ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření C 36/07 (ex NN 25/07) Německa ve prospěch společnosti Deutsche Post AG
(oznámeno pod číslem C(2012) 184)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/636/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1) a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po výzvě zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše uvedených článků (2) a s ohledem na jejich stanoviska,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
I.1 Řízení o státní podpoře
I.1.1 Rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999 a záporné rozhodnutí z roku 2002
(1)
V roce 1994 podala společnost United Parcel Service (dále jen „UPS“) stížnost, v níž tvrdí, že společnosti Deutsche Bundespost POSTDIENST (dále jen „POSTDIENST“) byly poskytnuty protiprávní podpory.
(2)
Poté, co bylo dne 23. října 1999 zahájeno řízení o státní podpoře (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení 1999“), podalo Německo dne 16. září 1999 připomínky. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení 1999 obdržela Komise připomínky 14 zúčastněných stran, které byly dopisem ze dne 15. prosince 1999 sděleny spolkové vládě, aby dostala příležitost zaujmout k těmto připomínkám stanovisko. Německo odpovědělo dopisem ze dne 1. února 2000, který byl zaregistrován při doručení dne 2. února 2000.
(3)
Komise dne 19. června 2002 přijala záporné rozhodnutí (3) (dále jen „záporné rozhodnutí 2002“), v němž uvedla, že společnost POSTDIENST a její nástupce Deutsche Post AG (dále jen „DPAG“, zatímco POSTDIENST a DPAG jsou dále spolu označovány jako „Deutsche Post“) účtovaly ceny balíkových zásilek doručovaných ode dveří ke dveřím pod úrovní přírůstkových nákladů a že tato agresivní cenová politika nespadala do povinnosti veřejné služby společnosti Deutsche Post. Tímto vzniklé ztráty ve výši 572 mil. EUR byly nakonec v rozporu s články 106 a 107 SFEU financovány ze státních prostředků, které byly společnosti Deutsche Post poskytnuty v různých formách (např. státní vyrovnávací platby od sesterské společnosti Deutsche Bundespost TELEKOM (dále jen „TELEKOM“), státní úvěrové záruky a státní podpora na financování penzí poštovních úředníků (dále jen „dotování penzí“)).
(4)
Na žádost Komise si Německo od DPAG vyžádalo vrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve výši 572 mil. EUR. Deutsche Post podala proti rozhodnutí odvolání k soudům Unie.
(5)
Tribunál ve svém rozsudku z roku 2008 (4) prohlásil záporné rozhodnutí 2002 za neplatné, neboť Komise neprovedla obsáhlou analýzu všech výnosů a nákladů souvisejících s univerzálními službami, aby zjistila, zda Deutsche Post obdržela nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(6)
Poté Německo společnosti Deutsche Post opět vyplatilo vymáhanou státní podporu ve výši 572 mil. EUR včetně úroků.
(7)
Dne 2. září 2010 Soudní dvůr zamítl odvolání Komise proti rozhodnutí Tribunálu (5).
I.1.2 Další stížnosti po záporném rozhodnutí 2002
(8)
Dne 13. května 2004 podala UPS další stížnost, podle které byly po záporném rozhodnutí 2002 společnosti Deutsche Post poskytnuty protiprávní podpory. UPS zastávala názor, že v záporném rozhodnutí 2002 nebyla prověřena všechna opatření uvedená v původní stížnosti z roku 1994 a že finanční výhody poskytnuté společnosti Deutsche Post výrazně překračují podporu ve výši 572 mil. EUR neslučitelnou s pravidly pro státní podpory. Dále se domnívá, že Deutsche Post používala státní prostředky na rozšíření svých operací v oblasti balíkových zásilek (např. přebíráním jiných podniků) a prodej služeb svým dceřiným společnostem Postbank AG a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (dále jen „DPEED“), které poskytovaly bankovní služby příp. marketing firemních balíkových zásilek pod značkou DHL, za nepřiměřeně nízké převodní ceny.
(9)
Ve dnech 9. listopadu 2004 a 1. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 2. prosince 2004 a 3. června 2005.
(10)
Dne 16. července 2004 podala společnost TNT Post AG & Co KG (dále jen „TNT“) stížnost, v níž i ona uváděla, že Deutsche Post prodávala společnosti Postbank AG služby za nepřiměřeně nízké převodní ceny. TNT tvrdila, že Postbank AG platila za poskytnuté služby pouze variabilní náklady, zatímco Deutsche Post k financování společných fixních nákladů na distribuční síť využívala v plném rozsahu výnosy ze svého monopolu v oblasti listovních zásilek.
(11)
Ve dnech 11. listopadu 2004 a 25. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 17. prosince 2004 a 23. června 2005.
I.1.3 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(12)
Poté, co Komise obdržela další stížnosti, informovala Německo dopisem ze dne 12. září 2007 (6) (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007“) o rozšíření řízení zahájeného v roce 1999. Cílem rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 bylo zahrnout do řízení všechny nově doručené informace a podrobně přezkoumat veškerá případná narušení hospodářské soutěže vyplývající ze státních opatření ve prospěch Deutsche Post (bližší informace ke státním vyrovnávacím platbám, státním zárukám, dotování penzí a exkluzivní licenci na poskytování listovních služeb viz oddíl I.1.14).
(13)
Podle názoru Komise bylo třeba přesně rekonstruovat účetnictví Deutsche Post v období 1990 až 2007, aby se vyjasnily dopady státních opatření na výnosy a náklady různých služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
I.1.4 Připomínky Německa k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(14)
Německo předložilo připomínky dne 14. prosince 2007 a Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání (viz též oddíl I.3.1).
I.1.5 Připomínky zúčastněných stran k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a stanovisko Německa k těmto připomínkám
(15)
Dne 16. listopadu 2007 předložily své připomínky UPS a TNT.
(16)
Poté, co Německo dne 20. prosince 2007 požádalo o prodloužení lhůty, předložila spolková vláda dne 12. března 2008 své stanovisko k připomínkám TNT a UPS.
I.1.6 Výběr externího znalce
(17)
Komise dne 23. ledna 2008 zveřejnila nabídkové řízení na vypracování posudku, který by Komisi pomohl zjistit, zda Deutsche Post v období 1990-2007 neobdržela nadměrné vyrovnání za svou povinnost poskytovat univerzální služby (7).
(18)
Dne 18. června 2008 uzavřela Komise smlouvu se společností WIK Consult GmbH, která se specializuje na nákladové účetnictví v poštovním odvětví.
I.1.7 Připomínky Německa k přiměřené délce období šetření
(19)
V dopisech ze dne 10. června 2008 a 18. června 2008 vyjádřilo Německo svůj nesouhlas s délkou období šetření (1990-2007), které Komise zvolila, a zastávalo názor, že stačí omezit šetření na roky 1990 až 1994, kdy byly státní vyrovnávací platby poskytnuty; v tomto období byly ztráty vyšší než státní vyrovnávací platby, takže Deutsche Post neobdržela žádné nadměrné vyrovnání. Podle rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8) (dále jen „rámec Společenství z roku 2005“) je poskytnutí účetních údajů za období po roce 1994 nepoměrné, neboť období pro výpočet nadměrného vyrovnání je omezen na čtyři roky.
(20)
Německo dne 27. června 2008 předložilo právní posudek o povinnosti Komise prošetřit jednotlivě všechny státní vyrovnávací platby, státní záruky a dotování penzí (9). Dále Německo tvrdilo, že kontrola účetních údajů není pro posouzení státních záruk a dotování penzí nutná.
(21)
Stejný postoj zastávalo Německo i vůči útvarům Komise na schůzkách ve dnech 29. května 2008 a 15. července 2008.
I.1.8 Žádost o informace ze dne 17. července 2008
(22)
Komise dne 17. července 2008 zaslala Německu žádost o informace týkající se všech státních opatření, která jsou předmětem šetření, včetně dotazníku ohledně výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007. Žádost o informace byla vypracována ve spolupráci s WIK Consult. Německo dne 5. srpna 2008 požádalo o neurčité prodloužení lhůty, neboť se nejprve musí ověřit dostupnost určitých údajů.
I.1.9 Upomínky ze dne 12. a 22. srpna 2008
(23)
Komise dne 12. srpna 2008 vysvětlila, proč musela proběhnout kontrola výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007, a trvala na předložení požadovaných informací.
(24)
Ve svém sdělení ze dne 14. srpna 2008 Německo opět tvrdilo, že není důvod prošetřovat výnosy a ztráty Deutsche Post za období po roce 1994. Dne 22. srpna 2008 si Komise pro případ, že Německo nepředloží požadované informace, vyhradila právo vydat příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10).
(25)
Ve sdělení ze dne 29. září 2008 Německo předložilo výsledky dalšího právního posudku (doručeného dne 2. října 2008), aby podložilo svůj postoj, že analýza účetnictví po roce 1994 není nutná a že přiměřeným obdobím šetření je období 1990-1994 (11).
(26)
Německo dne 28. října 2008 předložilo informace o státních zárukách a dotování penzí.
I.1.10 Příkaz k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008
(27)
Komise neakceptovala argumenty Německa a trvala na tom, že bylo nutné provést analýzu do roku 2007, aby byly v plném rozsahu posouzeny dopady poskytnutých státních opatření na hospodářskou soutěž. V návaznosti na obě upomínky z 12. srpna 2008 a 22. srpna 2008 Komise vydala dne 30. října 2008 příkaz k poskytnutí informací, kterým Německo formálně vyzvala k předložení všech potřebných účetních údajů za celé období 1990-2007.
(28)
Německo a Deutsche Post zpochybnily platnost příkazu k poskytnutí informací (viz Oddíl I.3.2).
(29)
Německo dne 27. listopadu 2008 předložilo požadované účetní údaje za období 1990-1994. Ve dnech 5. a 16. prosince 2008 Německo účetní údaje předložené dne 27. listopadu 2008 aktualizovalo.
I.1.11 Předložení účetních údajů za období 1990-2007
(30)
Po schůzce státního tajemníka pana Pfaffenbacha, předsedy představenstva DPAG pana Appela a člena Komise odpovědného za politiku hospodářské soutěže, která proběhla dne 6. února 2009, Německo a Deutsche Post souhlasily s poskytnutím účetních údajů za období po roce 1994.
(31)
Dne 3. března 2009 Německo předložilo první soubor účetních údajů za celé období šetření 1990-2007.
(32)
Setkání zástupců Deutsche Post a útvarů Komise proběhla dne 3. března 2009 v Bruselu, jakož i ve dnech 12. března 2009, 2. dubna 2009, 28. května 2009, 23. června 2009 a 18. září 2009 v Bonnu. Německo předložilo odpovídající vysvětlení od Deutsche Post ve dnech 26. března 2009, 7. května 2009 a 22. června 2009.
(33)
V návaznosti na tato setkání a celou řadu otázek, které útvary Komise položily společnosti Deutsche Post ve dnech 4. června 2009 a 30. července 2009, Německo ve dnech 9. července 2009, 31. července 2009, 17. srpna 2009, 8. září 2009, 10. září 2009 a 15. října 2009 poskytlo aktualizované účetní údaje a další objasňující informace.
(34)
Ve dnech 16. a 24. září 2009 předložily útvary Komise další otázky, na které Německo odpovědělo dne 14. října 2009.
I.1.12 Předložení posudku od společnosti WIK
(35)
Z důvodu zpoždění při předkládání účetních údajů musela být smlouva s WIK Consult několikrát prodloužena. Dne 9. listopadu 2009 WIK Consult nakonec předložila svůj posudek (dále jen „posudek WIK“).
(36)
Ve dnech 14. a 21. ledna 2010 Německo předložilo k posudku WIK připomínky. Dne 11. února 2010 předložilo Německo posudek vypracovaný společností KPMG (dále jen „posudek KPMG“) o právní povaze odvodů (12), které musela Deutsche Post zaplatit spolkovému státu do roku 1995, a posudek vypracovaný firmou Deloitte (13) (dále jen „posudek Deloitte-I“) o referenční hodnotě „přiměřeného“ zisku použité za základ v posudku WIK.
(37)
Dne 23. dubna 2010 předložilo Německo další studii Deloitte (dále jen „posudek Deloitte-II“) o výši přiměřeného zisku, ze kterého se má vycházet v případě univerzálních služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
(38)
Dne 9. srpna 2010 Německo předložilo další připomínky k výpočtu nadměrného vyrovnání a k použití zásady investora v tržním hospodářství při posuzování státních vyrovnávacích plateb.
I.1.13 Připomínky následující po prohlášení záporného rozhodnutí 2002 za neplatné
(39)
Dne 5. listopadu 2010 předložilo Německo další právní posudek, který se zabývá významem rozsudku ve věci Komise v. Deutsche Post, C-399/08, (viz oddíl I.3.5) pro probíhající šetření ve věci státní podpory (14).
I.1.14 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011
(40)
Dopisem ze dne 10. května 2011 oznámila Komise Německu své rozhodnutí rozšířit řízení zahájené v roce 1999 a rozšířené v roce 2007 podle čl. 108 odst. 2 SFEU, aby byly důkladně prošetřeny dotace na penze, které Deutsche Post čerpala od roku 1995 (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011“).
(41)
Poté, co Německo nejprve dne 23. května 2011 požádalo o prodloužení lhůty, předložilo dne 29. července 2011 své stanovisko, jakož i další posudky o nutnosti výpočtu nadměrného vyrovnání na důkaz údajného vzájemného dotování (15), o srovnání nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post s náklady na sociální zabezpečení obvyklými na trhu (16) a o výši nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post, která překračuje tržní úroveň (17).
(42)
Dne 4. října 2011 předložila své připomínky UPS. Iniciativa Free and Fair Postal Initiative (dále jen „FFPI“) předložila stanovisko dne 5. října 2011, spolkový svaz Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (dále jen „BIEK“) dne 7. října 2011. Komise dne 13. října 2011 postoupila stanoviska zúčastněných stran Německu.
(43)
Německo předložilo připomínky ke stanoviskům zúčastněných stran dne 14. listopadu 2011.
(44)
Komise dne 18. listopadu 2011 zaslala další žádost o informace týkající se podrobností financování nároků na důchod po roce 2007. Německo odpovědělo dopisy ze dne 2. a 19. ledna 2012. Komise dne 16. prosince 2011 předložila Německu posudek na téma referenční hodnota pro zisk (18) od společnosti Charles River Associates (dále jen „posudek CRA“), k němuž Německo zaujalo stanovisko dne 16. ledna 2012.
I.2 Řízení podle článku 102 SFEU
(45)
Na základě stížnosti UPS z roku 1994 Komise zjistila, že Deutsche Post v období 1990-1995 porušila článek 102 SFEU svou dravou cenovou politikou u přepravy balíkových zásilek mezi podnikem a spotřebitelem. Společnosti Deutsche Post byla uložena pokuta ve výši 24 mil. EUR (19).
(46)
Dne 22. dubna 2004 podala UPS na základě článku 102 SFEU další stížnost ohledně zneužití dominantního postavení ze strany Deutsche Post. Podle UPS Deutsche Post účtovala za své regulované listovní služby přemrštěné ceny.
(47)
Během svého šetření obdržela Komise dne 5. listopadu 2004 podklady k rozhodnutí německého poštovního regulačního orgánu (dále jen „poštovní regulační orgán“) o cenovém limitu pro regulované listovní služby společnosti Deutsche Post za období od 1. ledna 2003 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“). Dopisem ze dne 13. června 2007 Německo vyjádřilo souhlas s použitím těchto podkladů v řízení o státní podpoře.
(48)
Komise dne 25. března 2008 rozhodla ukončit kartelové řízení, neboť podle jejího názoru nebylo pravděpodobné, že by bylo možné prokázat takové porušení článku 102 SFEU (20).
I.3 Soudní řízení
I.3.1 Věc T-421/07 Deutsche Post AG v. Komise
(49)
Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání a přitom uvedla, že záporné rozhodnutí z roku 2002 navodilo oprávněnou důvěru, že Komise své šetření již neobnoví.
(50)
Soud dne 8. prosince 2011 toto odvolání zamítl jako nepřípustné (21).
I.3.2 Věc T-570/08 Deutsche Post AG v. Komise a věc T-571/08 Německo v. Komise
(51)
Německo a Deutsche Post napadly příkaz Komise k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008, neboť podle jejich názoru jsou v rámci tohoto příkazu požadovány irelevantní informace a pro Deutsche Post je splnění tohoto příkazu spojeno s nepřiměřenou zátěží.
(52)
Dne 16. července 2010 prohlásil Tribunál obě žaloby za nepřípustné, neboť vydáním příkazu k poskytnutí informací nebyla porušena ani procesní práva Deutsche Post, ani procesní práva Německa.
I.3.3 Věc C-463/10 P Deutsche Post AG v. Komise a věc C-475/10 P Německo v. Komise
(53)
Dne 27. září 2010 se Deutsche Post a Německo proti tomuto rozsudku Tribunálu odvolaly a nadále zastávaly názor, že příkaz k poskytnutí informací porušil jejich práva. Dne 13. října 2011 Soudní dvůr rozsudek Tribunálu ze dne 16. července 2010 zrušil (22). Věc byla proto vrácena Tribunálu a řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.4 Věc T-344/10 UPS v. Komise
(54)
UPS podala dne 20. srpna 2010 žalobu k Tribunálu a tvrdila, že se Komise vzhledem k šetření státní podpory z roku 2007 dopustila protiprávní nečinnosti. Jelikož od vydání rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 uplynuly již téměř tři roky, měla Komise dostatek příležitostí příslušná opatření prověřit a posoudit skutkovou a právní situaci, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí a vyšetřovací řízení uzavřít. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.5 Věc T-388/11 Deutsche Post AG v. Komise
(55)
Deutsche Post dne 22. července 2011 napadla rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 s odůvodněním, že se Komise zjevně zmýlila, když ve svém předběžném posouzení prohlásila dotování penzí za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a za novou podporu ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
II. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍCH OPATŘENÍ
(56)
Deutsche Post od roku 1989 obdržela státní podporu v podobě různých opatření:
-
státní financování nároků na důchod na základě:
-
zákona o osobním právu (Personalrechtsgesetz) z roku 1994 (23) (dále jen „PostPersRG 1994“)
-
státní vyrovnávací platby a záruky na základě:
-
zákona o organizaci pošty (Postverfassungsgesetz) z roku 1989 (24) (dále jen „PostVerfG 1989“)
-
zákona o reorganizaci pošty (Postumwandlungsgesetz) z roku 1994 (25) (dále jen „PostUmwG 1994“)
-
exkluzivní licence a regulace cen na základě:
-
zákona o poštovním systému (Gesetz über das Postwesen) z roku 1989 (26) (dále jen „PostG 1989“)
-
zákona o poštách z roku 1997 (Postgesetz) (dále jen „PostG 1997“)
II.1 Dotování penzí v souvislosti se sociálními dávkami a systémy příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky a soukromé zaměstnance
(57)
Dotování penzí pokrývá od roku 1995 velkou část plateb penzí pro úředníky Deutsche Post v důchodu. Aby bylo možné v posouzení v plném rozsahu zachytit dopady dotování penzí, jsou v následujících oddílech podrobněji popsány sociální dávky a sociální příspěvky úředníků a porovnány se zákonným pojištěním na sociální zabezpečení pro zaměstnance soukromého sektoru (dále jen „soukromí zaměstnanci“).
II.1.1 Sociální dávky pro úředníky
(58)
Úředníci mají nárok na penzijní pojištění a podporu v případě onemocnění a potřeby péče. Dávky pro úředníky Deutsche Post odpovídají dávkám, které jsou poskytovány všem ostatním úředníkům.
-
Výše penzí je podle § 14 BeamtVG (27) stanovena předem jako určité procento z posledních platů úředníka. Tak např. úředníci, kteří odešli do důchodu v roce 2010 a odpracovali požadovaný počet let, obdrží penzi, která odpovídá 71,75 % jejich posledních platů.
-
Úředníci mají nárok na proplacení 50-70 % nákladů na zdravotní péči a musí si hradit sami pouze náklady překračující toto procento. Přesné rozdělení nákladů na zdravotní péči závisí na různých kritériích, např. na počtu dětí. Úředníci mohou buď uzavřít dobrovolné dodatečné připojištění nebo si svůj podíl na nákladech na zdravotní péči hradit sami.
II.1.2 Financování sociálních dávek pro úředníky POSTDIENST v období 1989-1994
(59)
Po první poštovní reformě v roce 1989 musely POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 v plné výši financovat výplaty penzí a náklady na zdravotní péči pro úředníky v důchodu, kteří byli zařazeni do příslušných podniků na základě svých bývalých činností. Podle tohoto ustanovení uplatňují úředníci své nároky i nadále vůči státu, který však může celkovou částku požadovat od společností POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK.
II.1.3 Financování sociálních dávek pro úředníky DPAG od roku 1995
(60)
V rámci druhé poštovní reformy z roku 1994 byli úředníci, kteří pracovali u POSTDIENST, převedeni podle § 2 odst. 1 PostPersRG 1994 na DPAG. Přitom si úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 ponechali své právní postavení. Podle § 1 odst. 1 PostPersRG 1994 převzala DPAG od spolkového státu všechna práva a povinnosti zaměstnavatele a podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 všechny majetkoprávní nároky úředníků.
(61)
Podle § 15 PostPersRG 1994 převzal výplaty důchodů a nákladů na zdravotní péči úředníkům v důchodu nově vytvořený penzijní fond pro úředníky Deutsche Post. Dne 1. července 2001 byly sloučeny penzijní fondy pro Deutsche Post, Deutsche Telekom AG a Postbank AG do penzijního fondu pro zaměstnance pošty (Postbeamtenversorgungskasse) (dále označované pro celé období od 1. ledna 1995 společně jako „penzijní fond“).
(62)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Od roku 2000 musí Deutsche Post do penzijního fondu zaplatit na základě § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 roční příspěvek ve výši 33 % skutečných příjmů úředníků (tzn. příjmů, které dosahovaly od 735 mil. EUR v roce 2000 až 540 mil. EUR v roce 2010).
(63)
Dotování penzí kryje podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 zbývající deficit (tj. rozdíl mezi penzemi vyplacenými úředníkům v důchodu a příspěvkem Deutsche Post do penzijního fondu). Dotování penzí se zvýšilo z částky 151 mil. EUR (1995) na 3,203 mld. EUR (2010) a činilo v období 1995-2010 celkem 37,121 mld. EUR.
Obrázek 1
Financování penzijního fondu (v mil. EUR)
II.1.4 Zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance a penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance Deutsche Post
(64)
Soukromí zaměstnanci jsou povinni platit příspěvky na sociální zabezpečení a musí uzavřít následující čtyři pojistky: důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (28). Zákonné systémy sociálního zabezpečení pro soukromé zaměstnance předpokládají v oblasti důchodového a zdravotního pojištění jinou pojistnou ochranu než systém platný pro úředníky:
-
Výše důchodu není vypočítána jako procentuální podíl z posledního měsíčního platu, nýbrž z průměrného platu za celý život.
-
Výdaje na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče jsou plně hrazeny.
(65)
Také ve financování sociálních dávek existují značné rozdíly v porovnání s režimem platným pro úředníky: zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance je financováno z příspěvků zaměstnance a zaměstnavatele během pracovního života zaměstnance (dále jen „příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení“). Celková sazba příspěvků je formálně rozdělena na podíl zaměstnance a podíl zaměstnavatele, přičemž každý činí asi polovinu celkové sazby. Zaměstnavatel však má formální povinnost odvádět celou sazbu příspěvků do systémů sociálního zabezpečení.
Obrázek 2
Příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení v procentech hrubého platu soukromých zaměstnanců (viz též příloha)
(66)
Z obrázku 2 vyplývá, že sazby příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení od roku 1995 kolísaly mezi 38 % až 42 % hrubého platu (= čistý plat + podíl zaměstnance). Podíly zaměstnanců a zaměstnavatelů na příspěvcích do systému sociálního zabezpečení dosahovaly 19 % až 21 % hrubého platu (podrobnější časová posloupnost je uvedena v příloze).
(67)
Soukromí zaměstnanci Deutsche Post využívali nejen zákonného pojistného na sociální zabezpečení, nýbrž také penzijního připojištění. Soukromým zaměstnancům zaměstnaným před rokem 1997 bylo nabídnuto penzijní připojištění, díky němuž by dostávali důchod srovnatelný s penzí úředníků. Penzijní připojištění tak pokrývalo rozdíl mezi zákonnou penzí ze sociálního zabezpečení soukromých zaměstnanců, která odpovídá určité procentuální sazbě průměrného příjmu za celý život, a penzí úředníka, která odpovídá určitému procentu posledních mezd. Přesná pravidla jsou uvedena ve stanovách úřadu pro správu důchodů německé spolkové pošty (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) (dále jen „VAP“) (29).
(68)
Deutsche Post financovala doplňkovou penzi pro soukromé zaměstnance v důchodu do roku 1997 příspěvkem ve výši [5 % až 10 %] (30) hrubého platu aktivních soukromých zaměstnanců. Od roku 1997 Deutsche Post vytvářela rezervy na pokrytí neuhrazených závazků VAP (viz též popis zátěže # 4 v oddíle II.3.1.3).
(69)
Od roku 1997 bylo nově zaměstnaným soukromým zaměstnancům nabídnuto výrazně snížené penzijní připojištění, na které Deutsche Post v období 1997-2007 přispěla částkou ve výši [0 % a 5 %] hrubého platu.
II.2 Státní vyrovnávací platby a záruky na pozadí exkluzivní licence a povinnosti Deutsche Post poskytovat univerzální poštovní službu
II.2.1 Exkluzivní licence do roku 2007
(70)
Před rokem 1998 bylo zřizování a provozování zařízení pro placené poskytování listovních služeb podle § 2 PostG 1989 vyhrazeno výlučně společnosti Deutsche Post. Jiné poštovní služby, jako je doručování balíků, novin nebo časopisů, nebyly vyhrazeny společnosti Deutsche Post a podléhaly hospodářské soutěži. Podle § 37 PostVerfG 1989 musí být zisky z těchto vyhrazených listovních služeb použity k financování ztrát v oblasti univerzálních služeb nabízených na trzích otevřených hospodářské soutěži. Podle § 4 PTRegG 1994 (31) byl za schvalování poplatků za vyhrazené listovní služby odpovědný spolkový ministr pošt a telekomunikací.
(71)
Po vstupu zákona PostG 1997 v platnost v roce 1998 se objem služeb vyhrazených společnosti Deutsche Post postupně snižoval. Podle § 51 PostG 1997 se exkluzivní licence Deutsche Post v roce 1997 vztahovala na doručování listovních zásilek a adresovaných katalogů s hmotností do 200 g, avšak následně se hmotnostní limit postupně snižoval a v roce 2006 byl stanoven na 50 g. Exkluzivní licence vypršela dne 31. prosince 2007.
II.2.2 Povinnost poskytovat univerzální poštovní služby do roku 2007
(72)
Povinnost poskytovat univerzální služby byla společnosti Deutsche Post formálně uložena dvěma právními akty:
-
Nařízením o povinných poštovních službách (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (dále jen „PPflLV“) byla Deutsche Post ustanovena poskytovatelem univerzálních poštovních služeb v oblasti listovních zásilek a balíků do hmotnosti až 20 kg a pověřena poskytováním odpovídajících služeb za jednotné poplatky v celém Německu.
-
Zákonem PostG 1997 a doprovodným prováděcím nařízením z roku 1999 (33) (dále jen „nařízení o univerzálních službách z roku 1999“ (Universaldienstleistungsverordnung)) bylo pověření DPAG poskytovat univerzální služby prodlouženo.
(73)
V § 11 PostG 1997 jsou univerzální služby definovány jako minimální nabídka poštovních služeb, které se mají poskytovat na území celého státu za dostupné ceny. Tyto služby zahrnují doručování listovních zásilek, adresovaných balíků, jejichž hmotnost nepřesahuje 20 kg, knih, katalogů, novin a časopisů (dále jen „univerzální služby“).
(74)
V nařízení o univerzálních službách z roku 1999 jsou stanoveny minimální požadavky na kvalitu univerzální služby:
-
Na území celého Německa musí být k dispozici nejméně 12 000 poštovních úřadů.
-
V ročním průměru musí být 80 % listovních zásilek a balíků doručeno ve stanovené lhůtě (jeden pracovní den u listovních zásilek a dva pracovní dny u balíků), přičemž zásilky se musí doručovat nejméně jednou každý pracovní den.
-
Obecně sice platí, že univerzální služby musí být cenově dostupné, DPAG však musela účtovat jednotné ceny za listovní služby, které poskytovala v rámci exkluzivní licence, jejíž platnost vypršela v roce 2007. DPAG ovšem má v případě vyhrazených služeb při stanovování cen určitou flexibilitu, jelikož může uzavírat cenové dohody s jednotlivými zákazníky, kteří při každém podání zásilek odesílají nejméně 50 kusů.
(75)
Na základě § 52 PostG 1997 bylo pověření DPAG poskytováním univerzálních služeb prodlouženo až do 31. prosince 2007, tj. do zrušení exkluzivní licence na listovní služby. Po vypršení exkluzivní licence nebyl povinností univerzální služby pověřen žádný poštovní provozovatel v Německu, což znamená, že by univerzální poštovní služby měli poskytovat všichni poskytovatelé poštovních služeb („tržní síly“). Jestliže je jisté nebo lze předpokládat, že univerzální služba není poskytována dostatečně nebo přiměřeně, nabízí PostG 1997 právní prostředky, aby bylo poskytování těchto služeb zajištěno.
(76)
Jak lze vyčíst z posudku WIK (viz obrázek 3), připadalo 88 % celkových výnosů v letech 1990 až 2007 na univerzální služby. Velká část univerzálních listovních služeb podléhala na základě dominantního postavení Deutsche Post cenové regulaci (viz oddíl II.2.1). Vedle těchto regulovaných služeb, které představovaly okolo 62 % celkových výnosů, poskytovala Deutsche Post v konkurenci s jinými poskytovateli univerzální balíkové služby (15 % celkových výnosů), jakož i další cenově neregulované univerzální listovní služby (11 % celkových výnosů).
(77)
Kromě toho Deutsche Post nabízela rovněž komerční služby (např. retailové bankovní služby pro Postbank, distribuční služby pro Telekom, doručování adresných reklamních zásilek). Deutsche Post dosáhla v období 1990-2007 poskytováním komerčních služeb 12 % celkových výnosů.
II.2.3 Státní vyrovnávací platby
(78)
Deutsche Bundespost byla od svého založení v roce 1950 zvláštním majetkem spolkového státu. Podle německého správního práva nemá zvláštní majetek právní subjektivitu nezávislou na státu, ale má vlastní rozpočet a neručí za obecné dluhy státu.
(79)
První poštovní reforma z roku 1989 předpokládala, že se zvláštní majetek rozčlení na tři dílčí oblasti - POSTDIENST, POSTBANK a TELEKOM, které byly klasifikovány jako „veřejné podniky“, avšak stále ještě neměly právní subjektivitu nezávislou na státu.
(80)
Podle § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989 měly tyto tři podniky v jednotlivých službách zpravidla vytvořit zisk na pokrytí všech nákladů, přičemž bylo mezi těmito třemi podniky přípustné křížové financování, pokud z povinnosti univerzální služby vyplynuly ztráty. Na tomto základě obdržela POSTDIENST od společnosti TELEKOM v období 1990-1993 celkem 2,844 mld. EUR na pokrytí svých ztrát.
(81)
Během druhé poštovní reformy byly tři dílčí oblasti zvláštního majetku k 1. lednu 1995 přeměněny na akciové společnosti: Ze společnosti POSTDIENST vznikla DPAG, z POSTBANK se stala Postbank AG a z TELEKOM se stala Telekom AG. Podle § 2 odst. 2 PostUmwG 1994 převzala Telekom AG všechny úvěrové závazky, které se týkaly zvláštního majetku jako celku, avšak obdržela právo uplatňovat regres vůči DPAG a Postbank AG do té míry, do jaké bylo možné přičíst úvěrové závazky jejich právním předchůdcům.
(82)
Podle § 7 PostUmwG 1994 však právo (vyplývající z § 2 odst. 2 PostUmwG 1994) Telekom AG uplatňovat regres vůči DPAG ve výši ztrát vzniklých společnosti POSTDIENST vypršelo dne 31. prosince 1994. Na základě toho došlo k transferu majetku v hodnotě 2,822 mld. EUR ze společnosti Telekom AG do DPAG. Podle názoru Německa byl tento transfer z Telekom AG - stejně jako dřívější vyrovnávací platby na základě § 37 odst. 3 PostVerfG 1989 - pro DPAG pro plnění její povinnosti univerzální služby nevyhnutelný.
(83)
V období 1990-1995 obdržela POSTDIENST celkem 5,666 mld. EUR jako kompenzaci za povinnost poskytovat univerzální služby.
II.2.4 Státní záruka za dluhopisy vydané před rokem 1995
(84)
Od roku 1953 mají podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953 (34) dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako státní dluhopisy. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po založení tří dílčích oblastí v roce 1989 nevydávala POSTDIENST dluhopisy samostatně; POSTBANK spravovala odpovídající transakce samostatně pro všechny podniky Deutsche Bundespost. Dluhopisy pak byly přidělovány společnostem POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK vždy podle jejich aktuální finanční potřeby.
(86)
Po roce 1995 ručilo Německo podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 i nadále za splnění všech závazků, které převzala Deutsche Bundespost před rokem 1995 a které pak byly převedeny na POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK. Německo však nijak neručilo za dluhopisy, které DPAG vydala později.
II.3 Výnosy z regulovaných služeb jako dodatečné vyrovnání za náklady na penze a čisté náklady spojené s univerzálními službami
(87)
Podle zákona PostG 1997 je dozorem nad vyhrazenými a liberalizovanými trhy s listovními zásilkami pověřena agentura Bundesnetzagentur (dále jen „poštovní regulační orgán“). Podle § 19 PostG 1997 je poštovní regulační orgán odpovědný za regulaci poplatků, které Deutsche Post vybírá na trzích s listovními zásilkami, na nichž má dominantní postavení. Deutsche Post měla dominantní postavení nejen v oblasti vyhrazených služeb (podle § 51 PostG 1997), nýbrž také v oblasti téměř veškerých dalších listovních služeb, které již byly otevřeny hospodářské soutěži. Cenová regulace může probíhat buď ex ante stanovením cenového limitu nebo ex post v rámci cenových kontrol.
(88)
Z průzkumů trhu prováděných poštovním regulačním orgánem vyplývá, že Deutsche Post držela na trzích s regulovanými listovními službami průměrně podíl 90 až 97 %. Ve své poslední zprávě vyjadřuje poštovní regulační orgán politování, že se postupným otvíráním trhů zahájeným roku 1997 nepodařilo na německém trhu s listovními zásilkami vytvořit fungující hospodářskou soutěž (35).
(89)
Deutsche Post dosáhla velké části celkových výnosů regulovanými listovními službami (např. přibližně 62 % celkových výnosů v období 1990-2007 (viz obrázek 3) a přibližně 56 % celkových výnosů v období 2008-2010).
(90)
Všechny ostatní univerzální a komerční služby, které nespadají pod §§ 19-27 PostG 1997 (36) o regulaci poplatků, budou dále označovány jako „cenově neregulované služby“.
(91)
Pro cenově regulované listovní služby je v § 20 odst. 1 a 2 PostG 1997 stanoveno, že poplatky musí odrážet náklady na účinné poskytování služeb. Kdykoli je to objektivně odůvodněné, musí poštovní regulační orgán mimo jiné přiměřeně zohlednit:
-
náklady na celostátní poskytování poštovní služeb a
-
náklady na financování penzí a zdravotního pojištění pro zaměstnance, kteří byli převedeni do společnosti POSTDIENST.
(92)
Na základě § 57 PostG 1997 a obecných pokynů spolkového ministra hospodářství a technologií ze dne 27. března 2000 byly ke dni 31. prosince 2002 regulované ceny zmrazeny na úrovni z roku 1997.
II.3.1 Rozhodnutí o cenových limitech 2002
(93)
Úplně první rozhodnutí ohledně cenového limitu na regulované odměny za listovní služby za období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“) přijal poštovní regulační úřad až v roce 2002. Tzv. „regulace cenových stropů“ je postupem k regulaci cen celého souboru služeb, při němž se namísto kontroly jednotlivých cen za každou službu stanoví jako horní hranice vážený průměr všech cen v příslušném souboru. Podle § 19 PostG 1997 se stanovení cenových limitů ex ante vztahovalo na všechny poštovní služby, v jejichž případě měla Deutsche Post dominantní postavení na trhu.
(94)
Pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002 Deutsche Post předložila poštovnímu regulačnímu orgánu poprvé výnosové a nákladové regulační účty (dále jen „REK 2002“), které se vztahují na období 1998-2006. Výnosové a nákladové regulační účty vycházely z výsledků dosažených do roku 2001 a z prognóz na další roky.
(95)
V roce 2002 Deutsche Post uplatnila tzv. „zátěž“ za povinnost univerzální služby, jakož i za zaměstnání úředníků a soukromých zaměstnanců převzatých od společnosti POSTDIENST. U této zátěže se jedná o náklady, které by podle Deutsche Post bez povinnosti poskytovat univerzální služby a bez převzetí zaměstnanců a infrastruktury od společnosti POSTDIENST nevznikly (viz podrobný seznam v tabulce 1).
Tabulka 1
Zátěž schválená v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (v mil. EUR, jmenovité hodnoty)
#
Zátěž z rozhodnutí o cenových limitech 2002
Průměrná zátěž (1998-2006) v mil. EUR
%
1
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na platy
(…)
(…)
2
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
(…)
3
Zátěž v oblasti infrastruktury - pobočky
(…)
(…)
4
Penzijní připojištění pro zaměstnance (VAP)
(…)
(…)
5
Zátěž v oblasti infrastruktury - přeprava
(…)
(…)
6
Náklady na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personální restrukturalizace
(…)
(…)
8
Pokrytí ztrát zdravotního pojištění pro úředníky
(…)
(…)
Průměrná celková zátěž
(…)
100 %
(96)
Poštovní regulační orgán nakonec akceptoval tvrzení Deutsche Post, že by jí tato zátěž bez povinnosti poskytovat univerzální služby (zátěž # 3 a 5, náklady na univerzální služby), případně bez povinnosti převzít úředníky a soukromé zaměstnance společnosti POSTDIENST (zátěž # 1, 2, 4, 6, 7 a 8) nevznikla. Poštovní regulační úřad poté schválil vyšší regulované odměny za listovní služby, aby mohla být průměrná roční zátěž uplatňovaná za období 2002-2006 ve výši […] mld. EUR financována z výnosů docílených regulovanými listovními službami. Podle rozhodnutí o cenových limitech 2002 se veškerá zátěž (100 %) přidělí cenám, pro které se stanovuje limit ex ante.
II.3.1.1 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy (zátěž # 1)
(97)
Zátěž # 1 představuje uplatňovanou část základních platů poštovních zaměstnanců, která překračuje průměr dosahovaný v tomto odvětví. Deutsche Post stanovila jako referenční hodnotu pro platy, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, platy, které byly dohodnuty s odbory v kolektivní smlouvě o odměnách pro nové zaměstnance přijaté po roce 2002. Při výpočtu zátěže # 1 se však tato referenční hodnota používá na všechny zaměstnance. Kromě toho se používá jako základ v předkládaných kalkulacích nákladů a výkonů se zpětnou platností do roku 1998.
II.3.1.2 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 2)
(98)
Poštovní regulační orgán rovněž souhlasil s tvrzením Deutsche Post, že musela svým soukromým zaměstnancům a úředníkům hradit vyšší příspěvky na sociální zabezpečení, než obvykle platí konkurenti ze soukromého sektoru svým soukromým zaměstnancům.
(99)
Deutsche Post ve svých výpočtech vychází ze sazby příspěvku na sociální zabezpečení, která je ve srovnání s konkurencí považována jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance za obvyklou (dále jen „sazba příspěvků REK“). Tato sazba příspěvků REK je definována jako součet
-
podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení na jednoho soukromého zaměstnance (19 až 21 %, což - jak ukazuje obrázek - odpovídá asi polovině celkové sazby příspěvku na sociální zabezpečení),
-
příspěvku na úrazové pojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 2001 obsažen v sazbě příspěvku REK) a
-
příspěvku na penzijní připojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 1997 obsažen v sazbě příspěvku REK, neboť příspěvek na penzijní připojištění v této výši je ve srovnání s konkurencí považován za obvyklý. Tato sazba vychází z penzijního připojištění, které Deutsche Post nabízí od roku 1997 nově přijímaným soukromým zaměstnancům).
(100)
Z regulovaných výnosů jsou financovány všechny příspěvky na sociální zabezpečení, které překračují sazbu příspěvku REK (dále jen „ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení“). Tabulka 2 ukazuje na příkladu výpočtu ve srovnání s konkurencí neobvyklých příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky v roce 2001, že skutečné příspěvky na sociální zabezpečení pro úředníky byly téměř dvojnásobné v porovnání s příspěvky na sociální zabezpečení obvyklými ve srovnání s konkurencí a vyplývajícími ze sazby příspěvku REK.
Tabulka 2
Výpočet nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, pro úředníky v roce 2001 podle REK 2002 (v mil. EUR)
% skutečných příjmů
(1)
Sazba příspěvku do penzijního fondu
33 %
(2)
Součet příjmů úředníků
(…)
(3)
=(1)*(2)
Příspěvek do penzijního fondu
(…)
(4)
Náklady na zdravotní péči
(…)
(5)
=(3)+(4)
Vzniklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[40 % až 45 %]
(6)
Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení
20,43 %
(7)
Úrazové pojištění
(…)
(8)
Penzijní připojištění
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Sazba příspěvků REK
(…)
(10)
=(2)*(9)
Náklady na sociální zabezpečení podle referenční hodnoty REK
(…)
[20 % až 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[15 % až 20 %]
(101)
Vzniklé příspěvky na sociální zabezpečení zahrnují příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu ve výši 33 % skutečných platů aktivních úředníků (příp. roční paušální platby ve výši 2,045 mld. EUR v období 1995-1999), jakož i příspěvky na náklady na zdravotní péči pro úředníky. V roce 2001 činily příspěvky na sociální zabezpečení celkem [40 % až 45 %] skutečných příjmů úředníků.
(102)
I když je sazba příspěvku na sociální zabezpečení definována jako procentuální sazba hrubého platu soukromých zaměstnanců (čistý plat + podíl zaměstnance na příspěvku na sociální zabezpečení), Deutsche Post počítá referenční hodnotu REK tak, že sazbu příspěvku REK ve výši [20 % až 25 %] násobí skutečnými platy úředníků.
II.3.1.3 Penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance (zátěž # 4)
(103)
Zátěž # 4 má vyrovnat vytvoření rezerv na závazky vzniklé před rokem 1997 z penzijního připojištění VAP pro soukromé zaměstnance Deutsche Post.
(104)
Jak je vysvětleno v oddíle II.1.4., bylo soukromým zaměstnancům Deutsche Post zaměstnaným před rokem 1997 nabídnuto penzijní připojištění, aby jim byl zaručen důchod srovnatelný s penzí úředníků. Společnost POSTDIENST však nevytvořila odpovídající rezervy na budoucí výplaty penzí. Až po založení DPAG byly v rozvaze vytvořeny rezervy ve výši 8,153 mld. EUR.
II.3.1.4 Další ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 6, 7 a 8)
(105)
Zátěž # 6 zahrnuje příspěvek Deutsche Post Spolkovému úřadu pro pošty a telekomunikace (BanstPT), který poskytuje určité sociální služby (např. sociální byty) úředníkům a soukromým zaměstnancům převedeným ze společnosti POSTDIENST. Zátěž # 7 se vztahuje na příspěvky Deutsche Post na pokrytí ztráty zdravotního pojištění pro úředníky. Zátěž # 8 (personální restrukturalizace) se týká jak úředníků, tak soukromých zaměstnanců.
II.3.1.5 Zátěž spojená s univerzálními službami (# 3 a 5)
(106)
Tato zátěž odráží úspory nákladů, kterých mohla Deutsche Post dosáhnout, kdyby činnost své sítě poboček a sítě doručování balíků uspořádala na základě komerčních úvah. Úspory nákladů se například vypočítají na základě hypotetického počtu poboček, které by Deutsche Post provozovala bez povinnosti poskytovat univerzální služby.
II.3.2 Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 a 2011
(107)
Poštovní regulační orgán dne 7. listopadu 2007 schválil cenový limit na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2007“). Dne 14. listopadu 2011 schválil cenový limit platný pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2011“).
(108)
Od rozhodnutí o cenových limitech 2007 se ceny za zasílání více než 50 dopisů již nekontrolují ex ante, nýbrž jsou předmětem cenové kontroly ex post podle § 25 PostG 1997 (37). Ceny všech ostatních poštovních služeb, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, se i nadále schvalují ex ante podle § 19 PostG 1997.
(109)
Komise v rámci tohoto rozhodnutí označuje služby, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu a které podléhají buď cenové kontrole ex ante podle § 19 PostG 1997, anebo cenové kontrole ex post podle § 25 PostG 1997, jako „cenově regulované služby“. Všechny ostatní služby, u nichž Deutsche Post nemá dominantní postavení na trhu a které nepodléhají žádné cenové kontrole, se označují jako „cenově neregulované služby“.
(110)
Deutsche Post kromě toho uplatnila zátěž, která jí vznikla z mzdových nákladů a nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, v důsledku převzetí zaměstnanců POSTDIENST (např. průměrně […] mil.EUR od roku 2008 za zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení), jakož i zátěž vyplývající z povinnosti poskytovat univerzální služby. Poštovní regulační orgán, stejně jako již v případě rozhodnutí o cenových limitech 2002, opět schválil úhradu této zátěže z regulovaných výnosů, a proto stanovil odpovídající vyšší cenový limit. Uznání této zátěže poštovním regulačním orgánem v rozhodnutích o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2009 se tudíž ve vztahu k cenově neregulovaným službám nemění.
