ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. dubna 2011
o opatřeních učiněných Dánskem (C 2/03) ve prospěch TV2/Danmark
(oznámeno pod číslem K(2011) 2612)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/839/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky (2), a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 5. dubna 2000 obdržela Komise stížnost dánské komerční televizní společnosti SBS Broadcasting SA/TvDanmark (dále jen „SBS/TvDanmark“) týkající se státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2/DANMARK (dále jen „TV2 (3)“). Jednání se stěžovatelem proběhlo dne 3. května 2000. Dopisy ze dne 28. února 2001, 3. května 2001 a 11. prosince 2001 předložil stěžovatel dodatečné informace.
(2)
Dopisem ze dne 5. června 2002 zaslaly útvary Komise dánským orgánům žádost o informace, na kterou dánské orgány odpověděly dopisem ze dne 10. července 2002. Jednání s dánskými orgány proběhla dne 25. října 2002 a 19. listopadu 2002. Dodatečné informace byly zaslány dopisy ze dne 19. listopadu 2002 a 3. prosince 2002.
(3)
Dopisem ze dne 24. ledna 2003 (4) informovala Komise Dánsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ohledně státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 14. března 2003 (5). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k opatřením vyjádřily.
(5)
Komise obdržela vyjádření dánských orgánů dopisem ze dne 24. března 2003. Komise dále obdržela vyjádření řady zúčastněných stran. TvDanmark zaslala vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Evropské sdružení komerčních televizních společností (Association of Commercial Television in Europe - ACT) zaslalo vyjádření dopisem ze dne 14. dubna 2003. Komerční televizní společnosti Antena 3 TV a Gestevisión Telecinco zaslaly svá vyjádření dne 16. dubna 2003. Komerční televizní společnost TV3 předložila své vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Komise tato vyjádření zaslala Dánsku, jež na ně reagovalo dopisem ze dne 12. září 2003.
(6)
Komise obdržela další informace od stěžovatele dopisy ze dne 15. prosince 2003 a 6. ledna 2004. Dne 17. prosince 2003 proběhlo jednání mezi stěžovatelem a útvary Komise s cílem vyjasnit informace předložené stěžovatelem v dopisu ze dne 15. prosince 2003. Komise postoupila informace dánské vládě, která na ně reagovala dopisem ze dne 15. března 2004. Jednání mezi dánskými orgány a útvary Komise proběhlo dne 9. února 2004.
(7)
Dne 19. května 2004 přijala Komise rozhodnutí o veřejných prostředcích poskytnutých mezi rokem 1995 a rokem 2002 společnosti TV2 formou koncesionářských poplatků a jiných opatření (6). Rozhodnutí dospělo k závěru, že podpora je slučitelná se společným trhem s výjimkou částky 628,2 milionu DKK (přibližně 84,3 milionu EUR), kterou je nutno vrátit včetně úroků („rozhodnutí o vrácení“).
(8)
Proti rozhodnutí Komise o vrácení následně podaly odvolání jak TV2 a dánské orgány, tak soukromé televizní společnosti Viasat a SBS/Tv Danmark.
(9)
Dánské orgány rozhodnutí Komise o vrácení provedly. TV2 ve skutečnosti vrátila částku 1 050 milionů DKK (7).
(10)
Provedené vrácení vedlo v TV2 k finanční krizi. Dánsko proto v roce 2004 oznámilo rekapitalizaci TV2.
(11)
Rozhodnutím ze dne 6. října 2004 (8) Komise schválila rozhodnutí dánské vlády o rekapitalizaci TV2 navýšením jejího kapitálu o 440 milionů DKK a přeměnou státní půjčky ve výši 394 milionů DKK na majetkovou účast („rekapitalizační opatření“). Toto rozhodnutí napadly dvě žaloby podané společnostmi SBS a Viasat.
(12)
Dne 22. října 2008 (9) Soud prvního stupně (nyní Tribunál) sice potvrdil rozsah pověření veřejnou službou společnosti TV2, ale rozhodnutí Komise o vrácení zrušil (dále jen „rozsudek Soudu“). Proti tomuto rozsudku nebylo podáno žádné odvolání.
(13)
Následkem rozsudku Soudu musela Komise přijmout nové rozhodnutí, protože je znovu otevřeno formální vyšetřovací řízení, jež se týká období 1995-2002.
(14)
Soudní řízení ve věci rekapitalizace k tomu vedlo k usnesení Soudu prvního stupně (10) ze dne 24. září 2009 (dále jen „usnesení Soudu“), jež prohlásilo žalobu ve věci T-12/05 za bezpředmětnou. Podle bodu odůvodnění č. 35 usnesení Soudu existuje totiž úzká vazba mezi rozhodnutím o vrácení a rozhodnutím o rekapitalizaci. Vzhledem ke zrušení rozhodnutí o vrácení Soud prvního stupně proto rozhodl, že rekapitalizační rozhodnutí ztratilo jakoukoliv podstatu a smysl. Soud uvedl, že „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí, je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S (11)“. Zrušení rozhodnutí o vrácení proto vyžaduje „nové přezkoumání všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2“. Proti tomuto usnesení nebylo podáno žádné odvolání.
(15)
V souladu s rozsudkem Soudu musela Komise v tomto rozhodnutí zohlednit při svém posouzení opatření přijatá dánskými orgány v roce 2004 následkem vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(16)
Jak vyplývá z 13., 14. a 15. bodu odůvodnění uvedených výše, toto rozhodnutí se týká pouze státních opatření ve prospěch TV2 za období 1995-2002 a Komise navíc v souladu s rozsudkem Soudu prvního stupně při svém posouzení v rámci tohoto rozhodnutí zohlední také rekapitalizační opatření z roku 2004, která vyplynula z vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(17)
Dopisem ze dne 20. března 2009 požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(18)
Poté, co dánské orgány požádaly o různá prodloužení lhůty na odpověď, zaslaly své vyjádření dne 26. června 2009. V příloze svého dopisu dánské orgány předložily také připomínky TV2.
(19)
S dánskými orgány a/nebo TV2 byla zorganizována různá jednání, počítaje v to dne 25. srpna 2009, 7. února 2011 a 4. března 2011.
(20)
Komise rovněž zaslala dodatečné žádosti o informace, počítaje v to žádosti ze dne 22. září 2010, 28. října 2010, 19. listopadu 2010 a 14. ledna 2011, na které dánské orgány odpověděly zejména dne 17. listopadu 2010, 30. listopadu 2010, 3. února 2011, 24. února 2011 a 7. března 2011. V březnu a dubnu 2011 dánské orgány také předložily různé podklady týkající se případu.
(21)
Komise rovněž obdržela vyjádření třetích stran, a to zejména SBS/TvDanmark dne 7. února 2011.
(22)
Je také nutno zaznamenat, že dne 4. srpna 2008 Komise přijala rozhodnutí, že nevznese námitky proti záchranné podpoře ve prospěch TV2 formou úvěru ve výši 1 000 milionů DKK (12). Proti tomuto rozhodnutí podala odvolání konkurenční společnost MTG/Viasat. Tribunál rozhodl pozastavit řízení, dokud Komise nepřijme ve věci restrukturalizace své rozhodnutí (13).
(23)
Dne 4. února 2009 Dánsko oznámilo Komisi na základě čl. 108 odst. 3 SFEU restrukturalizační plán týkající se TV2 Danmark A/S (dále jen „restrukturalizační případ“). Dopisem ze dne 2. července 2009 Komise Dánsku oznámila, že v záležitosti restrukturalizačního plánu zahájila řízení (14).
(24)
Vyšetřování Komise v záležitosti restrukturalizace probíhalo souběžně s posuzováním v rámci této věci a rozhodnutí Komise ve věci restrukturalizace bude přijato souběžně a zároveň s tímto rozhodnutím.
II. PODROBNÝ POPIS
II.1 VNITROSTÁTNÍ POZADÍ PŘÍPADU
II.1.1 DÁNSKÝ TELEVIZNÍ TRH BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(25)
Během období 1995-2002 působily v Dánsku dvě veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a to konkrétně Danmarks Radio („DR“) a TV2. Společnost DR byla téměř výlučně financována koncesionářskými poplatky. TV2 byla financována částečně z koncesionářských poplatků ale také z příjmů z reklamy.
(26)
TV2 byla založena v roce 1986 (15) jako nezávislý autonomní subjekt financovaný vládními úvěry. Společnost zahájila celostátní vysílání dne 1. října 1988. Provozovala pozemní kanál TV2 a v roce 2000 kromě toho začala provozovat satelitní kanál TV2 Zulu. Koncem roku 2002 se z veřejnoprávního kanálu TV2 Zulu stal komerční placený televizní kanál. Vláda kromě toho schválila osm stanic jako regionální stanice TV2. TV2 měla vysílat programy z regionálních stanic TV2 na svém celoplošném pozemním kanálu.
(27)
Během období 1995-2002 působily na dánském trhu celostátních televizí kromě dvou veřejnoprávních televizních společností dvě komerční stanice, a to TvDanmark a TV3/3+. Komerční televizní společnosti konkurovaly společnosti TV2 na celostátním trhu televizní reklamy. TvDanmark je součástí SBS Broadcasting SA a vysílala v Dánsku na dvou kanálech. Od roku 1997 provozovala TvDanmark kanál TvDanmark2 prostřednictvím sítě sestávající z 10 lokálních komerčních televizních stanic a od roku 2000 provozovala na základě britského povolení k vysílání satelitní kanál TvDanmark1. Satelitní kanály TV3 a 3 + začaly vysílat v roce 1992. Jsou součástí Modern Times Group (MTG).
II.1.2 PRÁVNÍ POŽADAVKY BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(28)
Zákonná ustanovení upravující veřejnou službu, jež byla v platnosti ve vyšetřovaném období 1995-2002, jsou stanovena v po sobě následujících verzích zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o rozhlasovém a televizním vysílání“) (16).
(29)
Úkolem TV2 je poskytovat a šířit celostátní a regionální televizní programy. Rozšiřování může probíhat prostřednictvím rádiových zařízení, včetně satelitních nebo kabelových systémů. Předpisy týkající se povinností TV2 vydává ministerstvo kultury.
(30)
TV2 plní povinnosti veřejné služby. Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (17) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu.
(31)
Jak je uvedeno v rozsudku Soudu (18), přesné definice úkolů veřejné služby společnosti TV2 se časem vyvíjely, ale ve všech případech tyto definice závazků veřejné služby, které přináležely TV2 během různých vyšetřovaných období, požadují „kvalitu, všestrannost a rozmanitost“, jež jsou zásadními kvalitativní požadavky na službu veřejnoprávního vysílání, jímž byla TV2 pověřena.
(32)
Další definici veřejné služby lze najít ve stanovách TV2. Stanovy například upřesňují povinnosti TV2 při vysílání, pokud jde o umění a kulturu, dánskou filmovou produkci, programy pro děti, mládež a etnické menšiny. TV2 je rovněž povinna vysílat sdělení branně bezpečnostního charakteru.
(33)
Veřejné služby plněné TV2 jsou financovány podílem společnosti na koncesionářských poplatcích, příjmem z reklamy vysílané na TV2 a dalšími příjmy. Verze zákona o rozhlasovém a televizním vysílání z roku 1994 (19) stanovila, že kolektivní činnosti TV2 jsou financovány částkami převedenými z fondu TV2 v souladu s rámcovými rozpočty vypracovanými ministerstvem kultury, příjmy z prodeje programů a jinými příspěvky, dotacemi atd. Je nutno zaznamenat, že v roce 1995 a 1996 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků a příjmů z reklamy ze zvláštního fondu (fond TV2) (20).
(34)
Požadavky na vysílání komerčních televizních stanic, které přesahuje vysílání v jednotlivé místní oblasti, stanoví kapitola 5 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Kapitola 6 pojednává o provozování lokálního rozhlasového a televizního vysílání. Tyto požadavky se týkají hlavně získání povolení. Programové požadavky na držitele povolení stanoví vládní nařízení č. 874 o evropském obsahu a č. 1349 o místních rozhlasových a televizních stanicích (21). Podle těchto nařízení musí síťové stanice, které získaly povolení k místnímu televiznímu vysílání, vysílat lokální programy po dobu alespoň jedné hodiny denně a produkovat značnou část svých programů v dánštině nebo pro dánské publikum. Protože TV3, 3 + a první kanál stanice TvDanmark vysílají na základě britského povolení k vysílání, platí tato pravidla pouze pro TvDanmark2.
II.1.3 KOMERČNÍ ČINNOSTI TV2
(35)
TV2 vykonávala v období 1995-2002 řadu komerčních činností, protože za tím účelem získala počínaje 1. lednem 1997 (22) samostatný právní základ. Tyto činnosti mohly zahrnovat komerční využívání technického zařízení, vytváření nových společností nebo kapitálové investice do stávajících společností. Během období 1995-2002 tyto činnosti m.j. zahrnovaly reklamy, prodej programů, pronájem vysílacích stožárů, merchandising, internetové aktivity, další prodej práv na vysílání sportovních pořadů atd.
(36)
Počínaje lednem 2001 musela TV2 vést oddělené účetnictví pro své veřejnoprávní podnikání na jedné straně a „ostatní podnikání“ na straně druhé, pokud posledně jmenované přesáhlo 5 % obratu a 3 miliony DKK za rok. Muselo být uplatňováno úplné nákladové účetnictví, stanovení cen neveřejnoprávních služeb/produktů muselo být založeno na tržních podmínkách a převádění kapitálu mezi veřejnoprávním podnikáním a ostatním podnikáním muselo probíhat v souladu se zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství a nesmělo zahrnovat prostředky z koncesionářských poplatků (23).
II.2 OPATŘENÍ
(37)
TV2 získávala mezi rokem 1995 a rokem 2002 příjmy z koncesionářských poplatků.
(38)
Ministr kultury stanoví na jeden nebo několik roků najednou výši koncesionářského poplatku, jehož jsou plátci majitelé rozhlasových a televizních přijímačů (24). Televizní koncesionářský poplatek vybírá DR a na základě rozhodnutí ministra kultury v rámci dohody o médiích uzavřené s dánským parlamentem jsou příjmy z koncesionářských poplatků poté rozděleny mezi DR a TV2.
(39)
Ministr kultury stanoví pravidla týkající se vzniku a ukončení povinnosti uhradit koncesionářské poplatky, lhůt splatnosti a výběru, upomínacích poplatků atd. V případě nezaplacení včas nabíhají úroky podle zákona o úrocích. Poplatky a nezaplacené částky může vybírat dánská hypoteční banka. Nezaplacená částka může být např. strhnuta ze mzdy dotčené osoby v souladu s předpisy o výběru osobních daní stanovených v zákonu o srážkové dani.
(40)
Do roku 1997 pocházely příjmy TV2 (příjmy z reklamy a koncesionářských poplatků) z fondu TV2. Od roku 1997 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků přímo od DR.
(41)
V roce 1995 a roce 1996 dostávala TV2 příjmy z reklamy z fondu TV2 (25).
(42)
TV2 kromě toho dostala z rozhlasového fondu 58 milionů DKK za své rostoucí závazky v oblasti dánské filmové produkce.
(43)
V roce 1997, když byl fond TV2 zrušen, z něj TV2 dostala navíc 167 milionů DKK na investici do digitalizace svého produkčního systému a 50 milionů DKK na pokrytí provozních nákladů.
(44)
TV2 kromě toho byla podle zákona o společnostech osvobozena od placení daně z příjmu právnických osob. Výhoda plynoucí pro TV2 z tohoto osvobození dosáhla za vyšetřované období částky 159,4 milionu DKK. V lednu 2001 zavedl dánský stát mechanizmus, který zamezil důsledkům osvobození od daně pro komerční činnosti TV2. TV2 musela převést 30 % přebytku ze své neveřejnoprávní služby na činnosti v oblasti služby veřejné. Tato sazba odpovídá běžné sazbě daně z příjmů právnických osob, kterou Dánsko zavedlo v roce 2000.
(45)
Náklady na rozběh činnosti a na provozní ztrátu společnosti TV2 v počátečním období byly financovány ze státních úvěrů. Podle původních úvěrových smluv měla TV2 platit úroky z půjčeného kapitálu a splatit celou úvěrovou jistinu. TV2 ovšem byla po celé vyšetřované období osvobozena od placení úroků a využívala moratoria na úvěrové splátky. Výhoda z bezúročných úvěrů s odloženým splácením na rozběh činnosti a z úvěrů na provoz během vyšetřovaného období činí 341,8 milionu DKK.
(46)
Až do konce roku 1996 poskytovala vláda záruky za úvěry, které si fond TV2 bral na financování provozu TV2. Když byl fond zrušen, byly státem zaručené úvěry převedeny na TV2. Výhoda plynoucí pro TV2 z této záruky činí 9,8 milionu DKK.
(47)
Během vyšetřovaného období mělo Dánsko přístup ke třem pozemním vysílacím frekvencím s celostátním pokrytím, které byly vyhrazeny pro veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti. Jedna frekvence byla vyhrazena pro TV2, druhá pro DR a třetí byla určena pro digitální televizní vysílání.
(48)
TV2 platila poplatek za užívání vyhrazené celostátní vysílací frekvence Radě pro IT a telekomunikace, jež je státním orgánem spadajícím pod ministerstvo pro výzkum, technologii a vývoj (26). Výše tohoto poplatku byla stanovena v dánském zákonu o rozpočtu. Během vyšetřovaného období zaplatila TV2 na poplatcích za frekvenci ročně mezi 2 a 4 miliony DKK.
(49)
Dánsko mělo rovněž přístup k frekvencím s pouze regionálním pokrytím. V roce 1997 zavedla vláda možnost propojit regionální frekvence za účelem širšího pokrytí (vysílací síť). V období 1998-2001 musely všechny lokální komerční televizní stanice s povolením vysílat v síťovém systému platit státu roční poplatek (27). Regionální stanice TV2 tyto poplatky platit nemusely, protože vysílají ve „volných oknech“ na celostátní frekvenci TV2. Komerční televizní společnost TvDanmark byla jediným provozovatelem, který tento poplatek za svůj druhý kanál platil. Celkový poplatek, který TvDanmark zaplatila, činí 85,0 milionu DKK.
(50)
Vlastníci anténových zařízení mají povinnost přenášet programy veřejné služby TV2 přes svá zařízení (povinný přenos - must-carry).
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH STRAN A DÁNSKA
(51)
Zaprvé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise různé připomínky zúčastněných stran. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(52)
TvDanmark považovala poskytnutí celostátní vysílací frekvence státem za státní podporu, protože se stát vzdává příjmů z tohoto nedostatkového aktiva. Konkurenti pronikají nejvýše na 77 % území. TvDanmark poznamenala, že skutečnost, že poplatek za využívání síťového systému byl požadován pouze od TVDanmark2 a nikoliv od lokálních stanic TV2, i když jsou obě tyto televizní společnosti z hospodářského a obchodního hlediska ve stejném postavení, představuje státní podporu pro lokální stanice TV2. Podle ACT, Antena 3 TV a Telecinco vyžaduje zásada neutrality ES týkající se prostředků přenosu, aby poplatku podléhaly všechny druhy vysílacích sítí.
(53)
ACT, Antena 3 TV a Telecinco s ohledem na osvobození od placení daně z příjmů právnických osob poznamenaly, že povinnost odvádět 30 % ze zisku z komerční činnosti na činnost TV2 v oblasti poskytování služeb veřejného zájmu nelze považovat za odpovídající odvodu daně z příjmů právnických osob státu, protože narušuje hospodářskou soutěž na televizním trhu.
(54)
Různé třetí strany se domnívaly, že definici služby veřejného zájmu, jež je v náplni práce TV2, nelze považovat za odůvodněnou. Kritizována byla rovněž skutečnost, že by byly splněny podmínky pověření a proporcionality. TvDanmark zejména poznamenala, že výpočet nadměrného vyrovnání prováděný Komisí by měl zohlednit prospěch, který TV2 získala díky osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročným úvěrům s odložením splátek, státním zárukám za provozní úvěry a bezplatné vysílací frekvenci. TvDanmark uvedla, že obecné výkyvy trhu v oblasti příjmů z televizní reklamy jsou omezené a neopravňují posílení kapitálu TV2.
(55)
Pokud jde o reklamní trh, TvDanmark uvedla, že cenová politika TV2 neumožňuje komerčním provozovatelům pokrýt jejich náklady na jednotlivou službu. TvDanmark musí stanovit cenu svých TRP přibližně o 30-40 % níže než TV2, aby byla tržně přijatelná (TRP nebo GRP společnosti TV2 mají vyšší hodnotu kvůli lepšímu územnímu pokrytí) (28). Kvůli jedinečnému postavení TV2 z hlediska pokrytí a rozpočtu na programy vloží inzerent vždy určitou část svého rozpočtu do TV2, aby získal co největší dopad z hlediska počtu kontaktů, míry zasažení a/nebo dané četnosti v rámci rozpočtu. TvDanmark předložila číselné údaje, které prokazují, že její činnost byla od období 1997-2002 ztrátová, a tvrdí, že nekalá soutěž ze strany TV2 ji zbavila možnosti vytvářet dostatečné příjmy. TvDanmark rovněž předložila analýzu tvorby cen na dánském trhu televizní reklamy vypracovanou Copenhagen Economics. Zpráva porovnala průměrné a mezní ceny na trhu a došla k závěru, že hospodářská soutěž existuje pouze v oblasti reziduální poptávky, a srovnávání by proto mělo být založeno na mezních cenách. TvDanmark kromě toho předložila údaje srovnávající ceny za reklamu u TV2 s cenami v jiných druzích médií a jiných zemích.
(56)
Společnost TV3 uvedla, že kvůli tomu, aby byla tržně přijatelná, byla nucena poskytovat za umístění reklam velké slevy, protože TV2 nabízí mezní mimořádnou slevu na část rozpočtů na televizní reklamu, která inzerentům zbývá, pokud inzerenti i tuto část umístí u TV2.
(57)
Zadruhé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dánských orgánů. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(58)
Dánské orgány se domnívaly, že vysílací frekvence vyhrazené TV2 nelze považovat za zvýhodnění, protože lokální televizní stanice mají také vysílací frekvence, které jsou jim vyhrazeny. TV2 se proto nedostalo zvláštního zacházení. Společnost TV2 za používání frekvence platila stejně jako ostatní stanice.
(59)
Pokud jde o osvobození od daně z příjmů právnických osob, dánské orgány uvedly, že zisk z komerční činnosti byl celkem omezený a že metoda, jež byla zvolena za účelem neutralizace osvobození TV2 od daně z příjmů právnických osob ve vztahu ke komerčním činnostem, zabránila tomu, aby tyto činnosti získaly z tohoto osvobození finanční prospěch.
(60)
Pokud jde o otázku proporcionality, dánské orgány uvedly, že převod částky 167 milionů DKK z fondu TV2 byl přidělen na digitalizaci vysílací sítě. Tuto částku proto nelze označovat za volný vlastní kapitál.
(61)
Dánské orgány rovněž uvedly, že přebytek za období 1995-2002 odrážel vzhledem k obratu TV2 přiměřenou míru návratnosti. Kromě toho existovala potřeba kapitálu jako tlumiče pro případ náhlého propadu příjmů z reklamy a TV2 nesměla ze zákona přijímat úvěry přesahující 4 % jejího ročního obratu. Podle dánských orgánů k tomu stát jednal v souladu se „zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství“, protože vlastní kapitál TV2 nepřesáhl míru, kterou by běžný tržní investor poskytl. Takový kapitál není v rozporu se Smlouvou, pokud se kapitál nepoužije ke křížovému dotování komerčních aktivit TV2.
(62)
Pokud jde o chování TV2 na reklamním trhu, dánské orgány poznamenaly, že TV2 důsledně určovala své ceny tak, aby dosáhla co největších příjmů. Ceny byly stanoveny výlučně na základě nabídky a poptávky. Určovaly se jednou ročně na základě odhadu prováděného reklamním oddělením TV2, který se týkal komerčního počtu diváků (věková skupina 21-50 let), programových plánů, hospodářského vývoje a stavu hospodářské soutěže na trhu. Součástí tohoto odhadu nebyly provozní náklady TV2 a ani částka z koncesionářských poplatků. TV2 měla na dánském trhu nejvyšší ceny, a tak se nemůže jednat o snižování cen, jež by vedlo k narůstající potřebě státních prostředků.
(63)
Dánské úřady předložily zprávu RBB Economics o hospodářské soutěži na dánském trhu v oblasti televizní reklamy. Zpráva dospěla k závěru, že průměrné čisté ceny TV2 byly ve skutečnosti vyšší než ceny jejích konkurentů a že rozdíly mezi cenami za reklamu u společností TV2 a TvDanmark se daly vysvětlit rozdíly v jejich relativní úspěšnosti z hlediska programové nabídky a schopnosti přitáhnout diváky.
(64)
Zatřetí, následkem rozsudku požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(65)
Dánské orgány zaslaly své připomínky a předložily rovněž vyjádření TV2. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(66)
Pokud jde o příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996, dánské orgány a TV2 tvrdily, že dánský stát nemá nad těmito částkami žádnou kontrolu, a že je proto nelze považovat za státní prostředky. Pokud jde o číselné údaje, dánské orgány nepotvrdily částky uváděné Komisí, ale spíše vysvětlily, že výpočet částek za reklamu za roky 1995 a 1996 by měl zohlednit skutečnost, že část finančních prostředků z fondu TV2 byla použita k financování regionálních stanic TV2 a že tato část mohla být financována pouze z koncesionářských poplatků. Dánské orgány přesto vyjádřily souhlas s tím, že pro výpočet čistých nákladů služby veřejného zájmu by se měl v každém případě zohlednit příjem z reklamy a že tento příjem představuje příjem vytvořený činnostmi v oblasti služby veřejného zájmu.
(67)
Dánské orgány a TV2 se dále odvolaly na rozsudek Soudu a tvrdily, že jsou splněny podmínky rozsudku ve věci Altmark ze dne 24. července 2003 (29). V této souvislosti dánské orgány připomenuly, že stejně jako ve věci BUPA (30) se případ TV2 týká okolností, jež existovaly již přede dnem vynesení rozsudku ve věci Altmark. Domnívaly se, že podmínky rozsudku ve věci Altmark musí být uplatněny v souladu s jejich duchem a účelem tak, aby mohly být zohledněny zvláštní okolnosti případu. Uvedly, že v souladu s nimi z rozsudku vyplývá, že jediný požadavek, který Soud dánskému státu uložil, je, že by měl „v podstatě“ vyhovět podmínkám Altmark.
(68)
Konkrétněji se dánské orgány a TV2 domnívaly, že postup použitý ke stanovení koncesionářského poplatku byl transparentní a splňoval požadavky druhého kritéria Altmark alespoň ve své podstatě, což je podle nich na základě rozhodnutí Soudu dostačující. Domnívaly se, že třetí kritérium bylo rovněž splněno, protože TV2 bylo umožněno dosáhnout přiměřeného zisku. Pokud jde o čtvrtou podmínku rozsudku ve věci Altmark, zdůraznily různé kontroly, jimž TV2 podléhá, a odvolaly se také na judikaturu ve věci BUPA a rozsudek Soudu s tvrzením, že tato zkouška by měla být v tomto konkrétním případě do určité míry zmírněna či splněna pouze ve své podstatě. Na základě věci Chronopost (31) rovněž zdůraznily, že v praxi nelze porovnávat TV2 s běžným, dobře provozovaným podnikem. Dánské orgány také zůstaly u svého názoru, že vyrovnání by splnilo zkoušku investora v podmínkách tržního hospodářství.
(69)
Dánské orgány a TV2 byly dále názoru, že státní podpora by měla být prohlášena za slučitelnou. Vysvětlily postup, který vedl k navýšení základu kapitálu v TV2, a zdůraznily různé důvody, proč byl tento kapitál nutný k tomu, aby TV2 splnila své úkoly veřejné služby.
(70)
Po rozsudku Soudu předložily připomínky také některé třetí strany. V podstatě vysvětlily, proč by podmínky rozsudku ve věci Altmark neměly být považovány za splněné, a to zejména kvůli skutečnosti, že hospodářské zprávy předložené Soudu nejsou dostatečné k tomu, aby prokázaly splnění druhého a čtvrtého kritéria. Zdůraznily rovněž, že by Komise měla zůstat u svého závěru ze zrušeného rozhodnutí o vrácení, tj. že podpora nebyla slučitelná.
IV. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
IV.1 STÁTNÍ PODPORA VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(71)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(72)
Komise musí posoudit, zda výše popsaná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.1. PŘÍTOMNOST STÁTNÍCH PROSTŘEDKŮ A PŘIČITATELNOST STÁTU
(73)
Komise musí posoudit, zda dotčená opatření mají dopad na státní prostředky.
(74)
Pokud jde o koncesionářský poplatek, Komise bere na vědomí zjištění Soudu v jeho rozsudku (32). Platí zejména následující: částka je stanovena dánskými orgány; povinnost uhradit koncesionářský poplatek nevyplývá ze smluvního vztahu mezi TV2 a osobou povinnou k poplatku, ale z pouhého vlastnictví televizního nebo rozhlasového přijímače; je-li to nutné, je koncesionářský poplatek vybírán v souladu s předpisy o vybírání osobních daní; a konečně podíl TV2 na příjmu z koncesionářských poplatků stanoví dánské orgány. Soud dospěl k závěru, že prostředky z koncesionářských poplatků jsou dánským orgánům k dispozici a jsou pod jejich kontrolou, a že proto představují státní prostředky.
(75)
Pokud jde o příjmy z reklamy v letech 1995 a 1996, Soud ve svém rozsudku zdůraznil, že koncesionářský poplatek a příjmy z reklamy jsou svou povahou dvě odlišné záležitosti (33).
(76)
V tomto ohledu se Soud ve svém rozsudku (34) domníval, že ze strany Komise došlo k chybnému uvažování, když se domnívala, že příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 je nutno považovat za státní prostředky.
(77)
Podle rozsudku ve věci Preussen Elektra (35) musí Komise prokázat, zda lze příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 označit za státní prostředky. Za tímto účelem musí posoudit, zda měl dánský stát nad těmito příjmy z reklamy kontrolu.
(78)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí následující skutečnosti, které jsou důležité pro rozhodnutí, zda příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 představují státní prostředky.
(79)
V roce 1995 a 1996 obdržela TV2 příjmy z reklamy od fondu TV2, který je sám obdržel od TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame byl samostatný, státem vlastněný subjekt nezávislý na TV2. Společnost byla zřízena, aby jednala jako zprostředkovatel pro prodej reklamy na TV2 na komerčním základě (36). TV2 Reklame měla s inzerenty smluvní vztah.
(81)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky z TV2 Reklame do fondu TV2. O převodu místo toho rozhodoval dánský stát (37). Ministr kultury měl za úkol rozhodnout o části zisků TV2 Reklame, které měly být převedeny do fondu TV2. Takové rozhodnutí bylo přijímáno pro jeden nebo více roků najednou a po schválení dánským parlamentem (stálým parlamentním výborem pro finance). Ministr kultury mohl po schválení finančním výborem rozhodnout, že nepřevedený zisk bude použit ke splacení předešlé státní záruky ve prospěch TV2 Reklame nebo ke kulturním účelům.
(82)
Ve skutečnosti byly v roce 1995 a 1996 převedeny do fondu TV2 všechny finanční prostředky TV2 Reklame.
(83)
Fond TV2 byl založen s cílem poskytovat TV2 příjmy pocházející z koncesionářských poplatků a z výnosů z reklamy. Fond TV2 patřil ke skupině TV2. Byl spravován správní radou TV2.
(84)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky fondu TV2 do TV2 na ročním základě. O převodu do TV2 místo toho rozhodoval dánský stát. Fond TV2 měl ve skutečnosti zákonnou povinnost převádět prostředky ve prospěch TV2 podle rámcových rozpočtů, které připravoval ministr kultury (38).
(85)
Ve skutečnosti nedostala TV2 v roce 1995 a 1996 z fondu TV2 všechny příjmy z reklamy.
(86)
V rámci fondu TV2 navíc neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy na jedné straně a pro koncesionářské poplatky na straně druhé. Příjmy nepřevedené na TV2 se hromadily ve fondu TV2. Na TV2 byly převedeny v okamžiku, kdy byl fond TV2 zrušen.
(87)
Podle TV2 a dánských orgánů patřily příjmy z reklamy TV2, která na ně údajně měla právní nárok. Odvolávaly se při tom na dopis ministra spravedlnosti ze dne 22. listopadu 2003, ve kterém se uvádělo, že prostředky fondu TV2 lze použít pouze na pokrytí činností TV2. Podle TV2 a dánských orgánů proto existovala zákonná povinnost převádět případně příjmy z reklamy z fondu TV2 na TV2. Avšak jak je ukázáno výše, neexistovala žádná zákonná povinnost převést na TV2 všechny příjmy z reklamy a záleželo na konkrétním rozhodnutí ministra, zda a v jaké výši se mají finanční prostředky na TV2 převést.
(88)
Pokud jde o TV2, je nutno dodat, že tato společnost neměla žádné smluvní vztahy s konečnými inzerenty a neměla žádný vliv na činnosti v oblasti reklamy (39). Dánská vláda potvrdila, že výhledové příjmy z reklamy na následující rok byly stanoveny nezávisle na TV2.
(89)
Na základě výše uvedených informací se Komise domnívá, že ministr měl kontrolu nad částkami, které se nacházely ve společnosti TV2 Reklame a ve fondu TV2. Konkrétně i) dánský stát rozhodoval, zda se má část nebo všechny příjmy z reklamy převést do fondu TV2 a na TV2; ii) v roce 1995 a 1996 nezískala TV2 všechny příjmy z reklamy a iii) se všechny nepřevedené příjmy z reklamy hromadily ve fondu TV2, kde se ve skutečnosti smíchaly s koncesionářskými poplatky.
(90)
Z těchto důvodů se Komise domnívá, že v tomto konkrétním případě představují příjmy z reklamy za rok 1995 a 1996, které byly převedeny na TV2 přes společnost TV2 Reklame a fond TV2, státní prostředky.
(91)
V každém případě by se výše státní podpory, kterou by bylo možno prohlásit za slučitelnou, nelišila v případě, kdy by příjmy z reklamy nebyly označeny za státní prostředky (quod non). V souladu s ustálenou praxí Komise a jak je uvedeno ve sdělení o vysílání z roku 2001 (40), příjmy z veřejné služby, jako jsou příjmy z reklamy, musí být zohledněny při výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu, tj. i v případě, že nejsou považovány za státní prostředky, protože tyto příjmy snižují potřebu financování z veřejných prostředků. Dánské orgány tento názor sdílejí (41).
