РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/456 НА КОМИСИЯТА
от 5 септември 2014 година
относно схема за помощ № SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя
(нотифицирано под номер C(2014) 6207)
(само текстът на български език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Решение C(2011) 4444 на Комисията от 29 юни 2011 г. (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 17 юли 2008 г. Комисията получи жалба от жалбоподател, пожелал да остане анонимен („първият жалбоподател“), който твърди, че Република България е предоставила помощ при замяната на собственост върху частна срещу държавна горска земя, често следвана от промяна в предназначението на заменената земя от горска земя в земя за застрояване. Първият жалбоподател представи допълнителна информация с писма от 28 август 2008 г., 3 септември 2008 г., 1 октомври 2008 г., 5 декември 2008 г., 18 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 26 януари 2011 г.
(2)
На 27 януари 2009 г. Комисията получи от трета страна допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна. На 14 май 2009 г. беше подадена втора жалба относно тези замени, като този жалбоподател предостави допълнителна информация на 2 юни 2009 г. и 8 юни 2009 г. На 23 март 2010 г. друга трета страна предостави на Комисията информация относно тези замени.
(3)
Българските органи предоставиха на Комисията информация относно оспорваните сделки за замяна с писма от 2 септември 2008 г., 28 октомври 2008 г., 4 януари 2010 г., 23 март 2010 г., 27 март 2010 г., 30 август 2010 г. и 14 февруари 2011 г. По време на срещите, проведени между службите на Комисията и българските органи на 22 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 3 февруари 2011 г., последните предоставиха допълнителна информация относно тези замени.
(4)
С писмо от 29 юни 2011 г. Комисията уведоми Република България, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на оспорваните сделки за замяна. Решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(5)
С писмо, получено на 29 септември 2011 г., българските органи представиха своите мнения относно решението за откриване.
(6)
Комисията получи мнения относно решението за откриване от следните заинтересовани страни: Екобалкани-България ЕООД (3), Вихрен ООД (4), Аква Истейт ООД (5), Елкабел АД (6), Живка Благоева (7), Ви-Ен-Жи Конфорт ООД (8), Явор Хайтов (9), Симеон Стоев Миров (10), Ел Ем Импекс ЕООД (11), Ол сийз пропърти 2 ООД (12), Литекс Комерс АД (13), Форос Дивелъпмънт ЕАД (14), Изгрев 5 ЕООД (15), БОИЛ ООД (16), БГ Ленд Ко ООД (17), Мирта Инженеринг ЕООД (18), Бета Форест ЕООД (19), Коста Геров (20), Мариета Бабева (21), Димитър Терзиев (22), Светослав Михайлов и Елизабет Михайлова (23), и от жалбоподател, който поиска неговата/нейната самоличност да не се разкрива (24).
(7)
С писма от 1 септември 2011 г., 5 октомври 2011 г., 25 ноември 2011 г., 14 декември 2011 г. и 3 април 2012 г. Комисията препрати тези мнения на българските органи, на които беше предоставена възможност да отговорят. Мнението на Република България относно мненията на заинтересованите страни беше получено с писма съответно от 4 ноември 2011 г., 15 декември 2011 г., 12 януари 2012 г. и 25 април 2012 г.
(8)
С писмо от 2 декември 2011 г. и по време на среща със службите на Комисията, проведена на 9 декември 2011 г., българските органи предоставиха допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна.
(9)
С писмо от 9 февруари 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от първия жалбоподател относно някои от представените от него доказателства.
(10)
На 3 април 2012 г. Комисията препрати на българските органи допълнителни мнения от редица трети страни (25). Комисията получи мненията на Република България относно тези мнения на 25 април 2012 г. и 15 май 2012 г.
(11)
На 26 юли 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи. На 17 август 2012 г. българските органи поискаха удължаване на срока за предоставяне на информацията, което беше одобрено от Комисията на 31 август 2012 г. На 19 септември 2012 г. българските органи предоставиха исканата информация.
(12)
На 3 октомври 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от Елкабел АД, една от третите страни, изразили мнения относно решението за откриване. Тези разяснения бяха предоставени на 31 октомври 2012 г.
(13)
С писма от 14 януари 2013 г., 17 май 2013 г., 22 юли 2013 г. и 22 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи, която беше представена съответно на 4 и 5 февруари 2013 г., 25 юни 2013 г. и 5 юли 2013 г., 16 и 23 август 2013 г., както и на 19 ноември 2013 г. и 20 декември 2013 г. Част от информацията, предоставена в последното становище, беше предоставена отново от българските органи по електронна поща на 21 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЗАМЕНИТЕ НА ЗЕМИ
(14)
През 1947 г. всички горски земи в България са станали държавна собственост в резултат на отчуждаването им от държавата. Положението се е запазило такова до 2000 г., когато е започнало реституирането на горска земя на предишните частни собственици.
(15)
Въз основа на изменение на Закона за горите (26), влязло в сила на 22 февруари 2002 г., са станали възможни замените на наскоро приватизирана горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Това изменение на Закона за горите е било в сила до 27 януари 2009 г. и в него са били определени условията, в съответствие с които са били осъществени тези замени.
(16)
За целите на замените цените на частните и държавните горски земи са били определени въз основа на специализирана наредба, а именно Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (27) („Наредбата за базисните цени“), която е влязла в сила на 18 ноември 2003 г. Българското законодателство не е позволявало на експертите оценители да се отклоняват от цените, определени за горските земи въз основа прилагането на предписанията на Наредбата за базисните цени.
(17)
Въз основа на тази наредба базисната цена на даден горски поземлен парцел се определя като сумата от базисната цена на тази земя и стойността на насаждението (растителните видове на територията на тази земя).
(18)
Стойността на земята се определя въз основа на средната стойност на земята според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията (150 типа месторастения съгласно приложение 1 от Наредбата за базисните цени). Тази стойност тогава се коригира чрез използването на корекционен коефициент, при който се отчита местонахождението на земята по отношение на местната и националната инфраструктура. Този корекционен коефициент (Km), определен в приложение 2 към Наредбата за базисните цени, се определя чрез използване на следната формула:
,
където:
p
=
коефициент за близост до повърхностен път, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
s
=
коефициент за близост до урбанизирана територия, измерен по права линия (от 0,00 до 0,25)
m
=
коефициент за близост до морето, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
g
=
коефициент за близост до град, изразен с цифри и отразяващ разстоянието до определен град (най-късото пътно разстояние между въпросния парцел и града). Градовете са разделени в 6 групи, посочени в таблица 1:
Таблица 1
Група 1:
София (от 0,00 до 0,70)
Група 2:
Русе, Пловдив, Бургас и Варна (от 0,00 до 0,50)
Група 3:
Благоевград, Велико Търново, Враца, Плевен и Стара Загора (от 0,00 до 0,40)
Група 4:
Други областни градове (от 0,00 до 0,35)
Група 5:
Други големи градове (Ботевград, Горна Оряховица, Димитровград, Дупница, Казанлък, Карлово, Лом, Петрич, Самоков, Свищов и Червен бряг (от 0,00 до 0,30)
Група 6:
Други общински центрове (от 0,00 до 0,10)
(19)
Стойността на земята допълнително се коригира с добавянето на увеличение за хектар (добавка), което се определя въз основа на средната цена на земята, наблюдавана в зоната, в която се намира парцелът. Тези добавки са определени в разпоредбите на приложение 3 към Наредбата за базисните цени и са посочени в таблица 2:
Таблица 2
Добавка
(Лева/хектара)
София, национални курорти и вилни зони, прилежащи към тях, земи на разстояние 10 километра от морето
5 000
Населени места от I и II категория
2 000
Населени места от III и IV категория
1 000
Населени места от V и VI категория
500
Населени места от VII и VIII категория
0
(20)
Общата стойност на земята, определена чрез този механизъм, е така наречената базисна стойност на земята.
(21)
Стойността на насаждението (растителните видове, разположени на територията на земята) е стойността на сегашната възраст на насаждението и прогнозираната стойност на неговата турнусна възраст. Стойността на дървесината от горските насаждения при сегашната им възраст (възрастта към момента на оценката) е равна на приходите от продажбата на въпросните видове по средни пазарни цени, като се приспаднат разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването до място за временно съхранение. Счита се, че ако приходите не покриват разходите, дървесината няма никаква стойност.
(22)
Приходите от продажбите се определят като се сортиментира запасът и се класифицират обемите на категориите дървесина. Разходите (лева/кубичен метър) за сеч и първична обработка на дървесината при средна трудност на сечището се определят според дървесния вид и категорията дървесина на територията на земята. Разходите за извозване на дървесината се определят според дървесния вид, категорията дървесина и средното извозно разстояние от въпросния парцел. Транспортните разходи се умножават на всеки километър извозно разстояние по коефициент, при който се отчита трудността на извозния път.
(23)
Средните пазарни цени и разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването на дървесина, следва редовно да се определят и актуализират от Изпълнителната агенция по горите („ИАГ“) (28) въз основа на среднопретеглените стойности, изчислени от статистическите данни, събрани за период от три години (като последната година е с удвоена тежест).
(24)
По този начин, след като към базисната стойност на земята се добави стойността на насаждението, както е определена от оценител, се получава базисната цена на горския поземлен парцел.
(25)
Към тази базисна цена, във връзка със защитата на средообразуващите и рекреационните функции на горската земя се прави корекция по отношение на земята, намираща се в зоните на така наречената „особена защита от урбанизация“, установена със закон в определени райони на България. Съгласно разпоредбите на приложение 19 към Наредбата за базисните цени базисната стойност на горските имоти, намиращи се в такива райони, се умножава с коефициент (К), посочен в таблица 3 (29), а именно:
Таблица 3
Черноморско крайбрежие, първа зона
К = 6
Черноморско крайбрежие, втора зона
К = 5
Курортни зони, курорти и селища с национално значение
К = 4
Гори и земи, простиращи се в зоните от края на пътното платно на републиканските и общинските пътища до ограничителните строителни линии
К = 3
Курортни зони, курорти и селища с местно значение
К = 4
(26)
И накрая, така нареченият „коефициент за пазарен регулатор“ се прилага към базисната цена на земята съгласно приложение 20 към Наредбата за базисните цени. Този коефициент се изразява в лева/м2 и варира от 10 за земи в близост до морето, големи планински курорти и София до 1 за най-малко атрактивни земи.
(27)
Независимо от гореизложеното, ако частната страна е получила чрез сделката за замяна горска земя с по-висока обща административна цена от земята, от която се е отказала, тя е трябвало да плати компенсация на държавата за разликата в цените. Според българските органи по принцип държавата е приемала само замени, в резултат на които тя е получавала земя с по-висока административна стойност. Този принцип обаче се отнася само за случаите, когато общата административна цена на частния парцел е по-висока от административната цена на държавния парцел, за който той е бил заменен, а не за цената му на квадратен метър.
(28)
На 27 януари 2009 г. е влязла в сила забрана на замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните сделки за замяна е от 1 януари 2007 г. - датата на присъединяването на Република България към Съюза, до 27 януари 2009 г., датата на мораториума върху замените („разглежданият период“).
2.2. ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(29)
Жалбоподателите освен това твърдят, че сделките за замяна често са били последвани от промяна в предназначението на земята от горска земя в земя за застрояване и че тази промяна още повече е увеличила несъответствието между пазарната стойност на държавната горска земя, която е била заменена с частния парцел.
(30)
Българските органи обясниха, че процедурата за промяна на предназначението на земята не се урежда от разпоредбите на Закона за горите (като сделките за замяна), а от отделен набор от законодателни актове, наред с другото, от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (30). Съгласно това законодателство всеки собственик на горска земя може да поиска промяна на предназначението на своята горска земя в земя за застрояване, като подаде молба до изпълнителния директор на ИАГ, която е била част от Министерството на земеделието и храните (31). След това комисия от (вътрешни и евентуално външни) експерти разглежда молбата и предоставя становище на изпълнителния директор, въз основа на което той взема предварително решение. Ако това решение е положително и потвърждава основателността и законосъобразността на молбата, то се изпраща до всички служби, отговарящи за промяната на предназначението (областния управител, кмета на общината и директора на регионалната дирекция, отговаряща за горите).
(31)
Въз основа на положително предварително решение собственикът подава молба до съответната община за възлагането, изготвянето и одобряването на подробен общ устройствен план. За такъв план е необходима консултация с всички (местни) заинтересовани страни. Ако този план е одобрен от отговорните органи и започне да действа, собственикът на земята подава молба до министъра на земеделието и храните за изключването на тази горска земя от защитения горски фонд. Ако тази молба бъде уважена, се дължи таксова марка, определена от независим оценител в съответствие с разпоредбите на Наредбата за базисните цени.
(32)
След като собственикът на горската земя заплати таксовата марка на отговорните органи, започва процедурата за издаване на административно решение за промяна на предназначението на земята. В зависимост от размера на имота това решение се взема или от министъра на земеделието и храните (ако се отнася до имот с площ по-малко от 10 хектара), или от Министерския съвет.
(33)
На 3 септември 2009 г. бе въведен мораториум върху последващата промяна на предназначението на заменена земя.
2.3. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЕРКИТЕ
(34)
Замените, изчисляването на цените, които да се използват при сделките за замяна, и процедурата за промяна на предназначението на заменената горска земя се уреждат от следните правни текстове:
-
Закон за горите на България
-
Наредба за определяне на базисни цени, цени за земя в изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд
-
Закон за държавната собственост (32)
-
Закон за задълженията и договорите (33)
-
Закон за устройство на територията.
2.4. БЕНЕФИЦИЕРИ
(35)
Потенциалните бенефициери на помощта от сделките за замяна са физически лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на строителството на недвижими имоти и/или туризма, които са заменили притежаваната от тях горска земя срещу държавна горска земя.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(36)
В решението за откриване Комисията изрази съмнения по отношение на това дали сделките за замяна и/или последващата промяна на предназначението на земята не съдържат елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и дали тази помощ би могла да се счете за съвместима с вътрешния пазар.
3.1. НЕРАЗРИВНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ЗАМЕНИТЕ И ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(37)
Първото съмнение, изразено от Комисията, беше свързано с твърдението на жалбоподателите, че в няколко случая замените са били последвани от промяна на предназначението на заменената земя, т.е. от горска земя в земя за застрояване.
(38)
С оглед на цифровите доказателства, представени от българските органи, Комисията отбеляза в решението за откриване, че от 147-те замени, осъществени по време на разглеждания период (2006-2009 г.), 15 са били последвани от промяна на предназначението (10 %). Освен това Комисията отбеляза, че към сделката за замяна и към потенциалните искания за промяна на предназначението се прилагат различни правни разпоредби и че по отношение на двете процедури се прилагат отделни административни процедури. На пръв поглед тези елементи изглежда са в подкрепа на тезата на българските органи, че - като общ принцип - двете стъпки не са неразривно свързани (34).
(39)
Българските органи обаче посочиха, че формулите за определяне на административните цени на горската земя и дължимата таксова марка за промяна на предназначението на земята са определени на такова равнище, че да се гарантира, че цялата цена за замяна на дадена горска земя плюс промяна на предназначението ѝ в голяма степен ще се равнява на пазарната цена на подобна земя, върху която може да се строи. Това би могло да означава, че органите са допускали, че много инвеститори ще се опитат да обединят двете стъпки в една сделка.
(40)
Ето защо Комисията изрази съмнения относно това до каква степен потенциалната промяна на предназначението на съответната горска земя следва да се вземе предвид при определянето на цената на парцела за целите на сделките за замяна, т.е. дали замяната и последващата промяна на предназначението на заменената земя следва да се считат за неразривно свързани.
3.2. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ПРОМЯНА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(41)
Второто съмнение, изразено от Комисията, беше дали промяната на предназначението на заменената земя би била в основата на предоставяне на държавна помощ, доколкото допълнително е увеличила стойността на заменената земя.
(42)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че промяната в предназначението на земята не изглежда prima facie, че е включвала прехвърляне на държавни ресурси. Дължимата таксова марка за тези сделки е била изчислена в съответствие с правните разпоредби, и - доколкото е известно на Комисията - е била платена във всички разглеждани случаи. Поради това, въпреки че засегнатите от промяната на предназначението на земята предприятия вероятно са имали полза от тази промяна, административните решения за привеждане в действие на промяната не биха довели до предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията не изрази окончателно становище по този въпрос и прикани заинтересованите страни да изкажат мнение дали операцията е съдържала елементи на държавна помощ.
3.3. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ЗАМЯНАТА НА ГОРСКА ЗЕМЯ
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че цените на горската земя за целите на замените са определени от експерти, като се използват единствено формулите, определени в Наредбата за базисните цени. Поради това Комисията изрази съмнение дали прилагането на тези формули е довело до административна цена, подобна на цените, получени при сделки, сключени между две несвързани частни страни при справедливи пазарни условия. Поради това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно пазарните цени, формирани при изцяло частни продажби (или сделки за замяна) на горска земя, които са били извършени в България през разглеждания период. Комисията освен това прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно разликите между тези цени и административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, а оттам и за потенциалния размер на съответната държавна помощ, съдържаща се в тези сделки. Освен това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно правилата, приложими по отношение на изплатената компенсация при сделките за замяна, в случай на разлика между цените на двата съответни заменени парцела земя. И накрая Комисията прикани Република България да предостави допълнителна информация, за да обоснове твърдението си, че оспорваните замени не засягат търговията в рамките на Съюза.
(44)
В решението за откриване Комисията изложи също предварителното си становище по въпроса как предимството, произтичащо от оспорваните сделки за замяна, следва да бъде определено количествено, ако се установи, че тези замени водят до държавна помощ:
i)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 1-частна собственост и административната цена за парцел 1, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени;
ii)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 2-държавна собственост и административната цена за парцел 2, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Тогава размерът на съответната държавна помощ, съдържаща се в сделките за замяна, ще се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Всяка парична компенсация, получена в резултат на разликата между административните цени на два парцела, които са обект на замяна, платена от една от страните на другата, също ще бъде взета предвид при изчислението на потенциалния елемент на държавна помощ, съдържащ се в сделката.
3.4. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(45)
При установено наличие на държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на земята и/или в резултат на сделките за замяна, впоследствие Комисията изразява съмнения в решението за откриване дали тази помощ би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, и по-специално с член 107, параграф 3, буква а) от Договора и разпоредбите на Насоките за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (35) и/или с член 107, параграф 3, буква в) от Договора и разпоредбите на Насоките на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. („Насоките за горския сектор“) (36).
(46)
Поради това Комисията поиска от Република България и заинтересованите страни да представят своите коментари относно съвместимостта на оспорваните мерки.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЯ НА ПЪРВИЯ ЖАЛБОПОДАТЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪМНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА В РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(47)
Първият жалбоподател твърди, че оспорваните замени представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(48)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, първият жалбоподател твърди, че промяната в предназначението на земята и сделките за замяна следва да се считат за неразривно свързани. Първо, жалбоподателят твърди, че много от бенефициерите на помощта при замените упражняват дейност в секторите на строителството и туризма, а не в горския сектор. Второ, според първия жалбоподател, тъй като мораториумът е влязъл в сила през 2009 г., заменените горски земи практически не са използвани за търговски цели. Трето, към момента на извършване на сделките за замяна много от бенефициерите на помощта обявили и рекламирали своите проекти за развитие на заменените горски земи като ски или морски курорти и дори започнали разговори със съответните местни органи, за да се уверят, че предназначението на земята действително ще бъде променено. Четвърто, жалбоподателят твърди, че една и съща държавна агенция („ДАГ“) често е отговаряла за осъществяването на сделката за замяна и за изключване на заменената земя от горския фонд (ДАГ и компетентният регулатор) (37), като по този начин се е проправял пътят за нейното търговско развитие.
(49)
Поради това първият жалбоподател счита, че една потенциална промяна в класификацията на предназначението на земята и съответното увеличение на цената следва да бъдат взети под внимание при определянето в количествено изражение на общия размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна. Следователно според жалбоподателя при определяне на помощта в количествено изражение следва да се направи сравнение с парцелите подлежаща на застрояване земя, за да се отрази точно пазарната цена на заменената земя.
(50)
Жалбоподателят също така заявява, че предвид привлекателността на районите, в които са се намирали държавните горски парцели, би било по-разумно органите първо да предприемат действия за увеличаване на стойността на парцелите (т.е. да променят предназначението им, за да стане възможно тяхното застрояване) и едва след това да се разпореждат с парцелите. Според жалбоподателя в нито един от случаите, в които е отправено искане за замяна, ДАГ не е предприела действия за промяна на предназначението на тази земя преди замяната. Това според жалбоподателя показва ясно, че е било налице намерение купувачът на държавната горска земя да бъде облагодетелстван. Световната банка също критикува тази практика в Доклад относно българската политика за управление на горите от 2009 г., в който се отбелязва, че по този начин държавата понася загуби (38).
(51)
Що се отнася до второто изразено от Комисията съмнение относно това дали е била предоставена държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на заменената земя, първият жалбоподател твърди, че макар купувачът на земята впоследствие да е платил таксова марка за решението за промяна на предназначението на земята и тази сума да следва да се приспадне при определянето в количествено изражение на размера на държавната помощ, получена в резултат на замяната, тази такса не отразява действителното увеличение на стойността на парцела в резултат от тази промяна. Освен това жалбоподателят твърди, че в случаите, в които замените са били осъществени преди присъединяването на България към Съюза, но промяната на предназначението на земята е станала след присъединяването, неправомерната държавна помощ, предоставена на купувача на земята, следва да бъде разликата между пазарната стойност на съответния парцел към момента на замяната (преди присъединяването) и пазарната стойност на парцела след промяната в предназначението на земята (след присъединяването).
(52)
Що се отнася до третото изразено от Комисията съмнение относно наличието на държавна помощ в резултат на замените, жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата за базисните цени формули не отразяват пазарната стойност на заменената земя. Жалбоподателят оспорва също и независимостта на оценителите, тъй като по негово мнение купувачът на земята е свободен да избере пристрастен оценител, което би довело до значително занижаване на цените.
(53)
Жалбоподателят предоставя и допълнителна информация за пазарните цени на заменените горски парцели или на много подобни горски парцели, която - според него - разкрива значителни несъответствия с определените по административен ред цени за парцелите. Поради ограниченото време жалбоподателят е проучил цените само на девет от заменените парцели. За това са използвани банкови оценки на земята, както и информация от регистъра на държавните имоти в България, които съдържат действителни цени, при които са били сключени сделки за подобни парцели. Установените несъответствия в цените варираха от занижаване на цените (при използване на определената по административен ред цена) с 50-65 % до случаи, при които горската земя - според твърденията - е придобита при цена в размер на 1-2 % от пазарната ѝ стойност.
(54)
И накрая, жалбоподателят твърди, че фактът, че е образувано наказателно производство срещу бившия ръководител на ИАГ по обвинение за сключване на замени в ущърб на държавата, е доказателство, че самите български органи считат, че горската земя е била предоставена на определени частни лица на цена много под пазарната стойност.
