ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. února 2011
o státní podpoře C 58/06 (ex NN 98/05) Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr
(oznámeno pod číslem K(2011) 632)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/501/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1)
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 21. prosince 2006 sdělila Komise Německu rozhodnutí pokládat „starý systém financování“ dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (dále jen „svaz VRR“) za existující podporu. Součástí rozhodnutí bylo zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ohledně „nového systému financování“ (3) VRFR, na jehož základě je podniku Rheinische Bahngesellschaft AG (dále jen „podnik RBG“) a podniku Bahnen der Stadt Monheim GmbH (dále jen „podnik BSM“) vyplácena kompenzace za plnění závazků veřejné služby. Komise Německo současně vyzvala k podání připomínek. Na žádost Německa se dne 1. února 2007 konala schůzka. Své připomínky Německo předložilo dne 18. dubna 2007 a 4. května 2007.
(2)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo dne 31. března 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(3)
Připomínky Komise obdržela od jediné zúčastněné strany a dopisem ze dne 29. května 2007 je postoupila Německu. Příležitosti vyjádřit se k těmto připomínkám ve lhůtě jednoho měsíce využilo Německo dopisem ze dne 29. června 2007.
(4)
Na žádost Německa se dne 31. ledna 2008 konala další schůzka, v návaznosti na niž Německo dne 5. května 2008 a 3. července 2008 v souladu s žádostí Komise předložilo další údaje.
(5)
Dopisy ze dne 2. října 2007, 30. ledna 2008 a 4. dubna 2008 poskytla zúčastněná strana bližší vysvětlení ke své původní argumentaci.
(6)
Dopisem ze dne 10. července 2008 požádala Komise Německo o další vysvětlení k předloženým informacím; Německo dále dostalo příležitost reagovat ve lhůtě jednoho měsíce na další vysvětlení, jež podala zúčastněná strana. Své odpovědi předložilo Německo dopisem ze dne 5. srpna 2008 a 30. září 2008.
(7)
Dopisem ze dne 16. prosince 2009 vyzvala Komise Německo a zúčastněnou stranu, aby jí do 10. ledna 2010 předložily stanoviska ke slučitelnosti předmětných opatření s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 (5). Uvedenou lhůtu Komise na žádost Německa a zúčastněné strany prodloužila do 12. ledna 2010. Německo své stanovisko předložilo dopisem ze dne 12. ledna 2010. Zúčastněná strana nepředložila ve lhůtě stanovisko žádné a dopisem ze dne 13. ledna 2010 Komisi sdělila, že již nemá o účast v řízení zájem.
(8)
Dopisem ze dne 12. ledna 2010 Německo Komisi dále sdělilo, že byly jak akty, jimiž bylo podnikům RBG a BMS svěřeno provozování služeb v rámci závazků veřejné služby, tak nový systém financování svazu VRR změněny, tak aby bylo dosaženo jejich souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007.
2. ÚČASTNÍCI ŘÍZENÍ
(9)
Svaz VRR zřídilo několik měst a okresů v oblasti Porýní a Porúří, aby splnilo svou povinnost v oblasti plánování a organizace místní hromadné dopravy na svém území s tím, že za poskytování veřejných dopravních služeb vyplácelo kompenzace. Svaz VRR tvoří dva právně oddělené veřejnoprávní subjekty, a to účelové sdružení Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (dále jen „účelové sdružení ZV VRR“) (6) a veřejnoprávní dopravní svaz Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR (dále jen „dopravní svaz VRR AöR“) (7).
(10)
Za účelem financování kompenzací, jež jsou vypláceny jako protiplnění za závazky veřejné služby, je účelové sdružení ZV VRR oprávněno vybírat od členských měst a okresů poplatky vypočtené na poměrném základě. Právní základ výběru těchto poměrných poplatků tvoří ustanovení § 19 a 20 stanov účelového sdružení Verkehrsverbund Rhein-Ruhr ze dne 21. června 2006 ve znění z 10. prosince 2008 (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr vom 21. Juni 2006 in der Fassung vom 10. Dezember 2008, dále jen „stanovy účelového sdružení ZV VRR“) (8).
(11)
Podniky RBG (9) a BSM (10), jež jsou předmětnými opatřeními pravděpodobně zvýhodněny, působí v oblasti místní veřejné (autobusové, tramvajové a železniční) dopravy ve spádové oblasti Düsseldorfu. Jejich trasy patří do veřejné dopravní sítě svazu VRR.
(12)
Podniky RBG a BSM obsluhují tratě místní hromadné dopravy na základě povolení, které vydala düsseldorfská krajská vláda v souladu se zákonem o přepravě osob (Personenbeförderungsgesetz, „PBefG“), zejména v souladu s ustanovením § 13 uvedeného zákona. Toto povolení zakládá výlučné právo žadatele obsluhovat danou trasu. Jako protiplnění musí podnik, jemuž je toto povolení vydáno, poskytovat dopravní služby místní hromadné dopravy v souladu s podmínkami, jež povolení stanoví; jedná se zejména o četnost obsluhy, počet obsluhovaných kilometrů a další kvalitativní parametry.
3. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
3.1 NÁZEV, VYČLENĚNÉ PROSTŘEDKY A DOBA TRVÁNÍ
(13)
Název: Finanzielle Unterstützung für die BSM und die RBG (Finanční podpora pro podniky BSM a RBG).
(14)
Na předmětné opatření jsou v případě podniku BSM vyčleněny prostředky ve výši mezi […] mil. EUR a […] mil. EUR ročně a v případě podniku RBG mezi […] mil. EUR a […] mil. EUR ročně. Prostředky vyčleněné na vyplácení kompenzací v souladu s finanční směrnicí a se smlouvou o ovládnutí a odvodu zisku pocházejí z veřejných zdrojů. Účinnost této finanční směrnice a smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku je stanovena na dobu neurčitou.
3.2 PŘÍJEMCI A CÍL
(15)
Příjemci předmětných kompenzací jsou oba uvedené podniky, RBG a BSM.
(16)
Cílem opatření je zajistit v zájmu obyvatelstva obslužnost místní hromadnou dopravou v přiměřeném rozsahu. Podle § 4 stanov účelového sdružení ZV VRR spočívá cíl spolupráce mezi spolkovou zemí Severní Porýní-Vestfálsko, svazem VRR a dopravními podniky v tom, zvýšit atraktivitu místní hromadné dopravy; tomuto cíli má sloužit koordinované plánování a koncepce nabídky služeb, jednotné a cenově příznivé tarify, koordinované poskytování informací cestujícím s přihlédnutím k potřebám osob s postižením, jakož i jednotné kvalitativní standardy.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
4.1 PŘEDMĚT ŘÍZENÍ
(17)
Rozhodnutí o zahájení řízení se týká pouze těch kompenzací vyplacených podnikům RBG a BSM, jež byly poskytnuty v rámci „nového systému financování“ zřízeného rozhodnutím svazu VRR ze dne 28. června 2005 a jsou vázány na plnění závazků veřejné služby v oblasti služeb autobusové a tramvajové dopravy. Toto závěrečné rozhodnutí se tudíž týká pouze uvedených kompenzací vyplacených podnikům RBG a BSM.
4.2 NOVÝ SYSTÉM FINANCOVÁNÍ
(18)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení Komise konstatovala existenci dvou souborů opatření k financování podniků RBG a BSM:
-
financování dopravních podniků v Porýní a Porúří, např. podniků RBG a BSM, ze strany svazu VRR a
-
křížové subvencování podniků RBG a BSM ze strany městských holdingových společností měst Düsseldorf a Monheim.
(19)
Právní základ obou souborů opatření tvoří směrnice o financování místní veřejné silniční osobní dopravy v dopravním svazu Porýní a Porúří ze dne 28. června 2005 (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, dále jen „finanční směrnice“) a její přílohy (11).
(20)
V případě druhého souboru opatření tvoří právní základ navíc dvoustranné smlouvy, jednak mezi podnikem RBG a holdingovou společností města Düsseldorf, jednak mezi podnikem BSM a městem Monheim.
4.2.1 FINANCOVÁNÍ PODNIKŮ RBG A BSM ZE STRANY SVAZU VRR
(21)
Svaz VRR vyplácí podnikům, jež na jeho území poskytují veřejné dopravní služby, částečnou náhradu jejich nákladů. Systém financování platný od roku 1990 (dále jen „starý systém financování“) byl rozhodnutím ze dne 28. června 2005 nahrazen novým, výrazně pozměněným systémem (dále jen „nový systém financování“).
(22)
Tento nový systém financování byl naposledy pozměněn dne 10. září 2009 v souvislosti s tím, že dne 3. prosince 2009 mělo vstoupit v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007.
(23)
Reforma schválená dne 28. června 2005 měla za cíl uvést v soulad systém financování svazu VRR s rozsudkem ve věci Altmark (12). V odstavcích 5.4.3 až 5.4.5 finanční směrnice je popsán způsob, jakým je třeba rozsudek ve věci Altmark, zejména čtvrté kritérium, naplnit. Podle odstavce 5.4.3 je výše subvencí určována na základě analýzy nákladů průměrného, dobře řízeného podniku, který je adekvátním způsobem vybaven dopravními prostředky tak, aby dokázal plnit uložené závazky veřejné služby. Podle odstavce 5.4.4 stanoví svaz VRR na základě této analýzy každoročně parametry pro výpočet kompenzací v jednotlivých níže popsaných kategoriích; příloha 9 finanční směrnice stanoví metodu, jak tyto parametry aktualizovat (resp. indexovat). Odstavec 5.4.5 stanoví, že jsou kompenzace omezeny na náklady, jež příslušným podnikům při plnění závazků veřejné služby prokazatelně vznikají, a že parametry pro výpočet kompenzací pravidelně přezkoumává znalec.
(24)
Nový systém financování je podrobně popsán ve finanční směrnici a jejích přílohách.
(25)
Podle odstavce 2.1 finanční směrnice financuje svaz VRR plnění závazků veřejné služby na svém území. Odstavce 2.2.1 až 2.2.4 stanoví čtyři kategorie nákladů, jež může svaz VRR financovat. Tyto kategorie, jež jsou podrobněji vysvětleny v příloze 1 finanční směrnice, jsou popsány níže (použité zkratky odpovídají číslování nákladových kategorií ve finanční směrnici):
(26)
a)
náklady na zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury (dále jen „nákladová kategorie 1“): do této kategorie patří náklady na výstavbu a údržbu infrastrukturních zařízení pevně spojených s danou lokalitou a bezpečnostních a navigačních systémů, jimiž jsou tato zařízení vybavena. Pojem „infrastruktura“ zahrnuje tramvajové koleje, vyhrazené autobusové pruhy, zařízení P&R, autobusové zastávky, nádraží, garáže, dílny a bezpečnostní a navigační systémy. Spadají sem i náklady na personál, jehož je k plnění vyjmenovaných úkolů zapotřebí.
(27)
b)
Režijní a distribuční náklady vynaložené na popud svazu či zadavatele (dále jen „nákladová kategorie 2“): do této kategorie spadají veškeré vícenáklady, jež dopravním podnikům vznikají z titulu členství ve svazu VRR. Tyto náklady jsou dány centralizovaným plánováním a koordinací, marketingem, finančním řízením, distribucí a kontrolou poskytnutých služeb.
(28)
c)
Kvalitativní požadavky na vozidla dodržované na popud svazu či zadavatele (dále jen „nákladová kategorie 3“): do této kategorie jsou řazeny veškeré vícenáklady vzniklé v souvislosti s dodržováním kvalitativních požadavků na vozidla. Dopravní podniky mohou žádat o úhradu vícenákladů na pořízení klimatizovaných vozidel, uzavřených televizních okruhů, nízkopodlažní techniky, pohonu na plyn, výtahů pro osoby s postižením či motorů šetrnějších k životnímu prostředí.
(29)
d)
Dopravní plnění navíc či jiná plnění v oblasti provozu poskytnutá z popudu svazu či zadavatele. Tato kategorie se člení na tři podkategorie:
I.
vícenáklady vzniklé z titulu závazku uloženého bezprostředně zadavatelem či svazem VRR, jenž spočívá v poskytování nelukrativních služeb v době slabého provozu (dále jen „nákladová kategorie 4a“),
II.
sociálněpolitické závazky ve spojení s provozním zadáním, jež stanovil podílník (13) (dále jen „nákladová kategorie 4b“); a dále
III.
provozní, resp. systémová zadání - zadání stanovená zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě a jež vede k ekonomické újmě (dále jen „nákladová kategorie 4c“).
(30)
Podle finanční směrnice mohou veřejné dopravní podniky za poskytování veřejných dopravních služeb požadovat kompenzaci. Žádost musí obsahovat podklady uvedené v oddílu 5, 7 a 8 finanční směrnice, např. výpočet nákladů na plnění závazků veřejné služby a uvedení případných finančních prostředků z jiných zdrojů. Žádost o kompenzaci musí dopravní podniky předložit nejpozději 31. října roku, jenž předchází počátku plnění závazků veřejné služby.
(31)
Na základě informací, jež dopravní podniky podle odstavců 5.4.2 a přílohy 2 finanční směrnice předloží, vypočte svaz VRR kompenzaci, jejíž výše musí odpovídat nákladům, které by plněním týchž závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku. Následně vydá svaz VRR finanční výměr. Tento právně závazný výměr potvrzuje akt svěření provozu veřejných služeb danému podniku a stanoví kompenzaci v každé ze čtyř nákladových kategorií. Na konci roku musí veřejný dopravní podnik písemně doložit, jaké příjmy a náklady mu plněním závazků veřejné služby vznikly. Svaz VRR tento doklad přezkoumá a následně vydá druhý závazný správní výměr, jenž stanoví přesnou částku, kterou daný podnik jako kompenzaci obdrží.
4.2.2 FINANCOVÁNÍ PODNIKŮ RBG A BSM V RÁMCI KŘÍŽOVÉHO SUBVENCOVÁNÍ
(32)
Stanovy účelového sdružení ZV VRR upravují možnost, aby města a okresy, jež vlastní nějaký dopravní podnik, tomuto podniku vyplatily kompenzaci přímo a její výši si odečetly od poměrného poplatku, který účelovému sdružení odvádějí.
(33)
Ustanovení § 19 stanov účelového sdružení upravuje pět forem těchto přímých plateb:
-
dobrovolná přímá a nepřímá plnění města či okresu, včetně výnosů z cenných papírů, které toto město či okres do dopravního podniku vložil,
-
dobrovolná plnění třetích osob,
-
křížové subvencování na základě smluv o rozdělení příjmů, je-li dopravní podnik součástí holdingové společnosti a jsou-li jeho ztráty hrazeny ze zisků jiných podniků, např. dodavatelů energie a médií,
-
rozdělení zisku podniků, v nichž daný dopravní podnik drží účasti či podíly,
-
rozdíl mezi poměrným poplatkem a celkovým záporným hospodářským výsledkem dopravního podniku.
(34)
Částky vyplacené podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR jsou zohledňovány při výpočtu kompenzace, kterou danému dopravnímu podniku vyplácí svaz VRR. Podle oddílu 8 finanční směrnice svaz VRR žádost podniku o financování zamítne, pokud (komunální) podílník využil jedné či více z možností podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR. Tato částka je odečtena od plateb, na něž má dopravní podnik podle finanční směrnice nárok.
(35)
Jak město Düsseldorf, tak město Monheim možností podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR využilo a uzavřelo smlouvu s podnikem RBG, resp. podnikem BSM. Tyto smlouvy jsou popsány v následujících oddílech.
(36)
Údajné křížové subvencování podniku RBG ze strany podniku Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: Podle informací, jež předložil původní stěžovatel, převádí podnik Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH zřejmě zisky, jichž dosahují finančně úspěšné společnosti jeho holdingu (Stadtwerke Düsseldorf AG a Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH), ztrátovým dceřiným podnikům RBG a Bädergesellschaft Düsseldorf; děje se tak na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku.
(37)
Údajné křížové subvencování podniku RBG ze strany města Düsseldorf: Komise dále na základě údajů, jež předložil původní stěžovatel, poukázala na přímé subvence, jež podnik RBG obdržel od města Düsseldorf. Tyto subvence pocházejí zřejmě z dividend, jež byly městu Düsseldorf vyplaceny z jeho akciového podílu v podniku RWE AG ve výši 1,1 %.
(38)
Roční platby města Düsseldorf ve prospěch podniku RBG: V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Německo uvedlo, že podniky Stadtwerke Düsseldorf AG a Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (jenž od 18. června 2007 působí pod obchodní firmou Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, dále jen „holdingová společnost“) mezi sebou nikdy neuzavřely smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Holdingová společnost však podniku RBG ročně vyplácí částky za plnění závazků veřejné služby a svaz VRR tyto platby při výpočtu kompenzací za plnění závazků veřejné služby zohledňuje. Německo dále uvedlo, že jsou dividendy z akcií podniku RWE vypláceny městu, a nikoli podniku RBG.
(39)
Křížové subvencování podniku BSM: Původní stěžovatel dále uvedl, že jsou ze zisků posledně uvedeného podniku financovány roční ztráty podniku BSM; děje se tak na základě smlouvy mezi podnikem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH a podnikem Elektrizitätswerke der Stadt Monheim GmbH. BSM je 100 % dceřiným podnikem podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (14).
(40)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Německo uvedlo, že dne 27. října 1987 uzavřely podniky BSM a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, jež nabyla účinnosti dne 1. ledna 1988. Podle § 4 odst. 1 uvedené smlouvy vyplácí BSM podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH svůj veškerý zisk a získává od něj úhradu svých veškerých ztrát.
4.3 POCHYBNOSTI KOMISE O KOMPENZACÍCH VYPLÁCENÝCH PODNIKŮM RBG A BSM NA ZÁKLADĚ „NOVÉHO SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ“
4.3.1 EXISTENCE PODPORY
(41)
Pokud jde o existenci podpory, dospěla Komise na počátku formálního vyšetřovacího řízení k závěru, že jsou obě předmětná opatření spojena s vynakládáním státních prostředků a lze je přičíst státu.
(42)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vysvětlila, že podle názoru Německa nevedou předmětná finanční opatření k poskytnutí selektivní ekonomické výhody, neboť jsou splněna všechna čtyři kritéria dle rozsudku ve věci Altmark a tato finanční opatření nemohou narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Na základě informací, jež Německo během předběžného šetření předložilo, však Komise vyjádřila tyto pochybnosti:
(43)
V souvislosti s prvním kritériem dle rozsudku ve věci Altmark dospěla Komise k předběžnému závěru, že členským podnikům svazu VRR byl na základě povolení obsluhovat autobusové a tramvajové trasy, která jim vydal příslušný regionální orgán, uložen závazek veřejné služby.
(44)
Pokud jde o druhé kritérium dle rozsudku ve věci Altmark, vyvolala pochybnosti Komise otázka, zdali závazku veřejné služby skutečně odpovídají všechny čtyři nákladové kategorie a je-li tento závazek jednoznačně definován. Nejasnost panovala i v tom, zdali alespoň část nákladů na předmětná opatření nehradí dané podniky ve svém vlastním podnikatelském zájmu a zdali by tato část neměla být hrazena pouze z vybraného jízdného. Komise dále konstatovala, že Německo nepředložilo k parametrům ani k metodě výpočtu kompenzací podrobnosti.
(45)
V rozhodnutí o zahájení řízení nemohla Komise vyloučit, že je tato kompenzace vyšší nežli částka potřebná k úplnému či částečnému pokrytí nákladů na plnění závazků veřejné služby (třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark).
(46)
Vzhledem k tomu, že byla povolení pro členské dopravní podniky svazu VRR vydána bezprostředně bez vyhlášení veřejné soutěže, vyjádřila Komise pochybnost, je-li splněno čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark. Neměla dost informací, aby mohla posoudit, zdali kompenzace vypočtená z průměrných nákladů všech podniků, jež jsou financovány prostřednictvím svazu VRR, odpovídá nákladům, které by vznikly dobře řízenému podniku, který dává k dispozici dopravní prostředky.
(47)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise názor, že financování předmětných opatření ovlivňuje obchod mezi členskými státy a že narušuje či by mohlo narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
4.3.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(48)
Jelikož nemohla Komise vyloučit existenci státní podpory, zkoumala její případnou slučitelnost s vnitřním trhem podle článku 93 SFEU.
(49)
Podle rozsudku ve věci Altmark nelze článek 93 SFEU použít přímo, nýbrž jen prostřednictvím tří nařízení Rady, jež byla na jeho základě přijata (15). Komise tedy vycházela z toho, že právní rámec pro posouzení slučitelnosti závazků veřejné služby s vnitřním trhem tvoří nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (16) a nařízení Rady (EHS) č. 1107/70 ze dne 4. června 1970 o poskytování podpor dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (17).
(50)
V rozhodnutí o zahájení řízení vycházela Komise z toho, že Německo vyjmulo dané dopravní služby z oblasti působnosti nařízení (EHS) č. 1191/69 a že použitelný právní rámec představuje pouze nařízení (EHS) č. 1107/70.
(51)
Ohledně slučitelnosti podpory s ustanovením čl. 3 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1107/70 vyjádřila Komise pochybnost, zdali závazky, za nějž jsou podnikům BSM a RBM vypláceny kompenzace, představují závazky veřejné služby a zdali vyplácené částky odpovídají nákladům, jež při plnění těchto závazků vznikají.
5. STANOVISKO NĚMECKA (18)
5.1 ROZSAH ŘÍZENÍ
(52)
Německo nejprve předložilo informace o kontextu, v němž byl nový systém financování uplatňován. Vysvětlilo zejména, že starý systém financování zůstal v platnosti do konce roku 2005 (31. prosince 2005). Nový systém financování schválený 28. června 2005 vstoupil v platnost 1. ledna 2006.
(53)
Německo zdůraznilo, že podnět došlý na počátku probíhajícího řízení podalo dopisem ze dne 27. ledna 1999 město Langenfeld, jež podnět obnovilo dne 21. ledna 2004. Řízení Komise se tak mělo podle názoru Německa týkat pouze starého systému financování, jenž platil do konce roku 2005. Rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně nového systému financování Německo zpochybnilo. Podle jeho názoru neprovedla Komise vzhledem k neexistenci podnětu, který by se týkal nového systému financování platného od roku 2006, dostatečně podrobné předběžné posouzení, a Německo tak nemělo příležitost objasnit dosud otevřené body.
5.2 NOVÝ SYSTÉM FINANCOVÁNÍ PLATNÝ OD ROKU 2006
(54)
Podle názoru Německa je nový systém financování koncipován tak, aby zajišťoval soulad se všemi čtyřmi kritérii podle rozsudku ve věci Altmark. Za tímto účelem se při výpočtu kompenzací, jež svaz VRR dopravním podnikům za plnění závazků veřejné služby vyplácí, přihlíží ke všem finančním tokům - přímým platbám a křížovým subvencím.
5.3 VYMEZENÍ ZÁVAZKŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY (PRVNÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(55)
Německo se vyjádřilo k pochybnostem Komise ohledně vymezení závazků veřejné služby a pověřovacího aktu (bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení) a dále ohledně nákladových kategorií 1, 2, 3 a 4 (bod 62-71 téhož rozhodnutí).
5.3.1 POVĚŘOVACÍ AKT
(56)
K otázce, musí-li členské dopravní podniky svazu VRR skutečně plnit jednoznačně vymezené závazky veřejné služby, Německo upřesnilo, že povolení obsluhovat autobusové a tramvajové trasy, jež byla vydána podle zákona o přepravě osob (19), nepředstavují jediný právní základ. Tyto závazky veřejné služby jsou dále upřesněny v plánech místní dopravy (20), resp. po přechodnou dobu od vstupu „nového systému financování“ v platnost (21) v rozhodnutích příslušných městských a okresních zastupitelstev a v odpovídajících finančních výměrech, jež svaz VRR vydává na základě své finanční směrnice. Ke svěření plnění závazků veřejné služby danému podniku tak dochází na základě trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice).
(57)
Pokud jde o podnik RBG, schválilo zastupitelstvo města Düsseldorf nový systém financování svazu VRR usnesením ze dne 15. prosince 2005. Podle usnesení vychází plán místní dopravy města Düsseldorf rovněž z finanční směrnice, jež je součástí nového systému financování. Plán místní dopravy na léta 2002-2007 schválilo zastupitelstvo města Düsseldorf dne 20. března 2003. Pro podnik RBG dále platí plány místní dopravy sousedních měst a okresů (okresu Rhein-Kreis Neuss, města Neuss a okresu Mettmann). Všechny tyto dopravní plány obsahují ustanovení o síti, kterou musí podnik RBG zajistit (služby a infrastrukturu). Pro autobusové a (pozemí a podzemní) tramvajové trasy, jež RBG provozuje, má tento podnik k dispozici povolení vydaná podle zákona o přepravě osob.
(58)
V případě podniku BSM schválilo nový systém financování svazu VRR zastupitelstvo města Monheim usnesením ze dne 10. listopadu 2005 a obvodní zastupitelstvo okresu Mettmann usnesením ze dne 19. prosince 2005. Druhé uvedené usnesení dále stanoví, že s novým systémem financování musí být v uveden v soulad plán místní dopravy okresu Mettmann (22). Tento plán na rok 2004 upravuje síť (služeb a infrastruktury), kterou má podnik BSM zajistit. K autobusovým trasám, jež podnik BSM obsluhuje, byla vydána povolení na základě zákona o přepravě osob.
5.3.2 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 1: ZAJIŠTĚNÍ DOPRAVNÍ OBSLUŽNOSTI A ÚDRŽBY INFRASTRUKTURY:
(59)
Německo upřesnilo, že k poskytování veřejných dopravních služeb musí být podnik vybaven vozidly. Infrastrukturu k poskytování těchto služeb zajišťuje v Německu i ostatních členských státech zpravidla stát. Podle názoru Německa tak zajišťování této infrastruktury nepředstavuje hospodářskou výhodu. Německo dále zdůrazňuje, že svaz VRR financuje u této infrastruktury pouze údržbu, nikoli však výstavbu. Náklady na údržbu navíc svaz nefinancuje v plné výši, nýbrž jen náklady fixní (variabilní náklady na užívání infrastruktury předmětem kompenzace nejsou). Německo předložilo analýzu nadrámcových plnění, jež musí podniky za účelem splnění závazků veřejné služby poskytovat. Tato analýza uvádí několik kritérií, zejména využívání infrastrukturní kapacity. Příjmy, jež z užívání infrastruktury plynou (např. příjmy z reklamy), jsou při výpočtu těchto vícenákladů odečteny.
(60)
Podle zákona o přepravě osob a jeho prováděcích předpisů (23) jsou podniky RBG a BSM povinny infrastrukturu potřebnou k provozování dopravních služeb, pro něž byla těmto podnikům vydána povolení, udržovat v provozuschopném stavu v souladu s určitými kvalitativními požadavky (zejména pokud jde o vybavení zastávek). Nad rámec těchto právních předpisů platí pro oba podniky další požadavky, jež stanoví směrnice o vybavení zastávek svazu VRR 08/1991 (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) a aktuálně platné plány místní dopravy. V případě podniku RBG se tyto požadavky týkají např. dynamického systému informací pro cestující na 192 zastávkách a počítačem podporovaného systému monitorování provozu. V případě BSM se tyto další požadavky týkají bezpečnosti, informací na zastávkách, pohodlí cestujících a čistoty.
5.3.3 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 2: REŽIJNÍ A DISTRIBUČNÍ NÁKLADY VYNALOŽENÉ NA POPUD SVAZU ČI ZADAVATELE
(61)
Další vysvětlení Německa se týkalo jednak uvedené kategorie nákladů, do níž spadají režijní a distribuční náklady (např. servis předplatného, zajišťování parkovacích míst P + R pro cestující, kteří dojíždějí, a reklama na tato místa, dále podpora pořadatelů velkých akcí a call center), jednak rozdělení příjmů a dalších koordinačních činností. Příjmy související s touto nákladovou kategorií jsou odečítány, tak aby bylo možno určit výši vícenákladů vzniklých v důsledku úředně uloženého nadrámcového plnění.
(62)
Pro tuto kategorii neplatí žádné právní požadavky. Podniky RBG a BSM musí tyto povinnosti plnit v rámci dohody o spolupráci a dohody o rozdělení příjmů, které uzavřely se svazem VRR a které jsou předpokladem jejich účasti na systému financování svazu VRR. Podrobnosti k uvedeným povinnostem stanoví směrnice k dohodě o spolupráci. V souladu s plánem místní dopravy okresu Mettmann musí oba uvedené podniky plnit další povinnosti zařazené do této kategorie. Posledním stupněm pověřovacího aktu je pak příslušný finanční výměr svazu VRR.
5.3.4 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 3: KVALITATIVNÍ POŽADAVKY NA VOZIDLA DODRŽOVANÉ NA POPUD SVAZU ČI ZADAVATELE
(63)
Podle upřesňujícího vysvětlení Německa vyplývají vícenáklady spojené s kvalitativními požadavky na vozidla z požadavků, jež stanovil svaz VRR či zadavatelé. Jedná se např. o vozidla ekologicky šetrnější, než stanoví zákonné předpisy, či o používání klimatizovaných a nízkopodlažních vozidel. Tyto požadavky mohou stanovit pro celý svaz VRR nebo na místní úrovni příslušná města či okresy. Pro výpočet hodnoty nadrámcových plnění, která podniky místní veřejné dopravy poskytují, platí tytéž zásady jako v případě předchozích nákladových kategorií.
