ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. dubna 2012
o státní podpoře SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), kterou Německo poskytlo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg
(oznámeno pod číslem C(2012) 2557)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/485/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily v souladu s výše uvedeným článkem (2), a s ohledem na jejich stanovisko,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise se na základě stížnosti, kterou dne 23. února 2008 podala Saria Bio-Industries AG & Co KG (dále jen „stěžovatelka“), dozvěděla o tom, že Německo hradilo účelovému sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „ZT“) přeúčtovávané náklady.
(2)
Komise dopisem ze dne 20. července 2010 informovala Německo o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení Komise zveřejnila dne 26. října 2010 v Úředním věstníku Evropské unie a vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek (3).
(3)
Dne 25. listopadu 2010 Komise obdržela připomínky stěžovatelky. V souladu se schválenými žádostmi o prodloužení lhůty pro předložení připomínek ze dne 20. srpna 2010 a dne 18. listopadu 2010 předložilo Německo připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, jakož i vyjádření k připomínkám stěžovatelky, a to postupně ve dnech 3. března 2011, 1. dubna 2011, 4. dubna 2011, 16. května 2011, 15. července 2011 a 9. listopadu 2011.
(4)
ZT zaslalo Komisi své písemné připomínky dne 4. dubna 2011. Třebaže se zúčastněné strany podle čl. 20 odst. 1 ve spojení s článkem 6 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (4), vyzývají, aby své připomínky předložily nejpozději do jednoho měsíce po zveřejnění v Úředním věstníku, předložilo ZT své připomínky teprve po čtyřech měsících. Komise může připomínky, které byly účastníky řízení zaslány opožděně, zohlednit pouze ve zvláštních odůvodněných případech (5) Komise neshledala, že by dopis ZT odpovídající odůvodnění obsahoval, ani že by takové odůvodnění vyplývalo z dalších okolností. Komise proto dopisem ze dne 18. dubna 2011 ZT sdělila, že zohlednění jeho připomínek v rámci formálního vyšetřovacího řízení z uvedeného důvodu porušuje ustanovení jednacího řádu a znamenalo by neospravedlnitelný diskriminující přístup k účastníkům řízení. Při vypracování tohoto rozhodnutí Komise přesto vycházela ze všech informací obsažených v připomínkách ZT.
(5)
Souběžně s formálním vyšetřovacím řízením probíhajícím u Komise stěžovatelka vedla vnitrostátní soudní řízení v Německu a na ZT podala žalobu u správního soudu Verwaltungsgericht Trier. Verwaltungsgericht Trier vynesl dne 2. prosince 2008 rozsudek, podle kterého představuje úhrada přeúčtovaných nákladů státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Pokud jde o požadavek navrácení protiprávní podpory, Verwaltungsgericht rozhodl, že ZT nemusí vrátit částku, kterou získalo v letech 2005-2008, a to z důvodu mimořádných okolností, kvůli kterým by navrácení podpory bylo nepřiměřené.
(6)
Jak stěžovatelka, tak i ZT podaly proti rozsudku Verwaltungsgericht Trier kasační opravný prostředek k vrchnímu správnímu soudu Oberverwaltungsgericht Koblenz. Rozsudkem ze dne 24. listopadu 2009 Oberverwaltungsgericht potvrdil rozsudek Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Stěžovatelka a ZT podaly proti rozsudku Oberverwaltungsgericht Koblenz opravný prostředek „Revision“ ke spolkovému správnímu soudu Bundesverwaltungsgericht (dále jen „BVerwG“). Rozsudkem ze dne 16. prosince 2010 (6) BVerwG opravný prostředek „Revision“ stěžovatelky zamítl, pozměnil rozsudek Oberverwaltungsgericht Koblenz a žaloby celkově odmítl, neboť podle jeho názoru byla žaloba, pokud jde o období 2005-2009, nepřípustná a projednávaná úhrada přeúčtovaných nákladů za rok 2010 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Právní rámec
2.1.1 Unijní právní předpisy
(8)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009 ze dne 21. října 2009 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu a získané produkty, které nejsou určeny k lidské spotřebě, a o zrušení nařízení (ES) č. 1774/2002 (nařízení o vedlejších produktech živočišného původu) (7) upravuje odvoz, přepravu, skladování, zpracování a použití nebo odstranění vedlejších produktů živočišného původu, aby se zabránilo, že tyto produkty budou představovat riziko pro zdraví lidí a zvířat. Tyto předpisy mají bránit mj. vzniku přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) a dalších přenosných nákaz zvířat, např. klasického moru prasat a slintavky a kulhavky.
(9)
Oddíl 4 nařízení (ES) č. 1069/2009 rozlišuje v rámci vedlejších produktů živočišného původu v závislosti na specifických rizicích pro zdraví lidí a zvířat následující tři kategorie:
a)
Materiál kategorie 1 vykazuje značná rizika, jež jsou spojena zejména s TSE a obsahem určitých zakázaných látek a látek znečišťujících životní prostředí. Do této kategorie patří mj. části těl zvířat podezřelých z nákazy TSE nebo zvířat, u nichž byla přítomnost TSE potvrzena, a dále směsi materiálu kategorie 1 s materiálem kategorie 2 či 3. Tento materiál je třeba neškodně odstranit spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata ani do technických produktů.
b)
Rovněž materiál kategorie 2 vykazuje značná rizika, neboť k němu patří uhynulá hospodářská zvířata a další materiál, jenž obsahuje určité zakázané či znečišťující látky. Tento materiál je nutno neškodně odstraňovat spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata. V mnoha případech jej však lze použít jako hnojivo nebo pro technické účely.
c)
Materiál kategorie 3 obsahuje mj. části těl poražených zvířat, které jsou sice prohlášeny za nevhodné k lidské spotřebě, avšak nevykazují žádné příznaky onemocnění přenosného na člověka či zvířata. Patří sem dále materiál živočišného původu, který je k lidské spotřebě vhodný, avšak je z ekonomických důvodů používán pro jiné účely, např. jako krmivo pro hospodářská zvířata.
(10)
Nařízení (ES) č. 1069/2009, jež z velké části odpovídá předchozímu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 (8), stanoví v případě materiálu kategorie 1 a 2 mj. zákaz jeho dovozu a vývozu a dále povinnost, aby zařízení, jež provádějí neškodné odstraňování materiálu, získala předchozí povolení od příslušného orgánu, jenž je povinen toto nařízení uplatňovat. U materiálu kategorie 1 a 2 nařízení (ES) č. 1069/2009 dále obsahuje zvláštní ustanovení o kontrole jeho neškodného odstraňování. Nad tento rámec však nelze z nařízení odvodit úpravu způsobu, jakým má být neškodné odstraňování tohoto materiálu ekonomicky organizováno. Nařízení (ES) č. 1069/2009 tedy nestanoví, že toto neškodné odstraňování materiálu smí na určitém území provádět pouze jediný podnik, jak je tomu v případě Německa.
2.1.2 Vnitrostátní právní předpisy
(11)
Podle § 3 prováděcího zákona k předpisům Společenství o zpracování a neškodném odstraňování vedlejších produktů živočišného původu, které nejsou určeny k lidské spotřebě (něm.: Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9), dále jen „TierNebG“) je v Německu povinnost provádět neškodné odstraňování a zpracování materiálu kategorie 1 a 2, tzv. „povinných komodit“, uložena okresům a městům. Tuto funkci mohou tyto subjekty plnit samy nebo jejím plněním pověřit třetí osoby.
(12)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, tzv. „volných komodit“, může provádět každý zpracovatelský podnik za předpokladu, že jsou dodržena ustanovení nařízení (ES) č. 1069/2009.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Účelové sdružení ZT je veřejnoprávní korporace, jež byla založena v roce 1979 na základě § 1 a 2 prováděcího zákona země Porýní-Falc k TierNebG (10) (dále jen „TierNebGAG RP“). Členy sdružení jsou dnes všechny okresy a větší města v Porýní-Falci a Sársku a další dva okresy v Hesensku: Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (srv. § 1 stanov sdružení).
(14)
Na základě § 2 stanov je ZT svými členy pověřeno vykonávat veškerá práva a povinnosti, jež jsou těmto okresům a městům jakožto osobám povinným k neškodnému odstraňování materiálu svěřeny podle § 3 TierNebG ve spojení s příslušnými zemskými zákony.
(15)
Podle německé právní úpravy nemůže být proti účelovému sdružení vzhledem k jeho právnímu postavení veřejnoprávní korporace vedeno insolvenční řízení. Jeho členové však mohou rozhodnout o jeho zrušení.
2.3 Neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu
2.3.1 Činnost sdružení ZT
(16)
ZT neplní pouze povinnost provádět na svém spádovém území neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, kterou mu ukládají stanovy (dále jen „materiál sdružení“ nebo „vlastní materiál“), nýbrž odstraňuje tento materiál rovněž ze sousedících spolkových zemí Bádensko-Württembersko a Hesensko (viz podrobný popis v bodu odůvodnění (20) a násl.). Sdružení dále odstraňuje materiál kategorie 3 (dále společně jen „cizí materiál“).
(17)
Jak vyplývá z níže uvedené tabulky, zpracovávalo sdružení v minulosti velké objemy cizího materiálu. V uplynulých letech připadala na tento materiál v průměru téměř polovina zpracovávaného objemu.
Tabulka 1
Objemy zpracovávané sdružením ZT v letech 1998-2009
Materiál sdružení
Cizí materiál
Bádensko-Württembersko
Severní a střední Hesensko
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Volné komodity kategorie 3
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Celkem
1998
Tun
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tun
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tun
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tun
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tun
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tun
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tun
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tun
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tun
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tun
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tun
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tun
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Průměr za
Tun
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
období 1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Vlastní materiál sdružení je tvořen uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem. Sdružení zde provádí jak jeho sběr, tak zpracování (v dalším textu je sběr a zpracování společně označováno jako „neškodné odstraňování“). Vzniklé náklady hradí ZT z vybíraných poplatků, jejichž výše je v případě uhynulých hospodářských zvířat i jatečního odpadu vyměřována odlišně.
(19)
Vzhledem k tomu, že se s materiálem 3 volně obchoduje na trhu, sjednává ZT za jeho neškodné odstraňování úplatu podle soukromého práva. Zatímco většina soukromých sanačních podniků provádí neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, aby z jeho zpracování (např. na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu) dosáhla při prodeji vyššího výnosu, zpracovává sdružení ZT tento materiál společně s povinnými komoditami, neboť nemá k dispozici separátní zařízení. Ze zpracování povinných komodit tak může získat jen méně kvalitní konečné produkty, např. olej a tuky, s nimiž lze docílit nižší výnosy.
(20)
Od roku 2000 zpracovává ZT rovněž materiál kategorie 1 a 2 z Bádensko-Württemberska. Za tímto účelem sjednalo ZT s účelovým sdružením Zweckverband Neckar-Franken veřejnoprávní účelovou dohodu, podle níž provádí Zweckverband Neckar-Franken sběr materiálu na místě a materiál následně předává ZT ke zpracování.
(21)
ZT se dále v roce 2007 úspěšně ucházelo o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování povinných komodit v okresech severního a středního Hesenska ve veřejné soutěži. Předtím, než ZT k 1. dubnu 2009 neškodné odstraňování materiálu zahájilo, prováděla tuto činnost jedna ze společností v koncernu stěžovatelky.
(22)
Vytížení vlastních kapacit tedy ZT nedosahovalo pouze zpracováváním vlastního materiálu, jenž spadal do kategorie 1 a 2. Sdružení se totiž značně angažovalo i mimo svou působnost, kterou vymezují jeho stanovy, když zpracovávalo též volně obchodovatelný materiál kategorie 3 a dále materiál kategorie 1 a 2 z území mimo svou spádovou oblast. V letech 2002-2008 se v případě jím zpracovávaného materiálu jednalo pouze z 54-58 % o vlastní materiál kategorie 1 a 2. V roce 2009 tento podíl - mj. vlivem přibrání materiálu ze severního a středního Hesenska - výrazně poklesl na 39 %, takže nedosahoval ani poloviny zpracovávaného objemu.
2.3.2 Kapacita zařízení ZT
(23)
Sdružení ZT má dvě zařízení na neškodné odstraňování materiálu, a to v Rivenichu a Sandersmühle. Při běžném provozu běží obě zařízení v průměru na 2 směny 5 dní v týdnu (v 5denním 2směnném provozu). Za tuto dobu lze týdně zpracovat nejvýše 2 160 tun. Tato kapacita běžného provozu v průměru postačovala na zpracování objemu 88 000 tun ročně (tj. 1 700 tun týdně), jenž vznikal v posledních letech.
(24)
Stejně jako jiné podniky na neškodné odstraňování materiálu má i ZT nevyužitou provozní kapacitu, která je dána nevyužitými směnami přes týden a o víkendech při běžném provozu. Tyto nevyužité provozní kapacity lze využít v případě nákazy ke zpracování dalších těl hospodářských zvířat.
2.3.2.1 Krátkodobě nevyužité provozní kapacity
(25)
Podle údajů ZT lze po krátké období 6-12 týdnů provozovat uvedená zařízení ve 3 směnách 7 dní v týdnu (v 7denním 3směnném provozu). Krátkodobě tak lze využít kapacity až 4 536 tun týdně. Vzhledem k opotřebení strojů a k únavě personálu však nelze nepřetržitý 3směnný provoz 7 dní v týdnu praktikovat dlouhodobě.
(26)
V krátkodobém období až 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou 2 376 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.3.2.2 Dlouhodobě nevyužité provozní kapacity
(27)
V dlouhodobějším měřítku lze materiál vzniklý navíc v případě nákazy zpracovávat pomocí zařízení nejvýše ve 3 směnách po 5 dní v týdnu (v 5denním 3směnném provozu). Víkend je totiž v případě dlouhodobě vyššího vytížení nutno vyčlenit na údržbu. Týdně tak lze zpracovat až 3 240 tun.
(28)
V období nad 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou v objemu 1 080 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.4 Přeúčtovávání nákladů a veřejná zakázka
(29)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení ZT plyne od jeho členů (okresů a měst), má svůj právní základ ve stanovách sdružení. Účelem této úhrady je kompenzovat náklady, jež nejsou pokryty příjmy (srv. § 9 odst. 1 stanov sdružení).
(30)
Přesná výše této úhrady přeúčtovávaných nákladů je stanovována na základě každoročně přijímaného rozpočtového usnesení, jež předem schvaluje valná hromada členů. Po jeho přijetí je ZT oprávněno o úhradu přeúčtovaných nákladů požádat formou správního aktu.
(31)
V únoru 2010 byly stanovy sdružení se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Až do této doby neobsahovaly kromě § 9 odst. 1 žádné ustanovení o použití a výpočtu této úhrady. V únoru 2010 však do nich byla zapracována níže uvedená ustanovení:
(32)
Podle § 9 odst. 2 stanov sdružení upravují úhradu přeúčtovaných nákladů od nynějška předem stanovy. Dále se stanoví, že lze tuto úhradu požadovat pouze za účelem kompenzace nákladů, které vznikají z plnění delegované povinnosti provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a z udržování rezervy pro případ nákazy.
(33)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení se tato kapacita, kterou je nutno pro případ nákazy udržovat, stanoví od roku 2009 na 7 110 tun, které je nutno zpracovat během 6 týdnů (v přepočtu tedy 6krát 1 185 tun týdně). Při určování rozsahu rezervy pro případ nákazy bylo přihlédnuto ke skutečnosti, že kromě kapacit sdružení ZT jsou k dispozici další, alternativní kapacity k neškodnému odstraňování materiálu o objemu 5 000 tun ročně, jež lze v případě nákazy využít. Náklady na udržování rezervy pro případ nákazy jsou stanovovány předem v příslušném hospodářském plánu. Do těchto nákladů lze přitom zahrnout výlučně jen poměrné fixní náklady (odpisy, daně, pojištění, úroky z cizího kapitálu), náklady na externí údržbu a poměrné personální náklady, jež na udržování trvalé provozní pohotovosti připadají. Náklady za udržování kapacity, která rezervě pro případ nákazy odpovídá, jsou vykazovány na zvláštních účtech odděleně od ostatních nákladů podniku. Jednotlivé náklady jsou rozpočítávány poměrně podle podílu na příslušné kapacitě.
(34)
Ve prospěch sdružení ZT byly od jeho založení v roce 1979 až do roku 2011 vyplaceny úhrady přeúčtovaných nákladů ve výši 66 493 680 EUR. Od roku 1998 obdrželo ZT v jednotlivých letech tyto částky:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 až 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) ročně
2002 až 2008
:
2 250 000 EUR ročně
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Za období 1998-2011 tak tyto úhrady přeúčtovaných nákladů dosáhly 30 932 198 EUR.
(36)
Podle předložených výkazů zisku a ztráty dosáhlo ZT v letech 1998-2009 kumulované ztráty ve výši 4 562 795 EUR; tento údaj již zohledňuje získané úhrady přeúčtovaných nákladů. Bez započtení těchto úhrad, jež dosahovaly 26 757 292 EUR, dosáhla kumulovaná ztráta za období 1998-2009 výše 31 320 678 EUR. Tyto úhrady tak nepostačovaly k plnému pokrytí kumulovaných ztrát.
2.5 Schválená státní podpora v souvislosti s testy TSE, uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem
(37)
Podle čl. 191 odst. 2 SFEU platí pro neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišního původu v zásadě princip „znečišťovatel platí“. O řádné neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu se tedy musí starat v prvé řadě zemědělci a jatka, kteří musí nést i související náklady (12).
(38)
V důsledku krize vyvolané nákazou TSE však bylo nutno zajistit řádnou manipulaci s uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem, jež představují materiál kategorie 1 a 2, a pomoci zemědělcům prostřednictvím státní podpory. Příslušnou úpravu vymezila Komise v pokynech Společenství týkajících se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad ze dne 24. prosince 2002 (dále jen „pokyny TSE“) (13). Tato úprava byla rozpracována a zpřísněna v oddílu V.B.4 pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (dále jen „pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013) (14).
(39)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě vyžadují, aby náklady na odstraňování vedlejších produktů živočišného původu hradil znečišťovatel (15), za určitých úzce vymezených podmínek však povolují státní podporu pro testy na TSE a pro likvidaci uhynulých zvířat (16). V případě likvidace jatečního odpadu povolit podporu v zásadě nelze (17). Navíc je podpora slučitelná s vnitřním trhem pouze v případě, kdy je prokazatelně poskytnuta ve prospěch zemědělců, a nikoli navazujících výrobních podniků (např. jatek či zařízení na likvidaci uhynulých zvířat) (18) .
2.5.1 Rozhodnutí Komise ze dne 29. ledna 2004 ve věci NN 33/03
(40)
V roce 2004 schválila Komise několik opatření podpory na odvrácení nebezpečí TSE v Porýní-Falci. Německo tato opatření předem oznámilo v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, s pokyny TSE a s pokyny Společenství ze dne 12. srpna 2000 pro státní podporu v odvětví zemědělství (19). Pro účely těchto opatření, jež měla zabránit šíření BSE, byly zemědělcům mj. nahrazeny dodatečné náklady na odstranění rizikového materiálu, které jim vznikly zavedením zákazu používat do krmiva skotu masovou a kostní moučku.
(41)
Vedle dalších opatření schválila Komise jednorázovou podporu ve výši 100 % nákladů na odstranění specifikovaného rizikového jatečního odpadu, který vznikl v důsledku zákazu zkrmovat na spádovém území sdružení v období od října 2000 do září 2001 masovou moučku. Za příjemce této podpory přitom nebylo pokládáno sdružení ZT, nýbrž jatka.
2.5.2 Rozhodnutí Komise ze dne 6. července 2004 ve věci N 15/04
(42)
Prostřednictvím druhé podpory, která byla schválena rovněž v roce 2004, měli zemědělci v Porýní-Falci obdržet kompenzaci nákladů na sběr a zpracování uhynulých zvířat, za něž platili příspěvky do Tierseuchenkasse (fondu pojištění proti nákazám zvířat) (20). Poplatky, jež ZT účtuje za sběr a zpracování uhynulých hospodářských zvířat ze svého spádového území, hradí stejným dílem spolkové země (Porýní-Falc, Hesensko a Sársko), členové sdružení a fondy pojištění Tierseuchenkassen příslušných zemí. V případě nákladů na zpracování však musí chovatelé dobytka hradit vlastní příspěvek ve výši 25 %.
(43)
Podporu, která je vyplácena přímo sdružení ZT, schválila Komise na období od 1. ledna 1999 do 31. prosince 2013. Podpora je schválena pod podmínkou, že prospěch z ní budou mít výlučně zemědělci a že nebude kumulována s jinými druhy podpory.
(44)
Vzhledem k tomu, že podpora kompenzuje poměrnou část předem stanovených poplatků (100 % za sběr a 75 % za zpracování), dospěla Komise k závěru, že prospěch z ní mají výlučně zemědělci a že sdružení ZT nevzniká ekonomická výhoda.
2.5.3 Vztah schválené podpory NN 33/03 a N 15/04 k úhradě přeúčtovávaných nákladů
(45)
Obě schválená opatření podpory (dále jen „zemědělská podpora“) jsou v účetnictví ZT zachycena jako příjmy. Ve ztrátách, jež sdružení vykazuje před započtením úhrad přeúčtovávaných nákladů a jež jsou uvedeny v bodu odůvodnění (36), jsou tedy již zohledněny příjmy ZT v podobě zemědělské podpory.
(46)
Z uvedeného vyplývá, že ZT své zbývající ztráty hradí nejen ze zemědělské podpory, nýbrž i z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
Podle názoru stěžovatelky by nemohlo sdružení ZT ekonomicky přežít, pokud by jeho členové prostřednictvím úhrady přeúčtovávaných nákladů nehradili ztráty, jež sdružení každoročně z neškodného odstraňování jeho vlastního materiálu i materiálu cizího vznikaly. ZT, jež má podle tvrzení stěžovatelky na neškodné odstraňování svého vlastního materiálu monopol, a tedy není vystaveno konkurenci, nabízí na otevřených trzích cizího materiálu ceny, jež nedosahují tržní úrovně. Cenová politika sdružení je zaměřena jen na to, aby byla vytížena jeho zařízení, jejichž kapacity by jinak zůstaly z velké části nevyužity.
(48)
Stěžovatelka se domnívá, že v důsledku úhrady přeúčtovávaných nákladů dochází ve vícero ohledech k narušení hospodářské soutěže. Zejména pak na adresu ZT kritizuje cenotvorbu jednak v případě materiálu kategorie 3, jednak v případě nabídky do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku:
a)
Sdružení ZT údajně vyžaduje za neškodné odstraňování jatečního odpadu nikoli poplatky, které by odpovídaly zpracovanému objemu, nýbrž pevnou cenu na jedno zvíře. Pro menší jatka, jimž separace materiálu kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2 způsobuje vyšší náklady nežli jatkám větším a vybavenějším, je tak zajímavější separaci neprovádět a materiál kategorie 3 spolu s jatečním odpadem kategorie 1 a 2 předávat ZT. ZT tedy nenabízí neškodné odstraňování jatečního odpadu za ceny, které by pokrývaly jeho náklady, neboť do svých poplatků nezapočítává dodatečné náklady na současné zpracování materiálu kategorie 3.
b)
Soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku mohlo ZT vyhrát údajně jen proto, že mělo své fixní náklady na rezervaci kapacity již pokryty díky přeúčtovávání nákladů, a mohlo tedy nabízet nižší poplatky.
(49)
Německo oproti tomu zastává názor, že je přeúčtovávání nutné k pokrytí nákladů, jež sdružení ZT vznikají ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy. K doložení tohoto stanoviska předložilo Německo znalecký posudek výzkumného ústavu Fraunhofer (21) z března 2007 (dále jen „posudek ústavu Fraunhofer“). Tento posudek má prokázat, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy tvoří zhruba 50 % celkových nákladů na kapacitu. Přeúčtovávání je podle Německa nezbytné i k pokrytí nákladů na sanaci starých provozů.
(50)
Ve svém předběžném posouzení Komise nejprve konstatovala, že úhrada přeúčtovaných nákladů přináší sdružení ZT v zásadě ekonomickou výhodu, neboť snižuje jeho běžné výdaje, a že jsou naplněny rovněž ostatní znaky státní podpory.
(51)
Poukázala na to, že jsou podobné státní podpory na provoz zpravidla zakázány. Následně vyjádřila pochybnosti o tom, do jaké míry lze úhradu přeúčtovávaných nákladů odůvodnit jako vyrovnávací platbu za udržování rezervy pro případ nákazy. Komise přitom vycházela ze všech čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark (22):
a)
Podnik příjemce musí být skutečně pověřen plněním závazků veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasným způsobem definovány.
b)
Parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
c)
Kompenzace nesmí překračovat nutné částky pro pokrytí všech nebo částečných nákladů způsobených plněním závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a dále rozumně stanovených marží pro tato plnění.
d)
Není-li podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní vybrat uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku.
(52)
Pokud jde o otázku, zdali se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, je-li na udržování rezervy pro případ nákazy veřejný zájem dán, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ mají povinnost k neškodnému odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu zemědělci, kterým je výše uvedenou státní podporou, kterou schválila Komise, odpovídajícím způsobem i poskytována pomoc. Navíc je sporné, je-li přeúčtovávání nákladů nezbytné. Praxe z jiných německých spolkových zemí totiž ukazuje, že zařízení soukromých provozovatelů mají dostatečnou kapacitu pro případ nákaz zvířat, aniž by za její udržování dostávali vyrovnávací platbu navíc.
(53)
Komise dále vyjádřila pochybnost o tom, zdali stanovy sdružení ZT splňují požadavky na transparentní pověřovací akt, neboť před rokem 2010 nebylo udržování rezervy pro případ nákazy vymezeno náležitým způsobem jako jeden ze závazků veřejné služby, jež mělo ZT plnit, a nebyly uvedeny ani potřebné parametry pro výpočet souvisejících nákladů.
(54)
Pokud jde o nezbytnost poskytovat vyrovnávací platbu, vznesla Komise otázku, zdali úhrada přeúčtovávaných nákladů nemá ve skutečnosti financovat ztráty z nerentabilních nevyužitých kapacit. Je sporné, je-li další přeúčtovávání nutné, když v jiných spolkových zemích hradí veškeré náklady prostřednictvím poplatků znečišťovatelé.
(55)
Vzhledem k tomu, že sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži, je sporné, jedná-li se o průměrný, dobře řízený podnik.
(56)
Komise tedy dochází k předběžnému závěru, že je nutno detailně přezkoumat, je-li přeúčtovávání nákladů ZT na udržování rezervy pro případ nákazy skutečně nezbytné, nebo zdali by trh sám v případě nákazy neposkytl zařízení s dostatkem volných kapacit.
(57)
V neposlední řadě Komise zpochybnila tvrzení Německa, podle nějž lze úhradu přeúčtovaných nákladů odůvodnit jako kompenzaci nákladů na sanaci starých provozů. Podle bodu 132 pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí z 1. dubna 2008 (dále jen „pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí) (23) lze takovou podporu pokládat za slučitelnou se společným trhem v zásadě jen tehdy, nelze-li příjemce učinit odpovědným podle právních předpisů členského státu, což v tomto případě zřejmě neplatí.
4. ŘÍZENÍ PŘED VNITROSTÁTNÍMI SOUDY
(58)
Ve svém rozsudku z 16. prosince 2010 BVerwG konstatuje, že přeúčtování nákladů za rok 2010 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť jsou splněna kritéria z rozsudku Altmark. K úhradě přeúčtovaných nákladů z dřívějšího období se soud nevyjádřil, neboť žalobu v části týkající se úhrad přeúčtovaných nákladů z období před rokem 2010 nepokládal za přípustnou.
4.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(59)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování vedlejších živočišných produktů podle nařízení o vedlejších produktech živočišného původu a § 3 odst. 1 TierNebG službu obecného hospodářského zájmu a zahrnuje i udržování rezervy pro případ nákazy.
(60)
BVerwG rozlišuje mezi kapacitami, jež jsou používány pro běžný provoz, včetně kapacit nevyužitých z provozních důvodů („nevyužitá provozní kapacita“), a kapacitou, která zůstává zpravidla nevyužita. Pokud by úhrada přeúčtovávaných nákladů pokrývala náklady na běžnou kapacitu včetně nevyužité provozní kapacity, pak by se BVerwG připojil k názoru, že s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ představuje tato úhrada státní podporu.
(61)
Pokud by však tato úhrada pokrývala náklady na nevyužité kapacity, které jsou udržovány výhradně pro případ nákazy, pak by státní podporu podle názoru soudu nepředstavovala. Přitom není důležité, že tato nevyužitá kapacita může být větší, než vyžaduje provoz, neboť z podstaty věci vyplývá, že zpravidla využívána není. Jiný závěr by bylo nutno vyvodit pouze v případě indicií, že je tato nevyužitá kapacita využívána i v běžném provozu (např. na neškodné odstraňování materiálu kategorie 3). Taková situace však zjevně není dána, a proto se v případě přeúčtovávání nákladů jedná výhradně o kompenzaci nákladů, jež plynou ze závazku veřejné služby udržovat rezervu pro případ nákazy.
4.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(62)
Ke kritériu transparentnosti BVerwG konstatuje, že dne 2. února 2010, tedy bezprostředně před vydáním výměrů přeúčtovávaných nákladů za rok 2010, došlo ke změně stanov sdružení. Soud dospěl k závěru, že § 9 stanov z roku 2010 specifikoval, že toto přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
4.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(63)
Díky změněnému § 9 stanov sdružení je podle názoru soudu zajištěno, že přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
(64)
Navíc se v případě rozhodnutí o dimenzování této rezervní kapacity nejedná o vnitropodnikové rozhodnutí, které by muselo být přijímáno na základě ekonomické rentability této kapacity. Udržování rezervy pro případ nákazy je přirozeně nerentabilní, neboť náklady na tuto nevyužitou kapacitu nejsou souměřitelné s pravděpodobností propuknutí takové nákazy na velkém území.
4.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(65)
Čtvrté kritérium nelze podle názoru BVerwG na daný případ použít, neboť neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 probíhá odděleně od odstraňování materiálu kategorie 3. Podle názoru soudu se veřejné a komerční služby ZT nepřekrývají, zatímco v případu Altmark byla soukromému autobusovému podniku uložena celá řada závazků veřejné služby (např. pokud jde o počet zastávek a o jízdní řád). Tyto závazky pak výrazně měnily způsob poskytování související dopravní služby. Úhrady přeúčtovaných nákladů ve prospěch ZT tedy sloužily ke kompenzaci nákladů veřejné služby, která je poskytována mimo trh.
(66)
BVerwG dále zastává názor, že veřejnoprávní subjekt smí své úkoly, jež spadají do sféry obecného zájmu, plnit sám, aniž by byl nucen se obracet na soukromé poskytovatele služeb. S ohledem na judikaturu Soudního dvora v oblasti veřejných zakázek BVerwG konstatuje, že má veřejnoprávní subjekt právo se rozhodnout, zdali určitý úkol splní svými vlastními prostředky, nebo si tyto prostředky opatří na trhu (24).
5. VYJÁDŘENÍ STĚŽOVATELKY
5.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(67)
Stěžovatelka uvádí, že je-li udržována rezerva pro případ nákazy, pak se s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ nejedná o službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(68)
Jakožto znečišťovatele lze snadno identifikovat zemědělce a jatka: zemědělci totiž profitují z účinného potírání nákaz zvířat, které mohou představovat riziko pro jejich stáda, a tedy jejich majetek. Jatka zase mohou díky rychlému a účinnému boji proti těmto nákazám vykonávat v běžném rozsahu svou podnikatelskou činnost.
(69)
Zásadu „znečišťovatel platí“ uznávají též příslušné německé zákony, v nichž jsou za znečišťovatele, kteří musí hradit náklady na neškodné odstranění daného materiálu, zpravidla označováni zemědělci a jatka (25).
5.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(70)
Podle tvrzení stěžovatelky začalo sdružení ZT uvádět, že bylo udržováním rezervy pro případ nákazy pověřeno již od počátku, teprve poté, co byla zahájena řízení před vnitrostátními soudy a co své šetření zahájila i Komise. Předtím, než byly v roce 2010 změněny stanovy ZT, neexistovalo ani výslovné zadání, aby ZT takovou rezervu udržovalo, ani nebyly předem stanoveny parametry výpočtu vyrovnávací platby.
5.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(71)
Stěžovatelka tvrdí, že zařízením na neškodné odstraňování těl zvířat nevznikaly v důsledku pověření udržovat rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady.
5.3.1 Rezerva pro případ nákazy je pokryta nevyužitou provozní kapacitou
(72)
Zařízení na neškodné odstraňování těl zvířat jsou podle tvrzení stěžovatelky v Německu provozována zpravidla 5 či 6 dní v týdnu v 2směnném provozu s tím, že odchylky činí +/- 5 %, měřeno v hodinách provozu. Vlivem sezónních výkyvů běží v době silné poptávky 3směnný provoz, který je v době slabé poptávky opět omezen na provoz 5denní ve 2 směnách. Böckenhoffův znalecký posudek (26) dokazuje, že díky třetí směně během týdne a dalším směnám o víkendech lze udržovat dostatečnou rezervu pro případ nákazy s cílem zvládnout v takovém případě vyšší přísun materiálu.
(73)
Potřebnou rezervu pro případ nákazy tedy lze pokrýt pomocí nevyužité provozní kapacity, která je dána při běžném provozu zařízení. Stěžovatelka zdůrazňuje, že se z uvedeného důvodu sama nikdy necítila nucena realizovat za účelem udržování dostatečné rezervy takového druhu další investice.
(74)
Uvádí dále, že je při plánování kapacit zařízení na neškodné odstraňování materiálu nutno zohlednit kapacity sousedních spolkových zemí. V případě propuknutí nákazy ve velkém měřítku lze totiž využít kapacity jiných spolkových zemí, aby bylo možno zvládnout krátkodobý nárůst potřeby kapacit. Převozu materiálu kategorie 1 a 2 nebrání žádné zákonné předpisy. Příslušné německé právní předpisy (27) naopak stanoví, že lze v případě nákazy využít kapacit sousedních území jakožto možnosti, která se nabízí při řešení nedostatečné zpracovatelské kapacity.
5.3.2 Celkové náklady lze financovat pravidelnými příjmy z poplatků
(75)
Podle údajů stěžovatelky jsou náklady na veškeré kapacity zpravidla financovány z příjmů z poplatků, jež podniku pověřenému neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 plynou z jeho běžné podnikatelské činnosti. Vzhledem k tomu, že jsou náklady na nevyužité provozní kapacity pevnou součástí nákladů daného provozního zařízení, lze je do výpočtu těchto poplatků zahrnout. Stěžovatelka přitom odkazuje mj. na rozsudek BVerwG (28), který specifikuje, že náklady na věcně opodstatněné kapacitní rezervy lze do poplatků započítávat.
(76)
V deseti z šestnácti spolkových zemí (Berlín, Braniborsko, Brémy, Dolní Sasko, Durynsko, Hamburk, Meklenbursko-Přední Pomořansko, Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko a Šlesvicko-Holštýnsko) jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny výlučně podniky v soukromém vlastnictví. V některých z těchto spolkových zemí, např. v Dolním Sasku, Severním Porýní-Vestfálsku a Šlesvicku-Holštýnsku, se přitom nacházejí regiony se zvláště vysokým stavem hospodářských zvířat. V Bavorsku a Hesensku jsou tímto úkolem pověřeny podniky v soukromém vlastnictví jen zčásti.
(77)
Ve spolkových zemích, v nichž jsou neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeny stěžovatelka či její podniky ve skupině, tedy v Durynsku, Meklenbursku-Předním Pomořansku a Sasku-Anhaltsku, stanovují maximální roční kapacitu, kterou je příslušné zařízení povinno udržovat, společně příslušný orgán a daný pověřený podnik. Tyto kapacity jsou pokládány za dostatečné na to, aby dokázaly v případě nákazy zvládnout vyšší poptávku. V některých soutěžích o veřejné zakázky v Severním Porýní-Vestfálsku je podle informací stěžovatelky rozsah rezervy pro případ nákazy uváděn v podmínkách soutěže. Jako příklad stěžovatelka uvádí soutěž o veřejnou zakázku v okrese Steinfurt, v níž byla výše této rezervy stanovena na 5 % stavu hospodářských zvířat za minulý rok. Poplatky za neškodné odstraňování materiálu jsou kalkulovány tak, aby byly celkové fixní náklady příslušných zařízení plně refinancovány z poplatků, jež jsou zemědělcům a jatkám fakturovány.
(78)
Praxe z ostatních spolkových zemí tedy podle tvrzení stěžovatelky ukazuje, že je celkové náklady zařízení na neškodné odstraňování materiálu - včetně nákladů na rezervu pro případ nákazy - možno plně financovat z příjmů z poplatků, takže není nutné, aby veřejný sektor hradil další vyrovnávací platby.
5.3.3 Skutečné použití úhrady přeúčtovaných nákladů ze strany ZT
(79)
Stěžovatelka uvádí, že ZT nepoužívá úhradu přeúčtovaných nákladů pouze k financování ztrát z běžného provozu, nýbrž i k financování ztrát z udržování nadměrných kapacit, jež jsou později využívány pro jiné účely než účely sdružení.
