РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 9. juli 2014
om støtteforanstaltning SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) som Danmark og Sverige yder til Scandinavian Airlines
(meddelt under nummer C(2014) 4532)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/938/EU)
EUROPA-KOMMISSIONENS HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første led,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde i forbindelse med støtteforanstaltningen SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til disse artikler, under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
I slutningen af oktober 2012 blev Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden uformelt kontaktet af Danmark, Sverige og Norge (»staterne«) vedrørende deres intention om at medvirke til at yde Scandinavian Airlines (»SAS«, »SAS-gruppen« eller »selskabet«) en ny revolverende kreditfacilitet (»den nye kreditfacilitet«). Den 12. november 2012 besluttede staterne at deltage i den nye kreditfacilitet, men uden officielt at anmelde foranstaltningen til Kommissionen.
(2)
Den 14. november 2012 indledte Kommissionen en sag på eget initiativ i forbindelse med den nye kreditfacilitet. Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Danmark og Sverige den 29. november 2012, den 18. december 2012, den 28. januar 2013 og den 18. februar 2013, som blev besvaret den 6. december 2012, den 8. januar 2013, den 5. og 13. februar 2013 og den 22. marts 2013. Danmark og Sverige fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 3. juni 2013.
(3)
Den 20. november 2012 modtog Kommissionen desuden en klage fra Ryanair og efterfølgende den 4. februar 2013 en klage fra European Low Fares Airline Association (den europæiske sammenslutning af lavprisselskaber - »ELFFA«), som Danmark og Sverige fremsatte bemærkninger til ved brev af 22. marts 2013.
(4)
Ved brev af 19. juni 2013 meddelte Kommissionen Danmark og Sverige, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) i forbindelse med støtten (»åbningsafgørelsen«). Danmark og Sverige fremsatte bemærkninger til åbningsafgørelsen ved breve af 19. august 2013.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2) den 28. september 2013. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger vedrørende støtteforanstaltningen.
(6)
Den 28. oktober 2013 modtog Kommissionen bemærkninger fra SAS-gruppen og Foundation Asset Management Sweden AB (»FAM«) (3). Den 5. november 2013 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Danmark og Sverige, som fik mulighed for at reagere herpå. Ved breve af 4. og 5. december 2013 meddelte de danske og svenske myndigheder, at de ikke havde nogen kommentarer til SAS-gruppens og FAM's bemærkninger.
(7)
Den 25. februar 2014 anmodede Kommissionen ved brev Danmark og Sverige om yderligere oplysninger, som de besvarede den 25. marts 2014. Ved breve af 5. og 7. marts 2014 oplyste de danske og svenske myndigheder desuden Kommissionen om, at SAS havde besluttet at annullere den nye kreditfacilitet og søge alternative muligheder for at styrke sit kapitalgrundlag. Annulleringen havde virkning fra den 4. marts 2014.
(8)
Ved breve af 4. og 7. juli 2014 gav henholdsvis Sverige og Danmark afkald på deres rettigheder efter artikel 342 i TEUF, sammenholdt med artikel 3 i forordning nr. 1, og indvilligede i, at denne afgørelse blev vedtaget og meddelt på engelsk.
(9)
Kommissionen har under denne procedure udelukkende kompetence til at vurdere, om Danmark og Sverige har overholdt bestemmelserne i TEUF. EFTA-Tilsynsmyndigheden har til gengæld, jf. artikel 109, stk. 1, i aftalen om det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (»EØS-aftalen«), sammenholdt med artikel 24 i aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol, bemyndigelse til at vurdere, om Norge har overholdt bestemmelserne i EØS-aftalen. For at sikre en ensartet anvendelse i hele EØS skal EFTA-Tilsynsmyndigheden og Kommissionen i henhold til artikel 109, stk. 2, og protokol 27 til EØS-aftalen samarbejde, udveksle oplysninger og konsultere hinanden om tilsynspolitiske emner og enkelttilfælde.
(10)
I lyset af ovenstående og i betragtning af institutionernes sideordnede kompetence i nærværende sag har Kommissionen samarbejdet med og konsulteret EFTA-Tilsynsmyndigheden før vedtagelsen af denne afgørelse.
2. DET SKANDINAVISKE MARKED FOR LUFTTRANSPORT
(11)
I perioden fra 2001 til 2011 voksede det skandinaviske marked for lufttransport (som omfatter Danmark, Sverige, Finland og Norge) angiveligt med 126 % målt i ASK (4). Næsten hele væksten på det skandinaviske marked for kortdistanceflyvninger kunne tilskrives lavprisflyselskaber, især Norwegian Air Shuttle og Ryanair. Det anslås, at lavprisflyselskaberne tegnede sig for 90 % af væksten i perioden. (5)
(12)
På trods af lavprisselskabernes stigende betydning er SAS fortsat den største aktør på det skandinaviske marked med en anslået markedsandel på 35,6 % i 2011, hvilket er langt under det høje niveau på over 50 % ti år tidligere. Samme år nåede Norwegian Air Shuttle og Ryanair en markedsandel på henholdsvis 18,7 % og 6,8 %.
3. STØTTEMODTAGEREN
(13)
SAS er staternes nationale luftfartsselskab, det største luftfartsselskab i Skandinavien og det ottende største luftfartsselskab i Europa. Det er også en af stifterne af Star Alliance. Luftfartskoncernen, som omfatter Scandinavian Airlines, Widerøe (6) og Blue1, har hovedsæde i Stockholm, og dens europæiske og interkontinentale knudepunkt er Københavns Lufthavn. I 2013 befordrede SAS omkring 28 millioner passagerer og havde indtægter på ca. 42 mia. SEK.
(14)
I dag ejes 50 % af SAS af staterne: Sverige ejer 21,4 %, Danmark ejer 14,3 % og Norge ejer 14,3 %. Den største private aktionær er Knut og Alice Wallenbergs stiftelse (»KAW«) med 7,6 %, mens de resterende aktionærer har aktieandele på 1,5 % eller mindre.
Tabel 1
Hovedaktionærer i SAS AB pr. 31. marts 2012 (7)
Aktionær
I alt (%)
Den svenske regering
21,4 %
Den danske regering
14,3 %
Den norske regering
14,3 %
Knut og Alice Wallenbergs stiftelse
7,6 %
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5 %
A.H Värdepapper AB
1,4 %
Unionen
1,4 %
Danmarks Nationalbank
1,4 %
Robur Försäkring
0,9 %
Ponderus Försäkring
0,8 %
Andra AP-fonden
0,5 %
Tredje AP-fonden
0,5 %
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5 %
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3 %
JPM Chase NA
0,3 %
AMF Aktiefond Småbolag
0,3 %
JP Morgan Bank
0,3 %
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2 %
Nomura International
0,2 %
(15)
SAS' finansielle stilling har været svag i flere år, og selskabet har lidt tilbagevendende tab mellem 2008 og 2013. I november 2012 foretog Standard and Poor's (»S&P«) en nedjustering af selskabets kreditvurdering fra B- til CCC+. (8) Disse vanskeligheder er blevet større som følge af markedssituationen med høje brændselsomkostninger og en usikker udvikling i efterspørgslen.
(16)
Det fremgår navnlig af selskabets årsberetninger, at SAS hvert år mellem 2008 og 2012 har lidt betydelige tab og haft en stigende finansiel nettogæld.
