ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 26. ledna 2011
o režimech podpory C 50/07 (ex N 894/06), které hodlá Francie zavést pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě
(oznámeno pod číslem K(2011) 267)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/319/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedeným článkem (2),
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 28. prosince 2006 oznámila Francie Komisi režimy podpory pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, uvedené v návrhu opravného finančního zákona na rok 2006. Ustanovení těchto režimů převzal článek 88 zákona č. 2006-1771 ze dne 30. prosince 2006 o opravném finančním zákoně na rok 2006 (3). Francie sdělila Komisi doplňující informace v dopisech ze dne 26. února, 11. května a 18. září 2007.
(2)
Dopisem ze dne 13. listopadu 2007 informovala Komise Francii o svém rozhodnutí zahájit ve věci této podpory formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (SFEU).
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k dotčeným režimům podpory.
(4)
Francie předala své připomínky k rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení dopisem ze dne 21. prosince 2007.
(5)
Komise v této věci obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Předala je Francii a umožnila jí komentovat je, její poznámky obdržela v dopise ze dne 8. května 2008.
(6)
Francie předala Komisi doplňující informace v dopise ze dne 31. října 2008.
(7)
Některé zúčastněné strany předaly Komisi doplňující informace v průběhu měsíce února 2009.
(8)
V závěru setkání útvarů Komise s francouzskými orgány dne 2. června 2009 se francouzské orgány zavázaly, že posoudí možnost provedení určitých změn oznámených režimů a co nejdříve seznámí útvary Komise se svou analýzou.
(9)
Komise dopisem ze dne 22. září 2009 stanovila Francii lhůtu pro předání analýzy na 20 pracovních dnů.
(10)
Francouzské orgány dopisem ze dne 3. listopadu 2009 požádaly o přerušení formálního vyšetřovacího řízení až do dne 1. dubna 2010.
(11)
Komise dne 17. listopadu 2009 vyslovila souhlas s přerušením formálního vyšetřovacího řízení do 1. dubna 2010 podle kodexu osvědčených postupů pro provádění řízení ve věcech kontroly státní podpory (5), aby Francii umožnila upravit návrh zákona a přikročit k nezbytným konzultacím.
(12)
Francouzské orgány informovaly Komisi dopisem ze dne 26. dubna 2010, že případný změněný návrh režimu obdrží dne 17. května 2010.
(13)
Francouzské orgány předaly Komisi informace dopisem ze dne 27. května 2010, aniž však zamýšlely do oznámených režimů vnést změny.
II. PODROBNÝ POPIS PODPORY
(14)
Předmětem rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování byly dva oddělené daňové režimy:
(15)
Prvním oznámeným opatřením je režim osvobození od daně z příjmu právnických osob uvedený v článku 207-2 všeobecného daňového zákoníku (dále jen „CGI“) a od ekonomické teritoriální kvóty (6) (článek 1461-1 CGI) z důvodu správy určitých smluv o zdravotním pojištění, takzvaně „založených na zásadách solidarity a odpovědnosti“. Tato osvobození budou ku prospěchu všem subjektům nabízejícím tyto smlouvy: vzájemné pojišťovny a spolky řídící se zákonem o vzájemném pojištění, fondy sociálního zabezpečení řídící se hlavou III knihy IX zákona o sociálním zabezpečení nebo knihou VII zemědělského zákoníku, jakož i všechny pojišťovny řídící se zákonem o pojišťovnictví.
(16)
Hlavním cílem tohoto opatření je rozšířit pomocí rozvoje tohoto typu smluv doplňkové zdravotní pojištění francouzského obyvatelstva. Z toho důvodu bude opatření doplňkem režimu osvobození od daně z úmluv o pojištění, které se vztahuje na stejný typ smluv a které Komise schválila rozhodnutími ze dne 2. června 2004 (7) a 29. října 2010 (8).
(17)
Smlouvy o zdravotním pojištění, na něž se tento režim osvobození vztahuje, byly ve Francii zavedeny v roce 2001 (9). Jedná se na jedné straně o smlouvy o kolektivních transakcích s povinnou účastí, na druhé straně o smlouvy o individuálních i kolektivních transakcích s dobrovolnou účastí.
(18)
Aby tyto smlouvy byly způsobilé, musí konkrétně splnit následující podmínky:
-
pojišťující subjekt nebude k účasti na dobrovolných smlouvách vyžadovat žádnou lékařskou zprávu o pojištěnci,
-
výše příspěvků nebo pojistného nebude stanovena podle zdravotního stavu pojištěnce,
-
poskytnuté záruky musí povinně krýt výkony spojené s prevencí a prohlídkami u ošetřujícího lékaře, jakož i s jeho recepty,
-
poskytnuté záruky nemohou krýt podíl na nákladech na lékařské ošetření, které by pojištěnec předkládal buď z důvodu překročení sazby honorářů za určité úkony nebo prohlídky, nebo kvůli tomu, že nebyl určen ošetřující lékař.
(19)
Aby pojišťující subjekty mohly využívat preferenčního režimu, musí kromě toho dodržovat prahové hodnoty týkající se počtu smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v celkovém portfoliu smluv o zdravotním pojištění. Tyto prahové hodnoty se mění v závislosti na povaze smluv:
-
smlouvy týkající se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí:
Jejich podíl musí činit 150 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 80 % až 90 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (10).
-
smlouvy týkající se kolektivních transakcí s povinnou účastí:
Jejich podíl musí činit 120 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 90 % až 95 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s povinnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (11).
(20)
Nakonec musí příjemci rovněž splnit nejméně jednu z následujících podmínek:
-
zavést úpravu tarifů nebo převzetí příspěvků v závislosti na sociální situaci upisovatelů a účastníků,
-
účastníci a upisovatelé, kteří využívají pomoci při uzavírání doplňkového zdravotního pojištění (12), tvoří nejméně 3 % až 6 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (13),
-
osoby ve věku nejméně 65 let tvoří nejméně 15 % až 20 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (14),
-
osoby mladší 25 let tvoří nejméně 28 % až 35 % příjemců smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (15).
(21)
Tato poslední kritéria podle francouzských orgánů ukládají sdružení tarifů nebo generací a dosažení minimálního stupně účinné solidarity. Mají podpořit nabídku smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a pojištění veškerého obyvatelstva, zejména přistoupením významného podílů mladých lidí nebo seniorů, což jsou dvě kategorie, které nejobtížněji uzavírají zdravotní pojištění (doplňkové) z důvodu nízkých příjmů (mladí lidé) nebo možných nákladů (senioři).
(22)
Mechanismus kromě toho ukládá, aby byla tato kritéria posuzována na úrovni skupin s ohledem na jejich činnosti zdanitelné ve Francii. Cílem tohoto ustanovení je zabránit obcházení mechanismu nebo spojením vedoucím k soustředění tohoto typu rizik do několika struktur ad hoc v rozporu s cílem vzájemnosti.
(23)
Podle francouzských orgánů je cílem všech těchto podmínek podnítit pojišťovací subjekty k rozšíření nabídky těchto smluv, k účasti na vytvoření všeobecného základního a doplňkového zdravotního pojištění a k nabídce doplňkového zdravotního pojištění všeho obyvatelstva za kontrolovaných tarifních podmínek. Cílovou skupinou jsou zejména osoby, jejichž zdravotní stav nebo finanční možnosti jim nedovolují pojistit se individuálně.
(24)
Nabytí účinnosti tohoto mechanismu, původně stanovené na 1. ledna 2008, pokud jde o osvobození právnických osob od daně, a finanční rok 2010, pokud jde o osvobození od ekonomické teritoriální kvóty, bylo odloženo na 1. ledna 2012, respektive na finanční rok 2013, v očekávání schválení dotyčných režimů ze strany Komise.
(25)
Tento druhý daňový mechanismus má umožnit pojišťujícím subjektům, aby využily daňového odpočtu ze subvencí vyrovnávacích rezerv týkajících se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění (článek 39d GD CGI) nad to, co u takových rezerv umožňuje režim obecného práva (článek 39d GB).
(26)
Vytvoření vyrovnávací technické rezervy (16) předepisují účetní a finanční předpisy pro pojišťující subjekty. Článek 30 směrnice Rady 91/674/EHS ze dne 19. prosince 1991 o ročních účetních závěrkách a konsolidovaných účetních závěrkách pojišťoven (17) definuje vyrovnávací rezervu následovně: „Vyrovnávací rezerva zahrnuje veškeré částky odložené v souladu s právními nebo správními předpisy pro vyrovnání kolísání ukazatelů ztrát v příštích letech anebo pro pokrytí zvláštních rizik.“
(27)
V daném případě je vyrovnávací rezerva určena na vyrovnání kolísání u škod týkajících se kolektivních transakcí pojištění proti úmrtí nebo úrazu (zdravotní postižení a invalidita). Tato kolísání výsledků (mezi finančními obdobími) jsou spojena s faktickým plněním záruk podle uzavřených pojistných smluv ve srovnání s předpoklady zavedení povinností záruk, které byly vzaty v úvahu při sestavování sazeb pojistného. Rezerva umožňuje srovnání technických výsledků spojených s dotyčnými transakcemi za účelem vyrovnání značného kolísání škod, k nimž by mohlo později dojít.
(28)
Podle francouzských orgánů se nová vyrovnávací rezerva podle článku 39d GD podílí na obecném cíli rozšíření a zkvalitnění nabídky záruk ze sociálního zabezpečení ze strany pojišťujících subjektů v rámci takzvaného „určovacího“ řízení. To se vztahuje na doplňkové kolektivní záruky vyplývající z úmluv nebo oborových či mezioborových kolektivních dohod nebo z rozhodnutí zaměstnavatele, v jejichž rámci určují pojišťující subjekt sociální partneři („určovací řízení“). Toto určení má pro určený subjekt za následek povinnost dodržovat smluvní podmínky dohodnuté sociálními partnery (18) (včetně doložek ohledně upravování tarifů). Určení se provádí na období nejdéle pěti let, na jehož konci musí být pojišťující subjekt povinně opět posouzen. Smlouvy s určovací doložkou, uplatňované na úrovni skupiny profesních oborů po dohodě sociálních partnerů, jsou vždy předmětem rozhodnutí o rozsahu ministra odpovědného za sociální zabezpečení. Následně se plně vztahují na všechny zaměstnance a bývalé zaměstnance v oboru, jakož i na jejich právní nástupce (bez ohledu na jejich zdravotní stav a věk), a jejich zaměstnavatelé jsou povinni na ně přistoupit a spojit se s určeným subjektem (19).
(29)
Podle francouzských orgánů umožňuje určení dotčenému určenému subjektu dosáhnout výhodnějšího poměru příspěvek/záruka a všem zaměstnancům hospodářského odvětví získat stejné záruky bez ohledu na velikost podniku, v němž jsou zaměstnáni. Předpokládá rovněž pravidelné přezkoumání organizačních podmínek vzájemnosti rizik a určení zvažovaného subjektu.
(30)
Toto opatření rovněž umožní zlepšit kontrolu tarifů a kvalitu výkonů ve prospěch individuálního spotřebitele v případě závažných událostí, například invalidity, zdravotního postižení nebo úmrtí se závažnými sociálními nebo finančními důsledky pro pojištěnce nebo jeho rodinu (dodatečné výdaje, ztráta příjmů, sociální vyloučení atd.).
(31)
Mechanismus rezervy na záruky v případě úmrtí, invalidity a zdravotního postižení, dohodnuté v rámci určovacího řízení, má konkrétněji určeným pojišťujícím subjektům umožnit:
-
převzetí deficitních rozdílů oproti původně předpokládanému průměru u tohoto typu smluv, které by mohly vzniknout z nepředvídaných výkyvů škod (částek a množství) nebo z vývoje rizika (změny údajů, podle nichž byla nastavena původní tarifikace),
-
zvýšení vlastního kapitálu a míry solventnosti subjektů, které tyto transakce nabízejí, díky vytvoření zvláštní rezervy.
(32)
V praxi je roční subvence na tvorbu rezervy uznávána pro odečtení dotyčných transakcí do výše technického zisku (20). Celková výše rezervy nesmí přesáhnout 130 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem těchto transakcí provedených v průběhu finančního období. Rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí.
(33)
Roční subvence, které zůstaly nevyužity po dobu deseti let, budou převedeny do zvláštní nezdaněné rezervy. Výše této zvláštní rezervy nesmí přesáhnout 70 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem dotyčných transakcí provedených v průběhu finančního období. Přebytek těchto subvencí bude po uplynutí 10 let od jejich zaúčtování převeden do zdanitelného zisku.
(34)
V režimu obecného práva mohou pojišťovny a zajišťovny (článek 39d GB) v současnosti vytvářet nezdanitelné vyrovnávací rezervy spojené s transakcemi skupinového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení nebo invaliditě do následující výše:
-
roční subvence rezervy je omezena na 75 % technického zisku z dotyčných smluv,
-
celková výše rezervy nesmí přesáhnout podíl 23 % až 100 % výše příspěvků spojených s dotyčnými smlouvami a získaných v průběhu finančního roku v závislosti na počtu pojištěnců.
Každá rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí. Subvence, které nemohly být využity ve lhůtě 10 let, budou převedeny do zdanitelného zisku.
III. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(35)
Komise v rozhodnutí ze dne 13. listopadu 2007 o zahájení formálního vyšetřování vyjádřila pochybnosti ohledně použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, jestliže se týká obou dotyčných daňových opatření (21).
(36)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), Komise usoudila, že Francie neprokázala, že výhody se v plném rozsahu převedou přímo na spotřebitele.
(37)
Komise si také položila otázku, zda je splněna podmínka zákazu diskriminace na základě původu výrobku z důvodu existence prahových hodnot počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (podíl 80/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v portfoliu pojistných smluv o zdravotním pojištění dotyčných pojišťujících subjektů.
(38)
Pokud jde o druhé opatření (daňový odpočet subvencí vyrovnávacích rezerv), Komise má za to, že žádná ze tří prováděcích podmínek čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU zřejmě nebyla splněna.
(39)
Za prvé, sociální povaha opatření se nejeví Komisi jako zcela prokázaná, pokud se posuzuje v okamžiku podepsání pojistné smlouvy, tedy před tím, než nastanou uvedené závažné události.
(40)
Za druhé, převod podpory na spotřebitele/pojištěnce v plném rozsahu se tedy ještě více než v případě předchozího opatření jeví jako hypotetický a nahodilý. Mimoto z převodu výhody zřejmě mohou těžit rovněž zaměstnavatelé, pokud se rovněž podílejí na financování smlouvy.
(41)
Za třetí, vysoký stupeň soustředění trhu s určovacími smlouvami do rukou fondů sociálního zabezpečení by se v současném kontextu zřejmě mohl projevit ve faktické diskriminaci ve prospěch těchto institucí.
IV. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(42)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení zaslaly poznámky Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), jakož i neznámý subjekt.
(43)
Většina zúčastněných stran hodnotí obě dotyčná opatření kladně a svými poznámkami se z velké části přidávají k argumentům francouzských orgánů. Zdůrazňují existenci silné konkurence na trhu doplňkového zdravotního pojištění, jakož i vynikající likviditu trhu. Zdůrazňují rovněž, že pojištění, jichž se obě opatření týkají, zmírňují nedostatky sociálního zabezpečení. Francouzské orgány tím, že vytvářejí daňové pobídky snadno dostupné všem účastníkům doplňkového zdravotního pojištění, vytvářejí podmínky pro přeměnu segmentu a priori nezajímavých osob co do rizikového profilu nebo solventnosti na nově ekonomicky lákavý segment.
(44)
Co se týče prvního opatření (osvobození u smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), FFSA se nicméně obává příliš vysokých prahových hodnot, které by představovaly zjevnou výhodu pro účastníky již rozsáhle působící na trhu. Ačkoli FFSA chápe zásadu prahové hodnoty za účelem zamezení příliš složitým a těžko zvládnutelným situacím, domnívá se, že je nezbytné, aby tato hodnota svou výší netvořila překážku poskytnutí podpory. Domnívá se rovněž, že kritéria spojená se strukturou pojištěného obyvatelstva (procento mladších 25 let, důchodců atd.) vedou k selekci příjemců podpory bez reálného odůvodnění s ohledem na vyhlášený cíl. Tato kritéria by zvýhodňovala homogenní vzájemné pojišťovny, přístupné na základě kritérií statutu nebo povolání, na úkor vzájemných pojišťoven otevřených celé veřejnosti. Tato kritéria by rovněž vytvářela potencionální rozdíl v jednání s pojištěnci.
(45)
CTIP upřesňuje, že mají-li být služby nabízené pojišťujícími subjekty kvalitní, vyžadují značné investice, které bude nutno amortizovat přes dostatečně početné skupiny pojištěnců. Tento cíl vysvětluje prahové hodnoty.
(46)
CTIP rovněž poukazuje na povinnost pojišťoven v Evropské unii vytvářet určitou míru solventnosti. Jestliže by veškeré technické zisky měly plynout pojištěncům, solventnost by nebyla dostatečná. Bylo by tudíž normální, aby alespoň část výhody sloužila ke krytí úplného nebo částečného každoročního zvýšení požadavku na solventnost.
(47)
CTIP kromě toho upřesňuje, že podle judikatury Soudního dvora nespadají profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu pod ustanovení práva Evropské unie o hospodářské soutěži (22). Na takové režimy se dále nemohou vztahovat obchodní daně, neboť se jedná o pojištění zmírňující nedostatky sociálního zabezpečení a zakládající se na úmluvách a kolektivních smlouvách.
(48)
FNMF se rovněž dovolává slučitelnosti prvního opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Na jedné straně je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Opatření má čelit selhání trhu, které směřuje k segmentaci obyvatelstva, neboť trh nedokáže účinně zajistit celkové dobré podmínky nevýnosnému obyvatelstvu. Na druhé straně bude podpora nezbytná a přiměřená, neboť dříve zavedené mechanismy neumožnily dosáhnout sledovaného cíle.
(49)
Neznámý subjekt zdůrazňuje nedostatek poznatků a statistických údajů francouzského státu o hospodářské a finanční situaci podniků působících na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním. To znemožňuje jakoukoli objektivní analýzu situace.
(50)
Tentýž neznámý subjekt rovněž poukazuje na vývoj ziskových marží, jichž dosáhly podniky v tomto odvětví mezi roky 2001 a 2007. Zatímco obrat dotyčných podniků se za uvedené období zvýšil o 50 %, výdaje za výkony týchž pojišťoven se zvýšily pouze o 35 %. Hrubé provozní marže se tedy v průběhu šesti let dále zvýšily o 15 %.
(51)
Pokud jde o druhé opatření (vyrovnávací rezerva), FFSA zastává názor, že nic neodůvodňuje výhodnější daňový režim pro smlouvy s určovací doložkou než pro skupinové podnikové smlouvy kryjící stejná rizika. Logika tvorby rezervy, jakož i rizika, jsou stejné při širší vzájemnosti, která omezuje jejich působení v případě smluv s určovací doložkou. Opatření je kromě toho fakticky určeno fondům sociálního zabezpečení. Ačkoli volba pojišťujícího subjektu sociálními partnery je z právnického hlediska otevřená, téměř všechny smlouvy tohoto typu určují v praxi fond sociálního zabezpečení zřízený z podnětu sociálních partnerů.
(52)
CTIP soudí, že je normální, když sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(53)
CTIP kromě toho připomíná omezení, jimž by byly pojišťující subjekty vystaveny v případě určení:
-
striktní dodržování ustanovení dohody nebo kolektivní smlouvy (záruky, tarify, revalvační doložky, zachování práv v případě nejistoty atd.),
-
zákaz zrušení záruk i v případě neplacení,
-
povinnost pojistit všechny podniky zahrnuté do působnosti dohody nebo úmluvy,
-
nezbytnost zarovnat tarify na dobu cyklu dotčeného hospodářského odvětví, aby přizpůsobily zvyšování tarifů hospodářským krizím zasahujícím profesní odvětví.
(54)
CTIP kromě toho soudí, že smluvní režimy doplňkového sociálního zabezpečení tvoří složku zaměstnaneckých odměn, a proto nemohou podléhat obchodním daním. Mechanismus doplňkového odpočtu vyrovnávacích rezerv tedy v důsledku nelze označit za státní podporu.
(55)
CTIP i FNMF se rovněž dovolávají slučitelnosti druhého opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a upřesňují, že má usnadnit rozvoj trhu v oblasti sociálního zabezpečení bez narušení podmínek obchodu v míře odporující společnému zájmu.
(56)
CTIP se kromě toho odvolává na rozsudek Albany (23) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu. Obchodní daně z transakcí spojených se smluvními režimy sociálního zabezpečení zavedenými pojišťujícím subjektem by odporovaly plnění poslání obecného hospodářského zájmu, jímž byly pojišťující subjekty pověřeny.
V. POZNÁMKY FRANCIE
(57)
Pokud jde o dopad podpory na individuální spotřebitele, francouzské orgány tvrdí, že tento dopad bude zaručen konkurenční povahou trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním a samotným uspořádáním opatření.
(58)
Nejenže počet účastníků na trhu bude vysoký (24), ale také distribuční okruhy budou početné a rozmanité (běžní pojišťovací agenti, zástupci pojišťoven, zaměstnanci pojišťujících subjektů, přímý internetový prodej atd.). Hospodářskou soutěž v odvětví kromě toho zaručí Orgán pro dohled nad pojišťovnami a vzájemnými pojišťovnami (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, ACAM).