(92)
Je nutno dodat, že převod ad-hoc finančních prostředků z rozhlasového fondu na TV2 se týká příjmů z koncesionářských poplatků, které byly dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. To samé platí pro převod ad-hoc finančních prostředků z fondu TV2, když byl zrušen, protože vedle prvků uvedených v souvislosti s kontrolou dánského státu nad fondem TV2 byly prostředky fondu TV2 uvolněné v okamžiku jeho zrušení dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. Jelikož prostředky zůstávaly pod veřejnou kontrolou, je na ně nutno také pohlížet jako na státní prostředky. Protože jsou příjmy z reklamy považovány za státní prostředky a protože o převodu na TV2 v době zrušení fondu rozhodl stát, nemá na tento závěr v žádném případě vliv tvrzení dánských orgánů, že paušální částka převedená na TV2 v souvislosti se zrušením fondu pochází výlučně z příjmů za reklamu.
(93)
Pokud jde o další státní opatření, Komise je názoru, že v osvobození od daně z příjmů právnických osob jsou obsaženy veřejné prostředky, protože ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (42).
(94)
Bezúročné úvěry s odložením splátek poskytnuté TV2 jsou udělovány přímo státem a přidělovány z veřejného rozpočtu. Zřeknutím se úroků a splátek u těchto úvěrů přichází dánský stát o příjmy, a tyto finanční prostředky proto představují prostředky státní. Kromě toho dánský stát ručí za provozní úvěry. Prospěch ze státní záruky spočívá v tom, že riziko spojené se zárukou nese stát. Skutečnost, že riziko nese stát, by měla být běžně odměněna přiměřenou prémií. Zřekne-li se stát takové odměny, jedná se jak o zvýhodnění TV2, tak o úbytek státních prostředků (43).
(95)
Stát navíc pro TV2 vyhradil celostátní vysílací frekvenci, za niž TV2 platí státnímu subjektu poplatek. Roční poplatek placený TV2 se ve vyšetřovaném období pohyboval mezi 2 a 4 miliony DKK.
(96)
Při neexistujícím základu pro srovnání poplatku placeného za celostátní vysílací frekvenci, lze tento poplatek porovnat pouze s poplatkem placeným za povolení pokrýt větší část obyvatelstva prostřednictvím síťového systému. Poplatek placený TV2 za frekvenci s celostátním pokrytím je výrazně nižší, než poplatek za síťový systém uložený TvDanmark, který se pohybuje mezi 5 miliony DKK v roce 1997 a 30 miliony DKK v roce 2001, ačkoliv síť regionálních frekvencí TvDanmark dosahuje pokrytí pouze v míře 77 %. TV2 tak mohla pokrýt větší část dánského obyvatelstva za nižší cenu.
(97)
Komise je proto názoru, že poplatek za vysílací frekvenci neodráží tržní podmínky a že tím, že stát nepožadoval za aktivum tržní sazbu, se zřekl příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu.
(98)
Protože TV2 nevysílá za použití systému lokálních frekvencí s cílem vytvořit celostátní síť, není naopak povinna platit poplatek za síťový systém. Protože stát nemohl oprávněně tento poplatek od TV2 vybírat, nezřekl se příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu, a nedošlo tak k žádnému dopadu na státní prostředky.
(99)
Stejně tak Komise není schopna zjistit žádné státní prostředky v právním ustanovení, kterým jsou vlastníci anténových zařízení povinni přenášet programy veřejných služeb pomocí těchto zařízení (must-carry), protože zde stát nepřichází o žádný příjem a ani aktivně nepřevádí finanční prostředky těmto subjektům. TV2 tak má sice prospěch z ustanovení o přístupu, ale nezískává přitom žádnou výhodu ze státních prostředků (44).
(100)
Všechna výše uvedená opatření jsou přičitatelná dánskému státu, protože, jak je popsáno výše, obsahují v té či oné podobě rozhodnutí přijaté dánským státem.
IV.1.2. SELEKTIVNÍ ZVÝHODNĚNÍ A NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(101)
Komise se domnívá, že příjmy z koncesionářského poplatku, převody z fondu TV2 (včetně příjmů za reklamu v letech 1995 a 1996) a rozhlasového fondu, osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročné úvěry s odložením splátek, státní záruka u provozních úvěrů a přístup k celostátní frekvenci za výhodných podmínek poskytují TV2 hospodářskou a finanční výhodu, která zbavuje tuto společnost provozních nákladů, které by za obvyklých okolností musel nést její rozpočet. Konkurenti TV2 navíc stejné finanční prostředky neobdrželi.
(102)
Státní opatření, kterými se vyrovnávají čisté dodatečné náklady služby obecného hospodářského zájmu, se nicméně za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nepokládají, jsou-li splněny čtyři podmínky vysvětlené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (45):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(103)
Jak bude dále rozvedeno v části tohoto rozhodnutí věnované slučitelnosti (viz 160. bod odůvodnění a následující tohoto rozhodnutí), z rozsudku Soudního dvora vyplývá, že první podmínka rozsudku ve věci Altmark je splněna.
(104)
Pokud jde o druhé kritérium Altmark, podle kterého parametry, na jejichž základě je vyrovnání za plnění veřejné služby vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, musí Komise posoudit právní a hospodářské podmínky, kterými se během vyšetřovaného období řídilo stanovení výše příjmů z koncesionářského poplatku vyplácených TV2. V tomto ohledu Komise zaznamenává, že postup byl následující.
(105)
Podle bodů 29 a 30 dopisu dánských orgánů ze dne 24. března 2003 určoval zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, jenž platil během vyšetřovaného období (46), způsob, jakým byla stanice TV2 jako celek financována (koncesionářský poplatek, příjmy z reklamy a jiné zdroje příjmů), a stanovil, že ministr kultury určuje podíl TV2 a DR na koncesionářských poplatcích, a tím i výši vyrovnání, jež bylo poskytováno TV2. Je nutno připomenout, že za roky 1995 a 1996 obdržela TV2 svůj podíl na koncesionářských poplatcích od fondu TV2.
(106)
V souladu s ustálenou praxí byla výše tohoto vyrovnání stanovena ministrem po konzultacích s finančním výborem dánského parlamentu a v rámci dohody o médiích uzavřené s většinou politických stran v dánském parlamentu. V dotčeném období byly uzavřeny tři dohody o médiích: dohoda o médiích na období 1994-1997 uzavřená dne 16. září 1993, dohoda o médiích na období 1997-2000 uzavřená dne 10. května 1996 a dohoda o médiích na období 2001-2004 uzavřená dne 28. března 2000.
(107)
Příjem z koncesionářských poplatků tak byl stanoven na celkem dlouhé období. Během vyšetřovaného období neprošlo vyrovnání poskytované TV2 žádnou následnou revizí, a to ani v době, kdy příjem TV2 poklesl. Například ačkoliv příjem TV2 z reklamy se v roce 1999 výrazně snížil, nedošlo k úpravě vyrovnání, ve které by se tato skutečnost odrazila.
(108)
Podle dánských orgánů bylo vyrovnání stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz.
(109)
V roce 1995 a v roce 1999 provedla auditorská společnost KPMG hloubkové hospodářské analýzy. KPMG pomáhala monitorovací skupina složená ze zástupců vedoucích subjektů na trhu, a to v případě zprávy z roku 1999 také ze zástupců konkurentů TV2. Pozornost se zejména zaměřila na údaje o možných příjmech z jiných zdrojů než z koncesionářských poplatků, jako byly např. příjmy z reklamy.
(110)
V bodech 164 a 165 svého dopisu ze dne 24. března 2003 dánské orgány uvedly, že konzultační studie KPMG, které se snažily odhadnout co nejpravděpodobnější vývoj obratu v oblasti reklamy na dánském reklamním trhu a zdroje příjmů TV2 a určit nejistoty spojené s těmito odhady, byly vypracovány, aby dánské vládě a dánskému parlamentu poskytly lepší základ pro jejich rozhodování při stanovení a rozdělení koncesionářských poplatků během jednání o mediální politice.
(111)
Podle dánských orgánů byly podklady použité pro stanovení vyrovnání veřejně dostupné. Dohody o médiích byly zveřejněny v tisku a úředním oznámení parlamentních zápisů (Folketingstidende). Právní předpisy, kterými se prováděly dohody o médiích, byly zveřejněny v dánském Úředním věstníku (Lovtidende). Spolu s výše uvedenými hospodářskými analýzami byly rovněž zveřejněny účty TV2.
(112)
Vzhledem k rozsudku musí Komise posoudit, zda by výše popsaný postup nemohl vést k tomu, že by bylo splněno druhé kritérium ve věci Altmark.
(113)
Na jedné straně bere Komise na vědomí, že Soud ve svém rozsudku (47) uvedl, že „(…) je možné, že dotčený postup pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byl objektivní a transparentní vzhledem zejména ke skutečnosti, že byl zapojen dánský parlament, že postup byl založen na hospodářských analýzách vypracovaných auditorskou společností za pomoci monitorovací skupiny, na jejíž práci se podíleli konkurenti TV2, a že tyto analýzy byly zveřejněny stejně jako roční účetní závěrky TV2. V souladu s tím se nedá vyloučit, že by seriózní analýza tohoto postupu mohla dojít k závěru, že Dánské království ještě před tím, než Soudní dvůr stanovil podmínky v rozsudku ve věci Altmark, splnilo v zásadě druhou z těchto podmínek“. K tomu, jak rozhodl Soud, „výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byla vypočítána na základě konkrétního předpokladu, že TV2 bude mít nadále prospěch z ostatních státních opatření (48)“ (např. osvobození od daně atd.).
(114)
Komise zastává názor, že zapojení dánského parlamentu do postupu vedoucímu ke stanovení koncesionářských poplatků zajistilo do jisté míry určitou úroveň transparentnosti a objektivity. O dohodách o médiích, které určily částku koncesionářských poplatků, již měla obdržet TV2, bylo navíc rozhodnuto předem na několik let a během vyšetřovaného období nedošlo nikdy později k úpravě vyrovnání ve prospěch TV2.
(115)
Hospodářské zprávy vypracované KPMG ovšem pouze předpověděly výši příjmů z reklamy náležejících TV2 (tj. stranu příjmů). Pokud jde o stranu nákladů při stanovení vyrovnání, uvedené hospodářské zprávy nezaujaly stanovisko a Komisi se zdá, že dohody o médiích byly založeny pouze na indexaci nákladů, které TV2 měla v předchozích letech. Dánské orgány totiž uvedly, že vyrovnání bylo stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz, které ovšem posuzovaly pouze stranu příjmů a netýkaly se období krytého dohodou o médiích uzavřenou dne 16. září 1993.
(116)
Nikde k tomu nejsou uvedeny parametry, na jejichž základě se mělo vyrovnání vypočítávat. Výše vyrovnání byla stanovena předem, ovšem druhé kritérium Altmark stanoví, že parametry, na jejichž základě je vyrovnání za poskytování veřejné služby vypočteno, musejí být samy o sobě stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem.
(117)
Na základě výše uvedených skutečností se proto Komise domnívá, že druhé kritérium Altmark není splněno. V každém případě platí, že kritéria Altmark jsou kumulativní, a Komise soudí, že čtvrté kritérium splněno není (viz níže).
(118)
Podle čtvrtého kritéria Altmark, „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(119)
V tomto konkrétním případě nebyl poskytovatel veřejné služby TV2 vybrán v řízení o zadání veřejné zakázky. Jelikož veřejná soutěž neproběhla, Komise musí posoudit, zda úroveň vyrovnání byla stanovena na základě nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(120)
Hospodářské a právní podmínky, jimiž se řídilo stanovení vyrovnání ve prospěch TV2, byly popsány výše. Vzhledem k rozsudku a při zohlednění skutečnosti, že Soud uvedl, že součástí postupu zavedeného Dánským královstvím pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 v období 1995-2002 byly mimo jiné hospodářské analýzy vypracované za pomoci konkurentů TV2, musí Komise při posouzení, zda bylo porovnání nákladů TV2 provedeno s náklady průměrného, správně řízeného provozovatele, zohlednit zejména zprávy KPMG z roku 1995 a roku 1999.
(121)
Zprávy vypracované poradenskou společností KPMG zvažují pro jednotlivá období koncesionářských poplatků různé scénáře vývoje na reklamním trhu. Zprávy neobsahují žádné informace o společnosti TV2 jako takové (např. o jejím finančním stavu nebo jejích provozních nákladech), ale dokládají, jak by se příjmy z reklamy mohly vyvíjet a jaká část všeobecného reklamního trhu by mohla vyústit v příjmy TV2. Tím, že poskytly odhady nejpravděpodobnějšího vývoje obratu z reklamy na dánském reklamním trhu a že zjistily nejistoty spojené s těmito odhady, se tyto zprávy staly součástí postupu, jímž se dánské orgány řídily při stanovení koncesionářských poplatků, které měly být poskytnuty TV2.
(122)
Zprávy KPMG neposuzovaly žádné náklady TV2, ani náklady ostatních provozovatelů, ale samy se omezovaly na posouzení vývoje na reklamním trhu a podílu TV2 na příjmech z reklamy. Je nutno také poznamenat, že se tyto zprávy netýkaly prvních roků vyšetřovaného období, které pokrývala dohoda o médiích z roku 1993.
(123)
Do vypracování těchto zpráv byly do určité míry zapojeni konkurenti. U zprávy z roku 1995 se v dokumentu říká, že byly zapojeny „četné zúčastněné strany“, aniž je ze zprávy jasné, o jaké zúčastněné strany se jednalo. Zpráva KPMG z roku 1999 zmiňuje monitorovací skupinu odborníků, ve které skutečně působili konkurenti TV2. Ovšem skutečnost, že hospodářské zprávy byly do určité míry vypracovány za pomoci konkurentů TV2, sama o sobě neznamená, že byla provedena analýza nákladů konkurentů.
(124)
Jinými slovy, tyto zprávy neobsahují analýzu nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby, ale spíše pojednávají o obecnějších otázkách výhledů reklamního trhu a výše budoucích příjmů TV2 z reklamy. Je nutno také dodat, že ceny na reklamním trhu se netvoří pouze na základě nákladů, ale na základě různých prvků, jako je podíl na počtu diváků.
(125)
Dánské orgány a TV2 ve spojení se čtvrtou podmínkou ve věci Altmark uvádějí také právní a věcné argumenty.
(126)
Zaprvé, Dánsko se odvolává na věc BUPA a tvrdí, že čtvrtá podmínka ve věci Altmark není nutně použitelná, nebo alespoň že by Komise měla vzhledem k rozsudku Soudu pouze posoudit, zda je splněna ve své podstatě. Komise zastává názor, že v případě BUPA byla situace velmi vymezená v tom smyslu, že dotčený projekt, který se týkal poskytování zdravotních služeb, nebyl spojen s náklady, tj. na rozdíl od jiných odvětví veřejných služeb byl systém založen na rizikových profilech zákazníků. Za takových okolností proto subjekt nemohl provozovat účinně svou činnost, pokud by pracoval na vlastní náklady. U veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností je ovšem výpočet vyrovnání na základě nákladů a příjmů možný.
(127)
Zadruhé, Dánsko s odkazem na věc Chronopost (49) tvrdí, že poskytovatele veřejné služby jako TV2 nelze srovnávat se soukromým subjektem. Komise je ale názoru, že na rozdíl od otázky rozdělení nákladů v souvislostech posouzení slučitelnosti, o což šlo ve věci Chronopost, spočívá podstata čtvrtého kritéria Altmark přesně v tom, že při neprovedení veřejné soutěže se musí provést srovnání nákladů na poskytnutou veřejnou služby s náklady, které by vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky.
(128)
Dánsko k tomu tvrdí, že Národní auditní úřad prováděl jako součást stálého dohledu nad TV2 audity jejich účtů z finančního hlediska a z hlediska řízení a že docházelo ke stálým kontrolám, které se rovněž zaměřovaly na hlediska efektivnosti. Komise se ale domnívá, že skutečnost, že roční účetní závěrky podléhaly schválení ministerstva kultury, není dostatečná k tomu, aby se prokázalo, že náklady TV2 odpovídají nákladům průměrného, správně řízeného podniku. Navíc lze pochybovat o tom, že kontroly ex-post mohou být z hlediska splnění čtvrtého kritéria relevantní, pokud nebyla před stanovením výše vyrovnání provedena žádná analýza nákladů.
(129)
Dánské orgány se navíc odvolávají na zprávu dánského Národního auditního úřadu z roku 2000, která do určité míry porovnala vývoj produktivity TV2 s vývojem produktivity DR a zahraničních veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ a Norsk Riksringkastning „NRK“). V této zprávě dospěl Národní auditní úřad ke zjištění, že jak DR, tak TV2 zlepšily mezi rokem 1990 a 1999 svou produktivitu. DR snížil své náklady spojené s premiérovými vysíláními ve větší míře než TV2, ale v roce 1999 byly hodinové náklady DR na premiérové vysílání přesto o 53 % vyšší než náklady TV2. Hodinové náklady na vysílání byly u DR v roce 1999 přibližně o 29 % vyšší než u TV2. Národní auditní úřad se také domníval, že vývoj produktivity u DR a TV2 byl lepší nebo se rovnal vývoji produktivity u ostatních třech veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností.
(130)
Tato zpráva ale není na prokázání splnění čtvrté podmínky dostatečná.
(131)
Zpráva je totiž z pozdější doby než dohody o médiích, které stanovily výši vyrovnání, a nemůže tak prokázat, že toto vyrovnání bylo stanoveno na základě nákladů, které by vynaložil průměrný podnik při plnění úkolů veřejné služby.
(132)
Zpráva se dále vztahuje na ostatní veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a netýká se tak nákladů „průměrného“ podniku. Není tak například prokázáno, že náklady společnosti DR, která nesmí vytvářet finanční prostředky prostřednictvím reklamy a u níž je úroveň vyrovnání stanovena podle stejné dohody o médiích jako v případě TV2, jsou stejné jako náklady průměrného podniku. Pro účely čtvrtého kritéria Altmark proto není možno na základě srovnání s náklady DR dospět k žádnému závěru.
(133)
Pokud jde o srovnání se zahraničními veřejnoprávními rozhlasovými a televizními společnostmi, zpráva k tomu pouze srovnává vývoj produktivity TV2 s jednou z ostatních veřejnoprávních společností, ale nevyjadřuje názor ohledně úrovně efektivity jako takové, a tak ani o samotných nákladech. Důvodů pro pomalejší vývoj produktivity může být totiž celá řada, a to včetně skutečnosti, že efektivita jako taková byla na počátku vyšší, nebo skutečnosti, že televizní společnost nemohla prodloužit svůj vysílací čas. Například bod 51 zprávy uvádí, že „během dotčeného období měly BBC a SVT téměř stejný vývoj nákladů, tj. růst o přibližně 50 % v reálném vyjádření, zatímco náklady NRK vzrostly o přibližně 60 % v reálném vyjádření. Jak je uvedeno výše, náklady DR v reálném vyjádření vzrostly o 23 % a náklady TV2 o 63 %. Protože, jak již bylo zmíněno, délka vysílání SVT a BBC nevzrostla stejně jako u jiných televizních společností, tento vývoj nákladů znamená, že SVT a BBC nezlepšily svou produktivitu stejným způsobem jako ostatní tři veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti“.
(134)
Komise bere také na vědomí, že bod 50 zprávy uvádí následující: „Protože Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal účty zahraničních veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, mohou existovat rozdíly mezi činnostmi těchto společností a mezi metodami výpočtu používanými pro jednotlivé účetní položky. Znamená to, že použité náklady a z nich odvozené jednotkové náklady se nemusí nutně vztahovat ke stejným činnostem a že nebyly nutně vypočteny podle stejných účetních zásad. Vyplývá z toho, že úrovně jednotkových nákladů se jako takové nedají ke srovnání použít. Protože smyslem zahrnutí zahraničních rozhlasových a televizních společností je porovnat spíše ‚vývoj‘ produktivity než její úroveň jako takovou, zaujal Národní auditní úřad stanovisko, že údaje týkající se zahraničních televizních společností mohou přesto ve své stávající podobě posloužit jako přiměřený ukazatel vývoje“. Bod 53 zprávy rovněž uvádí, že „Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal příčiny výše uvedeného vývoje, protože, jak je zmíněno výše, vývoj zjištěných jednotkových nákladů závisí na obsahu programu nabízeného televizními společnostmi a protože analýza každopádně předpokládá, že se kvalita neměnila. Jelikož to představuje bezprostřední potíž při srovnávání dotčených veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, zjištění analýzy by se měla vykládat s jistou obezřetností. V tomto ohledu ministerstvo kultury prohlásilo, že souhlasí s popsaným vývojem jednotkových nákladů a že porovnání jednotkových nákladů DR, TV2 a zahraničních rozhlasových a televizních společností je nutno vykládat s jistou obezřetností“.
(135)
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Komise proto zastává názor, že zpráva neprokazuje, že náklady TV2 představují náklady, které by průměrný, správně řízený podnik vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(136)
Na základě výše uvedených skutečností Komise na závěr soudí, že čtvrté kritérium Altmark není splněno, a protože jsou tato kritéria kumulativní, nesplňuje vyrovnání poskytnuté TV2 podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark. Jak bude prokázáno níže, Komise každopádně soudí, že toto vyrovnání lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(137)
Komise musí také posoudit, zda by dotčená opatření mohla splnit zkoušku „investora v tržním hospodářství“. Dánské orgány a TV2 tvrdí, že opatření nelze označit za státní podporu, protože splňují podmínky zkoušky investora v tržním hospodářství. Domnívají se zejména, že v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství bylo zcela oprávněné ponechat přebytek TV2 k navýšení kapitálu.
(138)
V tomto ohledu je nutno předběžně poznamenat, že otázka, zda by bylo možno opatření odůvodnit v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství, je jiná než otázka, zda by bylo možno opatření považovat za nutná pro plnění úkolů veřejné služby (viz níže posouzení slučitelnosti), tj. skutečnost, že k výkonu svých úkolů veřejné služby by TV2 mohla potřebovat určitou míru rezerv a kapitálu, ještě neznamená, že by soukromý investor ponechal tyto finanční prostředky ve společnosti a nevyžadoval by dividendy.
(139)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise stanovit, zda by se za podobných okolností dalo od soukromého investora srovnatelného velikostí se subjekty, které spravují veřejný sektor, očekávat, že přistoupí ke vkladům kapitálu stejného rozsahu (50). Ačkoliv jednání soukromého investora, s nímž je nutno porovnávat zásah veřejného investora, nemusí být jednáním běžného investora, který vynakládá kapitál s cílem dosáhnout poměrně krátkodobě zisku, musí být alespoň jednáním soukromé holdingové společnosti nebo soukromé skupiny podniků sledujících strukturální politiku a vedených vyhlídkou na ziskovost v dlouhodobějším časovém úseku.
(140)
Podle ustálené judikatury musí být dále zkouška investora v tržním hospodářství provedena v okamžiku přijetí rozhodnutí a ne následně (ex-post) (51).
(141)
Jelikož je v tomto konkrétním případě Dánsko jediným akcionářem společnosti TV2, je také prvním a posledním věřitelem, kterého je nutno v případě úpadku společnosti vyplatit. Z hlediska investora by tak dánský stát mohl usilovat o návratnost své investice tím, že by požadoval odměnu v podobě úroku z půjčky nebo výnosu z kapitálového podílu.
(142)
V tomto ohledu Komise zaznamenává, že během dotčeného období se Dánsko zřeklo nároku na placení úroků a umožnilo, aby úvěry zůstaly bez splátek. Dánský stát navíc nepožadoval žádnou odměnu z kapitálu, který se v TV2 nahromadil. Dánský stát proto nevyžadoval obvyklou návratnost své investice, jak by věřitel nebo majitel společnosti běžně učinil.
(143)
Dánské orgány dále nepředložily žádné přijatelné prvky pro odůvodnění, proč mělo ze strategického hlediska smysl reinvestovat přebytek do TV2 místo toho, aby požadovaly odměnu v podobě úroků nebo dividend. Takové rozhodnutí by za běžných okolností učinil investor pouze tehdy, pokud by se domníval, že opětovné investování vytvoří u jeho původní investice přidanou hodnotu.
(144)
V tomto konkrétním případě není prokázáno, že by existoval podnikatelský plán nebo zřetelná vypracovaná podnikatelská strategie, která by ukazovala, že tomu tak bylo. Neexistují ani žádné jiné náznaky, které by svědčily o tom, že TV2 plánovala rozvinout své činnosti tak, aby podobnou přidanou hodnotu vytvořila. Komise se tímto tvrzením nesnaží spoléhat na formální argumenty, aby odmítla tvrzení dánských orgánů o zkoušce investora v tržním hospodářství, ale pouze posuzuje, zda by se investor v tržním hospodářství rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 na základě podkladů, které měl k dispozici v okamžiku, kdy by toto rozhodnutí přijímal. Při zohlednění informací dostupných v okamžiku, kdy byly finanční prostředky ponechány v TV2 (52), a nezávisle na ohledech spojených s potřebami úkolů veřejné služby, které zajišťovala TV2 a na které by nebral ohled soukromý investor, se Komise přesto domnívá, že neexistoval žádný podnikatelský plán, investiční projekt nebo jiný prvek, na jejichž základě by se racionální soukromý investor domníval, že by reinvestování vytvořilo u jeho původní investice přidanou hodnotu, a že by se rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 místo toho, aby požadoval odměnu.
(145)
Dánské orgány kromě toho použily jako ukazatel výnos z obratu, aby prokázaly, že při reinvestování finančních prostředků do TV2 jednaly jako soukromý investor. V tomto konkrétním případě je ovšem nutno zdůraznit, že dánská vláda jedná ve skutečnosti jako finančník TV2 v tom smyslu, že jí poskytuje na pokrytí části jejích provozních nákladů značné výnosy. Výše těchto výnosů má přímý dopad na výsledky, jichž je TV2 schopna dosáhnout. V praxi lze koeficient výkonnosti zlepšit pouhým navýšením částky státních finančních prostředků. Protože nadměrné finanční prostředky vedou také k neefektivitě a ta zase k většímu čerpání státních prostředků, není zdaleka jisté, že zvýšené financování vede k odpovídajícím lepším výsledkům.
(146)
Chování dánských orgánů proto nelze považovat za chování investora v tržním hospodářství. Jak bude prokázáno níže, Komise ale každopádně soudí, že vyrovnání lze považovat za slučitelné. Jak již bylo zmíněno, zkouška investora v tržním hospodářství je jinou otázkou než otázka, zda bylo pro dánský stát odůvodnitelné ponechat přebytek v TV2 za účelem vytvoření kapitálu nutného pro úkoly veřejné služby.
(147)
Komise na závěr soudí, že během vyšetřovaného období opatření upřednostňovala TV2. Na trhu televizního vysílání se TV2 nachází v hospodářské soutěži s ostatními televizními společnostmi, kterým se stejného zvýhodnění nedostalo. Opatření je proto nutno považovat za selektivní a narušující hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.3. OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(148)
Státní opatření spadají pod ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. To nastává vždy, když jsou dotčené činnosti součástí obchodní výměny uvnitř Společenství.
(149)
Soudní dvůr vypracoval rozsáhlý výklad tohoto pojmu. Podle judikatury Soudního dvora, pokud státní podpora posílí postavení určitého podniku ve srovnání s ostatními podniky zapojenými do hospodářské soutěže v obchodu v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za dotčené touto podporou (53). Skutečnost, že příslušný podnik nepůsobí v oblasti vývozu, nevylučuje možnost ovlivnění obchodu. Poskytne-li členský stát určitému podniku podporu, mohou být díky podpoře zachovány vnitrostátní činnosti nebo mohou dokonce vzrůst, což ve svém důsledku snižuje možnosti jiných podniků na trh proniknout. Podpora tak umožňuje příjemci zachovat si podíl na trhu, který by jinak mohli získat konkurenti z jiných členských států (54).
(150)
V bodě 18 sdělení o vysílání Komise s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedla, že „lze obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Rovněž reklama v případě veřejných vysílacích organizací, které mají oprávnění prodávat vysílací čas pro reklamu, má přeshraniční účinek, zejména u jazykově stejnorodých oblastí přes hranice jednotlivých států. Kromě toho se vlastnická struktura soukromých vysílacích organizací může rozšířit na více členských států.“
(151)
Komise v tomto případě zaznamenává, že TV2 vyvíjí činnost na mezinárodním trhu a vyměňuje televizní programy (55). Nachází se v přímé hospodářské soutěži se soukromými televizními společnostmi, které vyvíjejí činnost na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu. Finanční prostředky vložené do organizace TV2 poskytly této společnosti konkurenční zvýhodnění při získávání audiovizuálních práv a při investování do programů, které mohou být následně prodávány. Opatření podpory k tomu dostala TV2 do výhodného postavení ve srovnání s jejími konkurenty v rámci Evropské unie, protože oslabila jejich možnosti, aby sami do Dánska pronikli.
(152)
Komise proto dochází k závěru, že opatření ve prospěch TV2 ovlivnila obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.4. ZÁVĚR
(153)
Protože jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise dochází k závěru, že výše popsaná opatření ve prospěch TV2 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(154)
Jelikož TV2 začala vysílat v roce 1989, byla všechna opatření poskytnuta TV2 po přistoupení Dánska k Evropské unii. Z tohoto důvodu představují opatření včetně koncesionářského poplatku novou státní podporu (a ne stávající ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU).
IV.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(155)
Komise soudí, že čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 písm. a), b), c) a d) SFEU nejsou zjevně použitelné a ani dánské orgány či TV2 v tomto ohledu netvrdily opak.
(156)
Komise proto posoudí, zda by nebylo možno použít čl. 106 odst. 2 SFEU.
(157)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(158)
Aby opatření mohlo využít této odchylky, musí být splněny následující podmínky:
-
příslušná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková jasně definována členským státem („definice“),
-
členský stát musí příslušný podnik výslovně pověřit poskytováním této služby („pověření“),
-
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě musí bránit plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, a výjimka z těchto pravidel nesmí ovlivňovat rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie („proporcionalita“).
(159)
Sdělení Komise z roku 2001 o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (56) (dále jen „sdělení o vysílání“) stanoví zásady a metody, které má Komise v úmyslu uplatňovat v odvětví rozhlasového a televizního vysílání, aby zajistila soulad s výše uvedenými podmínkami.
IV.2.1. DEFINICE
(160)
Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (57) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu. Veřejná služba v oblasti vysílání je podrobněji vymezena ve stanovách TV2, které uvádějí, že TV2 musí veškerému dánskému obyvatelstvu poskytovat programy skládající se ze zpravodajských, všeobecně informačních, vzdělávacích, uměleckých a zábavných pořadů (58).
(161)
Komise bere na vědomí, že Soudní dvůr přijal v rozsudku (59) stanovisko ohledně veřejné služby, kterou musí TV2 ze zákona poskytovat.
(162)
Zaprvé je nutno připomenout, že členské státy mají široký prostor pro uvážení při vymezení toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu, a Komise tudíž může zpochybnit definici těchto služeb vytvořenou členským státem pouze v případě zjevného pochybení (60).
(163)
Jak je k tomu uvedeno v odstavci 33 sdělení o vysílání, spadá definice poslání veřejné služby veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti do pravomoci členských států.
(164)
Pokud jde konkrétněji o služby obecného veřejného zájmu, judikatura Soudního dvora uznala, že členské státy mohou oprávněně definovat takové služby tak, aby zahrnovaly obecné programy (61).
(165)
Když členské státy v Amsterodamském protokolu (62) prohlásily, „že systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“, odkazovaly přímo na veřejnoprávní systémy rozhlasového a televizního vysílání, které zavedly a pověřily vysíláním obecných televizních programů pro veškeré obyvatelstvo těchto států.
(166)
Ve svém rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že pravomoc členských států definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce a kvalitativně, aby se pokrylo vysílaní široké škály programů, nemůže být popírána, stejně jako možnost členských států uchýlit se při financování služeb obecného hospodářského zájmu k financování prostřednictvím reklamy (63).
(167)
Možnost členského státu definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce, se zahrnutím vysílání obecných programů, nemůže být zpochybněna skutečností, že veřejnoprávní rozhlasová a televizní společnost vykonává krom toho obchodní činnosti, zejména prodej vysílacího času pro reklamu. Otázka definice poslání veřejné služby se totiž nesmí zaměňovat s otázkou finančního mechanismu, který byl vybrán pro poskytování těchto služeb (64).
(168)
Soud k tomu ujasnil, že Komise nemusí srovnávat programy TV2 s programy komerčních kanálů. Učinit prostřednictvím srovnávací analýzy programů definici vysílací služby obecného hospodářského zájmu závislou na škále programů nabízených komerčními televizními společnostmi by znamenalo připravit členské státy o jejich pravomoc definovat veřejnou službu. Definice služby obecného hospodářského zájmu by tak ve skutečnosti závisela při konečné analýze na komerčních provozovatelích a jejich rozhodnutí, zda vysílat či nevysílat určité programy.
(169)
Soudní dvůr (65) také potvrdil, že povinnosti uložené komerčním televizním společnostem nejsou srovnatelné s povinnostmi veřejné služby uloženými TV2. Záměrem těchto povinností veřejné služby je poskytovat veškerému dánskému obyvatelstvu pestrý televizní program, který odpovídá požadavkům kvality, všestrannosti a rozmanitosti. Tyto povinnosti veřejné služby podmiňují celou televizní činnost TV2 způsobem více omezujícím, než činí minimální povinnosti stanovené dánským zákonem pro poskytnutí povolení vysílat.
(170)
Soudní dvůr proto dospěl k závěru (66), že „definice použitá dánskými orgány je jistě široká, jelikož v důsledku své zejména kvalitativní povahy ponechává vysílací organizaci volnost, aby stanovila skladbu programů. Přesto se nedopouští nepřesnosti. Naopak pověření TV2 je zcela jasné a přesné: poskytovat celé dánské populaci pestrý televizní program zaměřující se na kvalitu, všestrannost a rozmanitost“.