Tabel 2
Økonomiske nøgletal for SAS i perioden 2007-2012 (i mio. SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jan-okt)
Indtægter
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Finansiel nettogæld
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Resultat før skat
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Nettoindtægter
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Pengestrøm for året
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Afkast af investeret kapital (ROCE) (%)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Egenkapitalafkast efter skat (%)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Rentedækningsgrad (%)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Som følge af den forværrede finansielle stilling gennemførte SAS et omfattende spareprogram (»Core SAS«) i 2009-2010. I forbindelse med gennemførelsen af programmet var SAS nødt til at rejse egenkapital blandt sine aktionærer gennem to fortegningsretsemissioner: i) 6 mia. SEK i april 2009 og ii) 5 mia. SEK i maj 2010 (10).
(18)
SAS' finansielle vanskeligheder toppede i 2012, hvor selskabet fremlagde forretningsplanen 4 Excellence Next Generation (»4XNG-planen«), som af luftfartsselskabets ledelse blev anset for at være det »sidste udkald« for SAS. (11) I november 2012 skrev medierne om muligheden for, at SAS ville gå konkurs (12).
4. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN: DEN NYE KREDITFACILITET FRA 2012
(19)
I lighed med andre luftfartsselskaber verden over har SAS været afhængig af eksterne kreditfaciliteter for at opretholde et minimum af likviditet. Fra den 20. december 2006 har SAS haft adgang til en kreditfacilitet, der udløb i juni 2013 (»den gamle kreditfacilitet«). Den gamle kreditfacilitet var på 366 mio. EUR og blev udelukkende stillet til rådighed af banker ([…] (13)). Den omfattede også en række finansielle betingelser (covenants), f.eks. […].
(20)
I december 2011 besluttede ledelsen i SAS på grund af selskabets forværrede driftsresultat at trække på hele den gamle kreditfacilitet. Efter at et af SAS' datterselskaber (Spanair) indgav konkursbegæring i januar 2012, indledte SAS forhandlinger med bankerne, og man nåede den 15. marts 2012 til enighed om at ændre de finansielle betingelser for den gamle kreditfacilitet. Aftalen indebar, at det blev dyrere og vanskeligere at trække på den gamle kreditfacilitet, og at SAS øjeblikkeligt skulle tilbagebetale det fulde beløb, der var blevet trukket. Derudover skulle SAS udarbejde en rekapitaliseringsplan til långiverne, som skulle godkendes af bestyrelsen og hovedaktionærerne, dvs. staterne og KAW.
(21)
Rekapitaliseringsplanen blev underbygget af 4XNG-planen, som allerede var under udvikling i begyndelsen af 2012. 4XNG-planen forholdt sig også til de bekymringer, som […] havde givet udtryk for i maj 2012 i forbindelse med SAS' eksisterende plan, 4 Excellence (»4X-planen«). 4XNG-planen ville ifølge SAS give selskabet mulighed for at positionere sig selv som et finansielt uafhængigt luftfartsselskab. Den fastsatte en række finansielle målsætninger, som SAS skulle opfylde i regnskabsåret 2014/2015, bl.a. en EBIT-margin over 8 %, et finansielt beredskab på over 20 % og en egenkapitalandel (egenkapital/aktiver) på over 35 %. Formålet med planen var at give SAS mulighed for årligt at forbedre sit resultat før skat med ca. 3 mia. SEK, og omstrukturerings- og engangsomkostningerne ved gennemførelsen ville beløbe sig til godt 1,5 mia. SEK.
(22)
Et andet mål med 4XNG-planen var at forberede selskabet på indførelsen af nye regnskabsregler for pensionsordningerne fra november 2013, som forventedes at påvirke SAS-gruppens egenkapital negativt. Planen omfattede også et tilsagn om at udarbejde en plan for afhændelse af aktiver og en finansieringsplan, som i alt ville indbringe et nettoprovenu på 3 mia. SEK. Afhændelsen af aktiver omfattede: (14) i) salg af Widerøe, et SAS-ejet lokalt luftfartsselskab i Norge (15), ii) salg af minoritetsinteresser i […], iii) salg af lufthavnsrelaterede ejendomme, iv) outsourcing af groundhandlingtjenester (16), v) salg af flymotorer (17), vi) salg og tilbageleje eller andre finansieringstransaktioner i forbindelse med […], vii) outsourcing af ledelsessystemer og call centre (18) og viii) salg eller sikret finansiering af tre Q400-fly.
(23)
Staterne fastholder, at 4XNG-planen var selvfinansierende, hvilket betyder, at SAS ville generere tilstrækkelig likviditet fra driften og afhændelsen af aktiver uden for selskabets kerneområde til at finansiere engangsomkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af planen. SAS var dog bekymret for, hvordan investorerne ville reagere på den svage likviditet som følge af de betydelige startomkostninger i forbindelse med gennemførelsen af 4XNG-planen. SAS anmodede derfor om en udvidelse af den gamle kreditfacilitet samt om oprettelsen af en ny kreditfacilitet finansieret af staterne og KAW. SAS tilkendegav dog, at der hverken ville blive trukket på den gamle (udvidede) eller den nye kreditfacilitet.
(24)
Forhandlingerne om den nye kreditfacilitet blev indledt den 4. juni 2012. (19) Ligesom med rekapitaliseringsplanen (se betragtning 20) krævede de banker, der finansierede den gamle kreditfacilitet, til at begynde med, at staterne gennemførte en ny finansieringsrunde, dvs. en fortegningsretsemission, da de ikke ville finansiere en ny kreditfacilitet på egen hånd. Dette blev dog afvist af staterne.
(25)
Et stykke inde i forhandlingerne accepterede bankerne at oprette en ny kreditfacilitet sammen med staterne og KAW på helt lige vilkår og uden efterstillelse og uforholdsmæssige sikkerhedsrettigheder. Det skal bemærkes, at den nye kreditfacilitet oprindeligt var sat til [3-6] mia. SEK, selv om der kun var stillet sikkerhed for [1-4] mia. SEK. Den 22. oktober 2012 blev den nye kreditfacilitet i sidste ende nedsat til 3,5 mia. SEK (ca. 400 mio. EUR).
(26)
Den nye kreditfacilitet blev stillet til rådighed af de samme banker, der stillede den gamle kreditfacilitet til rådighed (med undtagelse af en (20)), sammen med staterne og KAW. Staterne dækkede 50 % af den nye kreditfacilitet afhængigt af deres ejerandele i SAS, mens de resterende 50 % blev stillet til rådighed af bankerne og KAW. Staterne og KAW deltog i den nye kreditfacilitet på samme vilkår (gebyrer, rente, betingelser), som bankerne.
(27)
De væsentligste egenskaber ved den nye kreditfacilitet var:
-
Den blev opdelt i to delfaciliteter på henholdsvis 2 mia. SEK (facilitet A) og 1,5 mia. SEK (facilitet B), hvori staterne deltog med 50 %. Betalingerne for begge faciliteter omfattede et startgebyr, et forpligtelsesgebyr, et anvendelsesgebyr, en margin og et exitgebyr.
-
SAS skulle opfylde en række betingelser for at kunne trække på kreditfaciliteten, og disse betingelser var strengere for facilitet B end for facilitet A (21).