(55)
Във връзка с въпроса дали замените нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, жалбоподателят твърди, че доколкото му е известно, никой от бенефициерите на помощта при замените не упражнява горски дейности като основна търговска дейност. Вместо това той твърди, че почти всички бенефициери на помощта са имали минали или бъдещи бизнес планове за икономическа дейност или инвестиции в някой от следните сектори: сделки с недвижими имоти, строителство и/или туризъм. Според жалбоподателя туризмът по определение засяга целия вътрешен пазар, така че дори само няколко случая на избирателна помощ водят до нарушения в сектора. Жалбоподателят добавя също, че с оглед на броя и мащаба на замените чуждестранните конкуренти фактически са изправени пред пречки за навлизането си на българския пазар. Въпреки че няколко големи инвеститори от Съюза (напр. Lindner, ECE) са работели по проекти за градско строителство в България (бизнес центрове и големи универсални магазини), твърди се, че практически всички мащабни инвестиции в морски, ски и голф курорти са били осъществени от контролирани от български лица дружества.
4.2. МНЕНИЯ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ НА СДЕЛКИТЕ ЗА ЗАМЯНА И НА ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от множество трети страни, повече от които са били частни лица по сделките за замяна („бенефициерите на помощта“). Комисията отбелязва, че редица бенефициери на помощта (39) са представили само кратко изявление, че сделките за замяна, по които те са страна, не са включвали държавна помощ. Други бенефициери предоставиха по-подробно изложение във връзка със съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване, които ще бъдат разгледани в следващите раздели.
4.2.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(57)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, относно наличието на неразривна връзка между замените и промяната на предназначението на земята, по-голямата част от бенефициерите на помощта (40), които отговориха на решението за откриване, твърдят, че не съществува такава връзка. Замяната и последващата промяна в предназначението на заменената земя се регламентирали от две отделни процедури, всяка от които е от компетентността на два различни държавни органа, които функционират независимо един от друг. За замените са компетентни министърът на земеделието и храните или Министерският съвет - в зависимост от големината на парцела, който ще се заменя, и ИАГ, докато за промяната на предназначението на земята компетентни са местните органи - кметовете на общините или общинският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството или областният управител за обекти, намиращи се в неговата област - и за нея е необходимо да бъде одобрен подробен или общ план за устройство на територията.
(58)
Един бенефициер (41) освен това добавя, че няма автоматична връзка между промяната в предназначението на земята и увеличението на нейната стойност. Според него решението за промяна в предназначението на земята се основава на оценка на необходимостта от нея, която има по-широк обхват и често не се съобразява с частните интереси на собствениците, и поради това не се основава на търговските интереси на страните по сделката за замяна. Друг бенефициер (42) отбелязва, че статистическата информация, предоставена от българските органи, потвърждава липсата на неразривна връзка. И накрая, други бенефициери (43) считат въпроса за това дали съществува връзка за неуместен, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна в предназначението на земята.
(59)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна на предназначението на заменената земя би трябвало да бъде взето предвид при определянето на цената на тази земя, по-голямата част от бенефициерите по различни причини твърдят, че не би трябвало да е така. Редица бенефициери (44) твърдят, че би било неоснователно да се взема под внимание хипотетичната възможност за промяна в предназначението на заменената земя, тъй като такава промяна може никога да не бъде поискана или може да бъде отхвърлена поради неспазване на съответните административни изисквания. Стратегическото местоположение на заменената горска земя, за което се твърди, че увеличава нейната стойност, следва да е без значение, ако предназначението на земята не е било променено и ако придобитата земя може да се използва само за целта, предвидена по закон. Поради това един бенефициер (45) твърди, че следва да се взема предвид конкретното договаряне, постигнато между страните по замяната към датата на оценката. За обективното и справедливото изчисляване на пазарната стойност следва да се вземат предвид също и общите планове за устройство на територията (позволяващи застрояване или не) в сила към датата на изготвяне на оценката на заменената горска земя. Ето защо трябва да бъде установен набор от еднакви критерии, които да позволят разграничение между хипотетичната възможност и действителното намерение на страните по замяната да предприемат впоследствие промяна в предназначението на земята.
(60)
Освен това много бенефициери отбелязват, че за изключването на земя от защитения горски фонд е необходимо да бъде платена такса за промяна на предназначението ѝ, която се равнява на цената на квадратен метър подлежаща на застрояване земя във въпросния район. Ето защо тези бенефициери твърдят, че те не получават икономическа полза от промяната, тъй като ако придобитата земя бъде продадена, използвана като обезпечение или застроена, нейната стойност би била същата като стойността на земята за застрояване. Подобен довод беше изложен също така и от Мирта Инженеринг и Бета Форест, които отбелязват, че промяната в предназначението на земята също така включва и други разноски, по-специално таксова марка и местен данък, както и разходи за проектиране, които допълнително увеличават стойността на имота. Всъщност г-н Михайлов и г-жа Михайлова твърдят, че в техния случай промяната в предназначението на земята е зависела от плащането на държавните такси, определени в член 17 от Закона за горите и Наредбата за прилагане на Закона за горите.
(61)
И накрая, някои бенефициери (46) считат, че въпросът не е от значение, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна на предназначението на земята. В своето становище МИКС отбеляза, че в договорите си за замяна българската държава е предвидила, че не се позволява промяна на предназначението на земята.
4.2.2. Държавна помощ при замяната на горска земя
(62)
Що се отнася до изразените от Комисията съмнения относно това дали административните цени на сделките за замяна са довели до конкретна пазарна цена, бенефициерите (47) изложиха няколко сходни довода защо това е точно така по отношение на техните собствени сделки за замяна.
(63)
Първо, един от бенефициерите (48) твърди, че при определянето на административните цени в Наредбата за базисните цени се вземат предвид такива обективни критерии като местоположението на земята, важността на районите, както и типа и важността на растителните видове, намиращи се върху тази земя, докато други двама бенефициери (49) твърдят, че административната цена на заменените земи се основава на критерии, които са идентични с тези, използвани за замени на частна горска земя, осъществени от частни инвеститори и включващи земя, намираща се в близост до обекти на местната или националната инфраструктура, която е подобна на земята от оспорваните сделки за замяна по отношение на растителни видове, месторазположение в райони под специална защита от урбанизация и т.н. Аналогично други бенефициери (50) твърдят, че оценките, произтичащи от Наредбата за базисните цени, водят до административни цени, които са сходни със или в много случаи по-високи от пазарните цени за горска земя в България поради липсата на национален пазар за този тип земя и поради факта, че няколкото частни сделки са били сключени на ниски цени. Следователно замените са били осъществени при преобладаващите на пазара икономически условия.
(64)
Второ, редица бенефициери (51) твърдят, че са извършили оценки на заменените парцели, които са довели до административни цени, които са сходни с (52), а в много случаи дори и по-високи от (53) пазарните цени за горска земя в България.
(65)
Трето, като причина защо административните цени трябва да се считат за близки до пазарните цени някои бенефициери (54) изтъкват липсата на изцяло частни замени или сделки за продажби в районите, където са осъществени предприетите от тези бенефициери замени.
(66)
И накрая, няколко бенефициери (55) твърдят, че доколкото упражнявайки своите правомощия да действа по собствено усмотрение, министърът на земеделието и храните има право да откаже да извърши замяната, ако не е в интерес на държавата да придобие частната горска земя, и доколкото условията на споразумението за замяна трябва да бъдат одобрени и от двете страни (публична и частна), сделките за замяна трябва да се считат за търговски сделки, в чийто контекст държавата се държи като оператор в условията на пазарна икономика („ОУПИ“).
(67)
Що се отнася до потенциалния размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна (т.е. разликата между административните и пазарните цени за горската земя), по-голямата част от бенефициерите (56) отговориха, че в случаите, в които частната земя е с по-висока стойност от държавната земя, българските органи не са покрили разликата в цените. Друг бенефициер (57) заяви, че разликата в пазарните цени на заменените частни и държавни гори, разположени в едни и същ или в съседни райони, облагодетелства правителството, тъй като административните цени са по-високи отколкото пазарните цени, свободно договорени между частните собственици на гори в съответните райони.
(68)
Що се отнася до другите условия за констатиране на наличието на държавна помощ, няколко бенефициери (58) оспориха, че те са били спазени. Така някои бенефициери (59) твърдят, че те са физически лица, за които българският Закон за държавните помощи и член 107 от Договора не се прилагат. Във връзка с държавните ресурси тези бенефициери отбелязват, че правителството е придобило земята чрез неправомерно отчуждаване без съответстващо обезщетение, така че не може да се счита, че държавата разполага с тези ресурси. Във връзка с избирателността тези бенефициери твърдят, че Законът за горите се прилага за всички (erga omnes) и поради това не води до дискриминация.
(69)
Друг бенефициер (60) също счита, че условията на член 107 от Договора не са били изпълнени по отношение на сделките за замяна, но поради малко по-различни причини. Първо, нямало прехвърляне на държавни ресурси, доколкото замяната била „сделка за двойна продажба“, осъществена след като е направена оценка от независим оценител на имота въз основа на предвидените в закона обективни критерии за изчисление на цената. Не било предоставено предимство, нито страните по замените били поставени в по-благоприятно положение в сравнение с техните конкуренти, тъй като всеки собственик на горска земя можел да поиска замяна на своята частна земя срещу горска земя държавна собственост. Подобен довод е изложен и от друг бенефициер (61), който счита, че схемата за замяна е обща мярка, достъп до която имат всички собственици на горска земя.
(70)
Що се отнася до наличието на икономическо предимство, по-голямата част от бенефициерите (62) оспориха, че са получили такова предимство от сделките, тъй като според тях административната цена на заменената земя е била равна на или по-висока от пазарната ѝ цена.
(71)
И накрая, що се отнася до въпроса дали сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, по-голямата част от бенефициерите (63) отговориха, че не упражняват дейност в секторите недвижими имоти и туризъм и/или не са предприели никакви стъпки за получаването на лиценз за туроператор. Освен това те потвърдиха, че не са ползвали придобитата чрез замяната земя за производството на дървен материал след нейното придобиване, нито са продавали дървен материал в България или в други държави членки. Поради това те заявяват, че не може да се твърди, че съществува реално или потенциално влияние върху търговията в рамките на Общността. Друг бенефициер (64) добави, че замените не водят до повишаване на производителността на национално равнище, ограничавайки по този начин наличните възможности за предприятията от други държави членки да внасят продукти на местния пазар.
(72)
Други бенефициери (65) заявиха, че тъй като замените не включват прехвърляне на държавни ресурси и не им предоставят икономическо предимство, не може да се счита, че те са нарушили равновесието на пазара и икономическите условия, при които предприятията упражняват дейност, т.е. необходимостта от придобиване на материални активи за първоначална инвестиция. По тази причина предприятия от други държави членки могат да навлизат и извършват дейност на същия пазар при справедливи условия, така че не може да се твърди, че търговията между държавите членки е била засегната от оспорваните замени.
(73)
И накрая, един бенефициер (66) обясни, че горската земя, която е придобил от държавата, не е подходяща за залесяване. Освен това той счита, че неговият имот е бил по-добър от този, който е получил от държавата, и че сделката не включва държавна помощ. Накрая той посочи, че придобитата земя се използва за отглеждане на пчели с подвижни кошери, като през лятото земята се използва за пасище.
4.2.3. Съвместимост на потенциалната помощ
(74)
Въпреки че Комисията поиска от заинтересованите страни да предоставят всички доказателства, с които разполагат и които биха ѝ позволили да провери съвместимостта на оспорваните сделки за замяна с вътрешния пазар, никой от бенефициерите не направи това.
5. МНЕНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
5.1. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(75)
Българските органи твърдят, че оспорваните сделки за замяна не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(76)
По повод на предполагаемата неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената горска земя българските органи отбелязаха, че в член 15, буква б) от Закона за горите е предвидена възможността да се кандидатства за промяна в предназначението на горската земя, независимо от начина на придобиване на земята - било то чрез замяна, сделка за продажба и/или по друг начин. Такава теоретична възможност обаче не следва да се разбира като твърдо предварително съгласие между органите и частната страна по замяната за последваща промяна в предназначението на земята.
(77)
Българските органи са предоставили доказателства, че във връзка със 132-те замени, които са били осъществени през периода 2007-2009 г., са били подадени 24 искания за промяна в предназначението на заменената горска земя, от които само в 15 случая (т.е. 11,4 % от всички замени) е било прието положително административно решение, допускащо исканата промяна.
(78)
Българските органи също така отбелязват и различните цели, преследвани от сделките за замяна и от промяната в предназначението на земята. Докато със замените се цели да се постигне консолидиране и съхранение на българските гори с оглед гарантиране на тяхното устойчиво развитие и възпроизводство в полза на цялото общество, промяната в предназначението на земята е свързана с постигането на целите, предвидени в Закона за устройство на територията, който установява правилата за включване на земя в границите на агломерации, в които застрояването е разрешено в съответствие с обществените потребности и интереси, свързани с устойчивото развитие и създаването на подходящи условия за живот, работа и развлечение на гражданите. Освен това, докато сделките за замяна зависят от решенията, вземани от министъра на земеделието и храните, промените в предназначението на земята зависят от одобрението на плановете за устройство на територията от различни компетентни органи, а именно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинските съвети. И накрая, предвид факта, че правото да се поиска промяна в предназначението на земята не произтича непосредствено от Закона за горите, а изисква спазването на условия, предвидени в други закони, българските органи считат, че хипотетичната възможност за промяна в предназначението на земята не означава, че тази промяна е неразривно свързана със сделките за замяна.
(79)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна в предназначението на заменената земя трябва да се вземе предвид при определяне цената на тази земя, българските органи повториха позицията си, че няма пряка връзка между цената, по която е оценена замяната, и последващата промяна в предназначението на земята. Органите са предоставили подробно описание на процедурата, която трябва да се следва, за да се определят съответно цените за замяната (предишни член 20, параграф 5 и член 21 от Наредбата за базисните цени) и дължимите такси за промяната на предназначението на земята. Тези органи също така отбелязват, че частните собственици могат да поискат промяна в предназначението на горската земя независимо от това как са получили земята, така че всеки един инвеститор би получил същите предимства независимо от това дали е придобил гората от държавата или чрез сделка между несвързани лица, сключена при справедливи пазарни условия с частна страна, така че таксите, дължими за промяна в предназначението на земята, следва да се считат за неизбирателни спрямо бенефициерите.
(80)
Що се отнася до съмненията на Комисията дали методиката за изчисление на административните цени отразява правилно пазарните цени, българските органи отбелязват на първо място, че административните цени се определят при съблюдаване на разпоредбите на Наредбата за базисните цени и че при изготвянето на тази наредба са били взети за пример практики за определяне на административните цени за горски земи в други държави членки, най-вече в Германия. Освен това оценките на частните и държавните гори са извършени от независими експерти въз основа на единен набор от критерии.
(81)
Второ, българските органи предоставиха данни за всички сделки (67) за покупко-продажба на частни гори, осъществени през периода 2007-2009 г. (68). В информацията, предоставена по отношение на средните цени на имоти частна собственост (т.е. „пазарните цени“), се съдържа резюме на надеждни пазарни доказателства в съответствие с изискването, предвидено в точка 34 от Допълнителните разпоредби към Наредбата за базисните цени. Когато няма налична информация за сделките, сключени в същите райони, са предоставени данни за такива, които са осъществени в близки райони и са включвали гори, сходни като местоположение и растителни видове. Според българските органи въз основа на тези данни може да се докаже, че в повечето случаи административната цена, използвана за оспорваните сделки за замяна, е била като цяло по-висока от пазарните цени, получени при сделки, сключени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (69). Във връзка с това българските органи поставят под въпрос представеното от жалбоподателя доказателство. От една страна, цитираните от жалбоподателите цени са били именно цените, по които земята е била предложена за продажба, а не непременно реално получените цени, или цени на парцели земя с вече променено предназначение и заплатена таксова марка. От друга страна, цитираната от жалбоподателя пазарна цена невинаги е надеждна, тъй като в много случаи тя е получена само в резултат на една-единствена частна сделка.
(82)
Трето, българските органи отново посочиха, че правителството не е покрило разликата до по-високата административна обща стойност на придобитата частна горска земя и че сделките за замяна са били осъществявани само ако полученият при замяната парцел горска земя частна собственост е бил със стойност, по-висока или равна на стойността на държавния парцел, за който той е бил заменен. Освен това частната страна е трябвало да плати административни разходи в размер на 2 % от стойността на имота.
(83)
И накрая, българските органи посочват, че след първоначалното ѝ приемане Наредбата за базисните цени е била изменяна три пъти - съответно през 2004 г., 2005 г. и 2007 г. Особено внимание заслужава изменението на Наредбата през 2005 г. с оглед на напредналия етап на реституцията на отчуждени гори и горски земи, доколкото това е означавало, че на пазара вече са се предлагали и търсели частни гори. Това изменение по същество е целяло да промени методиката за оценка на земята. Освен това коефициентите, отнасящи се до защитени от урбанизация райони, също са били увеличени и са били въведени няколко нови категории, определящи добавките към цените на земята в зависимост от категорията на населеното място.
(84)
Нещо повече, след присъединяването на България към Съюза на 1 януари 2007 г. коефициентите в Наредбата са били актуализирани изцяло, включително и онези, имащи отношение към защитените от урбанизация райони, както и така наречените коефициенти за „пазарен регулатор“, които зависят от категорията на земята. Освен това член 20, параграф 5 от Наредбата за базисните цени е бил изменен, като цената за замяната на държавна земя е била увеличена с 50 % от стойността на коефициента за „пазарен регулатор“. Също така е била въведена добавка към стойността на земята според различните категории населени места.
(85)
Според българските органи тези изменения на Наредбата за базисните цени показват, че въпреки липсата на добре развит национален пазар за горски земи и с оглед на предстоящото присъединяване на България към Съюза органите са се опитали да актуализират механизма за оценка, определен в Наредбата, като гарантират, че той е основан на надеждни пазарни доказателства. Следователно към датата на присъединяването на България към Съюза изчислените административни цени въз основа на Наредбата за базисните цени не са били по-ниски от пазарните цени за тези парцели.
(86)
По отношение на съмнението на Комисията относно потенциала на сделките за замяна да нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, българските органи на първо място изтъкват, че от частните страни, участвали в оспорваните сделки за замяна, 81 от тях представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Останалите 51 частни страни са били физически лица, които не извършват търговия на стоки или услуги. В този контекст България подчертава, че нито Държавната агенция по горите, нито нейният правоприемник Изпълнителната агенция по горите е получавала молби за добив на дървен материал или износ от физическите лица, които са осъществявали замени през разглеждания период.
(87)
Второ, българските органи твърдят, че сделките за замяна не могат да засегнат търговията в рамките на Съюза, тъй като подпомогнатите дружества се занимават с дейности, които не включват вноса или износа на продукти или услуги. Българските органи допълниха вече предоставената информация относно обема на добития и изнесен за Съюза дървен материал през разглеждания период и представиха документ, показващ че нито една от частните страни, придобили държавна горска земя чрез оспорваните сделки за замяна, не е добивала, продавала на националния пазар или изнасяла дървен материал от Република България.
(88)
Трето, българските органи заявяват, че секторът на туризма (напр. извършването на дейност като туроператор, туристическа агенция, собственик на хотел и доставчик на допълнителни туристически услуги) се урежда от правилата, предвидени в българския Закон за туризма. Този закон изисква административна регистрация на операторите в публичен регистър, воден от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Лицата, занимаващи се с хотелиерство, също подлежат на регистрация в специален регистър съгласно член 58 от Закона за туризма. Поради тази причина само дружествата, вписани в съответните публични регистри, водени от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, могат да се считат за предприятия, осъществяващи дейност в сектора на туризма. Проверка в съответните регистри показа, че само едно от дружествата, придобили държавна горска земя в резултат на оспорваните сделки за замяна - Капси Турс ООД - е регистрирано като туроператор по смисъла на Закона за туризма.
(89)
Четвърто, българските органи обясниха, че извършването на стопанска дейност като строително дружество в България също е предмет на изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, воден от Камарата на строителите в България, в съответствие със специален закон, и по-специално Закона за Камарата на строителите (70). Българските органи изтъкват, че само три от предприятията, които са осъществили замени с правителството, са били регистрирани като строителни дружества и биха могли по някакъв начин да участват в строителни работи съгласно закона.
(90)
Следователно българските органи твърдяха, че повечето предприятия, които потенциално са имали полза от оспорваните сделки за замяна, не са извършвали дейност в секторите на строителството и туризма. Следователно според тях не може да се каже, че конкуренцията на съответните пазари, с изключение на сектора на горското стопанство, е била нарушена от тези сделки.
5.2. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
(91)
Българските органи са съгласни с жалбоподателя, че няма наличие на държавна помощ при замените на горски земи между държавата и общините. За разлика от това, според тях твърдението на жалбоподателя, че повечето бенефициери осъществяват дейност в сферата на строителството или туризма, е невярно поради обяснените в предишния раздел причини.
(92)
Българските органи също така не са съгласни с начина, по който жалбоподателят определя пазарните цени на горите, като сравнява цените на горската земя през различни години (напр. няколко години преди замяната на горите), и оспорват твърдението на жалбоподателя, че в някои случаи собствениците на заменени горски земи са предоставили тези земи като обезпечение, за да получат заеми, тъй като това не би отговаряло на разпоредбите на българското законодателство и на цитирания от жалбоподателя Закон за държавната собственост. Предоставените от жалбоподателя данни съдържат значителни грешки и не съответстват на информацията в наличните имотни регистри и документацията за замените. Предоставените от жалбоподателя данни биха били неверни и по отношение на горската земя държавна собственост, която е била придобита чрез замените и впоследствие е била предоставена като обезпечение по заеми. Във всеки случай българските органи обясниха, че в България банките изискват освен недвижими имоти и други ликвидни активи като обезпечение, за да се гарантира погасяването на дълга. Следователно според тези органи би било неправилно размерът на предоставения заем да бъде разделен на квадратурата на земята, служеща за обезпечение за ипотеката, за да се определи цената на квадратен метър. Органите също така представят становище на Първа инвестиционна банка относно механизмите за предоставяне на заеми и методите на оценяване на гори и горски имоти, предложени от заемополучателите като обезпечение.
(93)
Българските органи не са съгласни и с твърдението на жалбоподателя, че общинските органи не са имали друг избор освен да приемат подробни планове за устройство на територията за земята, чието предназначение е било променено. Според тези органи всяка промяна в предназначението на земята е основана на законоустановени подробни планове за устройство на територията, които са били подложени на публично обсъждане и са изменили съществуващите общи планове за устройство на територията за населените райони. Тези административни процедури не се извършват по преценка на министъра на земеделието и храните, който издава индивидуални административни разпореждания за промяна на зонирането на земята на страните, искащи такава промяна, едва след като съответният подробен план за устройство на територията влезе в сила.
