ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. června 2010
o státní podpoře C 1/09 (ex NN 69/08), kterou Maďarsko poskytlo podniku MOL Nyrt.
(oznámeno pod číslem K(2010) 3553)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/88/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (1) ve věci podpory číslo C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky, a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 13. ledna 2009, na základě stížnosti obdržené dne 14. listopadu 2007, zahájila Komise formální vyšetřovací řízení týkající se opatření, která zavedlo Maďarsko a která údajně představují státní podporu zvýhodňující společnost Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; dále jen „MOL“).
(2)
Dne 8. dubna 2009 předložilo Maďarsko své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(3)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 28. března 2009 (3). Připomínky podaly dvě zúčastněné strany: MOL a Maďarská těžební unie (Magyar Bányászati Szövetség), obě dne 27. dubna 2009.
(4)
Komise postoupila tyto připomínky Maďarsku v dopise ze dne 2. června 2009. V dopise ze dne 3. července 2009 Maďarsko uvedlo, že k připomínkám zúčastněných stran nemá žádné poznámky.
(5)
Komise si dne 21. září 2009 a 12. ledna 2010 vyžádala od maďarských orgánů další informace a Maďarsko odpovědělo v dopisech ze dne 19. října 2009 a 9. února 2010.
II. PŘÍJEMCE
(6)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost se sídlem v maďarské Budapešti. Mezi hlavní činnosti společnosti MOL na maďarském trhu patří: průzkum a těžba ropy a zemního plynu; výroba zemního plynu; rafinace, přeprava, skladování a distribuce ropných produktů v maloobchodní i velkoobchodní síti; přeprava zemního plynu a výroba a prodej olefinů a polyolefinů. Součástí skupiny MOL (k níž MOL náleží) je také několik dalších maďarských a zahraničních dceřiných společností (4).
(7)
V Maďarsku a na Slovensku zastává skupina MOL vedoucí pozici na trhu v každé ze svých hlavních činností. V roce 2008 činily čisté tržby společnosti MOL přibližně 6,8 miliardy EUR a skupiny MOL přibližně 13 miliard EUR (5). V tomtéž roce činil jejich provozní zisk přibližně 400 milionů EUR resp. 732 milionů EUR.
III. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Všeobecná pravidla, podle nichž se řídí těžební činnosti v Maďarsku, jsou stanovena v zákoně o těžbě z roku 1993 (dále jen „horní zákon“) (6), který zároveň upravuje těžební činnosti (sondování, průzkum a těžbu) v oblasti uhlovodíků (tj. ropa a zemní plyn).
(9)
Tento horní zákon rozlišuje těžební činnosti prováděné na základě dvou různých právních nástrojů: i) koncese (7) a ii) povolení (8).
-
V případě koncese uzavře ministr, který má na starosti těžbu (dále jen „příslušný ministr“), smlouvu (9) s úspěšným uchazečem veřejného výběrového řízení (10) na těžbu v „uzavřené oblasti“.
-
Jiná situace platí pro „otevřené oblasti“ (11), kde báňský úřad nemůže odmítnout udělit povolení k těžbě, jestliže uchazeč splní všechny zákonem stanovené podmínky (12).
(10)
Podle definice uvedené v horním zákoně (13) jsou uzavřené oblasti vyhrazené pro těžební činnosti na základě koncese. Tudíž jakákoli jiná oblast než uzavřená se kvalifikuje jako otevřená oblast. Podle vysvětlení, které podalo Maďarsko, bylo původním záměrem klasifikovat všechna pole jako uzavřené oblasti podléhající koncesi. Otevřené oblasti, ve kterých se předpokládalo menší bohatství nerostných surovin, měly být spíše výjimkou. V těchto případech se předpokládalo, že taková pole mají nižší hodnotu, a ve veřejném výběrovém řízení se neočekávaly žádné nabídky.
(11)
Horní zákon také stanoví, že těžba nerostných surovin podléhá poplatkům za těžbu, které se odvádějí státu a jejichž výše činí určité procento hodnoty vytěžených surovin (14). Poplatky za těžbu se liší v závislosti na příslušném režimu:
-
V případě koncesí se výše poplatků za těžbu stanoví ve smlouvě o koncesi (15).
-
V případě těžby nerostných surovin na základě povolení se výše poplatků řídí horním zákonem (16). Do ledna 2008 činily poplatky za těžbu uhlovodíků 12 % u polí otevřených od 1. ledna 1998 a J % u polí, na kterých byla zahájena těžba před 1. lednem 1998 (17). Činitel „J“ se vypočítal podle vzorce na základě historických cen zemního plynu, vytěženého množství a hodnoty. Jeho minimální hodnota byla stanovena na 12 %.
(12)
Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona stanoví, že pokud těžební společnost podléhající režimu povolení nespustí těžbu do pěti let od data, kdy jí báňský úřad povolení udělil, může být právo na těžbu odebráno (18).
(13)
Tento oddíl také umožňuje tuto lhůtu prodloužit smlouvou uzavřenou mezi příslušným ministrem a těžební společností (19). Tento oddíl stanoví tři různé druhy poplatků, které je třeba hradit v případě prodloužení práva na těžbu:
a)
za prvé je třeba hradit poplatky za prodloužení za pole, kde prozatím těžba neprobíhá, dokud nebude těžba skutečně zahájena. Tento poplatek činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu vypočtených na základě stanoveného hypotetického množství nerostných surovin, jelikož tyto poplatky musejí být odváděny v době, kdy se ještě na daném poli nezačalo skutečně těžit;
b)
za druhé, jestliže se žádost o prodloužení týká více než dvou polí, musí být výše poplatků za prodloužení (zvýšených poplatků za těžbu) použita na všechna těžební pole společnosti;
c)
za třetí, jestliže se prodloužení týká více než pěti polí, může být navíc účtován jednorázový poplatek (20).
(14)
Dne 19. září 2005 zažádala společnost MOL o prodloužení práva na těžbu na dvanáct svých uhlovodíkových polí, které ji bylo v minulosti uděleno na základě povolení a na kterých nezačala s těžbou ve stanoveném termínu. Dne 22. prosince 2005 společnost MOL a ministr uzavřeli v souladu s oddílem 26/A odst. 5 horního zákona smlouvu o prodloužení za těchto podmínek:
a) Poplatky za prodloužení: Dvanáct povolení k těžbě, která byla předmětem žádosti, bylo prodlouženo o pět let (tj. společnost MOL získala o pět let více na zahájení těžby na těchto polích). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za každý rok z těchto pěti let prodloužení na základě 12 % poplatků za těžbu, které byly platné v dané době, a násobku („c“) v rozmezí od 1,020 do 1,050. Výsledné poplatky za prodloužení jsou uvedené níže v tabulce 1 (21). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za pětiletou dobu prodloužení. Pokud byla pole skutečně otevřena, uplatnily se stanovené poplatky na zbylou část patnáctiletého období jako poplatky za těžbu za pole, kterých se prodloužení týkalo (22).
b) Rozšíření navýšených poplatků na všechna těžební pole: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než dvě pole, musely být navýšené poplatky (které se rovnají poplatkům za prodloužení, jak je uvedeno v tabulce 1) uplatněny na následujících patnáct let, tj. do roku 2020, na všechna pole společnosti MOL, na něž se vztahuje povolení a která byla otevřena po 1. lednu 1998. Na pole otevřená před 1. lednem 1998 se vztahuje činitel „J“ vynásobený násobkem „c“ (23).
c) Pevně stanovené poplatky za těžbu: Strany se rovněž výslovně dohodly, že stanovené poplatky za těžbu zůstanou platné po celou dobu trvání smlouvy (tj. do roku 2020), bez ohledu na případné změny horního zákona (24).
d) Jednorázová platba: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než pět polí, byl ve smlouvě rovněž stanoven jednorázový poplatek (25) ve výši 20 miliard HUF (26).
e) Výpovědní doložka: Ve smlouvě bylo stanoveno, že není možné ji jednostranně upravovat (pouze dohodou obou stran). Jednou ze stran může být vypovězena pouze v případě změny vlastnictví společnosti MOL (minimálně 25 % akcií společnosti).
(15)
Rozhodnutím ze dne 23. prosince 2005 báňský úřad prodloužil práva na těžbu společnosti MOL na požadovaných dvanáct polí a rozšířil zvýšené poplatky tak, aby se vztahovaly na všechna pole společnosti.
(16)
V rámci novely (27) horního zákona, která nabyla účinku dne 8. ledna 2008 (28) (dále jen „novela z roku 2008“), byly poplatky za těžbu pro určité kategorie uhlovodíků značně navýšeny. Tato novelizace neovlivnila výši poplatků za těžbu jiných druhů nerostných surovin. Oddíl 5 pozměňujícího zákona stanovil rozdílné poplatky za těžbu v závislosti na: i) datu otevření těžebního pole; ii) množství vytěžených uhlovodíků a iii) ceně ropy v daném okamžiku.
-
Pro pole, na kterých byla zahájena těžba mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008, byly stanoveny poplatky za těžbu ve výši 30 %.
-
Na pole otevřená po 1. lednu 2008 se vztahují různé sazby (12 %, 20 % nebo 30 %) v závislosti na množství vytěžených uhlovodíků.
-
Pro doly, ve kterých byla těžba zahájena před 1. lednem 1998, se použije činitel „J“, přičemž jeho minimální výše je stanovena na 30 %.
Kromě toho všechny tyto sazby podléhají příplatku v závislosti na ceně ropy: +3 %, jestliže cena ropy přesáhne 80 USD/bbl, nebo + 6 %, jestliže přesáhne 90 USD/bbl (dále jen „doložka Brent“). Zvláštní sazby se vztahují například na náročné těžební podmínky (12 %) a vysoce inertní plyn (8 %).
(17)
Tyto sazby poplatků za těžbu byly platné v období od 8. ledna 2008 do 23. ledna 2009 a vztahovaly se na všechny těžební společnosti, které prováděly těžbu v těžebních lokalitách na základě povolení, včetně těch, jež povolení získaly do ledna 2008, kdy vstoupila novela horního zákona v platnost. Dne 23. ledna 2009 (poté, co Komise vydala rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení) vstoupila v platnost nová změna horního zákona, která snížila poplatky za těžbu v případě polí, na nichž byla těžba zahájena v období od 1. ledna 1998 do 1. ledna 2008, zpět na 12 % (přičemž „doložka Brent“ byla zachována) (29). Poplatky za těžbu u ostatních druhů polí zůstaly stejné jako ve znění horního zákona platném v roce 2008.
(18)
V tabulce 2 jsou shrnuty platné poplatky za těžbu v režimu povolení podle různých znění horního zákona.
Tabulka 2
Souhrn platných poplatků za těžbu v režimu povolení podle horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J %
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená po 1. lednu 2008
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
„J“ se vypočítá podle vzorce, který je založen na historických cenách zemního plynu, vytěženém množství a hodnotě, viz odstavec 11.
IV. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(19)
Údajnou státní podporu, která je předmětem šetření, představuje smlouva o prodloužení, která byla uzavřena dne 22. prosince 2005 mezi společností MOL a maďarským státem a která společnost do jisté míry osvobodila od zvýšených poplatků za těžbu vztahujících se na těžbu uhlovodíků, jež byly stanoveny následnou novelizací maďarského horního zákona. Vzhledem ke způsobu, jakým byla smlouva a následná novelizace zákona navržena, považuje je Komise za součást stejného opatření (dále jen „opatření“) a rozhodnutí o zahájení řízení posuzovalo jejich společný dopad.
(20)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k předběžnému závěru, že následkem smlouvy o prodloužení je společnost MOL chráněna v případě budoucích změn poplatků za těžbu a konkrétně změn stanovených v následné novele horního zákona z roku 2008. Takto je společnost zvýhodněna oproti svým konkurentům, kteří podnikají na základě stávajícího režimu povolení, a jelikož předtím neuzavřeli podobnou smlouvu o prodloužení, musejí nyní platit nové zvýšené poplatky za těžbu. V předběžném posouzení Komise dospěla k názoru, že toto opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, a neshledala žádné důvody, na základě kterých by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem, jelikož zde podle všeho nelze uplatnit žádnou odchylku.
(21)
Další podrobnosti jsou uvedeny v rozhodnutí o zahájení řízení, které je nedílnou součástí tohoto rozhodnutí.
V. PŘIPOMÍNKY ZE STRANY MAĎARSKA
(22)
Mezi hlavní argumenty Maďarska týkající se kumulativních kritérií definujících státní podporu patří: i) neexistence selektivity a ii) neexistence jakékoli výhody pro údajného příjemce.
(23)
Pokud jde o selektivitu, maďarské orgány v zásadě namítají, že toto opatření není selektivní, protože uzavřením smlouvy o prodloužení společnost MOL přešla pod jiný režim, který se liší od režimu povolení.
(24)
Za prvé Maďarsko potvrzuje, že se režim koncese a povolení liší, a zdůrazňuje, že v případě koncese může těžební společnost ve své koncesní nabídce navrhnout vyšší poplatek, než jaký je uveden v oznámení o výběrovém řízení, zatímco v případě režimu povolení výši poplatku stanoví horní zákon. Maďarsko dále argumentuje, že zároveň s těmito režimy bylo potřeba najít nové „kvazikoncesní“ řešení, které stanoví poplatky za těžbu v samostatné smlouvě mimo koncesní systém. Dle Maďarska je možné smlouvu o prodloužení podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona vnímat jako vhodný právní základ pro takové „kvazikoncesní“ řešení, kterým se právo na těžbu účinně vyjme z režimu povolení a založí na smluvní bázi.
(25)
Maďarsko dále uvádí, že smlouva o prodloužení přímo vyplývá z logiky horního zákona. Podle Maďarska je stanovení poplatků za těžbu na dobu trvání smlouvy o prodloužení přirozená součást smlouvy, jak je uvedeno v oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, a smlouva o prodloužení by nemohla být za jiných podmínek uzavřena. Kromě toho, všechny ostatní těžební společnosti mohou očekávat stejné jednání, takže v případě společnosti MOL nedošlo k žádnému preferenčnímu zacházení.
(26)
Konkrétně oddíl 20 odst. 11 horního zákona stanoví, že poplatky za těžbu jsou poplatky stanovené ve: i) smlouvě o koncesi; ii) horním zákoně nebo iii) smlouvě o prodloužení. Maďarské orgány tudíž argumentují, že horní zákon výslovně povoluje, aby poplatky stanovené ve smlouvě o povolení zůstaly nezměněny i v případě, že dojde ke změnám právních předpisů. Maďarské orgány se domnívají, že je to jasně uvedeno v horním zákoně, tj. v oddíle 26/A odst. 5, který stanoví, že zvýšené poplatky činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu (30). Maďarsko tudíž tvrdí, že maďarský zákon vylučuje použití jakéhokoli vyššího poplatku.
(27)
Pokud jde o údajnou neexistenci zvýhodnění, Maďarsko uvádí, že nerostné suroviny jsou majetkem státu, který přechází do soukromého vlastnictví prostřednictvím těžebních společností, jež získaly právo na těžbu za úhradu příslušných poplatků. Maďarsko v této souvislosti zmiňuje podobnost s rozsudkem ve věci Ryanair a trvá na tom, že tuto konkrétní činnost státu lze srovnávat s činností tržního subjektu, i když stát zastává roli orgánu veřejné moci (31).
(28)
Maďarsko popírá, že by poplatky za těžbu představovaly určitý druh daně, a definuje je jako cenu placenou za těžbu nerostných surovin nebo státní podíl. Maďarsko zdůrazňuje, že skutečnost, že je tento poplatek stanoven v zákoně, nepředstavuje rozhodný důvod vedoucí k závěru, že se jedná o určitý druh daně.