(171)
Na základě výše uvedených skutečností a s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví televizního vysílání Komise považuje z hlediska výkladových ustanovení protokolu „širokou“ definici, jež pověřuje danou televizní společnost úkolem poskytovat vyváženou a rozmanitou programovou nabídku v souladu s jejím posláním, za oprávněnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Taková definice by odpovídala záměru uspokojovat demokratické, společenské a kulturní potřeby jednotlivých společností a zachovat mediální pluralitu včetně kulturní a jazykové rozmanitosti.
(172)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že lze přijmout definici veřejné služby poskytované společností TV2.
(173)
Je nutno dodat, že během vyšetřovaného období TV2 provozovala internetové stránky jako součást svého úkolu veřejné služby. Internetové stránky informují uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2. Komise může souhlasit s tím, že internetové stránky TV2, jež se omezují na informování uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2, spadají mezi úkoly TV2 v oblasti vysílání v rámci veřejné služby. Zahrnutí provozování těchto stránek do poslání veřejné služby proto neobsahuje zjevné pochybení. TV2 kromě toho provozovala komerční internetové stránky s hrami atd. Tuto komerční internetovou službu TV2 je nutno považovat za čistě obchodní činnosti, protože nabízí interaktivní produkty na osobní žádost, jako jsou hry nebo „chat rooms“, které se neliší od podobných komerčních produktů. Tyto činnosti se proto nacházejí mimo rámec veřejné služby poskytované TV2.
IV.2.2. POVĚŘENÍ
(174)
Aby poslání veřejné služby mohlo využít odchylky podle čl. 106 odst. 2 SFEU, musí jím být TV2 pověřena na základě úředního aktu. Komise bere na vědomí, že zákon o rozhlasovém a televizním vysílání (67) formálně pověřil TV2 úkolem veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Komise bere rovněž na vědomí rozsudek, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že „je zjevné, že TV2 má takový úkol [úkol veřejné služby]“ (68).
(175)
Jelikož právní definice nedostatečně ujasňuje, jaké další služby jsou povoleny jako veřejná služby, je nutno, aby veřejnoprávní televizní společnost získala formální předchozí souhlas s každou činností, kterou si TV2 přeje zahájit jako veřejnou službu. Komise bere na vědomí, že v období 1995-2002 TV2 neposkytovala takové další služby kromě rámce svých úkolů vysílání v oblasti veřejné služby. Internetové stránky nabízející služby, jako jsou hry, byly totiž provozovány jako obchodní činnost, zatímco internetové stránky, které pouze informovaly uživatele o televizních programech TV2 vysílaných v rámci veřejné služby, nelze od služby vysílání oddělit. Komise proto dochází k závěru, že v období 1995-2002 byla TV2 pověřena úkolem vysílání v rámci veřejné služby řádným způsobem.
(176)
Jak je však uvedeno v odstavcích 41 až 43 sdělení o vysílání z roku 2001, nestačí, aby veřejnoprávní televizní společnost byla formálně pověřena poskytováním veřejné služby, je rovněž nezbytné, aby veřejná služby byla poskytována tak, jak se v pověřovacím aktu předpokládá. Jelikož není úkolem Komise, aby posuzovala plnění jakýchkoliv norem kvality, je žádoucí, aby existoval vhodný dohlížecí orgán, přičemž je na členském státu, aby zvolil mechanizmus, který by zajistil účinný dohled, a to za podmínky, že je příslušný orgán nezávislý na pověřeném podniku.
(177)
V těchto souvislostech Komise bere na vědomí, že v roce 2000 provedl Národní auditní úřad zvláštní šetření ohledně podstaty a povahy povinností TV2 v oblasti veřejné služby a také, jak jsou tyto povinnosti ve skutečnosti plněny. Při tomto šetření nebyly zjištěny žádné nedostatky v plnění závazků TV2 při poskytování veřejné služby. V období 2001-2002 navíc existovala Rada veřejné služby, aby zajistila plnění závazků TV2 v oblasti veřejné služby, ačkoliv tento subjekt během krátkého období své existence nevydal v tomto ohledu žádnou zprávu. Komise nemá ani žádné náznaky o tom, že TV2 neplnila své závazky nebo že by její jednání bylo takové, že by jí poskytovaná služba již nemohla být považována za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(178)
Pokud jde o finanční kontrolu služby veřejného vysílání, Komise bere na vědomí, že Národní auditní úřad provedl audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv Národní auditní úřad neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu.
(179)
Pokud jde o přiměřenost, má Komise pravomoc toto posouzení provést. Komise bere na vědomí, že směrnice o transparentnosti byla v Dánsku provedena. Komise obdržela od dánských orgánů údaje nutné k tomu, aby byla schopna posoudit, zda státní financování bylo či nebylo přiměřené.
IV.2.3. PROPORCIONALITA
(180)
Podle rozsudku a sdělení o vysílání z roku 2001 má posouzení proporcionality, jež musí Komise provést, dvě stránky.
(181)
Zaprvé musí Komise vypočítat čisté náklady vynaložené na úkoly veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, a ověřit, zda u těchto nákladů došlo či nedošlo k nadměrnému vyrovnání z hlediska potřeb tohoto subjektu při plnění úkolů veřejné služby.
(182)
Zadruhé musí Komise analyzovat chování TV2 na reklamním trhu. Podle sdělení o vysílání z roku 2001 by totiž veřejnoprávní televizní společnost do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů. Komise proto soudí, že kdykoliv veřejnoprávní televizní stanice sníží ceny za činnosti, které nejsou veřejnou službou, níže, než je nutné k pokrytí nákladů na tuto službu, které by za podobných okolností musel schopný soukromý provozovatel obvykle pokrýt, znamená to, že by mohlo dojít k nadměrnému vyrovnání za plnění povinností veřejné služby.
1. Výše státní podpory a posouzení nadměrného vyrovnání
(183)
Podle směrnice o transparentnosti (69) mají členské státy vést oddělené účty pro veřejnou službu a činnosti, které nejsou veřejnou službou. Náklady a příjmy mají být řádně zaúčtovány na základě jasně stanovených a objektivních zásad nákladového účetnictví.
(184)
Komise přijala názor, že v odvětví vysílání nemůže být oddělené vedení účtů na straně nákladů jednoznačné nebo vůbec proveditelné, protože různé činností sdílejí stejné vstupy. V tomto odvětví mohou členské státy považovat celý program televizních společností za pokrytý posláním veřejné služby, zároveň však umožňovat jeho obchodní využití (70).
(185)
V tomto rozhodnutí musí Komise nejprve zjistit náklady na službu obecného hospodářského zájmu, kterou plnila TV2.
(186)
Jelikož TV2 vyvíjí také obchodní činnosti, musí vést pro své různé činnosti oddělené účetnictví. Od roku 2001 byla TV2 ze zákona povinna vést oddělené účetnictví pro svou veřejnou službu na jedné straně a pro své obchodní činnosti na straně druhé.
(187)
Při výpočtu čistých nákladů musí Komise odečíst z hrubých nákladů na veřejnou službu všechny čisté zisky z komerčního využití činnosti v oblasti veřejné služby. Dánské orgány poskytly číselné údaje v souladu s metodou uvedenou v bodě 56 sdělení o vysílání, aby doložily výkonnost TV2 u komerčních činností a činností v oblasti veřejné služby. Ukazuje se, že většina komerčních činností TV2 sdílela stejný vstup jako činnosti v oblasti veřejných služeb. Důsledkem bylo, že se neprovádělo žádné smysluplné přidělování nákladů k těmto komerčním činnostem. K výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu Komise v takovém případě odečte čisté příjmy z komerčního využití. Za oddělitelné od veřejné služby lze považovat pouze činnosti při komerčním využívání internetu. Ztráty, které TV2 vykazovala u komerčních internetových činností od jejich zahájení v roce 1997, dosahují výše […] (71) milionů DKK.
(188)
Ke zjištění čistých nákladů vynaložených na veřejnou službu Komise poté odečetla od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu příjmy vytvořené činností v oblasti veřejné služby (příjem z reklamy a jiné výnosy z komerční činnosti). Poté bylo od čistých nákladů na veřejnou službu odečteno státní financování v hotovosti. Tento výpočet je znázorněn v níže uvedené tabulce.
(189)
Je nutno poznamenat, že bez ohledu na četné žádosti Komise o poskytnutí přesných částek u výnosů z reklamy za roky 1995 a 1996, nebyly dánské orgány a TV2 schopny předložit jasné a jednoznačné číselné údaje.
(190)
Ve své odpovědi ze dne 26. června 2009 dánské orgány uvedly, že nejsou s to potvrdit, že příjem z reklamy, který TV2 obdržela z fondu TV2, dosáhl v roce 1995 částky 400,1 milionu DKK a v roce 1996 částky 337,7 milionu DKK.
(191)
Ve své odpovědi TV2 uvedla, že i) fond TV2 obdržel v roce 1995 a v roce 1996 zaprvé finanční prostředky od TV2 Reklame (824 a 904,5 milionu DKK) a zadruhé koncesionářské poplatky od státu (330,3 a 356,3 milionu DKK) a že ii) fond TV2 převedl TV2 v roce 1995 částku 730,4 milionu DKK a v roce 1996 částku 694 milionů DKK a regionální stanicím TV2 ve stejných rocích částky 269,6 a 275 milionů DKK. Účelem částek převedených do fondu TV2 bylo pokrýt finanční potřeby TV2 a jejích regionálních stanic.
(192)
Ve svých odpovědích ze dne 26. června 2009, 17. listopadu 2010 a 30. listopadu 2010 dánské orgány k tomu potvrdily argumentaci TV2, podle které byly regionální stanice TV2, jež neměly žádné jiné komerční příjmy, ve skutečnosti zcela financovány pomocí prostředků z koncesionářských poplatků, a proto všechny částky převáděné každoročně regionálním stanicím TV2 mohly pocházet pouze z koncesionářských poplatků převedených do fondu TV2. Taková argumentace znamená, že prostředky z koncesionářských poplatků převedených TV2 lze považovat za rovnající se nejvyšší možné částce koncesionářských poplatků, které byly každý dotčený rok převedeny do fondu TV2, a to po odečtení všech částek převedených regionálním stanicím TV2. Stejně tak dánské orgány a TV2 tvrdí, že to znamená, že drtivá většina finančních prostředků převedených z fondu TV2 společnosti TV2 v roce 1995 a v roce 1996 spočívala v čistých příjmech z reklamy. Taková argumentace znamená, že podle dánských orgánů obdržela TV2 v roce 1995 60,7 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků (zůstatek po odečtení finančních prostředků přidělených regionům) a 669,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy (zůstatek) a v roce 1996 částku 81,3 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků a částku 612,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy.
(193)
Komise není argumentací TV2 a dánských orgánů ohledně výše příjmů z reklamy za období 1995-1996 přesvědčena. Komise zejména zaznamenává, že v rámci fondu TV2 neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy a pro koncesionářské poplatky a že všechny tyto příjmy byly kvůli tomu promíchány. Komise vyjadřuje politování nad tím, že dánské orgány nepředložily jasné a jednoznačné číselné údaje o výši příjmů z reklamy v roce 1995 a v roce 1996. Komise se ale domnívá, že v tomto konkrétním případě není nutno vést v této otázce další vyšetřování, protože tato otázka nepředstavuje důležitý problém, jelikož Komise, jak již bylo uvedeno dříve, soudí, že příjmy z reklamy za období 1995-1996 představují státní prostředky a že se každopádně musí odečíst od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu. Příjmy z reklamy převedené fondem TV2 v roce 1995 a 1996 jsou proto v níže uvedené tabulce uváděny ve stejné řádce jako koncesionářské poplatky.
(194)
Je nutno také poznamenat, že Komise zahrnula do období 1997-2002 koncesionářské poplatky, které byly převedeny na regionální stanice TV2 přes společnost TV2. Protože tyto částky obdržela TV2 a poté je převedla na regiony, Komise se domnívá, že se musí do výpočtů zahrnout jak jako příjmy, tak jako výdaje, což ve skutečnosti znamená, že na níže uvedený výpočet Komise nemají žádný vliv.
(195)
Pokud jde o kapitál vložený do TV2 za účelem digitalizace, je v roce 1997 vykazován jako příjem. Odpovídající odpočty byly zohledněny v okamžiku, kdy k investici došlo. U nákladů na digitalizaci se totiž jedná o náklady na veřejnou službu. Aby nedošlo k dvojímu započtení stejných nákladů, byly od hrubých nákladů na veřejnou službu odečteny odpisy odpovídající uskutečněným investicím. Nehledě na kritiku TV2 v tomto bodě zastává Komise názor, že v souladu s ustálenou praxí při výpočtech státního vyrovnání je nutno zohlednit příjmy od státu nebo z veřejného fondu v roce, kdy byly poskytnuty, a ne v roce, kdy byly vynaloženy nebo použity.
Tabulka 1
Náklady na veřejnou službu a opatření vyrovnání v období 1995-2002 podle výpisu z účtů
(v milionech DKK)
Rok
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Hrubé náklady na poskytování veřejné služby
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investice do digitalizace
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Čisté příjmy z reklamy získané TV2 přímo
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Ostatní příjmy
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Čisté náklady na poskytování veřejné služby
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Koncesionářské poplatky a čisté příjmy z reklamy obdržené v období 1995-1996 z fondu TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Převod při zrušení rozhlasového fondu
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Převod při zrušení fondu TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
i) výše zmíněné koncesionářské poplatky a příjmy z fondu TV2 a rozhlasového fondu a ii) čisté náklady na poskytování veřejné služby - celkem
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Zdroj: roční výkaz zisků a ztrát TV2.
(196)
Jak lze vyvodit z výše uvedené tabulky, financování přesahuje náklady o 628,2 milionu DKK (84,4 milionu EUR).
(197)
Komise bere na vědomí skutečnost, že se TvDanmark domnívá, že při posuzování nadměrného vyrovnání je nutno také zohlednit další opatření ve prospěch TV2, jako je osvobození od placení úroků a daní a přístup k celostátní vysílací frekvenci za výhodných podmínek. Tyto výhody jsou shrnuty v níže uvedené tabulce:
Tabulka 2
Odhadovaný prospěch z osvobození od daně, zřeknutí se úroků a z vysílací frekvence
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Osvobození od daně z příjmů právnických osob
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Narostlé úroky u úvěrů na rozběh činnosti
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Státní záruka u provozních úvěrů
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Poplatek za vysílací frekvenci (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Celkem
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komise souhlasí s tím, že v tomto vyšetřování je nutno brát na tato opatření zřetel. Při výpočtech nadměrného vyrovnání je však není vhodné zahrnout do výpočtu tabulky 1. V souladu se stanoviskem Komise ve věci RAI (73) lze tyto dodatečné zisky považovat za vyrovnání nákladů, které by jinak musely být financovány. Pro výpočet proporcionality státního financování nákladů vynaložených na plnění úkolu veřejné služby se tedy na tyto dodatečné výhody nemá brát zřetel, protože povinnost zaplatit dotčené náklady by úměrně zvýšila původní náklady na veřejnou službu svěřenou TV2. Z hlediska čistého výsledku by nedošlo k žádnému rozdílu. Je ovšem nutno zajistit, aby z těchto výhod měla prospěch pouze veřejná služba a aby tyto výhody nepřesáhly do komerčních činností. Tato otázka je řešena níže v 234. až 237. bodu odůvodnění.
(199)
Dánské orgány a TV2 předložily různé argumenty, aby odůvodnily nadměrné financování vypočítané v 196. bodě odůvodnění. Podle rozsudku musí Komise zejména posoudit, zda bylo nadměrné financování ve skutečnosti nutné k tomu, aby TV2 byla schopna plnit své úkoly veřejné služby.
(200)
V tomto ohledu je nejprve nutno poznamenat, že Amsterodamský protokol (74) zdůraznil zvláštnosti odvětví rozhlasového a televizního vysílání ve srovnání s jinými službami obecného hospodářského zájmu, protože „systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“. Při posuzování slučitelnosti v tomto rozhodnutí musí Komise na tyto zvláštnosti brát ohled.
(201)
Komise k tomu v předchozích rozhodnutích souhlasila s tím, že k zachování poskytování veřejné služby televizními společnostmi je odůvodněna určitá struktura kapitálu. Například ve věci rakouského rozhlasového a televizního vysílání (75) Komise prohlásila, že „podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES ve výkladu Amsterodamského protokolu mohou členské státy v zásadě poskytnout veřejné financování provozovatelům veřejnoprávního vysílání v míře nutné pro zachování výkonu veřejné služby. To se týká nejenom provozních nákladů na výkon služby obecného hospodářského zájmu ale také vlastního kapitálu“.
(202)
Jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku (76), „Komise se nemůže opírat o údajný nedostatek kontroly, aby nařídila navrácení celé částky, o níž Dánské království tvrdí, že představuje rezervu nezbytnou pro veřejnou službu, jestliže byl možný důkladný přezkum všech právních a hospodářských podmínek, za kterých byla vytvořena tato rezerva během období šetření, s ohledem na informace, které měla Komise k dispozici, a jestliže při neexistenci takového přezkumu nebylo možné se platně vyslovit k otázce, zda tato rezerva byla celá, nebo pouze částečně skutečně nezbytná pro veřejnou službu“.
(203)
Soudní dvůr dodal (77), že čistě formální požadavek jako nutnost, aby rezervy byly specifické a průhledné, nemůže odůvodnit příkaz k navrácení, a že skutečnost, že TV2 nikdy nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (78).
(204)
Komise proto musí posoudit všechny prvky, jichž použily dánské orgány ke stanovení vyrovnání poskytnutého TV2 v období 1995-2002 a k rozhodnutí o vytvoření rezerv. V tomto ohledu je postup stanovení koncesionářských poplatků posouzen výše v 105. bodu odůvodnění a následujících.
(205)
Pokud jde o skutečnosti, které vedly dánské orgány k vytvoření rezerv pro plnění úkolů veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, je nutno zohlednit následující prvky předložené dánskými orgány.
(206)
Při vzniku TV2 v roce 1998 nebyl vložen žádný kapitál. Provoz TV2 byl financován pouze pomocí úvěru na rozběh činnosti ve výši 510,8 milionu DKK, který umožnil zakoupit výrobní vybavení TV2, budovy atd. TV2 byla proto kapitálově slabá, protože byla kapitalizována neobvykle vysokými úvěry a neobvykle slabým vlastním kapitálem. Výsledkem bylo, že velmi brzo čelila finančním potížím.
(207)
Audit státních účtů (Rigsrevisionen), což je nezávislý orgán dánského parlamentu, má za úkol provádět jak audity účtů, tak audity řízení. V roce 1995 dospěl k závěru, že podstatnou část finančních problémů TV2 lze přisoudit skutečnosti, že stanice byla založena bez vložení kapitálu (79). Audit státních účtů zejména doporučil, že by stát měl přeměnou úvěrů na rozběh činnosti vložit do TV2 kapitál v přibližné výši 530 milionů DKK. Tím by TV2 získala vlastní kapitál v přibližné výši 350 milionů DKK a míru solventnosti okolo 50 %. Doporučená míra solventnosti ve výši přibližně 50 % odpovídala míře solventnosti podniků v soukromém vlastnictví jako TV2 Norge (Norsko) a TV4 (Švédsko).
(208)
Následkem této zprávy požádali státní auditoři, což jsou členové dánského parlamentu pověření odpovědností za kritický audit mimo jiné účtů státem vlastněných podniků, ministerstvo financí o vyjádření k otázce, zda má TV2 navýšit vlastní kapitál. Ministerstvo financí ve svém vyjádření ze srpna 1995, jež bylo připraveno jako odpověď na návrh Auditu státních účtů, že by TV2 měla mít vlastní kapitál, uvedlo, že „jak při zakládání nového podniku, tak při přeměně stávajících podniků vlastněných státem je nutno zajistit, aby podnik měl potřebný kapitálový základ. Zároveň je ale nutno zajistit, že stát neposkytne nadměrný vklad kapitálu, protože to zaprvé pro stát znamená zbytečný výdaj a zadruhé by to podniku mohlo poskytnout bezdůvodné zvýhodnění v hospodářské soutěži. Je proto nutno zajistit, aby podnik nebyl ani podkapitalizován, ani překapitalizován“. Na tomto základě se dánský stát domníval, že by v TV2 měl být navýšen vlastní kapitál. Bylo ale přijato rozhodnutí, že se stát nebude podílet na vytvoření kapitálu jednorázově. Místo toho měla TV2 vytvořit nutný vlastní kapitál sama pomocí stávajících přebytků.
(209)
Povinnost kapitálového základu se odrazila ve stanovách TV2 z roku 1997. Od roku 1997 stanovy TV2 jasně uvádějí, že počínaje rokem 2001 bude volný vlastní kapitál TV2 dosahovat přinejmenším částky 200 milionů DKK a že tato částka bude používána k vyrovnání provozních ztrát této televizní společnosti (80). Vládní nařízení ze dne 18. srpna 1997 uvedlo, že pro financování možných provozních ztrát musí volný vlastní kapitál TV2, tj. vlastní kapitál po odečtení rezerv a dalších vázaných zdrojů, dosáhnout do konce roku 2000 přinejmenším částky 200 milionů DKK. Volný vlastní kapitál bude navyšován tak, aby koncem roku 1998 dosáhl přinejmenším částky 50 milionů DKK a na konci roku 1999 přinejmenším částky 100 milionů DKK. Počínaje rokem 2001 musí být volný vlastní kapitál podle posledního stavu účtů vždy přinejmenším ve výši 200 milionů DKK. Pokud se dá očekávat, že vlastní kapitál klesne pod uvedené částky, je záležitost předložena ministru kultury. Ministr kultury může ve zvláštních případech a po konzultaci s Rigsrevisionen souhlasit s nižší úrovní vlastního kapitálu a ke svému souhlasu může připojit konkrétní podmínky.
(210)
Vládní nařízení z roku 1997 vydané ministrem a nařizující minimální úroveň volného vlastního kapitálu bylo zveřejněno v dánské Sbírce zákonů (Lovtidende). Počínaje rokem 1998 bylo k tomu v souladu s požadavky stanov navyšování vlastního kapitálu uváděno zejména ve zveřejňované roční účetní závěrce TV2.
(211)
Podle dánských orgánů by nesplnění požadavku stanov na minimální kapitál ve výši 200 milionů DKK zřejmě znamenalo, že by TV2 byla převedena pod státní správu.
(212)
Komise zastává názor, že stěžejní otázkou je určit, zda a do jaké míry byl základ vlastního kapitálu dosažený pomocí vyrovnání nutný pro provádění úkolů veřejné služby TV2.
(213)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti, jež vysvětlují postup a důvody, které vedly k navýšení rezerv TV2 v podobě základu vlastního kapitálu, a vzhledem k rozsudku Soudního dvora Komise soudí, že navýšení rezerv bylo pro plnění úkolů veřejné služby TV2 skutečně nutné.
(214)
Komise má přesto pochybnosti o tom, zda celá částka rezerv byla skutečně oprávněná a nutná, tj. zda celá výše základu vlastního kapitálu dosažená na konci roku 2002 byla skutečně nutná pro plnění úkolů veřejné služby TV2.
(215)
Komise zastává názor, že výše základu vlastního kapitálu, již lze považovat za přiměřenou a nutnou pro zajištění provádění veřejné služby, závisí na skutečnostech a právním rámci každého jednotlivého případu.
(216)
Pokud jde o základ vlastního kapitálu TV2, má Komise k dispozici následující číselné údaje:
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Vázaný vlastní kapitál (digitalizace)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Nevázaný vlastní kapitál
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Vlastní kapitál celkem
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Závazky celkem
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Míra solventnosti (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
K 31. prosinci 2002 vytvořila TV2 vlastní kapitál ve výši 550,5 milionu DKK, a to při započtení 72 milionů DKK vázaného vlastního kapitálu (digitalizace), což odpovídá míře solventnosti ve výši 34 %. Nevázaný vlastní kapitál dosáhl na konci roku 2002 výše 478,5 milionu DKK.
(218)
Komise zaprvé konstatuje, že se u části kapitálu nejednalo o volný vlastní kapitál. Podle účetní závěrky TV2 za rok 1997 (82) totiž Rada pro média „Medieforliget“ rozhodla, že TV2 musí do konce roku 2000 digitalizovat svá výrobní zařízení. Na digitalizaci jak TV2, tak regionálních stanic byla vyčleněna částka ve výši 300 milionů DKK. V roce 1997 byla za tímto účelem TV2 převedena částka 167 milionů DKK. Komise proto zastává názor, že tato částka byla pro potřeby veřejné služby TV2 nutná. Skutečnost, že k datu účinnosti 1. ledna 2003 byly finanční prostředky, které nebyly investovány do digitalizace (tj. zůstatek ve výši 72 milionů DKK), nakonec uvolněny, tento závěr nezpochybňuje, protože tyto částky byly během vyšetřovaného období v účtech TV2 zcela jasně vyčleněny jako vázaný vlastní kapitál a mohly by být použity pouze na digitalizaci, a jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku, skutečnost, že TV2 nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (83).
(219)
Je nutno také poznamenat, že k 31. prosinci 1994 byl vlastní kapitál TV2 záporný ve výši téměř 156 milionů DKK (tj. na začátku období, kterého se týká toto rozhodnutí) a že v roce 1995 a roce 1996 měla TV2 zápornou míru solventnosti a záporný vlastní kapitál, což vysvětluje, proč byl na konci roku 2002 celkový vlastní kapitál nižší než obdržené vyrovnání. TV2 měla nevázaný vlastní kapitál, který přesahoval požadovanou minimální prahovou hodnotu ve výši 200 milionů DKK, až na konci roku 2000.
(220)
Za účelem prokázání, že úroveň vlastního kapitálu TV2 byla oprávněná, dánské orgány předložily prohlášení ze dne 18. listopadu 2002 vypracované PricewaterhouseCoopers. V tomto prohlášení se uvádí, že míra solventnosti TV2 byla na konci vyšetřovaného období nižší než míry solventnosti skandinávských televizních společností srovnatelných s TV2 z hlediska velikosti, činností, struktury a trhů, na nichž působí. Míra solventnosti TV2 byla například nižší než u TV2 Norge (36 %) a značně nižší než u TV4 (Švédsko), u níž dosahovala výše 65 %, to znamená dvojnásobku míry solventnosti TV2. Podle prohlášení byla míra solventnosti TV2 nižší než u jejích protějšků, a nelze ji proto považovat za přemrštěnou. Prohlášení rovněž uvádí, že neexistuje žádný důvod se domnívat, že struktura kapitálu nebyla u srovnatelných televizních společností optimalizována. PricewaterhouseCoopers také uvádí, že míra solventnosti pod 30 % po delší dobu by byla neobvyklá a společnost by se stala citlivou na výkyvy v příjmech.
(221)
Toto srovnání s jinými provozovateli je nutno brát obezřetně, protože tyto provozovatelé neplní stejné úkoly veřejné služby jako TV2, nejsou financováni stejným způsobem a nemají stejný právní status. Toto prohlášení nicméně o něčem vypovídá a lze jej spolu s jinými prvky zohlednit.
(222)
Komise v tomto ohledu bere na vědomí, že dánské orgány předložily informace, jež prokazují, že během období, jehož se týká toto vyšetřování, plánovaly změnit právní status TV2, zapsat ji do obchodního rejstříku jako soukromou akciovou společnost a privatizovat. Jako součást postupu při zapsání TV2 do obchodního rejstříku bylo také analyzováno, jak postupně odstranit převádění koncesionářských poplatků, protože dánské orgány měly v úmyslu zrušit po privatizaci TV2 financování jejich prostřednictvím.
(223)
Kvůli splnění těchto záměrů navázala dánská vláda v červnu 2002 dohodu s parlamentní většinou o úplné liberalizaci dánské mediální politiky. Podle této dohody mělo dojít k přeměně TV2 za účelem její privatizace co nejdříve. Byla provedena analýza finančního základu pro zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti. V létě roku 2002 jmenoval ministr kultury řídicí skupinu složenou ze zástupců ministerstva kultury, financí a „Kammeradvokaten“ s cílem vyjasnit hospodářské východisko pro privatizaci TV2 a její zapsání do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti. Na podporu své činnosti najala řídicí skupina auditní společnost a finančního poradce, aby mohla například vypočítat úroveň potřebného vlastního kapitálu TV2. Auditní společnost dospěla k závěru, že by měl být vlastní kapitál TV2 stanoven na 640 milionů DKK.
(224)
Zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti a stanovení jejího vlastního kapitálu schválil finanční výbor parlamentu (Folketing). Ke změně právního statusu TV2 a jejímu zapsání do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti došlo se zpětnou platností k 1. lednu 2003. Po změně právního statusu TV2 a její přeměny v akciovou společnost byla zrušena řada opatření v její prospěch, jako byly bezúročné půjčky s odkladem splátek a osvobození od daně. V roce 2005 byla privatizace sice odložena, ale TV2 po roce 2004 již nedostávala koncesionářské poplatky.
(225)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že skutečnost, že během poslední části období, kterého se týká toto vyšetřování, dánské orgány již plánovaly změnit zejména právní status TV s potřebou zajistit určitý základ vlastního kapitálu, která to provází, musí být spolu s dalšími prvky Komisí při jejím posuzování slučitelnosti rezerv zohledněna.
(226)
V souladu se svým postupem při přijímání rozhodnutí má Komise v zásadě vstřícný přístup k přeměně státních subjektů, které hospodářsky soutěží s obchodními podniky, na obchodní společnosti, protože tato přeměna může ve svém důsledku omezit narušování hospodářské soutěže tím, že nahradí neomezené státní výhody omezenou výší vlastního kapitálu, a tím, že jasně odliší mezi úlohou státu jako orgánu veřejné moci a podnikatelem, který požaduje návratnost své investice.
(227)
Spolu s jinými prvky, které je nutno zohlednit, Komise navíc soudí, že na úroveň rezerv TV2 se musí nahlížet vzhledem k výkyvům v příjmech z reklamního trhu.
(228)
TV2 byla totiž citlivá na výchylky v příjmech, které jsou nevyhnutelným aspektem reklamního trhu. Například jen za rok 1998-1999 zažila TV2 pokles v příjmech z reklamy ve výši přibližně 104 milionů DKK. Podle dánských orgánů je TV2 schopna čelit podobným poklesům takového rozsahu pouze za předpokladu, že bude mít značnou výši volného vlastního kapitálu, protože příjmy z koncesionářských poplatku byly stanoveny na několik let dopředu. I když TV2 byla méně závislá na příjmech z reklamy než TV2 Norge a TV4, které nemají možnost využívat koncesionářské poplatky, představovalo přesto financování prostřednictvím příjmů z reklamy během dotčeného období důležitý zdroj financování provozu TV2.
(229)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí, že Soudní dvůr ve svém rozsudku (84) upřesnil, že „skutečnost, že TV2 nemusela čerpat v roce 1999 ze svých rezerv, neznamená, že by tyto rezervy měly být považovány za nepřiměřené ve srovnání s jejími potřebami veřejné služby. Je totiž v samotné povaze rezervy vytvořené k řešení nepředvídaných událostí, že nemusí být nutně použita“.
(230)
Komise souhlasí s dánskými orgány v tom, že posouzení potřeb TV2 musí navíc zahrnovat skutečnost, že TV2 měla během roku a mezi různými roky výrazné výchylky v hotovosti, protože hlavní sportovní události jako olympijské hry se konají pouze v intervalech několika let a programová práva se obvykle nabízejí v rámci víceletých smluv. Z výroční zprávy za rok 1995 (85) například vyplývá, že přebytek za rok 1995 byl převeden na rok 1996, aby se pokryl očekávaný schodek v tomto roce, kdy došlo k mimořádně vysokým výdajům v souvislosti s olympijskými hrami a mistrovstvím Evropy v kopané.
(231)
K tomu je také nutno vzít na vědomí, že během vyšetřovaného období neměla TV2 možnost financování prostřednictvím běžných úvěrů. Úvěry na rozběh činnosti byly povoleny až do výše 4 % příjmů podle posledního stavu účtů. Všechny ostatní formy půjček, záruk a finančního pronájmu měla TV2 zakázány s výjimkou běžného provozního úvěru. Důsledkem omezených možností TV2 financovat se pomocí půjček bylo, že její potřeby hotovosti byly v zásadě uspokojovány hotovostí z provozu.
(232)
Úroveň vlastního kapitálu je konečně zřejmá ze zveřejněných účtů. Během dotčeného období provedl generální auditor audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv generální auditor neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu. Jak stanovil Soudní dvůr ve svém rozsudku (86), skutečnost, že auditní subjekt neměl sám oprávnění k tomu, aby zabránil nadměrnému vyrovnání, neumožňuje vyvodit závěr, že dánské orgány kontrolu neprováděly. Dánské orgány naopak uvedly, že pokud by Národní auditní úřad dospěl k závěru, že je základní kapitál příliš velký, mohlo to vést například k tomu, že v příští dohodě o médiích by došlo ke snížení příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2.
(233)
Na základě výše uvedených skutečností shrnutých do společného souboru nepřímých důkazů Komise k první části posouzení proporcionality soudí, že v tomto velmi zvláštním případě a vzhledem k Amsterodamskému protokolu a rozsudku Soudního dvora byla výše vlastního kapitálu vytvořeného na konci roku 2002 (tj. 550 milionů DKK) nutná pro plnění úkolů veřejné služby společností TV2. Částka ve výši 628 milionů DKK obdržená za tímto účelem byla proto přiměřená a nutná na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
(234)
Ačkoliv toto rozhodnutí posuzuje jako možnou státní podporu poskytnutou TV2 v roce 2003 a v roce 2004 pouze rekapitalizační opatření, Komise bere rovněž na vědomí, že dánské orgány předložily informace dokládající, že v roce 2004 dosáhl vlastní kapitál TV2 výše 640 milionů DKK. Do komerčních činností bylo investováno 96 milionů DKK a nelze zjistit, zda se jednalo o financování z vlastního kapitálu nebo z vnějších zdrojů. Pokud se vyjde z předpokladu, že byl použit pouze vlastní kapitál, znamenalo by to, že pro vysílací činnosti TV2 v oblasti veřejné služby bylo dostupných 544 milionů DKK vlastního kapitálu.