(94)
Освен това органите отхвърлят твърдението, че много от участващите в замените страни са възнамерявали да променят предназначението на придобития горски парцел. Съгласно българския Закон за горите такова намерение за промяна може да бъде осъществено само чрез подаване на молба по процедурата, посочена в член 14в от Закона за горите (отменен). Всяко друго намерение, изразено в публикация в средствата за масово осведомяване или по начин, различен от предвидената в закона процедура, би било неуместно и произволно.
(95)
Органите също така не са съгласни с твърдението на жалбоподателя, че административният начин за определяне на цените на горската земя не отразява динамичното развитие на икономиката. Органите считат, че начинът на определяне на цените чрез използване на Наредбата за базисните цени е подходящ. Не е вярно и това, че наредбата не е била актуализирана, тъй като през 2007 г. са въведени нови коефициенти, така че да не се предоставя икономическо предимство на икономическите оператори чрез вече осъществените замени.
(96)
Органите отхвърлят довода на жалбоподателя, че оценителите са пристрастни. Според органите тези оценители са съдебни експерти, чиято почтеност не може да се поставя под съмнение. Освен това, ако бяха оценили горската земя благоприятно по отношение на частната страна и по начин, който не отговаря на условията от Наредбата за базисните цени, такава оценка не би била приета от органите за целите на замяната.
(97)
Във връзка с твърдението на жалбоподателя, че официалните статистически данни за стойностите/цените на сделките, предоставени от органите, са неверни, органите заявяват, че избягването на данъчно облагане чрез укриване на действителната цена, при която е осъществена дадена сделка, представлява престъпление по българския Наказателен кодекс.
(98)
И накрая, българските органи отхвърлят твърдението на жалбоподателя, че обвинителният акт срещу бившия ръководител на ИАГ представлява доказателство за наличие на държавна помощ, свързана със замените. Според тези органи производствата срещу длъжностни лица, които са участвали в процедурите за замяна на горска земя държавна собственост, не са от значение за оценяването на наличието на помощ при оспорваните сделки.
5.3. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
5.3.1. Мнение на България от 29 септември 2011 г.
(99)
С писмо от 29 септември 2011 г. българските органи отговориха на становището, изразено от Ол Сийз относно решението за откриване.
(100)
Дружеството Ол Сийз е заменило общо 157,4 хектара горски парцели частна собственост в общините Тетевен и Габрово за приблизително 57,9 хектара горски парцели държавна собственост в община Балчик (71). В тази връзка Ол Сийз също така е платило на българската държава 138 781 лева административни разходи.
(101)
Административната цена на горските парцели държавна собственост е била оценена на 11,99 лева/м2. Според информацията, с която разполагат българските органи, през разглеждания период средната пазарна цена (която е цената, договорена между частни страни, купуващи и продаващи горски парцели на търговска основа в един и същ или съседен район на територията на една и съща община) е била 4,16 лева/м2. Следователно замяната между Ол Сийз и Република България е била осъществена срещу заплащане и не е довела до икономическо предимство по смисъла на член 107 от Договора.
(102)
Българските органи отбелязват още, че Ол Сийз е подало молба за промяна на предназначението на горския парцел в съответствие с член 14 от Закона за горите и че Министерският съвет на България е одобрил молбата в съответствие с член 14г, алинея втора от Закона за горите (72). Доколкото е известно на българските органи, това решение не е влязло в сила. Българските органи са съгласни със становището на Ол Сийз, че държавата не е оказала пряко влияние върху промените в предназначението на въпросната земя (за която не е имало план за земеползване) и че поради това промяната на собствеността в резултат на замяната не може да бъде израз на общо намерение от страна на участниците в замяната да осъществят промяна в нейното предназначение. Според българските органи определящият фактор при оценката на замените трябва да бъде дали балансовата стойност на разменяните активи е еквивалентна. Именно това е базата, въз основа на която българското правителство е извършвало тези сделки. Друга причина, поради която няма наличие на държавна помощ при промяната в предназначението на земята след замяната, е фактът, че административните такси са еднакви за всички кандидати.
(103)
Българските органи освен това отбелязват, че Ол Сийз нито е добивало дървен материал в парцелите, които е получило в резултат на замяната, нито е търгувало в рамките на Съюза с дървен материал от тези парцели. Освен това Ол Сийз не предлага туристически услуги, както се посочва в Закона за туризма, нито е строително дружество по смисъла на Закона за камарата на строителите.
5.3.2. Мнение на България от 4 ноември 2011 г.
(104)
С писмо от 4 ноември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: Елкабел АД, Ел Ем Импекс ЕООД, Форос Дивелъпмънт ЕАД и Симеон Стоев Миров.
(105)
Що се отнася до сделките за замяна, осъществени с Елкабел, Ел Ем Импекс и Форос Дивелъпмънт, българските органи заявиха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, нито едно от трите дружества не е поискало промяна в предназначението на придобитата горска земя.
(106)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определи пазарната цена на заменените парцели или дали е било предоставено икономическо предимство.
(107)
Българските органи освен това отбелязват, че нито Елкабел, нито Ел Ем Импекс са износители на дървен материал и не са регистрирани като строителни или туристически дружества съгласно българското законодателство.
(108)
Що се отнася до Симеон Стоев Миров, физическо лице, който е заменил 5,6 декара частна горска земя в Ракитово, оценена на 3 436 лева, за 5 декара горска земя държавна собственост в Бургас (село Крайморие), оценена на 1 308 лева, българските органи считат, че тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(109)
По тези причини българските органи заявяват, че според тях осъществените с горепосочените частни страни замени не представляват държавна помощ.
5.3.3. Мнение на България от 16 декември 2011 г.
(110)
С писмо от 16 декември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт ООД, Изгрев 5 ЕООД, Екобалкани-България ЕООД, Вихрен ЕООД, Литекс Комерс АД и Живка Благоева.
(111)
Що се отнася до сделките за замяна, сключени с ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Изгрев 5, Екобалкани, Вихрен и Литекс Комерс, българските органи обясниха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Екобалкани и Литекс Комерс не са поискали промяна в предназначението на придобитата от тях държавна горска земя.
(112)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определени пазарната цена на съответните парцели и не може със сигурност да се установи дали на горепосочените частни страни е било предоставено икономическо предимство. В случая с Изгрев 5 административната цена на заменената горска земя държавна собственост е била малко по-висока от пазарната цена, получена при подобни частни сделки, така че според българските органи не е било предоставено предимство. Същата обосновка била относима и към сделката с Литекс Комерс, при която - според българските органи - административните цени са били четири пъти по-високи от пазарните цени за държавната горска земя.
(113)
И накрая, българските органи отбелязват, че нито една от горепосочените частни страни не е износител на дървен материал и не е регистрирана като строително или туристическо дружество съгласно българското законодателство, така че сключените с тях сделки за замяна не засягат търговията между държавите членки.
(114)
Що се отнася до сделката за замяна с Живка Благоева, физическо лице, тя е довела до замяна на 1,9036 хектара частна горска земя в община Тетевен, оценена на 16 091 лева, за 0,3001 хектара горска земя държавна собственост в района на Предела, община Разлог, оценена на 24 216 лева. Българската държава не е покрила разликата в цените, всички административни разходи и местни данъци са били платени от Живка Благоева и новият собственик не е поискал промяна в предназначението на заменената земя. Според българските органи тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(115)
Съответно българските органи считат, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, сключени с горепосочените частни страни.
5.3.4. Мнение на България от 25 април 2012 г.
(116)
С писмо от 25 април 2012 г. българските органи представиха становището си относно мненията на следните трети страни: Аква Истейт, Бета Форест, Коста Геров, Димитър Иванов Терзиев, Явор Илиев Хайтов, Валентина Ангелова Хайтова, Георги Александров Бабев, Мариета Тихомирова Дамянова, Елизабет Петкова Михайлова, Светослав Петков Михайлов, БГ Ленд Ко, Мирта Инженеринг, Микс-ПС ООД и БОИЛ ООД.
(117)
Българските органи подкрепят мненията, представени от тези физически лица и дружества, които са били страни по сделки за замяна, сключени през разглеждания период, а именно че замените не включват наличието на държавна помощ, а вместо това представляват сделки, извършени при благоприятни за държавата условия и по цени, които не са по-ниски от пазарните цени за подобни недвижими имоти. Освен това българските органи подкрепят становището на горепосочените частни страни, че сделките за замяна са били извършени в съответствие с действащото българско национално законодателство - Наредбата за базисните цени и Закона за горите. И накрая, следва да се счита, че някои от тези сделки попадат в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
5.4. ОТГОВОРИ НА БЪЛГАРИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТПРАВЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ИСКАНИЯ ЗА ИНФОРМАЦИЯ, ИЗПРАТЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(118)
На по-късен етап, в отговор на искания за информация, българските органи предоставиха пазарните цени - както за горските парцели частна собственост, така и за горските парцели държавна собственост - за всички сделки за замяна през разглеждания период (73).
(119)
В становището си от 19 ноември 2013 г. (74) обаче българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми относно надеждността на предоставените от тях данни. По-специално за целите на формулата, изложена в съображение 44, българските органи предоставиха справедливите пазарни цени за 82 парцела (60 държавни и 22 частни парцела), засегнати от оспорваните сделки за замяна. За останалите парцели те представиха пазарните стойности, изчислени при полагането на максимални усилия, като посочиха, че те могат и да не отразяват непременно справедливите пазарни стойности. По отношение на останалите засегнати парцели държавна собственост българските органи обясниха, че цените, посочени от тях като пазарни, всъщност са били средните цени от различни видове сделки с гори. Следователно те не представляват непременно справедливата пазарна стойност, тъй като не са равни на средните цени на напълно аналогични сделки.
(120)
По подобен начин по отношение на останалите частни парцели, които все още не са били предмет на оценка от независим експерт, българските органи посочиха, че при определени случаи цените, посочени в удостоверенията за продажби, които са били използвани от органите като приблизителна стойност на представените от тях пазарни цени на тези парцели, са били близки до или равни на така наречените данъчни стойности. Данъчната стойност на даден парцел не е неговата пазарна стойност, а минималната цена, която трябва да бъде платена при сделки с недвижимия имот, т.е. пазарната стойност на съответния парцел по принцип би била по-висока.
(121)
Независимо от изложеното по-горе българските органи подчертаха, че представените от тях данни относно пазарните цени са най-добрите приблизителни оценки, които могат да получат, тъй като: i) в България няма конкретни правила за определяне на пазарни цени за горски парцели чрез оценка, ii) извършването на оценка от независим експертен оценител на това какви биха били пазарните цени на засегнатите парцели към момента на замяната би отнело много време и iii) това би било много скъпоструващ процес. Освен това българските органи заявиха, че представените цени при всички случаи са по-близки до справедливите пазарни цени, отколкото до административните цени.
(122)
И накрая, българските органи предоставиха информация относно извадка от 25 сделки за замяна, осъществени при действително използваните административни цени, и хипотетичните административни цени, които биха се получили след прилагането на коефициентите, посочени в актуализираната през 2010 г. Наредба за базисните цени. В представената извадка бяха включени 25 сделки, осъществени основно през 2009 г. или 2008 г. (само 6 сделки - реализирани през 2007 г.). Тази информация бе поискана от Комисията, за да провери дали системата на административните цени - ако са били правилно актуализирани - отразява по подходящ начин пазарните цени за горска земя въз основа на цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност, и която във всички случаи би довела до такава, както се изисква в съдебната практика.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(123)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар.
(124)
Поради това, за да бъде определена като помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярката трябва да отговаря на следните кумулативни условия: i) за мярката трябва да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на нейния бенефициер; iii) това предимство трябва да бъде избирателно; и iv) мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(125)
В настоящия случай обаче трябва да бъде разгледан и предварителният въпрос дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Това е необходимо, тъй като съгласно формулировката на тази разпоредба правилата за държавни помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие.
(126)
Съдът на Европейския съюз („Съдът на ЕС“) определя понятието „предприятие“ за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране (75). Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява стопанска дейност (76). Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се счита за предприятие единствено по отношение на първия тип дейност. Не е необходимо предприятието да бъде юридическо лице. Физическите лица също могат да се считат за предприятия по отношение на държавната помощ, при условие че те извършват стопанска дейност.
(127)
С оглед на това следва да се отбележи, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава дейност. В резултат на това тези бенефициери не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, поради което се счита, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, които те са сключили с българската държава.
(128)
Следователно останалата част от настоящото решение се отнася само до тези бенефициери на оспорваните сделки за замяна, които представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(129)
Първото съмнение, изразено от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата, беше дали съществува неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите. Това е важно, тъй като ако се установи, че такава връзка съществува, тя ще повлияе на оценката на Комисията за това дали сделките за замяна водят до икономическо предимство и как това предимство трябва да бъде определено в количествено изражение. Неразривна връзка означава, че намерението на страните по сделката за замяна още преди сключване на сделката е било след замяната да променят предназначението на земята държавна собственост от горска земя в земя за застрояване. Поради това, макар административните цени за сделката за замяна, изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени, да са се основавали на замяната на два парцела горска земя, последващата промяна в предназначението на парцела държавна собственост - ако това е било намерението от самото начало - би могла да доведе до формирането на цена, по-ниска от реалната цена на получения парцел, като се вземе предвид бъдещото му предназначение като земя за застрояване.
(130)
Според Комисията фактът, че оспорваните сделки за замяна винаги - или поне в голямата част от случаите - са били последвани от (одобрено) искане за промяна на предназначението на заменената горска земя, придобита от бенефициера, в земя за застрояване, би бил обективен признак за това, че страните по тези сделки за замяна от самото начало са имали намерение да променят предназначението на земята държавна собственост след замяната.
(131)
Статистическите данни, предоставени от българските органи в отговор на решението за откриване, потвърждават отново данните, отразени в съображение 38, показвайки, че във връзка със 132-те сделки за замяна, осъществени през разглеждания период, са били подадени 24 искания за промяна на предназначението на земята в земя за застрояване (което представлява 18,2 % от всички замени), от които в 15 случая исканата промяна е била одобрена (което представлява 11,4 % от всички замени). Въз основа на тези данни Комисията стига до заключението, че в повечето случаи замените не са били последвани от искане за промяна на предназначението на земята.
(132)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че българското законодателство предвижда две отделни процедури за замяна и за промяна на предназначението на земята и съответно два отделни държавни органа, които са компетентни за всяка една от операциите и осъществят дейността си независимо един от друг. Това е още един признак, че в настоящия случай липсва неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на земята.
(133)
Тъй като не се установи наличието на неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите, Комисията ще провери всяка една от тези операции поотделно за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.2. Наличие на помощ при промяната в предназначението на земята
(134)
Определянето на предназначението на земята подлежи на правния контрол, упражняван от държавните органи върху използването и интензивността на застрояване на даден парцел земя. Когато държавен орган одобрява промяна в предназначението на даден парцел земя, той осъществява регулаторна дейност и не действа като икономически субект.
(135)
Единствено предимствата, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, следва да се разглеждат като помощ по смисъла на член 107 от Договора. В съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС (77) разграничението, което се прави в тази разпоредба, между „помощ, предоставена от държава членка“, и помощ, предоставена „чрез държавни ресурси“, не означава, че всички предимства, които са предоставени от държавата, независимо дали са финансирани чрез държавни ресурси или не, представляват помощ. Това разграничение цели по-скоро само да включи в това определение както предимствата, които са предоставени пряко от държавата, така и тези, които се предоставят от публичен или частен орган, посочен или учреден от държавата.
(136)
Макар че одобрението от публичен орган на промяната в предназначението на определен парцел земя от горска земя в земя за застрояване може да доведе до увеличаване на пазарната стойност на тази земя, това одобрение не води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора: упражняването на тази регулаторна функция не води до положително прехвърляне на средства към получателя на това одобрение, нито пък води до отказ от държавни ресурси, тъй като при упражняването на тази регулаторна функция държавата не е задължена да налага на успешните кандидати такса, която да отразява цялата икономическа стойност, която те извличат от получаването на това одобрение (78).
(137)
Съответно решението на публичен орган да промени предназначението на определен парцел земя не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.3. Наличие на помощ при сделката за замяна
(138)
В съответствие с установената съдебна практика (79) продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, могат да доведат до икономическо предимство и това да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално когато продажбата не се извършва по пазарна стойност, т.е. по цената, която вероятно би определил частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция. Същото се отнася и за сделки за замяна, при които стойността на получената от държавата земя е по-висока от стойността на частната земя, отстъпена на държавата.
(139)
Преди обаче да провери дали сделките за замяна водят до икономическо предимство, Комисията следва да провери дали останалите условия, посочени в съображение 124, са налице с оглед установяване наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(140)
Първо, що се отнася до носенето на отговорност за мярката, за сделките за замяна е компетентен министърът на земеделието и храните или Министерският съвет (в зависимост от размера на парцела, който ще се заменя) и ИАГ, всички от които са държавни органи. При условие че резултатът от сделките за замяна е прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни ресурси, доколкото българската държава се отказва от определени приходи, които е можела да получи, ако при извършването на сделката бе действала в съответствие с пазарните условия.
(141)
Второ, сделките за замяна са избирателни, доколкото те облагодетелстват само тези собственици на земя, които са заменили своята горска земя частна собственост с горска земя държавна собственост.
(142)
Трето, сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки. Доколкото бенефициерите при замените са предприятия, които предлагат стоки и услуги на определен пазар, всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията им в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза при търговията със същите стоки и услуги (80). В действителност много бенефициери (81) по сделките за замяна са посочили в българския Търговски регистър като своя сфера на дейност, наред с другото, недвижимите имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването. Тези сектори са отворени за конкуренция на равнището на Съюза. Това се вижда от информацията в същия този регистър, в който няколко бенефициери (82) по сделките за замяна са посочили търговията или (международната) търговска дейност като своя сфера на дейност. Що се отнася до довода, изтъкнат от българските органи, че за да могат дружествата да извършват дейност в сектора на туризма или строителството, е необходимо да бъдат вписани в специални регистри, а това не е така за по-голямата част от дружествата, участващи в сделките за замяна, Комисията отбелязва, че понятието „предприятие“ в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности.
(143)
И накрая, що се отнася до наличието на икономическо предимство, сделките за замяна се отнасят до замяната на (най-малко) два парцела горска земя между българската държава и частни страни. За да се определи дали частните страни са получили икономическо предимство в резултат на сделката за замяна, пазарните стойности на заменените парцели трябва да бъдат оценени и сравнени една с друга. Ако сделката за замяна води до прехвърлянето на горска земя държавна собственост, чиято стойност е по-висока от стойността на горската земя, отстъпена от частната страна, на частната страна е предоставено икономическото предимство.
(144)
Както беше обяснено в съображение 16, административните цени за въпросните замени са били изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени. Съдът на ЕС призна, че когато националното право установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на земи с оглед на продажбата им от публични органи, за да съответстват тези правила на член 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до административна цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност на земята (83). Тъй като пазарната стойност е теоретична, задължително ще се приеме допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната (84).
(145)
От българските органи беше поискано да предоставят информация относно административните цени, използвани за всичките 132 сделки за замяна, осъществени в разглеждания период, както и относно пазарните цени на същите тези сделки. Комисията поиска от българските органи да вземат предвид и всякакви предишни или последващи сделки със същите горски парцели при определянето на тяхната пазарна стойност. Следователно, въпреки че Комисията счита, че за оценката на потенциалните елементи на държавна помощ при сделките за замяна разположението на заменените горски парцели не е от значение, информацията за цените - когато е имало такава - е била взета под внимание.
(146)
Българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми по отношение на надеждността на данните, които са могли да предоставят относно пазарните цени (85). Същевременно обаче те посочиха, че предоставената информация съдържа най-добрите приблизителни оценки на пазарните цени (86). Комисията счита тези данни за достатъчно надеждни приблизителни оценки на реалната (т.е. на „справедливата“) пазарна стойност на съответните парцели.
(147)
Анализът на данните показа, че за парцели частна собственост използването на административни цени е довело до системно завишаване на цената на съответната горска земя в сравнение с пазарните цени (87), докато по отношение на държавната горска земя ситуацията не е така еднозначна, тъй като са налице и двата случая - на завишаване и понижаване. Съответно при определянето на това дали на бенефициерите е било предоставено предимство в резултат на сделките за замяна, едно просто сравнение на пазарната цена на парцела държавна собственост към момента на замяната с пазарната цена на парцела частна собственост, за който е бил заменен, не би отчело в достатъчна степен систематичното завишаване на цената на последната. Поради това Комисията разработи формула, която взема предвид административните цени, използвани при първоначалната сделка, за правилно оценяване на произтичащото от замяната предимство. За тази формула, която вече беше определена в решението за откриване, е необходимо да се изчислят следните суми:
i)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Приема се, че предимство е налице, ако стойността на ii) минус стойността на i) е положителна.
Всяка парична компенсация, платена от една от страните на другата, за да покрие разликата в административните цени на два парцела, които са предмет на сделката за замяна, също ще бъде взета предвид при определянето на това дали сделката за замяна е довела до предимство.
(148)
Като прилага тази формула към данните, предоставени от българските органи относно справедливите пазарни стойности и административните цени на заменените горски земи, Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено предимство в почти 80 % от сделките за замяна, осъществени през разглеждания период, както е отразено в таблица 4.
Таблица 4
Сравнение на административните цени, използвани при замените, и пазарните цени, предоставени от българските органи
Сделки за замяна
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Общо
Предоставено предимство (брой случаи)
18
48
38
104
Като процент от всички замени
78 %
77 %
81 %
79 %
Брой осъществени замени
23
62
47
132
(149)
Посочените по-горе данни показват, че административните цени, определени за целите на сделките за замяна в съответствие с Наредбата за базисните цени, не са отразявали в достатъчна степен реалната пазарна стойност на съответните горски парцели.
(150)
Това несъответствие между административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, и пазарните цени на въпросните парцели произтича, от една страна, от факта, че основната методика, използвана в Наредбата за базисните цени, не отразява в достатъчна степен критериите, които даден пазарен оператор би счел за важни при оценяването на заменените парцели горска земя, нито им отдава тяхната подходяща тежест. Първо, средните стойности на земята, посочени в приложение 1 от Наредбата за базисните цени, според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията, които се използват като основа за определянето на базисната стойност на земята (вж. съображение 18), е трябвало да бъдат определени въз основа на пазарните цени или на отчетите, водени за горите държавна собственост, но в действителност са били определени от експерти въз основа на малък брой пазарни източници.
(151)
Второ, коефициентите и добавките, използвани за отчитане на определени качества на горската земя при изчисляването на основната стойност на тази земя, описани в съображения 18-26, отразяват средство за административно опростяване, а не опит за точно измерване на икономическата стойност, която хипотетичен пазарен оператор, поставен в подобна ситуация, би придал на тези качества. Всъщност българските органи не са предоставили никакви икономически данни в подкрепа на нивата, на които тези коефициенти и добавки са били определени в Наредбата.