II.4 Finanční výsledky DPAG
(111)
Finanční výsledky DPAG za období 1995-2006 jsou uvedeny na obrázku 2 rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007. Zatímco v letech 1995-1999 bylo dosaženo smíšených výsledků (v některých letech byly zaznamenány ztráty, v jiných zisky), mohla DPAG v letech 2000-2006 vykazovat stabilní zisky ve výši 1 až 2 mld. EUR před zdaněním.
(112)
V letech 2007-2010 dosáhla DPAG těchto čistých zisků: 1,8 mld. EUR (2007), -2,0 mld. EUR (2008), 0,7 mld. EUR (2009) a 2,6 mld. EUR (2010).
(113)
Uveřejněné rozvahy DPAG neumožňují přiřadit zisky různým službám. Není tudíž možné na základě uveřejněných rozvah zjistit, zda byly cenově regulované univerzální služby celkově ztrátové nebo ziskové.
III. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(114)
Jak potvrdil Tribunál ve svém rozsudku ve věci T-421/07 (38), jsou všechna opatření zkoumaná od rozhodnutí o zahájení řízení v roce 1999 předmětem řízení, které pokračovalo na základě rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
III.1. Dotování penzí
(115)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 bylo zjištěno, že dotování penzí představuje novou podporu, neboť Deutsche Post musela před penzijní reformou v roce 1995 financovat náklady na penze v plném objemu z vlastních prostředků. Kromě toho se v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zamítlo tvrzení Německa, které se opíralo o rozsudek Combus (39), že dotování penzí není podporou.
(116)
Při šetření, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem (např. v souladu s rozhodnutím Komise o francouzské La Poste (40) (dále jen „rozhodnutí La Poste“)), bylo v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zohledněno, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, byly kompenzovány nejen dotováním penzí, nýbrž také z regulovaných výnosů (např. zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení).
(117)
Z výpočtů provedených v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, v nichž byly zohledněny oba prvky kompenzace, vyplynulo, že Deutsche Post mohla skutečně použít sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jsou o 10 až 14 procentních bodů nižší než celkové sazby příspěvků na sociální zabezpečení (podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) placených soukromými konkurenty.
(118)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 byly proto vyjádřeny pochybnosti, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
III.2 Kompenzace za poskytování univerzálních služeb
(119)
Německo se při odůvodňování slučitelnosti státních vyrovnávacích plateb a státních záruk jako kompenzace za povinnost poskytovat univerzální služby opírá o čl. 106 odst. 2 SFEU.
(120)
Na základě rozsudku Altmark (41) zastávala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007 názor, že státní vyrovnávací platby a státní záruky představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(121)
Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 vyjádřila pochybnosti, zda byly státní vyrovnávací platby a záruky za plnění povinnosti poskytovat univerzální služby potřebné a přiměřené účelu. Podle názoru Komise se muselo zejména prošetřit přidělení nákladů na univerzální služby, případně na komerční služby podle zásad zakotvených v rámci Společenství z roku 2005. Kromě toho měla také pochybnosti ohledně výpočtu přiměřeného zisku, při kterém bylo třeba zohlednit průměrnou ziskovost v tomto odvětví a rizikové pozice Deutsche Post.
IV. POSUDEK WIK
(122)
Vypracování posudku WIK bylo zadáno s cílem podpořit Komisi při kontrole účetnictví Deutsche Post za období 1990-2007, aby se zjistilo, zda Deutsche Post neobdržela za povinnost poskytovat univerzální služby nadměrné vyrovnání. Společnosti WIK Consult GmbH byly uloženy zejména tyto úkoly:
-
stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk,
-
přezkum vnitřního přidělení nákladů a dohod o převodních cenách a
-
výpočet nadměrného vyrovnání za čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
IV.1 Popis výnosových a nákladových regulačních účtů předložených v roce 2009
(123)
V reakci na příkaz k poskytnutí informací, který Komise vydala dne 30. října 2008, Německo v roce 2009 předložilo úplný soubor údajů o výnosových a nákladových regulačních účtech za období 1990-2007 (dále jen „REK 2009“).
IV.1.1 Výnosy
(124)
Výnosy Deutschen Post lze rozdělit podle těchto tří široce pojatých kategorií:
-
Regulované univerzální listovní služby (62 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Tyto cenově regulované listovní služby zahrnují všechny univerzální služby, které se nabízejí na trzích, na kterých měla Deutsche Post dominantní postavení, včetně služeb, u kterých profitovala z udělení exkluzivní licence. Výnos z těchto služeb představoval v období 1990-2007 62 % celkového zisku Deutsche Post (42).
-
Neregulované univerzální služby (26 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Univerzální balíkové služby byly vždy poskytovány na trzích otevřených hospodářské soutěži, na kterých měla Deutsche Post pouze průměrný, 30 % podíl. V období 1990-2007 tyto univerzální balíkové služby tvořily 15 % celkových zisků Deutsche Post.
Výnosy z cenově neregulovaných univerzálních listovních služeb (např. katalogy, přeshraniční zásilky) představovaly asi 11 % celkových výnosů Deutsche Post.
-
Neregulované komerční služby (12 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Deutsche Post využívala síť svých poboček nejenom pro distribuci poštovních služeb, nýbrž i pro prodej produktů a služeb podniku Postbank AG a - v menší míře - podniku Deutsche Telekom. Prostřednictvím těchto komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 6 % ze svých celkových výnosů.
Komerční balíkové a listovní služby (např. zásilky s adresnou reklamou) představovaly asi 4 % z celkových výnosů Deutsche Post.
Deutsche Post dále poskytovala řadu různých služeb, např. ve své funkci holdingové společnosti pro své mezinárodní dceřiné společnosti, které působí v jiných oblastech podnikání (např. DANZAS, DHL). Prostřednictvím těchto dalších komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 2 % svých celkových výnosů.
Obrázek 3
Průměrný podíl na výnosech v období 1990-2007 (na základě jmenovitých hodnot)
(125)
Předmětem posudku společnosti WIK jsou pouze komerční služby, které poskytoval právnický subjekt DPAG a předchůdce POSTDIENST v souvislosti s univerzální službou. Komerční služby (např. celosvětová přeprava expresních zásilek ze stany DHL), které poskytovaly jiné právnické subjekty v rámci Deutsche Post World Net (dále jen „DPWN“), předmětem posudku nebyly.
IV.1.2 Výpočet zátěže v REK 2009
(126)
Oproti výnosovým a nákladovým regulačním účtům, které Deutsche Post předložila regulačnímu orgánu pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002, 2007 a 2011, obsahují REK 2009, které regulační orgán nikdy neobdržel, významně vyšší částku týkající se zátěže, kterou Deutsche Post přiřazuje regulovaným službám.
(127)
Na základě REK 2009 Deutsche Post uplatňuje pro období 1990-2006 průměrnou zátěž ve výši […] miliard EUR; v REK 2002 to bylo miliard […] EUR.
Obrázek 4
Srovnání zátěže spojené s univerzálními službami podle REK 2009 se zátěží, která byla schválena v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (roční průměr, jmenovitá hodnota v milionech EUR)
(…)
(128)
Zatímco se výše zátěže # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) a zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) v REK 2002 a REK 2009 významně neliší, výše zátěže # 1 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy) se téměř […]. Na rozdíl od REK 2002 již Deutsche Post nevychází při výpočtu „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“ z platů podle tarifní smlouvy o mzdách jako referenční hodnoty, nýbrž z minimální mzdy pro poštovní odvětví, jehož základem je nařízení Spolkového ministerstva práce z roku 2007 (dále jen „minimální mzda 2007“). Toto nařízení však Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht) prohlásil za protiprávní a nařízení proto nenabylo platnosti.
(129)
Kromě toho uplatňuje Deutsche Post v REK 2009 novou zátěž „infrastruktura - listovní zásilky“, která zahrnuje inkrementální náklady spojené s šestým doručovacím dnem (v průměru […] milionů EUR za rok). Tento výpočet vychází z hypotetického předpokladu, že by Deutsche Post bez svého závazku poskytovat univerzální služby doručovala poštu nikoli v šesti dnech, nýbrž pouze v pěti dnech.
(130)
Výše zátěže # 3 (zátěž „infrastruktura - pobočky“) je vypočítána jinak než v REK 2002. Nyní zahrnuje domnělé úspory nákladů, kterých by bylo možné dosáhnout, kdyby se všechny poštovní úřady od roku 1990 provozovaly jako agentury. Zátěž # 3 je vypočítána na základě poplatku, který Deutsche Post zaplatila v roce 2007 třetím stranám za distribuční služby.
IV.1.3 Rozpětí zisku v REK 2009
(131)
Přidělení zátěže k cenově regulovaným univerzálním listovním službám u neregulovaných služeb významně snižuje výši nákladů, jako jsou např. náklady na mzdy či sociální zabezpečení. Takové přerozdělení má za následek výrazně kladné rozpětí zisku ve výši zhruba [15 % až 25 %] u komerčních služeb a ztráty ve výši téměř [0 % bis 10 %] u cenově regulovaných listovních služeb.
(132)
Deutsche Post vykazuje ve svých ročních závěrkách u divize listovních služeb velmi vysoké zisky (viz také oddíl V.3), které však více než pohltí zátěž přenesenou z neregulovaných služeb na služby regulované.
Obrázek 5
Průměrné výnosy z prodeje na základě REK 2009
(…)
IV.2 Stanovení referenčních hodnot za účelem zjištění přiměřeného zisku
IV.2.1 Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post: Technologicky nenáročné obchody a nízké obchodní riziko
(133)
Před stanovením referenčních hodnot za účelem zjištění „přiměřeného“ zisku a posouzení přidělení nákladů je nutné vypracovat analýzu hodnotového řetězce a převzatých obchodních rizik. Pouze v případě, že jsou známy funkce a rizika, lze hledat skupinu „srovnatelných“ podniků a vypočíst referenční hodnoty pro přiměřený zisk, který byl přidělen Deutsche Post.
IV.2.1.1 Hodnotový řetězec obchodní divize využívající nenáročné technologie
(134)
Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post lze rozdělit na dvě hlavní funkce:
-
celoněmecká síť pro doručování listovních zásilek a balíků,
-
celoněmecká síť poštovních poboček.
(135)
Logistika sítě pro doručování listovních zásilek a balíků je obchodní divize, která využívá nenáročné technologie a nevyžaduje si rozsáhlou výzkumnou a vývojovou činnost. Proto všichni ostatní provozovatelé v tomto odvětví pracují srovnatelným, standardizovaným způsobem. Takové činnosti se často označují jako „rutinní funkce“. O rutinním charakteru těchto činností svědčí rovněž skutečnost, že jejich provádění zadává Deutsche Post ve velké míře externě. To platí rovněž pro distribuční služby poskytované prostřednictvím celoněmecké sítě poboček, jejichž poskytování se rovněž čím dál více zadává externě.
(136)
Kromě těchto rutinních funkcí jsou nejdůležitějšími nehmotnými hodnotami podniku Deutsche Post zákaznická základna, obchodní značka a silné postavení na trhu, především na trzích s listovními zásilkami. Posudek WIK však zastává názor, že tyto nehmotné hodnoty nevznikly v první řadě díky úsilí a investicím podniku Deutsche Post, nýbrž v mnohem větší míře je důvodem dřívější exkluzivní licence tohoto podniku. Deutsche Post totiž nemusela významně investovat do marketingu, ale až do roku 2007 se mohla spolehnout na své právně zaručené postavení na trhu. Proto by za tyto nehmotné hodnoty neměla podniku Deutsche Post příslušet žádné poplatky.
IV.2.1.2 Nízké riziko z důvodu státních opatření
(137)
V porovnání se svými konkurenty byla Deutsche Post v oblasti regulovaných i v oblasti neregulovaných služeb vystavena z více důvodů nižšímu riziku.
(138)
Zaprvé, byla Deutsche Post až do roku 2007 ze zákona chráněna monopolem na listovní zásilky. Kromě toho profitovala Deutsche Post z 90 % podílu na trhu, pokud jde o všechny regulované listovní služby, a ze skutečnosti, že hospodářská soutěž neexistovala, nebo existovala pouze v malé míře. Výnosy z těchto cenově regulovaných služeb tvořily téměř dvě třetiny výnosů Deutsche Post.
(139)
Zadruhé, povolil poštovní regulační orgán u regulovaných listovních služeb horní cenovou hranici. Tato horní hranice byla stanovena vyšší, než jsou náklady efektivního podniku, mj. údajně proto, aby se vyvážily ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady v oblasti cenově neregulovaných služeb. Žádný konkurent DPAG neměl exkluzivní licenci či dominantní postavení na trhu, které by mu umožnilo křížové financování nákladů na sociální zabezpečení. Proto vedla exkluzivní licence, popř. dominantní postavení na trhu k výraznému snížení obchodních rizik nejenom v oblasti regulovaných, nýbrž i v oblasti cenově neregulovaných univerzálních služeb a komerčních služeb.
(140)
Zatřetí, vedla jiná státní opatření jak v oblasti univerzálních služeb, tak i v oblasti komerčních služeb rovněž k významnému snížení rizika: státní vyrovnávací platby totiž vyvážily ztráty z počátku devadesátých let minulého století a státní záruky umožnily Deutsche Post získávat kapitál za stejnou úrokovou míru jako spolkový stát, i přes její obtížnou finanční situaci, která trvala od začátku devadesátých let do roku 1995.
(141)
Celkově byla Deutsche Post vystavena výrazně nižším tržním a nákladovým rizikům než její konkurenti, neboť nemusela sama budovat svou zákaznickou základnu a nárůst nákladů mohla vyrovnávat zvýšením regulovaných poplatků. Na základě těchto argumentů došel posudek WIK k závěru, že nejvhodnějšími srovnatelnými konkurenty jsou poštovní společnosti, které vykonávají pouze rutinní funkce (např. neinvestují významně do marketingu a obchodní značky) a které nejsou vystaveny vysokému obchodnímu riziku (např. mají k dispozici dlouhodobé smlouvy).
IV.2.2 Kvantifikace referenčních hodnot pro přiměřený zisk
(142)
Na základě výsledků analýzy funkcí a rizik se v rámci posudku WIK hledaly ve finančních databázích (např. také v databázi ORBIS, která zahrnuje asi 10 milionů podniků z celého světa) srovnatelní poskytovatelé poštovních služeb. Srovnatelné podniky, které na konkurenčních trzích nabízejí poštovní služby, se zjišťují kontrolovaným postupem kvantitativního a kvalitativního výběru.
(143)
Pro posudek WIK byla vybrána skupina 26 srovnatelných podniků, které působí především v oblasti balíkových služeb a vykonávají typické rutinní činnosti poskytovatelů poštovních služeb. Všichni srovnatelní konkurenti pocházeli z hospodářského odvětví „Poštovní a kurýrní služby“ (kód NACE (43) 641).
(144)
V této souvislosti je důležité si uvědomit, že počet srovnatelných konkurentů je omezený, neboť soukromé podniky vzhledem k exkluzivní licenci zavedeného provozovatele, která platila pro významnou část listovních služeb, doposud listovní služby neposkytovaly ve větším rozsahu. Kromě toho byli z posudku WIK jako srovnatelné podniky vyloučeni zavedení poskytovatelé poštovních služeb z jiných zemí, neboť byli - stejně jako Deutsche Post - chráněni exkluzivní licencí a nepůsobili v první řadě na konkurenčních trzích.
(145)
Ke zjištění „přiměřeného“ zisku se v posudku WIK používá výnos z prodeje (return-on-sales, dále jen „ROS“), ke kterému se dojde vydělením účetního zisku (zisk před zohledněním úroků a daní („EBIT“)) obratem. Navíc je v posudku WIK vypočítán (např. EBIT jako procento z celkového kapitálu) výnos z vlastního kapitálu (return-on-asset; dále jen „ROA“), aby byla k dispozici referenční hodnota pro zjištění přiměřeného zisku.
Tabulka 3
Referenční hodnoty ROS a ROA z posudku WIK
Výnos z prodeje
(ROS)
Výnos z vlastního kapitálu
(ROA)
Medián
3,48 %
7,33 %
Horní hranice (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z vybraného vzorku podniků vyplývá, že medián ROS činil v konkurenční části poštovního odvětví v období 1998-2007 3,48 %. Posudek WIK však uvádí nejenom medián výnosu, nýbrž i horní hranici pro přiměřený zisk, tj. třetí kvartil zisku srovnatelných konkurentů, který odpovídá ROS ve výši 6,77 %. To, jinak řečeno, znamená, že 75 % srovnatelných konkurentů dosahuje zisku, který je nižší než ROS činící 6,77 % (44).
(147)
Pokud jde o výnosy z prodeje, z posudku WIK vyplývá medián ROA ve výši 7,33 % a horní hranice ve výši 13,41 %.
(148)
Protože je Deutsche Post vystavena významně nižšímu riziku než srovnatelné podniky, které působí na trzích, na kterých vládne velká konkurence (např. na trhu s expresními balíky), zastává posudek WIK názor, že medián ROS ve výši 3,48 % je pro přiměřený zisk podniku Deutsche Post opatrná a konzervativní referenční hodnota a že použití vyšší hodnoty až do třetího kvartilu ROS ve výši 6,77 % se nedoporučuje. Podle posudku by byla zdůvodnitelná dokonce nižší referenční hodnota, neboť medián ROS ve výši 3,48 % se promítá v ROA ve výši 7,33 %, který stále ještě výrazně překračuje bezrizikovou úrokovou míru.
IV.3 Kontrola přidělení nákladů
(149)
Posudek WIK kritizuje přidělení zátěže v REK 2009, protože marže ROS komerčních služeb činící asi [15 % až 25 %] výrazně překračují průměr dosahovaný v tomto odvětví (45). Protože soukromí konkurenti i přes značně nižší rozpětí zisku dosahují profitu, dospívá posudek WIK k závěru, že by měl být komerčním službám podniku Deutsche Post přidělen vyšší podíl na nákladech, a proto by se mělo u regulovaných služeb vycházet z náležitě nižší zátěže.
(150)
Posudek WIK proto došel k výsledku, že všechny komerční služby, i přes náklady, které musejí nést, dosahují stále ještě zisku, který odpovídá mediánu ROS konkurentů ve výši 3,48 %. Posudek tedy vychází u regulovaných služeb pro období 1990-2007 z průměrné roční zátěže, která je o […] milionů EUR nižší.
(151)
Velká část komerčních distribučních služeb byla poskytována sdruženým podnikům Postbank a Telekom, a proto posudek WIK také zkoumá, zda konečné ceny vyúčtované oběma podnikům odpovídaly cenám na trhu a mohou být tedy považovány za vhodnou referenční hodnotu pro náklady, které by měly nést komerční distribuční služby. Na základě dostupných důkazů zastává posudek WIK názor, že smlouvy mezi Deutsche Post a oběma sdruženými podniky odrážejí podmínky, se kterými by souhlasily rovněž i nezávislé třetí strany. Protože podniky POSTBANK a TELEKOM na začátku devadesátých let v podstatě neměly možnost využívat externích distribučních sítí, dohodly se na tom, že si vzniklé náklady rozdělí. Když však bylo v pozdějších letech pro Postbank a Telekom snazší nalézt jiné distribuční sítě a náklady na síť univerzálních služeb klesly, byla daná smlouva změněna a dohodnut poplatek odvíjející se od výše výnosů, který více odpovídal standardní smlouvě na poskytování distribučních služeb (46).
IV.4 Korekce REK 2009
(152)
Posudek WIK provedl několik korekcí REK 2009 podle této metody:
Tabulka 4
Metoda výpočtu použitá v posudku WIK pro každoroční nepřiměřeně vysoké zisky na základě REK 2009
Výnosy z univerzálních služeb
-
Náklady na univerzální služby
-
Přiměřený zisk
+
Státní vyrovnávací platby
Nepřiměřeně vysoké zisky
IV.4.1 Korekce výnosů z univerzální služby
(153)
Deutsche Post prodala velkou část svého nemovitého majetku (např. nemovitosti, které již z důvodu restrukturalizace provozu pošty nebyly zapotřebí). Tyto výnosy by měly být přiděleny univerzální službě, neboť tato služba využívala aktiva nejvíce a pronajala je komerčním službám.
(154)
Z důvodu této korekce se výnosy z univerzální služby za celé období 1990-2007 zvyšují ročně průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2 Korekce nákladů na poskytování univerzálních služeb
IV.4.2.1 Rozdělení nákladového účetnictví
(155)
V REK 2009 je vyúčtování interních převodních cen nesprávně rozděleno: u univerzální služby není uveden dosažený celkový zisk, neboť zisky z určitých funkcí (př. poboček) nejsou rozlišeny na univerzální služby a na komerční služby (např. náklady na jednotlivé služby), nýbrž jsou sloučeny a vykázány jako komerční zisky. Deutsche Post proto nemohla předložit oddělené účetnictví, jak stanoví směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (47).
(156)
Zatímco za období do roku 1997 Deutsche Post předložila přibližné rozdělení interního nákladového účetnictví, muselo být nákladové účetnictví za období od roku 1997 v posudku WIK opraveno; náklady chybně umístěné v položce univerzální služby byly přesunuty do nákladového účetnictví komerčních služeb.
(157)
Tato příslušná oprava vedla ke snížení ročních nákladů na univerzální služby v období 1998-2007 o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.2.2 Korekce přidělení zátěže k cenově regulovaným a cenově neregulovaným službám
(158)
Jak již bylo uvedeno, posudek WIK neopravuje každou zátěž odděleně. Místo toho při novém výpočtu jako základ používá konečné ceny komerčních služeb, které byly posouzeny jako solidní referenční hodnota pro určení průměrných nákladů v daném odvětví. Všechny nepřiměřeně vysoké zisky z komerčních služeb (48) jsou tedy použity na financování původně uplatňované zátěže. Za celé období 1990-2007 se částka spojená se zátěží ročně snížila průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2.3 Podrozvahové náklady na doplňkové penzijní připojištění (zátěž # 4)
(159)
V podobě zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) na sebe Deutsche Post vzala náklady, které nejsou uvedeny v jejích rozvahách. Protože se referenční hodnota ROS zjišťuje na základě výnosových a nákladových regulačních účtů „srovnatelných konkurentů“, lze v případě nákladového účetnictví podniku Deutsche Post zohlednit pouze ty náklady, které připouští také vnitrostátní účetní standardy či mezinárodní účetní standardy (IAS). Proto nelze dodatečné náklady, které obvykle nejsou součástí prohlášení IAS, akceptovat jako položku nákladů a musí být financovány ze stanoveného rozpětí zisku (referenční hodnoty).
(160)
Tato příslušná korekce vede ke snížení nákladů na zátěž # 4 (doplňkové penzijní připojištění) za celé období 1990-2007 ročně o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.3 Oprava nákladů na kapitál na přiměřený zisk
(161)
Deutsche Post zahrnula do REK 2009 náklady na kapitál, které původně v těchto výnosových a nákladových regulačních účtech nebyly, např. náklady na […] a […]. V posudku WIK jsou náklady na […] a […] zrušeny a nahrazeny referenční hodnotou pro přiměřený zisk.
IV.4.3.1 Období 1996 až 2007
(162)
Přiměřený zisk se zjišťuje na základě opravených výnosů z univerzálních služeb a referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, z čehož vyplývá roční přiměřený zisk činící průměrně […] milionů EUR. Průměrné roční náklady na kapitál ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se v REK 2009 ruší.
(163)
Obzvláště pozoruhodné je, že přiměřený zisk, který se vypočítává pomocí referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, je v porovnání s REK 2009 v absolutním vyčíslení vyšší než náklady na kapitál uplatňované podnikem Deutsche Post (např. náklady na úroky, které byly vypočítány na základě interního ROS činícího asi […] vloženého vlastního kapitálu, a vyšší náklady na odpisy založené na tržní hodnotě).
IV.4.3.2 Období 1990 až 1995
(164)
Podle § 63 odst. 1 ústavního zákona o poštovních službách (Postverfassungsgesetz, PostVerfG) musela Deutsche Post do roku 1995 platit spolkové vládě takzvané odvody (49), které činily asi 5,838 miliard EUR, popř. 8 % obratu. Výměnou za to však byla Deutsche Post podle § 63 odst. 4 PostVerfG zbavena závazku vyplácet dividendy překračující výši odvodů.
(165)
Posudek WIK proto výslovně odmítá pro období do roku 1995 dodatečně zohlednit „přiměřený zisk“, neboť tyto odvody již plně pokryly náklady na vlastní kapitál podniku Deutsche Post. Průměrné roční náklady na kapitál podniku Deutsche Post ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se tedy v REK 2009 ruší a náklady na univerzální služby se odpovídajícím způsobem snižují.
IV.4.4 Závěry
(166)
Jak REK 2009, tak i posudek WIK ukazují, že do roku 1996 výnosy z univerzálních služeb nepostačovaly pokrýt náklady na univerzální služby. Přestože podle REK 2009 Deutsche Post - dokonce i při zohlednění státních vyrovnávacích plateb - vykazovala pro celé období do roku 2007 kumulovaný schodek, dochází posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby byly tak vysoké, že Deutsche Post mohla v roce 1997 dosáhnout hranici rentability.
(167)
Podle REK 2009 se rentabilita univerzálních služeb do roku 1999 téměř nezvýšila a teprve od roku 2000 je možné konstatovat, že výnosy z univerzálních služeb v průměru pokrývají náklady. Posudek WIK oproti tomu u univerzálních služeb ukazuje od roku 2000 významné zisky, které výrazně překračují medián ROS ve výši 3,48 %, ačkoli v případě univerzálních balíkových služeb bylo dosaženo pouze podprůměrného výnosu z prodeje ve výši […] (viz obrázek 6).
Obrázek 6
Srovnání ročních nepřiměřeně vysokých zisků z univerzálních služeb v období 1990-2007 (v milionech EUR, jmenovité hodnoty)
V. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(168)
Zúčastněné strany předložily stanoviska k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011. Tento oddíl shrnuje nejdůležitější tvrzení, která byla ohledně těchto rozhodnutí předložena.
V.1 Exkluzivní licence na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí
(169)
TNT zpochybňuje, že by Deutsche Post zaplatila poplatek za exkluzivní licenci na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí. Podle § 43 PostG 1997 přísluší pravomoc vydávat poštovní známky s nátiskem „Deutschland“ výhradně Spolkovému ministerstvu financí. Provozovatel poštovních služeb, který požádá o používání takových poštovních známek, musí zaplatit poplatek a převzít výlohy. Podle § 54 PostG 1997 měla Deutsche Post AG až do 31. prosince 2007 na poštovní známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí exkluzivní licenci.
(170)
Pokud Deutsche Post skutečně používala známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí, aniž by za to zaplatila poplatek, pak by to podle tvrzení TNT představovalo protiprávní státní podporu.
(171)
Komise konstatuje, že v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 se toto opatření neposuzovalo. Proto není předmětem tohoto rozhodnutí.
V.2 Dotování penzí
(172)
Podle názoru UPS byla Deutsche Post poskytnuta výhoda, neboť byla zčásti zproštěna platebních závazků z období před rokem 1995. Protože běžný provozovatel musí nést náklady na penze sám, měla Deutsche Post oproti svým konkurentům lepší postavení. Dále UPS souhlasí s tvrzením Komise, že projednávanou podporu nelze považovat za stávající podporu, neboť se postavení podniku Deutsche Post zásadně změnilo a byla zavedena nová zákonná ustanovení, podle kterých byla Deutsche Post zčásti zproštěna svého závazku převzít náklady na penze svých úředníků. Podle názoru UPS nepředstavují takové zásadní změny systému jednoduchou změnu čistě formální a správní povahy.
(173)
UPS vítá předběžný závěr Komise, podle kterého nelze takové dotování penzí považovat za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Vzhledem k dlouhodobé rentabilitě, jakož i exkluzivní licenci, kterou Deutsche Post měla, vyvstává oprávněná otázka, zda je skutečně nutné zčásti zbavit Deutsche Post závazků v souvislosti se zděděnou zátěží. Poskytnutá dotace navíc není přiměřená, pokud jde o cíl společného zájmu, který prý Německo sleduje, zejména proto, že zděděná zátěž byla vyrovnána prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby a dotování penzí. UPS zdůrazňuje, že důkazní břemeno ohledně přiměřenosti opatření nese spolková vláda. Německo prý dosud přesně nevysvětlilo přiměřenost výhod, které měla Deutsche Post z daného opatření.
(174)
Podle UPS měla Deutsche Post díky podpoře možnost vybudovat si lepší postavení, a to nejen v Německu, ale i na jiných evropských trzích, na kterých konkuruje s jinými poskytovateli poštovních služeb, jako je např. UPS. Protože Deutsche Post mohla s pomocí dotování penzí posílit své postavení v komerční oblasti na úkor jiných zúčastněných, poškodilo prý toto narušení hospodářské soutěže konkurenty podniku Deutsche Post.
(175)
UPS požaduje, aby Komise přezkoumala všechny dotace na financování nároků na penze, které uvádí rozhodnutí o rozšíření formálního vyšetřovacího řízení z roku 2011 na období 2007-2011, i ohledně jejich nutnosti a přiměřenosti, a navíc prošetřila, zda Deutsche Post stále ještě získává státní podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU protiprávní.
(176)
UPS vyzývá dále Komisi, aby podrobněji popsala, jak došla k závěru, že podpory poskytnuté podniku Deutsche Post nejsou slučitelné s vnitřním trhem. UPS zejména žádá o kopii posudku WIK, aby mohl sám posoudit, do jaké míry byly v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 při posuzování dotování penzí zohledněny výsledky posudku WIK.
V.3 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(177)
UPS plně podporuje šetření Komise a zcela souhlasí s posouzením, které bylo provedeno v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a hodnotilo vyrovnávací platbu za poskytování univerzálních služeb. Kromě toho UPS předložilo aktualizované znění (50) zprávy odborníků NERA z října 2006 (51), na kterou Komise odkazuje v 58. bodě odůvodnění rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
(178)
Zatímco zpráva odborníků NERA z roku 2006 odhaduje průměrné výnosy z kapitálu u divize listovních služeb podniku DPWN v období po roku 1999 na více než 20 % (52), přepracované znění posudku uvádí, že výnosy z kapitálu v období 2000-2005 dokonce překročily 50 %. Pro období od roku 2003 do roku 2005 se výnosy z kapitálu odhadují dokonce na více než 100 %. UPS dospěl k závěru, že zisky extrémně ziskové divize regulovaných listovních služeb byly více než dostačující, aby pokryly ztráty univerzálních služeb.
(179)
Podle UPS kromě toho nákladové účetnictví podniku Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu a odhad rentability a zátěže ve vyhrazené oblasti. Proto je nutné provést důkladnou analýzu přiřazení nákladů k regulovaným službám, univerzálním službám a komerčním službám. Všechny výhody, které byly podniku Deutsche Post poskytnuty na pokrytí zděděné zátěže (např. kapitálové injekce Německa ve prospěch Deutsche Post v roce 1995 a přenesení aktiv ve formě nemovitostí a infrastruktury) by měly být zohledněny při zjišťování výše podpory a rozsahu nadměrného vyrovnání.
(180)
UPS se domnívá, že pokud jde o dohody o interních převodních cenách, které uzavřely sdružené podniky, musí i nadále v souladu s rozsudkem ve věci Chronopost (53) platit zásada tržního odstupu (arm’s length principle). Komise má proto přezkoumat smlouvu mezi Deutsche Post a DPEED, zejména dohody o cenách, které jsou v ní obsažené.
V.4 Nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby
(181)
Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 plně podpořil FFPI: Podle FFPI jsou zákonné a správní změny, které mají za důsledek vyšší náklady na penze, běžným obchodním rizikem, které může mít rovněž dopad na rentabilitu podniku. Protože podniky, které fungují za běžných tržních podmínek, musí takové dodatečné náklady financovat z vlastních zdrojů, neměla ani Deutsche Post od Německa získat dotace na penze.
(182)
FFPI dále poukazuje na to, že Deutsche Post ve své výroční zprávě z roku 2000 obzvláště vyzdvihla význam reformy důchodového zabezpečení a v tomto rámci prohlásila, že zasílání pošty obchodním zákazníkům zaznamenalo nárůst zisku před započtením daní, úroků a odpisů (EBITA) o 98,6 %, a to především z důvodu malého objemu příspěvků do penzijního fondu úředníků. Penzijní reforma tedy nemůže být považována za málo významnou či za převážně správní opatření.
(183)
Ze studie, kterou FFPI nechal provést v období od roku 2001 do roku 2008, vyplývá, že poštovné platné v Německu v roce 2009 pro standardní listovní zásilku do 20 g patřilo k nejdražším. Oproti tomu byla cena poštovného za zaslání balíků do 500 g relativně nízká, což svědčí o křížovém dotování.
(184)
FFPI je přesvědčen, že cílem podpory podniku Deutsche Post nebylo posílení růstu německého poštovního trhu, popř. určitých poštovních služeb. FFPI tvrdí, že během zkoumaného období byla Deutsche Post rentabilním podnikem, který mohl na německém trhu posilovat své vedoucí postavení i svou výkonnost a obchodní činnost. Proto by dotování penzí nemělo být považováno za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V.5 Rozpětí zisku
(185)
BIEK zastává názor, že ostatní poskytovatele poštovních služeb poškozovala praxe podniku Deutsche Post, v rámci které využíval svého dominantního postavení na určitých trzích s listovními zásilkami ke křížovému financování nákladů na listovní a balíkové služby, které jsou poskytovány na trzích, na kterých vládne silná konkurence. Protože Deutsche Post mohla zvyšovat ceny na trzích, pro které měla exkluzivní licenci a na nichž má i nadále více než 90 % podíl, je Deutsche Post podle BIEK schopna křížově financovat náklady na trzích, na kterých vládne silná konkurence.
(186)
BIEK dále tvrdí, že Deutsche Post i přes údajnou zděděnou zátěž dosáhla značně vyšších zisků než srovnatelné podniky v jiných evropských státech; svědčí o tom mj. marže ROS od 10 % do 20 % v oblasti zasílání poštovních zásilek na domácím trhu. Toto rozpětí zisku by mohlo být případně zkresleno a vydáváno za nižší, neboť vnitrostátní zasílání poštovních zásilek zahrnuje také balíkové služby, u kterých je rozpětí zisku v průměru nižší než u listovních služeb.
(187)
Pokud jde o údajné vyšší náklady na platy, jak tvrdí Deutsche Post, BIEK upozorňuje, že Deutsche Post pro výpočet platů, jež musí na rozdíl od svých konkurentů vyplácet, použila jako referenční hodnotu průměrné mzdy v odvětví dopravy. BIEK tvrdí, že Komise sice z těchto čísel jako referenční hodnoty vycházela při svých výpočtech v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, musí však uvážit, že konkurenti podniku Deutsche Post vyplácejí platy, které jsou nejméně o 15 % vyšší než průměrné platy v odvětví dopravy. Údajné dodatečné náklady na platby jsou tedy značně nižší, než tvrdí Deutsche Post. Podle BIEK je důvodem zbývajícího rozdílu v nákladech na platy nikoli zděděná zátěž, nýbrž spíše velikost podniku Deutsche Post a jeho dominantní postavení na trhu.
(188)
BIEK tvrdí, že zděděná zátěž podniku Deutsche Post (včetně nákladů na penze) byla navíc více než dostatečně vyrovnána prostřednictvím vyšších regulovaných poplatků za listovní služby. Opatření podpory, které má Komise posoudit, prý měla za následek, že v oblasti listovních služeb dosud neexistuje hospodářská soutěž a hospodářská soutěž u balíkových služeb je značně narušena.
VI. STANOVISKA NĚMECKA
VI.1 Stanovisko k dotování penzí
VI.1.1 Z důvodu vyrovnávacích plateb za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nevznikla žádná finanční výhoda
(189)
Německo odkazuje na rozsudek ve věci Combus (54) a zastává názor, že veřejné platby, které byly v rámci privatizace vyplaceny poskytovatelům univerzálních služeb, kteří dříve byli ve státním vlastnictví, jako vyrovnávací platby za náklady na penze, jejichž výše překračuje obvyklé platy vyplácené soukromými konkurenty, nepředstavují podporu.
(190)
Německo souhlasí s Komisí, že náklady podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení by měly být srovnány s náklady na sociální zabezpečení, které nesou konkurenti. Toto srovnání má však být provedeno již na základě čl. 107 odst. 1 SFEU, a nikoli až ve fázi posuzování slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
VI.1.2 Ve srovnání se situací před rokem 1995 nevznikla finanční výhoda
(191)
Podle názoru Německa nebyla Deutsche Post dotováním penzí zčásti zbavena nákladů, které se obvykle musí hradit z vlastních zdrojů. Podniku Deutsche Post proto nevznikla žádná výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(192)
Zaprvé, Německo tvrdí, že podle § 46 PostVerfG 1989 byli úředníci, které Deutsche Post převzala v roce 1989, i nadále ve službě spolkového státu. I po druhé reformě pošty v roce 1995 prý byli úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a podle článku 143b, který byl nově vložen do ústavy, i nadále ve službě spolkového státu.
(193)
Protože výlučným dlužníkem těchto nároků na penze vždy byla spolková vláda, neměla Deutsche Post nikdy právní povinnost použít své vlastní zdroje.
(194)
I kdyby pro Deutsche Post podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 existoval závazek financovat nároky na penze úředníků, Německo přesto trvá na tom, že toto ustanovení o penzích (stejně jako závazek platit odvody podle § 63 PostVerfG 1989) bylo „interní“ opatření a sloužilo k mobilizaci zdrojů ze spolkového rozpočtu. Ustanovení prý nepředstavuje závazek podniku Deutsche Post vůči úředníkům.
(195)
I po druhé poštovní reformě z roku 1995 byl spolkový stát podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a §§ 14 a 16 PostPersRG 1994 i nadále výlučným dlužníkem úředníků s nárokem na penzi. Závazek podniku Deutsche Post platit příspěvky do penzijního fondu úředníků vyplývající z § 16 odst. 1 PostPersRG, tedy - stejně jako závazek podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 - snížil pouze náklady spolkového rozpočtu. Tyto závazky nijak nezměnily výlučnou povinnost spolkového státu ohledně penzí.
(196)
Z občanskoprávního hlediska ani nebylo možné, aby spolková vláda své závazky ohledně financování penzí úředníků přenesla na DPAG, která byla nově založena v roce 1995. Pokud jsou stávající závazky ohledně penzí přeneseny na právně nezávislou dceřinou společnost, zůstává podle zásad občanského práva za majetkoprávní nároky třetích stran i nadále odpovědná mateřská společnost.
(197)
Německo dále tvrdí, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji, aby mohla financovat zátěž spojenou s penzemi. Na jedné straně POSTDIENST před rokem 1995 vždy vykazoval schodky, které musel spolkový stát vyrovnávat prostřednictvím převodů ve výši 5,6 miliardy EUR. Na druhé straně činily závazky vzniklé v souvislosti s penzemi v okamžiku, kdy se v roce 1995 POSTDIENST přeměnil na DPAG, asi […] miliard EUR. S takovou výši závazků na straně pasiv v rozvaze prý nebylo možné, aby byla DPAG založena jako soukromoprávní podnik, neboť spolková vláda nedala k dispozici příslušnou kapitálovou vybavenost, která by DPAG propůjčila potřebnou hospodářskou solidnost.
VI.1.3 Dotování penzí je existující podpora podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(198)
Pokud by bylo dotování penzí označeno za státní podporu, je ji podle názoru Německa třeba považovat podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 za existující podporu, neboť od roku 1953, tj. od okamžiku vstupu v platnost příslušného ustanovení v německé ústavě, je stát výlučným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo trvá na tom, že ani první reforma pošty z roku 1989 ani druhá poštovní reforma z roku 1995 na tomto závazku státu ohledně důchodového zabezpečení a závazku financovat nároky na penze nic nezměnily. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(199)
Německo dále odkazuje na prohlášení Komise před soudem ve věci T-266/02. Podle Německa z 54. bodu odůvodnění rozsudku jasně vyplývá, že Komise „měla v rámci napadeného rozhodnutí za to, že žalobkyni výhodu poskytly pouze platby provedené DB-Telekom“ (55).
(200)
Německo z tohoto prohlášení vyvozuje, že Komise tím také prohlásila, že pokud jde o dotování penzí, nevznikla finanční výhoda. Podle Německa tak Komise ve smyslu článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999 přijala „rozhodnutí nevznášet námitky“. Takové pozitivní rozhodnutí by kromě toho podle čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení (ES) č. 659/1999 znamenalo, že se v případě dotování penzí jedná o existující podporu.
VI.1.4 Dotování penzí je vyrovnávací platba za zděděnou zátěž, která je podle čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelná s vnitřním trhem
(201)
S ohledem na argumenty Komise uvedené v rozhodnutí La-Poste zastává Německo názor, že dotování penzí je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a zdůvodňuje to následovně:
-
Deutsche Post poskytovala příspěvky na sociální zabezpečení, které byly bez výjimky vyšší než příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
-
Komparativní výhoda, kterou Komise zjistila, není správná, neboť její výpočet vychází z předpokladu, že cenově regulované služby pokrývají uplatňovanou zátěž # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení). La Poste refinancovala své náklady na sociální zabezpečení - stejně jako ostatní zavedení poskytovatelé poštovních služeb - prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby, což však Komise ve svém rozhodnutí La-Poste nezohlednila.
-
Třebaže Německo v zásadě souhlasí s tím, že by výnosy z cenově regulovaných služeb měly pokrýt uplatňovanou zátěž, Komise nedokázala, že by regulační orgán vyhověl žádosti Deutsche Post financovat náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Komise prý také nedokázala, že regulované výnosy byly skutečně dostatečně vysoké, aby z nich mohly být tyto náklady financovány.
(202)
Německo dále upozorňuje, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Royal Mail (56) zdůraznila, jak je důležité, aby se v zájmu dalšího jednotného přijímání rozhodnutí uznávaly náklady dřívějších státních podniků na penze pomocí jednotných kritérií. Komise proto musí zohlednit také své rozhodnutí La-Poste a své předběžné hodnocení ve věci Royal Mail. V případě Royal Mail Komise proti vyrovnávací platbě za schodky u penzí nevznesla žádné námitky, ačkoli ze zprávy Hooper z roku 2008 vyplývá, že náklady podniku Royal Mail na penze byly z části pokrývány pomocí vyšších regulovaných poplatků za poštovní služby.
VI.1.4.1 Základem referenční hodnoty by měly být náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé
(203)
S odvoláním na posudek prof. Ehlermanna ze dne 19. července 2011 (57) Německo tvrdí, že se Komise při výpočtu referenční hodnoty pro náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení dopustila dvou chyb.
(204)
Podle Německa by do referenční hodnoty neměl být zahrnut podíl hrazený zaměstnancem, neboť v soukromém sektoru není zaměstnavatel ze zákona povinný tento podíl hrazený zaměstnancem převzít. Zaměstnavatel v soukromém sektoru by platbu celkových příspěvků na sociální zabezpečení převzal pouze ze správních důvodů, ze zákona k tomu však povinen není. Pokud by se při výpočtu referenční hodnoty zohlednil podíl hrazený zaměstnancem, odporovalo by to rovněž dosavadní praxi přijímání rozhodnutí (srov. rozhodnutí La-Poste).
(205)
Jako základ pro výpočet referenční hodnoty pro náklady na sociální zabezpečení by měly být použity na trhu obvyklé platy (58), neboť platy úředníků jsou výrazně vyšší než průměrné platy na trhu.
VI.1.4.2 Výnosy z regulovaných služeb nepostačují na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(206)
Na prvním místě Německo zdůrazňuje, že předpoklad, že zátěž # 2 bude plně pokryta z cenově regulovaných výnosů, je čistě hypotetický, neboť není možné konstatovat, zda byly regulované ceny skutečně zvýšeny proto, aby vyrovnaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady. Na jedné straně prý z rozhodnutí o cenových limitech 2002 nevyplývá, zda a v jakém rozsahu zohlednil poštovní regulační orgán uplatňovanou zátěž spojenou s náklady, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Na druhé straně prý byly ceny do roku 2002 udržovány na úrovni schválené v roce 1997; není prý možné konstatovat, zda tyto ceny zahrnovaly vyrovnávací platbu za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(207)
Německo tvrdí, že nepostačuje vysvětlit, že v oblasti neregulovaných služeb platily pro Deutsche Post nižší sazby příspěvků na sociální zabezpečení než pro konkurenty. Rovněž musí být přezkoumáno, zda byly regulované služby skutečně s to financovat ze svých výnosů uplatňovanou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením, která je neobvyklá ve srovnání s konkurencí.
(208)
Finanční výhoda vzniklá ve prospěch Deutsche Post na základě vyrovnávací platby za její náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, by existovala pouze tehdy, pokud by vyrovnávací platby vyplacené podniku Deutsche Post byly vyšší než celkové náklady na sociální zabezpečení úředníků, které Deutsche Post nese.
(209)
Německo lituje, že chybí obsáhlý výpočet, ze kterého by bylo jasné, zda s ohledem na náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které nese podnik Deutsche Post a které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, celkově došlo k nadměrnému či nedostatečnému vyrovnání. Německo zdůrazňuje, že takový výpočet je nutný proto, aby bylo možné konstatovat, zda vznikla finanční výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
a) Podle odborného posudku byly náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, vyrovnány nedostatečně
(210)
S cílem napravit tento stav předložilo Německo posudek prof. Webera (59), aby doložilo, že Deutsche Post měla v souvislosti s tím, že zaměstnává úředníky, nevýhodu vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení. V posudku je nejprve vysvětleno, o jakou částku překračují náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které Deutsche Post skutečně nese, náklady na sociální zabezpečení pro zaměstnance, které nesou soukromí konkurenti (v posudku jsou označeny jako „náklady DPAG na sociální zabezpečení, které překračují úroveň na trhu“, popř. „strukturální nevýhoda“). V posudku prof. Webera jsou tyto náklady, které překračují úroveň na trhu, srovnány s vyrovnávací platbou za zátěž # 2.
(211)
Jak ukazuje tabulka 5, posudek zahrnuje do nákladů na sociální zabezpečení, které vznikají v souvislosti se zaměstnáváním úředníků, platby podniku Deutsche Post do penzijního fondu úředníků a ostatní sociální náklady, např. příspěvky na zdravotní náklady, jakož i úrazové pojištění a ostatní pojištění.