(64)
Plán místní dopravy města Düsseldorf ukládá podniku RBG povinnost investovat do nízkopodlažních a ekologicky zvláště šetrných vozidel. Zastupitelstvo města Düsseldorf tomuto podniku dále uložilo povinnost zabudovat do svých vozidel se vznětovým motorem filtry částic. Podle plánu místní dopravy okresu Mettmann musí podnik BSM investovat do nízkopodlažních vozidel.
5.3.5 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 4: NADRÁMCOVÁ DOPRAVNÍ PLNĚNÍ ČI JINÁ PLNĚNÍ V OBLASTI PROVOZU POSKYTNUTÁ Z POPUDU SVAZU ČI ZADAVATELE
(65)
Podle vysvětlení Německa se tato kategorie skládá ze tří jednoznačně vymezených podkategorií:
(66)
i)
Nákladová kategorie 4a: vícenáklady na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - zadání stanovené zadavatelem či svazem: Jak Německo uvedlo, nejsou služby poskytované dle zadání zadavatele v době slabého provozu (24) lukrativní. Tyto služby jsou však v zájmu dostupnosti dopravních služeb úředně předepsány (svazem VRR nebo příslušným městem či okresem) jako závazné. Závazky podniku RBG poskytovat dopravní služby v dobách slabého provozu jsou zakotveny v plánech místní dopravy města Düsseldorf, okresu Rhein-Kreis Neuss a okresu Mettmann. Podnik BSM je podle vydaných povolení a plánu místní dopravy okresu Mettmann povinen poskytovat dopravní služby v dobách slabého provozu. Posledním stupněm pověřovacího aktu je pak příslušný finanční výměr svazu VRR.
(67)
ii)
Nákladová kategorie 4b: sociálněpolitické závazky v provozní oblasti - zadání stanovené podílníkem: k této kategorii Německo upřesnilo, že jsou podniky RBG a BSM povinny uplatňovat kolektivní smlouvu vyjednanou se Svazem komunálních zaměstnavatelů Severního Porýní-Vestfálska a že důsledkem toho jsou vyšší průměrné tabulkové platy. Městské podniky jsou dále podle kolektivních smluv, které soukromé podniky v tomto odvětví zpravidla neuzavírají, povinny nabízet zaměstnanecké penzijní pojištění či na toto pojištění přispívat. Na základě členství ve (veřejném) systému připojištění musí podnik RBG hradit do tohoto systému za své zaměstnance příspěvky. Nabízet zaměstnanecké penzijní pojištění je podle zvláštní kolektivní smlouvy povinen i podnik BSM. Tyto náklady jsou určeny jako rozdíl mezi referenční mzdovou tabulkou (mzdovou tabulkou TV-N, skupiny V, stupně 2, která je obsažena v kolektivní smlouvě a kterou zpravidla používají soukromé podniky) a skutečnou mzdou včetně skutečných nákladů navíc na zaměstnanecké penzijní pojištění.
(68)
iii)
Nákladová kategorie 4c: ostatní provozní, resp. systémová zadání - zadání stanovená zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě a jež vede k ekonomické újmě. Podle údajů Německa se v tomto případě jedná o otevřenou kategorii nákladů, které lze kompenzovat na základě individuálně prokazované ekonomické újmy, která je způsobena plněním provozních požadavků či zadání pro oblast místní veřejné dopravy (např. zvláštních požadavků na ochranu životního prostředí či nabídkou doplňkových služeb u příležitosti velkých veřejných akcí). Podle vysvětlení Německa tento druh zadání pro podnik RBG ani BSM neplatí.
5.4 PARAMETRY, NA JEJICHŽ ZÁKLADĚ BUDE KOMPENZACE VYPOČTENA (DRUHÉ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(69)
Na začátku svých připomínek objasnilo Německo postup při stanovení parametrů používaných k výpočtu kompenzací a předložilo příslušné informace.
(70)
U parametrů pro vypočtení kompenzací rozlišuje Německo mezi různými nákladovými kategoriemi.
(71)
V souvislosti se zajištěním dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury (nákladová kategorie 1) Německo upřesňuje, že svaz VRR používá jako parametr při výpočtu kompenzace určitou částku na kilometr železniční nebo silniční sítě v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví.
(72)
Pokud jde o režijní a distribuční náklady vynaložené na popud svazu či zadavatele (nákladová kategorie 2), Německo udává, že při výpočtu kompenzace používá svaz VRR v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví určitou příjmovou částku z tržeb za prodej vlastních výrobků a služeb.
(73)
U kvalitativních požadavků na vozidla dodržovaných na popud svazu či zadavatele (nákladová kategorie 3) Německo upřesňuje, že se v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví u parametru pro výpočet kompenzace jedná o určitou částku, která je podložená minimální kvalitou standardního vozidla.
(74)
U nadrámcového dopravního plnění či jiných plnění v oblasti provozu poskytnutých z popudu svazu či zadavatele (nákladová kategorie 4) rozlišuje Německo tři podkategorie.
(75)
U první podkategorie „vícenáklady na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - úkoly stanovené zadavatelem či svazem“ (nákladová kategorie 4a) používá svaz VRR k výpočtu kompenzace parametr, který je založen na rozdílu mezi mezními výnosy a mezními náklady na kilometr. Tento parametr se mění v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví.
(76)
U druhé podkategorie slouží jako parametr částka, která vyplyne ze srovnání vyšších mezd s opatřeními určité kolektivní dohody („TV-N, skupina V, stupeň 2“) (nákladová kategorie 4b), která obsahuje téměř stejnou mzdovou tabulkou. Na základě tohoto parametru bude v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví určena částka na jednoho cestujícího.
(77)
Německo udává, že zbylé požadavky související s provozem či systémem uloženým příslušným orgánem nebo svazem VRR, jež se zdůvodňují na individuálním základě a vedou k ekonomické újmě (nákladová kategorie 4c), se nakonec vypočítávají vždy jednotlivě, pokud jsou řádně zdokumentovány.
5.5 ŽÁDNÉ NADMĚRNÉ KOMPENZACE (TŘETÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(78)
Podle vysvětlení Německa musí všechny dopravní podniky svazu VRR v zájmu prokázání, že v souvislosti se závazky veřejné služby nedochází k žádným nadměrným kompenzacím, předložit každoroční doklady o použití.
(79)
Z těchto dokladů o použití musí vyplynout skutečné náklady (výdaje minus příjmy), které vznikly při plnění závazků veřejné služby, a ty pak budou prověřeny finančním kontrolorem a svazem VRR, pokud jde o jejich správnost a úplnost. Pokud svaz VRR z těchto dokladů o použití zjistí, že došlo k nadměrné kompenzaci, budou podle tvrzení Německa tyto nadměrné prostředky vyžádány zpět.
(80)
V souvislosti s tímto zpětným vyžádáním je třeba rozlišovat mezi kompenzacemi udělenými svazem VRR na základě správního aktu a přímými kompenzacemi vyplacenými dopravnímu podniku podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR.
(81)
V prvním případě je správní akt ve finanční směrnici označen jako pozitivní finanční výměr. Podle oddílu 7.4.1 finanční směrnice nařizuje navrácení nadměrných finančních prostředků sám svaz VRR.
(82)
V druhém případě vydá svaz VRR podle oddílu 7.4.1 finanční směrnice nejprve negativní finanční výměr nebo závazné sdělení o výši přípustných kompenzačních částek. Pro tento případ počítá oddíl 8.3 finanční směrnice s tím, že svaz VRR informuje město nebo okres, které/který je podílníkem dopravního podniku, o tom, že je povinno/povinnen nadměrné finanční prostředky vyžádat zpět.
5.6 PRŮMĚRNÝ, SPRÁVNĚ ŘÍZENÝ A DOPRAVNÍMI PROSTŘEDKY PŘIMĚŘENĚ VYBAVENÝ PODNIK (TŘETÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(83)
Německo objasňuje, že - navzdory připomínkám Komise v rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení - se při stanovování parametrů výpočtu kompenzace za poskytnutí veřejných služeb zohledňují veškeré dostupné informace od veřejných a soukromých dopravních podniků uvnitř oblasti svazu VRR či mimo ni. Svaz VRR vypočítal náklady (tj. požadované údaje), které vyplývají z činností průměrného, správně řízeného podniku v rámci plnění závazků veřejné služby stanovených ve třech prvních kategoriích, za pomoci svého vlastního znalce/účetního kontrolora znalce společnosti Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (dále jen „IVT“). Společnost IVT disponuje díky srovnávací analýze údaji pocházejícími z řady dopravních podniků se sídlem v Německu a Rakousku. Požadované údaje byly při zohlednění určitých (např. regionálních) zvláštností upraveny svazem VRR. Požadované údaje se u čtvrté kategorie vypočítávají na základě zohlednění určitých regionálních tržních údajů.
(84)
Svaz VRR nakonec u jednotlivých nákladových kategorií stanoví marži průměrných tržních cen. Tyto požadované údaje byly vypočteny pro rok 2003 a aktualizovány jednak podle rejstříků v souladu s přílohou 9 finanční směrnice (ustanovení týkající se „vývoje na straně nákladů“), a jednak podle zvyšování/snižování objemu a strukturálních změn.
(85)
Německo zvlášť zdůrazňuje, že podle jeho názoru skutečnost, že určitý podnik plní závazky veřejné služby (tím, že svým zaměstnancům například na základě sociálněpolitických rozhodnutí vyplácí vyšší mzdy), neumožňuje závěr, že tento podnik není dobře řízen.
5.7 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(86)
Německo je toho názoru, že veřejné financování nákladů na údržbu neovlivňuje obchod mezi členskými státy, neboť tuto infrastrukturu užívají výlučně příjemci těchto finančních prostředků. Financováním nákladů na údržbu není dále poškozen žádný konkrétní a hospodářské soutěži otevřený trh, tj. místní regionální trh s dopravou, neboť systém financování svazu VRR zabraňuje tomu, aby dopravní podniky použily prostředky vázané na náklady na údržbu infrastruktury (u trhů uzavřených hospodářské soutěži) na trhu otevřeném hospodářské soutěži. Kromě toho musí veřejné dopravní podniky u jednotlivých nákladových kategorií vést oddělené účetnictví.
5.8 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(87)
Německo zaujme stanovisko k slučitelnosti domnělé státní podpory pouze u druhé podkategorie čtvrté kategorie, tj. u sociálněpolitických závazků v provozní oblasti na základě zadání stanovených podílníkem (25), neboť dle jeho názoru neexistuje žádná státní podpora ve prospěch podniku RBG či podniku BSM. Německo uvádí, že kompenzace vyšších mzdových nákladů je v každém případě na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU slučitelná s vnitřním trhem.
5.9 SLUČITELNOST S VNITŘNÍM TRHEM NA ZÁKLADĚ NAŘÍZENÍ (ES) Č. 1370/2007
(88)
Dne 3. prosince 2009 vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007, a proto Komise Německo vyzvala, aby na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 zaujalo stanovisko k slučitelnosti „nového systému financování“ s vnitřním trhem.
(89)
Německo je zásadně toho názoru, že Komise by měla posuzovat slučitelnost „nového systému financování“ s vnitřním trhem na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 až od 3. prosince 2009.
(90)
Dále Německo uvádí, že „nový systém financování“ - pokud by představoval státní podporu - je slučitelný také s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007.
(91)
Německo kromě toho informovalo Komisi o následujících opatřeních „nového systému financování“, pomocí kterých by tento systém měl být přizpůsoben požadavkům nařízení č. 1370/2007:
(92)
a)
Pověření závazky veřejné služby Závazky veřejné služby, které byly uloženy podniku RBG (usnesením příslušného orgánu ze dne 25. června 2005) a podniku BSM (usnesením příslušného orgánu ze dne 26. listopadu 2009), byly shrnuty v jediné smlouvě o veřejných službách omezené na dobu trvání deseti let.
(93)
b)
Úprava přílohy nařízení Rady (ES) č. 1370/2007 Čistý finanční dopad bude vypočten v souladu s ustanoveními přílohy nařízení (ES) č. 1370/2007.
6. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(94)
Komise obdržela poznámky pouze od jedné zúčastněné strany, která požádala o zachování důvěrnosti. Původní stěžovatel, město Langenfeld, žádné připomínky nepředložil.
(95)
Zúčastněná strana zpochybňuje zjištění Komise, podle nějž „starý systém financování“ představuje existující státní podporu.
(96)
Ke křížovým subvencím zúčastněná strana poznamenává, že se zde jedná o praxi obyčejně označovanou jako „komunální svaz podniků“ („kommunaler Querverbund“), která je společná řadě holdingových společností v Německu, ale která je podle údajů zúčastněné strany zpochybněna rozsudkem spolkového finančního dvora (26). Podle názoru zúčastněné strany nemůže být vzhledem k automatickému odvodu vyloučena nadměrná kompenzace v případě, že dojde k takové křížové subvenci na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku. Zúčastněná strana popírá, že by svaz VRR při praktickém provádění svého systému financování skutečně křížové subvence zohledňoval a v důsledku toho odpovídajícím způsobem přizpůsoboval své finanční příspěvky.
(97)
Vzhledem k financování ze strany svazu VRR zúčastněná strana vysvětluje, že z důvodů uvedených dále není nový systém financování svazu VRR v praxi prováděn způsobem odpovídajícím finanční směrnici.
(98)
Podle údajů zúčastněné strany se závazky veřejné služby stanovují neprůhledným způsobem ve spolupráci s dopravními podniky. Trojí pověřovací akt musí splnit stejné požadavky na transparentnost jako jediný pověřovací akt. Podle názoru zúčastněné strany nelze povolení udělená v souladu se zákonem o přepravě osob zpravidla považovat za uložení závazku veřejné služby, neboť se tak děje z iniciativy daných dopravních podniků, které tímto způsobem určují podmínky poskytování služeb. Kromě toho může dopravní podnik sám později požádat o přizpůsobení povolení. Zúčastněná strana je dále toho názoru, že plány místní dopravy nepředstavují žádný pověřovací akt, neboť se jejich prostřednictvím neukládá žádný závazek veřejné služby, nýbrž vytyčují pouze velmi obecné politické cíle.
(99)
K zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury zúčastněná strana uvádí, že závazky nejsou nijak přesně definovány a předkládán bývá pouze soubor zcela obecně financovatelných opatření. Zúčastněná strana dále vysvětluje, že velká část investic v rámci této kategorie je běžně prováděna dopravními podniky v jejich vlastním hospodářském zájmu.
(100)
U režijních a distribučních nákladů vynaložených na popud svazu či zadavatele zúčastněná strana tvrdí, že režijní a distribuční náklady spojené s účastí na dopravním svazu, jakým je svaz VRR, tvoří aspekt obecných hospodářských rámcových podmínek v tomto odvětví. Žádný z dopravních podniků neprovádí v praxi svou činnost mimo dopravní svaz. Podle názoru zúčastněné strany je proto splnění režijních a distribučních nákladů vynaložených na popud svazu nutným předpokladem pro udělení povolení, které by jinak příslušný orgán zamítl. Účast na dopravním svazu přináší konec konců určité hospodářské výhody, např. úspory vyplývající z velikosti svazu.
(101)
U kvalitativních požadavků na vozidla dodržovaných na popud svazu či zadavatele zúčastněná strana namítá, že v novém systému financování není přesně definováno, jaký druh vozidla by samotné dopravní podniky zakoupily ve vlastním hospodářském zájmu.
(102)
U vícenákladů na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - úkolů stanovených zadavatelem či svazem zúčastněná strana vysvětluje, že tento druh služeb by při dobrém plánování bylo možné nabídnout za mezní náklady, neboť podle názoru zúčastněné strany musí dopravní podnik svoji potřebu vozidel a personálu spočítat podle potřeby v době špičky.
(103)
U sociálněpolitických závazků v provozní oblasti na základě zadání stanovených podílníkem zúčastněná strana namítá, že vznik vyšších nákladů na zaměstnance nelze považovat za závazek veřejné služby nebo za službu obecného hospodářského zájmu, neboť nesouvisí s poskytováním dopravních služeb.
(104)
U provozních, resp. systémových zadání - zadání stanovených zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě, jež vedou k ekonomické nevýhodě, zúčastněná strana tvrdí, že je nelze považovat za závazek veřejné služby a že se u nich nejedná o zadání pro dopravní podniky.
(105)
V souvislosti s druhým kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana zdůrazňuje, že v novém systému financování svazu VRR pro druhou a třetí podkategorii čtvrté kategorie závazků veřejné služby neexistuje žádný společný systém pro stanovení parametrů. Podle údajů zúčastněné strany nemohou soutěžící u žádné z kategorií ověřit správnost stanovení parametrů, neboť ty se nezveřejňují. K tomu se o rozpočtu svazu VRR na rok 2006 hlasovalo teprve v únoru/březnu roku 2006. To poukazuje na to, že parametry pro rok 2006 nebyly určeny předem.
(106)
V souvislosti s třetím kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana uvádí, že závazky veřejné služby nelze sledovat zcela odděleně od podnikatelských činností dopravních podniků. Nadto je u každé kategorie zapotřebí individuálně ověřit nadměrné kompenzace. Podle názoru zúčastněné strany nový systém financování nezajišťuje, že případné příjmy či jiné hospodářské výhody, jež jsou spojené se závazkem veřejné služby, budou u různých kategorií zohledněny. Ke křížovým subvencím dochází automaticky, a proto není v silách systému financování svazu VRR zabránit nadměrným kompenzacím.
(107)
V souvislosti s čtvrtým kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana uvádí, že na základě jí dostupných informací nemůže posoudit přiměřenost srovnávací metody používané svazem VRR. Celkový počet podniků, jejichž údaje byly srovnávány, nerozhoduje o tom, zda tyto srovnávací údaje odráží náklady typického, dobře řízeného podniku. To závisí spíše na konkrétním výběru podniků a správném vyhodnocení údajů z různých druhů podniků.
(108)
Vzhledem k ovlivnění hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy zúčastněná strana sdílí odhad Komise, podle něhož opatření představují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
(109)
V daném případě je dle názoru zúčastněné strany možné použít nařízení (EHS) č. 1191/69. Německo nevyužilo možnosti vyjmout dané služby z oblasti působnosti nařízení. Zdůvodnění Spolkového správního soudu, který rozhodl protikladně, je chybné. Podle názoru zúčastněné strany sporná opatření neodpovídají ustanovením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nejsou proto slučitelná s vnitřním trhem.
(110)
Zúčastněná strana vznáší obecnou námitku, že svaz VRR nedisponuje prostředky nezbytnými k dohledu na dodržování ustanovení nového systému financování. Svaz VRR proto nemůže zaručit splnění čtvrtého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark.
(111)
Závěrem se zúčastněná strana zvláště ve svých pozdějších připomínkách zabývá podrobně způsobem, kterým se svaz VRR financuje z příspěvků svých členských měst a okresů.
7. PŘIPOMÍNKY NĚMECKA K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(112)
Německo nejdříve namítlo, že Komisi předložilo veškeré potřebné informace, a proto nejsou připomínky k tvrzením zúčastněné strany nutné. Později však Německo zaujalo stanovisko k určitým tvrzením zúčastněné strany.
(113)
Německo objasňuje, že rozpočet svazu VRR není pro vlastní pověření závazky veřejné služby a stanovení parametrů relevantní. V současnosti neexistuje žádná povinnost zveřejňovat údaje ke stanovení parametrů používaných při výpočtu kompenzací.
(114)
Německo odporuje tvrzení zúčastněné strany, že služby v době slabého provozu mohou být poskytovány za mezní náklady. Nadto popírá, že účast na dopravním svazu představuje obecný předpoklad pro poskytování veřejných dopravních služeb.
(115)
Německo zdůrazňuje, že příjmy, které při plnění závazků veřejné služby u různých kategorií vznikají, jsou jednotlivým kategoriím přidělovány skutečně správně a že by svaz VRR v každém případě nadměrně vysoké zisky přezkoumal.
(116)
Německo objasňuje, že se přenesení závazku k dodržení vyšších kvalitativních standardů vozidel na plány místní přepravy cestujících opírá o rozhodnutí příslušných městských a okresních rad a finanční směrnice svazu VRR.
(117)
Ke křížovým subvencím Německo zdůrazňuje, že přenos zisků a ztrát se děje automaticky pouze v rámci účetnictví, netýká se však plateb samotných.
8. ROZSAH ŘÍZENÍ A KONEČNÉHO ROZHODNUTÍ
(118)
V daném případě Německo tvrdilo, že Komise není oprávněná učinit rozhodnutí podle čl. 6 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (27) (nyní článek 108 SFEU), neboť se stížnost města Langenfeld původně týkala starého systému financování, na který se nynější formální vyšetřování nevztahuje.
(119)
Komise poukazuje na to, že postupovala v souladu s ustanoveními čl. 10 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které jí ukládá povinnost prověřit každou jí dostupnou informaci, pokud jde o nepřípustné státní podpory, bez ohledu na jejich zdroj. Nadto provedla předběžné posouzení v souladu s jejími závazky podle čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999.
(120)
Komisi se proto nezapovídá vynést v daném případě rozhodnutí o ukončení formálního vyšetřovacího řízení týkajícího se nového systému financování. Komise kromě toho poukazuje na to, že se nynější vyšetřování na starý systém financování nevztahuje.
(121)
U financování potřebného k plnění závazku veřejné služby vycházela Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z toho, že „nový systém financování“ vstoupil v platnost dne 28. června 2005, tedy v den, kdy padlo rozhodnutí o jeho uplatnění.
(122)
Jak však Německo během formálního vyšetřovacího řízení objasnilo, nevstoupil nový systém financování v platnost rozhodnutím učiněným dne 28. června 2005, nýbrž teprve dne 1. ledna 2006.
(123)
Komise tak mohla dospět k závěru, že starý systém financování platil až do 31. prosince 2005. Jak již Komise uvedla ve svém rozhodnutí ze dne 20. prosince 2006, u starého systému financování se jedná o existující státní podporu. Komise proto omezuje své posouzení na období od 1. ledna 2006.
(124)
Německo Komisi sdělilo, že vzhledem ke vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007 byl nový systém financování změněn v září roku 2009. Ve finanční směrnici byly změněny především pověřovací akty a pravidla upravující udělování kompenzací.
(125)
Komise je toho názoru, že si nemůže vytvořit konečný názor o existenci státní podpory a možné slučitelnosti změněného nového systému financování s nařízením (ES) č. 1370/2007, aniž by Německu předtím poskytla možnost vyjádřit své připomínky k pochybnostem Komise ohledně provedených změn.
(126)
Komise proto omezí toto závěrečné rozhodnutí na kompenzace vyplacené podnikům RBG a BSM, jež byly poskytnuty na základě nového systému financování a smluv o rozdělení příjmů pro období let 2006 až 2009, aniž by zaujala stanovisko k finanční směrnici změněné roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 a k pověřovacímu aktu změněnému roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007. Komise si vyhrazuje právo posoudit finanční směrnici změněnou roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 a pověřovací akt změněný roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 v případě, že vzniknou pochyby o jejich slučitelnosti s předpisy EU o státních podporách.
9. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(127)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
9.1 STÁTNÍ PROSTŘEDKY A PŘIČITATELNOST STÁTU
(128)
V zájmu posouzení poskytnutí státních prostředků a jejich přičitatelnosti je třeba rozlišovat mezi kompenzacemi svazu VRR ve prospěch dopravních podniků na základě finanční směrnice na jedné straně a přímými platbami ve prospěch dopravních podniků na základě ustanovení § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR na straně druhé.
(129)
V případě kompenzací svazu VRR ve prospěch dopravních podniků na základě finanční směrnice Komise tvrdí, že svaz VRR je veřejnoprávní institucí financovanou z finančních příspěvků, které svazu VRR odvádí města a okresy, jež jsou jeho členy. Komise proto dospěla k závěru, že tyto příspěvky jsou placeny ze státních prostředků. Svaz VRR je součástí regionální správy. Jeho finanční výměry je proto také třeba přičíst státu.
(130)
U přímých plateb ve prospěch dopravních podniků na základě ustanovení § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR ve spojení se smlouvami o rozdělení příjmů Komise zjišťuje, že veřejným podnikům či institucím je třeba přičíst všech pět možností, které tento režim stanoví.
(131)
Komise konstatuje, že platby podnikům RBG a BSM prováděné na základě smluv o rozdělení příjmů resp. dohod mezi podílníky pochází rovněž od veřejných podniků. Město Düsseldorf drží 100 % podílů v podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH a město Monheim drží 100 % podílů v podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Z tohoto důvodu a nezávisle na statusu právního subjektu či na jiném právním statusu jsou oba podniky veřejným podnikem ve smyslu čl. 2 odst. b) směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (28).
(132)
Komise proto dospěla k závěru, že platby podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH resp. podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH na účet podniku RBG resp. podniku BSM jsou financovány ze státních prostředků.
(133)
Soudní dvůr ovšem také rozhodl, že i přes schopnost státu kontrolovat veřejný podnik a mít na jeho činnost hlavní vliv se nelze beze všeho domnívat, že tato kontrola bude v konkrétním případě skutečně prováděna. Veřejný podnik může v závislosti na míře samostatnosti, kterou mu stát ponechá, jednat více méně nezávisle. Pouhá skutečnost, že veřejný podnik podléhá státní kontrole, proto nestačí k tomu, aby se opatření tohoto podniku, jako jsou předmětná finanční podpůrná opatření, přičetla státu. Kromě toho je zapotřebí prověřit, zda je možno vycházet z toho, že se státní orgány nějakým způsobem podílely na vydání těchto opatření. V tomto ohledu Soudní dvůr již vzal v úvahu skutečnost, že přičitatelnost podpůrného opatření přijatého veřejným podnikem státu lze odvodit ze souboru indicií vyplývajících z okolností daného případu a ze souvislostí, za nichž k tomuto opatření došlo (29).
(134)
Takovými indiciemi mohou být začlenění veřejného podniku do struktur veřejné správy, druh jeho činnosti a její provádění na trhu za normálních podmínek hospodářské soutěže se soukromými hospodářskými účastníky, právní status podniku (tedy zda podléhá veřejnému právu nebo obecnému právu obchodních společností), intenzita dohledu vedení podniku ze strany státních orgánů nebo každá další indicie, která odkazuje na podíl orgánu nebo na nepravděpodobnost chybějícího podílu na vydání opatření, přičemž je třeba zohlednit také jejich rozsah, obsah či podmínky (30).
(135)
V souvislosti s poskytováním veřejných dopravních služeb Komise za prvé konstatuje, že tyto činnosti mají zásadní význam v rámci oblastí politik, jako jsou dopravní politika, regionální hospodářský rozvoj nebo městské a územní plánování. Orgány se zpravidla na rozhodnutích ohledně kompenzací za závazek veřejné služby nepodílí.
(136)
V souvislosti s dohledem nad činnostmi podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH a podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH Komise zadruhé zjišťuje, že podle nejnovějších dostupných informací sedm z deseti členů dozorčí rady podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH jsou členové městské rady města Düsseldorf (31) a že všech sedm členů dozorčí rady podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH jsou členy městské rady města Monheim (32). V obou případech je starosta členem dozorčí rady.
(137)
Komise zjišťuje zatřetí, že platby uskutečněné na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku podléhaly povolení dozorčí rady podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Přesuny kapitálu podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH vyžadují rovněž povolení jeho dozorčí rady.
(138)
Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že rozhodnutí jednotlivých holdingových podniků města Düsseldorf a města Monheim o poskytnutí finančních prostředků podnikům RBG a BSM musí být přičtena státu.
(139)
Z tohoto důvodu dospěla Komise k závěru, že opatření jsou financována ze státních prostředků a jsou přičitatelná Německu.
9.2 SELEKTIVNÍ HOSPODÁŘSKÁ VÝHODA
(140)
Dále je třeba zjistit, zda opatření poskytují podnikům RBG a BSM selektivní hospodářskou výhodu.
(141)
Z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že „jestliže má být státní zásah považován za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby, takže tyto podniky ve skutečnosti nejsou finančně zvýhodněny, a účinkem uvedeného zásahu tedy není poskytnout těmto podnikům výhodnější soutěžní postavení oproti konkurenčním podnikům, nespadá takový zásah do působnosti čl. 92 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 1 SFEU). Nicméně, aby v konkrétním případě takové vyrovnání nebylo kvalifikováno jako státní podpora, musí být splněny určité podmínky“ (33).
(142)
K tomu Německo udává, že financování podniků RBG a BSM ze zmíněných opatření - jak financování prostřednictvím křížových subvencí resp. přímého financování od veřejných podílníků na jednotlivých podnicích, tak přímé financování svazem VRR - odpovídá čtyřem kritériím dle rozsudku ve věci Altmark, a proto ho nelze považovat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
9.2.1 PODNIK PŘIJÍMAJÍCÍ KOMPENZACI JE SKUTEČNĚ POVĚŘEN PLNĚNÍM JASNĚ DEFINOVANÝCH ZÁVAZKŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(143)
Zaprvé je podle výše uvedeného rozsudku třeba stanovit, zda byl „podnik-příjemce skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby“ a zda byly tyto povinnosti „jasně definovány“.
