ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 20 września 2011 r.
w sprawie środka C 35/10 (ex N 302/10), który Dania zamierza wdrożyć w formie podatków od gier hazardowych oferowanych w internecie w ramach duńskiej ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych
(notyfikowana jako dokument nr C(2011) 6499)
(Jedynie tekst w języku duńskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2012/140/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi przepisami (1) oraz uwzględniając te uwagi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Zgodnie z art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) władze duńskie zgłosiły, dnia 6 lipca 2010 r., wniosek ustawodawczy L 203 w sprawie podatków od gier hazardowych („ustawa w sprawie podatków od gier hazardowych” (2)), przyjęty dnia 25 czerwca 2010 r., ze względu na pewność prawa. Pismami z dnia 11 sierpnia 2010 r. i z dnia 22 września 2010 r. Komisja wystąpiła o dalsze informacje. Władze duńskie przekazały żądane informacje pismem z dnia 20 października 2010 r.
(2)
Komisja otrzymała również dwie odrębne skargi w odniesieniu do proponowanej ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych. Pierwszą skargę złożyło duńskie stowarzyszenie przedstawicieli branży automatów rozrywkowych („DAB”) dnia 23 lipca 2010 r. Drugą skargę złożył operator kasyna stacjonarnego „Royal Casino” dnia 6 sierpnia 2010 r. Obie skargi przekazano władzom duńskim dnia 23 września 2010 r., tak aby te mogły przedstawić swoje uwagi dotyczące skarg. Władze duńskie przedstawiły uwagi w piśmie z dnia 20 października 2010 r.
(3)
Dnia 10 listopada 2010 r. w Brukseli odbyło się z spotkanie z przedstawicielami władz duńskich służące omówieniu zgłoszenia i dwóch skarg, o których mowa powyżej. W czasie spotkania władze duńskie przedłożyły notę zatytułowaną „Dylematy związane z bieżącym, nierozstrzygniętym przypadkiem pomocy państwa”, w której zapowiedziały także swój zamiar opóźnienia wprowadzenia w życie zgłoszonej ustawy do czasu przyjęcia przez Komisję decyzji w tej sprawie (3).
(4)
Decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r. Komisja poinformowała Danię, że podjęła decyzję o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do zgłoszonego środka. Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania (zwana dalej „decyzją w sprawie wszczęcia postępowania”) została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (4). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag.
(5)
Pismem z dnia 14 stycznia 2011 r. władze duńskie przedstawiły swoje uwagi dotyczące decyzji w sprawie wszczęcia postępowania.
(6)
W okresie od 11 do 22 lutego 2011 r. uwagi przedłożyło łącznie 17 zainteresowanych stron trzecich (5). Dnia 16 marca 2011 r. uwagi te zostały przekazane Danii, która mogła na nie odpowiedzieć. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r. Komisja otrzymała uwagi Danii.
2. OPIS ŚRODKA
(7)
W następstwie wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz wysłania uzasadnionej opinii dnia 23 marca 2007 r. w odniesieniu do przeszkód w swobodnym przepływie usług zakładów sportowych w Danii (6), rząd duński zdecydował o zreformowaniu krajowego prawodawstwa w zakresie gier hazardowych i zakładów sportowych i zastąpieniu istniejącego systemu monopolowego systemem regulowanym i częściowo zliberalizowanym. Liberalizację uznano za niezbędną, aby między innymi dostosować przepisy do prawa UE oraz zareagować na zagrożenie, jakie stwarzają nielegalne usługi w zakresie gier hazardowych w internecie świadczone przez operatorów usług w zakresie gier hazardowych zlokalizowanych pod inną jurysdykcją.
(8)
Zgłoszona ustawa w sprawie podatków od gier hazardowych jest częścią pakietu ustaw wprowadzonych w celu zliberalizowania branży gier hazardowych (7). Na mocy zapisów art. 1 ustawy o grach ogólny cel tej nowej reformy prawa w zakresie usług związanych z grami hazardowymi obejmuje:
-
utrzymanie korzystania z gier hazardowych na umiarkowanym poziomie,
-
ochronę młodzieży oraz innych osób szczególnie podatnych na ryzyko przed wykorzystywaniem lub uzależnieniem się od gier hazardowych,
-
ochronę graczy poprzez zagwarantowanie, aby gry hazardowe oferowano w rozsądny, wiarygodny i przejrzysty sposób, oraz
-
zapewnienie porządku publicznego i przeciwdziałanie wykorzystywaniu gier hazardowych do celów przestępczych.
(9)
Na mocy ustawy o grach „oferowanie lub organizowanie gier hazardowych wymaga zezwolenia, chyba że niniejsza ustawa lub inny akt prawny stanowi inaczej”. Ponadto świadczenie lub organizowanie gier hazardowych podlega opodatkowaniu (art. 1 ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych).
(10)
W definicji w art. 5 ustawy o grach określa się, że gry obejmują następującą działalność: (i) loterie, (ii) połączone gry hazardowe oraz (iii) zakłady.
(11)
Połączone gry hazardowe odnoszą się do „działalności, w której uczestnik ma szansę wygrać nagrodę i w której prawdopodobieństwo wygranej zależy od połączenia umiejętności i szansy”. Stąd połączone gry hazardowe obejmują gry często oferowane przez kasyna, takie jak ruletka, poker, bakarat, blackjack oraz automaty do gry oferujące wygrane pieniężne.
(12)
W art. 5 ustawy o grach definiuje się, że gry hazardowe oferowane w internecie są to „gry hazardowe toczone między graczem a operatorem gier hazardowych z wykorzystaniem zdalnej łączności”. W tym samym artykule określa się stacjonarne (tradycyjne) gry hazardowe jako „gry hazardowe toczone między graczem a operatorem gier hazardowych, lub agentem operatorów, spotykających się fizycznie”. Usługi w zakresie zakładów określa się jako „działalność, w której uczestnik ma szansę wygrać nagrodę i w której zawierany jest zakład co do wyniku przyszłego zdarzenia lub wystąpienia przyszłego zdarzenia”.
(13)
Na mocy art. 2-17 ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych, do gier podlegających opodatkowaniu należą (i) loterie, w tym loterie klasowe oraz loterie typu non-profit, (ii) zakłady, w tym zakłady lokalne, (iii) kasyna stacjonarne, (iv) kasyna internetowe, (v) automaty do gry oferujące wygrane pieniężne w salonach gier lub publicznych lokalach, barach itp. oraz (vi) gry bez zakładów.
(14)
Ustawa w sprawie podatków od gier hazardowych ustala różne stawki podatkowe, w zależności od tego, czy gry oferowane są w kasynach internetowych, czy w kasynach stacjonarnych.
(15)
Na mocy art. 10 ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych posiadacze zezwolenia na prowadzenie gier w kasynach stacjonarnych podlegają opodatkowaniu stawką podstawową w wysokości 45 % ich przychodów z gier brutto („GGR” - zakłady po odjęciu wygranych), minus wartość żetonów w puszkach na napiwki (the tronc), oraz dodatkowej opłacie w wysokości 30 % w przypadku przychodów z gier brutto (minus wartość żetonów w puszkach na napiwki) przekraczających 4 miliony DKK (obliczanych w skali miesiąca) (8).
(16)
Na mocy art. 11 ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych posiadacze zezwolenia na prowadzenie gier w kasynie internetowym podlegają opłacie w wysokości 20 % ich przychodów z gier brutto.
(17)
Posiadacze zezwolenia na prowadzenie automatów do gry oferujących wygrane pieniężne (automaty na monety) w salonach gier oraz publicznych lokalach, barach itp. podlegają opłacie w wysokości 41 % ich przychodów z gier brutto. Dodatkową kwotę w wysokości 30 % płaci się od automatów do gry w publicznych lokalach, barach itp. w przypadku przychodów z gier brutto przekraczających 30 000 DKK oraz od automatów do gry w salonach gier w przypadku przychodów z gier brutto przekraczających 250 000 DKK (9).
(18)
W odniesieniu do opłat za zezwolenie w ustawie o grach przewiduje się, że każdy ubiegający się o zezwolenie na oferowanie zakładów lub gier w internetowym kasynie podlega opłacie w wysokości 250 000 DKK (350 000 DKK, jeżeli ubiega się zarówno o zezwolenie na oferowanie zakładów oraz na oferowanie gier w kasynie internetowym) oraz rocznej opłacie za zezwolenie wynoszącej od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK w zależności od przychodów z gier.
(19)
W ustawie o grach przewiduje się wymóg, aby operatorzy gier hazardowych oferowanych w internecie mieli siedzibę w Danii albo, jeżeli są rezydentami innego państwa członkowskiego UE lub EOG, wyznaczyli upoważnionego przedstawiciela (art. 27).
3. POWODY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(20)
Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające określone w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do omawianego środka ze względu na to, iż może on wiązać się z pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(21)
W szczególności Komisja stwierdziła, że w świetle orzecznictwa środek można uznać za selektywny. Przypomniała, że każda ocena selektywności środka podatkowego powinna obejmować zbadanie, czy dany środek sprzyja wybranym przedsiębiorstwom w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami, których sytuacja prawna i faktyczna jest porównywalna, biorąc pod uwagę cel omawianego systemu (10).
(22)
Uwzględniając charakter gier oferowanych w internecie oraz w lokalach stacjonarnych, doświadczenie społeczne wynikające z gier obu typów oraz społeczno-ekonomiczne profile konsumentów, Komisja miała wątpliwości, czy różnice między internetowymi a stacjonarnymi grami hazardowymi są wystarczająco istotne, aby uznać je za nieporównywalne w świetle prawa oraz de facto dla celów ich traktowania pod względem podatkowym na mocy ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych.
(23)
Co więcej na tym etapie postępowania, Komisja przyjęła pogląd, że jeżeli środek miałby być uznany prima facie za selektywny, władzom duńskim nie udało się dowieść, że środek może być uzasadniony logiką systemu podatkowego.
(24)
W tym względzie władze duńskie twierdziły, że stawka podatkowa od gier hazardowych oferowanych w internecie odzwierciedla niezbędną równowagę pomiędzy osiągnięciem celów duńskiego prawodawstwa w zakresie gier hazardowych zakładających ochronę graczy, z jednej strony, a możliwością sprostania konkurencji ze strony operatorów internetowych mających siedzibę w innych państwach o niższych stawkach podatkowych, z drugiej strony.
(25)
Ponadto w odniesieniu do uwagi poczynionej przez władze duńskie na temat całokształtu celów określonych w ustawie o grach (zob. pkt 8) Komisja przyjęła pogląd, że cele te wydają się mieć charakter ogólny i wykraczać poza system podatkowy. Ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jedynie nieodłączne cele systemu podatkowego są istotne, Komisja uznała, że władze duńskie nie uzasadniły w wystarczający sposób swojego twierdzenia, że selektywność omawianego środka podatkowego była wymagana logiką systemu podatkowego.