(59)
Tržní mechanismy by tudíž měly zaručit dopad výhody na spotřebitele v podobě snížení finanční účasti pojištěnce, aniž by bylo nutno zavádět mechanismus povinného přerozdělování daňové úspory. Kromě toho uspořádání opatření zaručí, že z výhody budou těžit kategorie spotřebitelů vyloučené z doplňkového zdravotního pojištění z důvodu svého věku nebo příjmů.
(60)
Pokud jde o případnou diskriminaci ve prospěch některých subjektů, Francie upřesňuje, že prahové hodnoty podněcují pojišťující subjekty ke sdružení „škodlivého rizika“ vzniklého z důvodu věku nebo úrovně příjmů dotyčných osob v jejich portfoliu.
(61)
Podíl nebo nedostatečný počet smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti neumožní dosažení tohoto cíle sdružení a bez těchto prahových hodnot by zamýšlená zproštění znamenala pro dotyčné organizace značnou výhodu. Jediným účinkem samotného fungování hospodářské soutěže (bez stanovení prahových hodnot) bude dopad daňového zvýhodnění na koncového spotřebitele a umožnění pojišťujícím subjektům, aby si zachovaly své podíly na trhu bez zvyšování míry pokrytí. Mechanismus dvojí prahové hodnoty (procentní podíl nebo absolutní hodnota) bude tedy nezbytnou složkou zvýšení míry pokrytí pojištění v současnosti nezabezpečených kategorií obyvatel.
(62)
V souvislosti s neustálým zdražováním doplňkových zdravotních pojištění by se návrh daňové pobídky pro tyto kategorie obyvatel stal skutečným vkladem do národní solidarity.
(63)
Francouzské orgány nejprve podtrhují, že daňový mechanismus v celku nelze považovat za podporu. Označení za státní podporu je třeba vyhradit pouze té části mechanismu, která nebude odůvodněna specifičností dotyčného pojištění s ohledem na finanční normy.
(64)
Specifičnosti určovacích smluv, která spočívá ve značných omezeních souvisejících s tarify, výběrem rizik a správou, vystavují tyto smlouvy značnou měrou rizikům výkyvů škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim subvencí.
(65)
Na jedné straně se rizika, krytá určovacími smlouvami uzavřenými v rámci kolektivních oborových dohod, týkají obyvatel specificky spojených s určitým odvětvím, a tudíž obzvlášť citlivých na cyklické zvraty v tomto odvětví. Dlouhodobé předjímání těchto cyklů tedy vyžaduje dlouhodobé vyrovnání výsledků určení.
(66)
Na druhé straně se určovací smlouvy plynoucí z podnikových dohod týkají nutně omezeného okruhu obyvatel, a tudíž odůvodňují zvýšené míry tvorby rezerv z důvodu značného kolísání škod.
(67)
Daňový odpočet subvencí takových rezerv za upravených a důraznějších podmínek, mimo daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, tak lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska.
(68)
Francouzské orgány nicméně uvádějí, že je velmi obtížné odůvodnit konkrétně přípustné míry subvencí těchto transakcí z důvodu technických potíží při ohodnocení „obvyklé“ úrovně tvorby rezerv na takto specifická rizika. Francouzské orgány nicméně upřesňují, že stropy odečitatelnosti subvencí rezerv byly stanoveny dohodou s odvětvím.
(69)
Pokud se týká slučitelnosti podpory s ohledem na čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, Francie tvrdí, že všechny tři podmínky tohoto ustanovení byly řádně splněny. Co se týče sociální povahy podpory, Francie upřesňuje, že kolektivní smlouvy uzavřené v rámci oborových dohod zaručují vysokou míru vzájemnosti rizik, jakož i nižší úroveň pojistného než na trhu s individuálními smlouvami, přičemž umožňují zaměstnancům a jejich rodinám přístup k vysokým zárukám.
(70)
Francie v odpovědi na argument Komise, podle něhož není prokázána sociální povaha opatření v okamžiku podpisu smlouvy, zdůrazňuje, že poskytnutí podpory před naplněním rizika je jediným prostředkem dosažení sledovaného společenského cíle.
(71)
Pokud jde o převod podpory na konečného spotřebitele, Francie nejprve rozlišuje mezi odvětvovými kolektivními dohodami a podnikovými dohodami. Ačkoli první soubor se skutečně může vyznačovat převahou fondů sociálního zabezpečení, tento trh by získal novou dynamiku a ostatní subjekty v pojišťovnictví by se o něj od té chvíle začaly zajímat. Konkurence mezi fondy sociálního zabezpečení by v každém případě byla skutečná a již by umožnila zaručit maximální dopad ve prospěch pojištěnce. Pokud jde o druhý soubor (podnikové dohody), existuje velmi silná konkurence mezi dohodami a není možno zjistit žádný monopol ve prospěch fondů sociálního zabezpečení.
(72)
Podle francouzských orgánů lze použít totéž odůvodnění, když se tarify snižují nebo zmírňují ve prospěch podniku. Účast zaměstnavatele na financování záruky odpovídá příplatku ke mzdě zaměstnance/pojištěnce, a tudíž jeho výhodě.
(73)
Ohledně existence faktické diskriminace ve prospěch fondů sociálního zabezpečení Francie upřesňuje, že opatření se týká rovným dílem všech subjektů bez ohledu na jejich stanovy. Trh sociálního zabezpečení není monopolním trhem ve prospěch fondů sociálního zabezpečení a od nynějška se vyznačuje silnou konkurencí mezi hlavními účastníky.
(74)
Francie rovněž připomíná, že volba pojišťujícího subjektu (určovací řízení) je v odpovědnosti zaměstnavatele a zástupců zaměstnanců. Transparentnost tohoto procesu a veřejná soutěž budou probíhat za obvyklých podmínek trhu otevřeného konkurenci. Veřejná soutěž se uskuteční formou výzvy několika pojišťovnám k podání nabídek na základě zadávací dokumentace vypracované sociálními partnery.
(75)
Francie má kromě toho za to, že posuzované opatření by bylo každopádně možno považovat za slučitelnou podporu určenou k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností a neměnící podmínky obchodu v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Prokázaný společenský cíl dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením.
(76)
Podle francouzských orgánů má být rozvoj smluv o sociálním zabezpečení s určovacím řízením zaměřen na rozvoj zavádění výhodnějších a spolehlivějších režimů doplňkového sociálního zabezpečení za současné podpory sociálního dialogu a účasti zaměstnanců.
(77)
Francie nakonec dodává, že poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení lze považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je vykonávána v paritním rámci.
(78)
Kolektivní úmluva stanovící záruky a určující pojišťovnu se může povinně vztahovat na všechny zaměstnance, bývalé zaměstnance a držitele práv podle řízení o rozsahu (články L 911-3 a 911-4 zákona o sociálním zabezpečení) z rozhodnutí odpovědného ministra. Právě toto rozhodnutí by mělo být považováno za akt, jímž členský stát ukládá podniku povinnosti veřejné služby.
(79)
Francie připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za službu obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství pro státní podporu v podobě vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby (25). Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
VI. REAKCE FRANCIE NA POZNÁMKY TŘETÍCH STRAN
(80)
Francouzské orgány berou na vědomí poznámky třetích stran a odpovídají zvláště na poznámky Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Pokud jde o osvobození od daně ve prospěch smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, francouzské orgány uvádějí, že skladba portfolií pojišťujících subjektů je homogenní, takže podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti ve srovnání s jinými typy smluv o zdravotním pojištění je dnes stejný u všech tří kategorií pojišťujících subjektů působících na trhu (podniky řídící se zákonem o pojišťovnictví, vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení).
(82)
Pokud jde o novou vyrovnávací rezervu, Francie zdůrazňuje, že možnost uzavírat profesní určovací smlouvy je otevřena všem subjektům, jak francouzským, tak zahraničním, které působí na trhu doplňkového sociálního zabezpečení.
(83)
Francie nakonec dodává, že fondy sociálního zabezpečení netěží z monopolní situace, a tudíž se nejedná o diskriminační zvýhodnění. Skutečnost, že trh se otevírá konkurenci pomalu a postupně, vyplývá z historických okolností, avšak nemění nic na stávající konkurenci mezi fondy sociálního zabezpečení. Skutečnost, že fondy sociálního zabezpečení jsou na toto odvětví více specializované, nestačí k prokázání jakékoli diskriminace.
VII. DOPLŇUJÍCÍ INFORMACE, KTERÉ FRANCIE POSKYTLA PO POZASTAVENÍ ŘÍZENÍ
(84)
V průběhu vyšetřovacího řízení navrhly útvary Komise Francii určité cesty vedoucí ke slučitelnosti režimů podpory s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 2 SFEU.
(85)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty ze správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), byly navrženy následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby revidovaly mechanismus prahových hodnot.
(86)
Francie však v dopise ze dne 27. května 2010 uvedla, že se rozhodla ponechat oznámený režim podpory beze změny, a potvrdila svou analýzu, podle níž jsou oznámené režimy slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(87)
Francie v témže dopise dodala, že pojistné smlouvy o doplňujícím zdravotním pojištění představují pro pojištěnce věrnostní produkt, který umožňuje nabízet dále týmž pojištěncům výnosnější produkty, například smlouvy o životním pojištění. Všichni činitelé na trhu budou tudíž podněcováni k provádění přitažlivé tarifní politiky. Za těchto podmínek bude přímým důsledkem daňového zvýhodnění, které určitý subjekt povolil a převedl je na příspěvky pojištěnců, úprava tarifů jeho konkurentů, a tím dopad ve prospěch všech pojištěnců.
(88)
Co se týče druhého opatření (doplňující daňový odpočet z vyrovnávacích rezerv), útvary Komise navrhly Francii následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby zvážily zavedení povinného a transparentního mechanismu veřejné soutěže na přidělování určovacích smluv.
(89)
Francie však stejně jako u prvního opatření rozhodla ponechat oznámený mechanismus podpory ve prospěch rozvoje kolektivního sociálního zabezpečení beze změny.
(90)
Francie v dopise ze dne 27. května 2010 opět potvrdila zvláště omezující povahu určování, která odůvodňuje obzvláště obezřetný mechanismus subvencí. Proto tedy lze vyrovnávací rezervu považovat za státní podporu pouze ve velmi omezené míře a je třeba posoudit její slučitelnost s vnitřním trhem.
VIII. POSOUZENÍ PODPORY
VIII.1 Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti
(91)
CTIP s odvoláním na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (26) tvrdí, že profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu nespadají pod ustanovení práva Společenství o hospodářské soutěži.
(92)
Komise nicméně poznamenává, že opatření, na něž se vztahuje výše uvedená judikatura, se týká hlavně ze zákona povinné účasti průmyslových podniků v odvětvovém penzijním fondu využívajícím výsadního práva. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že režim osvobození týkající se prvního opatření se vztahuje rovněž na individuální smlouvy, jakož i na kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí. Kromě toho kolektivní smlouvy s povinnou účastí, na něž se opatření vztahuje, spadají do rámce svobodné volby sociálních partnerů uzavírat takové kolektivní úmluvy, a nikoli do rámce zákonné povinnosti uzavírat takové dohody nebo vstoupit do odvětvového či meziodvětvového fondu, jak tomu bylo v případě věci Albany.
(93)
Rozsudek Soudního dvora dále potvrzuje, že režimy pojištění rizik doplňující zákonný systém sociálního zabezpečení, jaký například oznámily francouzské orgány v daném případě, se řídí pravidly hospodářské soutěže a že fondy tvořící složku těchto režimů zcela odpovídají pojmu podniku ve smyslu článků 101 a následujících SFEU (27).
(94)
Komise má tudíž za to, že režim pojištění, na nějž se vztahuje první opatření, se nevymyká pravidlům Smlouvy v oblasti hospodářské soutěže, a zejména pravidlům v oblasti zákazu státní podpory.
(95)
Sociální zabezpečení (režim povinného zdravotního pojištění) hradí pouze část zdravotní péče pojištěnců v sociálním zabezpečení. Doplňková zdravotní pojištění tedy přebírají tu část výkonů, kterou nefinancuje režim povinného zdravotního pojištění.
(96)
Trh s doplňkovým zdravotním pojištěním zahrnuje hlavně tři následující skupiny subjektů:
-
vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky, řídící se zákonem o vzájemném pojištění,
-
fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení,
-
pojišťovny řídící se zákonem o pojištění.
(97)
Podle dopisu francouzských orgánů ze dne 21. prosince 2007 působí na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním 263 pojišťoven, 66 fondů sociálního zabezpečení a 1 201 vzájemných pojišťoven. Francouzské orgány rovněž uvádějí, že v roce 2006 představovalo 20 největších účastníků na trhu pouze 35 % trhu, přičemž podíl žádného z nich nepřesáhl 4 % a kromě toho 65 % trhu tvořili účastníci s podílem na trhu menším než 1 % (28).
(98)
Podle oficiálních číselných údajů zveřejněných v roce 2009 však počet účastníků na tomto trhu nečinil koncem roku 2008 více než 876 subjektů a od roku 2001 se neustále zmenšoval (snížení o 48 % v roce 2008 ve srovnání s rokem 2001) (29). Vzájemných pojišťoven bylo 748, pojišťoven 92 a počet fondů sociálního zabezpečení dosáhl 36.
(99)
Podle nedávné analýzy zpracované francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž zaujímají největší podíl trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (podíl na trhu 7,7 %), vzájemná pojišťovna Groupama (30) (podíl na trhu 6,7 %) a dále pojišťovna Swiss Life (podíl na trhu 4 %) (31).
(100)
Pokud jde o trh s kolektivním doplňkovým pojištěním, největší tržní podíly zaujímají pojišťovna Axa (tržní podíl 17,51 %), skupina fondů sociálního zabezpečení Malakoff-Médéric (podíl na trhu 8,7 %) a dále uskupení AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (podíl na trhu 6,9 %) (33).
(101)
Komise navzdory žádostem v tomto směru neobdržela od francouzských orgánů přesnější informace o struktuře trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním, které by se týkaly uskupení vzájemných pojišťovacích společností, vzájemnostních spolků a institucí sociálního zabezpečení. Francouzské orgány navíc navzdory žádostem Komise v tomto směru nebyly schopny poskytnout statistiky týkající se smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti (jak úhrnné, tak za každou kategorii účastníků trhu). Statistiky převzaté v tabulkách 102. a 103. bodu odůvodnění se tudíž vztahují k trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním jako celku, včetně smluv, které nesplňují podmínky pro využívání oznámeného opatření. Zpráva, kterou vydal Francouzský účetní dvůr v roce 2008 (34), ostatně zdůrazňuje značné mezery ve statistikách doplňkového pojištění ohledně počtu pojištěnců, jejich rozdělení do jednotlivých kategorií pojistitelů a jednotlivých typů smluv (individuální smlouva, dobrovolná kolektivní smlouva a povinná kolektivní smlouva), jakož i výše hrazených výdajů podle kategorií domácností a příjmů. Na základě analýz provedených státním úřadem pro hospodářskou soutěž se však tento trh jeví jako roztříštěný, ba velmi roztříštěný, pokud se jedná o individuální smlouvy (35), které ovšem představují pouze jeden z dílčích trhů, na něž se oznámené opatření vztahuje.
(102)
V období mezi roky 2001 a 2007 se toto odvětví značně rozvinulo, jak dokládá tabulka na konci tohoto bodu odůvodnění (36). Úhrnný obrat těchto subjektů v roce 2007 dosáhl 27,4 miliard EUR, což je nárůst o 55,8 % oproti roku 2001, čili průměrný roční nárůst o 7,6 %. Obrat za rok 2008 překročí 29 miliard EUR a vykáže nárůst o 6 % oproti roku 2007 (37).
Vývoj obratu doplňkových subjektů v letech 2001-2007
(v miliardách EUR)
Vzájemné pojišťovny
Instituce sociálního zabezpečení
Pojišťovny
Celkem
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Podle číselných údajů předaných francouzskými orgány bylo rozdělení mezi individuálními a kolektivními smlouvami provedeno následovně (údaje se týkají roku 2004):
Instituce sociálního zabezpečení
Vzájemné pojišťovny
Pojišťovny
Kolektivní smlouvy
38 %
33 %
29 %
Individuální smlouvy
6 %
67 %
27 %
Kolektivní + individuální smlouvy
18 %
54 %
28 %
(104)
Zatímco vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky nabízejí hlavně individuální smlouvy, fondy sociálního zabezpečení nabízejí hlavně smlouvy kolektivního typu (podnikové nebo oborové smlouvy). Pokud je o pojišťovny, jejich portfolio je vyváženější.
(105)
Míra pojištění obyvatel kromě toho výrazně vzrostla z 84 % v roce 1996 na 92,8 % v roce 2006. Bylo zjištěno 32 až 38 milionů příjemců vzájemného pojištění, 13 milionů od pojišťoven a 11 milionů od fondů sociálního zabezpečení, k nimž je třeba připočítat více než 4 miliony příjemců od fondů CMU-C (všeobecné zdravotní pojištění), které nabízí bezplatné doplňkové zdravotní pojištění nejméně majetným. To znamená, že v současnosti nemá doplňkové pojištění 7 % až 8 % Francouzů (38).
(106)
Podle článku 107 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“.
(107)
Označení opatření za státní podporu tudíž předpokládá, že budou splněny následující kumulativní podmínky: 1) že dotyčné opatření poskytuje výhodu 2) ze státních zdrojů, 3) že je tato výhoda selektivní a 4) že dotčené opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(108)
Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty nebo jejich snížení spočívající v odstranění nebo snížení nákladů, které dotyčné podniky běžně nesou, nepochybně představuje výhodu pro příjemce (39). Z toho důvodu tato daňová osvobození nebo snížení představují hospodářské výhody.
(109)
Komise s ohledem na odkazy CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (40) (pro vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména odstavec 144, neboť třetí podmínka Altmark spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(110)
Tyto výhody přiznává francouzský stát, který se tím vzdává vybírání daní. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(111)
Opatření má rovněž selektivní povahu. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na odvětví hospodářství, to znamená na odvětví pojišťovnictví, jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). V tomto ohledu je třeba především konstatovat, že daň z příjmu právnických osob představuje daň, která se vztahuje na všechny právnické osoby bez ohledu na odvětví, v němž působí. Jelikož z osvobození od této daně má prospěch výhradně odvětví pojišťovnictví, jedná se o výjimku z obecného režimu daně z příjmu právnických osob, která tak specificky zvýhodňuje některé podniky. Je tomu tak i v případě osvobození od ekonomické teritoriální kvóty. Dotčené osvobození kromě toho rovněž podporuje v rámci odvětví pojišťovnictví určité smlouvy o zdravotním pojištění, v daném případě smlouvy o zdravotním pojištění založené na zásadách solidarity a odpovědnosti. Opatření tedy podporuje subjekty vázané smlouvami „založenými na zásadě solidarity“ na úkor subjektů vázaných „klasickými“ smlouvami.
(112)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho interní činnost s tím důsledkem, že se tím sníží šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu (41).
(113)
Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(114)
Je tudíž třeba usoudit, že první opatření skutečně představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Francie toto označení nezpochybňuje.
(115)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(116)
Článek 107 odst. 2 písm. a) SFEU zní: „S vnitřním trhem jsou slučitelné: a) podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků“.
(117)
Opatření státní podpory je na základě tohoto ustanovení slučitelné, pokud jsou splněny všechny tři následující podmínky:
1.
podpora musí být sociální povahy;
2.
musí být poskytována individuálním spotřebitelům;
3.
musí být poskytována bez diskriminace, pokud jde o původ výrobku.
(118)
Je třeba nejprve upřesnit, že čl. 107 odst. 2 SFEU se odchyluje od zásady zákazu státních podpor, tak jak je formulován v čl. 107 odst. 1 SFEU, a je tudíž nutno jej vykládat restriktivně (42).
(119)
Co se týče konkrétněji použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, je ovšem třeba poznamenat, že rozhodovací postup Komise nevylučuje, aby byla podpora poskytnuta prostředníkovi, který se postará o její dopad na individuální spotřebitele (43). Za tohoto předpokladu je však nezbytné, aby zavedený mechanismus zaručil faktický dopad na konečného spotřebitele.
(120)
Komise se domnívá, že sociální povaha (první kritérium) opatření je řádně prokázána, pokud je zaměřeno na to, aby umožnilo osobám, které z důvodu svého věku, zdravotního stavu nebo nízkých příjmů mají obtížný přístup k doplňkovému zdravotnímu pojištění. Článek 207 CGI totiž stanoví kritéria sociální povahy, která musí splňovat pojišťující subjekty, aby mohly opatření využívat (44). Tato kritéria určují minimální podíly určitého sociálně slabého obyvatelstva, například osob s nízkým příjmem nebo seniorů, v pojistném portfoliu dotyčných subjektů. Předběžný návrh vyhlášky předložený francouzskými orgány, který upřesňuje některé podmínky obměňování tarifů v závislosti na sociální situaci pojištěnců (45), potvrzuje sociální povahu opatření ve prospěch sociálně slabého obyvatelstva.
(121)
Naproti tomu z posouzení opatření Komisí nevyplynulo, že z podpory budou mít faktický prospěch individuální spotřebitelé (druhé kritérium).