(144)
V daném případě byly podniky RBG a BSM pověřeny plněním závazků veřejné služby prostřednictvím tzv. trojího pověřovacího aktu; u tohoto trojího pověřovacího aktu se jedná o:
-
povolení daná düsseldorfskou krajskou vládou,
-
plány místní přepravy cestujících města Düsseldorf, města Neuss, porýnského okresu Neuss a okresu Mettmann,
-
konkrétní pozitivní a negativní finanční výměry o výši přípustných kompenzací, které vydává svaz VRR na základě oddílu 7.2 finanční směrnice.
(145)
Německo předložilo Komisi kopie těchto aktů.
(146)
V reakci na připomínky zúčastněné strany Komise konstatuje, že ke splnění prvního kritéria dle rozsudku ve věci Altmark není nezbytně nutné, aby závazek veřejné služby byl převeden jediným aktem, i když by to vedlo k větší transparentnosti.
(147)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zastávala názor, že v daném případě závazek veřejné služby zahrnuje poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají a po železnici na základě povolení udělených podnikům RBG a BSM podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob (viz bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení).
(148)
Komise dále konstatuje, že závazek veřejné služby podniků RBG a BSM k přepravě osob vyplývá jak z uděleného povolení, tak ze závazku k dodržování plánů místní přepravy cestujících, pokud jde o intenzitu, trasy a další požadavky; ve finančním výměru svazu VRR uděleném na základě finanční směrnice jsou tyto podmínky dále rozvedeny.
(149)
Komise proto dospěla k závěru, že v daném případě závazek veřejné služby zahrnuje celkové poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají a po železnici na základě povolení udělených podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob, jimiž disponují podniky RBG a BSM (viz bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení).
(150)
To znamená, že se závazek veřejné služby neomezuje jen na čtyři nákladové kategorie, za něž dopravní podniky mohou žádat kompenzaci, nýbrž se vztahuje i na zajištění dopravních služeb v době špičky. Definice čtyř nákladových kategorií, za něž dopravní podniky mohou žádat kompenzaci, je relevantní pouze při posuzování slučitelnosti druhého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark.
(151)
Komise proto dospěla k závěru, že závazek veřejné služby, který podniky RBG a BSM musí plnit - tj. veškeré dopravní služby stanovené v povoleních a plánech místní přepravy cestujících -, je trojím pověřovacím aktem jasně a jednoznačně stanoven.
9.2.2 PARAMETRY, NA JEJICHŽ ZÁKLADĚ JE VYROVNÁNÍ VYPOČTENO, MUSEJÍ BÝT PŘEDEM STANOVENY OBJEKTIVNÍM A TRANSPARENTNÍM ZPŮSOBEM
(152)
Za druhé musí Komise zjistit, zda „parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem“.
(153)
Komise poukazuje na to, že pro splnění druhého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark se nevyžaduje, aby přesná částka kompenzace byla stanovena předem, pokud metodika a příslušné parametry pro výpočet této částky budou předem stanoveny způsobem, který neponechá žádný prostor pro pozdější odchylky činěné z důvodu přehodnocení.
(154)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochyby o tom, zda všechny čtyři nákladové kategorie, u nichž finanční směrnice počítá s kompenzacemi, se skutečně vztahují na závazek veřejné služby, zda je tento závazek jasně definován a zda alespoň část nákladů, které spadají pod tyto nákladové kategorie, by ve svém vlastním hospodářském zájmu neměly nést podniky samy (viz body 61 až 75 rozhodnutí o zahájení řízení). Německo a zúčastněná strana předložily k tomuto bodu další informace.
(155)
Komise nejprve konstatuje, že čtyři nákladové kategorie navzdory znění finanční směrnice nepředstavují žádný závazek veřejné služby (viz také výše oddíl o plnění prvního kritéria dle rozsudku ve věci Altmark) (34), nýbrž stanovují nákladové kategorie, za něž dopravní podniky mohou požádat o kompenzaci. Nepokrývají všechny nákladové kategorie určitého dopravního podniku. Především nezahrnují ani zajištění vozového parku (nýbrž pouze dodatečné požadavky na kvalitu), ani konkurenceschopné mzdy, které jsou vypláceny na lukrativních úsecích v dobách dopravní špičky. Tento bod bude předmětem dalšího posouzení také v oddíle posuzujícím třetí a čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark.
(156)
Komise musí dále přezkoumat každý bod, u něhož vyjádřila své pochyby, a posoudit ho vzhledem k obdrženým připomínkám. Pochyby Komise se týkaly těchto bodů:
-
Odpovídají nákladové kategorie nákladům, které vznikají v důsledku plnění závazků veřejné služby?
-
Je možné zahrnout otevřenou nákladovou kategorii, jak je tomu v případě finanční směrnice?
-
Jsou parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem?
(157)
Nákladová kategorie 1: Zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury:
(158)
Z informací dodatečně poskytnutých Německem může Komise usoudit, že se kompenzace za tuto nákladovou kategorii omezuje na infrastrukturu, která je potřebná k poskytování veřejných služeb hromadné autobusové, tramvajové a železniční dopravy na základě povolení udělených podnikům RBG a BSM podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob. Co se týče přesné definice infrastruktury, Komise konstatuje, že trojí pověřovací akt jasně stanoví, jakou infrastrukturu musí dopravní podniky zajistit.
(159)
U nákladové kategorie 2 nevyjádřila Komise žádné pochyby.
(160)
Nákladová kategorie 3: Kvalitativní požadavky na vozidla dodržované na popud svazu či zadavatele
(161)
U tohoto bodu Komise konstatuje, že Německo prokázalo, že dopravní podniky by nezakoupily vozidla s požadovaným standardem kvality, neboť by možné vyšší příjmy, kterých by mohlo být docíleno díky lepší kvalitě služeb, nestačily na pokrytí dodatečných nákladů.
(162)
Nákladová kategorie 4: Nadrámcová dopravní plnění či jiná plnění v oblasti provozu poskytnutá z popudu svazu či zadavatele
(163)
U tohoto bodu Komise konstatovala, že Německo v případě služeb v době slabého provozu prokázalo, že by je dopravní podniky ve svém vlastním hospodářském zájmu neposkytly.
(164)
Druhá pochybnost u tohoto bodu se týkala skutečnosti, že třetí podkategorie nákladové kategorie 4 byla otevřenou nákladovou kategorií, prostřednictvím které dopravní podniky mohou požádat o kompenzace ostatních úkolů v provozní oblasti resp. úkolů systémových (úkolů stanovených zadavatelem či svazem), jež se prokazují na individuálním základě a vedou k ekonomické nevýhodě.
(165)
Komise k tomu konstatuje, že podle sdělení Německa podniky RBG a BSM neobdržely žádné kompenzace v rámci této podkategorie.
(166)
V příloze 2 a 8 finanční směrnice je stanovena metoda výpočtu kompenzací, na které mají jednotlivé dopravní podniky nárok.
(167)
Příloha 2 obsahuje podrobný popis čtyř nákladových kategorií i dotazníkové listy, jež mají svazu VRR zprostředkovat informace, na jejichž podkladě může vypočíst kompenzaci za každou ze čtyř nákladových kategorií u každého z provozovaných odvětví dopravy (autobusové, tramvajové a železniční). Je v ní obsažen popis informací potřebných pro výpočet nákladů za zajištěnou infrastrukturu (nákladová kategorie 1), za režijní a provozní úkoly (nákladová kategorie 2), za dodatečné standardy kvality vozidel (nákladová kategorie 3), za jízdy v době slabého provozu (nákladová kategorie 4a) a za sociálněpolitické závazky v rámci kolektivních smluv (nákladová kategorie 4b).
(168)
Náklady, které dopravním podnikům vznikají v důsledku každého z možných opatření spadajících pod čtyři nákladové kategorie, je zapotřebí přidělit. Příloha 2 obsahuje jak definici použitelných nákladových kategorií podle účetních zásad, tak i dotazníkové listy, které jsou dopravní podniky povinny používat při udávání svých běžných nákladů. V příloze 2 však nejsou udány žádné přesné parametry v eurech. Dokonce se zdůrazňuje, že parametry pro každou oblast obsluhy a provozní odvětví musí být stanoveny individuálně.
(169)
Výpočet kompenzací, jež spadají pod nákladové kategorie 1, 2 a 3, musí probíhat na základě nákladových kategorií určených k účtování a při zohlednění nákladů na materiál a energie, pronájem a leasing a režijních nákladů, jakož i odpisů a úroků. U první podkategorie nákladové kategorie 4 používá svaz VRR parametr pro výpočet kompenzace, který je založen na rozdílu mezi mezními příjmy a mezními náklady na kilometr ujetý užitkovým vozidlem a řídí se provozním odvětvím a oblastí obsluhy. U druhé podkategorie nákladové kategorie 4 - sociálněpolitické závazky v oblasti obsluhy (podle zadání stanovených podílníkem) - je parametrem sazba nákladů, která se určí na základě srovnání vyšších mezd s ustanoveními určité kolektivní smlouvy („TV-N, skupina V, stupeň 2“). Tato částka se určuje na řidiče (při odečtení cizích podniků a řidičů zaměstnaných po 1. lednu 2006, čili po prvním použití kolektivní smlouvy TV-N) a rozlišuje se podle oblasti obsluhy a provozního odvětví, neboť různé dopravní podniky vyjednaly rozdílné kolektivní smlouvy a sociální dávky.
(170)
Výchozí údaje pochází z roku 2003 a byly aktualizovány podle rejstříků v souladu s přílohou 9 finanční směrnice (ustanovení týkající se „vývoje na straně nákladů“). Příloha 9 obsahuje řadu indicií, jež jsou přiřazeny vždy určitému druhu nákladů a vybírány tak, že odráží co nejvěrněji cenový vývoj určitého druhu nákladů.
(171)
Německo předalo Komisi negativní finanční výměry, které byly podnikům RBG a BSM předány svazem VRR podle oddílu 7.4.2 finanční směrnice. Finanční výměry obsahují ke každé nákladové kategorii tyto informace: parametry v eurech na jednotku výkonu; počet jednotek výkonu; kompenzační částku, která je definována jakožto výsledek parametrů na jednotku výkonu a počtu jednotek výkonu.
(172)
Pro ilustraci jsou v posloupném řazení uvedeny parametry pro podnik RBG určené na provoz městské dráhy v roce 2007 (35):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
(Bedienungsgebiet = místní síť; Baustein = kategorie nákladů; Parameter in EUR je Leistungseinheit = parametr v EUR na výkonnostní jednotku; Leistungseinheit = výkonnostní jednotka; Ausgleichsbetrag in EUR = kompenzace v EUR; Summe = suma)
(173)
Zkratky BS 1-4c se týkají jednotlivých nákladových kategorií. U každé ze čtyř nákladových kategorií se stanoví určitý parametr v eurech pro každé z provozních odvětví podniků BSM a RBG (v tomto případě pro městskou dráhu). Tento parametr se poté vynásobí očekávaným počtem jednotek výkonu. Takto získaná částka je určena jako předběžná kompenzační částka.
(174)
Komise proto dospěla k závěru, že metoda, kterou svaz VRR používá v doručených finančních výměrech podniků RBG a BSM pro výpočet kompenzací, je založena na objektivně, transparentně a předem stanovených parametrech.
(175)
Komise proto dospěla k závěru, že druhé kritérium dle rozsudku ve věci Altmark bylo splněno.
9.2.3 ŽÁDNÉ NADMĚRNÉ KOMPENZACE
(176)
Třetí podmínkou uvedenou v rozsudku ve věci Altmark je to, že vyrovnávací platba nepřevyšuje to, „co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(177)
Komise je toho názoru, že v souvislosti s plněním tohoto kritéria je nejprve třeba posoudit, zda nadměrná kompenzace může být vyloučena pouze na základě negativních finančních výměrů, které podnikům RBG a BSM vystavil svaz VRR. Pokud by tomu tak nebylo, posoudí Komise následně, zda Německo doložilo, že konkrétní použití v letech 2006 až 2009 ve spojení se stávajícími smlouvami mezi podniky a obcemi, v jejichž vlastnictví se podniky nachází, postačí k tomu, aby se vyloučila nadměrná kompenzace podniků RBG a BSM.
(178)
Komise konstatuje, že postup při poskytování kompenzace je v oddílech 5, 7 a 8 finanční směrnice podrobně představen. Dopravní podniky musí podat svoji žádost o kompenzaci nejpozději do 31. října roku, který předchází začátku plnění závazku veřejné služby. V oddíle 5.4 finanční směrnice je stanovena maximální výše kompenzací, na které má podnik nárok. Za tímto účelem jsou stanoveny mezní hranice, a to kompenzací, finanční částky a dostupných finančních prostředků.
(179)
Kompenzace bude vypočtena na základě údajů definovaných v příloze 2 finanční směrnice pro každou ze čtyř nákladových kategorií. Na základě informací, jež dopravní podniky podle přílohy 2 předložily, vypočte svaz VRR parametry, ve kterých se musí odrážet náklady, které by při plnění týchž závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, a které jsou vykázány ve finančních výměrech.
(180)
Za finanční částku platí finanční prostředky, které má k dispozici daná obec. Ty se případně navyšují o veškeré přebytky, kterých daný dopravní podnik dosáhl činnostmi, které nespadají do čtyř nákladových kategorií.
(181)
Dostupné finanční prostředky se definují jako rozdíl mezi kompenzací a výší financování.
(182)
Svaz VRR učiní předběžné rozhodnutí o kompenzaci, na kterou má daný dopravní podnik nárok, a vyplácí ji ve čtyřech částečných splátkách dne 15. února, 15. května, 15. srpna a 15. listopadu. Platba uskutečňovaná dne 15. února se provádí na základě výměru pro předchozí rok; změny se zohlední v částečné splátce prováděné dne 15. května (viz oddíl 7.3 finanční směrnice).
(183)
Zvláštní pravidla platí pro podniky, jako jsou podniky RBG a BSM, jež dostávají své kompenzace na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku resp. smlouvy s jejich holdingovou společností. V těchto případech svaz VRR vydá zamítavé rozhodnutí. V rozhodnutí je uvedena výše kompenzace, na kterou má podnik nárok. Finanční směrnice počítá s možností, že takové podniky mohou požádat o závazné sdělení o výši přípustných kompenzací (viz bod 7.2 finanční směrnice).
(184)
V tomto případě počítá finanční směrnice kromě toho s tím, že v případě důležitosti podpory musí podnik přijímající podporu spolu s obcí, která je jeho vlastníkem, předem učinit opatření bránící nadměrným kompenzacím. Zatím nebyla učiněna žádná odpovídající opatření, neboť Německo je toho názoru, že předmětná opatření nepředstavují žádnou státní podporu.
(185)
Dopravní podniky mají každý rok povinnost uvést skutečné náklady, které jim při plnění závazků veřejné služby vznikly. Svaz VRR tyto údaje posoudí a v případě, že předem vypočtená kompenzace převyšuje skutečné náklady, nařídí navrácení přebytků.
(186)
Komise má za to, že nynější samotné znění finanční směrnice z následujících důvodů nestačí na to, aby se předešlo nadměrným kompenzacím podniků RBG a BSM:
a)
Výnosy z lukrativních dopravních služeb v době dopravní špičky se nezohledňují: Podle nynějšího znění finanční směrnice platí za závazky veřejné služby jen ty závazky uložené podnikům, které spadají pod čtyři nákladové kategorie, u nichž finanční směrnice počítá s kompenzacemi. Výpočet kompenzace zohledňuje výnosy ze služeb spadajících pod čtyři nákladové kategorie, tj. zejména ze služeb v době slabého provozu a v odlehlých oblastech; vyjmuty jsou však výnosy z lukrativních dopravních služeb v době špičky.
b)
Neexistuje žádný mechanismus pro navrácení nadměrných kompenzací obdržených na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku V současné podobě finanční směrnice stanoví rozdílný přístup k podnikům, které přijímají kompenzace od svazu VRR, a podnikům, které dostávají kompenzace ve formě smluv o ovládnutí a odvodu zisku. Zatímco v prvním případě disponují podniky kompenzací vypočtenou podle finanční směrnice, dostane se podnikům v druhém případě plné pokrytí jejich nákladů. Podniky jsou oprávněny k tomu, aby si ponechaly rozdíl mezi svými skutečnými ztrátami a částkou, která jim přísluší na základě finanční směrnice, neboť neexistuje žádný právně závazný postup, který by svaz VRR opravňoval k požadavku na vrácení tohoto rozdílu.
(187)
Kompenzace za závazky veřejné služby může v daném případě proběhnout přímo z příspěvků veřejného podílníka dotyčných podniků, na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku a/nebo od svazu VRR. Komise konstatuje, že třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark nepředpisuje, že platby musí proběhnout prostřednictvím organizačního orgánu - v tomto případě svazu VRR. Musí však být zaručeno, že každoroční kompenzace nepřekročí částku potřebnou k pokrytí všech nákladů skutečně spojených s závazkem veřejné služby.
(188)
Ve finančních výměrech je stanoveno, že v nich stanovená částka je za předpokladu dodatečného posouzení skutečně vzniklých nákladů nejvyšší částkou, kterou je třeba zaplatit. Za maximální finanční částku platí finanční prostředky, které má určitá obec k dispozici.
(189)
Dopravní podniky mají každý rok povinnost uvést skutečné náklady, které jim při plnění závazků veřejné služby vznikly. Dodatečné posouzení odráží skutečné náklady, které u každého provozního odvětví vznikly v každé ze čtyř kategorií. Částka dodatečně zjištěných nákladů bude poté srovnána s částkou předběžně udaných nákladů Aby se umožnilo srovnání, bude dodatečný výpočet zaznamenán ve finančních výměrech, jejichž struktura odpovídá předběžným finančním výměrům. Jak Německo udává, u podniků RBG a BSM se vystavují předběžné a dodatečné finanční výměry na každý rok, který je nutno posoudit. Svaz VRR tyto údaje posoudí a v případě, že předběžná kompenzace převyšuje skutečné náklady, nařídí navrácení přebytku. U nadměrných kompenzací nebo metody žádosti o navrácení nadbytečných prostředků však finanční směrnice nestanoví žádný podrobný režim.
(190)
V případě období od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2009 musí proto Komise prověřit, zda podniky RBG a BSM neobdržely určitou kompenzaci. Německo předalo Komisi informace týkající se skutečných plateb vyplacených podnikům RBG a BSM. Nadto Německo Komisi poskytlo každoroční výpočty zisků a ztrát podniků RBG a BSM. Příjmy a náklady každého podniku každoročně prověřují auditoři, kteří také potvrdili jednotlivé roční uzávěrky.
(191)
V roce 2006 vznikly podniku RBG ztráty v rozsahu 65 milionů EUR (36). Ztráty byly uhrazeny jejich převzetím spolkovou zemí Severní Porýní-Vestfálsko a svazem VRR ve výši 64,1 milionu EUR. Tato částka je o 7 milionů EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. V roce 2007 činily nutné kompenzace, jež spolková země Severní Porýní-Vestfálsko a svaz VRR podniku RBG vyplatily, celkem 52,2 milionu EUR. Tato částka je o 17,5 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. Podnik RBG dosáhl v roce 2007 nulového bilančního zisku. V roce 2008 obdržel podnik RBG za plnění závazků veřejné služby kompenzace ve výši 41,9 milionu EUR, jež pokryly jeho ztráty, čímž podnik RBG dosáhl nulový bilanční zisk. Tato částka je o 14,1 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. V roce 2009 obdržel podnik RBG za plnění závazků veřejné služby kompenzace ve výši 45,3 milionu EUR, jež pokryly jeho ztráty, čímž podnik RBG dosáhl nulový bilanční zisk. Tato částka je o 11,4 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok.
(192)
V letech 2006-2009 činily ztráty podniku BSM ve veřejné přepravě cestujících tyto částky […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (37) (2008) a […] EUR (2009). Při srovnání těchto ztrát s částkami stanovenými ve finančních výměrech Komise zjistila, že ztráty podniku BSM ve veřejné přepravě cestujících přesahují částky stanovené ve finančních výměrech. Celkové ztráty - tj. částka obnosů schválených ve finančních výměrech a dodatečné ztráty - byly pokryty smlouvou o ovládnutí a odvodu zisku s podnikem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH tak, aby byl roční přebytek/schodek podniku BSM nulový.
(193)
Komise konstatuje, že převzetí dodatečných ztrát není založeno na novém systému financování, ale výhradně na smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla uzavřena před otevřením trhu pro autobusovou dopravu v některých členských státech v roce 1995. Toto otevření trhu bylo vlastním rozhodnutím členských států, a proto smlouva o ovládnutí a odvodu zisku - pokud by měla být podporou (38) - podle čl. 1 písm. b) bodu v procesního nařízení představuje existující podporu.
(194)
Komise konstatuje, že trh pro služby přepravy cestujících byl otevřen prostřednictvím právních předpisů Unie dne 3. prosince 2009 se vstupem v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Podle čl. 1 písm. b) bodu v nařízení (ES) č. 659/1999 platí v důsledku liberalizace činností na základě právního aktu Unie všechny existující podpory pro služby přepravy cestujících od tohoto data jako nové podpory. Z důvodů rozvedených v bodech 114 až 124 pokrývá tento výměr pouze období do doby vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007.
(195)
Díky tomu může Komise pro období mezi roky 2006 a 2009 konstatovat, že podniky BSM a RBG neobdržely na základě nového systému financování žádné nadměrné kompenzace a že třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark je tím vzhledem k platbám na základě nového systému financování splněno.
9.2.4 PRŮMĚRNÝ, SPRÁVNĚ ŘÍZENÝ A DOPRAVNÍMI PROSTŘEDKY PŘIMĚŘENĚ VYBAVENÝ PODNIK
(196)
A konečně rozsudek ve věci Altmark předpokládá, že „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, [je] úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(197)
Pověření sporným závazkem veřejné služby neproběhlo ani u podniku RBG, ani u podniku BSM v rámci otevřeného, transparentního a nediskriminačního výběrového řízení. V souvislosti s otázkou, zda byl splněn čtvrtý předpoklad zmíněný v rozsudku ve věci Altmark, musí Komise prověřit druhou, rozsudkem stanovenou možnost, podle níž je třeba vypočítat úroveň vyrovnání na základě analýzy nákladů průměrného, správně řízeného a dopravními prostředky přiměřeně vybaveného podniku.
(198)
Německo uvádí, že parametry používané při výpočtu kompenzací jsou stanoveny na základě průměrných nákladů všech podniků, které spadají pod nový systém financování svazu VRR.
(199)
V průběhu formálního vyšetřování Německo sdělilo, že svaz VRR odvodil náklady, jež při plnění závazku veřejné služby, který spadá pod čtyři nákladové kategorie, vznikají průměrnému, správně řízenému a dopravními prostředky přiměřeně vybavenému podniku, ze statistických údajů svého znalce. Při zohlednění určitých (např. regionálních) zvláštností byly údaje poté upraveny svazem VRR. Svaz VRR nakonec u jednotlivých nákladových kategorií stanoví marži průměrných tržních cen.
(200)
V této souvislosti Komise zaprvé konstatuje, že cílem použití statistických údajů je zajistit, aby byla kompenzace stanovena podle nákladů průměrného podniku.
(201)
Zadruhé disponují všichni poskytovatelé veřejných dopravních služeb povolením, příp. smlouvou o veřejných službách a musejí splnit určité požadavky, jež jim byly uloženy na základě povolení resp. smluv (např. v zájmu splnění nezbytných požadavků na kvalitu musí být přiměřeně vybaveni dopravními prostředky).
(202)
Jak je však stanoveno v rozhodnutí o zahájení řízení, nemůže použití statistických údajů o nákladech na dopravu samo o sobě vést k závěru, že provozovatelé dopravy, kteří akceptovali požadavek poskytovat služby podle těchto parametrů, musí být považováni za řádně řízené podniky. Statistické údaje, které sloužily jako základ pro stanovení uvedené částky, se týkaly pouze skutečných nákladů na dopravní obslužnost v různých regionech (Německu a Rakousku) v roce 2003. Není proto prokázáno, že průměrná výše těchto nákladů představuje náklady dobře fungujícího podniku. Komise dospěla k tomuto závěru také v konečných rozhodnutích ve věci C 3/08 - dopravní podniky v Jihomoravském kraji (39) a ve věci C 16/07 - Postbus AG (40). Důvody uvedené v posledním rozhodnutí v bodech 85 a 86 platí i pro toto rozhodnutí.
(203)
Komise dále konstatuje, že statistické údaje byly zjištěny za rok 2003 a poté každoročně aktualizovány v souladu s rejstříkem podle přílohy 9 finanční směrnice, jakož i podle zvyšování/snižování objemu a strukturálních změn. U vývoje na straně nákladů se budou převážně používat metody, které u košíku místní veřejné silniční osobní dopravy používá sdružení německých dopravních podniků, jakož i údaje spolkového statistického úřadu. Takový způsob aktualizace údajů však nemůže souhrným způsobem odrážet nárůst efektivity, kterého odvětví v mezičase dosáhlo.
(204)
Komise nakonec konstatuje, že ze skutečnosti, že finanční směrnice počítá s nákladovou kategorií 4b (kompenzace za tyto vícenáklady, jež vznikají na základě politicky vyvolaného použití osobních tarifů, které převyšují náklady modelů odměňování, jež jsou na trhu běžné), lze odvodit, že dopravní podniky v rámci svazu VRR vyplácí mzdy, které jsou vyšší než běžné tržní mzdy. Německo potvrdilo, že podniky RBG a BSM takové mzdy vyplácejí a přijímají kompenzace v rámci nákladové kategorie 4b.
(205)
Celkově vzato z důkazů, jež Komise obdržela, nevyplývá, že výše kompenzací byla vypočtena na základě srovnání nákladů vzniklých podnikům RBG a BSM s náklady dobře řízeného podniku. Výše kompenzací tak nebyla vypočtena na základě přihlédnutí k dobře řízenému podniku.
(206)
Komise proto dospěla k závěru, že u plateb, které byly vyplaceny podnikům RBG a BSM jakožto kompenzace za plnění závazků veřejné služby, nebylo splněno čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark.
9.2.5 ZÁVĚR
(207)
Z důvodu nesplnění čtvrtého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark dospěla Komise k názoru, že systém financování v daném případě vedl k hospodářskému zvýhodnění podniků RBG a BSM.
9.3 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(208)
Systém financování by mohl vést k narušení hospodářské soutěže, neboť finanční prostředky z veřejných zdrojů posilují pozici podniků pověřených závazkem veřejné služby a umožňují jim využít tyto výhody k prodloužení svěření provozu veřejných služeb, zatímco konkurenti v případě zájmu o svěření provozu veřejných služeb tyto výhody použít nemohou. Skutečnost, že podniky jsou potencionálně vedeny jako interní podniky, nezabrání možným dopadům na hospodářskou soutěž, neboť tyto podniky spolu s dalšími veřejnými a soukromými podniky působí na jednom trhu.
(209)
Podniky, které dostávají finanční prostředky, by nadto mohly těchto výhod využít v hospodářské soutěži s jinými podniky na jiných trzích.
9.4 OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(210)
Podle ustálené judikatury je třeba považovat obchod mezi členskými státy za narušený, pokud opatření spojené se zvýhodněním posiluje pozici podniku ve srovnání s jeho konkurenty při obchodování v rámci Unie (41). Takové posílení pozice zvýhodněného podniku v soutěži s jinými podniky při obchodování v rámci Unie nejen narušuje hospodářskou soutěž (či hrozí ji narušit), ale také poškozuje obchod mezi členskými státy (42).
(211)
Z tohoto důvodu je třeba prověřit, zda finanční prostředky poskytnuté svazem VRR dopravním podnikům RBG a BSM představují hospodářskou výhodu, která posiluje jejich pozici ve srovnání s jejími konkurenty při obchodování v rámci Unie.
(212)
Komise nejprve poukazuje na to, že trh služeb přepravy cestujících v Německu, na němž tyto podniky působí, je otevřen konkurenci podniků z jiných členských států (43).
(213)
Ve svém rozsudku ve věci Altmark stanovil Tribunál dále toto:
„77.
V tomto ohledu je třeba nejprve poukázat na to, že není nijak vyloučeno, že veřejná dotace udělená podniku, který poskytuje pouze místní nebo regionální dopravní služby a neposkytuje dopravní služby mimo svůj domovský stát, by nicméně mohla mít vliv na obchod mezi členskými státy.
78.
Jestliže členský stát poskytne podniku veřejnou dotaci, může být totiž díky této dotaci poskytování dopravních služeb uvedeným podnikem zachováno nebo rozšířeno s tím důsledkem, že příležitosti podniků usazených v jiných členských státech poskytovat své dopravní služby na trhu tohoto státu se zmenšují …“ (44).