(26)
Co więcej Komisja uznała, że zgłoszona ustawa obejmuje korzyść podatkową przyznaną przy użyciu zasobów państwowych, gdyż dzięki wspomnianym dochodom z podatków operatorzy gier hazardowych oferowanych w internecie uzyskują korzyść w postaci znacząco niższej stawki opodatkowania. Ponadto o ile środek stanowi selektywną korzyść ekonomiczną dla operatorów internetowych działających w Danii, może on wpływać na wymianę handlową na rynku wewnętrznym i zakłócać konkurencję.
(27)
Wreszcie Komisja wyraziła wątpliwości, czy zgłoszony środek podlega któremukolwiek z odstępstw określonych w art. 107 ust. 2 i art. 107 ust. 3 TFUE.
4. UWAGI WŁADZ DUŃSKICH
(28)
W piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. władze duńskie przedstawiły swoje uwagi na temat decyzji Komisji w sprawie wszczęcia postępowania.
(29)
Władze duńskie, opierając się na wykazie rzeczowych i ekonomicznych różnic między internetowymi i stacjonarnymi grami hazardowymi przedstawionym w swoim zgłoszeniu, ponownie wyraziły pogląd, iż gry hazardowe oferowane w internecie należy traktować jako działalność, która różni się od stacjonarnych gier hazardowych.
(30)
Zdaniem władz duńskich oprogramowanie używane w niektórych grach elektronicznych oferowanych w kasynach stacjonarnych oraz w grach w kasynach internetowych nie jest identyczne. Twierdzono, że oprócz tego, że platformy i operatorzy nie są ci sami, istnieją zasadnicze różnice pomiędzy tymi grami elektronicznymi, gdyż fizyczna obecność graczy jest wymagana, aby w nie grać w kasynach stacjonarnych. Fizyczna obecność oznacza różnorakie koszty (na przykład za transport, opłaty za wstęp, opłaty za szatnię, jedzenie czy picie), które nie są ponoszone w przypadku gier hazardowych oferowanych w internecie.
(31)
Zdaniem władz duńskich, fakt, że kilka państw członkowskich zakazuje gier hazardowych oferowanych w internecie, jednocześnie dopuszczając usługi w zakresie stacjonarnych gier hazardowych, odzwierciedla różnice wynikające ze świadczenia tych dwóch rodzajów gier hazardowych.
(32)
Co więcej władze duńskie utrzymywały, że Komisja nie wzięła pod uwagę wniosków swoich „Badań dotyczących usług w zakresie gier hazardowych w obrębie rynku wewnętrznego Unii Europejskiej” z 2006 r. (11), zgodnie z którymi kasyna internetowe i stacjonarne należy uznawać za odmienne rynki.
(33)
Władze duńskie podkreśliły również, że ocena Komisji skupiła się jedynie na kasynach stacjonarnych i nie uwzględniała automatów do gry (tj. automaty na monety, ale nie ruletki, blackjacka, pokera itp.) zlokalizowanych w stacjonarnych publicznych lokalach, barach itp. lub salonach gier i domach gry.
(34)
Jeżeli chodzi o uzasadnienie środków logiką systemu podatkowego, władze duńskie twierdzą, że Komisja mogła źle zinterpretować cel zgłoszonego środka. Środek ten nie ma na celu ochrony międzynarodowej konkurencyjności duńskiego sektora gier, a osiągniecie czterech celów wymienionych w prawodawstwie (utrzymanie gier hazardowych na umiarkowanym poziomie; ochronę młodzieży oraz innych osób szczególnie podatnych na ryzyko przed wykorzystywaniem lub uzależnieniem się od gier hazardowych; ochronę graczy poprzez dopilnowanie, aby gry hazardowe oferowano w rozsądny, wiarygodny i przejrzysty sposób, oraz zapewnienie porządku publicznego i zapobiegania wykorzystywania gier hazardowych do celów przestępczych).
(35)
W odniesieniu do różnych stawek podatkowych dla internetowych i stacjonarnych gier hazardowych, władze duńskie wyjaśniły, że stoją przed dylematem prawnym i regulacyjnym. Z jednej strony nie mogą dłużej utrzymywać obecnej monopolistycznej sytuacji i opóźniać liberalizacji rynku gier hazardowych oferowanych w internecie. Z drugiej strony zapewnienie jednolitego poziomu opodatkowania dla działalności w zakresie internetowych i stacjonarnych gier hazardowych podważyłoby cele polityki założone w tej dziedzinie przez rząd.
(36)
W szczególności władze duńskie twierdziły, że ustanowienie jednolitego poziomu opodatkowania dla wszystkich gier hazardowych prowadziłoby do niespójnych rozwiązań, niezależnie od wybranego modelu podatkowego. Wybranie modelu opartego na niższej, jednolitej 20 % stawce podatkowej dawałoby silną motywację do podejmowania gry w kasynach stacjonarnych, co byłoby sprzeczne z ogólnym interesem ochrony konsumentów.
(37)
Z drugiej strony model oparty na wyższej stawce podatkowej podobnej do stawki stosowanej do stacjonarnych gier hazardowych zniechęcałby operatorów internetowych do ubiegania się o zezwolenie na świadczenie usług z Danii, tym samym niwecząc cele liberalizacyjne ustawy. Byłoby to również sprzeczne z ogólnym interesem ochrony konsumentów, gdyż nie byłaby możliwa skuteczna kontrola gier hazardowych oferowanych w internecie.
(38)
Na poparcie swojego stanowiska władze duńskie przedstawiły memorandum Ministerstwa ds. Podatków z dnia 6 marca 2010 r. skierowane do politycznych rzeczników partii politycznych parlamentu duńskiego dotyczącą ustalenia poziomu opodatkowania (12). W memorandum wskazuje się, że obecne zróżnicowanie obciążeń podatkowych należy uznać za wynik szukania równowagi zmierzającego z jednej strony do zapewnienia poszanowania prawa, lecz z drugiej do maksymalizacji dochodów podatkowych oraz utrzymania gier hazardowych na umiarkowanym poziomie.
(39)
W związku tym władze duńskie uznały, że należy również wziąć pod uwagę konkurencję międzynarodową oraz globalny charakter branży gier hazardowych oferowanych w internecie. W tym względzie władze duńskie odniosły się do „Badań dotyczących usług w zakresie gier hazardowych w obrębie rynku wewnętrznego Unii Europejskiej” z 2006 r., zgodnie z którymi aby konsumenci i operatorzy uznali za bardziej atrakcyjne działanie w ramach jurysdykcji danego państwa niż w innych państwach, ponoszone przez operatorów koszty prowadzenia działalności w danym państwie nie powinny przekraczać kosztów prowadzenia działalności za granicą (13).
(40)
Co więcej władze duńskie twierdziły, że zasada ustanowiona przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Salzgitter, zgodnie z którą Komisja nie powinna porównywać zgłoszonego poziomu opodatkowania z poziomami obowiązującymi w innych państwach członkowskich w celu ustalenia, czy zgłoszony środek stanowi pomoc państwa (14), nie ma zastosowania do zgłoszonej ustawy, gdyż zróżnicowanie obciążeń podatkowych działalności w zakresie stacjonarnych i internetowych gier hazardowych opiera się wyłącznie na wewnętrznych uwarunkowaniach podatkowych. W szczególności rząd duński w żaden sposób nie uwzględnił stawek podatkowych obowiązujących w innych państwach członkowskich celem zwiększenia konkurencyjność duńskiego sektora gier, lecz jedynie dążył do ustanowienia właściwej równowagi między czterema wcześniej wspomnianymi celami polityki przewidzianymi w zgłoszonej ustawie.
(41)
Co więcej władze duńskie twierdziły, że Komisja źle zinterpretowała sprawę Salzgitter, gdyż kierowała się nią nie w celu dokonania oceny selektywnego charakteru zgłoszonego środka, lecz w celu zbadania, czy selektywność zgłoszonego środka może być uznana za uzasadnioną.
(42)
Z powyższych powodów władze duńskie uważają, że zgłoszony środek podatkowy, gdyby został uznany za selektywny, powinien być traktowany jako uzasadniony logiką systemu podatkowego.
5. UWAGI STRON TRZECICH
(43)
Komisja otrzymała uwagi od 17 zainteresowanych stron trzecich, w tym skarżących: siedem z nich to stowarzyszenia (15), siedem to przedsiębiorstwa (16), a trzy to państwa członkowskie (17).
(44)
W odniesieniu do selektywności środka niektóre z zainteresowanych stron twierdzą, że kasyna internetowe i stacjonarne nie są w porównywalnej sytuacji pod względem prawnym i faktycznym, gdyż przedsiębiorstwa te nie prowadzą działalności na tym samym rynku, a zatem środek podatkowy nie odbiega od ogólnie obowiązującego systemu podatkowego. Stąd środek podatkowy nie powinien być uznany za selektywny.
(45)
Na poparcie tego stanowiska zainteresowane strony trzecie twierdzą, że produkty oferowane przez kasyna stacjonarne i internetowe znacząco się różnią. Gry oferowane przez kasyna stacjonarne stanowią doświadczenie towarzyskie, w którym, w przeciwieństwie do gier hazardowych oferowanych w internecie, dyskusja, obecność i środowisko fizyczne stanowią centralną część doświadczenia hazardowego. Co więcej, stacjonarne gry hazardowe należy uznać za ogólne doświadczenie rozrywkowe, które uzupełniają inne czynności, takie jak te oferowane przez restauracje, bary, ośrodki konferencyjne czy hotele.
(46)
Ponadto wspomniane zainteresowane strony twierdzą, że działalność w zakresie internetowych i stacjonarnych gier hazardowych nie przedstawia tych samych zagrożeń związanych z uzależnieniem. Poparcie tego stanowiska można znaleźć w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w którym stwierdzono, że „szczególne cechy gier losowych oferowanych za pośrednictwem internetu mogą okazać się źródłem innego i bardziej znaczącego ryzyka w zakresie ochrony konsumentów” (18). Jest również odniesienie do opracowania dotyczącego gier hazardowych opublikowanego przez Institut national de la santé et de la recherche médicale (19), zgodnie z którym gry hazardowe oferowane w internecie stwarzają rzeczywiste ryzyko uzależnienia, z którym jednakowoż należy sobie radzić w ramach regulowanego rynku gier hazardowych oferowanych w internecie.
(47)
Co więcej niektóre zainteresowane strony twierdziły, że istnieje segmentacja rynku gier hazardowych oparta na różnych kanałach dystrybucji, która stanowi właściwy element dla rozróżnienia różnych rynków właściwych. Pod tym względem odnoszą się do opinii francuskiego urzędu ochrony konkurencji z dnia 20 stycznia 2011 r., który zauważył, że gry hazardowe oferowane w internecie można odróżnić od gier hazardowych w klubach czy punktach sprzedaży (20).