(122)
Podle francouzských orgánů budou mít z podpor poskytovaných podnikům nepřímo prospěch individuální spotřebitelé. Silná konkurence na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním zajistí převod podpor poskytnutých podnikům na spotřebitele cestou stanovení výše pojistného požadovaného na spotřebiteli.
(123)
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že Komise pokládala osvobození od poplatku ze smluv o zdravotním pojištění založených na zásadě solidarity, které zavedla Francie, za slučitelnou podporu podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU (46). V tomto případě nebylo totiž pochyb o tom, že z osvobození od poplatku mají prospěch v první řadě individuální spotřebitelé, na nichž břemeno poplatku fakticky spočívalo. Výše poplatku tvořila složku výše pojistného a osvobození od poplatku ve prospěch smluv založených na zásadě solidarity stejnou měrou sníží výši pojistného.
(124)
V daném případě nebyla poskytnuta podpora prostřednictvím nepřímého osvobození od poplatku úměrně výši pojistného placeného pojištěnci, nýbrž osvobozením od daně z příjmu právnických osob vypočtené na základě zisku, jehož dosáhl pojišťující subjekt ze všech pojištěnců, kteří podepsali smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(125)
Faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečného spotřebitele je přinejmenším nejistý. Na jedné straně nemá Komise k dispozici údaje prokazující, že daň z příjmu právnických osob (a osvobození od takové daně) má při dotyčné transakci faktický dopad na individuální spotřebitele. Kromě toho nedávná zpráva Francouzského účetního dvora poukázala na velmi značná zvýšení ziskových marží v odvětví zdravotního pojištění v průběhu posledních let (v roce 2003 o 12 % a v roce 2007 o 23 %) (47). V tomto kontextu značného zvyšování ziskových marží je obtížné usoudit na existenci tržního mechanismu, který by zaručoval faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečné spotřebitele.
(126)
CTIP ostatně zdůrazňuje, že část zisků musí být vyčleněna na tvorbu rezerv, aby byly splněny povinnosti v oblasti solventnosti, a bylo by tudíž normální, aby výhoda alespoň zčásti sloužila k úplnému nebo částečnému krytí každoročního zvýšení požadavku na solventnost. Tento argument se snaží dokázat, že opatření vyvolá zvýšení zisků pojišťujících subjektů spíše než snížení cen pojištění dotyčných rizik pro spotřebitele.
(127)
Hodnocení Komise konečně nikterak nezpochybňuje argument Francie, podle něhož smlouvy o doplňkovém zdravotním pojištění představují věrnostní produkt pro pojišťující subjekty, které budou podněcovány k provádění přitažlivé tarifní politiky. Je totiž třeba připomenout, že čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU vyžaduje, aby výhoda byla fakticky postoupena individuálním spotřebitelům. Existence pouhého podnětu k postoupení části výhody konečným spotřebitelům tedy nesplňuje požadavek faktického postoupení.
(128)
Komise tudíž soudí, že opatření nezaručuje faktický převod výhody na individuální spotřebitele, jak požaduje čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(129)
Vyšetřování Komise rovněž dospělo k závěru, že nebyla splněna podmínka týkající se neexistence diskriminace na základě původu výrobku (třetí kritérium). Pro získání jistoty, že je splněna tato podmínka, je třeba ověřit, zda spotřebitelé mají z dotyčné podpory prospěch bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které jsou schopny plnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává, a že pro pojišťující subjekty sídlící v Evropské unii neexistuje žádná překážka přístupu (48). Kromě podmínek týkajících se typu způsobilých smluv musí podniky, které hodlají využít režimu, ve svém portfoliu smluv o doplňkovém zdravotním pojištění dodržet prahové hodnoty ohledně počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (80 %/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(130)
Francouzské orgány se domnívají, že tyto prahové hodnoty představují pobídku pro hromadné rozšíření tohoto typu smlouvy tím, že sdružují „škodlivé riziko“ vzniklé z důvodu věku nebo úrovně příjmů pojištěnců v jejich portfoliu a kromě toho jsou nezbytné pro to, aby se daňové zvýhodnění nevztahovalo jen na příliš malou část činnosti subjektů, a bylo tak dosaženo cílů solidarity a vzájemnosti. Sledování společenského cíle opatření lze zajistit pouze mechanismem, který uloží pojišťujícím subjektům, aby do svého portfolia smluv o zdravotním pojištění zahrnuly minimální počet nebo významný podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti. Bez tohoto mechanismu prahových hodnot by žádné uspořádání nemohlo zajistit zvýšení míry pojištění dosud nezabezpečeného obyvatelstva a osvobození od daně by se projevilo jednoduše jako značná výhoda pro pojišťující subjekty. Prahová hodnota vyjádřená v procentech by umožnila malým subjektům, jejichž takřka výhradním předmětem činnosti jsou tyto smlouvy, aniž přitom dosahují čistě kvantitativní prahové hodnoty, aby využily opatření, zatímco prahové hodnoty v absolutním vyjádření umožňují subjektům nabízejícím značný počet smluv tohoto typu (jako nevýhradní činnost) využít opatření.
(131)
Komise nejprve konstatuje, že francouzské orgány nemohly poskytnout žádnou přesnou informaci ohledně současného rozdělení smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti mezi jednotlivé účastníky trhu ani ohledně počtu a podílu těchto smluv v jejich portfoliu. Z analýzy Komise však vyplývá, že vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky jsou ze zákona povinny nabízet pouze smlouvy založené na zásadě solidarity (49). V praxi se rovněž jeví, že fondy sociálního zabezpečení podléhají téže povinnosti. Vzájemné pojišťovny a fondy sociálního zabezpečení tedy musí vždy splnit kritérium hodnoty vyjádřené v procentech, kdežto pojišťovny s omezeným působením na trhu smluv založených na zásadě solidarity a ty, které se na něm hodlají výrazněji podílet, by mohly mít problémy se splněním kritérií prahových hodnot (vyjádřeno jak v procentech, tak v absolutní hodnotě), a tudíž s využitím osvobození od daně. Konkrétněji by se jednalo o pojišťovny s významným portfoliem „klasických“ smluv o doplňkovém zdravotním pojištění, které nesplňují podmínky pro to, aby byly považovány za smlouvy založené na základě solidarity.
(132)
Prahové hodnoty v tomto kontextu nepovedou k ekvivalentnímu úsilí bez ohledu na pojišťující subjekt a nebudou působit jako pobídka pro pojišťující subjekty, které již splňují kritéria prahových hodnot (zejména vzájemné pojišťovny, vzájemnostní spolky a fondy sociálního zabezpečení). V rozporu s tvrzením Francie nemůže tudíž zavedení prahových hodnot svou povahou zabránit případnému značnému zvýhodnění.
(133)
Podle Komise bude důsledkem těchto prahových hodnot zcela jednoduše diskriminace na základě původu výrobku. Tyto hodnoty tak zřejmě mohou vyloučit určitý počet subjektů z možnosti využít osvobození, i když budou tyto subjekty nabízet smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, které francouzské orgány hodlají podporovat. Existence těchto hodnot kromě toho může zvýhodnit subjekty, jež na trhu již působí, a představovat překážku vstupu některých účastníků, kteří by je nemohli splnit nebo by se obávali, že je nemohou splnit, na zvažovaný trh.
(134)
Nakonec je pravděpodobné, že částka podpory je u každého pojišťujícího subjektu jiná v závislosti na dosaženém zisku z dotyčných transakcí, což se neshoduje s požadavkem, podle něhož spotřebitelé musí mít prospěch z dotčené podpory bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které mohou splnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává (50).
(135)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že Francií oznámený režim podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(136)
Nedovolává-li se Francie výslovně jiného ustanovení týkajícího se slučitelnosti státních podpor, je třeba konstatovat, že žádné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU se na daný případ nevztahuje.
(137)
Co se týče ustanovení čl. 107 odst. 2 SFEU jiných než písmeno a), je třeba uvést, že kritéria slučitelnosti, stanovená v písmenech b) a c), se zřejmě na daný případ nevztahují.
(138)
Podporu lze považovat za slučitelnou na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud je určena k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(139)
Podle FNMF je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Komise však navzdory žádostem neobdržela od francouzských orgánů číselné údaje, které by podepřely použitelnost kritéria slučitelnosti uvedeného v předchozím bodu odůvodnění, ani ohledně účinku stávajících daňových opatření na smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, ani ohledně vztahu mezi zamýšleným dodatečným zvýhodněním a dodatečnými náklady nebo požadavky spojenými se správou tohoto typu smluv. Komise tudíž není schopna se přesvědčit o nezbytnosti a přiměřenosti zamýšlených nových osvobození vzhledem k dosažení popsaného cíle. Každopádně je třeba konstatovat, že osvobození od daně z příjmu právnických osob není spojeno s investicemi ani s vytvářením pracovních míst nebo specifických projektů. Představuje tedy stálé zmírnění poplatků, které znamená podporu činnosti a které podle ustálené praxe nelze v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU prohlásit za slučitelné.
(140)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(141)
Podle CTIP je předmětem opatření založených na úmluvách a kolektivních dohodách, jako je dotčené opatření, zmírnit nedostatky sociálního zabezpečení. Komise poznamenává, že CTIP se výslovně nedovolává existence služby obecného hospodářského zájmu a že Francie, jíž přísluší dokázat slučitelnost dotčené podpory se Smlouvou, se nedovolává čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise za těchto okolností není schopna posoudit slučitelnost dotčené podpory ve světle čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise kromě toho poznamenává následující:
(142)
V čl. 106 odst. 2 SFEU se stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(143)
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s výjimkou odvětví, kde již tato otázka byla předmětem právní úpravy Evropské unie, mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu. Ovšem i za předpokladu, že se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu (což Francie neuvedla), je třeba konstatovat, že pro účely čl. 106 odst. 2 SFEU nesmí náhrada poskytnutá podnikům zejména přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s nimi souvisejí, jakož i k přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
(144)
V této souvislosti stačí uvést, že dotčené daňové opatření neobsahuje mechanismus, který by vyloučil nadměrnou vyrovnávací platbu ve srovnání s náklady, které dotyčné subjekty vynakládají ve spojitosti s tímto pověřením. Je totiž třeba konstatovat, že výše dotčené podpory (osvobození dotyčných transakcí od daně) není žádným způsobem spojena s dodatečnými náklady, které vynakládají pojišťující subjekty. Není spojena ani s pojistným placeným pojištěnci, ani s počtem smluv.
(145)
Komise v této souvislosti došla k závěru, že dotyčné opatření každopádně nelze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
VIII.2 Daňový odpočet subvencí na vyrovnávací rezervy týkající se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění
(146)
Trh se „sociálním pojištěním“ zahrnuje transakce, jejichž předmětem je prevence a pojištění rizik v případě úmrtí, tělesného postižení osob nebo rizik spojených s mateřstvím nebo pracovní neschopností nebo invaliditou nebo ztrátou zaměstnání (51) jako doplněk k zákonnému systému sociálního zabezpečení.
(147)
Pojištění sociálního zabezpečení umožňují:
-
usnadnit přístup k lékařské péči doplňující úhradou zdravotních výloh v případě nemoci, mateřství, úrazu atd.,
-
zajistit zachování celé nebo částečné mzdy v případě pracovní neschopnosti, invalidity nebo zdravotního postižení,
-
zajistit partnerovi a dětem majetek a důchody v případě úmrtí pojištěnce,
-
plánovat finanční doplněk v případě závislosti.
(148)
Na tomto trhu působí tři kategorie podniků: společnosti řídící se zákonem o pojišťovnictví (pojišťovny, vzájemné pojišťovny a bankovní pobočky), vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení.
(149)
Pojištění sociálního zabezpečení lze uzavřít buď kolektivně přistoupením ke kolektivní smlouvě prostřednictvím zaměstnavatele, profesního nebo meziodvětvového oboru, nebo individuálně přímo s pojišťovnou nebo vzájemnou pojišťovnou.
(150)
V současnosti je převážná většina zaměstnanců pojištěna kolektivní smlouvou o sociálním zabezpečení. Účast může být povinná nebo dobrovolná.
(151)
Kolektivní režim sociálního zabezpečení tvoří trojstranný vztah:
-
zaměstnavatel se zavazuje vůči zaměstnancům a podepisuje pojistnou smlouvu (52),
-
pojišťující subjekt pojišťuje riziko a za to vybírá příspěvky,
-
zaměstnanci jsou příjemci.
(152)
Podle předaných odhadů francouzských orgánů za rok 2005 dosahoval trh sociálního zabezpečení ročního obratu 20 miliard EUR (kolektivní i individuální pojištění). Pojišťovny zaujímaly největší podíl na trhu se 71 % vybraných příspěvků, zatímco fondy sociálního zabezpečení a vzájemné pojišťovny zaujímaly 21 %, respektive 8 % trhu. Je však třeba upřesnit, že tyto posledně uvedené číselné údaje se vztahují na všechny kategorie smluv v tomto odvětví: individuální smlouvy, kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí a kolektivní smlouvy s povinnou účastí.
(153)
Francouzské orgány se kromě toho domnívají, že trh profesního určení (53) u rizik úmrtí, zdravotního postižení a invalidity převyšuje 4 miliardy EUR a zahrnuje téměř všechny transakce sociálního zabezpečení zajišťované fondy sociálního zabezpečení (4,2 miliardy EUR), jakož i část kolektivních smluv pojišťoven a vzájemných pojišťoven. Nebyl však sdělen žádný přesný číselný údaj ohledně této části, kterou zaujímají posledně zmíněné subjekty.
(154)
Ačkoli Francie ve svém oznámení připustila označení opatření za státní podporu, následně upozornila na to, že přinejmenším část mechanismu nelze považovat za podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU z důvodu specifičností určovacích smluv (značná omezení v oblasti tarifů, výběru rizik a správy), které by se tak staly zvláště citlivými na výkyvy škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim rezerv, a tedy i zvýšenou daňovou odečitatelnost subvencí rezerv, aniž by tím vznikla výhoda.
(155)
Francie se tedy domnívá, že daňový odpočet subvencí za upravených a důraznějších podmínek, mimo stávající daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska, a že tak nevytváří výhodu.
(156)
Je tudíž především třeba zjistit, zda opatření zvýhodňuje dotyčné pojišťující subjekty.
(157)
Podle čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona stanoví, že odečitatelné jsou „rezervy vytvořené za účelem krytí jasně stanovených ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné, pokud byly fakticky zjištěny z účetních dokladů za finanční období“. Zákon v určitých případech počítá s paušální odečitatelností u určitých typů transakcí. To je konkrétně případ v oblasti pojištění a zajištění, kde články 39d G až 39d GD zákona stanoví specifická pravidla pro odečitatelnost rezerv, aby zohlednily specifičnosti odvětví pojišťovnictví, jehož hlavní činnost spočívá právě v pojišťování rizik. Ke zjištění případné existence výhody je tedy třeba ověřit, zda z transakcí spadajících pod opatření skutečně vyplývají ztráty nebo dodatečné náklady ve smyslu čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona v míře stanovené článkem 39d GD.
(158)
Na úvod je třeba přistoupit na zásadu, podle níž se povaha a velikost rizik škodovosti v odvětví doplňkového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě mohou měnit v závislosti na typech pojištěného obyvatelstva a způsobech pojištění (individuální/kolektivní smlouvy, smlouvy s dobrovolnou/povinnou účastí).
(159)
Smlouvy vzešlé z podnikových dohod, včetně určovacích smluv vzešlých z takových dohod, se týkají omezeného okruhu obyvatel. Způsobují „bodové“ riziko (riziko škodní události v podniku), aniž by nabízely možnost vzájemnosti mezi širokými vrstvami obyvatelstva. Kolektivní smlouvy zaměřené na určité odvětví (obor) se však týkají širší vrstvy obyvatelstva, a tudíž s sebou a priori nesou větší vzájemnost. U tohoto typu smlouvy však existuje pevná spojitost mezi škodovostí a krizovými obdobími, která může ovlivnit celé hospodářské odvětví. Krizová období podle CTIP zesilují kolísavost škodních událostí na úrovni oboru.
(160)
Pokud se týká určovacích kolektivních smluv vzešlých z podnikové dohody, Komise má za to, že není důvodu domnívat se, že povaha a velikost (a tedy kolísání) rizika škod se značně liší podle situace, kdy jsou smlouvy tohoto typu uzavírány mimo vyjednávání na paritní úrovni mezi odbory a zaměstnavateli (a tudíž mimo určovací postup).
(161)
Kromě toho bez přesných informací o škodovosti v tomto odvětví nic neopravňuje k závěru, že kolísání rizik vlastních oborovým určovacím smlouvám (smlouvám vyznačujícím se zvýšenou citlivostí na konjunkturu, ale také větší vzájemností), jsou větší než stejná rizika vztahující se k podnikovým smlouvám (smlouvám vyznačujícím se bodovým rizikem a menší vzájemností).
(162)
Mimoto i v případě, kdy by faktickým účinkem omezení určení, jichž se Francie dovolává, byl dodatečný tlak na pojistné vybírané pojišťujícími subjekty, je nutno konstatovat, že se jedná o okolnost, která může ovlivnit výnosy, a nikoli náklady na škodní události. Na tento typ rizika (ztráta výnosu) se tedy nevztahuje čl. 39 odst. 1 bodu 5 CGI, a nemůže tudíž využít odečitatelných subvencí rezerv.
(163)
Není tedy prokázán rozdíl v riziku mezi smlouvami s určující doložkou a vnitropodnikovými skupinovými smlouvami pojišťujícími stejná rizika. Účinkem doplňkové daňové odečitatelnosti podle článku 39d GD je tedy snížení nebo odstranění břemene daně z příjmu právnických osob, které dotyčné podniky běžně nesou. Z toho důvodu představuje doplňkové odečtení hospodářskou výhodu.
(164)
Komise s ohledem na odkazy Francie a CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (za účelem vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména 189. bod odůvodnění - třetí podmínka judikatury Altmark totiž spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(165)
Tyto výhody, které opatření poskytuje, přiznává francouzský stát, který se tím vzdává daňových příjmů. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(166)
Z důvodů, které již byly vyloženy ohledně prvního opatření, je také druhé opatření selektivní. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na jedno odvětví hospodářství, a sice na odvětví pojišťovnictví, a jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). Opatření prospívá určitým podnikům odvětví pojišťovnictví, které uzavírají kolektivní smlouvy pojišťující proti úmrtí a škodám na zdraví v rámci určujícího řízení vedeného sociálními partnery. Opatření se tudíž nevztahuje na smlouvy pojišťující stejná rizika mimo určovací řízení. Mimoto je třeba konstatovat, že opatření se nevztahuje na zajišťovny vystavené stejnému typu rizika.
(167)
Je však třeba ověřit, zda tato selektivnost není odůvodněna povahou a logikou referenčního daňového systému. Ačkoli CGI ve věci odečítání rezerv stanoví paušální odečitatelnost subvencí určitých typů rezerv, je nutno konstatovat, že z výše uvedených důvodů (viz 156.-163. bod odůvodnění) odečitatelnost přesahující výši stanovenou v článku 39d GB není odůvodněna logikou systému, který předpokládá tvorbu rezerv ve výši ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné.
(168)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho provoz s tím důsledkem, že se tím zmenší šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu. Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Je rovněž třeba dodat, že závaznost určovacích smluv zvýšenou měrou narušuje hospodářskou soutěž. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(169)
Je tudíž třeba usoudit, že druhé opatření skutečně představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud předpokládá vyšší stupeň odečitatelnosti, než je stanoveno v článku 39d GB CGI.
(170)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(171)
Komise má především za to, že sociální povaha (první kritérium) opatření je dokázána, jak poukazují francouzské orgány, pokud transakce spravované v rámci určovací doložky směřují k co nejširšímu pojištění zaměstnanců proti rizikům, která sociální zabezpečení přebírá pouze v malé míře (úmrtí, zdravotní postižení, invalidita). Sociální povaha se projevuje prostřednictvím značné vzájemnosti mezi generacemi a mezi kategoriemi zaměstnanců, jednotnosti příspěvků (bez diskriminace na základě věku, pohlaví, zdravotního stavu), jakož i uplatňování opatření sociální povahy (bezplatné dávky v případě nezaměstnanosti, na nezaopatřené děti atd.). V dobrovolném a výlučně individuálním rámci je rovněž třeba očekávat, že zaměstnanci s nízkými příjmy se rozhodnou neuzavírat pojištění proti závažným, ale výjimečným rizikům.
(172)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení usoudila, že sociální povaha opatření nebyla zcela prokázána, pokud ji hodnotíme v okamžiku podepsání pojistné smlouvy (před tím, než nastanou uvedené závažné události). Je však třeba konstatovat, jak Francie zdůrazňuje, že poskytnutí pomoci před naplněním rizika prostřednictvím pojištění dotyčných rizik je fakticky jediným prostředkem k dosažení sledovaného sociálního cíle.
(173)
Naproti tomu z důvodů, které již byly vyloženy v rámci posouzení prvního opatření, posouzení opatření provedené Komisí neumožnilo prokázat, že podpora zaručuje faktický dopad výhody na individuální spotřebitele (druhé kritérium). Účinkem doplňkové odečitatelnosti vyrovnávacích rezerv je zmenšení nebo odstranění daňových nákladů právnických osob, a tudíž je tento účinek rovnocenný mechanismu osvobození, který se týká prvního opatření.