(152)
От друга страна, дори и методиката, определена в Наредбата за базисните цени, първоначално да е довела до пазарни цени за заменената горска земя, quod non, средните цени, коефициентите и добавките никога не са били актуализирани през разглеждания период, така че да отразяват адекватно промените в пазарните цени, които са настъпили впоследствие. В съответствие със съдебната практика (88), когато цените на земята се увеличават рязко, в административните методи за изчисляване на цената на продаваната от публичните органи земя трябва да се предвижда постоянното актуализиране на тези цени, така че действително заплатената от купувача цена да отразява, доколкото е възможно, пазарната стойност на тази земя. През етапа на предварително проучване българските органи обясниха, че съгласно членове 7.1 и 32 от Наредбата за базисните цени коефициентите, съдържащи се в тази наредба за изчисляването на административните цени, следва да бъдат актуализирани ежегодно. Освен това според предоставената от българските органи информация през разглеждания период пазарните цени на горските земи рязко са се увеличили. Въпреки това актуализирането, предвидено в тази наредба, никога не е било извършено през този период. Българските органи са актуализирали средните цени, коефициентите и добавките, използвани за определяне на административните цени, едва през 2010 г. въз основа на последните развития на пазара.
(153)
Съответно Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна в случаите, когато използваните административни цени не са отразявали адекватно пазарната цена на заменената земя.
6.1.4. Помощта de minimis
(154)
И на последно място следва да се отбележи, че в случаите, когато отделният бенефициер на сделката за замяна е получил предимство, което не превишава праговете, посочени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията (89), това предимство не се счита за държавна помощ и поради това не попада в рамките на забраната по член 107, параграф 1 от Договора, ако са изпълнени всички други условия, определени в този регламент.
(155)
Въз основа на количествените данни, предоставени от българските органи, би изглеждало, че в много от случаите (90) размерът на помощта, получена от бенефициерите на сделката за замяна, е по-нисък от прага de minimis от 200 000 EUR.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ
(156)
С оглед на гореизложеното Комисията стига до заключението, че сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, в случаите, в които другата страна по съответната сделка е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013.
6.2. ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ НА МЯРКАТА
(157)
Като не е подала уведомление за тези сделки за замяна преди тяхното осъществяване, Република България не е изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Поради това тези сделки за замяна представляват неправомерно приведена в действие държавна помощ.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(158)
Въпреки че от българските органи беше поискано да предоставят информация относно съвместимостта на тези сделки за замяна с вътрешния пазар, те продължиха да се придържат към своята аргументация, че тези сделки не оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че съответната държавна членка носи основната тежест за доказването на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар чрез дерогация от член 107, параграф 1 от Договора, като тя трябва да докаже, че условията за тази дерогация са изпълнени (91).
(160)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че не изглежда да са налице някакви prima facie основания, така че да се приеме, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар или пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква а) и буква в) от Договора, или въз основа на съответните насоки, основаващи се на тези разпоредби.
(161)
Поради това Насоките на Общността относно държавните помощи за земеделския и горския сектор („Насоките за горския сектор“) не могат да се използват като основание за съвместимост на схемата за замени, тъй като те се отнасят само за живи дървета и тяхната естествена среда в гори и други залесени земи, включително мерки за поддържане и засилване на екологичните и защитните функции на горите и мерки за насърчаване на използването на горите за отдих и на техните социални и културни измерения. Освен това разходите, покрити от помощта, предоставена в контекста на замените, не отговарят на определението за допустими разходи, посочено в Насоките за горския сектор (92), тъй като на частните страни не са били наложени никакви законови или договорни задължения да използват земята, получена чрез замените, като защитена природна зона. Напротив, всички страни са имали правото да поискат промяна на предназначението на горската земя в подлежаща на застрояване земя и някои от тях наистина са го направили.
(162)
Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. също не предоставят основание за съвместимост. Във връзка с това Комисията отбелязва, че замените не са били предприети от българските органи с цел специално да допринесат за регионалното развитие. Освен това не са определени какви са допустимите разходи, нито е уточнено как ще се контролира стимулиращият ефект на помощта и как ще се гарантира спазването на приложимите тавани за регионалната помощ.
(163)
И накрая, при обсъжданията преди приемането на решението за откриване българските органи заявиха, че със замените е преследвана цел на публичната политика за консолидиране на собствеността на горската земя. Дори ако можеше да се установи, че консолидирането на горска земя представлява цел от общ интерес, quod non, българските органи не доказаха, че предоставената помощ е била необходима, за да се постигне тази цел, нито че избраните средства са били най-подходящите.
(164)
Те също така не доказаха, че избраните средства са гарантирали, че предоставената помощ е била ограничена до минимално необходимото за стимулиране на частните страни да предприемат сделките за замяна. Това е, наред с другото, видно от силните колебания на административните цени, получени чрез използване на предписаната методика. При сравнение с пазарните цени, предоставени от българските органи, тези административни цени не изглежда да са системно със сходен процент по-високи или по-ниски от пазарните цени. Ако например се вземат сделките през 2007 г., разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между -503,97 % до +89,91 % (93).
(165)
И накрая, българските органи не доказаха, че сделките за замяна не нарушават конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес. Съответно не може да се счита, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(166)
Вследствие на това Комисията заключава, че помощта, предоставена в контекста на сделките за замяна, не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(167)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, освен ако това противоречи на общ принцип на правото. В член 14, параграф 2 от този регламент се постановява, че помощта, която трябва да бъде възстановена, ведно с лихвите, обхваща периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване. И накрая, в член 14, параграф 3 от този регламент се предвижда, че възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията.
(168)
Целта на възстановяването е постигната, когато въпросната неправомерна помощ, ведно с подходяща лихва за забава, бъде изплатена от предприятията, които са се възползвали от нея. Като възстановява помощта, бенефициерът се отказва от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и се възстановява положението преди предоставянето на помощта (94). Въпреки че държавата членка може да избира средствата за изпълнение на задължението си за възстановяване на неправомерната помощ, избраните мерки не могат да засягат неблагоприятно приложното поле и ефективността на правото на Съюза. Държава членка може да изпълни задължение за възстановяване само ако избраните средства са подходящи, за да се възстановят нормалните условия на конкуренция, които са били нарушени с предоставянето на неправомерната помощ и са съвместими със съответните разпоредби на правото на Съюза (95).
(169)
Поради това, предвид факта, че е установено, че чрез сделките за замяна Република България неправомерно е привела в действие държавна помощ, от нея следва да се изиска да възстанови тази помощ от бенефициерите на тези сделки.
7.1. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ, КОИТО ТРЯБВА ДА ВЪЗСТАНОВЯТ ПОМОЩТА
(170)
Неправомерната и несъвместима помощ трябва да бъде възстановена от предприятията, които действително са се възползвали от нея (96). Когато обаче Комисията не е в състояние да идентифицира в самото решение всички предприятия, които са получили неправомерна и несъвместима помощ, това трябва да бъде направено в началото на процеса на изпълнение на решението от съответната държава членка, която следва да разгледа конкретното положение на всяко засегнато предприятие (97).
(171)
В настоящия случай потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през разглеждания период. От тази група българските органи следва да изключат тези физически и юридически лица, които не отговарят на критериите за „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, както и тези лица, които от сделките за замяна, в които са участвали, са получили предимство, целият размер на което не надвишава праговете, установени в Регламента за минималната помощ (помощта de minimis), стига тези сделки да съответстват и на другите условия, определени в този регламент. Останалите физически и юридически лица, които са участвали в сделки за замяна, следва да се считат за бенефициери на неправомерно приведена в действие държавна помощ, от които българските органи трябва да възстановят полученото в резултат на тези сделки предимство.
7.2. КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОМОЩТА
(172)
Комисията не е законово задължена да определя точната сума, която трябва да бъде възстановена, особено в случаите, когато не разполага с необходимите данни за това. Вместо това е достатъчно в решението на Комисията да се съдържа информация, която позволява на държавата членка да определи без големи затруднения сумата, която подлежи на възстановяване (98).
(173)
Като беше обяснено в съображение 147, Комисията счита, че държавата членка следва да спазва следната методика като отправна точка за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ, която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер:
i)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна, се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Корекция на първоначалната сума следва да се направи за тези случаи, при които парцел земя държавна собственост с по-висока административна стойност е бил заменен срещу парцел земя частна собственост с по-ниска административна стойност. Според българските органи в тези случаи бенефициерът е трябвало да плати компенсация на държавата, за да покрие разликата в стойността на парцелите. Поради това в тези случаи първоначалният размер на помощта следва да се намали с размера на компенсацията, платена от бенефициера на българските органи. След това българските органи следва да възстановят от бенефициера получената сума, за да бъде взето предвид предимството, получено в резултат на сделката за замяна.
(174)
За определянето на пазарните цени на съответните парцели следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната. От информацията, която се съдържа в представеното от българските органи становище от 29 август 2008 г. изглежда, че в някои случаи вече са били построени сгради и инфраструктура върху горските парцели, принадлежащи на държавата, преди извършването на замяната, дори и преди това парцелът да не е бил преобразуван в земя за застрояване. В тези случаи Комисията е на мнение, че стойността на тези сгради и/или инфраструктура също следва да бъде изцяло отразена в пазарната стойност на парцела.
(175)
Комисията отбелязва, че българските органи вече притежават информацията относно административните цени, използвани в сделките за замяна, както и пазарните цени на всички парцели, засегнати от тези сделки към момента на замените (99), така че те не би трябвало да срещнат големи затруднения при определянето на подлежащите на възстановяване суми въз основа на методиката, описана в съображение 173 (100).
(176)
Въпреки това в случаите, когато българските органи могат да изразят основателни опасения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера, те могат да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели към момента на сключване на сделката с помощта на независим експерт, който е квалифициран да извършва такива оценки и е избран чрез открита публична тръжна процедура. При установяването на процедурата за избор на този експерт, дори и в случаите, когато в поръчката не се превишават праговете на директивите за обществените поръчки на Съюза, следва да се спазват принципите на прозрачност и равно третиране. По-специално тръжната процедура следва: i) да бъде подходящо обявена; ii) да се основава на обективни критерии за подбор, които са предварително известни; и iii) да включва информация, че след етапа на предварителен подбор окончателното решение ще бъде взето с участието на представители на службите на Комисията. В тези изключителни случаи българските органи трябва да: i) посочат съответния(ите) парцел(и), ii) посочат обосновката за необходимостта от оценка от независим експерт в този конкретен случай; и iii) представят на Комисията предложение за независим експерт (избран чрез публична тръжна процедура), който трябва да бъде одобрен както от Комисията, така и от Република България.
(177)
И накрая, тъй като целта на възстановяването е да се възстанови положението, съществувало преди датата, на която е била осъществена сделката за замяна, Комисията счита, с оглед на изключителния характер на споразуменията за замяна на горска земя, която не е била използвана за търговски цели, че Република България ще изпълни задължението си за възстановяване на неправомерно приведената в действие помощ, като отмени оспорваните сделки за замяна чрез обратна замяна на съответните парцели. Това обаче ще доведе до подходящо възстановяване само в случаите, когато не са извършени материални промени в горските земи държавна и частна собственост след датата на сделката за замяна. В такива случаи Комисията трябва да бъде информирана за съответните горски парцели в срок от два месеца от уведомяването на Република България за настоящото решение, като свързаните с тях замени следва да бъдат отменени, а доказателства за отмяната следва да бъдат предоставени в срок от четири месеца от датата на уведомяването за настоящото решение.
(178)
Във всички случаи, в които се изисква възстановяване, това възстановяване влиза в сила от момента, в който бенефициерите са започнали да се ползват от предимството, т.е. от датата на правния акт, с който на бенефициерите се дава право да заменят своята горска земя частна собственост срещу горска земя държавна собственост.
(179)
Сумите, които трябва да бъдат възстановени, следва да включват лихви, начислени от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до действителното им възстановяване. Лихвеният процент следва да се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (101) и с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (102) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
(180)
Сроковете за възстановяването на сумите на държавната помощ от отделните бенефициери следва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени със сроковете, посочени в Известието относно възстановяването (103). При всички случаи крайните срокове не следва да бъдат по-дълги от сроковете, посочени в таблица 5.
Таблица 5
График за възстановяването
Срок
Действие
1.
В срок от два месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да уведоми Комисията за планираните или предприетите мерки за изпълнение на решението, и по-специално:
i)
да представи на Комисията списък на всички замени, за които се отнася възстановяването, като посочи следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени (въз основа на информацията, предоставена от Република България в становището ѝ с входящ номер 2014/032997), информация за допълнителните плащания за компенсация, свързани с всяка сделка, както и произтичащата от това сума на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена,
-
наименованието на частната страна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, че този бенефициер е предприятие;
ii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на експертна оценка на пазарните цени на горските парцели към момента на осъществяването на замяната (съображение (176);
iii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши чрез отменяне на сделката за замяна (съображение 177).
2.
В срок от четири месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да е назначила независим експерт, който да извърши оценката на тези парцели. Този експерт следва да бъде избран чрез открита публична тръжна процедура и назначен със съгласието на Комисията, след предварително предложение от страна на Република България.
3.
В срок от седем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да представи на Комисията доклада от оценката, извършена от независимия експерт.
4.
В срок от осем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България следва да е изпратила нарежданията за възстановяване до всички съответни бенефициери, като посочи точните суми на помощта, които трябва да бъдат възстановени.
5.
В срок от дванадесет месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да е привела в действие възстановяването на помощта за всички съответни сделки за замяна.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. - 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, който е бил приложим към момента на предоставяне на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи.
Член 4
1. Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 по-горе, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка.
3. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата на предоставянето им на разположение на бенефициерите до действителното им възстановяване.
4. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и с Регламент (ЕО) № 271/2008.
5. Република България отменя всички неизплатени плащания на помощ, предоставена в контекста на сделките за замяна и посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Република България гарантира, че настоящото решение е напълно изпълнено в срок от дванадесет месеца от датата на уведомяването за него.
Член 6
1. В срок от четири месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на всички сделки за замяна, като посочва следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени, информация за допълнителните парични суми, включени във всяка сделка, както и произтичащия от това размер на държавната помощ,
-
наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера на сделката за замяна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, тази страна е предприятие;
б)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на пазарните цени към момента на сделките за замяна, посочени в представеното от България становище 2014/032997;
в)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се осъществи чрез отмяна на сделката за замяна;
г)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на сумите, определени от независим експерт оценител и документи, доказващи, че такъв независим експерт е бил назначен след подбор чрез публична тръжна процедура и одобрение от Комисията.
2. В срок от осем месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списъка на бенефициерите, които са получили помощ, предоставена при посочените в член 1 сделки за замяна, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях в резултат на тези сделки;
б)
общата сума (главница и лихви по възстановяване), която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и предвидените мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
3. В срок от дванадесет месеца след уведомяването за настоящото решение Република България представя документи, доказващи, че помощта е била възстановена изцяло от съответните бенефициери.
4. Република България информира редовно Комисията за напредъка по изпълнение на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, предоставена при сделките за замяна и посочена в член 1, като представя доклади на всеки два месеца. По искане на Комисията тя предава незабавно информация за вече взетите и предвидените мерки в изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република България.
Съставено в Брюксел на 5 септември 2014 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/456
af 5. september 2014
om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer
(meddelt under nummer C(2014) 6207)
(Kun den bulgarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse C(2011) 4444 af 29. juni 2011 (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler, under hensyntagen til de indkomne bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 17. juli 2008 modtog Kommissionen et brev fra en klager, der ønskede at være anonym (»første klager«), og som hævdede, at Republikken Bulgarien havde ydet statsstøtte i forbindelse med byttetransaktioner, hvorved privatejet skovareal blev ombyttet med statsejet offentligt skovareal, ofte fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse af det byttede skovareal fra skov til jord med tilladelse til byggeri (i det følgende benævnt »bebyggelig jord«). Den første klager indsendte supplerende oplysninger ved brev af 28. august 2008, 3. september 2008, 1. oktober 2008, 5. december 2008, 18. februar 2010, 12. oktober 2010 og 26. januar 2011.
(2)
Den 27. januar 2009 modtog Kommissionen yderligere oplysninger om de anfægtede byttetransaktioner fra en tredjepart. Den 14. maj 2009 blev der indsendt endnu en klage over disse byttetransaktioner fra en klager, som indsendte supplerende oplysninger den 2. og 8. juni 2009. Den 23. marts 2010 indsendte en anden tredjepart oplysninger om disse byttetransaktioner til Kommissionen.
(3)
De bulgarske myndigheder fremsendte oplysninger til Kommissionen om de anfægtede byttetransaktioner ved brev af 2. september 2008, 28. oktober 2008, 4. januar 2010, 23. marts 2010, 27. marts 2010, 30. august 2010 og 14. februar 2011. Under en række møder mellem Kommissionens tjenestegrene og de bulgarske myndigheder den 22. februar 2010, den 12. oktober 2010 og den 3. februar 2011 fremlagde de bulgarske myndigheder yderligere oplysninger om disse byttetransaktioner.
(4)
Ved brev af 29. juni 2011 meddelte Kommissionen de bulgarske myndigheder, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til de anfægtede byttetransaktioner. Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(5)
Ved brev af 29. september 2011 sendte de bulgarske myndigheder deres bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(6)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra følgende interesserede parter: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov og Elizabet Mihailova (23) og fra en klager, som anmodede om anonymitet (24).
(7)
Ved brev af 1. september 2011, 5. oktober 2011, 25. november 2011, 14. december 2011 og 3. april 2012 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til de bulgarske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere herpå. Republikken Bulgariens kommentarer til de interesserede parters bemærkninger blev modtaget ved brev af 4. november 2011, 15. december 2011, 12. januar 2012 og 25. april 2012.
(8)
De bulgarske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger om de anfægtede byttetransaktioner ved brev af 2. december 2011 og på det møde, som de holdt med Kommissionens tjenestegrene den 9. december 2011.
(9)
Ved brev af 9. februar 2012 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer fra den første klager af visse dele af den dokumentation, vedkommende havde fremsendt.
(10)
Den 3. april 2012 fremsendte Kommissionen yderligere bemærkninger fra en række tredjeparter (25) til de bulgarske myndigheder. Kommissionen modtog Republikken Bulgariens kommentarer til disse bemærkninger den 25. april 2012 og den 15. maj 2012.
(11)
Den 26. juli 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra de bulgarske myndigheder. Den 17. august 2012 anmodede de bulgarske myndigheder om en forlængelse af fristen for fremsendelse af oplysninger, hvilket Kommissionen imødekom den 31. august 2012. Den 19. september 2012 fremsendte de bulgarske myndigheder de ønskede oplysninger.
(12)
Den 3. oktober 2012 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer fra Elkabel AD, en af tredjeparterne, som havde fremsendt bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket denne gjorde den 31. oktober 2012.
(13)
Ved brev af 14. januar 2013, 17. maj 2013, 22. juli 2013 og 22. oktober 2013 anmodede Kommissionen de bulgarske myndigheder om yderligere oplysninger, som blev fremsendt den 4. og 5. februar 2013, den 25. juni 2013 og den 5. juli 2013, den 16. og 23. august 2013 samt den 19. november 2013 og 20. december 2013. En række af de oplysninger, der blev fremsendt med den sidste skrivelse, blev senere fremsendt igen af de bulgarske myndigheder pr. e-mail den 21. januar 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. AREALBYTTE
(14)
I 1947 eksproprierede staten alle skovarealer i Bulgarien og gjorde dem til offentlig ejendom. Dette var tilfældet indtil 2000, da man indledte tilbagegivelsen af skovarealer til de tidligere private ejere.
(15)
Med hjemmel i en ændring af skovloven (26), som trådte i kraft den 22. februar 2002, blev det muligt at bytte nyligt privatiserede skovarealer med statsejede offentlige skovarealer fra statens skovfond. Denne ændring af skovloven var gældende indtil den 27. januar 2009, og heri defineredes rækkefølgen og betingelserne for gennemførelsen af disse byttetransaktioner.
(16)
I henseende til byttetransaktionerne blev priserne på privatejet og statsejet skovareal fastlagt på grundlag af et særregulativ, nemlig regulativ om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer (27) (i det følgende benævnt »regulativet om basispriser«), som trådte i kraft den 18. november 2003. Bulgarsk lov tillod ikke sagkyndige valuarer at fravige de priser, der var fastlagt for skovarealer ved anvendelse af regulativet om basispriser.
(17)
På baggrund af dette regulativ fastlægges basisprisen på en skovlod som summen af basisværdien af dette jordstykke og værdien af bestanden (de plantearter, der står på arealet).
(18)
Værdien af jorden fastlægges på grundlag af den gennemsnitlige værdi af jorden ifølge de jordkategorier, der giver identiske betingelser for plantevækst (150 naturtyper ifølge bilag 1 til regulativet om basispriser). Den værdi justeres derefter ved hjælp af en justeringskoefficient, som inddrager arealets beliggenhed i forhold til lokal og national infrastruktur. Denne justeringskoefficient (Km) ifølge bilag 2 til regulativet om basispriser fastlægges ved hjælp af følgende formel:
hvor:
p
=
koefficient for kort afstand til en vej med belægning målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,20)
s
=
koefficient for kort afstand til et byområde målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,25)
m
=
koefficient for kort afstand til havet målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,20)
g
=
koefficient for kort afstand til en by udtrykt i tal for afstanden til en given by (korteste køreafstand ad vej mellem den omhandlede skovlod og byen). Byerne er opdelt i seks grupper ifølge tabel 1:
Tabel 1
Gruppe 1:
Sofia (fra 0,00 til 0,70)
Gruppe 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas og Varna (fra 0,00 til 0,50)
Gruppe 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven og Stara Zagora (fra 0,00 til 0,40)
Gruppe 4:
Andre byer i distriktet (fra 0,00 til 0,35)
Gruppe 5:
Andre store byer (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov og Cherven Bryag (fra 0,00 til 0,30)
Gruppe 6:
Andre kommunale centre (fra 0,00 til 0,10)
(19)
Værdien af jorden justeres yderligere ved at tillægge en forhøjelse pr. hektar, som er fastsat på grundlag af den konstaterede gennemsnitspris på jord i det område, hvor skovlodden er beliggende. Disse forhøjelser er fastlagt i bestemmelserne i bilag 3 til regulativet om basispriser og er vist i tabel 2:
Tabel 2
Forhøjelse
(BGN/hektar)
Sofia, nationale feriesteder og tilstødende ferieboligområder, grunde med under 10 km til havet
5 000
Bebyggelse i 1. og 2. kategori
2 000
Bebyggelse i 3. og 4. kategori
1 000
Bebyggelse i 5. og 6. kategori
500
Bebyggelse i 7. og 8. kategori
0
(20)
Den samlede værdi af jorden som fastlagt ved hjælp af denne mekanisme kaldes skovloddens basisværdi.