(235)
V souvislosti s výše uvedeným 198. bodem odůvodnění je nutno poznamenat, že TV vykonává rovněž řadu komerčních činností. Z hlediska všech činností TV2 se jedná o okrajovou záležitost. Náklady na tyto obchodní činnosti byly přidělovány na základě metody uvedené ve sdělení o vysílání z roku 2001 (87), kde se uvádí, že v rozporu s přístupem obecně zavedeným v jiných odvětvích veřejných služeb se náklady, které lze v plné míře připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě. Sdělení o vysílání z roku 2001 soudilo, že při plném rozdělení těchto nákladů mezi obě činnosti je nebezpečí, že toto rozdělení bude svévolné a nebude smysluplné. Pokud jde o zvýhodnění, které má TV2 kvůli přístupu k vysílací frekvenci, Komise podotýká, že je nedílně spjato s úkolem zajišťovat veřejné služby. Komise také soudí, že v souladu se sdělením o vysílání lze finanční náklady (zisk z úroků) plně přiřadit k činnostem veřejné služby.
(236)
Za účelem neutralizování důsledků osvobození od daně, jehož využívají činnosti veřejné služby, se 30 % zisků z obchodní činnosti převádí na veřejnou službu. To se provádí teprve od roku 2001. Komise proto uznává, že mohlo dojít k narušení televizního trhu v tom, že TV2 při stanovení svých obchodních cen nemusela brát ohled na daň z příjmů právnických osob. V budoucnu by ovšem toto zvýhodnění díky „neutralizačnímu“ mechanizmu nemělo nadále existovat, protože podíl převodu odpovídá současné daňové sazbě. Pokud jde o minulost, nepředstavuje tato skutečnost pro stanovení výše nadměrného vyrovnání potíž, protože veškerý příjem z těchto obchodních činností byl použit na snížení čistých nákladů na veřejnou službu.
(237)
TV2 vykazovala ztrátové obchodní internetové činnosti. Jelikož tyto činnosti nepatří k úkolu veřejné služby v oblasti vysílání, není možné žádné státní financování. Protože kromě toho neexistují žádné jiné činnosti, které byly vykonávány na samostatném základě (stand-alone basis), neexistují ani žádné přebytky z obchodních činností, kterými by se daly krýt ztráty internetových činností.
2. Posouzení chování TV2 na reklamním trhu
(238)
V bodě 58 sdělení o vysílání se uvádí, že „veřejnoprávní vysílací organizace by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů (…). Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby (…)“.
(239)
TvDanmark předložila informace, které dokládají, že není schopna pokrýt samostatné náklady na své televizní činnosti z cen za reklamu, které si účtuje TV2. TvDanmark porovnává své náklady s cenami za reklamu u TRP 21-50, které si účtovala TV2.
(240)
Aby bylo možno uznat opodstatnění tohoto porovnání, musí Komise nejprve zjistit, zda se lze či nelze domnívat, že se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2, a zda se jedná či nejedná o schopného provozovatele.
(241)
Zaprvé musí Komise posoudit, zda se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2. Komise konstatuje následující skutečnosti. Během vyšetřovaného období se sledovanost TV2 pohybuje okolo 35 %, zatímco odpovídající údaj je u TvDanmark přibližně 15 %. Podíl na reklamním trhu se rovněž výrazně liší. Podíl TV2 na trhu se pohybuje okolo 60 %, zatímco u TvDanmark okolo 8 %. Obrat TV2 v oblasti reklamy byl přibližně pětinásobkem obratu TvDanmark. Kromě toho je TV2 jedinou stanicí, která pokrývá 100 % obyvatelstva, zatímco TvDanmark2 pokrývá 77 % a TvDanmark1 ještě méně. Na základě výše uvedených skutečností Komise soudí, že TvDanmark nelze přímo srovnávat s TV2.
(242)
Zadruhé musí Komise zjistit, zda je TvDanmark schopným tržním provozovatelem. Schopného provozovatele lze zjistit pomocí analýzy obecně používaných klíčových údajů a porovnáním výsledků provozovatele s průměrnými výsledky dosahovanými v členském státě. Analýza musí zohlednit různou velikost podniků a jejich konkrétní strukturu nákladů. O provozovatelích vysílání na dánském trhu se ale nedá říci, že by byli v podobné situaci, aby bylo možno provést přímé srovnání koeficientů výkonnosti. Komise proto zastává názor, že provedení analýzy těchto koeficientů na dánském trhu není v tomto konkrétním případě vhodné.
(243)
Komise místo toho provedla analýzu údajů o finančních výsledcích TvDanmark a SBS Broadcasting. Na základě své analýzy není Komise schopna s jistotou stanovit, zda vzniklé ztráty pocházejí z vysokých původních nákladů nutných na rozběh činností, ze kterých se TvDanmark dosud nedokázala vzchopit, nebo zda TvDanmark nevykonává ve skutečnosti svou činnost efektivně. Přes četné žádosti nebyla Komise schopna získat údaje o finančních výsledcích třetího provozovatele, konkrétně TV3, aby mohla provést srovnání se třetím subjektem na trhu. Komise proto nemůže dospět s jistotou k závěru, zda jsou ztráty TvDanmark výsledkem cenové politiky TV2 nebo zda jsou zapříčiněny jinými faktory, které může TvDanmark ovlivnit.
(244)
Protože tedy Komise nemůže s jistotou určit, zda je či není TvDanmark schopným provozovatelem a protože přímé srovnání dvou provozovatelů není možné, je názoru, že výše zadaná zkouška není v tomto konkrétním případě průkazná.
(245)
Komise se proto rozhodla podrobit cenovou politiku TV2 a dostupné údaje o reklamním trhu další analýze, aby byla schopna posoudit, zda TV2 jednala či nejednala tak, aby ve vyšetřovaném období maximalizovala své příjmy z reklamy.
(246)
Zaprvé, Komise porovnala ceny dvou provozovatelů a analyzovala cenovou politiku TV2. Analýza se zaměřuje na období 1998-2002, tedy na období, o němž stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 začala na reklamním trhu uplatňovat cenový „dumping“. Zadruhé, Komise analyzovala dánské výdaje na reklamu s ohledem na EU a zejména na ostatní skandinávské země. Zatřetí, Komise provedla porovnání kontaktních cen (tj. pořizovacích cen na třicet sekund vystavení tisíci diváků) napříč skandinávskými zeměmi a druhy médií.
(247)
Komise bere na vědomí, že chování TV2 na reklamním trhu bylo předmětem vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže. Dánská Rada pro hospodářskou soutěž dne 21. prosince 2005 rozhodla, že TV2 porušila článek 102 SFEU a odpovídající vnitrostátní právní předpisy tím, že na reklamním trhu prosazovala slevy zvyšující věrnost. Toto rozhodnutí bylo zrušeno odvolacím soudem pro hospodářskou soutěž dne 1. listopadu 2006, a poté dne 22. června 2009 potvrzeno vyšším soudem východního Dánska. Proti poslednímu rozhodnutí bylo podáno odvolání u nejvyššího soudu, který dne 18. března 2011 usnesení vyššího soudu potvrdil. Tento případ následoval po předchozím z 29. listopadu 2000, kdy dánská Rada pro hospodářskou soutěž shledala, že slevy TV2 v roce 2000 byly nekorektní. Komise v tomto ohledu konstatuje, že se vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže týká období 2000-2005, a tedy pouze posledního roku období vyšetřovaného v tomto rozhodnutí. Věrností sleva zejména nepotřebuje křížové dotace ve smyslu sdělení o vysílání z roku 2001 (tj. „Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby“). Ve skutečnosti, a jak je vysvětleno níže, TV2 v průměru stanovovala ceny za vysílání reklamy výrazně vyšší než její konkurenti. Věrnostní slevy k tomu znamenají, že zákazníci investují do TV2 větší část svých rozpočtů na reklamu, než by tak učinili za jiných okolností. Obvinění proto vlastně znamená, že TV2 zvýšila své příjmy z reklamy pomocí slev, což ve skutečnosti vedlo k menší potřebě koncesionářských poplatků. Komise každopádně není rozhodnutími dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže vázána.
(248)
Sledovanost a složení diváků, programové obsahy, regulační omezení času na vysílání reklamy a mechanizmus financování stanic jsou faktory, které ovlivňují povahu hospodářské soutěže na reklamním trhu. Ceny se proto liší podle jednotlivých televizních společností. Televizní stanice rovněž prodávají celou škálu odlišených „produktů“, které navíc dosahují různých cen (88).
(249)
Ceny uplatňované stanicemi zahrnují výrazné slevy. Porovnávat ceny za televizní vysílání reklam uvedené v cenících proto nemá význam. Většina televizní reklamy (přibližně 90 % veškeré celostátně vysílané reklamy) probíhá v rámci celoročních dohod, na jejichž základě televizní kanály poskytují roční slevy. K tomu existuje řada dalších slev (pro nové inzerenty, pro méně atraktivní umístění reklam, další množstevní slevy atd.). Vyjednání a zprostředkování dohod provádějí tzv. mediální agentury.
(250)
Aby bylo možné porovnat různé stanice, je nutno stanovit průměr různých uplatňovaných cen. Níže uvedená tabulka uvádí průměrné ceny pro cílovou skupinu TRP 21-50. Tyto ceny byly získány vydělením obratu relevantních stanic z celostátního vysílacího prostoru pro reklamy počtem získaných TRP 21-50, jak je ukázáno níže (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Rozdíl
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP (90) TvDanmark jako podíl CPP TV2
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Průměrné náklady na bod (CPP) společnosti TV2 za TRP 21-50 vyvážený pokrytím (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark jako podíl na vyváženém CPP TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Podle výše uvedených údajů byla cena TvDanmark za TRP 21-50 asi o 30-40 % nižší než cena TV2. Jak Komise tvrdila ve svém rozhodnutí o státní podpoře ve prospěch France 2 a France 3, existuje na trhu s televizní reklamou pozitivní vztah mezi průměrným počtem kontaktů a průměrnou čistou cenou za kontakt (91). Rozdíl v cenách různých televizních společností by proto bylo možno vysvětlit relativně silným postavením stanic z hlediska jejich schopnosti dosáhnout vysokého počtu diváků. V takové situaci je důležité zjistit, zda skutečné cenové rozdíly odrážejí či neodrážejí podmínky na trhu.
(252)
Na rozdíl od situace ve Francii lze v tomto konkrétním případě analyzovat pozorované skutečnosti pouze u dvou provozovatelů vysílání. Sklon lineární regresní přímky se proto vypočítá na základě cen těchto dvou provozovatelů a nebude mít příliš vysoký statistický význam. S tím výsledkem, že nebude možno dospět k žádnému závěru o tom, zda je sklon přímky „přiměřený“ či není.
(253)
Za účelem ověření, zda lze či nelze o skutečném rozdílu v cenách mezi oběma provozovateli prohlásit, že odráží tržní podmínky, je nutno kvůli neutralizaci dominantnějšího postavení TV na trhu uplatnit opravný koeficient. Vyvažující koeficient byl odvozen z výpočtů mediálních agentur a odráží rozdíl v zasáhnutí požadované cílové skupiny, kterého lze dosáhnout při zakoupení 100 TRP 21-50 u TvDanmark a TV2. TvDanmark se nachází lehce pod 70 % zasažení dosahovaného TV2 (při zakoupení 100 TRP 21-50). Při použití tohoto koeficientu se ceny téměř sbližují. Lze konstatovat, že ceny TV2 jsou stále o něco vyšší než ceny TvDanmark. Zdálo by se proto, že rozdíl v cenách jako by odrážel tržní podmínky. K tomuto výsledku je ovšem nutno přistupovat obezřetně, protože je nutno mít na mysli, že podobný opravný koeficient zřejmě není schopen vyvážit všechny rozdíly mezi stanicemi.
(254)
Komise bere rovněž na vědomí, že stěžovatel trvá na tom, že skutečná hospodářská soutěž na trhu televizní reklamy neprobíhá ani na úrovni ceníku, ani na úrovni průměrných cen GRP či TRP, jak je uváděno výše. Místo toho TvDanmark tvrdí, že si provozovatelé vysílání ve skutečnosti konkurují u tzv. mezních cen. Tyto mezní ceny údajně vznikají z dominantnějšího postavení TV2 na trhu. Aby inzerenti dosáhli cílů své kampaně, jsou nuceni kupovat určitou část ratingových bodů výlučně u TV2. U těchto tzv. podmezních jednotek neprobíhá žádná hospodářská soutěž, a TV2 je zde proto schopna dosahovat nadměrných zisků. V důsledku toho si provozovatelé konkurovali u zbývajících ratingových bodů, a tudíž i mezních cen. TvDanmark tvrdí, že tyto ceny byly dokonce nižší než průměrné ceny uváděné výše v tabulkách.
(255)
Odhlédne-li se od otázky, zda je toto tvrzení pravdivé, Komise se domnívá, že takové chování by bylo kvůli silnému postavení TV2 na trhu možné. Ovšem toto vyšetřování má zjistit, zda se TV2 na trhu chovala či nechovala tak, aby se pokoušela maximalizovat své příjmy. V tomto ohledu nelze vyloučit, že TV2 udržovala své ceny na nízké úrovni, aby si uchovala vysoký podíl na trhu, avšak toto chování není v rozporu se snahou maximalizovat příjmy.
(256)
Z výše uvedeného lze stanovit, že během vyšetřovaného období byly ceny TV2 vyšší než ceny TvDanmark. Je také zřejmé, že skutečná úroveň cen v tomto období klesala, i když ceny uváděné v cenících stoupaly. TV2 výrazně zvýšila úroveň slev, jež poskytovala.
(257)
Na základě analýzy cen ovšem nelze zjistit, zda vývoj v cenách skutečně přispěl či nepřispěl k poklesu celkových příjmů z reklamy, a tím ke zvýšení potřeby státního financování. Za účelem vyřešení této otázky Komise provedla níže uvedenou analýzu cenové politiky TV2 a jejích důsledků pro všeobecnou úroveň příjmů z reklamy, jichž TV2 dosahovala.
(258)
Jak je vysvětleno v níže uvedených bodech odůvodnění, TV2 během vyšetřovaného období provedla řadu zvýšení cen a jejich srážek (poskytováním vyšších slev). Níže uvedená tabulka přináší přehled vývoje všeobecné úrovně příjmů TV2 z reklamy během období 1998-2002, tzn. období, o kterém stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 stlačovala na dánském trhu ceny (údaje v milionech DKK).
1998
1999
2000
2001
2002
Příjmy z celostátně vysílané reklamy
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
V roce 1997 přijala TV2 strategické rozhodnutí, že v roce 1998 nebude zvyšovat využívání své kapacity, ale naopak zvýší své ceny. K dalšímu zvýšení cen došlo v roce 1999. Dánské orgány prohlašují, že hospodářská soutěž se v roce 1999 tak vyostřila, že TV2 na zvýšení cen doplatila a její příjem z reklamy poklesl oproti předchozímu roku přibližně o 10 %.
(260)
V roce 2000 TV2 očekávala zostření hospodářské soutěže a své ceny nezvýšila. Kvůli novému systému slev, který TV2 zavedla, došlo ale k poklesu skutečných cen. Výsledkem bylo, že TV2 zvýšila využívání svých kapacit oproti předchozímu roku o 33 %. Cenová opatření vedla k tomu, že se zvýšil obrat TV2 u celostátně vysílané reklamy o 8,4 %. V roce 2001 TV2 své ceny opět zvýšila. Bez ohledu na zvýšení cen kleslo využívání kapacit a příjmy TV2 z reklamy na úroveň roku 1999. V roce 2002 uplatnila TV2 další cenové srážky a čelila mírnému poklesu celkového obratu. Celkový obrat na reklamním trhu ovšem klesl v ještě větší míře.
(261)
Na základě výše uvedeného lze dospět k závěru, že používání rozsáhlých slev vedlo ke snížení skutečné úrovně cen. TV2 dokázala tento pokles v cenách vyrovnat zvýšeným využíváním svých kapacit. Konkurence stejnou možnost neměla, protože neměla v oblasti kapacit k dispozici stejné rezervy. Aby byla tržně přijatelná, byla nucena držet krok s TV2. Během let, kdy TV2 své ceny zvyšovala, docházelo k poklesu jejího celkového obratu z vysílání reklamy. Když TV2 své ceny snižovala, byla naopak schopna svůj celkový obrat zvyšovat. Komise proto dochází k závěru, že srážky v cenách, jež uplatňovala TV2, vedly ve skutečnosti ke zvýšení celkových příjmů. Cenová politika TV2 tudíž zřejmě neprokazuje, že se společnost nesnažila maximalizovat své příjmy.
(262)
Srovnání cen dánských provozovatelů vysílání a analýza cenové politiky TV2 nepřinášejí žádné doklady o tom, zda celkové ceny na dánském trhu televizní reklamy byly či nebyly příliš nízké. Podobně pokleslá úroveň cen mohla být důsledkem toho, že TV2 využívala svého dominantního postavení ke snížení celkové úrovně výdajů na televizní reklamu pod konkurenceschopnou úroveň.
(263)
Kvůli objasnění této otázky Komise provedla analýzu hospodářských údajů z reklamního trhu ve všech zemích EU a porovnala je s Dánskem. Protože dánský trh televizní reklamy lze nejlépe srovnávat s ostatními severoevropskými zeměmi, provedla Komise také porovnání údajů mezi Dánskem a ostatními severskými zeměmi (Finsko, Švédsko a Norsko) (92). Klíčové údaje o výdajích na televizní reklamu, které byly analyzovány, jsou: 1) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu, 2) výdaje na televizní reklamu na jednoho obyvatele a 3) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na hrubém domácím produktu (HDP). Následující tabulka přináší přehled těchto klíčových údajů:
Klíčové číselné údaje o výdajích na televizní reklamu v Dánsku, EU a ostatních severských zemích
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu (v %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Sev.
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Výdaje na televizní reklamu na obyvatele (v EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Sev.
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na HDP (v ‰)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Sev.
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Zdroj: Evropská audiovizuální observatoř, Eurostat.
(264)
Z výše uvedené tabulky lze vyvodit, že podíl televizní reklamy na celkových výdajích na reklamu byl v Dánsku (27 %) ve srovnání s průměrem v EU (37 %) nižší. Údaje však ukazují, že mezi severní a jižní Evropou existuje obecná dělicí čára (93). V jižních členských státech jsou výdaje na televizní reklamu podstatně vyšší než v severních členských zemích (94). Stejný stav lze konstatovat u výdajů na televizní reklamu vyjádřených jako podíl na HDP (95). Také výdaje na televizní reklamu na obyvatele vykazují výrazné rozdíly mezi členskými státy (96). Při srovnání těchto poměrů v rámci severských zemí odpovídají dánské údaje situaci v severských zemích.
(265)
S ohledem na výše uvedené dochází Komise k závěru, že neexistuje jasný a jednoznačný doklad o tom, že by dánský trh televizní reklamy byl systematicky a důsledně utlumován cenovou politikou TV2.
(266)
Stěžovatel předložil rovněž údaje o porovnání kontaktních cen (vyjádřených v CPM (97)) uplatňovaných v rámci daného typu média v různých zemích a napříč typy médií v dané konkrétní zemi. Údaje předložené stěžovatelem porovnávají náklady na kontaktování 1 000 jednotlivců reklamou za použití buď tisku, nebo televize, a to v Dánsku, Norsku a Švédsku (98).
(267)
Tyto údaje ukazují, že televizní reklama je v Dánsku levnější než ve Švédsku a Norsku (99), zatímco u tištěných médií je tomu naopak (100).
(268)
Komise však nemůže ověřit spolehlivost předložených informací a žádné podobné údaje nejsou veřejně dostupné. Vzhledem k tomu, že tyto informace jsou spíše omezené a nezohledňují případné kulturní rozdíly, Komise nemůže dospět k opodstatněnému závěru o úrovni kontaktních cen u různých médií ve skandinávských zemích.
(269)
Komise proto dochází k závěru, že TV2 měla na dánském trhu během vyšetřovaného období nejvyšší ceny a byla schopna stanovit cenu za svůj produkt o 15 až 40 % vyšší než její konkurenti v závislosti na zasažení příslušné cílové skupiny. Ve srovnání se Švédskem a Norskem jsou ceny v Dánsku přibližně o 20 % nižší.
(270)
Vzhledem k výše provedeným analýzám dochází Komise k závěru, že z hlediska státní podpory neexistují žádné jasné důkazy o tom, že se TV2 nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že by její chování na reklamním trhu vedlo ke zvýšené potřebě financování ze státních prostředků.
V. ZÁVĚR
Komise shledává, že Dánsko poskytlo dotčenou podporu neoprávněně, a porušilo tak čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora a na základě výše uvedených skutečností Komise ale soudí, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora je nutno posoudit, zda by výše uvedené zjištění nemohlo vést k nadměrnému vyrovnání ve prospěch TV2, protože částka ve výši 628 milionů DKK, kterou v roce 2004 získal dánský stát zpět od TV2 i s úroky, je nyní považována za slučitelnou a mohla by být státem společnosti TV2 vrácena. Vzhledem k rekapitalizačním opatřením, ke kterým ve skutečnosti došlo v roce 2004 (věc N 313/2004) kvůli finančním potřebám TV2 po vrácení uvedené částky, si je možno představit, že by podobné zpětné proplacení obsahovalo riziko nadměrného vyrovnání. Jak je možno vyvodit z bodů odůvodnění č. 34 a 35 rozsudku Soudního dvora a vzhledem ke skutečnosti, že dánské orgány nedovolily TV2 vyhlásit úpadek, byla povinnost vrátit uvedenou částku nutným předpokladem pro rekapitalizační opatření z roku 2004. Jak stanovil Soud v bodě odůvodnění č. 43 svého rozsudku, „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí [zrušené rozhodnutí a rozhodnutí o rekapitalizaci], je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S. Zrušení rozhodnutí 2006/217 proto pro Komisi znamená nové posouzení všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S“. Kvůli jejich úzké vazbě v důsledku záležitosti vrácení je nutno nahlížet na rekapitalizační opatření z roku 2004 ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou poskytnutou v období 1995-2002 tak, aby se zajistilo, že nedojde k žádnému nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2.
V tomto ohledu konstatuje Komise následující. Po rozhodnutí o vrácení získaly dánské orgány ve skutečnosti zpět částku 1 050 milionů DKK (tj. více než 628 milionů DKK a úroky). Jak je uvedeno v rozsudku Soudu, následkem jeho zrušení rozhodnutí o vrácení zmizel důvod k vrácení částky ve výši 628 milionů DKK navýšené o úroky. Dánské orgány ale předložily prohlášení, v němž uvádějí, že se samy zavázaly nevracet TV2 zpětně získané finanční prostředky nebo, v případě splnění určitých kumulativních podmínek, vrátit TV2 částku, jež by odpovídala nejvýše rozdílu mezi částkou (včetně úroků), kterou TV2 skutečně vrátila za období 1995-2002, a částkou odpovídající rekapitalizačním opatřením. Na základě výše uvedeného příslibu proto neexistuje nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou za období 1995-2002 a ve spojení s rekapitalizačními opatřeními z roku 2004, což je v souladu s rozsudkem Soudu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření učiněná Dánskem ve prospěch TV2/DANMARK mezi rokem 1995 a rokem 2002 formou prostředků z koncesionářských poplatků a dalších opatření uvedených v tomto rozhodnutí jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. dubna 2011.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 20 kwietnia 2011 r.
w sprawie środków podjętych przez Danię (C 2/03) na rzecz TV2/Danmark
(notyfikowana jako dokument nr C(2011) 2612)
(Jedynie tekst w języku duńskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/839/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (1), w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (2) zgodnie z przywołanymi powyżej artykułami i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia z 5 kwietnia 2000 r. Komisja otrzymała skargę duńskiego komercyjnego nadawcy telewizyjnego, spółki SBS Broadcasting SA/TVDanmark (dalej zwanej „TVDanmark”), dotyczącą finansowania przez państwo duńskiego publicznego nadawcy telewizyjnego, spółki TV2/Danmark (zwanej dalej „TV2 (3)”). Spotkanie ze skarżącym odbyło się w dniu 3 maja 2000 r. Pismami z dnia 28 lutego 2001 r., z dnia 3 maja 2001 r. i z dnia 11 grudnia 2001 r. skarżący dostarczył dodatkowe informacje.
(2)
Pismem z dnia 5 czerwca 2002 r. Komisja zwróciła się do władz duńskich z wnioskiem o udzielenie informacji, na który władze duńskie odpowiedziały pismem z dnia 10 lipca 2002 r. W dniu 25 października 2002 r. i w dniu 19 listopada 2002 r. odbyły się dwa spotkania z władzami duńskimi. Dodatkowych informacji udzielono w pismach z dnia 19 listopada 2002 r. i z dnia 3 grudnia 2002 r.
(3)
Pismem z dnia 24 stycznia 2003 r. (4) Komisja powiadomiła Danię o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z finansowaniem przez państwo duńskiego publicznego nadawcy telewizyjnego TV2.
(4)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich w dniu 14 marca 2003 r. (5). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag.
(5)
Komisja otrzymała uwagi od władz duńskich w piśmie z dnia 24 marca 2003 r. Komisja otrzymała także uwagi innych zainteresowanych stron. TVDanmark przesłała swoje uwagi w piśmie z dnia 14 kwietnia 2003 r. Europejskie Stowarzyszenie Telewizji Komercyjnych (Association of Commercial Television in Europe (ACT)) przysłało swoje uwagi w piśmie z dnia 14 kwietnia 2003 r. Komercyjne stacje telewizje Antena 3 TV i Gestevision Telecinco przysłały swoje uwagi dnia 16 kwietnia 2003 r. Nadawca komercyjny TV3 przysłał uwagi w piśmie z dnia 14 kwietnia 2003 r. Komisja przekazała te uwagi Danii, która ustosunkowała się do nich pismem z dnia 12 września 2003 r.
(6)
Komisja otrzymała dalsze informacje od skarżącego w pismach z dnia 15 grudnia 2003 r. i z dnia 6 stycznia 2004 r. W dniu 17 grudnia 2003 r. odbyło się spotkanie skarżącego ze służbami Komisji mające na celu wyjaśnienie informacji zawartych w piśmie skarżącego z dnia 15 grudnia 2003 r. Komisja udostępniła te informacje rządowi duńskiemu, który ustosunkował się do nich pismem z dnia 15 marca 2004 r. Spotkanie władz duńskich i służb Komisji odbyło się dnia 9 lutego 2004 r.
(7)
W dniu 19 maja 2004 r. Komisja przyjęła decyzję w sprawie finansowania publicznego przyznanego na rzecz TV2 w latach 1995-2002 w postaci dochodów z opłat abonamentowych i innych środków (6). W decyzji stwierdzono, że pomoc była zgodna ze wspólnym rynkiem, z wyjątkiem kwoty 628,2 mln DKK (ok. 84,3 mln EUR), którą Dania musiała odzyskać wraz z odsetkami („decyzja w sprawie odzyskania pomocy”).
(8)
Następnie TV2 i władze duńskie oraz prywatni nadawcy Viasat i SBS/TVDanmark wnieśli do Trybunału Sprawiedliwości pozwy przeciwko decyzji Komisji w sprawie odzyskania pomocy.
(9)
Władze duńskie wykonały decyzję Komisji w sprawie odzyskania pomocy. TV2 zwróciła faktycznie 1 050 mln DKK (7).
(10)
Przedmiotowa spłata doprowadziła do kryzysu finansowego w TV2. W związku z tym w 2004 r. Dania zgłosiła dokapitalizowanie TV2.
(11)
Decyzją z dnia 6 października 2004 r. (8) Komisja zatwierdziła decyzję rządu duńskiego o dokapitalizowaniu TV2 przez zwiększenie kapitału o 440 mln DKK i zamianę pożyczki państwa w wysokości 394 mln DKK na kapitał („środki polegające na dokapitalizowaniu”). Zarówno SBS, jak i Viasat wystąpiły na drogę sądową przeciwko przedmiotowej decyzji.
(12)
W dniu 22 października 2008 r. (9) Sąd Pierwszej Instancji (obecnie Sąd), potwierdzając zakres świadczenia usługi publicznej przez TV2, unieważnił decyzję Komisji w sprawie odzyskania pomocy („wyrok”). Nie złożono żadnego odwołania od wyroku.
(13)
W związku z wyrokiem Sądu Komisja musi przyjąć nową decyzję, ponieważ musiała ponownie wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające dotyczące okresu 1995-2002.
(14)
Ponadto dnia 24 września 2009 r. Sąd wydał postanowienie (10) („postanowienie”) w sprawie dotyczącej dokapitalizowania, w którym stwierdził, że nie jest konieczne podejmowanie decyzji. W pkt 35 uzasadnienia Sąd uznał, że istnieje ścisły wniosek między decyzją w sprawie odzyskaniem pomocy i decyzją w sprawie dokapitalizowania. Sąd stwierdził, że unieważnienie decyzji w sprawie odzyskania pomocy sprawiło, że decyzja w sprawie dokapitalizowania stała się całkowicie bezprzedmiotowa i bezzasadna. Uznał, że „chociaż konkretne okoliczności niniejszej sprawy doprowadziły do Komisję do przyjęcia dwóch decyzji, oczywiste jest, że decyzje te stanowią dwa aspekty tego samego zagadnienia prawnego dotyczącego klasyfikowania jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE środków wdrożonych przez Królestwo Danii na rzecz TV2, a następnie TV2 A/S i w związku z tym określania ich zgodności ze wspólnym rynkiem (11)”. Uchylenie decyzji w sprawie odzyskania pomocy wymagało zatem „ponownego zbadania wszystkich środków wdrożonych przez Królestwo Danii na rzecz TV2”. Nie złożono żadnego odwołania od postanowienia.
(15)
Zgodnie z postanowieniem Sądu Komisja musi uwzględnić w swojej ocenie dokonywanej w niniejszej decyzji środki wdrożone przez władze duńskie w 2004 r. w wyniku odzyskiwania pomocy wymaganego unieważnioną decyzją w sprawie odzyskania pomocy.
(16)
Z motywów 13, 14 i 15 wynika, że niniejsza decyzja obejmuje jedynie środki podjęte przez państwo na rzecz TV2 w latach 1995-2000, lecz zgodnie z postanowieniem Sądu Komisja uwzględni również w swojej ocenie dokonywanej w niniejszej decyzji środki polegające na dokapitalizowaniu podjęte w 2004 r. wynikające z unieważnionej decyzji w sprawie odzyskania pomocy.
(17)
Pismem z dnia 20 marca 2009 r. Komisja wezwała władze duńskie do przedstawienia ich analizy skutków wyroku dla sprawy.
(18)
Po kilku wnioskach o przedłużenie terminu władze duńskie przesłały swoje uwagi w dniu 26 czerwca 2009 r. Jako załącznik do pisma władze duńskie przedstawiły również uwagi TV2.
(19)
Odbyto szereg spotkań z władzami duńskimi lub TV2, między innymi w dniach 25 sierpnia 2009 r., 7 lutego 2011 r. i 4 marca 2011 r.
(20)
Komisja przesłała dodatkowe wnioski o udzielenie informacji między innymi w dniach 22 września 2010 r., 28 października 2010 r., 19 listopada 2010 r. i 14 stycznia 2011 r., na które władze duńskie udzieliły odpowiedzi w dniach 17 listopada 2010 r., 30 listopada 2010 r., 3 lutego 2011 r., 24 lutego 2011 r. i 7 marca 2011 r. Władze duńskie przedstawiły również różne informacje w marcu i kwietniu 2011 r.
(21)
W dniu 7 lutego 2011 r. Komisja otrzymała również uwagi od stron trzecich, w szczególności od SBS/TVDanmark.
(22)
W dniu 4 sierpnia 2008 r. Komisja przyjęła decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń do pomocy na ratowanie, która miała zostać przyznana na rzecz TV2 w postaci instrumentu kredytowego w wysokości 1 000 mln DKK (12). Konkurent TV2, MTG/Viasat, zaskarżył te decyzję. Sąd postanowił zawiesić postępowanie do czasu podjęcia przez Komisję decyzji w sprawie dotyczącej restrukturyzacji (13).
(23)
W dniu 4 lutego 2009 r. Dania powiadomiła Komisję zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE o planie restrukturyzacji dotyczącym TV2 Danmark A/S (zwanym dalej „sprawą restrukturyzacji”). Pismem z dnia 2 lipca 2009 r. Komisja poinformowała Danię o wszczęciu postępowania w odniesieniu do sprawy restrukturyzacji (14).
(24)
Postępowanie wyjaśniające Komisji w sprawie restrukturyzacji toczyło się równolegle z oceną dokonywaną przez nią w niniejszej sprawie, a decyzja w sprawie restrukturyzacji zostanie przyjęta równolegle i równocześnie z niniejszą decyzją.
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY
II.1. KRAJOWE OKOLICZNOŚCI SPRAWY
II.1.1. DUŃSKI RYNEK NADAWCZY W OKRESIE 1995-2002
(25)
W latach 1995-2002 w Danii działali dwaj nadawcy publiczni, a mianowicie Danmarks Radio („DR”) i TV2. DR było niemal wyłącznie finansowane z opłat abonamentowych. TV2 była finansowana z opłat abonamentowych i dochodów z reklam.
(26)
TV2 została założona w 1986 r. (15) jako niezależna instytucja finansowana z pożyczek państwowych. Przedsiębiorstwo zaczęło nadawać na całym terytorium Danii w dniu 1 października 1988 r. Emitowało program telewizji naziemnej TV2, a w roku 2000 uruchomiło także kanał satelitarny TV2 Zulu. Pod koniec roku 2002 TV2 Zulu z kanału publicznego przekształcił się w komercyjny kanał telewizji płatnej. Ponadto rząd zatwierdził osiem stacji jako stacji regionalnych TV2. TV2 została zobowiązana do nadawania programów pochodzących z ośrodków regionalnych TV2 na swym ogólnokrajowym kanale naziemnym
(27)
W latach 1995-2002 na ogólnokrajowym duńskim rynku nadawczym, poza nadawcami publicznymi, działali dwaj nadawcy komercyjni, TVDanmark i TV3/3+. Nadawcy komercyjni konkurowali z TV2 na ogólnokrajowym rynku reklamy telewizyjnej. TVDanmark jest częścią SBS Broadcasting SA i nadawała w Danii na dwóch kanałach. Od 1997 r. TVDanmark nadawała program TVDanmark2 za pośrednictwem sieci składającej się z 10 komercyjnych stacji telewizyjnych, a od roku 2000 także program satelitarny TVDanmark1, na podstawie koncesji brytyjskiej. Kanały satelitarne TV3 i 3 + zaczęły nadawać w roku 1992. Są one częścią Modern Times Group (MTG).