(174)
Co se týče argumentu, který Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, podle něhož má případný dopad výhody přiznané pojišťujícím subjektům prospět nejen pojištěncům/zaměstnancům, ale rovněž zaměstnavatelům (kteří přispívají na placení části pojistného), Francie i CTIP soudí, že účast zaměstnavatele na financování smluvních režimů doplňkového sociálního zabezpečení představuje odměnu zaměstnanců a výhodu pro ně. Komise nicméně zastává názor, že i když financování pojistného režimu zaměstnavatelem ve prospěch zaměstnanců skutečně představuje výhodu pro zaměstnance, je nesporné, že případné snížení příspěvků znamená rovněž snížení nákladů zaměstnavatele, a tak výhodu pro něho.
(175)
Pokud jde o případnou existenci diskriminace podle původu výrobků (třetí kritérium), Komise potvrzuje své hodnocení, podle něhož vysoký stupeň koncentrace do fondů sociálního zabezpečení, jímž se v současnosti vyznačují činnosti související s určujícími smlouvami, se projevuje jako faktická diskriminace ve prospěch těchto subjektů. Ačkoli Francie nebyla schopna poskytnout přesné informace ohledně rozdělení trhu mezi jeho jednotlivé účastníky, Komise poznamenává, že na základě dostupných informací fondy sociálního zabezpečení v současnosti spravují velkou většinu určovacích smluv.
(176)
Ačkoli je pojišťující subjekt určený sociálními partnery závislý pouze na jejich volbě, jak upřesňují francouzské orgány, je nutno konstatovat, že žádné zákonné ustanovení neukládá sociálním partnerům vyhlásit na určení subjektu veřejnou soutěž za účasti všech účastníků trhu. FFSA tvrdí, aniž by francouzské orgány jejímu tvrzení odporovaly, že sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(177)
Ačkoli z výše uvedené judikatury Albany vyplývá, že dohody, které jsou uzavírány v rámci kolektivního vyjednávání mezi sociálními partnery a jež sledují sociální cíle, nespadají pod čl. 101 odst. 1 SFEU, který se týká zákazu určitých dohod, je nutno konstatovat, jak již bylo uvedeno výše, že tato judikatura nikterak neznamená, že podpora poskytnutá pojišťujícímu subjektu v rámci určovacího řízení je slučitelná s čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(178)
Jiné pojišťující subjekty než fondy sociálního zabezpečení, zejména pojišťovny působící na trhu s kolektivním sociálním zabezpečením na úrovni podniků, mohou být tudíž předmětem diskriminace z důvodu neexistence povinnosti sociálních partnerů obracet se na konkurenci s cílem umožnit každému účastníkovi trhu, aby v případě svého zájmu nabídl pojištění výkonů dohodnutých mezi sociálními partnery a mohl být vybrán z důvodu vyšší kvality svých služeb a/nebo jejich nižší ceny. Pro srovnání je třeba uvést, že některé francouzské mechanismy doplňkového zdravotního pojištění počítají s mechanismem volby pojišťujícího subjektu (pojišťujících subjektů) na základě transparentní soutěže (54).
(179)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že dvě ze tří kritérií slučitelnosti nebyla splněna a že Francií oznámený režim podpory ve prospěch určovacích smluv v oblasti sociálního zabezpečení není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(180)
Kritéria slučitelnosti stanovená v čl. 107 odst. 2 písm. b) a c) SFEU se zcela zjevně na daný případ nevztahují.
(181)
Pokud jde o slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, Francie upřesňuje, že prokázané společenské opatření dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením. Tento rozvoj spadá do cíle veřejného zdravotnictví, ekonomické a sociální soudržnosti, rozvoje sociálního dialogu, ochrany pracujících a boje proti nejistotám, což jsou cíle Evropské unie v oblasti společného zájmu. Komise však soudí, že nezbytnost a přiměřenost opatření nebyly prokázány. Komise zastává názor, který vyslovila již v posouzení existence výhody, že nic neodůvodňuje vyloučení prospěšnosti opatření u skupinových smluv na úrovni podniků pojišťujících stejná rizika, avšak neuzavřených v rámci určení. Opatření je tudíž nepřiměřené, pokud nezahrnuje smlouvy mimo určení. Kromě toho je třeba konstatovat, jak již Komise učinila u prvního opatření, že opatření přináší stálou úlevu od nákladů, která představuje podporu činnosti a kterou podle ustálené praxe nelze prohlásit za slučitelnou v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU.
(182)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(183)
Podle Francie a CTIP lze poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je prováděna v paritním rámci. CTIP se rovněž odvolává na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (55) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu.
(184)
Toto ustanovení stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly uloženy. Kromě toho rozvoj obchodu nesmí být ovlivněn v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(185)
Jak již bylo uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (56), mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu.
(186)
Komise rovněž poznamenává, že Soudní dvůr ve výše uvedené věci Albany dospěl k závěru, že udělení výhradního práva spravovat doplňkový důchodový režim v určitém odvětví lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zdůrazňuje význam sociální funkce doplňkových důchodů.
(187)
V této souvislosti není vyloučeno, že výkony poskytované pojišťujícími subjekty v rámci určení sociálními partnery lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, pokud se dohoda mezi sociálními partnery v rámci určení povinně vztahuje na všechny podniky dotyčného odvětví (nebo na dotyčný podnik) a pojišťuje rizika, která veřejný systém sociálního zabezpečení nepojišťuje nebo pojišťuje nedostatečně. Jak bylo již uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (57), finanční opatření na podporu takového mechanismu se však musí omezit na to, co je nezbytné k náhradě dodatečných nákladů pojišťujících subjektů z titulu povinností veřejné služby.
(188)
Rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (58) určuje podmínky, za kterých Komise považuje takovou náhradu za slučitelnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Poskytnutá vyrovnávací platba zejména nesmí přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s ní souvisejí, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk z plnění uvedených závazků.
(189)
V tomto ohledu je však třeba konstatovat, že daňová úspora vyplývající z doplňkové odečitatelnosti subvencí vyrovnávacích rezerv tuto podmínku nesplňuje. Nelze totiž zjistit jakoukoli souvislost mezi výší daňové úspory a náklady na poskytování veřejné služby.
(190)
Francie v dopise ze dne 31. října 2008 připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za poskytování služby obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství. Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
(191)
Komise nicméně zastává názor, že kritéria stanovená rámcem Společenství je nutno přesně dodržovat, neboť umožňují zajistit nezbytnou rovnováhu mezi řádným fungováním služeb obecného hospodářského zájmu na jedné straně a nedostatečným rozvojem obchodu v míře odporující zájmu Evropské unie na straně druhé.
(192)
Komise tudíž zastává názor, že podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU, rozpracované v rámci Společenství, nebyly splněny, a opatření tedy nelze na základě tohoto ustanovení prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem.
IX. ZÁVĚR
(193)
Komise shledala, že Francií oznámené režimy podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, jakož i kolektivních smluv o sociálním zabezpečení, představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Mimoto shledala, že navzdory prokázanému společenskému cíli dotyčných režimů podpor způsoby jejich uplatnění brání splnění podmínek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3, jakož i čl. 106 odst. 2 SFEU. Oba režimy podpory je tudíž nutno považovat za neslučitelné s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Režimy podpory, které hodlá Francie zavést podle čl. 207 odst. 2, čl. 1461 odst. 1 a článku 39d GD všeobecného daňového zákoníku jednak pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, a jednak pro rozvoj kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě, představují státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
Z toho důvodu nesmí být tyto režimy podpory zavedeny.
Článek 2
Francie bude informovat Komisi ve lhůtě dvou měsíců od data oznámení tohoto rozhodnutí o opatřeních, která přijala k jeho plnění.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 26. ledna 2011.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 26 stycznia 2011 r.
w sprawie programów pomocy państwa C 50/07 (ex N 894/06), które Francja zamierza wdrożyć na rzecz rozwoju solidarnych i odpowiedzialnych umów ubezpieczenia zdrowotnego oraz zbiorowych umów ubezpieczenia uzupełniającego od ryzyka zgonu, niezdolności do pracy i inwalidztwa
(notyfikowana jako dokument nr C(2011) 267)
(Jedynie tekst w języku francuskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/319/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy (1),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanym artykułem (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 28 grudnia 2006 r. Francja zgłosiła Komisji programy pomocy na rzecz rozwoju solidarnych i odpowiedzialnych umów ubezpieczenia zdrowotnego, przewidziane w projekcie korygującej ustawy budżetowej na 2006 r. Przepisy regulujące te programy zawarto w art. 88 korygującej ustawy budżetowej nr 2006-1771 z dnia 30 grudnia 2006 r. na rok 2006 (3). Francja przekazała Komisji informacje uzupełniające w pismach z dnia 26 lutego, z dnia 11 maja i z dnia 18 września 2007 r.
(2)
Pismem z dnia 13 listopada 2007 r. Komisja powiadomiła Francję o swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu (TFUE) w odniesieniu do wspomnianej wyżej pomocy.
(3)
Decyzja Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (4). Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag dotyczących przedmiotowych programów pomocy.
(4)
Francja przekazała swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w piśmie z dnia 21 grudnia 2007 r.
(5)
Komisja otrzymała uwagi w tym zakresie od kilku zainteresowanych osób trzecich. Przekazała je Francji, dając jej możliwości odniesienia do nich, a następnie otrzymała od niej odpowiedź w piśmie z dnia 8 maja 2008 r.
(6)
Francja przekazała Komisji informacje uzupełniające w piśmie z dnia 31 października 2008 r.
(7)
Niektóre zainteresowane osoby trzecie przekazały Komisji informacje uzupełniające w lutym 2009 r.
(8)
Po spotkaniu służb Komisji z władzami francuskimi w dniu 2 czerwca 2009 r. te ostatnie zobowiązały się przeanalizować możliwość wprowadzenia pewnych zmian do zgłoszonych programów i niezwłocznie przekazać służbom Komisji swoją analizę.
(9)
W piśmie z dnia 22 września 2009 r. Komisja wyznaczyła Francji termin 20 dni roboczych na przekazanie analizy.
(10)
W piśmie z dnia 3 listopada 2009 r. władze francuskie zwróciły się o zawieszenie formalnego postępowania wyjaśniającego do dnia 1 kwietnia 2010 r.
(11)
W dniu 17 listopada 2009 r. Komisja wyraziła zgodę na zawieszenie formalnego postępowania wyjaśniającego do dnia 1 kwietnia 2010 r. zgodnie z kodeksem najlepszych praktyk dotyczących przebiegu postępowania w zakresie kontroli pomocy państwa (5) w celu umożliwienia Francji dostosowania projektu ustawodawczego i przeprowadzenia niezbędnych konsultacji.
(12)
W piśmie z dnia 26 kwietnia 2010 r. władze francuskie powiadomiły Komisję, że projekt ewentualnej zmiany programu pomocy zostanie jej przekazany w dniu 17 maja 2010 r.
(13)
W piśmie z dnia 27 maja 2010 r. władze francuskie przekazały Komisji pewne informacje, nie przewidziały jednak zmian w zgłoszonych programach.
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS POMOCY
(14)
Przedmiotem decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego były dwa odrębne mechanizmy podatkowe:
(15)
Pierwszy zgłoszony środek obejmuje system zwolnień z podatku dochodowego od osób prawnych, wprowadzony art. 207-2 ogólnego kodeksu podatkowego (code général des impôts), i z terytorialnego podatku od działalności gospodarczej (6) (art. 1461 ust. 1 ogólnego kodeksu podatkowego) w związku z działalnością w zakresie zarządzania niektórymi umowami ubezpieczenia zdrowotnego określanymi jako „solidarne i odpowiedzialne”. Zwolnienia te przysługiwałyby wszystkim podmiotom oferującym takie umowy: towarzystwom ubezpieczeń wzajemnych, których działalność reguluje kodeks ubezpieczeń wzajemnych, funduszom emerytalnym, których działalność regulują przepisy księgi IX tytuł III kodeksu zabezpieczenia społecznego lub księgi VII kodeksu rolnego oraz wszystkim zakładom ubezpieczeń, których działalność reguluje kodeks ubezpieczeń.
(16)
Głównym celem tego środka jest rozszerzenie dostępu francuskiego społeczeństwa do ubezpieczenia zdrowotnego uzupełniającego poprzez rozwój tego rodzaju umów. W związku z tym środek ten uzupełniałby system zwolnień z podatku od umów ubezpieczeń, który ma zastosowanie do tego samego rodzaju umów i który Komisja zatwierdziła w swoich decyzjach z dnia 2 czerwca 2004 r. (7) i z dnia 29 października 2010 r. (8).
(17)
Umowy ubezpieczenia zdrowotnego objęte tym systemem zwolnień zostały wprowadzone we Francji w 2001 r. (9). Są to umowy dotyczące zbiorowych operacji w systemie obowiązkowym oraz umowy dotyczące operacji indywidualnych i zbiorowych w systemie dobrowolnego uczestnictwa.
(18)
Aby umowy te kwalifikowały się do zwolnienia, konieczne jest w szczególności spełnienie następujących warunków:
-
w celu zawarcia umowy dobrowolnej zakład ubezpieczeń nie będzie wymagał żadnych informacji medycznych na temat ubezpieczonego,
-
kwota składek nie będzie ustalana w zależności od stanu zdrowia ubezpieczonego,
-
przyznane gwarancje będą obowiązkowo pokrywać świadczenia związane z profilaktyką i wizytami u lekarza prowadzącego oraz receptami,
-
przyznane gwarancje nie będą musiały pokrywać udziałów w kosztach medycznych, jakie ubezpieczony może ponieść w związku z przekroczeniem wynagrodzenia wyznaczonego w stosunku do stawek za niektóre czynności lub niektóre wizyty lub z powodu niewyznaczenia lekarza prowadzącego.
(19)
Aby skorzystać z preferencyjnego systemu, ubezpieczyciele będą ponadto musieli przestrzegać progów dotyczących udziału solidarnych i odpowiedzialnych umów ubezpieczenia zdrowotnego w ich całkowitym portfelu umów ubezpieczenia zdrowotnego. Progi te różnią się w zależności od rodzaju umów:
-
umowy dotyczące operacji indywidualnych i zbiorowych w systemie dobrowolnego uczestnictwa:
ich udział musi odpowiadać 150 000 osób lub stanowić minimalny odsetek (określony w drodze dekretu) w przedziale od 80 % do 90 % ogółu ubezpieczających i członków w ramach zawartych z ubezpieczycielem umów dotyczących operacji indywidualnych i zbiorowych w systemie dobrowolnego uczestnictwa (10).
-
umowy dotyczące operacji zbiorowych w systemie obowiązkowym:
ich udział musi odpowiadać 120 000 osób lub stanowić minimalny odsetek (określony w drodze dekretu) w przedziale od 90 % do 95 % ogółu ubezpieczających i członków w ramach zawartych z ubezpieczycielem umów dotyczących operacji indywidualnych i zbiorowych w systemie obowiązkowym (11).
(20)
Ponadto zakłady ubezpieczeń będące beneficjentami będą musiały spełnić co najmniej jeden z następujących warunków:
-
wprowadzić zróżnicowanie stawek lub pokrywania składek w zależności od sytuacji społecznej ubezpieczających i członków,
-
członkowie i ubezpieczający, którzy korzystają z pomocy na zakup ubezpieczenia zdrowotnego uzupełniającego (12), stanowią co najmniej 3-6 % uczestników lub ubezpieczających w ramach zawartych z ubezpieczycielem umów ubezpieczenia zdrowotnego dotyczących operacji indywidualnych i zbiorowych w systemie dobrowolnego uczestnictwa (13),
-
osoby w wieku co najmniej sześćdziesięciu pięciu lat stanowią co najmniej 15-20 % członków lub ubezpieczających w ramach umów ubezpieczenia zdrowotnego zawartych z ubezpieczycielem (14),
-
osoby poniżej dwudziestu pięciu lat stanowią co najmniej 28-35 % beneficjentów umów ubezpieczenia zdrowotnego zawartych z ubezpieczycielem (15).
(21)
Według władz francuskich te ostatnie kryteria narzucają podział ryzyka w odniesieniu do stawki lub do wieku oraz osiągnięcie pewnego minimalnego poziomu rzeczywistej solidarności. Zmierzają one do wspierania oferty umów solidarnych i odpowiedzialnych oraz objęcia nimi ogółu społeczeństwa, w szczególności poprzez przyjęcie znacznego odsetka osób młodych lub starszych, dwóch kategorii, które napotykają najwięcej trudności w uzyskaniu ubezpieczenia zdrowotnego (uzupełniającego) ze względu na ich niewielkie zasoby finansowe (osoby młode) lub na potencjalne koszty, jakie się z nimi wiążą (osoby starsze).
(22)
System wymaga ponadto, by kryteria te zostały poddane ocenie na poziomie grup, w odniesieniu do ich działalności podlegającej opodatkowaniu we Francji. Przepis ten ma na celu zapobieganie obchodzeniu systemu lub mechanizmom prowadzącym do koncentracji tego rodzaju ryzyka w kilku doraźnych strukturach, wbrew celowi polegającemu na podziale ryzyka.
(23)
Według władz francuskich wszystkie te warunki mają na celu zachęcenie zakładów ubezpieczeń do zwiększania oferty tych umów, do udziału w podstawowym i uzupełniającym powszechnym systemie ubezpieczenia zdrowotnego i do zapewniania ubezpieczenia zdrowotnego uzupełniającego ogółowi społeczeństwa w kontrolowanych warunkach w zakresie stawek. Projekt dotyczy w szczególności osób, których stan zdrowia lub zdolności finansowe nie pozwalają na ubezpieczenie indywidualne.
(24)
Wejście w życie tego mechanizmu podatkowego, początkowo przewidziane na dzień 1 stycznia 2008 r. w zakresie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych i na rok obrotowy 2010 w zakresie zwolnienia z terytorialnego podatku od działalności gospodarczej, zostało przeniesione odpowiednio na dzień 1 stycznia 2012 r. i rok obrotowy 2013, w oczekiwaniu na zatwierdzenie przedmiotowych programów przez Komisję.
(25)
Ten drugi mechanizm podatkowy ma na celu umożliwienie zakładom ubezpieczeń skorzystania z odliczenia od podatku kwot przydzielonych na rezerwę na wyrównanie szkodowości w odniesieniu do niektórych zbiorowych umów ubezpieczenia uzupełniającego (art. 39 quinquies GD ogólnego kodeksu podatkowego) powyżej poziomu przewidzianego dla takich rezerw w systemie powszechnym (art. 39 quinquies GB).
(26)
Utworzenie rezerwy techniczno-ubezpieczeniowej na wyrównanie szkodowości (16) przewidują przepisy w zakresie rachunkowości i norm ostrożnościowych dotyczące zakładów ubezpieczeń. W art. 30 dyrektywy Rady 91/674/EWG z dnia 19 grudnia 1991 r. w sprawie rocznych i skonsolidowanych sprawozdań finansowych zakładów ubezpieczeń zdefiniowano rezerwę na wyrównanie szkodowości w następujący sposób: „Rezerwa na wyrównanie szkodowości obejmuje wszelkie kwoty odłożone zgodnie z wymaganiami prawnymi lub administracyjnymi w celu wyrównania fluktuacji wskaźników straty w przyszłych latach obrotowych lub zabezpieczenia szczególnych rodzajów ryzyk” (17).
(27)
W niniejszej sprawie rezerwa na wyrównanie szkodowości ma na celu zaradzenie wahaniom szkodowości dotyczącym operacji zbiorowych obejmujących ryzyko zgonu lub szkód na osobie (niezdolności do pracy i inwalidztwa). Te wahania wyniku (w kolejnych latach obrotowych) są związane z faktycznym wywiązaniem się z gwarancji przewidzianych w zawartych umowach ubezpieczenia w stosunku do założeń o wykonaniu zobowiązań gwarancyjnych, jakie przyjęto w trakcie wyceny składek ubezpieczeniowych. Rezerwa pozwala na wyrównanie wyniku technicznego w zakresie odnośnych operacji w celu objęcia znaczących fluktuacji strat, które mogą zostać stwierdzone w późniejszym okresie.
(28)
Według władz francuskich nowa rezerwa na wyrównanie szkodowości, o której mowa w art. 39 quinquies GD, przyczynia się do osiągnięcia ogólnego celu rozwoju i poprawy oferty zakładów ubezpieczeń w zakresie gwarancji emerytalno-rentowych udzielanych w ramach tzw. procedury „wyznaczania”. Dotyczy to zbiorowych gwarancji uzupełniających wynikających z branżowych lub międzybranżowych układów lub porozumień zbiorowych, porozumień przedsiębiorstw lub wykonanych decyzji pracodawcy, w ramach których ubezpieczyciel jest wyznaczany przez partnerów społecznych („procedura wyznaczania”). To wyznaczenie wiąże się dla wyznaczonego ubezpieczyciela z obowiązkiem przestrzegania warunków umownych wynegocjowanych przez partnerów społecznych (18) (w tym klauzul w zakresie dostosowywania stawek). Wyznaczenie obowiązuje maksymalnie przez okres pięciu lat, a z końcem tego okresu należy przeprowadzić ponowną obowiązkową ocenę wyznaczonego ubezpieczyciela. Umowy z klauzulą wyznaczenia, wprowadzane na poziomie poszczególnych sektorów poprzez porozumienie pomiędzy partnerami społecznymi, są zawsze przedmiotem rozporządzenia ministra właściwego ds. zabezpieczenia społecznego w sprawie rozszerzenia ich stosowania. Mają one wówczas pełnoprawne zastosowanie do wszystkich pracowników i byłych pracowników danego sektora oraz do ich uprawnionych członków rodziny (bez względu na ich stan zdrowia i wiek), a ich pracodawcy są zobowiązani do zawarcia takich umów i przystąpienia do wyznaczonego ubezpieczyciela (19).