(21)
Værdien af bestanden (de plantearter, der er på arealet) er værdien af bestandens aktuelle alder og den fremskrevne værdi af dens benyttelsesalder. Værdien af træ fra skovbestande i deres aktuelle alder (alder på værdiansættelsestidspunktet) er lig med gevinsten ved salget af de omhandlede træsorter til gennemsnitlig markedspris, hvorfra omkostninger ved fældning, primær forarbejdning og transport til en midlertidig lagerplads fratrækkes. Hvis indtægten ikke dækker alle omkostningerne, anses træet ikke for at have en værdi.
(22)
Indtægterne fra salget fastlægges ved at klassificere lageret og mængden af de forskellige trækategorier. Omkostningerne (BGN/kubikmeter) ved fældning og primær forarbejdning af træ fra et træfældningsområde med en gennemsnitlig sværhedsgrad fastlægges ved hjælp af de forskellige træarter og trækategorier på skovlodden. Omkostningerne ved transport af træ fastlægges ved hjælp af træarter, trækategori og gennemsnitlig transportafstand fra den omhandlede skovlod. Transportomkostningerne multipliceres for hver transportkilometer med en koefficient, som tager højde for, hvor vanskelig ruten er.
(23)
De gennemsnitlige markedspriser og omkostningerne ved fældning, primær forarbejdning og transport af træ bør fastlægges med jævne mellemrum og ajourføres af skovstyrelsen (Executive Forests Agency (EFA)) (28) på grundlag af vægtede gennemsnit beregnet ud fra statistiske data indsamlet i en treårig periode (hvoraf det sidste år vægter dobbelt).
(24)
Ved at tilføje bestandens værdi, som denne er fastslået af en valuar, til jordens basisværdi, får man basisprisen for en skovlod.
(25)
Denne basispris justeres for at tage hensyn til beskyttelsen af skovarealets miljødannende natur og rekreative formål i områder med såkaldt »særlig beskyttelse mod urbanisering«, der ved lov er oprettet i visse egne af Bulgarien. I henhold til bestemmelserne i bilag 19 til regulativet om basispriser multipliceres basisværdien af skovejendomme beliggende i sådanne områder med en koefficient (К) anført i tabel 3 (29), nemlig:
Tabel 3
Sortehavskysten første område
К = 6
Sortehavskysten andet område
К = 5
Feriesteder, ferieboliger og bebyggelser af national betydning
К = 4
Skov og andre arealer beliggende i områder mellem stats- og kommuneveje og grænsen omkring bebyggelsesområder
К = 3
Feriesteder, ferieboliger og bebyggelser af lokal betydning
К = 4
(26)
Endelig anvendes en såkaldt markedsreguleringskoefficient på basisprisen på jord ifølge bilag 20 til regulativet om basispriser. Den koefficient er udtrykt i BGN/kvm og går fra 10 for jord, der støder op til kysten, store feriesteder i bjergene og Sofia, til 1 for den mindst attraktivt beliggende jord.
(27)
Uanset ovenstående måtte en privat ejer, hvis vedkommende ved en byttetransaktion fik en skovlod med en højere samlet administrativ pris end den jord, han gav i bytte, betale en kompensation til staten for prisforskellen. Ifølge de bulgarske myndigheder accepterede staten i reglen kun byttetransaktioner, hvis den fik jord med højere administrativ værdi i bytte. Men det gjaldt imidlertid kun, hvis den samlede administrative pris på den privatejede lod var højere end den administrative pris på den statsejede lod, som indgik i byttetransaktionen, ikke prisen pr. kvm.
(28)
Den 27. januar 2009 trådte et forbud mod bytte af skovarealer i kraft. Den omhandlede periode med anfægtede byttetransaktioner er således perioden fra den 1. januar 2007, datoen for Republikken Bulgariens tiltrædelse af Unionen, til den 27. januar 2009, datoen for byttemoratoriet (i det følgende benævnt »den omhandlede periode«).
2.2. ÆNDRING AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF AREALET
(29)
Klagerne hævder endvidere, at byttetransaktionerne ofte blev fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse af arealet fra skovareal til bebyggelig jord, og at denne ændring yderligere øgede forskellen mellem markedsværdien af det statsejede offentlige skovareal, der blev byttet for den privatejede skovlod.
(30)
De bulgarske myndigheder forklarede, at proceduren for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden ikke er reguleret af bestemmelserne i skovloven (sådan som byttetransaktionerne), men af en separat lovgivning, bl.a. loven om fysisk planlægning (ZUT) (30). Ifølge denne lovgivning kan enhver skovlodsejer anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af vedkommendes skovlod til bebyggelig jord ved at indsende en ansøgning til direktøren for EFA, som dengang hørte under landbrugs- og fødevareministeriet (31). En kommission af (interne og potentielt eksterne) sagkyndige behandler herefter anmodningen og afgiver en udtalelse til direktøren, som træffer en foreløbig afgørelse om ansøgningen. Hvis afgørelsen er positiv og bekræfter begrundelsen for og lovligheden af ansøgningen, vil den blive fremsendt til alle afdelinger med ansvar for ændringen af anvendelsen (provinsens guvernør, kommunens borgmester og direktøren for det ansvarlige regionale skovdirektorat).
(31)
På baggrund af en positiv foreløbig afgørelse vil ejeren indsende en ansøgning til den berørte kommune om igangsætning af, udkast til og godkendelse af en detaljeret lokalplan. En sådan plan kræver høring af alle (lokale) interessenter. Hvis denne plan godkendes af de ansvarlige myndigheder, og når den er trådt i kraft, vil lodsejeren indsende en ansøgning til landbrugs- og fødevareministeriet om udtagning af den omhandlede skovlod af det beskyttede skovareal. Hvis ansøgningen imødekommes, skal der betales en stempelafgift, som fastsættes af en uafhængig valuar i overensstemmelse med bestemmelserne i regulativet om basispriser.
(32)
Efter at lodsejeren har betalt stempelafgiften til de ansvarlige myndigheder, igangsættes proceduren for vedtagelse af en administrativ afgørelse om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden. Afhængigt af ejendommens størrelse træffes denne afgørelse af enten landbrugs- og fødevareministeren (hvis det drejer sig om en ejendom på under 10 hektar) eller af ministerrådet.
(33)
Den 3. september 2009 blev der vedtaget et moratorium om efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af byttet jord.
2.3. RETSGRUNDLAG FOR FORANSTALTNINGERNE
(34)
Byttetransaktionerne, beregningen af priserne for anvendelse i byttetransaktionerne og proceduren for ændring af den fastlagte anvendelse af byttet skovjord reguleres af følgende retsakter:
-
den bulgarske skovlov
-
regulativ om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer
-
lov om statsejendom (32)
-
forpligtelses- og aftaleloven (33)
-
lov om fysisk planlægning.
2.4. STØTTEMODTAGERNE
(35)
De potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er fysiske personer, private selskaber og kommuner, der ofte beskæftiger sig med byggemodning og byggeri og/eller turisme, og som byttede deres skovlodder for statsejet skovareal.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(36)
I indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt byttetransaktionerne og/eller den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af jorden indeholdt elementer af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, og hvorvidt denne støtte kunne erklæres forenelig med det indre marked.
3.1. IBOENDE FORBINDELSE MELLEM BYTTETRANSAKTIONERNE OG ÆNDRINGEN AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF JORDEN
(37)
Kommissionen var først og fremmest i tvivl med hensyn til klagernes påstand om, at byttetransaktionerne i adskillige tilfælde blev fulgt af en ændring i den fastlagte anvendelse af den byttede jordlod, dvs. fra skovareal til bebyggelig jord.
(38)
I lyset af tallene fra de bulgarske myndigheder bemærkede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at 15 ud af 147 byttetransaktioner i den omhandlede periode (2006-2009) blev fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse (10 %). Desuden bemærkede Kommissionen, at det er forskellige lovbestemmelser, der finder anvendelse på byttetransaktionerne og på de potentielle anmodninger om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, og at disse to procedurer gennemføres separat. Disse elementer forekom i første omgang at bekræfte de bulgarske myndigheders udtalelse om, at de to procedurer som udgangspunkt ikke er uløseligt forbundet (34).
(39)
Imidlertid anførte de bulgarske myndigheder, at formlerne til beregning af de administrative priser på skovjord og stempelafgiften, der skal betales for en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, blev fastsat på et bestemt niveau, der skulle sikre, at den fulde byttepris for skovarealet plus ændring af den fastlagte anvendelse af jorden i vidt omfang ville matche markedsprisen på lignende bebyggelig jord. Dette kunne indebære, at myndighederne antog, at mange investorer ville forsøge at kombinere de to procedurer i samme transaktion.
(40)
Derfor var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af det berørte skovareal skulle tages i betragtning, når prisen på lodden blev bestemt i forbindelse med byttetransaktionerne, dvs. om byttetransaktionen og den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede jord burde anses for at være uløseligt forbundet.
3.2. POTENTIEL STATSSTØTTE I ÆNDRINGEN AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF AREALET
(41)
Dernæst var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt ændringen af den fastlagte anvendelse af den byttede jord kunne medføre en tildeling af statsstøtte, idet den øgede værdien af den byttede jord yderligere.
(42)
Kommissionen bemærkede i sin indledningsafgørelse, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden ikke i første omgang forekommer at have indebåret nogen overførsel af statslige midler. Stempelafgiften på sådanne transaktioner blev beregnet efter lovens bestemmelser og, så vidt Kommissionen ved, betalt i alle de omhandlede tilfælde. Selv om de virksomheder, der blev berørt af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden, kan have fået gavn af denne ændring, ville de administrative afgørelser til effektuering af ændringen derfor ikke indebære statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Kommissionen lagde sig ikke fast på en endelig holdning til dette spørgsmål og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om, hvorvidt der forekom statsstøtte i denne procedure.
3.3. POTENTIEL STATSSTØTTE I BYTTETRANSAKTIONER MED SKOVAREALER
(43)
Kommissionen bemærkede i indledningsafgørelsen, at priserne på skovjord i forbindelse med byttetransaktionerne blev bestemt af sagkyndige alene ved hjælp af formlerne i regulativet om basispriser. Kommissionen var derfor i tvivl om, hvorvidt anvendelsen af disse formler førte til en administrativ pris, som matchede de priser, der kunne opnås i armslængdetransaktioner mellem to private parter. Kommissionen opfordrede derfor Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om markedspriserne i 100 % private handler (eller byttetransaktioner) med skovjord, som fandt sted i Bulgarien i den omhandlede periode. Kommissionen opfordrede endvidere Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om forskellene mellem disse priser og de administrative priser, der blev brugt til de anfægtede byttetransaktioner, og således det potentielle beløb ydet i statsstøtte i forbindelse med disse transaktioner. Desuden opfordrede Kommissionen Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om de regler, der blev anvendt på den kompensation, der blev betalt i byttetransaktionerne, når der var forskel i priserne på de to byttede jordlodder. Endelig opfordrede Kommissionen Republikken Bulgarien til at fremsende yderligere information til dokumentation for dens påstand om, at de anfægtede byttetransaktioner ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(44)
Kommissionen lagde sig også i indledningsafgørelsen fast på den foreløbige holdning til, hvordan fordelen ved de anfægtede byttetransaktioner skulle kvantificeres, hvis den skulle ende med at mene, at disse byttetransaktioner gav anledning til statsstøtte:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på privatejet skovlod 1 og den administrative pris på lod 1 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på statsejet skovlod 2 og den administrative pris på lod 2 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det statsstøttebeløb, der ligger i byttetransaktionerne, ville i så fald være lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Enhver økonomisk kompensation, der hidrører fra forskellen mellem den administrative pris på to lodder i en byttetransaktion, og som den ene part betaler til den anden, skal også tages i betragtning, når det potentielle element af statsstøtte i transaktionen beregnes.
3.4. DEN POTENTIELLE STATSSTØTTES FORENELIGHED
(45)
Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen - såfremt den skulle nå frem til, at der forekommer statsstøtte som følge af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og/eller byttetransaktionerne - tvivl om, hvorvidt en sådan støtte kunne anses for at være forenelig med det indre marked og nærmere bestemt med traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), og bestemmelserne i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (35) og/eller traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og EF- rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (i det følgende benævnt »skovbrugsrammebestemmelserne«) (36).
(46)
Kommissionen anmodede derfor Republikken Bulgarien og interesserede parter om at fremsende bemærkninger om de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. BEMÆRKNINGER FRA DEN FØRSTE KLAGER TIL DEN TVIVL, SOM KOMMISSIONEN UDTRYKTE I INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(47)
Den første klager hævder, at de anfægtede byttetransaktioner udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, som er uforenelig med det indre marked.
(48)
For så vidt angår Kommissionens først udtrykte tvivl, hævder den første klager, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og byttetransaktionerne bør betragtes som uløseligt forbundet. For det første hævder klageren, at mange af støttemodtagerne af byttetransaktionerne driver virksomhed inden for byggeri og turisme, ikke skovbrug. For det andet er byttet skovareal ifølge den første klager stort set ikke blevet udnyttet kommercielt efter moratoriets ikrafttræden i 2009. Dengang byttetransaktionerne blev gennemført, var der for det tredje mange af støttemodtagerne, der angiveligt bekendtgjorde og reklamerede med deres byggeprojekter på det byttede skovareal i form af skisportssteder eller badeferieområder og havde endda indledt drøftelser med de relevante lokale myndigheder for at sikre gennemførelsen af en ændring af den fastlagte anvendelse af det pågældende areal. For det fjerde hævder klageren, at det ofte var den samme statslige styrelse (EFA), der havde ansvaret for både at afslutte byttetransaktionen og udtage den byttede skovlod af skovfondens arealer (EFA og den kompetente tilsynsmyndighed) (37) og dermed bane vejen for dens kommercielle udnyttelse.
(49)
Den første klager mener således, at en potentiel omklassificering af den fastlagte anvendelse af jorden og den tilsvarende prisstigning bør tages i betragtning ved kvantificeringen af det samlede beløb af statsstøtte, der ligger i byttetransaktionerne. Derfor bør der efter klagerens mening ved kvantificeringen af støtten ske en sammenligning med bebyggelige lodder for at kunne afspejle markedsprisen på den byttede jord korrekt.
(50)
Klageren nævner også, at det, i betragtning af hvor attraktiv den region er, hvor statens skovlodder var beliggende, ville have været klogere af myndighederne først at søge at øge loddernes værdi (dvs. ændre deres fastlagte anvendelse og give tilladelse til byggeri) og dernæst afhænde lodderne. Ifølge klageren forsøgte EFA ikke i nogen af de tilfælde, hvor der blev anmodet om bytte, at ændre den fastlagte anvendelse af den pågældende skovlod forud for byttetransaktionen. Dette er ifølge klageren et tydeligt tegn på, at der forelå en hensigt om at tildele erhververen af det statsejede skovareal en fordel. Denne praksis blev også kritiseret af Verdensbanken i en rapport om bulgarske skove fra 2009, hvor det blev bemærket, at staten pådrog sig tab på netop denne måde (38).
(51)
For så vidt angår den næste tvivl, som Kommissionen udtrykte om, hvorvidt der blev givet statsstøtte som følge af ændringen af den fastlagte anvendelse af den byttede jord, hævder den første klager, at selv om erhververen af jorden efterfølgende betalte en stempelafgift efter afgørelsen om at ændre den fastlagte anvendelse af jorden, og dette beløb bør trækkes fra kvantificeringen af enhver støtte, der måtte være modtaget som resultat af byttetransaktionen, afspejler stempelafgiften ikke den faktiske værdiforøgelse af skovlodden som følge af denne ændring. Klageren hævder videre, at den ulovlige statsstøtte, der blev ydet til erhververen af jorden, i de tilfælde, hvor byttetransaktionen blev gennemført før Bulgariens tiltrædelse af Unionen, men hvor ændringen af den fastlagte anvendelsen af jorden fandt sted efter tiltrædelsen, bør beregnes som forskellen mellem markedsværdien af den pågældende skovlod på tidspunktet for byttetransaktionen (før tiltrædelsen) og markedsværdien af skovlodden efter ændringen af den fastlagte anvendelse (efter tiltrædelsen).
(52)
Med hensyn til den tredje tvivl, som Kommissionen udtrykte vedrørende forekomsten af statsstøtte som følge af byttetransaktionerne, hævder klageren, at formlerne, der blev foreskrevet i regulativet om basispriser, ikke afspejler markedsværdien af den byttede jord. Klageren anfægter endvidere valuarernes uafhængighed, da erhververen af jorden efter vedkommendes mening frit kan vælge en venligt stemt valuar, hvilket kan medføre en betydelig undervurdering af priserne.
(53)
Klageren fremsendte også yderligere oplysninger om markedspriserne på det byttede skovareal eller næsten identiske skovarealer for angiveligt at påvise betydelige uoverensstemmelser med de administrative priser på skovlodderne. På grund af tidspres havde klageren kun undersøgt priserne på ni af de byttede lodder. Til dette formål anvendte vedkommende bankernes vurdering af jorden samt oplysninger fra Bulgariens offentlige ejendomsregister, der viste priserne på lignende skovlodder i afsluttede ejendomshandler. De afdækkede prisforskelle lå fra en undervurdering (ved brug af den administrative pris) på 50-65 % til sager, hvor skovlodden angiveligt blev købt til 1-2 % af markedsværdien.
(54)
Endelig hævder klageren, at det forhold, at der blev indledt straffesag mod den tidligere chef for EFA for indgåelse af byttetransaktioner til skade for staten, er et tegn på, at de bulgarske myndigheder selv mener, at der blev overdraget skovjord til visse private parter til en pris, der lå langt under markedsværdien.
(55)
Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt byttetransaktionerne fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, hævder klageren, at ingen af støttemodtagerne af byttetransaktionerne, så vidt vedkommende ved, har skovbrug som deres primære erhverv. Snarere havde næsten alle støttemodtagerne angiveligt tidligere drevet eller havde fremtidige forretningsplaner om at drive erhvervsvirksomhed eller at investere i en af følgende brancher: ejendomsspekulation, byggeri og/eller turisme. Ifølge klageren vedrører turisme pr. definition hele det indre marked, hvorfor selv nogle få tilfælde af selektiv støtte nødvendigvis vil fordreje konkurrencen. Klageren tilføjer yderligere, at udenlandske konkurrenter i lyset af antallet og omfanget af byttetransaktionerne faktisk afskrækkes fra at trænge ind på det bulgarske marked. Mens flere større EU-investorer (f.eks. Lindner og ECE) har deltaget i byggeprojekter i bulgarske byer (butikscentre og stormagasiner), er næsten alle store investeringer i feriesteder ved kysten, i skiterræn og ved golfbaner angiveligt foretaget af bulgarsk kontrollerede selskaber.
4.2. BEMÆRKNINGER FRA STØTTEMODTAGERNE I BYTTETRANSAKTIONERNE OG ANDRE TREDJEPARTER
(56)
Kommissionen modtog bemærkninger fra mange tredjeparter, hvoraf de fleste var private parter i byttetransaktionerne (i det følgende benævnt »støttemodtagerne«). Kommissionen bemærker, at en række støttemodtagere (39) blot afgav en kort udtalelse om, at der ikke indgik statsstøtte i de byttetransaktioner, de var part i. Andre støttemodtagere fremsendte mere detaljerede bemærkninger til den tvivl, Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen, og de vil blive gennemgået i de følgende afsnit.
4.2.1. Iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(57)
For så vidt angår den første tvivl, som Kommissionen udtrykte med hensyn til, om byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden er uløseligt forbundet, hævder de fleste af de støttemodtagere (40), der reagerede på indledningsafgørelsen, at der ikke består en sådan iboende forbindelse. Byttetransaktionen og den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod foregik i to separate procedurer, som hører under to forskellige statslige organer, der arbejder uafhængigt af hinanden. Byttetransaktionerne falder ind under landbrugs- og fødevareministeren eller ministerrådet afhængigt af størrelsen af den lod, der skal byttes, og EFA, mens ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden falder ind under de lokale myndigheders kompetence - borgmesteren eller byrådet i en kommune, ministeren for regionaludvikling og offentlige arbejder eller guvernøren for den region, hvori arealerne er beliggende - og kræver godkendelse af en detaljeret eller generel lokalplan.
(58)
En støttemodtager (41) føjer yderligere til, at der ikke er nogen automatisk forbindelse mellem ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og en forøgelse af dens værdi. Beslutningen om at ændre den fastlagte anvendelse af jorden bygger på bedømmelsen af nødvendigheden heraf, hvilket har et bredere sigte og ofte går forud for ejernes private interesse, og den er derfor ikke baseret på de kommercielle interesser, som byttetransaktionens parter måtte have. En anden støttemodtager (42) bemærker, at de statistiske oplysninger fra de bulgarske myndigheder bekræfter fraværet af en iboende forbindelse. Endelig mener en række støttemodtagere (43), at spørgsmålet om, hvorvidt der er en forbindelse, er irrelevant, eftersom det byttede areal, som de erhvervede, i netop deres tilfælde ikke blev udtaget af skovbeskyttelsesarealet til byggemodning, og der heller ikke er igangsat en procedure for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden.
(59)
Med hensyn til hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod bør tages i betragtning ved bestemmelsen af prisen på lodden, mener flertallet af støttemodtagerne, at det af forskellige grunde ikke skal være tilfældet. En række af støttemodtagerne (44) hævder, at det ville være ubegrundet at tage hensyn til den hypotetiske mulighed for at ændre den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod, eftersom der måske aldrig bliver ansøgt om en sådan ændring, eller ansøgningen afvises på grund af manglende overholdelse af de relevante administrative krav. Det byttede skovareals strategiske beliggenhed, som angiveligt forøger jordens værdi, bør være irrelevant, hvis den fastlagte anvendelse af jorden ikke er blevet ændret, og den erhvervede jord kun kan udnyttes til det formål, der er bestemt i loven. Således hævder en støttemodtager (45), at der bør tages hensyn til den specifikke aftale, der er indgået mellem parterne i byttetransaktionen på datoen for værdiansættelsen. En objektiv og rimelig beregning af markedsværdien bør også omfatte den lokalplan (der giver tilladelse til byggeri eller ikke), som er gældende på datoen for værdiansættelsen af den byttede skovlod. Derfor bør der specificeres et sæt ensartede kriterier, som muliggør en sondring mellem en hypotetisk mulighed og den faktiske hensigt hos parterne i byttetransaktionen om efterfølgende at foretage en ændring af anvendelsen af jorden.