5.3.3.1 Využití údajné rezervy pro případ nákazy k plnění veřejné zakázky pro severní a střední Hesensko
(80)
Ze srovnání údajů o nevyužité kapacitě, jež ve svém posudku uvádí ústav Fraunhofer (29) a jež v nabídce do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku v roce 2009 uvádí ZT, podle stěžovatelky vyplývá, že tato nevyužitá kapacita ZT v průběhu času zřetelně klesá: Zatímco podle posudku ústavu Fraunhofer činila tato nevyužitá kapacita (a tedy i údajně nezbytná rezerva pro případ nákazy) v roce 2005 ještě zhruba 50 % celkové kapacity, vyplývá z nabídky ZT pro severní a střední Hesensko, že do roku 2009 klesla na pouhých 35 %.
(81)
Za předpokladu, že bylo ZT skutečně pověřeno úkolem, aby udržovalo rezervu pro případ nákazy, a že přiměřenou výši této rezervy představuje 50 % průměrné kapacity ZT (jak konstatuje posudek ústavu Fraunhofer), pak by toto sdružení nebylo ani s to účastnit se soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku, ani přebírat další závazky k neškodnému odstraňování materiálu v Bádensku-Württembersku.
(82)
Nicméně vzhledem k tomu, že ZT v uvedené soutěži v severním Hesensku danou zakázku skutečně získalo a že se zavázalo poskytovat další plnění v oblasti neškodného odstraňování materiálu, využilo ZT nutně část údajně nezbytné rezervy pro případ nákazy na svůj běžný provoz. Je tedy zřejmé, že z úhrady přeúčtovaných nákladů financovalo náklady na nevyužitou kapacitu, kterou nepotřebovalo k udržování uvedené rezervy.
5.3.3.2 Financování přebytečných nevyužitých kapacit
(83)
Stěžovatelka srovnává stávající nevyužitou kapacitu ZT s nevyužitými kapacitami, které jsou k dispozici v jiných spolkových zemích. Dospívá k závěru, že zohledníme-li různé stavy hospodářských zvířat, pak nevyužité kapacity ZT překračují nevyužité kapacity v jiných spolkových zemích, které jsou k dispozici jako rezerva pro případ nákazy, o čtyř- až pětinásobek. Přeúčtováváním nákladů jsou tedy financovány nevyužité kapacity, které jsou oproti praxi v jiných spolkových zemích výrazně vyšší nežli potřebná rezerva pro případ nákazy. Těchto nadměrných nevyužitých kapacit pak může ZT následně využít pro jiné účely, než jaké vymezují jeho stanovy, např. pro účast v soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku.
5.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(84)
Stěžovatelka uvádí, že na rozdíl od praxe ve většině jiných spolkových zemí nezískalo ZT danou zakázku v rámci veřejné soutěže. Navíc nebyla provedena žádná analýza, která by porovnala náklady ZT s náklady průměrného, dobře řízeného podniku.
(85)
Přitom z právního hlediska nebránilo podle názoru stěžovatelky nic tomu, aby v Porýní-Falci soutěž o veřejnou zakázku proběhla.
5.5 Narušení hospodářské soutěže na cizích trzích ZT
5.5.1 V soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku podalo ZT nabídku pod úrovní skutečných nákladů
(86)
Podle stěžovatelky lze narušení hospodářské soutěže, které je důsledkem úhrady přeúčtovávaných nákladů, doložit na průběhu soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku:
(87)
Před vypsáním soutěže byl neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 v tomto regionu pověřen podnik Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (dále jen „TBA Schäfer“), který je podnikem ve skupině stěžovatelky. V soutěži o veřejnou zakázku v roce 2009 se však podnik TBA Schäfer nemohl proti sdružení ZT prosadit. Zatímco sám totiž musel nabídku předložit na základě úplných nákladů, mohlo sdružení ZT nabídnout poplatky, které nedosahovaly úrovně nákladů, neboť část jeho nákladů na kapacitu již byla financována z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
(88)
Další doklad toho, že sdružení ZT v soutěži o veřejnou zakázku v severním Hesensku podalo nabídku na cenu pod úrovní nákladů, vyplývá z porovnání s poplatky, které toto sdružení vybírá na svém spádovém území. Tento poplatek činí 328 EUR za tunu, zatímco v nabídce ve veřejné soutěži v severním Hesensku uvedlo ZT pouhých 208 EUR za tunu. Náklady na sběr materiálu se na obou územích nijak výrazně neliší, a proto není zřejmé, jak může ZT nabízet přesně tutéž službu v severním Hesensku za poplatky, které jsou zhruba o třetinu nižší než poplatky na jeho vlastním spádovém území.
(89)
Vzhledem k tomu, že nákladová základna podniku TBA Schäfer byla známa z dřívějších soutěží o veřejné zakázky, bylo pro sdružení ZT snadné podat nabídku na 208 EUR za tunu, tedy o pouhá 4 EUR nižší, než na kolik zněla nabídka podniku TBA Schäfer ve výši 212 EUR za tunu, a tím soutěž vyhrát.
5.5.2 Poplatky sdružení ZT za neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 jsou pod úrovní skutečných nákladů
(90)
Stěžovatelka potvrzuje, že je v důsledku politiky paušálních cen, kterou ZT v Porýní-Falci sleduje, deformován ekonomický stimul k tomu, aby jatka oddělovala materiál kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2. Značný objem materiálu kategorie 3, který by mohl být jinak zpracován na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu, je tak odstraňován společně s méněcenným materiálem kategorie 1 a 2 (30).
(91)
Navíc je objem materiálu kategorie 3, který se vlivem cenové politiky sdružení ZT dostává mimo trh, vyšší, než předpokládala Komise ve svém předběžném posouzení trhu. V 33. bodu odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení je uvedeno, že k oddělování materiálu kategorie 3 dochází v Porýní-Falci v 72 % případů všech porážek. Tento údaj však vychází výlučně z počtu porážek. Pokud bychom zohlednili, že při porážce skotu vzniká materiálu kategorie 3 podstatně více nežli při porážce prasat, zjistili bychom, že je z něj oddělováno pouze 45 %. Narušení trhu v důsledku cenové politiky sdružení ZT je tedy ještě výraznější, než se doposud předpokládalo.
6. VYJÁDŘENÍ SDRUŽENÍ ZT
(92)
Vyjádření sdružení ZT je v relevantní argumentaci totožné s vyjádřením Německa, které je shrnuto v následujícím oddíle. V zájmu eliminace opakování proto není vyjádření sdružení ZT znovu reprodukováno.
7. VYJÁDŘENÍ NĚMECKA
(93)
Německo popírá, že by úhrada přeúčtovávaných nákladů, kterou stanovy sdružení ZT upravují, představovala nedovolenou podporu, neboť jsou naplněna kritéria z rozsudku ve věci Altmark. Podle Německa je tato podpora slučitelná s vnitřním trhem, neboť přeúčtovávané náklady nejsou vyšší nežli náklady na udržování rezervy pro případ nákazy a na sanaci starých provozů.
7.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(94)
Německo úvodem konstatuje, že udržování rezervy pro případ nákazy představuje službu obecného hospodářského zájmu. Tento argument opírá o skutečnost, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o povinnost obcí.
(95)
Tyto územní celky pověřily plněním této povinnosti sdružení ZT jakožto veřejnoprávní korporaci způsobilou k právům a povinnostem. Obecný hospodářský zájem spočívá v daném případě v tom, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 slouží ochraně lidského zdraví, což platí zejména v případě nákazy.
(96)
Proti sdružení ZT přitom nehovoří skutečnost, že jeho financování umožňovaly rovněž pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013. Tyto předpisy totiž upravují pouze financování nákladů na neškodné odstraňování mrtvých těl zvířat (uhynulých hospodářských zvířat), neupravují však financování nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy. V případě úhrady přeúčtovávaných nákladů se tedy ani nemůže jednat o kumulaci se schválenou státní podporou na testy TSE.
(97)
Navíc lze v případě neškodného odstraňování uhynulých hospodářských zvířat identifikovat jakožto znečišťovatele zemědělce, zatímco v případě nákladů na rezervu pro případ nákazy již není identifikace znečišťovatelů tak jednoznačná.
7.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(98)
Podle tvrzení Německa je sdružení ZT neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeno na základě TierNebGAG RP od roku 1979.
(99)
Stanovami sdružení, jež byly změněny dne 1. února 2010, byl určen rozsah potřebné rezervy pro případ nákazy a parametry výpočtu čistých nákladů. Základem pro tyto propočty byl posudek ústavu Fraunhofer.
(100)
Německo zdůrazňuje, že úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT od jeho členů plynuly, byly objektivně a transparentně stanoveny již před změnou stanov v roce 2010. Shromáždění členů ZT se zejména ve veřejném řízení usneslo na hospodářském plánu na uvedený rok ve formě stanov, které schválil dozorčí orgán a které byly zveřejněny v zemských věstnících Porýní-Falci a Hesenska a v úředním věstníku Sárska.
7.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(101)
Podle názoru Německa je udržovaná rezerva pro případ nákazy nezbytná k zajištění ochrany lidského zdraví v případě, že by došlo k propuknutí nákazy.
7.3.1 Posudek o rozsahu rezervy pro případ nákazy
(102)
Rozsah rezervy pro případ nákazy je podle vyjádření Německa určen ve stanovách sdružení ve znění změn z 2. února 2010 na základě posudku ústavu Fraunhofer. Po zahájení řízení si Německo vyžádalo další znalecký posudek (31) Ústavu pro strukturální výzkum a plánování v intenzivních zemědělských oblastech (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten) (dále jen „posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc“).
(103)
Posudek ústavu Fraunhofer odhaduje objem materiálu, s nímž je nutno počítat v případě různých scénářů, v nichž uvažuje i pravděpodobnost jejich naplnění. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc sleduje metodicky podrobný přístup, s jehož pomocí modeluje jednotlivé scénáře rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(104)
Obě studie dospěly k závěru, že stávající celkové kapacity sdružení ZT stačí na to, aby vedle běžného objemu jeho vlastního materiálu i materiálu cizího v průměrné výši 1 700 tun týdně dokázaly zpracovat i objemy, které jsou důsledkem jak krátkodobých, tak déle trvajících epidemií.
7.3.1.1 Krátkodobé epidemie
(105)
Z posudku ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa vyplývá, že v případě krátkodobých epidemií, kdy je po dobu 2-5 dnů třeba počítat s až 200 tunami denně navíc, lze tento materiál vzniklý navíc zpracovat bez problémů. Zpracováván by byl společně s běžným objemem za využití stávající týdenní nevyužité kapacity až 1 523 tun ve 3směnném provozu po dobu 5 dnů, aniž by bylo zapotřebí organizovat mimořádné směny o víkendu.
(106)
I v případě epidemií, jež by zasahovaly větší části spádového území sdružení, se ukazuje, že by oněch 1 300 až 1 800 tun týdně navíc, které by vznikaly po dobu 8 týdnů, bylo možno zpracovat, pokud by byly zorganizovány směny o víkendu, a bylo by tak možno využít krátkodobě nevyužitých kapacit až 2 819 tun týdně (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.2 Dlouhodobé epidemie
(107)
Tento scénář vychází ze situace, jež vyvstala v roce 2001 ve Velké Británii. Předpokládá, že na celém spádovém území sdružení vypukne nákaza slintavky a kulhavky a poraženo je 10 % zvířat. Podle scénáře by bylo nutno během 18 týdnů odstranit v průměru 1 300 tun týdně. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa ukazuje, že by zařízení ZT byla schopna dlouhodobě zpracovávat vedle běžného objemu rovněž tento objem, a to v 5denním 3směnném provozu (viz tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.3 Závěry z předložených studií
(108)
Předložené studie podle názoru Německa dokládají, že celkové stávající kapacity v případě 5denního 3směnného provozu postačují na to, aby vedle běžného objemu zpracovaly i objemy vzniklé navíc v případě krátkodobých i déle trvajících epidemií. Přitom není podle většiny scénářů vůbec zapotřebí organizovat mimořádné směny, které přicházejí v úvahu ještě o víkendech v případě plného provozu po dobu 6-12 týdnů.
(109)
Studie vyvozují závěr, že má sdružení ZT v případě 5denního 3směnného provozu celkově dostatečnou kapacitu na to, aby dokázalo zpracovat běžný objem i materiál, s nímž je nutno počítat v případě déle trvajících epidemií. Aktuálně dostupnou celkovou kapacitu tedy nelze hodnotit jako předimenzovanou, nýbrž jako přiměřenou potřebám.
7.3.2 Náklady na rezervu pro případ nákazy
(110)
Propočty nákladů na rezervu pro případ nákazy, jež Německo předložilo, se řídí přístupem, který sleduje posudek ústavu Fraunhofer. Náklady na kapacitu jsou tedy mezi běžný provoz a rezervu rozděleny podle průměrného vytížení celkové kapacity, která je k dispozici v 5denním 3směnném provozu. Platí, že v průměru využívá ZT při běžném provozu svou celkovou kapacitu, kterou má k dispozici při 5denním 3směnném provozu, zhruba z 50 %.
(111)
Vzhledem k této vytíženosti je běžnému provozu a rezervě pro případ nákazy přiřazeno po zhruba 50 % nákladů na kapacitu na sběr a zpracování materiálu (32). Náklady na udržování uvedené rezervy tedy dosahují následující výše:
Tabulka 2
Náklady na rezervu pro případ nákazy v období 2000-2009 podle výpočtu Německa
(v EUR)
Náklady na rezervu pro případ nákazy
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Průměr
2 784 282
(112)
Je nutno vzít v úvahu, že v letech 2000 a 2001 bylo rezervě pro případ nákazy přiřazeno jen zhruba 45 % nákladů na kapacitu a že v roce 2009 byla tato rezerva snížena o zhruba pětinu v důsledku přijetí zakázky pro severní a střední Hesensko. Za roky 1998 a 1999 není propočet nákladů na rezervu k dispozici.
7.3.3 Financování nákladů na rezervu pro případ nákazy z úhrad přeúčtovávaných nákladů
(113)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení od jeho členů plyne, je podle vyjádření Německa za sledované období s výjimkou roku 2009 nižší, než kolik činí náklady na rezervu pro případ nákazy uvedené v tabulce 2. V roce 2009 se konečná výše úhrady těmto nákladům rovnala.
(114)
Německo uvádí, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy nejsou zakalkulovány do poplatku účtovaného uživatelům, neboť to neumožňuje zákon. Podle § 7 zákona Porýní-Falce o odvodech obcím (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, dále jen „KAG RP“) sice mohou územní korporace k pokrytí nákladů vybírat od uživatelů veřejných zařízení protiplnění v podobě poplatků, přitom však nesmí mezi plněním, jež dané zařízení poskytuje, a výší poplatku vznikat zjevný nepoměr. Podle § 8 KAG RP se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů. Podle vyjádření Německa lze však poplatky vybírat pouze za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, nikoli za udržování rezervy pro případ nákazy. Tato rezerva totiž není udržována v podobě protiplnění v zájmu jednotlivého poplatníka, nýbrž pro účely potírání budoucích rizik v zájmu veřejnosti.
7.3.4 Financování v jiných spolkových zemích
(115)
Na žádost Komise provedlo Německo celostátní průzkum praxe, jež panuje při určování a financování rezervy pro případ nákazy.
(116)
Odhlédneme-li od spádového území ZT, je ve všech spolkových zemích tato rezerva pokrývána z nevyužitých provozních kapacit, které jsou k dispozici přes týden a o víkendu. Podle Böckenhoffova znaleckého posudku nejsou zpravidla realizovány žádné další investice do kapacit, jež by měly sloužit potírání nákaz. Jako rezerva pro případ nákazy postačují stávající nevyužité kapacity z třetí směny přes týden a o víkendu. Nově se nyní používají alternativní metody výpočtu, jež se opírají o znalecké posudky (např. posudek ústavu ISPA pro Dolní Sasko (33)) nebo o dohody s příslušnými zájmovými skupinami. Zůstává však u základního poznatku Böckenhoffova znaleckého posudku, podle nějž není nutné, aby byly realizovány další investice do nevyužívaných kapacit.
(117)
Nevyužité provozní kapacity jsou financovány z poplatků nebo úplat (v závislosti na právní formě provozovatele). Klíč, podle nějž jsou tyto kapacity rozdělovány mezi neškodné odstraňování uhynulých zvířat a jateční odpad, je přitom upraven různým způsobem.
(118)
Pokud jde o podporu zemědělcům při neškodném odstraňování uhynulých zvířat podle pokynů TSE a podle pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013, financuje většina spolkových zemí poplatky za neškodné odstraňování uhynulých zvířat z 67 % až 75 %.
a)
Bádensko-Württembersko a Severní Porýní-Vestfálsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylých 75 % nákladů na zpracování a 100 % nákladů na sběr je financováno z prostředků veřejného sektoru (okresů a spolkových zemí).
b)
Sasko-Anhaltsko, Durynsko a Braniborsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na sběr a 33 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylou část (75 % nákladů na sběr a 67 % nákladů na zpracování) hradí veřejný sektor.
c)
Bavorsko, Porýní-Falc a Sársko: Na úhradě nákladů na sběr se po jedné třetině podílejí okresy, fond pojištění Tierseuchenkasse a spolková země. Náklady na zpracování financují z 66 % veřejný sektor, z 25 % majitelé zvířat a z 8 % Tierseuchenkasse.
d)
V Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 25 % majitelé zvířat, z 8 % Tierseuchenkasse a z 66 % veřejný sektor.
e)
V Dolním Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 60 % Tierseuchenkasse a ze 40 % veřejný sektor. 25 % nákladů na zpracování přeúčtovává Tierseuchenkasse majitelům zvířat.
f)
Ve Šlesvicku-Holštýnsku hradí náklady na sběr i zpracování ze 100 % Tierseuchenkasse.
g)
V Meklenbursku-Předním Pomořansku hradí náklady na sběr a zpracování ze 100 % majitelé zvířat.
(119)
Z tohoto přehledu podle názoru Německa vyplývá, že je nepodstatné, zdali jsou náklady na rezervu pro případ nákazy zakalkulovány do poplatků a úplat, nebo zdali jsou tyto náklady financovány prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, jako je tomu v případě Porýní-Falce. Rozhodující je, kdo tyto náklady skutečně hradí. Ukazuje se tak, že velkou část nákladů na rezervu financuje veřejný sektor prostřednictvím podpory poskytované podle pokynů TSE či pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
7.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(120)
Německo zastává názor, že právo Unie nestanoví povinnost otevírat prostřednictvím veřejných soutěží trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Uvedené potvrdil rovněž Soudní dvůr (34).
7.5 Žádné narušení hospodářské soutěže na trzích mimo sdružení ZT
(121)
Německo je toho názoru, že v tomto případě k narušení hospodářské soutěže na trzích nedošlo.
7.5.1 Neškodné odstraňování volných komodit prostřednictvím sdružení ZT bez křížových dotací
(122)
Německo se domnívá, že v případě materiálu kategorie 3 nedošlo využitím přeúčtovávání nákladů ze strany sdružení ZT k narušení hospodářské soutěže, neboť se nejedná o křížovou dotaci:
a)
Z ročních uzávěrek sdružení ZT jasně vyplývá, že ze zpracování odděleného materiálu kategorie 3 sdružení ZT již léta získává značné příspěvky na úhradu, čímž je křížová dotace vyloučena.
b)
Je-li materiál kategorie 3 dodáván spolu s materiálem kategorie 1 a 2, započítají se směsi (podle váhy) do poplatků již předem. To znamená, že do výše poplatků stanovené pravidly pro poplatky jsou již předem zahrnuty vypočítané objemy smíchaného materiálu dané kategorie.
(123)
Neexistuje žádný podklad pro tvrzení hlavní stěžovatelky, že z důvodu cenové politiky sdružení ZT se odděluje pouze 45 % materiálu kategorie 3. Sdružení ZT nikdy nezpracovalo tak velké objemy materiálu kategorie 3, což by potvrdil i náhled do příslušných statistických údajů. V případě roku 2009 lze potvrdit míru oddělení ve výši 72 %, kterou Komise uvedla při zahájení řízení.
(124)
Kromě toho lze ještě také poukázat na to, že ve spádové oblasti sdružení probíhá 85 % porážek v šesti podnicích, které oddělování materiálu provádějí v co nejširším rozsahu. Stěžovatelka v těchto podnicích pracuje a dostává od nich oddělený materiál kategorie 3. Stěžovatelka má tak přístup k trhům s materiálem kategorie 3 a má na těchto trzích velmi vysoký podíl.
7.5.2 Vypsání soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku
(125)
Skutečnost, že sdružení ZT v severním a středním Hesensku požaduje jinou úhradu než ve spádové oblasti sdružení, ještě není důvodem k narušení hospodářské soutěže. Rozdíly ve financování lze vysvětlit na základě rozdílných zákonných požadavků pro jejich výpočet. V Německu je neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišného původu kategorie 1 a 2 podle § 3 odst. 1 TierNebG v zásadě povinností příslušných územních korporací v souladu s právními předpisy spolkové země. Financování může být proto v jednotlivých předpisech na spolkové či obecní úrovni upraveno rozdílně.
(126)
Pokud vedlejší produkty živočišného původu neodstraňuje subjekt, který je za to ze zákona odpovědný, ale někdo třetí, na něhož byla tato povinnost přenesena (jako v severním a středním Hesensku), pak by se předpisy pro výpočet neřídily podle právě platného zákona o obecních poplatcích, nýbrž podle „Pokynů pro stanovení cen na základě vlastních nákladů (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten, dále jen „LSP“) (35).
(127)
Zejména pokud jde o výši úrokových nákladů, které lze započítat do poplatků či úplat, existují velké rozdíly mezi KAG RP a LSP, které se vztahují na sdružení ZT, neboť sdružení ZT své investice financovalo velkou měrou prostřednictvím úvěrů, za něž každý rok platí úroky v nezanedbatelné výši.
(128)
Zatímco podle § 8 KAG PR mohlo sdružení ZT tyto skutečné úrokové náklady započítat do výpočtu poplatků, dovoloval LPS u úplat v severním a středním Hesensku stanovit pouze vypočítané úroky vzhledem k průměrné hodnotě kapitálu nutného pro provoz podniku. Tím bylo znemožněno další přepočítávání veškerých vzniklých úrokových plateb.
(129)
Rovněž stížnost stěžovatelky, že ve veřejné soutěži v severním a středním Hesensku nezískal podnik TBA Schäfer veřejnou zakázku kvůli křížové dotaci udělené prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, postrádá jakékoli zdůvodnění. Vyšší nabídku podniku TBA Schäfer lze vysvětlit tak, že podnik TBA Schäfer odhadl příliš nízké produkční výnosy a musí dodatečně platit vyšší administrativní náklady a vyšší úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny. Sdružení ZT naopak odhadlo výši produkčních výnosů správně, a protože není součástí koncernu, nemusí odvádět žádné podnikové úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny.
7.6 Sanace starých provozů
(130)
Německo uvádí, že část úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT dostává, slouží k pokrytí nákladů na sanaci dvou starých lokalit, Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied.
(131)
Na obou lokalitách došlo v důsledku nasazení uhlovodíku ze strany bývalých majitelů či provozovatelů k znečištění půdy a podzemních vod. Obě lokality přešly do vlastnictví sdružení ZT při jeho založení v roce 1979.
(132)
Sdružení ZT mělo povinnost odstranit znečištění na základě sanačních rozhodnutí krajského úřadu v Koblenci ze dne 21. dubna 1997 a 31. března 1998. Na základě dodatečného rozhodnutí dne 13. července 2001 došlo k uložení ještě dalších podmínek týkajících se závazku sanace lokality Sprendlingen-Gensingen. Náklady na sanaci u obou lokalit činily v období 1998-2010 celkem 2 413 049 EUR.
7.6.1 Lokalita Sprendling-Gensingen
(133)
Německo uznává, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 31. března 1998 sdružení ZT v podstatě ručí za náklady na sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen. Z hlediska pravidel pro státní podporu však nelze ospravedlnit, aby za náklady na sanaci v plné výši ručilo pouze sdružení ZT, neboť podle novější německé judikatury by neomezené ručení vedlo k nerovnému zacházení v porovnání se soukromými podniky.
(134)
Po rozhodnutí Spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (36) by podle vnitrostátního práva soukromý podnik ručil pouze v míře, která je pro něj únosná. Tato míra je podle Spolkového ústavního soudu naplněna, když ručení překročí hodnotu pozemku. Ručení, které tuto míru překročí, nelze považovat za přiměřené stanovení obsahu a mezí za účelem ochrany vlastnictví zaručené v čl. 14 odst. 2 druhé větě německé ústavy. Sdružení ZT se však coby právnická osoba veřejného práva nemůže odvolávat na práva, která podle německé ústavy přísluší soukromým osobám, a proto se na něj toto omezení míry ručení nevztahuje.
(135)
Podle Německa vykazuje stará lokalita Sprendlingen-Gensingen zápornou tržní hodnotu, jelikož se rozvaha ze dne 31. prosince 2009 opírá o odhadovanou účetní hodnotu ve výši 128 500 EUR, ale náklady na sanaci, jejichž celková částka dosáhla mezitím výše 1 542 316 EUR, tuto hodnotu překročily. Tím byla uvedená míra ručení překročena.
(136)
Financování nákladů na sanaci překračující míru ručení prostřednictvím přeúčtovávání nákladů je třeba považovat za slučitelnou státní podporu podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, neboť soukromé podniky musí ručit pouze za náklady na sanaci do výše tržní hodnoty pozemku.
7.6.2 Lokalita Sohrschied
(137)
Ačkoli bylo sdružení ZT coby znečišťovatel zavázáno k ručení sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997, má Německo pochybnosti, zda by podle německého práva bývalo bylo sdružení ZT povinno převzít náklady za sanaci škod, které byly způsobeny bývalým vlastníkem či provozovatelem. Tyto skutečnosti jsou však staré více než 30 let, a proto se již otázky týkající se ručení nedají zodpovědět jednoznačným způsobem.
(138)
Německo má za to, že přeúčtovávání nákladů v rozsahu, v jakém přispívá na náklady na sanaci lokality Sohrschied, představuje slučitelnou formu státní podpory podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, protože sdružení ZT nebylo sanací vázáno.
(139)
Dalším argumentem Německa je, že také lokalita Sohrschied vykazuje zápornou tržní hodnotu, a proto je i v tomto případě již uvedená míra ručení překročena.
8. HODNOCENÍ OBECNÝCH PŘEDPOKLADŮ EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU (BEZ OHLEDU NA KRITÉRIA PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(140)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
8.1 Přeúčtovávání nákladů financované ze státních prostředků
(141)
Německo nepopírá, že se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů ze strany členů sdružení ZT jedná o státní prostředky. Členové sdružení ZT jsou okresy a města v Porýní-Falci, v Sársku a Hesensku. Od roku 1979 vybírá sdružení ZT od svých členů na základě správních aktů úhradu přeúčtovaných nákladů, a proto se toto opatření rovná přímému převodu státních prostředků. Protože se jedná o správní akty, jsou úhrady přeúčtovaných nákladů přičitatelné státu.
8.2 Hospodářské zvýhodnění sdružení ZT
(142)
Příjemce podpory musí být nejprve podnikem. Pojem „podnik“ zahrnuje jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení tohoto subjektu a způsobu jeho financování. Tato definice se vztahuje jak na soukromé, tak na veřejné podniky (37). Hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu, a to zpravidla za úplatu (38). Sdružení ZT je podnikem, neboť nabízí služby na odstranění určitých vedlejších produktů živočišného původu za úplatu.
(143)
Úhrady přeúčtovávaných nákladů v zásadě přinášejí sdružení ZT ekonomickou výhodu, neboť snižují jeho běžné výdaje a není za ně poskytováno žádné přiměřené protiplnění. Německo však uvádí, že tyto úhrady měly pouze kompenzovat náklady, jež sdružení ZT vznikaly ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy, a že sdružení přitom žádná ekonomická výhoda nevznikala.
(144)
V rozsudku ve věci Altmark Soudní dvůr konstatoval, že kompenzace za plnění závazků veřejné služby nepředstavuje státní podporu, tj. nepřináší příjemci výhodu, jsou-li kumulativně splněna určitá kritéria (39).
(145)
Vzhledem k významu, jaký rozsudek ve věci Altmark pro tento případ má, je argumentace Německa, podle níž jsou kritéria z tohoto rozsudku splněna, předmětem samostatného a podrobného posouzení v oddílu 9.
8.3 Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod mezi členskými státy
(146)
Německo zastává názor, že trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ze spádového území není otevřen hospodářské soutěži, takže lze narušení hospodářské soutěže i ovlivnění obchodu mezi členskými státy vyloučit.
(147)
Komise úvodem konstatuje, že je neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 předmětem regionálního monopolu. Nicméně většina příslušných územních korporací tento monopol zadává v podobě soutěží o veřejné zakázky, a daný trh tedy je tedy předmětem hospodářské soutěže. Potvrzením této skutečnosti je v daném případě soutěž o veřejnou zakázku vypsaná v severním a středním Hesensku.
(148)
V souladu s rozhodnutím Komise ze dne 23. února 2011 o státní podpoře Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr C 58/06 (ex NN 98/05) (40) je Komise toho názoru, že je trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 otevřen hospodářské soutěži. Územním korporacím, jež jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny, dávají právo Unie i vnitrostátní právní předpisy možnost volby, zdali na uvedeném trhu vyhledají prostřednictvím veřejné soutěže vhodného dodavatele, jehož tímto úkolem pověří, nebo zdali se o tuto činnost postarají samy v rámci interního řešení (41). Bez ohledu na argumentaci Německa, podle níž sdružení ZT splňuje kritéria pro interní zadání předmětných činností (42), tak úhrada přeúčtovávaných nákladů posiluje finanční pozici ZT oproti jiným potenciálním dodavatelům. Vzhledem k tomu, že se soutěží o veřejné zakázky mohou ucházet dodavatelé ze všech členských států, může tato úhrada rovněž ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(149)
Rovněž ekonomické výhody, jež z úhrady přeúčtovávaných nákladů plynou, mohou posilovat postavení ZT na trzích, na nichž toto sdružení přímo konkuruje jiným dodavatelům (neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku).
8.4 Předběžný závěr o existenci podpory
(150)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů naplňuje znaky veřejné podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V následujícím oddílu je důkladnému zkoumání podrobena argumentace Německa, podle níž jsou naplněny podmínky podle rozsudku ve věci Altmark.
9. POSOUZENÍ KRITÉRIÍ PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK V RÁMCI ČL. 107 ODST. 1 SFEU
9.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(151)
Podle prvního kritéria uvedeného rozsudku musí být příjemce skutečně pověřen výkonem závazků veřejné služby a tyto závazky musí být jasně definovány.
(152)
Úvodem je třeba upřesnit, že pro účely posouzení je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2011.
(153)
Před změnou svých stanov, k níž došlo 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009, bylo ZT pověřeno pouze všeobecně neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2. Původní stanovy mu neukládaly žádnou povinnost udržovat rezervu pro případ nákazy, takže nebyl dán ani jednoznačně vymezený závazek udržovat rezervu pro případ nákazy ve smyslu prvního kritéria Altmark.
(154)
Na základě změny stanov je nyní sdružení ZT kromě závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2 též výslovně uložen závazek udržovat rezervu pro případ nákazy.
(155)
Komise v další argumentaci prokáže, že ani existencí závazku ZT provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, ani existencí závazku téhož sdružení udržovat rezervu pro případ nákazy nelze odůvodnit úhradu přeúčtovávaných nákladů jakožto vyrovnávací platbu státu ve smyslu prvního kritéria Altmark.
9.1.1 Závazek provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2
9.1.1.1 Neexistence služby obecného hospodářského zájmu
(156)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 na základě nařízení (ES) č. 1069/2009 a § 3 odst. 1 TierNebG závazek veřejné služby, a tedy službu obecného hospodářského zájmu. BVerwG přitom přikládá zvláštní význam skutečnosti, že se v případě neškodného odstraňování materiálu podle německého práva jedná o povinnost veřejného sektoru, a vychází z toho, že ZT jedná v tomto ohledu na základě přenesení veřejné pravomoci. BVerwG je toho názoru, že tento závazek veřejné služby zahrnuje též udržování rezervy pro případ nákazy (43).
(157)
Německo tento názor sdílí a uvádí dále, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a udržování rezervy pro případ nákazy slouží ochraně lidského zdraví.
(158)
Vzhledem k tomu, že se u neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o závazek veřejné služby, má podle názoru BVerwG a Německa úhrada přeúčtovávaných nákladů své odůvodnění, neboť se jedná o státní vyrovnávací platbu, jež má kompenzovat náklady, které sdružení ZT z těchto závazků plynou.
(159)
Jak se uvádí rovněž v bodu 13 rámce Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec k vyrovnávacím platbám) (44), mají členské státy podle ustálené judikatury Soudního dvora velký prostor k vlastnímu uvážení otázky, které druhy plnění lze pokládat za služby obecného hospodářského zájmu, ledaže se jedná o odvětví, pro něž platí příslušné zvláštní předpisy Unie.
(160)
Soudní dvůr ve své judikatuře zdůraznil, že je obecný hospodářský zájem dán pouze v případě, pokud se tento zájem zvláštní měrou odlišuje od zájmu na jiných činnostech hospodářského života (45).
(161)
Ve věci GEMO se poté Soudní dvůr zabýval otázkou, zdali mají zemědělci a jatka nést veškeré náklady na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu, nebo zdali smí část těchto nákladů převzít stát s odůvodněním, že se jedná o službu obecného hospodářského zájmu. V příslušném rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že mají veškeré náklady hradit sami zemědělci a jatka (46).
(162)
Soudní dvůr konstatoval, že finanční zátěž, která tímto neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu vzniká, představuje nákladový faktor, který je s hospodářskou činností zemědělců a jatek nevyhnutelně spojen. V důsledku činností, jež tyto podniky vykonávají, vznikají nepoužitelné a především pro životní prostředí škodlivé produkty a rezidua, které je jejich původce povinen neškodně odstranit.
(163)
Vlivem zásahů státních subjektů, jejichž cílem je zemědělce a jatka této zátěže zprostit, tak vzniká ekonomická výhoda, která může narušit hospodářskou soutěž. Přestože stát při úhradě těchto nákladů na odstraňování materiálu sleduje cíl na poli veřejného zdraví, nemění to nic na existenci ekonomického zvýhodnění zemědělců a jatek. Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU totiž podle ustálené judikatury nerozlišuje podle důvodů a cílů státních intervenčních opatření, nýbrž podle jejich účinků (47).
(164)
Pokyny Společenství týkající se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad (C 324/2002, s. 2) (do roku 2006), bod 27 a 37, a dále pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (C 319/2006, s. 1), oddíl V.B.4, rovněž potvrzují, že o náležitou likvidaci uhynulého dobytka jsou povinni se postarat příslušní majitelé, resp. výrobci vedlejších produktů živočišného původu a že podle zásady „znečišťovatel platí“ musí hradit náklady na tuto likvidaci. Výjimkou z tohoto pravidla jsou podle těchto dokumentů státní podpory, které jsou přípustné pouze ve zvláštních situacích (zejména v případě uhynulých zvířat).
(165)
Principiální platnost zásady „znečišťovatel platí“ potvrzují též právní předpisy spolkové země Porýní-Falc. Podle § 4 odst. 1 TierNebGAG lze náklady na odstraňování materiálu a související postupy uložit majitelům zvířat.
(166)
Z judikatury Soudního dvora, z nařízení (ES) č. 1069/2009, pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 vyplývají pro tento konkrétní případ následující závěry:
(167)
Za prvé je třeba konstatovat, že z hlediska existence služby obecného hospodářského zájmu není rozhodující, zdali členský stát definuje danou službu jako povinnost obcí. Je-li určitá služba prohlášena za povinnost obce, odpovídá tento akt přiznání výlučného práva. Pokud by byl správný právní názor BVerwG, mohl by členský stát prohlásit za povinnost obcí libovolnou službu, kterou by tak ustavil jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovýto výklad by však odebral veškerý „effet utile“ ustanovení článku 106 SFEU, jehož smysl a účel spočívá právě v tom, aby vyrovnávací platby bylo možno poskytovat pouze tehdy, jedná-li se o službu obecného hospodářského zájmu.
(168)
Podle názoru Komise je nutno rozlišovat mezi přiznáním výlučného práva na straně jedné a klasifikací určité služby jakožto služby obecného hospodářského zájmu na straně druhé.
(169)
Přiznání výlučného práva na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 může být omezením volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU. Takovéto omezení lze na základě článku 52 ve spojení s článkem 62 SFEU odůvodnit ochranou veřejného zdraví. Tím, že Německo a Porýní-Falc stanoví, že je na poli neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 odpovědný za určitý region vždy jen jeden podnik, chtějí zajistit, aby tento podnik podléhal zvlášť intenzivnímu dohledu, a zabezpečit tak ochranu veřejného zdraví.
(170)
Opatření, jež slouží ochraně veřejného zdraví, však není automaticky službou ve všeobecném veřejném zájmu; v tomto bodu Komise zastává odlišný názor než Německo a BVerwG.
(171)
Komise tedy nezpochybňuje, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o odstraňování odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní riziko pro zdraví. Nařízení (ES) č. 1069/2009 proto upravuje přísný systém kontroly zařízení, která odstraňování tohoto odpadu provádějí. Z plnění těchto předpisů vznikají těmto zařízením zajisté i náklady navíc, které však lze zakalkulovat do jejich poplatků a úplat.
(172)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 se v tomto ohledu neliší od odstraňování jiných druhů odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní zdravotní riziko. Náklady na neškodné odstraňování těchto odpadů musí obvykle hradit jejich původci, a nikoli veřejnost.