(29)
Maďarsko kromě toho vysvětluje, že tři různé platební závazky v souladu se smlouvou o prodloužení (tj. poplatky za prodloužení, zvýšené poplatky za těžbu rozšířené na všechna pole a jednorázová platba), které vyplývají z příslušných ustanovení horního zákona, by neměly být chápány jako kompenzace státu za ušlý zisk, na nějž má v každém případě nárok. Podle Maďarska lze tyto platby z pohledu státu vnímat jako dodatečný příjem, za který se stát zříká svého práva nabídnout pole v rámci výběrového řízení v režimu koncese, se zřetelem na související rizika a možné výnosy.
(30)
Maďarsko zdůrazňuje, že po diskutované změně horního zákona nemusel žádný další tržní subjekt ve skutečnosti zaplatit vyšší poplatek za těžbu než společnost MOL, jelikož v daném období do kategorií s vyššími poplatky za těžbu nespadal žádný soutěžitel.
Tabulka 3
Roční platby poplatků za těžbu společnosti MOL (skutečné a hypotetické)
v milionech HUF
Platební položka
Skutečné: podle smlouvy o prodloužení
Hypotetické: podle platného horního zákona
Rozdíl
Čistá aktuální hodnota rozdílu v roce 2009
2005
Jednorázová platba (32)
[…] (35)
(…)
20 000,0
28 064,5
2006
Poplatek za 2 prodloužení (33)
(…)
(…)
835,8
1 092,1
Poplatek za těžbu 3 (34)
(…)
(…)
5 755,7
7 520,0
Celkem
(…)
(…)
6 591,6
8 612,1
2007
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
769,7
926,5
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
3 428,0
4 126,4
Celkem
(…)
(…)
4 197,7
5 052,9
2008
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
345,8
382,9
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-28 444,7
-31 498,5
Celkem
(…)
(…)
-28 099,0
-31 115,6
2009
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
211,2
211,2
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-1 942,1
-1 942,1
Celkem
(…)
(…)
-1 730,9
-1 730,9
CELKOVÝ SOUČET
(…)
(…)
959,5
8 883,0
Částky vycházejí z údajů, které poskytly maďarské orgány.
(31)
Maďarsko dále poukazuje na to, že na základě smlouvy o prodloužení za danou dobu a s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy, včetně poplatků za prodloužení a jednorázové platby, společnost MOL ve skutečnosti zaplatila státu více, než kolik by zaplatila bez smlouvy o prodloužení, tj. podle horního zákona. Porovnání skutečné výše úhrad provedených společností MOL a hypotetických plateb je uvedeno v tabulce 3 výše. Údaje poskytly maďarské orgány.
(32)
Podle Maďarska těžební společnosti oprávněně očekávají předvídatelnost poplatků za těžbu, které by se tudíž v průběhu času neměly měnit. Na tom byly založeny úvahy, které stály v pozadí novelizace horního zákona, jelikož přestože se poplatky za těžbu následkem této novely změnily, ve skutečnosti zde neexistovala žádná společnost, jejíž poplatky za těžbu by tato změna ovlivnila. Podle Maďarska by novelizace horního zákona mohla naznačovat, že by stát mohl změnit poplatky za těžbu pro pole, na kterých již těžba probíhá. Novela z roku 2008 však byla výsledkem kompromisu učiněného na základě jednání, která přijetí horního zákona předcházela. Tak byla implicitně přijata skutečnost, že mohou existovat legitimní očekávání. Těžební společnost tedy může legitimně očekávat, že stát jednostranně nezvýší žádný z těchto poplatků. Maďarsko se tedy domnívá, že systém horního zákona a konkrétních ustanovení v něm obsažených zahrnuje požadavek, aby poplatky za těžbu zůstaly v průběhu platnosti smlouvy nezměněné.
(33)
Závěrem maďarské orgány vysvětlují, že „výpovědní doložka“ je založena na důvodech národní bezpečnosti.
VI. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(34)
Komise obdržela připomínky od těchto zúčastněných stran: MOL (příjemce údajného opatření podpory) a Maďarská těžební unie, které je společnost MOL členem. Připomínky obou zúčastněných stran byly ve stejném duchu jako připomínky Maďarska a jejich poznámky do značné míry odpovídaly připomínkám, které uvedlo Maďarsko.
(35)
Společnost MOL, údajný příjemce dotyčného opatření, uvádí, že na maďarském trhu těžby uhlovodíků se jí nedostalo žádného preferenčního zacházení, ačkoli Komise v rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí opak. Většinu poplatků za těžbu, jež společnost MOL odvádí maďarskému státu, tvoří poplatky za těžbu ve výši J % (tj. těžba byla zahájena před 1. lednem 1998), což v praxi znamená, že společnost MOL platí 64-75 %, zatímco konkurenti (kteří zahájili těžbu později a těží na malých polích) musejí hradit pouze 12 % poplatky.
(36)
Uzavření smlouvy o prodloužení navíc znamenalo, že společnost MOL státu zaplatila více (s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy o prodloužení), než by bývala zaplatila bez této smlouvy, pouze na základě původního znění horního zákona.
(37)
Co se týče tvrzení Komise, že smlouvu o prodloužení nelze považovat za obdobu koncese, protože podléhá režimu povolení, společnost MOL uvedla, že prodloužení práva na těžbu nepodléhá povolení na základě jednostranného rozhodnutí státu, ale pouze po dohodě s těžební společností. Pokud by účelem dotčeného právního předpisu bylo ponechat tuto záležitost na úvaze státu, bylo by příslušné ustanovení koncipováno jinak. Z tohoto znění horního zákona vyplývá, že legislativním záměrem bylo považovat smlouvu o prodloužení za obdobu koncesí.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise namítá, že tvrzení maďarských orgánů, že změna horního zákona byla nezbytná pro zajištění vyšších příjmů, je v rozporu se skutečností, že společnost MOL byla ve skutečnosti od zvýšených poplatků osvobozena.
(39)
Společnost MOL zde žádný rozpor nevidí. Na jedné straně tato společnost na základě smlouvy o prodloužení státu zaplatila více, než by bývala zaplatila podle horního zákona. Společnost MOL rovněž platí velmi vysoké poplatky za těžbu za pole podléhající poplatkům dle činitele J. Změna horního zákona by zároveň mohla mít dopad na pole otevřená v budoucnu.
(40)
Společnost MOL tvrdí, že složky platby za prodloužení v žádném případě nepředstavují pokutu, jak naznačuje Komise. Horní zákon rovněž stanoví sankce/pokuty za provozování těžební činnosti v rozporu s horním zákonem. Poplatky podle smlouvy o prodloužení představují výsledek jednání mezi těžební společností a státem. Uzavření této smlouvy nebylo povinné: těžební společnost se mohla rozhodnout, že smlouvu neuzavře, čímž by ztratila právo na těžbu, a poté se zúčastnit veřejného výběrového řízení, v rámci kterého by nakonec mohla právo na těžbu získat levněji.
(41)
Srovnávat společnost MOL, jež takovou smlouvu o prodloužení uzavřela, se soutěžiteli, kteří podnikají v režimu povolení, je zavádějící. Společnost MOL dále zdůrazňuje, že splnila všechny své povinnosti a jednala v souladu s právními předpisy.
(42)
MOL rovněž nesouhlasí s názorem Komise, že násobitel „c“ je příliš nízký (jelikož je nižší než zákonná hranice ve výši 1,2násobku). Mělo by se také vzít v úvahu, že se zvýšené poplatky za těžbu týkaly téměř 150 polí, a tudíž zvýšené poplatky přinesly státu výrazně vyšší příjmy z těžby.
(43)
Konečně, pokud jde o argument Komise, že je společnost MOL zvýhodňována tím, že nepodléhá doložce Brent, společnost připomíná, že činitel J je také citlivý na ceny.
(44)
Maďarská těžební unie (dále jen „těžební unie“) zastupuje společnosti, které se zabývají těžební činností nebo činnostmi s těžbou souvisejícími. Jejím hlavním cílem je zlepšit celkový provozní rámec pro provádění těžebních činností v Maďarsku, sledovat legislativní postupy a jednat v zájmu svých členů. V současné době má 66 členů, včetně společnosti MOL. Předsedou rady těžební unie je vyšší řídicí pracovník společnosti MOL (36).
(45)
Podle těžební unie těžební společnosti oprávněně očekávají, že se výše poplatků za těžbu u polí, která jsou již otevřená, nebude měnit. Stát tudíž nemůže poplatky jednostranně zvyšovat „retroaktivně“ (tj. za pole, která jsou již v provozu). Těžební unie tento názor vyjádřila v souvislosti s návrhem zákona, který předcházel novelizaci horního zákona, a podle těžební unie byla tato zásada při změně horního zákona zohledněna. Konečné znění nebylo rozporováno, protože pokud jde o jeho účinek, nezvyšuje poplatky za těžbu na polích, kde již byla těžba zahájena.
(46)
Pokud jde o obecnou charakteristiku a hospodářské podmínky těžebního trhu, vysvětluje těžební unie, že doba trvání těžebních projektů je relativně dlouhá. Mezi započetím průzkumu a skutečnou těžbou může uběhnout 10-15 let. V této fázi má těžební společnost jen výdaje; příjem začíná vykazovat až po spuštění těžby. Dále zde existuje nevyhnutelné geologické riziko, jelikož není jasné, jestli bude průzkum úspěšný. Proto je nutné projekty plánovat s největší pečlivostí. Ziskovost projektu závisí na řadě faktorů. Vzhledem k četným rizikům se v tomto odvětví očekává, že alespoň ta, která může ovlivnit stát, zůstanou během trvání projektu stabilní, tj. legislativní rámec nebo poplatky za těžbu. Vzhledem ke zvláštní charakteristice tohoto odvětví hrají struktury financování v projektech důležitou roli. Věřitelé projekty neustále podrobně zkoumají a mohou financování ukončit, pokud se podmínky výrazně změní.
(47)
Proto v zemích s vysokým politickým rizikem uzavírá těžební společnost se státem smlouvu, která se řídí soukromým právem. Ve stabilních oblastech, jako je západní Evropa, nejsou takové smlouvy potřeba, protože lze předpokládat, že stát nebude právní rámec neustále měnit. Stabilitu, pokud jde o státní podíl, očekávají jak těžební společnosti, tak věřitelé. Bez této stability by bylo riziko projektu vyšší; země se stabilní hospodářskou politikou si nemůže dovolit časté změny politiky, protože by tak těžařské podniky odradila.
(48)
Těžební unie dále poukazuje na to, že zásady právní jistoty a ochrany získaných práv jsou zakotveny v judikatuře evropských soudů a v maďarské ústavě. Proto maďarský zákonodárce nemá právo zvyšovat poplatky za těžbu za pole, která jsou již v provozu, jelikož právní předpisy musejí být předvídatelné. Těžební unie se navíc domnívá, že „stálost“ poplatků za těžbu představuje získané právo.
(49)
Další argument, který uvádí těžební unie, je zákaz diskriminace. Zejména nesmí existovat žádná diskriminace mezi společnostmi podnikajícími na základě koncese a těmi, které fungují na základě systému povolení. Maďarský zákonodárce proto není oprávněn poplatky za těžbu zvyšovat „zpětně“ za pole, která jsou již otevřená. Evropský soudní dvůr v řadě rozsudků vysvětluje, že právní jistota je základním prvkem práva Evropské unie. Právní předpisy musejí být jednoznačné, přesné a předvídatelné, zejména mají-li negativní dopad na jednotlivce nebo společnosti (viz citovaná judikatura). Těžební unie dále namítá, že zásada právní jistoty a získaných práv je rovněž zakotvena v maďarské ústavě, a závěrem dodává, že na základě práva Evropské unie a ústavních zásad musí být právní předpisy předvídatelné.
(50)
Těžební unie závěrem dodává, že zásada ochrany získaných práv vyplývá ze zásady právní jistoty. Zásada ochrany získaných práv je při vnitrostátních a mezinárodních legislativních postupech řídících těžební práva dodržována. Ostatní členské státy EU mají rovněž stabilní právní předpisy týkající se těžby, které se často nemění.
VII. EXISTENCE PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(51)
S cílem zjistit, zda opatření představuje státní podporu, musí Komise posoudit, zda sporné opatření splňuje podmínky čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Tento článek stanoví, že: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“ S ohledem na toto ustanovení Komise níže posoudí, zda sporné opatření představuje státní podporu.
(52)
Za prvé je třeba připomenout, že opatření může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU bez ohledu na svou právní formu. I když byla smlouva o prodloužení uzavřena v souladu s příslušnými ustanoveními horního zákona a i když je na Maďarsku, aby stanovilo výši poplatku v zákoně, neznamená to samo o sobě, že jsou tyto kroky nebo jejich důsledky slučitelné s pravidly EU v oblasti státní podpory. Skutečnost, že je opatření slučitelné s vnitrostátním právem, nemá vliv na jeho slučitelnost s pravidly v oblasti státní podpory stanovenými ve Smlouvě o fungování EU.
(53)
Mimo to, jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, se Komise nedomnívá, že by nějaký aspekt této věci, tj. příslušná ustanovení horního zákona, smlouva o prodloužení a změna horního zákona, byl sám o sobě v rozporu s pravidly v oblasti státní podpory. Naopak Komise v této věci považuje celý sled kroků státu za „opatření“ a posuzuje dopad smlouvy o prodloužení společně s následnými změnami horního zákona.
(54)
Pokud jde o argumenty Maďarska, že poplatky za těžbu nepředstavují daň, ale podíl státu, Komise podotýká, že tento argument je z pohledu posuzování státní podpory irelevantní. Pravidla v oblasti státní podpory se uplatní na všechny druhy nákladů, které podnikům vznikají a od nichž jsou na základě státního opatření osvobozeny. V každém případě je třeba poznamenat, že vydávání správních povolení pro těžbu nerostných a uhlovodíkových surovin se jeví jako typická role orgánu veřejné moci; platby za taková povolení jsou srovnatelné s daněmi nebo správními poplatky.
(55)
Konečně, pokud jde o výpovědní doložku, se Komise domnívá, že se nejedná o otázku státní podpory. Skutečnost, že je ve smlouvě uvedeno, že může být vypovězena, jestliže třetí strana získá podíl ve společnosti MOL přesahující 25 %, je opatření, které nezahrnuje státní prostředky.
(56)
Aby bylo možné opatření považovat za státní podporu, musí být zvláštní nebo selektivní v tom, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(57)
Podle judikatury Soudního dvora (37), pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je zásadní při posuzování státní podpory, čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření „zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci.
(58)
Soudní dvůr v řadě případů rovněž rozhodl, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státní podpory, ale definuje je podle jejich účinků (38).
(59)
Pojem „státní podpora“ se ovšem nezahrnuje na státní opatření, které rozlišuje mezi podniky, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo vnitřního uspořádání systému, do něhož tato opatření patří.
(60)
Komise nesouhlasí s argumentací maďarských orgánů a zúčastněných stran týkající se neexistence selektivity.
(61)
Aby bylo možné zjistit, jestli je příslušné opatření selektivní, musí být definován odpovídající referenční systém (39).
(62)
V daném případě Komise za odpovídající referenční systém pro posuzování považuje režim povolení. Společnost MOL se nemusela účastnit výběrového řízení na získání koncese v uzavřené oblasti. Namísto toho získala právo na těžbu na svá pole podléhající režimu povolení a soutěží s účastníky trhu, kteří podnikají v rámci tohoto režimu. Smlouva o prodloužení je součástí režimu povolení. Pouhá skutečnost, že společnost MOL nedokázala spustit těžbu ve stanovené lhůtě a musela zažádat o smlouvu o prodloužení, nemůže mít za následek změnu referenčního systému. Přijetí takového argumentu by vedlo k situaci, ve které je jedné společnosti poskytováno individuální zacházení jako v případě režimu koncese, ale bez veřejného výběrového řízení.