(48)
Niektóre z zainteresowanych stron wskazały również, że operatorzy stacjonarnych gier hazardowych podlegają ograniczonej presji konkurencji na konkretnym obszarze geograficznym, w którym oferują swoje gry. Natomiast operatorzy internetowi stają w obliczu zaciekłej konkurencji ze strony innych operatorów internetowych. W szczególności ponieważ produkty z zakresu gier losowych w kasynach stacjonarnych są związane z fizyczną lokalizacją, klienci muszą się przemieścić, aby dotrzeć do odpowiedniej lokalizacji. Na przykład w Danii jest tylko sześć lokalizacji, w których mogą prowadzić działalność kasyna stacjonarne. Natomiast działalność w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie umożliwia graczom wejście do dużej liczby konfiguracji gier hazardowych oferowanych przez różnych operatorów międzynarodowych. Co więcej silna konkurencja w przypadku kasyn internetowych jest jeszcze wzmacniana poprzez istnienie wyspecjalizowanych stron internetowych porównujących ofertę różnych operatorów internetowych gier hazardowych oraz poprzez rozliczne blogi i fora umożliwiające graczom porównywanie produktów, cen i usług oferowanych przez operatorów internetowych.
(49)
Jednocześnie wspomniane zainteresowane strony wskazują, że marże zysków związane z grami hazardowymi oferowanymi w internecie są znacząco niższe od tych związanych ze stacjonarnymi grami hazardowymi, uwzględniając zaciekłą konkurencję między operatorami internetowymi i brak takiej konkurencji między kasynami stacjonarnymi. Stąd kasyna internetowe miałyby znacznie niższe marże w odniesieniu do wskaźnika wypłaty, tj. odsetka kwot będących przedmiotem zakładu wypłacanych klientowi. Co więcej kasyna stacjonarne mogą oferować inne produkty poboczne, tym samym korzystając z dochodów pobocznych, takie jak kasynowe hotele, bary lub restauracje, których nie ma w środowisku internetowym. W konsekwencji, ponieważ operatorzy stacjonarnych gier hazardowych mogą generować wyższy zysk z gier hazardowych niż operatorzy internetowi, różnica stawek podatkowych może być uzasadniona zasadą „zdolności płatniczej”, zgodnie z którą ci, którzy mogą ponieść wyższy ciężar opodatkowania powinni płacić wyższe podatki.
(50)
Obok wcześniej wspomnianych argumentów niektóre zainteresowane strony wskazywały również, że nawet gdyby uznano duński środek za selektywny, kryterium selektywności byłoby uzasadnione charakterem i ogólnym programem systemu podatkowego. Celem duńskiej zróżnicowanej stawki podatkowej było zagwarantowanie, aby operatorzy internetowi ubiegali się o duńskie zezwolenie i tym samym płacili w przyszłości duńskie podatki, jednocześnie gwarantując osiągnięcie celów ochrony konsumentów, określonych w duńskim prawodawstwie w zakresie gier hazardowych.
(51)
W związku z tym niektóre zainteresowane strony odniosły się do obwieszczenia Komisji w sprawie stosowania reguł pomocy publicznej do środków związanych z bezpośrednim opodatkowaniem działalności gospodarczej (21), według którego ogólnym celem systemu podatkowego jest pobór dochodów na wydatki państwowe. Na tej podstawie stwierdzają, że cel polegający na optymalizacji dochodów z podatków z tytułu świadczenia gier hazardowych w internecie rezydentom Danii nie zostałby osiągnięty, gdyby stawka podatkowa była wyższa od stawki określonej dla gier hazardowych oferowanych w internecie na mocy zgłoszonej ustawy.
(52)
W przeciwieństwie do wyżej wymienionych argumentów inne strony trzecie - głównie operatorzy stacjonarni - przedstawiły uwagi przeciwne stanowisku przyjętemu przez władze duńskie.
(53)
W zasadzie te zainteresowane strony twierdziły, że duński system podatkowy powinien być uznany za selektywny, gdyż wprowadza różnicę w traktowaniu pod względem opodatkowania między dwoma grupami przedsiębiorstw, które znajdują się w sytuacji prawnej i faktycznej porównywalnej w świetle celów środka. Te strony utrzymują, że kasyna internetowe i stacjonarne prowadzą konkurencyjną działalność na jednym i tym samym rynku, a zatem znajdują się w porównywalnych sytuacjach.
(54)
Na poparcie tego stanowiska zainteresowane strony twierdzą, że gry oferowane przez kasyna internetowe i stacjonarne są podobne. Zasady gier w kasynach należy uznać za takie same, a wirtualne relacje z krupierami czy też innymi graczami w sieci są porównywalne z rzeczywistymi relacjami w kasynach stacjonarnych. Producenci stacjonarnych automatów do gry produkują te same modele dla użytku internetowego, co dla użytku stacjonarnego. Stąd z technicznego punktu widzenia gry znajdujące się w ofercie kasyn oferowane za pośrednictwem komputera w internecie oraz poza internetem są identyczne pod względem platform technologicznych, opisów, cech, formatów i parametrów.
(55)
Co więcej, zainteresowane strony twierdzą, że profile konsumentów kasyn internetowych i stacjonarnych są porównywalne. Stąd aspektu konsumenckiego nie należy używać jako istotnego argumentu dla odróżnienia gier hazardowych oferowanych w internecie od stacjonarnych gier hazardowych.
(56)
Niektóre zainteresowane strony nie uważały, że gry hazardowe oferowane w Internecie należy traktować jako działalność odmienną od stacjonarnych gier hazardowych, lecz po prostu jako inny kanał, za pośrednictwem którego oferuje się graczom gry.
(57)
Poza wspomnianymi wyżej argumentami zainteresowane strony przyjmują pogląd, że obecny rynek gier hazardowych powinno się postrzegać jako jednolity rynek, który przechodzi poważne zmiany, charakteryzujące się znaczącym przemieszczeniem graczy z kasyn stacjonarnych do internetowych. Te niedawne zmiany są podyktowane kilkoma możliwymi przyczynami, w tym wzrastającym wykorzystaniem internetu, niskimi kosztami operacyjnymi kasyn internetowych na wszystkich poziomach (obiekty, personel i koszty stałe), faktem, iż kasyna internetowe zapewniają nieograniczony dostęp do gier hazardowych oferowanych w internecie dwadzieścia cztery godziny na dobę w każdym miejscu, mając na uwadze postępujący rozwój nowych technologii.
(58)
Zainteresowane strony przewidują, że przesunięcie udziału w rynku ze stacjonarnych gier hazardowych na internetowe ulegnie w przyszłości zwiększeniu, uwzględniając szybkie tempo postępu technicznego, inicjatyw komercyjnych oraz penetracji rynku typowej dla handlu elektronicznego, które uczyniły branżę gier hazardowych niezmiernie dynamiczną i transformacyjną. W tym względzie przytaczają również opinię wydaną przez rzecznika generalnego Bota w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), według której wpływ nowych środków łączności jest taki, że w gry losowe i gry hazardowe, które były dostępne jedynie w konkretnych miejscach, można teraz grać o każdym czasie i w każdym miejscu, uwzględniając rozwój nowych technologii, takich jak telefony, telewizja interaktywna oraz internet.
(59)
Przywołuje się także badania Komisji dotyczące usług w zakresie gier hazardowych w obrębie rynku wewnętrznego UE z 2006 r. (23). Zgodnie z tymi badaniami, „przyszłość gier hazardowych w kasynach będzie coraz bardziej oparta na serwerach, gdyż rozwój automatów do gry podąża coraz bardziej w stronę oprogramowania do gier do pobrania” (24). Zmiana ta będzie się charakteryzowała rozwojem nowych hybrydowych miejsc do gry.
(60)
Na podstawie powyższej argumentacji zainteresowane strony stwierdzają, że środek jest selektywny, gdyż kasyna internetowe i stacjonarne prowadzą działalność, która jest porównywalna prawnie i faktycznie. Selektywności nie można również uzasadnić logiką systemu podatkowego. Co więcej, uważają, że nałożenie wyższej stawki podatkowej nie zniechęci operatorów internetowych do ubiegania się o zezwolenie w Danii.
(61)
Ponadto odwoływanie się przez Danię do krajowych systemów podatkowy innych państw członkowskich w celu uzasadnienia potrzeby przyciągnięcia operatorów kasyn internetowych nie ma znaczenia, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem każde uzasadnienie powinno opierać się wyłącznie na krajowym systemie podatkowym (25). Dodatkowo argument władz duńskich, że obniżenie stawki podatkowej obowiązującej niektóre przedsiębiorstwa jest niezbędne, aby uczynić rynek bardziej konkurencyjnym, jest konsekwentnie odrzucany przez sądy.
6. UWAGI DANII DOTYCZĄCE UWAG STRON TRZECICH
(62)
Powtarzając swoje stanowisko, że zgłoszony środek nie jest selektywny i nie stanowi pomocy państwa, władze duńskie wskazują, że wszystkie interweniujące rządy popierają ich stanowisko, że istnieje konieczność, z punktu widzenia regulacji prawnych, dokonania rozróżnienia pomiędzy kasynami internetowymi i stacjonarnymi.
(63)
Wskazują również, że metodologia zastosowana w celu zdefiniowania rynku właściwego dla celów art. 101 i 102 TFUE jest przeznaczona dla przedsiębiorstw prywatnych i opiera się na ocenie substytucyjności produktu z punktu widzenia popytu i podaży, a zatem nie powinno się jej stosować dla celów oceny pomocy państwa. Stosowanie tej metodologii wykraczałoby poza granice przepisów dotyczących pomocy państwa, które w przedmiotowej sprawie są stosowane w odniesieniu do suwerennych kompetencji podatkowych danego państwa członkowskiego.
(64)
Ich zdaniem gry hazardowe oferowane w internecie należy oddzielić od stacjonarnych gier hazardowych. W tym względzie odnoszą się również do stanowiska Komisji przyjętego w postępowaniu dotyczącym kontroli łączenia przedsiębiorstw, według którego automaty do gry (automaty do gry w jackpota, automaty na żetony oraz automaty z wygranymi pieniężnymi lub automaty z nagrodami) stanowią oddzielny rynek produktowy (26). Przytaczają również, między innymi, decyzję przyjętą przez francuski urząd ds. konkurencji, zgodnie z którą poker stacjonarny nie jest częścią tego samego rynku co poker internetowy, gdyż poker stacjonarny wymaga osobistej samokontroli, obserwacji pozostałych graczy, często wyższych kosztów oraz wiąże się z ograniczeniami z geograficznego punktu widzenia (27). Przytaczana jest również decyzja dotycząca połączenia przyjęta przez brytyjski urząd ochrony konkurencji i konsumentów (Office of Fair Trading), w której rozróżnia się biura przyjmujące zakłady posiadające zezwolenie z jednej strony oraz zakłady telefoniczne i internetowe z drugiej (28).