(173)
Obsahem služby je v daném případě neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Komise tedy musí přezkoumat, zdali se tato služba zvláštní měrou odlišuje od jiných činností hospodářského života, takže je předmětem obecného zájmu, a nikoli jen zájmu hospodářských subjektů, které z ní mají prospěch.
(174)
Podle názoru Komise se neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 svým obsahem od jiných činností hospodářského života v zásadě neliší. Z tohoto důvodu jej tak nemůže posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu.
(175)
Přísná kontrola, kterou předepisuje nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy - na rozdíl od názoru BVerwG - nevede k tomu, že je nutno toto neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pokládat za službu obecného hospodářského zájmu.
(176)
Dále platí, že je toto odvětví regulováno právem Unie. Jeho předpisy zejména stanoví, že náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 mají hradit znečišťovatelé. Není tedy dán důvod pro to, aby část těchto nákladů přebírala veřejnost, jak konstatoval Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO (48). Na základě této zvláštní úpravy v právu Unie již není dán prostor pro vnitrostátní právní předpisy, které neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 posuzují odchylně od práva Unie jako službu obecného hospodářského zájmu. Z uvedeného důvodu nelze danou činnost charakterizovat jakožto službu obecného hospodářského zájmu.
(177)
Pokud jde v neposlední řadě o argument Německa, podle nějž slouží neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ochraně lidského zdraví, budiž ještě jednou odkázáno na rozsudek ve věci GEMO, v němž Soudní dvůr konstatuje, že se čl. 107 odst. 1 SFEU netáže po důvodech a cílech státních intervencí, nýbrž tyto definuje na základě jejich účinků.
(178)
Z uvedeného vyplývá, že náklady, jež vyplývají z regulatorních předpisů pro výkon činnosti, např. - jako v tomto případě - z přísných předpisů o neškodném odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, má hradit v zásadě hospodářský subjekt, kterou danou činnost vykonává. Cíl ochrany lidského zdraví se odráží jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí výlučného práva s ohledem na volný pohyb služeb, jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí státní podpory zemědělcům, které jsou slučitelné se společným trhem.
(179)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 nemůže Německo posuzovat jako službu obecného hospodářského zájmu.
9.1.1.2 Podpůrná argumentace: Vyrovnávací platby nejsou v žádném případě zapotřebí
(180)
Komise podpůrně poukazuje na to, že imanentní součástí prvního kritéria podle rozsudku ve věci Altmark je též posouzení toho, je-li nezbytné za určitou službu obecného hospodářského zájmu hradit vyrovnávací platbu. I kdyby tedy neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 službu obecného hospodářského zájmu představovalo, je nutno vyrovnávací platbu přezkoumat z hlediska její nezbytnosti.
(181)
Německo a BVerwG ve své argumentaci přehlížejí skutečnost, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO ozřejmil, že závazky, jež převzaly podniky pověřené neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2, nejsou důvodem pro to, aby náklady, jež z těchto závazků plynou, kompenzoval stát v podobě vyrovnávacích plateb. Veškeré náklady z neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 musí hradit znečišťovatelé, neboť se jedná o náklady, jež jsou nevyhnutelně spjaty s hospodářskou činností zemědělců a jatek.
(182)
Podle rozhodnutí Soudního dvora nejsou dány důvody pro to, aby byly náklady z tohoto závazku plynoucí kompenzovány státní vyrovnávací platbou, neboť tyto náklady mají hradit znečišťovatelé.
(183)
Z přísné kontroly, kterou ukládá nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy nelze - na rozdíl od názoru BVerwG - odvodit, že je náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 možné pokrývat státními vyrovnávacími platbami.
(184)
Uvedené znamená, že z pouhé existence závazků veřejné služby nelze odvodit, že by byl dán důvod pro státní vyrovnávací platbu ke kompenzací nákladů, jež z těchto závazků vznikají.
(185)
Podle názoru Komise nemůže Německo obhajovat úhradu přeúčtovávaných nákladů jako státní vyrovnávací platbu za náklady, jež sdružení ZT vznikají ze závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ musí být veškeré náklady pokryty z poplatků, které ZT od znečišťovatelů vybírá.
9.1.2 Udržování rezervy pro případ nákazy
(186)
K otázce, lze-li rezervní kapacitu - posuzujeme-li ji izolovaně - klasifikovat jako službu obecného hospodářského zájmu, je nutno uvést následující. Podle německých právních předpisů musí podnik, který má na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 územní monopol, zajistit, aby byl schopen zvládnout i vyšší přísun materiálu v případě nákazy. Jak vyplývá ze srovnávacího přehledu situace v šestnácti spolkových zemích, jejž předložilo Německo, je uvedená nutnost ve všech regionech mimo spádové území ZT řešena tím způsobem, že dané podniky využívají svých zařízení ve třísměnném provozu a o víkendech a že materiál převážejí v případě potřeby do jiných spolkových zemí. V důsledku závazku udržovat rezervu pro případ nákazy tedy nevznikají žádné náklady navíc, neboť tuto rezervu lze pokrýt z nevyužitých provozních kapacit, které jsou již k dispozici.
(187)
I kdyby měly náklady navíc vzniknout, musely by být přeúčtovány na zemědělce a jatka, neboť se zvládání vyššího přísunu materiálu v období nákazy promítá do nákladů, jež jsou s provozováním zařízení na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 zpravidla spojeny.
(188)
Přitom není podstatné, že vlastníci, tj. územní korporace, aktem přenesení pravomocí uloží podniku, který jim patří, povinnost, aby takovou rezervu pro případ nákazy udržoval. Jsou totiž dány dva důvody, pro něž udržování rezervy pro případ nákazy nelze jako službu obecného hospodářského zájmu posoudit.
(189)
V případě, že nevyužité provozní kapacity, z jejichž udržování nevznikají žádné dodatečné náklady, nepostačují na vytvoření předepsané rezervy pro případ nákazy, takže ze závazku tuto rezervu udržovat vznikají další investiční náklady, je třeba tyto náklady v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ hradit z poplatků či úplat. V tomto bodu neexistuje rozdíl vůči argumentům ohledně odstraňování jiných druhů odpadu (viz podrobně body odůvodnění (156) až (185)).
(190)
V případě, že jsou udržovány větší nevyužité kapacity, než kolik jich je pro případ nákazy skutečně zapotřebí, není na udržování takto nadbytečné nevyužité kapacity dán žádný zájem veřejnosti.
(191)
V této souvislosti zastává BVerwG názor, že je z hlediska posouzení udržování rezervní kapacity nepodstatné, zdali ZT udržuje kapacity příliš velké, které skutečně nejsou vůbec zapotřebí. Rozhodnutí, zdali tyto nadměrné kapacity financovat, nebo zda prosazovat jejich redukci, je podle názoru BVerwG výlučně věcí územních korporací, neboť jde o jejich politickou odpovědnost, nikoli o právní úpravu státních podpor (49). S tímto argumentem nelze souhlasit, neboť zcela nepotřebné kapacity opravdu nemohou sloužit zájmům veřejnosti.
(192)
Jak ještě podrobněji rozvádí oddíl 9.3, z uvedené argumentace pro daný případ ZT vyplývá závěr, že předepsanou rezervu pro případ nákazy lze vytvořit ze stávajících nevyužitých provozních kapacit a že pro vyrovnávací platbu tak není v žádném případě dán důvod.
(193)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že jako službu obecného hospodářského zájmu nelze posoudit ani závazek udržovat rezervu pro případ nákazy. Podpůrně vyslovuje Komise názor, že úhrady přeúčtovávaných nákladů nelze v žádném případě odůvodnit tím, že se jedná o státní vyrovnávací platby.
9.1.3 Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3
(194)
Vzhledem k tomu, že ZT není pověřeno neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3, nelze tuto činnost již z tohoto důvodu posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovéto posouzení by neobstálo ani z důvodů uvedených v bodu 9.1.1.
9.1.4 Shrnutí
(195)
První kritérium z rozsudku ve věci Altmark tudíž není v tomto případě splněno.
(196)
Následující argumentace k druhému až čtvrtému kritériu je tedy uvedena jen podpůrně.
9.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(197)
Druhé kritérium podle rozsudku Altmark vyžaduje, aby parametry pro výpočet kompenzace byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Pokud tedy členský stát hradí ztráty určitého podniku, aniž by takové parametry předem určil, pak tím tento podnik zvýhodňuje ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(198)
V daném případě je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2012.
9.2.1 Období let 1979-2008
(199)
Stanovy schválené dne 28. října 1994 umožňovaly sdružení ZT, aby veškeré ztráty, jež vzniknou po ukončení účetního období, hradilo formou přeúčtování. Německo však uvádí, že z úhrad těchto přeúčtovaných nákladů měly být financovány náklady, které ZT vznikaly z povinnosti udržovat rezervu pro případ nákazy.
(200)
Stanovy z roku 1994 však neuvádějí nic ani k rozsahu této rezervy, kterou mělo ZT udržovat, ani k parametrům, jimiž se měl výpočet nákladů na tuto rezervu řídit. Vzniklá ztráta není objektivním měřítkem pro stanovení těchto nákladů, neboť výši ztráty ovlivňuje řada faktorů, které se samotnými náklady na udržování rezervy nesouvisejí.
(201)
Předem tedy nebyla stanovena žádná objektivní a transparentní metoda, která by umožňovala náklady na udržování rezervy vypočítat. Za období let 1979-2008 tedy nebylo druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark naplněno.
9.2.2 Období let 2009-2012
(202)
Stanovy sdružení byly dne 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Jejich § 10 odst. 2 nyní výslovně stanoví rozsah rezervy pro případ nákazy, kterou je nutno udržovat. Podle § 9 odst. 2 a podle § 10 odst. 4 mají být náklady na udržování rezervy pro případ nákazy, a tedy i výše přeúčtovávaných nákladů stanoveny před počátkem hospodářského roku formou rozpočtového usnesení.
(203)
Ustanovení § 10 odst. 5 nových stanov zavádí pravidla pro výpočet nákladů na udržování této rezervy. V souladu s posudkem ústavu Fraunhofer je přitom předepsané rezervě přiřazena poměrná část celkových nákladů na kapacitu. Parametry pro výpočet těchto nákladů jsou uvedeny ve stanovách sdružení a v každoročně přijímaných rozpočtových usneseních. Komise přezkoumala, že se v případě těchto parametrů jedná o objektivně doložitelné údaje a že je způsob jejich výpočtu prezentován jednoznačným a transparentním způsobem. Pro období počínaje rokem 2010 jsou tedy úhrady přeúčtovávaných nákladů stanovovány předem na základě objektivních a transparentních parametrů.
(204)
Požadavky na transparentnost výpočtu, jež stanoví druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark, jsou tedy za období 2010-2012 splněny. Budiž však současně poukázáno na to, že Komise sice uznává, že jsou tyto výpočty prováděny předem a při zajištění odpovídající transparentnosti, avšak použitý vzorec nepokládá za vhodný k tomu, aby zabránil nadměrné kompenzaci ve smyslu třetího kritéria podle rozsudku ve věci Altmark.
(205)
Pokud však jde o rok 2009, byla pravidla výpočtu těchto nákladů, rozpočtové usnesení i výše úhrady stanovena se zpětnou účinností, a nikoli předem. Kritérium Altmark tedy není za rok 2009 v žádném případě splněno.
9.3 Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(206)
Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark předepisuje, že kompenzace nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(207)
Při výpočtu nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se Komise opírá o metodiku čistých ušetřených nákladů (50). Přitom se čisté náklady, které jsou nebo by mohly být zapotřebí k splnění povinností veřejné služby, budou počítat jako rozdíl mezi čistými náklady poskytovatele služeb, které plynou z plnění povinností veřejné služby, a čistými náklady téhož poskytovatele služeb bez této povinnosti. Především je nutné dbát na to, aby byly správně vyhodnoceny náklady či příjmy, které by poskytovatel služeb nemusel nést či kterých by nemusel dosáhnout, kdyby neexistoval závazek k poskytování veřejné služby. Při výpočtu čistých nákladů by se měly posoudit výhody ve prospěch poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu, pokud možno včetně nehmotných výhod (51).
(208)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení ze dne 2. února 2010 se k rozsahu rezervy pro případ nákazy stanoví, že rezerva, kterou je nutné pro případ nákazy udržovat, činí 7 110 tun, které je nutno zpracovat během šesti týdnů. V přepočtu na tuny týdně se tak sdružení ZT musí připravit na to, aby v případě nákazy mohlo vedle běžného objemu během šesti týdnů zpracovat ještě dalších 1 185 tun týdně (52).
(209)
Německo namítá, že čisté náklady, které sdružení ZT z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy vznikly, byly vyrovnány prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů. I když stanovy sdružení obsahují výslovnou povinnost držet rezervu pro případ nákazy až od jejich změny dne 2. února 2010, muselo sdružení ZT držet odpovídající rezervu a nést s tím spojené náklady již dříve. Především kvůli předpisům o poplatcích platných v Porýní-Falci nemohlo sdružení ZT započítat tyto náklady do poplatků za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2.
(210)
Na základě znaleckého posudku ústavu Fraunhofer se čisté náklady na rezervu pro případ nákazy podle Německa rovnají zhruba polovině celkových nákladů na zařízení za období 2002-2009, neboť technicky možná kapacita zařízení je během týdne (tj. 5denního třísměnného provozu) vytížena z méně než 50 %.
(211)
Komise dále ukáže, že v rozporu s výpočty Německa nevznikly sdružení ZT žádné čisté náklady v předepsaném rozsahu vyplývající z držení rezervy pro případ nákazy. Německem uváděné náklady se na jedné straně skládají z nákladů na nevyužité provozní kapacity, které je třeba hradit z poplatků a úplat, a na druhé straně z nákladů na nevyužité kapacity vyplývající z nedostatečného vytížení zařízení.
9.3.1 Pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy nevyužitými provozními kapacitami sdružení ZT
(212)
Böckenhoffův znalecký posudek z roku 1991 se jako první zabýval otázkou, zda je pro zajištění dostatečných kapacit pro případ nákazy nutné vybudovat větší zařízení na neškodné odstraňování materiálu než v případě běžného provozu. Dochází k opačnému názoru, neboť zařízení na neškodné odstraňování materiálu při běžném provozu pracuje pět dní na dvě směny, přičemž se nevyužité provozní kapacity třetí směny považují za dostatečnou rezervu pro případ nákazy.
(213)
Mnoho podniků odpovědných za neškodné odstraňování materiálu přistoupilo časem k tomu, že třetí směnu využívají částečně i za běžného provozu a při zvýšené zátěži pracují také v sobotu na jednu nebo na dvě směny. To znamená, že za běžného provozu dochází k většímu vytížení a v případě nákazy je nutné využít dostupných nevyužitých kapacit o víkendech.
(214)
Novější odborná literatura (53) však na základě podrobnějších propočtů jednotlivých scénářů potvrzuje základní teze Böckenhoffova znaleckého posudku, že pro zvládnutí nákazy nejsou zapotřebí žádné dodatečné investice do nevyužitých kapacit, nýbrž že stávající nevyužité kapacity třetí směny během týdne a víkendových směn dostačují k tomu, aby se odstranila těla hospodářských zvířat vzniklá dodatečně v důsledku nákazy. Vyšší vytíženost za běžného provozu se přitom bere na vědomí. Případy nákazy, které se při této příležitosti zkoumají, jsou většinou místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(215)
Také rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně předepsaná stanovami sdružení ze dne 2. února 2010, kterou musí mít sdružení ZT v případě nákazy k dispozici po dobu šesti týdnů, je koncipována pro místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat. Výše rezervy pro případ nákazy se opírá o znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc, v němž se tvrdí, že při krátkodobé nákaze je na spádovém území sdružení nutno počítat s dodatečným objemem těl hospodářských zvířat v uvedeném rozsahu.
(216)
Jak dokládá následující tabulka, je i v případě sdružení ZT - jako i v jiných spolkových zemích - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy pomocí krátkodobě dostupných nevyužitých provozních kapacit v noci a o víkendech. Nevyužitá provozní kapacita ve výši 2 376 tun týdně, která odpovídá 3směnnému 7dennímu provozu po dobu šesti týdnů, se rovná zhruba dvojnásobku předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně.
(217)
I kdyby se vycházelo z toho, že zařízení nejsou při 3směnnému 7dennímu provozu maximálně vytížena, nebo že nebudou v plném provozu celých sedm dní, existuje stále ještě dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy. Jak ukazuje srovnání předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně s kapacitami v zařízeních sdružení ZT (54), které nebyly podle znaleckého posudku ISPA pro Porýní-Falc využity, má sdružení ZT v noci a o víkendech k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit:
Tabulka 3
Stávající nevyužité kapacity sdružení ZT ve srovnání s předepsanou rezervou pro případ nákazy (na základě průměrného vytížení v období 1998-2009)
Provozní režim
Celková kapacita
Disponibilní nevyužité kapacity
Rezerva pro případ nákazy dle stanov sdružení
Nevyužité kapacity po odečtení rezervy pro případ nákazy
dané vytížením
provozní
celkové
celkové
2 směny 5 dní s max. kapacitou
2 160
443
443
3 směny 5 dní s max. kapacitou
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 směny 7 dní s běžnou kapacitou
3 864
443
1 704
2 147
962
3 směny 7 dní s max. kapacitou
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Údaje uvedené v tabulce potvrzují, že sdružení ZT - jako i podniky v jiných spolkových zemích - má k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí rezervy pro případ nákazy. Vytvořit dodatečné kapacity na udržování rezervy pro případ nákazy nemělo sdružení ZT tudíž nikdy zapotřebí. Z téhož důvodu nevznikly z této povinnosti sdružení ZT také žádné čisté náklady.
(219)
Německo však dále uvedlo, že z právních důvodů nemohlo sdružení ZT započítat náklady na nevyužité kapacity, jež se použijí jen v případě nákazy, do poplatků za neškodné odstraňování materiálu, neboť tato rezerva pro případ nákazy byla ve prospěch veřejnosti.
(220)
Výsledky konzultace spolkových zemí a smluv stěžovatelky však ukazují, že nezávisle na právní formě podniku neškodně odstraňujícího materiál či na uplatnitelných předpisech pro výpočet se veškeré náklady na kapacitu financují bez výjimky z příjmů podniku. To vyplývá jednoznačně také z § 8 KAG PR, podle nějž „se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům a pravidelné příspěvky odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů“. To znamená, že do poplatků je nutné poměrným způsobem započítat náklady na nevyužité provozní kapacity, neboť ty kauzálně souvisí s neškodným odstraňováním vlastního i cizího materiálu při běžném provozu.
(221)
BVerwG ve svém rozsudku také správně konstatuje, že náklady na nevyužité provozní kapacity je nutné hradit z příjmů z neškodného odstraňování vlastního i cizího materiálu (55). Pokud je tedy - jako v případě sdružení ZT - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy z nevyužitých provozních kapacit, neexistuje potřeba použít úhradu přeúčtovávaných nákladů.
(222)
Na zdůvodnění úhrady přeúčtovávaných nákladů Německo nakonec ještě uvedlo, že veškeré náklady na nevyužité provozní kapacity v rámci třetí směny během týdne vznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Bez této povinnosti by sdružení ZT mohlo využít svou maximální technickou kapacitu 5denního třísměnného provozu na 100 %.
(223)
Německo však nepředložilo žádný důkaz o tom, že by bez závazku držet rezervu pro případ nákazy už během týdne neexistovaly žádné nevyužité provozní kapacity. Spíše se ukazuje (např. ze znaleckého posudku ISPA pro Dolní Sasko), že i podniky, které neškodně odstraňují pouze materiál kategorie 3, a na které se proto nevztahuje žádný závazek držet rezervu pro případ nákazy, mají k dispozici značné nevyužité kapacity a veškeré náklady na ně hradí z úplat.
9.3.2 Stávající nevyužité kapacity překračují předepsanou výši rezervy pro případ nákazy
(224)
Jak vyplývá z tabulky 3, má sdružení ZT k dispozici daleko větší nevyužité kapacity, než jaké jsou nutné pro držení předepsané rezervy pro případ nákazy. Stávající nevyužité kapacity jsou krátkodobě více než dvakrát vyšší, než jaké by byly zapotřebí v případě nákazy. Obrázek 2 dokládá, že v některých letech zůstala dokonce i běžná kapacita 5denního 2směnného provozu nevyužita z 25 %. Náklady na nevyužité kapacity, jichž není na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy vůbec zapotřebí, nelze také započítat do čistých nákladů. Německem předložené výpočty čistých nákladů je nutné zamítnout i z tohoto důvodu, neboť se v nich k rezervě pro případ nákazy nesprávně připočítávají náklady na veškeré nevyužité kapacity.
(225)
Znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc a znalecký posudek ústavu Fraunhofer ukazují, že by stávající nevyužité kapacity sdružení ZT dokonce stačily na to, aby během tří měsíců zvládly rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi. Sdružení ZT však nebylo nikdy uloženo držet rezervu pro případ nákazy po dobu delší než šest týdnů. To znamená, že členové sdružení neumožnili ZT nikdy držet dlouhodobější rezervu pro případ nákazy na více než šest týdnů, jejímž cílem by bylo zvládnout déle trvající a na celou spolkovou zemi rozšířenou nákazu pouze za pomoci sdružení ZT. Srovnání týkající se kapacity nutné pro případ rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi je proto nepatřičné (56).
(226)
Skutečnost, že sdružení ZT má k dispozici kapacity, které překračují požadavky stanov sdružení, lze doložit i takto: Stanovy sdružení ZT ukládají povinnost zpracovávat vlastní materiál kategorie 1 a 2 v objemu, který se průměrně rovná zhruba 900 tunám týdně (57). Připočítá-li se ještě předepsaná rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně, potřebovalo by sdružení ZT zařízení s kapacitou 2 085 tun týdně při třísměnném 7denním provozu, aby splnilo svou povinnost uloženou stanovami sdružení.
(227)
Ve skutečnosti však má sdružení ZT k dispozici zařízení s maximální kapacitou ve výši 4 536 tun týdně. Sdružení ZT tak provozuje zařízení s dvojnásobnou kapacitou, než jaká by byla zapotřebí ke splnění úkolů uložených ve stanovách sdružení. Z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy nemohou sdružení ZT vznikat žádné čisté náklady, protože má k dispozici mnohem vyšší kapacity, než jakých je k splnění jeho veřejných zakázek zapotřebí.
9.3.3 Shrnutí
(228)
Závěrečným zjištěním proto je, že se Německu nepodařilo dokázat, že sdružení ZT vznikly čisté náklady z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Z posouzení plyne, že z úhrad přeúčtovávaných nákladů se hradí nevyužité kapacity, k nimž dochází buď ve spojitosti s běžným provozem (a proto se mají hradit z poplatků a úplat za tyto služby), anebo proto, že provozní zařízení sdružení ZT nejsou dostatečně vytížena.
9.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(229)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark praví, že není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil ve stejném odvětví při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(230)
Čtyři kritéria podle rozsudku ve věci Altmark představují předpoklady pro výjimku ze zásady, podle níž vyrovnávací platby představují zvýhodnění. Důkazním břemenem ve prospěch jejich dodržení je proto zatížen členský stát.
(231)
Sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži a Německo nepředložilo ani důkaz o tom, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik. Německo tak neprokázalo splnění čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark. Vysoké poplatky za neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat v Porýní-Falci a nutnost financování prostřednictvím přeúčtovávání nákladů (což se v žádné jiné spolkové zemi neděje) poukazují takříkajíc na to, že sdružení ZT není žádným průměrným, dobře řízeným podnikem.
(232)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark tudíž není splněno.
(233)
Názorem BVerwG je, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark nelze na sdružení ZT použít, neboť přeúčtovávání nákladů neslouží k vyrovnání dodatečných nákladů vzniklých tím, že v rámci jinak tržní činnosti došlo k převzetí povinnosti veřejného zájmu, nýbrž k financování veřejné služby poskytované mimo trh, která je plněna na základě přenesení veřejné pravomoci. Skutečnost, že je povinnost poskytovat tuto službu plněna na základě přenesení veřejné pravomoci, plyne podle BVerwG z politického rozhodnutí územních korporací, jež jsou členy sdružení, zadat neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 interním postupem. Tuto interpretaci BVerwG opírá o rozsudek Soudního dvora ve věci Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark podle BVerwG předpokládá, že plněním závazku veřejné služby musí být pověřen soukromý podnik. Tento předpoklad však zadání zakázky interním postupem nesplňuje, a proto nelze čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark uplatnit na podnik, který obdržel zakázku na základě interního postupu (59).
(235)
Komise v tomto ohledu nesdílí právní názor BVerwG. Ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark zaprvé nevyplývá nic, co by protiřečilo jeho uplatnění na případ zadání zakázky interním postupem. Naopak: uvedením obou možností (buď veřejná soutěž, nebo analýza nákladů, které by měl průměrný, dobře řízený podnik) Soudní dvůr naznačuje, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark lze uplatnit i v případě, že žádná veřejná soutěž neproběhla, tedy zejména v situaci zadání zakázky interním postupem.
(236)
Zadruhé se rozsudek ve věci Stadtreinigung Hamburg týká pouze otázky, kdy existuje povinnost vypsat veřejnou soutěž a kdy ne. Odtud však nelze vyvozovat žádné závěry týkající se pravidel pro státní podporu. Naopak: druhá možnost vyplývající ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark se týká právě situace, kdy neexistuje povinnost k vypsání veřejné soutěže.
(237)
Zatřetí vychází BVerwG z toho, že sdružení ZT v důsledku svého územního monopolu nekonkuruje jiným podnikům a že tak pravděpodobně nedochází k žádnému narušení hospodářské soutěže. Narušení hospodářské soutěže však představuje samostatný znak skutkové podstaty pojmu státní podpory, který se liší od znaku skutkové podstaty hospodářského zvýhodnění, v souvislosti s nímž došlo k formulování čtyř kritérií podle rozsudku ve věci Altmark. Znak skutkové podstaty narušení hospodářské soutěže je v předmětném případě naplněn (viz oddíl 8.3). V bodě 37 sdělení o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (dále jen „sdělení SGEI“) (60) poukázala Komise výslovně na to, že zadání zakázky interním postupem nevylučuje možnost narušení hospodářské soutěže.
(238)
Důraz, který BVerwG klade na skutečnost, že sdružení ZT vykonává své činnosti na základě přenesení veřejné pravomoci, nastoluje nakonec otázku, zda BVerwG odmítá použitelnost čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark proto, že vychází z faktu, že sdružení ZT nevykonává žádnou hospodářskou činnost. Ani to však nesouhlasí: sdružení ZT nabízí služby za úplatu, a vykonává tak hospodářskou činnost (viz oddíl 8.2). To Komise výslovně potvrdila rovněž v bodě 13 sdělení SGEI.
9.5 Závěr týkající se existence hospodářského zvýhodnění sdružení ZT
(239)
V protikladu k rozsudku BVerwG a tvrzením Německa nebyla kritéria podle rozsudku ve věci Altmark splněna. Zaprvé nelze ospravedlnit úhradu přeúčtovávaných nákladů coby státní vyrovnávací platby za závazky převzaté sdružením ZT, neboť veškeré náklady, jenž jsou s těmito závazky spojené, jsou hrazeny z poplatků. Zadruhé se ukazuje, že oproti tvrzení Německa sdružení ZT nevznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady. Německem uváděné náklady se vztahují buď na nevyužité provozní kapacity, které je nutno hradit z poplatků a výnosů, nebo na nevyužité kapacity, které překračují předepsaný rozsah rezervy pro případ nákazy. Zatřetí nebyly do roku 2010 předem stanoveny parametry výpočtu úhrad přeúčtovávaných nákladů s nezbytnou transparentností. Začtvrté se Německu nepodařilo dokázat, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik.
(240)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto vedla k hospodářskému zvýhodnění sdružení ZT.
(241)
Pokud se Německem nesprávně vypočtené náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí mezi jednotlivé vykonané služby - neškodné odstraňování vlastního materiálu kategorie 1 a 2, neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pocházejícího z Bádenska-Württemberska a Hesenska a neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 -, je možné podrobně ukázat, jaké hospodářské zvýhodnění sdružení ZT z úhrady přeúčtovávaných nákladů na jednotlivých trzích vzniklo.
(242)
Následující oddíly 9.5.1 až 9.5.3 ukáží, že úhrada přeúčtovávaných nákladů slouží skutečně vyrovnání ztrát vzniklých z těchto důvodů:
a)
méněcenné zpracování materiálu kategorie 3;
b)
nevytížené kapacity;
c)
úplaty za neškodné odstraňování materiálu v severním a středním Hesensku jsou pod úrovní skutečných nákladů;
d)
poplatky za neškodné odstraňování vlastního materiálu jsou pod úrovní skutečných nákladů.
9.5.1 Ztráty z neškodného odstraňování vlastního a cizího materiálu při správném rozdělení nesprávně vypočtených nákladů na rezervu pro případ nákazy
(243)
Podle výkazu zisků a ztrát sdružení ZT za období 2002-2009 se veškeré údajné náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí podle využití zařízení v 5denním 2směnném provozu.
(244)
Přitom je třeba nejdříve upozornit na to, že jedním podstatným důvodem vysokých nákladů na nevyužité kapacity je nedostatečné vytížení zařízení sdružení ZT. Nejprve je proto třeba vypočítat tyto náklady na nevyužité kapacity způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu:
(245)
Jak ukazuje statistika vytížení uvedená v tabulce 3 (viz sloupek „nevyužité kapacity dané vytížením“), nevyčerpalo sdružení ZT nikdy své technické kapacity 5denního 2směnného provozu. Vytížení značně kleslo zejména po roce 2002 kvůli silnému úbytku vlastního materiálu. Jako kritérium nedostatečného vytížení se budou dále používat nevyužité kapacity 5denního 2směnného provozu. Referenční hodnotou pro výpočet nedostatečného vytížení bude nejvyšší vytížení při 5denním 2směnném provozu ve výši 101 855 tun ročně, kterého bylo dosaženo v roce 2002. Výsledkem je nedostatečné vytížení v průměrné výši 13 %.
(246)
Podle řádku „kapacity nevyužité vlivem vytížení provozu“ v tabulce 4 činí průměrné náklady způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu 434 304 EUR. Sdružení ZT má povinnost převzít za tyto náklady hospodářskou odpovědnost, neboť jsou výsledkem provozu zařízení, jež je při běžném provozu nevytíženo.
(247)
Nevyužité provozní kapacity se rozdělí úměrně k využití při 5denním 2směnném provozu. Nevyužité provozní kapacity proto připadají úměrně jak na služby poskytované jak v rámci sdružení, tak mimo ně. Přitom se v tabulce 4 rozlišuje mezi nevyužitými provozními kapacitami při sběru a zpracování.
(248)
Průměrným výsledkem za období 2002-2009 je, že sdružení ZT nebylo z obratu s to pokrýt nevyužité provozní kapacity ani u interních, ani u externích služeb. Odpovídající „příspěvek na úhradu nákladů II“ vykazuje u externích služeb průměrnou roční ztrátu ve výši 1 198 257 EUR a u interních služeb ve výši 1 140 898 EUR.
Tabulka 4
Výkaz zisků a ztrát
(v EUR)
Uhynulá zvířata
Jateční odpad
Materiál sdružení
Sloupec 1 + 2
Materiál kategorie 3
B-W a Hesensko
Nedostatečné vytížení
Cizí materiál
Sloupec 4 + 5 + 6
Celkem
Col 3 + 7
(1)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Náklady dle údajů ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Upravené náklady
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Příspěvek na úhradu nákladů I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Kapacity nevyužité (NK) vlivem vytížení provozu
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Provozní NK - sběr
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Provozní NK - zpracování
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Příspěvek na úhradu nákladů II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nerozdělené fixní náklady
[…]
(11)
Příspěvek na úhradu nákladů III
[…]
(12)
+
Úhrada přeúčtovaných nákladů
[…]
(13)
Výsledek
[…]
Řádky 1 a 2: Údaje sdružení ZT
Sdružení ZT ve svém účetnictví neuvádí výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, nýbrž je jako i jiné produkční výnosy (např. tuky a oleje) odečítá od celkových nákladů, které se poté rozdělují na vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Nadále však bude u materiálu kategorie 3 vedeno oddělené účetnictví, a proto je třeba z celkových nákladů vypočítat výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3.
Řádky 3 až 5: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů I
V zájmu zjištění opravených nákladů se výnosy ze zpracování materiálu kategorie 3, které byly odečteny od nákladů, poměrným způsobem připočtou k nákladům na vlastní jateční odpad, materiálu kategorie 3 a materiálu pocházejícímu z Bádenska-Württemberska a Hesenska. V rámci celkových nákladů proto rozdíl mezi řádkem (2) a řádkem (4) odpovídá výnosům z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 v řádku (3).
Kvůli chybějícím údajům se Komisi nepodařilo prověřit, zda sdružení ZT rozdělilo celkové náklady v řádku (2) příp. (3) mezi jednotlivé služby správným způsobem. Zejména je nutné poukázat na to, že na neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat připadá nadměrný podíl nákladů na kapacitu. Příspěvek na úhradu nákladů I za vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska mohl být tudíž nasazen příliš vysoko.
Řádky 6 až 9: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů II
Nejprve se z nákladů na rezervu pro případ nákazy vypočítá nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu (= kapacita nevyužitá vlivem vytížení). Nato se ostatní náklady na rezervu pro případ nákazy poměrným způsobem rozdělí mezi skutečné objemy a vypočítané nedostatečné vytížení. V Bádensku-Württembersku neprobíhá žádný sběr, a proto se náklady na sběr a na zpracování povedou odděleně. V roce 2009 byly u zakázky v severním a středním Hesensku již náklady na nevyužité kapacity připočteny přímo, a proto se další náklady přičítat nebudou.
9.5.2 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování cizího materiálu
(249)
Sdružení ZT konkuruje na cizích trzích podnikům, které si musí celkové náklady svých zařízení plně hradit ze svého vlastního obratu, a ani podnik, který sdružení ZT konkuruje u materiálu kategorie 3, ani předchozí provozovatel v severním a středním Hesensku nemohou využít dodatečného státního refinancování nevyužitých provozních kapacit nebo nedostatečného vytížení v závislosti na poptávce.
9.5.2.1 Ztráty vzniklé z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3
(250)
Stejně jako všechny ostatní podniky, které odstraňují materiál kategorie 3, aniž by obdržely veřejnou zakázku, musí sdružení ZT nést samo veškeré s tím spojené náklady, jakož i rizika.
(251)
Sdružení ZT odstraňuje materiál kategorie 3 společně s materiálem kategorie 1 a 2, a nemůže proto dosahovat stejných produkčních výnosů jako při odděleném odstraňování materiálu kategorie 3 a materiálu kategorie 1 a 2. V důsledku zvýšené poptávky po čistém materiálu kategorie 3 však silně klesly ceny, které sdružení ZT může od jatek požadovat. Jak uvedla stěžovatelka, za určité materiály kategorie 3 vyplácejí podniky odpovědné za neškodné odstraňování materiálu jatkám dokonce peněžní úplatu.
(252)
Tento trend je patrný především na vývoji výnosů za zpracovanou tunu materiálu kategorie 3: mohlo-li sdružení ZT ještě v roce 2002 dosáhnout výnosu za tunu ve výši […] EUR, pak tento výnos v roce 2009 v důsledku trvalého úbytku činil už jen […] EUR. To odpovídá poklesu výnosů za tunu o téměř 70 % během sedmi let.
Obrázek 1
Vývoj příspěvků na úhradu za materiál kategorie 3 v období 2000-2009 (v EUR)
(…)
(253)
Zpracování materiálu kategorie 3 se proto za poslední roky stalo pro sdružení ZT stále méně výnosnou činností. Zatímco si ještě do roku 2004 mohlo sdružení ZT hradit své přímé náklady samo, v následujících letech nepřinášelo neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 žádný pozitivní příspěvek na úhradu nákladů na nevyužitou kapacitu.
(254)
Výpočet provedený Německem, že výnosy, kterých může sdružení ZT neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3 dosáhnout, přesahují přímé náklady, není správný. Pro svůj výpočet používá Německo náklady, od nichž již byly odečteny výnosy (viz řádek (2) v tabulce 4), místo aby správně pracovalo se skutečně vzniklými náklady (viz opravené náklady v řádku (4) v tabulce 4).
(255)
Sdružení ZT očividně akceptuje trvalé ztráty, které plynou z méněcenného odstraňování materiálu kategorie 3, jen aby zachovalo vytížení svých zařízení.
9.5.2.2 Ztráty vzniklé v důsledku nedostatečného vytížení
(256)
Dalším podstatným důvodem ztrát sdružení ZT je špatná vytíženost zařízení po většinu let. V některých letech vzrostlo nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu na více než 25 % ve srovnání s nejvyšším vytížením v roce 2001. Jen v letech 2001 a 2002 bylo možné v důsledku krize TSE dosáhnout lepšího vytížení, aniž by se ale dokonce i v těchto letech musely zapojit nevyužité provozní kapacity v noci či o víkendech.