-
Den nye kreditfacilitet var baseret på den samme sikkerhedsstillelse som den gamle kreditfacilitet, og derudover fik långiverne sikkerhed i alle aktierne i Widerøe og i alle SAS-gruppens ubehæftede faste aktiver pr. december 2012. Den nye kreditfacilitet havde således førsteprioritetssikkerhed i en række af SAS' aktiver, bl.a. 100 % af aktierne i datterselskaberne Widerøe og SAS Spare Engine, 18 fly og flere ejendomme. Sikkerheden blev ansat til en bogført værdi af 2,7 mia. SEK (ca. 75 % af den nye kreditfacilitet) og blev fordelt forholdsmæssigt på facilitet A og facilitet B.
-
Der kunne udelukkende trækkes på facilitet B, når facilitet A var helt opbrugt. Efter den 1. januar 2014 ville SAS udelukkende kunne have trukket på facilitet B, hvis salget af Widerøe-aktiverne eller -aktierne var blevet afsluttet.
-
Den nye kreditfacilitet skulle udløbe den 31. marts 2015.
(28)
Vilkårene for den nye kreditfacilitet blev aftalt den 25. oktober 2012. Den skulle imidlertid bl.a. godkendes af staternes parlamenter, og der skulle indgås overenskomster med cockpit- og kabinepersonalet.
(29)
Den 7. november 2012 indgav staterne en rapport udarbejdet af CITI (»CITI-rapporten«), hvori det blev undersøgt, om en privat investor i en situation, der lå så tæt på staternes situation som muligt, ville have deltaget i den nye kreditfacilitet på lignende betingelser og vilkår. Med udgangspunkt i et basisscenarie med en vellykket gennemførelse af 4XNG-planen blev det i CITI-rapporten konkluderet, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet ville generere en intern forrentning på [90-140] %, en kontantforrentningsmultiple på ca. [4-9] og en forøgelse af egenkapitalværdien med næsten [700-1 200] % (fra november 2012 til marts 2015). CITI-rapporten konkluderede, at staternes krævede afkast i det mindste ville være lig med det, der ville blive krævet af en privat investor i en lignende situation. CITI-rapporten vurderede imidlertid ikke sandsynligheden for en vellykket gennemførelse af basisscenariet for 4XNG-planen eller virkningerne af en afvigelse fra basisscenariet, f.eks. hvis det ikke lykkedes at afhænde aktiverne uden for kerneområdet.
(30)
Den 19. december 2012 annoncerede SAS, at alle de nødvendige betingelser for oprettelsen af den nye kreditfacilitet (se betragtning 28) var på plads, herunder parlamenternes godkendelse. Den nye kreditfacilitet erstattede således den gamle kreditfacilitet fra denne dato og frem til den 3. marts 2014 (22).
(31)
Ved brev af 3. juni 2013 oplyste Danmark og Sverige, at staterne og de långivende banker som følge af salget af 80 % Widerøe-aktierne (betragtning 22) var blevet enige med SAS om at ændre vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet, selv om denne aftale endnu ikke var underskrevet formelt. I de bemærkninger, de danske og svenske myndigheder fremsendte som led i undersøgelsesproceduren, meddelte de Kommissionen, at aftalen om ændring af den nye kreditfacilitet var underskrevet af alle parterne og ville træde i kraft, så snart Widerøe-transaktionen var afsluttet, dvs. den 30. september 2013. Ændringerne var følgende:
-
Facilitet A ville blive reduceret fra 1,173 mia. SEK til 0,8 mia. SEK og blive forlænget med fem måneder til den 1. juni 2014.
-
SAS ville give tilsagn om [0,5-0,8] mia. SEK i kontant sikkerhedsstillelse til facilitet A. De resterende [0,1-0,4] mia. SEK ville være sikret gennem den sikkerhedsstillelse, der allerede var nævnt i aftalen om den nye kreditfacilitet.
-
0,2 mia. SEK fra facilitet A ville blive annulleret, så snart en del af groundhandling-forretningen var afsat. Da den nye kreditfacilitet blev annulleret den 4. marts 2014, havde SAS underskrevet en hensigtserklæring med en potentiel køber. (23)
-
Facilitet B ville blive reduceret fra 1,5 mia. SEK til 1,2 mia. SEK.
5. ÅBNINGSAFGØRELSEN
(32)
Kommissionen udtrykte i åbningsafgørelsen tvivl om, hvorvidt staterne, KAW og bankerne deltog i den nye kreditfacilitet på lige vilkår (pari passu-princippet) af følgende årsager:
-
Bankernes tidligere engagement i SAS gennem deres deltagelse i den gamle kreditfacilitet. Bankerne halverede næsten deres bidrag til den nye kreditfacilitet og nedbragte dermed deres samlede engagementer i SAS med ca. 50 % i relation til kreditfaciliteten, mens staterne, som ikke fik nogen fortjeneste på fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010 på grund af SAS' vedvarende negative resultater, øgede deres engagement i SAS.
-
SAS havde trukket på hele den gamle kreditfacilitet i januar 2012, hvilket kunne have påvirket de långivende bankers beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet for at undgå yderligere træk og sikre, at deres bidrag til kreditfaciliteten ikke gik helt tabt i lyset af selskabets store vanskeligheder.
-
Det var uklart for Kommissionen, om bankernes beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet var påvirket af staternes vedvarende finansielle bistand til SAS i de foregående år. Kommissionen bemærkede også, at de private aktører udelukkende ville deltage i den nye kreditfacilitet på betingelse af staternes deltagelse.
-
Kommissionen satte spørgsmålstegn ved, hvorvidt KAW's deltagelse i den nye kreditfacilitet kunne sidestilles med en privat investors deltagelse, eftersom KAW ikke kun har engagementer i SAS gennem sin aktiebeholdning, men også via banken SEB.
(33)
Kommissionen betvivlede også, om staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet kunne betragtes som rationel ud fra et aktionærsynspunkt, og om kriteriet om den markedsøkonomiske investor ville være opfyldt, hvis der ses bort fra pari passu-argumentet. I den forbindelse har Kommissionen undersøgt, om 4XNG-planen byggede på tilstrækkeligt solide antagelser til, at private investorer ville have incitament til at deltage i den nye kreditfacilitet, og om planens følsomhedsanalyser var for optimistiske.
(34)
Kommissionen fremhævede f.eks. de optimistiske tal for markedsvækst i ASK og BNP samt antagelsen af en inflation på 0 % i 2015-2017. Den betvivlede også, om der på tidspunktet for undertegnelsen af aftalen om den nye kreditfacilitet kunne forventes en vellykket gennemførelse af alle spareforanstaltningerne og afhændelsen af aktiver.
(35)
Med hensyn til vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet og CITI's vurdering af det forventede afkast som følge af staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet understregede Kommissionen, at 4XNG-planen ikke blev vurderet i CITI-rapporten, ligesom der heller ikke blev foretaget en følsomhedsanalyse af den finansielle model, men at rapporten kun baserede sig på de forhåndenværende oplysninger. Kommissionen bemærkede også, at CITI-rapporten ikke vurderede sikkerheden bag den nye kreditfacilitet ud fra en privat markedsinvestors synspunkt og heller ikke tog højde for virkningerne af eventuelle alternative scenarier (herunder misligholdelse), som kunne medføre lavere afkast. Kommissionen bemærkede i den forbindelse, at CITI-rapporten tog udgangspunkt i, at sandsynligheden for, at SAS ville misligholde sit lån inden for de næste tre år, var lig nul, hvilket synes at være en undervurdering af risikoen.