II.1.2. WYMOGI PRAWNE W OKRESIE 1995-2002
(28)
Przepisy regulujące świadczenie usługi publicznej w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym od 1995 r. do 2002 r. zawarte są w kolejnych wersjach ustawy o radiofonii i telewizji (zwanej dalej „ustawą o radiofonii i telewizji”) (16).
(29)
Zadanie TV2 polega na produkcji i emisji ogólnokrajowych i regionalnych programów telewizyjnych. Emisja może przebiegać za pośrednictwem urządzeń nadawczych, w tym systemów satelitarnych i kablowych. Zasady regulujące obowiązki TV2 określa Minister Kultury.
(30)
Kanał TV2 podlega obowiązkowi świadczenia usługi publicznej. Na mocy ustawy o radiofonii i telewizji (w wersji z 1994 r. obowiązującej w okresie objętym niniejszą decyzją) (17) TV2 jest niezależną instytucją powołaną w celu dostarczania i rozpowszechniania krajowych i regionalnych programów telewizyjnych poprzez niezależną działalność programową. Wszystkie dostarczane programy muszą skupiać się przede wszystkim na wysokiej jakości, wszechstronności i zróżnicowaniu. Podczas planowania programów dla regionalnych stacji TV2 pierwszeństwo należy przyznać również tematyce regionalnej.
(31)
Jak stwierdzono w wyroku Sądu (18), dokładna definicja świadczenia usługi publicznej zmieniała się z biegiem czasu, ale we wszystkich definicjach w różnych momentach okresu objętego postępowaniem wyjaśniającym wymagana jest „wysoka jakość, wszechstronność i zróżnicowanie”, które są istotnymi wymogami jakościowymi świadczenia usługi publicznej powierzonej TV2.
(32)
Kolejną definicję świadczenia usługi publicznej można znaleźć w statucie TV2. Określa on na przykład obowiązki TV2 w zakresie nadawania odnośnie do sztuki i kultury, duńskiej produkcji filmowej, programów dla dzieci, młodzieży i mniejszości etnicznych. TV2 ma również obowiązek nadawać alarmowe informacje ostrzegawcze skierowane do ludności.
(33)
Świadczenie usługi publicznej przez TV2 jest finansowane z udziału TV2 w opłatach abonamentowych, z przychodów z reklam i z innych przychodów. Zgodnie z przepisami ustawy o radiofonii i telewizji obowiązującymi w 1994 r. (19) cała działalność TV2 jest finansowana ze środków przekazywanych z Funduszu TV2 zgodnie z budżetami ramowymi ustanawianymi przez Ministra Kultury, z przychodów ze sprzedaży programów i z innych wkładów, dotacji itd. Należy zauważyć, że w latach 1995-1996 TV2 otrzymała swój udział w opłatach abonamentowych i dochodach z reklam ze specjalnego funduszu (Funduszu TV2) (20).
(34)
Przepisy dotyczące prowadzenia przez komercyjne stacje telewizyjne działalności nadawczej o zasięgu wykraczającym poza pojedynczy obszar lokalny ustanowiono w rozdziale 5 ustawy o radiofonii i telewizji. Rozdział 6 odnosi się do lokalnych usług radiowych i telewizyjnych. Główny wymóg dotyczy otrzymywania koncesji nadawczej. Wymagania programowe stawiane posiadaczom koncesji są określone w dekrecie nr 874 w sprawie treści europejskich i w dekrecie nr 1349 dotyczącym lokalnych nadawców radiowych i telewizyjnych (21). Zgodnie z tymi zarządzeniami stacje, które uzyskały lokalne koncesje telewizyjne, zobowiązane są nadawać programy lokalne przez co najmniej godzinę dziennie i produkować znaczną część swych programów w języku duńskim albo dla duńskich odbiorców. Ponieważ TV3, 3 + i kanał 1 stacji TVDanmark nadają na podstawie koncesji brytyjskiej, powyższe reguły obowiązują tylko w odniesieniu do TVDanmark2.
II.1.3. DZIAŁALNOŚĆ KOMERCYJNA STACJI TV2
(35)
W latach 1995-2002 TV2 prowadziła wiele działań komercyjnych, uzyskawszy w tym celu oddzielną podstawę prawną począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r. (22) umożliwiającą jej między innymi eksploatację wyposażenia technicznego, zakładanie nowych przedsiębiorstw albo inwestowanie kapitału w już istniejące przedsiębiorstwa. W latach 1995-2002 działania te obejmowały m.in. reklamę, sprzedaż programów, wynajem anten nadawczych, merchandising, działalność internetową, odsprzedaż praw do transmisji sportowych itd.
(36)
Od stycznia 2001 r. TV2 była zobowiązania do prowadzenia osobnych rachunków dla działalności w zakresie usługi publicznej oraz „innej działalności”, jeżeli obrót związany z „inną działalnością” przekroczył 5 % całego obrotu i 3 mln DKK rocznie. Wymagane było pełne księgowanie kosztów, przeprowadzenie wyceny usług/produktów, które nie wchodziły w zakres usługi publicznej, na podstawie wartości rynkowej oraz dokonywanie przepływów kapitału między działalnością związaną z usługą publiczną a innymi przedsięwzięciami zgodnie z testem prywatnego inwestora i przy zapewnieniu wyłączenia z nich środków pochodzących z opłat abonamentowych (23).
II.2. ŚRODKI
(37)
W latach 1995-2002 TV2 otrzymywała dochody z opłat abonamentowych.
(38)
Minister Kultury ustanawia wysokość opłat abonamentowych dla wszystkich właścicieli odbiorników radiowych i telewizyjnych na okres jednego roku lub na więcej lat (24). Opłaty abonamentowe pobiera DR, a dochód z nich dzieli się między DR i TV2 w sposób określony przez Ministra Kultury w ramach porozumienia w sprawie mediów zawartego z duńskim parlamentem.
(39)
Minister Kultury określa zasady dotyczące wejścia w życie i wygaśnięcia obowiązku uiszczania opłat abonamentowych, terminów płatności, ich egzekwowania oraz opłat za monit itd. W przypadku nieterminowej płatności nalicza się odsetki zgodnie z ustawą o odsetkach. Kwoty zaległe może egzekwować Hypotekenbank (Duński Bank Hipoteczny). Nieuregulowane kwoty można na przykład odjąć od wynagrodzenia danej osoby zgodnie z zasadami dotyczącymi pobierania podatków od osób fizycznych określonymi w ustawie o podatku u źródła.
(40)
Do 1997 r. TV2 otrzymywała środki finansowe (dochody z reklam i z opłat abonamentowych) za pośrednictwem Funduszu TV2. Od roku 1997 TV2 otrzymuje swoją część z opłat abonamentowych bezpośrednio od DR.
(41)
W latach 1995-1996 TV2 otrzymywała dochody z reklam z Funduszu TV2 (25).
(42)
TV2 otrzymała również 58 mln DKK z Funduszu Radiowego przeznaczonych na zwiększenie zaangażowania w duńską produkcję filmową.
(43)
Ponadto kiedy w 1997 r. zlikwidowano Fundusz TV2, TV2 otrzymała z funduszu 167 mln DKK na inwestycje związane z digitalizacją swoich systemów produkcyjnych i 50 mln DKK na pokrycie kosztów operacyjnych.
(44)
TV2 została ponadto zwolniona z opłacania podatku od osób prawnych na mocy ustawy o spółkach. Korzyści wynikłe z tego zwolnienia w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym obliczono na 159,4 mln DKK. W styczniu 2001 r. państwo duńskie wprowadziło mechanizm mający na celu zneutralizowanie wpływu zwolnienia TV2 z podatku na jej działalność gospodarczą. TV2 została zobowiązana do przeznaczania 30 % rocznych nadwyżek z usług niepublicznych na działalność w zakresie usługi publicznej. Stawka ta odpowiada zwykłej stawce podatku od osób prawnych, którą Dania wprowadziła w 2000 r.
(45)
Koszty rozpoczęcia działalności i deficyt operacyjny spółki TV2 w początkowym okresie jej działalności były finansowane z pożyczek państwowych. Zgodnie z pierwotnymi umowami pożyczki TV2 miała spłacać odsetki od kapitału oraz zwrócić całą kwotę pożyczki. W ciągu całego badanego okresu TV2 była jednak zwolniona ze spłaty odsetek i uzyskała moratorium na spłatę kapitału. Korzyść wynikająca z nieoprocentowanych pożyczek na rozpoczęcie działalności i pożyczek operacyjnych oraz odroczenia ich spłaty w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym wyniosła 341,8 mln DKK.
(46)
Do końca 1996 r. rząd udzielał gwarancji na pożyczki zaciągane przez Fundusz TV2 na finansowanie działalności TV2. Gwarantowane przez państwo pożyczki zostały przekazane na rachunek TV2, gdy fundusz został zlikwidowany. Korzyść TV2 wynikająca z tej gwarancji wynosi 9,8 mln DKK.
(47)
W okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym Dania miała dostęp do trzech częstotliwości nadawania naziemnego o zasięgu ogólnokrajowym, które były zastrzeżone dla nadawców publicznych. Jedna częstotliwość przeznaczona była dla TV2, druga dla DR, a trzecia dla telewizji cyfrowej.
(48)
TV2 wnosiła opłatę za korzystanie z ogólnokrajowej częstotliwości nadawczej do krajowej agencji do spraw technologii informacyjnych i telekomunikacji, która jest państwowym organem działającym przy ministerstwie badań naukowych, techniki i rozwoju (26). Wysokość tej opłaty określono w duńskiej ustawie o finansach. W okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym TV2 płaciła z tego tytułu od 2 do 4 mln DKK rocznie.
(49)
Dania dysponuje również częstotliwościami, które mają zasięg jedynie regionalny. W 1997 r. w celu zwiększenia zasięgu rząd wprowadził możliwość łączenia częstotliwości regionalnych (sieć nadawcza). W latach 1998-2001 komercyjne stacje telewizji lokalnej posiadające koncesję na nadawanie w systemie sieciowym musiały wnosić roczną opłatę na rzecz państwa (27). Regionalne oddziały TV2 nie musiały wnosić tej opłaty, ponieważ nadawały swoje programy w „okienkach” na częstotliwości ogólnokrajowej TV2. Nadawca komercyjny TVDanmark był jedynym operatorem, który uiszczał tę opłatę za swój drugi kanał. Łącznie TVDanmark zapłaciła 85,0 mln DKK.
(50)
Posiadacze przekaźnikowych instalacji antenowych mają obowiązek przekazywania za pośrednictwem swoich instalacji programów w ramach usługi publicznej TV2 (ang. must-carry).
III. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON I DANII
(51)
Po pierwsze, w następstwie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja otrzymała różne uwagi od zainteresowanych stron. Najważniejsze punkty podsumowano poniżej.
(52)
TVDanmark stwierdziła, że przyznanie przez państwo ogólnokrajowej częstotliwości nadawczej stanowiło pomoc państwa, ponieważ państwo rezygnuje z dochodu z tej częstotliwości stanowiącej rzadkie aktywa. Zasięg konkurencji wynosił najwyżej 77 %. TVDanmark argumentowała, że skoro obowiązek opłat za korzystanie z systemu sieciowego został nałożony jedynie na TVDanmark2, a nie na lokalne stacje TV2, mimo że nadawcy ci byli z ekonomicznego i handlowego punktu widzenia w takiej samej sytuacji, stanowił on pomoc państwa dla stacji lokalnych TV2. Zgodnie z opinią ACT, Antena 3 TV i Telecinco wspólnotowa zasada neutralności prawnej w odniesieniu do środków retransmisji wymaga nakładania opłaty na każdy rodzaj sieci nadawczej.
(53)
Odnośnie do zwolnienia od podatku od osób prawnych ACT, Antena 3 TV i Telecinco stwierdziły, że obowiązku odprowadzenia 30 % z zysku z działalności komercyjnej na potrzeby działalności publicznej TV2 nie można uważać za równoznaczny z odprowadzaniem podatku od osób prawnych na rzecz państwa, ponieważ zakłócało ono konkurencję na rynku nadawczym.
(54)
Kilka osób trzecich twierdziło, że definicja zadań TV2 w ramach usługi publicznej jest niezgodna z prawem. Utrzymywały one, że warunki dotyczące przekazywania zadań i warunki dotyczące proporcjonalności nie zostały spełnione. TVDanmark twierdziła, że Komisja przy wyliczeniu nadpłaty pomocy powinna była uwzględnić korzyść TV2 płynącą ze zwolnienia z podatku od osób prawnych, nieoprocentowanych pożyczek na rozpoczęcie działalności i odroczenia ich spłaty, gwarancji państwowej na kredyty operacyjne i możliwości bezpłatnego nadawania. TVDanmark stwierdziła, że wahania przychodów z reklamy telewizyjnej mają charakter ograniczony i nie uprawniają TV2 do gromadzenia kapitału.
(55)
Jeżeli chodzi o rynek reklamy, TVDanmark stwierdziła, że polityka cenowa TV2 nie pozwala operatorom komercyjnym na odzyskanie kosztów autonomicznych. TVDanmark musiała ustalać ceny swojego czasu emisji reklamy (TRP) na poziomie około 30-40 % niższym niż TV2, aby uzyskać akceptację rynku (GRP i TRP TV2 są wyceniane wyżej ze względu na większy zasięg stacji) (28). Dzięki wyjątkowej pozycji TV2 pod względem zasięgu i budżetu na produkcję telewizyjną reklamodawcy zawsze poświęcą część swojego budżetu na reklamę w TV2, aby przy określonym budżecie osiągnąć jak najlepszy skutek pod względem liczby kontaktów, zasięgu lub częstotliwości. TVDanmark przedstawiła dane liczbowe pokazujące, że w latach 1997-2002 ponosiła stratę z działalności i twierdziła, że nieuczciwa konkurencja ze strony TV2 uniemożliwiła jej generowanie dostatecznych dochodów. TVDanmark przedłożyła także analizę cen reklamy telewizyjnej na rynku duńskim opracowaną przez Copenhagen Economics. W analizie tej porównano ceny średnie i marginalne na rynku i stwierdzono, że konkurencja istniała tylko w sferze popytu rezydualnego i że porównanie powinno opierać się tylko na cenach marginalnych. Ponadto TVDanmark przedstawiła informacje porównujące ceny za reklamy w TV2 z cenami w innych rodzajach mediów i z cenami w innych krajach.
(56)
TV3 stwierdziła, że aby uzyskać akceptację rynku, była zmuszona oferować wysokie zniżki za sloty reklamowe, ponieważ TV2 oferowała specjalne zniżki na pozostałą część budżetu reklamodawców na reklamę telewizyjną, o ile przeznaczali tę część również na reklamę w TV2.
(57)
Po drugie, w następstwie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja otrzymała również uwagi od władz duńskich. Najważniejsze punkty podsumowano poniżej.
(58)
Władze duńskie stwierdziły, że częstotliwości nadawczych dla TV2 nie można traktować jako korzyści, ponieważ lokalne stacje telewizyjne również dysponowały częstotliwościami nadawczymi, które były dla nich zarezerwowane. TV2 nie była zatem traktowana wyjątkowo. Tak jak inne stacje uiszczała opłatę za używanie częstotliwości.
(59)
Jeżeli chodzi o zwolnienie z podatku od osób prawnych, władze duńskie stwierdziły, że zysk z działalności komercyjnej był bardzo ograniczony, a metoda, która została wybrana w celu zneutralizowania wpływu zwolnienia TV2 z podatku od osób prawnych na jej działalność komercyjną, uniemożliwiała osiągnięcie korzyści gospodarczej w wyniku zwolnienia.
(60)
W kwestii proporcjonalności władze duńskie stwierdziły, że kwota 167 mln DKK przekazana z Funduszu TV2 została przeznaczona na digitalizację sieci telewizyjnej. Środków tych nie można zatem uznać za wolny kapitał.
(61)
Władze duńskie stwierdziły również, że nadwyżka powstała w latach 1995-2002 była odzwierciedleniem stosownej stopy zwrotu w stosunku do obrotu TV2. Ponadto kapitał był potrzebny jako zabezpieczenie na wypadek nagłych spadków dochodów z reklam, a TV2 nie mogła zgodnie z prawem zaciągać pożyczek wyższych niż 4 % obrotu rocznego. Oprócz tego, według władz duńskich, państwo działało zgodnie z „testem prywatnego inwestora”, ponieważ kapitał własny TV2 nie przekraczał kapitału, który zainwestowałby prywatny inwestor. Kapitał ten nie był sprzeczny z Traktatem, o ile nie był wykorzystywany do subsydiowania skrośnego działalności komercyjnej TV2.
(62)
Jeśli chodzi o zachowanie TV2 na rynku reklamy, władze duńskie wskazały, że TV2 konsekwentnie ustalała swoje ceny na takim poziomie, aby osiągnąć jak największe dochody. Ceny były ustalane wyłącznie na podstawie podaży i popytu. Ustalane były corocznie na podstawie szacunków przygotowanych przez dział reklamowy TV2 dotyczących udziału widowni komercyjnej (w wieku 21-50 lat), programu oraz rozwoju sytuacji gospodarczej i konkurencyjnej na rynku. Koszty operacyjne TV2 ani wysokości dochodów z opłat abonamentowych nie zostały uwzględnione w tych szacunkach. Ceny TV2 były najwyższe na rynku duńskim, dlatego nie można mówić o podcięciu cenowym, które spowodowałoby większą potrzebę finansowania przez państwo.
(63)
Władze duńskie przedłożyły sprawozdanie RBB Economics o konkurencji na duńskim rynku reklamy telewizyjnej. W sprawozdaniu stwierdzono, że średnie ceny netto TV2 były w rzeczywistości wyższe niż ceny konkurencji oraz że różnice między cenami za reklamę w TV2 i TVDanmark były wynikiem różnicy ich względnej siły pod względem oferty programowej i zdolności do przyciągania widowni.
(64)
Po trzecie, w następstwie wyroku Sądu, Komisja wezwała władze duńskie do przedstawienia ich analizy skutków wyroku dla sprawy.
(65)
Władze duńskie przesłały swoje uwagi oraz uwagi TV2. Najważniejsze punkty podsumowano poniżej.
(66)
Jeśli chodzi o dochody z reklam w latach 1995-1996, władze duńskie i TV2 argumentowały, że państwo duńskie nie posiada kontroli nad tymi kwotami, dlatego też nie należy ich traktować jako środków państwowych. Władze duńskie nie potwierdziły danych liczbowych przedstawionych przez Komisję, ale wyjaśniły, że obliczenie dochodów z reklam za lata 1995-1996 powinno uwzględniać fakt, że część środków z Funduszu TV2 została wykorzystana do sfinansowania kanałów regionalnych TV2, a część ta mogła być finansowana jedynie ze środków opłat abonamentowych. Władze duńskie przyznały jednak, że dochody z reklam powinny w każdym razie zostać uwzględnione do celów obliczenia kosztu netto świadczenia usługi publicznej i że stanowiły przychód powstały w wyniku świadczenia usługi publicznej.
(67)
Władze duńskie i TV2 wskazały również na wyrok Sądu jako na dowód, że warunki wyroku w sprawie Altmark z dnia 24 lipca 2003 r. (29) zostały spełnione. Przypomniały, że podobnie jak w sprawie BUPA (30) sprawa TV2 dotyczyła okoliczności istniejących przed datą wydania wyroku w sprawie Altmark. Stwierdziły, że przy stosowaniu kryteriów Altmark należy zachować ducha i cel tych kryteriów, tak aby uwzględnić fakty dotyczące konkretnej sprawy. W ich opinii z wyroku wynikało, że jedynym wymogiem nałożonym na państwo duńskie przez Sąd było to, że „zasadniczo” musi ono zachować zgodność z warunkami określonymi w sprawie Altmark.
(68)
W szczególności władze duńskie i TV2 twierdziły, że procedura zastosowana do ustalenia opłaty abonamentowej była przejrzysta i zgodna z wymogami drugiego kryterium Altmark, przynajmniej co do zasady, i że ich zdaniem było to wystarczające w świetle wyroku Sądu. Uznały, że trzecie kryterium również zostało spełnione, gdyż TV2 uzyskała możliwość utrzymania stosownego zysku. Jeśli chodzi o czwarty warunek Altmark, władze duńskie podkreśliły szczegółowe kontrole, które stosowano w odniesieniu do TV2, i stwierdziły, że sprawa BUPA i wyrok Sądu uzasadniały ich twierdzenie, że w tym konkretnym przypadku warunek powinien być nieco złagodzony lub powinien być spełniony jedynie co do zasady. Władze duńskie przytoczyły sprawę Chronopost (31) i wskazały na fakt, że w praktyce porównanie TV2 z przeciętnym prawidłowo zarządzanym przedsiębiorstwem było niemożliwe. Ponadto władze duńskie powtórzyły swoje stanowisko, że w ramach testu prywatnego inwestora należy zatwierdzić rekompensatę.
(69)
Władze duńskie i TV2 stwierdziły również, że pomoc państwa należy uznać za zgodną. Wyjaśniły proces, który doprowadził do zgromadzenia kapitału w TV2, i podkreśliły różne powody, dla których kapitał ten był konieczny, aby TV2 mogła wykonywać zadania w ramach usługi publicznej.
(70)
Niektóre osoby trzecie również przedstawiły swoje uwagi w następstwie wyroku Sądu. Twierdziły one zasadniczo, że nie można uznać, iż warunki Altmark zostały spełnione, w szczególności ponieważ analizy ekonomiczne, do których odnosił się Sąd, były niewystarczające do wykazania, że drugie i czwarte kryterium zostały spełnione. Utrzymywały one również, że Komisja powinna podtrzymać swój wniosek zawarty w unieważnionej decyzji w sprawie odzyskania pomocy, tj. wniosek, że pomoc jest niezgodna.
IV. OCENA ŚRODKÓW
IV.1. POMOC PAŃSTWA W ROZUMIENIU ART. 107 UST. 1 TFUE
(71)
Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi, że „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”.
(72)
Komisja musi ocenić, czy środki opisane powyżej stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
IV.1.1. ZASOBY PAŃSTWOWE I PRZYPISANIE ODPOWIEDZIALNOŚCI
(73)
Komisja musi ocenić, czy przedmiotowe środki wiążą się z zasobami państwowymi.
(74)
W odniesieniu do opłaty abonamentowej Komisja uwzględnia ustalenia Sądu zawarte w jego wyroku (32). W szczególności uwzględnia fakt, że kwotę opłaty ustalają władze duńskie; obowiązek uiszczania opłaty abonamentowej nie wynika ze stosunku umownego między TV2 a osobą zobowiązaną do uiszczania opłaty, lecz z faktu posiadania odbiornika telewizyjnego lub radiowego; w razie konieczności opłatę abonamentową pobiera się zgodnie z zasadami pobierania podatków od osób fizycznych; a ponadto udział TV2 w przychodach z opłat abonamentowych ustalają władze duńskie. Sąd stwierdził, że środki z opłat abonamentowych są dostępne dla władz duńskich i znajdują się pod ich kontrolą, a zatem stanowią zasoby państwowe.
(75)
W odniesieniu do dochodów z reklam w latach 1995 i 1996 Sąd wskazał w wyroku, że dochody z opłat abonamentowych i z reklam mają odmienny charakter (33).
(76)
Sąd stwierdził w wyroku (34), że Komisja nie przedstawiła wystarczających powodów, dla których dochody z reklam w latach 1995-1996 powinny zostać uznane za zasoby państwowe.
(77)
W świetle wyroku w sprawie PreussenElektra (35) Komisja musi wykazać, czy dochody z reklam w latach 1995-1996 można sklasyfikować jako zasoby państwowe. W tym celu Komisja musi ocenić, czy dochody te były kontrolowane przez państwo duńskie.
(78)
W świetle powyższego Komisja uwzględnia następujące czynniki istotne w celu stwierdzenia, czy dochody z reklam w latach 1995-1996 stanowiły zasoby państwowe.
(79)
W latach 1995-1996 TV2 otrzymywała dochody z reklam z Funduszu TV2, którego dochody z reklam pochodziły z kolei z TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame była osobną spółką należącą do państwa, niezależną od TV2. Spółkę ustanowiono, aby działała jako pośrednik w sprzedaży reklam dla TV2 na zasadach komercyjnych (36). TV2 Reklame posiadała stosunek umowny z reklamodawcami.
(81)
Nie istniał obowiązek przekazywania dochodów z TV2 Reklame na rzecz Funduszu TV2. O przekazaniu dochodów decydowało państwo duńskie (37). Minister Kultury decydował, jaką część zysków TV2 Reklame należało przekazać na rzecz Funduszu TV2. Decyzję tę podejmowano każdorazowo na co najmniej jeden rok za zgodą parlamentu duńskiego (komisji finansów). Minister Kultury mógł zadecydować, że nieprzekazany zysk należy wykorzystać na spłacenie gwarancji państwowej wydanej uprzednio na rzecz TV2 Reklame lub na cele kulturalne.
(82)
W praktyce w latach 1995-1996 całkowitą kwotę zysków TV2 Reklame przekazywano na rzecz Funduszu TV2.
(83)
Fundusz TV2 ustanowiono w celu zapewnienia TV2 dochodów z opłat abonamentowych i z reklam. Fundusz TV2 należał do grupy TV2. Był zarządzany przez zarząd TV2.
(84)
Nie istniał obowiązek corocznego przekazywania środków pieniężnych z Funduszu TV2 do TV2. O przekazaniu środków na rzecz TV2 decydowało natomiast państwo duńskie. Działo się tak, ponieważ zgodnie z prawem Fundusz TV2 miał obowiązek przekazywać środki na rzecz TV2 zgodnie z budżetami ramowymi ustanowionymi przez Ministra Kultury (38).
(85)
W praktyce w latach 1995-1996 TV2 nie otrzymywała wszystkich dochodów z reklam z Funduszu TV2.
(86)
Ponadto w rachunkach TV2 nie istniało rozróżnienie między dochodami z reklam a dochodami z opłat abonamentowych. Dochody, których nie przekazano na rzecz TV2, gromadzono w Funduszu TV2. Zostały one przekazane na rzecz TV2 w momencie likwidacji Funduszu TV2.
(87)
Według TV2 i władz duńskich dochody z reklam należały do TV2 i TV2 była uprawniona do ich otrzymywania. TV2 i władze duńskie odniosły się do pisma ministra sprawiedliwości z dnia 22 listopada 2003 r., w którym stwierdza się, że środki z Funduszu TV2 można wykorzystywać jedynie na finansowanie działalności TV2. Według TV2 i władz duńskich istniało zatem prawne zobowiązanie do przekazywania dochodów z reklam z Funduszu TV2 ostatecznie na rzecz TV2. Jak wskazano powyżej, nie istniał jednak prawny obowiązek przekazywania wszystkich dochodów z reklam na rzecz TV2 i w gestii ministra leżało podjęcie szczegółowej decyzji stwierdzającej, czy środki mają być przekazane na rzecz TV2 i jeśli tak, to w jakiej kwocie.
(88)
W odniesieniu do TV2 należy dodać, że nadawca nie pozostawał w stosunku umownym z reklamodawcami i nie miał żadnego wpływu na działalność reklamową (39). Rząd duński potwierdził, że przewidywane dochody z reklam na następny rok były ustalane niezależnie od TV2.
(89)
W oparciu o powyższe informacje Komisja stwierdza, że minister kontrolował środki posiadane przez TV2 Reklame i Fundusz TV2. W szczególności odnotowuje, że (i) państwo duńskie decydowało o tym, czy część, czy całość dochodów z reklam miała zostać przekazana na rzecz Funduszu TV2 i TV2; (ii) w latach 1995-1996 TV2 nie otrzymywała wszystkich dochodów z reklam; oraz (iii) dochody z reklam, których nie przekazano, zgromadzono w Funduszu TV2, w którym w praktyce połączono je z opłatami abonamentowymi.
(90)
Z powyższych przyczyn Komisja stwierdza, że w tym konkretnym przypadku dochody z reklam w latach 1995-1996, które przekazano na rzecz TV2 za pośrednictwem TV2 Reklame i Funduszu TV2, stanowią zasoby państwowe.
(91)
Jednak nawet jeśli dochodów z reklamy nie uznano by za zasoby państwowe (quod non), fakt ten nie zmieniłby kwoty pomocy państwa, którą można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Zgodnie ze stałą praktyką Komisji i komunikatem w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej z 2001 r. (40) przychody pochodzące z działalności w zakresie usługi publicznej, takie jak dochody z reklam, należy uwzględniać przy obliczaniu kosztów netto świadczenia usługi publicznej, co oznacza, że takie dochody, nawet jeśli nie są uznawane za zasoby państwowe, zmniejszają potrzebę finansowania publicznego. Władze duńskie podzielają tę opinię (41).
(92)
Przekazywanie ad hoc środków z Funduszu Radiowego do TV2 obejmowało również dochody z opłat abonamentowych, które były udostępniane TV2 decyzją państwa. To samo odnosi się do przekazania ad hoc środków z Funduszu TV2 w momencie jego likwidacji, ponieważ poza faktem, że państwo duńskie kontrolowało Fundusz TV2, o czym wspomniano powyżej, środki z Funduszu TV2 udostępniono TV2 decyzją państwa. Ponieważ środki te podlegały kontroli państwowej, należy je uważać za zasoby państwowe. Skoro dochody z reklam uznaje się za zasoby państwowe, a o ich przekazywaniu na rzecz TV2 w momencie likwidacji funduszu w każdym razie decydowało państwo, twierdzenie władz duńskich, że zryczałtowana kwota przekazana na rzecz TV2 w momencie likwidacji Funduszu TV2 pochodziła wyłącznie z dochodów z reklam, nie zmienia tego wniosku.
(93)
W odniesieniu do innych środków państwowych, Komisja stwierdza, że zwolnienie z podatku od osób prawnych oznacza korzystanie z zasobów publicznych, ponieważ rezygnowanie z dochodów pochodzących z podatku jest równoznaczne z wykorzystaniem zasobów państwowych w formie wydatków budżetowych (42).
(94)
Nieoprocentowane pożyczki z odroczeniem spłaty udzielone zostały TV2 bezpośrednio przez państwo i z budżetu państwa. Rezygnując z oprocentowania oraz ze spłaty tych pożyczek, państwo duńskie rezygnuje z dochodów, a zatem środki te stanowią zasoby państwowe. Poza tym państwo duńskie udziela gwarancji na kredyty operacyjne. Korzyścią płynącą z państwowej gwarancji jest fakt, że ryzyko związane z gwarancją jest ponoszone przez państwo. Fakt, że państwo ponosi ryzyko zwykle powinien wiązać się z odpowiednią składką. Rezygnacji państwa z takiej składki oznacza zarówno ulgę dla TV2, jak i uszczuplenie zasobów państwowych (43).
(95)
Ponadto państwo wydzieliło dla TV2 ogólnokrajową częstotliwość nadawczą, za którą TV2 płaci organowi państwowemu opłatę za korzystanie z częstotliwości. Roczna opłata wnoszona przez TV2 wynosiła w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym 2-4 mln DKK.
(96)
Wobec braku podstawy porównania opłaty za korzystanie z ogólnokrajowej częstotliwości nadawczej, opłatę tę można porównać tylko z opłatą za pozwolenie na dotarcie do większej liczby ludności za pośrednictwem systemu sieciowego. Opłata za częstotliwość, którą TV2 płaci za możliwość nadawania na terenie całego kraju, jest znacząco niższa niż opłata za nadawanie za pomocą systemu sieciowego, którą musiała wnosić TVDanmark, a która wyniosła w 1997 r. około 5 mln DKK, a w 2001 r. 30 mln DKK, pomimo faktu, że sieć częstotliwości regionalnych TVDanmark zapewnia jedynie pokrycie wynoszące 77 %. TV2 mogła zatem dotrzeć do większej części ludności za niższą cenę.
(97)
Dlatego Komisja stwierdza, że opłata za częstotliwość nie odzwierciedla warunków rynkowych, a przez niedomaganie się stawki rynkowej za tę częstotliwość, państwo zrezygnowało z dochodów, które powinny były wpłynąć do budżetu.
(98)
TV2 nie podlega natomiast obowiązkowi opłat za korzystanie z sieci, ponieważ nie nadaje w systemie lokalnych częstotliwości w celu stworzenia sieci krajowej. Skoro więc państwo nie było uprawnione do pobierania tej opłaty od TV2, nie rezygnowało z dochodów, a zatem żadne zasoby państwowe nie były w tym przypadku zaangażowane.
(99)
Podobnie Komisja nie może dostrzec jakiegokolwiek elementu zasobów państwowych w prawnym obowiązku nałożonym na właścicieli wspólnych instalacji antenowych dotyczącym przesyłania programów należących do kategorii usługi publicznej (ang. must-carry ), ponieważ państwo nie rezygnuje w ten sposób z żadnych dochodów ani też nie przekazuje środków finansowych takim operatorom. W ramach przedmiotowej zasady dostępu TV2 nie uzyskuje żadnej korzyści finansowej z zasobów państwowych (44).
(100)
Wszystkie wymienione wyżej środki można przypisać państwu duńskiemu, ponieważ, jak wspomniano powyżej, wiązały się one z taką czy inną decyzją państwa duńskiego.
IV.1.2. SELEKTYWNA KORZYŚĆ I ZAKŁÓCENIE KONKURENCJI
(101)
Komisja stwierdza, że dochody z opłat abonamentowych, transfery środków z Funduszu TV2 (w tym dochody z reklam w latach 1995-1996) oraz z Funduszu Radiowego, zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych, nieoprocentowane pożyczki z odroczeniem spłaty, gwarancje państwowe kredytów operacyjnych oraz dostęp do ogólnokrajowej częstotliwości na korzystnych warunkach przyniosły TV2 korzyści gospodarcze i finansowe, zwalniając ją z ponoszenia kosztów operacyjnych, które w normalnych okolicznościach musiałby pokryć z własnego budżetu. Ponadto konkurencja TV2 nie otrzymała takich samych środków finansowych.
(102)
Środki podjęte przez państwo w celu zrekompensowania dodatkowych kosztów netto z tytułu usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym nie są jednak uznawane za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli spełnione są cztery warunki ustanowione przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Altmark (45):
-
po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem powinno być rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych i zobowiązania te powinny być jasno określone,
-
po drugie, parametry, na których podstawie obliczona jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób,
-
po trzecie, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań,
-
po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, poziom koniecznej rekompensaty powinien zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki produkcji odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań.