Obrázek 2
Nedostatečné vytížení kapacit běžného provozu sdružení ZT při 5denním 2směnném provozu v období 1998-2009
(257)
Důvodem značně nedostatečného vytížení po roce 2002 je úbytek stavů hospodářských zvířat a tím i objemu vlastního materiálu, který mezi roky 2002 a 2009 klesl o více než 35 %. Uvolněné kapacity se sdružení ZT pokusilo vytížit zvýšenými dodávkami cizího materiálu. Teprve až úspěch u veřejné zakázky v severním a středním Hesensku pomohl opět zvýšit vytížení přibližně na úroveň let 2002 a 2003.
9.5.2.3 Ztráty vzniklé v důsledku veřejné zakázky v severním a středním Hesensku
(258)
S neškodným odstraňováním materiálu v severním a středním Hesensku začalo sdružení ZT teprve od roku 2009, a proto je k dispozici jen málo údajů o výsledcích této zakázky. Z předložených účetních údajů z roku 2009 by vyplývalo, že nová zakázka vedla k pozitivnímu příspěvku na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR po odečtení nevyužitých provozních kapacit.
(259)
Z podkladů k veřejné zakázce lze však vyčíst, že sdružení ZT předložilo nabídku nižší, než byly její skutečné náklady. Jak uvádí samo Německo, jsou úroky, jež sdružení ZT platí za své bankovní úvěry, vyšší než vypočtené úroky, které sdružení ZT uvedlo při veřejné soutěži v souladu s předpisy pro jejich výpočet. To znamená, že sdružení ZT neočekává, že by mohlo pokrýt své veškeré úroky z cizího kapitálu, který si vzalo, nebo že by mohlo dosáhnout přiměřeného zisku z vlastního kapitálu.
(260)
Celková výše úroků z cizího kapitálu ve prospěch sdružení ZT činí 1,07 milionu EUR ročně. Pokud se vzhledem k podílu odstraňovaného objemu na celkové kapacitě v případě severního a středního Hesenska vychází z toho, že se zhruba jedna čtvrtina nákladů z cizího kapitálu musí připočíst k zakázce ze severního a středního Hesenska, vyplynou poměrné náklady ve výši 0,26 milionu EUR v porovnání s 0,16 milionu EUR, které sdružení ZT uvedlo ve svém výpočtu poplatků v případě severního a středního Hesenska. K ročně nekrytým úrokům z cizího kapitálu ve výši 0,10 milionu EUR je nutno ještě připočíst nekryté úroky z vlastního kapitálu.
(261)
Podnikatel, který se chová ekonomicky, by proto nikdy nepodal nabídku, jež by předem nepokrývala očekávané kapitálové náklady. Na tom nic nemění ani opakované upozorňování Německa na údajné předpisy při výpočtu úplat, které další přeúčtování plných nákladů nedovolují. Žádný soukromý podnikatel nemůže být nucen (příp. by nebyl ochoten) k tomu, aby poskytoval služby za ceny, které by mu neumožnily pokrýt jeho náklady a dosáhnout přiměřeného zisku.
(262)
I kdyby se vycházelo z účetnictví předloženého za rok 2009, jež obsahuje pozitivní příspěvek na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR, nemohou očekávané příspěvky na úhradu po dobu deseti let trvání zakázky vyrovnat ztráty vzniklé z nedostatečného vytížení, jehož roční průměrná výše od roku 2002 činila zhruba 700 000 EUR. Podnikatel, který se chová ekonomicky, by nedostatečně vytížené kapacity nedržel po tak dlouhou dobu.
(263)
U cizích materiálů je tudíž zřejmé, že na jedné straně prodává sdružení ZT díky přeúčtovávání na trhu kapacity za ceny, které nepokrývají příslušné náklady, a na straně druhé po celé roky udržuje nevytížené kapacity, jejichž budoucí výnosy nemohou vyrovnat ztráty z nedostatečného vytížení z předešlých let. Je tedy zřejmé, že sdružení ZT udržovalo na trhu kapacity, které by si podnikatel, který se chová ekonomicky, udržovat nemohl.
9.5.3 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování vlastního materiálu
(264)
Nevyužité provozní kapacity, jež jsou výsledkem neškodného odstraňování vlastního materiálu, je zapotřebí uhradit z vybraných poplatků. Přitom se sdružení ZT (jako každý jiný podnik pověřený neškodným odstraňováním kontrolovaného materiálu) musí na vlastní odpovědnost postarat o to, aby díky odpovídajícímu řízení podniku tuto úlohu splnilo ekonomickým způsobem. Dodatečná vyrovnávací platba by ho této ekonomické odpovědnosti jen zbavovala.
(265)
Nevyužité provozní kapacity je proto zapotřebí rozdělit mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V jednotlivých spolkových zemích existují různé způsoby, jak rozdělit náklady na nevyužité provozní kapacity mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V některých spolkových zemích připadá na odstraňování uhynulých hospodářských zvířat větší podíl nevyužitých kapacit než na odstraňování jatečního odpadu. Pravidla pro vybírání poplatků ani stanovy sdružení nestanovují odpovídající klíč pro toto rozdělování, a proto se nevyužité kapacity rozdělují rovnoměrným způsobem.
9.5.3.1 Ceny při neškodném odstraňování jatečního odpadu, jež jsou pod úrovní skutečných nákladů
(266)
Jak uvádí samo Německo, při neškodném odstraňování jatečního odpadu konkuruje sdružení ZT jiným podnikům zabývajícím se stejnou činností. Výše poplatků za neškodné odstraňování vlastního jatečního odpadu má vliv na míru separace materiálu, již jatka využívají, a tím i na objem čistého materiálu kategorie 3, který mají k dispozici jiné podniky.
(267)
Zatímco výnosy v průměru těsně pokryjí přímé náklady, časem dochází k podobnému scénáři jako u příspěvků na úhradu materiálu kategorie 3: do roku 2004 byly výnosy vyšší než přímé náklady. Po zavedení nových pravidel pro vybírání poplatků v roce 2005, které vedlo k poklesu průměrných výnosů za tunu ze 160 EUR na 116 EUR - tedy o 27,5 % -, nebylo už v následujících letech možné pokrýt ani přímé náklady, a tudíž ani dosáhnout příspěvku na úhradu nevytížených provozních kapacit. Teprve v roce 2009 byl opět vykázán pozitivní příspěvek na úhradu nákladů I (viz tabulka 4).
(268)
Bez přeúčtovávání nákladů by si sdružení ZT takovou cenovou politiku zjevně nemohlo dovolit. Stejně jako v případě jatečního odpadu kategorie 3 přistoupilo sdružení ZT od roku 2005 na ceny, které nepokrývaly ani jeho přímé náklady, jen aby mohlo dále vytížit svá zařízení. Celkovým výsledkem v případě vlastních materiálů je značně negativní příspěvek na úhradu nákladů II (po odečtení nevyužitých provozních kapacit) ve výši zhruba 13 % obratu (viz tabulka 4).
9.5.3.2 Upevnění monopolního postavení na spádovém území sdružení prostřednictvím přímé úhrady přeúčtovávaných nákladů
(269)
Německo je toho názoru, že z úhrady přeúčtovávaných nákladů sdružení ZT nevyplynula žádná hospodářská výhoda, neboť není důležité, jestli stát zaplatí odškodnění za držení rezervy pro případ nákazy přímo podniku odpovědnému za neškodné odstraňování materiálu, nebo nepřímo znečišťovateli prostřednictvím státní podpory na testy TSE. V tomto případě by se náklady na rezervu pro případ nákazy sice započítaly do poplatků, současně by však znečišťovatel obdržel úlevu v podobě přiměřeně vyšší státní podpory. V obou případech nese ve skutečnosti větší podíl zátěže veřejný sektor, což je nakonec to hlavní, o co při posouzení z hlediska hospodářské soutěže jde.
(270)
Zaprvé je třeba poukázat ještě jednou (viz oddíl 2.5.3) na to, že vedle státních podpor na testy TSE, jež jsou určeny zemědělcům, má sdružení ZT dodatečný prospěch z přeúčtování nákladů. Kromě toho již sdružení ZT v Porýní-Falci dostává ze státních podpor na testy TSE větší podporu než v severním a středním Hesensku, neboť zde leží cena za tunu - a tím základ pro stanovení výše státní podpory na testy TSE - ve výši 212 EUR výrazně pod cenou za tunu ve výši 390 EUR v Porýní-Falci. Rozhodně neplatí, že by zemědělci působící na spádovém území sdružení měli prospěch z nižších poplatků díky úhradě přeúčtovávaných nákladů.
(271)
Zadruhé pokyny TSE výslovně požadují důkaz, že státní podpory nezvýhodňují navazující výrobní podniky (61). Jak plyne z předchozího hodnocení uvedeného v oddílech 9.5.2 a 9.5.3, sdružení ZT však používá přeúčtovávání nákladů skutečně k tomu, aby financovalo ztráty pocházející z jeho cenové politiky, nevytížených kapacit či jiných nedostatků v rámci jeho řízení podniku.
(272)
Německu se proto zjevně nepodařilo dokázat, že úhrada přeúčtovávaných nákladů jde coby odškodnění za náklady spojené s neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat ve prospěch zemědělců. Vyvstává naopak otázka, zda by zemědělci neměli prospěch z nižších poplatků, kdyby k úhradě přeúčtovávaných nákladů nedocházelo, protože by pak sdružení ZT bylo již dříve vystaveno většímu hospodářskému tlaku, aby přizpůsobilo své kapacity a svůj způsob řízení danostem na trhu.
9.5.4 Shrnutí
(273)
Německo nemůže prokázat oprávněnost úhrad přeúčtovávaných nákladů coby státních vyrovnávacích plateb určených sdružení ZT za plnění povinností uložených stanovami sdružení. Kritéria podle rozsudku ve věci Altmark nejsou splněna.
(274)
Podrobné posouzení výkazu výnosů a nákladů sdružení ZT spíše ukázalo, že sdružení ZT je při neškodném odstraňování vlastního a cizího materiálu díky úhradě přeúčtovávaných nákladů hospodářsky zvýhodněno.
(275)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. HODNOCENÍ PROTIPRÁVNOSTI PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(276)
Úhrady přeúčtovaných nákladů, jejichž příjemcem je sdružení ZT od roku 1979, nebyly Komisi oznámeny v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Podle čl. 108 odst. 3 SFEU proto představují proto protiprávní státní podporu.
(277)
Výjimku z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí Komise 2005/842/ES ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (62) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2005“) nebo podle rozhodnutí Komise 2012/21/ES ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (63) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2011“) v tomto případě nelze uplatnit, jelikož - jak je uvedeno v oddílu 9 - sdružení ZT není pověřeno poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a odstraňování materiálu kategorie 3 totiž nejsou službami obecného hospodářského zájmu. Navíc není v případě období let 1979-2010 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období od roku 1979 není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Nejsou tedy splněny nutné předpoklady podle článků 4 a 5 rozhodnutí o SOHZ z roku 2005 ani z roku 2011, které by umožňovaly osvobození úhrad přeúčtovaných nákladů od oznamovací povinnosti.
11. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODLE ČL. 106 ODST. 2 SFEU
(278)
Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají podle čl. 106 odst. 2 SFEU pravidlům obsaženým ve SFEU. Čl. 106 odst. 2 SFEU však pro případ, kdy použití pravidel hospodářské soutěže brání právně nebo fakticky plnění svěřených úkolů, stanoví výjimku z pravidel obsažených v SFEU. Tato výjimka se uplatní, pouze pokud není vývoj obchodní výměny dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(279)
Podle bodu 69 rámce EU pro vyrovnávací platby uplatňuje Komise zásady tohoto rámce na všechny protiprávní podpory, o nichž rozhodne od 31. ledna 2012, a to i v případech, kdy byla podpora poskytnuta před tímto datem. V případě úhrad přeúčtovaných nákladů SE jedná o protiprávní státní podporu, a proto se použije se rámec EU k vyrovnávacím platbám.
(280)
Jak je uvedeno v oddílu 8.1, sdružení ZT není pověřeno službami obecného hospodářského zájmu, jelikož neškodné odstraňování materiálů kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a neškodné odstraňování materiálů kategorie 3 nepředstavuje službu obecného hospodářského zájmu. Slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu je už z tohoto důvodu vyloučena.
(281)
V souladu s druhým a třetím kritériem podle rozsudku Altmark lze podporu podle rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu považovat za slučitelnou s čl. 106 odst. 2 SFEU, pouze pokud existuje pověřovací akt, v němž jsou stanoveny metody pro výpočet vyrovnávací platby (oddíl 2.3) a pokud výše podpory nepřekračuje čisté náklady vynaložené k plnění povinností veřejné služby (oddíl 2.8).
(282)
Jak je uvedeno v oddílu 9.2, není v případě období let 1979-2009 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Proto nejsou splněny ani podmínky oddílu 2.3 (pro období let 1979-2009) a oddílu 2.8 (pro celé období) rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu.
(283)
Úhradu přeúčtovaných nákladů proto nelze odůvodnit jako podporu na udržování rezervy pro případ nákazy v dané oblasti podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámec EU k vyrovnávacím platbám.
12. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI JAKO PODPORY PRO FINANCOVÁNÍ NÁKLADŮ NA NEŠKODNÉ ODSTRAŇOVÁNÍ UHYNULÝCH HOSPODÁŘSKÝCH ZVÍŘAT A JATEČNÍHO ODPADU NA ZÁKLADĚ ČL. 107 ODST. 3 PÍSM. c) SFEU
(284)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o provozní podpory, které jsou v zásadě zakázány (64). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát.
(285)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě zakazují podporu na odstraňování jatečního odpadu a povolují podporu na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat pod podmínkou, že jsou jejími příjemci výhradně zemědělci. Navazující podniky - jako jatka a podniky na neškodné odstraňování tohoto materiálu - podpory v žádném případě využívat nemohou (65).
(286)
Podpora na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat sice smí být v zájmu administrativního zjednodušení vyplacena přímo podnikům na neškodné odstraňování materiálu, musí ale být prokázáno, že prospěch z ní mají výhradně zemědělci (66).
(287)
Jak však ukazuje posouzení popsané v oddílu 9, přinášejí úhrady přeúčtovaných nákladů ekonomickou výhodu sdružení ZT a zemědělcům na spádovém území sdružení ZT přímo neprospívají vůbec, jelikož ti musí za neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat platit dokonce více než například zemědělci v severním a středním Hesensku. Německo také nebylo schopno prokázat, že jsou úhrady přeúčtovaných nákladů na zemědělce převáděny v plné výši.
(288)
Rozhodnutí Komise N 15/04 ze dne 6. července 2004, kterým se schvaluje režim podpory hradící pro období let 1998-2013 zemědělcům ve spádové oblasti sdružení ZT náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, nadto stanoví, že nesmí docházet ke kumulaci schválených režimů podpory s jinou podporou.
(289)
Pro podpory, které byly protiprávně poskytnuty před 1. lednem 2003, stanoví oddíl VI pokynů TSE odchylky:
a)
mohou být schváleny režimy podpory na náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých hospodářských zvířat ve výši 100 %, i když jsou poskytovány na úrovni výroby, zpracování a uvádění na trh;
b)
kromě toho mohou být ve výjimečných případech s vnitřním trhem slučitelné také podpory na odstraňování jatečního odpadu vzhledem ke krátkému trvání a nutnosti dostát dlouhodobě zásadě „znečišťovatel platí“.
(290)
Ani tyto výjimky nejsou použitelné. Úhrady přeúčtovaných nákladů nejsou omezeny na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, které je beztak již z velké části financováno prostřednictvím režimu podpory pro zemědělství, a ani se nejedná o krátkodobé a časové omezené opatření týkající se jatečního odpadu.
(291)
Dále je třeba ještě zdůraznit, že Německo samotné nepředneslo žádné důvody pro slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
(292)
Jelikož úhrady přeúčtovaných nákladů zvýhodňují sdružení ZT, nelze je považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
13. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI ÚHRADY PŘEÚČTOVANÝCH NÁKLADŮ JAKO PODPORY NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ PODLE ČL. 107 ODST. 3 PÍSM c) SFEU
(293)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o podpory, které jsou v zásadě zakázány (67). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát. Podle Německa se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů jedná o podporu ve prospěch ochrany životního prostředí.
(294)
Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí je investiční podpora určená podnikům odstraňujícím škody způsobené životnímu prostředí tím, že provádějí sanaci kontaminovaných lokalit, slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU za předpokladu, že vede ke zlepšení ochrany životního prostředí. Při tom je však třeba přihlížet také k zásadě „znečišťovatel platí“, která je zakotvena v čl. 191 odst. 2 SFEU a v pokynech pro poskytování státní podpory v oblasti životního prostředí. Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí musí původce škod způsobených životnímu prostředí uhradit sanaci bez státní podpory. Kdo je znečišťovatelem, se určuje podle práva použitelného v jednotlivých státech.
(295)
Relevantní okamžik k posouzení situace z hlediska použitelného práva v jednotlivých členských státech se určuje podle okamžiku přijetí úředního rozhodnutí použitelného práva.
(296)
Německo nepopírá, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997 sdružení ZT v plném rozsahu odpovídá za sanaci staré lokality Sohrschied a podle sanačního rozhodnutí 31. března 1998 za sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen jako znečišťovatel podle vnitrostátní práva platného v příslušné době. Sdružení ZT jako znečišťovatel podle německého práva odpovídá také za náklady na dekontaminaci půdy v obou lokalitách. Německo tvrdí, že podle rozhodnutí spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (68) je financování nákladů na sanaci nad rámec odpovědnosti prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů slučitelnou podporou, jelikož odpovědnost soukromých subjektů se podle tohoto rozhodnutí omezuje pouze na tržní hodnotu pozemku.
(297)
Argumenty Německa jsou však nesprávné. Zaprvé, rozhodnutí spolkového ústavního soudu je použitelné výlučně mezi stranami („inter partes“), tedy mezi stranami zúčastněnými v řízení. Především však změna v judikatuře soudu nejvyšší úrovně nemění právní situaci a není důvodem přezkumu ve smyslu čl. 51 odst. 1 bodu 1 zákona o správním řízení s ohledem na starší správní akty, které se již staly závaznými.
(298)
Podle německé judikatury se rozhodnutím spolkového ústavního soudu nemění skutečnost, že v době sanačního rozhodnutí odpovídali za náklady na sanaci v plné výši všichni znečišťovatelé. Žádný z nich se po rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 nemohl vyhnout plné odpovědnosti jakožto znečišťovatel s ohledem na starší rozhodnutí, které se stalo závazným.
(299)
Sdružení ZT je proto odpovědné za lokality Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied i s přihlédnutím k rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000, které Německo cituje.
(300)
Jelikož se sdružení ZT proti sanačním rozhodnutím neodvolalo, stala se závaznými a jsou nenapadnutelná. Pokud chce nyní Německo zpětně v zásadě popřít odpovědnost sdružení ZT za lokalitu Sohrschied, nelze tento argument přijmout. Sdružení ZT se mělo proti sanačnímu rozhodnutí ze dne 21. dubna 1997 odvolat a nemělo dovolit, aby se stalo závazným. Úkolem Komise není znovu zkoumat závazné rozhodnutí vnitrostátního orgánu, pokud jde situaci z hlediska odpovědnosti podle zásady „znečišťovatel platí“.
(301)
Německo navíc samo uznává, že se uvedené rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 vztahuje pouze na soukromé subjekty a nikoliv na právnické osoby podle veřejného práva. Je tomu tak proto, že právním základem pro omezení odpovědnosti je právo na vlastnictví. Na toto právo se však právnické osoby podle veřejného práva odvolávat nemohou. Nelze tedy zpochybnit, že podle vnitrostátního práva je za kontaminované lokality plně odpovědné sdružení ZT.
(302)
Na potenciální nerovné zacházení mezi právnickými osobami podle soukromého práva a právnickými osobami podle veřejného práva v právním systému členského státu se podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí nelze odvolávat. Pokud jde o otázku odpovědnosti za kontaminované lokality (závazky z minulosti), pokyny uvádějí, že použitelné je pouze vnitrostátní právo.
(303)
Jelikož sdružení ZT podle německého práva odpovídá v plné výši za náklady na sanaci obou starých lokalit, není možné úhradu přeúčtovaných nákladů považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů k podpoře na ochranu životního prostředí podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. +
14. ZÁVĚRY
(304)
Úhrady přeúčtovaných nákladů poskytnuté sdružení ZT od roku 1979 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Německo tyto úhrady přeúčtovaných nákladů poskytovalo v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
(305)
Nelze je prohlásit za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ani podle čl. 106 odst. 2 SFEU, ani podle čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU.
(306)
Podle čl. 1 písm. b) bodu iv) ve spojení s čl. 15 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 je podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, považována za existující podporu. Podle článku 15 uvedeného nařízení platí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta začíná běžet dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci a je pozastavena jakýmkoliv opatřením, které Komise v souvislosti s danou protiprávní podporou přijme. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu.
(307)
Soudy Unie rozhodly, že promlčecí lhůta pro navrácení podpory může být přerušena nejen formálním řízením, ale také žádostí o informace, která rovněž představuje krok vedoucí k přerušení promlčecí lhůty pro navrácení podpory (69).
(308)
Stěžovatelka napadla úhradu přeúčtovaných nákladů ve prospěch sdružení ZT v lednu 2008 a dne 26. května 2008 byla Německu zaslána žádost o informace. Tato žádost o informace přerušila promlčecí lhůtu pro navrácení podpory. Proto se za existující podporu pokládají všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo do 26. května 1998. Naproti tomu všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo po 26. květnu 1998, představují novou podporu.
(309)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nemá Komise požadovat navrácení podpory, pokud by tím byla porušena obecná zásada práva Unie. V předmětném případě vyvstává otázka, zda mohl rozsudek BverwG ze dne 16. prosince 2010 u sdružení ZT vzbudit legitimní očekávání, že posuzované opatření nepředstavuje státní podporu.
(310)
Komise v tomto ohledu zaprvé konstatuje, že se uvedený rozsudek BVerwG týká pouze plateb provedených v roce 2010. Rozsudek tedy mohl - pokud vůbec - vzbudit oprávněná očekávání pouze pro rok 2010 (a následující roky za předpokladu, že by se stanovy sdružení nezměnily).
(311)
Rozsudek BverwG však nemohl u sdružení ZT vzbudit oprávněná očekávání ani pro rok 2010 (a následující roky). Podle ustálené judikatury má právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání každý jednotlivec, pokud u něj orgán Unie tím, že mu poskytl konkrétní ujištění, vyvolal podloženou naději (70). Takovým ujištěním jsou bez ohledu na formu, ve které jsou sděleny, přesné, nepodmíněné a shodující se informace (71).
(312)
Komise v předmětném případě žádná taková ujištění sdružení ZT nedala. Naopak: dne 20. června 2010 přijala rozhodnutí o zahájení vyšetřování.
(313)
BVerwG není orgánem Evropské unie. Pokud jde o dohled nad dodržováním povinností podle článků 107 a 108 ES ze strany členských států, plní podle ustálené judikatury vnitrostátní soudy a Komise vzájemně se doplňující a rozdílné úlohy (72). Zatímco posouzení slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem spadá do výlučné pravomoci Komise a zároveň podléhá přezkumu Soudního dvora, zajišťují vnitrostátní soudy, aby byla zaručena práva jednotlivců tam, kde není dodržena povinnost předem informovat o státní podpoře Komisi podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy (73).
(314)
V předmětném případě vydal BverwG rozsudek týkající se opatření, v souvislosti s nímž již Komise zahájila formální vyšetřovací řízení. Podle ustálené judikatury Soudního dvora má toto rozhodnutí přimět členské státy k tomu, aby pozastavily platby v rámci daného opatření (74). BverwG navíc svůj rozsudek vydal a odůvodnil jej mimo jiné údajnou neslučitelností se čtvrtým kritériem podle rozsudku Altmark, aniž by odkazoval na Soudní dvůr, aniž by byl případ předložen Soudnímu dvoru Unie k rozhodnutí o předběžné otázce.
(315)
Komise je za těchto okolností toho názoru, že rozsudek BVerwG neposkytuje žádné jasné, nepodmíněné a shodující se informace.
(316)
Navrácení úhrad přeúčtovaných nákladů tedy není v rozporu s obecnou zásadou unijního práva spočívající v ochraně legitimního očekávání,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Úhrady přeúčtovaných nákladů, které Německo od 1. ledna 1979 v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU poskytovalo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „příjemce“) představují státní podporu, jež je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Německo neprodleně získá zpět od příjemce podporu uvedenou v článku 1, která byla vyplácena od 26. května 1998.
2. Částky, které mají být získány zpět, zahrnují úroky od data, kdy byly platby podpory uvedené v odstavci 1 dány k dispozici příjemci, do data jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků bude vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (75).
4. Německo s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší všechny neprovedené platby podpory uvedené v článku 1.
Článek 3
Německo zajistí, aby byla podpora uvedená v článku 2 navrácena zpět do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Německo do dvou měsíců od tohoto rozhodnutí poskytne Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Německo bude Komisi průběžně informovat o opatřeních přijatých na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí až do okamžiku úplného navrácení podpory uvedené v čl. 2 odst. 1. Na žádost Komise Německo neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých, resp. plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Dále předloží podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly příjemcem vráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. dubna 2012.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 25 kwietnia 2012 r.
w sprawie pomocy państwa SA.25051 - C 19/10 (ex NN 23/10) przyznanej przez Niemcy na rzecz Zweckverband Tierkörperbeseitigung w Nadrenii-Palatynacie i Saarze oraz w powiatach Rheingau-Taunus-Kreis i Limburg-Weilburg
(notyfikowana jako dokument nr C(2012) 2557)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2012/485/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy (1),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanym artykułem (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
W skardze złożonej przez przedsiębiorstwo Saria Bio-Industries AG & KG („skarżący”) w dniu 23 lutego 2008 r. Komisję poinformowano, że Niemcy przyznają roczne wkłady na rzecz Zweckverband Tierkörperbeseitigung (związku celowego zajmującego się usuwaniem zwłok zwierzęcych; związek celowy jest formą współpracy jednostek samorządu terytorialnego) w krajach związkowych Nadrenia-Palatynat i Saara oraz w powiatach Rheingau-Taunus-Kreis i Limburg-Weilburg (zwanego dalej „ZT”).
(2)
Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. Komisja powiadomiła Niemcy o swojej decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do przedmiotowego środka („decyzja o wszczęciu postępowania”). Publikując decyzję o wszczęciu postępowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 26 października 2010 r., Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag w sprawie przedmiotowego środka (3).
(3)
Komisja otrzymała uwagi skarżącego w dniu 25 listopada 2010 r. Zgodnie z zatwierdzonymi wnioskami o przedłużenie terminów z dnia 20 sierpnia 2010 r. i 18 listopada 2010 r. Niemcy przedstawiły swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania oraz uwag skarżącego w kilku częściach w dniach 3 marca 2011 r., 1 kwietnia 2011 r., 4 kwietnia 2011 r., 16 maja 2011 r., 15 lipca 2011 r. oraz 9 listopada 2011 r.
(4)
ZT przesłało Komisji uwagi na piśmie w dniu 4 kwietnia 2011 r. Chociaż zgodnie z art. 20 ust. 1 w związku z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (4) zainteresowane strony muszą przedstawić swoje uwagi najpóźniej w ciągu miesiąca od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym, ZT przedstawiło swoje uwagi dopiero po upływie czterech miesięcy. Komisja może uwzględniać uwagi stron postępowania przedstawione w późniejszym terminie wyłącznie w uzasadnionych przypadkach (5). Komisja nie znajduje takiego uzasadnienia w piśmie ZT ani w ramach żadnych innych okoliczności. W związku z tym pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Komisja poinformowała ZT, że uwzględnienie jego uwag w formalnym postępowaniu wyjaśniającym byłoby sprzeczne z przepisami proceduralnymi i doprowadziłoby do nieuzasadnionego nierównego traktowania stron postępowania. Komisja wykorzystała jednak wszystkie informacje zawarte w tych uwagach jako podstawę niniejszej decyzji.
(5)
Równocześnie z formalnym postępowaniem wyjaśniającym wszczętym przez Komisję skarżący podjął kroki prawne na poziomie krajowym w Niemczech i wytoczył powództwo przeciwko ZT przed Verwaltungsgericht Trier (sąd administracyjny w Trewirze). Dnia 2 grudnia 2008 r. sąd uznał, że roczne wkłady stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Jeżeli chodzi o zwrot pomocy niezgodnej z prawem, sąd orzekł, że ZT nie musi zwracać kwoty otrzymanej w latach 2005-2008 z uwagi na szczególne okoliczności, w związku z którymi zwrot wydawał się nieproporcjonalny.
(6)
Zarówno skarżący, jak i ZT odwołali się od wyroku Verwaltungsgericht Trier do Oberverwaltungsgericht Koblenz (naczelnego sądu administracyjnego w Koblencji). Dnia 24 listopada 2009 r. Oberverwaltungsgericht podtrzymał wyrok Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Od decyzji Oberverwaltungsgericht Koblenz skarżący i ZT odwołali się do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, „BverwG”). Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. (6) Bundesverwaltungsgericht oddalił odwołanie skarżącego, zmienił decyzję Oberverwaltungsgericht Koblenz i odrzucił wnioski w całości, uznając, że skarga była niedopuszczalna w odniesieniu do lat 2005-2009 oraz że roczny wkład za 2010 r. nie stanowił pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA POMOCY
2.1. Kontekst prawny
2.1.1. Prawodawstwo europejskie
(8)
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (7) reguluje kwestie związane z gromadzeniem, przewozem, przechowywaniem, obróbką, przetwarzaniem i stosowaniem lub usuwaniem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w taki sposób, aby produkty te nie stwarzały ryzyka dla zdrowia ludzi i zwierząt. Przepisy te mają na celu między innymi zapobieganie pojawianiu się ognisk pasażowalnych encefalopatii gąbczastych (TSE) i innych chorób zakaźnych zwierząt, takich jak klasyczny pomór świń i pryszczyca.
(9)
W sekcji 4 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 dokonuje się rozróżnienia między trzema odrębnymi kategoriami produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w zależności od szczególnego ryzyka, jakie stwarzają dla zdrowia ludzi i zwierząt:
a)
materiał kategorii 1 stwarza znaczące ryzyko związane w szczególności z TSE oraz z występowaniem pewnych zabronionych substancji i zanieczyszczeń środowiskowych. Do materiału tej kategorii należą między innymi części ciała zwierząt, co do których podejrzewa się zakażenie TSE, lub zwierząt, w przypadku których zakażenie TSE zostało potwierdzone, oraz połączenia materiału kategorii 1 z materiałem kategorii 2 lub 3. Materiał taki musi być usuwany poprzez spalanie lub przetwarzanie i nie może być dodawany do paszy dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych ani wykorzystywany w produktach technicznych;
b)
materiał kategorii 2 również stwarza znaczne ryzyko, ponieważ obejmuje padłe zwierzęta i pozostały materiał zawierający pewne zabronione substancje lub zanieczyszczenia. Materiał tej kategorii musi być usuwany poprzez spalanie lub przetwarzanie i nie może być dodawany do paszy dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych. W niektórych przypadkach może jednak być wykorzystywany jako nawóz lub do celów technicznych;
c)
materiał kategorii 3 obejmuje między innymi części zwierząt poddanych ubojowi, które, choć odrzucone jako niezdatne do spożycia przez ludzi, nie wykazują żadnych objawów choroby przenoszonej na ludzi lub zwierzęta, a także materiał pochodzący od zwierząt, który jest zdatny do spożycia przez ludzi, lecz który ze względów ekonomicznych wykorzystuje się do innych celów, np. w paszach dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych.
(10)
Rozporządzenie (WE) nr 1069/2009 zasadniczo jest równoważne poprzedzającemu je dokumentowi, tj. rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1774/2002 (8), i zawiera przepisy, zgodnie z którymi wywóz i przywóz materiału kategorii 1 i 2 są zabronione, a zakłady odpowiedzialne za usuwanie muszą być zatwierdzone przez właściwe organy zobowiązane do stosowania przepisów rozporządzenia. Rozporządzenie (WE) nr 1069/2009 zawiera ponadto szczegółowe przepisy dotyczące kontroli usuwania materiału kategorii 1 i 2. Poza nimi w rozporządzeniu nie ustanawia się jednak żadnych innych wymogów odnośnie do sposobu, w jaki usuwanie materiału kategorii 1 i 2 powinno być zorganizowane z ekonomicznego punktu widzenia. W związku z tym rozporządzenie (WE) nr 1069/2009 nie zawiera wymogu dotyczącego usuwania produktów pochodzenia zwierzęcego na konkretnym obszarze przez jedno przedsiębiorstwo, tak jak ma to miejsce w przypadku Niemiec.
2.1.2. Prawodawstwo krajowe
(11)
Zgodnie z § 3 niemieckiej ustawy wdrażającej przepisy wspólnotowe w zakresie przetwarzania i usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (9) („TierNebG”) powiaty (Landkreise) i miasta na prawach powiatu (kreisfreie Städte) mają obowiązek usuwania i przetwarzania materiału kategorii 1 i kategorii 2, zwanego „towarami objętymi kontrolą”. Zadanie to mogą wykonywać samodzielnie lub mogą zlecać jego wykonanie osobom trzecim.
(12)
Materiał kategorii 3, zwany „towarami nieobjętymi kontrolą”, może być usuwany przed dowolne przedsiębiorstwo zajmujące się przetwarzaniem pod warunkiem przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT jest podmiotem prawa publicznego założonym w 1979 r. na mocy §§ 1 i 2 Rheinland-Palatinate Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG (10) („TierNebGAG RP” - obowiązujące w kraju związkowym Nadrenia-Palatynat prawo wdrażające ustawę o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego). W międzyczasie wszystkie powiaty i większe miasta na prawach powiatu w Nadrenii-Palatynacie i Saarze oraz dwa powiaty w Hesji, Rheingau-Taunus-Kreis i Limburg-Weilburg, zostały członkami ZT (zob. § 1 Verbandsordnung ZT, tj. statut ZT).
(14)
Na mocy § 2 Verbandsordnung ZT jest upoważnione przez swoich członków do przejęcia wszystkich praw i obowiązków spoczywających na powiatach i miastach na prawach powiatu jako na podmiotach odpowiedzialnych za usuwanie materiału na mocy § 3 TierNebG w związku z przepisami prawa poszczególnych niemieckich krajów związkowych.
(15)
Zgodnie z prawem niemieckim związek celowy nie może być objęty postępowaniem upadłościowym z uwagi na jego status prawny jako podmiotu prawa publicznego. Członkowie tego stowarzyszenia mogą jednak podjąć decyzję o jego rozwiązaniu.
2.3. Usuwanie padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych
2.3.1. Działalność ZT
(16)
ZT nie tylko wykonuje zadania powierzone mu na mocy statutu, mianowicie polegające na usuwaniu materiału kategorii 1 i 2 z obszaru, za który jest odpowiedzialne („materiału wewnętrznego”), lecz także usuwa materiał kategorii 1 i 2 z sąsiednich niemieckich krajów związkowych Badenii-Wirtembergii i Hesji (zob. szczegółowy opis w motywie 20 i nast.) oraz nieobjęty kontrolą materiał kategorii 3 (zwany łącznie „materiałem zewnętrznym”).
(17)
Jak wynika z poniższej tabeli, ZT przetworzyło w poprzednich latach znaczne ilości materiału zewnętrznego. Średnio prawie połowę materiału przetworzonego w ostatnich latach stanowił materiał zewnętrzny.
Tabela 1
Ilości materiału przetworzonego przez ZT w latach 1998-2009
Material wewnętrzny
Material zewnętrzny
Badenia- Wirtembergia
Północna i środkowa Hesja
Objęte kontrolą towary kategorii 1 i 2
Nieobjęte kontrolą towary kategorii 3
Objęte kontrolą towary kategorii 1 i 2
Objęte kontrolą towary kategorii 1 i 2
Ogółem
1998
tony
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
tony
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
tony
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
tony
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
tony
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
tony
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
tony
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
tony
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
tony
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
tony
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
tony
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
tony
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Średnia z okresu
tony
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Materiał wewnętrzny obejmuje padłe zwierzęta i odpady rzeźnicze. ZT wykonuje czynności związane zarówno z gromadzeniem, jak i z przetwarzaniem (zwane dalej łącznie „usuwaniem”). Aby pokryć powstałe koszty, ZT pobiera opłaty. Do padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych stosuje się różne taryfy opłat.
(19)
Ponieważ materiał kategorii 3 jest przedmiotem obrotu na wolnym rynku, ZT uzgadnia stawki opłat za usuwanie zgodnie z prawem prywatnym. Podczas gdy większość prywatnych zakładów odpowiedzialnych za usuwanie usuwa materiał kategorii 3 osobno, aby osiągnąć wyższy dochód ze sprzedaży poprzez jego przetwarzanie na przykład na karmę dla zwierząt domowych, ZT przetwarza materiał kategorii 3 wraz z towarami objętymi kontrolą, ponieważ nie dysponuje osobnym zakładem. W związku z tym z przetwarzanych towarów objętych kontrolą można otrzymać jedynie produkty końcowe o niższej wartości, takie jak oleje i tłuszcze.
(20)
Od 2000 r. ZT przetwarza również materiał kategorii 1 i 2, tj. odpady rzeźnicze z Badenii-Wirtembergii. W tym celu ZT i Zweckverband Neckar-Franken zawarły specjalną umowę na mocy prawa publicznego. Zgodnie z tą umową czynności związane z gromadzeniem wykonywał lokalnie Zweckverband Neckar-Franken, a następnie materiał dostarczano do ZT w celu przetworzenia.