(29)
Według władz francuskich procedura wyznaczania umożliwia uzyskanie przez wyznaczonego ubezpieczyciela korzystniejszego wskaźnika składka/gwarancja i zapewnienie wszystkim pracownikom danego sektora gospodarczego dostępu do takich samych gwarancji, bez względu na wielkość przedsiębiorstwa, do którego przynależą. Wiąże się ona również z okresowym przeglądem szczegółowych zasad organizacji procesu podziału ryzyka i wyznaczenia danego zakładu ubezpieczeń.
(30)
Środek ten umożliwia również poprawę, z korzyścią dla konsumenta indywidualnego, kontroli stawek i jakości usług świadczonych w związku z urzeczywistnieniem poważnego ryzyka takiego jak inwalidztwo, niezdolność do pracy lub zgon, które mają dla ubezpieczonego lub jego rodziny znaczące skutki społeczne i finansowe (dodatkowe wydatki, utrata dochodów, wykluczenie itp.).
(31)
W szczególności mechanizm rezerwy na gwarancje na wypadek zgonu, inwalidztwa i niezdolności do pracy, udzielane w ramach procedury wyznaczania, ma na celu umożliwienie wyznaczonym zakładom ubezpieczeń:
-
pokrycia ujemnych odchyleń w tego typu umowach w stosunku do pierwotnie przewidzianej średniej, które mogłyby wynikać ze zmiennej szkodowości (kwoty i liczby) lub zmiany ryzyka (zmiany danych, na podstawie których dokonano pierwotnego określenia stawek),
-
poprawę funduszy własnych i marginesu wypłacalności zakładów ubezpieczeń, które oferują te operacje dzięki utworzeniu specjalnej rezerwy.
(32)
W praktyce roczna kwota przydzielona na rezerwę jest możliwa do odliczenia w granicach wyniku technicznego (20) odnośnych operacji. Całkowita kwota rezerwy nie może przekraczać 130 % całkowitej kwoty składek odnoszących się do wszystkich takich operacji zrealizowanych w roku obrotowym. Rezerwę przeznacza się na kompensację ujemnego wyniku technicznego w roku obrotowym, w porządku starszeństwa rocznych kwot przydzielonych na rezerwę.
(33)
Roczne kwoty przydzielone na rezerwę niewykorzystane w okresie dziesięciu lat zostają przeniesione do specjalnej rezerwy objętej zwolnieniem z podatku. Kwota tej rezerwy specjalnej nie może przekraczać 70 % całkowitej kwoty składek odnoszących się do wszystkich odnośnych operacji zrealizowanych w roku obrotowym. Nadwyżkę tych kwot zalicza się do zysku podlegającego opodatkowaniu po okresie 10 lat od ich zaksięgowania.
(34)
W systemie powszechnym zakłady ubezpieczeń i reasekuracji (art. 39 quinquies GB) mogą obecnie ustanowić zwolnione z podatku rezerwy na wyrównanie szkodowości odnoszące się do operacji ubezpieczenia grupowego na wypadek zgonu, niezdolności do pracy lub inwalidztwa w następujących zakresach:
-
roczna kwota przydzielona na rezerwę jest ograniczona do 75 % wyniku technicznego odnośnych umów,
-
łączna kwota rezerwy nie może przekroczyć w stosunku do kwoty składek dotyczących odnośnych umów nabytych w trakcie roku obrotowego udziału zawierającego się w przedziale 23-100 % w zależności od liczby ubezpieczonych.
Każda rezerwa jest przeznaczana na rekompensatę ujemnego wyniku technicznego w roku obrotowym, w porządku starszeństwa rocznych kwot przydzielonych na rezerwę. Ponadto kwoty przydzielone na rezerwę, które nie mogły zostać wykorzystane w okresie 10 lat, zalicza się do zysku podlegającego opodatkowaniu.
III. POWODY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(35)
Komisja w swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego z dnia 13 listopada 2007 r. wyraziła wątpliwości dotyczące zastosowania art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE w odniesieniu do obu odnośnych środków podatkowych (21).
(36)
W odniesieniu do pierwszego środka (zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych i terytorialnego podatku od działalności gospodarczej w związku z działalnością w zakresie zarządzania solidarnymi i odpowiedzialnymi umowami) Komisja uznała, że Francja nie dostarczyła dowodu na całkowite przeniesienie korzyści na konsumentów.
(37)
Komisja zastanawiała się również nad kwestią przestrzegania warunku niedyskryminacji w zakresie pochodzenia produktu z powodu istnienia progów odnoszących się do liczby (120 000/150 000 umów) lub udziału (wskaźnik 80 %/90 %) solidarnych i odpowiedzialnych umów w portfelu umów ubezpieczenia zdrowotnego odnośnych ubezpieczycieli.
(38)
W odniesieniu do drugiego środka (odliczenie od podatku kwot przydzielonych na rezerwę na wyrównanie szkodowości) Komisja była zdania, że żaden z trzech warunków zastosowania art. 107 ust. 2 lit. a) TUFE nie wydawał się spełniony.
(39)
Po pierwsze, według Komisji charakter socjalny środka nie wydawał się w pełni udowodniony, gdy spojrzy się z punktu widzenia etapu zawierania umowy ubezpieczenia, tj. przed wystąpieniem wspomnianych poważnych zdarzeń.
(40)
Po drugie, całkowite przeniesienie pomocy na konsumenta/ubezpieczonego wydawało się jeszcze bardziej hipotetyczne i losowe niż w przypadku wcześniejszego środka. Ponadto wydaje się, że przeniesienie korzyści mogło być również korzystne dla pracodawców, ponieważ oni również uczestniczą w finansowaniu umowy.
(41)
Po trzecie, wydaje się, że wysoki poziom koncentracji rynku umów opartych na procedurze wyznaczania w ramach funduszy emerytalnych w obecnej sytuacji mógł spowodować faktyczną dyskryminację na korzyść tych instytucji.
IV. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(42)
W następstwie publikacji decyzji o wszczęciu postępowania otrzymano uwagi od Krajowego Związku Ubezpieczeń Wzajemnych (Fédération Nationale de la Mutualité Française, FNMF), Francuskiego Związku Zakładów Ubezpieczeń (Fédération française des Sociétés d’Assurance, FFSA), Centrum Technicznego Funduszy Emerytalnych (Centre technique des Institutions de prévoyance, CTIP), Krajowego Międzyzwiązkowego Zrzeszenia Zdrowotnych i Społecznych Inicjatyw i Podmiotów Prywatnych (Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux, UNIOPSS), Krajowego Związku Komisji Kobiecych ds. Wykrywania Raka (Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, FNCFPDC), Związku Konsumentów (Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir, UFC - Que choisir) oraz anonimowej osoby trzeciej.
(43)
Większość zainteresowanych stron ocenia pozytywnie oba odnośne środki podatkowe, a ich uwagi są w znacznej części spójne z argumentami przedstawionymi przez władze francuskie. Podkreślają one istnienie silnej konkurencji na rynku uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego oraz znakomitą płynność rynku. Podkreślają również, że ubezpieczenia objęte obydwoma środkami wypełniają braki systemu zabezpieczenia społecznego. Tworząc zachęty podatkowe łatwo dostępne dla wszystkich podmiotów rynku uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego, władze francuskie stworzyły warunki przekształcenia segmentu osób w założeniu niezbyt interesujących pod względem profilu ryzyka lub wypłacalności w segment zawierający nowe zalety ekonomiczne.
(44)
W odniesieniu do pierwszego środka (zwolnienie w przypadku solidarnych i odpowiedzialnych umów) FFSA niepokoi jednak istnienie zbyt wysokich progów, które stanowią wyraźną korzyść dla podmiotów mocno już zasiedziałych na rynku. Chociaż FFSA rozumie zasadę progu mającą na celu unikanie zbyt skomplikowanych sytuacji w zarządzaniu, uważa jednak, że konieczne jest, by próg ten nie stanowił, ze względu na swój poziom, przeszkody w przyznaniu pomocy. Uważa również, że kryteria związane ze strukturą populacji objętej ubezpieczeniem (odsetek osób poniżej 25 lat, emerytów itp.) prowadzą do wyboru beneficjentów pomocy bez faktycznego uzasadnienia w świetle wskazanego celu. Kryteria te są korzystne dla jednolitych towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, do których dostęp uzależniony jest od kryteriów statusu lub zawodu, ze szkodą dla towarzystw ubezpieczeń wzajemnych otwartych na ogół społeczeństwa. Kryteria te wprowadzają również potencjalną różnicę w traktowaniu ubezpieczonych.
(45)
CTIP stwierdza natomiast, że usługi zaproponowane przez ubezpieczycieli wymagają, w celu zapewnienia ich wysokiej jakości, poważnych inwestycji, które muszą być możliwe do rozłożenia na dostatecznie liczne grupy ubezpieczonych. Ten cel ma stanowić wyjaśnienie progów.
(46)
CTIP odnosi się również do obowiązku ustanowienia marginesu wypłacalności spoczywającego na zakładach ubezpieczeń w Unii Europejskiej. Gdyby całość zysków technicznych miała wracać do ubezpieczonych, kryterium wypłacalności nie zostałoby spełnione. Rzeczą normalną byłaby więc sytuacja, w której przynajmniej część korzyści służyłaby do pokrycia, w całości lub częściowo, corocznego zwiększenia wymogu w zakresie wypłacalności.
(47)
CTIP stwierdza ponadto, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości systemy branżowe o charakterze umownym nie podlegają, ze względu na ich charakter i cel, przepisom prawa Unii Europejskiej dotyczącym konkurencji (22). Takie systemy nie mogą ponadto być objęte podatkami od działalności gospodarczej, ponieważ chodzi o ubezpieczenia wypełniające braki w systemie zabezpieczenia społecznego, oparte na układach lub porozumieniach zbiorowych.
(48)
FNMF wskazuje również na zgodność pierwszego środka z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Z jednej strony, pomoc jest przeznaczona na ułatwienie rozwoju uzupełniających ubezpieczeń zdrowotnych, które wykazują solidarny i odpowiedzialny charakter w sposób niewpływający na warunki wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Środek ma zaradzić niedoskonałości rynku, która zasadniczo prowadzi do segmentacji pomiędzy grupami społecznymi, ponieważ rynek nie pozwala na skuteczne zapewnienie ogólnego dobrobytu grup nieopłacalnych. Z drugiej strony, pomoc jest konieczna i proporcjonalna, ponieważ mechanizmy wprowadzone wcześniej nie umożliwiły osiągnięcia obranego celu.
(49)
Anonimowa osoba trzecia podkreśla brak wiedzy i danych statystycznych po stronie państwa francuskiego odnośnie do sytuacji ekonomicznej i finansowej przedsiębiorstw działających na rynku uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego. Ten stan rzeczy uniemożliwia wszelką obiektywną analizę sytuacji.
(50)
Ta sama anonimowa osoba trzecia odnosi się również od zmian marż realizowanych przez przedsiębiorstwa sektora w latach 2001-2007. Podczas gdy obroty odnośnych przedsiębiorstw wzrosły o 50 % we wspomnianym okresie, wydatki tych samych ubezpieczycieli na usługi wzrosły jedynie o 35 %. Zysk operacyjny brutto wrósł więc o 15 % na przestrzeni sześciu lat.
(51)
W odniesieniu do drugiego środka (rezerwa na wyrównanie szkodowości) FFSA jest zdania, że nic nie uzasadnia wprowadzenia korzystniejszego systemu podatkowego w odniesieniu do umów z klauzulą wyznaczenia niż w odniesieniu do umów grupowych z przedsiębiorstwami obejmujących to samo ryzyko. Uzasadnienie utworzenia rezerwy oraz ryzyko są takie same, przy szerszym podziale ryzyka, który ogranicza intensywność w przypadku umów z klauzulą wyznaczenia. Ponadto środek jest faktycznie zarezerwowany dla funduszy emerytalnych. Choć wybór ubezpieczyciela przez partnerów społecznych jest prawnie otwarty, w praktyce niemal wszystkie tego rodzaju umowy wyznacza fundusz emerytalny ustanowiony z inicjatywy partnerów społecznych.
(52)
CTIP uważa natomiast za normalne, że partnerzy społeczni najchętniej decydują się na utworzenie funduszu emerytalnego, którym następnie mogą zarządzać.
(53)
CTIP przypomina ponadto o ograniczeniach, jakie napotykają zakłady ubezpieczeń w przypadku wyznaczenia:
-
ścisłe stosowanie postanowień przewidzianych w układzie lub porozumieniu zbiorowym (gwarancje, stawki, klauzule o rewaloryzacji, utrzymanie praw w niepewnych sytuacjach itp.),
-
zakaz zawieszania gwarancji nawet w razie nieopłacania składek,
-
obowiązek ubezpieczenia wszystkich przedsiębiorstw objętych zakresem umowy lub układu;
-
konieczność wyrównania stawek w trakcie cyklu objętego sektora gospodarczego w celu skorelowania wzrostu stawek w czasie kryzysów ekonomicznych uderzających w dany sektor.
(54)
CTIP uważa ponadto, że umowne systemy uzupełniającej ochrony socjalnej stanowią element składowy wynagrodzenia pracowników i nie mogą w związku z tym podlegać podatkom od działalności gospodarczej. W konsekwencji system dodatkowego odliczania rezerw na wyrównanie szkodowości nie powinien być kwalifikowany jako pomoc państwa.
(55)
CTIP, podobnie jak FNMF, wskazuje również na zgodność drugiego środka z rynkiem wewnętrznym w oparciu o art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, stwierdzając, że jest on przeznaczony na ułatwienie rozwoju rynku ubezpieczeń emerytalno-rentowych bez zmiany warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(56)
Ponadto CTIP odnosi się do wyroku w sprawie Albany (23), stwierdzając, że obowiązkowe umowne systemy ochrony socjalnej stanowią zadanie realizowane w ogólnym interesie gospodarczym. Nałożenie podatków od działalności gospodarczej na operacje związane z umownymi systemami ochrony socjalnej realizowanymi przez zakład ubezpieczeń byłoby sprzeczne z wykonywaniem zadania leżącego w ogólnym interesie gospodarczym, spoczywającego na zakładach ubezpieczeń.
V. UWAGI FRANCJI
(57)
Jeżeli chodzi o przeniesienie skutków pomocy na konsumentów indywidualnych, władze francuskie twierdzą, że zostanie ono zapewnione przez konkurencyjny charakter rynku uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego oraz przez samą oszczędność wynikającą z zastosowania środka.
(58)
Wysoka jest nie tylko liczba uczestników rynku (24), lecz także liczba i stopień zróżnicowania łańcuchów dystrybucji (takich jak pośrednicy i agenci ubezpieczeniowi, pracownicy zakładów ubezpieczeń, bezpośrednia sprzedaż przez Internet itp.). Ponadto konkurencyjny charakter tego sektora jest zapewniony przez organ kontroli ubezpieczeń i ubezpieczeń wzajemnych (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, ACAM).
(59)
W związku z tym mechanizmy rynkowe powinny zapewnić konsumentom przeniesienie korzyści w postaci obniżenia wkładu finansowego ubezpieczonego, bez konieczności wprowadzania mechanizmu obowiązkowej redystrybucji oszczędności podatkowych. Ponadto oszczędność wynikająca z zastosowania środka przyniosłaby korzyść tym grupom konsumentów, którzy z uwagi na wiek lub posiadane zasoby finansowe są wyłączeni z uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego.
(60)
Jeżeli chodzi o kwestię możliwej dyskryminacji na korzyść niektórych zakładów ubezpieczeń, Francja stwierdza, że progi stanowią dla zakładów ubezpieczeń zachętę do podziału ryzyka skutkującego niemal pewnymi stratami, związanego z wiekiem lub zasobami zainteresowanych osób, w ramach ich portfela.
(61)
Niewystarczający udział lub niewystarczająca liczba solidarnych i odpowiedzialnych umów uniemożliwiłyby osiągnięcie wspomnianego celu związanego z podziałem ryzyka, a w przypadku braku takich progów przewidziane zwolnienia prowadziłyby do uzyskania nadzwyczajnych dochodów przez odnośne zakłady ubezpieczeń. Jedynym skutkiem samej konkurencji (bez określenia progu) byłoby przeniesienie korzyści podatkowej na konsumenta końcowego oraz umożliwienie ubezpieczycielom zachowania ich udziałów w rynku bez zapewnienia wzrostu odsetka osób objętych ubezpieczeniem. Mechanizm podwójnego progu (określonego procentowo lub w wartości bezwzględnej) stanowi więc czynnik niezbędny do zwiększenia odsetka osób objętych ubezpieczeniem w grupach społecznych, które obecnie nie są objęte ubezpieczeniem.
(62)
W kontekście stałego wzrostu kosztów uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego zachęta podatkowa skierowana do tych grup społecznych stanowi prawdziwe wyzwanie w zakresie solidarności społecznej.
(63)
Po pierwsze, władze francuskie wskazują, że mechanizmu podatkowego nie należy uznawać w całości za pomoc. Uznanie za pomoc państwa powinno dotyczyć wyłącznie tej części mechanizmu, której nie uzasadniałby specyfika przedmiotowej działalności ubezpieczeniowej, biorąc pod uwagę normy ostrożnościowe.
(64)
Z uwagi na specyfikę umów ubezpieczenia opartych na procedurze wyznaczania związaną ze ścisłymi ograniczeniami w zakresie stawek, wyboru ryzyka i zarządzania, umowy te są szczególnie narażone na ryzyko wynikające z wahań szkodowości w stosunku do pierwotnych szacunków, w związku z czym specyfika taka uzasadnia w pełni zastosowanie szczególnie ostrożnego systemu przydzielania kwot na rezerwę.
(65)
Z jednej strony, ryzyko objęte umowami ubezpieczenia opartymi na procedurze wyznaczania, zawartymi w ramach branżowych porozumień zbiorowych dotyczy grupy społecznej związanej konkretnie z danym sektorem działalności, a zatem szczególnie podatnej na zaburzenia cyklów w tym sektorze. Długoterminowe przewidywanie przebiegu cyklów wymagałoby więc długoterminowego wyrównania wyników ubezpieczenia opartego na procedurze wyznaczania.
(66)
Z drugiej strony, umowy ubezpieczenia oparte na procedurze wyznaczania wynikające z porozumień na poziomie przedsiębiorstwa dotyczyłyby grupy społecznej z konieczności sposób ograniczonej, a zatem uzasadniałyby zwiększenie poziomów rezerwy z uwagi na znaczne wahania szkodowości.
(67)
Odliczenie od podatku kwot przydzielonych na taką rezerwę w odpowiednich i zaostrzonych warunkach poza powszechnie obowiązującym systemem podatkowym przewidzianym w art. 39 quinquies GB ogólnego kodeksu podatkowego byłoby więc uzasadnione z punktu widzenia przepisów prawa i norm ostrożnościowych.
(68)
Władze francuskie wskazują jednak, że dokładne uzasadnienie poziomów dopuszczalnych kwot przydzielonych na rezerwę w odniesieniu do tych operacji jest bardzo trudne z uwagi na problemy techniczne w zakresie oceny „normalnego” poziomu rezerwy dotyczącej tak szczególnego ryzyka. Władze francuskie stwierdzają jednak, że pułapy odliczania kwot przydzielonych na rezerwę określono w porozumieniu z przedstawicielami sektora.
(69)
Jeżeli chodzi o zgodność pomocy z art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE, Francja utrzymuje, że spełniono wszystkie trzy warunki określone w tym postanowieniu. Jeżeli chodzi o charakter socjalny środka pomocy, Francja precyzuje, że umowy zbiorowe negocjowane w ramach porozumień branżowych zapewniają wysoki stopień podziału ryzyka oraz poziom składek niższy niż poziom obowiązujący na rynku umów indywidualnych, co jednocześnie umożliwia pracownikom oraz ich rodzinom dostęp do wysokich gwarancji.
(70)
W odpowiedzi na argument Komisji, zgodnie z którym charakter socjalny środka nie jest w pełni wykazany, gdy spojrzy się z punktu widzenia momentu zawarcia umowy ubezpieczenia, Francja wskazuje, że przyznanie pomocy przed urzeczywistnieniem się ryzyka jest jedynym sposobem na osiągnięcie zamierzonego celu socjalnego.
(71)
Jeżeli chodzi o przeniesienie pomocy na konsumenta końcowego, Francja dokonuje przede wszystkim rozróżnienia między branżowymi porozumieniami zbiorowymi a porozumieniami na poziomie przedsiębiorstwa. Chociaż pierwsza kategoria faktycznie może charakteryzować się przewagą funduszy emerytalnych, na rynku tym występuje według Francji nowa dynamika i staje się on interesujący również dla nowych podmiotów sektora ubezpieczeń. W każdym razie konkurencja między funduszami emerytalnymi jest rzeczywista, co samo w sobie umożliwia maksymalne przeniesienie korzyści na ubezpieczonego. Jeżeli chodzi o drugą kategorię (porozumienia na poziomie przedsiębiorstwa), w zakresie porozumień istnieje bardzo silna konkurencja i nie można stwierdzić występowania sytuacji monopolu na korzyść funduszy emerytalnych.