(65)
Jeżeli chodzi o różnice pomiędzy rynkami produktowymi, władze duńskie wskazują, że, według wielu interwenientów, w lokalach gier hazardowych oferowane są dodatkowe - oraz znacznie droższe - usługi. Władze duńskie powtórzyły swój pogląd, że z socjologicznego punktu widzenia gracze na odległość i gracze stacjonarni to odmienne rodzaje konsumentów, na co wskazuje również niedawna zielona księga Komisji w sprawie gier hazardowych oferowanych w internecie w obrębie rynku wewnętrznego z dnia 24 marca 2011 r., w której stwierdzono, że profil graczy internetowych wydaje się różnić od profilu klientów tradycyjnych kasyn czy agencji przyjmujących zakłady (29).
(66)
Władze duńskie powtarzają również, że wskaźnik wypłaty jest znacząco wyższy w przypadku operatorów internetowych, uwzględniając ich niższe koszty operacyjne. Wskazują również, że różnice między kasynami internetowymi i stacjonarnymi można znaleźć w technicznych aspektach używanego oprogramowania, odmiennych przepisach przyznawania zezwoleń oraz dominującej pozycji w skali lokalnej w przypadku kasyn stacjonarnych.
(67)
Władze duńskie kwestionują również interpretację niektórych zainteresowanych stron wspomnianej wyżej opinii wydanej przez rzecznika generalnego Bota w sprawie Liga Portuguesa. Wskazują, że opinia ta, którą wydano w kontekście swobody świadczenia usług, jest zgodna z ideą, że należy uznawać, iż operatorzy gier hazardowych na odległość znajdują się w odmiennej sytuacji prawnej i faktycznej niż operatorzy stacjonarnych gier hazardowych.
(68)
Mimo to władze duńskie uznają, że niektóre rodzaje usług w zakresie gier hazardowych w internecie mogą jednak stanowić inną formę sprzedaży, jak w przypadku usług w zakresie zakładów.
(69)
W odniesieniu do celów zgłoszonej ustawy władze duńskie odrzucają argument niektórych zainteresowanych stron, że zgłoszona ustawa ma na celu przyciągnięcie zagranicznych operatorów gier hazardowych. natomiast celami założonymi przez rząd są cele wymienione w ustawie o grach. Ponadto ogólny cel nowej ustawy pozostałby niezmienny, tj. generowanie dochodu z tytułu gier hazardowych, podobnie jak każdy system poboru dochodów w celu finansowania budżetu publicznego.
(70)
Władze duńskie zgadzają się również z poglądem wyrażanym przez niektóre zainteresowane strony, że zdolność płatniczą osoby podlegającej opodatkowaniu można uznać za właściwe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie zdolność płatnicza operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie byłaby rzeczywiście znacznie niższa.
(71)
Wreszcie władze duńskie wskazują, że ich system podatkowy dotyczący gier hazardowych na odległość jest skonstruowany tak, aby zapewnić jak największy poziom dochodów. Dlatego też niższa stawka podatkowa z tytułu gier hazardowych oferowanych w internecie ma odzwierciedlać konieczność znalezienia równowagi między czterema celami wymienionymi w zgłoszonej ustawie a koniecznością maksymalizacji dochodów podatkowych.
7. OCENA ŚRODKA
7.1. Obecność pomocy państwa na mocy art. 107 ust. 1 TFUE
(72)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, wszelka pomoc przyznana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
7.1.1. Zasoby państwowe
(73)
W art. 107 ust. 1 TFUE wymaga się, aby środek był przyznawany przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych. Utrata dochodów z tytułu podatków jest równoważna z użyciem zasobów państwowych w postaci wydatków fiskalnych.
(74)
W analizowanej sprawie obecność zasobów państwowych nie została podważona przez żadną ze stron, ani przez władze duńskie, skarżących, ani strony trzecie.
(75)
Umożliwiając operatorom gier hazardowych oferowanych w internecie płacenie podatków według względnie niskiej stawki w wysokości 20 % ich przychodów z gier brutto (30), władze duńskie rezygnują z dochodów stanowiących zasoby państwowe. Komisja zatem przyjmuje stanowisko, że omawiany środek wiąże się z utratą zasobów państwowych, a zatem jest przyznawany przy użyciu zasobów państwowych.
7.1.2. Korzyść
(76)
Środek musi również przynosić beneficjentowi korzyść finansową. Pojęcie korzyści obejmuje nie tylko dodatnie korzyści, ale również interwencje, które, w różnych formach, zmniejszają opłaty zwykle ponoszone z budżetu przedsiębiorstwa (31).
(77)
W przedmiotowej sprawie obecność korzyści nie została podważona przez żadną ze stron, ani przez władze duńskie, skarżących, ani strony trzecie.
(78)
Na mocy ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie podlegają opodatkowaniu od przychodów z gier brutto według stawki 20 %. Stawka ta jest znacznie niższa niż stawka obowiązująca operatorów stacjonarnych gier hazardowych. Dlatego też przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie uzyskują korzyść w postaci niższego obciążenia podatkowego. Wynika z tego, że oceniany środek obejmuje korzyść dla przedsiębiorstwa świadczącego usługi w zakresie gier hazardowych w internecie.
7.1.3. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową
(79)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE środek musi wpływać na wewnątrzunijną wymianę handlową oraz zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji. W przedmiotowej sprawie operatorzy gier hazardowych oferowanych w internecie, którzy mają siedzibę w Danii, będą wystawieni na konkurencję i będą brać udział w wewnątrzunijnej wymianie handlowej. W konsekwencji ustawa w sprawie podatków od gier hazardowych, która przewiduje korzystne traktowanie duńskich przedsiębiorstw świadczących usługi w zakresie gier hazardowych w internecie, bez wątpienia wpływa na wewnątrzunijną wymianę handlową oraz zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji.
7.1.4. Selektywność
(80)
Aby uznać środek za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, musi on być uznany za selektywny w zakresie, w jakim sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów.
(81)
Zgodnie z utrwaloną interpretacją selektywności w orzecznictwie środek jest selektywny, jeżeli „ma on za zadanie zwolnić te przedsiębiorstwa z opłat finansowych wynikających ze zwykłego stosowania ogólnego systemu obowiązkowych danin narzuconych prawem.” (32). Wynika z tego, że środek jest selektywny, jeżeli stanowi odejście od stosowania ogólnych ram podatkowych. Zgodnie z istniejącym orzecznictwem należy ocenić, czy dany środek sprzyja niektórym przedsiębiorstwom w stosunku do innych przedsiębiorstw, których sytuacja prawna i faktyczna jest porównywalna w świetle celu omawianego systemu (33).
(82)
Zgodnie z orzecznictwem, jeżeli uznaje się, że dany środek odbiega od ogólnego systemu podatkowego, musi zostać przeanalizowany, aby określić, czy rozróżnienie to wynika z charakteru lub ogólnych zasad systemu podatkowego, którego jest częścią (34). Innymi słowy kwestia dotyczy tego, czy dany środek, który wydaje się prima facie selektywny, jest uzasadniony w świetle logiki systemu podatkowego (35).
(83)
W przedmiotowej sprawie jako system odniesienia powinien być system podatkowy dotyczący działalności w zakresie gier hazardowych w Danii. Ustawa w sprawie podatków od gier hazardowych ma na celu uregulowanie płatności podatków z tytułu wszystkich gier hazardowych oferowanych lub organizowanych w Danii, niezależnie od tego, czy jest to działalność internetowa czy stacjonarna. Dlatego też przedmiotowy środek (tj. odmienne traktowanie pod względem podatkowym sprzyjające działalności w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie) należy ocenić w odniesieniu do tego podatkowego systemu odniesienia.
(84)
Ponieważ zgłoszona ustawa przewiduje, że posiadacze zezwolenia na świadczenie gier w kasynach internetowych podlegają podatkowi w wysokości 20 % przychodów z gier brutto, podczas gdy posiadacze zezwolenia na świadczenie gier w kasynach stacjonarnych podlegają podatkowi podstawowemu w wysokości 45 % przychodów z gier brutto oraz dodatkowej opłacie w wysokości do 30 % przychodów z gier brutto, powstaje pytanie, czy operatorów internetowych i stacjonarnych gier hazardowych, którzy podlegają różnemu opodatkowaniu, należy traktować jako porównywalnych pod względem prawnym i faktycznym.
(85)
W tym względzie władze duńskie konsekwentnie twierdzą, że działalność w zakresie internetowych i stacjonarnych gier hazardowych nie jest prawnie i faktycznie porównywalna pod względem platform, kosztów, marży finansowych, doświadczenia społecznego, dostawców czy produktów.
(86)
Ponadto, podobnie jak pozostałe zainteresowane strony, władze duńskie podkreśliły znaczącą różnicę pomiędzy tymi dwiema kategoriami operatorów poprzez odwołanie się do zaciekłej konkurencji, przed jaką stoją kasyna internetowe, przy braku konkurencji w przypadku operatorów stacjonarnych.
(87)
Pomimo szeregu obiektywnych różnic między operatorami internetowych i stacjonarnych gier hazardowych (na przykład obecność fizyczna w przeciwieństwie do obecności w internecie), Komisja uważa, że wspomniane wyżej różnice między kasynami internetowymi i stacjonarnymi nie są wystarczające dla ustanowienia zasadniczego i decydującego rozróżnienia prawnego i faktycznego między tymi dwoma rodzajami przedsiębiorstw.
(88)
W tym względzie Komisja zwraca uwagę, że gry oferowane przez operatorów stacjonarnych i internetowych gier hazardowych są równoważne. Gry oferowane przez operatorów internetowych i stacjonarnych - w tym ruletka, bakarat, punto banco, blackjack, poker oraz gry na automatach do gry - stanowią część tej samej działalności w zakresie gier hazardowych, niezależnie od ich internetowej czy stacjonarnej lokalizacji. Co więcej z technicznego punktu widzenia, gry hazardowe oferowane w internecie oraz w miejscach stacjonarnych wydają się porównywalne pod względem platform technologicznych, formatów i parametrów.
(89)
Pod tym względem Komisja uważa, że jeżeli chodzi o opodatkowanie działalności w zakresie gier hazardowych, gry hazardowe oferowane w internecie jawią się jako kolejny kanał dystrybucji podobnego rodzaju gier. Na poparcie tego stanowiska Komisja zwraca uwagę na ogromne wysiłki poczynione przez internetowe kasyna zmierzające do imitowania kasyn stacjonarnych w taki sposób, aby gracze internetowi czuli się, jak gdyby grali w warunkach kasyna stacjonarnego, a nie w środowisku wirtualnym.