(103)
Jak zostanie opisane bardziej szczegółowo w sekcji niniejszej decyzji dotyczącej zgodności środków (motyw 160 i następne niniejszej decyzji), z wyroku Trybunału wynika, że pierwszy warunek Altmark jest spełniony.
(104)
W odniesieniu do drugiego kryterium Altmark, zgodnie z którym parametry stosowane do obliczenia rekompensaty muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób, Komisja musi ocenić prawne i ekonomiczne warunki, na podstawie których ustalono opłatę abonamentową nałożoną na TV2 w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym. W związku z tym Komisja stwierdza, że procedura wyglądała jak opisano poniżej.
(105)
Zgodnie z pkt 29 i 30 pisma władz duńskich z dnia 24 marca 2003 r. w ustawie o radiofonii i telewizji obowiązującej w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym (46) określono sposób finansowania stacja TV2 jako całości (ze środków z opłat abonamentowych, z dochodów z reklam i z innych źródeł przychodów) i nałożono na Ministra Kultury odpowiedzialność za ustalanie udziału TV2 i DR w dochodach z opłat abonamentowych, a zatem kwotę rekompensaty przyznawanej TV2. Należy zauważyć, że w latach 1995-1996 TV2 otrzymywała swoją część opłat abonamentowych z Funduszu TV2.
(106)
Zgodnie z utrwaloną praktyką wielkość rekompensaty ustalał minister w porozumieniu z komisją finansów duńskiego parlamentu w ramach porozumienia w sprawie mediów zawartego z większością partii politycznych w parlamencie. W badanym okresie obowiązywały 3 porozumienia w sprawie mediów: porozumienie w sprawie mediów na lata 1994-1997 zawarte w dniu 16 września 1993 r., porozumienie w sprawie mediów na lata 1997-2000 zawarta w dniu 10 maja 1996 r. i porozumienie w sprawie mediów na lata 2001-2004 zawarte w dniu 28 marca 2000 r.
(107)
Dochody z opłat abonamentowych ustalano więc na stosunkowo długi okres. W okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym wysokość rekompensaty przyznanej TV2 nie podlegała żadnym dalszym zmianom, nawet w momencie spadku dochodów TV2. Na przykład, chociaż przychody TV2 z reklam znacznie spadły w 1999 r., rekompensaty nie dostosowano w celu uwzględnienia tego faktu.
(108)
Według władz duńskich rekompensatę ustalono poprzez indeksowanie cen i wynagrodzeń w budżecie i rachunkach TV2 oraz za pomocą analiz ekonomicznych.
(109)
Szczegółowe analizy ekonomiczne przeprowadziło KPMG w 1995 r. i 1999 r. W przypadku sprawozdania za 1999 r. KPMG towarzyszyła grupa kontrolna składająca się z przedstawicieli najważniejszych podmiotów na rynku, w tym konkurentów TV2. Szczególną uwagę poświęcono informacjom dotyczącym przychodów ze źródeł innych niż opłaty abonamentowe, takich jak dochody z reklam.
(110)
W pkt 164 i 165 pisma z dnia 24 marca 2003 r. władze duńskie stwierdziły, że badania doradcze KPMG, które miały na celu sporządzenie prognozy prawdopodobnej tendencji obrotów z tytułu reklamy na rynku reklamowym w Danii i źródeł przychodów TV2 oraz określenie elementów niepewności związanych z tymi prognozami, opracowano, aby zapewnienia duńskiemu rządowi i parlamentowi lepszej podstawy do ustalania i przydzielania dochodów z opłat reklamowych podczas negocjacji dotyczących polityki medialnej.
(111)
Według władz duńskich dokumenty wykorzystane do ustalenia wysokości rekompensaty były dostępne dla opinii publicznej. Porozumienia w sprawie mediów publikowano w informacjach prasowych i w urzędowym rejestrze prac parlamentu (Folketingstidende). Ustawodawstwo mające na celu wdrożenie porozumień w sprawie mediów publikowano w duńskim dzienniku urzędowym (Lovtidende). Publikowano również sprawozdania finansowe TV2, łącznie z wspomnianymi wyżej analizami ekonomicznymi.
(112)
W świetle wyroku Sądu Komisja musi ocenić, czy w związku z opisaną powyżej procedurą, można stwierdzić, że drugie kryterium Altmark zostało spełnione.
(113)
Komisja uwzględnia fakt, że Sąd stwierdził w wyroku (47), iż „[…] nie można wykluczyć, iż opisany powyżej tryb ustalania kwoty opłat abonamentowych przekazywanej TV 2 mógł mieć charakter obiektywny i przejrzysty, wziąwszy pod uwagę fakt, że tryb ten zakładał między innymi udział duńskiego parlamentu, że podstawę jego stanowiły analizy ekonomiczne przygotowane przez spółkę audytową w porozumieniu z grupą nadzorującą złożoną z ekspertów, w której uczestniczyli również konkurenci TV 2, oraz że analizy te, podobnie jak roczne sprawozdania finansowe TV 2, były publikowane. Nie można zatem wykluczyć, że poważna analiza tego trybu może w odpowiednim przypadku doprowadzić do wniosku, że nawet przed opisaniem przez Trybunał przesłanek Altmark, Królestwo Danii w istocie zagwarantowało spełnienie drugiej z tych przesłanek”. Sąd uznał również, że „kwota opłat abonamentowych przekazywana TV 2 była obliczana przy uwzględnieniu właśnie hipotetycznego utrzymania owych innych środków państwowych na rzecz tego nadawcy” (48) (tj. zwolnienie z podatku itd.).
(114)
Komisja stwierdza, że zaangażowanie parlamentu duńskiego w proces ustalania opłat abonamentowych zapewniało pewien stopień przejrzystości i obiektywizmu. Ponadto porozumienia w sprawie mediów, w których ustalano kwotę środków z opłat abonamentowych przydzielaną TV2, zawierano z kilkuletnim wyprzedzeniem, a zatem rekompensaty dla TV2 nigdy nie dostosowywano w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym.
(115)
Sprawozdania ekonomiczne przygotowane przez KPMG zawierały jednak jedynie prognozy kwoty dochodów z reklam należnych TV2 (tj. po stronie przychodów). Nie zawierały jednak żadnych informacji dotyczących strony kosztów obliczania rekompensaty, dlatego Komisja uważa, że porozumienia w sprawie mediów opierały się jedynie na indeksacji kosztów TV2 w poprzednich latach. Władze duńskie stwierdziły bowiem, że rekompensatę ustalano w oparciu o indeksowanie cen i wynagrodzeń w budżetach i rachunkach TV2 oraz w oparciu o analizy ekonomiczne, w których oceniano jedynie stronę przychodów i które nie dotyczyły okresu objętego porozumieniem w sprawie mediów zawartym w dniu 16 września 1993 r.
(116)
Ponadto nie istniały elementy wskazujące na parametry stosowane do obliczenia rekompensaty. Kwotę rekompensaty ustalono z wyprzedzeniem, jednak drugie kryterium Altmark wymaga, aby parametry, na których podstawie obliczona jest rekompensata, były wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób.
(117)
W świetle powyższego Komisja uważa, że drugie kryterium nie jest spełnione. W każdym razie kryteria Altmark są łączne, a Komisja stwierdza, że czwarte kryterium nie jest spełnione (zob. poniżej).
(118)
Czwarte kryterium Altmark wymaga, aby „wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, poziom koniecznej rekompensaty powinien zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki produkcji odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań”.
(119)
W niniejszej sprawie dostawca usługi publicznej TV2 nie został wybrany w wyniku postępowania o udzielanie zamówienia publicznego. Komisja musi zatem ocenić, czy wysokość koniecznej rekompensaty ustalono na podstawie kosztów, które w związku z wykonywaniem obowiązków świadczenia usługi publicznej poniosłoby przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki produkcji.
(120)
Warunki ekonomiczne i prawne, w jakich ustalono rekompensatę na rzecz TV2, opisano powyżej. W świetle wyroku Trybunału i uwzględniając jego ustalenie, zgodnie z którym procedura zastosowana przez Królestwo Danii w celu ustalenia kwoty opłat abonamentowych należnych TV2 w latach 1995-2002 obejmowała między innymi analizy ekonomiczne opracowane z pomocą konkurentów TV2, Komisja w ocenie, czy koszty TV2 zostały porównane z kosztami przeciętnego prawidłowo zarządzanego operatora, musi uwzględnić w szczególności sprawozdania KPMG za lata 1995 i 1999.
(121)
W sprawozdaniach KPMG uwzględniono różne scenariusze rozwoju rynku reklamy w odpowiednich okresach stosowania opłat abonamentowych. Sprawozdania nie zawierają żadnych informacji dotyczących TV2 jako takiej (np. jej sytuacji finansowej lub kosztów operacyjnych); przedstawiają możliwe zmiany dochodów z reklam oraz stopień wpływu ogólnego rynku reklam na dochody TV2. Dzięki oszacowaniu, najbardziej prawdopodobnego charakteru zmiany obrotów z reklam na duńskim rynku reklamy i określeniu elementów niepewności związanych z tymi szacunkami sprawozdania stanowiły część procedury stosowanej przez władze duńskie w celu ustalenia opłat abonamentowych przyznawanych TV2.
(122)
W sprawozdaniach KPMG nie oceniono żadnego kosztu TV2 ani kosztów innych operatorów, lecz ograniczono się w nich do uwzględnienia zmian na rynku reklam i udziału TV2 w dochodach z reklam. Należy zauważyć, że w sprawozdaniach nie ujęto pierwszych lat okresu objętego postępowaniem wyjaśniającym, które obejmuje porozumienie w sprawie mediów z 1993 r.
(123)
W pewnym zakresie w opracowanie tych sprawozdań zaangażowani byli konkurenci. W sprawozdaniu z 1995 r. stwierdzono, że „wiele zainteresowanych stron” było zaangażowanych, ale ze sprawozdania nie wynika jasno, kim były te strony. W sprawozdaniu KPMG z 1999 r. wspomniano o grupie kontrolnej ekspertów, która istotnie składała się z konkurentów TV2. Fakt, że przedmiotowe sprawozdania ekonomiczne w pewnym stopniu opracowano z pomocą konkurentów TV2 nie stanowi jednak sam w sobie dowodu na to, że przeprowadzono analizę kosztów tych konkurentów.
(124)
Innymi słowy, sprawozdania nie obejmowały analizy kosztów, które w związku z wykonywaniem obowiązków świadczenia usługi publicznej poniosłoby przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki produkcji, dotyczyły natomiast bardziej ogólnego zagadnienia prognozy dotyczącej rynku reklam oraz kwoty przyszłych dochodów z reklam TV2. Należy dodać, że na ceny na rynku reklam wpływają różne czynniki, takie jak udział w widowni, a nie tylko koszty.
(125)
Władze duńskie oraz TV2 wysunęły również argumenty prawne i faktyczne w związku z czwartym kryterium Altmark.
(126)
Po pierwsze, Dania przywołała sprawę BUPA argumentując, że czwarty warunek Altmark nie musiał mieć zastosowania, a przynajmniej, w świetle wyroku Trybunału, Komisja powinna poddać ocenie wyłącznie kwestię tego, czy został on spełniony co do zasady. Komisja jest zdania, że sytuacja w sprawie BUPA była dość szczególna, ponieważ omawiany w niej system, służący zapewnianiu świadczeń zdrowotnych, nie był uzasadniony kosztami, ale opierał się na profilach ryzyka klientów, w odróżnieniu od pozostałych sektorów usług publicznych. W takim przypadku operator nie miał więc możliwości poprawy wydajności poprzez działania w zakresie kosztów. W przypadku nadawców publicznych istnieje jednak możliwość obliczenia kwoty rekompensaty na podstawie analizy kosztów i dochodów.
(127)
Po drugie, odnosząc się do sprawy Chronopost (49), Dania argumentowała, że nadawca publiczny taki jak TV2 nie może być porównywany z podmiotem prywatnym. Komisja jest jednak zdania, że w przeciwieństwie do kwestii będącej przedmiotem sprawy Chronopost, tj. alokacji kosztów w kontekście oceny zgodności, istotą czwartego kryterium Altmark jest ściśle rzecz biorąc fakt, że w przypadku nieprzeprowadzenia przetargu, koszty usługi publicznej należy porównać z kosztami ponoszonymi przez przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone środki produkcji.
(128)
Ponadto Dania argumentowała, że krajowa izba kontroli (Rigsrevision) przeprowadziła kontrolę sprawozdań finansowych TV2 pod kątem finansów i zarządzania w ramach rutynowo przeprowadzanej oceny TV2 oraz że przeprowadzano rutynowe kontrole, w tym kontrole w zakresie wydajności. Komisja nie uważa jednak, aby fakt, że sprawozdania finansowe TV2 zostały przedstawione do zatwierdzenia przez ministerstwo kultury, stanowił wystarczający dowód na to, że koszty ponoszone przez TV2 były równoważne z kosztami ponoszonymi przez przeciętne prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo. Ponadto wątpliwe jest, czy kontrola ex post może stanowić stosowne potwierdzenie spełnienia czwartego kryterium, jeżeli przed ustaleniem kwoty rekompensaty nie przeprowadzono żadnej analizy kosztów.
(129)
Władze duńskie zwróciły szczególną uwagę na sprawozdanie duńskiej krajowej izby kontroli z 2000 r., w którym zmiana wydajności TV2 została w pewnym stopniu porównana ze zmianą, jaka miała miejsce w przypadku DR oraz niektórych zagranicznych nadawców publicznych (British Broadcasting Corporation (BBC), Sveriges Television „SVT” oraz Norsk Riksringkastning „NRK”). W sprawozdaniu krajowa izba kontroli stwierdziła, że zarówno DR, jak i TV2 poprawiły swoją wydajność w latach 1990-1999. DR zmniejszyła ponoszone przez siebie koszty emisji godziny audycji premierowej w większym stopniu niż TV2, ale w 1999 r. koszty te były wciąż o 53 % wyższe niż koszty TV2. Ogólne koszty emisji godziny audycji ponoszone przez DR w 1999 r. były o ok. 29 % wyższe niż koszty ponoszone przez TV2. Krajowa izba kontroli stwierdziła również, że poprawa wydajności uzyskana przez DR i TV2 była co najmniej równa zwiększeniu wydajności uzyskanemu przez pozostałych trzech nadawców publicznych.
(130)
Sprawozdanie to nie jest jednak wystarczającym dowodem na to, że czwarty warunek został spełniony.
(131)
Sprawozdanie sporządzono po zawarciu porozumień w sprawie mediów określających kwotę rekompensaty i w związku z tym nie wskazano w nim, że wysokość rekompensaty została ustalona na podstawie kosztów, które poniosłoby przeciętne przedsiębiorstwo, wykonując zadania w ramach usługi publicznej.
(132)
Ponadto w sprawozdaniu przedstawiono porównanie z innymi nadawcami publicznymi i w związku z tym nie odniesiono się do kosztów ponoszonych przez „przeciętnego” nadawcę. Nie stwierdzono na przykład, że koszty ponoszone przez DR, które nie może generować przychodów z reklam i w odniesieniu do którego poziom rekompensaty został ustalony na podstawie tego samego porozumienia w sprawie mediów co w przypadku TV2, były kosztami ponoszonymi przez przeciętne przedsiębiorstwo. W związku z tym wyciągnięcie jakichkolwiek wniosków z porównania z kosztami ponoszonymi przez DR do celów związanych z czwartym kryterium Altmark jest niemożliwe.
(133)
Jeżeli chodzi o porównanie z zagranicznymi nadawcami publicznymi, w sprawozdaniu porównano wyłącznie zmiany wydajności TV2 ze zmianami wydajności pozostałych nadawców publicznych, przemilczając kwestię poziomu wydajności jako takiego, a tym samym kwestię samych kosztów. W szczególności niższy poziom wzrostu wydajności może wynikać z wielu różnych czynników, na przykład z tego, że wydajność była wyższa na początku badanego okresu lub z tego, że nadawca nie był w stanie zwiększyć swojego czasu emisji. Na przykład w pkt 51 sprawozdania stwierdza się, że: „w omawianym okresie w odniesieniu do BBC oraz SVT zaobserwowano prawie identyczny wzrost kosztów wynoszący ok. 50 % w ujęciu realnym, podczas gdy koszty NRK zwiększyły się o ok. 60 % w ujęciu realnym. Jak wspomniano powyżej, koszty ponoszone przez DR zwiększyły się o 23 % w ujęciu realnym, a koszty ponoszone przez TV2 - o 63 %. Ponieważ, jak już stwierdzono, czas emisji SVT i BBC nie zwiększył się w takim samym stopniu, jak czas emisji pozostałych nadawców, ten wzrost kosztów oznaczał, że SVT oraz BBC nie zwiększyły swojej wydajności w ten sam sposób jak pozostali trzej nadawcy publiczni”.
(134)
Komisja zwraca również uwagę, że zgodnie z pkt 50 sprawozdania „ponieważ krajowa izba kontroli nie zbadała szczegółowo sprawozdań finansowych zagranicznych nadawców publicznych, możliwe są różnice między działaniami podejmowanymi przez tych nadawców, a metodami obliczania zastosowanymi w odniesieniu do poszczególnych pozycji księgowych. Oznacza to, że zastosowane koszty i wynikające z nich koszty jednostkowe nie zawsze odnoszą się do tych samych działań, oraz że niekoniecznie muszą być one obliczane zgodnie z tymi samymi zasadami rachunkowości. W rezultacie trudno jest dokonać bezpośredniego porównania poziomu kosztów jednostkowych. Ponieważ uwzględnienie nadawców zagranicznych ma na celu porównanie »zmian« wydajności, a nie samego poziomu wydajności, krajowa izba kontroli jest zdania, że dane dotyczące zagranicznych nadawców telewizyjnych mogą, w obecnej formie, stanowić wiarygodny wskaźnik zmian”. Również pkt 53 sprawozdania wskazuje, że „krajowa izba kontroli nie przeprowadziła bardziej szczegółowej analizy przyczyn zmian, o których mowa powyżej, ponieważ, jak już wspomniano, zmiana deklarowanych kosztów jednostkowych jest uzależniona od zawartości oferty programowej nadawców, a analiza w każdym przypadku wychodzi z założenia, że jakość nie uległa zmianie. Ponieważ sytuacja ta stwarza bezpośrednie trudności w przeprowadzeniu porównania między określonymi nadawcami publicznymi, ustalenia z dokonanej analizy należy interpretować z zachowaniem pewnej ostrożności. W tym względzie ministerstwo kultury stwierdziło, że akceptuje opisane zmiany kosztów jednostkowych, oraz że porównanie kosztów jednostkowych ponoszonych przez DR, TV2 i zagranicznych nadawców publicznych należy interpretować z zachowaniem pewnej ostrożności”.
(135)
Ze wskazanych powyżej powodów Komisja jest zdania, że w sprawozdaniu nie wykazano, iż koszty ponoszone przez TV2 były równoważne kosztom ponoszonym przez przeciętne prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo przy wykonywaniu zadań w ramach usługi publicznej.
(136)
Podsumowując, w świetle argumentów przywołanych powyżej Komisja uznaje, że czwarte kryterium Altmark nie zostało spełniona, a ponieważ kryteria te mają charakter łączny, rekompensata przyznana na rzecz TV2 nie spełnia warunków określonych przez Trybunał w wyroku w sprawie Altmark. Jak zostanie to wykazane poniżej, Komisja uznaje jednak, że rekompensatę można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
(137)
Komisja musi również ocenić, czy przedmiotowy środek spełnia warunki „testu prywatnego inwestora”. Władze duńskie oraz TV2 argumentowały, że środki nie kwalifikują się jako pomoc państwa, ponieważ warunki testu prywatnego inwestora są spełnione. W szczególności utrzymywały one, że pozostawienie nadwyżki środków w TV2 w celu gromadzenia kapitału własnego było w pełni uzasadnione zgodnie z testem prywatnego inwestora.
(138)
W tym względzie należy przede wszystkim podkreślić, że kwestia tego, czy środki były uzasadnione zgodnie z testem prywatnego inwestora nie jest tożsama z tym, czy można je uznać za niezbędne do wykonywania zadań w ramach usługi publicznej (zob. ocena zgodności poniżej), ponieważ fakt, że TV2 była zobowiązana do utrzymywania pewnego poziomu rezerw i kapitału własnego w celu wykonywania swoich zadań w ramach usługi publicznej nie oznacza, że prywatny inwestor zainwestowałby pieniądze w spółkę nie oczekując uzyskania zwrotu.
(139)
Komisja, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, musi określić, czy w podobnych okolicznościach uzasadnione byłoby oczekiwanie od prywatnego inwestora o wielkości porównywalnej do wielkości instytucji zarządzających sektorem publicznym gotowości do dokonania zastrzyku kapitałowego takiego samego rzędu wielkości (50). Mimo że zachowanie inwestora prywatnego, z którym należy porównać zachowanie inwestora publicznego, nie musi być zachowaniem zwykłego inwestora, który wykłada kapitał w celu osiągnięcia zysku w stosunkowo krótkim czasie, musi być to przynajmniej zachowanie prywatnej spółki holdingowej lub prywatnej grupy przedsiębiorstw, które realizują politykę strukturalną i kierują się perspektywą zysku w perspektywie długoterminowej.
(140)
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem test prywatnego inwestora należy stosować do momentu podjęcia decyzji, a nie ex post (51).
(141)
W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że Dania jest jedyną zainteresowaną stroną w ramach TV2, jest ona zarówno pierwszym, jak i ostatnim wierzycielem upoważnionym do otrzymania zwrotu w przypadku niewywiązania się spółki ze zobowiązań. W związku z tym z punktu widzenia inwestora państwo duńskie mogłoby dążyć do uzyskania zwrotu z przeprowadzonej inwestycji, zwracając się o wypłatę wynagrodzenia w formie odsetek od udzielonych pożyczek lub zysku z kapitału własnego.
(142)
Komisja zwraca uwagę na fakt, że w omawianym okresie Dania zrzekła się prawa do pobierania odsetek od udzielonych pożyczek i zgodziła się na zastosowanie moratorium na spłatę długu. Ponadto państwo duńskie nie zwróciło się o wypłatę wynagrodzenia z tytułu kapitału własnego zgromadzonego w TV2. W związku z tym państwo duńskie nie zwróciło się o wypłacenie normalnej stopy zwrotu ze swoich inwestycji, jak zrobiłby to każdy normalny wierzyciel lub właściciel spółki.
(143)
Ponadto władze duńskie nie przedstawiły żadnych ważnych argumentów uzasadniających, dlaczego ze strategicznego punktu widzenia reinwestycja nadwyżki środków w TV2 byłaby bardziej opłacalna niż zwrócenie się o wypłatę wynagrodzenia w formie odsetek lub dywidend. W normalnych warunkach inwestor podjąłby taką decyzję tylko, jeżeli sądziłby, że reinwestycja zwiększyłaby wartość jego inwestycji początkowej.
(144)
W przedmiotowym przypadku nie stwierdzono, że opracowany został plan operacyjny lub wyraźnie określona ogólna strategia biznesowa, która by o tym świadczyła. Nic nie wskazywało również, że TV2 planuje rozwój swojej działalności w kierunku umożliwiającym uzyskanie takiej wartości dodanej. Formułując takie wnioski, Komisja nie próbuje wykorzystywać formalistycznych argumentów w celu odrzucenia przedstawionej przez władze duńskie argumentacji dotyczącej testu prywatnego inwestora, ale jedynie podejmuje próbę oceny, czy prywatny inwestor zdecydowałby się na pozostawienie funduszy w TV2 na podstawie informacji, którymi dysponowałby w momencie podejmowania decyzji. Biorąc jednak pod uwagę informacje dostępne w czasie, gdy fundusze pozostawały w TV2 (52), i pomijając jakiekolwiek kwestie związane z zadaniami TV2 w ramach usługi publicznej, które nie zostałyby uwzględnione przez inwestora prywatnego, Komisja uznaje, że nie sporządzono żadnego planu operacyjnego ani żadnego projektu inwestycyjnego lub żadnego innego elementu, na podstawie którego inwestor prywatny mógłby stwierdzić, że reinwestycja przyczyniłaby się do zwiększenia wartości jego inwestycji początkowej, i w związku z tym podjąłby decyzję o pozostawieniu środków w TV2 zamiast żądania wypłaty wynagrodzenia w jakiejkolwiek postaci.
(145)
Ponadto władze duńskie wykorzystały zwrot z obrotu jako punkt odniesienia do wykazania, że przy reinwestowaniu środków w TV2 działały one jak prywatny inwestor. W przedmiotowej sprawie należy jednak podkreślić, że rząd duński występuje już jako podmiot finansujący TV2, ponieważ zapewnia znaczną ilość środków na pokrycie części kosztów operacyjnych spółki. Kwota tych środków ma bezpośredni wpływ na wyniki, które TV2 jest w stanie osiągnąć. W praktyce wartość tego wskaźnika można zwiększyć po prostu poprzez zwiększenie kwoty finansowania przez państwo. Ponieważ jednak nadmierne finansowanie skutkuje zazwyczaj brakiem efektywności, co prowadzi do powstania większego uszczerbku dla zasobów państwowych, nie można mieć pewności, że zwiększenie kwoty finansowania przekłada się na odpowiednią poprawę wyników.
(146)
Nie można zatem uznać, że władze duńskie działały w taki sam sposób jak prywatny inwestor. Komisja stwierdza jednak, że rekompensatę można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jak zostanie to szczegółowo wyjaśnione poniżej. Jak już wspomniano, test prywatnego inwestora nie ma związku z kwestią, czy uzasadnione było utrzymywanie przez państwo duńskie nadwyżki w celu gromadzenia w TV2 kapitału własnego niezbędnego do wykonywania przez tę spółkę jej zadań w ramach usługi publicznej.
(147)
Podsumowując, Komisja jest zdania, że w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym TV2 czerpała korzyści z zastosowanych środków. Na rynku nadawców telewizyjnych TV2 konkuruje z innymi nadawcami, którzy nie uzyskali takich samych korzyści. W związku z tym środki należy uznać za selektywne i powodujące zakłócenie konkurencji w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
IV.1.3. WPŁYW NA HANDEL
(148)
Środki stosowane przez państwo wchodzą w zakres przepisów art. 107 ust. 1 TFUE, o ile wywierają wpływ na handel między państwami członkowskimi. Dzieje się tak zawsze, gdy rozpatrywana działalność jest przedmiotem wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej.
(149)
Trybunał Sprawiedliwości przedstawił szeroką wykładnię tej koncepcji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, „jeżeli pomoc powoduje wzmocnienie pozycji przedsiębiorstwa wobec innych przedsiębiorstw konkurujących na rynku wewnątrzwspólnotowym, należy przyjąć, że pomoc taka wywiera wpływ również na te inne przedsiębiorstwa” (53). Fakt, że dane przedsiębiorstwo nie prowadzi działalności eksportowej, nie wyklucza możliwości wywierania wpływu na handel. Jeżeli państwo członkowskie udziela pomocy przedsiębiorstwu, pomoc ta może spowodować utrzymanie działalności krajowej takiego przedsiębiorstwa na tym samym poziomie lub może wpłynąć na rozszerzenie tej działalności, a co za tym idzie może przyczynić się do ograniczenia możliwości wejścia innych przedsiębiorstw na rynek. Pomoc pozwala zatem jej odbiorcy utrzymać udział w rynku, który w przeciwnym wypadku mógłby zostać przejęty przez konkurentów z innych państw członkowskich (54).
(150)
W pkt 18 komunikatu w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej Komisja stwierdza, nawiązując do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, iż „generalnie można uważać, że finansowanie przez państwo nadawców publicznych wpływa na obrót handlowy między państwami członkowskimi. Taka sytuacja ma miejsce przy nabywaniu i sprzedaży praw do programów, co często odbywa się w obrocie międzynarodowym. Również reklama, w przypadku nadawców publicznych, którzy mają zezwolenie na sprzedaż czasu reklamowego, ma oddziaływanie transgraniczne, zwłaszcza na obszarach jednorodnych pod względem językowym, choć rozdzielonych granicami państwowymi. Ponadto struktura własnościowa nadawców komercyjnych może obejmować akcjonariuszy lub udziałowców z kilku państw członkowskich”.
(151)
W tym kontekście Komisja zwraca uwagę na fakt, że TV2 prowadzi aktywną działalność na rynku międzynarodowym i angażuje się w wymianę programów telewizyjnych (55). TV2 bezpośrednio konkuruje z nadawcami komercyjnymi, którzy aktywnie uczestniczą w międzynarodowym rynku telewizyjnym i których struktury własnościowe mają charakter międzynarodowy. Środki finansowe oddane do dyspozycji TV2 dały jej przewagę konkurencyjną w zakresie zakupu praw telewizyjnych oraz inwestowania w produkcję programów, które można następnie sprzedać. Ponadto środki pomocy pozwoliły TV2 uzyskać korzystniejszą pozycję w stosunku do jej konkurentów z Unii Europejskiej, ograniczając możliwości wejścia tych ostatnich na rynek duński.
(152)
W związku z tym Komisja stwierdza, że środki przyznane na rzecz TV2 wywarły wpływ na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
IV.1.4. WNIOSEK
(153)
Ponieważ spełnione są wszystkie warunki określone w art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja stwierdza, że opisane wyżej środki przyznane na rzecz TV2 należy zakwalifikować jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(154)
Ponieważ TV2 rozpoczęła nadawanie programów w 1989 r., wszystkie środki zostały przyznane TV2 po przystąpieniu Danii do Unii Europejskiej. Środki te, wraz z wpływami z opłat abonamentowych, stanowią zatem nową pomoc państwa (a nie istniejącą pomoc w rozumieniu art. 108 ust. 1 TFUE).
IV.2. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
(155)
Komisja uznaje, że przepisy art. 107 ust. 2 i art. 107 ust. 3 lit. a)-d) TFUE wyraźnie nie mają zastosowania, oraz że ani władze duńskie, ani TV2 nie przedstawiły żadnych argumentów w tym względzie.
(156)
W związku z tym Komisja oceni, czy przepisy art. 106 ust. 2 TFUE mogą mieć zastosowanie w tym przypadku.
(157)
art. 106 ust. 2 TFUE stanowi co następuje: „przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii”.
(158)
Aby w przypadku danego środka możliwe było skorzystanie z tego odstępstwa, spełnione muszą zostać wszystkie następujące warunki:
-
przedmiotowa usługa musi być usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym i musi zostać jasno określona jako taka przez państwo członkowskie („definicja”),
-
świadczenie danej usługi musi zostać jednoznacznie powierzone przedmiotowemu przedsiębiorstwu przez państwo członkowskie („powierzenie”),
-
stosowanie przewidzianych w Traktacie zasad konkurencji musi stanowić przeszkodę w wykonywaniu poszczególnych zadań powierzonych przedsiębiorstwu, a odstąpienie od tych zasad nie może wpływać na rozwój handlu w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii („proporcjonalność”).
(159)
W komunikacie w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej z 2001 r. (56) ustanowiono zasady i metody, które Komisja zamierza stosować w celu zapewnienia zgodności z warunkami, o których mowa powyżej.
IV.2.1. DEFINICJA
(160)
Zgodnie z ustawą o radiofonii i telewizji (1994 r.) (57) TV2 jest niezależną instytucją powołaną w celu produkowania i rozpowszechniania krajowych i regionalnych programów telewizyjnych poprzez niezależną działalność programową. Wszystkie dostarczane programy muszą skupiać się przede wszystkim na wysokiej jakości, wszechstronności i zróżnicowaniu. Podczas planowania programów dla regionalnych stacji TV2 pierwszeństwo należy przyznać również tematyce regionalnej. Zadania w ramach usługi publicznej zostały bardziej szczegółowo określone w statucie TV2, który stanowi, że TV2 ma obowiązek dostarczania wszystkim mieszkańcom Danii programów obejmujących aktualne wiadomości, informacje, rozrywkę, treści artystyczne i kulturalne (58).
(161)
Komisja zwraca uwagę na fakt, że w swoim wyroku Trybunał omówił kwestię usługi publicznej, do realizowania której TV2 jest zobowiązana w świetle obowiązującego prawa (59).
(162)
Przede wszystkim Trybunał przypomniał, że państwa członkowskie korzystają z szerokiego zakresu swobody w kwestii określania tego, co uznają za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. Dlatego opracowana przez dane państwo członkowskie definicja tych usług może zostać podana w wątpliwość przez Komisję jedynie w przypadku wystąpienia oczywistego błędu (60).
(163)
Ponadto jak stwierdzono w pkt 33 komunikatu w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej, ustalenie definicji usługi publicznej świadczonej przez nadawcę publicznego należy do państwach członkowskich.
(164)
W szczególności w odniesieniu do usług nadawczych świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w swoim orzecznictwie Trybunał uznał, że państwa członkowskie mogą zgodnie z prawem określić usługę nadawczą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym jako obejmującą nadawanie pełnego spektrum programów (61).
(165)
Państwa członkowskie, oznajmiając w protokole amsterdamskim (62), że „system publicznego nadawania w państwach członkowskich jest bezpośrednio związany z demokratycznymi, społecznymi i kulturalnymi potrzebami każdego społeczeństwa oraz z potrzebą zachowania pluralizmu mediów”, powołały się bezpośrednio na ustanowione przez siebie systemy publicznego nadawania, którym powierzono zadanie nadawania, z korzyścią wszystkich mieszkańców tych państw, pełnego spektrum programów telewizyjnych.
(166)
W swoim wyroku Trybunał orzekł, że nie można podawać w wątpliwość kompetencji państw członkowskich do szerokiego i jakościowego definiowania usług nadawczych świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w sposób obejmujący rozpowszechnianie szerokiego wachlarza programów, podobnie jak nie można podważać przyznanej państwom członkowskim możliwości sięgnięcia po środki finansowe pochodzące z reklam celem finansowania tych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (63).
(167)
Przyznanej państwom członkowskim możliwości ustalania szerokiej definicji nadawczych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, obejmującej także nadawanie pełnego spektrum programów, nie może podważyć fakt, że nadawca realizujący usługę publiczną prowadzi ponadto działalność handlową, polegającą w szczególności na sprzedaży przestrzeni reklamowej. Kwestii definicji usługi publicznej nie należy mylić z kwestią wybranego mechanizmu finansowania świadczenia tej usługi (64).