(63)
Maďarské orgány se ve skutečnosti mohou volně rozhodnout, má-li být pole v režimu koncese nebo povolení. Čili když maďarské orgány chtějí poskytnout práva na těžbu na základě smlouvy, mohou zvolit transparentní postup udělení koncese, jehož součástí je veřejné výběrové řízení. Komise nemůže uznat, že by neprůhledná takzvaná „kvazikoncese“, která se nyní uplatňuje pouze v případě jedné společnosti (MOL), mohla být chápána jako samostatný referenční systém.
(64)
Maďarsko mělo navíc velkou volnost v případě prodlužování povolení nebo následné změny příslušných ustanovení horního zákona (i přes vědomí, jaké výhody by to přineslo společnosti MOL jakožto jedinému zástupci na trhu s uhlovodíky, který uzavřel smlouvu o prodloužení). Maďarsko mělo možnost poplatky za těžbu kdykoli vymezit, tj. mohlo se rozhodnout horní zákon vůbec neupravovat. Z pohledu účinků sledu kroků je jasné, že tento sled jednoznačně zvýhodnil jeden konkrétní podnik.
(65)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že referenčním systémem je režim povolení.
(66)
V rámci režimu povolení je smlouva o prodloužení jasně selektivní. Dokonce i samy maďarské orgány potvrzují, že strany mají při dojednávání podmínek této smlouvy jistý manévrovací prostor pro stanovení různých složek platby a navíc mají možnost rozhodnout se smlouvu neuzavřít vůbec. Bylo tudíž pouze na uvážení maďarských orgánů, jestli takovouto smlouvu se společností MOL (nebo s jakýmkoli jiným účastníkem trhu) uzavřou, nebo ne (40).
(67)
Takové zacházení nelze vysvětlovat pomocí logiky nebo povahy systému. Na jedné straně se poplatky za těžbu ukládají, aby zajistily státu příjem z vytěžené hodnoty. Na druhé straně se podle smlouvy o prodloužení hradí jednotlivé složky platby jako zvláštní poplatek za prodloužení. V tomto případě však uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci. Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 využívat nižší poplatky za těžbu v podstatě na všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří také podléhají režimu povolení a kteří těžbu spustili včas, a tudíž neuzavírali žádnou smlouvu o prodloužení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(68)
Toto byla jediná smlouva o prodloužení uzavřená na těžbu uhlovodíků. Společnost MOL uvedla, že existují další smlouvy o prodloužení na těžbu pevných nerostných surovin. Komise podotýká, že toto se týká jiných druhů nerostných surovin, které podle horního zákona podléhají jiným poplatkům za těžbu než uhlovodíky. Je rovněž nutno poznamenat, že v případě pevných nerostných surovin nedošlo v rámci novelizace horního zákona k žádné změně (tj. účastníci trhu, kteří takovou smlouvu uzavřeli, nebyli ovlivněni stejným „sledem opatření“, a tudíž nezískali žádnou výhodu).
(69)
Na základě výše uvedeného, navzdory argumentům, které Maďarsko předložilo, se Komise domnívá, že sled kroků, tj. znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, na základě toho uzavřená smlouva o prodloužení a následná změna horního zákona, je selektivní ve prospěch společnosti MOL.
(70)
Společné účinky sledu opatření způsobily, že z držitelů povolení k těžbě uděleného v souladu s oddílem 5 horního zákona pouze společnost MOL podléhala zvláštnímu režimu, který ji chránil před jakýmkoli zvýšením poplatků za těžbu, jež se běžně odvádí za těžbu uhlovodíků.
(71)
Závěrem, vzhledem k širokému prostoru při schvalování smlouvy o prodloužení a s ohledem na fakt, že je výjimka ve skutečnosti určena pro jedinou společnost, je kritérium selektivity splněno.
(72)
Na rozdíl od tvrzení maďarských orgánů je Komise toho názoru, že stát nevykonává výdělečnou činnost prostřednictvím udělování povolení pro těžební činnosti. Udělování správních koncesí nebo povolení k těžbě spíše souvisí s výkonem moci, která náleží veřejnému orgánu, protože tuto činnost nemůže vykonávat soukromý subjekt (41). V Maďarsku - stejně jako v ostatních členských státech EU - není původním vlastníkem nerostných surovin žádný soukromý subjekt. Právní systémy členských států obecně přisuzují kontrolu nad nerostným bohatstvím orgánům veřejné moci (42). Rozhodnutí povolit společnosti těžbu nerostných zdrojů formou, kterou si členský stát zvolí, a oproti úhradě určitých poplatků je tudíž z důvodu jeho povahy a pravidel úkolem orgánů veřejné moci a lze označit jako projev moci veřejných orgánů. Zásah Maďarska za účelem podrobit těžební činnost správnímu dozoru slouží obecnému zájmu, a nikoli zájmům komerčním. Toto jednání je tedy nutné považovat za formu státního zásahu orgánem veřejné moci, přičemž tento zásah se liší od jednání soukromého investora v tržním hospodářství (43).
(73)
I kdyby v tomto případě bylo povolení k těžbě považováno za hospodářskou činnost, jejímž prostřednictvím stát sleduje komerční účely (což není), Komise podotýká, že neexistuje žádná jasná a přímá souvislost z hlediska peněz mezi výší poplatků za těžbu, které Maďarsko stanovilo pro společnost MOL, a hodnotou povolení k těžbě. Odůvodnění Maďarska, jmenovitě, že při uzavírání smlouvy o prodloužení jednalo jako tržní subjekt, není podloženo. Konkrétně nic nenaznačuje, že by ve veřejném výběrovém řízení na těchto dvanáct polí (na která by nebylo povolení prodlouženo) konkurent nepředložil vyšší nabídku. Maďarsko rovněž nepředložilo žádný důkaz, že při uzavírání smlouvy o prodloužení vzalo v potaz všechny příslušné faktory a rizika z komerčního pohledu, tj. všechny součásti platby ve smlouvě o prodloužení, možné vyšší poplatky stanovené horním zákonem do roku 2020, trvání smlouvy a možné soutěžitele.
(74)
Maďarsko dále tvrdí, že po sporné změně horního zákona ve skutečnosti žádný další účastník trhu nemusel platit vyšší poplatky než společnost MOL, protože do kategorií s vyššími poplatky za těžbu ve skutečnosti v daném období nespadali žádní soutěžitelé.
Tabulka 4
Souhrn platných poplatků za těžbu před a po změně horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Poplatky za pole, na která se vztahuje smlouva MOL,
platné do roku 2020
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J % (46)
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J % c (47)
(minimálně 12 %)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Těžba zahájená po 1. lednu 2008 (44)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
(75)
Tento argument musí být odmítnut.
(76)
Výše uvedená tabulka 4 výše shrnuje rozsah, v jakém na základě smlouvy o prodloužení a následné novelizace horního zákona společnost MOL hradila nižší poplatky, než jaké stanovil horní zákon.
(77)
Za prvé z údajů, které poskytly maďarské orgány, vyplývá, že ve skutečnosti zde bylo několik podniků provozujících pole na základě režimu povolení, na které se v období mezi 8. lednem 2008 a 23. lednem 2009 vztahovaly vyšší poplatky za těžbu, než hradila společnost MOL, v důsledku první novely horního zákona a rovněž od 23. ledna 2009 do dnešního dne v důsledku druhé novely horního zákona. Z vysvětlení, která maďarské orgány poskytly, vyplývá, že v roce 2008 zde na polích v režimu povolení těžily kromě společnosti MOL i další podniky, jež v důsledku uplatnění doložky Brent platily více než 12 % (mezi 14,24 % a 18 %) (48).
(78)
Za druhé, přestože maďarské orgány tvrdí, že zde existují pouze soutěžitelé, kteří provozují nebo se chystají provozovat menší pole (tj. s výtěžností menší než 500 m3 nebo 200 kt), Komise podotýká, že i kdyby tato malá pole spadala do kategorie 12 %, přesto musí v příslušných případech zaplatit přirážku Brent. Takto by poplatky za těžbu mohly stoupnout až na 18 %. Komise znovu připomíná, že účinek opatření spočívá v tom, že společnost MOL nepodléhá doložce Brent stanovené v horním zákoně pro všechny ostatní subjekty.
(79)
Za třetí, pokud jde o aktuální obecné tržní prostředí v Maďarsku, těžbou uhlovodíků se zde zabývá několik těžebních společností. Dále zde existuje několik společností, které provádějí průzkum a které by mohly otevřít pole a konkurovat společnosti MOL. Jakékoli nově vstupující subjekty v rámci režimu povolení budou podléhat zákonným poplatkům za těžbu a budou muset konkurovat společnosti MOL, která jako jediná nemusí za svá těžební pole platit poplatky, jež ukládá obecný režim povolení, a vztahují se na ni poplatky nižší.
(80)
Za čtvrté, Komise podotýká, že společnost MOL ve skutečnosti podléhá poplatkům ve výši zhruba 12,24 % nejenom za dvanáct polí, na která získala prodloužení, ale za všechna svá těžební pole otevřená po 1. lednu 1998, jež v době uzavření smlouvy v roce 2005 provozovala v režimu povolení, a poplatkům ve výši J % za všechna pole zprovozněná před 1. lednem 1998. Poplatky společnosti MOL jsou navíc stanoveny ve výši 12,24 % až do roku 2020. Takto získala společnost MOL výhodu v případě většiny svých polí v režimu povolení na značně dlouhou dobu.
(81)
Za páté, kdyby se hypoteticky báňský úřad rozhodl, že prodloužení na zmíněných dvanáct polí neudělí, všechna ostatní pole společnosti MOL v režimu povolení by následně rovněž podléhala podstatně vyšším poplatkům za těžbu, což by znamenalo vyšší příjmy pro stát (49). Navíc, jak bylo uvedeno v odstavci 73, stát mohl vypsat veřejné výběrové řízení na získání koncese na těchto dvanáct polí, u kterých by nebylo povolení prodlouženo, a mohl takto možná obdržet od konkurence vyšší nabídku.
(82)
Pokud jde o argument Maďarska, že společnost MOL platila v letech 2006 a 2007 vyšší poplatky za těžbu, konkrétně 12,24 %, Komise podotýká, že tento argument je irelevantní.
(83)
Za prvé, důvodem byla skutečnost, že společnost MOL musela uhradit stanovené zvýšení poplatků za těžbu (z 12 % na 12,24 %) stejně jako jakákoli jiná společnost, která by chtěla prodloužit povolení na těžbu. V tomto ohledu se společnosti MOL dostalo standardního zacházení a nebyla nijak znevýhodněna. V tomto okamžiku se ani neprojevilo zvýhodnění společnosti MOL. K tomu došlo až po první novele horního zákona, tedy od 8. ledna 2008.
(84)
Navíc v roce 2008 společnost MOL zaplatila o 28,4 miliardy HUF a v roce 2009 o 1,9 miliardy HUF méně na poplatcích za těžbu na polích, na nichž se již těžilo, než by bývala zaplatila, kdyby podléhala znění horního zákona, které bylo v té době v platnosti.
(85)
Pokud jde o další složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona (tj. poplatky za prodloužení a jednorázová platba), tyto částky byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. Tyto složky platby ani nelze považovat za „zálohu“ na poplatky za těžbu splatné v následujících obdobích. Znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona je v tomto ohledu jasné. Konkrétně stanoví, že „společnost zaplatí poplatky, pokud jí je prodloužení uděleno“. Dvě další součásti souvisejí s počtem polí, na která bylo prodloužení uděleno. Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona tudíž jasně vytváří spojitost mezi prodloužením a platební povinností.
(86)
Podle judikatury podpora poskytnutá podniku nemůže být kompenzována poplatkem uloženým stejnému podniku, který představuje zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející s opatřením, jež představuje státní podporu (50). V dotyčném případě, jak je uvedeno v odstavci (85), představují složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona poplatek za prodloužení, který lze chápat jako zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející se změnou zákonných poplatků v režimu povolení. A konečně Komise poukazuje na to, že uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci.
(87)
Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 hradit nižší poplatky za těžbu v podstatě za všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří neuzavřeli smlouvu o prodloužení, protože těžbu zahájili včas, a také podléhají režimu povolení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(88)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že toto opatření přineslo společnosti MOL výhodu. Chrání společnost MOL před náklady, které by jí jinak vznikly. Účinek smlouvy o prodloužení společně s následnou úpravou horního zákona vytvořily výhodu, kterou společnost získala.
(89)
Opatření zahrnuje ušlé příjmy, na které by stát měl jinak nárok, a tudíž je hrazeno ze státních prostředků.
(90)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost a je vymezena jako podnik. Soutěží s dalšími podniky, které nevyužívají stejnou výhodu. Z tohoto důvodu dané opatření narušuje hospodářskou soutěž. Společnost MOL navíc působí v odvětví, ve kterém probíhá obchod mezi členskými státy, a tudíž je rovněž splněno kritérium vlivu na obchod v rámci Evropské unie.
(91)
Na základě výše uvedených argumentů se Komise domnívá, že dané opatření splňuje kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Za těchto okolností je nutné považovat dotčené opatření za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
VIII. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(92)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování EU stanoví výjimky z obecného pravidla, že je státní podpora neslučitelná s vnitřním trhem, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 1.
(93)
Níže Komise posuzuje slučitelnost daného opatření podle uvedených výjimek. Je třeba poznamenat, že Maďarsko neuvedlo žádné argumenty, pokud jde o slučitelnost s vnitřním trhem.
(94)
Dále je třeba také poznamenat, že toto opatření má za následek snížení nákladů, které by jinak společnosti MOL vznikaly, a proto musí být považováno za provozní podporu.
(95)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 Smlouvy o fungování EU se v tomto případě neuplatní, protože toto opatření není sociální povahy, neposkytuje se individuálním spotřebitelům, není určeno k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a neposkytuje se hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením Německa.
(96)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(97)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. a) „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem. Celé území Maďarska bylo považováno za takovou oblast v době přistoupení a většina jeho regionů má stále na takovou pomoc nárok (51).
(98)
Slučitelnost státní podpory pro podporované oblasti se řídí pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (52). Podle pokynů k regionální podpoře může být státní podpora v zásadě schválena pouze pro investiční náklady (53). Jak již bylo uvedeno výše, zmíněnou podporu nelze považovat za investiční podporu. Co se týče provozní podpory, toto opatření nepřispívá k rozvoji žádné činnosti nebo žádné hospodářské oblasti a není v čase omezeno, ani klesající nebo proporční vzhledem k tomu, co je potřebné pro nápravu určitých konkrétních hospodářských situací (54).
(99)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy o fungování EU.
(100)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“, mohou být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem.
(101)
Komise podotýká, že sporná podpora není určena k tomu, aby napomohla uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu, a Komise rovněž neshledala žádné důkazy, že by byla určena k tomu, aby napravila vážnou poruchu v maďarském hospodářství.
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU.
(103)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování EU podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví mohou být prohlášeny za slučitelné se smlouvou o fungování EU, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v EU v míře odporující společnému zájmu. Toto se na dotčený případ zjevně nevztahuje.
(104)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování EU umožňují schválení státní podpory, která má usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, která vysvětlují, jak bude používat výjimku uvedenou v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(105)
Komise se však domnívá, že na základě povahy a charakteru této podpory nelze výjimky podle těchto pokynů a sdělení v této věci uplatnit. Maďarsko navíc netvrdí, že by tato podpora mohla být slučitelná v souladu s uvedenými pravidly.
(106)
Posuzovaná podpora tedy představuje neslučitelnou státní podporu.