(90)
Na poparcie swojego poglądu, że internetowe i stacjonarne gry hazardowe nie są działalnością prawnie i faktycznie porównywalną, władze duńskie przywołały, między innymi, decyzję brytyjskiego urzędu ochrony konkurencji i konsumentów, w której rozróżnia się agencje przyjmujące zakłady posiadające zezwolenie, z jednej strony, oraz zakłady telefoniczne lub internetowe, z drugiej strony (36). Ten przykład jest jednak sprzeczny ze stanowiskiem władz duńskich, że zakłady w internecie i poza internetem to identyczne usługi (37). W tym względzie sprzeczne jest również to, że władze duńskie uznają usługi w zakresie zakładów w internecie i poza internetem za podobną działalność i w pod względem podatkowym traktują je w ten sam sposób, jednocześnie uznając inne rodzaje działalności w zakresie internetowych i stacjonarnych gier hazardowych jako działalności odmienne podlegające różnym stawkom podatkowym.
(91)
Władze duńskie oparły się również na decyzji Candover-Cinven-Gala (38), zgodnie z którą automaty do gry (automaty do gry w jackpota, automaty na żetony oraz automaty z wygranymi pieniężnymi lub automaty z nagrodami) stanowią niezależny rynek produktowy (39). Jednak choć decyzja ta nie dotyczyła stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa ani kwestii selektywności, należy zauważyć, że chociaż w decyzji tej stwierdza się, że „automaty do gry (automaty do gry w jackpota, automaty na żetony oraz automaty z wygranymi pieniężnymi lub automaty z nagrodami) stanowią niezależny rynek produktowy, stwierdza się również, że można je uznawać za zintegrowane w pakiecie gier hazardowych w odpowiednich miejscach, w których są zlokalizowane, tj. w kasynach, klubach bingo, salonach, pubach, agencjach przyjmujących zakłady itp.” (40).
(92)
Wskazywane różnice profili społeczno-ekonomicznych konsumentów, zagrożeń związanych z uzależnieniem czy ewolucji rynku również nie wykazują w sposób wystarczający, że internetowe i stacjonarne gry hazardowe stanowią dwa różne rodzaje działalności, które nie są prawnie i faktycznie porównywalne. Niektóre z analiz, które opierały się w równym stopniu na władzach duńskich, co na skarżących, zawierają wystarczające ustalenia na poparcie przeciwnych wniosków. Dlatego odnosząc się do badań Komisji dotyczących usług w zakresie gier hazardowych w obrębie rynku wewnętrznego z 2006 r. (41), władze duńskie twierdzą, że badania te pokazują raczej, że rynki internetowy i stacjonarny są oddzielne (42). Z drugiej strony to samo sprawozdanie jest cytowane przez niektóre zainteresowane strony (43) w celu wykazania, że rynku gier hazardowych oferowanych w internecie nie należy traktować jako nowego rynku, ale raczej jako etap rozwoju jednego rynku gier hazardowych, charakteryzujący się powstawaniem nowych hybrydowych miejsc do gry (44).
(93)
Podobnie, sprzeczne stwierdzenia można znaleźć w opracowaniu przygotowanym przez duńskie Krajowe Centrum Badań Społecznych (45), które cytują władze duńskie oraz skarżący. Podczas gdy władze duńskie twierdzą, że gracze w kasynach stacjonarnych różnią się od graczy w kasynach internetowych wiekiem, płcią i poziomem wykształcenia, skarżący, opierając się na tych samych badaniach, wyciągają przeciwny wniosek, twierdząc, że badania pokazują, iż nie istnieją żadne zasadnicze różnice w profilach konsumentów grających w kasynach stacjonarnych i internetowych. Ich zdaniem opracowanie pokazuje, że gracze grający w gry zarówno w kasynach stacjonarnych, jak i internetowych to zwykle ci sami młodzi mężczyźni w wieku od 18 do 24 lat (46).
(94)
Wobec powyższego Komisja stwierdza, że kasyna internetowe i stacjonarne należy postrzegać jako prawnie i faktycznie porównywalne. Internetowe i stacjonarne gry hazardowe stwarzają te same zagrożenia, a zgłoszony środek dotyczy zarówno internetowych, jak i stacjonarnych gier hazardowych. Przedmiotowy środek wprowadza różne obciążenia podatkowe, sprzyjając operatorom gier hazardowych oferowanych w internecie ze szkodą kasyn stacjonarnych. Wynika z tego, że oceniany środek należy uznać prima facie za selektywny w rozumieniu art. 107 TFUE, gdyż stanowi odejście od ogólnego systemu podatkowego.
(95)
To, czy środek, który wydaje się prima facie selektywny można uzasadnić charakterem i ogólnymi zasadami systemu, należy oceniać w świetle istniejącego orzecznictwa. Uzasadniając selektywność środka, można opierać się na przewodnich zasadach bądź racjonalnych przesłankach systemu podatkowego.
(96)
W tym względzie władze duńskie twierdziły, że, uwzględniając specyfikę przedmiotowej branży, zróżnicowanie obciążeń podatkowych na korzyść operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie stanowi jedyny sposób zapewnienia efektywności systemu podatkowego. Ustanowienie wyższej stawki podatkowej zniechęcałoby operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie do ubiegania się o duńskie zezwolenie, podczas gdy wprowadzenie mniejszego obciążenia podatkowego dla wszystkich zainteresowanych operatorów byłoby sprzeczne z ogólnym celem zmierzającym do utrzymania gier hazardowych na rozsądnym poziomie.
(97)
Władze duńskie utrzymywały również, że zdolność płatnicza operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie, która jest podobno niższa od zdolności operatorów kasyn stacjonarnych, uzasadnia różne stawki podatkowe dla tych dwóch kategorii operatorów.
(98)
W świetle powyższych argumentów Komisja przypomina, że zgodnie z orzecznictwem (47) oraz obwieszczeniem Komisji w sprawie stosowania reguł pomocy publicznej do środków związanych z bezpośrednim opodatkowaniem działalności gospodarczej (48), państwo członkowskie musi ustalić, czy analizowany środek wynika z podstawowych lub przewodnich zasad systemu. Uzasadnienie oparte na charakterze lub ogólnej strukturze przedmiotowego systemu podatkowego stanowi wyjątek od zasady, że pomoc państwa jest zabroniona. Uzasadnienie takie podlega zatem ścisłej interpretacji (49).
(99)
W konsekwencji obowiązkiem władz duńskich jest udowodnienie, iż przedmiotowy środek podatkowy jest uzasadniony logiką systemu podatkowego. Władze duńskie nie przedstawiły jednak wystarczających i przekonujących dowodów na poparcie swojego twierdzenia, że obniżenie stawki podatkowej dla danego segmentu (operatorzy internetowi) szerszej kategorii (operatorzy gier hazardowych) będące sposobem na zagwarantowanie, aby ci pierwsi ubiegali się o zezwolenie, wynika z zasad i logiki leżących u podstaw ich systemu podatkowego. W szczególności cel polegający na przyciąganiu zagranicznych operatorów usług w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie w Danii i podporządkowanie ich duńskim przepisom należy traktować jako cel polityki publicznej wykraczający poza logikę systemu podatkowego.
(100)
Podobnie w odniesieniu do rzekomej niższej zdolności płatniczej operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie władze duńskie nie ustaliły, że istnieje różnica rentowności w działalności w zakresie internetowych i stacjonarnych kasyn, która uzasadniałaby zróżnicowanie obciążeń podatkowych. Władze duńskie nie wykazały też, że zdolność płatnicza jest zasadą zakorzenioną w ich systemie bezpośredniego opodatkowania działalności gospodarczej, którą można byłoby zastosować w przedmiotowej sprawie jako uzasadnianie zróżnicowania obciążeń podatkowych kasyn internetowych i stacjonarnych.
(101)
Z powyższego wynika, że Komisja nie uważa, aby selektywność zgłoszonej ustawy była uzasadniona w świetle logiki systemu podatkowego.
7.1.5. Wniosek
(102)
Wobec powyższego Komisja uznaje, że kryteria określone w art. 107 ust. 1 TFUE są spełnione oraz że środek nakładający na gry hazardowe oferowane w internecie niższą stawką podatkową stanowi pomoc państwa dla operatorów usług w zakresie gier hazardowych w internecie mających siedzibę w Danii.
7.2. Zgodność środka z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE
(103)
W art. 107 ust. 2 i 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej określa się przepisy przewidujące, kiedy niektóre środki pomocy są zgodne z rynkiem wewnętrznym oraz jakie rodzaje pomocy można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym.
(104)
Komisja uważa, że przedmiotowy środek można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym poprzez zastosowanie odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, który dopuszcza „…pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem”.
(105)
Komisja zwraca uwagę, że środek nie mieści się w ramach istniejących wytycznych dotyczących zastosowania art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Musi więc być oceniany bezpośrednio w świetle tego zapisu Traktatu. Aby być zgodnym z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, dany środek musi zmierzać do celu wspólnego interesu w niezbędny i proporcjonalny sposób. Oceniając zgodność danego środka z rynkiem wewnętrznym, Komisja ocenia jego pozytywy wpływ na osiągnięcie celu wspólnego interesu na tle potencjalnie negatywnych skutków ubocznych, takich jak zakłócenie wymiany handlowej i konkurencji. Test ten opiera się na badaniu składającym się z trzech etapów. Pierwsze dwa etapy dotyczą pozytywnych skutków pomocy państwa, a trzeci etap dotyczy negatywnych skutków i wynikłego bilansu skutków pozytywnych i negatywnych (50). Test jest skonstruowany w następujący sposób:
1)
Czy środek pomocy ma dobrze zdefiniowany cel wspólnego interesu?
2)
Czy pomoc jest dobrze dobrana w odniesieniu do osiągnięcia celu wspólnego interesu, tj. czy proponowana pomoc trafia w nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku lub inny cel? W szczególności:
a)
Czy środek pomocy jest odpowiednim instrumentem, tj. czy są inne, lepiej dopasowane instrumenty?
b)
Czy występuje efekt zachęty, tj. czy pomoc powoduje zmianę zachowań potencjalnych beneficjentów?
c)
Czy środek pomocy jest proporcjonalny, tj. czy tę samą zmianę zachowań można uzyskać przy użyciu mniejszej ilości pomocy?
3)
Czy zakłócenia konkurencji i wpływ na wymianę handlową są ograniczone, tak że ogólny bilans jest dodatni?
7.2.1. Cel wspólnego interesu
(106)
Władze duńskie wyjaśniły, że zdecydowały się rozpocząć reformę istniejącego prawodawstwa w zakresie gier hazardowych i zakładów w celu zastąpienia systemu monopolowego systemem regulowanym i częściowo zliberalizowanym. Liberalizację uznano za niezbędną, aby między innymi dostosować przepisy do prawa UE w następstwie wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i wydania uzasadnionej opinii dnia 23 marca 2007 r. (51), oraz aby zareagować na zagrożenie, jakie stwarzają nielegalne usługi w zakresie gier hazardowych w internecie świadczone przez operatorów usług w zakresie gier hazardowych zlokalizowanych w innych państwach.