(72)
Według władz francuskich tę samą argumentację można zastosować w przypadku spadku lub ograniczenia stawek na korzyść przedsiębiorstwa. Udział finansowy pracodawcy w gwarancji stanowi bowiem dodatek do wynagrodzenia pracownika/ubezpieczonego, a zatem stanowi dla niego korzyść.
(73)
Jeżeli chodzi o występowanie dyskryminacji na korzyść funduszy emerytalnych, Francja stwierdza, że w ramach środka wszystkie podmioty traktuje się na równi, niezależnie od ich statusu. Na rynku ubezpieczeń emerytalno-rentowych nie występuje według Francji sytuacja monopolu na korzyść funduszy emerytalnych, lecz rynek ten charakteryzuje się obecnie znaczną konkurencją między jego głównymi podmiotami.
(74)
Francja przypomina również, że wybór ubezpieczyciela (w ramach procedury wyznaczania) wchodzi w zakres obowiązków pracodawcy oraz przedstawicieli pracowników. Zapewnianie przejrzystości i konkurencyjności tego procesu ma miejsce w zwykłych warunkach panujących na rynku otwartym na konkurencję. Zapewnienie konkurencyjności polega na organizowaniu przetargów z udziałem kilku ubezpieczycieli na podstawie specyfikacji przygotowanej przez partnerów społecznych.
(75)
Francja uważa ponadto, że oceniany środek można byłoby w każdym razie uznać za pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych, która nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Wykazany cel socjalny środka świadczy o znaczeniu, jakie ma przyszły rozwój rynku ubezpieczeń emerytalno-rentowych.
(76)
Według władz francuskich rozwój umów ubezpieczenia emerytalno-rentowego opartych na procedurze wyznaczania ma na celu szersze wprowadzenie systemów uzupełniającej ochrony socjalnej korzystniejszych i zapewniających lepszą ochronę dla pracowników poprzez wspieranie dialogu społecznego oraz uczestnictwa pracowników.
(77)
Ponadto Francja dodaje, że świadczenia z ubezpieczenia uzupełniającego w zakresie ubezpieczeń emerytalno-rentowych w ramach procedury wyznaczania można uznać za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE, w szczególności jeżeli przystąpienie do systemu świadczeń jest obowiązkowe oraz jeżeli zarządzanie tym systemem odbywa się na zasadach parytetowych.
(78)
Porozumienie zbiorowe, w ramach którego określa się gwarancje oraz wyznacza się ubezpieczyciela, może być obowiązkowe dla wszystkich pracowników, byłych pracowników i osób uprawnionych zgodnie z procedurą rozszerzenia (art. L 911-3 i 911-4 kodeksu zabezpieczenia społecznego) na mocy rozporządzenia właściwego ministra. Rozporządzenie to powinno się uznawać za akt, na mocy którego państwo członkowskie powierza danemu przedsiębiorstwu obowiązki świadczenia usługi publicznej.
(79)
Francja przyznaje, że kwota rekompensaty (oszczędności podatkowych) z tytułu usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym jest niezgodna z warunkami określonymi we wspólnotowych ramach dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (25). Francja uważa jednak, że warunki te nie są dostosowane do specyfiki przedmiotowych operacji. Według Francji mechanizm odliczeń podatkowych jest lepiej dostosowany i bardziej elastyczny niż dotacja na podstawie szczegółowej oceny kosztów dodatkowych wynikających z zarządzania usługą.
VI. ODPOWIEDŹ FRANCJI NA UWAGI OSÓB TRZECICH
(80)
Władze francuskie odnotowują uwagi osób trzecich i odpowiadają w szczególności na uwagi FFSA.
(81)
Jeżeli chodzi o zwolnienie podatkowe z korzyścią dla solidarnych i odpowiedzialnych umów, władze francuskie wskazują, że struktura portfeli zakładów ubezpieczeń jest jednolita, w związku z czym odsetek solidarnych i odpowiedzialnych umów w stosunku do innych rodzajów umów ubezpieczenia zdrowotnego jest obecnie równoważny w trzech głównych kategoriach zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność na tym rynku (przedsiębiorstw, których działalność reguluje kodeks ubezpieczeń, towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, których działalność reguluje kodeks ubezpieczeń wzajemnych, oraz funduszy emerytalnych, których działalność reguluje kodeks zabezpieczenia społecznego).
(82)
Jeżeli chodzi o nową rezerwę na wyrównanie szkodowości, Francja podkreśla, że możliwość zawierania branżowych umów ubezpieczeń opartych na procedurze wyznaczania dotyczy wszystkich podmiotów, zarówno francuskich, jaki i zagranicznych, prowadzących działalność na rynku uzupełniających ubezpieczeń emerytalno-rentowych.
(83)
Francja dodaje również, że fundusze emerytalne nie znajdują się w sytuacji monopolu i że w związku z tym nie odnoszą korzyści o charakterze dyskryminującym. Fakt, że otwieranie rynku na konkurencję jest procesem powolnym i stopniowym mógłby wynika z czynników historycznych, ale nie podważa konkurencji istniejącej między funduszami emerytalnymi. Fakt, że fundusze emerytalne są bardziej wyspecjalizowane w tym sektorze nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jakiejkolwiek dyskryminacji.
VII. DODATKOWE INFORMACJE PRZEDSTAWIONE PRZEZ FRANCJĘ PO ZAWIESZENIU POSTĘPOWANIA
(84)
Podczas postępowania wyjaśniającego służby Komisji zaproponowały Francji kilka rozwiązań umożliwiających zapewnienie zgodności programów pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 TFUE.
(85)
Jeżeli chodzi o pierwszy środek (zwolnienia z podatku od osób prawnych i z terytorialnego podatku od działalności gospodarczej w związku z działalnością w zakresie zarządzania solidarnymi i odpowiedzialnymi umowami), zaproponowano następujące rozwiązania:
-
w celu zapewnienia zgodności z drugim kryterium (dotyczącym skutecznego przeniesienia korzyści) Francji zasugerowano wzorowanie się na systemie dotacji zatwierdzonym poprzednio przez Komisję w odniesieniu do uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego dla urzędników francuskich (N 911/06), systemie ulg podatkowych na rzecz konsumentów indywidualnych lub jakimkolwiek systemie umożliwiającym zapewnienie skutecznego przeniesienia pomocy na konsumentów,
-
w celu uniknięcia wszelkiej dyskryminacji władze francuskie zachęcono do dokonania przeglądu mechanizmu progów.
(86)
W piśmie z dnia 27 maja 2010 r. Francja wskazała jednak, że podjęła decyzję o utrzymaniu zgłoszonego programu pomocy w formie niezmienionej i potwierdziła swoją analizę, zgodnie z którą zgłoszone przez nią programy są zgodne z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE.
(87)
W tym samym piśmie Francja dodała, że umowy uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego stanowią produkt lojalnościowy skierowany do ubezpieczonych, dzięki któremu można im następnie zaproponować produkty przynoszące większe korzyści na wzór umów ubezpieczenia na życie. W celu zwiększenia lojalności klienta uczestników rynku zachęca się zatem do prowadzenia atrakcyjnej polityki w zakresie stawek. W tych warunkach bezpośrednim wynikiem korzyści podatkowej, udzielonej przez dany zakład ubezpieczeń i wpływającej na składki ubezpieczonych, będzie dostosowanie stawek do stawek proponowanych przed konkurentów, co tym samym zapewnia przeniesienie korzyści wszystkich ubezpieczonych.
(88)
Jeżeli chodzi o drugi środek (dodatkowe odliczenie od podatku kwot przydzielonych na rezerwę na wyrównanie szkodowości), służby Komisji zaproponowały Francji następujące rozwiązania:
-
w celu zapewnienia zgodności z drugim kryterium (dotyczącym skutecznego przeniesienia korzyści) Francji zasugerowano wzorowanie się na systemie dotacji zatwierdzonym poprzednio przez Komisję w odniesieniu do uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego dla urzędników francuskich (N 911/06), systemie ulg podatkowych na rzecz konsumentów indywidualnych lub jakimkolwiek systemie umożliwiającym zapewnienie skutecznego przeniesienia pomocy na konsumentów,
-
w celu uniknięcia wszelkiej dyskryminacji władze francuskie zachęcono, aby rozważyły możliwość wprowadzenia obowiązkowego i przejrzystego systemu konkurencyjności postępowania w odniesieniu do zawierania umów ubezpieczeń opartych na procedurze wyznaczania.
(89)
Podobnie jak w przypadku pierwszego środka, Francja podjęła jednak decyzję o utrzymaniu w formie niezmienionej zgłoszonego systemu pomocy na rzecz rozwoju zbiorowych umów ubezpieczenia emerytalno-rentowego.
(90)
W piśmie z dnia 27 maja 2010 r. Francja potwierdziła, że ubezpieczenie oparte na procedurze wyznaczania ma szczególnie wiążący charakter, co uzasadnia stosowanie szczególnie ostrożnego systemu kwot przydzielanych na rezerwę. W związku z tym możliwość uznania rezerwy na wyrównanie szkodowości za pomoc państwa oraz konieczność sprawdzenia jej zgodności z rynkiem wewnętrznym są bardzo ograniczone.
VIII. OCENA ŚRODKÓW POMOCY
VIII.1. Zwolnienia z podatku od osób prawnych i z terytorialnego podatku od działalności gospodarczej w związku z działalnością w zakresie zarządzania solidarnymi i odpowiedzialnymi umowami
(91)
Odnosząc się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Albany (26), CTIP twierdzi, że w odniesieniu do systemów branżowych o charakterze umownym, z uwagi na ich charakter i przedmiot, nie stosuje się przepisów prawa wspólnotowego w zakresie konkurencji.
(92)
Komisja zwraca jednak uwagę, że środek, którego dotyczy wyżej wymienione orzecznictwo, odnosi się głównie do obowiązkowego ustawowego przystąpienia przedsiębiorstw przemysłowych do sektorowego funduszu emerytalnego, korzystającego z prawa wyłączności. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że system zwolnienia związany z pierwszym środkiem dotyczy również umów indywidualnych oraz umów zbiorowych w systemie dobrowolnego uczestnictwa. Ponadto obowiązkowe umowy zbiorowe, których dotyczy środek, wchodzą w zakres swobodnego wyboru partnerów społecznych w sprawie zawierania takich porozumień zbiorowych, a nie w zakres ustawowego obowiązku zawierania takich porozumień lub przystępowania do funduszu sektorowego lub międzysektorowego, tak jak to miało miejsce w sprawie Albany.
(93)
Wyrok Trybunału potwierdza ponadto że systemy ubezpieczenia ryzyka, uzupełniające ustawowy system ubezpieczeń społecznych, takie jak system zgłoszony w przedmiotowym przypadku przez władze francuskie, podlegają regułom konkurencji oraz że fundusze tworzące takie systemy wchodzą w zakres pojęcia przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 101 i następnych TFUE (27).
(94)
Komisja uważa więc, że system ubezpieczeń, którego dotyczy pierwszy środek, nie jest wyłączony z zakresu reguł konkurencji określonych w Traktacie, a w szczególności w zakresie zakazu pomocy państwa.
(95)
Francuski zakład ubezpieczeń społecznych Sécurité sociale (system obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego) zwraca jedynie część kosztów opieki zdrowotnej ubezpieczonych. Ubezpieczenia zdrowotne uzupełniające obejmują zatem część świadczeń, których nie finansuje się w ramach systemu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.
(96)
Zasadniczo można wyróżnić trzy następujące grupy uczestników rynku uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego:
-
towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych i związki towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, których działalność reguluje kodeks ubezpieczeń wzajemnych,
-
fundusze emerytalne, których działalność reguluje kodeks zabezpieczenia społecznego,
-
zakłady ubezpieczeń, których działalność reguluje kodeks ubezpieczeń.
(97)
Zgodnie z pismem władz francuskich z dnia 21 grudnia 2007 r. na rynku uzupełniających ubezpieczeń zdrowotnych działalność prowadzą 263 zakłady ubezpieczeń, 66 funduszy emerytalnych i 1 201 towarzystw ubezpieczeń wzajemnych. Władze francuskie wskazują również, że w 2006 r. 20 głównych uczestników rynku stanowiło jedynie 35 % rynku, przy czym żaden z nich nie miał udziału w rynku większego niż 4 %; ponadto 65 % rynku stanowili uczestnicy mający udział w rynku mniejszy niż 1 % (28).
(98)
Zgodnie z oficjalnymi danymi opublikowanymi w 2009 r. liczba uczestników tego rynku wynosi jednak najwyżej 876 podmiotów pod koniec 2008 r. i stale maleje od 2001 r. (spadek o 48 % w 2008 r. w porównaniu z rokiem 2001) (29). Liczba towarzystw ubezpieczeń wzajemnych wynosi 748, zakładów ubezpieczeń - 92, a funduszy emerytalnych - 36.
(99)
Zgodnie z ostatnią analizą przeprowadzoną przez francuski organ ds. konkurencji (Autorité française de la Concurrence) największe udziały w rynku indywidualnego uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego mają: towarzystwo Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (udział w rynku wynoszący 7,7 %), towarzystwo ubezpieczeń wzajemnych Groupama (30) (udział w rynku wynoszący 6,7 %) lub towarzystwo ubezpieczeń Swiss Life (udział w rynku wynoszący 4 %) (31).
(100)
Jeżeli chodzi o rynek zbiorowych ubezpieczeń uzupełniających, największe udziały w rynku mają: towarzystwo ubezpieczeń Axa (udział w rynku wynoszący 17,51 %), grupa funduszy emerytalnych Malakoff-Médéric (udział w rynku wynoszący 8,7 %) oraz grupa AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (udział w rynku wynoszący 6,9 %) (33).
(101)
Mimo wezwań w tym zakresie skierowanych do władz francuskich Komisja nie dysponuje bardziej szczegółowymi informacjami dotyczącymi struktury rynku uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego, takimi jak informacje na temat grup towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, związków towarzystw ubezpieczeń wzajemnych oraz funduszy emerytalnych. Ponadto mimo wezwań Komisji w tym zakresie władze francuskie nie były w stanie przedstawić statystyk dotyczących solidarnych i odpowiedzialnych umów (zarówno na poziomie ogólnym, jak i na poziomie każdej kategorii uczestników rynku). Statystyki, które przedstawiono w tabeli zawartej w motywach 102 i 103, dotyczą więc całego rynku uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego, w tym umów niespełniających warunków skorzystania ze zgłoszonego środka. W sprawozdaniu opublikowanym przez francuski Trybunał Obrachunkowy w 2008 r. (34) zwrócono uwagę na znaczne nieprawidłowości statystyczne dotyczące ubezpieczenia uzupełniającego w zakresie liczby ubezpieczonych, ich podziału pod względem różnych kategorii ubezpieczycieli, różnych rodzajów umów (takich jak umowa indywidualna, umowa zbiorowa w systemie dobrowolnego uczestnictwa i obowiązkowa umowa zbiorowa) oraz kwot zwracanych wydatków według grup gospodarstw domowych i grup dochodowych. Biorąc pod uwagę analizy przeprowadzone przez krajowy organ ds. konkurencji, wydaje się jednak, że rynek ten jest rozdrobniony lub bardzo rozdrobniony, jeżeli chodzi o umowy indywidualne (35), które stanowią jednak tylko jedną z części rynku, których dotyczy zgłoszony środek.
(102)
W latach 2001-2007 nastąpił silny rozwój tego sektora, jak pokazuje tabela przedstawiona na końcu niniejszego motywu (36). Ogólne obroty tych ubezpieczycieli osiągnęły poziom 27,4 mld EUR w 2007 r., co stanowiło wzrost o 55,8 % w porównaniu z rokiem 2001; średni roczny współczynnik wzrostu wyniósł 7,6 %. Obroty odnotowane w 2008 r. przekroczyły poziom 29 mld EUR, co stanowi wzrost o 6 % w porównaniu z 2007 r. (37).
Zmiany obrotów ubezpieczycieli oferujących ubezpieczenia uzupełniające w latach 2001-2007
(w mld EUR)
Towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych
Fundusze emerytalne
Zakłady ubezpieczeń
Ogółem
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Zgodnie z danymi przedstawionymi przez władze francuskie udział umów indywidualnych i zbiorowych przedstawiałby się następująco (dane za 2004 r.):
Fundusze emerytalne
Towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych
Zakłady ubezpieczeń
Umowy zbiorowe
38 %
33 %
29 %
Umowy indywidualne
6 %
67 %
27 %
Umowy zbiorowe + indywidualne
18 %
54 %
28 %
(104)
Towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych i związki towarzystw ubezpieczeń wzajemnych rozprowadzają głównie umowy indywidualne, natomiast fundusze emerytalne - przede wszystkim umowy zbiorowe (na poziomie przedsiębiorstw lub branżowe). Struktura działalności zakładów ubezpieczeń jest bardziej zrównoważona.
(105)
Ponadto odsetek osób objętych ubezpieczeniem w społeczeństwie znacznie wzrósł - z 84 % w 1996 r. do 92,8 % w 2006 r. Z ubezpieczeń wzajemnych korzysta 32-38 mln osób, z usług zakładów ubezpieczeń - 13 mln osób, a z usług funduszy emerytalnych - 11 mln osób; ponadto 4 mln osób korzysta z funduszy CMU-C (couverture maladie universelle; powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego), w ramach których zapewnia się darmowe ubezpieczenie zdrowotne uzupełniające dla osób najbardziej potrzebujących. Oznacza to, że obecnie 7-8 % Francuzów nie korzysta z ubezpieczenia uzupełniającego (38).
(106)
Zgodnie z art. 107 ust. TFUE „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(107)
Uznanie środka za pomoc państwa zakłada, że spełnione są łącznie następujące warunki: 1) przedmiotowy środek stanowi przyznanie korzyści; 2) przy użyciu zasobów państwowych; 3) korzyść ta jest selektywna; 4) przedmiotowy środek zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem i może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(108)
Nie ulega wątpliwości, że zwolnienia z podatku od osób prawnych lub z terytorialnego podatku od działalności gospodarczej lub ich obniżki, polegające na zniesieniu lub obniżeniu kosztów, które odnośne przedsiębiorstwa w normalnych warunkach powinny ponieść, stanowią korzyść dla beneficjenta tych środków (39). Z tego względu wspomniane zwolnienia lub obniżki podatkowe stanowią więc korzyści gospodarcze.
(109)
Jeżeli chodzi o odniesienia CTIP do ewentualnego świadczenia usługi publicznej, Komisja zwraca uwagę, że warunki stwierdzone w przypadku sprawy Altmark (40) (w odniesieniu do wykluczenia samego uznania za pomoc w niektórych przypadkach dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym) nie są spełnione w przedmiotowym przypadku (zob. w szczególności pkt 144, trzeci warunek Altmark dotyczący braku nadmiernej rekompensaty). W związku z tym w przedmiotowym przypadku przyznano korzyść gospodarczą.
(110)
Korzyści te przyznało państwo francuskie, które w ten sposób zrzeka się poboru dochodów podatkowych. Przyznaje więc przedmiotową korzyść ze środków państwowych.
(111)
Ponadto środek ma charakter selektywny. Selektywność ta wynika z jednej strony z faktu, że przedmiotowy środek ogranicza się do jednego sektora gospodarki, tj. sektora ubezpieczeń, a z drugiej strony z faktu, że w ramach tego sektora ogranicza się on do konkretnego rodzaju umów (do podsektora). W tym kontekście należy przede wszystkim stwierdzić, że podatek od osób prawnych jest podatkiem, którego zakres stosowania obejmuje wszystkie przedsiębiorstwa, niezależnie od sektora, w którym prowadzą działalność. Zwolnienie z tego podatku dotyczące wyłącznie sektora ubezpieczeń stanowi więc odstępstwo od ogólnego systemu podatku od osób prawnych, w szczególny sposób sprzyjając niektórym przedsiębiorstwom. To samo dotyczy zwolnienia z terytorialnego podatku od działalności gospodarczej. Ponadto przedmiotowe wyłączenie sprzyja również, w ramach sektora ubezpieczeń, zawieraniu niektórych umów ubezpieczenia zdrowotnego, w przedmiotowym przypadku solidarnych i odpowiedzialnych umów ubezpieczenia zdrowotnego. Środek sprzyja więc podmiotom związanym „solidarnymi” umowami, kosztem podmiotów związanych umowami „klasycznymi”.
(112)
Ponadto oprócz faktu, że w ramach sektora ubezpieczeń prowadzi się wymianę handlową w Unii Europejskiej, należy przypomnieć, że gdy państwo członkowskie przyznaje pomoc danemu przedsiębiorstwu, poziom działalności tego przedsiębiorstwa wewnątrz kraju może się utrzymać lub zwiększyć, co skutkuje zmniejszeniem szans przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich na wejście na rynek tego państwa członkowskiego (41).
(113)
Pozycja zainteresowanych przedsiębiorstw zostanie zatem wzmocniona, jeżeli chodzi o wymianę handlową w Unii Europejskiej. Środek ten może więc doprowadzić do zakłóceń konkurencji oraz wpływać na wymianę handlową w Unii Europejskiej.