IX. OPRÁVNĚNÁ OČEKÁVÁNÍ, ZÍSKANÁ PRÁVA A DISKRIMINACE
(107)
Přestože Komise nezpochybňuje argument, že předvídatelnost lze obecně chápat jako pobídku k investování, je nutné poznamenat, že s ohledem na imperativní charakter kontroly státní podpory prováděné Komisí na základě článku 108 Smlouvy o fungování EU mohou podniky, které jsou příjemci podpory, mít v zásadě legitimní důvěru, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že tato podpora byla poskytnuta při dodržení postupu udělování státní podpory (55). V tomto ohledu nemá žádný příjemce právo odvolávat se na dobrou víru, aby obhájil získaná práva a vyhnul se vracení podpory (56).
(108)
Je pravda, že Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání se vztahuje na každý procesní subjekt, u kterého vzbudil orgán Evropské unie podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správním orgánem (57). V tomto případě žádný orgán EU společnosti MOL neposkytl žádné záruky, které by mohly ospravedlnit legitimní očekávání.
(109)
Je rovněž pravda, že se příjemce neprávem udělené podpory může odvolávat na výjimečné okolnosti, na jejichž základě by mohl oprávněně očekávat, že podpora je v souladu s právem, a proto odmítnout tuto podporu vrátit. V tomto případě však žádné výjimečné okolnosti neexistují. Naopak novela horního zákona z roku 2008 ukazuje, že se těžební společnosti v zásadě nemohou spolehnout na to, že se zákon nebude žádným způsobem měnit.
(110)
Komise poukazuje na to, že výše poplatků za těžbu vztahující se na pole, která jsou již v provozu, byla v poslední době upravena dvakrát, konkrétně ke dni 8. ledna 2008 a 23. ledna 2009. Za prvé je třeba zdůraznit, že novela horního zákona z roku 2008 byla určena pro stávající povolení k těžbě. Na to jasně poukazuje skutečnost, že znění horního zákona z roku 2008 rovněž zahrnuje podmínky povolení udělených před rokem 2008. Pro tato povolení byly poplatky upraveny od okamžiku, kdy vstoupil nový horní zákon v platnost. To dokazuje, že držitelé povolení nemohou legitimně očekávat ani nezískali právo na to, že se výše těžebních poplatků v průběhu období, na které jim bylo povolení uděleno, nezmění.
(111)
V rozporu s tím, co tvrdí Maďarsko a další zúčastněné strany, judikatura EU potvrzuje, že není možné věřit v neexistenci jakýchkoli legislativních změn (58). Legislativní změny rovněž nelze vyloučit ani na základě zásady právní jistoty.
(112)
Pokud jde o argument diskriminace, je nutné jej rovněž odmítnout. Zvýšení poplatku není diskriminační, je-li uplatněno na každého, zejména protože v rámci daného režimu neexistuje žádné rozlišování, tj. nerozlišuje se mezi podniky, které podléhají povolení.
X. NAVRÁCENÍ
(113)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise poté, co zjistila, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (59). Povinnost členského státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou se společným trhem, slouží podle stálé judikatury Soudního dvora k obnovení dřívějšího stavu (60). Podle Soudního dvora je tohoto cíle dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (61).
(114)
V souladu s touto judikaturou se v článku 14 nařízení Rady (ES) č. 659/99 stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“ (62).
(115)
Jelikož dotčené opatření musí být považováno za protiprávní a neslučitelnou podporu, musí být tato podpora vrácena za účelem obnovení stavu, který na trhu existoval před udělením podpory. Příjemce tudíž musí vrátit částku, která se vypočítává od data, kdy mu byla výhoda udělena, tj. odkdy mohl příjemce příslušnou podporu využívat, a uhradit úroky z vymáhané podpory do úplného vrácení podpory.
(116)
V tomto případě musí být opatření považováno za sled kroků, které stát učinil. Díky smlouvě o prodloužení byla společnost MOL chráněna před budoucím zvyšováním zákonných poplatků za těžbu. Výhoda pro společnost MOL se projevila, když nabyla účinku první novela horního zákona, což bylo dne 8. ledna 2008. Toto je datum, od kterého byla společnost MOL de facto zbavena zátěže plynoucí z vyšších poplatků, a tudíž zvýhodněna oproti své konkurenci.
(117)
Jak bylo objasněno v odstavci 61-65, odpovídajícím referenčním systémem je systém ostatních účastníků trhu, kteří podnikají na základě režimu povolení. Výhodu tedy představuje rozdíl mezi skutečnou výší poplatků za těžbu, kterou společnost MOL uhradila po změně horního zákona za pole, na nichž již probíhala těžba a jež podléhala režimu povolení, a výší poplatků, kterou stanovil horní zákon.
(118)
Jak již bylo uvedeno v odstavci 85 výše, Komise zastává názor, že ostatní složky platby ve smlouvě (poplatky za prodloužení a jednorázová platba) byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. To znamená, že je nelze brát v potaz při výpočtu výhody.
Tabulka 5
Shrnutí skutečné a hypotetické výše poplatků za těžbu společnosti MOL za příslušné období
Platby poplatků za těžbu
Skutečné (63)
(podle smlouvy o prodloužení) v milionech HUF
Hypotetické
(podle platného horního zákona) v milionech HUF
Rozdíl v milionech HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Rozdíl tedy činí 28,4 miliardy HUF za rok 2008 a 1,9 miliardy HUF za rok 2009, tj. celkem 30,3 miliardy HUF, jak je uvedeno v tabulce 5. Toto je částka, kterou by Maďarsko mělo od společnosti MOL vymáhat, plus úroky z vymáhané podpory. Vráceny by měly být i částky za rok 2010, v jejichž případě ještě nejsou k dispozici žádné údaje.
(120)
Rozdíl ve výši ušlých poplatků mezi lety 2008 a 2009 vznikl v důsledku skutečnosti, že poté, co dne 23. ledna 2009 vstoupila v platnost druhá novela horního zákona, byl pro některá pole, tedy pro pole otevřená mezi lety 1998 a 2008 alespoň částečně obnoven právní stav, který byl před novelou z roku 2008.
XI. ZÁVĚR
(121)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že opatření ve prospěch společnosti MOL, tedy účinky smlouvy o prodloužení spolu s novelou horního zákona z roku 2008, představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
(122)
Jelikož musí být opatření považováno za protiprávní a neslučitelnou státní podporu, musí společnost MOL tuto podporu vrátit za účelem obnovení situace, která na trhu existovala před udělením této podpory.
(123)
Částka, kterou musí společnost vrátit, činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, z hlediska poplatků za těžbu, které již byly uhrazeny, musí Maďarsko vypočítat částku, jež má být vrácena, stejným způsobem jako pro roky 2008 a 2009, dokud nebude opatření zrušeno,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Kombinace pevně stanoveného poplatku za těžbu vymezeného ve smlouvě o prodloužení uzavřené mezi maďarským státem a společností MOL Nyrt. dne 22. prosince 2005 a následných změn zákona č. XLVIII z roku 1993 o těžbě představuje státní podporu pro společnost MOL Nyrt. ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
2. Státní podpora uvedená v čl. 1 odst. 1, kterou Maďarsko protiprávně udělilo společnosti MOL Nyrt. v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, je neslučitelná s vnitřním trhem.
3. Maďarsko zastaví poskytování státní podpory uvedené v odstavci 1 do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 2
1. Maďarsko zajistí navrácení podpory uvedené v článku 1 od příjemce.
2. Celková výše státní podpory činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, musí Maďarsko vypočítat částku podpory do data zrušení opatření.
3. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány příjemci k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
4. Výše úroků je vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 pozměněného nařízením (ES) č. 271/2008.
Článek 3
1. Podpora uvedená v článku 1 se získá zpět okamžitě a účinně.
2. Maďarsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Maďarsko Komisi následující informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky z vymáhané podpory), která má být od příjemce získána zpět, včetně výpočtu výše podpory za rok 2010;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Maďarsko informuje Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provádění tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 1 zcela získána zpět. Na žádost Komise neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané podpory, které již byly od příjemce získány zpět.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice.
V Bruselu dne 9. června 2010.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 9 czerwca 2010 r.
w sprawie pomocy państwa C 1/09 (ex NN 69/08) udzielonej przez Węgry na rzecz MOL Nyrt.
(notyfikowana jako dokument nr C(2010) 3553)
(Jedynie tekst w języku węgierskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/88/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
uwzględniając decyzję Komisji o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu (1) w odniesieniu do pomocy C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami i po uwzględnieniu tych uwag,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
W dniu 13 stycznia 2009 r. po otrzymaniu skargi, która wpłynęła w dniu 14 listopada 2007 r., Komisja rozpoczęła formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie środka wprowadzonego przez Węgry, stanowiącego domniemaną pomoc państwa na rzecz spółki pod nazwą Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt. (zwanej dalej „MOL”).
(2)
Węgry przedstawiły swoje uwagi dotyczące decyzji Komisji w sprawie wszczęcia postępowania w dniu 8 kwietnia 2009 r.
(3)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 28 marca 2009 r. (3). Uwagi wpłynęły od dwóch zainteresowanych stron: MOL i Węgierskiego Zrzeszenia Górnictwa (Magyar Bányászati Szövetség), w obu przypadkach w dniu 27 kwietnia 2009 r.
(4)
Komisja przekazała uwagi Węgrom w piśmie z dnia 2 czerwca 2009 r. W piśmie z dnia 3 lipca 2009 r. Węgry poinformowały, że nie zgłaszają uwag do twierdzeń zainteresowanych stron.
(5)
W terminach 21 września 2009 r. i 12 stycznia 2010 r. Komisja poprosiła władze węgierskie o dodatkowe informacje, na co Węgry odpowiedziały pismami z dnia 19 października 2009 r. i 9 lutego 2010 r.
II. BENEFICJENT
(6)
MOL jest zintegrowaną spółką gazowo-naftową z siedzibą w Budapeszcie, na Węgrzech. Podstawowa działalność MOL na rynku węgierskim obejmuje: poszukiwania i wydobycie ropy naftowej i gazu ziemnego; przetwórstwo gazu; rafinację, transport, magazynowanie i - zarówno hurtową, jak i detaliczną - dystrybucję produktów pochodnych ropy naftowej; przesyłanie gazu ziemnego; oraz produkcję i sprzedaż olefin i poliolefin. Ponadto w skład Grupy MOL (do której należy MOL) wchodzi także kilka innych węgierskich i zagranicznych spółek zależnych (4).
(7)
Na Węgrzech i w Słowacji Grupa MOL zajmuje czołową pozycję na rynku w każdej dziedzinie swojej podstawowej działalności. W 2008 r. sprzedaż netto MOL i Grupy MOL wynosiła odpowiednio około 6,8 mld EUR i 13 mld EUR (5). W tym samym roku ich dochód z działalności operacyjnej wynosił odpowiednio około 400 mln EUR i 732 mln EUR.
III. OPIS ŚRODKA POMOCY
(8)
Ogólne przepisy regulujące górnictwo na Węgrzech są zawarte w ustawie o górnictwie z 1993 r. (zwanej dalej „ustawą o górnictwie”) (6), która reguluje także działalność górniczą (poszukiwanie, badania i wydobycie) w zakresie złóż węglowodorów (tj. ropy naftowej i gazu ziemnego).
(9)
W ustawie o górnictwie rozróżnia się działalność górniczą prowadzoną na podstawie dwóch różnych instrumentów prawnych: (i) koncesji (7); oraz (ii) zezwolenia (8).
-
W przypadku koncesji minister odpowiedzialny za górnictwo (zwany dalej „właściwym ministrem”) zawiera umowę (9) z oferentem wyłonionym w przetargu nieograniczonym (10) na eksploatację „zamkniętego obszaru”.
-
Różni się on od „obszarów otwartych” (11), w przypadku których Urząd Górniczy nie może odmówić udzielenia zezwolenia na użytkowanie górnicze, jeśli wnioskodawca spełnia warunki określone w przepisach prawnych (12).
(10)
Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o górnictwie (13) obszary zamknięte są zarezerwowane dla działalności górniczej na podstawie koncesji. Tym samym każdy obszar inny niż obszar zamknięty klasyfikuje się jako obszar otwarty. Według wyjaśnień przedstawionych przez Węgry początkowo zamierzano zaliczyć wszystkie pola górnicze do obszarów zamkniętych, na których eksploatację będą udzielane koncesje. Obszary otwarte uważane za mniej zasobne w minerały stanowiłyby wyjątek. W takich przypadkach, jak sądzono, pola są mniej wartościowe i nie spodziewano się, by w przetargu nieograniczonym wpłynęły jakieś oferty.
(11)
Ustawa o górnictwie stanowi także, że wydobycie surowców mineralnych podlega opłacie eksploatacyjnej wnoszonej na rzecz państwa, której kwotę określa się jako procent wartości wydobywanych minerałów (14). Opłata eksploatacyjna różni się w zależności od zastosowanego systemu:
-
w przypadku koncesji kwota opłaty eksploatacyjnej ustalana jest w umowie koncesyjnej (15),
-
w przypadku surowców mineralnych wydobywanych na podstawie zezwolenia opłatę reguluje ustawa o górnictwie (16). Do stycznia 2008 r. opłata eksploatacyjna za wydobywanie węglowodorów na podstawie zezwolenia wynosiła 12 % w przypadku pól wprowadzonych do eksploatacji po dniu 1 stycznia 1998 r. i J % w przypadku pól, na których uruchomiono produkcję przed dniem 1 stycznia 1998 r. (17). Wskaźnik „J” miał być wyliczony zgodnie ze wzorem opartym na historycznych cenach gazu oraz ilości i wartości wydobycia; jego minimalny poziom ustalono na 12 %.
(12)
Artykuł 26/A ust. 5 ustawy o górnictwie stanowi, że jeśli przedsiębiorstwo górnicze działające na podstawie zezwolenia nie rozpocznie wydobycia w ciągu pięciu lat od daty wydania zezwolenia przez Urząd Górniczy, prawo użytkowania górniczego zostaje cofnięte (18).
(13)
W artykule tym przewidziano także możliwość przedłużenia tego terminu na podstawie umowy między właściwym ministrem a przedsiębiorstwem górniczym (19). Ustalono w nim trzy różne opłaty, które wnosi się w przypadku podjęcia decyzji o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego:
a)
po pierwsze, opłatę za przedłużenie należy wnosić za nieeksploatowane jeszcze pola do czasu faktycznego rozpoczęcia eksploatacji; opłata ta stanowi maksymalnie 1,2-krotność pierwotnej opłaty eksploatacyjnej, wyliczonej na podstawie ustanowionej hipotetycznej ilości minerałów, ponieważ należy ją wnieść w czasie, kiedy na polu nie prowadzi się jeszcze żadnej faktycznej produkcji;
b)
po drugie, jeśli wniosek o przedłużenie dotyczy więcej niż dwóch pól, dany poziom opłaty za przedłużenie należy zastosować do wszystkich pól górniczych tego przedsiębiorstwa (jako podwyższoną opłatę eksploatacyjną);
c)
po trzecie, jeśli przedłużenie dotyczy więcej niż pięciu pól, można dodatkowo pobrać opłatę jednorazową (20).