(107)
Do tej pory duńska branża gier hazardowych była w zasadzie monopolem państwowym, gdyż wydano tylko jedno zezwolenie przedsiębiorstwu kontrolowanemu przez państwo - „Danske Spil A/S”. Pomimo ram prawnych zakazujących zagranicznym operatorom gier hazardowych oferowanych w internecie wprowadzania swoich usług do obrotu wśród konsumentów zamieszkałych w Danii wielu operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie, mających siedzibę w innych państwach członkowskich oraz również w państwach trzecich, oferuje swoje usługi za pośrednictwem kanałów niezlokalizowanych w Danii, na przykład kanałów telewizji satelitarnej transmitowanych ze Zjednoczonego Królestwa. Władze duńskie stwierdziły w swoim zgłoszeniu, że nie mogą w praktyce egzekwować zakazu wobec innych operatorów usług w zakresie gier hazardowych wprowadzających swe usługi do obrotu w Danii ze względu na duńskie postępowanie sądowe, w którym utrzymywano, że obecny duński monopol w zakresie gier hazardowych stanowi ograniczenie swobodnego przepływu usług. W konsekwencji trwała niezadowalająca sytuacja, w której legalność istniejącego monopolu podważano nie tylko w postępowaniach administracyjnych i prawnych, ale również poprzez bezpośrednie świadczenie usług w zakresie gier hazardowych w internecie przez operatorów nieposiadających zezwolenia, a mających siedzibę pod inną jurysdykcją.
(108)
Zgodnie z uzasadnieniem towarzyszącym ustawie o grach proces liberalizacji uzasadniono odniesieniem do ostatnich zmian technologicznych, co oznacza, że Dania jest teraz częścią globalnej społeczności informacyjnej, w której konsumenci mają dostęp do szerokiego wachlarza usług świadczonych przez operatorów objętych różnymi jurysdykcjami. W ciągu ostatnich dziesięciu lat gry hazardowe stały się znaczącym produktem sprzedaży w internecie, szczególnie po wprowadzeniu internetowego pokera. Internet dał obywatelom Danii możliwość porównania produktów i asortymentu produktów Danske Spil z produktami oferowanymi przez operatorów gier hazardowych w internecie mających siedzibę w Zjednoczonym Królestwie, na Malcie, Gibraltarze i w innych państwach. W ostatnich latach gwałtownie wzrastająca liczba Duńczyków zaczęła grać z międzynarodowymi operatorami gier hazardowych. Jak wyjaśniają władze duńskie, rządu obawiał się, że oferowanie gier hazardowych, jeżeli nie jest regulowane i skutecznie kontrolowane, może się wiązać z negatywnymi skutkami dla społeczeństwa w postaci przestępczości i naruszania porządku publicznego oraz może powodować, iż osoby szczególnie podatne na ryzyko będą się uzależniały od gier hazardowych. Jednocześnie powoli spadają zyski Danske Spil. Dlatego też władze duńskie musiały być uzyskać zdolność regulowania i kontrolowania gier hazardowych oferowanych obywatelom duńskim, tak aby skanalizować gry hazardowe w kontrolowane ramy, a tym samym zapobiegać negatywnym konsekwencjom dla społeczeństwa.
(109)
W tym kontekście Komisja przypomina, że branża gier hazardowych nigdy nie podlegała jakiejkolwiek harmonizacji w ramach Unii Europejskiej. Na mocy art. 2 dyrektywy usługowej gry hazardowe są nawet jednoznacznie wyłączone z zakresu tej dyrektywy (52). Jednak, pomimo braku jakiegokolwiek prawodawstwa wtórnego w tym zakresie, transgraniczna działalność w zakresie gier hazardowych może podlegać podstawowym swobodom ustanowionym w Traktacie, a mianowicie swobodzie przedsiębiorczości (art. 49 TFUE) oraz swobodzie świadczenia usług (art. 56 TFUE).
(110)
W zasadzie w art. 59 TFUE wymaga się zniesienia wszelkich ograniczeń w swobodzie świadczenia usług, nawet jeśli ograniczenia te są stosowane bez różnicy w stosunku do krajowych usługodawców i do usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli ograniczenia te mogą wiązać się z zakazem, utrudnianiem lub zmniejszaniem atrakcyjności działalności usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi (53). Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawodawstwo państwa członkowskiego zabraniające usługodawcom z siedzibą w innych państwach członkowskich oferowania usług na obszarze tego pierwszego państwa członkowskiego za pośrednictwem internetu stanowi ograniczenie w swobodzie świadczenia usług zapisanej w art. 56 TFUE (54). Co więcej swoboda świadczenia usług ma służyć zarówno usługodawcom, jak i odbiorcom usług (55).
(111)
W przedmiotowej sprawie chociaż świadczenie usług w zakresie gier hazardowych mieści się przede wszystkim w ramach podstawowej swobody przewidzianej w art. 56 TFUE, prawo duńskie ma również wpływ na swobodę przedsiębiorczości. Na mocy art. 27 ustawy o grach, Dania wymaga, aby operatorzy gier hazardowych oferowanych w internecie albo mieli siedzibę w Danii albo, jeżeli są rezydentami innego państwa członkowskiego UE lub EOG, wyznaczyli upoważnionego przedstawiciela. Uzasadnienia ograniczeń są te same dla swobody przedsiębiorczości, co dla swobody świadczenia usług.
(112)
Ograniczenia w tych podstawowych swobodach są dopuszczalne jedynie jako wyjątkowe środki jednoznacznie przewidziane w art. 52 TFUE lub uzasadnione, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, z przyczyn związanych z nadrzędnym interesem ogólnym. W art. 52 ust. 1 TFUE dopuszcza się ograniczenia uzasadnione na gruncie porządku publicznego („ordre public”), bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.
(113)
Jeżeli chodzi o działalność w zakresie gier hazardowych, Trybunał Sprawiedliwości Trybunał, w swoich orzeczeniach, uznał kilka przyczyn uzasadniających nadrzędny interes ogólny; na przykład ochrona konsumentów oraz zapobieganie oszustwom i procederowi zachęcania do nadmiernego wydawania pieniędzy na gry hazardowe, jak również ogólna potrzeba zachowania porządku publicznego. W tym kontekście czynniki moralne, religijne i kulturowe, jak również moralnie i finansowo szkodliwe skutki dla osób fizycznych i społeczeństwa związane z grami hazardowymi i zakładami, mogą uzasadniać obecność marginesu swobody władz krajowych umożliwiającej im ustalenie, czego wymaga ochrona konsumentów i utrzymanie porządku publicznego. Wynika z tego, że ograniczenia muszą w każdym razie być uzasadnione bezwzględnymi wymogami leżącymi w interesie ogólnym, muszą być odpowiednie dla osiągnięcia zamierzonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co niezbędne, aby go osiągnąć. Muszą być również stosowane bez dyskryminacji (56).
(114)
Należy jednak zauważyć, że utrata dochodów podatkowych nie jest jedną z przyczyn wymienionych w art. 52 TFUE ani nie jest przyjęta w orzecznictwie (57), a zatem nie może być uznana za nadrzędny interes ogólny, na który można byłoby się powołać, uzasadniając środek, który jest w zasadzie sprzeczny z jedną z podstawowych swobód.
(115)
Konkretnie w odniesieniu do uzasadnienia ograniczeń w zakresie oferowania transgranicznych gier hazardowych, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, co następuje (58):
„57.
W tym zakresie […] należy również zauważyć, że uregulowanie gier liczbowych stanowi część dziedziny, w której pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące wartości moralnych, religijnych i kulturalnych. W braku harmonizacji wspólnotowej w tym zakresie do każdego państwa członkowskiego z osobna należy ocena w tych dziedzinach według własnej skali wartości wymogów związanych z ochroną danych.
58.
Sama okoliczność, iż dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie. Przepisy te powinny być jedynie ocenione z uwzględnieniem celów zakładanych przez właściwe organy zainteresowanego państwa członkowskiego oraz zapewnienia zamierzonego poziomu ochrony.
59.
W związku z tym państwa członkowskie korzystają ze swobody w ustalaniu celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą. Niemniej jednak nakładane przez nie ograniczenia muszą spełniać przesłanki wynikające z orzecznictwa Trybunału w zakresie ich proporcjonalności (Placanica i in., pkt 48).
[…]
69.
W tym zakresie należy przypomnieć, że sektor gier losowych oferowanych przez Internet nie jest przedmiotem harmonizacji wspólnotowej. Państwo członkowskie jest więc uprawnione do stwierdzenia, że sama tylko okoliczność, iż podmiot […] oferuje zgodnie z prawem usługi z tego sektora przez Internet w innym państwie członkowskim, w którym ma siedzibę i w którym zasadniczo podlega już wymogom prawnym i kontroli ze strony właściwych organów tego państwa członkowskiego, nie może być uznana za wystarczającą gwarancję ochrony krajowych konsumentów przed niebezpieczeństwem oszustwa i przestępczości w świetle trudności, jakie mogą napotkać w tym kontekście organy państwa członkowskiego siedziby przy ocenie profesjonalnych walorów i prawości takiego podmiotu.
70.
Ponadto z powodu braku bezpośredniego kontaktu pomiędzy konsumentem a podmiotem prowadzącym gry, gry losowe dostępne przez Internet wiążą się z innym i bardziej znaczącym ryzykiem w porównaniu do tradycyjnego rynku takich gier, jeżeli chodzi o ewentualne oszustwa popełnione przez podmioty prowadzące te gry wobec konsumentów.”.
(116)
W jednym z ostatnich orzeczeń Trybunał odniósł się również szczegółowo do zagrożeń związanych z grami hazardowymi oferowanymi w internecie (59):
„103.
Należy zauważyć, że w stosunku do tradycyjnego rynku takich gier, szczególne cechy gier losowych oferowanych za pośrednictwem Internetu mogą w ten sam sposób okazać się źródłem innego i bardziej znaczącego ryzyka w zakresie ochrony konsumentów, a w szczególności małoletnich i osób mających szczególne skłonności do gry lub u których mogą wystąpić takie skłonności. Ponadto wspomniany wcześniej brak bezpośredniego kontaktu między konsumentem a podmiotem prowadzącym gry, szczególna łatwość i stały dostęp do gier oferowanych za pośrednictwem Internetu, a także zakres oraz potencjalnie duża częstotliwość takiej oferty o charakterze międzynarodowym w środowisku, które charakteryzuje ponadto izolacja gracza, anonimowość i brak kontroli społecznej, stanowią liczne czynniki mogące sprzyjać rozwojowi uzależnienia od gier i nadmiernym wydatkom związanymi z grami, jak też w rezultacie spowodować natężenie związanych z tym negatywnych skutków społecznych i moralnych, wskazywanych w utrwalonym orzecznictwie.