(214)
Komise dále konstatuje, že financování dopravních podniků RBG a BSM svazem VRR z veřejných zdrojů, jež je spojeno s hospodářskou výhodou, zlepšuje jejich finanční situaci. Díky této posílené finanční situaci mají možnost i nadále poskytovat dopravní služby. Tato situace vede mimo jiné k tomu, že se zmenšují šance jiných podniků z Německa a dalších členských států nabízet své dopravní služby na trhu, na němž působí tyto dva dopravní podniky (ve spádové oblasti Düsseldorfu), i když je to právně možné.
(215)
Komise dospěla proto k závěru, že financování podniků RBG a BSM jako kompenzace za plnění závazků veřejné služby posiluje jejich pozici vůči konkurenci při obchodování v rámci Unie, a proto narušuje obchod mezi členskými státy.
9.5 ZÁVĚR
(216)
Komise proto dospěla k závěru, že se v případě finančních prostředků poskytnutých podnikům RBG a BSM za plnění závazků veřejné služby jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(217)
Článek 93 SFEU stanoví podmínky slučitelnosti podpor, které jsou uděleny v souvislosti s podporou dopravy nebo převzetím závazků veřejné služby v oblasti dopravy.
(218)
Komise konstatuje, že čl. 106 odst. 2 nemůže být v daném případě použit u podniků v oblasti veřejné dopravy, neboť článek 93 představuje vůči čl. 106 odst. 2 lex specialis (45).
(219)
Podle rozsudku ve věci Altmark (46) nemohl být článek 93 SFEU použit bezprostředně, nýbrž pouze na základě nařízení Rady, zejména nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (EHS) č. 1107/70.
(220)
Dne 3. prosince 2009 vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Tímto nařízením byla současně zrušena nařízení (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70.
(221)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 se vztahuje na kompenzace za závazky veřejné služby, jež se týkají veřejné přepravy cestujících po železnici a jiných druhů dopravy po kolejnicích, jakož i po silnici. Z tohoto důvodu musí Komise posoudit slučitelnost předmětných opatření s vnitřním trhem na základě nařízení (ES) č. 1370/2007, které představovalo v době rozhodnutí Komise platný právní akt.
(222)
V nařízení (ES) č. 1370/2007 jsou stanoveny podmínky, za kterých příslušný orgán může vyplatit kompenzaci za závazky veřejné služby ve formě služeb přepravy cestujících, jež jsou poskytovány na základě smluv o veřejných službách. V daném případě proběhlo svěření plnění závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice).
(223)
Komise dále konstatuje, že v daném případě zúčastněná strana nepopřela použitelnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Komise kromě toho konstatuje, že Německo je toho názoru, že nařízení (ES) č. 1370/2007 by mělo být používáno zásadně pouze v případě kompenzací, které byly poskytnuty po 3. prosinci 2009.
(224)
Po posouzení tvrzení předložených Německem však Komise dospěla k závěru, že ta nezpochybňují použití předpisů o podporách ratione temporis, podle kterých Komise musí opřít svá zdůvodnění o právní předpisy, jež byly platné v době rozhodnutí. Komise je toho názoru, že je třeba prověřit smlouvy o veřejných službách na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 z těchto důvodů:
(225)
Komise nejprve konstatuje, že samotné nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje způsoby svého vstupu v platnost a stanoví své použití ratione temporis. Podle článku 12 nařízení (ES) č. 1370/2007 vstoupilo toto nařízení v platnost dne 3. prosince 2009. Podle čl. 10 odst. 1 se k tomuto datu zrušuje nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise tak již nemůže opřít své posouzení o nařízení (EHS) č. 1191/69, jež v době vynesení rozhodnutí již nebylo v platnosti, nýbrž musí je založit na nařízení (ES) č. 1370/2007.
(226)
Zadruhé Komise konstatuje, že nařízení (ES) č. 1370/2007 neobsahuje žádné odkazy na to, že by nebylo použitelné pro smlouvy o veřejných službách, které byly zadány ještě před jeho vstupem v platnost. Ustanovení čl. 8 odst. 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 obsahuje přechodná opatření u zakázek, jež byly přiděleny před vstupem v platnost nařízení. Toto ustanovení představuje v podstatě výjimku z použití čl. 8 odst. 2 nařízení, který se týká použití předpisů stanovených v článku 5, které upravují přidělování zakázek. Je nutné konstatovat, že v přechodném období by nebyla zapotřebí výjimečná opatření ohledně přidělování zakázek, pokud by smlouvy o veřejných službách, které byly přiděleny před vstupem v platnost nařízení, nespadaly do jeho oblasti působnosti. Článek 8 tak naopak potvrzuje, že se ostatní ustanovení nařízení na tyto zakázky vztahují.
(227)
Zatřetí Komise poukazuje na to, že v daném případě nelze použít oznámení Komise o stanovení použitelných pravidel pro hodnocení nezákonné státní podpory (47). V tomto oznámení je výslovně stanoveno, že se nedotkne výkladu nařízení Rady a Komise v oblasti státních podpor. Nařízení (ES) č. 1370/2007 však stanoví pravidla pro jejich použití v čase.
(228)
Začtvrté Komise zdůrazňuje, že Soudní dvůr také potvrdil zásadu, podle níž se nové pravidlo okamžitě použije na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti dřívějšího pravidla. Rovněž rozhodl, že zásada ochrany legitimního očekávání nemůže být natolik rozšířena, aby obecně bránila použití nového pravidla na budoucí účinky situací, které vznikly za platnosti dřívějšího pravidla (48).
(229)
Za páté Soudní dvůr rozhodl, že hmotněprávní pravidla Společenství musejí být vykládána jako vztahující se na situace vzniklé před jejich vstupem v platnost pouze tehdy, pokud z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim musí být přiznán takový účinek (49). Tato poslední podmínka je, jak je rozvedeno v bodě 228, v případě nařízení (ES) č. 1370/2007 jednoznačně splněna.
(230)
Za šesté Komise kromě toho konstatuje, že Soudní dvůr dospěl ve stejném rozsudku mimo jiné k závěru, že v případě, že se právní režim platný v okamžiku oznámení úmyslu o poskytnutí podpory ze strany členského státu změní ještě před rozhodnutím Komise, musí se Komise rozhodovat na základě nových předpisů (50). Soudní dvůr dále rozvedl, že oznámením zamýšlené podpory ze strany členského státu se nevytváří žádná definitivní právní situace a žádná ochrana legitimního očekávání, což by mělo za následek, že by Komise rozhodovala o slučitelnosti těchto podpor s vnitřním trhem na základě pravidel platných v okamžiku tohoto oznámení. V důsledku toho by vznikl rozpor, když by se členskému státu, který naopak svou oznamovací povinnost nesplnil, povolilo, aby přidělením nezákonné státní podpory vytvořil definitivní právní situaci.
(231)
V daném případě se proto použije nařízení (ES) č. 1370/2007 (51).
10.1 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM NA ZÁKLADĚ NAŘÍZENÍ (ES) Č. 1370/2007
(232)
Podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí být „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením slučitelné se společným trhem“. Komise dále zkoumá, zda finanční směrnice a kompenzace vyplacené na jejím základě podnikům RBG a BSM splňují ustanovení podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(233)
Podle čl. 3 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 platí: „Pokud příslušný orgán rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace jakékoli povahy za plnění závazků veřejné služby jím vybranému provozovateli, provede to v rámci smlouvy o veřejných službách.“
(234)
V daném případě proběhlo svěření plněním závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice). Komise proto dospěla k závěru, že článek 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 je naplněn.
(235)
V článku 4 nařízení (ES) č. 1370/2007 je stanoven tento povinný obsah smluv o veřejných službách:
(236)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) - jasně vymezené závazky veřejné služby: Jak je rozvedeno v oddíle 8.2.1, byly podniky RBG a BSM pověřeny jasně vymezenými zakázkami veřejných služeb.
(237)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) - ukazatele, na základě kterých se vypočítá platba kompenzace, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, který zabraňuje nadměrnému poskytnutí kompenzací: Podle oddílu 9.2.2 se v negativním finančním výměru stanoví ukazatele kompenzací objektivním a transparentním způsobem udáním nejvyšší částky u každé nákladové kategorie pro každé provozní odvětví předtím, než dojde k plnění závazku veřejné služby.
(238)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 - způsoby rozdělování nákladů a příjmů: Na základě výše jmenovaných ukazatelů existují způsoby rozdělování nákladů a příjmů, jež se vztahují na čtyři nákladové kategorie, kterých se kompenzace týká. U každé ze čtyř různých kategorií závazků veřejné služby budou náklady a výnosy přiděleny na oddělené účty, přičemž se použijí účetní zásady platné podle německého práva a nezávislý znalec spolu se svazem VRR budou provádět každoroční audit.
(239)
Ustanovení čl. 4 odst. 3 - omezení doby trvání smluv o veřejných službách na maximálně deset let v případě autokarové a autobusové dopravy a maximálně patnáct let v případě služeb v přepravě cestujících po železnici nebo jinými druhy drážní dopravy: Původně proběhlo svěření závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice). Po vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007 byly závazky veřejné služby uložené dopravním podnikům sloučeny v jediném aktu na dobu trvání omezenou na deset let. Na smlouvy o veřejných službách, jež existovaly již před vstupem v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007, se vztahují přechodná opatření. Podle čl. 8 odst. 3 písm. d) nařízení (ES) č. 1370/2007 mohou smlouvy o veřejných službách, jež byly zadány od 26. července 2000 a přede dnem 3. prosince 2009 na základě jiného řízení než spravedlivého nabídkového řízení, zůstat v platnosti po plánovanou dobu trvání, pokud je jejich doba trvání omezená a srovnatelná s dobou trvání podle článku 4. V daném případě byla smlouva zadána v období uvedeném v čl. 8 odst. 3 písm. d), aniž by se konalo řízení pro zadávání zakázek. Z tohoto důvodu platí omezená doba trvání podle článku 4. Doba trvání smlouvy je nyní omezena na deset let; proto je v souladu s pravidly podle čl. 4 odst. 3.
(240)
Ustanovení čl. 4 odst. 5 - požadavek na splnění určitých sociálních norem Použitelné kolektivní smlouvy jsou uvedeny v jednotlivých aktech, neboť podniky RBG a BSM jsou povinny uplatňovat kolektivní smlouvu vyjednanou se Svazem komunálních zaměstnavatelů Severního Porýní-Vestfálska.
(241)
Ustanovení čl. 4 odst. 6 - požadavek na splnění určitých norem kvality Ustanovení k normám kvality jsou uvedena v jednotlivých pověřovacích aktech.
(242)
Na základě údajů v bodech 54 a dále je Komise toho názoru, že trojí pověřovací akt obsahuje veškerá ustanovení podle článku 4 nařízení (ES) č. 1370/2007.
(243)
V článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007 jsou stanovena ustanovení upravující zadávání smluv o veřejných službách. Podle přechodných ustanovení čl. 8 odst. 2 nařízení (ES) č. 1370/2007 však musí zadávání smluv o veřejné dopravě po železnici a silnici probíhat v souladu s článkem 5 teprve od 3. prosince 2019. Ustanovení článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007 proto v daném případě nelze použít.
(244)
Komise opět upozorňuje Německo na to, že členské státy musejí během tohoto přechodného období učinit opatření k postupnému uplatnění článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007.
(245)
Podle čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí veškeré kompenzace odpovídat ustanovením článku 4 a přílohy nařízení.
(246)
Komise odkazuje nejprve na to, že, jak bylo uvedeno výše, v daném případě byla naplněna všechna ustanovení článku 4.
(247)
V příloze nařízení (ES) č. 1370/2007 se stanoví, že kompenzace nesmí překročit částku, která odpovídá finančnímu obnosu složenému z následujících faktorů: nákladů vzniklých v souvislosti se závazkem veřejné služby, minus zisky z tarifu, minus jakékoli kladné finanční dopady vzniklé v rámci sítě provozované v souvislosti s daným závazkem (závazky) veřejné služby, plus přiměřený zisk. V příloze je dále stanoveno, že výpočet nákladů a příjmů musí být proveden v souladu s platnými účetními a daňovými zásadami. Dále musí účetnictví z důvodů transparentnosti probíhat odděleně.
(248)
V daném případě Komise konstatuje, že kompenzace za závazky veřejné služby, jak je uvedeno v oddíle 9.2.3, probíhá v souladu s ustanoveními přílohy a že kompenzace nevedly ke vzniku nadměrné kompenzace. Ze zjištění výnosů z úhrad za používání, příjmů, jiných kladných finančních účinků a z nákladů spojených se závazkem veřejné služby vyplynulo, že podnikům BSM a RBG vznikly z důvodu plnění závazků veřejné služby každoroční ztráty. Tyto ztráty byly v letech 2006 až 2009 vždy pokryty z kompenzací, čímž se docílilo dosažení nulového bilančního zisku.
(249)
Komise dále konstatuje, že v daném případě podniky nedosáhly žádného přiměřeného zisku. Nadto se prověřují náklady a příjmy přiřazené k závazkům veřejné služby tak, aby byly v souladu s platnými účetními a daňovými zásadami. Za účelem větší transparentnosti probíhá u služeb, které spadají pod závazek veřejné služby, a u činností, jež pod tento závazek nespadají, oddělené účtování předmětných podniků.
(250)
Na základě výše uvedeného dospěla Komise k závěru, že kompenzace za závazky veřejné služby brání nadměrným kompenzacím a jsou v souladu s ustanoveními článků 4 a 6 nařízení (ES) č. 1370/2007 a jeho přílohou.
(251)
Proto se Komise domnívá, že v daném případě byly splněny obecné zásady pro právní posuzování slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jak je uvedeno výše. Komise dále konstatuje, že posouzení kompenzace za závazky veřejné služby ve prospěch podniků RBG a BSM podle nařízení (ES) č. 1107/70 by vedlo ke stejným závěrům.
(252)
Komise tak dospěla k závěru, že podpora poskytnutá ve prospěch podniků RBG a BSM podle článku 93 SFEU a čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 je slučitelná s vnitřním trhem.
11. ZÁVĚR
(253)
Komise dospěla k závěru, že podpora podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 a článku 93 SFEU je slučitelná s vnitřním trhem. Komise poukazuje na to, že toto rozhodnutí se týká slučitelnosti opatření ve formě státních podpor s vnitřním trhem a že toto posouzení nepředjímá posuzování Komise týkající se používání právních předpisů Unie pro veřejné zakázky a koncese v tomto případě.
(254)
Komise poukazuje na to, že podle ustálené judikatury Tribunálu může zkoumat slučitelnost určité státní podpory s vnitřním trhem nezávisle na možném porušení jiného právního předpisu Unie, pokud tento jiný právní předpis není spojen s předmětem podpory natolik úzce, že by oddělené zkoumání nebylo možné.
(255)
V daném případě Komise konstatuje, že by možné porušení pravidel pro veřejné zakázky a koncese, jako např. předmětné udělení povolení určených podnikům BSM a RBG, nezpůsobilo nutně narušení hospodářskou soutěž, které by v důsledku této podpory mohlo ještě zesílit. Toto rozhodnutí je tím omezeno na posouzení státních podpor,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpory, jež v letech 2006-2009 Německo poskytlo podniku Rheinbahn AG a podniku Bahnen der Stadt Monheim na základě směrnice o financování místní veřejné silniční osobní dopravy v dopravním svazu Porýní a Porúří, jsou podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 a článku 93 Smlouvy o fungování Evropské unie slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 23. února 2011.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 23 lutego 2011 r.
w sprawie pomocy państwa C 58/06 (ex NN 98/05) udzielonej przez Niemcy na rzecz przedsiębiorstw Bahnen der Stadt Monheim (BSM) oraz Rheinische Bahngesellschaft (RBG) w Verkehrsverbund Rhein Ruhr (Związek Komunikacyjny Renu-Ruhry)
(notyfikowana jako dokument nr C(2011) 632)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/501/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w szczególności jego art. 108 ust. 2 (1),
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 21 grudnia 2006 r. Komisja poinformowała władze niemieckie o swojej decyzji dotyczącej uznania „starego systemu finansowania” Verkehrsverbund Rhein Ruhr (zwanego dalej „VRR”) za istniejącą pomoc, a w odniesieniu do „nowego systemu finansowania” (3) VRR, na którego podstawie przedsiębiorstwa Rheinische Bahngesellschaft AG (zwane dalej „RBG”) oraz Bahnen der Stadt Monheim GmbH (zwane dalej „BSM”) otrzymały rekompensatę za świadczenie usług publicznych, o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 TFUE. Jednocześnie Komisja wezwała władze niemieckie do przedstawienia uwag. Na wniosek władz niemieckich w dniu 1 lutego 2007 r. odbyło się spotkanie. Władze niemieckie przekazały swoje uwagi w dniach 18 kwietnia 2007 r. oraz 4 maja 2007 r.
(2)
Decyzja Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 31 marca 2007 r. (4). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag w sprawie przedmiotowych środków w terminie jednego miesiąca od daty opublikowania powyższej decyzji.
(3)
Komisja otrzymała uwagi jednej zainteresowanej strony. Pismem z dnia 29 maja 2007 r. przekazała te uwagi władzom niemieckim. Władze niemieckie uzyskały możliwość ustosunkowania się do tych uwag w terminie jednego miesiąca. Komisja otrzymała uwagi władz niemieckich pismem z dnia 29 czerwca 2007 r.
(4)
Na wniosek władz niemieckich w dniu 31 stycznia 2008 r. odbyło się kolejne spotkanie. Po spotkaniu, zgodnie z prośbą Komisji, władze niemieckie przekazały dodatkowe informacje w dniach 5 maja 2008 r. oraz 3 lipca 2008 r.
(5)
Pismami z dnia 2 października 2007 r., 30 stycznia 2008 r. oraz 4 kwietnia 2008 r. zainteresowana strona przedstawiła szczegółowe wyjaśnienia dotyczące jej pierwotnych uwag.
(6)
Pismem z dnia 10 lipca 2008 r. Komisja zwróciła się do władz niemieckich z prośbą o przedstawienie dalszych wyjaśnień w odniesieniu do przekazanych informacji; ponadto władze niemieckie uzyskały możliwość przekazania w terminie jednego miesiąca odpowiedzi na wyjaśnienia złożone przez zainteresowaną stronę. Władze niemieckie przekazały pisma z odpowiedzią w dniach 5 sierpnia 2008 r. oraz 30 września 2008 r.
(7)
Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. Komisja wezwała władze niemieckie oraz zainteresowaną stronę do przekazania do dnia 10 stycznia 2010 r. uwag dotyczących zgodności przedmiotowego środka z rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącym usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (5). Władze niemieckie i zainteresowana strona wystąpiły o przedłużenie powyższego terminu. Komisja przedłużyła termin dla obu stron do dnia 12 stycznia 2010 r. Władze niemieckie przesłały swoje uwagi Komisji w piśmie z dnia 12 stycznia 2010 r. Zainteresowana strona nie przekazała uwag we wskazanym terminie. Pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. zainteresowana strona poinformowała Komisję, że nie jest już zainteresowana uczestnictwem w postępowaniu.
(8)
Pismem z dnia 12 stycznia 2010 r. władze niemieckie poinformowały ponadto Komisję, że akty powierzenia realizacji zadania RBG i BSM, a także nowy system finansowania VRR zostały zmienione w celu zapewnienia ich zgodności z rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007.
2. ZAINTERESOWANE STRONY
(9)
Związek VRR został założony przez kilka miast i powiatów z regionu Renu i Ruhry w celu wypełniania zadań miast i powiatów w zakresie planowania i organizacji lokalnego transportu publicznego na ich obszarze i dokonywania rekompensat za świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego. VRR składa się z dwóch, oddzielnych pod względem prawnym, korporacji prawa publicznego, „Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr” (zwanej dalej „ZV VRR”) (6) oraz Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR” (zwanej dalej „VRR AöR”) (7).
(10)
ZV VRR jest upoważniony do pobierania składek od miast i powiatów zrzeszonych w związku w celu finansowania rekompensat na świadczenie usług publicznych. Podstawę do pobierania składek stanowią §§ 19 i 20 statutu związku Verkehrsverbund Rhein-Ruhr z dnia 21 czerwca 2006 r. w wersji z dnia 10 grudnia 2008 r. (zwanego dalej „statutem ZV VRR”) (8).
(11)
Przedsiębiorstwa RBG (9) oraz BSM (10), będące domniemanymi beneficjentami rozpatrywanych środków, prowadzą działalność w zakresie transportu publicznego (autobusy, tramwaje i pociągi) w regionie miasta Düsseldorf. Trasy obsługiwane przez te przedsiębiorstwa stanowią część sieci transportu publicznego VRR.
(12)
RBG i BSM obsługują trasy lokalnego transportu publicznego w oparciu o zezwolenia udzielone przez zarząd okręgowy (Bezirksregierung) Düsseldorf zgodnie z ustawą o przewozie osób (Personenbeförderungsgesetz), zwaną dalej „PBefG”), w szczególności zgodnie z § 13 PBefG. Po uzyskaniu zezwolenia wnioskodawca nabywa wyłączne prawo do obsługiwania danej trasy; przedsiębiorstwo, które uzyskało zezwolenie, zobowiązane jest w zamian za to do świadczenia usług w zakresie transportu publicznego zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. W treści zezwolenia określa się w szczególności częstotliwość połączeń, liczbę obsługiwanych kilometrów oraz inne parametry jakości.
3. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY
3.1. NAZWA, BUDŻET I OKRES OBOWIĄZYWANIA
(13)
Nazwa: Wsparcie finansowe na rzecz BSM i RBG.
(14)
Roczny budżet dla BSM wynosi od […] (11) do […] EUR, a dla RBG od […] do […]. Budżet przeznaczony na wypłatę rekompensat zgodnie z dyrektywą w sprawie finansowania oraz zgodnie z umową o kontroli i odprowadzaniu zysku pochodzi ze środków publicznych. Dyrektywa w sprawie finansowania oraz umowa o kontroli i odprowadzaniu zysku obowiązują na czas nieokreślony.
3.2. BENEFICJENCI I CEL POMOCY
(15)
Beneficjentami przedmiotowych rekompensat są oba przedsiębiorstwa - RBG i BSM.
(16)
Celem środka jest zapewnienie społeczeństwu odpowiednich usług w zakresie transportu publicznego. Zgodnie z § 4 statutu ZV VRR celem współpracy pomiędzy krajem związkowym Nadrenia Północna-Westfalia, VRR oraz przedsiębiorstwami transportowymi jest zwiększenie atrakcyjności transportu publicznego poprzez skoordynowane planowanie i kształtowanie oferty w zakresie usług przewozowych, ujednolicone i przyjazne dla pasażerów taryfy, skoordynowane informacje dla pasażerów, przy uwzględnieniu osób niepełnosprawnych, a także wprowadzenie ujednoliconych standardów jakości.
4. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
4.1. PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA
(17)
Decyzja o wszczęciu postępowania dotyczy wyłącznie tych rekompensat na rzecz RBG i BSM, które zostały wypłacone w oparciu o „nowy system finansowania”, utworzony na podstawie decyzji VRR z dnia 28 czerwca 2005 r., i które odnoszą się do obowiązku świadczenia usług publicznych w zakresie transportu autobusowego i tramwajowego. W związku z tym niniejsza ostateczna decyzja dotyczy tylko wyżej wymienionych rekompensat na rzecz RBG i BSM.
4.2. „NOWY SYSTEM FINANSOWANIA”
(18)
W decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja stwierdziła, że istnieją następujące dwa pakiety finansowania środków na rzecz RBG i BSM:
-
finansowanie przedsiębiorstw transportowych działających na obszarze Renu-Ruhry, takich jak RBG i BSM, poprzez VRR oraz
-
subsydiowanie skrośne RBG i BSM poprzez holdingi miast Düsseldorf i Monheim.
(19)
Podstawę prawną dla obu pakietów środków stanowi przyjęta w dniu 28 czerwca 2005 r. dyrektywa w sprawie finansowania transportu publicznego w Związku Komunikacyjnym Renu-Ruhry (zwana dalej „dyrektywą w sprawie finansowania”) oraz załączniki do tej dyrektywy (12).
(20)
Podstawę prawną dla drugiego pakietu finansowania środków stanowią ponadto umowy dwustronne zawarte pomiędzy RBG i BSM a holdingami miast Düsseldorf i Monheim.
4.2.1. FINANSOWANIE RBG I BSM POPRZEZ VRR
(21)
VRR dokonuje płatności na rzecz przedsiębiorstw, które na obszarze działalności związku świadczą usługi transportu publicznego, co ma na celu pokrycie części kosztów ponoszonych przez te przedsiębiorstwa. Decyzją z dnia 28 czerwca 2005 r. obowiązujący od 1990 r. system finansowania („stary system finansowania”) został zastąpiony nowym systemem, w którym wprowadzono istotne zmiany („nowy system finansowania”).
(22)
Nowy system finansowania został ostatnio zmieniony w dniu 10 września 2009 r. ze względu na wejście w życie z dniem 3 grudnia 2009 r. rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.
(23)
Reforma z dnia 28 czerwca 2005 r. miała na celu zapewnienie zgodności systemu finansowania VRR z wyrokiem w sprawie Altmark (13). W sekcjach 5.4.3-5.4.5 dyrektywy w sprawie finansowania określono, w jaki sposób należy zastosować wyrok w sprawie Altmark, w szczególności jego czwarte kryterium. Zgodnie z sekcją 5.4.3 wysokość subwencji jest określana na podstawie analizy kosztów ponoszonych przez dobrze zarządzane przeciętne przedsiębiorstwo, które posiada odpowiednie środki transportu, umożliwiające realizację nałożonego obowiązku świadczenia usług publicznych. Zgodnie z sekcją 5.4.4 VRR określa corocznie, na podstawie tej analizy, parametry służące do obliczania wysokości rekompensat w odniesieniu do każdej z czterech poniżej opisanych kategorii; metoda aktualizacji (lub indeksacji) tych parametrów została określona w załączniku 9 do dyrektywy w sprawie finansowania. Zgodnie z sekcją 5.4.5 wysokość rekompensat wypłacanych na rzecz poszczególnych przedsiębiorstw jest ograniczona do potwierdzonych kosztów ponoszonych przez to przedsiębiorstwo w związku z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych, a parametry stosowane w celu obliczania wysokości rekompensaty podlegają cyklicznej ocenie przeprowadzanej przez ekspertów.
(24)
Nowy system finansowania został szczegółowo opisany w dyrektywie w sprawie finansowania oraz załącznikach do tej dyrektywy.
(25)
Zgodnie z sekcją 2.1 dyrektywy w sprawie finansowania VRR finansuje realizację obowiązku świadczenia usług publicznych na swoim obszarze. W sekcjach 2.2.1-2.2.4 określono cztery kategorie kosztów, które mogą być finansowane przez VRR. Szczegółowe wyjaśnienia dotyczące tych kategorii znajdują się w załączniku 1 do dyrektywy w sprawie finansowania. Są to następujące cztery kategorie (użyte skróty są zgodnie z numeracją kategorii kosztów zastosowaną w dyrektywie w sprawie finansowania):
(26)
a)
Bieżące koszty związane z infrastrukturą (zwane dalej „kategorią kosztów nr 1”): kategoria ta obejmuje koszty budowy i utrzymania instalacji stałych i związanych z nimi systemów bezpieczeństwa i nawigacji. Pojęcie „infrastruktura” obejmuje tory tramwajowe, oddzielne pasy ruchu dla autobusów, infrastrukturę „parkuj i jedź”, przystanki autobusowe, dworce, garaże i warsztaty, a także systemy bezpieczeństwa i nawigacji. Kategoria ta obejmuje również koszty personelu niezbędnego do realizacji tego rodzaju zadań.
(27)
b)
Zadania związane z kierowaniem i sprzedażą, określone przez związek lub podmioty zobowiązane (zwane dalej „kategorią kosztów nr 2”): kategoria ta obejmuje wszystkie dodatkowe koszty, które przedsiębiorstwa transportowe ponoszą w związku z członkowstwem w VRR. Tego rodzaju dodatkowe koszty powstają w związku ze scentralizowanym procesem planowania i koordynacji, marketingu i zarządzania finansowego, sprzedaży, a także kontroli dotyczącej świadczonych usług.
(28)
c)
Standardy dotyczące jakości pojazdów określone przez związek lub podmioty zobowiązane (zwane dalej „kategorią kosztów nr 3”): kategoria ta obejmuje wszystkie dodatkowe koszty związane ze standardami jakości pojazdów. Przedsiębiorstwa transportowe mogą wystąpić z wnioskiem o zwrot dodatkowych kosztów związanych z zakupem klimatyzowanych pojazdów, systemu monitoringu, pojazdów niskopodłogowych, napędu gazowego, wind dla osób niepełnosprawnych, czy silników bardziej przyjaznych dla środowiska.
(29)
d)
Dodatkowe usługi transportowe lub inne usługi eksploatacyjne określone przez związek lub podmioty zobowiązane. Kategoria ta jest podzielona na trzy podkategorie:
I.