(14)
W dniu 19 września 2005 r. MOL złożył wniosek o przedłużenie prawa użytkowania górniczego 12 pól węglowodorów, które otrzymał wcześniej na podstawie zezwolenia i na których nie rozpoczął wydobycia przed upływem przewidzianego terminu. W dniu 22 grudnia 2005 r. MOL i minister zawarli umowę o przedłużeniu na podstawie art. 26/A ust. 5 ustawy o górnictwie, na następujących warunkach:
a) opłata za przedłużenie: 12 zezwoleń na eksploatację będących przedmiotem wniosku przedłużono o pięć lat (tj. MOL miałby pięć lat więcej na rozpoczęcie wydobycia na tych polach). Opłatę za przedłużenie za każdy rok pięcioletniego okresu przedłużenia określono z zastosowaniem obowiązującej w tym czasie opłaty eksploatacyjnej wynoszącej 12 % i mnożnika („c”) wynoszącego od 1,020 do 1,050, co dało opłaty za przedłużenie zawarte w tabeli 1 poniżej (21). Opłatę za przedłużenie przewidziano na pięć lat okresu przedłużenia. W przypadku pól już faktycznie eksploatowanych przewidziana opłata musiała zostać zastosowana do pozostałej części 15-letniego okresu jako opłata eksploatacyjna za pola objęte przedłużeniem (22);
b) rozszerzenie podwyższonej opłaty na wszystkie pola górnicze: ponieważ wnioskowano o przedłużenie prawa użytkowania górniczego dla więcej niż dwóch pól, konieczne było zastosowanie podwyższonej opłaty (równej opłacie za przedłużenie przedstawionej w tabeli 1) w odniesieniu do kolejnych 15 lat, tj. aż do 2020 r., za wszystkie pola MOL objęte zezwoleniem, które zostały wprowadzone do eksploatacji po dniu 1 stycznia 1998 r. W przypadku pól wprowadzonych do eksploatacji przed dniem 1 stycznia 1998 r. ma zastosowanie parametr „J” pomnożony przez „c” (23);
c) niezmienna opłata eksploatacyjna: strony wyraźnie uzgodniły, że przewidziana opłata eksploatacyjna będzie stosowana przez cały okres trwania umowy (tj. do 2020 r.), bez względu na ewentualne zmiany w ustawie o górnictwie (24);
d) opłata jednorazowa: ponieważ wnioskowano o przedłużenie prawa użytkowania górniczego w odniesieniu do więcej niż pięciu pól, jednorazowa opłata w wysokości 20 mld HUF (25) także została ustalona w umowie (26);
e) klauzula wypowiedzenia umowy: umowa stanowiła, że nie można jej zmieniać jednostronnie (lecz wyłącznie za porozumieniem obu stron). Mogła być wypowiedziana przez jedną ze stron jedynie w przypadku zmiany struktury własności w MOL (co najmniej 25 % udziałów).
(15)
Na mocy decyzji z dnia 23 grudnia 2005 r. Urząd Górniczy przedłużył MOL prawa użytkowania górniczego 12 pól, o które wnioskowano, i rozszerzył stosowanie podwyższonej opłaty na wszystkie pola tej spółki.
(16)
Nowelizacja (27) ustawy o górnictwie, która weszła w życie z dniem 8 stycznia 2008 r. (28) (zwana dalej „ustawą nowelizującą z 2008 r.”), spowodowała znaczne podniesienie opłaty eksploatacyjnej w przypadku niektórych kategorii węglowodorów. Nowelizacja ta nie miała wpływu na opłatę eksploatacyjną w przypadku innych rodzajów minerałów. W art. 5 ustawy nowelizującej przewidziano zróżnicowanie opłaty eksploatacyjnej w zależności od: (i) daty wprowadzenia pola górniczego do eksploatacji; (ii) ilości wydobywanych węglowodorów; oraz (iii) ceny ropy naftowej w danym okresie.
-
Przewidziano opłatę eksploatacyjną w wysokości 30 % w przypadku pól wprowadzonych do eksploatacji między dniem 1 stycznia 1998 r. a 1 stycznia 2008 r.
-
W przypadku pól wprowadzonych do eksploatacji po dniu 1 stycznia 2008 r. stosowane są zróżnicowane stawki (12 %, 20 % lub 30 %) w zależności od ilości wydobywanych węglowodorów.
-
W przypadku kopalń uruchomionych przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się parametr „J”, którego minimalną wartość ustalono na 30 %.
Ponadto wszystkie te stawki podlegają zwiększeniu w zależności od ceny ropy naftowej: + 3 %, jeśli cena ropy naftowej wynosi ponad 80 USD za baryłkę, lub + 6 %, jeśli cena ta wynosi ponad 90 USD za baryłkę (co określa się dalej jako „klauzulę Brent”). Specjalne stawki stosowane są np. w przypadku trudnych warunków wydobycia (12 %) i dużej ilości gazu obojętnego (8 %).
(17)
Powyższe stawki opłat eksploatacyjnych obowiązywały od dnia 8 stycznia 2008 r. do dnia 23 stycznia 2009 r. i miały zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw górniczych prowadzących działalność w miejscach eksploatacji na podstawie zezwolenia, łącznie z tymi, które uzyskały zezwolenie przed styczniem 2008 r., od momentu wejścia w życie zmian wprowadzonych do ustawy o górnictwie. Kolejna nowelizacja ustawy o górnictwie weszła w życie z dniem 23 stycznia 2009 r. (po decyzji Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego), zmniejszając opłatę eksploatacyjną w przypadku pól wprowadzonych do eksploatacji między dniem 1 stycznia 1998 r. a 1 stycznia 2008 r. ponownie do 12 % (ale utrzymując „klauzulę Brent”) (29). Opłata eksploatacyjna stosowana w przypadku innych rodzajów pól pozostała taka sama jak w ustawie o górnictwie obowiązującej w 2008 r.
(18)
W tabeli 2 zestawiono stosowane opłaty eksploatacyjne obowiązujące w przypadku działalności na podstawie zezwolenia, ustanowione w różnych wersjach ustawy o górnictwie.
Tabela 2
Zestawienie opłat eksploatacyjnych stosowanych w przypadku działalności na podstawie zezwolenia zgodnie z ustawą o górnictwie
Opłata stosowana do 2008 r.
Opłata stosowana w 2008 r.
Opłata stosowana od dnia 23 stycznia 2009 r.
Rozpoczęcie produkcji przed dniem 1 stycznia 1998 r.
J %
(co najmniej 12 %)
J %
(co najmniej 30 %, + 3 % lub 6 % klauzula Brent)
J %
(co najmniej 30 %, + 3 % lub 6 % klauzula Brent)
Rozpoczęcie produkcji między dniem 1 stycznia 1998 r. a 1 stycznia 2008 r.
12 %
30 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
12 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
Rozpoczęcie produkcji po dniu 1 stycznia 2008 r.
Pola gazowe o rocznej produkcji mniejszej niż 300 mln m3
Pola naftowe o rocznej produkcji mniejszej niż 50 tys. t
Nie dotyczy
12 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
12 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
Pola gazowe o rocznej produkcji 300-500 mln m3
Pola naftowe o rocznej produkcji 50-200 tys. t
20 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
20 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
Pola gazowe o rocznej produkcji powyżej 500 mln m3
Pola naftowe o rocznej produkcji powyżej 200 tys. t
30 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
30 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
Węglowodory w szczególnych warunkach eksploatacji
12 %
12 %
Duża ilość gazu obojętnego
8 %
8 %
„J” oblicza się zgodnie ze wzorem opartym na historycznych cenach gazu, ilości i wartości wydobycia, zob. pkt 11.
IV. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(19)
Badany domniemany środek pomocowy państwa to umowa z dnia 22 grudnia 2005 r. o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego zawarta pomiędzy MOL a państwem węgierskim, która do pewnego stopnia zwalniała tę spółkę z wnoszenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie węglowodorów, ustalonej w późniejszej nowelizacji węgierskiej ustawy o górnictwie. Biorąc pod uwagę sposób konstrukcji tej umowy i późniejszej nowelizacji ustawy, Komisja uważa je za część tego samego środka („środka”) i w decyzji o wszczęciu postępowania oceniła ich łączny skutek.
(20)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja doszła do wstępnego wniosku, że w wyniku umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego MOL był chroniony przed przyszłymi zmianami opłaty eksploatacyjnej, a w szczególności przed zmianami wprowadzonymi w późniejszej nowelizacji ustawy o górnictwie z 2008 r. W związku z tym spółka została potraktowana w sposób bardziej przychylny niż jej konkurenci, działający zgodnie z aktualnie obowiązującym systemem zezwoleń, którzy musieli wnosić nowe podwyższone opłaty eksploatacyjne, gdyż nie zawarli wcześniej podobnych umów o przedłużeniu. W swojej wstępnej ocenie Komisja zajęła stanowisko, że środek ten stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i nie dostrzegła podstaw mogących uzasadnić jego zgodność z zasadami rynku wewnętrznego, ponieważ nie miało tu zastosowania żadne odstępstwo.
(21)
Więcej informacji można znaleźć w decyzji o wszczęciu postępowania, którą należy uważać za integralną część niniejszej decyzji.
V. UWAGI PRZEKAZANE PRZEZ WĘGRY
(22)
Główne argumenty Węgier dotyczące kumulatywnych kryteriów określających pomoc państwa obejmują: (i) brak selektywności; oraz (ii) brak korzyści dla domniemanego beneficjenta.
(23)
Jeśli chodzi o selektywność, władze węgierskie zasadniczo argumentują, że środek nie ma charakteru selektywnego, ponieważ przez zawarcie umowy o przedłużeniu MOL zaczął podlegać innym zasadom, różniącym się od zasad systemu zezwoleń.
(24)
Przede wszystkim Węgry potwierdzają, że istnieje różnica między systemami koncesji i zezwoleń, podkreślając, że w przypadku koncesji przedsiębiorstwo górnicze może w swojej ofercie dotyczącej koncesji zaoferować wyższą opłatę niż określona w ogłoszeniu przetargowym, natomiast w przypadku systemu zezwoleń opłata ta jest ustalona w ustawie. Węgry utrzymują dalej, że równolegle do tych dwóch systemów pojawiła się potrzeba nowego „quasi-koncesyjnego” rozwiązania, w którym opłata eksploatacyjna byłaby określana w indywidualnej umowie poza systemem koncesji. W opinii Węgier umowa o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego zawarta na podstawie art. 26/A ust. 5 ustawy o górnictwie może być uważana za właściwą podstawę prawną dla takiego „quasi-koncesyjnego” rozwiązania, skutecznie przenoszącego prawo użytkowania górniczego z systemu zezwoleń do systemu opartego na umowie.
(25)
Węgry dodają, że umowa o przedłużeniu tego prawa wynika bezpośrednio z logiki ustawy o górnictwie. W opinii Węgier ustalenie stałej opłaty eksploatacyjnej na cały okres trwania umowy o przedłużeniu jest naturalnym elementem umowy, o której mowa w art. 26/A ust. 5 ustawy o górnictwie, i przedłużenia tego nie można byłoby dokonać na innych warunkach. Co więcej, wszystkie inne przedsiębiorstwa górnicze mogłyby oczekiwać tego samego, a więc nie doszło do preferencyjnego traktowania MOL.
(26)
Poza tym art. 20 ust. 11 ustawy o górnictwie stanowi, że opłatą eksploatacyjną jest opłata ustalona w: (i) umowie koncesyjnej; (ii) ustawie o górnictwie; lub (iii) umowie o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego. W związku z tym władze węgierskie utrzymują, że ustawa o górnictwie wyraźnie pozwala na pozostawienie opłaty ustalonej w umowie o przedłużeniu na niezmienionym poziomie, nawet w przypadku zmian w przepisach. W opinii władz węgierskich jest to jednoznacznie wyrażone w ustawie o górnictwie, tj. w art. 26/A ust. 5, który stanowi, że podwyższona opłata jest maksymalnie 1,2-krotnością pierwotnej opłaty eksploatacyjnej (30). A zatem, jak argumentują Węgry, węgierska ustawa uniemożliwia zastosowanie jakiejkolwiek wyższej opłaty.
(27)
Jeśli chodzi o stwierdzenie braku korzyści, Węgry wyjaśniają, że zasoby mineralne są własnością państwa i przechodzą na własność prywatną poprzez eksploatację prowadzoną przez przedsiębiorstwa posiadające uzyskane odpłatnie prawo użytkowania górniczego. Węgry przytaczają jako analogię wyrok w sprawie Ryanair i podkreślają, że to konkretne działanie państwa można porównać z działalnością operatora rynku, nawet jeśli państwo działa w roli organu publicznego (31).
(28)
Węgry zaprzeczają, że opłata eksploatacyjna jest rodzajem podatku, określając ją jako cenę płaconą za wydobywanie minerałów lub udział państwa. Węgry podkreślają, że fakt, iż opłata jest ustalona przepisami prawa, nie przesądza, że jest to rodzaj podatku.
(29)
Ponadto Węgry wyjaśniają, że trzech różnych zobowiązań płatniczych związanych z umową o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego (tj. opłaty za przedłużenie, podwyższonej opłaty za przedłużenie rozszerzonej na wszystkie pola oraz opłaty jednorazowej), które wynikają z odpowiednich przepisów ustawy o górnictwie, nie należy postrzegać jako rekompensaty za rezygnację państwa z dochodu, do którego w każdym wypadku ma ono prawo. Według Węgier, z punktu widzenia państwa płatności te można uważać za dodatkowy dochód, w zamian za który państwo rezygnuje z prawa do wystawienia tych pól na przetarg w systemie koncesji, mając na względzie wiążące się z tym ryzyko i potencjalne przychody.
(30)
Węgry podkreślają, że po spornej nowelizacji ustawy żaden inny uczestnik rynku nie musiał faktycznie zapłacić wyższej opłaty eksploatacyjnej niż MOL, ponieważ w przedmiotowym okresie nie było konkurentów należących do kategorii objętych wyższymi opłatami eksploatacyjnymi.
Tabela 3
Roczne płatności MOL z tytułu opłaty eksploatacyjnej (rzeczywiste i hipotetyczne)
(w mln HUF)
Płatność
Rzeczywista: na podstawie umowy o przedłużeniu
Hipotetyczna: na podstawie obowiązującej ustawy o górnictwie
Różnica
Wartość bieżąca netto tej różnicy w 2009 r.
2005
Opłata jednorazowa (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Opłata za przedłużenie (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Opłata eksploatacyjna (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Suma
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Opłata za przedłużenie
[…]
[…]
769,7
926,5
Opłata eksploatacyjna
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Suma
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Opłata za przedłużenie
[…]
[…]
345,8
382,9
Opłata eksploatacyjna
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Suma
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Opłata za przedłużenie
[…]
[…]
211,2
211,2
Opłata eksploatacyjna
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
Suma
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
SUMA OGÓLNA
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Liczby oparte są na danych dostarczonych przez władze węgierskie.
(31)
Ponadto Węgry utrzymują, że w wyniku umowy o przedłużeniu MOL wpłacił w kolejnych latach na rzecz państwa w ujęciu bezwzględnym w rzeczywistości więcej (biorąc pod uwagę wszystkie elementy zawarte w umowie, łącznie z opłatą za przedłużenie i opłatą jednorazową), niż wpłaciłby, nie mając umowy o przedłużeniu, tj. na podstawie ustawy o górnictwie. W tabeli 3 powyżej pokazane są faktyczne wpłaty dokonane przez MOL w porównaniu z wpłatami hipotetycznymi. Dane liczbowe zostały przekazane przez władze węgierskie.
(32)
W opinii Węgier przedsiębiorstwa górnicze mają uzasadnione oczekiwanie dotyczące przewidywalności opłaty eksploatacyjnej, która wobec tego powinna być niezmienna w czasie. Takie rozumowanie legło u podstaw nowelizacji ustawy o górnictwie, ponieważ - chociaż opłata eksploatacyjna uległa zmianie - nie było w rzeczywistości żadnego przedsiębiorstwa górniczego, w przypadku którego opłata eksploatacyjna zmieniłaby się w wyniku nowelizacji. Według Węgier zmiany wprowadzone do ustawy o górnictwie mogłyby sugerować, że państwo mogło zmieniać opłatę eksploatacyjną w odniesieniu do pól już eksploatowanych. Nowelizacja z 2008 r. była jednak wynikiem kompromisu osiągniętego w trakcie negocjacji poprzedzających przyjęcie ustawy o górnictwie. W związku z tym domyślnie przyjęto, że istnieją uzasadnione oczekiwania. Tym samym przedsiębiorstwo górnicze może zasadnie oczekiwać, że państwo nie podniesie żadnej z tych opłat jednostronnie. Węgry konkludują, że system przewidziany w ustawie o górnictwie i jej poszczególnych przepisach zakłada, że opłata eksploatacyjna pozostaje niezmieniona przez cały okres trwania umowy.