104.
Ponadto należy zauważyć, że z uwagi na uprawnienia dyskrecjonalne przysługujące państwom członkowskim w zakresie określenia poziomu ochrony konsumentów i porządku społecznego w sektorze gier losowych, nie jest wymagane, w świetle kryterium proporcjonalności, aby środek ograniczający ustanowiony przez władze państwa członkowskiego odpowiadał koncepcji wspólnej dla wszystkich państw członkowskich, jeżeli chodzi o sposoby ochrony określonego uzasadnionego interesu (zob. analogicznie wyrok z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie C-518/06 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-3491, pkt 83, 84).
105.
W świetle ogółu powyższych uwag należy uznać, że środek w postaci zakazu wszelkiej oferty gier losowych za pośrednictwem Internetu może co do zasady być uznany za odpowiedni do osiągnięcia zgodnych z prawem celów obejmujących przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier, a także ochronę małoletnich, nawet jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków.”.
(117)
Brak harmonizacji w zakresie gier hazardowych oraz różne podejścia państw członkowskich do zakresu dopuszczonych gier oraz operatorów upoważnionych do ich oferowania rysuje obraz bardzo rozdrobnionego rynku wewnętrznego usług w zakresie transgranicznych gier hazardowych. Podczas gdy niektóre państwa członkowskie ograniczają lub wręcz zakazują oferowania niektórych gier losowych, inne państwa wybrały bardziej otwarte rynki. W związku ze wzrostem oferty usług w zakresie gier hazardowych w internecie wiele państw członkowskich dokonało też niedawno przeglądu swojego prawodawstwa w zakresie gier hazardowych lub znajduje się w trakcie tego procesu.
(118)
Władze duńskie nie przedstawiły szczegółowych danych liczbowych dotyczących wielkości nielegalnej działalności w zakresie gier hazardowych z udziałem rezydentów Danii, wskazały jednak, że rozwój nieregulowanej branży gier hazardowych oferowanych w internecie stanowi zjawisko niepokojące ze społecznego punktu widzenia.
(119)
Trend ten potwierdza zielona księga Komisji Europejskiej z marca 2011 r. (60). W towarzyszącym jej dokumencie roboczym służb Komisji podaje się, że całkowite przychody z gier brutto w przypadku oferowanych w internecie gier hazardowych w Danii wyniosły 250 milionów EUR w 2008 r., z czego 14 % (tj. 34 miliony EUR) przypadło na gry w kasynie, a 22 % (tj. 56 milionów EUR) na pokera (61). Z definicji zarówno gry w kasynie internetowym, jak i internetowy poker stanowią działalność zabronioną.
(120)
Oczekuje się, że liczby te wzrosną. W zielonej księdze podaje się, że gry hazardowe oferowane w internecie są najszybciej rozwijającym się segmentem rynku gier hazardowych, odpowiadającym za 7,5 % rocznych dochodów całego rynku gier hazardowych w 2008 r. (UE-27), a oczekuje się, że do 2013 r. wielkość tego rynku podwoi się (62). Po drugie szacuje się, że odsetek krajowej konsumpcji gier hazardowych przypadający na gry hazardowe oferowane w internecie wynosi dla Danii 21,9 %, co jest drugą pod względem wielkości wartością na obszarze UE, dla której średnia wynosi 7,5 % (63).
(121)
Uwzględniając wspomniane wyżej orzecznictwo, jak również ogólną charakterystykę rynku gier hazardowych w UE, Komisja przyjmuje stanowisko, że argumenty przytaczane przez władze duńskie w celu uzasadnienia przyjęcia zgłoszonego środka są dobrze umotywowane. W szczególności Komisja ma świadomość specyfiki przedmiotowej działalności - internetowe gry hazardowe oferowane przez Internet przekształciły tę branżę, tworząc globalny rynek, w którym zatarły się fizyczne granice. W tym kontekście, jak czytamy w zielonej księdze z 2011 r. (64), Komisja zwraca również uwagę na potrzebę kontroli branży gier hazardowych oferowanych w internecie w celu zapobieżenia negatywnym skutkom, jakie gry hazardowe oferowane w internecie mogą mieć dla konsumentów. Oprócz ogromnego zagrożenia związanego z uzależnieniem od gier hazardowych oferowanych w internecie, które rozpoznano w różnych badaniach społecznych (65), szczególną uwagę należy zwrócić na osoby małoletnie oraz inne osoby szczególnie podatne na ryzyko, w tym graczy o niskich dochodach, graczy wcześniej już uzależnionych od gier hazardowych oraz młodych dorosłych nieświadomych zagrożeń związanych z problemami wiążącymi się z grami hazardowymi. Aby chronić te kategorie potencjalnych graczy, państwa członkowskie powinny móc kontrolować branżę gier hazardowych oferowanych w internecie, między innymi poprzez wprowadzanie ograniczeń wiekowych lub warunków udzielania zezwolenia, kontrolę systemów przetwarzania płatności oraz ograniczanie marketingu czy promocji gier hazardowych oferowanych w internecie.
(122)
Podjęta w Danii reforma, skutkująca przyjęciem zgłoszonej ustawy, jest zatem zgodna z celem zielonej księgi Komisji Europejskiej z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie „gier hazardowych oferowanych w Internecie w obrębie rynku wewnętrznego”, który miał przyczynić się do powstania ram prawnych w państwach członkowskich dla gier hazardowych oferowanych w Internecie, zapewniających większą pewność prawa wszystkim zainteresowanym stronom (66). Zielona księga była odpowiedzią na konkluzje Rady z grudnia 2010 r., w których z zadowoleniem przyjęto zapowiedź przeprowadzenia przez Komisję Europejską szerokich konsultacji w sprawie gier hazardowych oferowanych w Internecie w obrębie rynku wewnętrznego, które miały umożliwić przeprowadzenie dogłębnej dyskusji na temat kwestii związanych w szczególności z grami hazardowymi oferowanymi w internecie (67), oraz na rezolucję Parlamentu Europejskiego przyjętą 10 marca 2009 r., w której wezwano Komisję do przeanalizowania, w ścisłej współpracy z rządami krajowymi, gospodarczych i niegospodarczych skutków świadczenia transgranicznych usług w zakresie gier hazardowych (68). Należy podkreślić, że reforma ustawodawcza realizowana zgłoszoną ustawą jest zgodna z celami popieranymi przez Komisję, które doprowadziły do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz przesłania uzasadnionej opinii władzom duńskim w marcu 2007 r. (69).
(123)
Z tych powodów Komisja uważa, że zgłoszona ustawa w sprawie podatków od gier hazardowych służy realizacji dobrze zdefiniowanego celu wspólnego interesu w zakresie, w jakim zliberalizuje rynek i umożliwi duńskim i zagranicznym operatorom gier hazardowych oferowanych w internecie świadczenie swoich usług na rzecz rezydentów Danii, przy zapewnieniu, że wypełnią oni niezbędne warunki do uzyskania zezwolenia od władz duńskich.
7.2.2. Pomoc dobrze dobrana do pożądanego celu
(124)
Środek pomocy uznaje się za niezbędny i proporcjonalny, gdy stanowi on odpowiedni instrument do osiągnięcia zidentyfikowanego celu wspólnego interesu, gdy ma efekt zachęty dla beneficjentów i gdy nie wprowadza niepotrzebnych zakłóceń konkurencji.
(125)
Rząd duński zdecydował się zliberalizować duński rynek gier hazardowych oferowanych w internecie i umożliwić wydanie nieograniczonej liczby zezwoleń na prowadzenie działalności internetowej. Wydanie takiego zezwolenia zależy jednak od szeregu warunków związanych między innymi z wiarygodnością zarządzających przedsiębiorstwem ubiegającym się o zezwolenie. Aby taka liberalizacja się udała, rząd duński zdecydował również o obniżeniu opodatkowania operatorów internetowych, pozostawiając na niezmienionym poziomie jedynie stawki podatkowe obowiązujące operatorów stacjonarnych gier hazardowych. W tym względzie skarżący utrzymywali, że obniżenie stawki podatkowej operatorów internetowych nie jest rozwiązaniem najwłaściwszym. Na przykład można byłoby zastosować blokowanie płatności i łączności (instrumenty wyodrębniające) dla osiągnięcia celów procesu liberalizacji bez potrzeby wprowadzania niższych stawek podatkowych dla operatorów internetowych. Zdaniem skarżących Dania mogła zatem wybrać egzekwowanie zakazu nielegalnych gier hazardowych oferowanych w internecie, odwołując się do blokowania „płatności i łączności” (filtrowanie systemu nazewnictwa domen, blokowanie protokołów internetowych oraz blokowanie płatności) bądź ograniczenia liczby wydawanych zezwoleń.
(126)
W odniesieniu do stosowania „systemów blokujących”, w zielonej księdze Komisji stwierdza się, że skuteczność systemów blokujących zależy od ustalonych i aktualizowanych wykazów elementów, które mają być blokowane, a także skutecznych systemów oprogramowania. Jak wskazały jednak władze duńskie, jest rzeczą wątpliwą, czy owe systemy blokujące mogą dać spodziewane efekty, gdyż gracze internetowi mogą obejść blokadę internetową poprzez zmianę używanych „portów”, a zakazanie niektórych płatności mogłoby zablokować zupełnie legalne transakcje handlowe inne niż płatności związane z zakładami i wygranymi.
(127)
Jeżeli chodzi o możliwość wydawania ograniczonej liczby zezwoleń na działalność internetową, efekty zależą od ilości wydawanych zezwoleń. Jeżeli liczba jest ograniczona jedynie do kilku zezwoleń, niewielka liczba konkurentów ograniczy konkurencję i wpłynie na podaż, co może oznaczać wyższy koszt dla konsumentów, w postaci niższego wskaźnika wypłaty niż w przypadku nieograniczonej liczby zezwoleń. Ograniczona liczba zezwoleń ogranicza również różnorodność i jakość wyboru dostępnego dla konsumentów na rynku i zachęca producentów do mniejszego zaangażowania w reagowaniu na potrzeby i wymagania konsumenckie (70). Ograniczenie liczby zezwoleń powoduje również problemy dotyczące tego, według jakich kryteriów należy określać liczbę zezwoleń w sposób, który nie jest arbitralny; tego, jak i przez jakie instytucje monitorowane są wymogi uzyskiwania zezwolenia; oraz tego, jak rozwiązywany jest problem nielegalnej działalności, tj. kto podejmuje jakie środki przeciwko nielegalnie świadczonym usługom w zakresie gier hazardowych (71).