(168)
Ponadto Trybunał wyraźnie wskazał, że Komisja nie musi dokonywać porównania oferty programowej TV2 z ofertą stacji komercyjnych. Uzależnienie definicji usługi publicznej od zakresu oferty programowej nadawców komercyjnych, poprzez przeprowadzenie analizy porównawczej ofert programowych, prowadziłoby do pozbawienia państw członkowskich przysługujących im uprawnień w zakresie określania usługi publicznej. W ostatecznym rozrachunku kształt definicji zależałby bowiem od nadawców komercyjnych i od ich decyzji o nadawaniu lub nienadawaniu pewnych programów.
(169)
Trybunał (65) potwierdził również, że obowiązki nakładane na nadawców komercyjnych nie są porównywalne z obowiązkami związanymi z realizacją obowiązków świadczenia usługi publicznej nakładanych na TV2. Obowiązki świadczenia usługi publicznej mają na celu dostarczanie całości społeczeństwa duńskiego zróżnicowanej oferty programowej, spełniającej wymogi jakości, wszechstronności i różnorodności. Obowiązki świadczenia usługi publicznej mają decydujący wpływ na całość prowadzonej przez TV2 działalności nadawczej, przez co są bardziej wiążące niż obowiązki minimalne przewidziane w prawie duńskim przy udzielaniu zezwolenia na nadawanie.
(170)
W związku z tym Trybunał stwierdził (66), że „określona przez władze duńskie definicja jest szeroka, albowiem mając zasadniczo charakter jakościowy pozostawia nadawcy wolny wybór w zakresie ustalania oferty programowej. Jednakże nie jest ona nieprecyzyjna. Przeciwnie, zalecenie udzielone TV2 jest całkowicie jasne i precyzyjne: zaoferować całemu społeczeństwu duńskiemu zróżnicowany program telewizyjny charakteryzujący się wysoką jakością, wszechstronny i różnorodny”.
(171)
W świetle powyższego i biorąc pod uwagę szczególny charakter sektora nadawczego, Komisja uznaje, że przyjęcie „szerszej” definicji, umożliwiającej powierzenie danemu nadawcy zadania dostarczania odpowiednio skomponowanych i zróżnicowanych programów zgodnie z jego misją, mając na względzie postanowienia interpretacyjne Protokołu, można uznać za uzasadnione zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE. Taka definicja byłaby zgodna z celem, którym jest zaspokajanie potrzeb demokratycznych, społecznych i kulturalnych danego społeczeństwa oraz zagwarantowanie pluralizmu obejmującego różnorodność kulturalną i językową.
(172)
W związku z tym na podstawie powyższych argumentów Komisja stwierdza, że można przyjąć definicję usługi publicznej przedstawioną przez TV2.
(173)
Należy dodać, że w badanym okresie TV2 prowadziła stronę internetową w ramach realizacji swojej usługi publicznej. Strona internetowa oferowała jej użytkownikom informacje na temat programów TV2 należących do kategorii usługi publicznej. Komisja może przyjąć, że prowadzenie strony internetowej, która ogranicza się do udzielania użytkownikom informacji na temat programów TV2 należących do kategorii usługi publicznej, wchodzi w zakres zadań nadawczych TV2 w ramach usługi publicznej. W związku z tym traktowanie funkcjonowania tej strony jako elementu realizowanej usługi publicznej nie może zostać uznane za oczywisty błąd. Oprócz tego TV2 prowadziła komercyjną stronę internetową z grami itp. Tę komercyjną usługę internetową należy uznać za działalność czysto komercyjną, ponieważ oferuje ona produkty interaktywne, takie jak gry oraz usługi typu „chat” służące zaspokojeniu popytu indywidualnego, które nie różnią się od podobnych produktów komercyjnych. W związku z tym działania te nie mieszczą się w zakresie świadczonej przez TV2 usługi publicznej.
IV.2.2. POWIERZENIE
(174)
Aby TV2 mogła zostać objęta wyłączeniem przewidzianym w art. 106 ust. 2 TFUE, należy jej powierzyć zadania w ramach usługi publicznej w drodze oficjalnego aktu prawnego. Komisja odnotowuje, że ustawa o radiofonii i telewizji (67) formalnie powierza TV2 zadania w ramach świadczenia usługi publicznej. Komisja zwraca również uwagę na wyrok Trybunału, w którym stwierdza się, że „oczywiste jest, że TV2 została powierzona właśnie misja [publiczna]” (68).
(175)
Ponieważ jednak definicja prawna nie wskazuje wystarczająco wyraźnie, jakiego rodzaju inne usługi mogą zostać uznane za usługi publiczne, przed podjęciem jakiejkolwiek dodatkowej działalności, którą TV2 zamierza realizować jako usługę publiczną, musi ona otrzymać formalne zadanie świadczenia usługi publicznej. Komisja zwraca uwagę na fakt, że TV2 nie oferowała żadnych innych usług poza usługami świadczonymi w ramach świadczonej przez nią usługi publicznej w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym. Strona internetowa oferująca inne usługi, takie jak gry, była prowadzona w ramach działalności komercyjnej, natomiast stronę internetową służącą jedynie informowaniu użytkowników o programach TV2 należących do kategorii usługi publicznej można uznać za element świadczonej usługi publicznej, ponieważ nie można jej oddzielić od działalności nadawczej. W związku z tym Komisja uznaje, że w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym obowiązek wykonywania usługi publicznej został powierzony TV2 w sposób właściwy.
(176)
Zgodnie jednak z pkt 41-43 komunikatu w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej z 2001 r. obowiązek wykonywania usług publicznych nie tylko musi zostać formalnie powierzony nadawcy, lecz także wypełniony w sposób określony w akcie powierzenia. Ponieważ Komisja nie może decydować o tym, czy spełniono wszystkie normy jakości, powinna istnieć odpowiedni organ monitorujący, natomiast odpowiedzialność za wybranie mechanizmu zapewniającego skuteczny nadzór spoczywa na państwie członkowskim, z zastrzeżeniem, że organ nie jest w żaden sposób powiązany z podmiotem, któremu powierzono obowiązek świadczenia usługi publicznej.
(177)
W związku z tym Komisja zwraca uwagę na fakt, że w 2000 r. krajowa izba kontroli przeprowadziła specjalną kontrolę w zakresie treści i charakteru obowiązków w ramach świadczenia usługi publicznej TV2 oraz ich praktycznego wypełniania. Podczas kontroli nie stwierdzono żadnych niezgodności w wypełnianiu przez TV2 obowiązku świadczenia usługi publicznej. Ponadto w latach 2001 i 2002 istniała rada usług publicznych, której zadaniem było zapewnienie wykonywania przez TV2 obowiązków w ramach świadczenia usługi publicznej, chociaż organ ten nie opublikował żadnego sprawozdania na ten temat w trakcie swojego krótkiego okresu istnienia. Komisja nie dysponuje też żadnymi dowodami świadczącymi o niewypełnieniu obowiązków przez TV2 lub też dowodami na występowanie zachowań, które świadczyłyby o tym, że działalność spółki nie może być dłużej uznawana za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym zgodnie art. 106 ust. 2 TFUE.
(178)
Jeżeli chodzi o kontrolę finansową usługi publicznej świadczonej przez nadawcę publicznego, Komisja zwraca uwagę, że w trakcie okresu objętego postępowaniem wyjaśniającym krajowa izba kontroli przeprowadziła kontrolę sprawozdań finansowych TV2. Była to zarówno kontrola finansów, jak i zarządzania, chociaż krajowa izba kontroli nie posiadała uprawnień do tego, aby zapobiec nadmiernej rekompensacie kosztów świadczenia usług publicznych przez TV2.
(179)
Komisja jest jednak upoważniona do przeprowadzenia oceny w zakresie proporcjonalności pomocy państwa. Komisja zwraca uwagę, że w Danii dokonano transpozycji dyrektywy w sprawie przejrzystości. Komisja otrzymała również od władz duńskich dane umożliwiające jej przeprowadzenie oceny tego, czy finansowanie przez państwo jest proporcjonalne.
IV.2.3. PROPORCJONALNOŚĆ
(180)
W świetle wyroku Sądu oraz komunikatu w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej z 2001 r. ocena proporcjonalności, którą Komisja musi przeprowadzić, ma dwojaki charakter.
(181)
Po pierwsze, Komisja musi obliczyć koszty netto związane ze świadczeniem usługi publicznej powierzonej TV2 oraz sprawdzić, czy nie doszło do nadmiernej rekompensaty tych kosztów w stosunku do potrzeb TV2 związanych z wykonywaniem jej zadań w ramach usługi publicznej.
(182)
Po drugie, Komisja musi przeanalizować zachowanie TV2 na rynku reklamy. W komunikacie w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej z 2001 r. wskazuje się, że jeżeli spadek dochodów jest pokrywany z pomocy państwa, nadawca publiczny może czuć się zachęcony do obniżania swoich cen reklam lub innych działań komercyjnych na rynku, aby zmniejszyć dochody konkurentów. Komisja uważa zatem, że ilekroć nadawca publiczny dokonuje podcięcia cen swoich usług niepublicznych poniżej poziomu cenowego niezbędnego do pokrycia kosztów autonomicznych, które w podobnej sytuacji musiałby ponieść wydajnie działający nadawca komercyjny, oznacza to, że nastąpiła nadwyżka rekompensaty za wypełnianie obowiązku świadczenia usługi publicznej.
1. Kwota pomocy państwa i ocena nadmiernej rekompensaty
(183)
Dyrektywa w sprawie przejrzystości (69) stanowi, że państwa członkowskie mają obowiązek prowadzenia oddzielnych rachunków dla usług publicznych oraz dla działalności niepublicznej. Koszty i dochody należy prawidłowo przyporządkować na podstawie jasno określonych i obiektywnych zasad rachunkowości kosztowej.
(184)
Komisja wyraża pogląd, że w sektorze nadawczym oddzielenie rachunków po stronie kosztów jest bardzo skomplikowane, o ile niemożliwe, ponieważ różne typy działalności finansowane są z tych samych źródeł. W sektorze tym państwa członkowskie mogą uznać całą ofertę programowa nadawców za objętą usługą publiczną, zezwalając jednocześnie na wykorzystywanie jej do celów komercyjnych (70).
(185)
W niniejszej decyzji Komisja musi przede wszystkim określić koszt usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym przez TV2.
(186)
Ponieważ TV2 prowadzi również działalność komercyjną, musi prowadzić oddzielne rachunki dla poszczególnych rodzajów działalności. Zasada ta obowiązuje TV2 od 2001 r.
(187)
Obliczając koszty netto, Komisja musi odliczyć od kosztów brutto świadczenia usługi publicznej wszystkie korzyści netto płynące z komercyjnego wykorzystania działalności w zakresie usługi publicznej. Władze duńskie dostarczyły dane obrazujące wyniki TV2 ze świadczenia usług komercyjnych i usługi publicznej zgodnie z metodą określoną w pkt 56 komunikatu w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej. Dane te pokazują, że większa cześć działalności komercyjnej TV2 miała wspólne źródło finansowania z działalnością w zakresie usługi publicznej. Dlatego nie było możliwe przeprowadzenie miarodajnego podziału kosztów. W takim przypadku Komisja odlicza dochód netto z działalności komercyjnej, aby obliczyć koszty netto usługi publicznej. Internetowe usługi komercyjne są jedynym rodzajem działalności, który można uznać za odrębny w stosunku do działalności w ramach usługi publicznej. Straty poniesione przez TV2 na komercyjnej działalności internetowej od chwili jej uruchomienia w 1997 r. wynoszą […] (71) mln DKK.
(188)
Komisja odliczyła zatem dochody z tytułu świadczenia usługi publicznej (przychody z reklam oraz innej działalności komercyjnej) od kosztu brutto usługi publicznej i w ten sposób uzyskała koszt netto świadczenia usługi publicznej. Następnie od kosztu netto świadczenia usługi publicznej odjęto kwotę środków pieniężnych przyznaną przez państwo. Obliczenie to zostało pokazane w tabeli poniżej.
(189)
Należy zauważyć, że pomimo wielu wniosków Komisji o podanie dokładnej kwoty dochodów z reklamy w latach 1995 i 1996, władze duńskie oraz TV2 nie były w stanie dostarczyć przejrzystych i jednoznacznych danych.
(190)
W odpowiedzi z dnia 26 czerwca 2009 r. władze duńskie stwierdziły, że nie mogą potwierdzić, że dochody z reklamy, które TV2 uzyskała z Funduszu TV2, wyniosły 400,1 mln DKK w 1995 r. i 337,7 mln DKK w 1996 r.
(191)
W swojej odpowiedzi TV2 wskazała, że w latach 1995 i 1996: (i) do Funduszu TV2 wpłynęły dochody z reklamy od TV2 Reklame (824 mln DKK i 904,5 mln DKK) oraz opłaty abonamentowe od państwa (330,3 mln DKK i 365,3 mln DKK), a także (ii) Fundusz TV2 przekazał 730,4 mln DKK i 694 mln DKK do TV2 oraz 269,6 i 275 mln DKK do ośrodków regionalnych TV2. Przekazanie kwot do Funduszu TV2 miało na celu zaspokojenie potrzeb finansowych TV2 i jej ośrodków regionalnych.
(192)
W odpowiedziach z dnia 26 czerwca 2009 r., z dnia 17 listopada 2010 r. i z dnia 30 listopada 2010 r. władze duńskie potwierdziły argument TV2, że ośrodki regionalne TV2, nie uzyskując żadnego innego przychodu z działalności komercyjnej, są w rzeczywistości finansowane w całości z opłat abonamentowych, oraz że w związku z tym wszelkie kwoty przekazywane corocznie ośrodkom regionalnym TV2 pochodzą wyłącznie z dochodu z opłat abonamentowych przekazywanego do Funduszu TV2. Oznacza to, że można uznać, iż dochód z opłat abonamentowych przekazywany do TV2 odpowiada maksymalnej kwocie dochodu z opłat abonamentowych, który został przekazany do Funduszu TV2 we wszystkich omawianych latach z pomniejszeniem o wszelkie kwoty przekazane ośrodkom regionalnym TV2. Jak twierdzą władze duńskie oraz TV2 oznacza to, że większość środków finansowych przekazanych z Funduszu TV2 do TV2 w latach 1995 i 1996 stanowiły dochody netto z reklam. Zdaniem władz duńskich przyjęcie takiego toku rozumowania oznaczałoby, że TV2 uzyskała 60,7 mln DKK z opłat abonamentowych (netto po odliczeniu środków przekazanych ośrodkom regionalnym) i 669,7 mln DKK z dochodu z reklam (netto) w 1995 r. oraz 81,3 mln DKK z opłat abonamentowych i 612,7 mln DKK z dochodów z reklam w 1996 r.
(193)
Argumentacja TV2 i władz Danii dotycząca kwoty dochodów z reklam w latach 1995-1996 nie przekonuje Komisji. Komisja zauważa w szczególności, że Fundusz TV2 nie prowadził oddzielnych rachunków dla dochodów z reklam oraz opłat abonamentowych i w związku z tym wszystkie te dochody zostały połączone. Komisja wyraża ubolewanie, że władze duńskie nie dostarczyły przejrzystych i jednoznacznych danych dotyczących kwoty dochodów z reklam w latach 1995 i 1996. W tym konkretnym przypadku uważa jednak, że nie ma potrzeby dalszego badania tej kwestii, gdyż nie stwarza ona poważnego problemu, ponieważ, jak stwierdzono wcześniej, zdaniem Komisji dochody z reklam w latach 1995-1996 stanowią zasoby państwowe, które w każdym przypadku muszą zostać odliczone od kosztu brutto świadczenia usługi publicznej. W związku z tym w tabeli poniżej dla lat 1995 i 1996 dochody z reklam przekazane z Funduszu TV2 zostały przedstawione w tej samej kolumnie co opłaty abonamentowe.
(194)
Należy zauważyć również, że w przypadku lat 1997-2002 Komisja uwzględniła opłaty abonamentowe, które zostały przekazane ośrodkom regionalnym TV2 za pośrednictwem TV2. Komisja uważa, że ponieważ kwoty te wpłynęły do TV2, a następnie zostały przekazane ośrodkom regionalnym, powinny one być włączone do obliczeń zarówno jako dochody, jak i wydatki, co w praktyce oznacza, że nie mają one żadnego wpływu na przedstawione niżej obliczenia Komisji.
(195)
Zastrzyk kapitałowy, który został przekazany TV2 na potrzeby digitalizacji w 1997 r., został przedstawiony jako dochód. Gdy inwestycje zostały zrealizowane, odpowiednie redukcje uwzględniono jako koszty. Koszty digitalizacji są kosztami świadczenia usługi publicznej. Aby uniknąć podwójnego uwzględniania tych samych kosztów, od kosztu brutto świadczenia usługi publicznej odliczono amortyzację odpowiadającą zrealizowanym inwestycjom. Pomimo krytycznej oceny tej kwestii przez TV2 Komisja jest zdania, że zgodnie ze swoją stałą praktyką przy obliczaniu rekompensaty ze strony państwa dochody pochodzące od państwa lub funduszu publicznego należy uwzględnić w roku, w którym zostały przekazane, a nie w roku, w którym zostały wydatkowane lub wykorzystane.
Tabela 1
Koszty świadczenia usługi publicznej oraz środki rekompensujące w latach 1995-2002 na podstawie sprawozdań finansowych
(w mln DKK)
Rok
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Ogółem
Koszt świadczenia usług publicznych brutto
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Inwestycje w digitalizację
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Dochody netto z reklam uzyskane bezpośrednio przez TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Pozostałe dochody
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Koszt świadczenia usług publicznych netto
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Dochody z opłat abonamentowych i reklam uzyskane od Funduszu TV2 w latach 1995-1996
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Przekazanie środków przy likwidacji Funduszu Radiowego
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Przekazanie środków przy likwidacji Funduszu TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Suma (i) opłat abonamentowych i dochodów z Funduszu TV2 i Funduszu Radiowego podanych powyżej oraz (ii) koszy świadczenia usług publicznych netto
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Źródło: Roczne rachunki zysków i strat TV2.
(196)
Jak wynika z powyższej tabeli finansowanie przewyższa koszty o 628,2 mln DKK (84,4 mln EUR).
(197)
Komisja odnotowuje fakt, że zdaniem TVDanmark ocena nadmiernej rekompensaty powinna uwzględniać również inne środki, z których korzystała TV2, takie jak zwolnienie z płatności z tytułu odsetek, zwolnienie z podatków oraz dostęp do ogólnokrajowej częstotliwości nadawczej na korzystnych warunkach. Korzyści te zostały podsumowane w tabeli poniżej:
Tabela 2
Szacunkowe korzyści z tytułu zwolnienia z podatku od osób prawnych, umorzenia odsetek oraz udostępnienia częstotliwości nadawczej
(w mln DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Ogółem
Zwolnienie z podatku od osób prawnych
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Odsetki naliczone z tytułu kredytu na prowadzenie przedsiębiorstwa
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Kredyty operacyjne gwarantowane przez państwo
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Opłata za korzystanie z częstotliwości nadawczej (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Ogółem
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komisja zgadza się, że środki te należy rozpatrzyć w ramach niniejszego postępowania wyjaśniającego. Przy obliczaniu nadmiernej rekompensaty niewłaściwe jest jednak uwzględnianie ich w obliczeniach w tabeli 1. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji w sprawie RAI (73) te dodatkowe korzyści można traktować jako koszty kompensacyjne, które w przeciwnym razie wymagałyby finansowania. Nie powinny być one zatem uwzględniane w ocenie proporcjonalności finansowania kosztów świadczenia usługi publicznej przez państwo, ponieważ konieczność poniesienia tych kosztów spowodowałaby odpowiedni wzrost początkowych kosztów powierzonej TV2 usługi publicznej. Nie miałoby to żadnego wpływu na wynik netto. Należy jednak dopilnować, aby korzyści te odnosiły się wyłącznie do zadań w ramach usługi publicznej i nie zostały przeniesione na działalność komercyjną. Zagadnienie to omówiono w motywach 234-237 poniżej.
(199)
Władze duńskie i TV2 przytaczają różne argumenty dla uzasadnienia nadmiernego finansowania, które obliczono w motywie 196. W świetle wyroku Sądu Komisja musi ocenić w szczególności, czy nadmierne finansowanie było w rzeczywistości niezbędne do tego, aby TV2 mogła wykonywać swoje zadania w ramach usługi publicznej.
(200)
W związku z tym należy przede wszystkim zauważyć, że w protokole amsterdamskim (74) podkreśla się specyfikę sektora nadawczego w porównaniu do innych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ „system radiofonii i telewizji publicznej w państwach członkowskich jest bezpośrednio związany z demokratycznymi, społecznymi i kulturalnymi potrzebami każdego społeczeństwa oraz z potrzebą zachowania pluralizmu mediów”. Komisja powinna uwzględnić te szczególne cechy w ocenie zgodności w ramach niniejszej decyzji.
(201)
Ponadto w poprzednich decyzjach Komisja uznała, że pewna baza kapitałowa jest uzasadniona w celu zapewnienia świadczenia usługi publicznej przez nadawców. Przykładowo, w sprawie dotyczącej sektora nadawczego w Austrii (75) Komisja stwierdziła, że „na mocy art. 86 ust. 2 WE, według interpretacji zawartej w protokole amsterdamskim, państwa członkowskie mogą zasadniczo zapewniać nadawcom publicznym finansowanie publiczne w takiej wysokości, jaka jest potrzebna do zapewnienia świadczenia usługi publicznej. Dotyczy to nie tylko kosztów bieżących związanych z usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, lecz również kapitału podstawowego”.
(202)
Jak orzekł Sąd w swoim wyroku (76)„Komisja nie może opierać się na rzekomym niewystarczającym charakterze kontroli, aby nakazać odzyskanie całości kwot uważanych przez Królestwo Danii za środki stanowiące rezerwę niezbędną do zapewnienia usług publicznych. W braku bowiem rzetelnego badania przyczyn prawnych i ekonomicznych, które doprowadziły do utworzenia tej rezerwy w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym, a które to badanie, w świetle informacji będących w posiadaniu Komisji, było całkiem możliwe, Komisja nie ma podstaw do zajmowania stanowiska w kwestii tego, czy rezerwa ta była w całości, czy też nawet tylko w części rzeczywiście niezbędna na potrzeby usług publicznych”.
(203)
Sąd dodał (77), że czysto formalne wymogi, takie jak obowiązek zapewnienia rezerwy, która ma konkretny cel i jest przejrzysta, nie mogą uzasadniać nakazu odzyskania środków, a fakt iż w praktyce TV2 nie miała potrzeby sięgania do swoich rezerw nie oznacza, że rezerwy te należy uznać za nieproporcjonalne w stosunku do potrzeb finansowych związanych ze świadczeniem usług publicznych (78).
(204)
Dlatego Komisja musi ocenić wszystkie czynniki, które władze duńskie uwzględniły przy ocenie wysokości rekompensaty przyznanej TV2 w latach 1995-2002 i przy podejmowaniu decyzji o gromadzeniu rezerw. Jeśli chodzi o tę kwestię Komisja odnosi się do wcześniejszej, zawartej w motywie 105, oceny procedury zastosowanej w celu ustalenia opłaty abonamentowej.
(205)
W odniesieniu do okoliczności, które sprawiły, że władze duńskie zgromadziły rezerwę na potrzeby świadczenia usługi publicznej TV2, należy rozważyć przedstawione niżej czynniki, na które powołują się władze duńskie.
(206)
W momencie utworzenia TV2 w 1988 r. nie dokonano żadnego zastrzyku kapitałowego. Działania TV2 były finansowane wyłącznie z pożyczki na rozpoczęcie działalności w wysokości 510,8 mln DKK, która umożliwiła TV2 zakup systemu produkcji, budynków itp. Sytuacja kapitałowa TV2 była zatem słaba, ponieważ jej finansowanie opierało się na wyjątkowo dużych kredytach i wyjątkowo niewielkim kapitale. W związku z tym TV2 w krótkim czasie napotkała trudności finansowe.
(207)
Krajowa izba kontroli, niezależna instytucja podlegająca duńskiemu parlamentowi, ma za zadanie prowadzenie zarówno kontroli rachunków, jak i zarządzania. W 1995 r. organ ten stwierdził, że większość problemów finansowych TV2 można przypisać faktowi, że stacja ta została utworzona bez zastrzyku kapitałowego (79). Krajowa izba kontroli zaleciła przede wszystkim, aby państwo dokonało na rzecz TV2 zastrzyku kapitałowego w wysokości około 530 mln DKK poprzez przekształcenie pożyczek na rozpoczęcie działalności. Zapewniłoby to TV2 kapitał w wysokości około 350 mln DKK oraz wskaźnik wypłacalności na poziomie 50 %. Zalecany wskaźnik wypłacalności na poziomie około 50 % odpowiadał wskaźnikom osiąganym przez przedsiębiorstwa prywatne, takie jak TV2 Norge (Norwegia) i TV4 (Szwecja).
(208)
W następstwie tego sprawozdania kontrolerzy państwowi - członkowie duńskiego parlamentu, którym powierzono odpowiedzialność za kontrolę, między innymi, rachunków przedsiębiorstw będących własnością państwa - zwrócili się do ministerstwa finansów o opinię w kwestii ewentualnej konieczności gromadzenia kapitału przez TV2. W sierpniu 1995 r., w odpowiedzi na propozycję krajowej izby kontroli, aby TV2 otrzymała zastrzyk kapitałowy, ministerstwo finansów stwierdziło, że „zarówno w momencie tworzenia nowych przedsiębiorstw, jak i w przypadku przekształcania istniejących przedsiębiorstw będących własnością państwa, dane przedsiębiorstwo musi posiadać niezbędną bazę kapitałową. Jednocześnie państwo nie może dokonać zbyt dużego zastrzyku kapitałowego, po pierwsze dlatego, że oznaczałoby to niepotrzebny wydatek dla państwa, a po drugie ponieważ zapewniłoby to przedsiębiorstwu nieuczciwą przewagę konkurencyjną. Wkład kapitałowy dla przedsiębiorstwa nie może być ani zbyt niski, ani zbyt wysoki”. Na tej podstawie państwo duńskie stwierdziło konieczność gromadzenia kapitału w TV2. Postanowiono jednak, że państwo nie wniesie całego kapitału jednorazowo Zamiast tego TV2 sama będzie gromadzić niezbędny kapitał, korzystając z bieżących nadwyżek.
(209)
Wymóg dotyczący bazy kapitałowej zawarto w statucie TV2 w 1997 r. Od tego czasu statut ten określa wyraźnie, że począwszy od 2001 r. wolny kapitał TV2 musi wynosić co najmniej 200 mln DKK, oraz że należy wykorzystywać go na kompensowanie straty operacyjnej nadawcy (80). Dekret z dnia 18 sierpnia 1997 r. stanowi, że aby zapewnić finansowanie możliwych strat operacyjnych, do końca 2000 r. wolny kapitał - tj. kapitał pomniejszony o rezerwy i inne powiązane środki - w przypadku działań o zasięgu krajowym powinien wynosić co najmniej 200 mln DKK. Wolny kapitał należy gromadzić w taki sposób, aby wynosił on co najmniej 50 mln DKK na koniec 1998 r. i co najmniej 100 mln DKK na koniec 1999 r. Począwszy od 2001 r., wolny kapitał musi w każdym momencie wynosić co najmniej 200 mln DKK, opierając się na najbardziej aktualnych sprawozdaniach finansowych. Jeżeli oczekuje się, że kwota kapitału spadnie poniżej podanych wartości, sprawę tę należy przedłożyć Ministrowi Kultury. W szczególnych przypadkach Minister Kultury może, po konsultacji z krajowa izba kontroli, zatwierdzić niższą kwotę kapitału, określając przy tym szczegółowe warunki.
(210)
Dekret ministra z 1997 r., w którym określona została minimalna wartość wolnego kapitału, został opublikowany w duńskim dzienniku urzędowym (Lovtidende). Dodatkowo, począwszy od 1998 r., kapitał gromadzony zgodnie z wymogami statutu był wyszczególniany w publikowanych przez TV2 rocznych sprawozdaniach finansowych.
(211)
Według władz duńskich można oczekiwać, że niedopełnienie wymogu utrzymania minimalnego kapitału w wysokości 200 mln DKK zgodnie z treścią statutu, spowodowałoby objęcie TV2 zarządem państwowym.
(212)
Komisja uważa, że zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy i w jakim stopniu baza kapitałowa uzyskana w drodze rekompensaty była faktycznie niezbędna do wykonywania przez TV2 zadań w ramach usługi publicznej.
(213)
Uwzględniając powyższy opis procedury i powodów, które doprowadziły do zgromadzenia rezerw TV2 w postaci bazy kapitałowej, a także w świetle wyroku Sądu, Komisja uważa, że zgromadzenie rezerwy było faktycznie niezbędne, aby TV2 mogła wykonywać swoje zadania w ramach usługi publicznej.
(214)
Komisja zastanawia się jednak, czy cała kwota rezerw była rzeczywiście uzasadniona i niezbędna, tj. czy pełna kwota bazy kapitałowej zgromadzonej do końca 2002 r. była rzeczywiście niezbędna do wykonywania zadań w ramach usługi publicznej przez TV2.
(215)
Zdaniem Komisji wielkość bazy kapitałowej, którą można by uznać za proporcjonalną i niezbędną w celu zagwarantowania świadczenia usługi publicznej, zależy od stanu faktycznego oraz ram prawnych w każdym indywidualnym przypadku.
(216)
W poniższej tabeli przedstawiono dane dotyczące bazy kapitałowej TV2, jakimi dysponuje Komisja.
(w mln DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Kapitał o określonym przeznaczeniu (digitalizacja)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Wolny kapitał
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Kapitał ogółem
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Pasywa ogółem
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Wskaźnik wypłacalności (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Na dzień 31 grudnia 2002 r. TV2 zgromadziła kapitał w wysokości 550,5 mln DKK, w tym 72 mln DKK kapitału o określonym przeznaczeniu (digitalizacja), co odpowiada wskaźnikowi wypłacalności na poziomie 34 %. Kwota wolnego kapitału na koniec 2002 r. wynosiła 478,5 mln DKK.
(218)
Komisja zauważa przede wszystkim, że część tego kapitału nie była kapitałem wolnym. Według sprawozdania finansowego TV2 za rok 1997 (82) komisja ds. mediów postanowiła bowiem, że TV2 powinna przeprowadzić digitalizację swojego systemu produkcji do końca 2000 r. Na digitalizację TV2 i ośrodków regionalnych przeznaczono kwotę 300 mln DKK. W 1997 r. TV2 przekazano na ten cel 167 mln DKK. W związku z tym Komisja uważa, że kwota ta była niezbędna do celów świadczenia usługi publicznej przez TV2. Fakt, że fundusze, które nie zostały zainwestowane w digitalizację do dnia 1 stycznia 2003 r. (saldo w wysokości 72 mln DKK), zostały ostatecznie oddane do dyspozycji nie zmienia tego wniosku, ponieważ w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym kwoty te zostały wyraźnie zaksięgowane na rachunkach TV2 jako kapitał z określonym przeznaczeniem, który mógł zostać wykorzystany wyłącznie na digitalizację i, jak Sąd stwierdził w swoim wyroku, fakt że TV2 nie miała potrzeby sięgania do swych rezerw nie oznacza, że rezerwy te należy uznać za nieproporcjonalne w stosunku do jej potrzeb wynikających z usług publicznych (83).
(219)
Należy również zauważyć, że na dzień 31 grudnia 1994 r. (na początku okresu objętego niniejszą decyzją) kapitał TV2 był ujemny (prawie minus 156 mln DKK), oraz że w latach 1995 i 1996 TV2 miała ujemny wskaźnik wypłacalności i ujemny kapitał, co wyjaśnia, dlaczego całkowity kapitał na koniec 2002 r. był niższy od otrzymanej rekompensaty. Dopiero pod koniec 2000 r. wolny kapitał TV2 zwiększył się do wartości powyżej wymaganego minimalnego progu 200 mln DKK.
(220)
Aby wykazać, że poziom kapitału TV2 był uzasadniony, władze duńskie przedstawiły opinię opracowaną przez PricewaterhouseCoopers z dnia 18 listopada 2002 r. W opinii tej stwierdzono, że wskaźnik wypłacalności TV2 na koniec badanego okresu był niższy niż w przypadku innych skandynawskich nadawców, porównywalnych do TV2 pod względem wielkości, działalności, struktury oraz rynków, na których prowadzą działalność. Przykładowo, wskaźnik wypłacalności TV2 był niższy od wskaźnika TV2 Norge (36 %) i znacznie niższy od wyniku TV4 (Szwecja), której wskaźnik wypłacalności wyniósł 65 %, blisko dwukrotnie więcej niż wskaźnik TV2. Według cytowanej opinii wskaźnik wypłacalności TV2 był niższy niż w przypadku porównywalnych z nią nadawców i w związku z tym nie mógł zostać uznany za nadmierny. Autorzy opinii zwracają również uwagę na to, że nie ma podstaw, aby sądzić, że struktura kapitału tych nadawców nie została zoptymalizowana. PricewaterhouseCoopers wskazał również, że utrzymywanie się wskaźnika wypłacalności na poziomie poniżej 30 % byłoby czymś niecodziennym i sprawiłoby, że przedsiębiorstwo stałoby się podatne na wahania dochodów.
(221)
Porównanie do innych operatorów należy interpretować z ostrożnością, ponieważ nie wykonują oni takich samych zadań w ramach usługi publicznej jak TV2, nie są finansowani w ten sam sposób i nie mają takiego samego statusu prawnego. Opinia ta daje jednak pewną wskazówkę i można ją wziąć pod uwagę wraz z innymi elementami.
(222)
W związku z tym Komisja zauważa, że władze duńskie przedstawiły informacje, z których wynika, że planowały przekształcić TV2 w spółkę akcyjną i sprywatyzować ją pod koniec okresu objętego postępowaniem wyjaśniającym. W ramach procesu przekształcenia przeprowadzono również analizę możliwości stopniowego wycofania finansowania z opłat abonamentowych, ponieważ po przeprowadzeniu prywatyzacji TV2 władze duńskie zamierzały znieść tego rodzaju finansowanie.