(33)
Na koniec władze węgierskie wyjaśniają, że „klauzula wypowiedzenia umowy” jest uzasadniona względami bezpieczeństwa narodowego.
VI. UWAGI PRZEKAZANE PRZEZ ZAINTERESOWANE STRONY
(34)
Do Komisji wpłynęły uwagi od następujących zainteresowanych stron: MOL (beneficjenta domniemanego środka pomocy) oraz Węgierskiego Zrzeszenia Górnictwa, którego członkiem jest MOL. Obie zainteresowane strony wypowiadały się w podobnym tonie jak Węgry i ich twierdzenia w dużej mierze pokrywały się z wyjaśnieniami złożonymi przez Węgry.
(35)
MOL, domniemany beneficjent rozpatrywanego środka, twierdzi, że w przeciwieństwie do tego, co utrzymuje Komisja w decyzji o wszczęciu postępowania, nie korzystał z żadnego preferencyjnego traktowania na węgierskim rynku wydobycia węglowodorów. Znaczna część opłat eksploatacyjnych wnoszonych przez MOL na rzecz państwa węgierskiego pochodzi z pól górniczych objętych stawką J % (tj. wprowadzonych do eksploatacji przed dniem 1 stycznia 1998 r.), co oznacza w praktyce, że MOL płaci 64-75 %, podczas gdy jego konkurenci (którzy rozpoczęli produkcję w późniejszym okresie i eksploatują małe pola) objęci są opłatą w wysokości zaledwie 12 %.
(36)
Ponadto zawarcie umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego oznaczało, że MOL płaci na rzecz państwa więcej (biorąc pod uwagę wszystkie elementy zawarte w umowie o przedłużeniu), niż zapłaciłby bez tej umowy, jedynie na podstawie źródłowej ustawy o górnictwie.
(37)
Jeśli chodzi o argument Komisji, że umowy o przedłużeniu nie można uznać za analogiczną z koncesją, ponieważ podlegała ona zasadom systemu zezwoleń, MOL zauważa, że przedłużenie prawa użytkowania górniczego nie jest prawem podlegającym obowiązkowi uzyskania zezwolenia na podstawie jednostronnej decyzji państwa, lecz wynika wyłącznie z umowy z przedsiębiorstwem górniczym. Gdyby celem ustawy było pozostawienie tej sprawy do decyzji państwa, odpowiednie postanowienie zostałoby opracowane w inny sposób. Brzmienie ustawy o górnictwie sugeruje, że zamiarem ustawodawcy było potraktowanie umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego w sposób podobny do koncesji.
(38)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja argumentuje, że istnieje sprzeczność między twierdzeniem władz węgierskich, iż nowelizacja ustawy o górnictwie była konieczna, aby zwiększyć przychody, a faktem, że MOL był w praktyce zwolniony z tych podwyższonych opłat.
(39)
W opinii MOL stwierdzenie to nie jest sprzeczne. Po pierwsze, spółka na podstawie umowy o przedłużeniu wpłaciła na rzecz państwa więcej, niż wpłaciłaby na podstawie ustawy o górnictwie. MOL płaci także bardzo wysokie opłaty eksploatacyjne za pola objęte stawką J. Oprócz tego nowelizacja ustawy o górnictwie mogła mieć wpływ na pola, które zostaną wprowadzone do eksploatacji w przyszłości.
(40)
MOL utrzymuje, że elementy płatności za przedłużenie nie są w żadnej mierze karą pieniężną, jak sugeruje Komisja. Ustawa o górnictwie ustanawia także kary pieniężne/grzywny w przypadkach, kiedy eksploatację prowadzi się z naruszeniem ustawy o górnictwie. Opłaty ustalone w umowie o przedłużeniu są wynikiem procesu negocjacji między przedsiębiorstwem górniczym a państwem. Nie było obowiązku zawarcia tej umowy: przedsiębiorstwo górnicze mogło także zdecydować o niezawieraniu umowy, stracić prawo użytkowania górniczego, a następnie złożyć ofertę w procedurze przetargu nieograniczonego, przez co mogłoby ostatecznie uzyskać prawo użytkowania górniczego tańszym kosztem.
(41)
Mylące jest porównywanie MOL, który zawarł taką umowę o przedłużeniu prawa użytkowania, z konkurentami działającymi na zasadach zezwolenia. Ponadto MOL podkreśla, że wywiązał się ze wszystkich swoich zobowiązań i spełnił wszystkie wymogi aktów prawnych.
(42)
MOL nie zgadza się także ze zdaniem Komisji, że mnożnik „c” jest za niski (ponieważ jest niższy niż prawnie określony pułap 1,2-krotności). Należy ponadto wziąć pod uwagę, że zastosowanie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej dotyczyło blisko 150 pól, a więc podwyższona opłata dała państwu znaczny wzrost przychodów z górnictwa.
(43)
Na koniec, jeśli chodzi o argument Komisji, że MOL traktowany jest preferencyjnie, ponieważ nie podlega klauzuli Brent, spółka zwraca uwagę, że parametr J także jest wrażliwy na fluktuację cen.
(44)
Węgierskie Zrzeszenie Górnictwa (zwane dalej „Zrzeszeniem Górnictwa”) reprezentuje przedsiębiorstwa zajmujące się górnictwem lub działalnością związaną z górnictwem. Jego głównym zadaniem jest poprawa ogólnych ram funkcjonowania branży górniczej na Węgrzech, śledzenie procedur legislacyjnych i działanie w interesie swoich członków. Obecnie Zrzeszenie Górnictwa ma 66 członków, w tym MOL. Prezes zarządu Zrzeszenia Górnictwa jest menedżerem wyższego szczebla w MOL (36).
(45)
Według Zrzeszenia Górnictwa przedsiębiorstwa górnicze mają uzasadnione oczekiwanie, że w przypadku już eksploatowanych pól górniczych opłata eksploatacyjna pozostanie niezmieniona. W związku z tym państwo nie może jednostronnie podnieść opłat „z mocą wsteczną” (tj. w przypadku pól już eksploatowanych). Zrzeszenie Górnictwa wyraziło tę opinię w związku z projektem ustawy poprzedzającym nowelizację ustawy o górnictwie i, według Zrzeszenia Górnictwa, zasada ta została uwzględniona przy nowelizacji tej ustawy. Nie sprzeciwiano się ostatecznemu brzmieniu, ponieważ nie skutkuje ono zwiększeniem opłaty eksploatacyjnej w przypadku już rozpoczętej eksploatacji.
(46)
W odniesieniu do ogólnej charakterystyki i warunków ekonomicznych na rynku górnictwa Zrzeszenie Górnictwa wyjaśnia, że rozpiętość czasowa projektów górniczych jest stosunkowo duża. Od rozpoczęcia badań do faktycznego wydobycia może upłynąć 10-15 lat. Podczas tej fazy przedsiębiorstwo górnicze ponosi tylko koszty, a dochód wypracowuje się po rozpoczęciu wydobycia. Oprócz tego istnieje naturalne ryzyko geologiczne, ponieważ nie ma pewności, że wydobycie zakończy się powodzeniem. W związku z tym projekty należy planować z najwyższą starannością. Rentowność projektu zależy od wielu czynników. Zważywszy na wielorakie rodzaje ryzyka, branża oczekuje, że przynajmniej te rodzaje ryzyka, na które może mieć wpływ państwo - tj. ramy prawne lub opłata eksploatacyjna - pozostaną niezmienne w całym okresie trwania projektu. Biorąc pod uwagę szczególne cechy charakterystyczne tej branży, ważną rolę w projektach odgrywają struktury finansowania. Wierzyciele stale analizują projekty i mogą nawet wycofać się z finansowania, jeśli warunki ulegną zasadniczej zmianie.
(47)
W związku z tym w krajach, w których występuje duże ryzyko polityczne, przedsiębiorstwo górnicze i państwo zawierają umowę opartą na prawie prywatnym. W regionach stabilnych, takich jak Europa Zachodnia, takie umowy nie są konieczne, ponieważ można zakładać, że ramy prawne nie będą ciągle zmieniane przez państwo. Zarówno przedsiębiorstwo górnicze, jak i wierzyciele oczekują stabilności w zakresie udziału państwa. Bez tej stabilności ryzyko projektu uległoby zwiększeniu; kraj ze stabilną polityką gospodarczą nie może sobie pozwolić na częste zmiany w polityce, ponieważ odstraszyłoby to przedsiębiorstwa górnicze.
(48)
Zrzeszenie Górnictwa wskazuje także, że zasady pewności prawa i ochrony praw nabytych są gwarantowane w orzecznictwie sądów europejskich i węgierskiej konstytucji. A zatem węgierskie ciało ustawodawcze nie jest upoważnione do podwyższania opłat eksploatacyjnych za pola, na których już prowadzi się eksploatację, ponieważ ustawodawstwo musi być przewidywalne. Ponadto Zrzeszenie Górnictwa uważa, że „niezmienność” opłaty eksploatacyjnej jest prawem nabytym.
(49)
Kolejnym argumentem przytaczanym przez Zrzeszenie Górnictwa jest zakaz dyskryminacji. W szczególności nie może być dyskryminacji między podmiotami działającymi na rynku na podstawie koncesji a podmiotami działającymi na zasadach systemu zezwoleń. Wobec tego węgierskie ciało ustawodawcze nie jest upoważnione do podnoszenia opłat eksploatacyjnych „z mocą wsteczną” za pola, na których już odbywa się eksploatacja. ETS wyjaśniał w wielu orzeczeniach, że pewność prawa jest fundamentalnym elementem prawa UE. Ustawodawstwo musi być jednoznaczne, precyzyjne i przewidywalne, zwłaszcza jeśli ma negatywny wpływ na osoby prywatne lub przedsiębiorstwa (zobacz przytoczone orzecznictwo). Zrzeszenie Górnictwa utrzymuje dalej, że zasady pewności prawa i praw nabytych są także zawarte w węgierskiej konstytucji i konkluduje, że na podstawie prawa unijnego i zasad konstytucyjnych prawodawstwo musi być przewidywalne.
(50)
Na koniec Zrzeszenie Górnictwa dodaje, że zasada ochrony praw nabytych wywodzi się z zasady pewności prawa. Ta zasada ochrony praw nabytych była respektowana w krajowych i międzynarodowych procedurach legislacyjnych regulujących prawa użytkowania górniczego. Inne państwa członkowskie UE także mają stabilne ustawodawstwo dotyczące górnictwa, które nie ulega częstym zmianom.
VII. ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA W ROZUMIENIU ART. 107 UST. 1 TFUE
(51)
Aby stwierdzić, czy środek stanowi pomoc państwa, Komisja musi ocenić, czy zakwestionowany środek spełnia warunki określone w art. 107 ust. 1 TFUE. W artykule tym stwierdza się, że: „Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”. Poniżej Komisja ocenia w świetle tego postanowienia, czy zakwestionowany środek stanowi pomoc państwa.
(52)
Na początek należy przypomnieć, że środek może stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE bez względu na jego formę prawną. Nawet jeśli umowa o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego została zawarta zgodnie z odpowiednimi przepisami ustawy o górnictwie i nawet jeśli Węgry mogą według swego uznania prawnie ustalić opłatę eksploatacyjną, nie oznacza to samo w sobie, że działania te lub ich skutki są zgodne z unijnymi zasadami pomocy państwa. Fakt, że środek jest zgodny z prawem krajowym, nie ma wpływu na jego zgodność z zasadami pomocy państwa określonymi w TFUE.
(53)
Ponadto, jak już stwierdzono w decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja nie uważa, by którykolwiek element sprawy oddzielnie, tj. odpowiednie przepisy ustawy o górnictwie, umowa o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego i nowelizacja ustawy o górnictwie, był sprzeczny z zasadami pomocy państwa. Natomiast w niniejszej sprawie Komisja traktuje cały ciąg działań państwa jako „środek” i ocenia skutek umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego w połączeniu z późniejszymi nowelizacjami ustawy o górnictwie.
(54)
Jeśli chodzi o argumenty Węgier, że opłata eksploatacyjna nie jest podatkiem, ale udziałem państwa, Komisja zauważa, że argument ten jest nieistotny z punktu widzenia oceny pomocy państwa. Zasady pomocy państwa mają zastosowanie do wszystkich rodzajów kosztów, które muszą ponosić przedsiębiorstwa i z których są one zwolnione dzięki środkowi pomocy państwa. W każdym razie należy zwrócić uwagę, że administracyjne udzielanie zezwoleń na eksploatację złóż mineralnych i węglowodorowych jest typowym zadaniem urzędu publicznego; opłaty za takie zezwolenie można porównać do podatku lub opłaty administracyjnej.
(55)
Na koniec, jeśli chodzi o klauzulę wypowiedzenia umowy, Komisja uważa, że nie jest to kwestia dotycząca pomocy państwa. Fakt, że umowa stanowi, że ulega ona rozwiązaniu, jeśli osoba trzecia nabędzie więcej niż 25 % MOL, nie dotyczy zasobów państwowych.
(56)
Aby można było uznać jakiś środek za pomoc państwa, musi on być skonkretyzowany lub mieć charakter selektywny, tak aby sprzyjał jedynie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów.
(57)
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (37), jeśli chodzi o ocenę warunku selektywności, który ma charakter konstytutywny dla pojęcia pomocy państwa, art. 107 ust. 1 TFUE wymaga oceny, czy w ramach konkretnego systemu prawnego środek pomocy państwa ma taki charakter, że „sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w stosunku do innych przedsiębiorstw znajdujących się w sytuacji porównywalnej pod względem prawnym i faktycznym, jeśli weźmie się pod uwagę cel zakładany przez rozpatrywany środek.
(58)
Trybunał wielokrotnie orzekał, że art. 107 ust. 1 TFUE nie wprowadza rozróżnienia między powodami lub celami pomocy państwa, ale określa je w stosunku do ich skutków (38).
(59)
Pojęcie pomocy państwa nie ma jednak zastosowania do środków państwowych wprowadzających rozróżnienie między przedsiębiorstwami, kiedy rozróżnienie to wynika z charakteru bądź ogólnej struktury systemu, którego część stanowią.
(60)
Komisja nie zgadza się z argumentacją władz węgierskich i zainteresowanych stron o braku selektywności.
(61)
Aby określić, czy środek ma charakter selektywny, należy określić stosowny system odniesienia (39).
(62)
W rozpatrywanej sprawie Komisja uważa, że dla tej oceny stosownym systemem odniesienia jest system udzielania zezwoleń. MOL nie musiał uczestniczyć w konkursie ofert na prawo do uzyskania koncesji w obszarze zamkniętym. Zamiast tego uzyskał prawo użytkowania górniczego swoich pól zgodnie z systemem zezwoleń i konkuruje z uczestnikami rynku działającymi na zasadach tego systemu. Umowa o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego stanowi część systemu zezwoleń. Sam fakt, że MOL nie mógł rozpocząć wydobycia w przewidzianym terminie i musiał ubiegać się o umowę o przedłużeniu, nie może powodować zmiany systemu odniesienia. Przyjęcie takiego argumentu prowadziłoby do sytuacji, w której jedno przedsiębiorstwo traktuje się indywidualnie, jak ma to miejsce w przypadku systemu koncesji, lecz bez konkurencyjnego przetargu publicznego.
(63)
Tak naprawdę określenie, czy dane pole podlega koncesji czy zezwoleniu, jest uznaniową decyzją władz węgierskich. W związku z tym, jeśli władze węgierskie chcą przyznać prawa użytkowania górniczego na podstawie umowy, mogą wybrać przejrzystą procedurę koncesyjną, obejmującą przetarg nieograniczony. Komisja nie może zgodzić się, by niejasną tzw. „quasi-koncesję”, która obecnie ma zastosowanie tylko do jednego przedsiębiorstwa (MOL), można było traktować jako odrębny system odniesienia.