(36)
I betragtning af ovenstående kunne Kommissionen ikke udelukke, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet ville medføre en fordel for SAS efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(37)
I det omfang den nye kreditfacilitet skulle udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den kunne betragtes som forenelig med det indre marked. I den forbindelse undersøgte Kommissionen, om nogle af de mulige grunde til forenelighed i TEUF fandt anvendelse. I betragtning af foranstaltningens art og SAS' vanskeligheder bemærkede Kommissionen, at det eneste relevante kriterie lod til at være kriterierne vedrørende støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF på grundlag af rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (24) (»rammebestemmelserne«). Kommissionen kom dog til den foreløbige konklusion, at betingelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering i rammebestemmelserne ikke syntes at være opfyldt.
6. BEMÆRKNINGER TIL ÅBNINGSAFGØRELSEN
6.1. Bemærkninger fra Danmark og Sverige
(38)
Danmark og Sverige fastholder, at deres deltagelse i kreditfaciliteten foregik på markedsvilkår, eftersom de var ligestillet med bankerne og KAW, og der derfor ikke var tale om statsstøtte.
(39)
Danmark og Sverige anfører, at SAS ikke på noget tidspunkt under forhandlingerne om den nye kreditfacilitet trak på den gamle kreditfacilitet. De bemærker, at den gamle kreditfacilitet blev ændret i marts 2012 med indførelsen af strengere betingelser for at trække på den og fremfører, at bankerne derfor fra slutningen af juni 2012 befandt sig i en stilling, hvor de kunne afvise eventuelle anmodninger fra SAS om at trække på kreditfaciliteten. SAS tilbagebetalte det fulde beløb, der var trukket på kreditfaciliteten, i marts 2012 og har siden ikke trukket på den gamle kreditfacilitet. Bankerne kan således med rimelighed betragtes som »eksterne« investorer, som deltog i den nye kreditfacilitet på de samme vilkår som staterne (25) og ikke havde betydelige usikrede engagementer i SAS. (26)
(40)
Hvad angår KAW's deltagelse i den nye kreditfacilitet sammen med bankerne anfører de danske og svenske myndigheder, at KAW's engagementer i SEB var begrænsede, og at dette ikke kunne have været medvirkende til KAW's beslutning om at deltage i kreditfaciliteten.
(41)
Danmark og Sverige anfører endvidere, at 4XNG-planen var realistisk og ville kunne gennemføres med succes. De fastholder, at alle aspekter og antagelser, også vedrørende forventede indtægter (»RASK«) (27), spareforanstaltninger og planlagte afhændelser, var blevet nøje undersøgt med henblik på at opfylde de finansielle målsætninger i 4XNG-planen for 2014-2015. 4XNG-planen, og de antagelser, den hviler på, blev desuden nøje studeret af eksterne finansielle rådgivere fra begge stater (Goldman Sachs) og bankerne ([…]) og blev tilpasset på baggrund af deres bemærkninger og anbefalinger. De understreger også, at forventningerne om en vellykket gennemførelse af planen i forbindelse med beslutningen om at deltage i kreditfaciliteten blev underbygget af, at én af betingelserne for den nye kreditfacilitet var, at der blev indgået aftaler med fagforeningerne. Ifølge Danmark og Sverige viste udviklingen mellem december 2012 og frem til annulleringen af den nye kreditfacilitet den 4. marts 2014, at planen var godt på vej til at skabe de forventede resultater (28).
(42)
Med hensyn til vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet fremfører Danmark og Sverige, at de var i overensstemmelse med normale markedsvilkår, eftersom de svarede til vilkårene i sammenlignelige aftaler. Den nye kreditfacilitet indeholdt også højere startgebyrer og skærpede betingelser for at trække på den, end de fleste andre aftaler, der blev set på. For så vidt angår sikkerhedsstillelsen, anfører Danmark og Sverige, at de långivende bankers reelle finansielle risiko var ubetydelig, fordi sikkerheden havde en anslået værdi, der klart oversteg størrelsen på facilitet A. I et afviklingsscenarie ville alle de långivende bankers krav kunne fuldbyrdes gennem sikkerhedsstillelsen eller de af SAS' øvrige aktiver, der ville kunne afhændes, f.eks. […], aktierne i […] osv. Ovennævnte understøttes også af, at en stor del af forpligtelserne under facilitet A blev annulleret i første halvdel af 2013. Ifølge Danmark og Sverige viser dette, at bankerne handlede forretningsmæssigt og fornuftigt i forbindelse med beslutningen om at deltage i den nye kreditfacilitet sammen med staterne og KAW.
(43)
Endelig anfører Danmark og Sverige, at deltagelsen i den nye kreditfacilitet har genereret et betydeligt afkast til långiverne, uden at SAS har skullet trække på faciliteten. Dette bør understøtte den antagelse, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet sammen med KAW og bankerne var fuldt forenelig med princippet om den markedsøkonomiske investor.
6.2. Bemærkninger fra SAS-gruppen
(44)
SAS-gruppen fremfører, at staterne deltog i den nye kreditfacilitet i deres egenskab af aktionærer, ikke som offentlige myndigheder. Ud fra dette synspunkt var det at foretrække at deltage i et sådant instrument frem for at foretage et kapitalindskud, i betragtning af aktionærernes/långivernes betydelige indtægter i form af gebyrer samt aktiernes forventede værdistigninger.
(45)
Med hensyn til spørgsmålet om pari passu anfører SAS-gruppen, at kriteriet var opfyldt, eftersom bankerne ikke havde nogen eksponeringer over for SAS og derfor skulle betragtes som »eksterne« investorer. Staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet påvirkede desuden ikke bankernes adfærd, da det var SAS - og ikke bankerne - der anmodede aktionærerne om at deltage i den nye kreditfacilitet. SAS-gruppen fastholder desuden, at bankerne besluttede at deltage i den nye kreditfacilitet på samme vilkår som staterne og KAW på basis af de meget positive resultater i risiko-/indtægtsundersøgelsen.
(46)
SAS-gruppen understøtter Danmarks og Sveriges påstand om, at de antagelser, der lå til grund for 4XNG-planen, var solide, og at fremskrivningerne var realistiske, for så vidt angår de tre vigtigste drivkræfter herfor, nemlig vækst i ASK, BNP-vækst i 2015-2017 og en forventet inflation på 0 %. De långivende banker havde desuden nøje undersøgt risiciene forbundet med gennemførelsen af planen, især med hensyn til RASK som nøgleindikator for selskabets rentabilitet.
(47)
SAS-gruppen fremfører samtidig, at sikkerhedsstillelsen var hensigtsmæssigt værdiansat, og at risikoen for misligholdelse fra SAS' side i forbindelse med gennemførelsen af 4XNG-planen var begrænset. Dette understøttes af, at gennemførelsen af spareplanen var en forudsætning for, at långiverne deltog i den nye kreditfacilitet, og at indgåelsen af nye kollektive overenskomster i november 2012 var afgørende for 4XNG-planens succes.