(114)
W związku z tym należy stwierdzić, że pierwszy środek faktycznie stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Francja nie kwestionuje tej kwalifikacji.
(115)
Ponieważ zgłoszony środek stanowi pomoc państwa, należy przeprowadzić analizę jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. Władze francuskie uważają, że przedmiotowy środek stanowi pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE.
(116)
Artykuł 107 ust. 2 lit. a) TFUE stanowi: „Zgodna z rynkiem wewnętrznym jest: a) pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów”.
(117)
Środek pomocy państwa jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie tego postanowienia, jeżeli spełnione są łącznie trzy następujące warunki:
1)
pomoc ma charakter socjalny;
2)
pomoc przyznaje się konsumentom indywidualnym;
3)
pomoc przyznaje się bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów.
(118)
Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 107 ust. 2 TFUE jest odstępstwem od zasady zakazu pomocy państwa, o której mowa w art. 107 ust. 1 TFUE i w związku z tym należy zastosować do niego zwężającą interpretację (42).
(119)
Jeżeli chodzi w szczególności o stosowanie art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE, należy jednak zauważyć, że praktyka decyzyjna Komisji nie wyklucza przyznania pomocy pośrednikowi, który odpowiada za przeniesienie jej na indywidualnych konsumentów (43). W takim przypadku konieczne jest jednak, aby wprowadzony mechanizm gwarantował faktyczne przeniesienie pomocy na konsumenta końcowego.
(120)
Komisja uważa, że charakter socjalny (pierwsze kryterium) środka został wykazany, gdyż jego celem jest umożliwienie uzyskania uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego osobom, które ze względu na swój wiek, stan zdrowia lub zasoby finansowe mają utrudniony dostęp do uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego. Artykuł 207 ogólnego kodeksu podatkowego przewiduje kryteria o charakterze socjalnym, które muszą spełnić zakłady ubezpieczeń, by skorzystać z pomocy w ramach środka (44). Kryteria te wprowadzają minimalne wartości udziału niektórych grup społecznych znajdujących się w trudnej sytuacji, takich jak osoby o niskich dochodach lub osoby starsze, w portfelu ubezpieczeń zainteresowanych ubezpieczycieli. Wstępny projekt dekretu przekazany przez władze francuskie, który określa pewne szczegółowe zasady różnicowania stawek w zależności od sytuacji socjalnej ubezpieczonych (45), potwierdza charakter socjalny środka na rzecz grup społecznych znajdujących się w trudnej sytuacji.
(121)
Natomiast analiza przeprowadzona przez Komisję nie pozwoliła uznać, że środek faktycznie przenosi korzyść na indywidualnych konsumentów (drugie kryterium).
(122)
Według władz francuskich pomoc przyznana przedsiębiorstwom przynosi pośrednio korzyść indywidualnym konsumentom. Silna konkurencja na rynku uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego gwarantuje przeniesienie pomocy otrzymanej przez przedsiębiorstwa na konsumenta poprzez ustalenie kwoty składek do opłacenia przez konsumenta.
(123)
W tym względzie należy zauważyć, że zastosowane przez Francję zwolnienie z podatku od solidarnych umów ubezpieczenia zdrowotnego zostało uznane przez Komisję za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE (46). W tym przypadku nie było bowiem wątpliwości, że zwolnienie z podatku w pierwszej kolejności przysparzało korzyści indywidualnym konsumentom, którzy faktycznie byli obciążani tym podatkiem. Kwota podatku stanowiła składnik kwoty składek, a zwolnienie z podatku na rzecz solidarnych umów obniżało kwotę składek o taką samą kwotę jak kwota podatku.
(124)
W niniejszej sprawie pomoc nie została przyznana poprzez zwolnienie z podatku pośredniego, proporcjonalnie do kwoty składek obciążających ubezpieczonych, lecz poprzez zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych, który oblicza się na podstawie dochodu uzyskanego przez zakład ubezpieczeń od wszystkich ubezpieczonych, którzy zawarli solidarną i odpowiedzialną umowę.
(125)
Faktyczne przeniesienie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych na konsumenta końcowego jest co najmniej niepewne. Z drugiej strony Komisja nie posiada informacji pozwalających wykazać, że podatek dochodowy od osób prawnych (i zwolnienie z takiego podatku) faktycznie przenosi się na indywidualnego konsumenta na danym rynku. Ponadto najnowsze sprawozdanie francuskiego Trybunału Obrachunkowego wskazało na wystąpienie bardzo znaczących wzrostów marż w sektorze ubezpieczenia zdrowotnego w trakcie ostatnich lat (z 12 % w 2003 r. do 23 % w 2007 r.) (47). W związku z tym znacznym wzrostem marż trudno jest stwierdzić istnienie mechanizmu rynkowego gwarantującego faktycznie przeniesienie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych na konsumenta końcowego.
(126)
CTIP zauważa ponadto, że część dochodów musi zostać przeznaczona na ustanowienie rezerw w celu wywiązania się ze zobowiązań w zakresie wypłacalności i że rzeczą całkiem normalną byłaby więc sytuacja, w której przynajmniej część korzyści służy do częściowego lub całkowitego pokrycia corocznego zwiększenia wymagań w zakresie wypłacalności. Argument ten ma dowodzić, że środek doprowadzi raczej do wzrostu dochodów ubezpieczycieli niż do obniżki kosztów ubezpieczenia od odnośnego ryzyka ponoszonych przez konsumentów.
(127)
Ponadto argument Francji, zgodnie z którym umowy uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego stanowią produkt lojalnościowy dla ubezpieczycieli, którzy byli zachęcani do prowadzenia atrakcyjnej polityki w zakresie stawek, nie podważa w żadnym razie oceny dokonanej przez Komisję. Należy bowiem przypomnieć, że art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE wymaga, aby korzyść została faktycznie przeniesiona na indywidualnych konsumentów. W konsekwencji istnienie zwykłej zachęty do przeniesienia części korzyści na konsumentów końcowych nie może stanowić spełnienia wymogu jej faktycznego przeniesienia.
(128)
Komisja uważa więc, że środek nie gwarantuje faktycznego przeniesienia korzyści na indywidualnych konsumentów, jak tego wymaga art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE.
(129)
Analiza przeprowadzona przez Komisję potwierdza również nieprzestrzeganie warunku dotyczącego braku dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktu (trzecie kryterium). Aby mieć pewność, że warunek ten jest spełniony, należy sprawdzić, czy konsumenci uzyskali odnośną pomoc, bez względu na podmiot gospodarczy dostarczający produkt lub świadczący usługę, które mają służyć celu socjalnego wskazanego przez zainteresowane państwo członkowskie oraz czy nie istnieje jakakolwiek inna bariera wejścia dla ubezpieczycieli mających siedziby w Unii Europejskiej (48). Poza warunkami dotyczącymi rodzaju kwalifikowalnych umów przedsiębiorstwa zamierzające skorzystać z systemu muszą przestrzegać progów dotyczących liczby (120 000/150 000 umów) lub udziału (wskaźnik 85 %/93 %) solidarnych i odpowiedzialnych umów w ich portfelu umów uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego.
(130)
Władze francuskie uważają, że progi te stanowią zachętę do masowego rozwoju tego rodzaju umów, poprzez podział ryzyka skutkującego niemal pewnymi stratami, które związane jest z wiekiem lub poziomem zasobów ubezpieczonego w ich portfelu, a ponadto są niezbędne, aby uniknąć ograniczenia korzyści podatkowej do zbyt małej części działalności ubezpieczycieli, a tym samym osiągnąć cele związane z solidarnością i podziałem ryzyka. Osiągnięcie celu socjalnego przez środek można zapewnić wyłącznie poprzez mechanizm narzucający zakładom ubezpieczeń posiadanie w portfelu umów ubezpieczenia zdrowotnego pewnej minimalnej liczby lub znaczącego udziału solidarnych i odpowiedzialnych umów. Przy braku takiego mechanizmu progowego żaden przepis nie pozwoliłby na zapewnienie wzrostu odsetka osób objętych ubezpieczeniem w grupach społecznych obecnie nieobjętych ubezpieczeniem, a zwolnienia podatkowe przysparzałyby jedynie nadzwyczajne dochody dla ubezpieczycieli. Próg wyrażony jako wartość procentowa pozwala małym ubezpieczycielom, których niemal cała działalność ograniczałaby się do tych umów, a którzy nie osiągają tylko progu ilościowego, skorzystanie ze środka, podczas gdy progi wyrażone w wartościach absolutnych pozwalałyby ubezpieczycielom oferującym znaczące liczby tego rodzaju umów (ale nie wyłącznie takich umów) na skorzystanie ze środka.
(131)
Komisja stwierdza przede wszystkim, że władze francuskie nie dostarczyły żadnych dokładnych informacji na temat aktualnego rozkładu solidarnych i odpowiedzialnych umów pomiędzy poszczególnych uczestników rynku ani informacji dotyczących liczby i udziału tych umów w ich portfelach. Z analizy przeprowadzonej przez Komisję wynika jednak, że towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych i ich związki są prawnie zobowiązanie do oferowania wyłącznie solidarnych umów (49). Okazuje się również, że w praktyce fundusze emerytalne podlegają temu samemu obowiązkowi. Towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych i fundusze emerytalne powinny więc zawsze spełniać kryterium progu wyrażonego jako wartość procentowa, podczas gdy zakłady ubezpieczeń o niewielkim udziale w rynku solidarnych umów, a które chcą na nim inwestować, mogłyby mieć trudności w spełnianiu kryteriów w zakresie progów (zarówno pod względem udziału, jak i wartości bezwzględnej), a tym samym w skorzystaniu ze zwolnień podatkowych. Dotyczy to w szczególności zakładów ubezpieczeń posiadających obecnie duży portfel „klasycznych” umów uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego, niespełniających warunków zaklasyfikowania do solidarnych umów.
(132)
W tym kontekście progi nie prowadzą więc do równorzędnego wysiłku, bez względu na ubezpieczyciela, i nie mają efektu zachęty dla ubezpieczycieli spełniających już kryteria w zakresie progów (w szczególności towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, ich związków i funduszy emerytalnych). Wbrew temu, co twierdzi Francja, wprowadzenie progów nie pozwala na uniknięcie ewentualnych nadzwyczajnych dochodów.
(133)
Według Komisji progi ten doprowadzą po prostu do dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktu. Wydaje się więc, że progi mogą wykluczać niektórych ubezpieczycieli z korzystania ze zwolnienia, nawet chociaż oferowaliby oni solidarne i odpowiedzialne umowy, które władze francuskie chcą wspierać. Istnienie tych progów mogłoby ponadto stanowić korzyść dla ubezpieczycieli już obecnych na rynku i stanowić barierę wejścia na dany rynek dla niektórych podmiotów, które nie mogłyby lub obawiałyby się, że nie mogą ich przestrzegać.
(134)
Ponadto kwota pomocy może prawdopodobnie różnić się pomiędzy ubezpieczycielami w zależności od dochodów zrealizowanych w ramach odnośnych operacji, co nie jest zgodne z wymogiem, zgodnie z którym konsumenci muszą odnosić korzyść z danej pomocy bez względu na podmiot gospodarczy dostarczający produkt lub świadczący usługę, które mają służyć osiągnięciu celu socjalnego wskazanego przez zainteresowane państwo członkowskie (50).
(135)
Należy więc stwierdzić, że zgłoszony przez Francję program pomocy na rzecz rozwoju solidarnych i odpowiedzialnych umów nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE.
(136)
Chociaż Francja nie powołuje się w sposób wyraźny na inne postanowienia dotyczące zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, należy jednak stwierdzić, że żadne kryterium zgodności z rynkiem wewnętrznym przewidziane w art. 107 ust. 2 i 3. TFUE, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.
(137)
Jeżeli chodzi o postanowienia art. 107 ust. 2 TFUE, inne niż postanowienia zawarte w lit. a), należy stwierdzić, że wszystko wskazuje na to, iż kryteria zgodności z rynkiem wewnętrznym przewidziane w lit. b) i c) nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.
(138)
Na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE za zgodną z rynkiem wewnętrznym można uznać pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(139)
Według FNMF pomoc jest przeznaczona na ułatwienie rozwoju uzupełniających ubezpieczeń zdrowotnych, które wykazują solidarny i odpowiedzialny charakter w sposób niewpływający na warunki wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Mimo swoich wniosków Komisja nie uzyskała jednak od władz francuskich danych liczbowych pozwalających na potwierdzenie możliwości zastosowania kryterium zgodności z rynkiem wewnętrznym wymienionego w poprzednim motywie ani dotyczących wpływu istniejących środków podatkowych na rozpowszechnianie solidarnych i odpowiedzialnych umów, ani dotyczących stosunku pomiędzy przewidywaną dodatkową korzyścią a dodatkowymi kosztami lub wymogami związanymi z zarządzaniem tego typu umowami. Komisja nie jest więc w stanie upewnić się co do koniecznego i proporcjonalnego charakteru nowych planowanych zwolnień z punktu widzenia osiągnięcia opisanego celu. W każdym razie należy stwierdzić, że zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych nie jest związane z realizacją inwestycji ani tworzeniem miejsc pracy lub szczególnym projektami. Środek ma więc charakter stałego zmniejszenia kosztów stanowiące pomoc na działalność operacyjną, której nie można, zgodnie z utrwaloną praktyką, uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE.
(140)
Ponadto Francja nie powołała się żadne inne kryterium zgodności z rynkiem wewnętrznym przewidziane w art. 107 ust. 3 TFUE.
(141)
Według CTIP środki oparte na porozumieniach i układach zbiorowych, takie jak przedmiotowy środek, mają na celu wypełnienie braków w systemie zabezpieczenia społecznego. Komisja zauważa, że CTIP nie powołuje się wyraźnie na istnienie usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, a Francja, do której należy wykazanie zgodności przedmiotowej pomocy z Traktatem, nie powołuje się na art. 106 ust. 2 TFUE. W tych okolicznościach Komisja nie jest w stanie ocenić zgodności przedmiotowej pomocy z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 106 ust. 2 TFUE. Ponadto Komisji zauważa, co następuje.
(142)
Artykuł 106 ust. 2 TFUE stanowi, że przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.
(143)
Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że z wyjątkiem sektorów, w których kwestia ta jest już przedmiotem uregulowań w ramach przepisów Unii Europejskiej, państwa członkowskie posiadają szeroką swobodę uznania co do rodzaju usług, które można uznać za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. Nawet zakładając, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym (czego Francja nie twierdzi), należy zauważyć, że do celów art. 106 ust. 2 TUFE rekompensata przekazana przedsiębiorstwom, którym powierzono zadania świadczenia usługi publicznej, nie może przekraczać kosztów świadczenia usługi publicznej, biorąc pod uwagę związane z nią przychody oraz umiarkowane wynagrodzenie za wykonywanie tych obowiązków.
(144)
W tym względzie wystarczy zauważyć, że przedmiotowy środek podatkowy nie zawiera mechanizmu pozwalającego wykluczyć nadmierną rekompensatę w stosunku do kosztów obowiązku ponoszonych prze odnośne podmioty. Należy stwierdzić, że kwota przedmiotowej pomocy (zwolnienia podatkowe dotyczące odnośnych operacji) w żaden sposób nie jest związana dodatkowymi kosztami ponoszonymi przez ubezpieczycieli. Nie jest także związana ze składami opłacanymi przez ubezpieczonych ani z liczbą umów.
(145)
W tym kontekście Komisja stwierdza, że przedmiotowy środek nie mógłby w żadnym razie zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE.
VIII. 2. Odliczenie od podatku kwot przydzielonych na rezerwę na wyrównanie szkodowości w odniesieniu do niektórych zbiorowych umów ubezpieczenia uzupełniającego
(146)
Rynek ubezpieczeń emerytalno-rentowych skupia podmioty, których celem jest zapobieganie ryzyku zgonu, ryzyku dotyczącemu integralności fizycznej osoby lub związanemu z macierzyństwem czy też ryzyku niezdolności do pracy lub inwalidztwa, lub ryzyku utraty pracy (51) oraz objęcie tych rodzajów ryzyka ubezpieczeniem w uzupełnieniu ustawowego systemu zabezpieczenia społecznego.
(147)
Ubezpieczenia emerytalno-rentowe pozwalają:
-
na ułatwienie dostępu do usług medycznych, zapewniając dodatkowy zwrot wydatków na zdrowie w razie choroby, macierzyństwa, wypadku itp.,
-
na zapewnienie całkowitego lub częściowego utrzymania wynagrodzenia w razie przerwania pracy, inwalidztwa lub niezdolności do pracy,
-
na zagwarantowanie kapitału i renty dla współmałżonka i dzieci w razie zgonu ubezpieczonego,
-
na zapewnienie dodatku finansowego w razie niezdolności do pracy.
(148)
Na rynku istnieją trzy rodzaje przedsiębiorstw: przedsiębiorstwa, których działalność reguluje kodeks ubezpieczeń (zakłady ubezpieczeń, towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych i spółki zależne banków), towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, których działalność reguluje kodeks ubezpieczeń wzajemnych, i fundusze emerytalne, których działalność reguluje kodeks zabezpieczenia społecznego.
(149)
Do ubezpieczenia emerytalno-rentowego można przystąpić zbiorowo, przystępując do zbiorowej umowy za pośrednictwem pracodawcy, sektora branżowego lub międzybranżowego, albo indywidualnie, zwracając się bezpośrednio do zakładu ubezpieczeń lub towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych.
(150)
Obecnie bardzo duża część pracowników jest objęta zbiorową umową ubezpieczenia emerytalno-rentowego. Przystąpienie może mieć charakter obowiązkowy lub dobrowolny.
(151)
Zbiorowy system emerytalno-rentowy wpisuje się w trójstronną relację:
-
pracodawca bierze na siebie zobowiązanie wobec pracowników i w związku z tym podpisuje umowę ubezpieczenia (52),
-
ubezpieczyciel ubezpiecza od ryzyka w zamian za pobierane składki,
-
pracownicy są beneficjentami.
(152)
Według szacunków przekazanych przez władze francuskie za 2005 r., rynek ubezpieczeń emerytalno-rentowych odnotował roczne obroty w wysokości 20 mld EUR (ubezpieczenia zbiorowe i indywidualne). Zakłady ubezpieczeń reprezentowały największą część tego rynku, skupiając 71 % pobieranych składek, podczas gdy fundusze emerytalne i towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych reprezentowały 21 % i 8 % rynku. Należy jednak uściślić, że te ostatnie dane odnoszą się do wszystkich kategorii umów w tym sektorze: umowy indywidualnej, umowy zbiorowej w systemie dobrowolnego uczestnictwa i umowy zbiorowej w systemie obowiązkowego uczestnictwa.
(153)
Władze francuskie uważają ponadto, że wartość rynku branżowych umów opartych na procedurze wyznaczania (53) w odniesieniu do ryzyka zgonu, niezdolności do pracy i inwalidztwa przekracza 4 mld EUR i że umowy te obejmują prawie wszystkie operacje w zakresie ubezpieczeń emerytalno-rentowych realizowane przez fundusze emerytalne (4,2 mld EUR) oraz część umów zbiorowych zakładów ubezpieczeń i towarzystw ubezpieczeń wzajemnych. Nie przekazano jednak żadnych dokładnych danych dotyczących udziału tych ostatnich w rynku umów opartych na procedurze wyznaczania.
(154)
Chociaż w swoim zgłoszeniu Francja dopuściła uznanie środka za pomoc państwa, następnie zwróciła uwagę, że przynajmniej części sytemu nie należy uznawać za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE z uwagi na specyfikę umów ubezpieczeń opartych na procedurze wyznaczania (ścisłe ograniczenia w zakresie stawek, wyboru ryzyka i zarządzania), która powoduje, że umowy te są szczególnie narażone na ryzyko wahań szkodowości w stosunku do pierwotnych szacunków i która w pełni uzasadnia zastosowanie szczególnie ostrożnego systemu przydzielania kwot na rezerwę, a tym samym możliwość odliczenia kwot przydzielonych na rezerwę w większym zakresie, przy czym system ten nie powoduje wystąpienia korzyści.
(155)
Francja uważa więc, że część odliczenia od podatku kwot przydzielonych na rezerwę w odpowiednich i zaostrzonych warunkach poza powszechnie obowiązującym systemem podatkowym, przewidzianym w art. 39 quinquies GB ogólnego kodeksu podatkowego, jest więc uzasadniona z punktu widzenia przepisów prawa i norm ostrożnościowych i nie stanowi korzyści.
(156)
Należy więc sprawdzić przede wszystkim, czy środek prowadzi do występowania korzyści na rzecz zainteresowanych zakładów ubezpieczeń.
(157)
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 wyżej wspomnianego kodeksu odliczeniu podlegają „rezerwy ustanowione w celu rozwiązania problemu strat lub wyraźnie określonych kosztów, których wystąpienie jest prawdopodobne w związku z trwającymi wydarzeniami, pod warunkiem że zostały faktycznie stwierdzone w zapisach księgowych za dany rok obrotowy”. W niektórych przypadkach w kodeksie przewidziano możliwość odliczenia ryczałtowego w odniesieniu do niektórych rodzajów operacji. Dotyczy to w szczególności obszaru ubezpieczeń i reasekuracji, w odniesieniu do których artykuły od 39 quinquies G do 39 quinquies GD kodeksu przewidują szczególne przepisy w zakresie odliczania rezerw w celu uwzględnienia specyfiki sektora ubezpieczeń, w którym działalność polega głównie właśnie na ubezpieczaniu od ryzyka. W celu ustalenia ewentualnego występowania korzyści należy więc sprawdzić, czy operacje objęte zakresem środka faktycznie prowadzą do strat lub generują dodatkowe koszty w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 5 wspomnianego wyżej kodeksu w zakresie przewidzianym w art. 39 quinquies GD.