(60)
Desuden bemærker mange støttemodtagere, at der for at få jorden udtaget af det beskyttede skovareal skal erlægges en afgift for ændring af den fastlagte anvendelse, som svarer til prisen pr. kvadratmeter bebyggelig jord i det pågældende område. Derfor hævder disse støttemodtagere, at de ikke opnår en økonomisk fordel ved ændringen, for hvis den erhvervede jord sælges, stilles som sikkerhed eller byggemodnes, vil dens værdi være den samme, som værdien af bebyggelig jord. Et lignende argument blev fremsat af Mirta Engineering og Beta Forest, som bemærker, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden indebærer yderligere udgifter, herunder stempelafgift og lokale skatter samt omkostninger til tegninger, hvilket yderligere øger ejendomsværdien. Svetoslav Mihailov og Elizabet Mihailova hævder da også, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden i deres tilfælde var betinget af betalingen af de statslige afgifter, der er defineret i artikel 17 i skovloven og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.
(61)
Endelig mener en række støttemodtagere (46), at spørgsmålet er irrelevant, eftersom det byttede areal, som de erhvervede, i netop deres tilfælde ikke blev udtaget af skovbeskyttelsesarealet til byggemodning, og der heller ikke er igangsat en procedure for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden. MIKS bemærker i sit svar, at den bulgarske stat i sine byttekontrakter anførte, at det ikke var tilladt at ændre den fastlagte anvendelse af jorden.
4.2.2. Statsstøtte i byttetransaktioner med skovarealer
(62)
Hvad angår den tvivl, som Kommissionen havde med hensyn til, hvorvidt de administrative priser for byttetransaktionerne førte til en markedspris, fremførte støttemodtagerne (47) flere lignende argumenter for, hvorfor det skulle være tilfældet i forbindelse med deres egne byttetransaktioner.
(63)
For det første hævder en støttemodtager (48), at der ved fastsættelsen af administrative priser ifølge regulativet om basispriser tages hensyn til objektive kriterier såsom loddens beliggenhed, distrikternes betydning og arten og betydningen af plantebestanden på arealet, mens to andre støttemodtagere (49) hævder, at den administrative byttepris bygger på kriterier, som er identiske med dem, der anvendes ved private investorers bytte af private skovarealer, som omfatter jord, der er beliggende tæt på lokal eller national infrastruktur, og som ligner de anfægtede byttetransaktioner med hensyn til plantearter, beliggenheden i områder, der er særligt beskyttet mod urbanisering osv. Ligeledes hævder atter andre støttemodtagere (50), at værdiansættelser, der sker i henhold til regulativet om basispriser, medfører administrative priser som er på niveau med eller i mange tilfælde højere end markedspriserne for skovarealer i Bulgarien på grund af manglen på et nationalt marked for denne type jord og det forhold, at de få private transaktioner er sket til lave priser. Derfor blev byttetransaktionerne gennemført på de fremherskende økonomiske markedsvilkår.
(64)
For det andet hævder en række støttemodtagere (51), at de lod foretage værdiansættelser af de byttede lodder, som førte til administrative priser, der var på niveau med (52) eller i mange tilfælde højere end (53) markedspriserne for skovarealer i Bulgarien.
(65)
For det tredje påpeger flere støttemodtagere (54) fraværet af 100 % private byttetransaktioner eller handler i områder, hvor de pågældende støttemodtageres byttetransaktioner fandt sted, som begrundelse for, at de administrative priser bør anses for at være tilnærmet markedspriserne.
(66)
Endelig hævder flere støttemodtagere (55), at eftersom landbrugs- og fødevareministeren i udøvelsen af sine skønsbeføjelser har ret til at nægte at foretage en byttetransaktion, hvis staten ikke har interesse i at erhverve det privatejede skovareal, og betingelserne for bytteaftalen skal godkendes af begge parter (offentlig og privat), bør byttetransaktionerne anses for at være forretningsmæssige transaktioner, hvori staten handler som en markedsøkonomisk aktør.
(67)
Hvad angår den potentielle statsstøtte i transaktionerne (dvs. forskellen mellem de administrative priser og markedspriserne på skovarealer), svarede størstedelen af støttemodtagerne (56), at de bulgarske myndigheder ikke dækkede prisforskellen, når det privatejede areal var mere værdifuldt end det statsejede. En anden støttemodtager (57) hævede, at forskellen i markedspriserne på byttet privat- og statsejet skovareal beliggende i samme eller tilstødende områder begunstiger staten, idet de administrative priser er højere end markedspriserne, som forhandles frit mellem de private skovejere i det pågældende område.
(68)
For så vidt angår de øvrige betingelser for at konstatere forekomst af statsstøtte, bestred flere støttemodtagere (58), at de var opfyldt. Således hævder visse støttemodtagere (59), at de er fysiske personer, som Bulgariens statsstøttelov og traktatens artikel 107 ikke finder anvendelse på. Angående statslige midler bemærker disse støttemodtagere, at staten erhvervede jorden ved ulovlig ekspropriering uden tilstrækkelig kompensation, hvorfor staten ikke kan anses for at have sådanne midler til rådighed. I henseende til selektivitet hævder disse støttemodtagere, at skovloven finder anvendelse erga omnes og dermed ikke er diskriminerende.
(69)
En anden støttemodtager (60) mener heller ikke, at betingelserne i traktatens artikel 107 er opfyldt, hvad angår byttetransaktionerne, men med en lidt anderledes begrundelse. For det første skete der ikke overførsel af statslige midler, eftersom byttetransaktionen er en »dobbelt handelstransaktion«, som skete efter en værdiansættelse udført af en uafhængig valuar på grundlag af de objektive kriterier for beregning af prisen, som loven foreskriver. Parterne i byttetransaktionen har hverken fået en fordel eller en gunstigere stilling end deres konkurrenter, eftersom enhver skovejer kunne have anmodet om bytte af sin privatejede jord mod et statsejet skovareal. Et lignende argument fremsættes af en anden støttemodtager (61), som mener, at bytteordningen er en generel foranstaltning, der er tilgængelig for alle skovejere.
(70)
Hvad angår forekomsten af en økonomisk fordel, bestred flertallet af støttemodtagerne (62), at de fik en sådan fordel ud af transaktionerne, eftersom den administrative pris for den byttede jord efter deres mening var på niveau med eller højere end markedsprisen.
(71)
Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt byttetransaktionerne fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, svarede langt de fleste støttemodtagere (63), at de ikke var beskæftiget inden for byggeriet eller turistbranchen og/eller ikke havde søgt licens som rejsearrangør. Desuden bekræftede de, at de hverken havde udnyttet det ved byttetransaktionen erhvervede areal til tømmerproduktion efter erhvervelsen eller havde solgt tømmer i Bulgarien eller i andre medlemsstater. Derfor hævder de, at der ikke kan siges at være sket en faktisk eller potentiel påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. En anden støttemodtager (64) tilføjede, at byttetransaktionerne ikke fører til en stigning i den hjemlige produktion og dermed en begrænsning af de muligheder, der er, for at virksomheder fra andre medlemsstater kan eksportere til det bulgarske marked.
(72)
Andre støttemodtagere (65) hævdede, at eftersom byttetransaktionerne ikke indebærer overførsel af statslige midler og ikke giver en økonomisk fordel, kan de ikke anses for at påvirke markedets balance og de økonomiske betingelser, som virksomhederne drives på, hvilket betyder, at det er nødvendigt med startinvestering for at erhverve materielle aktiver. Således kan virksomheder fra andre medlemsstater trænge ind på og drive virksomhed på det samme marked på rimelige vilkår, hvorfor samhandelen mellem medlemsstaterne ikke kan siges at være blevet påvirket af de anfægtede byttetransaktioner.
(73)
Endelig forklarede en enkelt støttemodtager (66), at det skovareal, vedkommende erhvervede fra staten, ikke er egnet til skovrejsning. Han mener endvidere, at hans ejendom er bedre end den, han modtog fra staten, og at transaktionen ikke indebærer statsstøtte. Endelig nævnte han, at den erhvervede jord bruges til mobil biavl, ved at arealet udlægges til eng om sommeren.
4.2.3. Den potentielle statsstøttes forenelighed
(74)
Selv om Kommissionen anmodede de interesserede parter om at indsende dokumentation, der kunne sætte den i stand til at undersøge foreneligheden med det indre marked af de anfægtede byttetransaktioner, imødekom ingen af støttemodtagerne denne anmodning.
5. BEMÆRKNINGER FRA REPUBLIKKEN BULGARIEN
5.1. BULGARIENS BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(75)
De bulgarske myndigheder hævder, at de anfægtede byttetransaktioner ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(76)
Angående den påståede iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden bemærkede de bulgarske myndigheder, at skovlovens artikel 15 b) hjemler mulighed for at ansøge om en ændring af den fastlagte anvendelse af jord i skove uanset måden, hvorpå jorden blev erhvervet, det være sig bytte, almindelig handel eller andet. Men en sådan teoretisk mulighed bør ikke forstås som en fast forhåndsaftale mellem myndighederne og den private part i byttetransaktionen om efterfølgende at ændre den fastlagte anvendelse af jorden.
(77)
De bulgarske myndigheder fremsendte dokumentation for, at der blandt de 132 byttetransaktioner, der fandt sted i perioden 2007-2009, skete anmodning om ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod i 24 tilfælde, og heraf blev ansøgningen kun imødekommet i 15 tilfælde (dvs. 11,4 % af alle byttetransaktioner).
(78)
De bulgarske myndigheder anfører også de forskellige formål med byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden. Mens formålet med byttetransaktionerne er at konsolidere og bevare de bulgarske skove og dermed sikre bæredygtig udvikling og reproduktion til gavn for samfundet som helhed, er ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden beregnet til at opfylde de målsætninger, der er fastlagt i loven om fysisk planlægning, som regulerer indlemmelsen af jord i byzoner, hvor det er tilladt at bygge i overensstemmelse med offentlighedens behov og interesser i henseende til bæredygtig udvikling og opførelse af egnede leve-, arbejds- og fritidsvilkår for borgerne. Mens byttetransaktionerne desuden afhænger af afgørelser truffet af landbrugs- og fødevareministeren, er ændringer af den fastlagte anvendelse af jorden betinget af, at forskellige kompetente organer godkender en lokalplan, nemlig ministeren for regionaludvikling og offentlige arbejder, den regionale guvernør eller byrådet. I betragtning af at retten til at anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden ikke udspringer direkte af skovloven, men kræver opfyldelse af betingelser i andre love, mener de bulgarske myndigheder endelig ikke, at den hypotetiske mulighed for at ændre den fastlagte anvendelse af jorden indebærer, at en sådan ændring er uløseligt forbundet med byttetransaktionerne.
(79)
Med hensyn til hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod bør tages i betragtning ved bestemmelsen af prisen på lodden, gentog de bulgarske myndigheder deres mening om, at der ikke er nogen direkte forbindelse mellem den pris, som byttetransaktionen beregnes til, og den efterfølgende ændring af anvendelsen af jorden. Myndighederne gav en udførlig beskrivelse af proceduren for bestemmelse af henholdsvis priserne på byttetransaktionen (ex artikel 20, stk. 5, henholdsvis 21 i regulativet om basispriser) og de afgifter, der skal betales for ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden. Myndighederne bemærker også, at private ejere kan anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af jord i skov, uanset hvordan de erhvervede jorden, hvorfor enhver investor ville få de samme fordele, uanset om vedkommende har erhvervet skoven fra staten eller ved en armslængdetransaktion indgået med en privat part, og derfor bør de afgifter, der skal betales for effektueringen af en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, ikke regnes for selektive i henseende til støttemodtagerne.
(80)
Med hensyn til Kommissionens tvivl om, hvorvidt metodologien til beregning af administrative priser sikrer en korrekt afspejling af markedspriserne, bemærker de bulgarske myndigheder for det første, at de administrative priser fastsættes efter bestemmelserne i regulativet om basispriser, og at dette regulativ blev udarbejdet med udgangspunkt i den praksis, som andre medlemsstater, deriblandt Tyskland, har for fastsættelse af administrative priser på skovarealer. Desuden blev værdiansættelserne af privat- og statsejet skov foretaget af uafhængige eksperter efter et sæt ensartede kriterier.
(81)
De bulgarske myndigheder fremsendte for det andet oplysninger om alle transaktioner (67) med køb og salg af privatejede skovarealer, der var foregået i perioden 2007-2009 (68). Oplysningerne om gennemsnitspriserne på privatejede ejendomme (dvs. »markedspriser«) omfatter en oversigt over troværdig markedsdokumentation i overensstemmelse med de krav, der er fastlagt i punkt 34 i de supplerende bestemmelser til regulativet om basispriser. Når der ikke er tilgængelige oplysninger om transaktioner, der er foregået i de samme områder, er der givet oplysninger om transaktioner, der fandt sted i nærliggende områder, og om tilsvarende skovarealer med hensyn til beliggenhed og plantearter. Ifølge de bulgarske myndigheder kan det på grundlag af disse oplysninger påvises, at den administrative pris, der blev anvendt i de anfægtede byttetransaktioner, i de fleste tilfælde generelt var højere end de markedspriser, der blev opnået i armslængdetransaktioner (69). I den forbindelse betvivler de bulgarske myndigheder den dokumentation, som klageren har fremsendt. På den ene side ville de af klageren nævnte priser nemlig være priser, hvortil jorden blev udbudt til salg og ikke nødvendigvis de faktisk opnåede priser, eller priser på lodder, for hvilke den fastlagte anvendelse allerede var ændret, og stempelafgiften betalt. På den anden side er den af klageren nævnte markedspris ikke altid pålidelig, da den i mange tilfælde kun er opnået som resultat af en enkelt privat transaktion.
(82)
For det tredje gentog de bulgarske myndigheder, at staten ikke dækkede forskellen op til den højere samlede administrative værdi af det privatejede skovareal, den erhvervede, og at byttetransaktionerne kun blev gennemført, hvis værdien af den privatejede skovlod, den modtog, var lig med eller højere end den statsejede lod, som den gav i bytte. Desuden måtte den private part betale generalomkostninger på 2 % af ejendommens værdi.
(83)
Endelig påpeger de bulgarske myndigheder, at regulativet om basispriser er blevet ændret tre gange siden den oprindelige ikrafttræden, nemlig i 2004, 2005 og 2007. Ændringen af regulativet i 2005 skulle være særlig bemærkelsesværdig på baggrund af, hvor langt man var kommet med at tilbagegive eksproprierede skove og skovarealer, idet det betød, at der allerede var privatejede skove til rådighed på markedet og en efterspørgsel herpå. Denne ændring bestod primært i en ny metodologi til værdiansættelse af jord. Desuden blev koefficienterne vedrørende områder, der var beskyttet mod urbanisering, også forhøjet, og der blev indført nye kategorier med angivelse af forhøjelserne af jordpriser afhængigt af bebyggelseskategorien.
(84)
Desuden skete der en fuldstændig ajourføring af koefficienterne i regulativet efter Bulgariens tiltrædelse af Unionen den 1. januar 2007, herunder koefficienterne for områder beskyttet mod urbanisering og de såkaldte markedsreguleringskoefficienter, som afhænger af jordkategorien. Endvidere blev artikel 20, stk. 5, i regulativet om basispriser ændret således, at bytteprisen på statsejet jord blev forhøjet med 50 % af værdien af markedsreguleringskoefficienten. Desuden blev der indført en forhøjelse af jordværdien i henhold til forskellige bebyggelseskategorier.
(85)
Ifølge de bulgarske myndigheder viser disse ændringer af regulativet om basispriser, at myndighederne trods manglen på et veludviklet hjemligt marked for skovjord og i lyset af Bulgariens forestående tiltrædelse af Unionen forsøgte at ajourføre værdiansættelsesmekanismen i regulativet ved at sikre, at den byggede på troværdig markedsdokumentation. På datoen for Bulgariens tiltrædelse af Unionen skulle de administrative priser beregnet på grundlag af regulativet om basispriser derfor ikke være lavere end markedspriserne på de samme skovlodder.
(86)
Vedrørende Kommissionens tvivl om byttetransaktioners potentiale til at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne påpegede de bulgarske myndigheder for det første, at 81 af de private parter, der indgik i de anfægtede byttetransaktioner, er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1. De resterende 51 private parter var fysiske personer, der ikke drev handels- eller servicevirksomhed. Bulgarien understreger i denne forbindelse, at hverken State Forest Agency eller efterfølgeren Executive Forests Agency (EFA) har modtaget ansøgninger om skovhugst eller eksport fra fysiske personer, som deltog i byttetransaktioner i den omhandlede periode.
(87)
For det andet hævder de bulgarske myndigheder, at byttetransaktionerne ikke kan påvirke samhandelen i EU, eftersom de støttede virksomheder driver virksomhed inden for brancher, der ikke involverer import eller eksport af produkter eller tjenesteydelser. De bulgarske myndigheder supplerede den allerede fremsendte information om mængderne af tømmer, der blev produceret og eksporteret til Unionen i den omhandlede periode, og fremsendte et dokument, der viste, at ingen af de private parter, som erhvervede statsejet skovareal i forbindelse med de anfægtede byttetransaktioner, producerede tømmer, solgte tømmer på hjemmemarkedet eller eksporterede tømmer fra Republikken Bulgarien.
(88)
For det tredje hævder de bulgarske myndigheder, at turistbranchen (f.eks. rejsearrangører, rejsebureauer, hotelejere og leverandører af andre tjenesteydelser for turister) er reguleret af et sæt regler i den bulgarske turistlov. Denne lov kræver en administrativ registrering af erhvervsdrivende i et offentligt register, som økonomi-, energi- og turistministeriet fører. Personer, der beskæftiger sig med hoteldrift, er også omfattet af et krav om registrering i et særligt register ifølge turistlovens artikel 58. Derfor kan kun de virksomheder, der er opført i de respektive offentlige registre, der føres af økonomi-, energi- og turistministeriet, anses for at være virksomheder i turistbranchen. En kontrol af de relevante registre viste, at kun en af de virksomheder, der erhvervede statsejet skovjord som resultat af de anfægtede byttetransaktioner, nemlig Kapsi Tours OOD, er registreret som rejsearrangør i henhold til turistloven.
(89)
For det fjerde forklarede de bulgarske myndigheder, at drift af byggevirksomhed i Bulgarien også er omfattet af krav om registrering i det centrale register over beskæftigelse i byggeriet, som føres af det bulgarske byggekammer i overensstemmelse med en særlov, nemlig byggekammerloven (70). De bulgarske myndigheder påpeger, at kun tre af virksomhederne i byttetransaktionerne med staten var registreret som byggeselskaber og måske beskæftiget på en eller anden måde med byggeri ifølge loven.
(90)
Derfor hævdede de bulgarske myndigheder, at de fleste af de virksomheder, som potentielt kunne få en fordel af de anfægtede byttetransaktioner, hverken drev virksomhed i bygge- eller turistbranchen. Efter deres mening kan konkurrencen på de pågældende markeder ud over skovbrugssektoren ikke siges at være blevet fordrejet af disse byttetransaktioner.
5.2. BULGARIENS KOMMENTARER TIL KLAGERENS BEMÆRKNINGER
(91)
De bulgarske myndigheder er enige med klageren i, at der ikke forekommer statsstøtte i byttetransaktionerne med skovarealer mellem staten og kommunerne. Derimod hævder de af de grunde, der er forklaret i forrige afsnit, at klagerens påstand om, at de fleste støttemodtagere driver virksomhed inden for byggeri eller turisme, ikke er korrekt.
(92)
De bulgarske myndigheder er også uenige i måden, hvorpå klageren har fastslået skovarealernes markedspriser, nemlig ved at sammenligne priserne på skovlodder i forskellige år (f.eks. nogle få år før byttetransaktionen), og bestrider klagerens påstand om, at ejerne af de byttede skovlodder i visse tilfælde stillede denne jord som sikkerhed for at opnå lån, da dette ville være i strid med bestemmelserne i bulgarsk lov og loven om statsejendom, som klageren nævner. Klagerens oplysninger måtte ifølge myndighederne indeholde væsentlige fejl og ikke være i overensstemmelse med de tilgængelige ejendomsregistre og dokumentationen for byttetransaktionerne. Det måtte også være ukorrekte oplysninger, klageren havde fremsendt om statsejet skov, der blev erhvervet gennem byttetransaktioner og efterfølgende blev stillet som sikkerhed for lån. Under alle omstændigheder forklarer de bulgarske myndigheder, at bulgarske banker kræver andre likvide aktiver som sikkerhed ud over fast ejendom for at sikre, at gælden bliver indfriet. Ifølge myndighederne er det derfor ukorrekt at dividere beløbet for det ydede lån med arealet i kvadratmeter af den jord, der er stillet som sikkerhed for realkreditlånet, for at fastsætte prisen pr. kvadratmeter. Myndighederne har også fremsendt en udtalelse fra First Investment Bank om mekanismerne for ydelse af lån og metoderne til vurdering af skove og skovejendomme, som lånerne foreslår at stille som sikkerhed.
(93)
Desuden er de bulgarske myndigheder uenige i klagerens påstand om, at de kommunale myndigheder ikke havde andet valg end at vedtage detaljerede lokalplaner for den jord, hvis fastlagte anvendelse var blevet ændret. Ifølge myndighederne er enhver ændring af den fastlagte anvendelse af jorden baseret på detaljerede lokalplaner, der er indført ved lov og har været gennem offentlige drøftelser, og som har erstattet eksisterende generelle lokalplaner for befolkede områder. Disse administrative procedurer hører ikke under landbrugs- og fødevareministeren, som først udsteder individuelle bekendtgørelser om ændring af zoneinddelingen af jorden til de parter, som anmoder om en sådan ændring, efter at den pågældende detaljerede lokalplan er trådt i kraft.
(94)
Myndighederne tilbageviser videre, at mange parter i byttetransaktionerne havde til hensigt at få ændret den fastlagte anvendelse af den skovlod, de modtog. I henhold til den bulgarske skovlov kan en sådan påtænkt ændring kun gennemføres ved at indsende en ansøgning efter proceduren i artikel 14 c) i skovloven (ophævet). Enhver hensigt, der måtte komme til udtryk via massemedierne eller på en anden måde end gennem den lovbestemte procedure, ville være irrelevant og vilkårlig.
(95)
Myndighederne er også uenige med klageren i dennes udtalelse om, at den administrative fastsættelse af priserne på skovarealer ikke ville afspejle den dynamiske økonomiske udvikling. Myndighederne mener, at metoden til fastsættelse af priser ved brug af regulativet om basispriser er tilstrækkelig. Det er heller ikke sandt, at regulativet ikke er blevet ajourført, idet der blev indført nye koefficienter i 2007, således at der ikke blev tildelt erhvervsdrivende nogen økonomisk fordel af de allerede gennemførte byttetransaktioner.
(96)
Myndighederne imødegår klagerens argument om, at valuarerne var partiske. Ifølge myndighederne fungerer disse valuarer som sagkyndige ved domstolene, og deres integritet kan ikke betvivles. I tilfælde af at en værdiansættelse var gunstig for den private part og ikke i overensstemmelse med bestemmelserne i regulativet om basispriser, ville en sådan værdiansættelse endvidere ikke blive accepteret af myndighederne i forbindelse med byttetransaktionen.