(48)
SAS-gruppen kritiserer Kommissionen for ikke at have taget højde for muligheden for selskabets konkurs og det forhold, at staterne ville have mistet værdien af deres kombinerede aktiebeholdning, hvis den nye kreditfacilitet ikke havde været stillet til rådighed. I den forbindelse understreger SAS-gruppen, at staterne deltog i den nye kreditfacilitet i deres egenskab af hovedaktionærer i SAS, som søger at opnå et passende afkast på deres investering.
(49)
Endelig oplyser SAS-gruppen, at gennemførelsen af 4XNG-planen har medført et provenu før skat på 3 mia. SEK, hvilket giver SAS et positivt resultat i perioden november 2012 til juli 2013.
6.3. Bemærkninger fra FAM
(50)
Ifølge FAM, som er ansvarlig for forvaltningen af KAW's aktiver, besluttede sidstnævnte at deltage i den nye kreditfacilitet uafhængigt af stiftelsens interesser i SEB og SEB's engagementer i SAS. FAM fremfører, at KAW hverken havde en majoritetsaktiepost i SEB eller kunne siges at kontrollere SEB.
(51)
FAM undersøgte 4XNG-planen, de tilknyttede finansielle risici og sikkerhedsstillelsen og anså det for at være i KAW's interesse at deltage i den nye kreditfacilitet. I den forbindelse sammenlignede FAM udsigterne til at beskytte KAW's langsigtede investering i SAS og kommende mulige indtægter som følge af disse investeringer samt de høje gebyrer, som skulle betales af SAS under den nye kreditfacilitet, med en eventuel afvikling af SAS, som FAM ikke anså for at være økonomisk interessant.
(52)
FAM er ligeledes enig med Danmark, Sverige og SAS-gruppen i, at alle parterne deltog i den nye kreditfacilitet på lige vilkår uden nogen form for efterstillelse, uforholdsmæssige sikkerhedsrettigheder eller andre urimelige vilkår. Beslutningen om at deltage i den nye kreditfacilitet var baseret på en grundig undersøgelse af rentabilitetsudsigterne for et stærkt og konkurrencedygtigt SAS i fremtiden.
(53)
Endelig er FAM enig med Danmark og Sverige i, at de långivende bankers beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet var truffet af forretningsmæssige hensyn, eftersom deres eksisterende eksponeringer under den gamle kreditfacilitet kun var rent teoretiske. FAM fremfører, at bankerne havde endnu færre incitamenter til at deltage i den nye kreditfacilitet end staterne og KAW, eftersom disse kunne forvente stigende aktiekurser. FAM fastholder derfor, at betingelserne for pari passu er opfyldt.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
7.1. Statsstøtte
(54)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(55)
Statsstøttebegrebet omfatter således enhver begunstigelse, som finansieres direkte eller indirekte af statsmidler, af staten selv eller af mellemliggende organer i henhold til de beføjelser, de har fået tillagt.
(56)
For at udgøre statsstøtte skal en foranstaltning finansieres gennem statslige midler og kunne tilregnes staten. I princippet omfatter statsmidler en medlemsstats midler og dens offentlige myndigheders midler samt midler fra offentlige virksomheder, som de offentlige myndigheder enten direkte eller indirekte udøver en kontrollerende indflydelse på.
(57)
Det kan ikke bestrides, at den aktuelle foranstaltning omfatter statsmidler, eftersom den blev finansieret med midler fra staternes budgetter og kunne tilregnes staterne. Det skal især bemærkes, at de danske og svenske parlamenter godkendte begge regeringernes deltagelse i den nye kreditfacilitet (se betragtning 30).
(58)
Den pågældende foranstaltning skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og kunne påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne.
(59)
Ifølge fast retspraksis kan finansiel støtte ydet af en medlemsstat, som styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, der konkurrerer med hinanden i EU, i det mindste potentielt påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne og konkurrencen (29). I den forbindelse finder Kommissionen, at enhver potentiel økonomisk begunstigelse af SAS ydet gennem statsmidler vil opfylde denne betingelse. SAS konkurrerer med andre luftfartsselskaber i EU og EØS, især siden tredje etape af liberaliseringen af flytransporten (»tredje pakke«) trådte i kraft den 1. januar 1993 (30). Samtidig konkurrerer lufttransport med vej- og jernbanetransport om de kortere rejser, og vej- og jernbanetransportvirksomhederne kunne således også blive påvirket.
(60)
Det eneste kriterie i forbindelse med statsstøttebegrebet, der kan stilles spørgsmålstegn ved, er, om foranstaltningen gav SAS en selektiv uretmæssig økonomisk fordel.
(61)
I betragtning af, at den nye kreditfacilitet blev annulleret fra den 4. marts 2014, har Kommissionen set på, hvorvidt den nye kreditfacilitet gav SAS en selektiv uretmæssig økonomisk fordel, fra den blev oprettet i 2012 og indtil den blev annulleret i 2014.
7.2. Økonomiske fordele for SAS
(62)
For at bestemme, om der blev ydet statsstøtte til SAS efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, undersøger Kommissionen, om luftfartsselskabet fik en økonomisk fordel, som det ellers ikke ville have opnået på normale markedsvilkår. For at undersøge dette anvender Kommissionen princippet om den markedsøkonomiske investor, ifølge hvilket der ikke er tale om statsstøtte, hvis en privat investor af en tilsvarende størrelse som de pågældende offentlige organer, der handler på normale markedsøkonomiske vilkår, ville have været tilbøjelig til at yde den pågældende foranstaltning til fordel for støttemodtageren.
(63)
Ifølge princippet om den markedsøkonomiske investor skal Kommissionen således undersøge, om en privat investor ville have indgået transaktionen på de samme betingelser. Den hypotetiske private investor vil normalt handle fornuftigt med henblik på at maksimere sin fortjeneste, uden dog at løbe for stor en risiko i forhold til afkastet (31).
(64)
I princippet indebærer offentlige finansielle bidrag ikke statsstøtte, hvis de finder sted samtidig med et betydeligt kapitalbidrag fra en privat investor, som er foretaget under tilsvarende omstændigheder og på tilsvarende vilkår (pari passu) (32).
7.2.1. Staternes, KAW's og bankernes deltagelse i den nye kreditfacilitet på lige vilkår (pari passu)
(65)
Kommissionen bemærker, at de banker, der deltager i den nye kreditfacilitet, også deltog i den gamle kreditfacilitet. Staterne har øget deres engagementer i SAS under den nye kreditfacilitet, mens bankerne stort set har halveret deres bidrag (fra 366 mio. EUR til ca. 200 mio. EUR) og således har reduceret deres samlede eksisterende engagementer i SAS i forbindelse med kreditfaciliteten med ca. 50 %. I åbningsafgørelsen udtrykte Kommissionen derfor tvivl om, hvorvidt pari passu-princippet var opfyldt, eftersom staterne og bankerne ikke synes at være sidestillede.
(66)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen anfører, at de långivende banker ikke havde nogen engagementer under den gamle kreditfacilitet, mens de forhandlede om deltagelse i den nye facilitet. Bankerne bør derfor betragtes som »eksterne« investorer, der befandt sig i en tilsvarende situation som staterne og KAW.