(128)
Uwzględniając powyższe rozważania, Komisja uważa, że niższa stawka podatkowa obowiązująca działalność w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie jest odpowiednim instrumentem pozwalającym osiągnąć cele liberalizacji nowej ustawy o grach. Środek pomocy zagwarantuje, że operatorzy internetowi zamierzający świadczyć usługi w zakresie gier hazardowych rezydentom Danii będą ubiegać się o zezwolenie i stosować się do obowiązujących przepisów krajowych.
(129)
Komisja uważa, że środek pomocy może powodować zmianę zachowań zagranicznych podmiotów świadczących usługi w zakresie gier hazardowych oferowanych w Internecie, gdyż niższa stawka podatkowa stanowi zachętę dla takich podmiotów do uzyskania zezwolenia w Danii, a tym samym po raz pierwszy legalnego świadczenia usług w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie.
(130)
Pomoc uznaje się za proporcjonalną jedynie wówczas, jeżeli tej samej zmiany postępowania nie można osiągnąć przy mniejszej pomocy i mniejszym zakłóceniu. Kwota pomocy musi być ograniczona do minimum niezbędnego do tego, aby wspomagana działalność była prowadzona. W przedmiotowej sprawie Komisja uważa, że władze duńskie skonstruowały środek w sposób minimalizujący możliwą kwotę użytej pomocy państwa oraz zmniejszający do minimum zakłócenia konkurencji wynikające z tego środka.
(131)
W memorandum przedstawionym przez duńskie Ministerstwo ds. Podatków z dnia 6 marca 2010 r., skierowanym do rzeczników partii politycznych w duńskim Parlamencie, którzy odpowiadają za informacje na temat polityki, na temat poziomu ustalanego podatku (72), wybór niższej stawki podatkowej w wysokości 20 % przychodów z gier brutto dla gier hazardowych oferowanych w internecie uzasadniono poprzez odniesienie do następujących kryteriów:
a)
Gry hazardowe oferowane na mocy duńskich zezwoleń powinny zostać dostosowane do obecnej oferty ze strony zagranicznych operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie, tj. stawka podatkowa musi zostać dostosowana, aby odpowiadała wysokim wskaźnikom wypłaty oferowanym przez zagranicznych operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie, skłaniając ich do ubiegania się w istocie o zezwolenie.
b)
Należy zwiększyć całkowitą liczbę oferowanych gier, co doprowadzi w sumie do wzrostu obrotów.
c)
Produkty w zakresie gier hazardowych powinny być na tyle atrakcyjne, aby gracze nie chcieli grać na stronach zagranicznych (nielegalnych) operatorów.
d)
Należy stosować instrumenty blokujące w celu zagwarantowania, w połączeniu z lit. a)-c), aby granie w gry hazardowe na stronach nielegalnych operatorów zredukować do minimum.
(132)
W tym memorandum władze duńskie zwracają uwagę, że prawodawstwo w Zjednoczonym Królestwie, które można uznać za bardzo bliskie duńskim przepisom w zakresie gier hazardowych, przewiduje stawkę podatkową w wysokości 15 % dla gier hazardowych oferowanych w internecie. Władze duńskie uznały, że stawkę podatkową dla gier hazardowych oferowanych w internecie można ustanowić na wyższym poziomie niż w Zjednoczonym Królestwie, gdyż Dania, w przeciwieństwie do Zjednoczonego Królestwa, wprowadzi również uzupełniające środki blokujące, aby utrudnić graczom grę na stronach zagranicznych operatorów, którzy nie uzyskali duńskiego zezwolenia.
(133)
Podobnie władze duńskie przytaczają przykłady Francji i Włoch, które zliberalizowały swoje rynki i wprowadziły wyższe niż Zjednoczone Królestwo stawki podatkowe. Władze duńskie zwracają uwagę, że rynki te są znacznie większe od rynku duńskiego. Wielkość rynku może mieć wymierny wpływ na chęć operatorów wejścia na dany rynek, nawet jeżeli obowiązuje tam wyższa stawka podatkowa, gdyż koszty nierozłącznie związane rozpoczęciem działalności na nowym rynku są zwykle względnie wyższe w przypadku wchodzenia na mniejsze rynki.
(134)
Memorandum zawiera symulację możliwego wpływ stawek podatkowych w wysokości 15, 20 i 25 % na dochody, również przy uwzględnieniu ewentualnych zmian we wzorcach zachowań graczy grających w gry hazardowe oraz w działaniach operatorów. W wyniku przeprowadzonej symulacji okazuje się, że stawka podatkowa w wysokości 20 % prawdopodobnie spowoduje, że dla operatorów gier hazardowych ubieganie się o duńskie zezwolenie będzie wciąż wystarczająco atrakcyjne, a gracze będą mieć dostęp do atrakcyjnych usług. Ustanowienie wyższej stawki podatkowej (tj. 25 %) może zwiększyć presję na wskaźniki wypłaty, co będzie skutkowało tym, iż dodatni wpływ na dochody przy stawce podatkowej w wysokości 25 % może okazać się niższy niż przy stawce w wysokości 20 %.
(135)
Dlatego też duński ustawodawca stwierdził, że ustanowienie stawki podatkowej dla gier hazardowych oferowanych w internecie na wyższym poziomie najprawdopodobniej spowodowałoby, że produkt w postaci gier hazardowych nie byłby wystarczająco atrakcyjny dla graczy, co z kolei prowadziłoby do zmniejszenia obrotów, niwelując bezpośrednią perspektywę wyższych dochodów podatkowych.
(136)
Wnioski duńskiego ustawodawcy odnośnie do odpowiedniego poziomu opodatkowania działalności w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie potwierdza również raport branżowej firmy konsultingowej, w którym stwierdzono, że stawka podatkowa w wysokości 20 % nie oznaczałaby utraty przez państwo dochodów, które w innej sytuacji by uzyskano (73). Zgodnie z raportem jest to najwyższa możliwa z ekonomicznego punktu widzenia stawka - wyższa stawka byłaby „stawką bez zwrotu”, tj. stawką podatkową, która byłaby po prostu zbyt wysoka, aby operatorzy mogli wejść na rynek i prowadzić opłacalną działalność. Powyżej tej stawki dochody podatkowe zaczęłyby spadać.
(137)
Wobec powyższego Komisja uważa, że stawka podatkowa w wysokości 20 % przychodów z gier brutto obowiązująca operatorów internetowych nie jest niższa, niż jest to niezbędne dla zapewnienia osiągnięcia celów ustawy o grach. W konsekwencji środek pomocy spełnia wymóg proporcjonalności wymieniony w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości.
7.2.3. Wpływ na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi
(138)
W odniesieniu do wpływu środka pomocy na konkurencję i wymianę handlową należy odróżnić możliwe zakłócenia wymiany handlowej między państwami członkowskimi od zakłóceń konkurencji w Danii, szczególnie w przypadku istniejących operatorów stacjonarnych gier hazardowych.
(139)
Jeżeli chodzi o wymianę handlową między państwami członkowskimi, nie jest spodziewany żaden negatywny wpływ. Ustawa o grach umożliwia rezydentom Danii legalną grę na stronach internetowych operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie, posiadających zezwolenie. Te strony internetowe nie ograniczają się do użytkowników będących rezydentami Danii, ale dostęp do nich mają rezydenci wszystkich państw członkowskich UE, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z prawa krajowego, któremu podlegają. Przy stawce podatkowej dla operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie ustanowionej na poziomie 20 % przychodów z gier brutto duński środek pomocy jest w szerokim rozumieniu zgodny ze stawkami podobnych podatków stosowanymi przez inne państwa członkowskie, które już zreformowały swoje prawodawstwo w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie. Na przykład Belgia i Zjednoczone Królestwo stosują stawkę podatkową w wysokości 15 % przychodów z gier brutto dla gier hazardowych oferowanych w internecie, podczas gdy inne państwa członkowskie stosują nawet niższe stawki podatkowe (na przykład Estonia 5 % przychodów z gier brutto, Łotwa 10 % przychodów z gier brutto, Finlandia 8,25 % przychodów z gier brutto). Tylko Słowacja ustanowiła swoją stawkę podatkową na wyższym poziomie wynoszącym 27 % przychodów z gier brutto.
(140)
Jeżeli chodzi o zakłócenia konkurencji w Danii, środek może przynieść korzyści znacznej liczbie różnych duńskich i zagranicznych operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie, którzy do tej pory mieli zakaz świadczenia swoich usług rezydentom Danii. Dania przedstawiła listę operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie, którzy już wykazali chęć ubiegania się o zezwolenie. Ponieważ do tej pory jedynie przedsiębiorstwo znajdujące się pod kontrolą państwa mogło świadczyć usługi w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie, liberalizacja zwiększy ogólną konkurencję na rynku.
(141)
Pomimo że środek stanowi pomoc państwa, a jego wdrożenie może mieć reperkusje dla istniejących operatorów stacjonarnych gier hazardowych, którzy są opodatkowani według stawki podatkowej w wysokości do 75 % przychodów z gier brutto, Komisja uważa, że ogólny bilans wdrożenia środka jest dodatni.
(142)
Jak wykazano powyżej, ustanowienie stawki podatkowej dla gier hazardowych oferowanych w internecie na tym samym lub podobnym poziomie co dla operatorów stacjonarnych gier hazardowych doprowadziłoby do sytuacji, w której branża i gracze nie zareagowaliby na możliwość legalnego świadczenia usług w zakresie gier hazardowych oferowanych w internecie na duńskim rynku, co doprowadziłoby do klęski w realizacji zidentyfikowanych celów wspólnego interesu, które zakłada ustawa o grach.
(143)
W konsekwencji Komisja stwierdza, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
8. WNIOSKI
(144)
Komisja uważa, że na mocy zgłoszonej ustawy operatorzy gier hazardowych oferowanych w internecie uzyskują korzyść podatkową udzieloną przy użyciu zasobów państwowych. Przedmiotowy środek uznaje się prima facie za selektywny, jako że dokonuje się w związku z nim rozróżnienia na operatorów gier hazardowych oferowanych w internecie i operatorów kasyn stacjonarnych, którzy w świetle celu tego środka są w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej. Władze duńskie nie wykazały, że selektywność prima facie zgłoszonej ustawy jest uzasadniona logiką systemu podatkowego. Dlatego też zgłoszoną ustawę uznaje się za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(145)
Komisja uważa jednak, że pomoc ta spełnia warunki, które są konieczne, aby ją uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Środek C 35/10, który Dania zamierza wdrożyć w formie podatków od gier hazardowych oferowanych w internecie w ramach duńskiej ustawy w sprawie podatków od gier hazardowych, jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
W związku z tym zezwala się na wdrożenie przedmiotowego środka.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Danii.
Sporządzono w Brukseli dnia 20 września 2011 r.