et privat holdingselskab eller en privat koncern af selskaber, som forfølger en strukturpolitik - generel eller sektorbestemt - og er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (23). Ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal der foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og der må således ikke tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen (24). I henhold til retspraksis skal en medlemsstat, som anvender det markedsøkonomiske investorprincip under den administrative procedure, i tvivlstilfælde utvetydigt og på grundlag af objektive elementer, som kan efterprøves, føre bevis for, at beslutningen om at gennemføre foranstaltningen blev truffet i dens egenskab af aktionær. Dette bevis skal klart vise, at den pågældende medlemsstat traf sin beslutning om at foretage investeringen i virksomheden ved hjælp af den faktisk iværksatte foranstaltning forud for eller samtidig med denne tildeling af en økonomisk fordel (25).
(90)
Kommissionen kan ikke godtage støttemodtagerens påstand om, at de omhandlede foranstaltninger var styret af virksomhedens udsigt til rentabilitet, sådan som det er beskrevet i forretningsplanen, som skulle genoprette rentabiliteten, og som først blev udarbejdet i 2008, efter at de omhandlede foranstaltninger var blevet truffet. Kommissionen finder, at en privat investor kun ville indskyde ny kapital i en virksomhed, hvis egenkapital var faldet til under den lovpligtige grænse, såsom SO.G.A.S., hvis investoren på indskudstidspunktet kunne forvente, at virksomheden blev rentabel igen inden for en rimelig tidshorisont. Da hverken de italienske myndigheder eller SO.G.A.S. har fremlagt konkret dokumentation fra det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet, som kunne vise, at de offentlige myndigheder ønskede at investere og med rimelighed kunne forvente et økonomisk afkast af deres investering, som ville have været acceptabel for en privat investor, og da Italien udtrykkeligt har bekræftet, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde, konkluderer Kommissionen, at foranstaltningerne ikke opfylder det markedsøkonomiske investorprincip.
7.1.2.5. Konklusion
(91)
Kommissionen finder ikke, at nogen af de fire Altmark-kriterier er opfyldt her, og heller ikke, at foranstaltningerne opfylder det markedsøkonomiske investorprincip. Derfor konkluderer Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger, dvs. kapitaltilførslerne til at dække SO.G.A.S.' tab i 2004, 2005 og 2006, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel.
7.1.3. Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(92)
Med hensyn til fordrejning af konkurrencen påpeger Italien, at der ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005 ikke er »stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«. Men denne bestemmelse omhandler vurderingen af statsstøttens forenelighed i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og fastslår ikke, at offentlig støtte til små regionale lufthavne ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(93)
Desuden bestemmes følgende i punkt 40 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Ud over disse generelle indikationer er det imidlertid ikke muligt at fastlægge en diagnosticeringsmetode for alle de mange forskellige situationer, der kan opstå, specielt hvad angår lufthavne i kategori C og D. Derfor skal enhver foranstaltning, der vil kunne udgøre statsstøtte til en lufthavn, anmeldes, således at det bl.a. kan undersøges, hvordan den vil påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, og i givet fald om den er forenelig«.
(94)
Stretto lufthavn er beliggende i den sydlige ende af den italienske halvø og er en af tre lufthavne i regionen Calabrien. Trafikken i lufthavnen har ligget konstant på under en million passagerer (26). På tidspunktet for iværksættelsen af de omhandlede foranstaltninger tilhørte lufthavnen derfor kategori D, »små regionale lufthavne«, ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005. Dog fordobledes passagertrafikken i lufthavnen fra 2004 til 2012.