(67)
Kommissionen bemærker, at SAS havde trukket på hele den gamle kreditfacilitet i januar 2012 (se betragtning 20). De ændringer af den gamle kreditfacilitet, der blev indført i marts 2012, omfattede bl.a. et krav om en fuld og øjeblikkelig tilbagebetaling af det beløb, der var blevet trukket. Beløbet blev fuldt tilbagebetalt i marts 2012, og ændringerne af den gamle kreditfacilitet, som trådte i kraft samme måned, gjorde det meget svært for SAS at trække på faciliteten derefter (33). SAS skulle også indgive en rekapitaliseringsplan inden juni 2012 til godkendelse i bestyrelsen samt staterne og KAW i deres egenskab af hovedaktionærer. Planen blev indledningsvist afvist af bankerne, og det var først i november 2012 at staterne efter nøje gennemgang af den ændrede 4XNG-plan besluttede at deltage i den nye kreditfacilitet, efterfulgt af bankerne.
(68)
De danske og svenske myndigheder og SAS-gruppen hævder derfor, at SAS rent faktisk var forhindret i at trække på den gamle kreditfacilitet. Bankerne var vel vidende om denne situation og skulle beslutte, om de skulle fortsætte den gamle kreditfacilitet indtil dens udløb i juni 2013, eller om de skulle deltage i den nye kreditfacilitet på lige vilkår med staterne og KAW, til trods for at staterne og KAW, i deres egenskab af aktionærer, havde større incitament til at deltage med henblik på eventuelle kursstigninger efter gennemførelsen af 4XNG-planen.
(69)
Selv om Kommissionen finder det sandsynligt, at bankerne, i det mindste dem der ikke havde usikrede bilaterale engagementer i SAS, ikke havde engagementer i forbindelse med den gamle kreditfacilitet på det tidspunkt, hvor de traf beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet, finder Kommissionen også, at der stadig var risiko for, at SAS kunne have opfyldt betingelserne for at trække på faciliteten, inden den nye kreditfacilitet var på plads. Det er fuldstændig irrelevant, at dette ikke var tilfældet, og at den gamle kreditfacilitet ikke blev udnyttet, efter at hele beløbet var betalt tilbage i marts 2012. Det lader derfor til, at bankerne havde en vis grad af eksponeringer over for SAS i forbindelse med den gamle kreditfacilitet, hvilket staterne (og KAW) ikke havde. Kommissionen kan derfor ikke godkende de danske og svenske myndigheders argument om, at bankerne deltog i den nye kreditfacilitet som »eksterne« investorer, uanset deres engagementer i forbindelse med den gamle kreditfacilitet.
(70)
Kommissionen er heller ikke enig med Danmark og Sverige i, at nogle af bankernes engagementer i form af bilaterale faciliteter i forbindelse med den gamle kreditfacilitet (34) ikke medførte en finansiel risiko for bankerne, mens forhandlingerne om den nye kreditfacilitet stod på, med det argument, at der ikke kunne trækkes på disse faciliteter, medmindre den gamle kreditfacilitet var trukket helt i bund. Som nævnt ovenfor var der en risiko for, at SAS kunne have opfyldt betingelserne for at trække på den gamle kreditfacilitet, selv om denne risiko efter ændringerne i marts 2012 og de skærpede betingelser ganske vist var meget lille.
(71)
Det lader desuden til, at nogle banker havde andre engagementer i SAS. Foruden sin deltagelse i den gamle kreditfacilitet havde […] f.eks. pr. 30. september 2012 usikrede (og uudnyttede) bilaterale engagementer i SAS på [200-600] mio. EUR samt usikrede kreditkortengagementer på [500-900] mio. EUR. Banken risikerede derfor at skulle hæfte for eventuelle omkostninger i forbindelse med tilbagebetaling til kunder i tilfælde af, at SAS aflyste deres flyvninger. Selv om de usikrede kreditkortengagementer udgjorde [0-2] % af […] samlede udlånsportefølje på ca. [1 000-3 000] mia. SEK, udgjorde den stadig en finansiel risiko, og det kan derfor ikke accepteres, at […] befandt sig i samme situation som staterne, da banken skulle træffe beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet.
(72)
Tre andre banker havde også engagementer i form af udestående faciliteter til finansiering af fly (f.eks. […]). Selv om staterne fremfører, at der var stillet sikkerhed for denne finansiering gennem flyet, og at den ikke udgjorde en finansiel risiko for bankerne, fordi flyene let kunne sælges på markedet, er dette ikke blevet bevist faktuelt. Det er stadig uklart, hvorvidt det i tilfælde af brandsalg af flyet ville have været muligt at indhente det fulde beløb.
(73)
Kommissionen satte endvidere spørgsmålstegn i åbningsafgørelsen ved, om bankernes adfærd kunne have været påvirket af statens adfærd i betragtning af staternes vedvarende finansielle støtte til luftfartsselskabet i de foregående år (f.eks. fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010). Bankerne var desuden udelukkende villige til at deltaget i den nye kreditfacilitet på betingelse af staternes deltagelse, jf. betragtning 23 og 24.
(74)
Kommissionen finder i princippet, at pari passu-kriteriet ikke kan anvendes i de tilfælde, hvor staternes deltagelse er en uomtvistelig betingelse for, at de private aktører deltager i transaktionen.
(75)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen fremførte som led i undersøgelsesproceduren, at bankerne på intet tidspunkt under forhandlingerne om den nye kreditfacilitet havde følt sig »besmittede« af staternes tidligere adfærd og deres fortsatte vilje til at støtte SAS, til trods for at staternes forventede provenu på fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010 viste sig at være for lille.
(76)
Kommissionen kan ikke udelukke muligheden for, at visse private aktører ikke havde været villige til at investere i en forretning med sådanne resultater og uforudsigelige forventninger uden staternes deltagelse. Den kan imidlertid heller ikke udelukke, at staterne, som havde afvist at indskyde ny egenkapital og deltage i en efterstillet kreditfacilitet, ikke længere var villige til at indskyde ekstra midler i SAS. Til trods for disse betragtninger er Kommissionen fortsat ikke overbevist om, at staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet foregik på lige vilkår med de långivende banker, i betragtning af at staternes deltagelse medførte, at bankerne mindskede deres samlede engagementer i SAS i forbindelse med kreditfaciliteten med ca. 50 %, hvorimod staterne øgede deres engagementer.
(77)
Med hensyn til om KAW's adfærd kan bruges som reference for den adfærd, en privat aktør ville have udvist, viser den formelle undersøgelse, at KAW's engagementer i SAS gennem sine aktier i SEB var mindre end først antaget i åbningsafgørelsen. I betragtning af at KAW kun er minoritetsaktionær i SEB, og at SEB's engagementer i SAS var begrænsede, kan det argumenteres, at KAW's deltagelse i den nye kreditfacilitet skyldtes forventninger til investeringens rentabilitet.
(78)
Den formelle undersøgelse har ikke gjort det muligt for Kommissionen med sikkerhed at fastslå, at den pågældende transaktion fandt sted på lige vilkår på basis af princippet om pari passu.
(79)
Kommissionen har også undersøgt, om staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet kan betragtes som rationel ud fra et aktionærsynspunkt og om det opfylder princippet om den makroøkonomiske investor, når der ses bort fra kriteriet om pari passu.