(212)
Náklady na sociální zabezpečení spojené se zaměstnáváním zaměstnanců posudek definuje následovně: Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zákonné důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče vynásobený „ve srovnání s konkurencí obvyklými“ platy (např. minimální mzda z roku 2007 u většiny úředníků).
(213)
Náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jsou náklady vzniklé podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení úředníků, které překračují referenční hodnotu pro náklady na sociální zabezpečení, která byla definována na základě podílu zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zaměstnance.
Tabulka 5
Výpočet čistého výsledku podle německého odborného posudku
-
Platby do penzijního fondu
-
ostatní náklady na sociální zabezpečení
+
„ve srovnání s konkurencí obvyklé“ náklady na sociální zabezpečení jako referenční hodnota (základ tvoří podíl zaměstnavatele na sociálním zabezpečení a „ve srovnání s konkurencí obvyklé“ platy (např. minimální mzda z roku 2007))
ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
+
vyrovnávací platby z regulovaných výnosů (zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklá zátěž spojená se sociálním zabezpečením)
Čistý výsledek (nedostatečné či nadměrné vyrovnání)
(214)
Z výpočtů vyplývá, že v období 1995-2007 vyrovnání u zátěže # 2 na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nepostačovalo. V posudku se dokonce tvrdí, že nedostatečné vyrovnání ve prospěch Deutsche Post dosahovalo […] miliard EUR. Prof. Weber dospěl k závěru, že Deutsche Post neobdržela pro své náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, dostatečnou vyrovnávací platbu, a to i v případě, že by cenově regulované výnosy zahrnovaly zátěž # 2.
b) Podle REK 2009 výnosy z cenově regulované oblasti nepostačovaly na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(215)
Německo tvrdí, že dokud u cenově regulovaných služeb vznikají ztráty, které nepřekračují náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nelze konstatovat, že regulované zisky skutečně tyto náklady vyrovnávají. Německo proto předložilo stanovisko z posudku (60), které se opírá o REK 2009, s cílem ukázat, že ztráty byly u cenově regulovaných služeb bez výjimky vyšší než náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(216)
Výpočty vycházejí z REK 2009 a u cenově regulovaných služeb předpokládají jako přiměřený zisk ROS ve výši 7 % (zohledněn je rovněž posudek Deloitte-II, o kterém podrobněji pojednává oddíl VI.3.2). Po odečtení tohoto přiměřeného zisku činí ztráta u cenově regulovaných služeb […] miliard EUR, a v období 1995-2007 tak překračuje uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Zisky z cenově regulovaných služeb tedy nebyly dostatečně vysoké, aby pokryly předmětné náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VI.2 Připomínky k vyrovnávacím platbám za poskytování univerzálních služeb
VI.2.1 Státní vyrovnávací platby
(217)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepředstavují výhodu pro Deutsche Post, neboť se v případě těchto plateb ve výši 5 666 miliardy EUR jednalo výhradně o vyrovnávací platby za odvody ve výši 5,838 miliardy EUR, které Deutsche Post musela platit do roku 1995.
(218)
Jak vyplývá z rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007, důvodem těchto odvodů byl dřívější způsob správy pošty, v rámci které existovala povinnost odvádět spolkovému státu ročně asi 10 % provozních výnosů podniku. V období 1989-1995 byly tyto odvody podle § 63 odst. 1 PostVerfG postupně zrušeny. Do roku 1993 musela Deutsche Post odvádět 10 % svých provozních výnosů. Od roku 1993 se výše těchto odvodů postupně snižovala, např. na 10 % provozních výnosů minus 153 milionů EUR v roce 1993. V roce 1994 činily odvody 70 % objemu odvodů z roku 1993. V roce 1995 zaplatila Deutsche Post 50 % z částky odvodů z roku 1993. Celkem Deutsche Post v období 1990-1995 zaplatila odvody ve výši 5,838 miliardy EUR.
(219)
Podle § 63 odst. 4 PostVerfG musely být od odvodů odečteny platby dividend. Komise vzhledem k tomuto ustanovení a k osvobození od přímých a nepřímých daní v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 konstatovala, že tyto odvody musí být považovány za náhradu za osvobození od přímých a nepřímých daní, jakož i za protiplnění za financování, které poskytl spolkový stát jako akcionář.
(220)
Německo na toto konstatování reagovalo a předložilo posudek KPMG, podle kterého nelze odvody považovat za náhradu za daně a dividendy, a to z více důvodů.
(221)
Podle posudku KPMG nelze tyto odvody zařadit mezi daně, neboť se výše těchto odvodů od roku 1931 určovala podle výše provozních výnosů. Proto by bývaly musely být placeny i v letech, ve kterých Deutsche Post vykazovala ztráty. Oproti tomu se výše daní z příjmu podniků určuje podle skutečně dosaženého ročního zisku. Zařazení odvodů mezi daně by tak odporovalo ústavnímu požadavku, podle kterého jsou příjmy podniků zdaňovány podle výkonnosti.
(222)
Také srovnání odvodů s daní z obratu není podle posudku správné. U daně z obratu zahrnuje daňová povinnost také odpočet za obdržené platby, což je u odvodů jinak, takže se výpočet odvodů značně liší od zjištění skutečné povinnosti podniku odvádět daň z obratu.
(223)
Německo dále tvrdí, že odvody nelze zařadit mezi dividendy. Vyplácení dividend souvisí s výsledky příslušného předchozího účetního období, popř. předchozích let. V letech 1990-1995 však Deutsche Post nedosáhla zisků a odvody přesto platila. Tyto odvody proto nejsou dividendy.
(224)
Posudek KPMG dochází k závěru, že odvody nelze zařadit mezi daně či dividendy; podle posudku se spíše jedná o odvod sui generis, který je povinna platit pouze Deutsche Post a její nástupnické podniky.
(225)
S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá předpoklad Komise, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Protože státní vyrovnávací platby prý pouze snížily náklady Deutsche Post na odvody, nevznikla jí tím žádná výhoda, takže se u těchto plateb nejedná o státní podporu.
(226)
Kromě toho Německo uvádí další dva důvody, proč dané státní vyrovnávací platby nepředstavují podporu: zaprvé, jsou prý tyto státní vyrovnávací platby v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, a to vzhledem ke značné návratnosti investic (return on investment, ROI) dosažené v pozdějších letech a vzhledem k vysokým výnosům, kterých Deutsche Post dosáhla svým vstupem na burzu cenných papírů. Zadruhé, státní vyrovnávací platby nepředstavují státní podporu, protože kumulované ztráty univerzálních služeb byly jak podle REK 2009, tak i podle posudku WIK od roku 1990 do 1994 roku vyšší než státní vyrovnávací platby. Deutsche Post tedy za poskytování služeb v rámci své povinnosti univerzální služby podle Německa neobdržela dostatečně vysoké vyrovnávací platby.
VI.2.2 Státní záruka
(227)
Německo tvrdí, že pokračující poskytování záruky spolkového státu podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 pro dluhopisy vydané před rokem 1995 nepředstavovalo po roce 1995 selektivní výhodu ve prospěch Deutsche Post, a to z více důvodů.
(228)
Každý podnik v soukromém sektoru nepřestává v případě oddělení dceřiné společnosti ručit za závazky, které jeho dceřiná společnost přijala. I v případě odprodání těchto závazků třetí straně, nepřestává podnik v soukromém sektoru ručit za své zbývající závazky. Německo dále upozorňuje na skutečnost, že původní státní záruka za dané dluhopisy byla nutná pouze proto, že POSTDIENST neměl vlastní právní subjektivitu. Ustanovení § 40 PostVerfG 1989, podle kterého mají dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako dluhopisy spolkového státu, má pouze deklaratorní charakter.
(229)
Zadruhé, pro DPAG nevznikla z převzetí dluhopisů podniku POSTDIENST žádná výhoda, neboť DPAG se mohla v roce 1995 refinancovat za nižší úrokovou sazbu. Dluhopisy POSTDIENST měly k 1. lednu 1995 hodnotu celkem 931 milionů EUR, přičemž úroková míra činila průměrně 7,17 % se zbytkovou splatností 8,8 let. Protože krátkodobá úroková míra činila dne 1. ledna 1995 5 % až 5,5 %, vzniklo DPAG nákladové znevýhodnění ve výši 1,7 %, což se projevilo ve vyšších ročních nákladech na úroky ve výši asi 15,3 milionu EUR.
(230)
Zatřetí, na základě srovnání průměrné úrokové míry na trhu platné pro dluhové nástroje upsané soukromými podniky a úrokové míry pro dluhové nástroje POSTDIENST ze dne, kdy byly tyto nástroje původně vydány, si POSTDIENST podle názoru Německa vypůjčil kapitál za úrokovou míru, která byla průměrně vyšší než průměrná úroková míra na trhu. Německo neprovedlo obsáhlé šetření, nýbrž pouze porovnalo úrokovou míru u určitých dluhových nástrojů POSTDIENST s agregovaným průměrem na trhu.
(231)
Německo kromě toho tvrdí, že státní záruky představují existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Protože Deutsche Bundespost byla do konce roku 1994 součástí veřejné správy, považují se tyto dluhové nástroje od jejího založení v roce 1950 za dluh státu. Jestliže by Deutsche Post díky této státní záruce vznikla výhoda, pokud jde o úrokovou míru, musela by být považována za existující podporu. Německo odkazuje také na rozhodnutí Komise ve věci EDF (61), ve kterém byla podobná záruka posouzena jako existující podpora.
VI.2.3 Exkluzivní licence
(232)
Německo tvrdí, že podle rozsudku ve věci PreussenElektra (62) se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní podporu.
(233)
Protože se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní zdroje, údajně nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby by mohly být pouze předmětem řízení podle článku 102 SFEU.
VI.3 Stanovisko spolkové vlády k posudku WIK
VI.3.1 Posudek WIK potvrzuje nutnost státních vyrovnávacích plateb jako kompenzace za čisté náklady spojené s povinností univerzální služby do roku 1995
(234)
Přes veškeré metodické námitky má Německo za to, že posudek WIK potvrzuje názor Německa, podle něhož byly státní vyrovnávací platby jako kompenzace za ztráty, jež Deutsche Post v období 1990-1995 vykázala z důvodu poskytování univerzálních služeb, nutné.
(235)
Veškeré nadměrné zisky po roce 1995 nelze brát v potaz, jelikož státní vyrovnávací platby byly vyčerpány na čisté náklady spojené s povinností univerzální služby, které musela Deutsche Post nést do roku 1995. Prohlášení záporného rozhodnutí z roku 2002 Tribunálem za neplatné rovněž potvrdilo, že něco, co již „vyčerpáno“ bylo, nelze vyčerpat podruhé. Jelikož státní vyrovnávací platby již byly vyčerpány na uhrazení ztrát vzniklých do roku 1995, nemohly být použity později k financování nadměrných zisků.
VI.3.2 Chybné stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk
(236)
S ohledem na posudek Deloitte spočívá hlavní námitka Německa v tom, že posudek WIK při stanovení referenční hodnoty bral v potaz příliš mnoho malých podniků. Jako srovnatelné podniky měly sloužit především velké společnosti v oblasti balíkových služeb a logistiky, jejichž sítě lze co do velikosti a komplexnosti srovnat se sítěmi Deutsche Post (63).
(237)
Posudek Deloitte-II vychází z toho, že odpovídajícími srovnatelnými společnostmi pro Deutsche Post jsou podniky v odvětví balíkových zásilek a poštovních služeb, jež disponují rozsáhlými a komplexními sítěmi pro vyzvedávání a doručování zásilek. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, jež jsou pro poštovní sítě typické, jsou velké podniky pro účely srovnání relevantnější než podniky malé. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by mohly do určité míry sloužit jako srovnatelné podniky, jelikož používají stejná aktiva.
(238)
V posudku-Deloitte II se tak za srovnatelné podniky považují pouze společnosti s ročním obratem přesahujícím 100 milionů EUR. Tímto způsobem se dospěje k pouze malé skupině srovnatelných podniků. Jedná se o velké mezinárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb (UPS, FedEx a TNT Express) a jiné poskytovatele poštovních služeb (převážně ze Spojených států a Spojeného království).
(239)
V období 1998-2007 se u této srovnatelné skupiny dospělo k mediánu ROS ve výši 7,4 % a třetímu kvartilu ROS ve výši 12 %, což představuje horní hranici pro přiměřený zisk. U větší srovnatelné skupiny 18 logistických společností a 19 provozovatelů přepravy zboží dospělo k mediánu ROS mezi 4,6 % a 5,7 %, nicméně v posudku Deloitte-II byly ohledně srovnatelnosti těchto podniků s Deutsche Post vyjádřeny určité pochybnosti.
(240)
Na základě údajů ohledně obou srovnatelných skupin se v posudku Deloitte-II doporučuje rozpětí ROS mezi 6,1 % a 11,7 % jako referenční hodnota pro přiměřený zisk.
(241)
Pokud jde o stanovení rozpětí přiměřeného zisku na základě srovnatelné skupiny, poukazuje posudek Deloitte-II na to, že přiměřený zisk je v případě, kdy se pro něj jako referenční hodnota použije prosté víceleté ROS, stanoven jako příliš nízký, jelikož i) mezi jednotlivými roky dochází k významným a systematickým výkyvům a ii) mezi podniky ze stejného odvětví mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o jejich ziskovost. Při použití příliš nízké referenční hodnoty pro přiměřený zisk existuje riziko neprovedení účinných investic.
(242)
Jak je již zdůrazněno v posudku Deloitte-I, je v posudku WIK při stanovování referenční hodnoty pro přiměřený zisk na základě mediánu srovnatelných podniků zcela pominuta vyšší efektivita, jíž Deutsche Post dosáhla z převážné části po roce 1990. V souladu s body 14 a 18 rámce Společenství z roku 2005 by však měla být u přiměřeného zisku zavedena „kritéria, která se budou mimo jiné týkat i kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.“
(243)
Podle toho by se měla referenční hodnota pro přiměřený zisk zakládat na ročním rozpětí. Zisky, jež se blíží horní hranici rozpětí či jej dokonce přesahují, by mohly naznačovat, že průměrný podnik překročil referenční hodnotu díky lepším provozním či obchodním výsledkům. Tyto zisky by měly regulační orgány povolovat, a takto motivovat k dalšímu zvyšování efektivity.
(244)
Německo také podotýká, že výše přiměřeného zisku musí být v souladu s dřívějšími rozhodnutími, v nichž bylo pro železniční a autobusové společnosti schváleno rozpětí ROS mezi 7 % a 8 % (64).
VI.3.3 Nepřiměřené přidělení a ocenění nákladů
(245)
Německo znovu zdůrazňuje, že jakékoliv nové přidělení zátěže spojené s univerzální službou ke komerčním službám není z věcného ani právního hlediska udržitelné. Podle článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (65) mají být veškeré další čisté náklady vzniklé při plnění povinnosti univerzální služby financovány z výnosů monopolu v oblasti listovních zásilek a nikoliv z výnosů komerčních služeb.
(246)
Německo mimo to zastává stanovisko, že určité náklady Deutsche Post jsou v posudku WIK podhodnoceny:
-
Odvody, jež musela Deutsche Post platit do roku 1995, měly být odečteny jako náklady a neměly být použity jako zástupná hodnota pro kapitálové náklady, případně pro přiměřený zisk. S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá zjištění posudku WIK, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody by pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Spolu se stanovením přiměřeného zisku jako odměny za investovaný kapitál proto odvody měly být zohledněny jako náklady na univerzální službu.
-
V případě nákladů na odpisy se mělo vycházet z realistických hodnot dlouhodobých aktiv uvedených v daňovém účetnictví, a nikoliv z nízkých účetních hodnot v roční účetní závěrce.
-
V plném rozsahu měly být zohledněny náklady na platby doplňkových důchodů pro soukromé zaměstnance.
VI.4 Stanovisko k připomínkám třetích stran
VI.4.1 Dotování penzí
(247)
Německo připomíná, že Deutsche Post nebyla v roce 1995 ani právně vázána, ani z hospodářského hlediska s to převzít penzijní závazky. Ve smyslu rozhodnutí Komise ve věci Poste Italiane (66) tak náklady na penze představovaly dluhy státu. Dotování penzí nijak Deutsche Post finančně nezvýhodnilo.
(248)
Zatímco UPS zdůrazňuje, že běžný provozovatel musí nést vlastní náklady na penze sám, Německo tvrdí, že se u nákladů na penze úředníků jednalo o náklady, jež byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které nelze srovnávat s příspěvky na sociální zabezpečení, jež za své zaměstnance odváděli konkurenti Deutsche Post. Ti odváděli do systému sociálního zabezpečení pouze příspěvky zaměstnavatele a nemuseli nést na základě stávajících penzijních nároků žádnou zděděnou zátěž.
(249)
Německo zdůrazňuje, že je třeba provést výpočet nadměrné vyrovnávací platby, jelikož stanoviska UPS a FFPI vycházela z předpokladu, že takový výpočet provede Komise, aby nadměrnou vyrovnávací platbu pro Deutsche Post prokázala
VI.4.2 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(250)
S poukazem na zprávu odborníků NERA z roku 2006 Německo zdůrazňuje, že sama Komise ve spojení s věcí státní podpory COMP/37.821 vycházela z toho, že výnosy z kapitálu, jež pro divizi listovních služeb podniku DPWN odhaduje zpráva odborníků NERA, nepostačují k tomu, aby byla pro účely článku 102 SFEU prokázána existence nepřiměřeně vysokých poplatků za listovní služby.
(251)
V obecné rovině se Německo domnívá, že výnosy z kapitálu nejsou pro zjištění nadměrných zisků vhodné. Při nižší kapitálové náročnosti může jít vysoký výnos z kapitálu ruku v ruce s nižším výnosem z prodeje. Jelikož se většina rizik pojí s příjmy a náklady, je - zejména u podniků s nízkou kapitálovou náročností - vhodným měřítkem ke zjištění nadměrného zisku výnos z prodeje. Pokud se - tak jako ve zprávě odborníků NERA - použije jako pomocné měřítko zisku výnos z prodeje, vyjde najevo, že Deutsche Post měla vyšší výnos z prodeje než Royal Mail, avšak mnohem nižší než TNT. Výnosy z prodeje, jež zpráva odborníků NERA odhaduje u divize listovních služeb DPWN, tak zdaleka nedosahovaly referenční hodnoty pro nadměrné zisky.
(252)
Německo proto zastává stanovisko, že zpráva odborníků NERA z roku 2006 ani její aktualizované znění nemají pro vyšetřování ve věci státní podpory význam a neposkytují dostatečné důkazy o existenci nadměrných zisků.
(253)
Proti tvrzení UPS, podle něhož nákladové účetnictví Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu výnosů a zátěže univerzální služby, se Německo ohrazuje tím, že nákladové účetnictví bylo zkontrolováno a schváleno auditory i poštovním regulačním orgánem a že je v souladu s ustanoveními směrnice 97/67/ES.
(254)
Pokud jde o dohody o převodních cenách mezi Deutsche Post a DPEED, zdůrazňuje Německo, že tyto dohody splňují požadavky rozhodnutí o kartelové dohodě z roku 2001. Deutsche Post podávala Komisi pravidelné zprávy o jejich dodržování. Ze strany Komise dosud nezazněly žádné námitky.
(255)
Kromě toho Německo vznáší námitku proti zařazení převodů majetku (aktiva v podobě nemovitostí a infrastruktury) na Deutsche Post, jež provedlo Německo v roce 1995, do výpočtu nadměrné vyrovnávací platby. Německo v této záležitosti poskytlo příslušné informace již v rámci svých připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999. Jelikož Komise nevznesla v záporném rozhodnutí z roku 2002 proti těmto opatřením námitky ani je nijak nezmínila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007, nemohou být tyto převody majetku předmětem nynějšího vyšetřování.
VI.4.3 Výše platů
(256)
Německo souhlasí s tím, aby byly jako referenční hodnota pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádějí konkurenti Deutsche Post, použity tržní platy. Taková referenční hodnota je však v rozporu s rozhodnutím o rozšíření řízení z roku 2011, jelikož Komise k výpočtu příspěvků na sociální zabezpečení odvedených konkurenty Deutsche Post používá upravené hrubé platy úředníků, a nikoliv platy tržní. Podle posudku prof. Webera odpovídá tržní plat přibližně […] % hrubého platu úředníků. Použití upravených hrubých platů úředníků jako referenční hodnoty pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení proto není vhodné.
(257)
Podle Německa nelze uznat předpoklad BIEK, že Deutsche Post použila jako referenční hodnotu pro výpočet nákladů na platy, jež musí oproti svým konkurentům nést, dohodnuté mzdy v odvětví dopravy. Z posudku prof. Webera vyplývá, že Deutsche Post vypočítala tržní platy na základě platů skutečně vyplácených jejími konkurenty.
VII. POSOUZENÍ DOTOVÁNÍ PENZÍ Z HLEDISKA STÁTNÍ PODPORY
VII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(258)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(259)
Dotování penzí se opírá § 16 PostPersG 1994 a je financováno ze státního rozpočtu, takže jej lze přičítat státu a je ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU poskytováno ze státních prostředků. Jelikož dotování penzí je určeno pouze penzijnímu fondu a jeho účelem je snížit Deutsche Post náklady na penze úředníků, a Deutsche Post z něj tedy má prospěch, je selektivní.
VII.1.1 Finanční zvýhodnění na základě penzijní reformy z roku 1995
(260)
Na základě rozsudku ve věci Combus Německo tvrdí, že z dotování penzí žádná finanční výhoda neplyne, jelikož toto dotování zbavilo Deutsche Post nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(261)
Ke zjištění toho, zda byla prostřednictvím dotování penzí poskytnuta selektivní finanční výhoda, je třeba posoudit, zda jím byla Deutsche Post zbavena nákladů, jež by určitý podnik v obvyklém případě musel nést sám, čímž bylo narušeno běžné fungování tržních sil (67).
(262)
Komise nemůže argumentaci Německa založenou na rozsudku ve věci Combus přijmout. Poukazuje na to, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Různé rozsudky Soudního dvora vyvracejí teorii, že na opatření na kompenzaci strukturálního znevýhodnění nelze pohlížet jako na státní podpory. Podle příslušné ustálené judikatury Soudního dvora je existenci podpory nutno posuzovat z hlediska dopadů a nikoliv z hlediska příčin nebo cílů státního opatření (68). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pod pojem podpory spadají i výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují náklady, jež obvykle nese podnik (69). Podle Soudního dvora navíc náklady na odměny zaměstnanců zatěžují rozpočet podniků již ze své podstaty, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv či nikoliv (70). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že státní opatření má kompenzovat dodatečné náklady, k automatickému vyloučení existence podpory nepostačuje (71).
(263)
Podle Komise jsou náklady spojené s plněním platebních závazků, jež podniku náleží podle pracovněprávních předpisů nebo kolektivních smluv s odbory, tj. například náklady na penze, součástí běžných nákladů, jež musí podnik pokrýt z vlastních zdrojů (72). Tyto náklady musí být považovány za náklady vyplývající z hospodářské činnosti podniku (73). V tomto ohledu nehraje roli, zda podnik nese penzijní náklady formou přímého financování penzí svých bývalých zaměstnanců (jako v případě úředníků zaměstnaných u Deutsche Post) nebo formou příspěvku do důchodového pojištění soukromých zaměstnanců, kde jsou pak tyto příspěvky použity k financování důchodů všech soukromých zaměstnanců. Rozhodující je, že podniky tím či oním způsobem nesou penzijní náklady v plném rozsahu.
(264)
Komise dále poznamenává, že Deutsche Bundespost má od svého založení v roce 1950 právní formu „zvláštního majetku“ (Sondervermögen). „Zvláštní majetek“ sice není samostatným právním subjektem, ale má vlastní rozpočtové řízení a účetnictví (§ 3 PostVwG 1953 a § 48 HGrG (74)). Podle správních předpisů platných pro státní orgány musí jejich rozpočtový plán zahrnovat výdaje na zaměstnance, mezi něž patří i náklady na penze bývalých úředníků těchto státních orgánů, kteří odešli do důchodu (§ 10 HGrG). Deutsche Post tak od roku 1950 hradila tyto náklady ze svých výnosů. Podle § 15 PostVwG 1953 jsou dotace ze spolkové pokladny pro Deutsche Post výslovně zakázány. Toto ustanovení bylo přejato do § 37 odst. 1 PostVerfG 1989.
(265)
V PostVerfG 1989 je tato povinnost potvrzena v oddíle o personálních a sociálních otázkách. Podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 byla Deutsche Post povinna financovat všechny náklady včetně penzí pro své úředníky z vlastních zdrojů.
(266)
Po druhé reformě pošty v roce 1995 náležely platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků nadále Deutsche Post (podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994), částečně však byla Deutsche Post osvobozena od úhrady nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 odváděla Deutsche Post za roky 1995 až 1999 do penzijního fondu roční paušální částku ve výši 2,045 miliardy EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 byly roční paušální částky od roku 2000 nahrazeny příspěvkem ve výši 33 % úhrnu platů úředníků. Kromě toho přebírá podle stejného ustanovení zbývající náklady na penze od roku 1995 spolkový stát. Na obrázku č. 1 jsou znázorněny roční platby ze spolkového rozpočtu za jednotlivé roky počínaje rokem 1995 a částkou 151 milionů EUR.
(267)
Z toho vyplývá, že argumenty, jimiž chce Německo prokázat, že DPAG musela nést vyšší náklady na penze než její soukromí konkurenti., nejsou pro otázku, zda dotování penzí představuje státní podporu, relevantní; měly by však být zohledněny v rámci posuzování slučitelnosti.
(268)
Německo uvedlo, že při posuzování, zda pro Deutsche Post z dotování penzí plynulo zvýhodnění, je třeba příspěvek odváděný Deutsche Post do penzijního fondu porovnat s podílem soukromých zaměstnavatelů na příspěvcích do důchodového pojištění bez podílu zaměstnanců. Tento argument se týká slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ale pro úplnost je třeba na tomto místě zaprvé poznamenat, že zaměstnavatel je povinen odvádět na sociální zabezpečení podíl zaměstnance na celkovém příspěvku, který je nutné za tohoto zaměstnance zaplatit z jeho hrubého platu. Zadruhé - a to je podstatnější - je v případě, kdy členský stát sníží zaměstnancům určitého podniku zátěž, kterou by jinak museli nést sami, příslušný zaměstnavatel zvýhodněn, jelikož se tímto opatřením snižuje rozdíl mezi hrubým a čistým platem. Zaměstnavatelé tak mohou zaměstnávat, případně udržet zaměstnance za nižší hrubé platy. Zvýhodnění v souvislosti s podílem zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení proto zároveň představuje i zvýhodnění pro zaměstnavatele.
(269)
Německo dále argumentovalo, že pro Deutsche Post vyplývá finanční výhoda z vyrovnávacích plateb za její - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - náklady na sociální zabezpečení pouze v případě, pokud by tyto vyrovnávací platby pro Deutsche Post převyšovaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post musela za své úředníky v cenově regulovaném i neregulovaném odvětví nést. Komise připomíná, že skutečnost, že opatření má podobu vyrovnávací platby, předem nevylučuje, že toto opatření představuje státní podporu, a odkazuje na 260. bod odůvodnění.
(270)
Německo trvá na svém stanovisku, že subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků byl vždy spolkový stát. Jelikož penzijní reforma z roku 1995 na závazku spolkového státu vůči úředníkům nic nezměnila, nevzniká Deutsche Post dotováním penzí žádná finanční výhoda.
(271)
Není pochyb o tom, že před rokem 1995 i po něm ručil za financování nároků na penze úředníků v konečném důsledku spolkový stát, ačkoliv Komise by chtěla poznamenat, že podle § 3 PostVwG 1953 a § 2 PostVerfG 1989 ručí za závazky „zvláštního majetku“ jednoznačně pouze „zvláštní majetek“. Platby penzí však byly do roku 1995 podle platných poštovních i obecných právních předpisů zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost. Tyto platby musely být hrazeny v plné výši z dosažených výnosů „zvláštního majetku“. Pro posouzení opatření z hlediska státní podpory není rozhodující, kdo v konečném důsledku ručí za financování nároků na penze úředníků. Rozhodujícím faktorem je, kdo je musel podle platné právní úpravy financovat za běžných okolností. Podle PostVwG 1953, HGrG a PostVerfG 1989 jednoznačně náleží tato povinnost v plném rozsahu Deutsche Post.
(272)
Náklady na penze mimo to představují pro každý podnik bez ohledu na to, zda je veřejný nebo soukromý či zda má či nemá právní subjektivitu, běžné provozní náklady. Jak mezi členskými státy, tak uvnitř členských států se rozvinula široká řada mechanismů financování penzí. Uplatňují se různé systémy, často podle okamžiku nástupu do zaměstnání. Deutsche Post tak musí za své zaměstnance, včetně svých úředníků, nést náklady na penze stejným způsobem jako jiné podniky. Rozdíl ve způsobu financování penzí úředníků a důchodů soukromých zaměstnanců nemá na povinnost Deutsche Post započítávat financování penzí do svých běžných provozních nákladů vliv. Přijetí argumentace Německa by znamenalo, že stát může veřejným podnikům snížit náklady, jež souvisejí s jejich běžným provozem.
(273)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji na financování nároků na penze svých úředníků, opomíjí skutečnost, že posouzení existence finanční výhody je na hospodářské výkonnosti podniku nezávislé.
(274)
Jelikož penzijní reforma z roku 1995 částečně Deutsche Post zbavila povinnosti financovat nároky na penze svých úředníků, vyplynula pro Deutsche Post finanční výhoda.
VII.1.2 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(275)
Podpora poskytnutá členským státem ovlivňuje obchod uvnitř Unie, pokud v rámci tohoto obchodu posiluje postavení určitého podniku proti jeho konkurentům. K tomu, aby určité opatření narušovalo hospodářskou soutěž a ovlivňovalo obchod mezi členskými státy, postačuje podle ustálené judikatury (75) pouze skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trhu otevřeném hospodářské soutěži.
(276)
V Německu byly trhy v případě balíkových zásilek, novin a časopisů vždy otevřeny hospodářské soutěži. Na těchto trzích společnost POSTDIENST vždy soutěžila s jinými podniky, a to i z jiných členských států (jako např. UPS, FedEx, TNT Express, GLS či DPD). Od roku 1998 do roku 2007 DPAG postupně přicházela o exkluzivní licenci na listovní zásilky. Po otevření trhu hospodářské soutěži na něj vstoupily nové podniky. Proto podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy a může narušovat hospodářskou soutěž.
(277)
V tomto ohledu Komise rovněž poznamenává, že Deutsche Post a její holdingová společnost DPWN začaly v roce 1997 přebírat balíkové služby na evropských a mezinárodních trzích: již v roce 1999 měla DPWN na evropských trzích v oblasti balíkových a expresních kurýrních služeb vedoucí postavení s ročními výnosy ve výši cca 4,6 mld. EUR. Převzetím DHL v roce 1998 rozšířila DPWN svou působnost na Asii a Severní Ameriku. Po dalších převzetích v oblasti logistiky (např. společnosti Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) se DPWN stala jedním největších poskytovatelů služeb letecké a námořní nákladní dopravy a globálních logistických služeb. Kromě toho začala DPWN působit i na poštovních trzích mimo Německo (např. převzetí podniku Unipost ve Španělsku a podniku Williams Lee ve Spojeném království). V letech 1998 až 2007 DPWN získala podniky v celkové hodnotě přibližně 21 mld. EUR (76).
(278)
Komise proto dochází k závěru, že dotování penzí představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(279)
Podle názoru Německa má být dotování penzí, pokud se má vůbec v jeho případě jednat o podporu, považováno za existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Německo tvrdí, že od vstupu příslušného ustanovení v německé ústavě v roce 1953 v platnost je stát konečným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo nadále zastává stanovisko, že zřízení penzijního fondu na této povinnosti nic nezměnilo.
(280)
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 zahrnuje pojem existující podpory všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm.
(281)
Podle platných poštovních i obecných právních předpisů byly platby penzí do roku 1995 zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost a musely být v plné výši hrazeny z dosažených výnosů „zvláštního majetku“ (pro podrobné posouzení těchto předpisů viz body odůvodnění 262 a 263). Před druhou poštovní reformou v roce 1995 proto byla Deutsche Post povinna financovat výdaje na penze svých úředníků z vlastních zdrojů, a nedostávala žádnou podporu, která by byla určena na snížení penzijních nákladů Deutsche Post.
(282)
Založení DPAG a zřízení poštovního penzijního fondu v roce 1995 znamenalo zcela novou úpravu financování penzí úředníků. Po této druhé poštovní reformě v roce 1995 převzala Deutsche Post základní platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994, částečně však byla zbavena nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 a 2 PostPersRG 1994 již Deutsche Post nebyla povinna financovat náklady na penze prostřednictvím paušálních plateb (období 1995-1999) či stanovených příspěvků (od roku 2000). Zbývající deficit byl od té doby kryt dotováním penzí.
(283)
Proto se u dotování penzí jedná o novou podporu, jelikož bylo zavedeno v roce 1995.
(284)
Pokud jde o odkaz Německa na prohlášení Komise ve věci T-266/02, poukazuje Komise nejdříve na to, že Tribunál v bodě 54 rozsudku představuje stanovisko Německa (a nikoliv, jak uvádí Německo, stanovisko Komise). Z bodu 54 rozsudku vyplývá, že v záporném rozhodnutí z roku 2002 nebylo i podle názoru Německa dotování penzí posuzováno. V bodě 61 rozsudku je uvedeno stanovisko Komise:
„Komise zaprvé namítá, že … v rámci napadeného rozhodnutí měla za to, že byly relevantní pouze platby provedené DB-Telekom.“
(285)
Rozsudek tedy nepodporuje stanovisko Německa, že prohlášením zmocněnce Komise bylo dotování penzí implicitně povoleno. V každém případě je zjevné, že takové prohlášení by nemohlo mít tento účinek.
(286)
Nadto Tribunál ve věci T-421/07 (77) rozhodl, že předmětem rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení z roku 1999 bylo i dotování penzí a že řízení ohledně tohoto opatření nebylo záporným rozhodnutím z roku 2002 ukončeno.
(287)
Jelikož Komise nikdy nepřijala žádné rozhodnutí, podle něhož by dotování penzí nepředstavovalo podporu nebo by představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem, dochází Komise k závěru, že dotování penzí představuje nové opatření podpory.
VII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(288)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU jednoznačně nelze použít.
(289)
Komise vzala v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 do úvahy možnost, že dotování penzí jakožto vyrovnávací platba za poskytování veřejných služeb podle čl. 106 odst. 2 SFEU by mohlo být alespoň částečně slučitelné s vnitřním trhem. Ve své odpovědi na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Německo zdůraznilo, že dotování penzí by v případě, že představuje podporu, mělo být posuzováno nikoliv na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, nýbrž na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 Komise dále popsala metodu pro posouzení slučitelnosti dotování penzí na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, k čemuž Německo sdělilo své připomínky.
(290)
Podle judikatury Soudního dvora (78) je na členském státu, aby uvedl možné důvody pro slučitelnost s vnitřním trhem a prokázal, že předpoklady pro tuto slučitelnost jsou splněny. Z uvedeného rozsudku zejména vyplývá, že Komise v této věci není povinna slučitelnost dotování penzí s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU posuzovat, pokud členský stát a příjemce dotací případné posouzení slučitelnosti na uvedeném základě výslovně odmítnou.
(291)
Komise proto posoudí, zda se v případě dotování penzí jedná o podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU mohou být za slučitelné s vnitřním trhem prohlášeny podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(292)
Podle judikatury může Komise státní podpory prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, pokud přispívají k dosažení cíle společného zájmu (79), jsou pro dosažení tohoto cíle nezbytné (80) a pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (přiměřenost).
VII.3.1 Otevření trhu v poštovním odvětví jako cíl společného zájmu
(293)
Poštovní služby přispívají k sociální, hospodářské a územní soudržnosti v Unii. Otevření poštovních služeb hospodářské soutěži, jež na úrovni EU započalo v roce 1998, vedlo ke zvýšení kvality a účinnosti a k lepší orientaci na uživatele (81). Otevření trhu umožnilo vytvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Přispívá tak k cíli vytváření vnitřního trhu stanovenému v čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU.
(294)
Poté, co se v roce 1995 Deutsche Post přeměnila na akciovou společnost, nezaměstnala žádné další úředníky. Závazky v oblasti sociálních dávek pro úředníky tak mají svůj původ v době před otevřením poštovního trhu hospodářské soutěži. Jsou srovnatelné s tzv. „uvízlými náklady“ vyplývajícími ze závazků, jež byly přijaty před počátkem otevírání trhu a kterým již v konkurenčním tržním prostředí nelze za stejných podmínek dostát, jelikož zavedený provozovatel již není s to přenést příslušné náklady na uživatele. Pokud by Deutsche Post nebyla bývala alespoň částečně této „zděděné“ zátěže zbavena, bývala musela by trh opustit.
(295)
Komise uznala, že k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie musí dojít za přijatelných hospodářských podmínek (82). Proto v řadě svých rozhodnutí povolila státní podpory, kterými členské státy zavedeným provozovatelům uleví od části zděděné zátěže v oblasti penzijních závazků (83).
VII.3.2 Nutnost a přiměřenost dotování penzí
(296)
Komise zastávala ve své rozhodovací praxi stanovisko, že snížení penzijních nákladů je třeba omezit na takovou míru, jež je nezbytná k vyrovnání sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jako náklady nese zavedený provozovatel, se sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u jeho konkurentů (84).
(297)
V nynější věci Komise uznává, že Deutsche Post by bez státního zásahu, kterým je osvobozena od části penzijních závazků vůči svým úředníkům, nebyla schopna se prosadit vůči svým konkurentům. Zátěž z minulosti spojená se sociálním zabezpečením, kterou její konkurenti nést nemusí, by ji mohla donutit opustit části trhu poštovních služeb podléhající hospodářské soutěži.
(298)
V rozhodnutí La Poste Komise poprvé posuzovala nutnost a přiměřenost opatření podpory, kterým se snižovaly náklady na penze úředníků zaměstnaných před otevřením trhu. V uvedeném rozhodnutí Komise zjišťovala, zda dotování penzí vyrovnává výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení mezi zavedeným provozovatelem a ostatními podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek (85).
(299)
V nynějším rozhodnutí bude Komise postupovat stejným způsobem. Analýza Komise bude probíhat ve třech krocích:
-
Nejdříve Komise zjistí výši příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek.
-
Následně musí zjistit výši příspěvků na sociální zabezpečení, které za své úředníky odvádí Deutsche Post.
-
Nakonec musí ověřit, zda jsou zjištěné příspěvky stejně vysoké.
VII.3.2.1 Výše příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek
(300)
Výše příspěvků na sociální zabezpečení se určí pomocí dvou faktorů: sazby příspěvků a platového základu, na který se sazba použije.
a) Výpočet referenční sazby
(301)
Soukromí konkurenti musí podíl zaměstnavatele i podíl zaměstnance financovat ze svých výnosů. Jak vyplývá z obrázku 2, pohybovala se celková sazba příspěvků od roku 1995 mezi 38 % a 42 % hrubého platu soukromého zaměstnance (hrubý plat = čistý plat + podíl zaměstnance). Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení se v obou případech pohyboval mezi 19 % a 21 % hrubého platu (pro podrobnější časové posloupnosti viz příloha).
(302)
Na rozdíl od podílu soukromých zaměstnanců na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnuje podíl úředníků pouze 30 % až 50 % jejich nákladů na zdravotní péči, avšak žádné další příspěvky na jejich penzijní náklady a náklady na zdravotní či dlouhodobou péči. Příspěvek Deutsche Post tak přesahuje podíl soukromého zaměstnavatele a zahrnuje celkové penzijní náklady i zbývající náklady na zdravotní a dlouhodobou péči.
(303)
Při stanovování příslušné referenční sazby pro Deutsche Post je třeba přihlédnout k tomu, že příspěvek úředníků je nižší než příspěvek soukromých zaměstnanců.
(304)
Pokud jde o příspěvek úředníků na jejich náklady na zdravotní a dlouhodobou péči, jenž dosahuje 30 % až 50 %, lze předpokládat, že svými hospodářskými dopady vesměs odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zákonné zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (jenž např. v roce 2006 činil 8,50 % hrubého platu soukromých zaměstnanců).
(305)
Jelikož úředníci neplatí žádné příspěvky na zákonné důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, musí Deutsche Post převzít příslušnou částku, aby skutečně odváděla příspěvky na sociální zabezpečení ve výši odpovídající příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež musí soukromý podnik financovat ze svých výnosů.
(306)
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post (dále jen „referenční sazba“) musí proto - tak, jak je znázorněno v tabulce - zahrnovat celkové sazby příspěvků (= podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, jakož i podíl zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
Obrázek 7
Stanovení referenční sazby příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post
(307)
Jak vyplývá z obrázku 8, pohybovala se referenční sazba v letech 2003-2010 mezi 30 % a 34,1 % hrubého platu soukromých zaměstnanců (86).
(308)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele. Jak ale ukazuje následující zjednodušený příklad (založený na sazbách příspěvků v roce 2006), vyplývala by pro Deutsche Post v porovnání se soukromými konkurenty výrazná výhoda, pokud by referenční sazba odpovídala pouze podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení:
1)
Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí úředníkovi, příp. soukromému zaměstnanci stejný čistý plat ve výši 79,5 EUR.
2)
Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení činí v obou případech 20,5 % hrubého platu soukromého zaměstnance. Sečtou-li se čistý plat 79,5 EUR a podíl zaměstnance 20,5 EUR, činí výsledný hrubý plat 100 EUR. Celkově tak příspěvky na sociální zabezpečení dosahují 41 EUR (= 41 % hrubého platu soukromého zaměstnance).
3)
Německo zastává názor, že Deutsche Post by měla platit pouze podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, který doplňuje příspěvek úředníka na náklady na zdravotní péči (jež jsou jako příspěvek soukromého zaměstnance na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče stanoveny na 7,5 EUR).
4)
Německo počítá podíl zaměstnavatele na základě příslušného platu úředníka, který činí 87 EUR (součet čistého platu 79,5 EUR a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči 7,5 EUR). Náklady na sociální zabezpečení tak jsou součtem 17,8 EUR (podíl zaměstnavatele 20,5 % z příslušného platu úředníka 87 EUR) a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči ve výši 7,5 EUR.
5)
Podle propočtů Německa by náklady na sociální zabezpečení úředníků činily pouze 25,3 EUR oproti 41 EUR v případě soukromých zaměstnanců.
(309)
Třebaže Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí tentýž čistý plat, musela by Deutsche Post nést náklady na sociální zabezpečení dosahující pouze 62 % příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení u soukromých zaměstnanců, pokud je podíl zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnut v referenční hodnotě.
(310)
Dále je třeba konstatovat, že podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení (od roku 1995 mezi 19 % a 21 %) byl rovněž značně nižší než sazba příspěvků 33 % z příslušných platů úředníků, jež je v poštovním zákoně z roku 1995 stanovena jako referenční hodnota pro příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu. Německý zákonodárce tedy nezamýšlel, že by Deutsche Post měla financovat pouze podíl zaměstnavatele, nýbrž ukládal Deutsche Post podstatně vyšší příspěvek na pokrytí nákladů na penze úředníků i převzetí zbývajících nákladů na sociální zabezpečení (např. příspěvku na náklady na zdravotní péči úředníků).
(311)
Proto Komise odmítá použití podílu zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení jako referenční sazby, jelikož úředníci - na rozdíl od soukromých zaměstnanců - nepřispívají povinně na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky v každém případě zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že Deutsche Post i soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
b) Výpočet platového základu
(312)
Jelikož by se výše příspěvků na sociální zabezpečení, jež za své úředníky platí Deutsche Post, měla rovnat výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež odvádějí soukromí konkurenti, je důležité, aby pro Deutsche Post platila nejen stejně vysoká sazba příspěvků, ale také aby tato sazba byla použita na odpovídající platový základ. Jak bylo znázorněno na výše uvedeném příkladu, vede výpočet podílu zaměstnavatele ve výši 20,5 % na základě příslušných platů úředníků k příspěvku činícímu 17,8 EUR, zatímco soukromý konkurent musí odvádět 20,5 EUR (20,5 % na základě hrubého platu ve výši 100 EUR).
(313)
Proto je třeba stanovit hrubý plat úředníků, který bude představovat ekvivalent platového základu pro hrubý plat soukromých zaměstnanců. Předpokládá se, že příspěvek úředníků na náklady na zdravotní péči odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Zbývající rozdíl mezi hrubým platem a skutečným platem tak představuje podíl zaměstnance na příspěvcích na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Pomocí následující rovnice se provede přepočet skutečného platu na hrubý plat, jenž odpovídá hrubému platu soukromých zaměstnanců.
Tabulka 6
Výpočet hrubého platu úředníků (na základě sazeb příspěvků v roce 2006)
Hrubý plat úředníků =
(314)
Vezmou-li se v potaz například sazby příspěvků v roce 2006, je hrubý plat úředníků o 15 % vyšší než jejich skutečný plat. Tento procentní podíl tak vyčísluje chybu, ke které by došlo, pokud by se jako základ pro výpočet příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení oproti zákonným příspěvkům soukromých konkurentů použil skutečný plat namísto platu hrubého. Je to znázorněno ve výše uvedeném 308. bodě odůvodnění, jelikož podíl zaměstnavatele ve výši 20,5 EUR, jenž se správně odvíjí od hrubého platu, převyšuje o 15 % podíl zaměstnavatele ve výši 17,8 EUR v případě, kdy by se nesprávně jako základ použil skutečný plat.
(315)
Komise má proto za to, že referenční sazba pro příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení musí být založena na příspěvku zaměstnavatele a příspěvku zaměstnance na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti a na příspěvku zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Referenční sazba musí být použita na hrubý plat úředníků (jak je stanoveno v tabulce 6).