(158)
Na wstępie należy więc przyjąć zasadę, zgodnie z którą charakter i stopień ryzyka szkodowości w sektorze ubezpieczenia uzupełniającego na wypadek zgonu, uszkodzenia ciała i inwalidztwa mogą się różnić w zależności od rodzajów grup społecznych objętych ubezpieczeniem oraz od warunków objęcia ubezpieczeniem (umowy indywidualne/zbiorowe, umowy dobrowolne/obowiązkowe).
(159)
Umowy wynikające z porozumień na poziomie przedsiębiorstwa, w tym umowy ubezpieczeń opartych na procedurze wyznaczania wynikające z takich porozumień, dotyczą ograniczonej grupy społecznej. Prowadzą one do powstania ryzyka „szczytu” (ryzyka wystąpienia szkody w danym przedsiębiorstwie), nie zawsze umożliwiając podział ryzyka w ramach dużej grupy społecznej. Umowy zbiorowe obejmujące dany sektor (branżę) dotyczą większej grupy społecznej, a więc z założenia dają możliwość większego podziału ryzyka. Jeżeli chodzi o ten ostatni rodzaj umowy, istnieje jednak ścisła korelacja między szkodowością a okresami kryzysu, mogącymi wpłynąć na cały sektor gospodarczy. Według CTIP okresy kryzysu miałyby powodować większą zmienność szkodowości na poziomie branży.
(160)
Jeżeli chodzi o zbiorowe umowy ubezpieczenia oparte na procedurze wyznaczania wynikające z porozumienia na poziomie przedsiębiorstwa, Komisja uważa, że nie ma powodu, aby sądzić, że charakter i stopień (a tym samym zmienność) ryzyka szkodowości są zdecydowanie inne niż w sytuacji, w której ten sam rodzaj umowy zawiera się bez obustronnej negocjacji między związkiem zawodowym a pracodawcami (a więc poza procedurą wyznaczania).
(161)
Ponadto wobec braku szczegółowych informacji dotyczących częstotliwości występowania szkód w tym sektorze nie można stwierdzić, że zmiany ryzyka w zakresie sektorowych umów ubezpieczenia opartych na procedurze wyznaczania (umów charakteryzujących się większą zależnością od koniunktury, lecz także wyższym stopniem podziału ryzyka) miałyby większą skalę niż zmiany tego samego ryzyka odnośnie do umów na poziomie przedsiębiorstwa (umów charakteryzujących się szczytowym ryzykiem oraz niższym stopniem podziału ryzyka).
(162)
Ponadto nawet gdyby wspomniane przez Francję ograniczenia w zakresie umów ubezpieczenia opartych na procedurze wyznaczania faktycznie skutkowały dodatkową presją na poziomie składek pobieranych przez zakłady ubezpieczeń, należy stwierdzić, że stanowi to okoliczność mogącą wpłynąć na dochody, a nie na koszty wynikające ze szkód. Taki rodzaj ryzyka (utrata dochodów) nie jest więc objęty art. 39 ust. 1 pkt 5 ogólnego kodeksu podatkowego i w związku z tym nie może go dotyczyć odliczenie od podatku kwot przydzielonych na rezerwę.
(163)
Między umowami zawierającymi klauzulę wyznaczenia a umowami grupowymi na poziomie przedsiębiorstwa obejmującymi takie samo ryzyko nie wykazano więc różnicy w odniesieniu do ryzyka. W związku z tym dodatkowa możliwość odliczenia podatkowego przewidziana w art. 39 quinquies GD skutkuje obniżeniem lub zniesieniem podatku od osób prawnych, który zainteresowane przedsiębiorstwa w normalnych warunkach musiałyby zapłacić. W związku z tym dodatkowe odliczenie stanowi korzyść gospodarczą.
(164)
Jeżeli chodzi o odniesienia Francji i CTIP do ewentualnego świadczenia usługi publicznej, Komisja zwraca uwagę, że warunki określone w przypadku sprawy Altmark (w odniesieniu do wykluczenia samego uznania za pomoc w niektórych przypadkach dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym) nie są spełnione w przedmiotowym przypadku (zob. w szczególności pkt 189, trzeci warunek Altmark dotyczący braku nadmiernej rekompensaty). W związku z tym w przedmiotowym przypadku przyznano korzyść gospodarczą.
(165)
Korzyści wynikające z zastosowania środka przyznaje państwo francuskie, które w ten sposób zrzeka się poboru dochodów podatkowych. Państwo francuskie przyznaje więc przedmiotową korzyść ze środków państwowych.
(166)
Z powodów, które podano powyżej w odniesieniu do pierwszego środka, drugi środek również ma charakter selektywny. Selektywność ta wynika, z jednej strony, z faktu, że przedmiotowy środek ogranicza się do jednego sektora gospodarki, tj. sektora ubezpieczeń, a z drugiej strony - z faktu, że w ramach tego sektora ogranicza się on do konkretnego rodzaju umów (do podsektora). Środek przynosi korzyść niektórym przedsiębiorstwom w sektorze ubezpieczeń, które zawierają umowy zbiorowe obejmujące ryzyko zgonu oraz uszkodzenia ciała w ramach procedury wyznaczania przez partnerów społecznych. W związku z tym środek nie ma zastosowania do umów obejmujących takie samo ryzyko poza procedurą wyznaczania. Ponadto należy stwierdzić, że środek nie ma zastosowania do zakładów reasekuracji narażonych na ten sam rodzaj ryzyka.
(167)
Należy jednak sprawdzić, czy selektywności tej nie uzasadnia charakter i struktura referencyjnego systemu podatkowego. Mimo że w ogólnym kodeksie podatkowym przewidziano, w zakresie odliczeń kwot przydzielonych na rezerwę, możliwość ryczałtowego odliczania kwot na rezerwę w odniesieniu do niektórych rodzajów rezerw, należy stwierdzić, że z wyżej wymienionych powodów (zob. motywy 156-163) możliwość odliczenia kwoty przekraczającej kwotę określoną w art. 39 quinquies GB nie jest uzasadniona na podstawie struktury systemu przewidującego rezerwy równe stratom lub kosztom, których wystąpienie jest prawdopodobne w związku z trwającymi wydarzeniami.
(168)
Ponadto oprócz faktu, że w ramach sektora ubezpieczeń prowadzi się wymianę handlową w Unii Europejskiej, należy przypomnieć, że gdy państwo członkowskie przyznaje pomoc danemu przedsiębiorstwu, poziom działalności tego przedsiębiorstwa wewnątrz kraju może się utrzymać lub zwiększyć, co skutkuje zmniejszeniem szans przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich na wejście na rynek tego państwa członkowskiego. Pozycja zainteresowanych przedsiębiorstw zostanie wzmocniona, jeżeli chodzi o wymiany handlowe w Unii Europejskiej. Należy również dodać, że obowiązkowy charakter umów opartych na procedurze wyznaczania sprzyja zakłóceniu konkurencji. Środek ten może więc doprowadzić do zakłóceń konkurencji oraz wpływać na wymianę handlową w Unii Europejskiej.
(169)
W związku z tym należy stwierdzić, że drugi środek faktycznie stanowi pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w tej mierze, w jakiej przewiduje możliwość odliczenia na poziomie wyższym niż przewidziano w art. 39 quinquies GB ogólnego kodeksu podatkowego.
(170)
Biorąc pod uwagę, że środek stanowi pomoc państwa, należy przystąpić do oceny jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. Władze francuskie uważają, że przedmiotowy środek stanowi pomoc państwa zgodną z art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE.
(171)
Komisja uważa przede wszystkim, że charakter socjalny (pierwsze kryterium) środka jest ustalony w zakresie, w jakim, jak podnoszą władze francuskie, działalność, którą zarządza się w ramach klauzuli wyznaczenia, ma na celu jak największe rozpowszechnienie wśród pracowników ubezpieczeń od ryzyka, które w niewielkim stopniu obejmują ubezpieczenia zapewniane przez francuski zakład ubezpieczeń społecznych Sécurité Sociale (na wypadek zgonu, uszkodzenia ciała i inwalidztwa). Charakter socjalny wyraża się poprzez znaczny podział ryzyka między pokoleniami i grupami pracowników, jednolitość składki (brak dyskryminacji ze względu na wiek, płeć i stan zdrowia) oraz zastosowanie środków o charakterze socjalnym (prawa do nieodpłatnych usług w przypadku bezrobocia, w odniesieniu do dzieci pozostających na utrzymaniu itp.). W ramach umów dobrowolnych i całkowicie indywidualnych należy również oczekiwać, że grupy pracowników o niskich dochodach nie zdecydują się na zawarcie ubezpieczenia od poważnego, ale wyjątkowego ryzyka.
(172)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja uznała, że charakter socjalny środka nie został w pełni wykazany, gdy spojrzy się z punktu widzenia etapu zawarcia umowy ubezpieczenia (przed wystąpieniem wspomnianych poważnych zdarzeń). Należy jednak stwierdzić, jak wskazuje Francja, że przyznanie pomocy przed urzeczywistnieniem się ryzyka poprzez ubezpieczenie obejmujące odnośne rodzaje ryzyka jest faktycznie jedynym sposobem na osiągnięcie zamierzonego celu socjalnego.
(173)
Z powodów przedstawionych już w ramach analizy pierwszego środka, analiza przedmiotowego środka przeprowadzona przez Komisję nie pozwoliła na wykazanie, że pomoc gwarantuje skuteczne przeniesienie korzyści na indywidualnych konsumentów (drugie kryterium). Dodatkowa możliwość odliczenia kwot na rezerwę na wyrównanie szkodowości powoduje obniżenie lub zniesienie podatku od osób prawnych, a więc ma taki sam skutek równoważny ze skutkiem zwolnienia w ramach pierwszego środka.
(174)
Jeżeli chodzi o argument przytoczony przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, zgodnie z którym ewentualne przeniesienie korzyści przyznanej na rzecz zakładów ubezpieczeń powinno być korzystne nie tylko dla ubezpieczonych/pracowników, lecz także dla pracodawców (którzy mają udział finansowy w części składek), Francja i CTIP uważają, że udział pracodawcy w finansowaniu umownych systemów uzupełniającej ochrony socjalnej stanowi element składowy wynagrodzenia pracowników i przynosi im korzyść. Komisja uważa jednak, że chociaż finansowanie systemu ubezpieczeń przez pracodawcę na korzyść pracowników faktycznie stanowi korzyść dla pracowników, nie można zaprzeczyć, że ewentualne obniżenie składek będzie również stanowiło obniżenie kosztów dla pracodawcy, a będzie przynosiło mu korzyść.
(175)
Jeżeli chodzi o ewentualną dyskryminację związaną z pochodzeniem produktów (trzecie kryterium), Komisja potwierdza swoją ocenę, zgodnie z którą wysoki stopień koncentracji w rękach funduszy emerytalnych, który obecnie dotyczy działalności związanej z umowami ubezpieczenia opartymi na procedurze wyznaczania, oznacza faktyczną dyskryminację na korzyść tych funduszy. Chociaż Francja nie była w stanie przedstawić szczegółowych informacji na temat udziału w rynku umów ubezpieczenia opartych na procedurze wyznaczania różnych uczestników tego rynku, Komisja zauważa, że zgodnie z informacjami, którymi dysponuje, obecnie znaczną większością umów ubezpieczenia opartych na procedurze wyznaczania zarządzają fundusze emerytalne.
(176)
Mimo że, jak stwierdzają władze francuskie, zakład ubezpieczeń wyznaczony przez partnerów społecznych podlega jedynie ich wyborowi, należy stwierdzić, że żaden przepis prawny nie zobowiązuje partnerów społecznych, aby przy wyznaczaniu zakładu ubezpieczeń dokonywali konkurencyjnego wyboru spośród wszystkich uczestników rynku. FFSA utrzymuje, a władze francuskie temu nie zaprzeczają, że partnerzy społeczni decydują się najchętniej na utworzenie funduszu emerytalnego, którym następnie mogą zarządzać.
(177)
Chociaż z przytoczonego orzecznictwa w sprawie Albany wynika, że porozumienia zawarte w ramach zbiorowych negocjacji między partnerami społecznymi oraz zmierzające do realizacji celów socjalnych nie są objęte art. 101 ust. 1 TFUE dotyczącym zakazu porozumień między przedsiębiorstwami, należy stwierdzić, że z tego orzecznictwa w żadnym wypadku nie wynika, jak wskazano wyżej, że pomoc przyznana ubezpieczycielowi w ramach procedury wyznaczania jest zgodna z art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE.
(178)
Ubezpieczyciele inni niż fundusze emerytalne, w szczególności zakłady ubezpieczeń prowadzące działalność na rynku zbiorowych ubezpieczeń emerytalno-rentowych na poziomie przedsiębiorstw, mogą więc być przedmiotem dyskryminacji z uwagi na fakt, że partnerzy społeczni nie mają obowiązku przeprowadzenia konkurencyjnego przetargu, który miałby na celu umożliwienie wszystkim zainteresowanym uczestnikom rynku przedstawienie oferty na realizację świadczeń ustalonych pomiędzy partnerami społecznymi, oraz dokonania wyboru na podstawie wyższej jakości usług lub ich niższej ceny. Dla porównania należy zauważyć, że niektóre francuskie systemy uzupełniającego ubezpieczenia zdrowotnego przewidują mechanizm wyboru ubezpieczyciela/ubezpieczycieli w drodze przejrzystej procedury przetargowej (54).
(179)
W związku z tym należy stwierdzić, że nie spełniono dwóch z trzech kryteriów zgodności oraz że zgłoszony przez Francję program pomocy na rzecz umów opartych na procedurze wyznaczania w zakresie ubezpieczeń emerytalno-rentowych nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. a) TFUE.
(180)
Wszystko wskazuje na to, że kryteria zgodności z rynkiem wewnętrznym przewidziane w art. 107 ust. 2 lit. b) i c) TFUE nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.
(181)
Jeżeli chodzi o zgodność środka na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, Francja stwierdza, że wykazany cel socjalny środka świadczy o znaczeniu, jakie ma przyszły rozwój rynku ubezpieczeń emerytalno-rentowych. Rozwój ten ma się wpisywać w cele związane ze zdrowiem publicznym, zwalczaniem ubóstwa oraz spójnością gospodarczą i społeczną, rozwojem dialogu społecznego, ochroną pracowników, które są celami Unii Europejskiej stanowiącymi przedmiot wspólnego zainteresowania. Komisja uważa jednak, że konieczny i proporcjonalny charakter środka nie został wykazany. Komisja jest zdania, jak już stwierdziła w ramach analizy istnienia korzyści, że nic nie uzasadnia wykluczenia korzyści wynikającej ze środka w stosunku do umów grupowych na poziomie przedsiębiorstw, obejmujących to samo ryzyko, ale niezawieranych w ramach procedury wyznaczania. Środek jest więc nieproporcjonalny, ponieważ nie obejmuje umów zawartych poza procedurą wyznaczania. Ponadto należy stwierdzić, jak już to uczyniła Komisja w odniesieniu do pierwszego środka, że środek ma charakter stałego zmniejszenia kosztów stanowiącego pomoc na działalność operacyjną, której nie można, zgodnie z utrwaloną praktyką, uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE.
(182)
Ponadto Francja nie powołała się na żadne inne kryterium zgodności z rynkiem wewnętrznym przewidziane w art. 107 ust. 3 TFUE.
(183)
Według Francji i CTIP świadczenia z ubezpieczenia uzupełniającego w zakresie ubezpieczeń emerytalno-rentowych w ramach procedury wyznaczania można uznać za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE, w szczególności jeżeli przystąpienie do systemu świadczeń jest obowiązkowe oraz jeżeli zarządzanie tym systemem odbywa się na zasadach parytetowych. CTIP odwołuje się również do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Albany (55), stwierdzając, że umowne systemy ochrony socjalnej w systemie obowiązkowego uczestnictwa wypełniają zadanie leżące w ogólnym interesie gospodarczym.
(184)
Zgodnie z tym wyrokiem przedsiębiorstwa odpowiedzialne za zarządzanie usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają zasadom określonym w Traktacie, w szczególności regułom konkurencji, w zakresie, w jakim stosowanie tych zasad nie uniemożliwia prawnego lub faktycznego spełnienia szczególnych przypisanych im zadań. Ponadto rozwój wymiany handlowej nie może być naruszony w zakresie pozostającym w sprzeczności z interesem Unii Europejskiej.
(185)
Jak już wskazano w ramach analizy pierwszego środka (56), państwa członkowskie posiadają dużą swobodę uznania, jeżeli chodzi o charakter usług, które można uznać za świadczone w ogólnym interesie gospodarczym.
(186)
Komisja zwraca również uwagę, że w przytoczonej sprawie Albany Trybunał uznał, iż przyznanie wyłącznego prawa do zarządzania dodatkowym programem emerytalnym w określonym sektorze można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, podkreślając znaczenie funkcji społecznej przypisywanej dodatkowemu zabezpieczeniu emerytalnemu.
(187)
W tym kontekście nie jest wykluczone, że usługi świadczone przez ubezpieczycieli w ramach procedury wyznaczania przez partnerów społecznych można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w zakresie, w jakim porozumienie między partnerami społecznymi w ramach procedury wyznaczania ma charakter obowiązkowy w odniesieniu do wszystkich przedsiębiorstw danego sektora (lub w odniesieniu do zainteresowanego przedsiębiorstwa) i obejmuje ryzyko nieobjęte lub objęte w niewystarczającym stopniu publicznym systemem zabezpieczenia społecznego. Jak już wspomniano w ramach analizy pierwszego środka (57), środki finansowe wspierające taki system muszą jednak ograniczać się do tego, co jest konieczne w celu rekompensaty dodatkowych kosztów ponoszonych przez ubezpieczycieli z tytułu wykonywania obowiązków świadczenia usługi publicznej.
(188)
We wspólnotowych ramach dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (58) określono warunki, na jakich Komisja uznaje taką rekompensatę za zgodną z art. 106 ust. 2 TFUE. W szczególności wypłacana rekompensata nie może przekraczać kosztów świadczenia usługi publicznej, biorąc pod uwagę związane z nią dochody oraz umiarkowane wynagrodzenie za wykonywanie tych obowiązków.
(189)
W tym względzie należy jednak stwierdzić, że oszczędność podatkowa wynikająca z dodatkowej możliwości odliczenia kwot przydzielonych na rezerwę na wyrównanie szkodowości nie spełnia tego warunku. Nie można bowiem ustalić żadnego związku między kwotą oszczędności podatkowych a kosztami świadczenia usługi publicznej.
(190)
W piśmie z dnia 31 października 2008 r. Francja przyznaje, że kwota rekompensaty (oszczędności podatkowych) z tytułu usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym jest niezgodna z warunkami określonymi we wspólnotowych ramach. Francja uważa jednak, że te warunki nie są dostosowane do specyfiki przedmiotowych operacji. Według Francji mechanizm odliczeń podatkowych jest lepiej dostosowany i bardziej elastyczny niż dotacja na podstawie szczegółowej oceny kosztów dodatkowych wynikających z zarządzania usługą.
(191)
Komisja uważa jednak, że kryteriów określonych we wspólnotowych ramach należy przestrzegać w sposób ścisły, ponieważ umożliwia to zapewnienie niezbędnej równowagi między właściwym funkcjonowaniem usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, z jednej strony, a brakiem rozwoju handlu w zakresie sprzecznym z interesem Unii Europejskiej, z drugiej strony.
(192)
W związku z tym Komisja uważa, że warunki określone w art. 106 ust. 2 TFUE, omówione w ramach wspólnotowych, nie zostały spełnione i że w związku z tym środka nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie tego postanowienia.
IX. WNIOSEK
(193)
Komisja stwierdza, że zgłoszone przez Francję programy pomocy na rzecz rozwoju solidarnych i odpowiedzialnych umów oraz zbiorowych umów ubezpieczenia emerytalno-rentowego stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Komisja stwierdza również, że mimo wykazanego celu socjalnego przedmiotowych programów pomocy sposoby ich wprowadzania nie spełniają wszystkich warunków określonych w art. 107 ust. 2 i 3 oraz w art. 106 ust. 2 TFUE. Oba programy pomocy należy więc uznać za niezgodne z rynkiem wewnętrznym,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Programy pomocy, które Francja zamierza wdrożyć na rzecz rozwoju solidarnych i odpowiedzialnych umów ubezpieczenia zdrowotnego oraz rozwoju zbiorowych umów ubezpieczenia uzupełniającego od ryzyka zgonu, niezdolności do pracy i inwalidztwa, zgodnie z art. 207 ust. 2, art. 1461 ust. 1 i art. 39 quinquies GD ogólnego kodeksu podatkowego, stanowią pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
W związku z tym przedmiotowe programy pomocy nie mogą zostać wprowadzone.
Artykuł 2
W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Francja przekazuje Komisji informacje o środkach podjętych w celu jej wykonania.
Artykuł 3
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Francuskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 26 stycznia 2011 r.