7.2.2. Vurdering af staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet ud fra det makroøkonomiske investorprincip
(80)
Det skal undersøges, om en privat investor i samme situation som staterne, dvs. som eksisterende aktionærer i SAS, som befandt sig i tilsvarende omstændigheder som staterne i 2012 ville have deltaget i den nye kreditfacilitet på samme vilkår og betingelser (35).
(81)
De uafhængige undersøgelser, som blev foretaget af de eksterne finansielle rådgivere (Goldman Sachs International og CITI som rådgivere for staterne og […] som rådgiver for långiverne) før indgåelsen af aftalen om den nye kreditfacilitet, kan bidrage med oplysninger hertil. Ifølge Danmark og Sverige besluttede staterne først at deltage i den nye kreditfacilitet efter de eksterne rådgiveres nøje gennemgang af 4XNG-planen, og efter at vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet var blevet ændret.
(82)
Kommissionen udtrykte visse forbehold i åbningsafgørelsen med hensyn til CITI's rapport, men Danmark og Sverige har forklaret, at deres beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet var baseret på alle de analyser, der var foretaget af deres finansielle rådgivere, og at CITI-rapporten derfor ikke kunne vurderes isoleret.
(83)
De finansielle rådgivere fik bl.a. til opgave at udarbejde en kritisk analyse af 4XNG-planen og den nye kreditfacilitet samt at udpege eventuelle følsomme og sårbare punkter i den forbindelse. Analysen omfattede flere rapporter med udgangspunkt i SAS' historiske resultater og andre relevante benchmarks for branchen. Rådgiverne kom med en række anbefalinger til risikoreducerende strategier i forbindelse med både 4XNG-planen og den nye kreditfacilitet. Staterne anmodede i overensstemmelse med denne rådgivning om visse ændringer af 4XNG-planen (fremskynde spareforanstaltningerne og tilpasse andre initiativer) samt visse justeringer af den nye kreditfacilitet for at begrænse sandsynligheden for, at der blev trukket på den.
(84)
I deres analyse af 4XNG-planen udpegede de eksterne rådgivere nogle risikoprægede punkter, som de fokuserede særligt på, sparemål, afhændelser og RASK. Risikovurderingen indeholder bl.a. følgende betragtninger:
-
Sparemål
Efter anbefalingerne fra de eksterne rådgivere blev 4XNG-planen strammet op og ændret, så den omfattede spareforanstaltninger for ca. [1-4] mia. SEK om året (en stigning fra det oprindelige mål på [1-4] mia. SEK). En af bekymringerne gik på, at disse sparemål ikke ville blive opfyldt, men i november 2012 blev der indgået nye overenskomster, der indebar nedskæringer i løn og andre ydelser samt ændringer af pensionsordningerne, hvilket bidrog til at fjerne noget af risikoen i forbindelse med 4XNG-planen forud for aftalen om den nye kreditfacilitet. Disse foranstaltninger førte til besparelser på knap [0-3] mia. SEK om året […], som staterne krævede skulle være gennemført, inden den nye kreditfacilitet kunne træde i kraft.
-
Afhændelser
Eftersom de eksterne finansielle rådgivere havde betvivlet de oprindelige forventninger vedrørende afhændelser af aktiver og som følge af nye oplysninger under forløbet, afveg den endelige liste over planlagte afhændelser i 4XNG-planen fra den liste, som SAS oprindeligt havde fremlagt (36). Staternes finansielle rådgivere konkluderede i sidste ende, at det ville være muligt at foretage afhændelserne (til en anslået afhændelsesværdi på ca. 3,0 mia. SEK) i den endelige 4XNG-plan inden for den anslåede tidsramme. Aftalen om den nye kreditfacilitet indeholdt desuden bestemmelser om timing af salget af Widerøe, samt om at indtægterne fra afhændelserne skulle gå til at betale tilbage til den nye kreditfacilitet.
-
RASK
De underliggende antagelser om yield og RASK blev vurderet og betragtet som rimelige på baggrund af tal for den historiske trend, tredjeparternes fremskrivninger og de ændringer af konkurrencevilkårene, der var kendt på tidspunktet. Disse antagelser blev derfor ikke anset for at være behæftet med en risiko i forbindelse med gennemførelsen af 4XNG-planen.
(85)
For så vidt angår Kommissionens tvivl i åbningsafgørelsen om, hvorvidt de særlige drivkræfter bag 4XNG-planen var for optimistiske (markedsvækst i ASK, forventet BNP og en inflation på 0 % i perioden 2015-2017), viser de oplysninger, som Danmark, Sverige og SAS-gruppen indgav som led i undersøgelsesproceduren, at der i forbindelse med fremskrivningerne er taget særligt hensyn til SAS' vigtigste markeder. Det omfatter selskabets større eksponeringer over for Nordeuropa i forhold til Sydeuropa samt dets eksponeringer over for de amerikanske og asiatiske markeder. De nye oplysninger viste også, at den anslåede omkostningsinflation på 0 % om året i 2015-2017 er nettovirkningerne af en underliggende årlig inflationssats på 2 % (på linje med den anslåede inflation i EU) og en antagelse af, at den vil kunne neutraliseres gennem nye spareforanstaltninger.
(86)
Med hensyn til de manglende følsomhedsanalyser i CITI-rapporten i forbindelse med antagelserne om den interne forrentning (se betragtning 35) samt Kommissionens oprindelige bekymring om de potentielle virkninger af mindre gunstige scenarier, har Kommissionen modtaget yderlige oplysninger fra Danmark og Sverige vedrørende omfanget af de følsomhedsanalyser, der blev foretaget. I den forbindelse fremlagde Goldman Sachs en række følsomhedsanalyser under udviklingen af 4XNG-planen mellem juni og september 2012. En revideret analyse fra september 2012 viser, at SAS ikke ville løbe tør for likviditet, selv i de negative scenarier, dvs. at SAS' likviditet i alle de analyserede tilfælde ville ligge over det laveste niveau for kreditfaciliteten. For at bevare markedstilliden blev det imidlertid vurderet, at det var nødvendigt at sikre et tilstrækkeligt likviditetsgrundlag, og at oprettelsen af en kreditfacilitet var den bedste løsning på en sådan »likviditetsreserve«.
(87)
Kommissionen noterer sig de mange finansielle undersøgelser af 4XNG-planen (herunder den omfattende analyse og undersøgelse af diverse scenarier for planen). Kommissionen bemærker også staternes efterfølgende krav om at nedbringe risiciene for gennemførelsen og opnå en konsolideret omstruktureringsplan inden deltagelse i den nye kreditfacilitet. Sådanne handlinger synes at være i overensstemmelse med den adfærd, en fornuftig privat markedsinvestor ville have haft. Det skal imidlertid stadig undersøges, om vilkårene og bestemmelserne for den nye kreditfacilitet var i overensstemmelse med, hvad en privat markedsinvestor i samme situation som staterne, dvs. som eksisterende aktionær i selskabet, ville have accepteret.