VII.3.2.2 Příspěvky na sociální zabezpečení, které za své zaměstnance odvádí Deutsche Post
(316)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 odvádí Deutsche Post od roku 2000 sazbu ve výši 33 %. Tato sazba se použije na skutečný plat úředníků.
(317)
Při přezkumu nutnosti a přiměřenosti podpory je však třeba zohlednit skutečnost, že Deutsche Post nemusí z ekonomického hlediska odvádět do penzijního fondu celou částku ve výši 2,045 mld. EUR, tj. 33 % skutečných platů. V této souvislosti je třeba podle Komise rozlišovat mezi obdobím 1995-2002 a obdobím od roku 2003 po současnost.
a) Příspěvek Deutsche Post v období 1995-2002
(318)
Německo tvrdí, že zejména s ohledem na roční paušální platby v celkové výši 2,045 mld. EUR odváděné v období 1995-1999 do penzijního fondu byly příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení vyšší než příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které museli platit konkurenti. Proto Deutsche Post v období do roku 1999, ale i během celého zkoumaného období odváděla přinejmenším stejně vysoké, ne-li vyšší příspěvky než soukromé podniky. Nelze tedy zjistit, že Deutsche Post byla díky dotování penzí ve výhodnější pozici než její konkurenti. Komise musí tuto argumentaci odmítnout, jelikož se v ní nepřihlíží k příslušným regulačním ustanovením německých orgánů týkajícím se pokrytí nákladů na cenově neregulované služby.
(319)
Komise v nynějším rozhodnutí shledává, že Deutsche Post byla na cenově neregulovaných trzích ve výhodnějším postavení než její konkurenti, jelikož část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení úředníků zaměstnaných v uvedených službách nenesly tyto služby samy. Místo toho byla tato část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení přidána k cenově regulovaným službám, jejichž výnosy byly udržovány na dostatečně vysoké úrovni, aby z nich mohly být financovány i náklady dodatečně připočtené k nákladům vzniklým za samotné cenově regulované služby.
(320)
Z interního účetnictví Deutsche Post po roce 1995 vyplývá, že Deutsche Post cenově neregulovaným službám přidělovala pouze příspěvky na sociální zabezpečení ve výši založené na sazbě příspěvků REK. REK 2002 i navazující REK tuto praxi potvrzují. Cenově neregulované služby byly proto zvýhodněny jak před rokem 1999, tak i po něm, jelikož byly jednoznačně osvobozeny od vzniklých nákladů.
(321)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post vzniklo na cenově regulovaných trzích komparativní znevýhodnění, jelikož musela v období 1995-1999 prostřednictvím odváděných paušálních plateb financovat vyšší náklady na sociální zabezpečení, není podpořeno fakty. Zaprvé měla Deutsche Post stále na většinu svých regulovaných služeb exkluzivní licenci. Zadruhé byly, a to je ještě důležitější, poplatky za služby podléhající exkluzivní licenci dostatečně vysoké, takže bylo možné přenést tyto náklady na uživatele závislé na těchto službách.
(322)
V období do roku 1995 vycházela regulace poplatků z nařízení o poštovní službě (Postdienstverordnung) (87) ze dne 24. června 1991, podle něhož musely být poplatky za monopol vyvážené. Ve správní praxi v tom byly zahrnuty i náklady na penze. V období 1995-1997 vycházela regulace poplatků ze zákona o regulaci telekomunikací a poštovních služeb (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens) ze dne 14. září 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Podle § 4 ve spojení s § 2 a § 7 uvedeného zákona směly být z výnosů z cenově regulované oblasti pokryty nejen náklady vzniklé v rámci cenově regulovaných služeb včetně příspěvků do penzijního fondu, ale i financovány náklady cenově neregulovaných služeb.
(323)
Jak vyplývá z ročních závěrek Deutsche Post, zůstaly regulované poplatky při penzijní reformě z roku 1995 na stejné úrovni, jaká platila v době, kdy Deutsche Post ještě musela nést celkové náklady na penze. Zatímco později byly náklady na penze buď omezeny na výši paušální částky (v období 1995-1999), nebo (od roku 2000) stanoveny na 33 % celkového, rok od roku klesajícího objemu platů úředníků, nebyly regulované poplatky odpovídajícím způsobem sníženy tak, aby nadále pokrývaly pouze příspěvky na sociální zabezpečení, jež odpovídaly příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které platili konkurenti. Jelikož příspěvky do penzijního fondu stanovené do roku 1999 (2,045 mld. EUR ročně) zůstaly přibližně na úrovni nákladů na penze v roce 1994, hospodářská situace se pro Deutsche Post s ohledem na pokrytí penzijních nákladů z cenově regulovaných služeb nezměnila. Výše výnosů Deutsche Post i její příspěvek do penzijního fondu zůstaly v rovnováze.
(324)
PostG 1997 jasně stanoví, že regulované poplatky mají pokrývat nejen náklady na efektivní poskytování služeb, nýbrž také zátěž vyplývající např. z nákladů na sociální zabezpečení úředníků. V PostG 1997 je proto výslovně uznáno, že výnosy z cenově regulované oblasti mají být stanoveny tak, aby bylo zajištěno pokrytí veškerých paušálních plateb. Jelikož podle německého zákonodárce zřejmě tehdejší výše regulovaných poplatků požadavky PostG 1997 splňovala, rozhodl, že ceny zůstanou do roku 1999 na úrovni z roku 1997. Tehdejší ministr hospodářství a technologií následně dne 27. března 2000 rozhodl, že poplatky schválené dne 1. září 1997 zůstanou v platnosti do 31. prosince 2002.
(325)
Regulované poplatky tak byly ponechány na historicky vysoké úrovni, a nebyly tedy sníženy na úroveň, při níž by Deutsche Post vzniklo komparativní znevýhodnění.
(326)
Od roku 2000 se Deutsche Post nacházela ve srovnání se svými konkurenty v ještě výhodnějším postavení, jelikož stanovené příspěvky do penzijního fondu byly sníženy na 33 % skutečných platů úředníků. Z této výše vyplývá v absolutním vyjádření snížení nákladů z 2,045 mld. EUR na 735 mil. EUR (a na částku ještě nižší v následujících letech, kdy počet úředníků klesal a kdy byl tento vývoj jen částečně vyrovnáván nárůstem platů). Jelikož byly regulované poplatky ponechány na historicky vysoké úrovni, mohla Deutsche Post od roku 2000 v rámci svých cenově regulovaných služeb dosáhnout značných zisků.
(327)
Při přezkumu rentability Deutsche Post v oblasti cenově regulovaných služeb za celé období 1995-2002 dochází posudek WIK k závěru, že Deutsche Post např. do roku 1999 i přes paušální platby do penzijního fondu nevznikly z poskytování cenově regulovaných služeb žádné ztráty. Od roku 2000 vykazuje posudek WIK dokonce výrazně pozitivní výsledky.
(328)
Proto musí Komise odmítnout tvrzení Německa, že Deutsche Post byla s ohledem na pokrytí příspěvků na sociální zabezpečení v rámci cenově regulovaných služeb oproti svým konkurentům znevýhodněna a že dotování penzí před rokem 2002 bylo nutné a přiměřené.
(329)
Bez ohledu na výše uvedené musí Komise připustit, že nemá v tomto případě k dispozici dostačující důkazní materiál k určení přesné výše příspěvků na sociální zabezpečení, které Deutsche Post v letech 1995-2002 odvedla. Komise má za to, že takové vyčíslení nemůže být založeno na dodatečném zjištění toho, že určitý podíl nákladů na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb byl přesunut, aby byl financován z výnosů z cenově regulované oblasti, a že Deutsche Post nebyla celkově v rámci právní úpravy o penzijním fondu znevýhodněna, jelikož výnosy z cenově regulované oblasti byly ve skutečnosti dostatečně vysoké na to, aby pokryly její příspěvky do penzijního fondu včetně přesunuté zátěže. Stejně omezená je i možnost stanovení metody, podle níž by členský stát mohl vypočítat výši příspěvků za toto období. Po posouzení právního základu, který platil pro regulované poplatky v období 1995-2002, Komise konstatuje, že z právních předpisů nelze s jistotou odvodit, jak příslušné orgány předem rozhodovaly o složení regulovaných poplatků. Zejména nelze v tomto případě s jistotou prokázat, že příslušné orgány v okamžiku stanovení regulovaných poplatků ve výši, jež přesunuté náklady fakticky v konečném důsledku pokrývala, vyčlenily ve svých rozhodnutích určitý podíl regulovaných poplatků jednoznačně na pokrytí částky uplatňované zátěže z cenově neregulovaných služeb.
(330)
Na rozdíl od rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011, v nichž poštovní regulační orgán tuto zátěž výslovně potvrdil a povolil, by mohlo být toto dřívější faktické pokrytí odvíjet od úvah orgánů příslušných pro stanovení poplatků v souvislosti s vývojem složek nákladů nebo jiných podnikových proměnných. Toto dřívější faktické pokrytí proto v tomto případě nepostačuje k tomu, aby bylo možné přesně a s jistotou určit, do jaké míry příslušné orgány regulované poplatky zvýšily, aby zohlednily uplatňovanou zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb.
(331)
V případě období od 1. ledna 2003 lze z rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011 jasně vyvodit, jak poštovní regulační orgán stanovoval složení regulovaných poplatků. Regulované poplatky byly jednoznačně stanoveny na vyšší úrovni, aby bylo možné zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb pokrýt z výnosů z cenově regulované oblasti.
b) Příspěvek Deutsche Post od roku 2003
(332)
Podle PostG 1997 může Deutsche Post od regulačního orgánu požadovat, aby při stanovování přípustné výše výnosů z exkluzivní licence a z cenově neregulovaných služeb započítal do nákladů, jež mají být přeneseny na uživatele, kromě jiného i „ve srovnání s konkurencí neobvyklou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením“, jakož i náklady na účinné poskytování univerzální služby. Poštovní regulační orgán tuto metodu poprvé použil v rozhodnutí o cenových limitech v roce 2002. Poštovní regulační orgán povolil zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, jež nebyly ve srovnání s konkurencí obvyklé, i v rozhodnutích o cenových limitech z roku 2007 a 2011. Okolnost, že cenové kontrole ex ante podléhá pouze část regulovaných služeb, na posouzení Komise nic nemění. Na základě svého dominantního postavení byla Deutsche Post nadále oprávněna k přenesení veškeré zátěže. V tomto ohledu na věci nic nemění, zda regulační orgán vykonává svou kontrolu ex ante nebo ex post.
(333)
Poštovní regulační orgán žádosti Deutsche Post, aby zátěž # 2 (vzniklé náklady na sociální zabezpečení nad rámec sazby příspěvků REK) byla refinancována z výnosů z cenově regulovaných služeb, vždy vyhověl. Tak byly při zjišťování nákladů na sociální zabezpečení, neobvyklých ve srovnání s konkurencí, (zátěž # 2) za rok 2001 porovnány vzniklé příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení jejích úředníků činící [40 % až 45 %] skutečných platů (88) s referenční hodnotou REK. Tato referenční hodnota se skládá z podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, úrazové pojištění a penzijní připojištění, jež dohromady tvoří [20 % až 25 %] skutečných platů.
(334)
Tento rozdíl mezi oběma sazbami ve výši [15 % až 20 %] skutečného platu úředníka byl zahrnut do zátěže # 2 a byl financován z výnosů z cenově regulovaných služeb (srov. tabulka 2).
(335)
Z ekonomického hlediska proto sazba příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení nečiní 33 % skutečných platů, nýbrž pouze [20 % až 25 %]. Od roku 2003 je zbývající část přenesena na závislé spotřebitele, kteří musí platit poplatky pokrývající náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení u služeb, na něž měla Deutsche Post do roku 2007 exkluzivní licenci, případně u univerzálních služeb, ve kterých měla Deutsche Post dominantní postavení.
(336)
Při porovnávání sazby příspěvků použité na skutečné platy s výší příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádí konkurent, musí být skutečný plat přepočítán na hrubý plat úředníka.
(337)
Skutečný plat činí [85 % až 90 %] hrubého platu úředníků (89). Na tomto základě odpovídá [20 % až 25 %] skutečného platu [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu.
(338)
V důsledku omezení příspěvku deutsche Post do penzijního fondu na 33 % a povolení zátěže # 2 poštovním regulačním orgánem platí Deutsche post příspěvky na sociální zabezpečení ve výši [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu úředníků.
VII.3.2.3 Srovnání
a) Období 1995-2002
(339)
Výnosy z poplatků, které Deutsche Post uplatňovala ve vyhrazeném odvětví, výrazně snížily v letech 1995-2002 skutečnou ekonomickou zátěž jejího příspěvku na pokrytí jejích nákladů na sociální zabezpečení. Při absenci výslovně vykazovaného prvku poplatků však může Komise pouze konstatovat, že výše příspěvku Deutsche Post zůstala nižší než referenční sazba. Komise není s to vypočítat přesný rozdíl mezi oběma úrovněmi ani určit metodu, podle níž by tento výpočet mohl provést členský stát.
b) Období od roku 2003
(340)
Pokud jde o srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou, je třeba poznamenat, že sazba příspěvků REK vychází ze skutečných platů úředníků, jež v porovnání s hrubou mzdou soukromých zaměstnanců představují příliš nízký platový základ. Sazba příspěvků REK musí být proto nově vypočítána jako procentní podíl hrubých platů úředníků.
(341)
Ze srovnání pro rok 2006 vyplývá, že - oproti referenční sazbě ve výši 33,5 % - příspěvky na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb ve skutečnosti činily [17,5 až 22,5] % hrubých platů úředníků (příp. [20 až 25] % skutečných platů úředníků). Pokud jde o sazby příspěvků na sociální zabezpečení, profitovala tedy Deutsche Post v roce 2006 z komparativní výhody ve výši [10 až 15]% hrubých platů úředníků.
Tabulka 7
Srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post v roce 2006
Sazba příspěvků na sociální zabezpečení
Sazba příspěvků REK
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post
jako procentuální podíl z
hrubého platu soukromých zaměstnanců
hrubého platu úředníků
hrubého platu úředníků
Podíl zaměstnavatele
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Podíl zaměstnance
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
9,75 %
Penzijní připojištění
[0 % až 5 %]
Úrazové pojištění
[0 % až 5 %]
Sazba příspěvku
[17,5 % až 22,5 %]
33,50 %
(342)
Podle tabulky 7 činí referenční sazba pro Deutsche Post 33,5 % hrubého platu úředníků a je o [10-15] procentních bodů vyšší než úroveň, kterou Deutsche Post skutečně hradila.
(343)
Rozdíl o [10 až 15] procentních bodů za rok 2006 je vyšší než nominální [8-13]% rozdíl mezi referenční sazbou ve výši 33,5 % a sazbou příspěvků REK, která činí [20-25] %. Rozdíl zahrnuje příplatek odpovídající [2-3] procentním bodům, který zohledňuje skutečnost, že nominální sazba příspěvků REK ve výši [20-25] % je nesprávně založena na skutečném platu úředníků a nikoliv na hrubém platu úředníků, který je rovnocenný hrubému platu soukromých zaměstnanců.
VII.3.2.4 Předběžný závěr týkající se nutnosti a přiměřenosti
(344)
Dotování penzí, které kryje potřebu financování penzijního fondu nad rámec příspěvku na sociální zabezpečení ve výši 33 % skutečného platu úředníků Deutsche Post, není nutné ani přiměřené z těchto důvodů:
1)
V období 1995-2002 vznikly Deutsche Post skutečné náklady, které byly nižší než referenční hodnota; přesný rozdíl však nelze stanovit.
2)
Deutsche Post od roku 2003 hradila náklady v průměrné výši [17,5-22,5] % hrubého platu svých úředníků, zatímco průměrná referenční sazba činí 32 % hrubého platu úředníků; zbývající náklady hradili uživatelé, neboť výnosy povolené podle regulace cenových stropů zahrnují zátěž vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které pokrývají zbývajících [10-15] % hrubého platu úředníků.
(345)
Pro rozdíl v sazbách od roku 2003 je dvojí vysvětlení:
1)
Výše zákonného pojistného na sociální zabezpečení, kterou hradí podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek, činí 41 % hrubého platu. Pro účely srovnání s příspěvky, které Deutsche Post platí na sociální zabezpečení svých úředníků, je nutné provést opravu, která přihlíží k tomu, že úředníci platí 30 % až 50 % svých nákladů na zdravotní a dlouhodobou péči sami. Tato část, kterou hradí úředníci, je rovnocenná podílu zaměstnanců na nákladech na zdravotní a dlouhodobou péči odpovídajícímu 7,5 % hrubých platů.
2)
Příspěvek Deutsche Post se určuje na základě skutečných platů a nikoliv hrubých platů úředníků. Referenční hodnota úředníků Deutsche Post tedy činí 33,5 % hrubého platu. Vyplývající snížení, které tuto hodnotu přesahuje, není v zásadě ani nutné, ani přiměřené.
(346)
U období 1995-2002 není možné stanovit přesně poměr snížení, které přesahuje výši, již lze přijmout jako nutnou a přiměřenou. Od roku 2003 tento poměr odpovídá [10-15] % hrubého platu.
VII.3.2.5 Vliv zvláštního konkurenčního a regulačního prostředí na kritéria nutnosti a přiměřenosti
(347)
Posouzení nutnosti a přiměřenosti dotování penzí však musí přihlížet k tomu, že se jedná o zvláště konkurenční a regulační prostředí.
(348)
Jak je vysvětleno v oddíle II.2.1, disponovala Deutsche Post ke dni 31. prosince 2007 exkluzivní licencí na doručování určitých listovních zásilek. Podle § 52 PostG 1997 byla až do tohoto data pověřena povinností univerzální služby podle kapitoly 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (90) a § 11 PostG 1997. Od 1. ledna 2008 poskytuje Deutsche Post univerzální služby dobrovolně.
(349)
Dokud Deutsche Post disponovala exkluzivní licencí na určité poštovní zásilky, nemohli její konkurenti na této části poštovního trhu nabízet své služby. Skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil Deutsche Post v plném rozsahu a částkou překračující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů refinancovat tu část nákladů na sociální zabezpečení úředníků, která vyplývala z poskytování služeb podle exkluzivní licence, pomocí vyšších poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.
(350)
Povinnost univerzální služby je odůvodněna tím, že by poštovní provozovatelé v prostředí konkurenčního trhu určité služby ve venkovských nebo vzdálených oblastech buď vůbec neposkytovali, nebo by je poskytovali za nadměrné ceny. Proto musí členské státy podle článku 4 směrnice 97/67/ES zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě na celém území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
(351)
V tomto ohledu ukládají německé právní předpisy ukládají zvláštní povinnost všem poštovním provozovatelům, kteří mají dominantní postavení na trhu, pro nějž platí povinnost univerzální služby. Podle § 2 PDLV (91) musí tito poskytovatelé zajišťovat služby na daném trhu za stejných podmínek pro všechny uživatele. Dominantní postavení na trhu měla a této povinnosti dosud podléhala pouze Deutsche Post.
(352)
Od privatizace Deutsche Post neobdržela žádnou státní podporu jako náhradu za poskytování univerzálních služeb. Dostává však náhradu nákladů na poskytování univerzální služby z výnosů z cenově regulovaných služeb, pro které má dominantní postavení na trhu. Komise se domnívá, že při posuzování přiměřenosti a nutnosti dotování penzí je vhodné vzít tuto skutečnost v úvahu.
(353)
Komise proto dochází k závěru, že v těch případě nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které vyplývající z poskytování cenově regulovaných služeb, jež spadají do působnosti povinnosti univerzální služby a pro něž má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil v plném rozsahu a částkou přesahující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů financovat uvedené náklady na sociální zabezpečení pomocí poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit trh v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. Tento závěr se opírá zvláště konkurenční a regulační prostředí, v němž se tyto služby poskytují. Na jiné oblasti proto jeho platnost nelze rozšířit.
VII.3.3 Dílčí závěr
(354)
Lze proto vyslovit závěr, že Deutsche Post počínaje rokem 2003 platila za své úředníky působící v cenově neregulovaných služeb příspěvky na sociální zabezpečení, které byly o 11-14 procentních bodů nižší, než sazba, kterou hradili její konkurenti.
Obrázek 8
Komparativní výhoda ve vztahu k sazbě příspěvků na sociální zabezpečení oproti cenově neregulovaným službám (sazby příspěvků jako procentuelní podíl na hrubých platech úředníků).
(…)
(355)
Nízké příspěvky na sociální zabezpečení nejsou ani nutné ani přiměřené pro dosažení cíle postupného otevírání trhu s poštovními službami. Deutsche Post je na dotčených trzích vystavena ostré konkurenci dalších podniků. Komise se proto domnívá, že menší objem příspěvků na sociální zabezpečení ovlivňuje trh v rozsahu, který je v rozporu s obecným zájmem. Nelze jej proto označit za slučitelný s vnitřním trhem.
(356)
S vnitřním trhem neslučitelný podíl dotování penzí pro období od 1. ledna 2003 se vypočítá jako rozdíl mezi referenční sazbou a sazbou příspěvků REK, který se vynásobí celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách podle níže uvedeného vzorce:
Tabulka 8
Vzorec k výpočtu podpory neslučitelné s vnitřním trhem za období od 1. ledna 2003
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem =
=
(referenční sazba - sazba příspěvků REK)
×
Součet hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách
(357)
Podle dostupných údajů činí komparativní výhoda za období 2003-2010 [500-1 000] milionů EUR (viz příloha). Roční částka podpory neslučitelné s vnitřním trhem se v důsledku snížení počtu úředníků v tomto období snížila z […] milionů EUR v roce 2003 na […] milionů EUR v roce 2010.
VII.3.4 Odpověď na argumenty Německa
(358)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Komise vyslovila pochybnosti ohledně nutnosti a přiměřenosti dotování penzí, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení hrazené u cenově neregulovaných služeb byly o 11-14 % nižší než příspěvky hrazené soukromými konkurenty. Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 kvantifikovalo výslednou výhodu v rozmezí 100-200 milionů EUR za rok.
(359)
V reakci na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 vzneslo Německo dvě hlavní připomínky:
1)
Německo trvá na tom, že referenční sazba může být založena jen na podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jelikož soukromé podniky nejsou ze zákona povinny podíl zaměstnance platit. Referenční sazba by navíc měla zohledňovat skutečnost, že úroveň platů vyplácených u Deutsche Post byla vždy vyšší než „konkurenční úroveň“.
2)
Německo tvrdí, že Komise neprokázala, že jsou příjmy z cenově regulovaných univerzálních služeb jsou dostatečné k financování uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VII.3.4.1 Komise oprávněně zahrnuje příspěvek zaměstnanců do referenční sazby a nepřizpůsobuje výši platů „platům obvyklým ve srovnání s konkurencí“.
(360)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele.
(361)
Pokud jde o tento první argument, upozorňuje Komise, že úředníci nejsou oproti soukromým zaměstnanců povinni přispívat na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky nutně zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že jak Deutsche Post, tak soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
(362)
Německo dále trvá na tom, že referenční sazba není uplatňována ani na hrubé ani na skutečné platy úředníků, nýbrž pouze na „platy obvyklé ve srovnání s konkurencí“. V REK 2002, 2007 a 2011 měl podle názoru Deutsche Post „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ vycházet z platu podle tarifní smlouvy nebo z platu podle kolektivní smlouvy pro poštovní odvětví z roku 2003.
(363)
V REK 2009 je jako „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ uvedena minimální mzda z roku 2007, která je ještě nižší než plat podle tarifní smlouvy.
(364)
Německo tvrdí, že při tomto výpočtu je nutné vycházet z těchto „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, aby byly náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako u jejích konkurentů.
(365)
Komise nemůže tento argument přijmout, jelikož podpora musí být omezena na minimum nezbytné k zajištění toho, aby k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie došlo za přijatelných hospodářských podmínek.
(366)
Bylo by proto nepřiměřené zvýšit podporu v takové míře, že by Deutsche Post měla od roku 1995 hradit příspěvky na sociální pojištění pouze na základě „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, které nezohledňují podmínky na trhu práce v dřívějších letech. V hospodářství je běžné, že se liší platy zaměstnanců přijatých v různou dobu zavedenými podniky resp. novými podniky vstupujícími na trh.
(367)
Ve věci podpory France Telecom (92) Komise také odmítla argument Francie, že by sazba příspěvků na sociální zabezpečení založená na platech měla přihlížet také ke skutečnosti, že úředníci dostávají vyšší platy než zaměstnanci konkurentů. Komise v této souvislosti upozornila na to, že zavedený provozovatel měl díky úředníkům v době otevření trhu dobře kvalifikované a kompetentní zaměstnance, bez nichž by si nedokázal udržet své postavení na trhu. V každém případě by bylo zcela nepřirozené podrobně rozvádět jednotlivá znevýhodnění tradičního poštovního provozovatele a nepřihlížet k jeho značným výhodám, např. pokud jde o podíl na trhu, obchodní značku a zákaznickou základnu.
(368)
Z výpočtů Deutsche Post nelze důvěryhodně vyvodit, že by bez povinnosti zaměstnávat úředníky dosáhla vypočtených úspor z hlediska nákladů na platy. Dokonce i v případě, že by se status státních úředníků v roce 1995 skutečně změnil na status soukromých zaměstnanců, není uvedeno ani kolik úředníků bylo v roce 1995 nahrazeno soukromými zaměstnanci, ani na jaké platové úrovni. Už jen vzhledem k samotnému počtu úředníků zaměstnávaných Deutsche Post (93) v roce 1995 je nepravděpodobné, že by bylo od roku 1995 právně a ekonomicky možné nahradit všechny úředníky stejně produktivními soukromými zaměstnanci s nižšími platy.
(369)
Komise proto odmítá obě námitky Německa, pokud jde o referenční sazbu a platy.
VII.3.4.2 K argumentům Německa, že výnosy z cenově regulovaných cen nestačily na pokrytí uplatňované zátěže
(370)
Německo tvrdí, že Komise posuzovala pouze výši příspěvků na sociální zabezpečení za cenově neregulované služby a nepřezkoumala, zda zisky z regulovaných univerzálních služeb stačí k pokrytí uplatňované zátěže.
(371)
Argumenty Německa jsou dvojí: Zaprvé Komise neprokázala, že německý regulační orgán skutečně schválil zátěže uplatňované Deutsche Post. Zadruhé, Německo uvádí, že přestože regulační orgán tyto zátěže schválil, zisky z cenově regulovaných univerzálních služeb nebyly dostatečné k jejich financování. Aby prokázalo, že výnosy z cenově regulovaných služeb nestačily na pokrytí uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, a že se Deutsche Post za ve srovnání s náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nedostávalo dostatečné náhrady, Německo předložilo dva odborné posudky: vypracované Prof. Weberem a firmou CTcon.
a) Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002, 2007 a 2011 jsou založena na REK předložených Deutsche Post a schvalují všechny uplatňované zátěže
(372)
Existují doklady o tom, že od rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 poštovní regulační orgán schválil zátěže Deutsche Post a náležitě regulované poplatky tak, by tyto zátěže pokrývaly. Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2007 a 2011 také potvrzují, že poštovní regulační orgán přijal požadavky Deutsche Post a povolil, aby byly uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé, hrazeny z výnosů cenově regulovaných služeb.
b) Posudek Prof. Webera nepodporuje tvrzení, že výnosy z cenově regulovaných univerzálních služeb byly nedostatečné na pokrytí zátěží uplatňovaných Deutsche Post.
(373)
Posudek Prof. Webera se zabývá obdobím 1995 až 2010 a zdůrazňuje, že Deutsche Post přijímala nejen dotace na penze, ale také využívala plného krytí zátěže #2 výnosy z cenově regulovaných služeb (podrobný popis tohoto posudku je uveden v oddílu VI.1.4.2 a)).
(374)
Pro hodnocení odborného posudku je přínosné nejprve zopakovat pravidlo pro stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997 Tento zákon vyžaduje, aby cenové limity náležitě zohledňovaly náklady na účinné poskytování poštovních služeb, zátěže plynoucí z nákladů na poskytování univerzální poštovní služby a náklady ve spojení s převzetím nákladů na důchody zaměstnanců, které vyvstaly z právního následovnictví za Deutsche Bundespost.
Tabulka 9
Stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997
Cenové limity pro regulované služby =
=
náklady na účinné poskytování regulovaných služeb + zátěže
=
celkové náklady na regulované služby + zátěže vyplývající z cenově neregulovaných služeb
(375)
Poštovní regulační orgán stanovil regulované poplatky tak, aby příjmy pokrývaly náklady na „účinné poskytování“ cenově regulovaných služeb a schválené zátěže. Jinými slovy, regulované služby zcela financují nejen celkové náklady na regulované služby - bez ohledu na to, zda jsou označeny jako „zátěže“ nebo jako „náklady na účinné poskytování služeb“ - ale také část zátěže plynoucí z cenově neregulovaných služeb. § 20 odst. 2 PostG 1997 tedy zajišťuje, aby byly schválené zátěže zcela pokryty výnosy z cenově regulovaných služeb. V rozporu s tvrzením Německa tedy také zákon vyžaduje, aby za cenově regulované služby nedocházelo k nedostatečnému vyrovnání převzetím nákladů na sociální zabezpečení zaměstnanců v cenově neregulovaných službách, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(376)
Nejprve odborný posudek definuje náklady na sociální zabezpečení úředníků, které nejsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, jako rozdíl mezi všemi náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post za své úředníky hradí (platby do penzijního fondu, náklady na zdravotní péči, úrazové pojištění a různá další pojištění), a příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče na základě minimální mzdy z roku 2007. Poté tento rozdíl dále srovnává se zátěží #2.
(377)
Posudek Prof. Webera je napadnutelný ze dvou hledisek: Zaprvé, přehnaně nadhodnocuje náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí. Zadruhé, přehlíží skutečnost, že v důsledku uvedeného nadhodnocení zahrnují náklady, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, také náklady, na které Deutsche Post obdržela státní vyrovnávací platby, které nejsou přiděleny k zátěži # 2, nýbrž k jiným položkám nákladů. Podrobně se jedná o tyto nedostatky:
(378)
Zaprvé, posudek stanoví náklady na sociální zabezpečení, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, na základě podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení. Zátěž #2 je však vypočtena na základě sazby příspěvků REK. Jelikož je sazba příspěvků REK vyšší než podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení vypočtené v posudku vyšší než zátěž #2. Posudek proto nezohledňuje ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, které poštovní regulační orgán považuje za „náklady na účinné poskytování“.
(379)
Za druhé, posudek nezohledňuje skutečnost, že zátěž #1 (náklady na mzdy obvyklé ve srovnání s konkurencí) rovněž zahrnuje část nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé (např. vzhledem k rozdílu mezi skutečnými platy a referenční hodnotou pro úroveň platů, která je „ve srovnání s konkurencí obvyklá“), a že tyto náklady jsou proto financovány pomocí zátěže #1. Další náklady na sociální zabezpečení, které odborný posudek zohledňuje, jsou pokryty samostatnými zátěžemi (např. platby na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT) jsou hrazeny pomocí zátěže #6), a jsou tudíž vyrovnány. Zatímco je uvedena celková suma skutečných nákladů na sociální zabezpečení úředníků, neuvádí se, že jsou náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí hrazeny také jinými zátěžemi než pomocí zátěže #2.
(380)
Za třetí, je třeba přihlédnout k tomu, že zátěž #2 obsahuje náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance. Příspěvky na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance byly před rokem 2003 vyšší než referenční sazba REK, jelikož byly v těchto nákladech zahrnuty také úroky ve výši zhruba […] milionů EUR na penzijní připojištění soukromých zaměstnanců. Od roku 2003 jsou tyto náklady na úroky připočítávány k finančním nákladům a náklady na sociální zabezpečení vzniklé v souvislosti se soukromými zaměstnanci jsou tedy nižší než referenční sazba REK.
(381)
Jelikož posudek zahrnuje celou zátěž #2 jako vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vzniklo pro náklady na sociální zabezpečení úředníků před rokem 2003 nadměrné snížení a po roce 2003 nedostatečné snížení. Pro výpočet přiměřeného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků ze zátěže #2, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, je třeba u zátěže #2 posuzovat státní úředníky a soukromé zaměstnance odděleně.
(382)
Nedostatečné vyrovnání, které posudek zjistil, je proto zavádějící, neboť se přehlíží skutečnost, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - jsou kryty nejen zátěží #2 a že poštovní regulační orgán považoval vyšší podíl nákladů na sociální zabezpečení za náklady na „účinné poskytování“. Náležitou opravou chyb v odborném posudku, pokud jde o vyrovnání, se zátěže a náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vyrovnávají přesně podle § 20 odst. 2 PostG 1997.
(383)
Námitku Německa, že se Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 dopustila chyby, když vypočetla komparativní výhodu pouze pro cenově neregulované služby, je nutno odmítnout, protože podle § 20 odst. 2 PostG 1997 musí poštovní regulační orgán stanovit cenový limit tak, aby příjmy z cenově regulovaných služeb pokryly náklady na jejich účinné poskytování a schválené zátěže.
c) Absence důkazu nedostatečného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, podle posudku WIK
(384)
S odkazem na REK 2009 Německo tvrdí, že Deutsche Post trpěla od roku 1990 značnými ztrátami z cenově regulovaných služeb, jelikož výnosy z jejich poskytování zcela absorbovaly náklady na cenově regulované služby a čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby (94). Německo také proto odmítá argument Komise, že by zisky z cenově regulovaných služeb byly dostatečné k financování nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, na cenově neregulované služby.
(385)
Komise se zaprvé domnívá, že z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu po roce 2003 jasně vyplývá, že vyčlenil část výnosu z cenově regulovaných služeb na vyrovnání zátěže #2. Existence příspěvku z výnosů z cenově regulovaných služeb proto jednoznačně vyplývá z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu.
(386)
Zadruhé z posudku WIK v protikladu k REK 2009 vyplývá, že cenově regulované služby od roku 2000 dosahovaly značně pozitivního rozpětí zisku ve výši přesahující [6,5-8,5] % obratu.
Obrázek 9
Výpočet ROS pro cenově regulované služby na základě posudku WIK
(…)
Poznámka:
Výpočty jsou založeny na úpravách REK 2009 provedených v posudku WIK. Dále se vychází z toho, že cenově regulované služby pokrývají všechny ztráty cenově neregulovaných univerzálních služeb. Nižší zisk za rok 2007 lze připsat především mimořádně vysokým odpisům v oblasti nemovitostí.
(387)
Vyšší zisky od roku 2000 mají přímou souvislost se snížením příspěvků na penzijní pojištění podle penzijního zákona z roku 1995: Zatímco v roce 1999 Deutsche Post provedla roční paušální platbu ve výši 2,045 miliardy EUR, činil odpovídající částka v roce 2000 pouze 735 milionů EUR (33 % skutečných platů úředníků). Jelikož poštovní regulační orgán neupravil v roce 2000 regulované poplatky směrem dolů v souladu se snížením příspěvků na penzijní pojištění, zisky Deutsche Post se výrazně zvýšily. Dosažený zisk zůstal vysoký dokonce i po přijetí rozhodnutí o cenových limitech 2002, jelikož regulované poplatky nebyly sníženy dostatečně k tomu, aby odpovídaly nákladům na poskytování cenově regulovaných služeb.
(388)
Pokud jde o kritiku Německa ohledně posudku WIK, Komise shledává, že tento posudek poskytuje přesnější popis ekonomické situace Deutsche Post obecně a zisky z cenově regulovaných služeb, udává jako REK 2009. Je tomu tak z těchto důvodů:
i) Vhodnější přidělení nákladů komerčním službám
(389)
Podle rozsudku ve věci Chronopost musí komerční služby hradit své přímé náklady samy a musí poskytovat náležitý příspěvek na režijní náklady. Přiměřené rozdělení nákladů mezi jednotlivé služby lze prokázat buď pomocí vnějších referenčních hodnot (např. tržních cen) nebo pomocí vnitřních údajů o nákladech (95).
(390)
REK 2009 jsou založeny na zásadě stanovené v § 20 odst. 2 PostG 1997, podle níž by cenově neregulovaným službám měly být přisuzovány pouze náklady na účinné poskytování služeb, zatímco všechny zátěže (např. další náklady vyplývající z převzetí nákladů na důchody zaměstnanců Postdienst a čisté náklady spojené s povinností univerzální služby) musí být financovány z příjmů z cenově regulovaných služeb. V posudku WIK se však v návaznosti na přezkum REK 2009 ve srovnání s rentabilitou soukromých konkurentů uvádí, že Deutsche Post přisuzuje cenově regulovaným službám příliš vysoký podíl zátěží a naopak komerčním službám nedostatečné náklady.
(391)
Posouzení uplatňovaných - „ve srovnání s konkurencí obvyklých“ - referenčních hodnot, které Deutsche Post používala ke stanovení jednotlivých zátěží, potvrzuje zjištění posudku WIK: Jak je uvedeno výše, je sazba příspěvků REK k výpočtu zátěže #2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) příliš nízkou referenční hodnotou ve srovnání se zákonným pojistným na sociální zabezpečení, které musí platit konkurenti ze soukromého sektoru. Navíc se například v případě zátěže vyplývající ze sítě poštovních poboček jedná o čistě hypotetickou referenční hodnotu, jelikož nelze prokázat, že by Deutsche Post od roku 1990 sama bez povinnosti univerzální služby žádné poštovní pobočky neprovozovala. Stejně tak nelze prokázat, že by Deutsche Post mohla od roku 1990 fungovat výlučně s pracovníky, jimž by musela platit pouze plat na úrovni minimální mzdy z roku 2007.
(392)
Komise proto dochází k závěru, že posudek WIK představuje vhodnější základ ke stanovení nákladů, jež lze přisoudit komerčním službám.
(393)
Ocenění nákladů musí být navíc provedeno v souladu s všeobecně přijímanými účetními zásadami podle směrnice 97/67/ES a směrnice 2006/111/ES. V ročních uzávěrkách Deutsche Post nejsou uvedeny ani zvýšené náklady na odpisy ani výše nastavené dodatečné náklady na penze. Tyto náklady jsou - a to platí pro Deutsche Post i pro její konkurenty - běžně financovány z čistého zisku společnosti. Nové ocenění nákladů směrem výše by tudíž Deutsche Post oproti jejím konkurentům zvýhodnilo.
ii) Stanovení referenčních hodnot k výpočtu přiměřeného zisku s ohledem na rizikové postavení Deutsche Post
(394)
Zisky, kterých Deutsche Post od roku 2000 dosáhla, byly výrazně nad mediánem ROS ve výši 3,48 % uvedeném v posudku WIK a spodním ROS ve výši 6,1 % uvedeném v posudku Deloitte-II. Tvrzení Německa, že Deutsche Post utrpěla tak vážné ztráty, že nebyla schopná hradit zátěže zisky z cenově regulovaných služeb, proto nelze přijmout.
(395)
Dále je třeba kriticky nahlížet na posudek Deloitte-II, který vychází z malé srovnávací skupiny sestávající především z mezinárodních expresních balíkových služeb (např. UPS, FedEx, TNT Express). Doporučení vyslovené v posudku Deloitte-II pro přiměřené ziskové rozpětí použít spodní ROS ve výši 6,1 % a medián ROS ve výši 7,4 % přehlíží skutečnost, že Deutsche Post provozuje podnikání, které je nejen výrazně méně kapitálově náročné, ale také méně rizikové:
1)
Deutsche Post sama neprovozuje expresní balíkové služby. Ty provozuje její dceřiná společnost DHL.
2)
Listovní služby, které představují 75 % výnosů Deutsche Post, vyžadují daleko menší kapitálové investice ve srovnání s provozovateli mezinárodních balíkových služeb, protože hlavními náklady na doručování zásilek jsou platy listovních doručovatelů. Provozovatelé expresních balíkových služeb musí investovat daleko více do kapitálově náročného vybavení (96).
3)
Dominantní postavení Deutsche Post na trhu s listovními zásilkami bylo vytvořeno a upevněno díky exkluzivní licenci, která jí přinesla jistou zákaznickou základnu, aniž by musela provést zásadní investice do marketingu nebo obchodní značky. Naproti tomu mezinárodní provozovatelé balíkových služeb si museli vybudovat svou pozici na každém vnitrostátním trhu od základů, přičemž na vlastní riziko a náklady vytvořili některé velice dobře známé obchodní značky (97).
4)
Tržní a nákladová rizika Deutsche Post byla zajištěna státními opatřeními (98). Zejména cenová regulace zajistila, aby byly pokryty všechny zátěže cenově neregulovaných služeb (99).
(396)
Posudek WIK proto správně použil referenční sazbu pro zisk, která leží pod rozmezím doporučovaným v posudku Deloitte-II, a přihlédl by k tomu, že Deutsche Post podniká s nižší kapitálovou náročností a nižšími riziky, než provozovatelé mezinárodních expresních balíkových služeb. Není však nezbytné stanovit přesně úroveň referenční hodnoty zisku, protože dosažená průměrná rozpětí ROS ve výši 8,3 % jsou již vyšší než odhadovaný spodní ROS ve výši 6,1 % podle posudku Deloitte-II. Dokonce ani podle odborného posudku, který předložilo samo Německo, nebylo možné vyvodit, že by Deutsche Post od roku 2000 dostávala příliš nízké vyrovnání.
(397)
V každém případě lze kritice Německa týkající se posudku WIK jen těžko porozumět, jelikož medián ROS ve výši 3,48 % není nad úrovní zisku, který poštovní regulační orgán a Deutsche Post samy považovaly za přiměřený. Na jedné straně z referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 % obecně vyplývá vyšší zisk než kapitálové náklady (např. náklady na […] a […]), které Deutsche Post uplatňovala ve svých REK a které byly schváleny poštovným regulačním orgánem (viz oddíl IV.4.3.). Na druhé straně se v posudku WIK uváděný medián ROA ve výši 7,66 % pohybuje na podobné úrovni jako výnosy z kapitálu, které Deutsche Post […].
(398)
To, že se Německo odkazuje na rozpětí přiměřeného zisku v železniční a autobusové dopravě (výnosy z prodeje ve výši 7 %-8 %), nemá vliv na závěry ohledně referenční hodnoty ke stanovení přiměřeného zisku. Tato odvětví hospodářství jsou kapitálově náročnější, a vyžadují proto k pokrytí kapitálových nákladů vyšší výnosy z prodeje. Tyto údaje naopak potvrzují, že referenční hodnota pro přiměřený zisk uvedená v posudku Deloitte-II je více v souladu s průměrnou výší ROS u kapitálově náročného hospodářského odvětví než u hospodářského odvětví náročného z hlediska pracovních sil.
c) Závěry
(399)
Komise musí odmítnout tvrzení Německa, podle něhož výnosy z cenově regulovaného odvětví nestačí na pokrytí uplatňované zátěže plynoucí z nákladů na sociální pojištění, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Tvrzení Německa nelze podpořit ani pomocí REK 2009 ani odborným posudkem, který Německo předložilo.
(400)
Naopak je v rozhodnutích o cenových limitech 2002, 2007 a 2011 jednoznačně zdokumentováno, že poštovní regulační orgán schválil vyrovnání uváděných zátěží výnosy z cenově regulovaných služeb.
VII.3.5 Zrušení podpory neslučitelné s vnitřním trhem od 1. ledna 2013
(401)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora má Komise, pokud zjistila, že je určitá podpora neslučitelná s vnitřním trhem, pravomoc rozhodnout, že dotčený členský stát musí tuto podporu zrušit nebo změnit (100). Podle této judikatury slouží tato povinnost slouží k obnovení předchozí situace (101). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jestliže příjemce protiprávní podporu vrátil, ztratil tak výhodu, kterou využíval na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, čímž by byl obnoven stav před poskytnutím podpory (102).
(402)
V souladu s touto judikaturou čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví toto: „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“
(403)
Komise dále poznamenává, že se rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 a 2011 vztahují na období 1990-2007. V případě dotování penzí se však jedná o pokračující režim podpory, který neskončil v roce 2007. Také vyrovnávání zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb nebylo ukončeno v roce 2007. Německo ve svém sdělení z 2. ledna 2012 poskytlo údaje o dotování penzí a o dosažených výnosech z cenově regulovaných služeb, včetně roku 2010. Komise proto dochází k závěru, že navrácení neslučitelné části dotací na penze by nemělo být omezeno rokem 2007, nýbrž by mělo pokračovat až do data oznámení tohoto rozhodnutí.
(404)
S ohledem na výpočet prvků podpory, které již byly společnosti Deutsche Post poskytnuty, chce Komise nejprve podotknout, že podle judikatury Soudního dvora žádné ustanovení práva Unie od Komise nevyžaduje, aby při nařízení navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, stanovila přesnou částku podpory, která má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace, které jeho adresátovi umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (103).
(405)
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem musí být vypočtena s použitím vzorce v tabulce 8 na základě sazby příspěvků REK a referenční sazby (definice je uvedena v příloze a v tabulce 7 a na základě hrubého platu úředníků (definice je uvedena v tabulce 6. Z částky protiprávní podpory budou za každý rok poskytování stanoveny úroky, a to až do úplného navrácení podpory. Úroky se vypočítají v souladu s ustanoveními v kapitole V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (104).
(406)
Výpočty v příloze, které stanoví výši protiprávní podpory za období 2003-2010 (bez úroků) jsou založeny na předpokladu, že úředníci pracují v oblasti cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb ve stejném poměru. Dostupné údaje nevypovídají o přesném počtu úředníků, kteří působili v cenově regulovaných a cenově neregulovaných službách. Předpokládá se proto, že podíly výnosů z cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb jsou spolehlivou aproximací pro účely rozdělení nákladů na platy.