(95)
Markedet for forvaltning og drift af lufthavne, herunder små regionale lufthavne, er et liberaliseret marked, hvor en række private og offentlige erhvervsdrivende driver virksomhed i hele Unionen. Dette illustreres af det forhold, at Italien planlagde en delvis privatisering af Stretto lufthavn og til det formål i 2007 offentliggjorde et udbud, som var åbent for virksomheder fra enhver EU-medlemsstat (se betragtning (32)). Den offentlige støtte til et lufthavnsselskab kan derfor fordreje konkurrencen på markedet for drift og forvaltning af lufthavnsinfrastruktur. Desuden kan lufthavne konkurrere med hinanden om at tiltrække trafik, selv om de har forskellige oplande. I et vist omfang og for en del af passagererne kan forskellige destinationer være indbyrdes substituerbare. Offentlig støtte til lufthavne kan derfor fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen på lufttransportmarkedet i Unionen.
(96)
På det omhandlede tidspunkt havde Stretto lufthavn primært indenrigsruter og to internationale ruter, nemlig til Paris og Malta, og takket være den støtte, som lufthavnen modtog, kunne den forblive på markedet og udvide sin drift betragteligt. Kommissionen mener derfor, at de omhandlede foranstaltninger kan have fordrejet konkurrencen og påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.4. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(97)
Kommissionen konkluderer, at kapitaltilførslerne til SO.G.A.S. fra selskabets offentlige aktionær til dækning af de tab, selskabet led i 2004, 2005 og 2006, udgør statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2. Støttens lovlighed
(98)
De omhandlede foranstaltninger blev gennemført før den formelle godkendelse fra Kommissionen, hvorfor Italien ikke opfyldte standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
7.3. Støttens forenelighed
7.3.1. Forenelighed ifølge reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
(99)
SO.G.A.S. hævder, at støtten er forenelig med det indre marked ifølge EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
(100)
I artikel 106, stk. 2, bestemmes det, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.«
(101)
Denne artikel tillader en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte i artikel 107 i TEUF, i det omfang støtten er nødvendig og proportional med hensyn til at sikre udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse under acceptable økonomiske forhold. I henhold til artikel 106, stk. 3, skal Kommissionen påse, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse, bl.a. ved at specificere, på hvilke betingelser kriterierne om nødvendighed og proportionalitet efter dens mening er opfyldt.
(102)
Før den 31. januar 2012 var Kommissionens politik for anvendelse af undtagelsen i artikel 106, stk. 2, i TEUF fastlagt i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005«) (27) og i beslutning 2005/842/EF.
(103)
Den 31. januar 2012 trådte en ny pakke vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i kraft, og den indeholdt Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (2011) (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011«) (28) og Kommissionens afgørelse 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Forenelighed i henhold til beslutning 2005/842/EF
(104)
Foranstaltningerne blev truffet i juni 2004, juni 2005 og december 2007. Støttemodtageren hævder, at foranstaltningerne var fritaget for anmeldelseskravet i beslutning 2005/842/EF.
(105)
I beslutning 2005/842/EF erklærede Kommissionen, at statsstøtte i form af kompensation til virksomheder i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var forenelig, hvis den opfyldte de betingelser, der blev fastlagt i beslutningen. Navnlig var statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste til lufthavne ifølge beslutningen forenelig, hvis lufthavnen i) ikke havde over en million passagerer eller ii) havde en årsomsætning før skat på under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori den fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, hvis lufthavnen modtog en årlig kompensation for den pågældende tjenesteydelse på under 30 mio. EUR (30).
(106)
Beslutning 2005/842/EF fandt kun anvendelse på støtte i form af kompensation for offentlig tjeneste i forbindelse med ægte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. For at være berettiget til undtagelsen skulle kompensationen for offentlig tjeneste for driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse også opfylde betingelserne i beslutningens artikel 4, 5 og 6 (31).
(107)
Ifølge artikel 4 i beslutning 2005/842/EF krævedes det, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skulle overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. I artikel 5 i beslutningen bestemtes det, at kompensationen ikke måtte overstige, hvad der var nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning. Endelig krævedes det ifølge beslutningens artikel 6, at medlemsstaterne med jævne mellemrum kontrollerede, at virksomhederne ikke modtog kompensation, der oversteg det efter reglerne i artikel 5 fastlagte beløb.