Koszty dodatkowe, związane z nałożonym bezpośrednio przez podmiot zobowiązany lub przez VRR obowiązkiem świadczenia nieprzynoszących zysku usług w okresie niskiego zapotrzebowania na usługi transportowe (zwane dalej „kategorią kosztów nr 4a”),
II.
zobowiązania o charakterze społeczno-politycznym, związane z wytycznymi właściciela udziałów, dotyczące eksploatacji (14) (zwane dalej „kategorią kosztów nr 4b”); a także
III.
wytyczne dotyczące eksploatacji lub wytyczne systemowe - określone przez związek lub podmioty zobowiązane zgodnie z przedstawianymi indywidualnie dowodami, prowadzące do straty finansowej (zwane dalej „kategorią kosztów nr 4c”)
(30)
Zgodnie z dyrektywą w sprawie finansowania przedsiębiorstwa transportowe mogą wystąpić z wnioskiem o wypłatę rekompensaty z tytułu świadczenia publicznych usług transportu publicznego. Wniosek musi zawierać dokumenty określone w sekcjach 5, 7 i 8 dyrektywy w sprawie finansowania, takie jak np. obliczenia dotyczące kosztów realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych oraz informacje dotyczące wszelkich środków przeznaczonych na finansowanie, posiadanych przez inne jednostki. Przedsiębiorstwa transportowe są zobowiązane do złożenia wniosku o wypłatę rekompensat najpóźniej do dnia 31 października roku poprzedzającego rok realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych.
(31)
Na podstawie informacji przekazanych przez przedsiębiorstwa transportowe zgodnie z sekcją 5.4.2 oraz załącznikiem 2 dyrektywy w sprawie finansowania VRR oblicza wysokość rekompensat. Musi ona odzwierciedlać koszty, które poniosłoby dobrze zarządzane przeciętne przedsiębiorstwo w przypadku realizacji takich samych zadań. Następnie VRR wydaje decyzję w sprawie finansowania. Tego rodzaju wiążąca prawnie decyzja potwierdza fakt powierzenia przedsiębiorstwu zadania oraz określa wysokość rekompensat w odniesieniu do każdej z czterech kategorii kosztów. Na koniec każdego roku publiczne przedsiębiorstwo transportowe musi wykazać na piśmie przychody oraz koszty związane z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych. Powyższe podlega kontroli ze strony VRR. Następnie wydawana jest druga wiążąca decyzja administracyjna, w której określa się dokładną kwotę, jaką przedsiębiorstwo otrzymuje jako rekompensatę.
4.2.2. FINANSOWANIE RBG I BSM PRZEZ SUBSYDIOWANIE SKROŚNE
(32)
W statucie ZV VRR przewidziano możliwość, że miasta i powiaty będące właścicielami przedsiębiorstw transportowych mogą dokonywać bezpośredniej wypłaty rekompensaty, a także potrącenia odpowiedniej kwoty ze składki wnoszonej na rzecz ZV VVR.
(33)
§ 19 statutu ZV VRR przewiduje 5 różnych form tego rodzaju bezpośrednich wypłat:
-
dobrowolne, bezpośrednie lub pośrednie świadczenia ze strony miasta lub powiatu, włącznie z zyskami wynikającymi z faktu wniesienia przez miasto lub powiat na rzecz przedsiębiorstwa transportowego wkładu w formie papierów wartościowych,
-
dobrowolne świadczenia osób trzecich,
-
subwencjonowanie skrośne w formie umów o podziale dochodów w przypadku gdy przedsiębiorstwo transportowe jest częścią holdingu, a jego straty mogą zostać pokryte z zysków innych przedsiębiorstw, np. instytucji użyteczności publicznej,
-
wypłata dywidendy przez przedsiębiorstwa, w których przedsiębiorstwa transportowe posiadają udziały lub akcje,
-
różnica pomiędzy wysokością składki a łączną wysokością deficytu przedsiębiorstwa transportowego.
(34)
Kwoty wnoszone zgodnie z § 19 statutu ZV VRR są uwzględniane przy obliczaniu wysokości rekompensaty wypłacanej przez VRR na rzecz przedsiębiorstwa transportowego. Zgodnie z sekcją 8 dyrektywy w sprawie finansowania VRR odrzuca wniosek przedsiębiorstwa o przyznanie finansowania w przypadku gdy (komunalny) właściciel udziałów skorzystał z jednej lub kilku opcji, o których mowa w § 19 statutu ZV VRR. Kwota ta jest odejmowana od płatności, do których przedsiębiorstwo transportowe posiada prawo zgodnie z dyrektywą w sprawie finansowania.
(35)
Zarówno miasto Düsseldorf, jak i miasto Monheim skorzystały z możliwości przewidzianej w § 19 statutu ZV VRR, zawierając umowy odpowiednio z RBG i BSM. Informacje dotyczące tych umów zostaną przedstawione poniżej.
(36)
Rzekome subwencjonowanie skrośne RBG przez przedsiębiorstwo Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: Zgodnie z informacjami przekazanymi przez składającego skargę przedsiębiorstwo Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH w oczywisty sposób, na podstawie umów o kontroli i odprowadzaniu zysku, przekazuje zyski swoich dochodowych holdingów - Stadtwerke Düsseldorf AG oraz Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH - na rzecz deficytowych spółek zależnych RBG oraz Bädergesellschaft Düsseldorf.
(37)
Rzekome subwencjonowanie skrośne RBG przez miasto Düsseldorf: Ponadto w oparciu o informacje przekazane przez składającego skargę Komisja zwróciła uwagę na bezpośrednie subwencje, które RBG uzyskało od miasta Düsseldorf. Subwencje te pochodziły najwidoczniej z dywidend, które miasto Düsseldorf otrzymuje od przedsiębiorstwa RWE AG w związku z faktem posiadania 1,1 % akcji tego przedsiębiorstwa.
(38)
Roczne płatności miasta Düsseldorf na rzecz RBG: W odpowiedzi na decyzję w sprawie wszczęcia postępowania władze niemieckie wyjaśniły, że pomiędzy przedsiębiorstwami Stadtwerke Düsseldorf AG oraz Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (od 18 czerwca 2007 r.: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, zwane dalej „holdingiem”) nigdy nie została zawarta umowa o kontroli i odprowadzaniu zysku Jednakże holding dokonywał rocznych płatności na rzecz RBG w celu realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych; płatności te są uwzględniane przez VRR przy obliczeniu wysokości rekompensaty z tytułu wykonywania usług publicznych. Ponadto władze niemieckie wyjaśniają, że dywidendy z tytułu posiadania akcji przedsiębiorstwa RWE są wypłacane na rzecz miasta, a nie na rzecz RBG.
(39)
Subsydiowanie skrośne BSM: Z informacji przekazanych przez składającego skargę wynika, że zyski wyżej wymienionego przedsiębiorstwa, w oparciu o umowę zawartą pomiędzy przedsiębiorstwami Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH oraz Elektrizitätswerken der Stadt Monheim GmbH, służą do finansowania rocznych strat przedsiębiorstwa BSM. BSM jest w 100 % własnością przedsiębiorstwa Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
W odpowiedzi na decyzję w sprawie wszczęcia postępowania władze niemieckie wyjaśniły, że w dniu 27 października 1987 r. przedsiębiorstwa BSM oraz Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH zawarły umowę o kontroli i odprowadzaniu zysku, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1988 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej umowy wszystkie zyski BSM są wypłacane na rzecz przedsiębiorstwa Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, które z kolei wyrównuje wszystkie straty ponoszone przez BSM.
4.3. WĄTPLIWOŚCI KOMISJI DOTYCZĄCE REKOMPENSAT WYPŁACANYCH NA RZECZ RBG I BSM NA PODSTAWIE „NOWEGO SYSTEMU FINANSOWANIA”
4.3.1. ISTNIENIE POMOCY
(41)
Jeżeli chodzi o istnienie pomocy, to Komisja wszczynając formalne postępowanie wyjaśniające stwierdziła, że oba rozpatrywane środki obejmują zasoby państwowe i mogą zostać przypisane państwu.
(42)
W decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja wyjaśniła, że w opinii władz niemieckich rozpatrywane środki finansowe nie oznaczały selektywnej korzyści gospodarczej, ponieważ spełnione zostały wszystkie cztery kryteria Altmark, a środki finansowe nie powodują zakłócenia konkurencji i nie wpływają na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Na podstawie informacji przekazanych przez władze niemieckie w czasie wstępnego badania pomocy Komisja wyraziła jednak w tym zakresie następujące wątpliwości:
(43)
W odniesieniu do pierwszego kryterium Altmark Komisja sformułowała wstępny wniosek, że na przedsiębiorstwa prowadzące działalność w ramach VRR nałożony został obowiązek świadczenia usług publicznych w związku z udzieleniem tym przedsiębiorstwom przez właściwy organ zezwolenia na obsługę linii autobusowych i tramwajowych.
(44)
W odniesieniu do drugiego kryterium Altmark Komisja wyraziła wątpliwość, czy wszystkie cztery kategorie kosztów rzeczywiście odpowiadają obowiązkowi świadczenia usług publicznych, a także, czy obowiązek świadczenia usług publicznych został zdefiniowany w przejrzysty sposób. Nie było również jasne, czy przynajmniej część kosztów związanych z rozpatrywanymi środkami nie jest ponoszona przez przedmiotowe przedsiębiorstwa w ich własnym interesie gospodarczym, co powinno się wiązać z finansowaniem tych kosztów wyłącznie ze sprzedaży biletów. Komisja stwierdziła ponadto że władze niemieckie nie przekazały szczegółowych informacji dotyczących parametrów oraz metody obliczania wysokości rekompensat.
(45)
W decyzji w sprawie wszczęcia postępowania Komisja nie mogła wykluczyć, że rekompensata wykracza poza zakres niezbędny do pokrycia w całości lub w części kosztów obowiązku świadczenia usług publicznych (trzecie kryterium Altmark).
(46)
Z uwagi na fakt, iż zezwolenia dla przedsiębiorstw transportowych zrzeszonych w VRR zostały udzielone w sposób bezpośredni, z pominięciem procedury przetargowej, Komisja wyraziła wątpliwość, czy spełnione jest czwarte kryterium Altmark. Komisja nie dysponowała wystarczającymi informacjami, które umożliwiłyby jej dokonanie oceny, czy wysokość rekompensaty obliczona na podstawie przeciętnych kosztów ponoszonych przez wszystkie przedsiębiorstwa finansowane przez VRR odpowiada kosztom, które poniosłoby dobrze zarządzane średnie przedsiębiorstwo posiadające odpowiednie środki transportu.
(47)
W decyzji w sprawie wszczęcia postępowania Komisja wyraziła opinię, że finansowanie rozpatrywanych środków ma wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi oraz zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji.
4.3.2. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
(48)
Ponieważ nie można wykluczyć istnienia pomocy państwa, Komisja zbadała ewentualną zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 93 TFUE.
(49)
Zgodnie z wyrokiem w sprawie Altmark art. 93 TFUE nie może być stosowany bezpośrednio, lecz wyłącznie w kontekście trzech rozporządzeń rady przyjętych na jego podstawie (16). W związku z tym przyjęto, że ramy prawne dla oceny zgodności obowiązku świadczenia usług publicznych z rynkiem wewnętrznym stanowią: rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (17) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 1107/70 z dnia 4 czerwca 1970 r. w sprawie przyznawania pomocy w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (18).
(50)
W decyzji w sprawie wszczęcia postępowania Komisja przyjęła założenie, że władze niemieckie wyłączyły przedmiotowe środki transportu z zakresu stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69, w związku z czym stosowane w tym przypadku ramy prawne stanowi wyłącznie rozporządzenie Rady (EWG) nr 1107/70.
(51)
W odniesieniu do kwestii zgodności pomocy z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1107/70 Komisja wyraziła wątpliwość, czy zobowiązania, z powodu których przedsiębiorstwa BSM i RBG otrzymują rekompensaty, są obowiązkami świadczenia usług publicznych, a także, czy wysokość rekompensat wypłaconych w odniesieniu do tych zobowiązań odpowiada kosztom ponoszonym przez te przedsiębiorstwa.
5. UWAGI WŁADZ NIEMIECKICH (19)
5.1. ZAKRES POSTĘPOWANIA
(52)
Władze niemieckie przekazały w pierwszej kolejności ogólne informacje dotyczące stosowania nowego systemu finansowania. Wyjaśniły w szczególności, że stary system finansowania obowiązywał do końca 2005 r. (do dnia 31 grudnia 2005 r.). Nowy system finansowania, zatwierdzony decyzją z dnia 28 czerwca 2005 r., wszedł w życie dnia 1 stycznia 2006 r.
(53)
Władze niemieckie podkreślają, że skarga miasta Langenfeld, wniesiona na początku toczącego się postępowania pismem z dnia 27 stycznia 1999 r., została odnowiona w dniu 21 stycznia 2004 r. W związku z tym w opinii władz niemieckich postępowanie Komisji powinno odnosić się wyłącznie do starego systemu finansowania, który obowiązywał do końca 2005 r. Władze niemieckie podważają decyzję Komisji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do nowego systemu finansowania. Twierdzą, że z uwagi na brak skargi, która odnosiłaby się w szczególności do nowego systemu finansowania, obowiązującego od 2006 r., Komisja nie dokonała wystarczająco szczegółowej oceny wstępnej, w związku z czym władze niemieckie nie uzyskały możliwości wyjaśnienia otwartych jeszcze kwestii.
5.2. NOWY SYSTEM FINANSOWANIA OBOWIĄZUJĄCY OD 2006 R.
(54)
Zdaniem władz niemieckich nowy system finansowania został zaprojektowany w taki sposób, że zapewnione jest przestrzeganie wszystkich czterech kryteriów Altmark. W tym celu przy obliczaniu wysokości rekompensat wypłacanych przez VRR na rzecz przedsiębiorstw transportowych w związku z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych uwzględnia się wszystkie przepływy finansowe: bezpośrednie płatności oraz subsydiowanie skrośne.
5.3. DEFINICJA OBOWIĄZKU ŚWIADCZENIA USŁUG PUBLICZNYCH (PIERWSZE KRYTERIUM ALTMARK)
(55)
Władze niemieckie przedstawiły uwagi w odniesieniu do wątpliwości Komisji dotyczących definicji obowiązku świadczenia usług publicznych oraz aktu powierzenia realizacji zadania (motyw 61 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania), a także w odniesieniu do kategorii kosztów nr 1, 2, 3 i 4 (motywy 62-71 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania).
5.3.1. AKT POWIERZENIA REALIZACJI ZADANIA
(56)
W odniesieniu do kwestii, czy przedsiębiorstwa transportowe zrzeszone w VRR rzeczywiście muszą realizować wyraźnie zdefiniowane obowiązki świadczenia usług publicznych władze niemieckie uściślają, że zezwolenia udzielone zgodnie z PBefG (20), dotyczące obsługi linii autobusowych i tramwajowych, nie stanowią w tym kontekście jedynej podstawy prawnej. Tego rodzaju obowiązki świadczenia usług publicznych są bowiem także szczegółowo określane w planie przewozów lokalnych (21), a także - w okresie przejściowym po wejściu w życie „nowego systemu finansowania” (22) - w decyzjach odnośnych rad miast i powiatów oraz odpowiednich decyzjach w sprawie finansowania, podejmowanych przez VRR na podstawie dyrektywy VRR w sprawie finansowania. Powierzenie obowiązku świadczenia usług publicznych odbywa się w związku z tym w drodze trzech dokumentów (tj. zezwoleń, planów przewozów lokalnych oraz odpowiedniej decyzji w sprawie finansowania, podejmowanej przez VRR na podstawie dyrektywy w sprawie finansowania).
(57)
Jeżeli chodzi o przedsiębiorstwo RBG, to rada miasta Düsseldorf zatwierdziła nowy system finansowania VRR decyzją z dnia 15 grudnia 2005 r. Zgodnie z nią plan przewozów lokalnych dla Düsseldorfu opiera się na dyrektywie w sprawie finansowania, która stanowi część nowego systemu. Plan przewozów lokalnych na lata 2002-2007 został przyjęty przez radę miasta Düsseldorf w dniu 20 marca 2003 r. Ponadto RBG podlega planom przewozów lokalnych obowiązującym w sąsiednich miastach i powiatach (powiat Rhein-Kreis in Neuss, miasto Neuss, powiat Mettmann). Wszystkie powyższe plany przewozów lokalnych zawierają postanowienia dotyczące sieci, którą zobowiązane jest zapewnić przedsiębiorstwo RBG (usługi i infrastruktura). RBG dysponuje na mocy PBefG zezwoleniami dotyczącymi obsługiwanych linii autobusowych oraz tramwajowych (nadziemnych i podziemnych).
(58)
W przypadku przedsiębiorstwa BSM rada miasta Monheim oraz rada powiatu Mettmann zatwierdziły nowy system finansowania VRR odpowiednio decyzjami z dnia 10 listopada 2005 r. oraz 19 grudnia 2005 r. Ponadto zgodnie z tą ostatnią decyzją należy zapewnić zgodność planu przewozów lokalnych dla powiatu Mettmann (23) z nowym systemem finansowania. Plan przewozów lokalnych dla powiatu Mettmann z 2004 r. zawiera postanowienia dotyczące sieci, którą zobowiązane jest zapewnić przedsiębiorstwo BSM (usługi i infrastruktura). BSM dysponuje w oparciu o PBefG zezwoleniami dla obsługiwanych linii autobusowych.
5.3.2. KATEGORIA KOSZTÓW NR 1: BIEŻĄCE KOSZTY ZWIĄZANE Z INFRASTRUKTURĄ
(59)
Władze niemieckie uściślają, że świadczenie usług transportu publicznego wiąże się z koniecznością posiadania przez przedsiębiorstwo pojazdów. W Niemczech oraz we wszystkich innych państwach członkowskich infrastruktura wykorzystywana do świadczenia usług transportu publicznego jest udostępniania przez państwo. W związku z tym zdaniem władz niemieckich udostępnienie przedmiotowym przedsiębiorstwom infrastruktury nie oznacza przyznania im korzyści gospodarczej. Ponadto władze niemieckie podkreślają, że VRR finansuje jedynie wydatki związane z utrzymaniem, a nie budową infrastruktury. Ponadto VRR nie finansuje pełnych kosztów utrzymania infrastruktury, a jedynie koszty stałe (koszty zmienne związane z wykorzystaniem infrastruktury nie są rekompensowane). Władze niemieckie przedstawiają ponadto analizę dotyczącą dodatkowego obciążenia, wynikającego z wypełnienia obowiązku świadczenia usług publicznych. Analiza ta uwzględnia szereg kryteriów, w szczególności wykorzystanie przepustowości infrastruktury. Przy obliczaniu dodatkowych kosztów odjęto przy tym dochody uzyskiwane w związku z wykorzystaniem infrastruktury (np. reklama).
(60)
Zgodnie z PBefG oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy (24) przedsiębiorstwa RBG i BSM są zobowiązane do utrzymania w stanie operacyjnym niezbędnej infrastruktury wykorzystywanej do realizacji usług transportu, w odniesieniu do których przedsiębiorstwa te posiadają zezwolenie (przede wszystkim w odniesieniu do wyposażenia przystanków). W odniesieniu do obu przedsiębiorstw obowiązują dodatkowe wymogi, wykraczające poza powyższe przepisy. Są one określone w dokumencie „dyrektywa w sprawie wyposażenia przystanków VRR 08/1991” oraz w obowiązujących w danym przypadku planach przewozów lokalnych. W przypadku RBG dotyczy to na przykład dynamicznego systemu informacji dla pasażerów na 192 przystankach oraz komputerowego systemu monitoringu. Dodatkowe wymogi obowiązujące w przypadku BSM dotyczą bezpieczeństwa, informacji na przystankach, komfortu jazdy oraz czystości.
5.3.3. KATEGORIA KOSZTÓW NR 2: ZADANIA ZWIĄZANE Z KIEROWANIEM I SPRZEDAŻĄ, OKREŚLONE PRZEZ ZWIĄZEK LUB PODMIOTY ZOBOWIĄZANE
(61)
Władze niemieckie przekazały dodatkowe informacje dotyczące tej kategorii kosztów, obejmującej w szczególności zadania związane z kierowaniem i sprzedażą (np. wsparcie przy dystrybucji karnetów, zapewnienie miejsc typu „parkuj i jedź” dla osób dojeżdżających do pracy oraz reklama tych miejsc, wsparcie dla organizatorów imprez masowych, call center), a także podział dochodów i pozostałe wydatki związane z koordynacją działań. W powyższej kategorii odejmuje się zaliczane do niej dochody w celu zapewnienia możliwości obliczenia wysokości dodatkowych kosztów wynikających z dodatkowego obciążenia określonego przez władze.
(62)
W odniesieniu do tej kategorii nie obowiązują żadne wymogi prawne. Przedsiębiorstwa RBG i BSM zobowiązane są do realizacji powyższych zadań w ramach porozumienia o współpracy oraz porozumienia o podziale dochodów, które zawarły z VRR i które stanowią warunek wstępny uczestnictwa tych przedsiębiorstw w systemie finansowania VRR. Wytyczne do porozumienia o współpracy zawierają szczegółowe informacje dotyczące tych zadań. Zgodnie z planem przewozów lokalnych powiatu Mettmann zarówno RBG, jak i BSM zobowiązane są również do realizacji innych zadań w ramach tej kategorii. Decyzja VRR w sprawie finansowania stanowi ostatni etap aktu powierzenia realizacji zadania.
5.3.4. KATEGORIA KOSZTÓW NR 3: STANDARDY DOTYCZĄCE JAKOŚCI POJAZDÓW OKREŚLONE PRZEZ ZWIĄZEK LUB PODMIOTY ZOBOWIĄZANE
(63)
Z uściśleń przedstawionych przez władze niemieckie wynika, że dodatkowe koszty dotyczące jakości pojazdów są związane z wymogami określanymi przez VRR i/lub podmioty zobowiązane. Chodzi w tym przypadku na przykład o pojazdy bardziej przyjazne dla środowiska niż wymagają tego przepisy prawa, a także o pojazdy klimatyzowane lub niskopodłogowe. Tego rodzaju wymogi mogą zostać ustanowione zarówno w odniesieniu do całego obszaru działalności VRR, jak i na szczeblu lokalnym przez poszczególne miasta lub powiaty. W celu obliczenia dodatkowego obciążenia dla publicznych przedsiębiorstw przewozowych stosuje się takie same zasady, jak w przypadku wymienionych powyżej kategorii.
(64)
Plan przewozów lokalnych dla miasta Düsseldorf nakłada na RBG obowiązek inwestowania w pojazdy niskopodłogowe oraz pojazdy szczególnie przyjazne dla środowiska. Ponadto rada miasta Düsseldorf nałożyła na RBG obowiązek wyposażenia pojazdów z silnikiem diesla w filtr cząstek stałych. Zgodnie z planem przewozów lokalnych dla powiatu Mettmann przedsiębiorstwo BSM jest zobowiązane do inwestowania w pojazdy niskopodłogowe.
5.3.5. KATEGORIA KOSZTÓW NR 4: DODATKOWE USŁUGI TRANSPORTOWE LUB INNE USŁUGI EKSPLOATACYJNE OKREŚLONE PRZEZ ZWIĄZEK LUB PODMIOTY ZOBOWIĄZANE:
(65)
Władze niemieckie wyjaśniają, że kategoria ta składa się z trzech, wyraźnie zdefiniowanych podkategorii:
(66)
(i)
Kategoria kosztów 4a: koszty dodatkowe związane z nieprzynoszącymi zysku przejazdami w okresie niskiego zapotrzebowania na usługi transportowe - wytyczne podmiotów zobowiązanych lub związku Jak wyjaśniły władze niemieckie, usługi świadczone zgodnie z wytycznymi podmiotu zobowiązanego w okresie niskiego zapotrzebowania na usługi transportowe (25) nie przynoszą zysku. Jednakże świadczenie tego rodzaju usług jest wymagane przez władze (VRR lub władze danego miasta lub powiatu) ze względu na konieczność zapewnienia dostępności usług transportowych. Obowiązek świadczenia przez przedsiębiorstwo RBG usług transportowych w okresie niskiego zapotrzebowania został zawarty w planach przewozów lokalnych dla miasta Düsseldorf, powiatu Rhein-Kreis in Neuss oraz powiatu Mettmann. Przedsiębiorstwo BSM jest zobowiązane w ramach udzielonego zezwolenia oraz planu przewozów lokalnych dla powiatu Mettmann do świadczenia usług transportowych w okresie niskiego zapotrzebowania. Decyzja VRR w sprawie finansowania stanowi ostatni etap aktu powierzenia realizacji zadania.
(67)
(ii)
Kategoria kosztów 4b: zobowiązania o charakterze społeczno-politycznym, związane z wytycznymi właściciela udziałów, dotyczące eksploatacji: W odniesieniu do tej kategorii władze niemieckie precyzują, że przedsiębiorstwa RBG i BSM są zobowiązane do stosowania zbiorowego układu pracy, uzgodnionego z Gminną Konfederacją Pracodawców Nadrenii Północnej-Westfalii, co oznacza konieczność uwzględnienia wyższych przeciętnych wynagrodzeń przewidzianych w tabeli wynagrodzeń. Ponadto w oparciu o zbiorowe układy pracy, które normalnie nie są zawierane przez przedsiębiorstwa prywatne działające w tej branży, przedsiębiorstwa miejskie są zobowiązane do zaoferowania emerytury pracowniczej lub przyczynienia się do zapewnienia tego rodzaju świadczenia. Ze względu na członkowstwo w (publicznej) dodatkowej kasie emerytalnej, RBG jest ponadto zobowiązany do odprowadzania składek swoich pracowników do tej kasy. Również przedsiębiorstwo BSM, na podstawie specjalnego zbiorowego układu pracy, jest zobowiązane do zaoferowania emerytury pracowniczej. Powyższe koszty są obliczane jako różnica pomiędzy wartością przewidzianą w tabeli wynagrodzeń referencyjnych (zawarta w zbiorowym układzie pracy, stosowana normalnie przez przedsiębiorstwa prywatne tabela wynagrodzeń TV-N, grupa V, stopień 2) a rzeczywistym wynagrodzeniem, włącznie z rzeczywistymi kosztami związanymi z emeryturą pracowniczą.
(68)
(iii)
Kategoria kosztów nr 4c: pozostałe wytyczne dotyczące eksploatacji lub wytyczne systemowe - określone przez związek lub podmioty zobowiązane zgodnie z przedstawianymi indywidualnie dowodami, prowadzące do straty finansowej: Władze niemieckie wyjaśniają, że w chodzi w tym przypadku o otwartą kategorię, w ramach której na podstawie indywidualnie przedstawianych dowodów może zostać przyznana rekompensata za poniesione straty finansowe, wynikające z wymogów dotyczących eksploatacji lub wytycznych dotyczących publicznego transportu (np. szczególne wymogi w zakresie ochrony środowiska oraz oferta w zakresie świadczenia dodatkowych usług w trakcie imprez masowych). Władze niemieckie wyjaśniają, że w odniesieniu do przedsiębiorstw RBG i BSM nie obowiązują tego rodzaju wytyczne.
5.4. PARAMETRY, NA PODSTAWIE KTÓRYCH OBLICZANA JEST WYSOKOŚĆ REKOMPENSATY (DRUGIE KRYTERIUM ALTMARK)
(69)
W pierwszej części swoich uwag władze niemieckie przedstawiły wyjaśnienia dotyczące procedury określania parametrów stosowanych do obliczania wysokości rekompensat, a także przekazały odpowiednie informacje na ten temat.
(70)
W przypadku parametrów stosowanych do obliczania wysokości rekompensat władze niemieckie dokonują rozróżnienia pomiędzy różnymi kategoriami kosztów.
(71)
W odniesieniu do bieżących kosztów związanych z infrastrukturą (kategoria kosztów nr 1) władze niemieckie uściślają, że przy obliczaniu wysokości rekompensat VRR stosuje jako parametr, w zależności od zakresu działalności i obszaru eksploatacji, określoną kwotę za kilometr szyn kolejowych lub dróg
(72)
Jeżeli chodzi o zadania związane z kierowaniem i sprzedażą, określone przez związek lub podmioty zobowiązane (kategoria kosztów nr 2), to zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze niemieckie VRR stosuje jako podstawę obliczania wysokości rekompensat, w zależności od zakresu działalności i obszaru eksploatacji, określoną kwotę przychodów uzyskiwanych z automatycznych kas biletowych.
(73)
W odniesieniu do standardów dotyczących jakości pojazdów określonych przez związek lub podmioty zobowiązane (kategoria kosztów nr 3) władze niemieckie uściślają, że parametrem stosowanym do obliczenia wysokości rekompensat w zależności od zakresu działalności i obszaru eksploatacji jest określona kwota, związana z minimalnym poziomem jakości standardowych pojazdów.
(74)
W przypadku dodatkowych usług transportowych lub innych usług eksploatacyjnych określonych przez związek lub podmioty zobowiązane (kategoria kosztów nr 4) władze niemieckie wyróżniają trzy podkategorie.