(21)
W 2007 r. ZT odpowiedziało również na zaproszenie do składania ofert na usuwanie towarów objętych kontrolą w powiatach północnej i środkowej Hesji i zamówienia tego mu udzielono. Zanim ZT przejęło wspomniane zadanie w dniu 1 kwietnia 2009 r., zajmowało się tym jedno z przedsiębiorstw należących do grupy przedsiębiorstw skarżącego.
(22)
ZT starało się zatem maksymalnie wykorzystać moce produkcyjne swojego zakładu, nie tylko przetwarzając materiał wewnętrzny kategorii 1 i 2, lecz także bardzo aktywnie angażując się w przetwarzanie materiału kategorii 3, podlegającego swobodnej wymianie handlowej, oraz materiału kategorii 1 i 2 spoza obszaru wchodzącego w zakres działalności tego związku, co nie należało do formalnych obowiązków ZT. W latach 2002-2008 zaledwie 54-58 % materiału przetworzonego przez ZT stanowił materiał wewnętrzny. W 2009 r., częściowo z powodu włączenia materiału z północnej i środkowej Hesji, odsetek ten znacznie się zmniejszył do zaledwie 39 %, co nie stanowiło nawet połowy całkowitej ilości materiału przetwarzanego przez ZT.
2.3.2. Moce produkcyjne zakładu ZT
(23)
ZT dysponuje dwoma zakładami odpowiedzialnymi za usuwanie odpadów, z których jeden znajduje się w Rivenich, a drugi w Sandersmühle. Podczas normalnej eksploatacji zakłady pracują średnio na dwie zmiany pięć dni w tygodniu (praca na 2 zmiany 5 dni w tygodniu). W tym czasie można przetworzyć maksymalnie 2 160 ton materiału tygodniowo. Takie moce produkcyjne przy normalnej eksploatacji były zazwyczaj wystarczające do przetworzenia 88 000 ton rocznie w ostatnich latach, co odpowiada 1 700 tonom tygodniowo.
(24)
Podobnie jak inne przedsiębiorstwa zajmujące się unieszkodliwianiem odpadów, ZT posiada wolne moce produkcyjne w postaci niewykorzystanych zmian, które pojawiają się podczas normalnej eksploatacji zakładu w tygodniu oraz w weekendy. Te wolne moce produkcyjne można wykorzystać do celów przetwarzania dodatkowych tusz w razie epidemii.
2.3.2.1. Wolne moce produkcyjne w perspektywie krótkoterminowej
(25)
Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez ZT zakłady mogą działać na trzy zmiany przez wszystkie siedem dni w tygodniu (praca na 3 zmiany 7 dni w tygodniu) przez krótki okres 6-12 tygodni. Oznacza to, że w krótkich okresach dostępne są moce produkcyjne pozwalające na przetworzenie do 4 536 ton tygodniowo. Ciągła praca w trybie trzyzmianowym przez siedem dni w tygodniu nie jednak możliwa z uwagi na zmęczenie pracowników i zużycie.
(26)
W perspektywie krótkoterminowej - w okresie do 12 tygodni - ZT posiada zatem zapasowe, większe niż normalnie, wolne moce produkcyjne wynoszące 2 376 ton tygodniowo, które można wykorzystać do celów przetwarzania materiału w razie epidemii (zob. także tabela 3 w sekcji 9.3.1).
2.3.2.2. Wolne moce produkcyjne w perspektywie długoterminowej
(27)
W dłuższym okresie zakłady mogłyby jednak pracować maksymalnie na trzy zmiany przez pięć dni w tygodniu (praca na 3 zmiany 5 dni w tygodniu) w celu przetworzenia dodatkowego materiału powstałego w wyniku epidemii, ponieważ weekendy musiałyby być wolne z uwagi na konieczność prowadzenia prac konserwacyjnych w przypadku bardziej intensywnego użytkowania przez stosunkowo długi okres. W takim przypadku można by przetwarzać tygodniowo do 3 240 ton materiału.
(28)
W perspektywie długoterminowej - w okresie dłuższym niż 12 tygodni - ZT posiada zatem zapasowe wolne moce produkcyjne wynoszące 1 080 ton tygodniowo, powyżej normalnej produkcji, które można wykorzystać do celów przetwarzania materiału w razie epidemii (zob. także tabela 3 w sekcji 9.3.1).
2.4. Roczny wkład i zadanie publiczne
(29)
Podstawą prawną rocznych wkładów, które ZT otrzymuje od swoich członków (powiatów i miast na prawach powiatu), jest jego statut - Verbandsordnung. Celem rocznego wkładu jest zrównoważenie kosztów, których nie pokrywają dochody (zob. § 9 ust. 1 Verbandsordnung).
(30)
Kwotę rocznego wkładu ustala się na podstawie rocznej uchwały budżetowej, którą najpierw musi zatwierdzić walne zgromadzenie członków. Po przyjęciu uchwały budżetowej ZT może, w drodze aktu administracyjnego, zażądać od członków płatności rocznego wkładu.
(31)
W lutym 2010 r. Verbandsordnung ZT zmieniono z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2009 r. Do tego czasu Verbandsordnung oprócz przepisów § 9 ust. 1 nie zawierał żadnych zasad dotyczących wykorzystania i obliczania kwoty rocznych wkładów, jednak w lutym 2010 r. wprowadzono następujące nowe przepisy.
(32)
Zgodnie z § 9 ust. 2 Verbandsordnung roczny wkład należy ustalać z wyprzedzeniem. Ponadto zgodnie z tymi zasadami roczny wkład można pobierać wyłącznie jako rekompensatę z tytułu kosztów wynikających z przeniesionego na ZT obowiązku usuwania materiału kategorii 1 i 2 oraz utrzymywania rezerwowych mocy produkcyjnych na wypadek epidemii.
(33)
Zgodnie z § 10 ust. 2 Verbandsordnung począwszy od 2009, rezerwowe moce produkcyjne na wypadek epidemii, które należało zapewnić, określono na 7 110 ton materiału, który należało przetworzyć w ciągu sześciu tygodni (równowartość sześciokrotności 1 185 ton tygodniowo). Przy określaniu poziomu rezerw na wypadek epidemii wzięto pod uwagę fakt, że oprócz własnych mocy produkcyjnych ZT zakład posiadał dodatkowe moce produkcyjne wynoszące 5 000 ton rocznie dostępne w razie epidemii. Koszty związane z utrzymywaniem rezerw na wypadek epidemii muszą być przewidziane w stosownym planie operacyjnym z wyprzedzeniem, przy czym pod uwagę można wziąć tylko te koszty, które stanowią odpowiednią część kosztów stałych (kosztów amortyzacji, podatków, ubezpieczenia, odsetek z tytułu pożyczek), kosztów wynikających z umów o konserwację zawartych z osobami trzecimi oraz części kosztów zatrudnienia pracowników, którzy są niezbędni do utrzymania stałej gotowości operacyjnej. Koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii muszą być odnotowywane w specjalnych księgach rachunkowych, oddzielnie od pozostałych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo, i są przydzielane zgodnie z odpowiednim udziałem w mocach produkcyjnych.
(34)
Od czasu powstania w 1979 r. do 2011 r. ZT otrzymało roczne wkłady wynoszące łącznie 66 493 680 EUR. Roczne kwoty od 1998 r. były następujące:
rok 1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
rok 1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
lata 2000 i 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) rocznie
lata 2002-2008
:
2 250 000 EUR rocznie
rok 2009
:
1 961 515 EUR
rok 2010
:
2 212 392 EUR
rok 2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Wartość rocznych wkładów za lata 1998-2011 ogółem wynosi 30 932 198 EUR.
(36)
Zgodnie z przedstawionymi rachunkami zysków i strat w latach 1998-2009 po odliczeniu wartości rocznych wkładów ZT poniosło stratę o łącznej wartości 4 562 795 EUR. Po odliczeniu całkowitej wartości wkładów, która wyniosła 26 757 292 EUR, łączna wysokość straty poniesionej w latach 1998-2009 wynosi 31 320 678 EUR. W związku z tym roczne wkłady nie były wystarczające do całkowitego zrównoważenia wszystkich strat.
2.5. Zatwierdzona pomoc państwa w związku z testami na obecność TSE, padłymi zwierzętami i odpadami rzeźniczymi
(37)
Zasada „zanieczyszczający płaci” określona w art. 191 ust. 2 TFUE zasadniczo ma zastosowanie do usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. W związku z tym głównie do obowiązków producentów należy dopilnowanie, aby padłe zwierzęta i odpady rzeźnicze zostały usunięte, a także pokrycie związanych z tym kosztów (12).
(38)
Z uwagi na kryzys związany z TSE należało jednak zapewnić odpowiednie unieszkodliwienie padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych będących materiałami kategorii 1 i 2 oraz zagwarantować wsparcie rolnikom poprzez przyznanie pomocy państwa. Komisja Europejska przyjęła odpowiednie ustalenia w wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa dotyczącej testów na obecność TSE, padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych z dnia 24 grudnia 2002 r. (13) (zwanych danej „wytycznymi Wspólnoty w zakresie TSE”). Ustalenia te uwzględniono i zaostrzono w sekcji V.B.4 wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym i leśnym na lata 2007-2013 (14) („wytyczne w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013”).
(39)
Zgodnie z wytycznymi Wspólnoty w zakresie TSE i z wytycznymi w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013 zanieczyszczający musi ponieść koszt usunięcia produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego (15). W bardzo ograniczonej liczbie przypadków dozwolona jest jednak pomoc na przeprowadzenie testów na obecność TSE oraz na usunięcie padłych zwierząt (16). Żadnej pomocy nie można udzielić na usuwanie odpadów rzeźniczych (17). Ponadto pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, wyłącznie jeśli można wykazać, że pomoc ta trafia wyłącznie do rolników, a nie do przedsiębiorstw produkcyjnych niższego szczebla (takich jak rzeźnie czy zakłady odpowiedzialne za usuwanie odpadów zwierzęcych) (18).
2.5.1. Decyzja Komisji z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie pomocy państwa NN 33/03
(40)
W 2004 r. Komisja zatwierdziła program pomocy państwa na zwalczanie zagrożenia TSE w Nadrenii-Palatynacie, który Niemcy zgłosiły zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, z wytycznymi Wspólnoty w zakresie TSE oraz z wytycznymi Wspólnoty w sprawie pomocy w sektorze rolnym z dnia 12 sierpnia 2000 r. (19). Celem tego program było zapobieganie rozprzestrzenianiu się TSE między innymi poprzez zwracanie rolnikom dodatkowych kosztów poniesionych przez nich w związku z prawidłowym usuwaniem stwarzającego ryzyko materiału po wprowadzeniu zakazu karmienia bydła mączką mięsno-kostną.
(41)
Poza innymi środkami Komisja zatwierdziła jednorazową pomoc w wysokości 100 % kosztów usunięcia określonych stwarzających ryzyko odpadów rzeźniczych zgromadzonych w okresie od października 2000 r. do września 2001 r. w wyniku zakazu karmienia zwierząt mączką mięsno-kostną. Za beneficjentów tej pomocy uznano jednak rzeźnie, a nie ZT.
2.5.2. Decyzja Komisji z dnia 6 lipca 2004 r. w sprawie pomocy państwa N 15/04
(42)
W ramach drugiego programu pomocy również zatwierdzonego w 2004 r. rolnicy z Nadrenii-Palatynatu mieli otrzymać rekompensatę z tytułu kosztów gromadzenia i przetwarzania padłych zwierząt, za które odprowadzili składki do Tierseuchenkasse (20) (funduszu na rzecz zwalczania chorób zwierząt). Opłaty nałożone przez ZT z tytułu gromadzenia i przetwarzania materiału wewnętrznego składającego się z padłych zwierząt są równo dzielone między niemieckie kraje związkowe (Nadrenię-Palatynat, Hesję, Saarę), członków związku i Tierseuchenkasse poszczególnych krajów związkowych. W przypadku kosztów przetwarzania właściciele zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych muszą jednak uiścić składkę w wysokości 25 %.
(43)
Pomoc wypłacona bezpośrednio ZT została zatwierdzona za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Pomoc obwarowano warunkiem, że musi trafić wyłącznie do rolników i nie można jej łączyć z inną pomocą.
(44)
Ponieważ pomoc rekompensuje pewien odsetek opłat ustalonych z góry (100 % w przypadku gromadzenia i 75 % w przypadku przetwarzania), Komisja stwierdziła, że pomoc trafiła wyłącznie do rolników oraz że nie stanowiła korzyści gospodarczej dla ZT.
2.5.3. Związek między zatwierdzonymi programami pomocy NN 33/03 i N 15/04 a rocznymi wkładami
(45)
Obydwa programy pomocy („pomoc dla rolnictwa”) są zapisywane w księgach ZT jako dochód. W związku z tym w ramach strat, o których mowa w motywie 36, uwzględniono już fakt, że ZT otrzymało pomoc dla rolnictwa jako dochód.
(46)
Innymi słowy, ZT otrzymało roczne wkłady oraz pomoc dla rolnictwa do celów pokrycia pozostałych strat.
3. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(47)
Skarżący utrzymuje, że ZT nie miałoby szans na gospodarcze przetrwanie, gdyby jego członkowie nie pokryli rocznych strat wynikających z usuwania materiału wewnętrznego i zewnętrznego poprzez wnoszenie rocznych wkładów. ZT, posiadające monopol na usuwanie materiału wewnętrznego i tym samym pozbawione wszelkiej konkurencji, oferuje na otwartych rynkach ceny niższe od cen rynkowych w odniesieniu do materiału zewnętrznego. Polityka cenowa ZT jest zorientowana wyłącznie na maksymalne wykorzystanie mocy produkcyjnych zakładów ZT, które posiadają znaczne wolne moce produkcyjne.
(48)
Skarżący dostrzega wiele form zakłócenia konkurencji, które wynikają z wnoszenia rocznych wkładów. W szczególności skrytykował politykę cenową ZT w przypadku nieobjętego kontrolą materiału kategorii 3 oraz w przypadku odpowiedzi na zaproszenie do składania ofert na usuwanie przedmiotowego materiału w północnej i środkowej Hesji:
a)
ZT złożyło ofertę usuwania odpadów rzeźniczych nie po stawkach uzależnionych od ilości przetwarzanego materiału, tylko po ustalonej cenie za jedno zwierzę. W ten sposób z punktu widzenia mniejszych rzeźni, w których oddzielanie materiału kategorii 3 od materiału kategorii 1 i 2 wiąże się z wyższymi kosztami niż w przypadku większych i lepiej wyposażonych rzeźni, atrakcyjniejszym rozwiązaniem staje się rezygnacja z oddzielania i przekazanie ZT materiału kategorii 3 wraz z odpadami rzeźniczymi kategorii 1 i 2. ZT oferuje zatem usuwanie odpadów rzeźniczych po cenach, które nie pokrywają kosztów wykonania tej czynności, ponieważ nie obejmują dodatkowych kosztów związanych z jednoczesnym przetwarzaniem materiału kategorii 3;
b)
ZT udało się wygrać postępowanie o udzielenie zamówienia na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 w północnej i środkowej Hesji wyłącznie dlatego, że zaproponowane przez nie koszty stałe utrzymywania rezerwowych mocy produkcyjnych zostały już pokryte za pomocą rocznego wkładu, dzięki czemu ZT mogło zaoferować niższe stawki opłat.
(49)
Niemcy z kolei twierdzą, że roczny wkład był niezbędny do pokrycia kosztów związanych ze spoczywającym na ZT obowiązkiem zapewnienia odpowiednich rezerwowych mocy produkcyjnych na wypadek epidemii. Na poparcie tego argumentu Niemcy przedstawiły ekspertyzę z Instytutu Fraunhofera z marca 2007 r. (21) („badanie Instytutu Fraunhofera”), aby wykazać, że koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii wynosił 50 % łącznych kosztów mocy produkcyjnych. Ponadto argumentowano, że roczny wkład był również konieczny do pokrycia kosztów oczyszczania zanieczyszczonych terenów.
(50)
Po wstępnym zbadaniu sprawy Komisja początkowo ustaliła, że roczne wkłady stanowią korzyść gospodarczą dla ZT, ponieważ ograniczają bieżące wydatki ZT, oraz że inne kryteria istnienia pomocy zostały spełnione.
(51)
Komisja wskazała, że taka pomoc zasadniczo jest zabroniona. Komisja wyraziła również wątpliwości co do tego, czy roczny wkład można uzasadnić jako rekompensatę z tytułu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Komisja oparła swój wniosek na analizie czterech kryteriów określonych w wyroku w sprawie Altmark (22):
a)
przedsiębiorstwo będące beneficjentem musi faktycznie być obciążone obowiązkami świadczenia usługi publicznej, przy czym obowiązki te muszą być jasno określone;
b)
parametry, na podstawie których oblicza się rekompensatę, muszą być ustalone z wyprzedzeniem w sposób obiektywny i przejrzysty;
c)
rekompensata nie powinna przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania obowiązków świadczenia usługi publicznej, przy uwzględnieniu uzyskanego dochodu oraz odpowiedniego zysku z tytułu wypełniania tych obowiązków;
d)
jeżeli wyboru przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie obowiązków świadczenia usługi publicznej, nie dokonuje się w ramach postępowania o udzielanie zamówienia publicznego, pozwalającego na wybór oferenta zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty należy ustalić na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby przeciętne, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo w związku z wypełnianiem takich obowiązków.
(52)
W odniesieniu do kwestii istnienia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym Komisja wyraziła wątpliwości co do tego, czy utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii leży w interesie publicznym, ponieważ zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” rolnicy mają obowiązek usuwania padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych oraz uzyskują wsparcie w formie wspomnianej wyżej pomocy zatwierdzonej przez Komisję na mocy wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE. Wątpliwości budzi również to, czy roczny wkład jest konieczny, zważywszy, że jak pokazuje praktyka stosowana w innych niemieckich krajach związkowych, zakłady podmiotów prywatnych mają wystarczające wolne moce produkcyjne, by stawić czoła epizootii bez otrzymywania dodatkowej rekompensaty z tytułu utrzymywania takich rezerw.
(53)
Komisja wyraziła również wątpliwości co do tego, czy dokument Verbandsordnung regulujący działalność ZT spełnia wymogi dotyczące przejrzystego aktu powierzenia, ponieważ przed rokiem 2010 utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii nie było określone jako spoczywający na ZT obowiązek działania w interesie publicznym oraz ponieważ w dokumencie tym nie określono parametrów niezbędnych do obliczania kosztów.
(54)
Jeżeli chodzi o konieczność wypłaty rekompensaty, Komisja podniosła kwestię tego, czy roczne wkłady nie pokrywają w rzeczywistości strat związanych z nieprzynoszącym zysku utrzymywaniem wolnych mocy produkcyjnych. Kwestią sporną jest, czy dodatkowy roczny wkład jest konieczny, skoro w innych niemieckich krajach związkowych wszystkie koszty pokrywa się z opłat uiszczanych przez zanieczyszczających.
(55)
Ponieważ ZT nie wybrano w drodze zaproszenia do składania ofert, wątpliwe jest, czy ZT jest przedsiębiorstwem o przeciętnej wydajności.
(56)
W związku z tym Komisja sformułowała wstępny wniosek, zgodnie z którym konieczne jest szczegółowe zbadanie sprawy, aby ustalić, czy roczny wkład na rzecz ZT jest faktycznie niezbędny do zagwarantowania rezerw na wypadek epidemii lub czy rynek jako taki nie byłby w stanie zapewnić wystarczających wolnych mocy produkcyjnych w zakładach w razie epidemii.
(57)
Ponadto wątpliwości wzbudził argument Niemiec dotyczący możliwości uzasadnienia rocznych wkładów jako rekompensaty z tytułu kosztów oczyszczania zanieczyszczonych terenów. Zgodnie z pkt 132 wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska z dnia 1 kwietnia 2008 r. (23) („wytyczne w sprawie pomocy na ochronę środowiska”) pomoc taka może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, wyłącznie jeśli beneficjent nie może ponosić odpowiedzialności w świetle prawa krajowego, który to warunek najwyraźniej nie jest spełniony w omawianym przypadku.
4. POSTĘPOWANIA PROWADZONE PRZED SĄDAMI KRAJOWYMI
(58)
W decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r. najwyższy niemiecki sąd administracyjny, BVerwG, uznał, że wkłady za 2010 r. nie stanowiły pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ kryteria Altmark zostały spełnione. BVerwG nie wypowiedział się w kwestii wcześniejszych wkładów, ponieważ stwierdził, że odwołanie było niedopuszczalne w odniesieniu do wkładów wniesionych przed rokiem 2010.
4.1. Pierwsze kryterium Altmark
(59)
Sąd BVerwG orzekł, że usuwanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego na mocy rozporządzenia w sprawie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego oraz § 3 ust. 1 TierNebG jest usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, której zakres obejmuje utrzymywanie rezerwowych mocy produkcyjnych na wypadek epidemii.
(60)
BVerwG dokonał rozróżnienia między mocami produkcyjnymi wykorzystywanymi na potrzeby normalnej eksploatacji, obejmującymi wolne moce produkcyjne, a niewykorzystanymi mocami produkcyjnymi, które zazwyczaj nie są wykorzystywane. Gdyby roczne wkłady pokrywały koszty utrzymania normalnych mocy produkcyjnych, w tym niezbędnych rezerw na wypadek epidemii, BVerwG zgodziłby się, że roczne wkłady stanowiły pomoc państwa ze względu na zasadę „zanieczyszczający płaci”.
(61)
Gdyby jednak roczne wkłady pokrywały jedynie koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych wyłącznie na wypadek wybuchu epidemii, wówczas nie stanowiłyby pomocy państwa. Nie ma znaczenia, że wolne moce produkcyjne mogą być większe niż zalecane zgodnie z wymogami operacyjnymi, ponieważ ze względu na ich charakter zazwyczaj nie są wykorzystywane. Wyłącznie gdyby istniały przesłanki do stwierdzenia, że wolne moce produkcyjne wykorzystano również na potrzeby normalnej eksploatacji (np. do celów usuwania materiału kategorii 3), sąd doszedłby do innego wniosku. Ponieważ nic na to nie wskazywało w omawianym przypadku, roczne wkłady stanowiły jedynie rekompensatę z tytułu kosztów wynikających z wykonywania obowiązku świadczenia usługi publicznej polegającego na utrzymywaniu rezerw na wypadek epidemii.
4.2. Drugie kryterium Altmark
(62)
Jeżeli chodzi o wymóg dotyczący przejrzystości, BVerwG zwrócił uwagę, że dokument Verbandsordnung zmieniono dnia 2 lutego 2010 r., tuż przed ustaleniem wysokości wkładów za 2010 r. BVerwG uznał, że w § 9 Verbandsordnung z 2010 r. wyraźnie określono, iż roczne wkłady stanowią rekompensatę jedynie z tytułu kosztów poniesionych w związku z utrzymywaniem rezerwowych mocy produkcyjnych na wypadek epidemii.
4.3. Trzecie kryterium Altmark
(63)
Zgodnie ze zmienionym § 9 Verbandsordnung roczne wkłady stanowią rekompensatę jedynie z tytułu kosztów utrzymywania rezerw na wypadek epidemii.
(64)
Ponadto BVerwG zwrócił uwagę, że decyzja dotycząca wielkości rezerwowych mocy produkcyjnych nie jest decyzją gospodarczą, która musi zostać podjęta ze względu na jej opłacalność z ekonomicznego punktu widzenia. Utrzymywanie rezerwowych mocy produkcyjnych na wypadek wybuchu epidemii z natury jest nieopłacalne, ponieważ koszt utrzymywania takich rezerw jest nieproporcjonalny do prawdopodobieństwa wybuchu epizootii na ogromną skalę.
4.4. Czwarte kryterium Altmark
(65)
BVerwG uznał, że zastosowanie czwartego kryterium Altmark w omawianym przypadku jest niemożliwe, ponieważ materiał kategorii 1 i 2 usuwa się oddzielnie od materiału kategorii 3. Usługi publiczne i usługi komercyjne świadczone przez ZT nie pokrywają się, podczas gdy w sprawie Altmark przedsiębiorstwo prywatne prowadzące działalność w zakresie transportu autobusowego podlegało wielu wymogom dotyczącym świadczenia usługi publicznej (np. w odniesieniu do liczby przystanków i rozkładu jazdy), które znacząco wpłynęły na zmianę sposobu wykonywania podstawowej usługi transportowej. Dlatego też roczne wkłady na rzecz ZT służyły jako rekompensata z tytułu kosztów świadczenia usługi publicznej poza rynkiem.
(66)
BVerwG stwierdził również, że organ publiczny może sam wykonywać swoje zadania w interesie publicznym i nie ma obowiązku korzystania z usług prywatnych usługodawców. Jeżeli chodzi o orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w zakresie zamówień publicznych, BVerwG orzekł, że organ publicznym może sam podjąć decyzję, czy daną usługę wykona we własnym zakresie, czy udzieli zamówienia na jej realizację innemu podmiotowi rynkowemu (24).
5. UWAGI SKARŻĄCEGO
5.1. Pierwsze kryterium Altmark
(67)
Skarżący uważa, że utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii nie jest usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE ze względu na zasadę „zanieczyszczający płaci”.
(68)
Rolników i rzeźnie można łatwo zidentyfikować jako zanieczyszczających. Rolnicy czerpią korzyści ze skutecznego zwalczania epizootii, ponieważ mogą one stanowić zagrożenie dla ich stad, a tym samym dla ich aktywów. Ponadto szybkie i skuteczne zwalczanie epizootii umożliwia rzeźniom dalsze prowadzenie działalności na normalnym poziomie.
(69)
Zasada „zanieczyszczający płaci” jest również uznana w odpowiednim prawodawstwie niemieckim, w którym rolników i rzeźnie regularnie określa się mianem zanieczyszczających, którzy muszą ponosić koszty usuwania materiału (25).
5.2. Drugie kryterium Altmark
(70)
Skarżący utrzymuje, że ZT zaczęło twierdzić, że od zawsze spoczywał na nim obowiązek utrzymywania rezerwowych mocy produkcyjnych, dopiero po tym, jak wszczęte zostały dochodzenia krajowe i Komisji. Do czasu zmiany Verbandsordnung w 2010 r. nie istniał żaden akt powierzenia dotyczący utrzymywania rezerwowych mocy produkcyjnych przez ZT ani nie określono z wyprzedzeniem parametrów służących do obliczania rekompensaty.
5.3. Trzecie kryterium Altmark
(71)
Skarżący twierdzi, że wymóg dotyczący utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie wiąże się z żadnymi kosztami netto dla zakładów odpowiedzialnych za usuwanie odpadów zwierzęcych.
5.3.1. Rezerwy na wypadek epidemii inne niż wolne moce produkcyjne
(72)
Niemieckie zakłady odpowiedzialne za usuwanie odpadów zwierzęcych zasadniczo pracują na dwie zmiany przez pięć lub sześć dni w tygodniu, przy czym liczba godzin pracy waha się o +/- 5 %. Kwestię sezonowych wahań popytu rozwiązuje się poprzez wprowadzanie trzech zmian w okresie dużego popytu lub powrót do pracy na dwie zmiany pięć dni w tygodniu, gdy popyt jest słaby. Badanie Böckenhoffa (26) potwierdziło, że trzecia zmiana w tygodniu i kolejne zmiany w weekendy zapewniają wystarczające rezerwy na wypadek epidemii w celu przetworzenia większej ilości materiału w razie epidemii.
(73)
W związku z tym niezbędne rezerwy na wypadek epidemii mogą zostać zapewnione w ramach wolnych mocy produkcyjnych dostępnych podczas normalnej eksploatacji zakładów odpowiadających za usuwanie odpadów. Skarżący podkreśla, że nigdy nie musiał dokonywać dodatkowych inwestycji w celu zapewnienia wystarczających rezerw na wypadek epidemii.
(74)
Skarżący twierdzi również, że przy planowaniu mocy produkcyjnych zakładu odpowiedzialnego za usuwanie należy uwzględniać moce produkcyjne sąsiednich krajów związkowych. W razie masowych zachorowań można wykorzystać moce produkcyjne innych krajów związkowych, aby uporać się z krótkoterminowym wzrostem zapotrzebowania na moce produkcyjne. Nie istnieją żadne przepisy prawne zabraniające przewozu materiałów kategorii 1 i 2. Przeciwnie, w odpowiednim prawodawstwie niemieckim (27) jest mowa o korzystaniu z mocy produkcyjnych sąsiednich regionów jako o oczywistym sposobie usuwania wąskich gardeł w mocach produkcyjnych w razie epidemii.
5.3.2. Koszty całkowite finansowane z przychodów z normalnych opłat
(75)
Według skarżącego wszystkie koszty związane z mocami produkcyjnymi są zasadniczo finansowane z przychodów przedsiębiorstwa, któremu powierzono zadanie usuwania materiału kategorii 1 i 2, poprzez pobieranie opłat za jego normalną eksploatację. Ponieważ koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych stanowią integralną część kosztów stałych zakładu, można je uwzględnić przy obliczaniu opłat nakładanych na użytkowników. Skarżący powołał się między innymi na wyrok BVerwG (28), w którym wyjaśniono, że koszt utrzymywania obiektywnie uzasadnionych rezerwowych mocy produkcyjnych mógłby być uwzględniany przy obliczaniu opłat.
(76)
W 10 na 16 krajów związkowych (Berlin, Brandenburgia, Brema, Dolna Saksonia, Hamburg, Meklemburgia-Pomorze Przednie, Nadrenia Północna-Westfalia, Saksonia-Anhalt, Szlezwik-Holsztyn i Turyngia) usuwanie materiałów kategorii 1 i 2 powierza się wyłącznie przedsiębiorstwom prywatnym. W niektórych z tych krajów związkowych, np. w Dolnej Saksonii, Nadrenii Północnej-Westfalii i Szlezwiku-Holsztynie, istnieją regiony, w których występuje szczególnie dużo zwierząt gospodarskich. W Bawarii i Hesji usuwaniem odpadów zwierzęcych częściowo zajmują się przedsiębiorstwa prywatne.
(77)
W tych krajach związkowych, w których skarżącemu lub przedsiębiorstwom powiązanym powierzono zadanie usuwanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, tj. w Meklemburgii-Pomorzu Przednim, Saksonii-Anhalt i Turyngii, organ publiczny i odnośne przedsiębiorstwo uzgadniają maksymalne roczne moce produkcyjne, które musi zapewnić zakład odpowiedzialny za usuwanie odpadów. Takie moce produkcyjne uznaje się za wystarczające do zaspokojenia zwiększonego popytu w razie epidemii. Skarżący jest świadom, że w przypadku niektórych procedur udzielania zamówień publicznych w Północnej Nadrenii-Westfalii poziom rezerwowych mocy produkcyjnych jest określony z wyprzedzeniem. Przykładem może być powiat Steinfurt, w którym poziom rezerw określono na 5 % liczby zwierząt gospodarskich w poprzednim roku. Opłaty za usuwanie oblicza się w taki sposób, aby całkowite koszty stałe zakładów odpowiedzialnych za usuwanie odpadów były w pełni pokrywane z opłat za usuwanie pobieranych od rolników i rzeźni.
(78)
W związku z tym praktyka stosowana w innych krajach związkowych pokazuje, że całkowite koszty zakładu odpowiedzialnego za usuwanie odpadów - w tym wszelkie koszty związane z utrzymywaniem rezerw na wypadek epidemii - mogą być finansowane z przychodów z opłat oraz że dodatkowa rekompensata z budżetu państwa nie jest konieczna.
5.3.3. Faktyczne wykorzystanie rocznych wkładów przez ZT
(79)
Skarżący twierdzi, że ZT wykorzystuje roczne wkłady na pokrycie strat związanych nie tylko z normalną eksploatacją zakładu, lecz także z utrzymywaniem nadmiernych mocy produkcyjnych, które w późniejszym okresie byłyby wykorzystywane do celów zewnętrznych.
5.3.3.1. Wykorzystywanie domniemanych rezerw na wypadek epidemii do celów wykonywania powierzonego mu zadania publicznego w północnej i środkowej Hesji
(80)
Porównanie ilości wolnych mocy produkcyjnych wskazanych przez ZT w jego ofercie złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w północnej Hesji w 2009 r. z ilością wolnych mocy produkcyjnych opisanych w badaniu Instytutu Fraunhofera (29) wskazuje na znaczny spadek poziomu wolnych mocy produkcyjnych ZT w czasie. O ile zgodnie z badaniem Instytutu Fraunhofera w 2005 r. wolne moce produkcyjne, a tym samym także rzekomo niezbędne rezerwy na wypadek epidemii, nadal wynosiły 50 % całkowitych mocy produkcyjnych, o tyle w 2009 r. poziomy te zmalały do zaledwie 35 %, jak wskazuje oferta przedstawiona przez ZT w ramach postępowania o udzielenie zamówienia w północnej Hesji.
(81)
Zakładając, że ZT faktycznie powierzono zadanie utrzymywania rezerw na wypadek epidemii oraz że 50 % średnich mocy produkcyjnych ZT stanowiło odpowiednie rezerwy (jak stwierdzono w badaniu Instytutu Fraunhofera), ZT nie byłoby w stanie złożyć oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w północnej Hesji ani przyjmować dalszych zobowiązań w zakresie usuwania materiału w Badenii-Wirtembergii.
(82)
Ponieważ jednak ZT faktycznie udzielono zamówienia w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w północnej Hesji oraz ZT podjęło się świadczenia dodatkowych usług w zakresie usuwania materiału, przedsiębiorstwo to musiało wykorzystać część rzekomo wymaganych rezerw na wypadek epidemii na potrzeby normalnej eksploatacji. W związku z tym oczywiste jest, że z rocznych wkładów pokrywano koszty utrzymywania nadmiernych mocy produkcyjnych, które nie były niezbędne jako rezerwy na wypadek epidemii.
5.3.3.2. Finansowanie zbędnych wolnych mocy produkcyjnych
(83)
Skarżący porównał poziom rezerw ZT na wypadek epidemii z wolnymi mocami produkcyjnymi dostępnymi w innych krajach związkowych i doszedł do wniosku, że rezerwy ZT na wypadek epidemii były cztery do pięciu razy wyższe niż wolne moce produkcyjne dostępne jako rezerwy na wypadek epidemii w innych krajach związkowych, biorąc pod uwagę różnice w liczbie zwierząt gospodarskich. Z rocznych wkładów finansowano zatem koszty utrzymywania znacznej nadwyżki w stosunku do niezbędnych rezerw na wypadek epidemii w porównaniu z innymi krajami związkowymi. Taka nadwyżka wolnych mocy produkcyjnych mogła zostać następnie wykorzystana do celów komercyjnych, np. do celów udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w północnej i środkowej Hesji.
5.4. Czwarte kryterium Altmark
(84)
Skarżący wskazuje, że ZT nie udzielono zamówienia w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, podczas gdy w większości innych krajów związkowych stosuje się postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w celu wyłonienia najbardziej wydajnego usługodawcy. Ponadto nie dokonano analizy kosztów, w której porównano by koszty ZT z kosztami przeciętnego, dobrze zarządzanego przedsiębiorstwa.
(85)
W opinii skarżącego nie było żadnych przeszkód prawnych uniemożliwiających przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w Nadrenii-Palatynacie.
5.5. Zakłócenie konkurencji na rynkach zewnętrznych
5.5.1. Oferta poniżej kosztów złożona przez ZT w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w północnej i środkowej Hesji
(86)
Skarżący twierdzi, że przykładem szkodliwego wpływu rocznych wkładów na konkurencję może być sposób przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w północnej Hesji.
(87)
Przed postępowaniem o udzielenie zamówienia Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH („TBA Schäfer”), jednostce zależnej skarżącego, powierzono zadanie usuwania materiałów kategorii 1 i 2. Podmiot ten nie był jednak w stanie konkurować z ZT w postępowaniu o udzielenie zamówienia w 2009 r. Oferta TBA Schäfer opierała się na pełnych kosztach, natomiast ZT mogło przedstawić w ofercie opłaty niższe od kosztów, ponieważ część jego kosztów stałych została już pokryta z rocznych wkładów.
(88)
Kolejnym dowodem na to, że ZT złożyło ofertę poniżej kosztów w postępowaniu o udzielenie zamówienia w północnej Hesji jest porównanie z opłatami, które ZT stosuje na własnym obszarze. Opłata taka wynosi tam 328 EUR za tonę, podczas gdy w ofercie ZT złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia w północnej Hesji wskazano kwotę zaledwie 208 EUR za tonę. Ponieważ nie ma żadnych istotnych różnic w kosztach gromadzenia na tych dwóch obszarach, nie jest zrozumiałe, dlaczego ZT mogło w ofercie złożonej w północnej Hesji podać cenę trzy razy niższą niż cena obowiązująca na jego własnym terytorium działalności za dokładnie taką samą usługę.
(89)
Ponieważ koszty TBA Schäfer były powszechnie znane w związku z wcześniejszymi przetargami, ZT mogło z łatwością przedstawić ofertę z ceną 208 EUR za tonę, tj. zaledwie o 4 EUR niższą od ceny 212 EUR za tonę zaproponowanej przez TBA, i tym samym wygrać przetarg.
5.5.2. Opłaty poniżej kosztów pobierane przez ZT za usuwanie materiału kategorii 3
(90)
Skarżący podkreśla, że zachęta dla rzeźni do oddzielania materiału kategorii 3 od materiału kategorii 1 i 2 jest zakłócona w Nadrenii-Palatynacie z uwagi na politykę cenową ZT opartą na ryczałcie. W związku z tym znaczną ilość materiału kategorii 3, który w innym przypadku mógłby zostać dalej przetworzony na karmę dla zwierząt domowych, usuwa się razem z materiałem niższych kategorii 1 i 2 (30).