(108)
Af de grunde, der er beskrevet i afsnit 7.1.2.1, finder Kommissionen, at hverken støttemodtageren eller de italienske myndigheder har påvist, at SO.G.A.S. havde fået overdraget klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste. De har heller ikke påvist, at de akter, hvorved tjenesteydelsen angiveligt blev overdraget, og som de baserede sig på, indeholdt parametre for beregning, kontrol eller revision af kompensationen eller forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. Kravene i artikel 4, 5 og 6 i beslutning 2005/842/EF om indholdet af overdragelsesakterne er derfor ikke opfyldt.
(109)
Kommissionen mener derfor ikke, at dækningen af tabene hos lufthavnsselskabet i Stretto lufthavne var forenelig med det indre marked eller undtaget fra anmeldelsespligten ifølge beslutning 2005/842/EF.
(110)
I mangel af en klar definition af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som blev pålagt SO.G.A.S., kan foranstaltningen ligeledes heller ikke anses for forenelig med det indre marked og undtaget fra kravet om forudgående anmeldelse på grundlag af artikel 10, litra b), i beslutning 2012/21/EU. Kommissionen har derfor overvejet, hvorvidt foranstaltningen kan anses for forenelig med det indre marked på grundlag af punkt 69 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011, hvorefter »Kommissionen anvender principperne i denne meddelelse, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om uberettiget støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato«.
7.3.1.2. Forenelighed i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011
(111)
I punkt 16 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 fastlægges de krav, som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse skal opfylde for at blive anset for gyldigt overdraget. Ifølge punkt 16, litra a), skal en overdragelsesakt angive indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Af de samme grunde som allerede angivet i afsnit 7.1.2.1 kan de omhandlede støtteforanstaltninger således heller ikke anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011. Navnlig er den samlede forvaltning af lufthavnen ikke klart overdraget til støttemodtageren som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen har ikke fået forelagt juridiske dokumenter, hvori man klart på forhånd definerer den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som overdrages til støttemodtageren, eller støttemodtagerens ret til kompensation. Der er ikke forelagt Kommissionen dokumentation for, at punkt 17 og 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 er blevet opfyldt.
(112)
Kommissionen mener derfor ikke, at den omhandlede støtteforanstaltning kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(113)
For fuldstændighedens skyld påpeger Kommissionen, at kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ydet til kriseramte virksomheder ifølge punkt 9 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 skal bedømmes i henhold til rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (»rammebestemmelserne«).
(114)
I de tidligere faser af sagen hævdede Italien, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne. Men Italien fastholdt også, at de omhandlede foranstaltninger ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at en sådan plan ikke fandtes. Kommissionen konkluderede derfor i sin indledningsafgørelse, at foranstaltningerne ikke kunne anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne.
(115)
I løbet af den formelle undersøgelsesprocedure hævdede Italien ikke længere, at lufthavnsselskabet var kriseramt på tidspunktet for vedtagelsen af støtteforanstaltningerne, og at støtten derfor kunne erklæres forenelig på grundlag af rammebestemmelserne.
(116)
Der er derfor ikke fremlagt nogen dokumentation, som kan sætte Kommissionen i stand til at vurdere foranstaltningers forenelighed på grundlag af rammebestemmelserne, hvorfor Kommissionen ikke kan erklære dem forenelige med det indre marked i henhold til rammebestemmelserne.
7.3.2. Forenelighed i henhold til de nye luftfartsretningslinjer
(117)
Den 31. marts 2014 vedtog Kommissionen en meddelelse om retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (»de nye luftfartsretningslinjer«) (32). De nye luftfartsretningslinjer finder anvendelse på driftsstøtte til lufthavne ydet før den 31. marts 2014.
(118)
Driftsstøtte ydet før de nye luftfartsretningslinjers ikrafttræden kan erklæres forenelig i det fulde omfang af de udækkede driftsomkostninger, hvis følgende betingelser er opfyldt: -
-
Bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse: Denne betingelse er bl.a. opfyldt, hvis støtten øger unionsborgernes mobilitet og forbindelserne til og fra regionerne eller fremmer regional udvikling (33).