(75)
W przypadku pierwszej podkategorii obejmującej „koszty dodatkowe związane z nieprzynoszącymi zysku przejazdami w okresie niskiego zapotrzebowania na usługi transportowe - wytyczne podmiotów zobowiązanych lub związku” (kategoria kosztów nr 4a) VRR, w celu obliczenia wysokości rekompensat, stosuje jako parametr różnicę pomiędzy przychodami krańcowymi a kosztami krańcowymi w przeliczeniu na kilometr. Parametr ten określa się w zależności od zakresu działalności i obszaru eksploatacji.
(76)
W przypadku drugiej podkategorii jako parametr stosuje się kwotę wynikającą z porównania wartości wyższych wynagrodzeń z przepisami określonego zbiorowego układu pracy („TV-N, grupa V, stopień 2”) (kategoria kosztów nr 4b), który zawiera niemal jednakowe tabele wynagrodzeń. Na podstawie powyższego parametru, w zależności od zakresu działalności i obszaru eksploatacji, określa się następnie kwotę w przeliczeniu na jednego kierowcę.
(77)
Zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze niemieckie, pozostałe wymogi związane z eksploatacją lub też systemem ustanowionym przez właściwy organ lub VRR, które wymagają przedstawienia uzasadnienia w indywidualnych przypadkach i które prowadzą do strat finansowych (kategoria kosztów nr 4c), są zawsze uwzględniane w sposób indywidualny, pod warunkiem że zostaną udokumentowane we właściwy sposób.
5.5. BRAK NADMIERNEJ REKOMPENSATY (TRZECIE KRYTERIUM ALTMARK)
(78)
Władze niemieckie wyjaśniają, że wszystkie przedsiębiorstwa transportowe zrzeszone w VRR zobowiązane są do przedłożenia co roku dowodów wykorzystania przekazanych środków, co ma na celu wykazanie, że w odniesieniu do obowiązku świadczenia usług publicznych nie występuje zjawisko nadmiernej rekompensaty.
(79)
W treści tego rodzaju dowodów wykorzystania przekazanych środków należy przedstawić rzeczywiste koszty związane z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych (wydatki minus dochody), których autentyczność jest następnie badana przez biegłego rewidenta oraz VRR. Władze niemieckie twierdzą, że jeśli na podstawie tego rodzaju dokumentacji VRR stwierdza istnienie nadmiernej rekompensaty, wypłacone środki podlegają zwrotowi.
(80)
W kontekście zwrotu środków należy dokonać rozróżnienia pomiędzy rekompensatami wypłaconymi przez VRR na podstawie aktu administracyjnego oraz bezpośrednimi rekompensatami wypłacanymi w oparciu o § 19 statutu ZV VRR.
(81)
W pierwszym przypadku, zgodnie z dyrektywą w sprawie finansowania, akt administracyjny jest uznawany za pozytywną decyzję w sprawie finansowania. Zgodnie z sekcją 7.4.1 dyrektywy w sprawie finansowania VRR samodzielnie zarządza zwrot nadpłaconych środków.
(82)
W drugim przypadku VRR wydaje najpierw negatywną decyzję w sprawie finansowania zgodnie z sekcją 7.4 dyrektywy w sprawie finansowania lub też wiążący komunikat w sprawie dopuszczalnej wysokości rekompensaty. W tym przypadku sekcja 8.3 dyrektywy w sprawie finansowania przewiduje, że VRR informuje miasto lub powiat, który jest posiadaczem udziałów przedsiębiorstwa transportowego, o obowiązku zwrotu nadpłaconych środków.
5.6. PRZECIĘTNE DOBRZE ZARZĄDZANE PRZEDSIĘBIORSTWO, KTÓRE POSIADA ODPOWIEDNIE ŚRODKI TRANSPORTU (CZWARTE KRYTERIUM ALTMARK)
(83)
Władze niemieckie wyjaśniają, że - wbrew opinii Komisji wyrażonej w decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego - przy określaniu parametrów stosowanych do obliczania wysokości rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych uwzględnia się wszystkie dostępne informacje pochodzące od publicznych i prywatnych przedsiębiorstw transportowych prowadzących działalność zarówno na obszarze działalności VRR, jak i poza tym obszarem. VRR określił koszty (tj. dane docelowe), wynikające z działań w ramach realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych w przypadku trzech pierwszych kategorii przez przeciętne dobrze zarządzane przedsiębiorstwo, przy wsparciu własnego eksperta/księgowego - przedsiębiorstwa Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (zwanego dalej „IVT”). Dzięki analizie porównawczej IVT dysponuje danymi porównawczymi dotyczącymi licznych przedsiębiorstw transportowych prowadzących działalność na terenie Niemiec i Austrii. Dane docelowe zostały odpowiednio dostosowane przez VRR przy uwzględnieniu określonej (np. regionalnej) specyfiki. Dane docelowe czwartej kategorii są ustalane w oparciu o określone dane dotyczące rynków regionalnych.
(84)
Następnie VRR ustala marżę w odniesieniu do przeciętnych cen rynkowych obowiązujących w przypadku poszczególnych kategorii kosztów. Tego rodzaju dane docelowe zostały określone według stanu na rok 2003, a następnie zaktualizowane na podstawie indeksu zgodnie z załącznikiem 9 do dyrektywy w sprawie finansowania (przepisy dotyczące „aktualizacji po stronie kosztów”) oraz stosownie do przypadku zwiększenia/zmniejszenia wolumenu oraz zmian strukturalnych.
(85)
Władze niemieckie podkreślają w szczególności, że ich zdaniem fakt spełnienia przez przedsiębiorstwo obowiązku świadczenia usług publicznych (np. poprzez wypłatę swoim pracownikom wyższych wynagrodzeń wskutek decyzji o charakterze społeczno-politycznym) nie uprawnia do stwierdzenia, że przedsiębiorstwo nie jest dobrze zarządzane.
5.7. ZAKŁÓCENIE KONKURENCJI I WPŁYW NA WYMIANĘ HANDLOWĄ POMIĘDZY PAŃSTWAMI CZŁONKOWSKIMI
(86)
Zdaniem władz niemieckich finansowanie ze środków publicznych kosztów utrzymania infrastruktury nie wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, ponieważ infrastruktura ta jest wykorzystywana wyłącznie przez beneficjentów tych środków finansowych. Ponadto finansowanie kosztów utrzymania infrastruktury nie powoduje zakłóceń na odrębnym, otwartym na konkurencję rynku, tj. miejscowym, regionalnym rynku usług transportowych, ponieważ system finansowania VRR zapobiega sytuacji, w której środki przeznaczone na finansowanie kosztów utrzymania infrastruktury (w przypadku rynków zamkniętych na konkurencję) są wykorzystywane przez przedsiębiorstwa transportowe na rynku otwartym na konkurencję. Ponadto publiczne przedsiębiorstwa transportowe są zobowiązane do prowadzenia odrębnych ksiąg rachunkowych dla poszczególnych kategorii kosztów.
5.8. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
(87)
Ponieważ zdaniem władz niemieckich na rzecz przedsiębiorstw RBG i BSM nie została przyznana pomoc państwa, w temacie zgodności rzekomej pomocy z rynkiem wewnętrznym władze niemieckie odnoszą się w swoich uwagach wyłącznie do drugiej podkategorii wyodrębnionej w ramach czwartej kategorii kosztów, czyli zobowiązań o charakterze społeczno-politycznym, związanych z wytycznymi właściciela udziałów i dotyczących eksploatacji (26): Władze niemieckie twierdzą, że przyznanie rekompensaty z tytułu zwiększonych kosztów związanych z wynagrodzeniami jest w każdym razie zgodne z rynkiem wewnętrznym ze względu na art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
5.9. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM NA PODSTAWIE ROZPORZĄDZENIA (WE) NR 1370/2007
(88)
Ponieważ w dniu 3 grudnia 2009 r. weszło w życie rozporządzenie (WE) nr 1370/2007, Komisja wezwała władze niemieckie do przekazania uwag dotyczących zgodności „nowego systemu finansowania” z rynkiem wewnętrznym na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.
(89)
Władze niemieckie twierdzą zasadniczo, że Komisja powinna badać zgodność „nowego systemu finansowania” z rynkiem wewnętrznym na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 dopiero od dnia 3 grudnia 2009 r.
(90)
Ponadto władze niemieckie twierdzą, że „nowy system finansowania” - w zakresie, w jakim może on stanowić pomoc - jest również zgodny z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.
(91)
Poza tym władze niemieckie poinformowały Komisję o następujących środkach mających na celu dostosowanie „nowego systemu finansowania” w taki sposób, aby spełniał on wymogi określone w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007:
(92)
a)
powierzenie zadania w zakresie obowiązku świadczenia usług publicznych: obowiązki świadczenia usług publicznych, które zostały nałożone na RBG (decyzja właściwego organu z dnia 25 czerwca 2009 r.) oraz na BSM (decyzja właściwego organu z dnia 26 listopada 2009 r.), zawarto łącznie w jedynym zamówieniu publicznym na usługi, którego okres obowiązywania wynosi 10 lat.
(93)
b)
stosowanie załącznika do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007: wynik finansowy netto jest obliczany zgodnie z przepisami załącznika do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007
6. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(94)
Komisja otrzymała jedynie uwagi jednej zainteresowanej strony, która zwróciła się z prośbą o potraktowanie jej uwag w sposób poufny. Pierwotny skarżący, miasto Langenfeld, nie przekazał żadnych uwag.
(95)
Zainteresowana strona podważa twierdzenie Komisji, że „stary system finansowania” stanowi istniejącą pomoc.
(96)
W odniesieniu do subsydiowania skrośnego zainteresowana strona stwierdziła, że chodzi w tym przypadku o praktykę określaną zazwyczaj jako „gminny związek międzysektorowy”, która jest realizowana przez liczne holdingi miejskie w Niemczech. Jednakże zgodnie z informacjami przekazanymi przez zainteresowaną stronę rozwiązanie to zostało zakwestionowane wyrokiem Federalnego Trybunału Finansowego (27). W opinii zainteresowanej strony w przypadku gdy tego rodzaju subsydiowanie skrośne jest realizowane poprzez umowę o kontroli i odprowadzaniu zysku, nie można wykluczyć nadmiernej kompensacji, ponieważ odprowadzanie środków odbywa się automatycznie. Zainteresowana strona kwestionuje fakt, że VRR w ramach praktycznego zastosowania swojego systemu finansowania rzeczywiście uwzględnia subsydiowanie skrośne i w ten sposób dostosowuje wysokość wypłacanych przez siebie kwot finansowania.
(97)
W odniesieniu do kwestii związanej z finansowaniem przez VRR zainteresowana strona twierdzi, że nowy system finansowania VRR z przytoczonych poniżej powodów nie może być w praktyce stosowany zgodnie z dyrektywą w sprawie finansowania.
(98)
Z informacji przekazanych przez zainteresowaną stronę wynika, że obowiązki świadczenia usług publicznych zostały określone wspólnie z przedsiębiorstwami transportowymi w mało przejrzysty sposób. Potrójny akt powierzenia zadania musi bowiem w takim samym stopniu spełniać wymogi w zakresie przejrzystości, jak akt pojedynczy. Zdaniem zainteresowanej strony zezwolenia udzielone zgodnie z PBefG nie mogą być zwykle uznawane za nałożenie obowiązku świadczenia usług publicznych, ponieważ są one przyznawane z inicjatywy danych przedsiębiorstw transportowych, które w ten sposób określają warunki świadczonych przez siebie usług. Ponadto przedsiębiorstwo transportowe może samo wystąpić z wnioskiem o dostosowanie w późniejszym czasie treści zezwolenia. Poza tym zainteresowana strona uważa, że plany przewozów lokalnych nie stanowią odpowiedniego aktu przekazania zadania, ponieważ nie nakładają obowiązku świadczenia usług publicznych, a jedynie określają bardzo ogólne cele o charakterze politycznym.
(99)
W odniesieniu do bieżących kosztów związanych z infrastrukturą zainteresowana strona twierdzi, że zobowiązania nie zostały precyzyjnie zdefiniowane i przedstawiono jedynie pewne ramy działań, które mogą zostać objęte finansowaniem. Ponadto zainteresowana strona wyjaśnia, że większość inwestycji w ramach tej kategorii jest i tak zwykle realizowana przez przedsiębiorstwa transportowe w ich własnym interesie gospodarczym.
(100)
W odniesieniu do zadań związanych z kierowaniem i sprzedażą określonych przez związek lub podmioty zobowiązane zainteresowana strona argumentuje, że zadania związane z kierowaniem i sprzedażą, wynikające z członkowstwa w związku komunikacyjnym, takim jak VVR, stanowią jeden z aspektów ogólnych warunków gospodarczych tego sektora. Praktycznie żadne przedsiębiorstwo transportowe nie działa bowiem poza strukturami związku komunikacyjnego. W związku z powyższym, w opinii zainteresowanej strony, realizacja określonych przez związek zadań związanych z kierowaniem i sprzedażą stanowi niezbędny warunek udzielenia zezwolenia, które w przeciwnym razie nie zostałoby wydane przez właściwy organ. Wreszcie udział w związku komunikacyjnym wiąże się z określonymi korzyściami gospodarczymi, np. z efektem skali.
(101)
W odniesieniu do standardów dotyczących jakości pojazdów określonych przez związek lub podmioty zobowiązane zainteresowana strona twierdzi, że nowy system finansowania nie definiuje dokładnie, jaki typ pojazdów zostałby zakupiony przez same przedsiębiorstwa transportowe w ich własnym interesie gospodarczym.
(102)
W odniesieniu do dodatkowych kosztów związanych z nieprzynoszącymi zysku przejazdami w okresie niskiego zapotrzebowania na usługi transportowe (wytyczne podmiotów zobowiązanych lub związku) zainteresowana strona wyjaśnia, że w przypadku właściwego planowania tego rodzaju usługi mogą być świadczone przy minimalnych kosztach, ponieważ zdaniem zainteresowanej strony przedsiębiorstwo transportowe określiło stopień zapotrzebowania na pojazdy i personel na podstawie zapotrzebowania występującego w okresie szczytu komunikacyjnego.
(103)
W odniesieniu do zobowiązań o charakterze społeczno-politycznym, związanych z wytycznymi właściciela udziałów dotyczącymi eksploatacji zainteresowana strona twierdzi, że zwiększone koszty personelu nie mogą zostać uznane za obowiązek świadczenia usług publicznych czy też za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ nie są one związane ze świadczeniem usług transportowych.
(104)
W odniesieniu do pozostałych wytycznych dotyczących eksploatacji lub wytycznych systemowych - określonych przez związek lub podmioty zobowiązane zgodnie z przedstawianym indywidualnie dowodem, prowadzących do straty finansowej - zainteresowana strona argumentuje, że nie mogą one zostać uznane za obowiązek świadczenia usług publicznych i nie stanowią wytycznych obowiązujących dla przedsiębiorstw transportowych.
(105)
W kontekście drugiego kryterium Altmark zainteresowana strona podkreśla, że w odniesieniu do drugiej i trzeciej podkategorii wyodrębnionej w ramach czwartej kategorii obowiązków świadczenia usług publicznych, nowy system finansowania VRR nie przewiduje wspólnego systemu określania parametrów. Zainteresowana strona twierdzi, że w przypadku żadnej kategorii konkurenci nie dysponują możliwością weryfikacji parametrów pod kątem ich poprawności, ponieważ parametry te nie zostały opublikowane. Ponadto głosowanie w sprawie budżetu VRR na rok 2006 odbyło się dopiero na przełomie lutego i marca 2006 r. Powyższe wskazuje na fakt, że parametry na rok 2006 nie zostały z góry określone.
(106)
W kontekście trzeciego kryterium Altmark zainteresowana strona twierdzi, że nie można rozpatrywać obowiązku świadczenia usług publicznych w całkowitej izolacji od działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorstwa transportowe. Ponadto w odniesieniu do każdej kategorii należy zbadać, czy nie występuje zjawisko nadmiernej rekompensaty. Zdaniem zainteresowanej strony nowy system finansowania nie gwarantuje, że poszczególne dochody lub też inne korzyści gospodarcze związane z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych są uwzględniane w ramach różnych kategorii. Z uwagi na fakt, że subsydiowanie skrośne ma charakter automatyczny, nie jest możliwe zapobieganie nadmiernej rekompensacie przy pomocy systemu finansowania VRR.
(107)
W kontekście czwartego kryterium Altmark zainteresowana strona twierdzi, że na podstawie dostępnych informacji nie jest w stanie ocenić, czy zastosowana przez VRR metoda porównawcza jest odpowiednia. Całkowita liczba przedsiębiorstw, których dane zostały wykorzystane, nie ma decydującego znaczenia przy określaniu, czy dane porównawcze odzwierciedlają koszty ponoszone przez przeciętne dobrze zarządzane przedsiębiorstwo. Zależy to raczej od właściwego wyboru przedsiębiorstw oraz od właściwego ważenia danych odnoszących się do różnych rodzajów przedsiębiorstw.
(108)
W odniesieniu do wpływu na konkurencję oraz wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi zainteresowana strona przychyla się do wstępnej oceny Komisji, zgodnie z którą przedmiotowe środki stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(109)
Zdaniem zainteresowanej strony w niniejszym przypadku ma zastosowanie rozporządzenie (EWG) nr 1191/69. Władze niemieckie nie skorzystały z możliwości wyłączenia przedmiotowych usług z zakresu stosowania powyższego rozporządzenia. Argumentacja Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, który w swojej decyzji wyraził odmienną opinię, jest zdaniem zainteresowanej strony błędna. W opinii zainteresowanej strony przedmiotowe środki nie są zgodne z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, w związku z czym nie są one zgodne z rynkiem wewnętrznym.
(110)
Ogólnie rzecz biorąc zainteresowana strona twierdzi, że VRR nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi, które umożliwiałyby nadzór nad przestrzeganiem postanowień nowego systemu finansowania. W związku z tym VRR nie może zagwarantować spełnienia czwartego kryterium Altmark.
(111)
Wreszcie zainteresowana strona, w szczególności w treści uwag przekazanych w późniejszym czasie, szczegółowo odnosi się do kwestii związanej ze sposobem finansowania działalności VRR ze składek miast i powiatów zrzeszonych w związku.
7. UWAGI WŁADZ NIEMIECKICH DO UWAG ZAINTERESOWANEJ STRONY
(112)
Władze niemieckie stwierdziły początkowo, że przekazały Komisji wszystkie niezbędne informacje, w związku z czym nie istnieje konieczność przedstawienia uwag do argumentów przytoczonych przez zainteresowaną stronę. Jednakże w późniejszym okresie władze niemieckie przekazały uwagi do niektórych argumentów przytoczonych przez zainteresowaną stronę.
(113)
Władze niemieckie wyjaśniają, że nie ma w tym kontekście znaczenia wysokość budżetu VVR przeznaczonego na właściwe powierzenie realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych ani określenie parametrów. Obecnie nie istnieje również obowiązek publikacji danych wykorzystywanych do określania parametrów stosowanych do obliczania wysokości rekompensat.
(114)
Władze niemieckie kwestionują twierdzenie zainteresowanej strony, że istnieje możliwość świadczenia usług przy minimalnych kosztach w okresach niskiego zapotrzebowania na usługi transportowe. Ponadto władze niemieckie zaprzeczają również, że członkowstwo w związku komunikacyjnym stanowi ogólny warunek świadczenia usług transportowych.
(115)
Władze niemieckie podkreślają, że dochody uzyskiwane w ramach realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych w różnych kategoriach, są rzeczywiście we właściwy sposób przypisywane do poszczególnych kategorii, a VRR w każdym przypadku dokonałby sprawdzenia nieproporcjonalnie wysokich zysków.
(116)
Władze niemieckie wyjaśniają, że przekazanie zobowiązania do przestrzegania wyższych standardów dotyczących jakości pojazdów wynika z publicznych planów przewozów, decyzji właściwych rad miast lub powiatów, a także z dyrektywy VRR w sprawie finansowania.
(117)
W odniesieniu do subsydiowania skrośnego władze niemieckie podkreślają, że przekazywanie zysków i strat ma automatyczny charakter jedynie w odniesieniu do księgowości. Nie dotyczy to jednak samych płatności.
8. ZAKRES POSTĘPOWANIA I OSTATECZNEJ DECYZJI
(118)
Władze niemieckie argumentowały w przedmiotowym przypadku, że Komisja nie jest upoważniona do wydawania decyzji zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (28) [obecnie art. 108 TFUE], ponieważ skarga wniesiona przez miasto Langenfeld odnosiła się pierwotnie do starego systemu finansowania, którego nie dotyczy rozpatrywane tu formalne postępowanie wyjaśniające.
(119)
Komisja wskazuje na fakt, że postąpiła zgodnie z przepisami określonymi w art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999, zgodnie z którymi jest ona zobowiązana do zbadania informacji pochodzących z niezależnego źródła, dotyczących domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie. Ponadto zgodnie ze swoimi zobowiązaniami określonymi w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 Komisja dokonała wstępnej oceny.
(120)
W związku z powyższym Komisja jest uprawniona do podjęcia w przedmiotowym przypadku decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do nowego systemu finansowania. Ponadto Komisja zwraca uwagę na fakt, że obecne badanie nie odnosi się do starego systemu finansowania.
(121)
W odniesieniu do środków finansowych przeznaczonych na realizację obowiązku świadczenia usług publicznych Komisja przyjęła w decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego założenie, że „nowy system finansowania” wszedł w życie w dniu 28 czerwca 2005 r., czyli w dniu, w którym podjęta została decyzja o jego zastosowaniu.
(122)
Jak jednak wyjaśniły władze niemieckie w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego, nowy system finansowy nie wszedł w życie wraz z decyzją z dnia 28 czerwca 2005 r., ale dopiero w dniu 1 stycznia 2006 r.
(123)
W związku z powyższym Komisja może sformułować wniosek, że stary system finansowania obowiązywał do dnia 31 grudnia 2005 r. Jak już Komisja wskazała swojej decyzji z dnia 20 grudnia 2006 r., stary system finansowania stanowi istniejącą pomoc. W związku z tym ocena Komisji ogranicza się do okresu od dnia 1 stycznia 2006 r.
(124)
Władze niemieckie poinformowały Komisję, że nowy system finansowania został zmieniony we wrześniu 2009 r. ze względu na fakt wejścia w życie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. Zmiany te dotyczyły w szczególności aktów powierzenia zadania oraz przepisów dotyczących rekompensat, zawartych w wytycznych w sprawie finansowania.
(125)
Komisja uważa, że nie jest możliwe wydanie przez nią ostatecznej opinii w sprawie istnienia pomocy państwa oraz ewentualnej zgodności nowego, zmienionego systemu finansowania z rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 bez wcześniejszego umożliwienia władzom niemieckim przekazania uwag odnoszących się do ewentualnych wątpliwości Komisji dotyczących wprowadzonych zmian.
(126)
W związku z powyższym Komisja ogranicza niniejszą ostateczną decyzję do tych rekompensat na rzecz przedsiębiorstw RBG i BSM, które zostały wypłacone na podstawie nowego systemu finansowania oraz na podstawie umów o podziale dochodów za lata 2006-2009, nie zajmując stanowiska wobec wytycznych w sprawie finansowania zmienionych w 2009 r. ze względu na rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 oraz aktu powierzenia zadania, zmienionego w 2009 r. ze względu na rozporządzenie (WE) nr 1370/2007. Komisja zastrzega sobie prawo do zbadania wytycznych w sprawie finansowania zmienionych w 2009 r. ze względu na rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 oraz aktu powierzenia zadania zmienionego w 2009 r. ze względu na rozporządzenie (WE) nr 1370/2007, jeżeli pojawią się wątpliwości dotyczące zgodności tych dokumentów z unijnymi przepisami dotyczącymi pomocy państwa.
9. ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA
(127)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
9.1. ZASOBY PAŃSTWOWE I MOŻLIWOŚĆ PRZYPISANIA ICH PAŃSTWU
(128)
W celu zbadania kwestii wykorzystania zasobów państwowych oraz możliwości przypisania ich państwu należy dokonać rozróżnienia pomiędzy rekompensatami wypłacanymi przez VRR na rzecz przedsiębiorstw transportowych na podstawie wytycznych w sprawie finansowania, a bezpośrednimi płatnościami realizowanymi na rzecz przedsiębiorstw transportowych w oparciu o § 19 statutu ZV VRR.
(129)
W odniesieniu do płatności realizowanych przez VRR na rzecz przedsiębiorstw transportowych na podstawie wytycznych w sprawie finansowania Komisja stwierdza, że VRR jest instytucją prawa publicznego, finansowaną za pomocą składek wnoszonych przez miasta i powiaty zrzeszone w VRR. W związku z powyższym Komisja stwierdza, że składki te są finansowane z zasobów państwowych. VRR stanowi część administracji regionalnej. W związku z tym jego decyzje w sprawie finansowania należy również przypisać państwu.
(130)
W odniesieniu do bezpośrednich płatności na rzecz przedsiębiorstw transportowych, realizowanych w oparciu o § 19 statutu ZV VRR w związku z umowami o podziale dochodów Komisja stwierdza, że wszystkie pięć opcji przewidzianych w przedmiotowym przepisie należy przypisać publicznym przedsiębiorstwom lub organom.
(131)
Komisja stwierdza, że płatności na rzecz przedsiębiorstw RBG i BSM, realizowane poprzez umowy o podziale dochodów lub porozumienie akcjonariuszy, również pochodzą od przedsiębiorstw publicznych. Miasto Düsseldorf posiada 100 % udziałów w przedsiębiorstwie Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, a miasto Monheim posiada 100 % udziałów w przedsiębiorstwie Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. W związku z powyższym, niezależnie od posiadania statusu osoby prawnej lub innego statutu prawnego, oba przedsiębiorstwa są przedsiębiorstwami publicznymi w rozumieniu art. 2 lit. b) dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (29).
(132)
W związku z tym Komisja stwierdza, że płatności wniesione przez spółki Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH oraz Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH na rzecz RBG i BSM zostały sfinansowane z zasobów państwowych.
(133)
Trybunał orzekł, że jeśli państwo jest w stanie kontrolować przedsiębiorstwo publiczne i wywierać dominujący wpływ na jego działalność, nie można po prostu sformułować przypuszczenia, że kontrola ta jest rzeczywiście sprawowana w konkretnym przypadku. Przedsiębiorstwo publiczne, w zależności od stopnia samodzielności określonego przez państwo, może działać w sposób bardziej lub mniej zależny. Sam fakt, że przedsiębiorstwo publiczne jest kontrolowane przez państwo nie jest w związku z tym wystarczający do przypisania państwu środków stosowanych przez to przedsiębiorstwo, takich jak rozpatrywane tu środki wsparcia finansowego. Należy ponadto zbadać, czy można przyjąć założenie, że władze w jakikolwiek sposób uczestniczyły w ustanowieniu tych środków. W związku z powyższym Trybunał zwrócił uwagę, że przypisanie państwu środka pomocy przyjętego przez przedsiębiorstwo można stwierdzić za pomocą zbioru wskaźników na podstawie okoliczności sprawy i w kontekście, w którym podjęto te środki (30).
(134)
Tego rodzaju wskaźniki obejmują włączenie przedsiębiorstwa publicznego w struktury administracji państwowej, rodzaj działalności i jej wykonywanie na rynku w warunkach normalnej konkurencji z podmiotami prywatnymi, status prawny przedsiębiorstwa (określenie, czy podlega ono prawu publicznemu czy też prawu ogólnemu spółek), intensywność nadzoru sprawowanego przez władze państwowe w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem lub dowolny inny element wskazujący w konkretnym przypadku na uczestnictwo instytucji publicznych lub na nieprawdopodobieństwo braku tegoż uczestnictwa w podjęciu danego środka, uwzględniwszy zasięg tego ostatniego, jego treść lub określające go warunki (31).
(135)
W kontekście świadczenia publicznych usług transportowych Komisja stwierdza po pierwsze, że tego rodzaju działalność ma ogólnie rzecz biorąc zasadnicze znaczenie w kontekście takich dziedzin polityki jak polityka transportowa, rozwój gospodarczy na szczeblu regionu, a także planowanie urbanistyczne i lokalne. Zazwyczaj władze mają pewien udział w decyzjach dotyczących rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych.
(136)
Po drugie, w odniesieniu do nadzoru państwa nad działalnością przedsiębiorstw Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH oraz Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH Komisja stwierdza, że z najnowszych dostępnych informacji wynika, iż siedmiu z dziesięciu członków rady nadzorczej przedsiębiorstwa Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH jest członkami rady miasta Düsseldorf (32), a wszyscy członkowie rady nadzorczej przedsiębiorstwa Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (w liczbie 7) zasiadają w radzie miasta Monheim (33). W obu przypadkach burmistrz miasta wchodzi w skład rady nadzorczej.
(137)
Po trzecie Komisja stwierdza, że płatności zrealizowane poprzez umowę o kontroli i odprowadzaniu zysku wymagają zezwolenia rady nadzorczej przedsiębiorstwa Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Uzyskanie zezwolenia rady nadzorczej tej spółki jest niezbędne również w przypadku przekazywania kapitału przez przedsiębiorstwo Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH.
(138)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że decyzje poszczególnych holdingów miasta Düsseldorf oraz miasta Monheim dotyczące realizacji płatności na rzecz przedsiębiorstwa RBG i BSM, również należy przypisać państwu.