(407)
Přesnější údaje mohou proto vést k přesnějším výpočtům a změnit výsledky. Německo nedávno poskytlo ohledně celkové částky platů úředníků v cenově neregulovaných službách v období 1995-2007 nové údaje. Tyto údaje naznačují, že by se celková částka platů úředníků měla stanovovat podle rozdělení založeného na nákladech na zaměstnance Deutsche Post uvedených v REK. Výsledná celková částka platů úředníků stanovená tímto postupem by mohla být nižší než u odhadů na základě podílů na výnosech. Německo dne 2. a 19. ledna 2012 předložilo připomínky, které poukazují na to, že se poměrné rozdělení zátěží v rámci cenově regulovaných služeb a mezi cenově regulované a cenově neregulované služby, přinejmenším, pokud jde o rozhodnutí o cenovém limitu 2011 změnilo. Podle těchto údajů byla zřejmě od roku 2008 jedna část zátěže přisouzena cenově neregulovaným službám. Při provádění tohoto rozhodnutí bude přesná částka protiprávní podpory vypočtena společně s Německem s přihlédnutím k těmto připomínkám.
(408)
Komise navzdory všemu úsilí nedokázala vypracovat spolehlivé údaje, pokud jde o částku protiprávní podpory poskytnutou v období 1995-2002. Také zřejmě není možné uvést v tomto rozhodnutí parametry výpočtu, které by byly dostatečně přesné k tomu, aby členskému státu umožnily (samostatně nebo ve spolupráci s Komisí) provést konečný výpočet během provádění rozhodnutí. Za těchto zvláštních okolností respekt k právu členského státu na obhajobu a zásada právní jistoty představují překážky pro navrácení podpory podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(409)
Navracení podpory by proto mělo začínat 1. lednem 2003 a mělo by pokračovat, dokud nepřestane existovat komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
(410)
Pro období počínající dnem oznámení tohoto rozhodnutí je třeba zajistit, aby úroveň příspěvků na sociální zabezpečení založených na platech, které Deutsche Post platí za své úředníky, nebyla nižší než úroveň příspěvků, které platí konkurenti za soukromé zaměstnance. Při srovnání je třeba přihlížet k veškerým vyrovnáním, které Deutsche Post obdrží na základě regulace cen podle § 20 PostG.
VIII. POSOUZENÍ STÁTNÍCH VYROVNÁVACÍCH PLATEB
VIII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(411)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(412)
Státní vyrovnávací platby jsou státním zdrojem, jelikož byly poskytovány na základě § 37 a 40 PostVerfG 1989 a § 2 PostUmwG 1994 a byly financovány ze zdrojů veřejného podniku Telekom.
VIII.1.1 Finanční výhoda ze státních vyrovnávacích plateb
VIII.1.1.1 Tvrzení Německa, že odvod je třeba považovat za zvláštní zátěž
(413)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby by vyrovnaly pouze ty odvody, které představovaly náklady, jež by soukromí konkurenti běžně nemuseli hradit. Podle Německa se v případě odvodů jedná o poplatek „sui generis“ a nelze je řadit mezi daně či dividendy.
(414)
Deutsche Post musela v období 1924-1995 platit odvody ve výši od 6,6 % a 10 % obratu. Podle posudku KPMG Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) ve svém rozsudku ze dne 22. března 1984 přesně nedefinoval právní povahu odvodů, ale charakterizoval je jako příjem do veřejného rozpočtu („Erwerbseinkünften des Bundes“). Odvody byly dále popsány jako náklady („Kosten der Leistung“), které Deutsche Post platí za poskytování svých služeb.
(415)
Ačkoli Spolkový ústavní soud nedefinoval přesně, do jaké míry by měly být odvody považovány za náhradu daní či dividend, je jasné, že představovaly příjem do státního rozpočtu.
(416)
Zaprvé, mnohé členské státy používaly příjmy z poštovního a telekomunikačního monopolu jako zdroj příjmů do státního rozpočtu. Jelikož Bundespost a její předchůdci byli jakožto státní podniky do roku 1995 osvobozeni od daní, byl jim uložen poplatek sui generis jako další zdroj příjmů z těchto sektorů do státní rozpočtu. Požadovat od těchto monopolů odvody bylo z ekonomického hlediska rozumné. Uživatelé byli ochotni přijmout zvyšování poplatků, aniž by výrazně omezili využívání těchto služeb, takže mohlo být dosaženo vysokých příjmů do státního rozpočtu.
(417)
Zadruhé, Deutsche Post nebyla na rozdíl od soukromých podniků povinna platit ani přímé ani nepřímé daně a nebyla povinna vyplácet dividendy z poskytnutého kapitálu. Platby odvodů tedy představovaly pro stát způsob, jak mít z Deutsche Post příjmy - ať už v jeho roli daňového orgánu nebo podílníka. V tomto ohledu není důležité, zda odvody zcela odpovídají definicím určitých daní a dividend či nikoliv. V každém případě se u odvodů jedná o platby, které Deutsche Post musela odvádět od roku1924 a které představovaly příjmy do státního rozpočtu.
(418)
Konečně, lze uzavřít, že povinnost platit odvody byla v souladu s veřejným cílem dosáhnout ze státního monopolu zisk pro státní rozpočet, ať už v podobě daní nebo dividend. Odvody proto představovaly běžné náklady, které musela Deutsche Post financovat z vlastních prostředků.
VIII.1.1.2 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly v souladu s chováním soukromého investora
(419)
Německo tvrdí, že poskytování státních vyrovnávacích plateb se částečně rovnalo jednání soukromého investora, jelikož těmito platbami financovalo ziskové investice do sítě Deutsche Post.
(420)
Jelikož však byly státní vyrovnávací platby poskytovány na základě utrpěných ztrát a nikoliv investičních plánů, je jasné, že žádný soukromý investor by takovou investiční strategii nepřijal.
(421)
Pro Deutsche Post proto ze státních vyrovnávacích plateb vznikla finanční výhoda.
VIII.1.1.3 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly vyrovnáním čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby
(422)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepřestavovaly státní podporu, jelikož vyrovnávaly čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
(423)
V rozsudku Altmark (105) Soudní dvůr rozhodl, že vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby nepředstavují státní podporu pro účely článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria. Zaprvé, přijímající podnik musí být skutečně pověřen plněním povinnosti veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Zatřetí, vyrovnání nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Začtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní zvolit uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je přiměřeně vybaven dopravními prostředky.
(424)
Jelikož Deutsche Post nebyla vybrána na základě veřejného výběrového řízení a Německo neprokázalo, že jde o dobře řízený podnik, není čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark splněno.
VIII.1.2 Závěry o existenci podpory
(425)
Státní vyrovnávací platby byly poskytovány ze státních zdrojů a zmírňovaly u Deutsche Post náklady, které by za běžných podmínek soukromé podniky musely hradit samy. Německu se nepodařilo dokázat, že státní vyrovnávací platby splňují kritéria podle rozsudku Altmark, a proto by se neměly považovat za státní podporu.
(426)
Z důvodů objasněných v oddíle VII.1.2 je pravděpodobné, že státní vyrovnávací platby narušují hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivňují obchod.
(427)
Komise proto dochází k závěru, že státní vyrovnávací platby představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VIII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 3 SFEU
(428)
Státní vyrovnávací platby byly zavedeny § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989, a představují proto nové opatření podpory.
VIII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(429)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Smlouva však stanoví výjimku z těchto ustanovení, je-li splněna řada podmínek: za prvé musí stát oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu. Za druhé, pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu. Za třetí, musí být výjimka pro splnění svěřeného úkolu nezbytná a přiměřená danému účelu. Za čtvrté, rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(430)
Ve sděleních z roku 1996 resp. 2001 (106), (107) a v rámci Společenství z roku 2005 Komise vysvětluje uplatňování kritérií nutnosti a přiměřenosti s ohledem na výjimku podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Oddíl 2.4 rámce Společenství z roku 2005 je nejnovější kodifikací ustanovení o významu a působnosti těchto kritérií, která v minulosti důsledně uplatňoval Soudní dvůr, Tribunál i Komise.
(431)
Podle oddílu 2.4 rámce Společenství z roku 2005 musí být zohledněna nutnost a přiměřenost poskytovaného vyrovnání splněny následující zásady:
1)
Vyrovnání nepřesáhne nezbytnou výši pro krytí nákladů vzniklých z plnění povinnosti veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s ním souvisejícím, jakož i přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
2)
Vyrovnání zahrnuje veškeré výhody poskytované státem nebo prostřednictvím státních zdrojů v jakékoli formě - bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl.107 odst. 1 SFEU.
3)
Vyrovnání musí být skutečně použito na činnosti dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Vyrovnávací platby za plnění povinnosti veřejné služby, které jsou poskytovány na provádění služeb obecného hospodářského zájmu, ale ve skutečnosti jsou využívány na činnost na jiných trzích, nejsou oprávněné, a představují tedy neslučitelnou státní podporu.
(432)
Komise ve své rozhodovací praxi považovala státní vyrovnávací platby nákladů spojených s poskytováním univerzální služby za podporu slučitelnou s vnitřním trhem (resp. je za podporu nepovažovala), pokud byly platby nižší než vzniklé čisté náklady na univerzální službu (108).
VIII.3.1 Pověření poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu
(433)
Jednotlivé po sobě jdoucí směrnice a judikatura Soudního dvora (109) vždy uznávaly univerzální poskytování poštovních služeb za službu obecného hospodářského zájmu.
(434)
Deutsche Post byla do 31. prosince 2007 na sebe navazujícími zákony o poštách pověřena poskytováním univerzálních poštovních služeb.
VIII.3.2 Nutnost a přiměřenost státních vyrovnávacích plateb
(435)
Německo trvá na tom, že státní vyrovnávací platby byly přiměřeným vyrovnávacím opatřením, protože podle REK 2009 byly výrazně nižší než vzniklé čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995. Z REK 2009 vyplývá, že v roce 1995 chyběla Deutsche Post navzdory státním vyrovnávacím platbám na vyrovnání čistých kumulovaných nákladů na plnění povinnosti univerzální služby za období 1990-1995 částka […] mld. EUR.
(436)
Po úpravách přidělení nákladů a ocenění nákladů v REK 2009 došel posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby vyrovnávaly kumulované čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995 vyrovnaly.
(437)
Výpočty v posudku WIK ukazují, že v roce 1995 vyrovnání kumulované čisté náklady přesáhlo o [0-20] milionů EUR. Komise nicméně uznává, že kvalita údajů nákladového účetnictví za tyto roky je špatná. V posudku WIK se také jako kapitálové náklady uznávají pouze odvody, aniž by se přihlíželo k dalšímu přiměřenému zisku.
(438)
Z těchto dvou důvodů Komise shledává, že posudek WIK nelze použít jako základ pro odmítnutí tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby představují přiměřené vyrovnání nákladů Deutsche Post na plnění povinnosti univerzální služby.
Tabulka 10
Výpočet kumulovaných čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby a státních vyrovnávacích plateb (složený úrok 1995)
REK 2009
Posudek WIK
Kumulované čisté náklady
- […] miliard EUR
- […] miliard EUR
Státní vyrovnávací platby
+ 6,707 miliardy EUR
+ 6,707 miliardy EUR
Nadměrné resp. nedostatečné vyrovnání
- […] miliard EUR
+ [0 až 20] milionů EUR
(439)
Státní vyrovnávací platby jsou proto podle čl. 106 odst. 2 SFEU podporou slučitelnou s vnitřním trhem, neboť nepřesahují čisté náklady, které vznikly Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby.
IX. STÁTNÍ ZÁRUKA NA DLUHOPISY VYDANÉ PŘED ROKEM 1995 PŘEDSTAVUJE EXISTUJÍCÍ PODPORU PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(440)
Komise uvádí, že předpisy o státní záruce na dluhopisy byly zavedeny v roce 1953 podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení beze změny převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Jelikož byly státní záruky na dluhopisy zavedeny v roce 1953 a tedy před vstupem v platnost Smlouvy o EHS v roce 1958, jde o existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999.
(442)
Podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1995 tato existující podpora skončila. Skutečnost, že stát zůstal ručitelem za dluhopisy vydané před privatizací Deutsche Post, nepředstavuje novou podporu, protože tato výhoda byla Deutsche Post udělena v době, kdy byly dluhopisy vydány.
X. ZÁVĚRY
(443)
Komise shledává, že dotování penzí a státní vyrovnávací platby jsou opatřeními podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože ulevují Deutsche Post AG od nákladů, které by za běžných okolností měl hradit podnik sám.
(444)
Komise dále shledává, že Německo provádělo dotování penzí a státní vyrovnávací platby protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU. Státní záruka na dluhopisy, které Deutsche Post vydala před svou privatizací, představuje existující podporu, která byla zrušena v roce 1995.
(445)
Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože poskytovalo komparativní výhodu pro cenově neregulované služby vzhledem k tomu, že poštovní regulační orgán schválil financování zátěží výnosy z cenově regulovaných cen. Německo podniku Deutsche Post AG nepřiměřeně ulevilo od příspěvků na sociální zabezpečení, jelikož v rámci těchto opatření docházelo nejen k dotování penzí, ale bylo podniku Deutsche Post AG umožněno přenést na zákazníky cenově regulovaných služeb část nákladů na sociální zabezpečení cenově neregulovaných služeb, které by měl tento podnik hradit sám tak, jak to činí soukromí konkurenti.
(446)
Deutsche Post AG se díky opatřením na podporu v oblasti penzí nachází ve výhodném postavení oproti soukromým konkurentům, jelikož za své cenově neregulované služby musela nést nižší zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, než jsou náklady stanovené zákonem, které bezesporu vznikají soukromým konkurentům.
(447)
S vnitřním trhem neslučitelná podpora by se tedy měla vypočítat jako rozdíl mezi referenční sazbou, která uvádí příspěvky Deutsche Post AG na sociální zabezpečení pro cenově neregulované služby do souladu s příspěvky konkurentů, a sazbou příspěvků REK, které skutečně hradí Deutsche Post AG za své cenově neregulované služby, vynásobený celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách. Konkrétně by se měla podpora neslučitelná s vnitřním trhem vypočítat podle vzorce v tabulce 8 na základě definic sazby příspěvků REK a referenční sazby REK, jak je stanoveno v tabulce 7 a v příloze, a hrubých platů úředníků v tabulce 6.
(448)
S vnitřním trhem neslučitelná státní podpora, kterou měla Deutsche Post k dispozici od 1. ledna 2003, by měla být požadována zpět počínaje 1. lednem 2003 a konče datem, kdy konkurenční výhoda přestane existovat. Kromě toho by Německo mělo v zájmu zrušení komparativní výhody přijmout všechna nutná opatření k tomu, aby změnila zmírnění nákladů na penze vyplývající z dotování penzí a regulace poplatků.
(449)
Komise shledává, že se v případě státních vyrovnávacích plateb jedná o opatření podpory, které je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnávaly kumulované čisté náklady vzniklé Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ
Článek 1
1. Dotování penzí pro Deutsche Post AG představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU a Německo jej udělovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem, protože Německo v nepřiměřené míře přispívalo k financování penzí úředníků Deutsche Post AG, kteří odešli do důchodu.
Článek 2
Státní vyrovnávací platby, které přestavují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU pro Deutsche Post AG a které Německo poskytovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, jsou slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 3
Státní záruka přestavuje existující podporu ve prospěch Deutsche Post AG podle čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
Článek 4
1. Německo od Deutsche Post AG vyžádá zpět podporu neslučitelnou s vnitřním trhem uvedenou v článku 1, která je Deutsche Post AG poskytována od 1. ledna 2003 až do chvíle, kdy přestane existovat komparativní výhoda.
2. Částka, která má být podle odstavce 1 navrácena, zahrnuje úroky, jejichž výše se vypočítá ode dne, kdy byla podpora příjemci poskytnuta až do skutečného vrácení podpory.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (110), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. S účinkem od data oznámení tohoto rozhodnutí Německo zajistí, aby při zohlednění financování zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb schválených poštovním regulačním orgánem již Deutsche Post AG nevznikala komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
Článek 5
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem, jak je stanoveno v článku 4.
2. Německo zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Německo Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), která má být získána zpět od Deutsche Post AG;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady, z nichž vyplývá, že byl Deutsche Post AG doručen příkaz k navrácení podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Německo Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora neslučitelná s vnitřním trhem uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na základě jednoduché žádosti Komise předloží Německo okamžitě informace o již přijatých nebo plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Mimo jiné bude Německo poskytovat podrobné informace o částce podpory a úrocích, které Deutsche Post AG již vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. ledna 2012
DECYZJA KOMISJI
z dnia 25 stycznia 2012 r.
w sprawie środka C 36/07 (ex NN 25/07) wdrożonego przez Niemcy na rzecz Deutsche Post AG
(notyfikowana jako dokument nr C(2012) 184)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2012/636/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (1), w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
I.1. Postępowanie w sprawie przyznania pomocy
I.1.1. Decyzja w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. oraz negatywna decyzja z 2002 r.
(1)
W 1994 r. przedsiębiorstwo United Parcel Service (zwane dalej „UPS”) złożyło skargę, w której twierdziło, że przedsiębiorstwu Deutsche Bundespost POSTDIENST (zwanemu dalej „POSTDIENST”) przyznano pomoc niezgodną z prawem.
(2)
Po wszczęciu w dniu 23 października 1999 r. postępowania w sprawie przyznania pomocy (zwanym dalej „decyzją w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r.”) władze niemieckie przekazały swoje uwagi w dniu 16 września 1999 r. Po publikacji decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. Komisja otrzymała uwagi 14 zainteresowanych stron; uwagi te zostały przesłane Rządowi Federalnemu pismem z dnia 15 grudnia 1999 r. w celu umożliwienia mu przedstawienia swoich uwag. Władze niemieckie odpowiedziały pismem z dnia 1 lutego 2000 r., zarejestrowanym w dniu 2 lutego 2000 r.
(3)
W dniu 19 czerwca 2002 r. Komisja wydała negatywną decyzję (3) (zwaną dalej „negatywną decyzją z 2002 r.”), w której stwierdziła, że ceny za przesyłki wysyłane w systemie „od drzwi do drzwi” stosowane przez POSTDIENST oraz jego następczynię Deutsche Post AG (zwaną dalej „DPAG”, podczas gdy POSTDIENST i DPAG są zwane dalej łącznie „Deutsche Post”) kształtowały się poniżej kosztów przyrostowych oraz że ta agresywna polityka cenowa nie wchodziła w zakres usług powszechnych, które świadczyła Deutsche Post. Wynikające z tego straty w wysokości 572 mln EUR zostały ostatecznie sfinansowane z naruszeniem art. 106 i 107 TFUE z zasobów państwowych, przekazanych Deutsche Post w różnorodnej formie, np. poprzez transfer środków publicznych przez spółkę siostrzaną Deutsche Bundespost TELEKOM (zwaną dalej „TELEKOM”), państwowe gwarancje kredytowe oraz wsparcie ze strony państwa, przeznaczone na finansowanie emerytur dla urzędników poczty (zwane dalej „dotacjami do emerytur”).
(4)
Na żądanie Komisji władze niemieckie wezwały DPAG do zwrotu pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym w wysokości 572 mln EUR. Deutsche Post odwołała się od tej decyzji do sądów unijnych.
(5)
Sąd Unii Europejskiej (zwany dalej „Sądem”) w wyroku z 2008 r. (4) uznał negatywną decyzję z 2002 r. za nieważną, powołując się przy tym na fakt, iż Komisja nie przeprowadziła szczegółowej analizy przychodów i kosztów związanych ze świadczeniem usług powszechnych w celu stwierdzenia, czy Deutsche Post uzyskała niedostateczną czy też nadmierną rekompensatę.
(6)
Następnie władze niemieckie dokonały zwrotu pomocy państwa w wysokości 572 mln EUR wraz z odsetkami, zwróconej uprzednio przez Deutsche Post.
(7)
W dniu 2 września 2010 r. Trybunał oddalił odwołanie Komisji wniesione od wyroku Sądu (5).
I.1.2. Kolejne skargi wniesione po wydaniu negatywnej decyzji z 2002 r.
(8)
W dniu 13 maja 2004 r. UPS wniosło kolejną skargę zawierającą zarzuty, że po wydaniu negatywnej decyzji z 2002 r. przyznano Deutsche Post niezgodną z prawem pomoc. UPS wyraziło pogląd, iż w ramach negatywnej decyzji z 2002 r. nie zbadano wszystkich środków wymienionych w początkowej skardze z 1994 r., a także iż korzyści finansowe przyznane Deutsche Post znacznie przekraczają kwotę 572 mln EUR, uznaną za niezgodną z przepisami dotyczącymi pomocy. Deutsche Post wykorzystała zasoby państwowe na rozszerzenie swojej działalności w zakresie przesyłek (np. poprzez przejęcie innych przedsiębiorstw) oraz na świadczenie usług po zaniżonych cenach transferowych dla swoich spółek zależnych Postbank AG i Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (zwanej dalej „DPEED”), które prowadzą działalność odpowiednio w dziedzinie usług bankowych oraz dystrybucji przesyłek biznesowych pod marką DHL.
(9)
W dniach 9 listopada 2004 r. oraz 1 kwietnia 2005 r. Komisja przesłała władzom niemieckim wnioski o udzielenie informacji. Władze niemieckie przekazały swoje odpowiedzi w dniu 2 grudnia 2004 r. oraz w dniu 3 czerwca 2005 r.
(10)
W dniu 16 lipca 2004 r. również przedsiębiorstwo TNT Post AG & Co KG (zwane dalej „TNT”) złożyło skargę zawierającą zarzut, że Deutsche Post dokonała sprzedaży usług na rzecz Postbank AG po zaniżonych cenach transferowych. TNT stwierdziło, że Postbank AG pokryła jedynie koszty zmienne świadczonych usług, podczas gdy Deutsche Post sfinansowała wspólne koszty stałe związane z utrzymaniem sieci dystrybucyjnej w całości z przychodów uzyskanych z tytułu prowadzenia działalności w zakresie doręczania listów, w przypadku której posiada pozycję monopolisty.
(11)
W dniach 11 listopada 2004 r. oraz 25 kwietnia 2005 r. Komisja przesłała władzom niemieckim wnioski o udzielenie informacji. Władze niemieckie przekazały swoje odpowiedzi w dniu 17 grudnia 2004 r. oraz w dniu 23 czerwca 2005 r.
I.1.3. Decyzja z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego
(12)
Po otrzymaniu kolejnych skarg Komisja poinformowała władze niemieckie pismem z dnia 12 września 2007 r. (6) (zwanym dalej „decyzją z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego”) o rozszerzeniu zakresu postępowania wyjaśniającego wszczętego w 1999 r. Decyzja z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego miała na celu uwzględnienie w postępowaniu wszystkich nowych informacji oraz szczegółowe zbadanie wszystkich ewentualnych przypadków zakłócenia konkurencji wskutek przyznania na rzecz Deutsche Post środków pomocy państwa (bliższe informacje dotyczące transferów środków publicznych, państwowych gwarancji kredytowych, dotacji do emerytur, a także wyłącznej licencji na świadczenie usług w zakresie doręczania listów znajdują się w sekcji I.1.14).
(13)
W opinii Komisji niezbędne było dokładne odtworzenie ksiąg rachunkowych Deutsche Post z okresu 1990-2007 w celu wyjaśnienia, jaki wpływ miały środki pomocy państwa na przychody i koszty związane z różnego rodzaju usługami świadczonymi przez Deutsche Post.
I.1.4. Uwagi władz niemieckich dotyczące decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego
(14)
Wadze niemieckie przekazały swoje uwagi w dniu 14 grudnia 2007 r., a Deutsche Post odwołała się od decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego (zob. także sekcja I.3.1).
I.1.5. Uwagi zainteresowanych stron dotyczące decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz uwagi władz niemieckich dotyczące tych uwag
(15)
W dniu 16 listopada 2007 r. przedsiębiorstwa UPS i TNT przekazały swoje uwagi.
(16)
Po wystąpieniu z wnioskiem o przedłużenie terminu w dniu 20 grudnia 2007 r. Rząd Federalny przekazał w dniu 12 marca 2008 r. swoje uwagi dotyczące uwag przedsiębiorstw TNT i UPS.
I.1.6. Wybór zewnętrznego eksperta
(17)
W dniu 23 stycznia 2008 r. Komisja opublikowała zaproszenie do składania ofert na wykonanie ekspertyzy, która miała pomóc w stwierdzeniu, czy w okresie 1990-2007 Deutsche Post otrzymała nadmierną rekompensatę z tytułu realizacji swojego obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych (7).
(18)
W dniu 18 czerwca 2008 r. Komisja podpisała umowę z przedsiębiorstwem WIK Consult GmbH, które specjalizuje się w kalkulacji kosztów w sektorze pocztowym.
I.1.7. Uwagi władz niemieckich dotyczące długości okresu objętego badaniem
(19)
Pismami z dnia 10 czerwca 2008 r. oraz 18 czerwca 2008 r. władze niemieckie zakwestionowały wybrany przez Komisję okres objęty badaniem (1990-2007), wyrażając opinię, iż wystarczające będzie ograniczenie badania do okresu 1990-1994, w którym miały miejsce transfery środków publicznych; w okresie tym straty były wyższe niż transfery środków publicznych, tak więc Deutsche Post nie otrzymała nadmiernej rekompensaty. Zgodnie ze wspólnotowymi ramami dotyczącymi pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (8) (zwanych dalej „ramami wspólnotowymi z 2005 r.”) udostępnienie danych księgowych za okres po 1994 r. jest środkiem nieproporcjonalnym, ponieważ okres uwzględniany przy obliczaniu nadmiernej rekompensaty jest ograniczony do czterech lat.
(20)
W dniu 27 czerwca 2008 r. władze niemieckie przekazały ekspertyzę prawną dotyczącą zobowiązania Komisji do szczegółowego zbadania transferu środków publicznych, państwowych gwarancji kredytowych oraz dotacji do emerytur (9). Ponadto władze niemieckie stwierdziły, że do przeprowadzenia oceny państwowych gwarancji kredytowych i dotacji do emerytur nie jest konieczne badanie danych księgowych.
(21)
Takie samo stanowisko przekazały władze niemieckie służbom Komisji podczas spotkań, które odbyły się w dniu 29 maja 2008 r. oraz w dniu 15 lipca 2008 r.
I.1.8. Wniosek o udzielenie informacji z dnia 17 lipca 2008 r.
(22)
W dniu 17 lipca 2008 r. Komisja skierowała do władz niemieckich wniosek o udzielenie informacji, który dotyczył wszystkich środków pomocy państwa objętych badaniem, a także zawierał kwestionariusz dotyczący przychodów i kosztów poniesionych przez Deutsche Post w latach 1990-2007. Wniosek o udzielenie informacji został opracowany we współpracy z przedsiębiorstwem WIK Consult. W dniu 5 sierpnia 2008 r. władze niemieckie wystąpiły z wnioskiem o przedłużenie terminu przekazania informacji na czas nieokreślony ze względu na to, że istnieje konieczność sprawdzenia, czy niektóre dane są dostępne.
I.1.9. Monity z dnia 12 i 22 sierpnia 2008 r.
(23)
W dniu 12 sierpnia 2008 r. Komisja wyjaśniła, dlaczego istnieje konieczność zbadania przychodów i kosztów poniesionych przez Deutsche Post w okresie 1990-2007 oraz ponownie wezwała do przekazania wymaganych informacji.
(24)
W swoim piśmie z dnia 14 sierpnia 2008 r. władze niemieckie ponownie stwierdziły, że nie istnieją żadne przesłanki do badania przychodów i kosztów poniesionych przez Deutsche Post w okresie po 1994 r. W dniu 22 sierpnia 2008 r. Komisja zastrzegła sobie prawo do wydania nakazu udzielenia informacji zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (10) w przypadku nieprzekazania przez władze niemieckie wymaganych informacji.
(25)
Pismem z dnia 29 września 2008 r. władze niemieckie przekazały wyniki kolejnej (przekazanej ostatecznie w dniu 2 października 2008 r.) ekspertyzy prawnej potwierdzającej stanowisko Niemiec, zgodnie z którym analiza danych księgowych po 1994 r. nie jest konieczna, a właściwym okresem badania są lata 1990-1994 (11).
(26)
W dniu 28 października 2008 r. władze niemieckie przekazały informacje dotyczące państwowych gwarancji kredytowych oraz dotacji do emerytur.
I.1.10. Nakaz udzielenia informacji z dnia 30 października 2008 r.
(27)
Komisja nie zaakceptowała argumentów przedstawionych przez władze niemieckie, podtrzymując swoją opinię, iż w celu dokonania pełnej oceny wpływu środków pomocy państwa na konkurencję niezbędne jest przeprowadzenie analizy do 2007 r. Po obu monitach - z dnia 12 sierpnia 2008 r. oraz z dnia 22 sierpnia 2008 r. - Komisja wydała w dniu 30 października 2008 r. nakaz udzielenia informacji, w którym władze niemieckie zostały formalnie wezwane do przekazania wszystkich niezbędnych danych księgowych za cały okres 1990-2007.
(28)
Władze niemieckie oraz Deutsche Post zakwestionowały ważność nakazu udzielenia informacji (zob. sekcja I.3.2).
(29)
W dniu 27 listopada 2008 r. władze niemieckie przekazały wymagane dane księgowe za okres 1990-1994. W dniach 5 i 16 grudnia 2008 r. władze niemieckie dokonały aktualizacji danych księgowych przekazanych w dniu 27 listopada 2008 r.
I.1.11. Przekazanie danych księgowych za okres 1990-2007
(30)
Po zorganizowanym w dniu 6 lutego 2009 r. spotkaniu z udziałem niemieckiego sekretarza stanu pana Pfaffenbacha, przewodniczącego zarządu DPAG pana Appela oraz członka Komisji właściwego w sprawach konkurencji władze niemieckie oraz Deutsche Post oświadczyły, że są gotowe przekazać dane księgowe za okres po 1994 r.
(31)
W dniu 3 marca 2009 r. władze niemieckie przekazały pierwszy pakiet danych księgowych za cały okres objęty badaniem, czyli lata 1990-2007.
(32)
Spotkania przedstawicieli Deutsche Post ze służbami Komisji odbyły się w dniu 3 marca 2009 r. w Brukseli oraz w dniach 12 marca 2009 r., 2 kwietnia 2009 r., 28 maja 2009 r., 23 czerwca 2009 r. i 18 września 2009 r. w Bonn. Władze niemieckie przekazały odpowiednie wyjaśnienia przedsiębiorstwa Deutsche Post w dniach 26 marca 2009 r., 7 maja 2009 r. oraz 22 czerwca 2009 r.
(33)
Po powyższych spotkaniach, a także szeregu pytań, które służby Komisji skierowały do Deutsche Post w dniach 4 czerwca 2009 r. oraz 30 lipca 2009 r., władze niemieckie przekazały w dniach 9 lipca 2009 r., 31 lipca 2009 r., 17 sierpnia 2009 r., 8 września 2009 r., 10 września 2009 r. oraz 15 października 2009 r. zaktualizowane dane księgowe oraz kolejne wyjaśnienia.
(34)
W dniach 16 i 24 września 2009 r. służby Komisji przekazały kolejne pytania, na które władze niemieckie udzieliły odpowiedzi w dniu 14 października 2009 r.
I.1.12. Przedstawienie ekspertyzy przedsiębiorstwa WIK
(35)
Z uwagi na opóźnienia w przekazywaniu danych księgowych umowa z przedsiębiorstwem WIK Consult była wielokrotnie przedłużana. Wreszcie w dniu 9 listopada 2009 r. przedsiębiorstwo WIK Consult przedstawiło swoją ekspertyzę (zwaną dalej „ekspertyzą WIK”).
(36)
W dniach 14 i 21 stycznia 2010 r. władze niemieckie przekazały uwagi do ekspertyzy WIK. W dniu 11 lutego 2010 r. władze niemieckie przedstawiły ekspertyzę sporządzoną przez KPMG (zwaną dalej „ekspertyzą KPMG”) dotyczącą natury prawnej świadczeń zwrotnych (12), które Deutsche Post zobowiązana była wnosić na rzecz Federacji do 1995 r., a także ekspertyzę sporządzoną przez przedsiębiorstwo Deloitte (13) (zwaną dalej „ekspertyzą Deloitte I”) dotyczącą punktu odniesienia zastosowanego w ekspertyzie WIK w celu określenia „stosownego” zysku.
(37)
W dniu 23 kwietnia 2010 r. władze niemieckie przedstawiły kolejne opracowanie, sporządzone przez przedsiębiorstwo Deloitte (zwane dalej „ekspertyzą Deloitte II”), dotyczące wysokości stosownego zysku, który należy uwzględnić w przypadku usług powszechnych świadczonych przez Deutsche Post.
(38)
W dniu 9 sierpnia 2010 r. władze niemieckie przekazały kolejne uwagi dotyczące procedury obliczania nadmiernej rekompensaty oraz stosowania zasady prywatnego inwestora przy ocenie transferów środków publicznych.
I.1.13. Uwagi dotyczące uznania negatywnej decyzji z 2002 r. za nieważną
(39)
W dniu 5 listopada 2010 r. władze niemieckie przekazały kolejną ekspertyzę prawną, w której opisano znaczenie wyroku w sprawie C-399/08 Komisja przeciwko Deutsche Post (zob. sekcja I.3.5) dla toczącego się postępowania w sprawie pomocy państwa (14).
I.1.14. Decyzja o rozszerzeniu zakresu postępowania z 2011 r.
(40)
Pismem z dnia 10 maja 2011 r. Komisja poinformowała władze niemieckie o swojej decyzji dotyczącej rozszerzenia zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE zakresu postępowania wyjaśniającego wszczętego w 1999 r. i rozszerzonego w 2007 r., w celu szczegółowego zbadania dotacji do emerytur, które Deutsche Post otrzymywała od 1995 r. (zwanej dalej „decyzją o rozszerzeniu zakresu postępowania z 2011 r.”).
(41)
Po wystąpieniu z wnioskiem o przedłużenie terminu w dniu 23 maja 2011 r. władze niemieckie przekazały w dniu 29 lipca 2011 r. swoje uwagi, a także kolejne ekspertyzy odnoszące się do konieczności sporządzenia rachunku nadmiernej rekompensaty w celu wykazania rzekomego subwencjonowania skrośnego (15), porównania kosztów socjalnych rzeczywiście ponoszonych przez Deutsche Post z kosztami socjalnymi występującymi powszechnie na rynku (16), a także kosztów socjalnych ponoszonych przez Deutsche Post, których wysokość przekracza poziom rynkowy (17).
(42)
W dniu 4 października 2011 r. uwagi przekazało przedsiębiorstwo UPS. Free and Fair Postal Postal Initiative (zwane dalej „FFPI”) przekazało natomiast swoje uwagi w dniu 5 października 2011 r., a w dniu 7 października 2011 r. Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (zwany dalej „BIEK”). Komisja przekazała uwagi zainteresowanych stron władzom niemieckim w dniu 13 października 2011 r.
(43)
W dniu 14 listopada 2011 r. władze niemieckie przedstawiły uwagi odnoszące się do uwag zainteresowanych stron.
(44)
W dniu 18 listopada 2011 r. Komisja przekazała kolejny nakaz udzielenia informacji, odnoszący się do szczegółów finansowania uprawnień do emerytury po 2007 r. Władze niemieckie udzieliły odpowiedzi pismami z dnia 2 i 19 stycznia 2012 r. W dniu 16 grudnia 2011 r. Komisja przekazała władzom niemieckim ekspertyzę Charles River Associates dotyczącą analizy porównawczej zysków (18) (zwaną dalej „ekspertyzą CRA”). Władze niemieckie przekazały uwagi do wyżej wymienionej ekspertyzy w dniu 16 stycznia 2012 r.
I.2. Postępowanie na podstawie art. 102 TFUE
(45)
Na podstawie skargi wniesionej przez UPS w 1994 r. Komisja stwierdziła, że Deutsche Post w okresie 1990-1995 stosowała w segmencie B2C drapieżne praktyki cenowe w odniesieniu do usług dostarczania paczek, naruszając w ten sposób art. 102 TFUE. Na Deutsche Post nałożono karę pieniężną w wysokości 24 mln EUR (19).
(46)
W dniu 22 kwietnia 2004 r. UPS wniosło, na podstawie art. 102 TFUE, kolejną skargę zawierającą zarzut, iż Deutsche Post nadużywa dominującej pozycji na rynku. UPS stwierdziło, że Deutsche Post stosuje zawyżone ceny swoich regulowanych usług w zakresie doręczania listów.
(47)
W trakcie badania Komisja otrzymała w dniu 5 listopada 2004 r. dokumenty dotyczące decyzji niemieckiego organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych (zwanego dalej „organem regulacyjnym w zakresie usług pocztowych”) w sprawie górnego pułapu cen odnoszących się do regulowanych usług w zakresie doręczania listów za okres od dnia 1 stycznia 2003 r. (zwaną dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.”). Pismem z dnia 13 czerwca 2007 r. władze niemieckie wyraziły zgodę na uwzględnienie powyższych dokumentów w postępowaniu dotyczącym pomocy państwa.
(48)
W dniu 25 marca 2008 r. Komisja podjęła decyzję o umorzeniu postępowania kartelowego, ponieważ uznała, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo wykazania tego rodzaju naruszenia art. 102 TFUE (20).
I.3. Postępowanie sądowe
I.3.1. Sprawa T-421/07 Deutsche Post AG przeciwko Komisji
(49)
Deutsche Post wniosła skargę na decyzję z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, twierdząc, że negatywna decyzja z 2002 r. spowodowała uzasadnione oczekiwanie, iż Komisja nie wznowi swojego badania w przedmiotowej sprawie.
(50)
W dniu 8 grudnia 2011 r. Sąd oddalił powyższą skargę jako niedopuszczalną (21).
I.3.2. Sprawa T-570/08 Deutsche Post AG przeciwko Komisji oraz sprawa T-571/08 Niemcy przeciwko Komisji
(51)
Władze niemieckie oraz Deutsche Post wniosły skargę na wydany przez Komisję w dniu 30 października 2008 r. nakaz udzielenia informacji, twierdząc, że w ramach powyższego nakazu zażądano przekazania nieistotnych informacji, a dostosowanie się do nakazu wymagałoby od Deutsche Post niewspółmiernie dużego wysiłku.
(52)
W dniu 16 lipca 2010 r. Sąd uznał obie skargi za niedopuszczalne, wskazując na fakt, iż wydanie nakazu udzielenia informacji nie naruszyło ani praw proceduralnych przysługujących Deutsche Post, ani też praw proceduralnych przysługujących władzom niemieckim.
I.3.3. Sprawa C-463/10 P Deutsche Post AG przeciwko Komisji oraz sprawa C-475/10 Niemcy przeciwko Komisji
(53)
W dniu 27 września 2010 r. Deutsche Post oraz władze niemieckie odwołały się od wyroku Sądu, utrzymując w dalszym ciągu, że nakaz udzielenia informacji narusza przysługujące im prawa. W dniu 13 października 2011 r. Trybunał uchylił wyrok Sądu z dnia 16 lipca 2010 r. (22). W związku z tym sprawa została skierowana do ponownego rozpoznania przez Trybunał; obecnie postępowanie jest w toku.
I.3.4. Sprawa T-344/10 UPS przeciwko Komisji
(54)
W dniu 20 sierpnia 2010 r. przedsiębiorstwo UPS wniosło do Sądu skargę zawierającą zarzut, iż w przypadku oceny środków pomocy z 2007 r. Komisja niezgodnie z prawem powstrzymała się od podjęcia działań. Ponieważ od momentu wydania decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzeniu zakresu postępowania wyjaśniającego upłynęły już niemal trzy lata, Komisja dysponowała wystarczającymi możliwościami zbadania przedmiotowych środków oraz dokonania oceny okoliczności faktycznych i prawnych, co umożliwiłoby wydanie ostatecznej decyzji i zakończenie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w tej sprawie jest w toku.
I.3.5. Sprawa T-388/11 Deutsche Post AG przeciwko Komisji
(55)
W dniu 22 lipca 2011 r. Deutsche Post wniosła skargę na decyzję o rozszerzeniu zakresu postępowania z 2011 r., w której stwierdziła, że Komisja najwyraźniej popełniła pomyłkę, uznając na etapie oceny wstępnej dotacje do emerytur za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE oraz za nową pomoc w rozumieniu art. 108 ust. 1 TFUE. Postępowanie w tej sprawie jest w toku.
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY
(56)
Deutsche Post otrzymywała od 1989 r. pomoc państwa w formie różnego rodzaju środków:
-
poprzez publiczne finansowanie roszczeń emerytalnych na podstawie:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (ustawy o pracownikach dawnej Deutsche Bundespost) (23) (zwanej dalej „PostPersRG 1994”),
-
poprzez transfery środków publicznych oraz gwarancje na podstawie:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (ustawy o organizacji poczty) (24) (zwanej dalej „PostVerfG 1989”),
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (ustawy o reorganizacji poczty) (25) (zwanej dalej „PostUmwG 1994”),
-
poprzez wyłączną licencję i regulację cen na podstawie:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (ustawy o poczcie) (26) (zwanej dalej „PostG 1989”),
-
Postgesetz 1997 (ustawy o poczcie) (zwanej dalej „PostG 1997”).
II.1. Dotacje do emerytur w kontekście świadczeń socjalnych oraz przepisów dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne dla urzędników oraz pracowników sektora prywatnego
(57)
Z dotacji do emerytur finansowana jest od 1995 r. znaczna część emerytur przeznaczonych dla emerytowanych urzędników Deutsche Post. W celu uwzględnienia w ocenie pełnego wpływu dotacji do emerytur przedstawiono poniżej bardziej szczegółowe informacje na temat świadczeń socjalnych oraz składek na ubezpieczenia społeczne dla urzędników, a następnie dokonano zestawienia tych danych z przepisami dotyczącymi obowiązkowych ubezpieczeń społecznych dla pracowników sektora prywatnego (zwanych dalej „pracownikami prywatnymi”).
II.1.1. Świadczenia socjalne dla urzędników
(58)
Urzędnicy mają prawo do emerytury, a także do uzyskania pomocy w przypadku choroby i wystąpienia sytuacji, w której będą wymagać opieki. Świadczenia przysługujące urzędnikom Deutsche Post są takie same, jak świadczenia przyznawane wszystkim innym urzędnikom państwowym:
-
zgodnie z § 14 BeamtVG (27) wysokość emerytury jest określana z góry na podstawie określonej stawki procentowej ostatniej pensji urzędnika. I tak na przykład urzędnicy, którzy przeszli w stan spoczynku w 2010 r. i posiadają niezbędną ilość lat pracy, otrzymują emeryturę odpowiadającą 71,75 % wysokości swojej ostatniej pensji,
-
urzędnicy posiadają prawo do uzyskania zwrotu od 50 % do 70 % wydatków na cele zdrowotne i pielęgnacyjne, a sami zobowiązani są do pokrycia jedynie tych kosztów, które wykraczają poza wyżej wymienione pułapy. Dokładny podział kosztów opieki zdrowotnej uzależniony jest od różnych kryteriów, takich jak na przykład liczba dzieci. Urzędnicy mogą zawrzeć dobrowolne dodatkowe ubezpieczenie lub też samodzielnie finansować przypadającą na nich część kosztów opieki zdrowotnej.
II.1.2. Finansowanie świadczeń społecznych dla urzędników POSTDIENST w okresie 1989-1994
(59)
Po pierwszej reformie pocztowej z 1989 r. przedsiębiorstwa POSTDIENST, TELEKOM i POSTBANK zgodnie z § 54 ust. 2 PostVerfG 1989 zostały zmuszone do finansowania w pełnej wysokości emerytur oraz kosztów opieki zdrowotnej dla emerytowanych urzędników, którzy na podstawie swojej wcześniejszej działalności zawodowej zostali przyporządkowani do poszczególnych przedsiębiorstw. Zgodnie z powyższym przepisem urzędnicy w dalszym ciągu posiadają określone roszczenia wobec państwa, państwo może jednak pobrać całość kwoty od POSTDIENST, TELEKOM lub POSTBANK.
II.1.3. Finansowanie świadczeń społecznych dla urzędników DPAG od 1995 r.
(60)
W ramach drugiej reformy pocztowej z 1994 r. urzędnicy, którzy byli pracownikami POSTDIENST, zostali przeniesieni do DPAG zgodnie z § 2 ust. 1 PostPersRG 1994. Zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994 urzędnicy zachowali przy tym swój status prawny. W oparciu o § 1 ust. 1 PostPersRG 1994 DPAG przejęło od Federacji wszystkie prawa i obowiązki pracodawcy, a w oparciu o § 2 ust. 3 PostPersRG 1994 także wszystkie przysługujące urzędnikom roszczenia majątkowe.
(61)
Zgodnie z § 15 PostPersRG 1994 wypłata świadczeń emerytalnych i zdrowotnych na rzecz emerytowanych urzędników została powierzona nowoutworzonemu funduszowi emerytalnemu dla urzędników Deutsche Post. W dniu 1 lipca 2001 r. fundusze emerytalne Deutsche Post, Deutsche Telekom AG oraz Postbank AG połączono w kasę emerytalną dla urzędników pocztowych (zwaną w całym okresie od dnia 1 stycznia 1995 r. wspólnie „funduszem emerytalnym”).
(62)
Zgodnie z § 16 ust. 1 PostPersRG 1994 w okresie 1995-1999 Deutsche Post zobowiązana była do odprowadzania do funduszu emerytalnego kwoty 2,045 mld EUR rocznie, czyli łącznie 10,225 mld EUR. Od 2000 r. zgodnie z § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 Deutsche Post zobowiązana jest do odprowadzania do funduszu emerytalnego rocznej składki w wysokości 33 % wartości pensji urzędników (czyli składki, której wysokość kształtowała się na poziomie od 735 mln EUR w 2000 r. do 540 mln EUR w 2010 r.).
(63)
Zgodnie z § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 z dotacji do emerytur finansowany jest pozostały deficyt (czyli różnica pomiędzy emeryturami wypłacanymi na rzecz emerytowanych urzędników a składką odprowadzaną przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego). Wartość dotacji do emerytur wzrosła ze 151 mln EUR (1995 r.) do 3,203 mld EUR (2010 r.) i w okresie 1995-2010 wyniosła łącznie 37,121 mld EUR.