-
Behov for statslig indgriben: Støtten bør kun ydes i de situationer, hvor denne støtte kan føre til en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere (34).
-
Støttens virkning som incitament: Denne betingelse er opfyldt, hvis det er sandsynligt, at den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ville være væsentligt lavere uden driftsstøtten, idet der derved tages hensyn til eventuel ydelse af investeringsstøtte og trafikniveauet (35).
-
Støttebeløbets proportionalitet (begrænsning af støtten til det minimum, der er nødvendigt): For at være proportionel skal driftsstøtte til lufthavne være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet (36).
-
Undgåelse af uforholdsmæssigt negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen (37).
(119)
Ifølge de italienske myndigheder er regionen Calabrien i kritiske vanskeligheder forårsaget af, at den er yderligt beliggende og har en underudviklet fragtmobilitet, som primært skyldes manglen på tilstrækkelig infrastruktur. Italien har anført, at de omhandlede foranstaltninger er led i et større projekt til styrkelse af transportnettet i Calabrien. Foranstaltningerne ville sætte SO.G.A.S. i stand til at forbedre lufthavnens infrastruktur og tjenester i lyset af den nye regionale strategi, som er rettet mod at forbedre transportnettet og garantere en bedre adgang til regionen.
(120)
Kommissionen mener derfor, at den driftsstøtte, der blev ydet til SO.G.A.S., har bidraget til opfyldelsen af en målsætning af fælles interesse ved at forbedre adgang, forbindelser og regional udvikling gennem udvikling af en sikker og pålideligt lufttransportinfrastruktur.
(121)
Ifølge de nye luftfartsretningslinjer kan små lufthavne have vanskeligt ved at sikre finansieringen af deres drift uden offentlige støtte. Ifølge punkt 118 i de nye luftfartsretningslinjer er lufthavne med en årlig passagertrafik på under 700 000 passagerer måske ikke i stand til at dække deres driftsomkostninger i væsentligt omfang. Trafikken i Stretto lufthavn har ligget konstant på under 700 000 passagerer. Kommissionen mener derfor, at støtten var nødvendig, idet den sikrede en forbedring af regionen Calabriens forbindelser, som markedet ikke ville have kunnet sikre selv.
(122)
Uden støtten ville støttemodtagerens aktivitet være blevet reduceret betydeligt, om ikke helt indstillet. Samtidig oversteg støtten ikke det nødvendige beløb til dækning af driftstabene, hvorfor det heller ikke oversteg det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet.
(123)
Der er ikke andre lufthavne i samme opland (38). Som vist ovenfor ligger den nærmeste lufthavn over 130 km væk. Desuden har Italien bekræftet, at lufthavnens infrastruktur er gjort tilgængelig for alle luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår. Det fremgår heller ikke af den information, som Kommissionen har til sin rådighed, eller af de bemærkninger, som de interesserede parters fremsatte i løbet af undersøgelsesproceduren, at der har været udøvet forskelsbehandling i adgangen til infrastrukturen.
(124)
Kommissionen konkluderer, at betingelserne for forenelighed ifølge de nye luftfartsretningslinjer er opfyldt.
7.3.3. Konklusion om støttens forenelighed
(125)
Kommissionen konkluderer, at den anmeldte støtteforanstaltning er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(126)
Denne konklusion drages i henhold til statsstøttereglerne og udelukker derfor ikke anvendelsen af andre bestemmelser i EU-retten såsom EU's miljølovgivning.
8. KONKLUSION
(127)
Kommissionen finder, at Italien ulovligt har gennemført den omhandlede støtte i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. I lyset af ovenstående vurdering har Kommissionen imidlertid besluttet ikke at gøre indsigelse mod støtten på grundlag af, at den er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og de nye luftfartsretningslinjer -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Italien ydede til Stretto airport management company SO.G.A.S. SpA på 6 392 847 EUR, er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Italien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. juni 2014.