(223)
W tym celu w czerwcu 2002 r. rząd duński zawarł z większością parlamentarną porozumienie w sprawie całkowitej liberalizacji duńskiej polityki medialnej. Na mocy tej umowy TV2 miała zostać przekształcona w celu jak najszybszej prywatyzacji. Przeprowadzono analizę podstawy finansowej przekształcenia TV2 w spółkę akcyjną. Latem 2002 r. Minister Kultury powołał grupę sterującą z przedstawicielami ministerstwa kultury, ministerstwa finansów oraz Prokuratora Generalnego (Kammeradvokat), aby wyjaśnić podstawy ekonomiczne prywatyzacji TV2 i jej przekształcenia w spółkę akcyjną. Grupa sterująca, aby wspomóc swoje działania, zatrudniła firmę audytorską oraz doradcę finansowego w celu, na przykład, obliczenia poziomu kapitału potrzebnego TV2. Firma audytorska stwierdziła, że kapitał TV2 powinien wynosić 640 mln DKK.
(224)
Komisja finansów duńskiego parlamentu zatwierdziła przekształcenie TV2 w spółkę akcyjną i ustalenie jej kapitału. Przekształcenie TV2 w spółkę akcyjną nastąpiło z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2003 r. Po zmianie statusu prawnego TV2 i jej przekształceniu w spółkę zniesiono wiele środków na rzecz TV2, takich jak nieoprocentowane pożyczki z odroczeniem spłaty oraz zwolnienie podatkowe. W 2005 r. prywatyzacja została odroczona, ale po 2004 r. TV2 nie otrzymywała już opłat abonamentowych.
(225)
Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Komisja uważa, że jednym z czynników, które musi uwzględnić w ocenie zgodności rezerw jest fakt, iż już pod koniec okresu objętego postępowaniem wyjaśniającym władze duńskie planowały zmianę statusu prawnego TV2, co oznacza potrzebę bazy kapitałowej.
(226)
W swoich decyzjach Komisja zasadniczo odnosi się przychylnie do planów przekształcania podmiotów państwowych konkurujących z przedsiębiorstwami komercyjnymi w spółki akcyjne, ponieważ w ten sposób można ograniczyć zakłócenia konkurencji poprzez zastąpienie nieograniczonych korzyści państwa ograniczonym kapitałem oraz poprzez dokonanie wyraźnego rozróżnienia pomiędzy rolą państwa jako organu publicznego, a jego rolą jako przedsiębiorcy dążącego do uzyskania zwrotu ze swoich inwestycji.
(227)
Dodatkowo Komisja uważa, że wśród innych czynników, które należy uwzględnić, zbadania wymaga poziom rezerw TV2 w świetle wahań dochodów z rynku reklamy.
(228)
TV2 była rzeczywiście podatna na wahania dochodów, które to zjawisko stanowi nieunikniony aspekt rynku reklamy. Przykładowo, w jednym roku (1998-1999) TV2 odnotowała spadek dochodów z reklam o około 104 mln DKK. Zdaniem władz duńskich jedynym sposobem na to, aby TV2 mogła poradzić sobie ze spadkami tej wielkości, było posiadanie znacznego kapitału wolnego, ponieważ dochód z opłat abonamentowych był określany z góry na kilka lat. Chociaż TV2 była mniej zależna od dochodów z reklam niż TV2 Norge i TV4, do których nie wpływają opłaty abonamentowe, finansowanie z reklam stanowiło jednak znaczące źródło finansowania działalności TV2 w badanym okresie.
(229)
W związku z tym Komisja zauważa, że Sąd wyraźnie stwierdził w swoim wyroku (84), że: „[f]akt, że TV2 nie miała potrzeby sięgania do swych rezerw w 1999r., nie oznacza, że rezerwy te należy uznać za nieproporcjonalne w stosunku do jej potrzeb wynikających z usług publicznych. W samej naturze rezerwy utworzonej na wszelki wypadek jest założenie, że niekoniecznie trzeba z niej skorzystać”.
(230)
Komisja zgadza się z władzami duńskimi, że oceniając potrzeby TV2, musi wziąć pod uwagę również fakt, że TV2 doświadczyła znacznych wahań płynności zarówno na przestrzeni jednego roku, jak i w ujęciu rok do roku, ponieważ duże wydarzenia sportowe, takie jak igrzyska olimpijskie, odbywają się jedynie co kilka lat, a prawa do programów są zwykle oferowane w ramach umów wieloletnich. Przykładowo, ze sprawozdania finansowego za rok 1995 (85) wynika, że nadwyżka z roku 1995 została przeniesiona na rok 1996 w celu pokrycia spodziewanego na ten rok deficytu, ponieważ w 1996 r. wydatki były wyjątkowo wysokie w związku z igrzyskami olimpijskimi oraz mistrzostwami Europy w piłce nożnej.
(231)
Należy również zauważyć, że w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym TV2 nie miała możliwości korzystania ze zwykłego finansowania z kredytów. Dozwolone były kredyty inwestycyjne obejmujące maksymalnie 4 % dochodów, w oparciu o najbardziej aktualne sprawozdanie finansowe. TV2 nie wolno było zaciągać żadnych innych form kredytów, gwarancji, ani zobowiązań z tytułu leasingu finansowego, poza ogólnym kredytem operacyjnym. Ograniczone możliwości TV2 w zakresie finansowania z kredytów oznaczały, że jej potrzeby w zakresie płynności musiały być zaspokajane zasadniczo przez płynność wynikającą z realizowanej działalności.
(232)
W opublikowanym sprawozdaniu finansowym wykazano również poziom kapitału. W badanym okresie krajowa izba kontroli przeprowadziła kontrolę sprawozdań finansowych TV2. Była to zarówno kontrola finansów, jak i zarządzania, chociaż krajowa izba kontroli nie posiała uprawnień do tego, aby zapobiec nadmiernej rekompensacie kosztów świadczenia usług publicznych przez TV2. Jak stwierdził Sąd w swoim wyroku (86) fakt, że ten organ kontrolny nie miał uprawnień do tego, aby zapobiec nadmiernej rekompensacie nie pozwala na stwierdzenie, że nie było kontroli ze strony władz duńskich. Z drugiej strony władze duńskie wskazały, że gdyby krajowa izba kontroli doszła do wniosku, że baza kapitałowa jest zbyt duża, mogłoby to spowodować na przykład obniżenie środków z opłat abonamentowych dla TV2 w kolejnym porozumieniu w sprawie mediów.
(233)
Biorąc pod uwagę całościowo wszystkie przedstawione wyżej argumenty, w odniesieniu do pierwszej części oceny proporcjonalności Komisja uważa, że w tym konkretnym przypadku, mając na uwadze protokół amsterdamski oraz wyrok Sądu, kwota kapitału zgromadzonego na koniec 2002 r. (tj. 500 mln DKK) była niezbędna do tego, aby TV2 mogła wykonywać swoje zadania w ramach usługi publicznej. A zatem otrzymana na ten cel suma 628 mln DKK spełniała kryteria proporcjonalności i konieczności zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE.
(234)
Chociaż niniejsza decyzja nie obejmuje oceny możliwej pomocy państwa przyznanej TV2 w latach 2003 i 2004 innej niż środki polegające na dokapitalizowaniu, Komisja zauważa również, że władze duńskie dostarczyły informacje dokumentujące fakt, iż w 2004 r. kapitał TV2 wynosił 640 mln DKK. Suma 96 mln DKK została zainwestowana w działalność komercyjną i nie można stwierdzić, czy były to środki pochodzące z kapitału czy finansowanie zewnętrzne. Przyjmując, że korzystano tylko z kapitału, oznaczałoby to, że TV2 miała do dyspozycji kapitał w wysokości 544 mln DKK na prowadzenie działalności w zakresie usługi nadawcy publicznego.
(235)
W świetle tego, co zostało stwierdzone w motywie 198 powyżej, należy zauważyć, że TV2 prowadzi również szereg działań komercyjnych. Mają one dość marginalne znaczenie w stosunku do ogólnej działalności TV2. Koszty związane z tymi działaniami komercyjnymi zostały zaksięgowane zgodnie z metodą przedstawioną w komunikacie w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej z 2001 r. (87), który stanowi, że w przeciwieństwie do podejścia powszechnie przyjętego w innych sektorach użyteczności publicznej, koszty, które są w całości związane z usługami publicznymi, choć korzysta z nich również komercyjna część działalności, nie muszą być dzielone między obie sfery działalności i można je w całości przypisać do usług publicznych. W komunikacie w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej z 2001 r. stwierdzono, że pełny podział tych kosztów między obie sfery działalności może prowadzić do arbitralnych decyzji, a przy tym nie ma istotnego znaczenia. Jeżeli chodzi o korzyść, jaką TV2 uzyskuje dzięki dostępowi do częstotliwości nadawczej, Komisja zauważa, że jest to nieodłącznie związane ze świadczeniem usługi publicznej. Komisja uważa również, że zgodnie z treścią komunikatu w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej koszty finansowania (korzyści wynikające z oprocentowania) można w całości przypisać do działalności w ramach usługi publicznej.
(236)
Aby zneutralizować efekt zwolnienia podatkowego, które obejmuje usługi publiczne, 30 % zysków z działalności komercyjnej przenosi się na stronę usługi publicznej. Taką praktykę stosuje się dopiero od 2001 r. Komisja uznaje zatem, że mogło wystąpić zakłócenie na rynku nadawczym polegające na tym, że przy ustalaniu cen komercyjnych TV2 nie musiała uwzględniać stawki podatku od osób prawnych. W przyszłości jednak taka przewaga nie powinna już istnieć, zważywszy że dzięki temu mechanizmowi „neutralizacji” część przeniesienia odpowiada rzeczywistej stawce podatkowej. Jeżeli chodzi o wcześniejsze lata nie stanowi to problemu przy ustalaniu kwoty nadmiernej rekompensaty, ponieważ całkowity przychód z działalności komercyjnej został wykorzystany na obniżenie kosztów netto świadczenia usługi publicznej.
(237)
TV2 zaangażowała się w komercyjną działalność internetową przynoszącą straty. Ponieważ działalność ta wykracza poza publiczną usługę nadawczą, finansowanie przez państwo nie jest możliwe. Ponadto ponieważ nie prowadzono żadnych innych autonomicznych działań, brak jest nadwyżki z działalności komercyjnej na pokrycie strat z działalności internetowej.
2. Ocena zachowania TV2 na rynku reklamy
(238)
W pkt 58 komunikatu w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej stwierdza się, że „jeśli mniejsza część przychodów jest pokrywana z pomocy państwa, nadawca publiczny może być skłonny zaniżać ceny reklam lub innych usług nieobjętych misją publiczną, świadczonych na rynku, w celu obniżenia przychodów konkurentów […]. Kiedy nadawca publiczny redukuje ceny usług niezwiązanych z jego misją publiczną poniżej poziomu koniecznego do odzyskania niezależnych kosztów, które sprawnie działający nadawca komercyjny musiałby w normalnych okolicznościach odzyskać, taka praktyka wskazuje na obecność nadmiernego kompensowania obowiązków wynikających z misji publicznej […]”.
(239)
TV Danmark przedstawiła informację pokazującą, że nie jest w stanie pokryć kosztów autonomicznych działalności telewizyjnej w kontekście pobieranych przez TV2 cen reklam. TVDanmark porównała swoje koszty z cenami reklam TRP 21-50, które pobierała TV2.
(240)
Aby porównanie takie było ważne, Komisja musi przede wszystkim ustalić, czy można uznać, że TVDanmark jest w podobnej sytuacji co TV2 oraz czy jest efektywnym operatorem.
(241)
Po pierwsze, Komisja musi ustalić, czy TVDanmark znajduje się w sytuacji porównywalnej do TV2. Komisja zauważa, co następuje: W okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym TV2 posiadała 35 % udział w widowni, podczas gdy w przypadku TVDanmark wskaźnik ten wynosił około 15 %. Udziały w rynku reklam również znacząco się różniły. Udział TV2 w rynku wynosił ok. 60 %, zaś udział TVDanmark ok. 8 %. Obrót TV2 w dziedzinie reklamy był ok. pięciokrotnie większy niż TVDanmark. Ponadto TV2 jest jedyną stacja docierającą do 100 % ludności, podczas gdy zasięg TVDanmark2 wynosi 77 %, a TVDanmark1 jeszcze mniej. W świetle powyższego Komisja uznaje, że TVDanmark nie można bezpośrednio porównać z TV2.
(242)
Po drugie, Komisja musi ustalić, czy TVDanmark jest efektywnym operatorem na rynku To, czy przedsiębiorstwo jest efektywnym operatorem, można ustalić na podstawie analizy ogólnie używanych wskaźników rentowności oraz na podstawie porównania wyników operatora ze średnimi wynikami w danym państwie członkowskim. W analizie należy wziąć pod uwagę wielkość przedsiębiorstw oraz właściwe im struktury kosztów. Jak już wspomniano wcześniej, nie jest jednak możliwe porównanie wskaźników rentowności operatorów na rynku duńskim, gdyż znajdują się oni w różnej sytuacji rynkowej. Dlatego Komisja uważa, że w tym konkretnym przypadku analiza takich wskaźników na rynku duńskim nie jest właściwa.
(243)
Zamiast tego Komisja przeanalizowała dane dotyczące wyników TVDanmark i SBS Broadcasting. Po przeprowadzeniu tej analizy Komisja nie jest w stanie stwierdzić, czy poniesione straty wynikają z wysokich kosztów uruchomienia działalności TVDanmark, których nie dało się jeszcze odzyskać, czy też z nieefektywnego działania. Mimo kilku wniosków ze strony Komisji nie udało się uzyskać danych na temat wyników finansowych trzeciej spółki telewizyjnej TV3, aby dokonać porównania z trzecim operatorem na rynku. Dlatego Komisja nie może ostatecznie stwierdzić, czy straty TVDanmark są wynikiem zachowań cenowych TV2, czy też są spowodowane innymi czynnikami, na które ma wpływ sama TVDanmark.
(244)
Ponieważ nie można z pewnością stwierdzić, czy TVDanmark jest efektywnym operatorem, oraz wobec niemożności bezpośredniego porównania obu operatorów, Komisja uważa, że wyżej podane badanie nie prowadzi w przedmiotowej sprawie do ostatecznych wniosków.
(245)
Dlatego Komisja podjęła decyzję o przeprowadzeniu bardziej szczegółowej analizy polityki cenowej TV2 oraz dostępnych danych dotyczących rynku reklam, aby ocenić, czy TV2 w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym działała w celu uzyskania jak największych dochodów z reklamy.
(246)
Komisja porównała najpierw ceny obu operatorów i przeanalizowała politykę cenową TV2. W analizie skoncentrowano się na okresie 1998-2002, ponieważ skarżący twierdził, że w tym okresie TV2 rozpoczęła cenowy dumping na rynku reklam. Następnie Komisja przeanalizowała poniesione przez podmioty duńskie wydatki na reklamę w kontekście UE, szczególnie w porównaniu z innymi krajami skandynawskimi. Po trzecie, przeprowadzono porównanie cen we wszystkich krajach skandynawskich i dla wszystkich mediów.
(247)
Komisja odnotowuje, że zachowanie TV2 na rynku reklamy było badane przez duńskie organy ds. konkurencji. W dniu 21 grudnia 2005 r. duńska rada ds. konkurencji uznała, że TV2 naruszyła art. 102 TFUE oraz odpowiednie prawodawstwo krajowe stosując rabaty lojalnościowe na rynku reklam. Decyzja ta została uchylona przez Sąd Apelacyjny ds. Konkurencji w dniu 1 listopada 2006 r., ale później utrzymał ją w mocy Sąd Najwyższy dla Wschodniej Danii decyzją z 22 czerwca 2009 r. Decyzje tę zaskarżono do Sądu Najwyższego Dani, który 18 marca 2011 r. utrzymał w mocy wyrok Sądu Najwyższego dla Wschodniej Danii. Wyrok ten jest zgodny z decyzją rady ds. konkurencji z dnia 29 listopada 2000 r., w której rada stwierdziła, że rabaty stosowane przez TV2 w 2000 r. stanowiły nadużycie pozycji dominującej. W tym kontekście Komisja zauważa, że postępowanie wyjaśniające duńskich organów ds. konkurencji objęło lata 2000-2005, czyli tylko ostatnie lata okresu, którego dotyczy niniejsza decyzja. Szczególnie istotne jest, że rabaty lojalnościowe niekoniecznie sugerują istnienie subsydiowania skrośnego w rozumieniu komunikatu w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej z 2001 r. („Kiedy nadawca publiczny redukuje ceny usług niezwiązanych z jego misją publiczną poniżej poziomu koniecznego do odzyskania niezależnych kosztów, które sprawnie działający nadawca komercyjny musiałby w normalnych okolicznościach odzyskać, taka praktyka wskazuje na obecność nadmiernego kompensowania obowiązków”). Jak wyjaśniono poniżej, TV2 stosowała bowiem przeciętnie znacząco wyższe ceny niż jej konkurenci. Ponadto rabaty lojalnościowe sugerują, że klienci przeznaczali większą część swoich budżetów na usługi TV2 niż przeznaczyliby w innych okolicznościach. Zarzut zawiera zatem sugestię, że TV2 zwiększyła swoje dochody z reklam dzięki systemowi rabatowemu, co faktycznie zmniejszyłoby konieczność finansowania z opłat abonamentowych. Komisja nie jest jednak związana decyzjami duńskich organów ds. konkurencji.
(248)
Udział w widowni i skład widowni, treść programowania, reguły dotyczące reklamy oraz mechanizmy finansowania poszczególnych stacji stanowią czynniki, które mają wpływ na konkurencję na rynku reklamowym. Wskutek tego ceny oferowane przez nadawców są zróżnicowane. Stacje sprzedają również szereg zróżnicowanych „produktów”, których ceny ustala się w inny sposób (88).
(249)
Ceny ustalane przez stacje telewizyjne obejmują znaczne rabaty. Porównywanie cen reklam telewizyjnych wymienionych w cennikach nie jest więc miarodajne. Większość reklam telewizyjnych (ok. 90 % wszystkich reklam krajowych) regulowana jest umowami obejmującymi okres roczny i to na podstawie takich umów kanały telewizyjne przyznają rabaty roczne. Oprócz tego istnieje cały szereg innych rabatów (rabaty dla nowych reklamodawców, rabaty za mniej atrakcyjne czasy reklamowe, rabaty ilościowe itd.). Negocjacjami umów oraz pośrednictwem zajmują się tzw. agencje medialne.
(250)
Aby możliwe było porównanie różnych stacji, niezbędne jest ustalenie średniej różnych stosowanych cen. W poniższej tabeli podano średnie ceny dla grup docelowych TRP 21-50. Ceny te uzyskano po podzieleniu obrotu odpowiednich stacji pochodzącego ze spotów krajowych przez liczbę zrealizowanych krajowych TRP 21-50 (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Różnica
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
Wskaźnik CPP spółki TVDanmark jako udział CPP spółki TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Średni wskaźnik CPP dla zasięgu ważonego wartością TRP 21-50 (0,7) dla TV2
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
Wskaźnik CPP spółki TVDanmark jako udział ważony wartością CPP dla TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Z danych liczbowych przedstawionych w tabeli wynika, że cena TVDanmark dla grupy TRP 21-50 była o 30-40 % niższa niż cena TV2. Jak Komisja stwierdziła w decyzji dotyczącej pomocy państwa dla France 2 i France 3, na rynku reklam telewizyjnych istnieje pozytywny związek pomiędzy średnią liczbą kontaktów i średnią ceną za kontakt (91). Tym samym wszelkie różnice cen pomiędzy nadawcami można wyjaśnić relatywną zdolnością danej stacji do przyciągania widowni. W takiej sytuacji należy sprawdzić, czy rzeczywiste różnice cenowe odzwierciedlają warunki rynkowe.
(252)
W niniejszej sprawie - w przeciwieństwie do przypadku francuskiego - można porównywać tylko dwóch operatorów. Nachylenie spadku liniowego będzie zatem liczone na podstawie cen tych dwóch operatorów, co będzie miało niewielką istotność statystyczną. Tym samym nie będzie również możliwe wyciągnięcie jakiekolwiek wniosku co do tego, czy nachylenie linii jest czy nie jest „właściwe”.
(253)
Dlatego w celu sprawdzenia, czy rzeczywista różnica cen pomiędzy dwoma operatorami odzwierciedla warunki rynkowe, zastosowano odpowiedni współczynnik korekcji, próbując w ten sposób zneutralizować silniejsza pozycję TV2 na rynku. Współczynnik wagowy został wyprowadzony z obliczeń agencji medialnych i odzwierciedla różnice w zasięgu dla grupy docelowej przy zakupie 100 TRP 21-50 od TVDanmark i od TV2. Zasięg TVDanmark stanowi średnio niemal 70 % zasięgu TV2 (przy zakupie 100 TRP 21-50). Po zastosowaniu tego współczynnika ceny są bardziej zbliżone, chociaż cena TV2 pozostaje nadal nieco wyższa niż cena TVDanmark. Wydaje się zatem, że różnica cenowa odzwierciedla warunki rynkowe. Wynik ten należy jednak traktować z pewną ostrożnością, ponieważ trzeba pamiętać, że tego rodzaju współczynnik korekcyjny nie może uwzględniać wszystkich różnic pomiędzy stacjami.
(254)
Komisja zwraca również uwagę, że według skarżącego faktyczna konkurencja na rynku reklamy telewizyjnej nie ma miejsca na poziomie cen podanych w cennikach ani w średnich cen GRP lub TRP, tak jak przedstawiono wyżej. TVDanmark twierdzi natomiast, że w rzeczywistości operatorzy konkurują między sobą w dziedzinie tzw. cen marginalnych. Uważa, że te ceny marginalne wynikają z silniejszej pozycji TV2 na rynku. Żeby reklamodawcy osiągnęli cel swej kampanii, zmuszeni są do kupowania pewnej części punktów ratingowych wyłącznie od TV2 W przypadku tych tzw. jednostek inframarginalnych nie istniała żadna konkurencja i w ten sposób TV2 mogła osiągać dodatkowe zyski. Wskutek tego operatorzy konkurowali między sobą w dziedzinie rezydualnych punktów ratingowych, a tym samym w odniesieniu do cen marginalnych. TVDanmark twierdzi, że ceny te były jeszcze niższe niż średnie ceny podane tabeli powyżej.
(255)
Nie zagłębiając się w analizę słuszności tego twierdzenia, Komisja stwierdza, że wobec silnej pozycji TV2 na rynku zachowanie takie jest możliwe. W niniejszym postępowaniu wyjaśniającym chodzi jednak o to, czy zachowywanie TV2 na rynku reklamy zmierzało do osiągnięcia jak największych dochodów. W kwestii tej nie można wykluczyć, że TV2 utrzymywała swoje ceny na niskim poziomie w celu zachowania wysokiego udziału w rynku, ale nie znaczy to, że spółka nie próbowała maksymalizować swoich dochodów.
(256)
Na podstawie podanych powyżej informacji można stwierdzić, że w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym ceny TV2 były wyższe niż ceny TVDanmark. Oczywiste jest również, że faktyczny poziom cen w tym okresie obniżał się mimo tego, że ceny podane w cennikach rosły. TV2 znacząco podwyższyła poziom swoich rabatów.
(257)
Na podstawie analizy cen nie jest jednak możliwe sprawdzenie, czy rozwój cen faktycznie spowodował obniżenie całkowitych dochodów z reklamy, zwiększając tym samym potrzebę finansowania przez państwo. Żeby rozstrzygnąć tę kwestię Komisja przeanalizowała zachowania cenowe przez TV2 oraz jego wpływ na całkowite przychody z reklam osiągane przez TV2.
(258)
Jak pokazano w poniższych motywach w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym TV2 dokonała kilku podwyżek i obniżek cen (poprzez udzielenie większych rabatów). Poniższa tabela pokazuje zmiany w łącznych dochodach TV2 z reklamy (w mln DKK) w okresie 1998-2002, w którym według skarżącego TV2 podcinała ceny na duńskim rynku:
1998
1999
2000
2001
2002
Krajowe dochody z reklamy
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
W 1997 r. TV2 podjęła strategiczną decyzję o niezwiększaniu wykorzystania swojego potencjału, lecz podniesieniu cen w 1998 r. Kolejna podwyżka cen miała miejsce w 1999 r. Władze duńskie twierdzą, że konkurencja w 1999 r. była tak intensywna, że TV2 doświadczała trudności w związku z podniesieniem cen, a dochody z reklamy obniżyły się w porównaniu z poprzednim rokiem o około 10 %.
(260)
TV2 oczekiwała w 2000 r. wyraźnego zaostrzenia konkurencji i nie podniosła swoich cen. Faktyczne ceny obniżyły się z powodu nowego systemu rabatów wprowadzonego przez TV2. W rezultacie TV2 zwiększyła wykorzystanie swojego potencjału o 33 % w stosunku do poprzedniego roku. Te środki cenowe spowodowały jednak wzrost obrotu ze sprzedaży reklam w skali całego kraju o 8,4 %. W 2001 r. TV2 ponownie podniosła ceny. Mimo tej podwyżki dochody z reklam i wykorzystanie potencjału spadły do poziomu z 1999 r. W 2002 r. TV2 jeszcze raz obniżyła ceny i odnotowała nieznaczny spadek całkowitego obrotu. Jednak ogólne obroty na rynku reklamy spadły wówczas jeszcze bardziej.
(261)
Z powyższego można wywnioskować, że stosowanie znacznych rabatów spowodowało obniżenie faktycznego poziomu cen. TV2 była w stanie zrekompensować sobie spadek cen zwiększeniem wykorzystania potencjału. Ponieważ konkurencja nie posiadała takiej samej rezerwy potencjału, nie mogła dokonać tego samego. Konkurenci, aby uzyskać akceptację rynku, zostali zmuszeni do dostosowania się do poziomu cen TV2. W latach, kiedy TV2 podnosiła swoje ceny, jej całkowity obrót ze sprzedaży reklam spadł. Z kolei kiedy TV2 obniżyła ceny, zdołała zwiększyć całkowity obrót. Komisja stwierdza zatem, że obniżki cen, które stosowała TV2, doprowadziły do osiągnięcia wyższego całkowitego dochodu. Dlatego na podstawie zachowań cenowych TV2 nie można powiedzieć, że nie była ona nastawiona na osiąganie jak największych dochodów.
(262)
Porównanie cen duńskich operatorów oraz analiza polityki cenowej TV2 nie pozwala ocenić, czy poziom cen na duńskim rynku reklamy telewizyjnej był zbyt niski. Niski poziom cen mógł wyniknąć z tego, że TV2 wykorzystała swoją mocną pozycję do obniżenia całkowitych wydatków na reklamę telewizyjną poniżej poziomu, który istniałby w przypadku normalnej konkurencji.
(263)
Żeby wyjaśnić tę sprawę, Komisja przeanalizowała dane ekonomiczne dotyczące rynku reklamy we wszystkich krajach UE i porównywała je z Danią. Ponieważ duński rynek reklamy telewizyjnej jest w największym stopniu porównywalny z innymi krajami nordyckimi, Komisja wykonała również porównanie między Danią a pozostałymi krajami nordyckimi (Finlandią, Szwecją i Norwegią) (92). Przeanalizowano następujące kluczowe dane związane z wydatkami na reklamę: (1) wydatki na reklamę telewizyjną jako odsetek całkowitych wydatków na reklamę; (2) wydatki na reklamę telewizyjną na mieszkańca; (3) wydatki na reklamę telewizyjną jako odsetek PKB. Poniższa tabela zawiera przegląd tych danych:
Kluczowe dane dotyczące wydatków na reklamę telewizyjną w Danii, UE i innych krajach nordyckich
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Wydatki na reklamę telewizyjną w stosunku do całkowych wydatków na reklamę (%)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
UE
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
kraje nordyckie
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Wydatki na reklamę telewizyjną na mieszkańca (mln EUR)
DK
39
44
48
51
46
47
44
UE
37
40
45
49
53
60
58
kraje nordyckie
32
36
41
44
45
54
49
Wydatki na reklamę telewizyjną jako % PKB
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
UE
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
kraje nordyckie
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Źródło: Europejskie Obserwatorium Audiowizualne, EuroStat
(264)
Z powyższej tabeli wynika, że udział reklamy telewizyjnej we wszystkich wydatkach na reklamę był w Danii niższy (27 %) od średniej UE (37 %). Jednak dane te pokazują, że istnieje ogólny podział na północ i południe Europy (93). W południowych państwach członkowskich wydatki na reklamę telewizyjną są znacznie wyższe niż w państwach północnych (94). Ta sama sytuacja powstaje w przypadku wydatków na reklamę telewizyjną w przeliczeniu na odsetek PKB (95). Również wydatki na reklamę telewizyjną na mieszkańca pokazują znaczącą różnicę między państwami członkowskimi (96). Po porównaniu danych dotyczących krajów nordyckich można dojść do wniosku, że duński model wydatków jest zgodny z sytuacją w innych krajach nordyckich.
(265)
W świetle powyższego Komisja stwierdza, że nie ma wyraźnego i jednoznacznego dowodu na to, że ceny na duńskim rynku reklamy telewizyjnej były systematycznie i konsekwentnie obniżane przez zachowania cenowe TV2.
(266)
Skarżący przekazał również dane porównawcze dotyczące cen (w jednostkach CPM (97)) w różnych państwach dla jednego środka przekazu i we wszystkich środkach przekazu dla jednego konkretnego państwa. Dane przedłożone przez skarżącego stanowią porównanie kosztu dotarcia reklamy do 1 000 osób poprzez medium drukowane i telewizję w Danii, Norwegii i Szwecji (98).
(267)
Dane te pokazują, że reklama telewizyjna w Danii jest tańsza niż w Szwecji i w Norwegii (99), zaś w mediach drukowanych sytuacja jest odwrotna (100).
(268)
Komisja nie może jednak sprawdzić rzetelności przedłożonych danych; dane takie nie są też dostępne publicznie. Ze względu na to, że informacje są raczej ograniczone i nie uwzględniają ewentualnych różnic kulturowych, Komisja nie jest w stanie wyciągnąć z nich żadnych miarodajnych wniosków co do poziomu cen w różnych rodzajach mediów w krajach skandynawskich.
(269)
W związku z tym Komisja stwierdza, że TV2 miała w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym najwyższe ceny na duńskim rynku i mogła ustalić cenę swojego produktu na poziomie 15-40 % wyższym niż konkurencja, w zależności od zasięgu w danej grupie odbiorców. W porównaniu ze Szwecją oraz Norwegią ceny w Danii są niższe o około 20 %.
(270)
Na podstawie powyższych analiz Komisja stwierdza, że z punktu widzenia pomocy państwa nie istnieją żadne wyraźne dowody na to, że TV2 nie starała się osiągać jak największych dochodów z reklamy czy też że zachowywanie to spowodowało zwiększoną potrzebę finansowania przez państwo.
V. WNIOSEK
Komisja stwierdza, że władze duńskie udzieliły przedmiotowej pomocy z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
W świetle wyroku Sądu oraz w oparciu o powyższą analizę Komisja uznaje jednak, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
W świetle postanowienia Sądu należy rozważyć, czy powyższe ustalenie może skutkować nadmierną rekompensatą TV2, ponieważ kwota 628 mln DKK odzyskana od TV2 wraz z odsetkami w 2004 r. przez państwo duńskie uznawana jest obecnie za zgodną z rynkiem wewnętrznym i może zostać zwrócona stacji TV2 przez państwo. Zwrot takiej kwoty będzie z dużym prawdopodobieństwem skutkował nadmierną rekompensatą w świetle środków polegających na dokapitalizowaniu, które zostały wdrożone w 2004 r. (sprawa N 313/2004) ze względu na potrzeby finansowe TV2 w następstwie odzyskania środków. Jak wskazano w pkt 34 i 35 postanowienia Sądu, obowiązek odzyskania pomocy był warunkiem koniecznym dla zastosowanych w 2004 r. środków polegających na dokapitalizowaniu, ze względu na podjętą przez władze duńskie decyzję o niedopuszczeniu do upadłości TV2. Jak stwierdził Sąd w pkt 43 postanowienia, „chociaż szczególne okoliczności przedmiotowej sprawy skłoniły Komisję do przyjęcia dwóch decyzji [unieważnionej decyzji w sprawie odzyskania pomocy i decyzji o dokapitalizowaniu], oczywiste jest, że te dwie decyzje odpowiadają dwóm aspektom tej samej kwestii prawnej związanej z klasyfikowaniem jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE środków wdrożonych przez Królestwo Danii wobec TV2, a następnie TV2 A/S, a w takim przypadku także z określeniem ich zgodności ze wspólnym rynkiem. Unieważnienie decyzji 2006/217 nakłada zatem na Komisję obowiązek zbadania od nowa wszystkich środków wdrożonych przez Królestwo Danii wobec TV2, a następnie TV2 A/S”. Środki polegające na dokapitalizowaniu na rzecz TV2 z 2004 r. powinny - ze względu na bliskie powiązanie z kwestią odzyskania pomocy - być rozpatrywane w połączeniu z pomocą państwa przyznaną w latach 1995-2002, tak aby zapewnić uniknięcie ryzyka uzyskania przez TV2 nadmiernej rekompensaty.
W związku z tym Komisja zauważa, co następuje. Po wydaniu decyzji o odzyskaniu pomocy władze duńskie rzeczywiście odzyskały 1 050 mln DKK (czyli ponad 628 mln DKK wraz z odsetkami). Jak wskazano w postanowieniu Sądu, po unieważnieniu przez Sąd decyzji o odzyskaniu pomocy, przyczyna odzyskania kwoty 628 mln DKK wraz z odsetkami przestała istnieć. Władze duńskie przedstawiły jednak oświadczenie, że nie zwrócą TV2 odzyskanej kwoty lub, w przypadku spełnienia pewnych warunków łącznych, zwrócą TV2 kwotę równą co najwyżej różnicy pomiędzy kwotą (łącznie z odsetkami), która została rzeczywiście odzyskana od TV2 w odniesieniu do okresu 1995-2002, a kwotą środków polegających na dokapitalizowaniu. Zgodnie z postanowieniem Sądu w świetle powyższego zobowiązania nie zachodzi ryzyko nadmiernej rekompensaty TV2 w związku z pomocą państwa w latach 1995-2002 w połączeniu ze środkami polegającymi na dokapitalizowaniu z 2004 r.,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Środki wdrożone przez Danię na korzyść TV2/Danmark w latach 1995-2002 w formie dochodów z opłat abonamentowych i innych środków omówionych w niniejszej decyzji są zgodne z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Danii.
Sporządzono w Brukseli dnia 20 kwietnia 2011 r.