(64)
Co więcej, Węgry miały szeroki margines dowolności przy przedłużaniu zezwolenia, jak również przy późniejszych zmianach wprowadzanych do odpowiednich przepisów ustawy o górnictwie (wiedząc, że będą one miały korzystne skutki dla MOL, ponieważ spółka ta była jedynym podmiotem działającym na rynku węglowodorów, który zawarł umowę o przedłużeniu). Węgry mogły ustalić opłatę eksploatacyjną w dowolnej chwili, tj. mogły zdecydować o braku nowelizacji ustawy o górnictwie. Z punktu widzenia skutków ten ciąg działań jednoznacznie faworyzował jedno konkretne przedsiębiorstwo.
(65)
Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenia, Komisja dochodzi do wniosku, że systemem odniesienia jest system zezwoleń.
(66)
W ramach systemu zezwoleń umowa o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego ma charakter wyraźnie selektywny. Faktycznie, jak potwierdzają same władze węgierskie, podczas negocjacji warunków tej umowy strony mogą w pewnym zakresie dowolnie określić różne elementy płatności i, co ważniejsze, mogą nawet zdecydować o niezawieraniu umowy w ogóle. W związku z tym władze węgierskie miały swobodę działania przy zawieraniu takiej umowy z MOL (lub jakimkolwiek innym uczestnikiem rynku) (40).
(67)
Takiego traktowania nie da się wyjaśnić logiką i charakterem tego systemu. Z jednej strony opłaty eksploatacyjne nakłada się, by zapewnić państwu przychody od wartości wydobycia. Z drugiej strony elementy płatności na podstawie umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego wnosi się w zamian za przedłużenie jako opłatę dodatkową. Jednak w niniejszej sprawie zawarcie umowy o przedłużeniu i późniejsze podniesienie opłat dla MOL doprowadziło do paradoksalnej sytuacji, w której MOL, któremu nie udało się rozpocząć produkcji w przewidzianym terminie, korzysta do 2020 r. z niższych opłat eksploatacyjnych za praktycznie wszystkie swoje pola objęte zezwoleniem; natomiast jego konkurenci, którzy tak samo podlegają systemowi zezwoleń i którzy rozpoczęli produkcję w przewidzianym terminie i wobec tego nie zawarli umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego, muszą płacić wyższe opłaty ustawowe.
(68)
Była to jedyna zawarta umowa o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego dotycząca węglowodorów. MOL zwrócił uwagę, że obecnie obowiązują inne umowy o przedłużeniu prawa użytkowania dotyczące minerałów stałych. Jednak Komisja zauważa, że dotyczy to innych rodzajów minerałów, które na podstawie ustawy o górnictwie podlegają innej opłacie eksploatacyjnej niż węglowodory. Należy także zwrócić uwagę, że w przypadku minerałów stałych nowelizacja ustawy o górnictwie nie wprowadziła zmiany opłaty eksploatacyjnej (tj. na podmioty działające na rynku, które zawarły taką umowę, nie miał wpływu ten sam „ciąg środków” i wobec tego nie przysporzyło im to żadnych korzyści).
(69)
Na podstawie powyższych przesłanek, mimo argumentów przedstawionych przez Węgry, Komisja uważa, że ciąg działań, tj. brzmienie art. 26/A ust. 5 ustawy o górnictwie, umowa o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego zawarta na jego podstawie oraz późniejsza nowelizacja ustawy o górnictwie, miał charakter selektywny, faworyzujący MOL.
(70)
Łączne skutki tego ciągu środków są takie, że spośród posiadaczy zezwoleń na eksploatację przyznanych na podstawie art. 5 ustawy o górnictwie tylko MOL podlegał szczególnemu trybowi, który chronił go przed jakąkolwiek podwyżką opłaty eksploatacyjnej należnej zwykle w przypadku wydobywania węglowodorów.
(71)
Podsumowując, ze względu na szeroko pojętą dowolność przy podejmowaniu decyzji o zawarciu umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego i uwzględniając okoliczność, że zwolnienie dotyczy faktycznie jednego konkretnego przedsiębiorstwa, spełnione jest kryterium selektywności.
(72)
Wbrew argumentom władz węgierskich, Komisja jest zdania, że państwo nie wykonuje działalności gospodarczej przez wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności górniczej. Udzielanie administracyjnych koncesji lub zezwoleń na eksploatację wiąże się raczej z wykonywaniem uprawnień typowych dla organu publicznego, ponieważ tej czynności nie może pierwotnie wykonywać podmiot prywatny (41). Na Węgrzech - podobnie jak w innych państwach członkowskich UE - żaden podmiot prywatny nie jest pierwotnym właścicielem zasobów mineralnych. System prawny państw członkowskich zazwyczaj przypisuje kontrolę nad zasobami mineralnymi organom publicznym (42). W związku z tym decyzja o umożliwieniu przedsiębiorstwu eksploatowania zasobów mineralnych, w formie, jaką wybiera państwo członkowskie i po uiszczeniu pewnych opłat, jest, ze względu na swój charakter i zasady, sprawą organów publicznych i można ją zakwalifikować jako wykonywanie uprawnień organów publicznych. Działania Węgier w ramach poddania działalności górniczej nadzorowi administracyjnemu służą interesowi ogólnemu, a nie interesom komercyjnym. Takie postępowanie należy więc uważać za formę interwencji państwa sprawowanej przez organ publiczny, która nie wykazuje zbieżności z postępowaniem prywatnego inwestora w gospodarce rynkowej (43).
(73)
Nawet jeśli w niniejszej sprawie udzielanie zezwoleń na eksploatację górniczą uważano za działalność gospodarczą, dzięki której państwo stara się osiągnąć cele komercyjne (którą nie jest), Komisja zauważa, że nie ma wyraźnego i bezpośredniego związku pod względem monetarnym między poziomem opłat eksploatacyjnych ustalonych przez Węgry dla MOL a wartością zezwolenia na eksploatację. Argumentacja Węgier, że kiedy zawierały umowę o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego, działały jako operator rynku, nie znalazła potwierdzenia. W szczególności nic nie wskazuje na to, że wystawienie na przetarg koncesji na 12 pól (których prawo użytkowania nie zostałoby przedłużone) nie przyniosłoby wyższej oferty od konkurenta. Węgrom nie udało się także wykazać, że podczas zawierania umowy o przedłużeniu wzięły pod uwagę wszystkie istotne z komercyjnego punktu widzenia czynniki i rodzaje ryzyka, tj. wszystkie elementy płatności w umowie o przedłużeniu, możliwe wyższe opłaty ustalone w ustawie o górnictwie do 2020 r., okres trwania umowy i ewentualnych konkurentów.
(74)
Kolejnym argumentem podnoszonym przez Węgry jest fakt, że po spornej nowelizacji ustawy o górnictwie żaden inny uczestnik rynku nie musiał w rzeczywistości płacić wyższych opłat niż MOL, ponieważ w przedmiotowym okresie faktycznie nie było konkurentów należących do kategorii objętych wyższymi opłatami eksploatacyjnymi.
Tabela 4
Zestawienie opłat eksploatacyjnych stosowanych przed nowelizacją i po nowelizacji ustawy o górnictwie
Opłata stosowana do 2008 r.
Opłata stosowana w 2008 r.
Opłata stosowana od dnia 23 stycznia 2009 r.
Opłata za pola objęte umową z MOL
Obowiązujące do 2020 r.
Rozpoczęcie produkcji przed dniem 1 stycznia 1998 r.
J % (46)
(co najmniej 12 %)
J %
(co najmniej 30 %, + 3 % lub 6 % klauzula Brent)
J %
(co najmniej 30 %, + 3 % lub 6 % klauzula Brent)
J % × c (47)
(co najmniej 12 %)
Rozpoczęcie produkcji między dniem 1 stycznia 1998 r. a 1 stycznia 2008 r.
12 %
30 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
12 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
12 % × c
(~ 12,24 % (45))
Rozpoczęcie produkcji po dniu 1 stycznia 2008 r. (44)
Pola gazowe o rocznej produkcji mniejszej niż 300 mln m3
Pola naftowe o rocznej produkcji mniejszej niż 50 tys. t
Nie dotyczy
12 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
12 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
12 % × c
(~ 12.24 % (45))
Pola gazowe o rocznej produkcji 300-500 mln m3
Pola naftowe o rocznej produkcji 50-200 tys. t
20 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
20 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
Pola gazowe o rocznej produkcji powyżej 500 mln m3
Pola naftowe o rocznej produkcji powyżej 200 tys. t
30 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
30 %
(+ 3 % lub 6 % klauzula Brent)
Węglowodory w szczególnych warunkach eksploatacji
12 %
12 %
Duża ilość gazu obojętnego
8 %
8 %
(75)
Argument ten należy oddalić.
(76)
W tabeli 4 powyżej zestawiono zakres, w jakim umowa o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego i późniejsza nowelizacja ustawy o górnictwie spowodowały, że opłaty dla MOL były niższe niż opłaty przewidziane w ustawie o górnictwie.
(77)
Po pierwsze, dane przedstawione przez władze węgierskie pokazują, że w rzeczywistości było kilka podmiotów działających na rynku, które eksploatowały pola na zasadzie zezwolenia i które podlegały obowiązkowi uiszczania wyższej opłaty eksploatacyjnej niż wnoszona przez MOL między dniem 8 stycznia 2008 r. a 23 stycznia 2009 r. w rezultacie pierwszej nowelizacji ustawy o górnictwie, a także od dnia 23 stycznia 2009 r. do tej pory w rezultacie drugiej nowelizacji ustawy o górnictwie. Informacje przedstawione przez władze węgierskie wskazują, że w 2008 r. istniały pola górnicze użytkowane na podstawie zezwolenia przez przedsiębiorstwa inne niż MOL, które płaciły więcej niż 12 % (od 14,24 % do 18 %) ze względu na stosowanie klauzuli Brent (48).
(78)
Po drugie, chociaż władze węgierskie twierdzą, że są tylko konkurenci, którzy eksploatują lub mają eksploatować mniejsze pola (tj. o produkcji mniejszej niż 500 m3 lub 200 tys. t), Komisja zauważa, że nawet jeśli takie mniejsze pola byłyby zaliczone do kategorii 12 %, nadal podlegałyby narzutowi Brent w przypadkach, w których ma on zastosowanie. Mogłoby to prowadzić do opłaty eksploatacyjnej wynoszącej do 18 %. Komisja przypomina raz jeszcze, że skutkiem tych środków jest nieobjęcie MOL klauzulą Brent przewidzianą w ustawie o górnictwie dla wszystkich innych operatorów.
(79)
Po trzecie, jeśli chodzi o aktualne otoczenie rynkowe na Węgrzech, funkcjonuje kilka przedsiębiorstw górniczych zajmujących się wydobywaniem węglowodorów. Ponadto jest kilka przedsiębiorstw prowadzących badania, które mogą wprowadzić pola do eksploatacji i stać się konkurentami MOL. Każdy nowy podmiot rozpoczynający działalność na podstawie zezwolenia będzie objęty ustawową opłatą eksploatacyjną i będzie konkurował z MOL, jedynym przedsiębiorstwem, którego pola górnicze zostały wyłączone z opłaty stosowanej na podstawie ogólnego systemu zezwoleń i podlegają niższym opłatom.
(80)
Po czwarte, Komisja zwraca uwagę, że bez wątpienia MOL był objęty opłatą wynoszącą około 12,24 % nie tylko za 12 pól, których dotyczyła decyzja o przedłużeniu, lecz za wszystkie swoje pola górnicze wprowadzone do eksploatacji po dniu 1 stycznia 1998 r., użytkowane na podstawie zezwolenia w czasie zawierania umowy z 2005 r., oraz opłacie wynoszącej J % za wszystkie pola wprowadzone do eksploatacji przed dniem 1 stycznia 1998 r. Co więcej, opłata dla MOL jest ustalona w umowie o przedłużeniu na 12,24 % do 2020 r. W związku z tym MOL odnosi korzyści w przypadku większości pól objętych zezwoleniem przez znaczny okres.
(81)
Po piąte, jeśli Urząd Górniczy hipotetycznie nie zgodziłby się na przedłużenie prawa użytkowania tych 12 pól, wszystkie inne pola MOL podlegające systemowi zezwoleń także zostałyby objęte znacznie wyższą opłatą eksploatacyjną, co mogłoby oznaczać wyższe przychody dla państwa (49). Ponadto jak wspomniano w motywie 73, państwo mogłoby ogłosić przetarg na koncesję na 12 pól, na które nie udzielono by przedłużenia, i mogłoby przez to potencjalnie uzyskać wyższą ofertę od konkurenta.
(82)
W odniesieniu do argumentu Węgier, że w 2006 r. i 2007 r. MOL płacił wyższą opłatę eksploatacyjną, a mianowicie 12,24 %, Komisja zwraca uwagę, iż jest to nieistotne.
(83)
Przede wszystkim wynikało to z faktu, że MOL musiał płacić ustanowioną podwyższoną (z 12 % na 12,24 %) opłatę eksploatacyjną, tak jak musiałoby ją płacić każde inne przedsiębiorstwo chcące przedłużyć zezwolenie na eksploatację. Pod tym względem MOL został potraktowany w sposób standardowy i nie znalazł się w niekorzystnym położeniu. Wtedy też jeszcze nie zmaterializowało się uprzywilejowanie MOL: to nastąpiło ostatecznie w czasie pierwszej nowelizacji ustawy o górnictwie, tj. z dniem 8 stycznia 2008 r.
(84)
Co więcej, w 2008 r. MOL wpłacił w formie opłat eksploatacyjnych za pola, na których odbywała się produkcja, 28,4 mld HUF mniej, a 2009 r. 1,9 mld HUF mniej, niż zapłaciłby, gdyby podlegał w tym czasie przepisom obowiązującej ustawy o górnictwie.
(85)
Jeśli chodzi o inne elementy płatności na podstawie art. 26/A ust. 5 ustawy o górnictwie (tj. opłatę za przedłużenie prawa użytkowania górniczego i opłatę jednorazową), zostały one zapłacone tytułem przedłużenia, a nie tytułem prawa do korzystania z opłat niższych niż obowiązujące konkurentów. Nie można też tych elementów płatności uważać za „zaliczkę” tytułem opłat eksploatacyjnych należnych w późniejszych okresach. Brzmienie art. 26/A ust. 5 ustawy o górnictwie jest pod tym względem jednoznaczne. W szczególności stwierdza się tam, że „przedsiębiorstwo wnosi opłatę, jeżeli zapadnie decyzja o przedłużeniu”. Dwa pozostałe elementy wiążą się z liczbą pól, których dotyczyła decyzja o przedłużeniu. Tak więc art. 26/A ust. 5 ustawy o górnictwie wyraźnie wprowadza związek między przedłużeniem a obowiązkiem wniesienia opłaty.
(86)
Zgodnie z orzecznictwem, pomoc udzielona przedsiębiorstwu nie może być równoważona opłatą nałożoną na to samo przedsiębiorstwo, stanowiącą wyraźnie określoną i odrębną opłatę niezwiązaną ze środkiem stanowiącym pomoc (50). W rozpatrywanej sprawie, jak opisano w motywie 85, pozostałe elementy płatności na podstawie art. 26/A ust. 5 ustawy o górnictwie są opłatą za przedłużenie, którą można uważać za wyraźnie określoną i odrębną opłatę niezwiązaną z późniejszą zmianą opłat ustawowych obowiązujących w ramach systemu zezwoleń.