(97)
Vedrørende klagerens påstand om, at de officielle statistiske oplysninger om værdier/priser på transaktionerne, som myndighederne har fremsendt, ikke er korrekte, anfører myndighederne, at skatteunddragelse ved at skjule den faktiske pris for en transaktion er en strafbar handling ifølge den bulgarske straffelov.
(98)
Endelig afviser de bulgarske myndigheder klagerens udtalelse om, at dommen over den tidligere chef for EFA skulle bevise forekomsten af statsstøtte i forbindelse med byttetransaktionerne. Ifølge myndighederne er sagen mod embedsmænd, som deltog i byttetransaktionerne med statsejede skovarealer, irrelevant for bedømmelsen af, om der forekommer støtte i de anfægtede byttetransaktioner.
5.3. BULGARIENS KOMMENTARER TIL ANDRE TREDJEPARTERS BEMÆRKNINGER
5.3.1. Bulgariens kommentarer af 29. september 2011
(99)
Ved brev af 29. september 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på All Seas bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(100)
All Seas har sammenlagt byttet 157,4 ha privatejet skovareal i kommunerne Teteven og Gaborovo med statsejede skovlodder på i alt 57,9 ha i Balchik kommune (71). I denne forbindelse betalte All Seas også den bulgarske stat 138 781 BGN i generalomkostninger.
(101)
De statsejede skovlodder blev værdiansat til en administrativ pris af 11,99 BGN/kvm. Ifølge de oplysninger, som de bulgarske myndigheder er i besiddelse af, var den gennemsnitlige markedspris (pris aftalt mellem private parter, der køber og sælger skovlodder på markedsvilkår i samme eller en tilstødende egn i samme kommune) i den omhandlede periode 4,16 BGN/kvm. Derfor blev byttetransaktionen mellem All Seas og Republikken Bulgarien gennemført mod betaling og udløste ikke en økonomisk fordel efter traktatens artikel 107.
(102)
De bulgarske myndigheder bemærker yderligere, at All Seas ansøgte om en ændring af den fastlagte anvendelse af skovlodden i overensstemmelse med artikel 14 i skovloven, og at det bulgarske ministerråd imødekom ansøgningen i overensstemmelse med artikel 14 d), stk. 2, i skovloven (72). Ifølge de bulgarske myndigheders oplysninger er denne afgørelse ikke trådt i kraft. De bulgarske myndigheder er enige med All Seas om, at staten ikke havde direkte indflydelse på ændringerne af den fastlagte anvendelse af den pågældende jord (som der ikke fandtes arealanvendelseskort over), hvorfor ombytningen af ejerskabet ikke kan være udtryk for nogen fælles hensigt hos parterne i byttetransaktionen om at foretage en ændring af den fastlagte anvendelse. Ifølge de bulgarske myndigheder skal den afgørende faktor i værdiansættelsen af byttetransaktionerne være, hvorvidt den regnskabsmæssige værdi af de aktiver, der byttes, er ens. Dette er nøjagtig det grundlag, som den bulgarske regering har baseret disse transaktioner på. En anden grund til, at der ikke indgår statsstøtte i ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden efter byttetransaktionen, er, at de administrative afgifter er ens for alle ansøgere.
(103)
De bulgarske myndigheder bemærker yderligere, at All Seas hverken har hugget tømmer på de lodder, virksomheden fik i bytte, eller handlet inden for EU med tømmer fra disse lodder. Endvidere tilbyder All Seas ikke turistydelser som specificeret i turistloven, og den er heller ikke et byggeselskab efter byggekammerloven.
5.3.2. Bulgariens kommentarer af 4. november 2011
(104)
Ved brev af 4. november 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD og Simeon Stoev Mirov.
(105)
Hvad angår byttetransaktionerne med Elkabel, LM Impex og Foros Development, anførte de bulgarske myndigheder, at de ikke dækkede en eventuel prisforskel eller i de pågældende tilfælde modtog ekstra betaling af generalomkostninger fra de private parter. Desuden betalte disse parter alle lokale skatter og afgifter. Endelig anmodede ingen af de tre virksomheder om ændring af anvendelsen af de erhvervede skovarealer.
(106)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at der i visse af de kommuner, hvor de byttede lodder var beliggende, ikke havde fundet 100 % private transaktioner sted, hvorfor det ikke var muligt at fastslå markedsprisen på de byttede lodder, eller hvorvidt der var tildelt en økonomisk fordel.
(107)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at hverken Elkabel eller LM Impex er tømmereksportør, og at de heller ikke er registreret som byggeselskab eller turistvirksomhed i henhold til bulgarsk lov.
(108)
For så vidt angår den fysiske person Simeon Stoev Mirov, som byttede 5,6 dekar privatejet skovareal i Rakitovo værdisat til 3 436 BGN med 5 dekar statsejet skovareal i Burgas (landsby i Kraymorie) værdisat til 1 308 BGN, mener de bulgarske myndigheder, at denne byttetransaktion bør falde ind under de minimis-forordningen.
(109)
De bulgarske myndigheder hævder af disse grunde, at byttetransaktionerne med ovennævnte private parter efter deres mening ikke udgør statsstøtte.
5.3.3. Bulgariens kommentarer af 16. december 2011
(110)
Ved brev af 16. december 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD og Jivka Blagoeva.
(111)
Hvad angår byttetransaktionerne med V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren og Liteks Komers, forklarede de bulgarske myndigheder, at de ikke dækkede en eventuel prisforskel eller i de pågældende tilfælde modtog ekstra betaling af generalomkostninger fra de private parter. Desuden betalte disse parter fuldt ud de lokale skatter og afgifter. Endelig anmodede V-G-N Confort, Ecobalkani og Liteks Komers ikke om en ændring af den fastlagte anvendelse af det statsejede skovareal, de havde erhvervet.
(112)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at der i visse af de kommuner, hvor de byttede lodder var beliggende, ikke havde fundet 100 % private transaktioner sted, hvorfor det ikke var muligt at fastslå markedsprisen på de pågældende lodder, og det ikke endeligt kan fastslås, om der blev tildelt ovennævnte private parter en økonomisk fordel. Med hensyn til Izgrev 5 var den administrative pris på det byttede statsejede skovareal lidt højere end markedsprisen i lignende private transaktioner, hvorfor der ikke blev tildelt en fordel ifølge de bulgarske myndigheder. Den samme begrundelse gælder transaktionen med Liteks Komers, hvor de administrative priser ifølge de bulgarske myndigheder var fire gange højere end markedspriserne på det statsejede skovareal.
(113)
Endelig bemærker de bulgarske myndigheder, at ingen af ovenstående private parter er tømmereksportør eller registreret som byggeselskab eller turistvirksomhed i henhold til bulgarsk lov, hvorfor byttetransaktionerne med dem ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(114)
Hvad angår byttetransaktionen med den fysiske person Jivka Blagoeva, gjaldt den 1,9036 hektar privatejet skovjord i Teteven kommune værdisat til 16 091 BGN, der blev byttet med 0,3001 hektar statsejet skovjord i Predela-området i Razlog kommune værdisat til 24 216 BGN. Den bulgarske stat dækkede ikke prisforskellen, alle generalomkostninger og lokale skatter og afgifter blev betalt af Jivka Blagoeva, og den nye ejer har ikke anmodet om en ændring af den fastlagte anvendelse af det byttede areal. Ifølge de bulgarske myndigheder falder denne byttetransaktion ind under de minimis-forordningen.
(115)
Således mener de bulgarske myndigheder, at der ikke forekom statsstøtte i byttetransaktionerne med ovennævnte private parter.
5.3.4. Bulgariens kommentarer af 25. april 2012
(116)
Ved brev af 25. april 2012 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD og BOIL OOD.
(117)
De bulgarske myndigheder støtter de bemærkninger, som er fremsendt af disse fysiske personer og virksomheder, som har deltaget i byttetransaktioner i den omhandlede periode, om at byttetransaktionerne ikke indeholder statsstøtte, men i stedet er transaktioner foretaget på gunstige vilkår for staten og til priser, som ikke er lavere end markedspriserne på lignende ejendom. Desuden støtter de bulgarske myndigheder ovennævnte private parters synspunkt om, at byttetransaktionerne blev foretaget i overensstemmelse med gældende bulgarsk lov, nemlig regulativet om basispriser og skovloven. Endelig bør nogle af disse transaktioner anses for at falde ind under de minimis-forordningen.
5.4. BULGARIENS SVAR PÅ KOMMISSIONENS ANMODNINGER OM OPLYSNINGER I LØBET AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(118)
I efterfølgende skrivelser som svar på anmodninger om oplysninger fremsendte de bulgarske myndigheder markedspriser for både privatejet og statsejet skovjord for alle de byttetransaktioner, der var foregået i den omhandlede periode (73).
(119)
I deres skrivelse af 19. november 2013 (74) angav de bulgarske myndigheder imidlertid, at der var visse problemer med pålideligheden af de data, de fremsendte. Navnlig hvad angår formlen i betragtning 44, angav de bulgarske myndigheder fair markedspriser for 82 (60 statsejede og 22 privatejede lodder) lodder, der var berørt af de anfægtede byttetransaktioner. For de resterende lodder angav de markedsværdierne på den bedst mulige måde, idet de anførte, at de måske ikke nødvendigvis repræsenterede fair markedsværdier. For de resterende berørte statsejede lodder forklarede de bulgarske myndigheder, at de priser, de angav som markedspriser, faktisk var gennemsnittet af priserne på forskellige typer skovtransaktioner. Derfor repræsenterer de ikke nødvendigvis en fair markedsværdi, fordi de ikke er på niveau med gennemsnitspriserne på fuldstændig tilsvarende transaktioner.
(120)
Ligeledes anførte de bulgarske myndigheder vedrørende de resterende privatejede lodder, som endnu ikke havde været genstand for en uafhængig sagkyndig vurdering, at priserne, der var opført i handelsdokumenterne, og som myndighederne brugte som en erstatning for de angivne markedsværdier af disse lodder, i visse tilfælde var tæt på eller lig med ejendomsvurderingen. Ejendomsvurderingen af en lod er ikke dens markedsværdi, men mindsteprisen, som skal betales i ejendomshandler, hvilket vil sige, at markedsværdien af den berørte lod i princippet vil være højere.
(121)
Uanset ovenstående understregede de bulgarske myndigheder, at de oplysninger, de fremsendte om markedspriser, er det bedste skøn, de kan nå frem til, idet i) der ikke findes særlige regler i Bulgarien for bestemmelse af markedspriserne på skovlodder ved værdiansættelse, ii) det ville tage lang tid at lade en sagkyndig valuar gennemføre en værdiansættelse af, hvad markedsprisen på de berørte lodder ville have været på byttetidspunktet, og iii) en sådan værdiansættelse ville være en meget bekostelig affære. Yderligere anførte de bulgarske myndigheder, at de anførte priser alligevel ligger tættere på fair markedspriser end på de administrative priser.
(122)
Endelig fremsendte de bulgarske myndigheder oplysninger om en stikprøve på 25 byttetransaktioner, hvad angår de faktisk anvendte administrative priser og de hypotetiske administrative priser, der ville følge af brugen af de koefficienter, der gjaldt i ajourføringen i 2010 af regulativet om basispriser. Stikprøven omfattede 25 transaktioner, som primært fandt sted i 2009 eller 2008 (kun seks transaktioner i 2007). Kommissionen anmodede om denne information for at kontrollere, at systemet med administrative priser - hvis de blev ajourført ordentligt - ville være egnet til at afspejle markedspriserne på skovarealer og i alle tilfælde ville udløse en pris så tæt som muligt på markedsværdien, sådan som retspraksis kræver.
6. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
6.1. FOREKOMST AF STØTTE
(123)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er støtte, som ydes af en medlemsstat ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(124)
En foranstaltning udgør således støtte efter artikel 107, stk. 1, hvis følgende betingelser alle er opfyldt: i) Den kan tilregnes staten og er finansieret ved hjælp af statsmidler, ii) den giver modtageren en fordel, iii) fordelen er selektiv, og iv) den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(125)
Indledningsvis er det dog også nødvendigt i nærværende sag at overveje, om de potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1. Det er, fordi statsstøttereglerne ifølge ordlyden i den bestemmelse kun finder anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed.
(126)
EU-Domstolen definerer begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (75). Ifølge Domstolen er enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, at betragte som en økonomisk aktivitet (76). Kategoriseringen af en enhed som en virksomhed er derfor altid forbundet med en bestemt aktivitet. En enhed, som både udøver økonomisk og ikkeøkonomisk aktivitet, anses kun for at være en virksomhed i henseende til den økonomiske aktivitet. En virksomhed behøver ikke være en juridisk person. Fysiske personer kan også betragtes som virksomheder ifølge statsstøttereglerne, såfremt de udøver en økonomisk aktivitet.
(127)
Med dette in mente bør det bemærkes, at visse støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner ikke udøvede økonomisk aktivitet ved anvendelse af det byttede skovareal i den omhandlede periode og heller ikke udøver en sådan aktivitet i dag. Som følge heraf kan disse støttemodtagere ikke anses for at være virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, hvorfor der ikke anses for at forekomme statsstøtte i de byttetransaktioner, de indgik med den bulgarske stat.
(128)
Derfor omhandler resten af denne afgørelse kun de støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner, som er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.1. Iboende forbindelse mellem byttetransaktionen og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(129)
Den første tvivl, som Kommissionen udtrykte i sin indledningsafgørelse, var, hvorvidt der bestod en iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af den jord, som støttemodtagerne fik i bytte. Dette er vigtigt, for hvis en sådan forbindelse konstateres, vil den påvirke Kommissionens vurdering af, om byttetransaktionerne giver en økonomisk fordel, og hvordan den fordel bør kvantificeres. En iboende forbindelse betyder, at parternes hensigt med byttetransaktionen, før denne blev gennemført, var efter byttetransaktionen at ændre den fastlagte anvendelse af den statsejede jord fra skovareal til bebyggelig jord. Mens de administrative priser, der blev beregnet til byttetransaktionen på basis af regulativet om basispriser, ville blive baseret på bytte af to skovlodder, kunne den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den statsejede lod, hvis det var hensigten fra starten, således udløse en undervurdering af den modtagne lod i betragtning af dens påtænkte kommende anvendelse som bebyggelig jord.
(130)
Ifølge Kommissionen er det forhold, at de anfægtede byttetransaktioner altid - eller i det mindste i langt størstedelen af tilfældene - blev fulgt af en (godkendt) ansøgning om ændring af den fastlagte anvendelse af det skovareal, som støttemodtageren fik i bytte, til bebyggelig jord, være en objektiv indikation på, at parterne i disse byttetransaktioner fra starten havde til hensigt at ændre den fastlagte anvendelse af den statsejede jord efter byttetransaktionen.
(131)
De statistiske data, som de bulgarske myndigheder fremsendte som svar på indledningsafgørelsen, og som bekræfter oplysningerne i betragtning 38, viser, at der blandt de 132 byttetransaktioner, som fandt sted i den omhandlede periode, blev fremsat 24 anmodninger om en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden til bebyggelig jord (svarende til 18,2 % af alle byttetransaktioner), hvoraf de 15 blev imødekommet (svarende til 11,4 % af alle byttetransaktioner). På baggrund af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionen i de fleste tilfælde ikke blev fulgt af en ansøgning om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden.
(132)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at den bulgarske lovgivning rummer to separate procedurer for henholdsvis byttetransaktioner og ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, og to separate statslige organer, som har kompetencen for hver sin procedure og drives uafhængigt af hinanden. Dette giver en yderligere indikation af, at der ikke er nogen iboende forbindelse i det foreliggende tilfælde mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden.
(133)
Eftersom der ikke er påvist en iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af den jord, som støttemodtageren fik i bytte, skal Kommissionen undersøge hver af disse transaktioner separat for forekomst af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.2. Forekomst af støtte i ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(134)
Fastlagt arealanvendelse er den lovbestemte kontrol, som offentlige myndigheder foretager af anvendelsen og udnyttelsesgraden af en jordlod. Når en offentlig myndighed godkender en ændring af den fastlagte anvendelse af en jordlod, udfører den tilsynsvirksomhed og handler ikke som en økonomisk aktør.
(135)
Kun fordele, der tildeles direkte eller indirekte gennem statsmidler, skal anses for støtte efter traktatens artikel 107. Ifølge Domstolens retspraksis (77) betyder sondringen i den bestemmelse mellem »støtte, som ydes af en medlemsstat« og støtte ydet »ved hjælp af statsmidler« ikke, at alle fordele ydet af en stat, uanset om de er finansieret med statslige midler eller ikke, udgør støtte. Formålet med sondringen er snarere blot at sikre, at både fordele, som ydes direkte af staten, og dem, der ydes af et offentligt eller privat organ, som er udpeget eller oprettet af staten, rummes i definitionen.
(136)
Mens en offentlig myndigheds godkendelse af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden fra skov til bebyggelig jord kan medføre en stigning i markedsværdien af den pågældende jord, medfører godkendelsen ikke en overførsel af statslige midler efter traktatens artikel 107, stk. 1. Udøvelsen af denne tilsynsopgave medfører ikke en positiv overførsel af midler til modtageren af godkendelsen og heller ikke, at der gives afkald på statslige midler, eftersom staten ikke er forpligtet til i forbindelse med denne tilsynsopgave at pålægge de imødekomne ansøgere en afgift, som svarer til den fulde økonomiske værdi, som disse får ud af at opnå godkendelsen (78).
(137)
Derfor udgør en offentlig myndigheds afgørelse om at ændre den fastlagte anvendelse af en bestemt jordlod ikke statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.3. Forekomst af støtte i byttetransaktionen
(138)
Ifølge fast retspraksis (79) kan offentlige myndigheders salg af jord eller bygninger til en virksomhed eller en person, der udøver en økonomisk aktivitet, give anledning til en økonomisk fordel og dermed udgøre statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, især hvis det ikke sker til markedsværdien, hvilket vil sige, at ejendommen sælges til den pris, som en privat investor sandsynligvis ville have givet på normale markedsvilkår. Det samme gælder byttetransaktioner, hvor værdien af den statsejede jord, som staten afgiver, er højere end værdien af den privatejede jord, der overlades til den i bytte.
(139)
Før undersøgelsen af, hvorvidt byttetransaktionerne giver anledning til en økonomisk fordel, skal Kommissionen imidlertid undersøge, om de resterende betingelser som nævnt i betragtning 124, der skal være opfyldt for at konstatere statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, er til stede.
(140)
Hvad først angår foranstaltningens tilregnelse, falder byttetransaktionerne ind under landbrugs- og fødevareministerens eller ministerrådets kompetence (afhængigt af størrelsen af den lod, der skal byttes) og EFA, som alle er statslige organer. I det omfang byttetransaktionerne medfører en overførsel af statsejet skovareal af en højere værdi end den værdi, den privatejede skovlod har, som skal gives i bytte, indebærer det en overførsel af statsmidler, for så vidt som den bulgarske stat giver afkald på visse indtægter, den ville have kunnet opnå, hvis den havde handlet på markedsvilkår, da den gennemførte transaktionen.
(141)
For det andet er byttetransaktionerne selektive, for så vidt som de kun gavner de lodsejere, som byttede deres privatejede skovlodder med de statsejede skovarealer.
(142)
For det tredje fordrejer byttetransaktionerne konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. I det omfang støttemodtagerne i byttetransaktionerne er virksomheder, som tilbyder varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, styrker eventuelle økonomiske fordele ved byttetransaktionen deres stilling sammenlignet med andre virksomheder, der konkurrerer med dem på EU's indre marked om levering af de samme varer og tjenesteydelser (80). En række af støttemodtagerne (81) i byttetransaktionerne har da også i det bulgarske erhvervsregister angivet bl.a. byggeri, turisme, restauration og skovbrug som de økonomiske sektorer, hvori de driver virksomhed. Disse sektorer er åbne for konkurrence på EU-plan. Dette ses af oplysninger i samme register, hvori flere støttemodtagere (82) i byttetransaktionerne har angivet handel eller (internationale) forretningsaktiviteter som den økonomiske sektor, hvori de driver virksomhed. For så vidt angår de bulgarske myndigheders argument om, at virksomheder for at være aktive i turist- eller byggebranchen skal være indskrevet i de relevante registre, og at det ikke er tilfældet for flertallet af virksomhederne i byttetransaktionerne, bemærker Kommissionen, at begrebet »virksomhed« ifølge traktatens artikel 107, stk. 1, er et objektivt begreb, hvorfor spørgsmålet om, hvorvidt virksomhederne tilbyder varer og tjenester på et givet marked og dermed konkurrerer med andre virksomheder og driver samhandel i EU's indre marked, skal besvares i lyset af de aktiviteter, der rent faktisk udøves af disse virksomheder, og ikke ud fra, om de har overholdt visse nationale lovbestemte formalia.
(143)
Hvad endelig angår en eventuel økonomisk fordel, vedrører byttetransaktionerne udvekslingen af (mindst) to skovlodder mellem den bulgarske stat og private parter. For at fastslå, om de private parter fik en økonomisk fordel ud af byttetransaktionerne, skal markedsværdien af de byttede lodder vurderes og sammenlignes. Hvis byttetransaktionen medfører en overførsel af statsejet skovareal med en højere værdi end det skovareal, som den private part giver i bytte, vil denne part få en økonomisk fordel.
(144)
Som forklaret i betragtning 16 blev de administrative priser på de omhandlede byttetransaktioner beregnet på basis af regulativet om basispriser. Domstolen har fastlagt, at når der ved national ret indføres regler for beregning af markedsværdien af jordarealer med henblik på offentlige myndigheders salg heraf, skal anvendelsen af disse regler, for at de er i overensstemmelse med traktatens artikel 107, i alle tilfælde resultere i en pris, som ligger så tæt som muligt på markedsværdien (83). Da sidstnævnte markedsværdi er teoretisk, accepteres en variationsmargen af den pris, som opnås i forhold til den teoretiske pris (84).
(145)
De bulgarske myndigheder blev anmodet om at fremsende oplysninger om de administrative priser, der blev brugt i de 132 byttetransaktioner, der fandt sted i den omhandlede periode, samt om markedspriserne på de samme transaktioner. Kommissionen bad også de bulgarske myndigheder se på eventuelle forudgående eller efterfølgende transaktioner med de samme skovlodder, når de skulle bestemme deres markedsværdi. Derfor blev prisoplysninger, når de fandtes, taget i betragtning, selv om Kommissionen mener, at de byttede skovlodders oprindelse er irrelevant for vurderingen af, om der kan være elementer af statsstøtte i byttetransaktionerne.
(146)
De bulgarske myndigheder angav, at der var nogle problemer med pålideligheden af de oplysninger, som de kunne fremsende om markedspriserne (85). De anførte dog samtidig, at de fremsendte oplysninger er det bedst mulige skøn over markedspriserne (86). Kommissionen mener, at disse oplysninger er tilstrækkeligt pålidelige skøn over den reelle (dvs. »fair«) markedsværdi af de pågældende lodder.