Wykres 1
Finansowanie funduszu emerytalnego (w mln EUR)
II.1.4. Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne dla pracowników prywatnych oraz dodatkowe ubezpieczenie emerytalne dla pracowników prywatnych Deutsche Post
(64)
Pracownicy prywatni podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i zobowiązani do zawarcia czterech poniższych rodzajów ubezpieczeń: ubezpieczenia emerytalnego, ubezpieczenia od utraty pracy, ubezpieczenia zdrowotnego oraz ubezpieczenia pielęgnacyjnego (28). Systemy obowiązkowego ubezpieczenia społecznego dla pracowników prywatnych przewidują w przypadku ubezpieczeń emerytalnych i zdrowotnych inną ochronę ubezpieczeniową, niż ma to miejsce w przypadku systemu obowiązującego dla urzędników:
-
wysokość emerytury nie jest określana na podstawie procentowej części ostatniej pensji miesięcznej, ale w oparciu o średnią wysokość wszystkich otrzymanych wynagrodzeń,
-
wydatki na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne są pokrywane w całości.
(65)
Również w przypadku finansowania świadczeń społecznych istnieją znaczne różnice w stosunku do zasad obowiązujących w odniesieniu do urzędników: Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne dla pracowników prywatnych są w trakcie kariery zawodowej pracownika finansowane ze składek uiszczanych przez pracownika i pracodawcę (zwanych dalej „obowiązkowymi składkami na ubezpieczenie społeczne”). Całkowita składka jest formalnie rozdzielana na część przypadającą na pracownika i na pracodawcę, przy czym na każdego z nich przypada mniej więcej połowa kwoty łącznej. Jednakże to pracodawca jest formalnie zobowiązany do odprowadzenia całości składki do zakładu ubezpieczeń społecznych.
Wykres 2
Wysokość składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne w procentach wynagrodzenia brutto pracowników prywatnych (zob. także załącznik)
(66)
Wykres 2 pokazuje, że wysokość składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne kształtowała się od 1995 r. na poziomie od 38 % do 42 % wynagrodzenia brutto (= wynagrodzenie netto + część składki przypadająca na pracownika). Udziały pracodawcy i pracowników w składkach na ubezpieczenie społeczne kształtowały się na poziomie od 19 % do 21 % wynagrodzenia brutto (szczegółowe ramy czasowe znajdują się w załączniku).
(67)
Pracownicy prywatni zatrudnieni w Deutsche Post korzystali nie tylko z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, ale również z dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego. Pracownikom prywatnym zatrudnionym przed 1997 r. proponowano zawarcie dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego, dzięki któremu mogli oni uzyskać emeryturę w wysokości porównywalnej do emerytury otrzymywanej przez urzędników. Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne pokrywało zatem różnicę pomiędzy emeryturą przysługującą pracownikom prywatnym z obowiązkowego ubezpieczenia społecznego, której wysokość odpowiada określonej stawce procentowej przeciętnego otrzymywanego dotychczas wynagrodzenia, a emeryturą otrzymywaną przez urzędników, której wysokość określa się na podstawie określonej części procentowej ostatniej pensji. Dokładne przepisy w tym zakresie zostały określone w statucie kasy emerytalnej Deutsche Bundespost (zwanym dalej „VAP”) (29).
(68)
Do 1997 r. Deutsche Post finansowała dodatkową emeryturę dla emerytowanych pracowników prywatnych ze składek stanowiących [5-10 %] (30) wynagrodzenia brutto aktywnych zawodowo pracowników prywatnych. Od 1997 r. Deutsche Post tworzyła natomiast rezerwy dla niezrealizowanych jeszcze zobowiązań VAP (zob. także opis zobowiązania # 4 w sekcji II.3.1.3).
(69)
Od 1997 r. nowozatrudnionym pracownikom prywatnym oferowano dodatkowe ubezpieczenie emerytalne o znacznie niższej kwocie ubezpieczenia. W tym przypadku Deutsche Post w okresie 1997-2007 uiszczała składki w wysokości [0 % i 5 %] wynagrodzenia brutto.
II.2. Transfery środków publicznych oraz gwarancje w kontekście wyłącznej licencji oraz zobowiązania do świadczenia powszechnych usług pocztowych przez Deutsche Post
II.2.1. Wyłączna licencja do 2007 r.
(70)
Przed 1998 r. prawo do tworzenia i prowadzenia instytucji świadczących odpłatne usługi pocztowe w zakresie doręczania listów zgodnie z § 2 PostG 1989 było zastrzeżone wyłącznie dla Deutsche Post. Świadczenie innych usług pocztowych, takich jak doręczanie paczek, czasopism czy prasy codziennej nie było natomiast zastrzeżone dla Deutsche Post i odbywało się w warunkach konkurencji. Zgodnie z § 37 PostVerfG 1989 zyski z tego rodzaju zastrzeżonych usług w zakresie doręczenia listów muszą być wykorzystywane do finansowania strat związanych ze świadczeniem usług powszechnych na konkurencyjnym rynku. Zgodnie z § 4 PTRegG 1994 (31) organem odpowiedzialnym za zatwierdzanie wysokości opłat z tytułu świadczenia zastrzeżonych usług w zakresie doręczania listów był federalny minister ds. poczty i telekomunikacji.
(71)
Wejście w życie PostG 1997 w 1998 r. spowodowało, że zakres usług zastrzeżonych dla Deutsche Post uległ stopniowemu ograniczeniu. Zgodnie z § 51 PostG 1997 wyłączna licencja Deutsche Post dotyczyła w 1997 r. świadczenia usług pocztowych w zakresie doręczania listów oraz zaadresowanych katalogów o wadze nieprzekraczającej 200 g, jednakże w późniejszym czasie granica ta była stopniowo obniżana, a w 2006 r. została określona na poziomie 50 g. Wyłączna licencja wygasła w dniu 31 grudnia 2007 r.
II.2.2. Zobowiązanie do świadczenia powszechnych usług pocztowych do 2007 r.
(72)
Zobowiązanie do świadczenia usług powszechnych zostało przekazane Deutsche Post w sposób formalny w drodze dwóch aktów prawnych:
-
rozporządzenie w sprawie pocztowych świadczeń obowiązkowych (32) (zwane dalej „PPflLV”) nadało Deutsche Post status podmiotu świadczącego powszechne usługi pocztowe w zakresie doręczania listów i paczek o wadze nieprzekraczającej 20 kg i powierzyło jej świadczenie odpowiednich usług na terenie całych Niemiec przy zastosowaniu jednolitej stawki opłat,
-
PostG 1997 oraz rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy z 1999 r. (33) (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie usług powszechnych z 1999 r.”) przedłużyły uprawnienia DPAG do świadczenia usług powszechnych.
(73)
W § 11 PostG 1997 usługi powszechne zostały zdefiniowane jako minimalna oferta usług pocztowych, świadczonych w sposób powszechny i po przystępnych cenach. Powyższe usługi (zwane dalej „usługami powszechnymi”) obejmują doręczanie listów, zaadresowanych paczek, których waga nie przekracza 20 kg, a także książek, katalogów, prasy codziennej i czasopism.
(74)
W rozporządzeniu w sprawie usług powszechnych z 1999 r. określono minimalne wymogi jakościowe mające zastosowanie do usług powszechnych:
-
na terenie całych Niemiec musi istnieć co najmniej 12 000 stacjonarnych placówek pocztowych,
-
średnio 80 % listów i paczek w ciągu roku musi zostać dostarczone w określonym terminie (jeden dzień roboczy w przypadku listów oraz dwa dni robocze w przypadku paczek); ponadto doręczanie musi odbywać się co najmniej jeden raz w ciągu jednego dnia roboczego,
-
obowiązuje wprawdzie ogólna zasada, zgodnie z którą ceny za usługi powszechne powinny być przystępne, ale DPAG zobowiązana była do stosowania jednolitych stawek za usługi pocztowe w zakresie doręczania listów świadczone w ramach wyłącznej licencji, która wygasła w 2007 r. W przypadku zastrzeżonych usług DPAG dysponuje jednak pewnym zakresem elastyczności przy określaniu cen, ponieważ ma prawo do indywidualnego uzgadniania wysokości stawek z klientami, jeżeli doręczenie obejmuje co najmniej 50 sztuk.
(75)
Zgodnie z § 52 PostG 1997 prawo DPAG do świadczenia usług powszechnych zostało przedłużone do dnia 31 grudnia 2007 r., czyli do czasu uchylenia przysługującej spółce wyłącznej licencji na doręczenie listów. Od momentu wygaśnięcia wyłącznej licencji żadnemu operatorowi pocztowemu w Niemczech nie powierzono zobowiązania do świadczenia usług powszechnych, co oznacza, że wszyscy operatorzy pocztowi powinni świadczyć usługi powszechne („siły rynkowe”). Jeżeli istnieje pewność lub też uzasadnione przypuszczenie, że usługi powszechne nie mogą być świadczone w wystarczającym zakresie lub też w odpowiedni sposób, to PostG 1997 przewiduje środki prawne, które zagwarantują świadczenie tego rodzaju usług.
(76)
Jak wynika z ekspertyzy WIK (zob. wykres 3), 88 % całkowitych przychodów uzyskanych w latach 1990-2007 przypada na usługi powszechne. Większość usług powszechnych w zakresie doręczania listów podlegała regulacji cen, co było konsekwencją dominującej pozycji Deutsche Post na rynku (zob. sekcja II.2.1). Oprócz tego rodzaju usług regulowanych, które stanowiły 62 % całkowitych przychodów spółki, Deutsche Post świadczyła także usługi powszechne w zakresie doręczania paczek, konkurując z innymi operatorami (15 % całkowitych przychodów), a także inne, nieobjęte regulacją cen powszechne usługi w zakresie doręczenia listów (11 % całkowitych przychodów).
(77)
Ponadto Deutsche Post świadczyła również usługi handlowe (np. usługi w zakresie bankowości detalicznej na rzecz Postbanku, usługi kolportażowe na rzecz Telekom, doręczanie druków bezadresowych). Na usługi handlowe świadczone w latach 1990-2007 przypadło 12 % całkowitych przychodów uzyskanych przez Deutsche Post.
II.2.3. Transfery środków publicznych
(78)
Od momentu założenia w 1950 r. Deutsche Post stanowiła majątek odrębny Federacji. Zgodnie z obowiązującym w Niemczech prawem administracyjnym majątek odrębny nie posiada osobowości prawnej niezależnej od państwa, dysponuje jednak własnym budżetem i nie ponosi odpowiedzialności za ogólne długi państwa.
(79)
Pierwsza reforma pocztowa z 1989 r. przewidywała podział odrębnego majątku na trzy spółki: POSTDIENST, POSTBANK oraz TELEKOM, które zostały zaklasyfikowane jako „przedsiębiorstwa publiczne”, nieposiadające jeszcze jednak osobowości prawnej niezależnej od państwa.
(80)
Zgodnie z § 37 ust. 2 i 3 PostVerfG 1989 trzy wyżej wymienione przedsiębiorstwa powinny w pełni finansować koszty świadczenia własnych usług, przy czym przewidziano również możliwość subsydiowania skrośnego pomiędzy przedsiębiorstwami w przypadku powstania strat związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych. Na tej podstawie przedsiębiorstwo POSTDIENST otrzymało od TELEKOM w okresie 1990-1993 łącznie kwotę 2,844 mld EUR, przeznaczoną na pokrycie strat.
(81)
Wskutek drugiej reformy pocztowej trzy przedsiębiorstwa wchodzące w skład majątku odrębnego zostały z dniem 1 stycznia 1995 r. przekształcone w spółki akcyjne: przedsiębiorstwo POSTDIENST zostało przekształcone w DPAG, przedsiębiorstwo POSTBANK w Postbank AG, a przedsiębiorstwo TELEKOM w Telekom AG. Zgodnie z § 2 ust. 2 PostUmwG 1994 przedsiębiorstwo Telekom AG przejęło wszystkie zobowiązania kredytowe odnoszące się do odrębnego majątku jako całości, przysługiwało mu jednak również roszczenie regresowe wobec DPAG i Postbank AG w takim zakresie, w jakim przejęte zobowiązania kredytowe dotyczyły poprzedników prawnych tych spółek.
(82)
Jednakże zgodnie z § 7 PostUmwG 1994 w dniu 31 grudnia 1994 r. wygasły przysługujące przedsiębiorstwu Telekom AG wobec DPAG roszczenia regresowe (wynikające z § 2 ust. 2 PostUmwG 1994) w wysokości skumulowanych strat poniesionych przez POSTDIENST. Spowodowało to transfer kapitału o wartości 2,822 mld EUR pomiędzy Telekom AG a DPAG. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze niemieckie powyższy transfer kapitału z Telekom AG - podobnie jak poprzednie transfery środków publicznych, które miały miejsce na podstawie § 37 ust. 3 PostVerfG 1989 - był dla DPAG niezbędny w celu wywiązania się z obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
(83)
W okresie 1990-1994 przedsiębiorstwo POSTDIENST otrzymało łącznie 5,666 mld EUR w formie rekompensaty za realizację obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
II.2.4. Państwowe gwarancje dla papierów dłużnych wyemitowanych przed 1995 r.
(84)
Zgodnie z § 22 ust. 4 PostVwG 1953 (34) od 1953 r. papiery dłużne Deutsche Post są równorzędne w stosunku do papierów dłużnych Federacji. Po uchyleniu PostVwG 1953 przez PostVerfG 1989 powyższy przepis został włączony do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po utworzeniu trzech przedsiębiorstw w 1989 r. przedsiębiorstwo POSTDIENST nie emitowało papierów dłużnych samodzielnie - odpowiednimi transakcjami wszystkich przedsiębiorstw należących do Deutsche Bundespost zarządzał samodzielnie POSTBANK. Następnie papiery dłużne zostały przekazane POSTDIENST, TELEKOM i POSTBANK, stosownie do potrzeb finansowych każdego z tych przedsiębiorstw.
(86)
Zgodnie z § 2 ust. 4 PostUmwG 1994 po 1995 r. władze niemieckie w dalszym ciągu zobowiązane były do zagwarantowania, że Deutsche Bundespost wywiąże się ze wszystkich obowiązków przyjętych przed 1995 r. i przekazanych przedsiębiorstwom POSTDIENST, TELEKOM i POSTBANK. Jednakże władze niemieckie nie objęły gwarancją papierów dłużnych, które zostały w późniejszym okresie wyemitowane przez DPAG.
II.3. Dochody z tytułu świadczenia usług regulowanych jako dodatkowa rekompensata za koszty emerytur oraz koszty netto usług powszechnych
(87)
Ponadto zgodnie z PostG 1997 Agencja Federalna ds. Sieci (Bundesnetzagentur, zwana dalej „organem regulacyjnym w zakresie usług pocztowych”) sprawuje nadzór nad zastrzeżonymi i zliberalizowanymi rynkami usług w zakresie doręczania listów. Zgodnie z § 19 PostG 1997 organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych odpowiada za regulację wysokości opłat pobieranych przez Deutsche Post na rynkach usług w zakresie doręczania listów, na których przedsiębiorstwo to posiada pozycję dominującą. Deutsche Post posiadała pozycję dominującą nie tylko na rynku usług zastrzeżonych (zgodnie z § 51 PostG 1997), ale również niemal na wszystkich innych rynkach usług pocztowych, które zostały już otwarte na konkurencję. Regulacja cen może przebiegać ex ante, poprzez określenie wskaźników górnych granic cen, bądź też ex post w ramach kontroli cenowej.
(88)
Z badań rynkowych przeprowadzonych przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych wynika, że średni udział Deutsche Post w rynku regulowanych usług w zakresie doręczania listów kształtował się średnio na poziomie od 90 % do 97 %. W swoim ostatnim sprawozdaniu organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych uskarża się, że w ramach zainicjowanego w 1997 r. stopniowego otwarcia rynku nie udało się stworzyć skutecznej konkurencji na niemieckim rynku usług w zakresie doręczenia listów (35).
(89)
Przychody z tytułu świadczenia regulowanych usług w zakresie doręczania listów stanowiły większość przychodów uzyskiwanych przez Deutsche Post (np. 62 % całkowitych przychodów spółki w okresie 1990-2007 (zob. wykres 3) oraz 56 % całkowitych przychodów uzyskanych w okresie 2008-2010).
(90)
Wszystkie inne usługi powszechne oraz usługi handlowe, które nie są objęte przepisami §§ 19-27 PostG 1997 (36), odnoszącymi się do regulacji cen, będą poniżej nazywane „usługami nieobjętymi regulacją cen”.
(91)
W odniesieniu do objętych regulacją cen usług w zakresie doręczenia listów § 20 ust. 1 i 2 PostG 1997 stanowi, że wysokość stawek powinna być ustalana w oparciu o koszty efektywnego świadczenia usług. Zawsze gdy jest to obiektywnie uzasadnione, organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zobowiązany jest do uwzględnienia w odpowiedni sposób następujących czynników:
-
kosztów zapewniania powszechnego dostępu do usług pocztowych, oraz
-
kosztów świadczeń w ramach ubezpieczenia emerytalnego i zdrowotnego dla pracowników przejętych od POSTDIENST.
(92)
Na podstawie § 57 PostG 1997 oraz ogólnego nakazu Federalnego Ministra ds. Gospodarki i Technologii z dnia 27 marca 2000 r. regulowane ceny zostały zamrożone do dnia 31 grudnia 2002 r. na poziomie z 1997 r.
II.3.1. Decyzja w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.
(93)
Pierwsza decyzja organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych, dotycząca górnego pułapu opłat za regulowane usługi w zakresie doręczania listów i odnosząca się do okresu od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. (zwana dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.”), została wydana dopiero w 2002 r. Tzw. „metoda cen maksymalnych” („Preis-Cap-Regulierung”) to procedura mająca na celu regulację cen pakietu usług, w przypadku której nie kontroluje się cen za poszczególne usługi, tylko przyjmuje się jako górny pułap średnią ważoną wszystkich usług wchodzących w skład danego pakietu. Zgodnie z § 19 PostG 1997 określenie ex ante wskaźników górnych granic cen odnosiło się do wszystkich usług, w przypadku których Deutsche Post posiadała dominującą pozycję na rynku.
(94)
Na potrzeby decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. Deutsche Post po raz pierwszy przekazała organowi regulacyjnemu w zakresie usług pocztowych kalkulację przychodów i kosztów (zwaną dalej „REK 2002”), opartą na obowiązujących przepisach i odnoszącą się do okresu 1998-2006. REK została sporządzona w oparciu o wyniki finansowe osiągnięte do 2001 r. oraz obliczenia szacunkowe na kolejne lata.
(95)
W 2002 r. Deutsche Post poinformowała o tzw. „zobowiązaniach”, związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych, a także zatrudnieniem urzędników i pracowników prywatnych przejętych od POSTDIENST. Zobowiązania te oznaczają koszty, które w opinii Deutsche Post nie powstałyby w przypadku nierealizowania obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych oraz nieprzejęcia pracowników i infrastruktury przedsiębiorstwa POSTDIENST (zob. szczegółowy wykaz zawarty w tabeli 1)
Tabela 1
Zobowiązania zatwierdzone w ramach decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. (w mln EUR, wartości nominalne)
#
Zobowiązania wynikające z decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.
Średnia wartość zobowiązań (1998-2006) w mln EUR
%
1
Koszty wynagrodzeń, które nie są typowe dla warunków konkurencji
[…]
[…]
2
Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji
[…]
[…]
3
Zobowiązania związane z utrzymaniem infrastruktury oddziałów
[…]
[…]
4
Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne dla pracowników (VAP)
[…]
[…]
5
Zobowiązania związane z utrzymaniem infrastruktury przewozowej
[…]
[…]
6
Koszty socjalne i koszty opieki zdrowotnej (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Restrukturyzacja personelu
[…]
[…]
8
Pokrycie kosztów deficytu w ubezpieczeniu zdrowotnym urzędników
[…]
[…]
Średnia wartość całkowitych obciążeń
[…]
100 %
(96)
Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zaakceptował ostatecznie argumentację Deutsche Post, zgodnie z którą powyższe zobowiązania nie miałyby miejsca w przypadku, gdyby nie istniał obowiązek w zakresie świadczenia usług powszechnych (zobowiązanie # 3 i 5, koszty świadczenia usług powszechnych) oraz obowiązek dotyczący przejęcia urzędników i pracowników prywatnych przedsiębiorstwa POSTDIENST (zobowiązanie # 1, 2, 4, 6, 7 oraz 8). Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził następnie wyższą stawkę opłat za regulowane usługi w zakresie doręczania listów, tak aby zgłoszone średnie roczne obciążenia na poziomie […] mld EUR w okresie 2002-2006 mogły zostać sfinansowane z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia regulowanych usług w zakresie doręczania listów. Zgodnie z decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. 100 % zobowiązań przyporządkowuje się do cen, w odniesieniu do których określa się ex ante wskaźniki górnych granic.
II.3.1.1. Wynagrodzenia podstawowe, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązanie # 1)
(97)
Zobowiązanie # 1 oznacza tę część wynagrodzenia podstawowego pracowników poczty, która przekracza średnią wartość w sektorze. Jako punkt odniesienia dla „typowych dla warunków konkurencji” wynagrodzeń Deutsche Post przyjęła wynagrodzenia, które zostały uzgodnione ze związkami zawodowymi w zbiorowej umowie w zakresie opłat (zwanej dalej „ETV”) dla pracowników zatrudnionych po 2002 r. Jednakże przy obliczaniu wartości zobowiązania # 1 powyższy punkt odniesienia przyjęto w stosunku do wszystkich pracowników. Ponadto został on zastosowany z mocą wsteczną do 1998 r. w przypadku przekazanych kalkulacji kosztów i wartości usług.
II.3.1.2. Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązanie # 2)
(98)
Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych przychylił się również do argumentacji Deutsche Post, zgodnie z którą przedsiębiorstwo to było zobowiązane do sfinansowania kosztów składek na ubezpieczenie społeczne urzędników i pracowników prywatnych, które wykraczają poza kwotę uiszczaną zwykle przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego w odniesieniu do pracowników prywatnych.
(99)
W swoich obliczeniach Deutsche Post posługuje się taką stawką składki na ubezpieczenie społeczne, którą zarówno w odniesieniu do urzędników, jak i pracowników prywatnych uznaje za „typową dla warunków konkurencji” (zwaną dalej „stawką składki REK”). Stawka składki REK jest definiowana jako suma
-
przypadającej na pracodawcę części składek na ubezpieczenie społeczne pracowników prywatnych (ok. 19-21 %, co - jak wykazano na wykresie 2 - odpowiada w przybliżeniu połowie całkowitej wysokości składki na ubezpieczenie społeczne),
-
składki na ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków ([0-5 %]; w przypadku Deutsche Post składka ta jest od 2001 r. uwzględniona w stawce składki REK),
-
składki na dodatkowe ubezpieczenie emerytalne ([0-5 %]; w przypadku Deutsche Post składka ta jest od 1997 r. uwzględniona w stawce składki REK, ponieważ składka na dodatkowe ubezpieczenie emerytalne w tej wysokości jest uznawana za „typową dla warunków konkurencji”. Wartość ta opiera się na dodatkowym ubezpieczeniu emerytalnym, którego zawarcie Deutsche Post proponuje od 1997 r. nowozatrudnionym pracownikom prywatnym).
(100)
Z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług regulowanych finansowane są wszystkie składki na ubezpieczenie społeczne, których wartość przekracza wysokość stawki składki REK (zwane dalej „składkami na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji”). W tabeli 2 przedstawiono przykład obliczenia wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, obowiązujących dla urzędników w 2001 r.; przykład pokazuje, że rzeczywista wysokość składek na ubezpieczenie społeczne dla urzędników była niemal dwukrotnie wyższa niż oparta na stawce składki REK wysokość składki na ubezpieczenie społeczne, uznana za „typową dla warunków konkurencji”.
Tabela 2
Obliczenie kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, w odniesieniu do urzędników w 2001 r. zgodnie z REK 2002 (w mln EUR)
% pobieranego wynagrodzenia
(1)
Stawka składki na fundusz emerytalny
33 %
(2)
Suma wynagrodzenia urzędników
[…]
(3)
=(1)*(2)
Składka na fundusz emerytalny
[…]
(4)
Koszty opieki zdrowotnej
[…]
(5)
=(3)+(4)
Koszty socjalne
[…]
[od 40 % do 45 %]
(6)
Część składki na ubezpieczenie społeczne przypadająca na pracodawcę
20,43 %
(7)
Ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków
[…]
(8)
Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Stawka składki REK
[…]
(10)
=(2)*(9)
Punkt odniesienia REK dla kosztów socjalnych
[…]
[od 20 % do 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji
[…]
[od 15 % do 20 %]
(101)
Składki na ubezpieczenie społeczne obejmują odprowadzaną przez Deutsche Post składkę w wysokości 33 % wynagrodzenia pobieranego przez aktywnych zawodowo urzędników (lub też roczną opłatę ryczałtową w wysokości 2,045 mld EUR w okresie 1995-1999) do funduszu emerytalnego, a także składki na opiekę zdrowotną dla urzędników. W 2001 r. wysokość odprowadzanych składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła łącznie [40-45 %] wartości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników.
(102)
Pomimo że stawka składki na ubezpieczenie społeczne została zdefiniowana jako procentowa część wynagrodzenia brutto pracownika prywatnego (wynagrodzenie netto + składka na ubezpieczenie społeczne przypadająca na pracownika), to Deutsche Post określa punkt odniesienia REK poprzez pomnożenie stawki składki REK wynoszącej [20-25 %] przez wysokość wynagrodzenia pobieranego przez urzędników.
II.3.1.3. Dodatkowe ubezpieczenia emerytalne dla pracowników prywatnych (zobowiązanie # 4)
(103)
Zobowiązanie # 4 miało stanowić rekompensatę za tworzenie rezerw dla powstałych przed 1997 r. zobowiązań wynikających z dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego VAP dla pracowników prywatnych Deutsche Post.
(104)
Jak wyjaśniono w sekcji II.1.4, pracownikom prywatnym Deutsche Post zatrudnionym przed 1997 r. proponowano zawarcie dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego w celu zagwarantowania im emerytury w wysokości porównywalnej z emeryturą przysługującą urzędnikom. Jednakże przedsiębiorstwo POSTDIENST nie stworzyło stosownych rezerw na potrzeby wypłaty przyszłych emerytur. Dopiero po utworzeniu DPAG w bilansie spółki stworzone zostały rezerwy w wysokości 8,153 mld EUR.
II.3.1.4. Pozostałe koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązania # 6, 7 oraz 8)
(105)
Zobowiązanie # 6 dotyczy składki odprowadzanej przez Deutsche Post do Federalnego Instytutu Poczty i Telekomunikacji (BanstPT), który realizuje określone świadczenia socjalne (np. mieszkania socjalne) na rzecz urzędników i pracowników prywatnych przejętych od POSTDIENST. Zobowiązanie # 7 odnosi się do składek wnoszonych przez Deutsche Post w celu sfinansowania deficytu w ubezpieczeniu zdrowotnym dla urzędników. Zobowiązanie # 8 (restrukturyzacja personelu) dotyczy zarówno urzędników, jak i pracowników prywatnych.
II.3.1.5. Zobowiązania związane ze świadczeniem usług powszechnych (# 3 i 5)
(106)
Powyższe zobowiązania stanowią odzwierciedlenie oszczędności kosztów, które mogłyby zostać osiągnięte przez Deutsche Post w przypadku ukierunkowania sieci oddziałów i dystrybucji paczek na potrzeby handlowe. Oszczędności kosztów oblicza się na przykład w oparciu o hipotetyczną liczbę oddziałów, które byłyby utrzymywane przez Deutsche Post w przypadku, gdyby nie istniał obowiązek w zakresie świadczenia usług powszechnych.
II.3.2. Decyzje w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r. i 2011 r.
(107)
W dniu 7 listopada 2007 r. organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził wskaźniki górnych granic cen usług na okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. (decyzja zwana dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r.”). W dniu 14 listopada 2011 r. zostały natomiast zatwierdzone wskaźniki górnych granic cen usług obowiązujące w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. (decyzja zwana dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2011 r.”).
(108)
Od momentu wydania decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r. ceny za wysyłkę obejmującą ponad 50 listów nie są już objęte kontrolą ex ante, ale podlegają kontroli ex post zgodnie z § 25 PostG 1997 (37). Ceny wszystkich innych usług pocztowych, w przypadku których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku, są w dalszym ciągu zatwierdzane ex ante zgodnie z § 19 PostG 1997.
(109)
Usługi, w przypadku których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku i które podlegają kontroli cen ex ante zgodnie z § 19 PostG 1997 lub też kontroli ex post zgodnie z § 25 PostG 1997, są określane przez Komisję jako „usługi objęte regulacją cen”. Wszystkie pozostałe usługi, w przypadku których Deutsche Post nie posiada dominującej pozycji na rynku i które nie podlegają kontroli cen, są określane jako „usługi nieobjęte regulacją cen”.
(110)
Deutsche Post poinformowała ponadto o zobowiązaniach, które powstały w związku z kosztami wynagrodzeń oraz kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji i wynikają z przejęcia pracowników przedsiębiorstwa POSTDIENST (np. średnio […] mln EUR od 2008 r. w przypadku zobowiązania # 2 dotyczącego kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji), a także o zobowiązaniach związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych ponownie zezwolił na sfinansowanie wyżej wymienionych zobowiązań z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług regulowanych, w związku z czym stosownie podniósł również wskaźniki górnych granic cen. Powyższe zobowiązania w decyzjach w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2009 r. są nadal uznawane przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen.
II.4. Wyniki finansowe DPAG
(111)
Wyniki finansowe DPAG w latach 1995-2006 zostały przedstawione na wykresie 2 zawartym w treści decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. O ile wyniki finansowe osiągnięte w latach 1995-1999 były zmienne (w niektórych latach przedsiębiorstwo poniosło straty, a w innych osiągnęło zyski), o tyle w okresie 2000-2006 spółka osiągała stałe zyski na poziomie od 1 do 2 mld EUR przed opodatkowaniem.
(112)
W latach 2007-2010 DPAG osiągnęło zyski netto w następującej wysokości: 1,8 mld EUR (2007), -2,0 mld EUR (2008), 0,7 mld EUR (2009) oraz 2,6 mld EUR (2010).
(113)
Na podstawie opublikowanych bilansów DPAG nie można natomiast określić wysokości zysków osiąganych w ramach świadczenia poszczególnych usług. W związku z powyższym nie można także na podstawie opublikowanych bilansów stwierdzić, czy świadczenie usług powszechnych objętych regulacją cen przynosiło straty czy też zyski.
III. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(114)
Jak potwierdził Sąd w swoim wyroku w sprawie T-421/07 (38), wszystkie środki objęte badaniem od momentu wydania decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. stanowią przedmiot postępowania, które zostało przedłużone na mocy decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego.
III.1. Dotacje do emerytur
(115)
W decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że dotacje do emerytur stanowią nową pomoc, ponieważ Deutsche Post przed reformą emerytalną z 1995 r. musiała z własnych środków finansować w pełnym zakresie koszty emerytur. Ponadto w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego odrzucono argumentację władz niemieckich opartą na wyroku w sprawie Combus (39), zgodnie z którą dotacje do emerytur nie stanowią pomocy państwa.
(116)
W ramach oceny mającej na celu stwierdzenie, czy dotacje do emerytur jako rekompensata z tytułu kosztów zastanych są zgodne z rynkiem wewnętrznym (np. zgodnie z decyzją Komisji w sprawie francuskiej La Poste (40) (zwanej dalej „decyzją w sprawie La Poste”)), w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego uwzględniono fakt, iż zgłoszone koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zostały zrekompensowane nie tylko poprzez dotacje do emerytur, ale również przez przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen (np. zobowiązanie # 2, składki na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji).
(117)
Obliczenia przeprowadzone w ramach decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, w których uwzględniono oba elementy rekompensaty, wykazały, że Deutsche Post rzeczywiście mogła stosować stawki składki na ubezpieczenie społeczne na poziomie od 10 do 14 punktów procentowych niższym od łącznej wysokości obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne (część przypadająca na pracodawcę + część przypadająca na pracownika) stosowanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego.
(118)
W związku z powyższym w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego wyrażono wątpliwość, czy dotacje do emerytur jako rekompensata z tytułu kosztów zastanych są zgodne z rynkiem wewnętrznym według art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
III.2. Rekompensata z tytułu świadczenia usług powszechnych
(119)
Opierając się na art. 106 ust. 2 TFUE, władze niemieckie uzasadniają zgodność transferów środków publicznych oraz państwowych gwarancji kredytowych z rynkiem wewnętrznym, powołując się na fakt, iż środki te stanowią rekompensatę za realizację obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
(120)
Na podstawie wyroku w sprawie Altmark (41) Komisja w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 2007 r. wyraziła opinię, że transfery środków publicznych oraz państwowe gwarancje kredytowe stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(121)
W decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja wyraziła wątpliwość, czy transfery środków publicznych oraz gwarancje były niezbędne do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych, a także proporcjonalne do tego celu. Zdaniem Komisji niezbędne było w szczególności dokonanie oceny dotyczącej sposobu alokacji kosztów pomiędzy usługi powszechne a usługi komercyjne zgodnie z zasadami określonymi w ramach wspólnotowych z 2005 r. Ponadto Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące procedury określania poziomu rozsądnego zysku, w ramach której należało uwzględnić średnią rentowność branży oraz pozycje Deutsche Post obciążone ryzykiem.
IV. EKSPERTYZA WIK
(122)
Wykonanie ekspertyzy WIK zostało zlecone w celu udzielenia Komisji wsparcia przy ocenie rachunkowości Deutsche Post za okres 1990-2007; miała ona pozwolić na stwierdzenie, czy Deutsche Post uzyskała nadmierną rekompensatę z tytułu świadczenia usług powszechnych. Przedsiębiorstwu WIK Consult GmbH powierzono w szczególności następujące zadania:
-
określenie punktu odniesienia dla rozsądnego zysku,
-
dokonanie oceny wewnętrznej procedury alokacji kosztów oraz uzgodnień dotyczących cen transferowych, a także
-
obliczenie wysokości nadmiernej rekompensaty dla kosztów netto związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
IV.1. Opis kalkulacji przychodów i kosztów z 2009 r., opartej na obowiązujących przepisach
(123)
Po wydaniu przez Komisję nakazu udzielenia informacji w dniu 30 października 2008 r. władze niemieckie przekazały ostatecznie w 2009 r. pełną informację dotyczącą REK za okres 1990-2007 (zwaną dalej „REK 2009”).
IV.1.1. Przychody
(124)
Przychody uzyskiwane przez Deutsche Post można rozdzielić na trzy przedstawione poniżej szerokie kategorie:
-
Usługi powszechne w zakresie doręczania listów, objęte regulacją cen (62 % całkowitych przychodów w okresie 1990-2007)
Objęte regulacją cen usługi w zakresie doręczania listów dotyczą usług powszechnych świadczonych na rynkach, na których Deutsche Post posiadała pozycję dominującą, w tym także usług, w przypadku których spółka odnosiła korzyści związane z posiadaniem wyłącznej licencji. Przychody uzyskane z tytułu świadczenia powyższych usług stanowiły 62 % całkowitych przychodów Deutsche Post w okresie 1990-2007 (42).
-
Usługi powszechne nieobjęte regulacją cen (26 % całkowitych przychodów w okresie 1990-2007)
Usługi powszechne w zakresie doręczania paczek były świadczone przez cały czas na rynkach otwartych na konkurencję, w przypadku których średni udział Deutsche Post w rynku wynosił jedynie 30 %. W okresie 1990-2007 na usługi powszechne w zakresie doręczania paczek przypadało 15 % całkowitych przychodów Deutsche Post.
Przychody z tytułu świadczenia nieobjętych regulacją cen usług powszechnych w zakresie doręczania listów (np. katalogi, przesyłki w obrocie zagranicznym) stanowiły 11 % całkowitych przychodów uzyskanych przez Deutsche Post.
-
Usługi komercyjne nieobjęte regulacją cen (12 % całkowitych przychodów w okresie 1990-2007)
Deutsche Post wykorzystywała swoją sieć oddziałów nie tylko w celach związanych ze sprzedażą usług pocztowych, ale również na potrzeby sprzedaży produktów i usług Postbank AG oraz - w mniejszym stopniu - Deutsche Telekom. Przychody z tytułu świadczenia tego rodzaju komercyjnych usług sprzedaży stanowiły 6 % całkowitych przychodów uzyskanych przez Deutsche Post.
Świadczenie komercyjnych usług w zakresie doręczania paczek i listów (np. adresowane przesyłki reklamowe) stanowiło natomiast 4 % całkowitych przychodów Deutsche Post.
Ponadto Deutsche Post świadczyła również szereg różnego rodzaju usług, np. działając jako holding dla międzynarodowych spółek zależnych prowadzących działalność w innych branżach (np. DANZAS, DHL). Na tego rodzaju pozostałe komercyjne usługi sprzedaży przypadło 2 % całości przychodów uzyskanych przez Deutsche Post.
Wykres 3
Średni udział w przychodach w okresie 1990-2007 (w oparciu o wartości nominalne)
(125)
Przedmiot ekspertyzy WIK stanowią jedynie usługi komercyjne świadczone w związku z usługami powszechnymi przez osobę prawną DPAG oraz jej poprzednika prawnego - POSTDIENST. Usługi komercyjne (np. usługi w zakresie doręczania przesyłek ekspresowych świadczone na rynku światowym przez DHL), które były realizowane przez inne osoby prawne działające w ramach Deutsche Post World Net (zwane dalej „DPWN”), nie stanowiły natomiast przedmiotu ekspertyzy.
IV.1.2. Obliczenie zobowiązań w REK 2009
(126)
W przeciwieństwie do kalkulacji REK, przekazanej przez Deutsche Post organowi regulacyjnemu w odniesieniu do usług pocztowych w związku z decyzjami w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r., treść REK 2009, której nigdy organowi regulacyjnemu nie przekazano, zawiera znacznie wyższą kwotę zobowiązań, jakie Deutsche Post przypisuje usługom objętym regulacją cen.
(127)
W oparciu o REK 2009 Deutsche Post twierdzi, że w okresie 1990-2006 średnia wysokość zobowiązań kształtowała się na poziomie […] mld EUR; w REK 2002 wartość ta wynosiła natomiast […] mld EUR.
Wykres 4
Porównanie zobowiązań związanych ze świadczeniem usług powszechnych zgodnie z REK 2009 z zobowiązaniami zatwierdzonymi w ramach decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. (średnia roczna, wartość nominalna w mln EUR)
[…]
(128)
O ile w przypadku zobowiązania # 2 (koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji) oraz zobowiązania # 4 (dodatkowe ubezpieczenie emerytalne) nie występują istotne różnice pomiędzy wartościami wykazanymi w REK 2002 i w REK 2009, o tyle w odniesieniu do zobowiązania # 1 (wynagrodzenie podstawowe, które nie jest typowe dla warunków konkurencji) niemal […]. W odróżnieniu od REK 2002 Deutsche Post nie stosuje już w tym przypadku wynagrodzeń wynikających z układu zbiorowego pracy jako punktu odniesienia dla wynagrodzenia „typowego dla warunków konkurencji”, lecz posługuje się stawką minimalnego wynagrodzenia obowiązującą w sektorze pocztowym (zwaną dalej „minimalnym wynagrodzeniem z 2007 r.”), określoną na podstawie rozporządzenia Federalnego Ministerstwa Pracy z 2007 r. Rozporządzenie to zostało jednak uznane przez Federalny Sąd Administracyjny za niezgodne z prawem, w związku z czym nigdy nie miało obowiązującej mocy prawnej.
(129)
Ponadto w treści REK 2009 Deutsche Post twierdzi, że nowym zobowiązaniem są koszty utrzymania „infrastruktury służącej do dystrybucji listów”, obejmujące koszty przyrostowe (średnio […] mln EUR rocznie), związane z doręczaniem przesyłek w szóstym dniu tygodnia. Powyższa kalkulacja opiera się na hipotetycznym założeniu, że w przypadku braku obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych Deutsche Post doręczałaby przesyłki jedynie przez pięć, a nie przez sześć dni w tygodniu.
(130)
Wartość zobowiązania # 3, dotyczącego kosztów utrzymania infrastruktury oddziałów, jest obliczana w inny sposób niż w przypadku REK 2002. Uwzględnia się w tym przypadku rzekome oszczędności, które mogłyby zostać osiągnięte, gdyby wszystkie urzędy pocztowe były od 1990 r. prowadzone w formie agencji pocztowych. Wartość zobowiązania # 3 oblicza się na podstawie opłaty, którą Deutsche Post wniosła w 2007 r. na rzecz osób trzecich w związku ze świadczeniem usług sprzedaży.
IV.1.3. Marże zysku określone w REK 2009
(131)
Konsekwencją alokacji zobowiązań podlegających regulacji cen usług powszechnych w zakresie doręczania listów jest znaczne obniżenie kosztów świadczenia usług nieobjętych regulacją cen, takich jak koszty wynagrodzeń oraz koszty socjalne. Tego rodzaju realokacja prowadzi do powstania znacznych dodatnich marż zysku na poziomie [15-25 %] w przypadku usług komercyjnych, a także prawie [0-10 %] strat w przypadku podlegających regulacji cen usług w zakresie doręczania listów.
(132)
Deutsche Post wykazuje w swoich sprawozdaniach finansowych bardzo wysoki poziom zysku w odniesieniu do segmentu przesyłek listowych (zob. także sekcja V.3), zysk ten zostaje jednak w całości pochłonięty przez zobowiązania przeniesione z usług objętych regulacją na usługi nieobjęte regulacją cen, które przewyższają jego wartość.
Wykres 5
Średnia wysokość stóp zwrotu ze sprzedaży na podstawie REK 2009
[…]
IV.2. Analiza porównawcza w celu określenia rozsądnego zysku
IV.2.1. Łańcuch wartości Deutsche Post: branża lowtech i niskie ryzyko handlowe
(133)
Na potrzeby przygotowania analizy porównawczej, która ma na celu określenie „rozsądnego” zysku oraz dokonanie oceny alokacji kosztów, niezbędne jest przeprowadzanie analizy łańcucha wartości oraz podjętego przez spółkę ryzyka handlowego. Dopiero po określeniu profili działalności i ryzyka spółki możliwe będzie zdefiniowanie grupy „porównywalnych” przedsiębiorstw i w konsekwencji określenie punktu odniesienia dla rozsądnego zysku przedsiębiorstwa Deutsche Post.
IV.2.1.1. Łańcuch wartości w obszarze działalności lowtech
(134)
W przypadku łańcucha wartości Deutsche Post można wyodrębnić dwie podstawowe funkcje:
-
obejmującą cały kraj sieć dystrybucji wykorzystywaną do doręczania przesyłek listowych i paczek,
-
obejmującą cały kraj sieć oddziałów pocztowych.
(135)
Segment logistyczny sieci dystrybucji przesyłek listowych i paczek to obszar działalności lowtech, ponieważ nie istnieje w tym przypadku potrzeba wdrażania zakrojonych na szeroką skalę działań w zakresie badania i rozwoju. W związku z powyższym wszyscy inni operatorzy w tej branży prowadzą działalność w porównywalny, ustandaryzowany sposób. Tego rodzaju czynności nazywane są często „działaniami rutynowymi”. Rutynowy charakter tego rodzaju działań znajduje również potwierdzenie w tym, że Deutsche Post w znacznym stopniu zleca ich wykonanie podmiotom zewnętrznym. Powyższe dotyczy również usług sprzedaży, które są świadczone przez sieć oddziałów pocztowych zlokalizowanych na terenie całego kraju. Realizację tych usług powierza się również w coraz większym stopniu podmiotom zewnętrznym.
(136)
Oprócz wyżej wymienionych działań rutynowych najważniejsze wartości niematerialne Deutsche Post obejmują bazę klientów, znak towarowy oraz silną pozycję rynkową - przede wszystkim na rynku przesyłek listowych. W ekspertyzie WIK wyrażono jednak opinię, iż tego rodzaju wartości niematerialne zasadniczo nie wynikają z wysiłków lub inwestycji zrealizowanych przez Deutsche Post i są w znacznie większym stopniu konsekwencją posiadania w przeszłości wyłącznej licencji na świadczenie usług. W związku z powyższym Deutsche Post nie była zmuszona do realizacji znacznych inwestycji marketingowych i mogła do 2007 r. odnosić korzyści wynikające z faktu posiadania zagwarantowanej prawem pozycji na rynku. Dlatego też w kontekście powyższych wartości niematerialnych przedsiębiorstwu Deutsche Post nie powinny przysługiwać żadne środki finansowe.
IV.2.1.2. Niskie ryzyko związane z wdrożeniem środków państwowych
(137)
Zarówno w przypadku usług objętych, jak i nieobjętych regulacją cen Deutsche Post była narażona na niższe ryzyko niż jej konkurenci. Wynika to z wielu przyczyn.
(138)
Po pierwsze, do 2007 r. Deutsche Post chroniona była państwowym monopolem w zakresie doręczania listów. Ponadto w przypadku wszystkich objętych regulacją cen usług w zakresie doręczania listów Deutsche Post korzystała ze swojego 90-procentowego udziału w rynku, a także z faktu, że konkurencja w tym segmencie nie istniała w ogóle lub też była bardzo niewielka. Przychody uzyskane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen stanowiły prawie dwie trzecie przychodów uzyskiwanych przez Deutsche Post.
(139)
Po drugie, organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził górny pułap opłat za objęte regulacją cen usługi w zakresie doręczania listów. Pułap ten został wyznaczony powyższej kosztów ponoszonych przez efektywnie działające przedsiębiorstwo, co miało m.in. na celu zrekompensowanie rzekomych kosztów, które nie są typowe dla warunków konkurencji i zostały poniesione przez Deutsche Post w segmencie usług nieobjętych regulacją cen. Żaden z konkurentów DPAG nie posiadał natomiast wyłącznej licencji lub też dominującej pozycji na rynku, co umożliwiłoby mu subsydiowanie skrośne kosztów socjalnych. W związku z powyższym fakt posiadania wyłącznej licencji oraz dominującej pozycji na rynku spowodował znaczne zmniejszenie poziomu ryzyka handlowego nie tylko w przypadku segmentu usług objętych regulacją cen, ale również w przypadku objętych regulacją cen usług powszechnych i usług komercyjnych.