(91)
Ponadto ilość materiału kategorii 3 usuniętego z rynku z powodu polityki cenowej ZT była większa niż zakładała Komisja w swojej wstępnej ocenie rynku. Zgodnie z pkt 33 decyzji o wszczęciu postępowania materiały kategorii 3 oddziela się od pozostałych materiałów w 72 % rzeźni w Nadrenii-Palatynacie. Dane te bazują jednak wyłącznie na liczbie rzeźni. Gdyby wzięto pod uwagę fakt, że przy uboju krowy powstaje znacznie więcej materiału kategorii 3 niż przy uboju świni, okazałoby się, że zaledwie 45 % materiału kategorii 3 oddzielono od pozostałego materiału. W związku z tym zakłócenie rynku mające związek z polityką cenową ZT byłoby znacznie poważniejsze niż wcześniej przypuszczano.
6. UWAGI ZT
(92)
Uwagi ZT są w głównych punktach zbieżne z uwagami Niemiec, które opisano w następnej sekcji. Dlatego też uwag ZT nie przedstawia się osobno, aby uniknąć zbędnych powtórzeń.
7. UWAGI NIEMIEC
(93)
Niemcy odpierają zarzut, jakoby roczny wkład nałożony na mocy Verbandsordnung ZT stanowił pomoc niezgodną z prawem, ponieważ kryteria Altmark są spełnione. Niemcy twierdzą natomiast, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ roczny wkład nie przekracza kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii i kosztów oczyszczania poprzednio użytkowanych terenów.
7.1. Pierwsze kryterium Altmark
(94)
Po pierwsze, Niemcy twierdzą, że utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii jest usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, argumentując, że usuwanie materiału kategorii 1 i 2 jest ustawowym obowiązkiem władz lokalnych.
(95)
Władze lokalne powierzyły wykonanie tego ustawowego obowiązku ZT jako podmiotowi prawa publicznego posiadającego zdolność prawną. Ogólny interes gospodarczy polega na tym, że odpowiednie usuwanie materiału kategorii 1 i 2 służy ochronie zdrowia ludzkiego. Ma to zastosowanie przede wszystkim w przypadku epidemii.
(96)
Należy zauważyć, że fakt, iż finansowanie jest możliwe również na mocy wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE i wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013, nie mógłby zostać wykorzystany przeciwko ZT. Wytyczne regulują jedynie kwestię finansowania kosztów usuwania tusz zwierzęcych (padłych zwierząt), ale nie konkretnie kosztów utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Roczny wkład nie kumuluje się zatem z zatwierdzoną pomocą w zakresie TSE.
(97)
Ponadto jeżeli chodzi o usuwanie padłych zwierząt, rolników można uznać za zanieczyszczających, natomiast w przypadku kosztów utrzymywania rezerw na wypadek epidemii zidentyfikowanie zanieczyszczających nastręcza trudności.
7.2. Drugie kryterium Altmark
(98)
Na mocy TierNebGAG RP w 1979 r. ZT powierzono zadanie usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego.
(99)
Poziom niezbędnych rezerw na wypadek epidemii i parametry służące do obliczania kosztów netto określono w zmienionym statucie (Verbandsordnung) ZT z 1 lutego 2010 r. Dokonano tego w oparciu o badanie Instytutu Fraunhofera.
(100)
Niemcy podkreślają, że nawet przed zmianą Verbandsordnung w 2010 r. wysokość rocznych wkładów pobieranych przez ZT od jego członków ustalono w sposób obiektywny i przejrzysty. W szczególności plan operacyjny na każdy rok był przyjmowany przez walne zgromadzenie ZT w ramach procedury publicznej, zatwierdzany przez organ nadzorczy oraz publikowany w dziennikach urzędowych Nadrenii-Palatynatu, Hesji i Saary.
7.3. Trzecie kryterium Altmark
(101)
Zdaniem Niemiec rezerwy utrzymywane na wypadek epidemii są niezbędne w celu ochrony zdrowia ludzkiego w razie epidemii.
7.3.1. Badanie dotyczące poziomu rezerw na wypadek epidemii
(102)
Według Niemiec poziom rezerw na wypadek epidemii przedstawiony w zmienionym dokumencie Verbandsordnung z dnia 2 lutego 2010 r. określono na podstawie badania Instytutu Fraunhofera. Po wszczęciu postępowania Niemcy zleciły Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten przeprowadzenie kolejnego badania (31) („badanie ISPA-RP”).
(103)
W badaniu Instytutu Fraunhofera oszacowano przewidywaną ilość materiału w ramach różnych scenariuszy, biorąc pod uwagę ich prawdopodobieństwo. W badaniu ISPA-RP zastosowano szczegółowe pod względem metodycznym podejście w celu opracowania różnych scenariuszy epidemii w razie wzrostu zachorowań na pryszczycę lub klasyczny pomór świń.
(104)
Oba badania doprowadziły do wniosku, że całkowite dostępne moce produkcyjne ZT są wystarczające do przetworzenia ilości materiału powstałych w wyniku krótkotrwałej i długotrwałej epidemii, jak również normalnych ilości materiału wewnętrznego i zewnętrznego, które wynoszą około 1 700 ton tygodniowo.
7.3.1.1. Krótkotrwałe epidemie
(105)
Badanie ISPA pokazuje, że w przypadku krótkotrwałych epidemii, przy założeniu, że skutkują one koniecznością usuwania dodatkowego materiału o masie do około 200 ton dziennie przez 2-5 dni, taki dodatkowy materiał można z łatwością przetworzyć wraz z normalnymi ilościami, wykorzystując dostępne, tygodniowe wolne moce produkcyjne wynoszące do 1 523 ton przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu bez konieczności organizowania dodatkowych zmian w weekendy.
(106)
Nawet w przypadku epidemii dotykającej stosunkowo duże części obszaru objętego zakresem działalności związku przetworzenie dodatkowych ilości rzędu 1 300-1 800 ton powstałych w ciągu 8 tygodni byłoby możliwe, gdyby zorganizowano zmiany weekendowe, tak aby udostępnić krótkoterminowe wolne moce produkcyjne wynoszące do 2 819 ton tygodniowo (zob. tabela 3 w sekcji 9.3.1).
7.3.1.2. Długotrwałe epidemie
(107)
Ten scenariusz zakładał wystąpienie epidemii pryszczy na całym obszarze objętym zakresem działalności związku oraz współczynnik uboju selektywnego wynoszący 10 %, jak to miało miejsce w Zjednoczonym Królestwie w 2001 r. W tym przypadku szacowana wielkość przerobu zakładu wyniosłaby w przybliżeniu 1 300 ton tygodniowo przez 18 tygodni. Badanie ISPA-RP pokazało, że przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu zakłady ZT mogłyby przetworzyć nawet takie ilości materiału dodatkowego poza normalnymi ilościami (zob. tabela 3 w sekcji 9.3.1).
7.3.1.3. Wnioski wynikające z przedstawionych badań
(108)
Przedstawione badania pokazują, że całkowite dostępne moce produkcyjne przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu są wystarczające do przetworzenia zarówno dodatkowych ilości materiału powstałego w wyniku krótkotrwałych epidemii, a nawet epidemii o charakterze bardziej długotrwałym, jak i normalnych ilości. W przypadku większości scenariuszy nie byłoby nawet konieczności korzystania z dodatkowych zmian w weekendy przy pełnym wykorzystaniu mocy produkcyjnych przez 6-12 tygodni.
(109)
W badaniach zwrócono uwagę na fakt, że ZT posiada wystarczające całkowite moce produkcyjne przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu, aby przetwarzać normalne ilości materiału oraz ilości przewidywane w przypadku epidemii o charakterze bardziej długotrwałym. Dlatego też obecnie dostępne całkowite moce produkcyjne uznaje się raczej za odpowiednie niż nadmierne z punktu widzenia spełnienia wymogów.
7.3.2. Koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii
(110)
Przedstawione przez Niemcy obliczenia kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii są zgodne z podejściem zastosowanym w badaniu Instytutu Fraunhofera. Podziału kosztów utrzymywania mocy produkcyjnych na normalną eksploatację i rezerwy na wypadek epidemii dokonano na podstawie średniego wykorzystania całkowitych mocy produkcyjnych dostępnych przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu. Wynika z niego, że ZT wykorzystuje średnio około 50 % całkowitych mocy produkcyjnych dostępnych przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu.
(111)
Na podstawie tego poziomu wykorzystania mocy produkcyjnych w przybliżeniu 50 % kosztów utrzymywania mocy produkcyjnych przyporządkowano zarówno do normalnej eksploatacji, jak i do rezerw na wypadek epidemii na potrzeby gromadzenia oraz przetwarzania (32). Otrzymany koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii jest następujący:
Tabela 2
Koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii według Niemiec w latach 2000-2009
(w EUR)
Koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii
2000 r.
2 250 106
2001 r.
2 608 383
2002 r.
3 163 429
2003 r.
3 121 934
2004 r.
3 133 539
2005 r.
2 986 695
2006 r.
2 793 466
2007 r.
2 606 508
2008 r.
2 507 167
2009 r.
1 961 515
Średnio
2 784 282
(112)
Należy zauważyć, że zaledwie około 45 % kosztów utrzymywania mocy produkcyjnych przyporządkowano do rezerw na wypadek epidemii w latach 2000 i 2001, a w 2009 r. fakt zawarcia umowy w północnej i środkowej Hesji spowodował zmniejszenie rezerw na wypadek epidemii o około jedną piątą. Obliczenia dotyczące rezerw na wypadek epidemii za lata 1998 i 1999 nie są dostępne.
7.3.3. Finansowanie kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii z rocznych wkładów
(113)
W przedstawionych latach, z wyjątkiem roku 2009, roczne wkłady wniesione na rzecz ZT przez jego członków były niższe niż koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii wykazane w tabeli 2. W 2009 r. kwota końcowego rocznego wkładu była równa kosztom utrzymywania rezerw.
(114)
Niemcy twierdzą, że koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie został uwzględniony w obliczeniach dotyczących opłaty za użytkowanie, ponieważ nie było to możliwe pod względem prawnym. Chociaż władze lokalne mogą nakładać opłaty za użytkowanie w zamian za korzystanie z obiektów i zakładów użyteczności publicznej w celu pokrycia kosztów na mocy § 7 Kommunalabgabengesetz Rheinland-Palatinate (KAG RP, akt dotyczący opłat na rzecz władzy lokalnej Nadrenii-Palatynatu), nie może występować oczywista rozbieżność między produkcją obiektu lub zakładu a opłatą. Zgodnie z § 8 KAG RP koszty, na których opierają się opłaty eksploatacyjne, należy określić zgodnie z zasadami księgowania kosztów przedsiębiorstw. Według Niemiec jednak wyłącznie usuwanie materiału kategorii 1 i 2, a nie utrzymywanie mocy produkcyjnych na wypadek epidemii, stanowi podstawę do naliczania opłat. Utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii nie jest usługą świadczoną na rzecz indywidualnych podatników, ale ma służyć zwalczaniu przyszłych zagrożeń dla społeczeństwa.
7.3.4. Finansowanie w innych niemieckich krajach związkowych
(115)
Na żądanie Komisji Niemcy przeprowadziły badanie ogólnokrajowe dotyczące praktyk stosowanych przy ustalaniu i finansowaniu rezerw na wypadek epidemii.
(116)
We wszystkich niemieckich krajach związkowych, z wyjątkiem obszaru objętego zakresem działalności ZT, rezerwy na wypadek epidemii zapewnia się w ramach wolnych mocy produkcyjnych dostępnych w tygodniu i w weekendy. Zgodnie z badaniem Böckenhoffa dotyczącym zwalczania epidemii zasadniczo nie dokonuje się żadnych dodatkowych inwestycji w moce produkcyjne. Wolne moce produkcyjne dostępne w postaci trzeciej zmiany w tygodniu i zmian weekendowych są wystarczające na potrzeby rezerw na wypadek epidemii. Jednocześnie stosuje się alternatywne sposoby obliczania zgodnie z ekspertyzami, takimi jak badanie ISPA dla Dolnej Saksonii (33) („badanie ISPA-NS”), lub na zasadzie porozumienia z zainteresowanymi grupami interesu. Podstawowy wniosek z badania Böckenhoffa, zgodnie z którym dodatkowa inwestycja w wolne moce produkcyjne jest zbędna, pozostaje aktualny.
(117)
Koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych jest finansowany z należności lub opłat (w zależności od formy prawnej podmiotu). Istnieją różne ustalenia w zależności od modelu, w ramach którego koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych dzieli się na koszty związane z usuwaniem padłych zwierząt i koszty związane z usuwaniem odpadów rzeźniczych.
(118)
Jeżeli chodzi o pomoc dla rolników na usuwanie padłych zwierząt zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013, pomoc zapewniana przez państwo w większości pozostałych krajów związkowych stanowi 67-75 % opłat za usunięcie padłych zwierząt:
a)
Badenia-Wirtembergia i Nadrenia Północna-Westfalia: właściciele zwierząt pokrywają 25 % kosztów przetwarzania, natomiast 100 % kosztów gromadzenia i pozostałe 75 % kosztów przetwarzania pokrywa się z budżetu publicznego (powiatów i krajów związkowych);
b)
Saksonia-Anhalt, Turyngia i Brandenburgia: właściciele zwierząt pokrywają 25 % kosztów gromadzenia i 33 % kosztów przetwarzania. Pozostałą część kosztów gromadzenia i przetwarzania (75 % lub 67 %) pokrywa się z budżetu publicznego;
c)
Bawaria, Nadrenia-Palatynat i Saara: jedną trzecią kosztów gromadzenia pokrywają państwo, Tierseuchenkasse i kraj związkowy, natomiast 66 % kosztów przetwarzania pokrywa się z budżetu publicznego, 25 % pokrywają właściciele zwierząt, a 8 % - Tierseuchenkasse;
d)
w Saksonii 25 % kosztów gromadzenia i przetwarzania pokrywają właściciele zwierząt, 8 % - Tierseuchenkasse, a 66 % pokrywa się z budżetu publicznego;
e)
w Dolnej Saksonii 60 % kosztów gromadzenia i przetwarzania jest pokrywane przez Tierseuchenkasse, a 40 % - z budżetu publicznego. Następnie Tierseuchenkasse obciąża właścicieli zwierząt 25 % kosztów przetwarzania;
f)
w Szlezwiku-Holsztynie 100 % kosztów gromadzenia i przetwarzania ponosi Tierseuchenkasse;
g)
w Meklemburgii-Pomorzu Przednim 100 % kosztów gromadzenia i przetwarzania ponoszą właściciele zwierząt.
(119)
Według Niemiec powyższy przegląd pokazuje, że stosunkowo mało istotne jest, czy koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii jest uwzględniony w obliczeniach należności i opłat, czy jest finansowany z rocznych wkładów, tak jak ma to miejsce w Nadrenii-Palatynacie. Istotne jest to, kto faktycznie ponosi koszty. Ponadto znaczną część kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych finansuje się również ze środków publicznych w ramach pomocy przyznanej na mocy wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE lub wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013.
7.4. Czwarte kryterium Altmark
(120)
Niemcy podtrzymują opinię, że w prawie europejskim nie ma wymogu dotyczącego otwierania rynku na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 w ramach postępowań o udzielenie zamówienia. Potwierdził to również Trybunał Sprawiedliwości (34).
7.5. Brak zakłócenia konkurencji na rynkach zewnętrznych
(121)
Niemcy utrzymują, że nie w omawianym przypadku nie dochodzi do zakłócenia konkurencji na rynkach zewnętrznych.
7.5.1. Usuwanie towarów nieobjętych kontrolą przez ZT bez subsydiowania skrośnego
(122)
Niemcy stwierdzają, że w przypadku materiału kategorii 3 nie doszło do żadnych zakłóceń konkurencji w wyniku rocznego wkładu pobieranego przez ZT, ponieważ nie występuje subsydiowanie skrośne.
a)
Roczne sprawozdania finansowe wyraźnie wykazują, że ZT od lat osiągają znaczne marże na pokrycie z przetwarzania oddzielonego materiału kategorii 3, co wyklucza subsydiowanie skrośne.
b)
Jeżeli materiał kategorii 3 dostarcza się razem z materiałem objętym kontrolą, mieszaniny (według masy) są już uwzględnione przy obliczaniu opłat za usuwanie surowego materiału kategorii 1 i 2. Oznacza to, że kwota opłat w cenniku obejmuje już ilości mieszanego materiału tej kategorii, które oblicza się z wyprzedzeniem.
(123)
Twierdzenie skarżącego, jakoby zaledwie 45 % materiału tej kategorii oddzielano od pozostałych materiałów z powodu polityki cenowej ZT, jest nieuzasadnione. ZT nigdy nie przetwarzało tak dużych ilości materiału kategorii 3, co można potwierdzić po przejrzeniu odpowiednich statystyk. Wskaźnik dotyczący oddzielania materiałów wynoszący 72 % w 2009 r., przytoczony przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, można potwierdzić.
(124)
Należy również wskazać, że na obszarze objętym zakresem działalności związku 85 % ubojów przeprowadza się w 6 zakładach, w których dokonuje się oddzielania materiałów w najszerszym znaczeniu tego pojęcia. Skarżący prowadzi działalność w tych zakładach i otrzymuje od nich oddzielony materiał kategorii 3. W związku z tym skarżący ma dostęp do rynków obrotu materiałem kategorii 3, a także posiada znaczny udział w tych rynkach.
7.5.2. Zaproszenie do składania ofert w północnej i środkowej Hesji
(125)
Fakt, że ZT stosuje różne opłaty w północnej i środkowej Hesji niż na obszarze objętym zakresem działalności związku nie dowodzi istnienia jakiegokolwiek zakłócenia konkurencji. Różnice finansowe wynikają z różnych wymogów prawnych dotyczących obliczania opłat. Zgodnie z sekcją 3 pkt 1 TierNebG usuwanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego należących do kategorii 1 i 2 w Niemczech należy do obowiązków władz regionalnych i lokalnych właściwych na mocy prawa kraju związkowego. W konsekwencji finansowanie może być regulowane w różny sposób na mocy odpowiednich przepisów na poziomie kraju związkowego i na poziomie lokalnym.
(126)
Jeżeli usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nie realizują podmioty odpowiedzialne we własnym zakresie i realizację tego zadania powierza się osobom trzecim, tak jak ma to miejsce w przypadku północnej i środkowej Hesji, zasady obliczania nie są regulowane ustawą dotyczącą opłat przedmiotowej władzy lokalnej, lecz Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten [LSP - wytycznymi w sprawie ustalania wysokości kosztów] (35).
(127)
Występują znaczne różnice między KAP NP a LSP, zwłaszcza jeżeli chodzi o kwotę kosztów odsetek, którą można uwzględnić w opłatach/należnościach, i różnice te są istotne z punktu widzenia ZT, ponieważ w dużym stopniu sfinansowało ono swoje inwestycje z pożyczek, od których co roku płaciło znaczne odsetki.
(128)
Zgodnie z § 8 KAG RP ZT mogło uwzględnić te koszty odsetek przy obliczaniu opłat, natomiast zgodnie z LSP dozwolone było jedynie ustalanie opłat w północnej i środkowej Hesji na podstawie naliczonych odsetek w stosunku do średniego niezbędnego kapitału obrotowego. W związku z tym niemożliwe było przeniesienie całkowitych kosztów związanych z faktycznie zapłaconymi odsetkami.
(129)
Twierdzenie skarżącego, jakoby TBA Schäfer nie zostało wybrane w procedurze wyboru w północnej i środkowej Hesji z powodu subsydiowania skrośnego za pomocą rocznego wkładu, również jest bezpodstawne. TBA Schäfer złożyło wyższą ofertę, ponieważ jego szacunki dotyczące dochodów z produkcji były zbyt niskie, a ponadto podmiot ten musiał ponieść wyższe koszty administracyjne i wnieść wkład na rzecz grupy. Z kolei ZT prawidłowo oszacowało przychody z produkcji, a ponieważ nie było częścią żadnej grupy, nie musiało wnosić żadnych wkładów na rzecz grupy.
7.6. Oczyszczanie zanieczyszczonych terenów
(130)
Niemcy twierdzą, że część rocznego wkładu pobieranego przez ZT służy do sfinansowania kosztów oczyszczania dwóch zanieczyszczonych terenów - Sohrschied i Sprendlingen-Gensingen.
(131)
Na obu zanieczyszczonych terenach doszło do skażenia gleby i wód gruntowych w wyniku stosowania węglowodorów przez poprzednich właścicieli lub poprzednie podmioty. Obie nieruchomości weszły w posiadanie ZT przy jego zakładaniu w 1979 r.
(132)
Na mocy decyzji w sprawie oczyszczania wydanych przez władze samorządowe Koblenz z dnia 21 kwietnia 1997 r. i z dnia 31 marca 1998 r. ZT miało obowiązek usunąć skażenie. W decyzji uzupełniającej z dnia 13 lipca 2001 r. ustanowiono kolejne warunki dotyczące oczyszczania terenu zakładu Sprendlingen-Gensingen. Koszty oczyszczania obu terenów w przedmiotowych latach 1998-2010 wyniosły ogółem 2 413 049 EUR.
7.6.1. Zakład Sprendling-Gensingen
(133)
Niemcy przyznają, że na mocy decyzji z dnia 31 marca 1998 r. ZT jest zobowiązane do ponoszenia kosztów oczyszczania terenu zakładu Sprendling-Gensingen. Uważają jednak, że z punktu widzenia przepisów w zakresie pomocy niesprawiedliwe jest obarczanie ZT pełną odpowiedzialnością za pokrywanie kosztów oczyszczania, ponieważ nieograniczona odpowiedzialność prowadziłaby do nierównego traktowania w porównaniu z przedsiębiorstwami prywatnymi zgodnie z nowszym niemieckim orzecznictwem.
(134)
Zgodnie z decyzją Bundesverfassungsgericht [federalnego trybunału konstytucyjnego] z dnia 16 grudnia 2000 r. (36) przedsiębiorstwo prywatne jest odpowiedzialne na mocy przepisów prawa krajowego jedynie w zakresie, w jakim jest to uzasadnione. Zgodnie z Bundesverfassungsgericht próg taki może zostać osiągnięty, jeżeli wartość zobowiązania przewyższa wartość nieruchomości. Po przekroczeniu tego limitu zobowiązania nie można już uznawać za proporcjonalne, istotne i ograniczające zabezpieczenie do celów ochrony nieruchomości zagwarantowanej w art. 14 ust. 2 zdanie drugie niemieckiej ustawy zasadniczej, Grundgesetz. Ponieważ jednak ZT jako osoba prawna podlegająca prawu publicznemu nie może powoływać się na prawa przysługujące osobom prywatnym na mocy niemieckiej ustawy zasadniczej, takie ograniczenie odpowiedzialności nie ma zastosowania do ZT.
(135)
Według Niemiec zakład Sprendlingen-Gensingen ma ujemną wartość rynkową, ponieważ szacunkowa wartość księgowa ujęta w bilansie na dzień 31 grudnia 2009 r. wynosiła 128 500 EUR, podczas gdy koszty oczyszczania wzrosły do 1 542 316 EUR ogółem. Kwota ta przekracza limit odpowiedzialności opisany powyżej.
(136)
Finansowanie kosztów oczyszczania przekraczających limit odpowiedzialności za pomocą rocznego wkładu należy uznawać za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym zgodnie z pkt 132 wytycznych w sprawie pomocy środowiskowej, ponieważ osoby prywatne musiałyby jedynie ponieść koszty oczyszczania do wartości rynkowej nieruchomości.
7.6.2. Zakład Sohrschied
(137)
Chociaż ZT pociągnięto do odpowiedzialności jako zanieczyszczającego na mocy decyzji w sprawie oczyszczania z dnia 21 kwietnia 1997 r., Niemcy mają wątpliwości co do tego, czy na mocy prawa niemieckiego ZT faktycznie miało obowiązek ponieść koszty oczyszczania w związku ze szkodami spowodowanymi przez poprzedniego właściciela lub poprzedni podmiot. Ponieważ jednak sprawa dotyczy stanu faktycznego sprzed ponad 30 lat, kwestii odpowiedzialności nie można już w jasny sposób rozstrzygnąć.
(138)
Niemcy uważają, że wkład roczny - w zakresie, w jakim przyczynia się do pokrycia kosztów oczyszczania terenu zakładu Sohrschied - stanowi pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy środowiskowej, ponieważ ZT nie powinno było być obarczone obowiązkiem przeprowadzenia oczyszczania.
(139)
Niemcy argumentują ponadto że wartość rynkowa zakładu Sohrschied również jest ujemna oraz że również w tym przypadku przekroczono limit odpowiedzialności.
8. OCENA DOTYCZĄCA ISTNIENIA POMOCY ZGODNIE Z ART. 107 UST. 1 TFUE (BEZ ODNIESIENIA DO KRYTERIÓW ALTMARK)
(140)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
8.1. Roczny wkład finansowany z zasobów państwowych
(141)
Niemcy nie kwestionują tego, że roczne wkłady wnoszone przez członków Zweckverband stanowią zasoby państwowe. Członkami ZT są powiaty i miasta na prawach powiatu w Nadrenii-Palatynacie, Saarze i Hesji. Ponieważ ZT pobiera od 1979 r. roczne wkłady od swoich członków w drodze aktu administracyjnego, środek ten wiąże się z bezpośrednim przekazaniem zasobów państwowych. A ponieważ odbywa się to przy udziale aktów administracyjnych, roczne wkłady można przypisać państwu.
8.2. Korzyść gospodarcza dla ZT
(142)
Po pierwsze, beneficjent musi być przedsiębiorstwem. Pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje dowolny podmiot prowadzący działalność gospodarczą niezależnie od jego statusu prawnego oraz sposobu jego finansowania. Dotyczy to nie tylko przedsiębiorstw prywatnych, lecz także przedsiębiorstw publicznych (37). Każdy rodzaj działalności, w ramach której oferuje się towary lub usługi na konkretnym rynku, stanowi działalność gospodarczą (38). Ponieważ ZT oferuje usługi w zakresie usuwania niektórych produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego odpłatnie, ZT jest przedsiębiorstwem.
(143)
W gruncie rzeczy roczne wkłady stanowią dla ZT korzyść gospodarczą, ponieważ zmniejszają jego bieżące wydatki i nie wiążą się z wykonaniem żadnych odpowiednich czynności w zamian. Niemcy twierdzą jednak, że wkłady stanowiły dla ZT jedynie rekompensatę z tytułu kosztów, które przedsiębiorstwo musiało ponieść z tytułu spoczywającego na nim obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, w związku z czym nie może być mowy o jakiejkolwiek korzyści gospodarczej dla ZT.
(144)
W wyroku w sprawie Altmark Trybunał Sprawiedliwości uznał, że rekompensata za wykonywanie obowiązku świadczenia usługi publicznej nie stanowi pomocy państwa, tj. nie przynosi beneficjentowi żadnej korzyści, o ile spełnione są wszystkie określone kryteria (39).
(145)
Ze względu na znaczenie wyroku w sprawie Altmark dla omawianego przypadku stwierdzenie Niemiec, że kryteria określone w tym wyroku zostały spełnione, będzie przedmiotem szczegółowej analizy przedstawionej osobno w sekcji 9.
8.3. Zakłócenie konkurencji i wymiany handlu między państwami członkowskimi
(146)
Niemcy są zdania, że rynek, na którym prowadzone jest usuwanie materiału kategorii 1 i 2 z obszaru objętego zakresem działalności związku, nie jest otwarty na konkurencję, w związku z czym można wykluczyć zarówno zakłócenie konkurencji, jak i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(147)
Komisja przede wszystkim zwraca uwagę na istnienie monopolu na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 na szczeblu lokalnym. Większość właściwych organów regionalnych i lokalnych zapewnia jednak taki monopol w wyniku postępowań o udzielenie zamówienia. Na rynku istnieje zatem konkurencja. W omawianym przypadku potwierdza to postępowanie o udzielenie zamówienia przeprowadzone w północnej i środkowej Hesji.
(148)
Zgodnie z decyzją z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie pomocy państwa C 58/06 (ex NN 98/05) udzielonej przez Niemcy na rzecz przedsiębiorstw Bahnen der Stadt Monheim (BSM) i Rheinische Bahngesellschaft (RBM) w Verkehrsverbund Rhein Ruhr (Związek Komunikacyjny Renu-Ruhry) (40) Komisja uważa zatem, że rynek usuwania materiału kategorii 1 i 2 jest otwarty na konkurencję. Zgodnie z prawem Unii i prawem krajowym organy regionalne i lokalne odpowiedzialne za usuwanie materiału kategorii 1 i 2 mogą podjąć decyzję o znalezieniu dostawcy na rynku i powierzeniu mu wspomnianego zadania w ramach postępowania o udzielenie zamówienia bądź prowadzić usuwanie materiału samodzielnie, stosując rozwiązanie o charakterze wewnętrznym (41). Mimo że, jak twierdzą Niemcy, ZT spełnia kryteria udzielania zamówień wewnętrznych (in-house) (42), roczne wkłady wzmacniają pozycję finansową ZT w porównaniu z innymi potencjalnymi dostawcami. Ponieważ w postępowaniu o udzielenie zamówienia mogą brać udział dostawcy ze wszystkich państw członkowskich, wkład może również wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(149)
Korzyści gospodarcze wynikające z rocznych wkładów wzmacniają również pozycję ZT na rynkach, na których przedsiębiorstwo bezpośrednio konkuruje z innymi dostawcami (usuwanie materiału kategorii 3, postępowanie o udzielenie zamówienia na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 w północnej i środkowej Hesji).
8.4. Wstępny wniosek dotyczący istnienia pomocy
(150)
Roczne wkłady spełniają warunki dotyczące istnienia pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W poniższej sekcji szczegółowo przeanalizowano twierdzenie Niemiec, jakoby cztery kryteria określone w wyroku w sprawie Altmark były spełnione.
9. OCENA KRYTERIÓW ALTMARK W KONTEKŚCIE ART. 107 UST. 1 TFUE
9.1. Pierwsze kryterium Altmark
(151)
Zgodnie z pierwszym kryterium Altmark przedsiębiorstwo będące beneficjentem musi faktycznie być obciążone obowiązkami świadczenia usługi publicznej, przy czym obowiązki te muszą być jasno określone.
(152)
Po pierwsze należy zwrócić uwagę na konieczność rozróżnienia okresów obejmujących lata 1979-2008 oraz 2009-2011.
(153)
Przed zmianą Verbandsordnung dnia 2 lutego 2010 r. z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2009 r. ZT zasadniczo było odpowiedzialne jedynie za usuwanie materiału kategorii 1 i 2. W starym Verbandsordnung nie określono żadnych obowiązków dotyczących utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. W związku z tym nie było jasno zdefiniowanego obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii w rozumieniu pierwszego kryterium Altmark.
(154)
W zmienionym Verbandsordnung oprócz obowiązku usuwania materiału kategorii 1 i 2 ustanowiono wyraźny obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii przez ZT.
(155)
Poniżej Komisja dowodzi, że ani spoczywający na ZT obowiązek usuwania materiału kategorii 1 i 2, ani obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie mogą uzasadniać rocznych wkładów jako rekompensat ze strony państwa w rozumieniu pierwszego kryterium Altmark.
9.1.1. Obowiązek usuwania materiału kategorii 1 i 2
9.1.1.1. Usługa niebędąca usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym
(156)
Sąd BVerwG uznał, że zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009 oraz § 3 ust. 1 TierNebG usuwanie materiału kategorii 1 i 2 stanowi obowiązek świadczenia usługi publicznej, a tym samym jest usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Sąd BVerwG zwrócił szczególną uwagę na fakt, że zgodnie z przepisami prawa niemieckiego usuwanie materiału jest obowiązkowym zadaniem publicznym, i wyszedł z założenia, iż w takim zakresie ZT wykonuje swoje uprawnienia publiczne. Sąd BVerwG orzekł, ze obowiązek świadczenia usługi publicznej obejmuje również obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii (43).
(157)
Niemcy podzielają to stanowisko i również twierdzą, że usuwanie materiału kategorii 1 i 2 oraz utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii służy ochronie zdrowia ludzkiego.
(158)
Ponieważ usuwanie materiału kategorii 1 i 2 stanowi obowiązek świadczenia usługi publicznej, BVerwG i Niemcy uznały roczne wkłady za uzasadnione, gdyż stanowią one przyznaną przez państwo rekompensatę z tytułu kosztów poniesionych przez ZT w wyniku wykonywania wspomnianego obowiązku.
(159)
Jak wyjaśniono w pkt 13 wytycznych unijnych dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (44) („wytyczne unijne w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym”), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości państwa członkowskie mają szeroki zakres swobody, jeżeli chodzi o charakter usług, które można uznać za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, z wyjątkiem sektorów, w których kwestię tę regulują szczegółowe przepisy unijne.
(160)
Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że działalność jest działalnością prowadzoną w ogólnym interesie gospodarczym, wyłącznie jeśli wykazuje szczególne cechy w porównaniu z ogólnym interesem gospodarczym innych rodzajów działalności gospodarczej (45).
(161)
W wyroku w sprawie GEMO Trybunał Sprawiedliwości musiał następnie rozstrzygnąć kwestię tego, czy rolnicy i rzeźnie powinni ponosić pełne koszty usuwania padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych, czy też koszty te powinno ponosić państwo z uwagi na fakt, że jest to usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym. W orzeczeniu Trybunał uznał, że rolnicy i rzeźnie powinni ponosić całość kosztów (46).
(162)
Trybunał Sprawiedliwości uznał, że obciążenia finansowe związane z usuwaniem padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych są pozycją w kosztach, która w sposób nieunikniony wiąże się z działalnością gospodarczą rolników i rzeźni. W ramach ich działalności powstają produkty i resztki, które nie nadają się do użytku, a przede wszystkim są szkodliwe dla środowiska, i ich usuwanie należy do obowiązków zanieczyszczających.
(163)
Interwencja organów państwowych mająca na celu zwolnienie rolników i rzeźnie z tego obciążenia stanowi korzyść gospodarczą, która może zakłócać konkurencję. Nawet gdyby poprzez przyjęcie odpowiedzialności za ponoszenie kosztów usuwania państwo realizowało cel polityki zdrowotnej, nie zmieniałoby to faktu, że takie działanie stanowi korzyść gospodarczą dla rolników i rzeźni, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przepisach art. 107 ust. 1 TFUE nie rozróżnia się środków interwencji państwa na podstawie ich przyczyn i celów, lecz definiuje się je na podstawie ich skutków (47).
(164)
Punkty 27 i 37 wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa dotyczącej testów na obecność TSE, padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych (2002/C324/02) (do 2006 r.) oraz sekcja V.B.4 wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym i leśnym na lata 2007-2013 (2006/C319/01) również potwierdzają, że to właściciele lub producenci produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego są odpowiedzialni za odpowiednie usuwanie materiału, i w związku z tym muszą ponosić jego koszty zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Na mocy tych wytycznych pomoc państwa stanowi wyjątek od tej zasady, który jest dopuszczalny jedynie w szczególnych okolicznościach (zwłaszcza w przypadku padłych zwierząt).
(165)
Fakt, że zasada „zanieczyszczający płaci” ma powszechne zastosowanie, znajduje również potwierdzenie w prawie Nadrenii-Palatynatu; zgodnie z § 4 ust. 1 TierNebGAG kosztami usuwania i powiązanych procesów można obarczyć właścicieli.
(166)
W omawianym przypadku z orzecznictwa Trybunału, rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE i wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013 płyną następujące wnioski.
(167)
Po pierwsze o tym, czy może być mowa o usłudze świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, nie decyduje to, czy państwo członkowskie definiuje taką usługę jako obowiązek społeczny. Definicja usługi jako obowiązku społecznego jest równoważna przyznaniu prawa wyłącznego. Gdyby opinia BVerwG była słuszna, państwo członkowskie mogłoby uznać każdą usługę za obowiązek społeczny, czyniąc z niej tym samym usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Przyjęcie tej interpretacji wiązałoby się jednak z całkowitym pozbawieniem skuteczności art. 106 TFUE, którego celem jest właśnie zagwarantowanie, aby wypłaty rekompensaty mogły być przyznawane, wyłącznie jeśli jest to uzasadnione z punktu widzenia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.
(168)
Komisja jest zdania, że należy dokonać rozróżnienia między przyznaniem prawa wyłącznego a klasyfikacją usługi jako usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.
(169)
Przyznanie prawa wyłącznego na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 może stanowić ograniczenie swobody świadczenia usług zgodnie z art. 56 TFUE. Zgodnie z art. 52 w związku z art. 62 TFUE może to być uzasadnione względami ochrony zdrowia publicznego. Stanowiąc, że tylko jedno przedsiębiorstwo jest odpowiedzialne za usuwanie materiału kategorii 1 i 2 w danym regionie, Niemcy i Nadrenia-Palatynat dążą do zagwarantowania objęcia takiego przedsiębiorstwa bardzo ścisłym nadzorem, a tym samym zapewnienia ochrony zdrowia publicznego.
(170)
Środek mający na celu ochronę zdrowia publicznego nie stanowi jednak automatycznie usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym - wbrew temu, co twierdzą Niemcy i BVerwG.