(87)
Na koniec Komisja wskazuje, że zawarcie umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego i późniejsze podniesienie opłat dla MOL doprowadziło do paradoksalnej sytuacji, w której MOL, któremu nie udało się rozpocząć produkcji w przewidzianym terminie, będzie płacił do 2020 r. niższe opłaty eksploatacyjne za prawie wszystkie swoje pola objęte zezwoleniem, natomiast jego konkurenci, którzy nie zawarli umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego, ponieważ rozpoczęli produkcję w przewidzianym terminie i w równym stopniu podlegają systemowi zezwoleń, muszą płacić wyższe opłaty ustawowe.
(88)
Na podstawie powyższych przesłanek Komisja dochodzi do wniosku, że środek przyniósł korzyść MOL. Chronił MOL przed ponoszeniem kosztów, które w przeciwnym razie MOL musiałby ponosić. Łącznym skutkiem umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego i późniejszej zmiany ustawy o górnictwie było przysporzenie spółce korzyści.
(89)
Ze środkiem tym łączy się rezygnacja z przychodów, do których państwo miałoby prawo, a więc tym samym zostaje on przyznany z zasobów państwowych.
(90)
MOL jest zintegrowaną spółką gazowo-naftową i zalicza się do przedsiębiorstw. Konkuruje z innymi przedsiębiorstwami, które nie korzystają z takiego samego przywileju. A zatem środek zakłóca konkurencję. Co więcej, MOL działa w sektorze, w którym istnieje wymiana handlowa między państwami członkowskimi; kryterium wpływu na wymianę handlową w obrębie Unii także jest spełnione.
(91)
Na podstawie przedstawionych wyżej argumentów Komisja jest zdania, że środek spełnia kryteria przewidziane w art. 107 ust. 1 TFUE. W tych okolicznościach omawiany środek należy uznać za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
VIII. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
(92)
W art. 107 ust. 2 i 3 TFUE przewidziane są odstępstwa od ogólnej zasady, że pomoc państwa jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, jak stwierdzono w art. 107 ust. 1.
(93)
Poniżej Komisja ocenia zgodność środka z tymi wyjątkami. Należy zauważyć, że Węgry nie przedstawiły żadnych argumentów dotyczących zgodności z rynkiem wewnętrznym.
(94)
Ponadto należy zwrócić uwagę, że środek powoduje zmniejszenie kosztów, które normalnie MOL powinien ponosić, i w związku z tym musi on być uważany za pomoc operacyjną.
(95)
Odstępstwa, o których mowa w art. 107 ust. 2 TFUE nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ środek nie ma charakteru socjalnego, nie został przyznany indywidualnym konsumentom, nie ma na celu naprawienia szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi i nie został przyznany gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec dotkniętych podziałem Niemiec.
(96)
Kolejne odstępstwa określone są w art. 107 ust. 3 TFUE.
(97)
Artykuł 107 ust. 3 lit. a) stanowi, że „pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia” może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Całe terytorium Węgier zostało uznane za taki region w czasie akcesji i większość regionów tego kraju nadal kwalifikuje się do takiej pomocy (51).
(98)
Zgodność pomocy państwa udzielanej obszarom wsparcia regulują wytyczne Komisji w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (zwane dalej „wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej”) (52). Zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej w zasadzie można zezwolić na pomoc państwa jedynie w zakresie kosztów inwestycyjnych (53). Jak już wspomniano wyżej, rozpatrywanej pomocy nie można uważać za pomoc inwestycyjną. Jeśli chodzi o pomoc operacyjną, środek nie ułatwia rozwoju żadnych działań gospodarczych ani regionów gospodarczych i nie jest ograniczony w czasie, degresywny ani proporcjonalny do działań koniecznych do zaradzenia konkretnym problemom gospodarczym (54).
(99)
W świetle powyższych stwierdzeń Komisja dochodzi do wniosku, że rozpatrywana pomoc nie kwalifikuje się do odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE.
(100)
Artykuł 107 ust. 3 lit. b) TFUE stanowi, że „pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego” może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
(101)
Komisja zauważa, że rozpatrywana pomoc nie jest przeznaczona na wspieranie realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, ani też Komisja nie znalazła żadnych dowodów, że pomoc ta ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w węgierskiej gospodarce.
(102)
W świetle powyższych stwierdzeń Komisja dochodzi do wniosku, że pomoc nie kwalifikuje się do odstępstwa określonego w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
(103)
Artykuł 107 ust. 3 lit. d) TFUE stanowi, że pomoc przeznaczoną na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego można uznać za zgodną z TFUE, o ile pomoc ta nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w UE w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. To w sposób oczywisty nie dotyczy obecnej sprawy.
(104)
Artykuł 107 ust. 3 lit. c) TFUE umożliwia zezwolenie na pomoc państwa w celu ułatwienia rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile pomoc ta nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Komisja opracowała szereg wytycznych i komunikatów wyjaśniających, jak będzie podchodzić do odstępstw, o których mowa w art. 107 ust. 3 TFUE.
(105)
Niemniej jednak Komisja uważa, że ze względu na charakter i cechy charakterystyczne tej pomocy wyjątki określone w tych wytycznych i komunikatach nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Co więcej, Węgry nie twierdziły, że pomoc ta mogłaby być zgodna na podstawie tych zasad.
(106)
Oceniana pomoc stanowi więc niezgodną pomoc państwa.
IX. UZASADNIONE OCZEKIWANIA, PRAWA NABYTE I DYSKRYMINACJA
(107)
Chociaż Komisja nie kwestionuje argumentu, że przewidywalność jest ogólnie zachętą do inwestycji, należy zauważyć, że ze względu na obowiązkowy charakter nadzoru Komisji nad pomocą państwa zgodnie z art. 108 TFUE, przedsiębiorstwa, którym udzielono pomocy, nie mogą z zasady żywić uzasadnionych oczekiwań, że pomoc jest zgodna z prawem, chyba że została ona przyznana zgodnie z procedurą udzielania pomocy państwa (55). W tym względzie żaden beneficjent nie może powoływać się na dobrą wiarę w celu obrony swoich praw nabytych i uniknięcia zwrotu pomocy (56).
(108)
Prawdą jest, że Trybunał wielokrotnie orzekał, iż prawo do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań rozciąga się na każdą jednostkę znajdującą się w sytuacji, w której władze Unii Europejskiej wzbudziły uzasadnione nadzieje tej jednostki. Niemniej jednak dana jednostka nie może powoływać się na naruszenie tej zasady, chyba że otrzymała konkretne zapewnienia ze strony organu administracyjnego (57). W niniejszej sprawie MOL nie otrzymał żadnych zapewnień od organu UE, które mogłyby usprawiedliwiać uzasadnione oczekiwanie.
(109)
Prawdą jest także, że beneficjenta bezprawnie przyznanej pomocy nie można pozbawić możliwości powołania się na nadzwyczajne okoliczności, na podstawie których w sposób uzasadniony zakładał legalność tej pomocy, a w konsekwencji sprzeciwienia się jej zwrotowi. Jednak w niniejszej sprawie nie występowały żadne okoliczności nadzwyczajne. Wręcz przeciwnie, nowelizacja ustawy o górnictwie z 2008 r. dowodzi, że przedsiębiorstwa górnicze w zasadzie nie mogą liczyć na brak jakichkolwiek zmian w prawie.
(110)
Komisja wskazuje, że opłata eksploatacyjna za pola, które już są eksploatowane, była niedawno dwukrotnie zmieniana, a mianowicie z dniem 8 stycznia 2008 r. oraz z dniem 23 stycznia 2009 r. Po pierwsze należy podkreślić, że nowelizacja ustawy o górnictwie z 2008 r. była tak pomyślana, by miała zastosowanie do obowiązujących zezwoleń na eksploatację. Wyraźnie wskazuje na to fakt, że brzmienie ustawy o górnictwie z 2008 r. dotyczy także warunków zezwoleń udzielonych przed 2008 r. W przypadku tych zezwoleń opłaty obowiązywały od momentu wejścia w życie nowej ustawy o górnictwie. Dowodzi to, że posiadacze zezwoleń nie mają uzasadnionego oczekiwania lub nabytego prawa, że poziom opłaty za nadania górnicze pozostanie niezmieniony przez cały okres obowiązywania ich zezwolenia.
(111)
Wbrew temu, co twierdzą Węgry i pozostałe zainteresowane strony, unijne orzecznictwo potwierdza, że jednostki nie mogą liczyć na brak wprowadzania jakichkolwiek zmian w prawie (58). Podobnie zasada pewności prawa nie wyklucza wprowadzania zmian w prawie.
(112)
Jeśli chodzi o argument dyskryminacji, musi on także zostać oddalony. Podniesienie opłat nie ma charakteru dyskryminującego, jeśli odnosi się do wszystkich, zwłaszcza że nie ma zróżnicowania w ramach systemu, tj. nie wprowadza się rozróżnień wśród przedsiębiorstw działających na podstawie zezwolenia.
X. ODZYSKANIE POMOCY
(113)
Zgodnie z TFUE i ustalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości w przypadku stwierdzenia, że pomoc jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, Komisja jest organem właściwym do podejmowania decyzji, czy dane państwo musi ją znieść czy zmienić (59). Trybunał konsekwentnie orzekał także, że nałożony na państwo obowiązek zniesienia pomocy uznanej przez Komisję za niezgodną z rynkiem wewnętrznym ma na celu przywrócenie sytuacji istniejącej przed udzieleniem pomocy (60). W tym kontekście Trybunał stwierdził, że cel zostaje osiągnięty, gdy beneficjent zwróci kwoty przyznane mu w formie bezprawnej pomocy, tracąc tym samym przewagę, jaką uzyskał w stosunku do swoich konkurentów na rynku, i zostanie przywrócona sytuacja poprzedzająca wypłacenie pomocy (61).
(114)
W oparciu o wspomniane orzecznictwo art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/99 (62) stanowi, że „w przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta”.
(115)
A zatem, biorąc pod uwagę, że rozpatrywany środek uważa się za pomoc przyznaną bezprawnie i niezgodną, musi on zostać odzyskany w celu przywrócenia sytuacji istniejącej na rynku przed przyznaniem pomocy. W związku z tym kwotę podlegającą odzyskaniu należy obliczyć od dnia, w którym powstała korzyść dla beneficjenta, tj. kiedy pomoc została oddana do dyspozycji beneficjenta, i kwota ta powinna obejmować odsetki naliczane do dnia jej odzyskania.
(116)
W tym przypadku za środek uważa się ciąg działań państwa. Dzięki umowie o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego MOL był chroniony przed przyszłym wzrostem ustawowych opłat eksploatacyjnych. Korzyść dla MOL zmaterializowała się z chwilą wejścia w życie pierwszej nowelizacji ustawy o górnictwie, co nastąpiło 8 stycznia 2008 r. Jest to data, od której MOL był de facto zwolniony z wyższych opłat i tym samym uprzywilejowany w stosunku do konkurentów.
(117)
Jak wyjaśniono w motywach 61-65, stosownym systemem odniesienia jest system, któremu podlegali pozostali uczestnicy rynku działający zgodnie z systemem zezwoleń. Wobec tego korzyścią jest różnica między rzeczywistą opłatą eksploatacyjną płaconą przez MOL po nowelizacji ustawy o górnictwie za pola eksploatowane na podstawie zezwolenia a opłatami przewidzianymi w ustawie o górnictwie.
(118)
Jak opisano w motywie 85 powyżej, Komisja uważa, że pozostałe elementy płatności określone w umowie (opłata za przedłużenie i opłata jednorazowa) zostały zapłacone w zamian za przedłużenie, a nie za prawo do opłat niższych niż obowiązujące jego konkurentów. Oznacza to, że nie uwzględnia się ich przy wyliczaniu korzyści.
Tabela 5
Kwota rzeczywistego i hipotetycznego zobowiązania MOL z tytułu opłaty eksploatacyjnej za rozpatrywany okres
Wpłaty opłaty eksploatacyjnej
Rzeczywiste (63)
(na podstawie umowy o przedłużeniu) w mln HUF
Hipotetyczne
(na podstawie obowiązującej ustawy o górnictwie) w mln HUF
Różnica w mln HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Jak pokazano w tabeli 5, różnica wynosi więc 28,4 mld HUF w 2008 r. i 1,9 mld HUF w 2009 r., tj. w sumie 30,3 mld HUF. Jest to kwota, którą Węgry muszą odzyskać od MOL wraz z odsetkami od zwracanej pomocy. Należy także przeprowadzić windykację kwot za 2010 r., za który nie są jeszcze dostępne dane liczbowe.
(120)
Różnica między kwotami utraconej opłaty eksploatacyjnej za rok 2008 i rok 2009 wynika z faktu, że druga nowelizacja ustawy o górnictwie, która weszła w życie z dniem 23 stycznia 2009 r. (po decyzji Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego), przynajmniej częściowo przywróciła sytuację prawną sprzed nowelizacji z 2008 r. w przypadku niektórych pól, tj. pól wprowadzonych do eksploatacji w latach 1998-2008.
XI. WNIOSEK
(121)
Na podstawie powyższych argumentów Komisja stwierdza, że środek faworyzujący MOL, tj. połączenie umowy o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego z nowelizacją ustawy o górnictwie z 2008 r., stanowi pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(122)
Biorąc pod uwagę, że środek ten uważa się za pomoc przyznaną bezprawnie i niezgodną, pomoc ta musi być przedmiotem windykacji od MOL w celu przywrócenia sytuacji istniejącej na rynku przed jej przyznaniem.
(123)
Kwota podlegająca zwrotowi wynosi 28 444,7 mln HUF za 2008 r. i 1 942,1 mln HUF za 2009 r. Jeśli chodzi o rok 2010 r., kwotę podlegającą zwrotowi w odniesieniu do opłat eksploatacyjnych już wniesionych muszą wyliczyć Węgry w taki sam sposób, jak za lata 2008 i 2009, do momentu uchylenia środka,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
1. Połączenie stałej opłaty eksploatacyjnej określonej w umowie o przedłużeniu prawa użytkowania górniczego, zawartej w dniu 22 grudnia 2005 r. pomiędzy państwem węgierskim a MOL Nyrt., z późniejszymi nowelizacjami ustawy XLVIII z 1993 r. o górnictwie stanowi pomoc państwa na rzecz MOL Nyrt. w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
2. Pomoc państwa, o której mowa w art. 1 ust. 1, przyznana przez Węgry spółce MOL Nyrt. w sposób niezgodny z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
3. Węgry powstrzymają się od udzielania pomocy państwa, o której mowa w ust. 1, w terminie dwóch miesięcy od daty ogłoszenia niniejszej decyzji.
Artykuł 2
1. Węgry są zobowiązane do windykacji od beneficjenta pomocy, o której mowa w art. 1.
2. Całkowita kwota pomocy państwa wynosi 28 444,7 mln HUF za 2008 r. i 1 942,1 mln HUF za 2009 r. Jeśli chodzi o 2010 r., kwotę pomocy do momentu uchylenia środka wyliczą Węgry.
3. Do kwot podlegających windykacji dolicza się odsetki za okres od dnia przekazania tych kwot do dyspozycji beneficjenta do dnia ich faktycznego zwrotu.
4. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdz. V rozporządzenia (WE) nr 794/2004, zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 271/2008.
Artykuł 3
1. Windykacja pomocy, o której mowa w art. 1, dokonywana jest w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. Węgry zapewnią wdrożenie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej ogłoszenia.
Artykuł 4
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Węgry przekażą Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwotę główną i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od beneficjenta, wraz z wyliczeniem kwoty pomocy za 2010 r.;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz planowanych celem zastosowania się do niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2. Do momentu całkowitej windykacji pomocy, o której mowa w art. 1, Węgry zobowiązane są informować Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym celem wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji bezzwłocznie przedstawią informacje o środkach już podjętych i planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Przekażą również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 5
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Węgierskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 9 czerwca 2010 r.