(139)
Komisja stwierdza zatem, że przedmiotowe środki są finansowane z zasobów państwowych i należy je przepisać władzom niemieckim.
9.2. SELEKTYWNA KORZYŚĆ GOSPODARCZA
(140)
Niezbędne jest określenie, czy zastosowanie przedmiotowych środków oznacza zapewnienie przedsiębiorstwom RBG i BSM selektywnej korzyści gospodarczej.
(141)
Z wyroku w sprawie Altmark wynika, „że w zakresie, w jakim interwencję państwa należy uznać za rekompensatę stanowiącą świadczenie wzajemne za świadczenia przedsiębiorstw będących beneficjentami w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, tak że przedsiębiorstwa te w rzeczywistości nie uzyskują z tego tytułu korzyści finansowych, a zatem interwencja taka nie skutkuje uprzywilejowaniem tych przedsiębiorstw względem przedsiębiorstw konkurencyjnych, interwencja ta nie mieści się w zakresie stosowania art. 92 ust. 1 traktatu [obecnie art. 107 ust. 1 TFUE]. Jednak, aby w konkretnym przypadku można było uniknąć zakwalifikowania takiej rekompensaty jako pomocy państwa, powinny zostać spełnione określone przesłanki” (34).
(142)
Władze niemieckie twierdzą w tym kontekście, że finansowanie przedsiębiorstw RBG i BSM poprzez przedmiotowe środki - zarówno finansowanie poprzez subsydiowanie skrośne lub bezpośrednie płatności wnoszone przez publicznych udziałowców poszczególnych przedsiębiorstw, jak i bezpośrednie finansowanie przez VRR - jest zgodne z czterema kryteriami Altmark, w związku z czym nie może być uznane za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
9.2.1. PRZEDSIĘBIORSTWO BĘDĄCE BENEFICJENTEM ZOSTAŁO RZECZYWIŚCIE OBCIĄŻONE JASNO ZDEFINIOWANYM OBOWIĄZKIEM ŚWIADCZENIA USŁUG PUBLICZNYCH
(143)
Po pierwsze, zgodnie z przywołanym wyrokiem, należy stwierdzić, czy „przedsiębiorstwo będące beneficjentem zostało rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych” i czy zobowiązania te są „jasno określone”.
(144)
W przedmiotowym przypadku przedsiębiorstwa RBG i BSM realizują obowiązek świadczenia usług publicznych na mocy tzw. potrójnego aktu powierzenia zadania, który obejmuje:
-
zezwolenia wydawane przez władze okręgu Düsseldorf,
-
plany przewozów lokalnych dla miasta Düsseldorf, miasta Neuss, powiatu Neuss oraz miasta Mettmann,
-
poszczególne pozytywne lub negatywne decyzje w sprawie finansowania, odnoszące się do wysokości dopuszczalnych kwot rekompensaty, wydawane przez VRR na podstawie sekcji 7.2 dyrektywy w sprawie finansowania.
(145)
Władze niemieckie przekazały Komisji kopie powyższych dokumentów.
(146)
W odpowiedzi na uwagi zainteresowanej strony Komisja stwierdza, że do spełnienia pierwszego kryterium Altmark nie jest bezwzględnie konieczne przekazanie obowiązku świadczenia usług publicznych w drodze jednego tylko aktu, choć takie rozwiązanie zwiększyłoby przejrzystość.
(147)
W decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego Komisja wyraziła opinię, że obowiązek świadczenia usług publicznych obejmuje w przedmiotowym przypadku świadczenie publicznych usług transportowych z wykorzystaniem autobusów, tramwajów oraz pociągów na podstawie zezwoleń udzielonych przedsiębiorstwom RBG i BSM zgodnie z §§ 8 i 13 PBefG (zob. motyw 61 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego).
(148)
Ponadto Komisja stwierdza, że nałożony na RBG i BSM obowiązek świadczenia usług publicznych, dotyczący przewozu osób, wynika z udzielonych zezwoleń oraz z obowiązku przestrzegania planów przewozów lokalnych, odnoszącego się do częstotliwości połączeń, tras oraz pozostałych wymogów; warunki te są szczegółowo wyjaśnione w decyzji VRR w sprawie finansowania, wydanej w oparciu od dyrektywę w sprawie finansowania.
(149)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że obowiązek świadczenia usług publicznych obejmuje w przedmiotowym przypadku wszystkie publiczne usługi transportowe świadczone z wykorzystaniem autobusów, tramwajów oraz pociągów na podstawie zezwoleń zgodnie z §§ 8 i 13 PBefG, którymi dysponują przedsiębiorstwa RBG i BSM (zob. motyw 61 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego).
(150)
Oznacza to, że obowiązek świadczenia usług publicznych nie jest ograniczony do czterech kategorii kosztów, w odniesieniu do których przedsiębiorstwa transportowe mogą domagać się wypłaty rekompensaty, ale obejmuje również świadczenie usług transportowych w okresie szczytu komunikacyjnego. Definicja czterech kategorii kosztów, w odniesieniu do których przedsiębiorstwa transportowe mogą domagać się wypłaty rekompensaty, jest istotna jedynie w przypadku badania zgodności środków z drugim kryterium Altmark.
(151)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że obowiązek świadczenia usług publicznych, który musi być realizowany przez przedsiębiorstwa RBG i BSM - czyli wszystkie usługi transportowe określone w zezwoleniach oraz lokalnych planach przewozowych - został w jasny i jednoznaczny sposób zdefiniowany w potrójnym akcie powierzenia zadania.
9.2.2. PARAMETRY, NA PODSTAWIE KTÓRYCH OBLICZANA JEST REKOMPENSATA, ZOSTAŁY WCZEŚNIEJ USTALONE W OBIEKTYWNY I PRZEJRZYSTY SPOSÓB
(152)
Po drugie Komisja musi stwierdzić, czy „parametry, na których podstawie obliczona jest rekompensata”, zostały „wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób”.
(153)
Komisja zwraca uwagę na fakt, że do spełnienia drugiego kryterium Altmark nie jest bezwzględnie konieczne wcześniejsze ustalenie dokładnej wysokości rekompensaty, jeżeli metodologia i odpowiednie parametry stosowane do obliczenia tej kwoty zostały określone wcześniej w taki sposób, który uniemożliwia wprowadzenie w późniejszym czasie uznaniowych odstępstw.
(154)
W decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego Komisja wyraziła wątpliwość, czy wszystkie cztery kategorie kosztów, w odniesieniu do których dyrektywa w sprawie finansowania przewiduje możliwość wypłaty rekompensat, rzeczywiście odnoszą się do obowiązku świadczenia usług publicznych, czy zostały one zdefiniowane w przejrzysty sposób oraz czy przynajmniej część kosztów objętych tymi kategoriami kosztów nie jest ponoszona przez przedsiębiorstwa w ich własnym interesie gospodarczym (zob. motywy 61-75 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego). Władze niemieckie oraz zainteresowana strona przekazały dodatkowe informacje w tej sprawie.
(155)
Komisja zauważa przede wszystkim, że cztery kategorie kosztów, wbrew postanowieniom dyrektywy w sprawie finansowania, nie stanowią same w sobie obowiązku świadczenia usług publicznych (zob. także wcześniejszy fragment dotyczący spełnienia pierwszego kryterium Altmark) (35), lecz jedynie określają kategorie kosztów, w odniesieniu do których przedsiębiorstwa transportowe mogą wystąpić z wnioskiem o przyznanie rekompensaty. Nie obejmują one wszystkich kategorii kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo transportowe. W szczególności nie obejmują one kosztów utrzymania pojazdów (a jedynie dodatkowe wymogi dotyczące jakości pojazdów), ani też wynagrodzeń, wypłacanych w okresie szczytu komunikacyjnego na trasach przynoszących zysk. Powyższa kwestia zostanie również szczegółowo rozpatrzona w części dotyczącej badania trzeciego i czwartego kryterium Altmark.
(156)
Ponadto Komisja musi zbadać każdą kwestię, w odniesieniu do której wyraziła wątpliwości i dokonać jej weryfikacji w kontekście otrzymanych uwag. Wątpliwości Komisji dotyczyły następujących zagadnień:
-
Czy kategorie kosztów odpowiadają kosztom, które ponoszą przedsiębiorstwa transportowe w związku z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych?
-
Czy możliwe jest uwzględnienie otwartej kategorii kosztów, jak ma to miejsce w przypadku dyrektywy w sprawie finansowania?
-
Czy parametry, na podstawie których wyliczana jest rekompensata, zostały wcześniej ustanowione w obiektywny i przejrzysty sposób?
(157)
Kategoria kosztów nr 1: bieżące koszty związane z infrastrukturą
(158)
Na podstawie dodatkowych informacji przekazanych przez władze niemieckie Komisja może stwierdzić, że rekompensaty wypłacane w odniesieniu do powyższej kategorii kosztów ograniczają się do infrastruktury, która jest niezbędna do świadczenia publicznych usług transportowych z wykorzystaniem autobusów, tramwajów i pociągów na podstawie zezwoleń udzielonych przedsiębiorstwom RBG i BSM zgodnie z §§ 8 i 13 PBefG. W odniesieniu do dokładnej definicji infrastruktury Komisja stwierdza, że potrójny akt powierzenia zadania w jasny sposób definiuje infrastrukturę, którą zobowiązane są zapewnić przedsiębiorstwa transportowe.
(159)
Komisja nie wyraziła wątpliwości w odniesieniu do kategorii kosztów nr 2.
(160)
Kategoria kosztów nr 3: standardy dotyczące jakości pojazdów określone przez związek lub podmioty zobowiązane
(161)
W odniesieniu do tej kwestii Komisja stwierdza, że władze niemieckie wykazały, iż przedsiębiorstwa transportowe nie dokonałyby zakupu pojazdów spełniających niezbędne standardy jakości, ponieważ ewentualny wzrost dochodów wynikający z zapewnienia lepszej jakości usług nie byłyby wystarczający do pokrycia dodatkowych kosztów związanych z tym zakupem.
(162)
Kategoria kosztów nr 4: dodatkowe usługi transportowe lub inne usługi eksploatacyjne określone przez związek lub podmioty zobowiązane
(163)
W odniesieniu do powyższej kwestii Komisja stwierdza, że władze niemieckie wykazały w odniesieniu do usług świadczonych w okresie niskiego zapotrzebowania na usługi transportowe, iż przedsiębiorstwa transportowe nie świadczyłyby tego rodzaju usług we własnym interesie gospodarczym.
(164)
Druga wątpliwość Komisji w odniesieniu do powyższej kwestii dotyczyła faktu, że trzecia podkategoria wyodrębniona w ramach czwartej kategorii kosztów była kategorią otwartą, w przypadku której przedsiębiorstwa transportowe mogły wystąpić z wnioskiem o przyznanie rekompensat z tytułu realizacji pozostałych wytycznych w zakresie eksploatacji lub wytycznych systemowych (zgodnie z wytycznymi podmiotu zobowiązanego lub związku), których istnienie udowadniane jest indywidualnie i które prowadzą do strat finansowych.
(165)
Komisja zauważa przy tym, że władze niemieckie poinformowały, że przedsiębiorstwa RBG i BSM nie otrzymały rekompensat w ramach powyższej podkategorii.
(166)
W załącznikach 2 i 8 do dyrektywy w sprawie finansowania określono metodę obliczania wysokości rekompensat, do których mają prawo poszczególne przedsiębiorstwa transportowe.
(167)
Załącznik 2 zawiera szczegółowy opis czterech kategorii kosztów, a także kwestionariusze służące do przekazywania VRR informacji, na podstawie których obliczana jest następnie wysokość rekompensaty w odniesieniu do każdej z czterech kategorii kosztów dla każdego obszaru eksploatacji (transport autobusowy, tramwajowy, kolejowy). W załączniku zamieszczono opis informacji, które są niezbędne do obliczenia kosztów związanych z udostępnioną infrastrukturą (kategoria kosztów nr 1), kosztów związanych z kierowaniem i sprzedażą (kategoria kosztów nr 2), dodatkowych standardów dotyczących jakości pojazdów (kategoria kosztów nr 3), kosztów przejazdów w okresie niskiego zapotrzebowania na usługi transportowe (kategoria kosztów nr 4a) oraz zobowiązań o charakterze społeczno-politycznym w ramach zbiorowych układów pracy (kategoria kosztów nr 4b).
(168)
Koszty, które przedsiębiorstwa transportowe ponoszą w związku z realizacją każdego ze środków muszą zostać przypisane do jednej z czterech kategorii kosztów. Załącznik 2 zawiera definicję stosowanych kategorii kosztów zgodnie z zasadami rachunkowości, a także kwestionariusze, które muszą być stosowane przez przedsiębiorstwa transportowe w procedurze przekazywania informacji na temat bieżących kosztów. Jednakże załącznik 2 nie zawiera dokładnych parametrów wyrażonych w euro. Podkreśla się wręcz, że parametry są określane odrębnie dla poszczególnych zakresów działalności i obszarów eksploatacji.
(169)
Obliczenie kosztów ponoszonych w ramach kategorii kosztów nr 1, 2 i 3 musi w celach rachunkowych odbywać się na podstawie ustalonych kategorii kosztów oraz przy uwzględnieniu kosztów materiałów i energii, kosztów najmu lub leasingu, kosztów ogólnych, a także amortyzacji i odsetek. W odniesieniu do pierwszej podkategorii wyodrębnionej w ramach kategorii kosztów nr 4 VRR stosuje do obliczenia wysokości rekompensaty parametr określany na podstawie różnicy pomiędzy przychodami krańcowymi a kosztami krańcowymi za przejechany komercyjny kilometr trasy przy uwzględnieniu poszczególnych zakresów działalności oraz obszarów eksploatacji. W przypadku drugiej podkategorii wyodrębnionej w ramach kategorii kosztów nr 4 - dotyczące eksploatacji zobowiązania o charakterze społeczno-politycznym (zgodnie z wytycznymi właściciela udziałów) - parametr ma wartość stałą, określaną poprzez porównanie zwiększonej wartości wynagrodzenia z postanowieniami określonego zbiorowego układu pracy („TV-N, grupa V, stopień 2”). Kwota ta jest ustalana w przeliczeniu na jednego kierowcę (nie uwzględnia się przy tym zewnętrznych przedsiębiorstw oraz kierowców zatrudnionych od dnia 1 stycznia 2006 r. lub też od dnia pierwszego zastosowania TV-N) i różni się w zależności od zakresów działalności oraz obszarów eksploatacji, ponieważ różne przedsiębiorstwa transportowe wynegocjowały różne zbiorowe układy pracy oraz różne dodatkowe świadczenia socjalne.
(170)
Dane wyjściowe pochodzą z 2003 r. i zostały zaktualizowane zgodnie z indeksem stosownie do załącznika 9 do dyrektywy w sprawie finansowania (przepisy dotyczące „aktualizacji po stronie kosztów”). Załącznik 9 zawiera szereg wskaźników przypisanych do określonych kategorii kosztów i wybranych w taki sposób, by w możliwie najdokładniej odzwierciedlały przeciętny rozwój cen w odniesieniu do określonych rodzajów kosztów.
(171)
Władze niemieckie przedstawiły Komisji negatywne decyzje w sprawie finansowania, które VRR przekazał przedsiębiorstwom RBG i BSM zgodnie z sekcją 7.4.2 dyrektywy w sprawie finansowania. Decyzje w sprawie finansowania zawierały w odniesieniu do każdej kategorii kosztów następujące informacje: parametry wyrażone w euro w odniesieniu do jednostki funkcjonalnej; liczbę jednostek funkcjonalnych; kwotę rekompensaty, określaną poprzez zastosowania parametru w odniesieniu do jednostki funkcjonalnej oraz liczby tych jednostek.
(172)
W celu zilustrowania tej zasady przedstawiono poniżej parametry obwiązujące dla przedsiębiorstwa RBG w przypadku eksploatacji kolei miejskich w 2007 r. (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Zakres dzialalności Baustein = Kategoria Parameter in EUR je Leistungseinheit = Wskaźnik w EUR w odniesieniu do jednostki funkcjonalnej Leistungseinheit = Jednostka funkcjonalna Ausgleichsbetrag in EUR = Kwota rekompensaty w EUR Summe = Ogólem]
(173)
Numery 1-4c odnoszą się do poszczególnych kategorii kosztów. W przypadku każdej z czterech kategorii dla każdego zakresu działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwa BSM i RBG (w tym przypadku kolei miejskich) określa się parametry wyrażone w euro. Parametr ten jest następnie mnożony przez szacowaną liczbę jednostek funkcjonalnych. Uzyskana w ten sposób kwota stanowi wstępną kwotę rekompensaty.
(174)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że metoda obliczania wysokości rekompensaty stosowana w decyzjach w sprawie finansowania, przekazanych przez VRR przedsiębiorstwom RBG i BSM, opiera się na parametrach ustanowionych wcześniej w obiektywny i przejrzysty sposób.
(175)
W związku z tym Komisja stwierdza, że drugie kryterium Altmark zostało spełnione.
9.2.3. BRAK NADMIERNEJ REKOMPENSATY
(176)
Trzecie kryterium, o którym mowa w wyroku w sprawie Altmark stanowi, że wysokość rekompensaty „nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań.”
(177)
Komisja uważa, że w przypadku kwestii dotyczącej spełnienia powyższego kryterium należy przede wszystkim zbadać, czy istnieje możliwość wykluczenia nadmiernej rekompensaty z uwagi na same tylko negatywne decyzje w spawie finansowania, które VRR przekazał przedsiębiorstwom RBG i BSM. Jeżeli jednak nie udałoby się wykluczyć tego rodzaju sytuacji, to Komisja na drugim etapie postępowania zbada, czy władze niemieckie udowodniły, że konkretne zastosowanie środków w latach 2006-2009 w związku z obowiązującymi umowami, zawartymi pomiędzy przedsiębiorstwami i gminami, którą są właścicielem tych przedsiębiorstw, jest wystarczające do wykluczenia nadmiernej rekompensaty na rzecz RBG i BSM.
(178)
Komisja stwierdza, że w sekcjach 5, 7 i 8 dyrektywy w sprawie finansowania w sposób szczegółowy opisano procedurę przyznania rekompensat. Przedsiębiorstwa transportowe są zobowiązane do złożenia wniosku o wypłatę rekompensat najpóźniej do dnia 31 października roku poprzedzającego rok realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych. W sekcji 5.4 dyrektywy w sprawie finansowania wskazano maksymalną wysokość rekompensat przysługujących przedsiębiorstwu transportowemu. W tym celu określono trzy różne pułapy, odnoszące się do kwoty rekompensaty, kwoty finansowania oraz dostępnych środków finansowych.
(179)
Kwota rekompensaty jest obliczana na podstawie informacji określonych dla każdej z czterech kategorii kosztów w załączniku 2 do dyrektywy w sprawie finansowania. Na podstawie informacji przekazanych przez przedsiębiorstwa transportowe zgodnie z załącznikiem 2 VRR oblicza parametry, które muszą odzwierciedlać koszty, jakie poniosłoby dobrze zarządzane przeciętne przedsiębiorstwo w przypadku realizacji takich samych zadań. Ponadto koszty te muszą zostać wykazane w decyzjach w sprawie finansowania.
(180)
Kwota finansowania oznacza środki przeznaczone na finansowanie, którymi dysponuje określona gmina. Wysokość tych środków może ulec zwiększeniu o wszystkie nadwyżki uzyskane przez przedsiębiorstwo transportowe w ramach działalności, która nie jest objęta żadną z czterech kategorii kosztów.
(181)
Dostępne środki finansowe definiuje się jako różnicę pomiędzy kwotą rekompensaty a kwotą finansowania.
(182)
VRR podejmuje wstępną decyzję w sprawie wypłaty rekompensaty na rzecz przedsiębiorstwa transportowego, które posiada prawo do jej uzyskania, a następnie dokonuje wypłaty rekompensaty w czterech transzach, w dniach: 15 lutego, 15 maja, 15 sierpnia oraz 15 listopada. Wypłata w dniu 15 lutego jest dokonywana na podstawie decyzji z poprzedniego roku; zmiany uwzględnia się w transzy wypłacanej w dniu 15 maja (zob. sekcja 7.3 dyrektywy w sprawie finansowania).
(183)
W przypadku przedsiębiorstw takich jak RBG i BSM, które otrzymują rekompensaty w ramach umowy o kontroli i odprowadzaniu zysku lub też umowy zawieranej z holdingiem, stosuje się specjalne zasady. W takich przypadkach VRR wydaje negatywną decyzję w sprawie finansowania. W decyzji określa się wysokość rekompensaty przysługującej przedsiębiorstwu. Alternatywnym rozwiązaniem przewidzianym przez dyrektywę w sprawie finansowania jest wystąpienie przez tego rodzaju przedsiębiorstwo z wnioskiem o wydanie wiążącego komunikatu w sprawie dopuszczalnej wysokości rekompensaty (zob. sekcja 7.2 dyrektywy w sprawie finansowania).
(184)
Ponadto w tym ostatnim przypadku dyrektywa w sprawie finansowania przewiduje, że w odniesieniu do sytuacji, w której wsparcie jest istotne z punktu widzenia pomocy państwa, przedsiębiorstwo będące beneficjentem wspólnie z gminą, która jest jego właścicielem, zobowiązane jest do wcześniejszego ustanowienia środków mających na celu uniknięcie nadmiernej rekompensaty. Ponieważ władze niemieckie twierdzą, że rozpatrywane środki nie stanowią pomocy państwa, nie zastosowano dotychczas tego rodzaju rozwiązań.
(185)
Przedsiębiorstwa transportowe muszą co roku przedstawić rzeczywiste koszty, które ponoszą w związku z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych. VRR dokonuje następnie weryfikacji tych informacji, a jeśli określona wcześniej wartość rekompensaty przekracza rzeczywiste koszty, zarządza zwrot uzyskanych nadwyżek.
(186)
Komisja uważa, że z przytoczonych poniżej powodów dyrektywa w sprawie finansowania w swoim obecnym brzmieniu nie może zostać uznana za wystarczającą do wykluczenia nadmiernej rekompensaty na rzecz przedsiębiorstw RBG i BSM:
a)
Dochody z przynoszących zyski usług transportowych świadczonych w okresie szczytu komunikacyjnego nie są uwzględniane: Zgodnie z obecnym brzmieniem dyrektywy w sprawie finansowania za obowiązek świadczenia usług publicznych uznaje się wyłącznie te zobowiązania nałożone na przedsiębiorstwa, które zostały objęte czterema kategoriami kosztów, w odniesieniu do których dyrektywa w sprawie finansowania przewiduje wypłatę rekompensaty. Przy obliczaniu kwoty rekompensaty uwzględnia się dochody z tytułu świadczenia usług objętych czterema kategoriami kosztów, czyli w szczególności usługi świadczone w okresie niskiego zapotrzebowania na usługi transportowe oraz na odległych obszarach; dochody z przynoszących zyski usług transportowych świadczonych w okresie szczytu komunikacyjnego są jednak pomijane.
b)
Brak mechanizmu wycofania dla nadmiernych rekompensat uzyskiwanych poprzez umowy o kontroli i odprowadzaniu zysku: Dyrektywa w sprawie finansowania w swojej obecnej formie przewiduje różny sposób traktowania przedsiębiorstw otrzymujących rekompensaty od VRR oraz przedsiębiorstw, które uzyskują rekompensaty w formie umów o kontroli i odprowadzaniu zysku. O ile te pierwsze przedsiębiorstwa mogą otrzymać jedynie rekompensatę obliczoną zgodnie z dyrektywą w sprawie finansowania, o tyle te drugie uzyskują całkowity zwrot poniesionych kosztów. Dysponują one prawem do zatrzymania kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy rzeczywistymi stratami a kwotą przysługującą im na podstawie dyrektywy w sprawie finansowania, ponieważ nie istnieje żadna wiążąca prawnie procedura, która upoważniałaby VRR do żądania zwrotu powyższej różnicy.
(187)
Rekompensata za realizację obowiązku świadczenia usług publicznych może być w przedmiotowym przypadku wypłacona bezpośrednio ze środków publicznych właścicieli udziałów przedmiotowych przedsiębiorstw, poprzez umowę o kontroli i odprowadzaniu zysku lub za pośrednictwem VRR. Komisja zauważa, że trzecie kryterium Altmark nie zawiera wymogu, zgodnie z którym płatności muszą być realizowane przez organ organizacyjny, jakim jest w tym przypadku VRR. Niezbędne jest jednak zagwarantowanie, że roczna wartość rekompensat nie będzie wykraczała poza zakres niezbędny do pokrycia w całości rzeczywistych kosztów związanych z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych.
(188)
W decyzjach w sprawie finansowania stwierdza się, że określona tam kwota stanowi maksymalną kwotę podlegającą wypłacie z zastrzeżeniem możliwości przeprowadzenia w późniejszym czasie kontroli dotyczącej rzeczywiście ponoszonych kosztów. Maksymalna kwota finansowania oznacza środki przeznaczone na finansowanie, którymi dysponuje określona gmina.
(189)
Przedsiębiorstwa transportowe muszą co roku przedstawić rzeczywiste koszty, które ponoszą w związku z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych. Przeprowadzana w późniejszym czasie kontrola pokazuje rzeczywiste koszty ponoszone w odniesieniu do każdego obszarów eksploatacji w każdej z czterech kategorii kosztów. Następnie suma kosztów określonych w późniejszym czasie jest porównywana z sumą kosztów, która została podana wstępnie. Dokonywane w późniejszym czasie obliczenia są umieszczane w decyzjach w sprawie finansowania, których struktura jest zgodna ze strukturą wstępnych decyzji w sprawie finansowania, co ma umożliwić porównanie obu dokumentów. Z informacji przekazanych przez władze niemieckie wynika, że tego rodzaju wstępne oraz sporządzane w późniejszym czasie decyzje w sprawie finansowania są przygotowywane dla przedsiębiorstw RBG i BSM w odniesieniu do każdego roku podlegającego kontroli. VRR dokonuje weryfikacji tych informacji, a jeśli określona wstępnie wartość rekompensaty przekracza rzeczywiste koszty, zarządza zwrot uzyskanych nadwyżek. Jednakże dyrektywa w sprawie finansowania nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących nadmiernej rekompensaty, ani też metody zwrotu nadpłaconych środków.
(190)
W związku z tym Komisja musi zbadać, czy w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. przedsiębiorstwa BSM i RGB nie otrzymały nadmiernej rekompensaty. Władze niemieckie przekazały Komisji informacje dotyczące rzeczywistych płatności na rzecz przedsiębiorstw BSM i RBG. W tym celu władze niemieckie udostępniły Komisji roczne rachunki zysków i strat przedsiębiorstw RBG i BSM. Przychody oraz koszty ponoszone przez oba przedsiębiorstwa podlegają corocznej kontroli ze strony biegłych rewidentów, którzy również zatwierdzają sprawozdania finansowe spółek.
(191)
W 2006 r. przedsiębiorstwo RBG odnotowało straty na poziomie 65 mln EUR (37). Straty w wysokości 64,1 mln EUR zostały pokryte przez kraj związkowy Nadrenia Północna-Westfalia oraz przez VRR. Kwota ta jest o 7 mln EUR niższa niż kwota przysługująca RBG zgodnie z decyzją w sprawie finansowania wydaną przez VRR. W 2007 r. łączna wartość niezbędnych rekompensat wniesionych na rzecz RBG przez kraj związkowy Nadrenia Północna-Westfalia oraz VRR wyniosła 52,2 mln EUR. Kwota ta jest o 17,5 mln EUR niższa niż kwota przysługująca RBG zgodnie z decyzją w sprawie finansowania wydaną przez VRR. W 2007 r. przedsiębiorstwo RBG osiągnęło zerowy zysk bilansowy. W 2008 r. uzyskało rekompensaty w wysokości 41,9 mln EUR w związku z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych. Rekompensaty te pokryły straty przedsiębiorstwa, w związku z czym osiągnęło ono zerowy zysk bilansowy. Powyższa kwota jest o 14,1 mln EUR niższa niż kwota przysługująca RBG zgodnie z decyzją w sprawie finansowania wydaną przez VRR. W 2009 r. przedsiębiorstwo RBG uzyskało rekompensaty w wysokości 45,3 mln EUR w związku z realizacją obowiązków świadczenia usług publicznych. Rekompensaty te pokryły straty przedsiębiorstwa, w związku z czym osiągnęło ono zerowy zysk bilansowy. Powyższa kwota jest o 11,4 mln EUR niższa niż kwota przysługująca RBG zgodnie z decyzją w sprawie finansowania wydaną przez VRR.
(192)
W latach 2006-2009 straty przedsiębiorstwa BSM w przypadku segmentu transportu publicznego kształtowały się na następującym poziomie […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) oraz […] EUR (2009). Po zestawieniu wartości tych strat z kwotami określonymi w decyzjach w sprawie finansowania Komisja stwierdza, że straty ponoszone przez przedsiębiorstwo BSM w przypadku segmentu transportu publicznego są wyższe niż kwoty określone w decyzjach w sprawie finansowania. Łączne straty - czyli suma kwot zatwierdzonych w decyzjach w sprawie finansowania oraz strat dodatkowych - zostały pokryte poprzez umowę o kontroli i odprowadzaniu zysku zawartą z przedsiębiorstwem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, w związku z czym przedsiębiorstwo BSM zanotowało zerową roczną wartość nadwyżek/strat.