(140)
Po trzecie, wdrożenie innych środków państwowych zarówno w odniesieniu do usług powszechnych, jak i usług komercyjnych również spowodowało znaczne obniżenie poziomu ryzyka: w związku z tym konsekwencją transferów środków publicznych było złagodzenie strat poniesionych przez spółkę na początku lat 90., a państwowe gwarancje kredytowe umożliwiły Deutsche Post - pomimo jej trudnej sytuacji finansowej na początku lat 90. - pozyskiwanie do 1995 r. kapitału według tej samej stawki procentowej co Federacja.
(141)
Deutsche Post była zatem w znacznie mniejszym stopniu narażona na ryzyko rynkowe i finansowe niż jej konkurenci, ponieważ nie musiała samodzielnie tworzyć własnej bazy klientów, a ponadto dysponowała możliwością zamortyzowania wzrostu kosztów poprzez podniesienie opłat za świadczenie usług objętych regulacją cen. W oparciu o powyższą argumentację w ekspertyzie WIK stwierdza się zatem, że spółki pocztowe, które realizują wyłącznie działania rutynowe (czyli np. nie inwestują znacznych środków w marketing i promocję znaku towarowego) i które nie są narażone na wysokie ryzyko handlowe (np. poprzez zawarcie długoterminowych umowy), w największym stopniu spełniają kryterium dotyczące porównywalnych konkurentów.
IV.2.2. Określenie ilościowe punktu odniesienia dla rozsądnego zysku
(142)
Na podstawie wyników analizy działalności i ryzyka podjęto w ekspertyzie WIK próbę zdefiniowania porównywalnych przedsiębiorstw w oparciu o bazy danych finansowych (w tym także np. bazę danych ORBIS zawierającą informację na temat ok. 10 mln przedsiębiorstw z całego świata). W ramach kontrolowanych etapów dokonywania selekcji pod względem ilościowym i jakościowym wskazuje się porównywalne przedsiębiorstwa, które oferują na konkurencyjnych rynkach usługi pocztowe.
(143)
Na potrzeby ekspertyzy WIK dokonano zatem wyboru grupy 26 przedsiębiorstw, które prowadzą działalność głównie w segmencie usług w zakresie doręczania paczek i wykonują typowe czynności rutynowe właściwe dla operatorów pocztowych. Wszyscy porównywalni konkurenci prowadzili działalność w branży „Usługi pocztowe i kurierskie” (kod NACE (43) nr 641).
(144)
W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na fakt, że liczba porównywalnych konkurentów jest ograniczona, ponieważ przedsiębiorstwa z sektora prywatnego nie świadczyły dotychczas usług w zakresie doręczania listów na większą skalę. Wynikało to z faktu posiadania przez obecnego na rynku operatora pocztowego wyłącznej licencji, obowiązującej w odniesieniu do znacznej części usług doręczania listów. Ponadto w ekspertyzie WIK nie traktuje się jako porównywalnych konkurentów operatorów z innych krajów obecnych na rynku, ponieważ - podobnie jak Deutsche Post - korzystali oni z ochrony na podstawie wyłącznych licencji, a ich działalność nie koncentrowała się w pierwszej kolejności na rynkach konkurencyjnych.
(145)
W celu określenia „rozsądnego” zysku w ekspertyzie WIK stosuje się kryterium stopy zwrotu ze sprzedaży (return-on-sales, zwanej dalej „ROS”), której wysokość odpowiada wartości dochodu przed odliczeniem odsetek i podatków (EBIT), podzielonej przez wartość obrotów. Ponadto w ekspertyzie WIK oblicza się także wysokość stopy zwrotu z kapitału własnego (return-on-asset; zwanej dalej „ROA”), np. EBIT jako wartość procentowa całości kapitału, co ma na celu uzyskanie opartego na kapitale punktu odniesienia, służącego następnie do określenia rozsądnego zysku.
Tabela 3
Punkty odniesienia ROS i ROA zgodnie z ekspertyzą WIK
Stopa zwrotu ze sprzedaży
(ROS)
Stopa zwrotu z kapitału własnego
(ROA)
Mediana
3,48 %
7,33 %
Górny pułap (75 percentyl)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z próby objętej badaniem wynika, że mediana ROS w konkurencyjnym segmencie sektora pocztowego kształtowała się w latach 1998-2007 na poziomie 3,48 %. Jednakże ekspertyza WIK zawiera nie tylko informacje dotyczące mediany stóp zwrotu, ale również górnego pułapu rozsądnego zysku, czyli trzeciego kwartyla zysku porównywalnego konkurenta, który w przypadku ROS wynosił 6,77 %. Inaczej rzecz ujmując, oznacza to, że 75 % porównywalnych konkurentów osiąga zysk niższy od wartości ROS na poziomie 6,77 % (44).
(147)
Jeżeli natomiast chodzi o wysokość stóp zwrotu z kapitału własnego, to zgodnie z ekspertyzą WIK mediana ROA wynosi 7,33 % a górny pułap 13,41 %.
(148)
Z uwagi na fakt, iż Deutsche Post narażona jest na znacznie niższe ryzyko niż porównywalne przedsiębiorstwa prowadzące działalność na rynkach, na których występuje silna konkurencja (np. rynek paczek ekspresowych), w ekspertyzie WIK wyrażono opinię, że mediana ROS na poziomie 3,48 % stanowi ostrożnie i konserwatywnie określony punkt odniesienia dla rozsądnego zysku Deutsche Post i nie zaleca się stosowania wyższej wartości do trzeciego kwartyla ROS, wynoszącego 6,77 %. Istnieje nawet możliwość zastosowania punktu odniesienia o niższej wartości, ponieważ mediana ROS na poziomie 3,48 % znajduje odzwierciedlenie w wartości ROA na poziomie 7,33 %, która w dalszym ciągu jest wyższa od stopy wolnej od ryzyka.
IV.3. Ocena alokacji kosztów
(149)
W ekspertyzie WIK krytykuje się dokonany w REK 2009 podział zobowiązań, ponieważ marże ROS dla usług komercyjnych wynoszą [15-25 %] i są znacznie wyższe niż średnia wartość stosowana w branży (45). Ponieważ działalność konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego jest rentowna pomimo znacznie niższych marż zysku, w ekspertyzie WIK stwierdza się, że w przypadku usług komercyjnych świadczonych przez Deutsche Post należy przyjąć wyższy udział w kosztach, w związku z czym wartość zobowiązań odnoszących się do usług objętych regulacją cen powinna być odpowiednio niższa.
(150)
W związku z powyższym w ekspertyzie WIK sformułowano wniosek, że pomimo ponoszonych kosztów wszystkie usługi komercyjne przynoszą zysk, którego wartość odpowiada medianie ROS wynoszącej 3,48 % dla konkurencyjnych przedsiębiorstw. Dlatego też w odniesieniu do usług objętych regulacją cen, świadczonych w latach 1990-2007, przyjmuje się w ekspertyzie średnią roczną wartość zobowiązania niższą o […] mln EUR.
(151)
Znaczna część komercyjnych usług sprzedaży była świadczona na rzecz przedsiębiorstw powiązanych Postbank i Telekom, dlatego też w ekspertyzie WIK bada się również, czy ceny końcowe zastosowane w odniesieniu do obu przedsiębiorstw były zgodne z rynkiem i czy w związku z tym mogą one zostać uznane za właściwy punkt odniesienia dla kosztów związanych ze świadczeniem usług komercyjnych. W oparciu o dostępną dokumentację stwierdza się w ekspertyzie, że umowy pomiędzy Deutsche Post a oboma przedsiębiorstwami zostały zawarte na warunkach, które skłonne byłyby zaakceptować również niezależne osoby trzecie. Z uwagi na fakt, iż POSTBANK i TELEKOM nie dysponowały na początku lat 90. możliwością korzystania z zewnętrznych sieci dystrybucyjnych, zgodziły się na wspólne finansowanie kosztów. Kiedy jednak w późniejszych latach Postbank i Telekom miały już możliwość uzyskania łatwiejszego dostępu do sieci dystrybucyjnych, a koszty utrzymania sieci służącej do świadczenia usług powszechnych spadły, w umowie wprowadzono zmiany; uzgodniono wówczas wprowadzenie opłaty prowizyjnej, której wysokość została uzależniona od uzyskiwanych przychodów i która w większym stopniu była zgodna z wymogami typowej umowy na świadczenie usług sprzedaży (46).
IV.4. Zmiany w REK 2009
(152)
Ekspertyza WIK wprowadziła szereg zmian w treści REK 2009 zgodnie z poniższą metodą:
Tabela 4
Metoda obliczenia rocznych nadwyżek zysku, zastosowana w ekspertyzie WIK na podstawie REK 2009
Przychody z tytułu świadczenia usług powszechnych
-
Koszty świadczenia usług powszechnych
-
Rozsądny zysk
+
Transfery środków publicznych
Nadwyżki zysku
IV.4.1. Dostosowanie wysokości przychodów z tytułu świadczenia usług powszechnych
(153)
Deutsche Post dokonała sprzedaży znacznej części swoich nieruchomości (np. nieruchomości, które przestały być potrzebne ze względu na restrukturyzację usług pocztowych). Przychody te należy przypisać do segmentu usług powszechnych, ponieważ to głównie w tym segmencie wykorzystywane były powyższe wartości majątkowe, a wspomniane nieruchomości zostały wynajęte na potrzeby świadczenia usług komercyjnych.
(154)
Wskutek wprowadzenia wyżej wymienionych zmian wartość przychodów z tytułu świadczenia usług powszechnych wzrosła w całym okresie 1990-2007 rocznie średnio o […] mln EUR.
IV.4.2. Dostosowanie wysokości kosztów związanych ze świadczeniem usług powszechnych
IV.4.2.1. Podział kalkulacji kosztów
(155)
W REK 2009 nie dokonano we właściwy sposób podziału wewnętrznych obliczeń dotyczących usług. W przypadku usług powszechnych nie przedstawiono osiągniętego zysku całkowitego, ponieważ zysk uzyskany w przypadku poszczególnych obszarów działalności (np. oddziały) nie został wykazany w podziale na usługi powszechne i komercyjne (np. koszty świadczenia poszczególnych usług), tylko łącznie, jako zysk z tytułu świadczenia usług komercyjnych. W związku z powyższym Deutsche Post nie mogła przedstawić oddzielnych ksiąg, zgodnie z wymogami przewidzianymi w dyrektywie Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (47).
(156)
O ile Deutsche Post przedstawiła przybliżone zestawienie wewnętrznej kalkulacji kosztów za okres do 1997 r., o tyle w przypadku okresu po 1997 r. niezbędne było dokonanie korekt kosztów w treści ekspertyzy WIK; koszty, które w niewłaściwy sposób zostały wykazane jako koszty świadczenia usług powszechnych, uwzględniono przy kalkulacji kosztów związanych ze świadczeniem usług komercyjnych.
(157)
Odpowiednia korekta spowodowała spadek rocznych kosztów świadczenia usług uniwersalnych w okresie 1998-2007 średnio o […] mln EUR.
IV.4.2.2. Zmiana dotycząca przyporządkowania poszczególnych zobowiązań do usług objętych oraz nieobjętych regulacją cen
(158)
Jak wspomniano powyżej, w ekspertyzie WIK nie dokonano odrębnej korekty każdego zobowiązania. Przy ponownych kalkulacjach posłużono się natomiast cenami końcowymi za usługi komercyjne, uznawanymi za solidny punkt odniesienia dla średnich kosztów ponoszonych w branży. W konsekwencji wszystkie nadwyżki zysków osiągnięte w związku ze świadczeniem usług komercyjnych (48) są wykorzystywane do finansowania zgłoszonych pierwotnie zobowiązań. W całym okresie 1990-2007 roczna wartość zobowiązań spadła średnio o […] mln EUR.
IV.4.2.3. Koszty dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego, które nie wpływają na wynik finansowy (zobowiązanie # 4)
(159)
Zobowiązanie # 4, czyli dodatkowe ubezpieczenie emerytalne, wiąże się dla Deutsche Post z kosztami, które nie zostały wykazane w sprawozdaniach finansowych spółki. Ponieważ punkt odniesienia ROS jest określany na podstawie „porównywalnych konkurentów” zgodnie z REK, to kalkulacja kosztów ponoszonych przez Deutsche Post może uwzględniać wyłącznie te koszty, które są dopuszczalne zgodnie z krajowymi standardami rachunkowości lub też Międzynarodowymi Standardami Rachunkowości (MSR). W związku z tym koszty dodatkowe, które nie są zwykle uwzględniane w deklaracjach MSR, nie są akceptowane jako pozycje kosztowe i muszą być finansowane z określonej marży zysku (punkt odniesienia).
(160)
Po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji koszty związane z zobowiązaniem # 4 (dodatkowe ubezpieczenie emerytalne) spadły w całym okresie 1990-2007 średnio o […] mln EUR rocznie.
IV.4.3. Korekta kosztów kapitałowych dla określenia rozsądnego zysku
(161)
Deutsche Post uwzględniła w REK 2009 koszty kapitałowe, które nie były początkowo wykazane w REK, np. koszty […] oraz […]. W ekspertyzie WIK usunięto zarówno koszty […], jak i koszty […]. Zostały one zastąpione punktem odniesienia dla rozsądnego zysku.
IV.4.3.1. Okres 1996-2007
(162)
Rozsądny zysk jest określany na podstawie skorygowanej wartości przychodów z tytułu świadczenia usług powszechnych oraz punktu odniesienia ROS na poziomie 3,48 %. Z powyższych kalkulacji wynika, że roczna wysokość rozsądnego zysku wynosi średnio […] mln EUR. Średnie roczne koszty kapitałowe na poziomie […] mln EUR (koszty odsetek wynoszące […] mln EUR oraz wyższe koszty ustawowej amortyzacji w wysokości […] mln EUR) zostały natomiast usunięte z REK 2009.
(163)
W tym kontekście warto szczególnie zauważyć, że rozsądny zysk, którego wysokość obliczana jest na podstawie punktu odniesienia ROS na poziomie 3,48 %, jest w liczbach bezwzględnych wyższy w porównaniu do REK 2009 niż koszty kapitałowe zgłoszone przez Deutsche Post (np. koszty odsetek, które zostały obliczone na podstawie wewnętrznej ROS, wynoszącej […] wykorzystanego kapitału własnego oraz wyższe koszty amortyzacji oparte na wartości rynkowej).
IV.4.3.2. Okres 1990-1995
(164)
Zgodnie z § 63 ust. 1 PostVerfG Deutsche Post zobowiązana była do 1995 r. do wnoszenia na rzecz Rządu Federalnego tzw. świadczeń zwrotnych (49), których wartość wyniosła 5,838 mld EUR, czyli stanowiła 8 % obrotów spółki. W zamian za to, zgodnie z § 63 ust. 4 PostVerfG, Deutsche Post została zwolniona z obowiązku wypłaty dywidendy, której wartość przekracza wysokość świadczeń zwrotnych.
(165)
W związku z powyższym w ekspertyzie WIK wyraźnie rezygnuje się z dodatkowego uwzględnienia „rozsądnego zysku” za okres do 1995 r., ponieważ świadczenia zwrotne pokryły w pełnym zakresie koszty kapitału własnego. Dlatego też średnie roczne koszty kapitałowe Deutsche Post, wynoszące […] mln EUR (koszty odsetek na poziomie […] mln EUR oraz zwiększona wartość ustawowej amortyzacji w kwocie […] mln EUR) zostają usunięte z REK 2009, a koszty świadczenia usług powszechnych odpowiednio obniżone.
IV.4.4. Wnioski
(166)
Zarówno REK 2009, jak i ekspertyza WIK wskazują, że do 1996 r. przychody z tytułu świadczenia usług powszechnych nie były wystarczające do pokrycia kosztów związanych ze świadczeniem przedmiotowych usług. O ile zgodnie z REK 2009 Deutsche Post nawet po uwzględnieniu transferów środków publicznych wykazywała deficyt skumulowany za cały okres do 2007 r., o tyle w ekspertyzie WIK stwierdza się, że transfery środków publicznych były tak znaczne, że Deutsche Post mogła w 1997 r. osiągnąć próg rentowności.
(167)
Zgodnie z REK 2009 rentowność usług powszechnych zwiększała się do 1999 r. jedynie w niewielkim zakresie i dopiero od 2000 r. można było zauważyć, że przychody z tytułu świadczenia usług powszechnych są wystarczające do pokrycia kosztów świadczenia tych usług. Ekspertyza WIK wskazuje natomiast, że w przypadku usług powszechnych od 2000 r. osiągane były znaczne zyski, wyraźnie przekraczające wynoszącą 3,48 % medianę ROS, pomimo że w odniesieniu do usług powszechnych w zakresie doręczania paczek osiągnięto stopę zwrotu ze sprzedaży na poziomie […], czyli niższym od przeciętnej (zob. wykres 6).
Wykres 6
Porównanie rocznych nadwyżek zysku z tytułu świadczenia usług powszechnych w okresie 1990-2007 (w mln EUR, wartości nominalne)
V. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(168)
Zainteresowane strony przekazały swoje uwagi do decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r., decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sekcji przedstawiono najważniejsze informacje dotyczące wszystkich trzech decyzji.
V.1. Wyłączna licencja na stosowanie znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów
(169)
TNT podaje w wątpliwość fakt, że Deutsche Post wniosła opłatę za wyłączną licencję na stosowanie znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów. Zgodnie z § 43 PostG 1997 prawo do emisji znaczków pocztowych z napisem „Niemcy” jest zastrzeżone dla Federalnego Ministerstwa Finansów. Operator pocztowy, który występuje z wnioskiem o stosowanie tego rodzaju znaczków, musi wnieść stosowną opłatę i ponieść związane z tym koszty. Zgodnie z § 54 PostG 1997 do dnia 31 grudnia 2007 r. Deutsche Post posiadała wyłączną licencję na stosowanie znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów.
(170)
Jeżeli Deutsche Post rzeczywiście używałaby znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów, nie wnosząc przy tym stosownej opłaty, to zdaniem TNT działanie tego rodzaju stanowiłoby niezgodną z prawem pomoc państwa.
(171.
Komisja stwierdza, że w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r., w decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego powyższy środek nie był rozpatrywany. W związku z tym nie stanowi on przedmiotu niniejszej decyzji.
V.2. Dotacje do emerytur
(172)
W opinii UPS Deutsche Post odniosła korzyść w związku z częściowym zwolnieniem z zobowiązań w zakresie płatności, które miały miejsce przed 1995 r. Ponieważ zwykli operatorzy pocztowi muszą samodzielnie finansować koszty emerytur, Deutsche Post znalazła się w lepszej pozycji od swoich konkurentów. Ponadto UPS przychyla się do argumentacji Komisji, zgodnie z którą przedmiotowa pomoc nie może zostać uznana za istniejącą pomoc, ponieważ pozycja Deutsche Post uległa zasadniczej zmianie, a ponadto zostały ustanowione nowe przepisy prawne, zgodnie z którymi Deutsche Post została zwolniona z części swoich zobowiązań dotyczących finansowania kosztów emerytur dla zatrudnianych przez siebie urzędników. W opinii USP tego rodzaju zasadnicze zmiany systemu nie mogą być uznawane za zwykłe zmiany o czysto formalnym lub administracyjnym charakterze.
(173)
UPS z zadowoleniem przyjmuje wynik wstępnej oceny Komisji, iż zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE dotacje do emerytur nie mogą zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Ze względu na trwałą rentowność przedsiębiorstwa oraz fakt posiadania przez Deutsche Post wyłącznej licencji powstaje zatem uzasadnione pytanie, czy zwolnienie z odziedziczonych zobowiązań spółki jest rzeczywiście niezbędne. Ponadto przyznane dotacje nie są proporcjonalne do zgłoszonego przez władze niemieckie wspólnego celu, w szczególności ze względu na fakt, iż odziedziczone zobowiązania były rekompensowane zarówno poprzez podniesienie opłat za usługi w zakresie doręczania listów, jak i dotacje do emerytur. UPS podkreśla, że obowiązek udowodnienia proporcjonalności środka spoczywa na Rządzie Federalnym. Dotychczas władze niemieckie nie przedstawiły szczegółowych informacji potwierdzających proporcjonalność korzyści odniesionych przez Deutsche Post w związku z zastosowaniem przedmiotowego środka pomocy.
(174)
UPS uważa, że przyznanie pomocy państwa na rzecz Deutsche Post pozwoliło spółce uzyskać lepszą pozycję nie tylko w Niemczech, ale i na innych europejskich rynkach, na których Deutsche Post konkuruje z innymi operatorami pocztowymi, takimi jak UPS. Ponieważ dotacje do emerytur umożliwiły Deutsche Post osiągnięcie lepszej pozycji w segmencie usług komercyjnych ze szkodą dla innych zainteresowanych stron, nastąpiło zakłócenie konkurencji, które było niekorzystne dla konkurentów Deutsche Post.
(175)
UPS domaga się od Komisji zbadania pod kątem kryterium konieczności i proporcjonalności wszystkich dotacji, które mają na celu finansowanie uprawnień do emerytury i zostały określone w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego na okres 2007-2011. Ponadto UPS domaga się ustalenia, czy Deutsche Post otrzymuje jeszcze pomoc państwa, która stosownie do art. 107 ust. 1 TFUE byłaby niezgodna z prawem.
(176)
UPS domaga się także od Komisji bardziej szczegółowego wyjaśnienia, na jakiej podstawie Komisja stwierdziła, że pomoc państwa przyznana Deutsche Post nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. W szczególności UPS zwraca się z prośbą o przekazanie kopii ekspertyzy WIK, na podstawie której UPS mogłoby stwierdzić, w jakim stopniu wyniki ekspertyzy WIK zostały wykorzystane w celu dokonania oceny dotacji do emerytur w treści decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego.
V.3. Rekompensata z tytułu świadczenia usług powszechnych
(177)
UPS w pełni popiera dochodzenie Komisji oraz przychyla się do oceny rekompensaty z tytułu świadczenia usług powszechnych, którą zawarto w decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, Ponadto UPS przekazało zaktualizowaną wersję (50) sprawozdania ekspertów NERA z października 2006 r. (51), do której odwołuje się Komisja w punkcie 58 decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego.
(178)
O ile zgodnie ze sprawozdaniem ekspertów NERA z 2006 r. w okresie po 1999 r. średnia stopę zwrotu zaangażowanego kapitału w odniesieniu do segmentu przesyłek listowych DPWN szacowano na ponad 20 % (52), o tyle ze zaktualizowanej wersji ekspertyzy wynika, że stopa zwrot zaangażowanego kapitału w okresie 2000-2005 wynosiła nawet ponad 50 %. Natomiast w latach 2003-2005 stopa zwrotu zaangażowanego kapitału przekraczała wręcz wartość 100 %. UPS twierdzi, że zyski uzyskane z tytułu prowadzenia niezwykle dochodowej działalności w segmencie objętych regulacją cen przesyłek listowych były wystarczająco wysokie, aby mogły pokryć straty związane ze świadczeniem usług powszechnych.
(179)
UPS twierdzi ponadto, że przeprowadzona przez Deutsche Post kalkulacja kosztów nie stanowi dobrej podstawy do przeprowadzenia analizy oraz oceny rentowności i zobowiązań związanych ze świadczeniem usług zastrzeżonych. W związku z powyższym niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy dotyczącej alokacji kosztów pomiędzy usługi objęte regulacją cen, usługi powszechne oraz usługi komercyjne. Wszystkie korzyści, które zostały przyznane Deutsche Post w celu sfinansowania odziedziczonych zobowiązań, czyli np. wkłady kapitałowe przekazane na rzecz Deutsche Post przez władze niemieckie w 1995 r., a także przekazanie wartości majątkowych w formie nieruchomości i infrastruktury, muszą zostać uwzględnione przy określaniu kwoty pomocy oraz zakresu nadmiernej rekompensaty.
(180)
UPS uważa również, że - zgodnie z wyrokiem w sprawie Chronopost (53) - w odniesieniu do uzgodnień w zakresie wewnętrznych cen transferowych, zawartych z przedsiębiorstwami powiązanymi, powinna w dalszym ciągu obowiązywać zasada ceny rynkowej (arm’s length principle). W związku z powyższym Komisja powinna zbadać umowę pomiędzy Deutsche Post a DPEED, w szczególności w kontekście przewidzianych w jej treści uzgodnień cenowych.
V.4. Zbyt wysokie opłaty pocztowe
(181)
FFPI w pełni popiera decyzję z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. FFPI twierdzi, że zmiany prawne i administracyjne, których konsekwencją jest wzrost kosztów emerytur, stanowią zwykłe ryzyko handlowe, które może mieć również wpływ na rentowność przedsiębiorstwa. Z uwagi na fakt, iż przedsiębiorstwa prowadzące działalność w normalnych warunkach rynkowych muszą z własnych środków finansować tego rodzaju dodatkowe koszty, Deutsche Post nie powinna była uzyskać od władz niemieckich dotacji do emerytur.
(182)
Ponadto FFPI zwraca uwagę na fakt, że Deutsche Post w swoim sprawozdaniu finansowym z 2000 r. w sposób szczególny podkreślała znaczenie reformy swojego systemu emerytalnego, oświadczając jednocześnie, że wzrost wskaźnika EBITA o 98,6 % (zysk przedsiębiorstwa przed potrąceniem podatków, odsetek i amortyzacji) osiągnięty w odniesieniu do segmentu przesyłek pocztowych dla klientów korporacyjnych wynika przede wszystkim z obniżenia wysokości składki odprowadzanej do funduszu emerytalnego dla urzędników. W związku z powyższym reforma systemu emerytalnego nie mogła być uznawana za fakt o drugorzędnym znaczeniu bądź też o czysto formalnym lub administracyjnym charakterze.
(183)
Z badania przeprowadzonego przez FFPI w latach 2001-2008 wynika, że obowiązująca w Niemczech w 2009 r. opłata pocztowa za list standardowy o wadze do 20 g należała do jednych z najwyższych, podczas gdy opłata pocztowa za paczki o wadze do 500 g była jedną z najniższych. Powyższe wskazuje, że miało miejsce subsydiowanie skrośne.
(184)
FFPI jest przekonane, że celem przyznania pomocy na rzecz Deutsche Post nie było ożywienie wzrostu na rynku pocztowym w Niemczech ani też rozwoju określonych usług pocztowych. W okresie objętym badaniem Deutsche Post była rentownym przedsiębiorstwem, posiadającym dominującą pozycję na rynku w Niemczech i dysponującym możliwością zwiększenia zakresu swoich usług i prowadzonej działalności gospodarczej. W związku z powyższym dotacje do emerytur nie powinny zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c). TFUE.
V.5. Marże zysku
(185)
BIEK uważa, że działania Deutsche Post polegające na wykorzystaniu pozycji dominującej na rynku w celu subsydiowania skrośnego kosztów usług w zakresie doręczania listów i paczek świadczonych na rynkach, na których panuje silna konkurencja, miały niekorzystny wpływ na innych operatorów pocztowych. Ponieważ Deutsche Post dysponowała możliwością podniesienia cen na rynkach, na których posiadała wyłączną licencję oraz udziały przekraczające wartość 90 %, spółka mogła stosować subsydiowanie skrośne kosztów na tych rynkach, na których panowała silniejsza konkurencja.
(186)
Ponadto BIEK twierdzi, że Deutsche Post pomimo odziedziczonych zobowiązań osiągnęła znacznie wyższe zyski niż porównywalne przedsiębiorstwa prowadzące działalność w innych państwach europejskich; świadczy o tym m.in. wysokość marży ROS na krajowym rynku przesyłek, która kształtowała się na poziomie od 10 % do 20 %. Ta wartość marży zysku może być nawet zaniżona, ponieważ segment przesyłek krajowych obejmuje również usługi w zakresie doręczania paczek, w przypadku których średnia marża zysku jest niższa niż ma to miejsce w przypadku usług w zakresie doręczania listów.
(187)
W odniesieniu do zgłoszonych przez Deutsche Post wyższych kosztów wynagrodzeń BIEK zwraca uwagę na fakt, iż Deutsche Post zastosowała średnią wysokość wynagrodzeń w sektorze transportu jako punkt odniesienia do obliczenia kosztów wynagrodzeń porównywanych z kosztami ponoszonymi przez konkurentów. BIEK twierdzi, że wprawdzie w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja zastosowała powyższe dane liczbowe jako punkt odniesienia do obliczeń, ale należy pamiętać, że wynagrodzenia wypłacane przez konkurentów Deutsche Post są o co najmniej 15 % wyższe niż średnia wysokość wynagrodzenia uwzględniona w przywołanej decyzji. W związku z tym zgłoszone przez Deutsche Post dodatkowe koszty wynagrodzeń są w rzeczywistości niższe. BIEK uważa, że pozostała różnica w kosztach wynagrodzeń nie stanowi konsekwencji odziedziczonych zobowiązań, ale wynika z wielkości i dominującej pozycji Deutsche Post na rynku.
(188)
Ponadto zdaniem BIEK odziedziczone zobowiązania Deutsche Post, w tym także koszty emerytur, zostały z nawiązką zrekompensowane poprzez wyższe opłaty pocztowe za usługi objęte regulacją cen. Środki pomocy, do których odnosi się ocena Komisji, spowodowały natomiast, że dotychczas w segmencie usług w zakresie doręczania listów w zasadzie nie występuje żadna konkurencja, a w przypadku usług w zakresie doręczania paczek konkurencja jest w znacznym stopniu zakłócona.
VI. UWAGI WŁADZ NIEMIECKICH
VI.1. Uwagi dotyczące dotacji do emerytur
VI.1.1. Brak korzyści finansowych w przypadku rekompensaty za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji
(189)
Odwołując się do wyroku w sprawie Combus (54), władze niemieckie twierdzą, że transfery środków publicznych, których wysokość przekracza wartość kosztów ponoszonych zwykle przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego przekazane i które w ramach prywatyzacji zostały przekazane jako rekompensata z tytułu kosztów emerytury podmiotom świadczącym usługi powszechne, będącym w przeszłości własnością skarbu państwa, nie stanowią pomocy państwa.
(190)
Władze niemieckie podzielają opinię Komisji, zgodnie z którą należy dokonać porównania kosztów socjalnych Deutsche Post z kosztami socjalnymi ponoszonymi przez jej konkurentów. Powyższe porównanie powinno jednak zostać dokonane już na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE, a nie dopiero w ramach badania zgodności z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
VI.1.2. Brak korzyści finansowych w stosunku do sytuacji przed 1995 r.
(191)
W opinii władz niemieckich dotacje do emerytury nie spowodowały obniżenia kosztów ponoszonych przez Deutsche Post, które normalnie spółka musiałaby pokryć z własnych środków. W związku z tym Deutsche Post nie odniosła korzyści w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Władze niemieckie twierdzą, że Deutsche Post nie była prawnie zobowiązana do wypłaty urzędnikom emerytury przed i po 1995 r. Również sytuacja ekonomiczna spółki nie pozwalała na takie rozwiązanie.
(192)
Władze niemieckie twierdzą, po pierwsze, że zgodnie z § 46 PostVerfG 1989 urzędnicy przejęci w 1989 r. przez Deutsche Post w dalszym ciągu pozostawali pracownikami Federacji. Również po drugiej reformie z 1995 r. urzędnicy Deutsche Post, zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994, a także zgodnie z art. 143 niedawno dodanym do Ustawy Zasadniczej, w dalszym ciągu byli zatrudnieni przez Federację.
(193)
Ponieważ podmiotem odpowiedzialnym za zaspokojenie roszczeń emerytalnych urzędników był zawsze Rząd Federalny, Deutsche Post nigdy nie miała prawnego obowiązku korzystania z własnych środków.
(194)
I nawet jeżeli zgodnie z § 54 ust. 2 PostVerfG 1989 na Deutsche Post spoczywał obowiązek finansowania uprawnień emerytalnych urzędników, to władze niemieckie utrzymują, że powyższy przepis dotyczący roszczeń emerytalnych (podobnie jak zobowiązanie do wniesienia świadczeń zwrotnych zgodnie z § 63 PostVerfG 1989) obowiązywał „w stosunku wewnętrznym” i miał na celu stworzenie źródeł przychodu dla budżetu Federacji. W związku z powyższym regulacja ta nie nakłada na Deutsche Post zobowiązań w stosunku do urzędników.
(195)
Również po drugiej reformie pocztowej z 1995 r., zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994 oraz §§ 14 i 16 PostPersRG 1994, to Federacja ponosiła wyłączną odpowiedzialność za zaspokojenie roszczeń emerytalnych urzędników. W związku z tym zobowiązanie Deutsche Post do odprowadzania składek do kasy emerytalnej dla byłych urzędników pocztowych zgodnie z 16 ust. 1 PostPersRG, podobnie jak zobowiązanie przewidziane w § 54 ust. 2 PostVerfG 1989, spowodowało jedynie odciążenie budżetu Federacji. Zobowiązania te nie miały natomiast żadnego wpływu na obowiązek zapewnienia świadczeń emerytalnych, który spoczywa wyłącznie na Federacji.
(196)
Również z punktu widzenia prawa cywilnego Rząd Federalny nie mógł przenieść zobowiązania do finansowania roszczeń emerytalnych urzędników na utworzone w 1995 r. przedsiębiorstwo DPAG. Zgodnie z przepisami prawa cywilnego w przypadku przeniesienia istniejących zobowiązań emerytalnych na odrębną prawnie spółkę zależną obowiązek uregulowania należności odnoszących się do praw majątkowych osób trzecich spoczywa w dalszym ciągu na spółce macierzystej.
(197)
Władze niemieckie twierdzą ponadto, że Deutsche Post nigdy nie dysponowała w wystarczającym zakresie środkami własnymi, które mogłyby zostać wykorzystane do sfinansowania zobowiązań dotyczących emerytur. Po pierwsze, przedsiębiorstwo POSTDIENST przed 1995 r. zawsze wykazywało deficyty, które Federacja musiała rekompensować poprzez transfer środków w wysokości 5,6 mld EUR. Po drugie, w momencie, w którym przedsiębiorstwo POSTDIENST zostało w 1995 r. przekształcone w DPAG, wartość skumulowanych zobowiązań emerytalnych wynosiła […] mld EUR. Ze względu na posiadanie w bilansie tego rodzaju zobowiązań po stronie pasywów nie było możliwe utworzeni DPAG w formie przedsiębiorstwa prawa prywatnego, ponieważ Rząd Federalny nie przekazał odpowiedniego kapitału, który zapewniłby DPAG niezbędną rentowność.
VI.1.3. Dotacja do emerytur stanowi istniejącą pomoc zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE
(198)
Jeżeli dotacje do emerytur zostaną uznane za pomoc państwa, to zdaniem władz niemieckich środek ten należy uznać za istniejącą pomoc zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 659/1999, ponieważ państwo od 1953 r., czyli od daty wejścia w życie odpowiedniego przepisu niemieckiej Ustawy Zasadniczej, jest wyłącznym dłużnikiem oraz podmiotem zobowiązanym do finansowania roszczeń emerytalnych urzędników. Władze niemieckie w dalszym ciągu utrzymują, że ani pierwsza reforma pocztowa z 1989 r., ani też druga reforma pocztowa z 1995 r. nie wprowadziły żadnych zmian w odniesieniu do zobowiązania państwa do zapewnienia świadczeń emerytalnych oraz ich finansowania. Władze niemieckie twierdzą, że Deutsche Post ani przed, ani też po 1995 r. nie była prawnie zobowiązana do wypłaty urzędnikom świadczeń emerytalnych. Również sytuacja ekonomiczna spółki nie pozwalała na takie rozwiązanie.
(199)
Ponadto władze niemieckie zwracają uwagę na opinię, wyrażoną przez Komisję przed Sądem w sprawie T-266/02. Zdaniem władz niemieckich z punktu 54 przywołanego wyroku wynika, że Komisja „w ramach zaskarżonej decyzji wyszła z założenia, iż jedynie płatności transferowe dokonane przez DB-Telekom przysporzyły jej korzyści” (55).
(200)
W oparciu o powyższą opinię władze niemieckie dowodzą, że Komisja zaprzeczyła tym samym istnieniu korzyści finansowej w odniesieniu do dotacji do emerytur. Władze niemieckie uważają, że Komisja zdecydowała tym samym o „niewnoszeniu zastrzeżeń” zgodnie z art. 4 rozporządzenia (WE) nr 659/1999. Ponadto zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 tego rodzaju pozytywna decyzja oznaczałaby, że dotacje do emerytur stanowią istniejącą pomoc.
VI.1.4. Dotacje do emerytur stanowią zgodną z rynkiem wewnętrznym rekompensatę za odziedziczone zobowiązania zgodnie z art. 107 ust. 3 TFUE
(201)
W kontekście argumentacji przedstawionej przez Komisję w decyzji w sprawie La Poste władze niemieckie twierdzą, że dotacja do emerytur jest zgodna z rynkiem wewnętrznym stosownie do art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, uzasadniając swoje stanowisko w następujący sposób:
-
Deutsche Post odprowadzała składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie wyższej niż wysokość przypadającej na pracodawcę składki na ubezpieczenie emerytalne, zdrowotne i pielęgnacyjne,
-
Komisja nie określiła przewagi komparatywnej we właściwy sposób, ponieważ przy obliczeniach przyjęto założenie, że przychody uzyskane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen pozwalają na sfinansowanie zobowiązania # 2 (składki na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji) La Poste - podobnie jak inne obecne na rynku przedsiębiorstwa pocztowe - również refinansowała swoje koszty socjalne poprzez wyższe opłaty pocztowe, czego jednak Komisja nie wzięła pod uwagę w decyzji w sprawie La Poste,
-
pomimo iż Niemcy zasadniczo podzielają opinię, że przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen powinny pokryć zgłoszone zobowiązania, to Komisja nie udowodniła, że organ regulacyjny przychylił się do wniosku władz niemieckich dotyczącego finansowania kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, ani też nie wykazała, że przychody te były rzeczywiście na tyle wysokie, iż umożliwiały sfinansowanie kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(202)
Ponadto władze niemieckie zwracają uwagę na fakt, iż Komisja w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego dotyczącego Royal Mail (56) podkreśliła, jak bardzo jest istotne, aby w interesie dalszej spójnej praktyki podejmowania decyzji dokonywać oceny kosztów emerytur byłych przedsiębiorstw państwowych na podstawie spójnych kryteriów. W związku z powyższym również w treści decyzji w sprawie La Poste Komisja powinna była uwzględnić swoją wstępną ocenę, dokonaną w sprawie Royal Mail. W przypadku Royal Mail Komisja nie wniosła żadnych zastrzeżeń do rekompensaty związanej z deficytami emerytalnymi, pomimo że ze sprawozdania Hoopera z 2008 r. wynika, że koszty emerytur Royal Post były częściowo finansowane za pomocą wyższych opłat pocztowych za usługi objęte regulacją cen.
VI.1.4.1. Podstawą dla punktu odniesienia powinny być koszty socjalne typowe dla warunków konkurencji
(203)
Powołując się na ekspertyzę prof. Ehlermanna z dnia 19 lipca 2011 r. (57), władze niemieckie twierdzą, że przy określaniu punktu odniesienia dla kosztów socjalnych Deutsche Post Komisja popełniła dwa błędy.
(204)
Władze niemieckie twierdzą, że część składki przypadająca na pracownika nie powinna była zostać uwzględniona przy określaniu punktu odniesienia, ponieważ w przypadku sektora prywatnego pracodawca nie jest prawnie zobowiązany do finansowania tej części składki. Pracodawca przejmuje obowiązek wniesienia całości składek na ubezpieczenie społeczne wyłącznie ze względów administracyjnych, nie jest jednak do tego prawnie zobowiązany. Uwzględnienie części składki przypadającej na pracownika przy określaniu punktu odniesienia byłoby również sprzeczne z dotychczasową praktyką podejmowania decyzji (zob. decyzja w sprawie La Poste).
(205)
Podstawą do określania punktu odniesienia dla kosztów socjalnych powinny być natomiast wynagrodzenia typowe dla rynku (58), ponieważ wartość wynagrodzenia pobieranego przez urzędników jest znacznie wyższa niż średnia rynkowa.
VI.1.4.2. Przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie są wystarczające do finansowania kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji
(206)
Władze niemieckie podkreślają w pierwszej kolejności, że założenie dotyczące możliwości całkowitego sfinansowania zobowiązania # 2 z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen ma wyłącznie hipotetyczny charakter, ponieważ nie istnieje możliwość stwierdzenia, czy regulowane ceny zostały rzeczywiście podniesione w celu zrekompensowania kosztów, które nie są typowe dla warunków konkurencji. Po pierwsze, na podstawie decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. nie można określić, czy i w jakim stopniu, organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych uznał zgłoszone zobowiązania za koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji. Po drugie, do 2002 r. wysokość cen była utrzymywana na poziomie zatwierdzonym w 1997 r.; nie da się stwierdzić, czy ceny te zawierały rekompensatę z tytułu kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, poniesionych w związku ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen.
(207)
Władze niemieckie twierdzą, iż nie jest wystarczające wykazanie, że w odniesieniu do segmentu usług nieobjętych regulacją cen obowiązywały niższe stawki składki na ubezpieczenie społeczne, niż miało to miejsce w przypadku konkurencyjnych przedsiębiorstw. Niezbędne jest bowiem również zbadanie, czy z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen rzeczywiście mogły zostać sfinansowane zobowiązania socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(208)
Deutsche Post odniosłaby korzyść finansową związaną z przyznaniem rekompensaty za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, wyłącznie w przypadku, gdyby wartość rekompensaty przekazanej spółce była wyższa od łącznej wartości kosztów socjalnych ponoszonych przez Deutsche Post w związku ze świadczeniami dla urzędników.
(209)
Władze niemieckie z ubolewaniem przyjmują fakt, iż nie przeprowadzono szczegółowej kalkulacji, na podstawie której istniałaby możliwość stwierdzenia, czy przedsiębiorstwu Deutsche Post została przyznana nadmierna czy też niedostateczna rekompensata z tytułu kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, ponoszonych w związku ze świadczeniami dla urzędników. Władze niemieckie podkreślają, że przeprowadzenie tego rodzaju kalkulacji jest niezbędne do stwierdzenia, czy istnieje w tym przypadku korzyść finansowa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
a) Z ekspertyzy wynika, że Deutsche Post otrzymała niedostateczną rekompensatę z tytułu kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(210)
W celu rozwiązania tego problemu władze niemieckie przekazały ekspertyzę prof. Webera (59), z której wynika, że koszty socjalne związane z zatrudnieniem urzędników miały dla Deutsche Post negatywne konsekwencje finansowe. Po pierwsze, w ekspertyzie wskazuje się rzeczywistą kwotę, o jaką koszty socjalne związane ze świadczeniami dla urzędników, ponoszonymi przez Deutsche Post przewyższają koszty socjalne konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego (w ekspertyzie - „koszty socjalne DPAG przekraczające poziom rynkowy” lub „niekorzystna sytuacja strukturalna”). W ekspertyzie Webera koszty przekraczające poziom rynkowy są zestawiane z wysokością rekompensaty za zobowiązanie # 2.
(211)
Jak wynika z tabeli 5, jako koszty socjalne związane z zatrudnieniem urzędników uwzględnia się w ekspertyzie składki odprowadzane przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego dla urzędników oraz pozostałe koszty socjalne, takie jak składki na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków, czy też inne ubezpieczenia.
(212)
Koszty socjalne związane z zatrudnieniem pracowników są definiowane w ekspertyzie w następujący sposób: część przypadającej na pracodawcę składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i pielęgnacyjne, pomnożona przez wartość „rynkowych” wynagrodzeń (np. wynagrodzenie minimalne dla większości urzędników w 2007 r.).
(213)
Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, to ponoszone przez Deutsche Post w związku ze świadczeniami dla urzędników koszty socjalne, które przekraczają punkt odniesienia dla kosztów socjalnych pracowników zdefiniowany na podstawie przypadającej na pracownika części składki na ubezpieczenie społeczne.
Tabela 5
Obliczenie wyniku finansowego netto zgodnie z ekspertyzą przekazaną przez władze niemieckie
-
Składki na fundusz emerytalny
-
pozostałe koszty socjalne
+
„typowe dla warunków konkurencji” koszty socjalne jako punkt odniesienia (podstawę stanowi przypadająca na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne oraz wynagrodzenia „rynkowe” (np. wynagrodzenie minimalne z 2007 r.))
Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji
+
rekompensata z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen (zobowiązanie # 2 - zobowiązania socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji)
Wynik finansowy netto (niedostateczna lub nadmierna rekompensata)
(214)
Z obliczeń wynika, że w okresie 1995-2007 wartość zobowiązania # 2 nie była wystarczająca do pokrycia kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji. W ekspertyzie stwierdza się nawet, że wysokość rekompensaty otrzymanej przez Deutsche Post była o […] mld EUR za niska. Ekspert stwierdza, że nawet w przypadku, w którym przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen byłyby wystarczające do sfinansowania zobowiązania # 2, Deutsche Post nie otrzymała wystarczającej rekompensaty za poniesione koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
b) Zgodnie z REK 2009 przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie są wystarczające do pokrycia kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(215)
Władze niemieckie twierdzą, że dopóki świadczenie usług objętych regulacją cen przynosi straty, których wysokość przekracza koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, nie można stwierdzić, że przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen rzeczywiście rekompensują koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji. W związku z powyższym władze niemieckie przekazały uwagi oparte na ekspertyzie i REK 2009 (60), które miały na celu udowodnienie, że straty związane ze świadczeniem sług objętych regulacją cen były wyższe niż koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(216)
Obliczenia opierają się na REK 2009. Przyjmuje się przy tym (odwołując się do ekspertyzy Deloitte II, która zostanie szczegółowo omówiona w sekcji VI.3.2), że w przypadku usług objętych regulacją cen odpowiednia wartość ROS wynosi 7 %. Po odliczeniu rozsądnego zysku wartość strat związane ze świadczeniem usług objętych regulacją cen kształtuje się na poziomie […] mld EUR. Jest zatem wyższa niż wysokość kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zgłoszonych za okres 1995-2007. W związku w powyższym przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie wystarczają na pokrycie rozpatrywanych kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
VI.2. Uwagi dotyczące rekompensaty z tytułu świadczenia usług powszechnych
VI.2.1. Transfery środków publicznych
(217)
Władze niemieckie argumentują, że transfery środków publicznych nie stanowią korzyści finansowej dla Deutsche Post, ponieważ płatności w wysokości 5,666 mld EUR stanowią wyłączenie rekompensatę za świadczenia zwrotne o wartości 5,838 mld EUR, które Deutsche Post zobowiązana była wnosić do 1995 r.