(88)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen har forklaret, at et af de særlige kendetegn ved luftfartssektoren er behovet for at opretholde et højt økonomisk beredskab for at bevare kundernes og interessenternes tillid til selskabets evne til at fortsætte sin virksomhed. I betragtning af SAS' økonomiske vanskeligheder i 2012 og selskabets daværende likviditetssituation var en sandsynlig incitamentsfaktor for staternes deltagelse i den nye kreditfacilitet som aktionærer i SAS at undgå øgede tab eller konkurs i tilfælde af en likviditetsudstrømning.
(89)
I den forbindelse lader staterne navnlig til at have fulgt anbefalingerne fra de uafhængige rådgivere i forbindelse med den endelige aftale om vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet. Det lader til, at vilkårene og betingelserne for den nye kreditfacilitet samlet skulle garantere en begrænsning af de største forretningsmæssige risici. En af de afgørende betingelser for oprettelsen af den nye kreditfacilitet var f.eks., jf. betragtning 84, en vellykket indgåelse af nye overenskomster med besætningsmedlemmerne. Betingelserne for at trække på facilitet B lod desuden til at mindske sandsynligheden for, at der kunne trækkes på den før marts 2015 (37). De finansielle betingelser, der var knyttet til den nye kreditfacilitet, var desuden udfærdiget på en sådan måde, at SAS, medmindre selskabet opfyldte de grundlæggende finansielle mål i 4XNG-planen, ikke ville kunne få adgang til kreditfaciliteten eller ville have skullet tilbagebetale alle de beløb, der blev trukket på faciliteten på dette tidspunkt (38).
(90)
Foruden ovennævnte betragtninger har Kommissionen modtaget yderligere oplysninger om hensigtsmæssigheden af den nye kreditfacilitets underliggende sikkerheder. […] foretog i en rapport fra maj 2012 en uafhængig værdiansættelse af Widerøe og visse materielle aktiver (bl.a. reservemotorer, relevante fly, en række mindre ejendomme og noget udstyr), som efterfølgende blev stillet som sikkerhed for den nye kreditfacilitet. Selv om fokus var på Widerøe som det vigtigste aktiv i sikkerhedsstillelsen, og værdiansættelsen af nogle af de andre aktiver var baseret på mere begrænsede oplysninger, beløb den endelige værdiansættelse sig til en samlet aktivværdi på mellem [1-4] og [3-6] mia. SEK. De aktiver, der var stillet sikkerhed for, havde således en større samlet anslået værdi end facilitet A. Ifølge Danmark og Sverige anså långiverne dette for tilstrækkeligt for den nye kreditfacilitet, eftersom det som bemærket ovenfor var usandsynligt, at SAS nogen sinde ville trække på facilitet B.
(91)
De faktiske finansielle risici forbundet med den nye kreditfacilitet blev yderligere begrænset af bestemmelserne om en obligatorisk forudbetaling og/eller ophævelse af forpligtelserne under den nye kreditfacilitet, hvis SAS afhændede visse aktiver eller deltog i andre finansieringsmuligheder. Disse bestemmelser om forudbetaling og ophævelse bidrog til at reducere de potentielle tab over tid. Som følge af salget af Widerøe og efter en aftale, der trådte i kraft oven på salget i september 2013 (se betragtning 31) blev den nye kreditfacilitet reduceret fra 3,5 mia. SEK til 2 mia. SEK.
(92)
Det lader derfor til, at der blev truffet en omfattende række egnede foranstaltninger, der især skulle sikre SAS' vedvarende rentabilitet i perioden 2012-2015 og begrænse de finansielle risici, der var forbundet med den nye kreditfacilitet.
(93)
Kommissionen anerkender desuden nødvendigheden af at undersøge, om en sammenlignelig privat investor, der befandt sig i tilsvarende omstændigheder som staterne (dvs. som eksisterende aktionær i SAS) ville have været tilbøjelig til at deltage i den pågældende foranstaltning til fordel for støttemodtageren. I den forbindelse er det relevant at se på andre kontrafaktiske situationer, som kunne være opstået uden den pågældende foranstaltning.
(94)
Danmark, Sverige og SAS-gruppen hævder i deres bemærkninger til åbningsafgørelsen, at selskabet sandsynligvis ville være gået konkurs, hvis den nye kreditfacilitet ikke var blevet stillet til rådighed i 2012. Ifølge Danmark og Sverige ville det svare til et samlet tab på 1 044 mio. SEK for staterne, dvs. værdien af deres samlede aktiebeholdning. Der blev også peget på udsigterne til at miste eventuelle fremtidige kapitalgevinster, hvis 4XNG-planen blev implementeret med succes. Danmark og Sverige anslår, at deres samlede tab som følge af staternes fælles aktiebeholdning og bidrag til kreditfaciliteten i det mest ekstreme scenarie ville have ligget på ca. [1 000-3 000] mio. SEK, hvis SAS skulle misligholde kreditfaciliteten (39).
(95)
I tilfælde af at SAS skulle gå konkurs, synes staternes eventuelle ekstra tab i forbindelse med deres deltagelse i den nye kreditfacilitet (ca. 447,5 mio. SEK på baggrund af Danmarks og Sveriges eksempel) altså forholdsvis begrænsede i forhold til de tab, der ville være blevet akkumuleret som følge af deres aktiebeholdning. Hvis man sammenligner de relativt begrænsede ændringer for staterne i det negative scenarie med de potentielle fordele for staterne ved en vellykket gennemførelse af 4XNG-planen, lader det til at underbygge staternes beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet. I det mest optimistiske »basisscenarie« regnede CITI-rapporten med potentielle kapitalgevinster til staterne på i alt [7 000-12 000] mio. SEK. Selv om Kommissionen udtrykte en vis tvivl i åbningsafgørelsen om den ekstreme optimisme i sådanne vækstfremskrivninger, anerkender den muligheden for, at de potentielle kapitalgevinster i de positive scenarier selv i de mere forsigtige af slagsen klart ville overstige de potentielle tab i de negative scenarier.
(96)
Kommissionen tager derfor ovennævnte risiko-/afkastvurdering, de omfattende undersøgelser og tests af 4XNG-planen, de yderligere undersøgelser af den underliggende sikkerhed (40), bestemmelserne om tilbagebetaling eller ophævelse, som mindskede de potentielle tab over tiden (41), og de diverse andre risikobegrænsende foranstaltninger, der indgik i betingelserne for den nye kreditfacilitet, i betragtning (42). Når der tages hensyn til ovenstående, lader staternes beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet til at være i overensstemmelse med den adfærd, en privat aktør, der søger at opnå et normalt markedsafkast, ville have i betragtning af selskabets særlige situation på tidspunktet.
(97)
Kommissionen konkluderer endvidere, at staterne i deres egenskab af eksisterende aktionærer i SAS fulgte rimelige og realistiske udsigter til øget rentabilitet i forbindelse med deres beslutning om at deltage i den nye kreditfacilitet sammen med KAW og de långivende banker i perioden december 2012 til marts 2014. Staternes deltagelse medførte således ikke en fordel for SAS efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
7.3. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(98)
I betragtning af ovenstående finder Kommissionen, at Danmarks og Sveriges deltagelse i den nye kreditfacilitet ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(99)
Endelig noterer Kommissionen sig, at Danmark og Sverige indvilligede i at denne afgørelse blev vedtaget og meddelt på engelsk -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Finansieringen af Scandinavian Airlines gennem den løbende kreditfacilitet, som Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige etablerede i december 2012, udgør ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juli 2014