(193)
Komisja zauważa, że przejęcie dodatkowych strat finansowych nie miało miejsca na przykład w oparciu o nowy system finansowania, ale odbyło się wyłącznie na podstawie umowy o kontroli i odprowadzaniu zysku. Ta umowa o kontroli i odprowadzaniu zysku została zawarta przed otwarciem rynku usług w zakresie przewozów autobusowych, co miało miejsce w kilku państwach członkowskich w 1995 r. Ponieważ otwarcie rynku było samodzielną decyzją państw członkowskich, umowa o kontroli i odprowadzaniu zysku - w zakresie, w jakim miałaby ona stanowić pomoc (39) - stanowi zgodnie z art. 1 lit. b) pkt v rozporządzenia proceduralnego istniejącą pomoc.
(194)
Komisja zauważa, że rynek usług przewozu osób został otworzony na mocy przepisów unijnych z dniem 3 grudnia 2009 r. wraz z wejściem w życie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. Zgodnie z art. 1 lit. b) pkt v rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 wszelka istniejąca pomoc dotycząca usług przewozu osób po liberalizacji danego działania przez prawo wspólnotowe jest uznawana po tej dacie za nową pomoc. Z przyczyn określonych w motywach 114-124 niniejsza decyzja odnosi się tylko do okresu poprzedzającego wejście w życie rozporządzania (WE) nr 1370/2007.
(195)
Dlatego też w odniesieniu do okresu 2006-2009 Komisja może stwierdzić, że przedsiębiorstwa BSM i RBG nie uzyskały nadmiernej rekompensaty na podstawie nowego systemu finansowania, w związku z czym w odniesieniu do płatności zrealizowanych na podstawie nowego systemu finansowania spełnione zostało trzecie kryterium Altmark.
9.2.4. PRZECIĘTNE DOBRZE ZARZĄDZANE PRZEDSIĘBIORSTWO, KTÓRE POSIADA ODPOWIEDNIE ŚRODKI TRANSPORTU
(196)
Wyrok w sprawie Altmark stanowi wreszcie, że „jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty został ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań”.
(197)
Ani w przypadku przedsiębiorstwa RBG, ani BSM realizacja przedmiotowych obowiązków świadczenia usług publicznych nie została powierzona w ramach otwartej, przejrzystej i niedyskryminującej procedury przetargowej. W związku z tym w odniesieniu do kwestii dotyczącej spełnienia czwartego warunku określonego w wyroku w sprawie Altmark Komisja musi zbadać drugą przewidzianą tam alternatywę, zgodnie z którą poziom rekompensaty oblicza się na podstawie analizy kosztów ponoszonych przez przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu.
(198)
Władze niemieckie twierdzą, że parametry zastosowane do obliczenia wysokości rekompensat zostały określone na podstawie przeciętnych kosztów wszystkich przedsiębiorstw objętych systemem finansowania VRR.
(199)
W trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego władze niemieckie poinformowały, że koszty, jakie poniosłoby przeciętne dobrze zarządzane i wyposażone w odpowiednie środki transportu przedsiębiorstwo w związku z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych objętych czterema kategoriami kosztów, zostały obliczone przez VRR na podstawie danych statystycznych przekazanych przez swojego eksperta. Dane te zostały następnie odpowiednio dostosowane przez VRR przy uwzględnieniu określonych (np. regionalnych) cech specyficznych. Następnie VRR ustalił marżę w odniesieniu do przeciętnych cen rynkowych obowiązujących w przypadku poszczególnych kategorii kosztów.
(200)
W związku z powyższym Komisja zauważa po pierwsze, że wykorzystanie danych statystycznych miało na celu zapewnienie, że kwota rekompensaty zostanie określona w oparciu o koszty ponoszone przez przeciętne przedsiębiorstwo.
(201)
Po drugie wszyscy przewoźnicy świadczący publiczne usługi transportowe dysponują zezwoleniem lub też zamówieniem publicznym na usługi, w związku z czym są zobowiązane do spełnienia określonych wymogów przewidzianych w zezwoleniach lub w umowach (np. muszą być wyposażone w odpowiednie środki transportu, aby spełnić niezbędne wymogi dotyczące jakości).
(202)
Jak zauważono jednak w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego, wykorzystanie statystycznych kosztów przewozu nie może samo przez się prowadzić do wniosku, że przewoźników, którzy podjęli się świadczenia usług zgodnie z tymi parametrami, należy uznać za dobrze zarządzane przedsiębiorstwa. Dane statystyczne, które posłużyły jako podstawa do ustalenia wspomnianej kwoty, dotyczyły jedynie rzeczywistych kosztów usług transportowych w różnych regionach (Niemiec i Austrii) w 2003 r. Nie można w związku z tym w żadnym razie przyjąć założenia, że średnia wysokość tych kosztów odpowiada kosztom ponoszonym przez rentowne przedsiębiorstwo. Komisja doszła do tego wniosku również w ostatecznych decyzjach w sprawie C 3/08 - Southern Moravia Bus Companies (40) oraz w sprawie C 16/07 - Postbus AG (41). Powody określone w motywach 85 i 86 tej drugiej decyzji obowiązują również w odniesieniu do niniejszej decyzji.
(203)
Komisja zauważa również, że dane statystyczne zostały określone w odniesieniu do 2003 r., a następnie były corocznie zaktualizowane zgodnie z indeksem stosownie do załącznika 9 dyrektywy w sprawie finansowania, a także stosownie do zwiększenia/zmniejszenia wolumenu oraz zmian strukturalnych. Do aktualizacji strony kosztów w statystycznych wskaźnikach cen stosuje się w większości metody, które są również wykorzystywane w przypadku koszyka cen środków transportu publicznego Związku Niemieckich Przedsiębiorstw Komunikacyjnych (Verband Deutscher Verkehrsunternehmen), a także dane statystyczne Federalnego Urzędu Statystycznego. Tego rodzaju procedura aktualizacji danych nie może jednak szczegółowo uwzględniać wzrostu wydajności osiągniętego w międzyczasie w sektorze.
(204)
Komisja stwierdza wreszcie, iż z faktu, że dyrektywa w sprawie finansowania przewiduje kategorię kosztów nr 4b (rekompensaty z tytułu dodatkowych kosztów powstałych w związku z uwarunkowanym politycznie stosowaniem taryf wynagrodzeń, których wartość przekracza powszechnie stosowane na rynku modele wynagradzania) można wyciągnąć wniosek, że przedsiębiorstwa transportowe zrzeszone w VRR płacą pracownikom pensje wyższe niż powszechnie stosowane na rynku. Władze niemieckie potwierdziły, że przedsiębiorstwa RBG i BSM płacą tego rodzaju wyższe pensje i otrzymują rekompensaty w ramach kategorii kosztów nr 4b.
(205)
Ogólnie rzecz biorąc, z dokumentów, które otrzymała Komisja, nie wynika, że wysokość rekompensat została obliczona poprzez porównanie kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwa RBG i BSM z kosztami, jakie poniosłoby dobrze zarządzane przedsiębiorstwo. W związku z powyższym wysokość rekompensat nie została obliczona w odniesieniu do dobrze zarządzanego przedsiębiorstwa.
(206)
Komisja stwierdza zatem, że w odniesieniu do płatności wniesionych na rzecz przedsiębiorstw RBG i BSM w formie rekompensat w związku z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych czwarte kryterium Altmark nie zostało spełnione.
9.2.5. WNIOSEK
(207)
Ponieważ czwarte kryterium Altmark nie zostało spełnione, w przedmiotowym przypadku zdaniem Komisji system finansowania spowodował odniesienie korzyści gospodarczej przez przedsiębiorstwa RBG i BSM.
9.3. ZAKŁÓCENIE KONKURENCJI
(208)
Istnieje możliwość, że system finansowania prowadzi do zakłócenia konkurencji, ponieważ finansowanie ze środków publicznych wzmacnia pozycję przedsiębiorstw, którym powierzono realizację obowiązku świadczenia usług publicznych. Ponadto przedmiotowe przedsiębiorstwa mogą wykorzystać tego rodzaju korzyści do przedłużenia okresu obowiązywania aktu powierzenia zadania, podczas gdy konkurenci nie dysponują taką możliwością w przypadku gdy są zainteresowani realizacją tych zobowiązań. Fakt, iż przedmiotowe przedsiębiorstwa zostały zaklasyfikowane jako przedsiębiorstwa wewnętrzne, nie zapobiega możliwości wystąpienia wpływu na konkurencje, ponieważ prowadzą one działalność na rynku razem z innymi przedsiębiorstwami publicznymi i prywatnymi.
(209)
Ponadto przedsiębiorstwa, które otrzymują środki finansowe mogą wykorzystać tego rodzaju korzyści w ramach konkurencji z innymi przedsiębiorstwami działającymi na innych rynkach.
9.4. ZAKŁÓCENIE KONKURENCJI I WPŁYW NA WYMIANĘ HANDLOWĄ POMIĘDZY PAŃSTWAMI CZŁONKOWSKIMI
(210)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uznaje się, że zakłócenie wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi występuje w przypadku gdy środek związany z odniesieniem korzyści wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do jego konkurentów w handlu wewnątrzunijnym (42). W związku z tym tego rodzaju wzmocnienie pozycji podmiotu otrzymującego pomoc w ramach konkurencji z innymi przedsiębiorstwami w handlu wewnątrzunijnym nie tylko zakłóca konkurencję (lub grozi jej zakłóceniem), ale również wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi (43).
(211)
Należy zatem zbadać, czy środki finansowe przyznane przez VRR na rzecz przedsiębiorstw RBG i BSM stanowią korzyść gospodarczą, która wzmacnia ich pozycję w stosunku do innych konkurentów w handlu wewnątrzunijnym.
(212)
Komisja zwraca przede wszystkim uwagę na fakt, że rynek usług lokalnego transportu publicznego w Niemczech, na którym prowadzą działalność te przedsiębiorstwa, jest rynkiem otwartym na konkurencję ze strony przedsiębiorstw z innych państw członkowskich (44).
(213)
Ponadto Sąd w swoim wyroku w sprawie Altmark orzekł, co następuje:
„77.
W tej kwestii należy przede wszystkim wskazać, że nie można wykluczyć w żadnym razie, iż subwencja publiczna przyznana przedsiębiorstwu, które świadczy jedynie usługi transportu lokalnego lub regionalnego, a nie świadczy usług transportowych poza państwem pochodzenia, może mieć jednak wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
78.
Gdy bowiem państwo członkowskie przyznaje subwencję publiczną danemu przedsiębiorstwu, świadczenie usług transportowych przez owe przedsiębiorstwo może być utrzymane na tym samym poziomie lub zintensyfikowane, tak że przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich mają przez to mniejsze szanse na świadczenie usług transportowych na rynku tego państwa członkowskiego…” (45).
(214)
Komisja zauważa ponadto że związane z korzyścią gospodarczą finansowanie ze środków publicznych przedsiębiorstw RBG i BSM przez VRR wpływa na poprawę ich sytuacji finansowej. Dzięki poprawie sytuacji finansowej mogą one w dalszym ciągu świadczyć usługi transportu. W tym względzie Komisja twierdzi, że sytuacja ta prowadzi do zmniejszenia szans innych przedsiębiorstw z Niemiec oraz innych państw członkowskich w zakresie świadczenia usług na rynku obsługiwanym przez oba przedsiębiorstwa (teren Düsseldorfu), choć jest to możliwe z punktu widzenia prawa.
(215)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że finansowanie przedsiębiorstw RBG i BSM w formie rekompensaty w związku z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych wzmacnia ich pozycję w stosunku do konkurentów w handlu wewnątrzunijnym i w związku z tym wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
9.5. WNIOSEK
(216)
Komisja stwierdza zatem, że środki finansowe przekazane na rzecz przedsiębiorstw RBG i BSM w celu realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
10. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
(217)
Artykuł 93 TFUE przewiduje warunki określające zgodność pomocy przyznanej w dziedzinie transportu w związku z koordynacją transportu oraz obowiązkiem świadczenia usług publicznych.
(218)
Komisja zauważa, że art. 106 ust. 2 nie może mieć w przedmiotowym przypadku zastosowania do przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze transportu publicznego, ponieważ art. 93 stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 106 ust. 2 (46).
(219)
Zgodnie z wyrokiem w sprawie Altmark (47) art. 93 TFUE nie może być stosowany bezpośrednio, lecz tylko na mocy rozporządzeń Rady, w szczególności na mocy rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 lub też rozporządzenia (EWG) nr 1107/70.
(220)
W dniu 3 grudnia 2009 r. weszło w życie rozporządzenie (WE) nr 1370/2007. Rozporządzenie to uchyliło jednocześnie rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 oraz (EWG) nr 1107/70.
(221)
Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 ma zastosowanie do rekompensat za usługi publiczne świadczone w sektorze transportu pasażerskiego koleją oraz innymi środkami transportu szynowego i drogowego. W związku z powyższym Komisja musi zbadać zgodność przedmiotowych środków z rynkiem wewnętrznym na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, które stanowiło obowiązujący akt prawny w momencie wydania decyzji przez Komisję.
(222)
W rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 określa się warunki, na których właściwy organ może dokonać wypłaty rekompensat za realizację obowiązku świadczenia usług publicznych w formie usług transportu pasażerskiego, wykonywanych w drodze zamówień publicznych na usługi. W przedmiotowym przypadku powierzenie realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych odbyło się poprzez tzw. potrójny akt powierzenia zadania (tzn. zezwolenia, plany przewozów lokalnych oraz decyzję w sprawie finansowania, podejmowaną przez VRR na podstawie wytycznych w sprawie finansowania).
(223)
Komisja zauważa ponadto że zainteresowana strona nie kwestionowała zastosowania w niniejszym przypadku przepisów rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. Komisja stwierdza również, że zdaniem władz niemieckich przepisy rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 powinny być zasadniczo stosowane jedynie w odniesieniu do rekompensat przyznawanych od dnia 3 grudnia 2009 r.
(224)
Po zbadaniu argumentów przedstawionych przez władze niemieckie Komisja doszła jednak do wniosku, że argumenty te nie kwestionują stosowania ratione temporis przepisów w zakresie pomocy, w związku z czym Komisja musi oprzeć swoją argumentację na przepisach prawa obowiązujących w momencie wydania decyzji. Komisja uważa, że z wymienionych poniżej powodów zamówienia publiczne na usługi powinny zostać zbadane na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.
(225)
Komisja zauważa po pierwsze, że w samej treści rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 określone są warunki jego wejścia w życie, a rozporządzenie przewiduje stosowanie jego przepisów ratione temporis. Zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 rozporządzenie to weszło w życie w dniu 3 grudnia 2009 r. Zgodnie z art. 10 ust. 1 z dniem tym zostaje uchylone rozporządzenie (EWG) nr 1191/69. W związku z tym Komisja nie może oprzeć swojej oceny na rozporządzeniu (EWG) nr 1191/69, które nie obowiązywało już w momencie wydania decyzji, i musi odwołać się do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.
(226)
Po drugie Komisja zauważa, że rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 nie zawiera informacji, z których wynikałoby, że nie ma ono zastosowania do zamówień publicznych na usługi wydanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Artykuł 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 zawiera przepisy przejściowe stosowane w odniesieniu do zamówień udzielonych przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Powyższy przepis stanowi ogólnie rzecz biorąc odstępstwo od stosowania art. 8 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, który dotyczy stosowania określonych w art. 5 przepisów dotyczących udzielania zamówień. W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie istniałaby potrzeba wprowadzania w okresie przejściowym odstępstw dla procedury udzielania zamówień w przypadku, gdyby zamówienia publiczne na usługi nie były objęte zakresem stosowania przywołanego rozporządzenia. Również art. 8 potwierdza, że pozostałe przepisy rozporządzenia są stosowane w odniesieniu do tych zamówień.
(227)
Po trzecie Komisja zwraca uwagę na fakt, że obwieszczenie Komisji w sprawie określania stosownych zasad oceny pomocy państwa niezgodnej z prawem (48) nie ma zastosowania w niniejszym przypadku. W obwieszczeniu tym wskazuje się wyraźnie, że zostało ono wydane bez względu na interpretację rozporządzeń Rady i Komisji w dziedzinie pomocy państwa. Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 przewiduje jednak określone zasady dotyczące jego stosowania w czasie.
(228)
Po czwarte Komisja stwierdza, że Trybunał Sprawiedliwości również potwierdził zasadę, zgodnie z którą nowy przepis stosuje się bezpośrednio do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania starego przepisu. Uznał również, że zakres stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może być rozszerzony na tyle, by zasadniczo wykluczyć zastosowanie nowego przepisu do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego (49).
(229)
Po piąte Trybunał uznał, że wykładni materialnych przepisów prawa unijnego należy dokonywać w taki sposób, że dotyczą one stanów faktycznych powstałych przed ich wejściem w życie tylko wtedy, gdy z brzmienia tych przepisów, ich celu lub ich struktury jednoznacznie wynika, że należy im przypisać taki skutek (50). Ostatni warunek wyraźnie spełniono w przypadku rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, co wykazano w motywie 228.
(230)
Po szóste Komisja zauważa również, że w tym samym wyroku Trybunał stwierdził, że jeżeli przepis prawny, który obowiązywał w momencie zgłoszenia planowanej pomocy przez państwo członkowskie, zmienił się przed podjęciem decyzji przez Komisję, to Komisja musi podjąć decyzję na podstawie nowych przepisów (51). Trybunał uznał również, że zgłoszenie przez państwo członkowskie planowanej pomocy nie pociąga za sobą powstania ostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej, która skutkowałaby tym, że Komisja zajmowałaby stanowisko w przedmiocie zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dniu dokonania zgłoszenia. W rezultacie sprzecznością byłoby pozwolić państwu członkowskiemu, które nie wywiązało się z obowiązku zgłoszenia, na stworzenie ostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej przez przyznanie pomocy niezgodnej z prawem.
(231)
W związku z powyższym w niniejszym przypadku zastosowanie ma rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 (52).
10.1. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM NA PODSTAWIE ROZPORZĄDZENIA (WE) NR 1370/2007
(232)
Zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1370/2007 „rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego […] wypłacane zgodnie z niniejszym rozporządzeniem […] są zgodne z zasadami wspólnego rynku”. Komisja zbada następnie, czy dyrektywa w sprawie finansowania, na podstawie której zostały wypłacone rekompensaty na rzecz przedsiębiorstw RBG i BSM, jest zgodna z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.
(233)
Zgodnie z art. 3 ustęp 1 rozporządzenia Rady (WE): nr 1370/2007 „w przypadku gdy właściwy organ podejmuje decyzję o przyznaniu wybranemu podmiotowi wyłącznego prawa lub rekompensaty, niezależnie od ich charakteru, w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, następuje to w ramach umowy o świadczenie usług publicznych.”
(234)
W przedmiotowym przypadku powierzenie realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych odbyło się poprzez tzw. potrójny akt powierzenia zadania (czyli przez zezwolenia, plany przewozów lokalnych oraz decyzję w sprawie finansowania, podejmowaną przez VRR na podstawie dyrektywy w sprawie finansowania). W związku z powyższym Komisja stwierdza zgodność z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.
(235)
W art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 określa się następującą obowiązkową treść zamówień publicznych na usługi:
(236)
Artykuł 4 ust. 1 lit. a) - jednoznaczne określenie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych: Jak wykazano w sekcji 8.2.1, przedsiębiorstwom RBG i BSM powierzono realizację jednoznacznie określonych obowiązków świadczenia usług publicznych.
(237)
Artykuł 4 ust. 1 lit. b) - parametry, według których obliczane są rekompensaty są określane z góry w sposób obiektywny i przejrzysty, co pozwala zapobiegać nadmiernym rekompensatom: Jak wykazano w sekcji 9.2.2, parametry stosowane w odmownych decyzjach w sprawie finansowania do obliczania wysokości rekompensat jeszcze przed realizacją zobowiązań z tytułu wykonywania usług publicznych zostały określone w obiektywny i przejrzysty sposób, wraz z podaniem informacji dotyczącej maksymalnej wysokości rekompensaty dla każdej kategorii kosztów obejmującej każdy z obszarów eksploatacji.
(238)
Artykuł 4 ust. 1 lit. c) oraz art. 4 ust. 2 - przepisy przejściowe dotyczące zasady podziału kosztów i przychodów: W oparciu o wymienione powyżej parametry zostały w jednoznaczny sposób określone zasady podziału kosztów i przychodów, które dotyczą czterech kategorii kosztów, w odniesieniu do których wypłacane są rekompensaty. W przypadku każdej z czterech różnych kategorii obowiązków świadczenia usług publicznych koszty oraz zyski przypisywane są do osobnych kont, przy czym zgodnie z niemieckim prawem stosuje się w tym przypadku obowiązujące zasady rachunkowości, a ponadto przeprowadzana jest coroczna kontrola przez biegłego rezydenta oraz VRR.
(239)
Artykuł 4 ust. 3 - czasowe ograniczenie okresu obowiązywania umów o świadczenie usług publicznych - maksymalnie dziesięć lat w odniesieniu do usług autokarowych i autobusowych oraz 15 lat w odniesieniu do usług kolejowego transportu pasażerskiego i innych środków transportu szynowego: Początkowo powierzenie realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych odbyło się poprzez tzw. potrójny akt powierzenia zadania (czyli przez zezwolenia, plany przewozów lokalnych oraz decyzję decyzjach w sprawie finansowania, podejmowaną przez VRR na podstawie dyrektywy w sprawie finansowania). Wskutek wejścia w życie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 obowiązki świadczenia usług publicznych nałożone na przedsiębiorstwa transportowe zostały streszczone w jedynym dokumencie, którego okres obowiązywania wynosi 10 lat. W odniesieniu do zamówień publicznych na usługi, które obowiązywały jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, stosuje się przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 8 ust. 3 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 zamówienia publiczne na usługi udzielone po dniu 26 lipca 2000 r., a przed dniem 3 grudnia 2009 r. na podstawie innej procedury przetargowej niż procedura zapewniająca uczciwą konkurencję mogą obowiązywać do czasu ich wygaśnięcia, o ile zawarte są na czas określony porównywalny z okresami obowiązywania określonymi w art. 4. W przedmiotowym przypadku zamówienie zostało udzielone w okresie, o którym mowa w artykule 8 ust. 3 lit. d), przy czym nie została przeprowadzona procedura przetargowa. W związku z tym zmówienie obowiązuje w okresie, o którym mowa w art. 4. Okres obowiązywania jest obecnie ograniczony do 10 lat; w związku z tym jest on zgodny z art. 4 ust. 3.
(240)
Artykuł 4 ust. 5 - obowiązek zastosowania określonych standardów socjalnych: W poszczególnych aktach powierzenia zadania należy umieścić informację dotyczącą obowiązujących w danym przypadku zbiorowych układów pracy, ponieważ przedsiębiorstwa RBG i BSM są zobowiązane do stosowania zbiorowego układu pracy, uzgodnionego z Gminną Konfederacją Pracodawców Nadrenii Północnej-Westfalii.
(241)
Artykuł 4 ust. 6 - obowiązek przestrzegania określonych norm jakości: W treści poszczególnych aktów powierzenia zadania należy umieścić informację dotyczącą przepisów odnoszących się do norm jakości.
(242)
Z uwagi na argumenty przedstawione w motywie 54 i nast. Komisja uważa, że potrójny akt powierzenia zadania zawiera wszystkie obowiązkowe postanowienia określone w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.
(243)
W art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 określono przepisy dotyczące udzielania zamówień prowadzących do udzielenia zamówień publicznych na usługi. Jednakże zgodnie z przepisami przejściowymi określonymi w art. 8 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 zamówienia publiczne na usługi w zakresie transportu kolejowego i drogowego powinny być udzielane zgodnie z art. 5 od dnia 3 grudnia 2019 r. W związku z tym przepisy art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 nie mają zastosowania w przedmiotowym przypadku.
(244)
Komisja ponownie zwraca władzom niemieckim uwagę na fakt, iż w okresie przejściowym państwa członkowskie zobowiązane są do podjęcia środków mających na celu stopniowe osiągnięcie zgodności z przepisami art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.
(245)
Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 wszystkie rekompensaty muszą spełniać przepisy określone w art. 4 oraz w załączniku.
(246)
Komisja stwierdza po pierwsze, że, jak wykazano powyżej, w przedmiotowym przypadku spełnione zostały wszystkie przepisy art. 4.
(247)
W załączniku do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 stwierdza się, że wysokość rekompensaty nie może przekroczyć kwoty, która jest równoważna kwocie finansowej wynikającej łącznie z następujących czynników: koszty poniesione w związku z obowiązkiem świadczenia usług publicznych, minus przychody taryfowe, minus wszystkie dodatnie wpływy finansowe wygenerowane na sieci obsługiwanej w ramach danego zobowiązania lub danych zobowiązań, plus rozsądny zysk. Dodatkowo załącznik stanowi, że koszty i przychody należy obliczać zgodnie z obowiązującymi zasadami rachunkowości i przepisami podatkowymi. Ponadto w celu zwiększenia przejrzystości rachunki muszą zostać rozdzielone.
(248)
W przedmiotowym przypadku Komisja stwierdza, że rekompensaty za realizację obowiązku świadczenia usług publicznych, jak wykazano to w sekcji 9.2.3, są wypłacane zgodnie z przepisami załącznika, a ich realizacja nie prowadzi do nadmiernej rekompensaty Po określeniu wysokości wynagrodzenia za użytkowanie, przychodów, innych dodatnich wpływów finansowych oraz kosztów poniesionych w związku z obowiązkiem świadczenia usług publicznych stwierdzono, że przedsiębiorstwa BSM i RBG poniosły roczne straty w związku z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych. W latach 2006-2009 straty te zostały pokryte przez rekompensaty, w związku z czym przedsiębiorstwa osiągnęły zerowy zysk bilansowy.
(249)
Ponadto Komisja stwierdza, że w przedmiotowym przypadku przedsiębiorstwa nie osiągnęły rozsądnego zysku. Dokonano weryfikacji wysokości kosztów i przychodów związanych z realizacją obowiązku świadczenia usług publicznych, tak by były one zgodne z obowiązującymi zasadami rachunkowości i przepisami podatkowymi. W celu zwiększenia przejrzystości rachunki za usługi rekompensowane podlegające obowiązkowi świadczenia usług oraz za działalność nieobjętą przedmiotowymi zobowiązaniami zostały rozdzielone.
(250)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że wypłata rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych zapobiega powstaniu nadmiernej rekompensaty i jest zgodna z przepisami określonymi w art. 4 i 6 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 oraz w załączniku do tego rozporządzenia.
(251)
Komisja stwierdza zatem, że ogólne zasady dotyczące oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym zostały w przedmiotowym przypadku zachowane. Ponadto Komisja stwierdza, że ocena dotycząca wypłaty na rzecz przedsiębiorstw RBG i BSM rekompensat za obowiązek świadczenia usług publicznych dokonana na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1107/70 doprowadziłaby do takich samych wniosków.
(252)
Komisja stwierdza zatem, że pomoc przyznana na rzecz przedsiębiorstw RBG i BSM zgodnie z art. 93 TFUE oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 jest zgodna z rynkiem wewnętrznym.
11. WNIOSEK
(253)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że pomoc przyznana zgodnie z 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1370/07 oraz z art. 93 TFUE jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Komisja zwraca uwagę na fakt, że niniejsza decyzja dotyczy zgodności środków uznanych za pomoc państwa z rynkiem wewnętrznym i że pozostaje on bez uszczerbku dla przeprowadzenia przez Komisję badania dotyczącego stosowania przepisów unijnych w zakresie umów publicznych i koncesji.
(254)
Komisja zwraca uwagę na fakt, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu może ona zbadać zgodność pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym niezależnie od ewentualnego naruszenia innego przepisu unijnego, o ile to ostatnie nie jest tak nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy, że nie ma możliwości przeprowadzania odrębnej analizy.
(255)
W niniejszym przypadku Komisja stwierdza, że ewentualne naruszenie przepisów w zakresie umów publicznych i koncesji, jak na przykład rozpatrywane tu udzielenie zezwoleń przedsiębiorstwom BSM i RBG, niekoniecznie musiałoby prowadzić do zakłócenia konkurencji, które dodatkowo zwiększałoby zakłócenie konkurencji spowodowane przyznaniem pomocy państwa. W związku z tym niniejsza decyzja ogranicza się do analizy pomocy państwa.
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa, której władze niemieckie udzieliły na rzecz przedsiębiorstw Rheinbahn AG oraz Bahnen der Stadt Monheim w latach 2006-2009 na podstawie wytycznych w sprawie finansowania transportu publicznego w Związku Komunikacyjnym Renu-Ruhry, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 oraz art. 93 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Federalnej Niemiec.
Sporządzono w Brukseli dnia 23 lutego 2011 r.