(171)
Dlatego też Komisja nie kwestionuje faktu, że usuwanie materiału kategorii 1 i 2 wiąże się z usuwaniem odpadów, które w swojej istocie stwarzają szczególne zagrożenie dla zdrowia. Z tego względu w rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009 przewiduje się system ścisłych kontroli w zakładach odpowiedzialnych za usuwanie takich odpadów. Stosowanie tych przepisów z pewnością pociąga za sobą dodatkowe koszty dla przedsiębiorstw odpowiedzialnych za usuwanie odpadów, jednak koszty te należy uwzględnić przy ustalaniu opłat i należności.
(172)
Pod tym względem usuwanie materiału kategorii 1 i 2 nie różni się od usuwania innych odpadów, które ze swej natury stwarzają szczególne zagrożenie dla zdrowia. Koszt usuwania takich odpadów zazwyczaj musi ponieść ten, kto je wytworzyła, a nie społeczeństwo.
(173)
W omawianym przypadku przedmiotowa usługa obejmuje usuwanie materiału kategorii 1 i 2. Komisja musi zatem zbadać, czy usługa ta w swej istocie na tyle różni się od innych rodzajów działalności gospodarczej, że jest usługą świadczoną w interesie ogólnym, a nie tylko usługą świadczoną w interesie podmiotów gospodarczych czerpiących z niej korzyści.
(174)
Według Komisji usuwanie materiału kategorii 1 i 2 nie różni się znacząco w swojej istocie od innych rodzajów działalności gospodarczej. Z tego względu nie można go uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym.
(175)
Wbrew temu, co twierdzi BVerwG, ścisła kontrola przewidziana w rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009 nie oznacza, że usuwanie materiału kategorii 1 i 2 należy uważać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym.
(176)
Ponadto funkcjonowanie przedmiotowego sektora regulują przepisy prawa Unii. W szczególności w przepisach tych wymaga się, aby zanieczyszczający poniósł koszt usunięcia materiału kategorii 1 i 2. Wynika z tego, że nie ma możliwości wykorzystania środków z budżetu publicznego w celu pokrycia części kosztu, jak uznał Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie GEMO (48). Ze względu na te przepisy szczegółowe prawa Unii nie ma już możliwości wprowadzania przepisów krajowych w celu uznania usuwania materiału kategorii 1 i 2 za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, co stanowi odejście od prawa Unii. Uznanie tej działalności za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym jest zatem wykluczone.
(177)
Wreszcie w odniesieniu do twierdzenia Niemiec, jakoby usuwanie materiału kategorii 1 i 2 służyło ochronie zdrowia ludzkiego Komisja odnosi się do wyroku w sprawie GEMO, w którym Trybunał Sprawiedliwości uznał, że w przepisach art. 107 ust. 1 TFUE nie rozróżnia się środków interwencji państwa na podstawie ich przyczyn i celów, lecz definiuje się je na podstawie ich skutków.
(178)
Wynika z tego, że podmiot gospodarczy zasadniczo musi ponieść koszty wynikające ze stosowania przepisów wykonawczych regulujących prowadzenie jego działalności, np. ścisłych zasad dotyczących usuwania materiału kategorii 1 i 2 w omawianym przypadku. Przy uzasadnianiu przyznania prawa wyłącznego w odniesieniu do swobody świadczenia usług oraz na poziomie zgodności pomocy dla rolników z rynkiem wewnętrznym bierze się pod uwagę cel polegający na ochronie zdrowia ludzkiego.
(179)
W związku z powyższym Komisja uważa, że Niemcy nie mogą uznać usuwania materiału kategorii 1 i 2 za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym.
9.1.1.2. Druga możliwość: wypłaty rekompensat nie są wymagane w żadnym przypadku
(180)
Z drugiej stron Komisja wskazuje, że pierwsze kryterium Altmark oznacza także dokonanie oceny, czy wypłaty rekompensat są konieczne w przypadku usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym. W związku z tym nawet gdyby usuwanie materiału kategorii 1 i 2 miało stanowić usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, należy zbadać konieczność wypłaty rekompensaty.
(181)
W swojej argumentacji Niemcy i BVerwG przeoczyły faktu, że w wyroku w sprawie GEMO Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż obowiązki przyjęte przez przedsiębiorstwa odpowiedzialne za usuwanie materiału kategorii 1 i 2 nie uzasadniają przyznania przez państwo rekompensaty z tytułu kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem tych obowiązków. Wszystkie koszty usuwania materiału kategorii 1 i 2 muszą ponosić podmioty odpowiedzialne za jego wytworzenie, ponieważ koszty te są nieodłącznym elementem działalności gospodarczej rolników i rzeźni.
(182)
Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przyznanie przez państwo rekompensaty z tytułu kosztów wynikających z realizacji tego obowiązku nie jest uzasadnione, ponieważ koszty te muszą ponosić podmioty odpowiedzialne za wytworzenie materiału.
(183)
Wbrew stanowisku BVerwG ścisła kontrola przewidziana w rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009 nie oznacza, że koszt usunięcia materiału kategorii 1 i 2 można pokryć przy użyciu rekompensat wypłaconych przez państwo.
(184)
Innymi słowy, sam fakt istnienia obowiązku świadczenia usługi publicznej nie musi oznaczać, że przyznana przez państwo rekompensata z tytułu kosztów wynikających z realizacji tego obowiązku jest uzasadniona.
(185)
Zdaniem Komisji Niemcy nie mogą uzasadniać rocznych wkładów jako przyznanej przez państwo rekompensaty z tytułu poniesionych przez ZT kosztów wynikających z realizacji obowiązku polegającego na usuwaniu materiału kategorii 1 i 2, ponieważ zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” cały koszt musi zostać pokryty z opłat pobieranych przez ZT od podmiotów odpowiedzialnych za wytworzenie tego materiału.
9.1.2. Utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii
(186)
Jeżeli chodzi o kwestię, czy utrzymywanie rezerwowych mocy produkcyjnych, postrzeganych osobno, można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, należy poczynić następujące uwagi. Zgodnie z prawem niemieckim przedsiębiorstwo posiadające na poziomie regionalnym monopol na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 musi zagwarantować, że jest w stanie przetworzyć większą ilość materiału w razie wybuchu epidemii. Jak pokazuje przedstawione przez rząd niemiecki zestawienie dotyczące 16 krajów związkowych, wszędzie - z wyjątkiem obszaru objętego zakresem działalności ZT - przedsiębiorstwa, których zakłady pracują na trzy zmiany, osiągają ten poziom poprzez dodatkową pracę w weekendy oraz, w stosownych przypadkach, poprzez przewóz materiału do innych krajów związkowych. Innymi słowy, obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi kosztami, ponieważ rezerwy na wypadek epidemii można zapewnić poprzez wykorzystanie dostępnych wolnych mocy produkcyjnych.
(187)
Nawet gdyby miały się pojawić dodatkowe koszty, musiałyby zostać przeniesione na rolników i rzeźnie. Zmaganie się z większą ilością materiału w razie epidemii jest częścią kosztów nierozerwalnie związanych z funkcjonowaniem zakładu odpowiedzialnego za usuwanie materiału kategorii 1 i 2.
(188)
Fakt, że właściciele, tj. władze regionalne i lokalne, w drodze aktu urzędowego zobowiązują swoje przedsiębiorstwa do utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, jest nieistotny. Utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii nie może być postrzegane jako usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym z dwóch powodów.
(189)
Jeżeli wolne moce produkcyjne możliwe do wykorzystania bez żadnych dodatkowych kosztów nie są wystarczające do zapewnienia zalecanych rezerw na wypadek epidemii, a tym samym obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii wiąże się z dodatkowymi kosztami inwestycyjnymi, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” koszty należy pokryć z pobieranych opłat. Argument ten nie różni się od poprzednich argumentów dotyczących usuwania innych odpadów (szczegółowe informacje w motywach 156-185 powyżej).
(190)
Jeżeli utrzymywane wolne moce produkcyjne są większe niż moce produkcyjne faktycznie wymagane w razie epidemii, utrzymywanie tej nadwyżki wolnych mocy produkcyjnych nie leży w interesie publicznym.
(191)
W związku z tym BVerwG uznał, że do celów klasyfikowania zapewniania rezerwowych mocy produkcyjnych nie jest istotne, czy ZT utrzymywało zbędną nadwyżkę mocy produkcyjnych. Decyzja, czy sfinansować koszty utrzymania nadwyżki, czy nalegać na zmniejszenie jej poziomu, należy wyłącznie do władz regionalnych i lokalnych. Jest to kwestia odpowiedzialności politycznej władz regionalnych i lokalnych, a nie kwestia przepisów w zakresie pomocy (49). Argumentu tego nie można przyjąć, ponieważ jest mało prawdopodobne, aby utrzymywanie zbędnych mocy produkcyjnych było w interesie publicznym.
(192)
Jak przedstawiono bardziej szczegółowo w sekcji 9.3, w przypadku ZT zalecane rezerwy na wypadek epidemii można zapewnić w ramach możliwych do wykorzystania wolnych mocy produkcyjnych; wypłat rekompensat nie można uzasadnić w żaden sposób.
(193)
Z tych względów Komisja uważa, że obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Dodatkowo Komisja stwierdza, że obowiązek ten nie stanowi żadnego uzasadnienia dla uznania rocznych wkładów za rekompensatę przyznaną przez państwo.
9.1.3. Usuwanie materiału kategorii 3
(194)
Ponieważ ZT nie ma obowiązku usuwania materiału kategorii 3, chociażby z tego powodu czynności tej nie można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. W żadnym razie nie jest to możliwe z powodów podanych w sekcji 9.1.1.
9.1.4. Streszczenie
(195)
W związku z tym pierwsze kryterium Altmark nie jest spełnione w omawianym przypadku.
(196)
Zatem wyłącznie dodatkowo przedstawia się poniższe rozważania dotyczące drugiego, trzeciego i czwartego kryterium Altmark.
9.2. Drugie kryterium Altmark
(197)
Aby spełnione było drugie kryterium Altmark, parametry, na podstawie których oblicza się rekompensatę, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób. W związku z tym jeżeli państwo członkowskie wypłaca przedsiębiorstwu rekompensatę z tytułu strat bez uprzedniego określenia parametrów, stanowi to korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(198)
W omawianym przypadku konieczne jest rozróżnienie okresów obejmujących lata 1979-2008 oraz 2009-2012.
9.2.1. Lata 1979-2008
(199)
Zgodnie z dokumentem Verbandsordnung przyjętym dnia 28 października 1994 r. ZT mogło pokryć wszystkie straty poniesione w danym roku obrotowym za pomocą rocznego wkładu. Jak jednak stwierdziły Niemcy, roczne wkłady miały na celu sfinansowanie kosztów poniesionych przez ZT w związku z utrzymywaniem rezerw na wypadek epidemii.
(200)
Verbandsordnung z 1994 r. nie zawiera jednak żadnych informacji na temat poziomu rezerw na wypadek epidemii, który ZT miało utrzymywać, ani na temat parametrów służących do obliczania kosztów utrzymania takich rezerw. Poniesiona strata nie jest obiektywnym wskaźnikiem kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, ponieważ wielkość straty zależy od licznych czynników, które nie mają nic wspólnego z kosztem utrzymania rezerw na wypadek epidemii.
(201)
Nie określono zatem z wyprzedzeniem żadnej obiektywnej i przejrzystej metody umożliwiającej obliczenie kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Jeżeli więc chodzi o lata 1979-2008, drugie kryterium Altmark nie jest spełnione.
9.2.2. Lata 2009-2012
(202)
W dniu 2 lutego 2010 r. zmieniono Verbandsordnung z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2009 r. W § 10 ust. 2 dokumentu wyraźnie określa się poziom rezerw na wypadek epidemii, które należy utrzymywać. Zgodnie z § 9 ust. 2 i § 10 ust. 4 koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, a tym samym także wysokość rocznego wkładu, należy ustalić przed rozpoczęciem roku obrotowego w drodze ustawy budżetowej.
(203)
W § 10 ust. 5 nowego dokumentu Verbandsordnung wprowadzono zasady obliczania kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Zgodnie z badaniem Instytutu Fraunhofera część całkowitych kosztów utrzymywania mocy produkcyjnych jest przypisana do zalecanych rezerw na wypadek epidemii. W Verbandsordnung i w rocznej ustawie budżetowej określa się parametry niezbędne do obliczenia kosztów. Komisja sprawdziła, czy parametry są obiektywne i uzasadnione oraz czy metodę obliczania kosztów określono w sposób jednoznaczny i przejrzysty. W związku z tym w odniesieniu do lat począwszy od 2010 r. roczne wkłady ustala się z wyprzedzeniem na podstawie obiektywnych i przejrzystych parametrów.
(204)
Wymóg dotyczący przejrzystości zawarty w drugim kryterium Altmark jest więc spełniony dla lat 2010-2012. Jednocześnie należy jednak zwrócić uwagę, że choć Komisja zgadza się, iż obliczeń dokonano z wyprzedzeniem i w sposób przejrzysty, uważa, że zastosowany do obliczeń wzór nie jest w stanie zapobiec powstaniu nadwyżki w rozumieniu trzeciego kryterium Altmark.
(205)
Natomiast jeżeli chodzi o rok 2009, zasady dotyczące obliczania kosztów, ustawę budżetową i wysokość rocznego wkładu ustalono z mocą wsteczną, a nie z wyprzedzeniem. Jeżeli więc chodzi o rok 2009, drugie kryterium Altmark nie jest spełnione.
9.3. Trzecie kryterium Altmark
(206)
Zgodnie z trzecim kryterium Altmark rekompensata nie powinna przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania obowiązków świadczenia usługi publicznej, przy uwzględnieniu uzyskanego dochodu oraz odpowiedniego zysku z tytułu wypełniania tych obowiązków.
(207)
Przy obliczaniu kosztu wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej Komisja stosuje metodę nieponiesionych kosztów netto (50). Koszty netto, których poniesienie jest lub powinno być konieczne do wypełnienia obowiązku świadczenia usługi publicznej, oblicza się jako różnicę między kosztami netto poniesionymi przez usługodawcę w związku z pełnieniem obowiązku świadczenia usługi publicznej a kosztami netto poniesionymi przez usługodawcę w przypadku braku takiego obowiązku. Należy dołożyć szczególnych starań w celu zapewnienia prawidłowego oszacowania kosztów lub przychodu, których usługodawca by nie poniósł lub nie uzyskał w przypadku braku obowiązku świadczenia usługi publicznej. Przy obliczaniu kosztów netto należy zbadać korzyść dla usługodawcy w związku z realizacją usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, w miarę możliwości uwzględniając korzyści niematerialne (51).
(208)
Zgodnie z § 10 ust. 2 Verbandsordnung z dnia 2 lutego 2010 r. poziom rezerw na wypadek epidemii, które należy utrzymywać od 2009 r., wynosi 7 110 ton przetwarzanych w ciągu sześciu tygodni. Biorąc zatem pod uwagę liczbę ton tygodniowo, ZT musi podjąć odpowiednie kroki w celu zagwarantowania, aby w razie epidemii przez okres sześciu tygodni możliwe było przetworzenie tygodniowo o 1 185 ton materiału więcej w porównaniu z normalnymi ilościami (52).
(209)
Niemcy twierdzą, że roczne wkłady rekompensują koszty netto ponoszone przez ZT w związku z utrzymywaniem rezerw na wypadek epidemii. Chociaż w ramach Verbandsordnung wyraźnie nałożono obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii dopiero po zmianie tego dokumentu w dniu 2 lutego 2010 r., ZT utrzymywało takie rezerwy już wcześniej i musiało ponosić koszty z tym związane. W szczególności zgodnie z zasadami dotyczącymi opłat w Nadrenii-Palatynacie ZT nie mogło uwzględnić tych kosztów w opłatach za usuwanie materiału kategorii 1 i 2.
(210)
Opierając się na badaniu Instytutu Fraunhofera, Niemcy obliczają koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii jako mniej więcej połowę kosztów całkowitych zakładów w latach 2002-2009, ponieważ wskaźnik wykorzystania możliwych z technicznego punktu widzenia mocy produkcyjnych zakładów w ciągu tygodnia, tj. przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu, wynosi mniej niż 50 %.
(211)
W poniższych motywach Komisja wykaże, że w przeciwieństwie do obliczeń Niemiec, ZT nie poniosło żadnych kosztów netto w wyniku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii na zalecanym poziomie. Przedstawione przez Niemcy koszty obejmują koszt utrzymywania możliwych do wykorzystania wolnych mocy produkcyjnych, który musi zostać pokryty z opłat, oraz koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych powstałych w wyniku niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych zakładów.
9.3.1. Pokrycie zalecanych rezerw na wypadek epidemii z niewykorzystanych mocy produkcyjnych ZT
(212)
W sprawozdaniu z badania Böckenhoffa z 1991 r. po raz pierwszy przeanalizowano konieczność budowy większego zakładu odpowiedzialnego za usuwanie w celu zapewnienia wystarczających mocy produkcyjnych na wypadek epidemii. Wyciągnięto przeciwny wniosek, ponieważ przy normalnej eksploatacji zakład odpowiedzialny za usuwanie pracuje na 2 zmiany 5 dni w tygodniu, a wolne moce produkcyjne w postaci trzeciej zmiany uznano za wystarczające rezerwy na wypadek epidemii.
(213)
Z czasem wiele przedsiębiorstw odpowiedzialnych za usuwanie przeszło na częściowe wykorzystanie trzeciej zmiany, nawet w ramach normalnej eksploatacji, lub na pracę na jedną lub dwie zmiany w soboty w okresach gwałtownego wzrostu ilości materiału do usunięcia. Oznacza to, że przy normalnej eksploatacji moce produkcyjne są lepiej wykorzystywane oraz że konieczne będzie zwiększenie wykorzystania dostępnych wolnych mocy produkcyjnych w weekendy w razie epidemii.
(214)
Szczegółowe obliczenia dotyczące różnych scenariuszy przedstawione w nowszej literaturze przedmiotu (53) potwierdziły jednak podstawowe ustalenia zawarte w sprawozdaniu Böckenhoffa, zgodnie z którymi żadne dodatkowe inwestycje nie są konieczne w celu zwalczenia epidemii, a dostępne wolne moce produkcyjne w postaci trzeciej zmiany w tygodniu i dodatkowych zmian w weekend są wystarczające do usunięcia dodatkowych tusz zwierzęcych w związku z epidemią. Bierze się tu pod uwagę wyższy poziom wykorzystania mocy produkcyjnych w ramach normalnej eksploatacji. Rozpatrywane epidemie są to w większości przypadków krótkotrwałe epidemie klasycznego pomoru świń lub pryszczycy o zasięgu lokalnym.
(215)
Określone w Verbandsordnung z dnia 2 lutego 2010 r. rezerwy na wypadek epidemii wynoszące 1 185 ton tygodniowo, które ZT musi udostępniać przez sześć tygodni w razie epidemii, są dostosowane do epidemii klasycznego pomoru świń i pryszczycy o zasięgu lokalnym. Poziom rezerw na wypadek epidemii ustalono w oparciu o badanie ISPA-RP, które wskazuje, że dodatkowe ilości tusz zwierzęcych, których można oczekiwać w razie wybuchu krótkotrwałej epidemii na obszarze objętym zakresem działalności związku, mieszczą się w tym rzędzie wielkości.
(216)
Jak pokazuje poniższa tabela, ZT może pokryć zalecane rezerwy na wypadek epidemii przy użyciu wolnych mocy produkcyjnych dostępnych w perspektywie krótkoterminowej w nocy i w weekendy - tak jak ma to miejsce w innych krajach związkowych. Wolne moce produkcyjne wynoszące 2 376 ton tygodniowo dostępne przy pracy na 3 zmiany 7 dni w tygodniu przez 6 tygodni są mniej więcej dwa razy większe niż zalecane rezerwy na wypadek epidemii wynoszące 1 185 ton tygodniowo.
(217)
Nawet przy założeniu, że moce produkcyjne zakładu nie są w pełni wykorzystane przy pracy na 3 zmiany 7 dni w tygodniu lub też że zakład nie pracuje w sposób ciągły przez 7 dni w tygodniu, dostępne są wystarczające wolne moce produkcyjne, aby zapewnić wymagane rezerwy na wypadek epidemii. Jak wynika z porównania zalecanych rezerw na wypadek epidemii wynoszących 1 185 ton tygodniowo z wolnymi mocami produkcyjnymi dostępnymi w zakładzie ZR zgodnie z badaniem ISPA-RP (54), ZT posiada wystarczające wolne operacyjne moce produkcyjne w nocy i w weekendy:
Tabela 3
Dostępne wolne moce produkcyjne ZT w porównaniu z zalecanymi rezerwami na wypadek epidemii (na podstawie średniego wykorzystania mocy produkcyjnych w latach 1998-2009)
Tryb pracy
Całkowite moce produkcyjne
Dostępne wolne moce produkcyjne
Rezerwy na wypadek epidemii zgodnie z Verbandsord nung
Wolne moce produkcyjne po odjęciu rezerw na wypadek epidemii
Biorąc pod uwagę poziom wykorzystani a
Biorąc pod uwagę czynniki operacyjne
Ogółem
Ogółem
2 zmiany przez 5 dni Maksymalne moce produkcyjne
2 160
443
443
3 zmiany przez 5 dni Maksymalne moce produkcyjne
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 zmiany przez 7 dni Normalne moce produkcyjne
3 864
443
1 704
2 147
962
3 zmiany przez 7 dni Maksymalne moce produkcyjne
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Potwierdza to zatem, że ZT - podobnie jak przedsiębiorstwa w innych krajach związkowych - dysponuje wolnymi mocami produkcyjnymi, które są wystarczające do zapewnienia rezerw na wypadek epidemii. W związku z tym ZT nigdy nie musiało tworzyć dodatkowych mocy produkcyjnych w celu zapewnienia rezerw na wypadek epidemii. ZT nie poniosło zatem żadnych kosztów netto w związku z wypełnieniem wspomnianego obowiązku.
(219)
Niemcy jednak nadal utrzymują, że zgodnie z przepisami ZT nie ma prawa uwzględniać kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych wykorzystywanych jedynie w przypadku epidemii w opłatach za usuwanie materiału, ponieważ takie rezerwy na wypadek epidemii służyłyby pożytkowi publicznemu.
(220)
Przedstawione wyniki badań przeprowadzonych w poszczególnych krajach związkowych i zamówienia skarżącego pokazują jednak, że niezależnie od formy prawnej przedsiębiorstwa odpowiedzialnego za usuwanie oraz stosowanej zasady obliczania wszystkie koszty utrzymywania mocy produkcyjnych bez wyjątku pokrywa się przy użyciu przychodów operacyjnych. Wynika to również ewidentnie z § 8 KAG NP, w którym stwierdza się, że „koszty będące podstawą naliczania opłat za użytkowanie i okresowych wkładów należy ustalać zgodnie z biznesowymi zasadami księgowania kosztów”. Innymi słowy, koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych należy uwzględniać w opłatach w sposób proporcjonalny, ponieważ zachodzi związek przyczynowy z usuwaniem materiału wewnętrznego i wewnętrznego w ramach normalnej eksploatacji.
(221)
Ponadto sąd BVerwG słusznie zauważył w swoim wyroku, że koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych musi zostać pokryty za pomocą dochodu z usuwania materiału wewnętrznego i zewnętrznego (55). W związku z tym, jeżeli - tak jak ma to miejsce w przypadku ZT - zalecane rezerwy na wypadek epidemii można zapewnić w ramach wolnych mocy produkcyjnych, roczny wkład nie jest konieczny.
(222)
Ponadto w uzasadnieniu dotyczącym rocznego wkładu Niemcy twierdzą, że wszystkie koszty związane z wolnymi mocami produkcyjnymi podczas trzeciej zmiany w tygodniu są wynikiem wypełniania obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. W przypadku braku obowiązku ZT mogłoby w pełni wykorzystywać swoje maksymalne moce produkcyjne z technicznego punktu widzenia w ramach pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu.
(223)
Niemcy nie przedstawiły jednak żadnego dowodu potwierdzającego, że w przypadku braku obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie byłyby dostępne żadne wolne moce produkcyjne w ciągu tygodnia. Wydaje się raczej, wskazuje na to np. badanie ISPA-NS, że nawet przedsiębiorstwa zajmujące się jedynie usuwaniem materiału kategorii 3, a tym samym nieobjęte obowiązkiem utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, dysponują znacznymi wolnymi mocami produkcyjnymi i finansują całość ponoszonych w związku z tym kosztów za pomocą pobieranych opłat.
9.3.2. Dostępne wolne moce produkcyjne są większe niż zalecane rezerwy na wypadek epidemii
(224)
Jak pokazuje tabela 3, ZT dysponuje znacznie większymi wolnymi mocami produkcyjnymi niż jest to konieczne, aby zapewnić zalecane rezerwy na wypadek epidemii. Wolne moce produkcyjne dostępne w perspektywie krótkoterminowej ponad dwukrotnie przewyższają niezbędne moce produkcyjne w razie epidemii. Rysunek 2 pokazuje, że w niektórych latach nie wykorzystano nawet 25 % normalnych mocy produkcyjnych przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu. Kosztu utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych, które zupełnie nie są konieczne do zapewnienia zalecanych rezerw na wypadek epidemii, nie można uwzględniać w kosztach netto. Dlatego też należy odrzucić przedstawione przez Niemcy obliczenia kosztów netto, ponieważ błędnie przyporządkowano w nich koszt całych wolnych mocy produkcyjnych do rezerw na wypadek epidemii.
(225)
Badanie ISPA-RP i badanie Fraunhofera pokazują, że dostępne wolne moce produkcyjne ZT były nawet wystarczające do zwalczania epidemii pryszczycy w całym kraju związkowym przez 3 miesiące. Od ZT nigdy nie wymagano jednak utrzymywania rezerw na wypadek epidemii na okres dłuższy niż 6 tygodni. Innymi słowy, członkowie związku nigdy nie zobowiązali ZT do utrzymywania rezerw na wypadek epidemii trwającej dłużej niż 6 tygodniu, tak aby przedsiębiorstwo było w stanie samodzielnie uporać się z dłużej trwającą epidemią w całym kraju związkowym. Porównanie z mocami produkcyjnymi niezbędnymi do uporania się z epidemią pryszczycy w całym kraju związkowym jest nieistotne dla sprawy (56).
(226)
Fakt, że moce produkcyjne zakładu ZT są znacznie większe niż wymagane zgodnie z Verbandsordnung, potwierdzają następujące argumenty: na mocy Verbandsordnung ZT ma obowiązek przetwarzania materiału wewnętrznego kategorii 1 i 2 w ilości średnio około 900 ton tygodniowo (57). Gdyby dodać do tego zalecane rezerwy na wypadek epidemii wynoszące 1 185 ton tygodniowo, aby wypełnić swoje obowiązki wynikające z Verbandsordnung, ZT musiałoby dysponować zakładem o mocach produkcyjnych wynoszących 2 085 ton tygodniowo przy pracy na 3 zmiany 7 dni w tygodniu.
(227)
W rzeczywistości jednak maksymalne potencjalne moce produkcyjne zakładów ZT wynoszą 4 536 ton tygodniowo. W związku z tym ZT obsługuje zakład o mocach produkcyjnych dwukrotnie większych niż moce wymagane do realizacji zadań określonych w Verbandsordnung. Ponieważ moce produkcyjne ZT są o wiele większe niż wymagane do wypełnienia przez ZT powierzonych mu zadań publicznych, przedsiębiorstwo to nie mogło ponieść żadnych kosztów netto w związku z obowiązkiem utrzymywania rezerw na wypadek epidemii.
9.3.3. Streszczenie
(228)
Podsumowując, można stwierdzić, że Niemcy nie były w stanie wykazać, iż ZT poniosło koszty netto wynikające z obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Badanie wykazało, że z rocznych wkładów finansuje się koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych możliwych do wykorzystania podczas normalnej eksploatacji (a zatem koszt ten powinien być finansowany z opłat i należności za te usługi) lub dostępnych z uwagi na niewystarczający stopień wykorzystania mocy produkcyjnych zakładów ZT.
9.4. Czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark
(229)
Zgodnie z czwartym kryterium określonym w wyroku w sprawie Altmark jeżeli wyboru przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie obowiązków świadczenia usługi publicznej, nie dokonuje się w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, pozwalającego na wybór oferenta zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty należy ustalić na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby przeciętne, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo w związku z wypełnianiem takich obowiązków.
(230)
Cztery kryteria określone w wyroku w sprawie Altmark stanowią wyjątek od zasady, zgodnie z którą wypłaty rekompensat stanowią przyznanie korzyści. Do państwa członkowskiego należy zatem wykazanie, że kryteria te zostały spełnione.
(231)
ZT nie wybrano w ramach postępowania o udzielenie zamówienia, a Niemcy nie przedstawiły żadnego dowodu na to, że ZT jest przeciętnym, dobrze zarządzanym przedsiębiorstwem. Niemcy nie zdołały zatem wykazać, że czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark jest spełnione. Wysokie opłaty za usuwanie tusz zwierzęcych w Nadrenii-Palatynacie i konieczność finansowania za pomocą rocznego wkładu, która nie występuje w żadnym innym kraju związkowym, stanowią dowód prima facie, że ZT nie jest przeciętnym, dobrze zarządzanym przedsiębiorstwem.
(232)
W związku z tym czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark nie jest spełnione.
(233)
BVerwG uznał, że czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark nie ma zastosowania do ZT, ponieważ roczny wkład nie miał na celu zapewnienia ZT rekompensaty z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych w związku z przejęciem obowiązku świadczenia usługi publicznej w kontekście działalności, która w innym przypadku byłaby działalnością komercyjną, lecz służył sfinansowaniu realizacji zadania publicznego poza rynkiem. Według BVerwG urzędowy charakter realizacji tego zadania miał związek z decyzją polityczną władz regionalnych i lokalnych będących członkami związku o udzieleniu zamówienia wewnętrznego na usuwanie materiał kategorii 1 i 2. BVerwG oparł swoją interpretację na wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
W opinii BVerwG w czwartym kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark zakłada się, że obowiązek świadczenia usługi publicznej musi pełnić przedsiębiorstwo prywatne. Ponieważ nie ma to miejsca w przypadku zastosowania zamówienia wewnętrznego, czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark nie ma zastosowania do przedsiębiorstw, którym udzielono zamówienia wewnętrznego na wykonywanie tego obowiązku (59).
(235)
Komisja nie podziela stanowiska BVerwG. Po pierwsze w czwartym kryterium określonym w wyroku w sprawie Altmark w brzmieniu sformułowanym przez Trybunał Sprawiedliwości nie ma mowy o tym, że nie ma ono zastosowania w przypadku udzielenia zamówienia wewnętrznego. Wręcz przeciwnie - zapewniając dwa możliwe rozwiązania (postępowanie o udzielenie zamówienia lub analiza kosztów, które poniosłoby przeciętne, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo), Trybunał Sprawiedliwości pokazał, że kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark ma zastosowanie nawet w przypadku braku postępowania o udzielenie zamówienia, a tym samym w szczególności w przypadku zamówienia wewnętrznego.
(236)
Wyrok w sprawie Stadtreinigung Hamburg dotyczył jedynie tego, kiedy występuje obowiązek udzielenia zamówienia, a kiedy nie. Jeżeli chodzi o przepisy w zakresie pomocy, nie można z niego wyciągnąć żadnego wniosku. Wręcz przeciwnie - druga możliwość zapewniona w czwartym kryterium określonym w wyroku w sprawie Altmark dotyczy właśnie przypadku, w którym nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia.
(237)
W związku z tym stanowisko BVerwG sprawia wrażenie, jakby monopol ZT na poziomie regionalnym oznaczał, że ZT nie konkuruje z innymi przedsiębiorstwami oraz że może nie mieć miejsca zakłócenie konkurencji. Zakłócenie konkurencji jest jednak osobnym zasadniczym elementem pojęcia pomocy, odmiennym od elementu korzyści gospodarczej (kontekstu, w którym opracowano cztery kryteria Altmark). Zasadniczy element pojęcia zakłócenia konkurencji jest spełniony w rozpatrywanym przypadku (zob. sekcja 8.3). Ponadto Komisja wyraźnie potwierdziła w pkt 37 komunikatu w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym („komunikat w sprawie UOIG”) (60), że świadczenie usług we własnym zakresie nie wyklucza zakłócenia konkurencji.
(238)
Wreszcie położenie nacisku przez BVerwG na urzędowy charakter działalności ZT budzi wątpliwości co do tego, czy BVerwG w sposób dorozumiany odrzucił możliwość zastosowania czwartego kryterium Altmark, ponieważ założył, że ZT nie prowadzi działalności gospodarczej. Takie założenie również jest błędne: ZT oferuje usługę w zamian za opłatą, w związku z czym prowadzi działalność gospodarczą (zob. sekcja 8.2). Komisja ponadto wyraźnie potwierdziła to w pkt 13 komunikatu w sprawie UOIG.
9.5. Wniosek dotyczący istnienia korzyści gospodarczej dla ZT
(239)
Wbrew temu, co twierdzi BVerwG w swoim wyroku, oraz wbrew argumentacji Niemiec kryteria Altmark nie są spełnione. Po pierwsze, rocznych wkładów zasadniczo nie można uzasadniać jako rekompensaty państwa z tytułu wypełniania obowiązków przyjętych przez ZT, ponieważ wszystkie koszty związane z wypełnianiem tych obowiązków muszą zostać pokryte za pomocą dochodu z opłat. Ponadto wykazano, że wbrew temu, co twierdzą Niemcy, ZT nie poniosło żadnych kosztów netto w związku z obowiązkiem utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Koszty przedstawione przez Niemcy są albo kosztami utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych, które muszą zostać pokryte z przychodu z opłat oraz z zysków, albo kosztami utrzymywania nadwyżki wolnych mocy produkcyjnych w stosunku do zalecanych rezerw na wypadek epidemii. Co więcej, do 2010 r. parametry służące do obliczania rocznych wkładów nie zostały określone z wyprzedzeniem w wystarczająco przejrzysty sposób. Wreszcie Niemcy nie były w stanie wykazać, że ZT jest przeciętnym, dobrze zarządzanym przedsiębiorstwem.
(240)
Roczne wkłady przyniosły zatem ZT korzyść gospodarczą.
(241)
Gdyby koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, nieprawidłowo obliczony przez Niemcy, został prawidłowo przyporządkowany według celu do różnych świadczonych usług - usuwania materiału wewnętrznego kategorii 1 i 2, usuwania materiału kategorii 1 i 2 z Badenii-Wirtembergii i Hesji oraz usuwania materiału kategorii 3 - korzyści gospodarcze uzyskane przez ZT dzięki rocznym wkładom na różnych rynkach byłoby bardziej widoczne.
(242)
W kolejnych sekcjach od 9.5.1 do 9.5.3 wykazane zostanie, że roczne wkłady istotnie zrównoważyły straty spowodowane następującymi czynnikami:
a)
niska jakość przetwarzania materiału kategorii 3;
b)
niepełne wykorzystanie mocy produkcyjnych;
c)
opłaty poniżej kosztów za usuwanie materiału w północnej i środkowej Hesji;
d)
opłaty poniżej kosztów za usuwanie materiału wewnętrznego.
9.5.1. Straty poniesione w związku z usuwaniem materiału wewnętrznego i zewnętrznego przy przyporządkowaniu nieprawidłowo obliczonych kosztów utrzymywania rezerw na wypadek epidemii według celu
(243)
Na podstawie rachunków zysków i strat ZT przedstawionych za lata 2002-2009 wszystkie domniemane koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii przyporządkowano według celu, biorąc pod uwagę pracę zakładu na 2 zmiany 5 dni w tygodniu.
(244)
Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że główną przyczyną wysokich kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych jest niepełne wykorzystanie mocy produkcyjnych zakładu ZT. Te koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych spowodowane niepełnym wykorzystaniem mocy produkcyjnych przy normalnej eksploatacji zakładu należy zatem wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności.
(245)
Jak pokazują statystki dotyczące wykorzystania mocy produkcyjnych przedstawione w tabeli 3 (w kolumnie „wolne moce produkcyjne w związku z poziomem ich wykorzystania”), ZT nigdy w pełni nie wykorzystywało dostępnych mocy produkcyjnych z technicznego punktu widzenia przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu. Zwłaszcza od 2002 r. wskaźnik wykorzystania mocy produkcyjnych gwałtownie spadał w wyniku nagłego spadku ilości materiału wewnętrznego. Miarą stosowaną do określania poziomu niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych są wolne moce produkcyjne przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu. Do obliczania poziomu niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych przyjęto poziom odniesienia w postaci najwyższego poziomu wykorzystania mocy produkcyjnych osiągniętego przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu, który w 2002 r. wyniósł 101 855 ton. Średnio poziom niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych wynosi 13 %.
(246)
Jak można zauważyć w odpowiedniej kolumnie („wolne moce produkcyjne w związku z poziomem ich wykorzystania”) w tabeli 4, średni koszt niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych przy normalnej eksploatacji zakładu wynosi 434 304 EUR. ZT musi ponosić odpowiedzialność handlową za ten koszt, ponieważ jest on wynikiem prowadzeniem zakładu, który nie jest w pełni eksploatowany przy normalnej eksploatacji.