(147)
Analysen af dataene viste, at anvendelsen af administrative priser for privatejede lodder medførte en systematisk overvurdering af det pågældende skovareal sammenlignet med markedspriserne (87), mens situationen for de statsejede skovarealer var mere broget, eftersom der var tilfælde af både over- og undervurdering. Ved bestemmelsen af, om der gives støttemodtagerne en fordel som følge af byttetransaktionerne, ville en simpel sammenligning af markedsprisen på den statsejede lod på tidspunktet for byttetransaktionen med markedsprisen på den privatejede lod, som den blev byttet med, ikke i tilstrækkelig grad afspejle den systematiske overvurdering af de privatejede lodder. Derfor udarbejdede Kommissionen en formel, som inddrog de administrative priser, der blev anvendt i den oprindelige transaktion, for at vurdere fordelen ved byttetransaktionen korrekt. Denne formel, som allerede blev omtalt i indledningsafgørelsen, kræver beregning af følgende beløb:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en privatejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Hvis værdien af ii) fratrukket værdien af i) var positiv, måtte man konkludere, at der bestod en fordel.
Men en eventuel økonomisk kompensation betalt af den ene part til den anden for at dække forskellen mellem den administrative pris på de to lodder, der indgik i byttetransaktionen, skal også tages i betragtning ved bestemmelsen af, om byttetransaktionen udløste en fordel.
(148)
Ved anvendelse af denne formel på de oplysninger, som de bulgarske myndigheder fremsendte om de fair markedsværdier og administrative priser på de byttede skovarealer, kan Kommissionen konkludere, at støttemodtagerne i næsten 80 % af tilfældene fik en fordel af byttetransaktionerne i den omhandlede periode, hvilket vises i tabel 4.
Tabel 4
Sammenligning af administrative priser anvendt til byttetransaktioner og markedspriser oplyst af de bulgarske myndigheder
Byttetransaktioner
2007
2008
2009
I alt
Tildelt fordel (antal tilfælde)
18
48
38
104
I procent af alle byttetransaktioner
78 %
77 %
81 %
79 %
Antal gennemførte byttetransaktioner
23
62
47
132
(149)
Ovenstående oplysninger viser, at de administrative priser, der er fastsat med henblik på byttetransaktionerne i overensstemmelse med regulativet om basispriser, ikke i tilstrækkelig grad afspejler den reelle markedsværdi af de omhandlede skovlodder.
(150)
Den uoverensstemmelse mellem de administrative priser, der blev anvendt på de anfægtede byttetransaktioner, og markedspriserne på de pågældende lodder skyldes på den ene side, at den underliggende metodologi i regulativet om basispriser ikke i tilstrækkelig grad afspejler de kriterier, som en markedsaktør ville tillægge betydning for værdien af de byttede skovlodder, og heller ikke tillægger dem den rette vægt. For det første var det meningen, at gennemsnitsværdierne af jord i bilag 1 til regulativet om basispriser i henhold til jordkategorier med tilsvarende betingelser for plantevækst, som bruges som grundlag for bestemmelse af basisværdien af jorden (se betragtning 18), skulle bestemmes af sagkyndige på grundlag af et lille antal markedskilder.
(151)
For det andet afspejler koefficienterne og forhøjelserne, der blev brugt til at tage højde for visse egenskaber ved skovarealet ved beregningen af basisværdien af den pågældende jord som beskrevet i betragtning 18-26, et administrativt forenklingsgreb snarere end et forsøg på en nøjagtig måling af den økonomiske værdi, som en hypotetisk markedsaktør i en tilsvarende stilling ville tillægge disse egenskaber. De bulgarske myndigheder har da heller ikke fremsendt økonomiske oplysninger til støtte for de niveauer, som disse koefficienter og forhøjelser var fastlagt på i regulativet.
(152)
Selv om metodologien i regulativet om basispriser i begyndelsen resulterede i markedspriser på de byttede skovarealer (hvilket ikke er tilfældet), blev gennemsnitspriserne, koefficienterne og forhøjelserne på den anden side aldrig ajourført i den omhandlede periode, så de i tilstrækkelig grad kunne afspejle de efterfølgende udsving i markedspriserne. Ifølge retspraksis (88) skal administrative metoder til beregning af prisen på jord, der sælges af offentlige myndigheder, sikre, når priserne på jord stiger brat, at disse priser hele tiden ajourføres, så den pris, som køberen faktisk betaler, så vidt muligt afspejler markedsværdien af den pågældende jord. I den indledende undersøgelsesfase forklarede de bulgarske myndigheder, at koefficienterne, der var bestemt i regulativet om basispriser med henblik på beregning af administrative priser, i henhold til artikel 7.1 og 32 i regulativet burde have været ajourført hvert år. Desuden steg markedspriserne på jord i skove brat i den omhandlede periode ifølge de oplysninger, som de bulgarske myndigheder har fremsendt. Ikke desto mindre blev ajourføringen i henhold til regulativet ikke gennemført i denne periode. De bulgarske myndigheder ajourførte kun de gennemsnitspriser, koefficienter og forhøjelser, der blev brugt til at fastsætte administrative priser i 2010 på grundlag af den seneste udvikling på markedet.
(153)
Derfor konkluderer Kommissionen, at byttetransaktioner gav støttemodtagerne en økonomisk fordel i de tilfælde, hvor de anvendte administrative priser ikke i tilstrækkelig grad afspejlede markedsprisen på den byttede jord.
6.1.4. De minimis-støtte
(154)
Til sidst skal det nævnes, at en fordel, i tilfælde hvor den enkelte støttemodtager i byttetransaktionen fik en fordel, der ikke oversteg de grænser, der er fastlagt i Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013 (89), ikke vil blive regnet for statsstøtte og dermed heller ikke falde ind under forbuddet i traktatens artikel 107, stk. 1, såfremt alle andre betingelser i samme forordning er opfyldt.
(155)
På baggrund af de kvantitative data fra de bulgarske myndigheder forekommer det, at det støttebeløb, som støttemodtagerne i byttetransaktionerne modtog, i mange tilfælde (90) ligger under de minimis-grænsen på 200 000 EUR.
6.1.5. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(156)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionerne, som de bulgarske myndigheder gennemførte i den omhandlede periode, udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, i de tilfælde, hvor modparten i transaktionen var en virksomhed ifølge denne artikel, de administrative priser til brug for transaktionen ikke afspejlede markedspriserne, og betingelserne for de minimis-støtte i forordning (EF) nr. 1407/2013 ikke er opfyldt.
6.2. FORANSTALTNINGENS LOVLIGHED
(157)
Ved at undlade at anmelde disse byttetransaktioner før gennemførelsen af dem opfyldte Republikken Bulgarien ikke sin forpligtelse i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3. Disse byttetransaktioner udgør dermed ulovligt gennemført statsstøtte.
6.3. STØTTENS FORENELIGHED
(158)
Selv om de bulgarske myndigheder blev bedt om at fremsende oplysninger om disse byttetransaktioners mulige forenelighed med det indre marked, fastholdt de deres argumentation om, at transaktionerne ikke havde nogen virkning for samhandelen i EU og dermed ikke udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(159)
I den sammenhæng bemærker Kommissionen, at bevisbyrden vedrørende støttens forenelighed med det indre marked i kraft af en undtagelse fra traktatens artikel 107, stk. 1, primært påhviler medlemsstaten, som skal påvise, at betingelserne for denne undtagelse er opfyldt (91).
(160)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at der ikke umiddelbart er nogen grunde til at anse transaktionerne for forenelige med det indre marked, hverken direkte på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c), eller på grundlag af rammebestemmelserne, der hviler på disse bestemmelser.
(161)
Dermed kan EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug (»skovbrugsrammebestemmelserne«) ikke bruges som grundlag for bytteordningens forenelighed, fordi de kun gælder for levende træer og deres naturlige miljø i skove og andre træbevoksede landområder, herunder foranstaltninger for at bevare og øge skovenes økologiske og beskyttende funktioner og foranstaltninger for at fremme anvendelsen af skovene til rekreative formål og fremme deres sociale og kulturelle dimension. Desuden overholder de omkostninger, som blev dækket af den støtte, der blev ydet i forbindelse med byttetransaktionerne, ikke definitionen af støtteberettigede omkostninger i skovbrugsrammebestemmelserne (92), idet der ikke blev pålagt de private parter nogen lovbestemt eller kontraktmæssig forpligtelse til at anvende den jord, de fik i bytte, som naturbeskyttelsesområder. Tværtimod havde alle parter ret til at anmode om ændring af anvendelsen af skovarealet til bebyggelig jord, og det gjorde nogle af dem også.
(162)
Og retningslinjerne for regionalstøtte 2007-2013 danner heller ikke grundlag for forenelighed. Kommissionen bemærker i så henseende, at byttetransaktionerne ikke blev gennemført af de bulgarske myndigheder specifikt for at bidrage til regionaludvikling. Desuden blev de støtteberettigede omkostninger ikke defineret, og det var ikke fastlagt, hvordan støttens virkning som incitament ville blive kontrolleret, og hvordan overholdelsen af de gældende regionalstøttelofter ville blive sikret.
(163)
Endelig hævdede de bulgarske myndigheder i drøftelser forud for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, at byttetransaktionerne var rettet mod det officielle politiske mål at konsolidere ejerskabet til skovarealer. Selv om konsolideringen af skovarealerne kunne udlægges som et mål af fælles interesse, hvilket det ikke var, påviste de bulgarske myndigheder ikke, at den tildelte støtte var nødvendig for at nå dette mål, eller at de valgte midler var egnede dertil.
(164)
De godtgjorde heller ikke, at de valgte midler sikrede, at den tildelte støtte var begrænset til det nødvendige minimum for at giver private parter incitament til at indgå i byttetransaktionerne. Det fremgår bl.a. af de stærke udsving i de administrative priser, som man opnåede ved brug af den foreskrevne metodologi. Når man sammenligner dem med de markedspriser, som de bulgarske myndigheder fremsendte, synes disse administrative priser ikke systematisk at ligge procentvis lige meget højere eller lavere end markedspriserne. Hvis transaktionerne i 2007 tages som eksempel, var forskellen mellem markedspriser og administrative priser for privatejede lodder på mellem - 503,97 % og + 89,91 % (93).
(165)
Endelig godtgjorde de bulgarske myndigheder ikke, at byttetransaktionerne ikke fordrejede konkurrencen i en grad, der stred mod den fælles interesse. Derfor kan byttetransaktionerne ikke anses for forenelige med det indre marked direkte efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(166)
Derfor konkluderer Kommissionen, at den støtte, der blev tildelt i forbindelse med byttetransaktionerne, ikke kan anses for forenelig med det indre marked.
7. TILBAGESØGNING
(167)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 skal ulovligt tildelt statsstøtte, som anses for uforenelig med det indre marked, tilbagesøges fra støttemodtagerne, medmindre det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Ifølge artikel 14, stk. 2, i samme forordning tilbagebetales støtten og renterne heraf fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den tilbagebetales. Ifølge artikel 14, stk. 3, i denne forordning skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv efterlevelse af Kommissionens afgørelse.
(168)
Formålet med tilbagesøgning er opfyldt, når den pågældende ulovlige støtte, eventuelt tillagt morarenter, er blevet tilbagebetalt af de virksomheder, der nød godt af den. Ved at tilbagebetale støtten mister modtageren den fordel, som vedkommende havde fået i forhold til sine konkurrenter på markedet, og situationen før tildelingen af støtte er genoprettet (94). Selv om medlemsstaten selv vælger midlerne til at opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovlig støtte, må de valgte foranstaltninger ikke være til skade for EU-rettens rækkevidde og effektivitet. En medlemsstat kan kun opfylde sin tilbagesøgningsforpligtelse, hvis de valgte midler er egnede til at genoprette de normale konkurrencevilkår, som blev fordrejet ved tildelingen af den ulovlige støtte, og er i overensstemmelse med EU-rettens bestemmelser (95).
(169)
Da det er konstateret, at Republikken Bulgarien ulovligt har ydet statsstøtte gennem byttetransaktioner, bør den således også være forpligtet til at tilbagesøge den pågældende støtte fra støttemodtagerne i disse transaktioner.
7.1. IDENTIFICERING AF DE STØTTEMODTAGERE, DER SKAL TILBAGEBETALE STØTTE
(170)
Den ulovlige og uforenelige støtte skal tilbagesøges fra de virksomheder, der faktisk modtog støtten (96). I de tilfælde hvor Kommissionen ikke i selve afgørelsen er i stand til at identificere alle de virksomheder, der har modtaget ulovlig og uforenelig støtte, skal den pågældende medlemsstat dog sørge herfor ved inden gennemførelsesprocessens indledning at granske hver enkelt omhandlet virksomheds situation (97).
(171)
I nærværende sag er de potentielle støttemodtagere af den uforenelige statsstøtte de fysiske og juridiske personer, som deltog i de 132 byttetransaktioner med de bulgarske myndigheder i den omhandlede periode. Fra denne gruppe bør de bulgarske myndigheder trække de fysiske og juridiske personer, som ikke kan betegnes som virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, samt de personer, hvis samlede fordel ved de byttetransaktioner, de deltog i, ikke oversteg de tærskler, der er fastlagt i de minimis-forordningen, forudsat at disse transaktioner også opfylder de øvrige betingelser i de minimis-forordningen. De resterende fysiske og juridiske personer, som deltog i byttetransaktionerne, bør anses for at være støttemodtagere af den ulovligt tildelte statsstøtte, hos hvem de bulgarske myndigheder er forpligtet til at tilbagesøge den fordel, som de fik som resultat af disse transaktioner.
7.2. KVANTIFICERING AF STØTTEN
(172)
Kommissionen er ikke retligt forpligtet til at fastsætte det nøjagtige beløb, der skal tilbagesøges, især når den ikke har adgang til de nødvendige oplysninger. I stedet er det tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder oplysninger, der sætter medlemsstaten i stand til uden større vanskeligheder at fastslå det beløb, der skal tilbagebetales (98).
(173)
Som forklaret i betragtning 147 mener Kommissionen, at følgende metodologi bør bruges som udgangspunkt af medlemsstaten til at fastslå beløbet for den uforenelige støtte, der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det oprindelige statsstøttebeløb, der blev modtaget som resultat af byttetransaktionen, er lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Dette første beløb bør korrigeres i de tilfælde, hvor en statsejet jordlod med en højere administrativ værdi blev byttet med en privatejet jordlod med en mindre administrativ værdi. Ifølge de bulgarske myndigheder skulle støttemodtageren i sådanne tilfælde betale en kompensation til staten til dækning af værdiforskellen mellem jordlodderne. Derfor bør det først beregnede støttebeløb nedsættes med beløbet for den kompensation, som støttemodtageren betalte de bulgarske myndigheder. Resultatet er dermed det beløb, som de bulgarske myndigheder skal tilbagesøge fra den pågældende støttemodtager for den fordel, som denne har fået som resultat af byttetransaktionen.
(174)
Med henblik på bestemmelse af markedspriserne på de omhandlede lodder bør den økonomiske værdi af den pågældende jord på byttetidspunktet afspejles til fulde. Af de oplysninger, som de bulgarske myndigheder fremsendte den 29. august 2008, fremgår det, at der allerede i visse tilfælde var opført bygninger og anlagt infrastruktur på de statsejede skovlodder, før byttetransaktionen blev gennemført, selv om lodden ikke tidligere var blevet ændret til bebyggelig jord. I sådanne tilfælde mener Kommissionen, at værdien af sådanne bygninger og/eller infrastruktur også bør afspejles fuldt ud i loddens markedsværdi.
(175)
Kommissionen bemærker, at de bulgarske myndigheder (99) allerede er i besiddelse af oplysningerne om de administrative priser, der blev brugt i byttetransaktionerne, samt markedsprisen på alle de lodder, der indgik i transaktionerne, og at de derfor ikke bør have unødigt vanskeligt ved at fastslå de beløb, der skal tilbagebetales, ved hjælp af den metodologi, der fremgår af betragtning 173 (100).
(176)
I tilfælde hvor de bulgarske myndigheder kan godtgøre en legitim tvivl om, hvorvidt metodologien kan gennemføres eller resulterer i et beløb, der påviseligt ikke i tilstrækkelig grad afspejler det statsstøttebeløb, som modtageren fik, kan de dog beslutte at foretage en vurdering af markedsprisen på de byttede lodder på tidspunktet for byttetransaktionen ved at benytte en uafhængig valuar, som er skikket til at foretage sådanne vurderinger og udvalgt efter en udbudsprocedure. Når der fastlægges en sådan procedure for udvælgelse af en sagkyndig, skal principperne om gennemsigtighed og ligebehandling overholdes, også selv om kontrakten ikke overstiger tærsklerne i EU's udbudsdirektiver. Navnlig skal udbudsproceduren i) være bekendtgjort i tilstrækkelig grad, ii) være baseret på objektive udvælgelseskriterier, der er oplyst på forhånd, og iii) give oplysning om, at den endelige afgørelse efter den foreløbige udvælgelse bliver truffet under deltagelse af repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene. I sådanne usædvanlige tilfælde skal de bulgarske myndigheder i) angive de omhandlede lodder, ii) angive begrundelsen for behovet for en uafhængig sagkyndig vurdering i det enkelte tilfælde og iii) forelægge Kommissionen et forslag til en sådan uafhængig valuar (udvalgt i en udbudsprocedure), som Kommissionen og de bulgarske myndigheder skal enes om.
(177)
Da det endelige formål med tilbagesøgningen er at genoprette situationen fra før den dato, hvor byttetransaktionerne blev gennemført, mener Kommissionen, at Republikken Bulgarien set i lyset af de usædvanlige byttetransaktioner med skovlodder, der ikke har været udnyttet kommercielt, ville opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovligt tildelt støtte, hvis den ophæver de anfægtede byttetransaktioner ved at bytte pågældende lodder tilbage igen. Dette ville imidlertid kun sikre tilstrækkelig tilbagebetaling, hvis der ikke var sket materielle ændringer på de pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovarealer efter datoen for byttetransaktionen. I sådanne tilfælde skal Kommissionen oplyses om de berørte lodder inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien, de tilsvarende byttetransaktioner skal omgøres, og dokumentation for disse transaktioner skal fremsendes inden fire måneder fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
(178)
I alle de tilfælde hvor tilbagebetaling er nødvendig, skal denne effektueres fra det tidspunkt, hvor støttemodtageren opnåede fordelen, dvs. fra datoen for ikrafttrædelsen af den retsakt, der gav støttemodtagerne ret til at bytte privatejede skovarealer med statsejede skovarealer.
(179)
De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (101) og Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 (102) om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
(180)
Tidsplanen for tilbagesøgningen af støttebeløbene fra de enkelte støttemodtagere bør så vidt muligt følge den, der er angivet i tilbagesøgningsmeddelelsen (103). Under alle omstændigheder bør fristerne ikke være længere end dem, der er angivet i tabel 5.
Tabel 5
Tidsplan for tilbagesøgning
Tidspunkt
Handling
1.
Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien informerer Kommissionen om de foranstaltninger, den har planlagt eller truffet for at efterkomme afgørelsen, navnlig skal den:
i)
forelægge en liste over alle byttetransaktioner, der er berørt af tilbagesøgningen, for Kommissionen med angivelse af følgende oplysninger:
-
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen (baseret på oplysninger fra Republikken Bulgarien i dens skrivelse nr. 2014/032997), oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb, der skal tilbagebetales
-
navnet på den private part, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
ii)
identificere de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af en sagkyndig vurdering af markedsprisen på skovlodderne på tidspunktet for byttetransaktionen (betragtning 176)
iii)
identificere de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen (betragtning 177).
2.
Inden fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Til vurderingen af de under punkt 1, ii), ovenfor angive lodder bør Republikken Bulgarien have udpeget en uafhængig valuar. Denne valuar vælges ved en udbudsprocedure og udpeges efter aftale med Kommissionen på forudgående forslag fra Republikken Bulgarien.
3.
Inden syv måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien forelægger Kommissionen den vurderingsrapport over de i punkt 1, ii), ovenfor angivne lodder, som den får fra den uafhængige valuar.
4.
Inden otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien skal have sendt indtægtsordrerne til alle berørte støttemodtagere med angivelse af det nøjagtige beløb, der skal tilbagebetales.
5.
Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien skal have sørget for, at støttebeløbet i alle de berørte byttetransaktioner er tilbagebetalt.
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, det blev tildelt virksomheder i forbindelse med byttetransaktioner med statsejede skovarealer til gengæld for privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, og som Republikken Bulgarien ulovligt ydede i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner udgør ikke støtte, hvis den på tidspunktet for tildelingen opfylder de betingelser, der er fastlagt i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 2 i forordning (EF) nr. 994/98, som var gældende på tidspunktet for støttens tildeling.
Artikel 3
Individuel støtte tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, som på tidspunktet for tildelingen heraf opfylder de betingelser, der er fastlagt i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 1 i forordning (EF) nr. 994/98, eller enhver anden godkendt støtteordning, er forenelig med det indre marked indtil den maksimale støtteintensitet for den pågældende type støtte.
Artikel 4
1. Republikken Bulgarien skal tilbagesøge den uforenelige støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, fra støttemodtagerne.
2. Uanset stk. 1 gælder, at den uforenelige støtte kan tilbagesøges fra støttemodtagerne ved at omgøre byttetransaktionerne i tilfælde, hvor der ikke er foretaget materielle ændringer af det pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovareal siden transaktionsdatoen.
3. De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt.
4. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og forordning (EF) nr. 271/2008.
5. Republikken Bulgarien indstiller alle udestående betalinger af støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2. Republikken Bulgarien skal sikre, at denne afgørelse efterkommes fuldt ud inden for 12 måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 6
1. Senest fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en liste over alle byttetransaktioner med angivelse af følgende:
-
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen, oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb
-
navnet på den private part, dvs. støttemodtageren i byttetransaktionen, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
b)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af markedspriserne på tidspunktet for byttetransaktionerne som angivet i Republikken Bulgariens skrivelse nr. 2014/032997
c)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen
d)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført på grundlag af de beløb, som bestemmes af en uafhængig sagkyndig valuar, og dokumentation for, at denne uafhængige valuar, som er udvalgt ved en udbudsprocedure og aftalt med Kommissionen, er blevet udpeget.
2. Senest otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
listen over støttemodtagere, der har fået tildelt støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, og det støttebeløb, som hver af dem har modtaget som resultat af disse transaktioner
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager
c)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
3. Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse fremsender Republikken Bulgarien dokumentation for, at støtten er fuldt tilbagebetalt af de berørte støttemodtagere.
4. Republikken Bulgarien underretter løbende ved indsendelse af rapporter hver anden måned Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er iværksat til efterlevelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, er afsluttet. Bulgarien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Bulgarien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Republikken Bulgarien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 5. september 2014.