(247)
Koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych podzielono proporcjonalnie do wykorzystania przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu. Koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych są zatem podzielone proporcjonalnie między usługi wewnętrzne i zewnętrzne. Jednocześnie w tabeli 4 dokonano rozróżnienia między kosztami utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych do celów gromadzenie i przetwarzania.
(248)
Średnio w latach 2002-2009 ZT nie było w stanie pokryć kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych z przychodów ze świadczenia usług wewnętrznych ani zewnętrznych. Kolumna „marża na pokrycie II” pokazuje średnią roczną stratę w wysokości 1 198 257 EUR w związku ze świadczeniem usług zewnętrznych oraz w wysokości 1 140 898 EUR w związku ze świadczeniem usług zewnętrznych.
Tabela 4
Rachunek zysków i strat
(w EUR)
Padłe zwierzęta
Odpady rzeźnicze
Materiał wewnętrzny
Kol. 1 + 2
Materiał kategorii 3
BW i Hesj
Niepełne wykorzystanie
Materiał zew nętrzny
Kol. 4 + 5 + 6
Ogółem
Kol. 3 + 7
(1)
Przychód
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Koszty podane przez ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Przychód
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Koszty skorygowane
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Z uwzględnieniem marży na pokrycie I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Wolne moce produkcyjne (WMP) w związku z poziomem ich wykorzystania
[…]
[…]
[…]
(7)
-
WMP do celów gromadzenia
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
WMP do celów przetwarzania
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Z uwzględnieniem marży na pokrycie II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nieprzyporządkowane koszty stałe
[…]
(11)
Z uwzględnieniem marży na pokrycie III
[…]
(12)
+
Roczny wkład
[…]
(13)
Zysk lub strata
[…]
Wiersze 1 i 2: Informacje przedstawione przez ZT
ZT nie ujmuje dochodu z usuwania materiału kategorii 3 osobno w rachunkach kosztów, lecz, podobnie jak w przypadku dochodu z innych produktów (np. tłuszczów i olejów), odlicza je od kosztów całkowitych, które następnie dzieli się między wewnętrzne odpady rzeźnicze, materiał kategorii 3 oraz materiał z BW i Hesji. Ponieważ jednak poniżej dla materiału kategorii 3 utworzono osobny rachunek, dochód z usuwania materiału kategorii 3 należy odjąć od kosztów całkowitych.
Wiersze 3-5: Obliczanie marży na pokrycie I
Aby otrzymać koszty skorygowane, dochód z przetwarzania materiału kategorii 3 odliczony od kosztów dzieli się proporcjonalnie między koszty związane z wewnętrznymi odpadami rzeźniczymi, materiałem kategorii 3 oraz materiałem z BW i Hesji. Różnica między kosztami całkowitymi przedstawionymi w wierszach 2 i 4 odpowiada zatem dochodowi z usuwania materiału kategorii 3 ujętemu w wierszu 3.
Ze względu na brak dostępnych danych Komisja nie była w stanie sprawdzić, czy ZT prawidłowo przyporządkowało koszty całkowite przedstawione w wierszach 2 i 3 do poszczególnych usług. W szczególności należy zwrócić uwagę, że usuwanie tusz zwierzęcych generuje nadmiernie dużą część kosztów utrzymywania mocy produkcyjnych. W związku z tym marża na pokrycie I dotycząca wewnętrznych odpadów rzeźniczych, materiału kategorii 3 oraz materiału z BW i Hesji może być zbyt wysoka.
Wiersze 6-9: Obliczanie marży na pokrycie II
Najpierw od kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii odlicza się wartość niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu (= wolne moce produkcyjne w związku z poziomem ich wykorzystania). Pozostałe koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii dzieli się następnie proporcjonalnie do przetwarzanych ilości i obliczonego wskaźnika niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych. Ponieważ w BW nie gromadzi się materiału, koszty gromadzenia i przetwarzania ujmuje się osobno. Ponieważ bezpośrednie koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych dodano już w 2009 r. odnośnie do realizacji zadania w północnej i środkowej Hesji, nie dodaje się żadnych dalszych kosztów.
9.5.2. Roczne wkłady służą do finansowania strat związanych z usuwaniem materiału zewnętrznego
(249)
Na rynkach zewnętrznych ZT ma konkurentów, którzy muszą finansować całość kosztów prowadzenia zakładów z własnych przychodów. Ani przedsiębiorstwo konkurujące z ZT w zakresie usuwania materiału kategorii 3, ani poprzedni podmiot gospodarczy w północnej i środkowej Hesji nie mogą liczyć na dodatkowe refinansowanie wolnych mocy produkcyjnych ze strony państwa w związku z czynnikami operacyjnymi lub niepełnym wykorzystaniem mocy produkcyjnych z powodu danego poziomu popytu.
9.5.2.1. Straty związane z usuwaniem materiału kategorii 3
(250)
Podobnie jak wszystkie inne przedsiębiorstwa zajmujące się usuwaniem materiału kategorii 3, którym nie powierzono zadania publicznego, ZT musi samodzielnie ponosić wszystkie powiązane koszty i całe ryzyko.
(251)
ZT usuwa materiał kategorii 3 wraz z materiałem kategorii 1 i 2, w związku z czym nie może osiągnąć takiego samego dochodu z obrotu produktami, jak przy usuwania każdego rodzaju materiału osobno. Zwiększony popyt na przetwarzanie samego materiału kategorii 3 spowodował spadek cen, które ZT może otrzymać od rzeźni. Jak wyjaśnił skarżący, przedsiębiorstwa odpowiedzialne za usuwanie odpadów płacą nawet premie rzeźniom za niektóre materiały kategorii 3.
(252)
Tendencja ta jest bardzo wyraźna w zyskach z tony materiału kategorii 3: w 2002 r. ZT nadal otrzymywało […] EUR za tonę, natomiast po okresie ciągłego spadku w 2009 r. stawka ta wynosiła zaledwie […] EUR. Jest to spadek zysku za tonę o niemalże 70 % w ciągu siedmiu lat.
Wykres 1
Marże na pokrycie dla materiału kategorii 3 w latach 2000-2009 (w EUR)
[…]
(253)
W ostatnich kilku latach przetwarzanie materiału kategorii 3 stawało się zatem dla ZT coraz mniej dochodowe. O ile do 2004 r. ZT nadal było w stanie pokrywać swoje koszty bezpośrednie, o tyle w kolejnych latach usuwanie materiału kategorii 3 nie przyczyniało się już pozytywnie do pokrycia kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych.
(254)
Przedstawione przez Niemcy obliczenia, wskazujące, że dochód, jaki ZT może osiągnąć z usuwania materiału kategorii 3, jest większy niż koszty bezpośrednie, są nieprawidłowe. Niemcy opierają swoje obliczenia na kosztach, od których odliczono już dochód (zob. wiersz 2 w tabeli 4), a nie na faktycznie poniesionych kosztach, co byłoby prawidłowe (zob. koszty skorygowane przedstawione w wierszu 4 w tabeli 4).
(255)
ZT najwyraźniej jest przygotowane na tolerowanie ciągłych strat z powodu niskiej jakości usuwania materiału kategorii 3, aby utrzymać poziom wykorzystania mocy produkcyjnych swoich zakładów.
9.5.2.2. Straty z powodu niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych
(256)
Inną poważną przyczyną strat ponoszonych przez ZT jest fakt, że przez większość lat moce produkcyjne zakładu były wykorzystywane w niedostatecznym stopniu. W niektórych latach wskaźnik niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu wzrósł do ponad 25 % w porównaniu z najlepszym wskaźnikiem wykorzystania z 2001 r. Jedynie w latach 2001 i 2002 osiągnięto lepszy wskaźnik wykorzystania dzięki kryzysowi związanemu z TSE, chociaż nawet wówczas ZT nie musiało korzystać z wolnych mocy produkcyjnych w nocy czy w weekendy.
Wykres 2
Niepełne wykorzystanie normalnych mocy produkcyjnych ZT przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu w latach 1998-2009
(257)
Przyczyną wyraźnie niższego poziomu wykorzystania mocy produkcyjnych po 2002 r. był spadek liczebności stad zwierząt, a zarazem ilości materiału wewnętrznego, która zmniejszyła się o ponad 35 % w latach 2002-2009. ZT dążyło do wykorzystania zwolnionych mocy produkcyjnych poprzez przyjęcie większych ilości materiału zewnętrznego. Dopiero jednak po wygranej w postępowaniu o udzielenie zamówienia w północnej i środkowej Hesji ZT zdołało osiągnąć wskaźnik wykorzystania mocy produkcyjnych zbliżony do poziomu z lat 2002/2003.
9.5.2.3. Straty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia w północnej i środkowej Hesji
(258)
Ponieważ ZT świadczy usługi w zakresie usuwania w północnej i środkowej Hesji zaledwie od 2009 r., dostępnych jest bardzo mało danych na temat wyników tej działalności. Przedstawione rachunki kosztów z 2009 r. wskazują jednak, że realizacja nowego zadanie przyniosła dodatnią marżę na pokrycie po odliczeniu kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych w wysokości około 200 000 EUR.
(259)
Dokumentacja przetargowa sugeruje jednak, że ZT przedstawiło ofertę niższą niż jego faktyczne koszty. Jak przyznały same Niemcy, odsetki, które ZT płaci od zaciągniętych pożyczek bankowych, są wyższe niż naliczone odsetki, które ZT określiło zgodnie z zasadami obliczania na potrzeby postępowania o udzielenie zamówienia. Innymi słowy, ZT nie oczekuje, że będzie w stanie pokryć całość kosztów odsetek z tytułu zaciągniętych pożyczek ani że osiągnie rozsądny zwrot z kapitału własnego.
(260)
Całkowita kwota odsetek ZT z tytułu pożyczek wynosi 1,07 mln EUR rocznie. Zakładając, zgodnie z częścią całkowitych mocy produkcyjnych przeznaczonych na usuwanie materiału pochodzącego z północnej i środkowej Hesji, że około jedną czwartą kosztu pożyczek można przyporządkować do usługi świadczonej w północnej i środkowej Hesji, udział kosztów wynosi 0,26 mln EUR w porównaniu z kwotą 0,16 mln EUR podaną przez ZT w obliczeniach dotyczących opłat pobieranych w północnej i środkowej Hesji. Poza kwotą 0,10 mln EUR w odsetkach od pożyczek, która nie jest pokrywana rocznie, istnieją również odsetki od kapitału, które nie są pokrywane.
(261)
Przedsiębiorstwo prowadzące działalność w sposób rozsądny nie przedstawiłoby oferty, która nie obejmuje przewidywanych kosztów inwestycji. Na zmianę tego faktu w żaden sposób nie wypływa wielokrotne odwoływanie się przez Niemcy do rzekomych wymogów określonych w zasadach naliczania opłat, które nie pozwalają na przeniesienie całkowitych kosztów. Żaden prywatny podmiot gospodarczy nie może być zmuszany do świadczenia usług po cenach uniemożliwiających mu pokrycie kosztów własnych i osiągnięcie rozsądnego zysku ani nie byłby na to gotów.
(262)
Nawet wychodząc od rachunków kosztów przedstawionych za rok 2009, które wskazują na dodatnią marżę na pokrycie w wysokości około 200 000 EUR, przewidywane marże na pokrycie w 10-letni m okresie obowiązywania zamówienia nie mogą zrównoważyć strat spowodowanych niepełnym wykorzystaniem mocy produkcyjnych, które wynosiły średnio około 700 000 EUR rocznie począwszy od 2002 r. Przedsiębiorstwo prowadzące działalność w warunkach rynkowych nie utrzymałoby zatem niewykorzystanych mocy produkcyjnych przez tak długi okres.
(263)
W przypadku materiału zewnętrznego oczywiste jest, że dzięki rocznym wkładom ZT wprowadzało do obrotu moce produkcyjne po cenach poniżej kosztów i przez lata utrzymywało niewykorzystane moce produkcyjne, nie będąc w stanie zrównoważyć przyszłymi zyskami strat spowodowanych niepełnym wykorzystaniem mocy produkcyjnych w poprzednich latach. W związku z tym jasne jest, że ZT utrzymywało na rynku moce produkcyjne, na utrzymywanie których rozsądnie działające przedsiębiorstwo odpowiedzialne za usuwanie odpadów nie mogłoby sobie pozwolić.
9.5.3. Roczne wkłady służą do finansowania strat związanych z usuwaniem materiału wewnętrznego
(264)
Koszty utrzymywania wolnych operacyjnych mocy produkcyjnych związane z usuwaniem materiału wewnętrznego muszą zostać pokryte przy użyciu opłat. ZT, podobnie jak wszystkie inne przedsiębiorstwa, którym powierzono usuwanie materiału objętego kontrolą, muszą na własną odpowiedzialność zapewnić realizację tego zadania w sposób oszczędny poprzez odpowiednie prowadzenie działalności gospodarczej. Dodatkowa rekompensata zwolniłaby ZT ze spoczywającej na nim odpowiedzialności ekonomicznej.
(265)
Koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych związane z czynnikami operacyjnymi należy zatem podzielić między usuwanie padłych zwierząt a usuwanie odpadów rzeźniczych. W poszczególnych krajach związkowych stosuje się różne podejścia do kwestii dzielenia kosztu utrzymywania wolnych operacyjnych mocy produkcyjnych między usuwanie odpadów rzeźniczych a usuwanie tusz zwierzęcych. W niektórych krajach związkowych do usuwania padłych zwierząt przyporządkowuje się większą część kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych niż do usuwania odpadów rzeźniczych. Ponieważ ani w zasadach dotyczących opłat, ani w Verbandsordnung nie określono skali przyporządkowania, koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych zostaną przyporządkowane proporcjonalnie.
9.5.3.1. Ceny za usuwanie odpadów rzeźniczych poniżej kosztów
(266)
Jak stwierdziły same Niemcy, ZT konkuruje z innymi przedsiębiorstwami odpowiedzialnymi za usuwanie odpadów rzeźniczych. Wysokość opłat za usuwanie wewnętrznych odpadów rzeźniczych ma wpływ na poziom oddzielania w rzeźniach, a tym samym na to, ile czystego materiału kategorii 3 jest do dyspozycji innych przedsiębiorstw odpowiedzialnych za usuwanie odpadów rzeźniczych.
(267)
Chociaż średnio zyski ledwie pokrywają koszty bezpośrednie, z czasem dochodzi do takiej samej sytuacji jak w przypadku marży na pokrycie w odniesieniu do materiału kategorii 3. Do 2004 r. zyski przekraczały koszty bezpośrednie. W związku jednak z nową skalą opłat od 2005 r., która doprowadziła do spadku średnich zysków za tonę ze 160 EUR do 116 EUR, tj. o 27,5 %, w następnych latach niemożliwe było nawet pokrycie kosztów bezpośrednich, a zatem nie można było osiągnąć żadnej marży na pokrycie kosztów utrzymywania wolnych operacyjnych mocy produkcyjnych. Dopiero w 2009 r. nastąpił powrót do dodatniej marży na pokrycie I (zob. tabela 4).
(268)
Bez rocznego wkładu ZT ewidentnie nie byłoby w stanie utrzymać tej polityki cenowej. Podobnie jak w przypadku odpadów rzeźniczych kategorii 3 od 2005 r. ZT akceptowało ceny, które nie pokrywały nawet jego kosztów bezpośrednich w celu dalszego wykorzystywania mocy produkcyjnych jego zakładu. Ogólnie rzecz biorąc, w odniesieniu do materiałów wewnętrznych odnotowuje się wyraźną ujemną marżę na pokrycie II, która - po odliczeniu kosztów utrzymywania wolnych operacyjnych mocy produkcyjnych - stanowi około 13 % obrotu (zob. tabela 4).
9.5.3.2. Monopolistyczna pozycja na obszarze objętym zakresem działalności związku wzmocniona poprzez bezpośrednie roczne wkłady
(269)
Niemcy uważają, że ZT nie osiągnęło żadnej korzyści gospodarczej z rocznych wkładów, ponieważ nie ma znaczenia, czy państwo przyznaje rekompensatę z tytułu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii bezpośrednio przedsiębiorstwu odpowiedzialnemu za usuwanie odpadów czy pośrednio poprzez pomoc w zakresie TSE na rzecz podmiotów wytwarzających przedmiotowy materiał. W tym drugim przypadku koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii byłby uwzględniony w opłatach, ale jednocześnie podmioty odpowiedzialne za wytworzenie materiału otrzymałyby ulgę w postaci odpowiednio wyższej kwoty pomocy. W obu przypadkach znaczną część obciążenia poniósłby de facto skarb państwa i tego przede wszystkim dotyczy przegląd w świetle przepisów w zakresie konkurencji.
(270)
Po pierwsze, należy jeszcze raz zaznaczyć (zob. sekcja 2.5.3), że ZT otrzymuje roczny wkład jako uzupełnienie pomocy w zakresie TSE, która trafia do rolników. Ponadto poziom otrzymywanej przez ZT pomocy jest wyższy w Nadrenii-Palatynacie niż w północnej i środkowej Hesji, ponieważ cena za tonę (212 EUR) - a tym samym również podstawa pomocy w zakresie TSE - jest znacznie niższa niż cena za tonę w Nadrenii-Palatynacie (390 EUR). Oczywiście rolnicy na obszarze objętym zakresem działalności związku nie korzystają z niższych opłat dzięki rocznym wkładom.
(271)
Po drugie, wytyczne Wspólnoty w zakresie TSE zawierają wyraźny wymóg dotyczący przedstawienia dowodu, że pomoc nie stanowi korzyści dla przedsiębiorstw produkcyjnych niższego szczebla (61). Jak jednak wykazano w sekcjach 9.5.2 i 9.5.3, ZT faktycznie wykorzystuje roczny wkład do pokrywania strat finansowych spowodowanych prowadzoną polityką cenową, niepełnym wykorzystaniem mocy produkcyjnych lub innymi przypadkami nieefektywności swojej działalności gospodarczej.
(272)
Niemcy wyraźnie nie są zatem w stanie wykazać, że roczny wkład stanowi korzyść dla rolników jako rekompensata z tytułu kosztów usuwania padłych zwierząt. Wręcz przeciwnie - nadal nierozstrzygnięta jest kwestia tego, czy rolnicy nie korzystaliby z niższych cen w przypadku braku rocznego wkładu, ponieważ wówczas ZT na wcześniejszym etapie zostałoby poddane większej presji gospodarczej, aby dostosować swoje moce produkcyjne i praktyki handlowe do warunków rynkowych.
9.5.4. Streszczenie
(273)
Niemcy nie były w stanie wykazać, że roczne wkłady na rzecz ZT są uzasadnione jako rekompensata państwa z tytułu wypełniania obowiązków wynikających z Verbandsordnung. Kryteria Altmark nie są spełnione.
(274)
Szczegółowy przegląd rachunków dochodów i kosztów ZT pokazuje natomiast, że roczne wkłady przynoszą ZT korzyści gospodarcze w odniesieniu do usuwania materiału wewnętrznego i zewnętrznego.
(275)
W związku z tym roczne wkłady stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
10. OCENA NIEZGODNOŚCI Z PRAWEM NA MOCY ART. 108 UST. 3 TFUE
(276)
Roczne wkłady, które ZT otrzymywało od 1979 r., nie zostały zgłoszone Komisji zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE. W związku z tym roczne wkłady stanowią pomoc państwa niezgodną z prawem na mocy art. 108 ust. 3 TFUE.
(277)
Nie może być mowy o zwolnieniu z obowiązku zgłoszenia na mocy decyzji Komisji 2005/842/WE z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (62) („decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2005 r.”) oraz decyzji Komisji 2012/21/UE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (63) („decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2011 r.”), ponieważ, jak wykazano w sekcji 9, ZT nie jest zobowiązane do wykonywania usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, gdyż usuwanie materiału kategorii 1 i 2, utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii i usuwanie materiału kategorii 3 nie są usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym. Ponadto drugie kryterium Altmark nie jest spełnione w odniesieniu do lat 1979-2010, a trzecie kryterium Altmark nie jest spełnione w odniesieniu do całego okresu, począwszy od 1979 r. W związku z tym przepisy art. 4 i 5 obu decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2005 r. i z 2012 r. w sprawie zwolnienia nie są spełnione.
11. OCENA ZGODNOŚCI NA MOCY ART. 106 UST. 2 TFUE
(278)
Zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE postanowienia TFUE mają zastosowanie do przedsiębiorstw zobowiązanych do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym lub mających charakter monopolu skarbowego. Artykuł 106 ust. 2 TFUE przewiduje jednak wyjątek od postanowień TFUE, jeżeli zastosowanie reguł konkurencji stanowi prawną lub faktyczną przeszkodę w wykonywaniu poszczególnych zadań powierzonych tym przedsiębiorstwom. To postanowienie w sprawie wyłączenia można stosować, wyłącznie jeśli rozwój handlu nie jest naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.
(279)
Zgodnie z pkt 69 wytycznych unijnych w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym Komisja stosuje zasady określone w wytycznych unijnych do każdej pomocy niezgodnej z prawem, co do której wyda decyzję po dniu 31 stycznia 2012 r., nawet jeżeli pomocy udzielono przed tą datą. Ponieważ roczne wkłady stanowią pomoc państwa niezgodną z prawem, należy zastosować wytyczne unijne w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
(280)
Jak określono w sekcji 8.1, ZT nie ma obowiązku wykonywania usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ usuwanie materiału kategorii 1 i 2, utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii i usuwanie materiału kategorii 3 nie stanowią usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Chociażby z tego powodu roczne wkłady nie są zgodne z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 106 ust. 2 TFUE i wytycznych unijnych w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
(281)
Zgodnie z drugim i trzecim kryterium Altmark pomoc udzieloną na mocy wytycznych unijnych w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym można uznać za zgodną z art. 106 ust. 2 TFUE, jeżeli wydano akt powierzenia, w którym określono sposoby obliczania rekompensaty (sekcja 2.3), oraz jeżeli kwota pomocy nie przekracza kosztów netto wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej (sekcja 2.8).
(282)
Jak wykazano szczegółowo w sekcji 9.2, drugie kryterium Altmark nie jest spełnione w odniesieniu do okresu 1979-2009, a trzecie kryterium Altmark nie jest spełnione w odniesieniu do całego okresu. W rezultacie przepisy sekcji 2.3 wytycznych unijnych w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (w odniesieniu do lat 1979-2009) oraz sekcji 2.8 (w odniesieniu do całego okresu) nie są spełnione.
(283)
Nie można zatem uzasadnić rocznego wkładu na mocy art. 106 ust. 2 TFUE oraz wytycznych unijnych w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jako pomoc na utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii na obszarze objętym zakresem działalności związku.
12. OCENA ZGODNOŚCI ŚRODKA JAKO POMOCY NA SFINANSOWANIE KOSZTÓW USUWANIA TUSZ ZWIERZĘCYCH I ODPADÓW RZEŹNICZYCH NA MOCY ART. 107 UST. 3 LIT. c) TFUE
(284)
Roczne wkłady stanowią pomoc operacyjną, która zasadniczo jest zabroniona (64). Ciężar udowodnienia zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym spoczywa zatem na państwie członkowskim.
(285)
W wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE i w wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013 zabrania się udzielania wszelkiej pomocy na pokrycie kosztów związanych z usuwaniem odpadów rzeźniczych i zezwala się na udzielanie pomocy na pokrycie kosztów usuwania padłych zwierząt, pod warunkiem że korzystają z niej wyłącznie rolnicy. Przedsiębiorstwa niższego szczebla - takie jak rzeźnie lub przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie unieszkodliwiania - nie mogą korzystać z pomocy w żadnych okolicznościach (65).
(286)
Do celów uproszczenia procedur administracyjnych pomoc dla rolnictwa na pokrycie kosztów usuwania padłych zwierząt może być wypłacana bezpośrednio przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie unieszkodliwiania, należy jednak wykazać, że cała pomoc trafia do rolników (66).
(287)
Jak wykazano w sekcji 9, roczne wkłady przynoszą ZT korzyść gospodarczą, a nie przynoszą żadnych korzyści rolnikom na obszarze objętym zakresem działalności związku, biorąc pod uwagę, że rolnicy na tym obszarze muszą płacić nawet wyższe ceny usuwania padłych zwierząt niż na przykład rolnicy w Hesji północnej i środkowej. Niemcy nie były również w stanie wykazać, że roczne wkłady przekazywane są rolnikom w całości.
(288)
Ponadto decyzja Komisji N 15/04 z 6 lipca 2004 r. zatwierdzająca program pomocy na rekompensaty dla rolników na obszarze działalności ZT z tytułu kosztów usuwania padłych zwierząt w latach 1998-2013 stanowi, że zatwierdzona pomoc dla rolnictwa nie może zostać przyznana w połączeniu z inną pomocą.
(289)
Jeżeli chodzi o pomoc niezgodną z prawem przyznaną przed dniem 1 stycznia 2003 r., w sekcji VI wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE przewiduje się wyjątki:
a)
pomoc może zostać zatwierdzona w odniesieniu do kosztów usuwania padłych zwierząt, nawet jeżeli została przyznana na poziomie produkcji, przetwarzania i wprowadzania do obrotu, do wysokości 100 %;
b)
ponadto w wyjątkowych przypadkach, pomoc na usuwanie odpadów rzeźniczych może być zgodna z rynkiem wewnętrznym, biorąc pod uwagę krótki czas trwania i konieczność zapewnienia przestrzegania zasady „zanieczyszczający płaci” w perspektywie długoterminowej.
(290)
Wyjątki te również nie mają zastosowania w przedmiotowym przypadku. Roczne wkłady nie ograniczają się do kosztów usuwania padłych zwierząt, które tak czy inaczej są w większości finansowane na mocy ustaleń w zakresie pomocy dla rolnictwa, ani nie są środkiem o charakterze krótkoterminowym o ograniczonym czasie trwania, jeżeli chodzi o odpady rzeźnicze.
(291)
Należy wreszcie podkreślić, że same Niemcy nie przedstawiły żadnych argumentów na potwierdzenie zgodności rocznych wkładów z rynkiem wewnętrznym na mocy wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE i wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013.
(292)
Ponieważ roczne wkłady przynoszą korzyść ZT, nie można ich uznać za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE i wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013 na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
13. OCENA ZGODNOŚCI ROCZNEGO WKŁADU JAKO POMOCY NA OCHRONĘ ŚRODOWISKA NA MOCY ART. 107 UST. 3 LIT. c) TFUE
(293)
Roczne wkłady stanowią pomoc operacyjną, która zasadniczo jest zabroniona (67). Ciężar udowodnienia zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym spoczywa zatem na państwie członkowskim. Niemcy utrzymywały, że roczne wkłady stanowią pomoc na ochronę środowiska.
(294)
Zgodnie z pkt 132 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska pomoc inwestycyjną dla przedsiębiorstw na naprawę szkód spowodowanych w środowisku poprzez rekultywację zanieczyszczonych terenów uznaje się za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, o ile prowadzi to do poprawy ochrony środowiska. Należy jednak przestrzegać zasady „zanieczyszczający płaci”, określonej w art. 191 ust. 2 TFUE oraz w wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska. Zgodnie z pkt 132 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska zanieczyszczający musi sfinansować działania naprawcze bez pomocy państwa. Osobą, którą należy uznać za zanieczyszczającego, jest osoba odpowiedzialna na mocy przepisów krajowych.
(295)
Odpowiedni moment na ocenę sytuacji zgodnie z krajowymi przepisami w sprawie odpowiedzialności zależy od sytuacji prawnej w chwili wydania decyzji urzędowej.
(296)
Niemcy nie kwestionują, że zgodnie z nakazami oczyszczenia z dnia 21 kwietnia 1997 r. dla zakładu Sohrschied i z dnia 31 marca 1998 r. dla zakładu Sprendlingen-Gensingen na ZT jako na zanieczyszczającym spoczywał pełen obowiązek oczyszczenia obydwu terenów zgodnie z mającymi wówczas zastosowanie przepisami krajowymi. W związku z tym ZT jako zanieczyszczający jest odpowiedzialne na mocy przepisów prawa niemieckiego za koszty rekultywacji skażonej gleby w obu zakładach. Niemcy twierdzą, że zgodnie z orzeczeniem Bundesverfassungsgericht z dnia 16 lutego 2000 r. (68) finansowanie kosztów oczyszczania powyżej progu odpowiedzialności przy użyciu rocznych wkładów należy uznawać za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym, ponieważ na mocy tego orzeczenia odpowiedzialność osób prywatnych została ograniczona do wartości rynkowej gruntów.
(297)
Argument Niemiec nie jest jednak trafny. Po pierwsze, decyzja Bundesverfassungsgericht ma zastosowanie jedynie „między stronami”, tj. ma zastosowanie jedynie do stron postępowania. Przede wszystkim jednak zmiana orzecznictwa sądu najwyższego nie wpływa na zmianę sytuacji prawnej, a tym samym nie stanowi podstawy do przeglądu w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do aktów administracyjnych, które stały się wiążące.
(298)
Zgodnie z orzecznictwem niemieckim orzeczenie Bundesverfassungsgericht nie zmienia faktu, że w chwili wydania nakazu oczyszczenia wszyscy zanieczyszczający byli odpowiedzialni za pokrycie całkowitych kosztów oczyszczania. Po wydaniu orzeczenia przez Bundesverfassungsgericht w dniu 16 lutego 2000 r. żaden z zanieczyszczających nie mógł uniknąć pełnej odpowiedzialności jako zanieczyszczający w odniesieniu do wcześniejszego nakazu, który stał się wiążący.
(299)
W związku z tym, nawet biorąc pod uwagę przytoczone przez Niemcy orzeczenie Bundesverfassungsgericht z dnia 16 lutego 2000 r. w sprawie zakładów Sprendlingen-Gensingen i Sohrschied, ZT jest podmiotem odpowiedzialnym.
(300)
Ponieważ ZT nie odwołało się od nakazów oczyszczenia, nakazy te stały się wiążące i są ostateczne. Dlatego też zaprzeczanie teraz przez Niemcy jakiejkolwiek odpowiedzialności ZT za zakład Sohrschied jest argumentem nie do przyjęcia. ZT powinno było odwołać się od nakazu oczyszczenia z dnia 21 kwietnia 1997 r. i nie dopuścić do tego, aby nakaz ten stał się wiążący. Nie jest zadaniem Komisji przegląd wiążącej decyzji wydanej przez organ krajowy dotyczącej sytuacji krajowej pod względem odpowiedzialności w świetle zasady „zanieczyszczający płaci”.
(301)
Ponadto same Niemcy przyznają, że decyzja Bundesverfassungsgericht z 16 lutego 2000 r. ma zastosowanie wyłącznie do osób prywatnych, a nie do osób prawnych podlegających przepisom prawa publicznego. Ma to związek z faktem, że podstawą prawną ograniczenia zakresu odpowiedzialności jest prawo rzeczowe, na które nie mogą się powoływać osoby prawne podlegające przepisom prawa publicznego. W związku z tym nie można zaprzeczyć, że zgodnie z przepisami krajowymi na ZT spoczywa pełna odpowiedzialność za zanieczyszczone tereny.
(302)
Zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy na ochronę środowiska nie można się powoływać na potencjalne nierówne traktowanie osób prawnych podlegających przepisom prawa prywatnego i osób prawnych podlegających przepisom prawa publicznego w systemie prawnym danego państwa członkowskiego. Jeżeli chodzi o odpowiedzialność za zanieczyszczone tereny, wytyczne te stanowią, że zastosowanie mają wyłącznie przepisy prawa krajowego.
(303)
Ponieważ na mocy prawa niemieckiego ZT jest odpowiedzialne za całość kosztów oczyszczania w obydwu zakładach, rocznego wkładu nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
14. WNIOSKI
(304)
Roczne wkłady przyznawane ZT od 1979 r. stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Niemcy przyznawały roczne wkłady, naruszając przepisy art. 108 ust. 3 TFUE.
(305)
Wkładów tych nie można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 106 ust. 2 TFUE ani na mocy art. 107 ust. 2 i 3 TFUE.
(306)
Zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (iv) w związku z art. 15 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 pomoc, w przypadku której upłynął termin odzyskania, uznaje się za istniejącą pomoc. Zgodnie z art. 15 Komisja ma prawo do odzyskania pomocy przez okres dziesięciu lat. Okres, w którym można odzyskać pomoc, rozpoczyna bieg w dniu, w którym przyznano beneficjentowi pomoc niezgodną z prawem, zaś każde działanie podjęte przez Komisję w odniesieniu do takiej pomocy niezgodnej z prawem powoduje zawieszenie tego okresu. Po każdej przerwie bieg terminu ponownie się rozpoczyna.
(307)
Sądy Unii uznały nie tylko, że termin odzyskania może zostać przerwany w drodze formalnego postępowania, lecz także, że wezwanie do udzielenia informacji również może spowodować przerwanie biegu tego terminu (69).
(308)
Skarżący zakwestionował roczny wkład na rzecz ZT w styczniu 2008 r., a w dniu 26 maja 2008 r. Niemcom przesłano wezwanie do udzielenia informacji. To wezwanie do udzielenia informacji spowodowało przerwanie biegu terminu odzyskania pomocy. W związku z tym wszystkie roczne wkłady, które ZT otrzymało przed dniem 26 maja 1998 r., uznaje się za istniejącą pomoc. Roczne wkłady, które ZT otrzymało po dniu 26 maja 1998 r., stanowią natomiast nową pomoc.
(309)
Zgodnie z art. 14 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 Komisja nie wymaga odzyskania pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii. W przedmiotowym przypadku pojawia się pytanie, czy wyrok BVerwG z dnia 16 grudnia 2010 r. mógł dać beneficjentowi podstawę do uzasadnionych oczekiwań, że środek objęty oceną nie stanowi pomocy państwa.
(310)
W tym względzie Komisja zwraca przede wszystkim uwagę, że wyrok dotyczy wyłącznie płatności dokonanych za rok 2010. W związku z tym ewentualne uzasadnione oczekiwania mogły dotyczyć jedynie tego roku (i kolejnych lat, pod warunkiem że mechanizm pozostał niezmieniony).
(311)
Wyrok nie może jednak budzić uzasadnionych oczekiwań nawet w odniesieniu do roku 2010 (i lat kolejnych). Zgodnie z orzecznictwem zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań ma zastosowanie do każdej osoby w sytuacji, w której instytucja Unii Europejskiej, udzielając tej osobie konkretnych zapewnień, wzbudziła jej uzasadnione oczekiwania (70). Takimi zapewnieniami, udzielonymi w jakiejkolwiek formie, są konkretne, bezwarunkowe i spójne informacje (71).
(312)
W przedmiotowym przypadku Komisja nie udzieliła ZT żadnych takich konkretnych zapewnień; wręcz przeciwnie - w dniu 20 lipca 2010 r. wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające.
(313)
BVerwG nie jest instytucją Unii Europejskiej. Zgodnie z orzecznictwem, jeżeli chodzi o nadzór nad wywiązywaniem się przez państwa członkowskie z ich obowiązków wynikających z art. 107 WE i art. 108 WE, sądy krajowe i Komisja pełnią odrębne, wzajemnie uzupełniające się funkcje (72). Chociaż ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji Komisji, z zastrzeżeniem przeglądu przez sądy Unii, zadaniem sądów krajowych jest zapewnienie zabezpieczenia praw osób w przypadku naruszenia obowiązku wcześniejszego zgłoszenia pomocy państwa Komisji zgodnie z art. 108 ust. 3 Traktatu (73).
(314)
W przedmiotowym przypadku BVerwG wydał wyrok w sprawie środka, odnośnie do którego Komisja wszczęła już formalne postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału decyzja ta musi skłonić państwo członkowskie do zawieszenia płatności w ramach środka (74). Ponadto BVerwG wydał wyrok (uzasadniając to między innymi domniemanym brakiem możliwości zastosowania czwartego kryterium Altmark), nie kierując sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, mimo że Komisja wszczęła już formalne postępowanie wyjaśniające.
(315)
W tych okolicznościach Komisja uważa, że wyroku BVerwG również nie można uznać za konkretne, bezwarunkowe i spójne informacje.
(316)
W związku z tym odzyskanie pomocy nie jest sprzeczne z zasadą prawa Unii dotyczącą ochrony uzasadnionych oczekiwań,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Roczne wkłady przyznane przez Niemcy na rzecz Zweckverband Tierkörperbeseitigung w Nadrenii-Palatynacie i Saarze oraz w powiatach Rheingau-Taunus-Kreis i Limburg-Weilburg („beneficjenta”) od dnia 1 stycznia 1979 r. z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowią pomoc państwa i są niezgodne z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 2
1. Niemcy natychmiast odzyskują od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 1 i którą wypłacano od dnia 26 maja 1998 r.
2. Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc określona w ust. 1 została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 (75).
4. Niemcy anulują wszelkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy, o której mowa w art. 1, ze skutkiem od daty przyjęcia niniejszej decyzji.
Artykuł 3
Niemcy gwarantują odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 2 ust. 1, w terminie czterech miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji.
Artykuł 4
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Niemcy przekazują Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy), do odzyskania od beneficjenta;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2. Do momentu całkowitego odzyskania pomocy udzielonej w ramach programu, o którym mowa w art. 2 ust. 1, Niemcy na bieżąco informują Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Niemcy bezzwłocznie przedstawiają informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Niemcy dostarczają również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 5
Niniejsza decyzja jest skierowana do Republiki Federalnej Niemiec.
Sporządzono w Brukseli dnia 25 kwietnia 2012 r.