(218)
Jak wspomniano w decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, powyższe świadczenia zwrotne wzięły swój początek z praktyki stosowanej przez administrację pocztową, która zobowiązana była do odprowadzenie corocznie 10 % swoich dochodów operacyjnych na rzecz Federacji. W okresie 1989-1995 świadczenia zwrotne były stopniowo wycofywane zgodnie z § 63 ust. 1 PostVerfG Do 1993 r. Deutsche Post była zobowiązana do odprowadzania 10 % swoich dochodów operacyjnych. Od 1993 r. wysokość świadczeń zwrotnych była stopniowo redukowana. Na przykład w 1993 r. stanowiły one 10 % dochodów operacyjnych pomniejszonych o kwotę 153 mln EUR. W 1994 r. wartość przedmiotowych świadczeń stanowiła 70 % wartości z 1993 r. W 1995 r. Deutsche Post wpłaciła 50 % kwoty świadczeń zwrotnych z 1993 r. Łącznie w latach 1990-1995 Deutsche Post uiściła świadczenia zwrotne w wysokości 5,838 mld EUR.
(219)
Zgodnie z § 63 ust. 4 PostVerfG istniał obowiązek odliczania wypłat dywidendy od świadczeń zwrotnych. W związku z powyższym przepisem, a także ze względu na zwolnienie z podatków bezpośrednich i pośrednich, Komisja w decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego stwierdziła, że świadczenia zwrotne powinny zostać uznane za środek zastępczy w stosunku do zwolnienia z podatków bezpośrednich i pośrednich, a także za wynagrodzenie za wkład finansowy przekazany przez Federację jako udziałowca.
(220)
W odpowiedzi na powyższe stwierdzenie władze niemieckie przekazały ekspertyzę KPMG, wedle której świadczenia zwrotne z wielu powodów nie mogą zostać uznane za środek zastępczy w stosunku do podatków lub dywidendy.
(221)
Zgodnie z ekspertyzą KPMG świadczenie zwrotne nie może zostać uznane za podatek, ponieważ od 1931 r. wysokość świadczeń zwrotnych określana jest na podstawie wysokości dochodów operacyjnych. W związku z tym świadczenia zwrotne musiały być wnoszone również wówczas, gdy Deutsche Post notowała straty. Natomiast wysokość podatku dochodowego od osób prawnych obliczana jest na podstawie rzeczywiście osiągniętej nadwyżki rocznej. Uznanie świadczeń zwrotnych za podatek byłoby tym samym sprzeczne z konstytucyjną zasadą opodatkowania według wydajności.
(222)
W opinii autorów ekspertyzy również porównanie świadczeń zwrotnych do podatku VAT nie jest właściwe. W przypadku podatku VAT obowiązkowi podatkowemu towarzyszy bowiem prawo do odliczenia podatku za pobrane świadczenia, co w przypadku świadczeń zwrotnych nie ma miejsca, w związku z czym sposób obliczenia wysokości świadczeń zwrotnych różni się znacznie od procedury określenia rzeczywistego zobowiązania przedsiębiorstwa w odniesieniu do podatku VAT.
(223)
Ponadto władze niemieckie twierdzą, że świadczenia zwrotne nie mogą również zostać uznane za dywidendę. Wypłata dywidendy odnosi się do wyników finansowych uzyskanych w poprzednim roku lub w poprzednich latach gospodarczych. Deutsche Post nie osiągnęła natomiast zysku w latach 1990-1995, a mimo to uiściła świadczenia zwrotne. W związku z powyższym świadczenia zwrotne nie są także dywidendą.
(224)
W ekspertyzie KPMG stwierdza się, że świadczenia zwrotne nie mogą zostać uznane za podatki lub dywidendy, lecz stanowią raczej opłatę „sui generis”, do której wniesienia zobowiązano Deutsche Post oraz jej następców.
(225)
Powołując się na ekspertyzę KPMG, władze niemieckie odrzucają założenie Komisji, zgodnie z którym świadczenia zwrotne mogą zostać uznane za środek zastępczy w stosunku do podatku dochodowego lub dywidendy. Władze niemieckie utrzymują, że nałożenie na Deutsche Post zobowiązania w formie świadczeń zwrotnych nie było uzasadnione ani z merytorycznego, ani też z gospodarczego punktu widzenia. Z uwagi na fakt, iż transfery środków publicznych spowodowały wyłącznie zmniejszenie kosztów związanych ze świadczeniami zwrotnymi, a spółka nie odniosła z tego tytułu żadnej korzyści gospodarczej, płatności te nie stanowią pomocy państwa.
(226)
Pomocniczo władze niemieckie przedstawiają również dwa kolejne powody mające na celu potwierdzenie, że transfery środków publicznych nie stanowią pomocy państwa. Po pierwsze, transfery środków publicznych - z uwagi na osiągnięty w kolejnych latach znaczny zwrot z inwestycji (ROI), a także wysokie przychody uzyskane przez Deutsche Post w związku z wejściem na giełdę - są zgodne z zasadą prywatnego inwestora. Po drugie, transfery środków publicznych nie stanowią pomocy państwa, ponieważ zarówno z REK 2009, jak i z ekspertyzy WIK wynika, że wartość skumulowanych strat związanych ze świadczeniem usług powszechnych w latach 1990-1994, była wyższa niż wartość transferów środków publicznych. W związku z powyższym Deutsche Post nie otrzymała dostatecznej rekompensaty za świadczenie usług w ramach realizacji obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
VI.2.2. Państwowe gwarancje
(227)
Władze niemieckie twierdzą, że z wielu powodów dalsze udzielanie przez Federację gwarancji dla papierów dłużnych, wyemitowanych przed 1995 r. zgodnie z 2 ust. 4 PostUmwG 1994, nie przynosi selektywnej korzyści Deutsche Post po 1995 r.
(228)
Każde przedsiębiorstwo prywatne również w przypadku oddzielenia się spółki zależnej ponosi bowiem odpowiedzialność za jej za zobowiązania. Nawet w przypadku zbycia tego rodzaju zobowiązań na rzecz osób trzecich, przedsiębiorstwo prywatne w dalszym ciągu odpowiada za swoje niespłacone zobowiązania. Ponadto należy pamiętać, że udzielenie pierwotnej gwarancji państwowej dla papierów dłużnych było niezbędne jedynie ze względu na fakt, iż przedsiębiorstwo POSTDIENST nie posiadało odrębnej osobowości prawnej. § 40 PostVerfG 1989, który stanowi, że papiery dłużne Deutsche Post są równorzędne w stosunku do papierów dłużnych Federacji, ma czysto deklaratywny charakter.
(229)
Po drugie, DPAG nie mogło odnieść korzyści wskutek przejęcie papierów dłużnych POSTDIENST, ponieważ DPAG w 1995 r. mogło refinansować swoją działalność przy niższych stopach procentowych. Wartość papierów dłużnych POSTDIENST na dzień 1 stycznia 1995 r. wynosiła łącznie 931 mln EUR przy średniej stopie procentowej na poziomie 7,17 % i pozostałym okresie obowiązywania 8,8 lat. Ponieważ wysokość krótkoterminowej stopy procentowej w dniu 1 stycznia 1995 r. wynosiła od 5 % do 5,5 %, DPAG poniosło koszty wyższe o 1,7 %, co oznaczało wyższe wydatki z tytułu odsetek na poziomie 15,3 mln EUR.
(230)
Po trzecie, na podstawie porównania średniego poziomu stóp procentowych obowiązujących na rynku dla instrumentów dłużnych przedsiębiorstw prywatnych oraz wysokości stopy procentowej obowiązującej w dniu, w którym zostały pierwotnie wyemitowane instrumenty dłużne POSTDIENST, władze niemieckie twierdzą, że przedsiębiorstwo POSTDIENST pozyskało kapitał według stopy procentowej wyższej niż średnia stopa procentowa obowiązująca na rynku. Władze niemieckie nie przeprowadziły szczegółowego dochodzenia, lecz jedynie dokonały porównania stóp procentowych obowiązujących w odniesieniu do określonych instrumentów dłużnych POSTDIENST ze zagregowaną średnią rynkową.
(231)
Pomocniczo władze niemieckie argumentują, że państwowe gwarancje kredytowe stanowią istniejącą pomoc zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 659/1999. Jako że Deutsche Bundespost była do końca 1994 r. częścią administracji publicznej, papiery dłużne od momentu jej powstania w 1950 r. uznaje się za dług zaciągnięty przez państwo. Jeżeli zatem wskutek przyznania państwowych gwarancji kredytowych Deutsche Post odniosła korzyści związane ze stopami procentowymi, to środki te muszą zostać uznane za istniejącą pomoc. Władze niemieckie zwracają również uwagę na decyzję Komisję w sprawie EDF (61), w której podobna gwarancja została uznana za istniejącą pomoc.
VI.2.3. Wyłączna licencja
(232)
Władze niemieckie twierdzą, że zgodnie z wyrokiem w sprawie PreussenElektra (62) przychody z tytułu działalności w segmencie przesyłek listowych objętych regulacją cen nie stanowią pomocy państwa.
(233)
Zatem ponieważ przychody z tytułu działalności w segmencie objętych regulacją cen przesyłek listowych nie stanowią zasobów państwowych, to rzekomo zbyt wysokie opłaty pocztowe mogą być jedynie przedmiotem postępowania zgodnie z art. 102 TFUE.
VI.3. Uwagi Rządu Federalnego dotyczące ekspertyzy WIK
VI.3.1. Ekspertyza WIK potwierdza konieczność transferów środków publicznych jako rekompensaty z tytułu kosztów netto poniesionych w związku realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych do 1995 r.
(234)
Pomijając wszystkie zastrzeżenia metodologiczne, władze niemieckie twierdzą, że ekspertyza WIK stanowi potwierdzenie ich punktu widzenia, zgodnie z którym transfery środków publicznych były niezbędne do zrekompensowania strat, które Deutsche Post odnotowała w latach 1990-1995 w związku ze świadczeniem usług powszechnych.
(235)
Nie można zatem uwzględnić wszystkich nadwyżek zysków po 1995 r., ponieważ transfery środków publicznych zostały pochłonięte przez koszty netto świadczenia usług powszechnych, które Deutsche Post musiała finansować do 1995 r. Również unieważnienie przez Sąd negatywnej decyzji z 2002 r. potwierdza, że środki, które zostały już „pochłonięte”, nie mogą zostać ponownie wykorzystane. Z uwagi na fakt, iż transfery środków publicznych zostały wykorzystane na pokrycie strat powstałych już przed 1995 r., nie mogły zostać w późniejszym czasie uwzględnione w kontekście finansowania nadwyżek zysków.
VI.3.2. Niewłaściwe określenie rozsądnego zysku
(236)
Główne zastrzeżenie władz niemieckich, które powołują się na ekspertyzę Deloitte, dotyczy uwzględnienia w ekspertyzie WIK zbyt dużej liczby niewielkich przedsiębiorstw przy określaniu punktu odniesienia. Jako porównywalne przedsiębiorstwa należy uwzględnić przede wszystkim duże przedsiębiorstwa świadczące usługi w zakresie doręczania paczek oraz przedsiębiorstwa logistyczne, których sieci są podobne są do sieci Deutsche Post pod względem rozmiarów i stopnia złożoności (63).
(237)
W ekspertyzie Deloitte II przyjęto założenie, że odpowiednimi porównywalnymi przedsiębiorstwami dla Deutsche Post są przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze doręczania paczek oraz w sektorze pocztowym, które dysponują złożoną siecią odbioru i doręczeń przesyłek. Z uwagi na znaczenie typowych dla sieci usług pocztowych korzyści związanych z ilością, skalą oraz koncentracją, to właśnie duże przedsiębiorstwa, a nie mniejsze spółki, powinny zostać uznane za porównywalne przedsiębiorstwa. Również przedsiębiorstwa spedycyjne i logistyczne do pewnego stopnia nadają się jako porównywalne przedsiębiorstwa, ponieważ wykorzystują podobne dobra inwestycyjne.
(238)
W ekspertyzie Deloitte II za porównywalne przedsiębiorstwa uznano tylko te przedsiębiorstwa pocztowe, których obroty przekraczały kwotę 100 mln EUR. W ten sposób wyodrębniono niewielką grupę składającą się z sześciu porównywalnych dużych przedsiębiorstw świadczących międzynarodowe usługi w zakresie przesyłek ekspresowych (UPS, FedEx i TNT Express) oraz z innych operatorów pocztowych (głównie ze Stanów Zjednoczonych i z Wielkiej Brytanii).
(239)
W przypadku wyżej wymienionej grupy porównawczej mediana ROS w okresie 1998-2007 wynosiła 7,4 %, a trzeci kwartyl ROS, stanowiący górny pułap dla rozsądnego zysku - 12 %. W przypadku większej grupy porównawczej, obejmującej 18 przedsiębiorstw logistycznych oraz 19 przedsiębiorstw spedycyjnych, mediana ROS wynosiła od 4,6 % do 5,7 %, przy czym należy zaznaczyć, że w ekspertyzie Deloitte II wyrażono wątpliwości dotyczące zasadności porównania wyżej wymienionych przedsiębiorstw z Deutsche Post.
(240)
Na podstawie danych dotyczących obu grup porównawczych zaleca się w ekspertyzie Deloitte II, aby za punkt odniesienia dla rozsądnego zysku przyjąć wartość ROS w przedziale od 6,1 % do 11,7 %.
(241)
Jeżeli chodzi o określenie marży rozsądnego zysku za pomocą danych grupy porównawczej, to w ekspertyzie Deloitte II zwraca się uwagę na fakt, iż po zastosowaniu zwykłej wieloletniej ROS jako punktu odniesienia, wysokość rozsądnego zysku została określona na zbyt niskim poziomie, ponieważ, po pierwsze, pomiędzy dwoma kolejnymi latami występują znaczne i regularne różnice, a, po drugie, w przypadku dwóch przedsiębiorstw z tej samej branży mogą występować znaczne rozbieżności w zakresie rentowności. W przypadku gdy zastosowany punkt odniesienia dla rozsądnego zysku jest o wiele za niski, istnieje niebezpieczeństwo braku możliwości realizacji skutecznych projektów inwestycyjnych.
(242)
Jak podkreślono już w ekspertyzie Deloitte I, punkt odniesienia dla rozsądnego zysku, przyjęty w ekspertyzie WIK na podstawie mediany porównywalnych przedsiębiorstw, całkowicie pomija wzrost wydajności, który Deutsche Post w większości przypadków uzyskiwała po 1990 r. Zgodnie z punktami 14 i 18 ram wspólnotowych z 2005 r. przy określaniu rozsądnego zysku należy jednak wprowadzić kryteria, „w szczególności w zakresie jakości świadczonej usługi oraz wzrostu wydajności”.
(243)
W związku z powyższym poziom odniesienia dla rozsądnego zysku powinien zostać określony na podstawie zakresów definiowanych na przestrzeni całego roku. Zyski, które osiągałyby górne wartości lub też nawet przekraczały wspomniany zakres, mogłyby wskazywać na fakt, iż przeciętne przedsiębiorstwo przekroczyło punkt odniesienia wskutek osiągnięcia lepszych wyników operacyjnych lub komercyjnych. Organy regulacyjne powinny akceptować tego rodzaju zyski w celu tworzenia dalszych zachęt do zwiększania efektywności.
(244)
Władze niemieckie zwracają także uwagę na fakt, że wysokość rozsądnego zysku musi być zgodna z wcześniejszymi decyzjami, w których w odniesieniu do przedsiębiorstw prowadzących działalność w segmencie transportu autobusowego i kolejowego zatwierdzono ROS na poziomie od 7 % do 8 % (64).
VI.3.3. Nieodpowiednia alokacja i kalkulacja kosztów
(245)
Władze niemieckie ponownie podkreślają, że wszelka realokacja zobowiązań w zakresie usług powszechnych w stosunku do usług komercyjnych jest nieuzasadniona zarówno z merytorycznego, jak i praktycznego punktu widzenia. Zgodnie z art. 7 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (65) wszystkie dodatkowe koszty netto związane ze świadczeniem usług powszechnych powinny być finansowane z przychodów uzyskanych w związku z monopolem w zakresie wysyłki listów, a nie z przychodów z tytułu świadczenia usług komercyjnych.
(246)
Ponadto władze niemieckie twierdzą, że w ekspertyzie WIK niektóre koszty ponoszone przez Deutsche Post zostały niedoszacowane:
-
świadczenia zwrotne, które Deutsche Post obowiązana była wnosić do 1995 r., powinny zostać odliczone jako koszty, a nie stosowane jako wartość zastępcza dla kosztów kapitałowych, bądź też na potrzeby określenia rozsądnego zysku. Powołując się na ekspertyzę KPMG władze niemieckie odrzucają stwierdzenie zawarte w ekspertyzie WIK, jakoby świadczenia zwrotne mogły być uznawane za środek zastępczy w stosunku do podatku dochodowego i dywidend. Władze niemieckie utrzymują, że nałożenie na Deutsche Post zobowiązania w formie świadczeń zwrotnych nie było uzasadnione ani z merytorycznego, ani też z gospodarczego punktu widzenia. Oprócz uwzględnienia rozsądnego zysku jako wynagrodzenia za zaangażowany kapitał należało również uwzględnić świadczenia zwrotne jako koszty świadczenia usług powszechnych,
-
w przypadku kosztów amortyzacji należało natomiast zastosować realistycznie oszacowane w oficjalnym bilansie podatkowym wartości godziwe majątku trwałego, a nie niższe wartości księgowe zawarte w sprawozdaniu finansowym,
-
ponadto należało w pełnym zakresie uwzględnić koszty dodatkowych świadczeń emerytalnych dla pracowników prywatnych.
VI.4. Uwagi dotyczące uwag przekazanych przez strony trzecie
VI.4.1. Dotacje do emerytur
(247)
Władze niemieckie przypominają, że Deutsche Post nie była prawnie zobowiązana do przejęcia w 1995 r. finansowania zobowiązań emerytalnych. Również sytuacja ekonomiczna spółki nie pozwalała na takie rozwiązanie. Koszty emerytur stanowią zatem dług państwa zgodnie z decyzją Komisji w sprawie Poste Italiane (66). Deutsche Post nie odniosła korzyści finansowej związanej z przyznaniem dotacji do emerytur.
(248)
UPS twierdzi, że zwykły operator musi samodzielnie ponosić koszty emerytur; tymczasem władze niemieckie wyrażają opinię, że koszty emerytury dla urzędników stanowią koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji i nie mogą być w związku z tym porównywane ze składkami na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanymi przez konkurentów Deutsche Post na rzecz pracowników. Konkurenci odprowadzają bowiem wyłącznie przypadającą na pracownika część składki na ubezpieczenie społeczne i nie posiadają odziedziczonych zobowiązań, związanych z istniejącymi prawami do emerytury.
(249)
Władze niemieckie podkreślają, że istnieje potrzeba przeprowadzenia kalkulacji dotyczącej nadmiernej rekompensaty, ponieważ przedsiębiorstwa UPS i FFPI przyjęły w swoich uwagach założenie, iż Komisja dokona takiej kalkulacji w celu wykazania, że Deutsche Post otrzymała nadmierną rekompensatę.
VI.4.2. Rekompensata z tytułu świadczenia usług powszechnych
(250)
Powołując się na sprawozdanie ekspertów NERA z 2006 r., władze niemieckie podkreślają, że Komisja w związku ze sprawą dotyczącą pomocy państwa COMP/37.821, sama przyjęła założenie, iż szacowana w sprawozdaniu ekspertów NERA stopa zwrot zaangażowanego kapitału w segmencie przesyłek listowych DPWN nie jest wystarczająca do wykazania nadmiernych opłat pocztowych na potrzeby art. 102 TFUE.
(251)
Władze niemieckie twierdzą w sposób ogólny, że kryterium zwrotu zaangażowanego kapitału nie jest właściwe do określenia nadwyżek zysków. W przypadku niższej kapitałochłonności istnieje bowiem możliwość, że wysokiej stopie zwrotu z kapitału będzie towarzyszyć niska stopa zwrotu ze sprzedaży. Ponieważ w większości przypadków ryzyko związane jest z przychodami oraz kosztami, stopa zwrotu ze sprzedaży stanowi odpowiednie kryterium dla określenia nadwyżki zysków, w szczególności w odniesieniu do przedsiębiorstw o niższej kapitałochłonności. Jeżeli wysokość stopy zwrotu ze sprzedaży jest pomocniczo uwzględniana jako kryterium dla określenia zysków, jak ma to miejsce w przypadku sprawozdania ekspertów NERA, to okazuje się, że Deutsche Post osiągnęła wyższą stopę zwrotu ze sprzedaży niż Royal Mail, ale znacznie niższą niż przedsiębiorstwo TNT. W związku z tym oszacowana w sprawozdaniu ekspertów NERA wysokość stopy zwrotu ze sprzedaży w segmencie przesyłek listowych DPWN jest znacznie niższa od punktu odniesienia dla nadwyżki zysków.
(252)
Władze niemieckie uważają w związku z powyższym, że ani sprawozdanie ekspertów NERA z 2006 r., ani też jego zaktualizowana wersja nie mają żadnego znaczenia w kontekście dochodzenia dotyczącego pomocy państwa i że dokumenty te nie zawierają wystarczających dowodów potwierdzających istnienie nadwyżki zysków.
(253)
W odpowiedzi na twierdzenie UPS, iż kalkulacja kosztów nie stanowi dobrej podstawy do dokonania analizy przychodów i zobowiązań związanych ze świadczeniem usług powszechnych, władze niemieckie odpowiadają, że kalkulacja ta została zweryfikowana i zatwierdzona zarówno przez rewidentów, jak i organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych. Ponadto przedmiotowa kalkulacja jest zgodna z przepisami dyrektywy 97/67/WE.
(254)
Jeżeli chodzi o uzgodnienia dotyczące cen transferowych zawarte pomiędzy Deutsche Post a DPEED, to władze niemieckie podkreślają, że uzgodnienia te spełniają wymogi określone w decyzji w sprawie karteli z 2001 r. Deutsche Post przekazuje Komisji regularne sprawozdania na temat przestrzegania wyżej wymienionych wymogów. Dotychczas Komisja nie zgłosiła w tej sprawie żadnych zastrzeżeń.
(255)
Władze niemieckie zgłaszają ponadto zastrzeżenia wobec faktu, że w kalkulacji dotyczącej nadmiernej rekompensaty uwzględniono przypadki przeniesienia aktywów (np. wartości majątkowych w formie nieruchomości i infrastruktury) na Deutsche Post przez władze niemieckie w 1995 r. Władze niemieckie przekazały już odpowiednie informacje w tej kwestii w treści uwag odnoszących się do decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. Ponieważ Komisja nie wniosła zastrzeżeń wobec przedmiotowego środka w treści negatywnej decyzji z 2002 r. ani też nie wymieniła go w decyzji z 2007 r. w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego, przeniesienie aktywów nie może stanowić przedmiotu obecnego dochodzenia.
VI.4.3. Wysokość wynagrodzenia
(256)
Władze niemieckie przychylają się do opinii, że jako punkt odniesienia do obliczenia wysokości składek na ubezpieczenia społeczne odprowadzanych przez konkurentów Deutsche Post należy przyjąć wysokość rynkowego wynagrodzenia. Tego rodzaju punkt odniesienia jest jednak sprzeczny z decyzją z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, ponieważ Komisja posługuje się przy obliczaniu wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzonych przez konkurentów Deutsche Post, skorygowaną wartością wynagrodzenia brutto urzędników, a nie wynagrodzeniem rynkowym. Z ekspertyzy prof. Webera wynika, że wynagrodzenie rynkowe stanowi ok. […] % wynagrodzenia brutto przysługującego urzędnikom. Stąd też nie jest właściwe stosowanie skorygowanych wartości wynagrodzenia brutto urzędników jako punktu odniesienia do obliczenia wysokości składek na ubezpieczenie społeczne.
(257)
Zdaniem władz niemieckich nieuzasadnione jest założenie przyjęte przez BIEK, zgodnie z którym Deutsche Post zastosowała średnią wysokość wynagrodzeń w sektorze transportu jako punkt odniesienia do obliczenia kosztów wynagrodzeń, porównywanych z kosztami ponoszonymi przez konkurentów. Z ekspertyzy prof. Webera wynika, że Deutsche Post dokonała obliczenia wysokości rynkowego wynagrodzenia na podstawie rzeczywistych wynagrodzeń wypłacanych przez jej konkurentów.
VII. OCENA DOTACJI DO EMERYTUR
VII.1. Istnienie pomocy zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE
(258)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”. Aby ustalić, czy środek stanowi pomoc państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja musi ocenić, czy spełnione są następujące kryteria: środek przypisuje się państwu, wykorzystywane są zasoby państwowe, przyznawana jest korzyść określonym przedsiębiorstwom lub branżom, która zakłóca konkurencję, a środek wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
(259)
Dotacje do emerytur są przyznawane na podstawie § 16 PostPersG 1994 i finansowane z budżetu państwa, w związku z czym należy je przypisać państwu jako środek przyznawany przy użyciu zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Ponieważ dotacje do emerytur są przekazywane jedynie do funduszu emerytalnego w celu zmniejszenia kosztów ponoszonych przez Deutsche Post w związku ze świadczeniami emerytalnymi dla urzędników, i ostatecznie stanowią korzyść dla Deutsche Post, mają one selektywny charakter.
VII.1.1. Korzyść finansowa związana z reformą emerytalną z 1995 r.
(260)
W oparciu o wyrok w sprawie Combus władze niemieckie twierdzą, że przyznanie dotacji do emerytur nie wiąże się z korzyścią finansową, ponieważ dotacje spowodowały zmniejszenie tych kosztów socjalnych Deutsche Post, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(261)
W celu stwierdzenia, czy poprzez dotacje do emerytur przyznana została selektywna korzyść finansowa, należy zbadać, czy Deutsche Post unika ponoszenia kosztów, które w normalnej sytuacji ciążyłyby na zasobach finansowych przedsiębiorstwa i czy w ten sposób nie uniemożliwia siłom działającym na rynku wywołania swoich normalnych skutków (67).
(262)
Komisja nie może przyjąć argumentacji władz niemieckich w oparciu o wyrok w sprawie Combus. Komisja zwraca uwagę na fakt, iż Trybunał nie potwierdził wyroku w sprawie Combus. Różne wyroki Trybunału stoją w sprzeczności z teorią, zgodnie z którą środki stanowiące rekompensatę niekorzystnej sytuacji strukturalnej nie powinny być uznawane za pomoc państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w tej materii oceny istnienia pomocy dokonuje się na podstawie jej skutków, a nie przyczyn lub celów interwencji państwa (68). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału pojęcie pomocy państwa obejmuje również przyznane przez władze państwowe korzyści, które w różny sposób zmniejszają obciążenia ponoszone normalnie przez przedsiębiorstwo (69). Ponadto według Trybunału koszty związane z wynagrodzeniem pracowników ze swej natury ciążą na budżecie przedsiębiorstw, niezależnie od tego, czy wynikają z obowiązku ustawowego, czy z układów zbiorowych (70). W tym kontekście Trybunał uznał, że fakt, iż środki państwowe mają stanowić rekompensatę dla dodatkowych kosztów, nie może być wystarczający do wykluczenia z góry istnienia pomocy (71).
(263)
Zdaniem Komisji ponoszone przez przedsiębiorstwo koszty wynikające z prawa pracy lub układów zbiorowych zawartych ze związkami zawodowymi, czyli np. koszty emerytury, są częścią zwyczajowych kosztów przedsiębiorstwa, które musi ono pokryć z własnych środków (72). Koszty te należy uznać za część działalności gospodarczej przedsiębiorstwa (73). To, czy przedsiębiorstwo pokrywa koszty emerytalne poprzez bezpośrednie finansowanie emerytur swoich byłych pracowników (jak w przypadku finansowania przez Deutsche Post świadczeń zatrudnionych urzędników), czy też poprzez odprowadzanie składki pracowników prywatnych do zakładu ubezpieczeń społecznych, który ze swojej strony wykorzystuje wpłacone składki w celu finansowania emerytur wszystkich pracowników prywatnych, nie jest w tym kontekście istotne. Decydujące znaczenie ma natomiast fakt, że przedsiębiorstwo ponosi, w taki lub inny sposób, pełne koszty emerytur.
(264)
Komisja stwierdza także, że od momentu swojego powstania w 1950 r. Deutsche Post posiada formę prawną majątku odrębnego. Odrębny majątek nie posiada wprawdzie odrębnej osobowości prawnej, dysponuje jednak własnym budżetem i rachunkowością (§ 3 PostVwG 1953 oraz § 48 HGrG (74)). Zgodnie z przepisami administracyjnymi obowiązującymi dla organów państwowych plan budżetowy musi obejmować koszty personalne, do których należą również koszty świadczeń dla emerytowanych urzędników państwowych (§ 10 HGrG). W związku z tym Deutsche Post od 1950 r. finansowała wyżej wymienione koszty z własnych przychodów. Zgodnie z § 15 PostVwG 1953 przekazywanie Deutsche Post dotacji z budżetu państwa jest wyraźnie zabronione. Powyższy przepis został uwzględniony w § 37 ust. 1 PostVerfG 1989.
(265)
Zobowiązanie to zostaje potwierdzone także w PostVerfG 1989, w części dotyczącej spraw personalnych i socjalnych. Zgodnie z § 54 ust. 2 PostVerfG 1989 Deutsche Post była zobowiązana do finansowania z własnych środków wszystkich kosztów, w tym także emerytur dla urzędników.
(266)
Po drugiej reformie pocztowej z 1995 r. obowiązek w zakresie finansowania kosztów oraz realizacji płatności związanych prawami majątkowymi urzędników zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994 w dalszym ciągu spoczywał na Deutsche Post, jednakże spółka została zwolniona z części kosztów dotyczących emerytur dla urzędników. Zgodnie z § 16 ust. 1 PostPersRG 1994 Deutsche Post w latach 1995-1999 odprowadzała do funduszu emerytalnego roczną opłatę ryczałtową w wysokości 2,045 mld EUR. W oparciu o § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 roczne opłaty ryczałtowe zostały od 2000 r. zastąpione kwotą odpowiadającą 33 % wartości wynagrodzenia przysługującego urzędnikom. Ponadto § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 stanowi, że pozostałe koszty emerytur od 1995 r. są finansowane przez Federację. Na wykresie 1 przedstawiono roczne transfery środków Federacji w poszczególnych latach od 1995 r., począwszy od kwoty 151 mln EUR w 1995 r.
(267)
Z powyższego wynika, że argumenty przytoczone przez władze niemieckie w celu wykazania, że DPAG poniosła wyższe koszty emerytury niż konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego, nie są istotne w kontekście pytania, czy dotacje do emerytury spełniają przesłanki do przyznania pomocy, powinny jednak zostać uwzględnione w ramach oceny zgodności pomocy.
(268)
W związku z tym władze niemieckie stwierdziły, że przy badaniu mającym na celu stwierdzenie, czy Deutsche Post odniosła korzyść związaną z przyznaniem dotacji do emerytur należy dokonać porównania składki odprowadzonej przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego z przypadającą na prywatnego pracodawcę częścią składki odprowadzanej do zakładu ubezpieczeń społecznych, z pominięciem części składki przypadającej na pracownika. Powyższy argument dotyczy zgodności środka z rynkiem wewnętrznym, jednakże tytułem uzupełnienia należy w tym miejscu po pierwsze zauważyć, że pracodawca ma obowiązek odprowadzić na ubezpieczenie społeczne część składki przypadającej na pracownika, pochodzącej z całości wynagrodzenia brutto osoby zatrudnionej. Po drugie, co ma znaczenie zasadnicze, w przypadku zwolnienia przez państwo członkowskie pracowników określonego przedsiębiorstwa ze spoczywającego na nich zobowiązania dany pracodawca odnosi korzyść, ponieważ wdrożenie tego rodzaju środka powoduje zmniejszenie różnicy pomiędzy wartością wynagrodzenia brutto i netto. W ten sposób pracodawca może zatrudnić pracowników lub też kontynuować stosunek pracy przy niższych wynagrodzeniach brutto. Korzyści, które dotyczą przypadającej na pracownika części składki na ubezpieczenie społeczne, oznaczają zatem jednocześnie korzyść dla pracodawcy.
(269)
Władze niemieckie argumentują także, że Deutsche Post tylko wówczas odniesie korzyść finansową związaną z przyznaniem rekompensat za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, gdy wysokość rekompensaty przekazanej spółce będzie wyższa niż łączna wartość kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, które Deutsche Post musiałaby ponieść w związku ze świadczeniami dla urzędników w segmencie usług objętych oraz nieobjętych regulacją cen. Komisja przypomina, że fakt, iż dany środek stanowi rekompensatę, nie wyklucza z góry, że stanowi on pomoc państwa. Komisja wskazuje w tym kontekście na motyw 260.
(270)
Władze niemieckie utrzymują także, iż właściwym podmiotem zobowiązanym do finansowania roszczeń emerytalnych urzędników była zawsze Federacja. Ponieważ reforma pocztowa z 1995 r. nie wprowadziła żadnych zmian w odniesieniu do odpowiedzialności Federacji wobec urzędników, przyznanie Deutsche Post dotacji do emerytur nie przysporzyło jej korzyści finansowych.
(271)
Nie kwestionuje się faktu, że zarówno przed jak i po 1995 r. to ostatecznie Federacja ponosiła odpowiedzialność za finansowanie roszczeń emerytalnych urzędników, nawet jeżeli - jak zauważyła Komisja - zgodnie z § 3 PostVwG 1953 oraz § 2 PostVerfG 1989 to wyłącznie majątek odrębny a nie Federacja ponosi odpowiedzialność za zobowiązania majątku odrębnego. Jednakże wypłaty emerytur zgodnie z obowiązującymi ustawami pocztowymi oraz ogólnymi przepisami prawa były do 1995 r. przewidziane w budżecie majątku odrębnego Deutsche Post. Powyższe płatności musiały być w pełnej wysokości sfinansowane z przychodów uzyskiwanych przez majątek odrębny. W kontekście oceny środków pomocy nie jest kwestią decydującą określenie podmiotu, który ostatecznie ponosi odpowiedzialność za finansowanie roszczeń emerytalnych urzędników. Najbardziej istotne jest natomiast stwierdzenie, jaki podmiot ma zgodnie z obowiązującym stanem prawnym obowiązek finansować te zobowiązania. Zgodnie z PostVwG 1953, HGrG oraz PostVerfG 1989 obowiązek ten w sposób wyraźny i w pełnym zakresie spoczywa na Deutsche Post.
(272)
Ponadto dla każdego przedsiębiorstwa, zarówno państwowego, jak i prywatnego, posiadającego lub nieposiadającego osobowości prawnej, koszty emerytur stanowią zwykłe koszty operacyjne. Zarówno pomiędzy państwami członkowskimi, jak wewnątrz poszczególnych państw wypracowano szeroki zakres mechanizmów finansowania emerytur. Często w zależności od rodzaju zatrudnienia stosowane są różne systemy. W związku z powyższym Deutsche Post musi w taki sam sposób finansować koszty emerytur swoich pracowników, w tym urzędników, jak wszystkie inne przedsiębiorstwa. Fakt, iż sposób finansowania emerytur urzędników różni się od sposobu finansowania emerytur pracowników prywatnych nie wpływa na zobowiązanie Deutsche Post do uznania kosztów emerytur za część zwykłych kosztów operacyjnych. Przychylenie się do argumentacji władz niemieckich oznaczałoby, że państwo może zwolnić przedsiębiorstwa publiczne od obowiązku finansowania istotnych kosztów związanych z ich zwykłą działalnością.
(273)
Wreszcie, jeżeli władze niemieckie twierdzą, że Deutsche Post nigdy nie dysponowała wystarczającą ilością środków własnych do finansowania roszczeń emerytalnych swoich urzędników, to pomijają w tym przypadku fakt, iż ocena dotycząca istnienia korzyści finansowej dokonywana jest niezależnie od wyników ekonomicznych przedsiębiorstwa.
(274)
Ponieważ reforma pocztowa z 1995 r. zwolniła Deutsche Post z części zobowiązań w zakresie finansowania roszczeń emerytalnych urzędników, przyznanie dotacji do emerytur wiązało się dla spółki z korzyścią finansową.
VII.1.2. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową
(275)
Pomoc przyznana przez państwo członkowskie zakłóca wewnątrzunijną wymianę handlową jeżeli wzmacnia pozycję danego przedsiębiorstwa w stosunku do przedsiębiorstw konkurujących z nim w handlu wewnątrzunijnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (75) środek zakłóca konkurencję i wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi już w momencie wejścia beneficjenta pomocy na konkurencyjny rynek.
(276)
W Niemczech rynki doręczania paczek, prasy i czasopism były zawsze otwarte na konkurencję. W przypadku wyżej wymienionych rynków przedsiębiorstwo POSTDIENST zawsze konkurowało z innymi przedsiębiorstwami, w tym także pochodzącymi z innych państw członkowskich (np. UPS, FedEx, TNT Express, GLS czy DPD). W okresie 1998-2007 DPAG stopniowo utraciło wyłączną licencję na doręczanie przesyłek listowych. Otwarcie rynku na konkurencję spowodowało pojawienie się na rynku nowych przedsiębiorstw. W związku z powyższym pomoc państwa wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i może zakłócać konkurencję.
(277)
Komisja zauważa również w tym kontekście, że Deutsche Post oraz jej holding DPWN rozpoczęły w 1997 r. świadczenie usług w zakresie doręczania paczek na rynkach europejskich i międzynarodowych. W 1999 r. DPWN było już liderem na europejskich rynkach usług w zakresie doręczania paczek i przesyłek ekspresowych, osiągając przychody na poziomie 4,6 mld EUR. Po przejęciu DHL w 1998 r. DPWN rozszerzyło zakres działalności na Azję i Amerykę Północną. Dalsze przejęcia przedsiębiorstw logistycznych (np. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) spowodowały, że DPWN uzyskało pozycję największego podmiotu świadczącego usługi w zakresie frachtu morskiego i lotniczego, a także globalnych usług logistycznych. Ponadto DPWN rozpoczęło w międzyczasie działalność na rynkach usług pocztowych poza granicami Niemiec (np. przejęcie Unipost w Hiszpanii oraz Williams Lee w Wielkiej Brytanii). W latach 1998-2007 DPWN dokonało przejęcia przedsiębiorstw o łącznej wartości 21 mld EUR (76).
(278)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że dotacje do emerytur stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
VII.2. Ocena istniejącej pomocy zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE
(279)
W opinii władz niemieckich dotacje do emerytur, o ile w ogóle stanowią pomoc państwa, powinny zostać uznane za istniejącą pomoc zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 659/1999. Władze niemieckie twierdzą, że od momentu wejścia w życie odpowiedniego przepisu niemieckiej Ustawy Zasadniczej w 1953 r. to państwo jest ostatecznym dłużnikiem oraz podmiotem zobowiązanym do finansowania roszczeń emerytalnych urzędników. Władze niemieckie utrzymują, że utworzenie funduszu emerytalnego nie wpłynęło w żaden sposób na powyższe zobowiązanie.
(280)
Zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 pojęcie istniejącej pomocy obejmuje każdą pomoc, jaka istniała przed wejściem w życie Traktatu w odpowiednich państwach członkowskich, to znaczy programy pomocowe i pomoc indywidualną, jakie zostały wprowadzone w życie przed i nadal stosowane po wejściu w życie Traktatu.
(281)
Do 1995 r., zgodnie z obowiązującymi ustawami pocztowymi oraz ogólnymi przepisami prawa, wypłaty emerytur były przewidziane w budżecie majątku odrębnego Deutsche Bundespost i musiały być w pełnej wysokości finansowane z przychodów uzyskiwanych przez majątek odrębny (szczegółowa ocena powyższych przepisów została przedstawiona w punktach 262 i 263). Przed drugą reformą pocztową w 1995 r. Deutsche Post miała w związku z tym obowiązek finansowania z własnych środków kosztów emerytur dla swoich urzędników, nie otrzymując przy tym pomocy państwa, która miałaby na celu zmniejszenie ponoszonych przez Deutsche Post kosztów świadczeń emerytalnych.
(282)
Utworzenie DPAG oraz funduszu emerytalnego w 1995 r. spowodowało całkowitą zmianę sposobu finansowania świadczeń emerytalnych dla urzędników. Po drugiej reformie pocztowej z 1995 r. to Deutsche Post przejęła podstawowy obowiązek w zakresie finansowania kosztów oraz realizacji płatności związanych prawami majątkowymi urzędników zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994, została ona jednak zwolniona z części kosztów związanych ze świadczeniami emerytalnymi dla urzędników. Zgodnie z § 16 ust. 1 i 2 PostPersRG 1994 Deutsche Post nie była już zobowiązana do finansowania kosztów emerytur wykraczających ponad płatności ryczałtowe (lata 1995-1999) oraz opłaty w określonej wysokości (od 2000 r.). Od tego momentu pozostały deficyt był finansowany za pomocą dotacji do emerytur.
(283)
W związku z powyższym dotacje do emerytur stanowią nową pomoc, ponieważ zostały wprowadzone w 1995 r.
(284)
Jeżeli chodzi o przywołaną przez władze niemieckie opinię Komisji w sprawie T-266/02, Komisja zwraca w pierwszej kolejności uwagę na fakt, iż w punkcie 54 wyroku Sąd przedstawił stanowisko władz niemieckich (a nie stanowisko Komisji, jak twierdzą władze niemieckie). Z punktu 54 wyroku wynika, że nawet zdaniem władz niemieckich w negatywnej decyzji z 2002 r. nie dokonano oceny dotacji do emerytur. Punkt 61 wyroku odzwierciedla stanowisko Komisji:
W pierwszej kolejności Komisja odpowiada, …, iż w ramach zaskarżonej decyzji uznała ona, iż znaczenie miały jedynie płatności transferowe dokonane przez DB-Telekom, ….
(285)
W związku z powyższym w wyroku nie potwierdzono opinii władz niemieckich, zgodnie z którą stwierdzenie pełnomocnika Komisji oznacza w sposób domyślny zatwierdzenie dotacji do emerytur. W każdym razie jest kwestią oczywistą, że tego rodzaju oświadczenie nie mogłoby mieć takiego skutku.
(286)
Ponadto Sąd w wyroku w sprawie T-421/07 (77) stwierdził, że przedmiotem decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. były również dotacje do emerytur, a postępowanie dotyczące tego środka nie zakończyło się wraz z negatywną decyzją z 2002 r.
(287)
Jako że Komisja nigdy nie wydała decyzji, w której zostałoby stwierdzone, że dotacje do emerytur nie stanowią pomocy państwa lub też stanowią pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym, Komisja stwierdza, że dotacje do emerytur stanowią nowy środek pomocy.
VII.3. Ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE
(288)
Odstępstwa określone w art. 107 ust. 2 TFUE oraz w art. 107 ust. 3 lit a) i b) TFUE w sposób oczywisty nie mają w tym przypadku zastosowania.
(289)
W decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia postępowania wyjaśniającego Komisja rozważała możliwość, iż dotacje do emerytur jako rekompensata z tytułu świadczenia usług powszechnych zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE mogą zostać uznane za przynajmniej częściowo zgodne z rynkiem wewnętrznym. W swojej odpowiedzi na decyzję z 2007 r. w sprawie rozszerzenia postępowania wyjaśniającego władze niemieckie podkreśliły, że jeżeli dotacje do emerytur miałyby stanowić pomoc państwa, to powinny zostać zbadane na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, a nie na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE. Ponadto w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja opisała metodę badania zgodności dotacji do emerytur na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Władze niemieckie przekazały uwagi w tej sprawie.
(290)
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału (78) to zadaniem państwa członkowskiego jest przedstawienie możliwych powodów zgodności z rynkiem wewnętrznym i wykazanie, że spełnione są przesłanki do uznania takiej zgodności. Z treści przywołanego wyroku wynika zatem tym bardziej wyraźnie, że Komisja nie jest w przedmiotowym przypadku zobowiązana do badania zgodności dotacji do emerytur z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE, jeżeli państwo członkowskie oraz beneficjent dotacji w sposób wyraźny odrzucają ewentualną możliwość zbadania zgodności pomocy na wyżej wymienionej podstawie.
(291)
W związku z powyższym Komisja zbada, czy dotacje do emerytur stanowią pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym stosownie do przepisów art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE za zgodną z rynkiem wewnętrznym można uznać pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia ona warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(292)
Zgodnie z orzecznictwem Komisja może uznać pomoc państwa za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli przyczynia się ona do realizowania celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania (79) lub też jest niezbędna do realizacji tego celu (80), o ile nie zmienia ona warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (proporcjonalność).
VII.3.1. Otwarcie rynku w sektorze pocztowym jako cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania
(293)
Usługi pocztowe przyczyniają się do wzmocnienia społecznej, gospodarczej i terytorialnej spójności Unii. Proces otwierania usług pocztowych na konkurencję, który na poziomie UE rozpoczął się w 1998 r., spowodował podniesienie jakości i efektywności usług oraz lepsze ukierunkowanie na użytkowników (81). Otwarcie rynku umożliwiło utworzenie wewnętrznego rynku usług pocztowych. W związku z tym otwarcie rynku przyczynia się osiągnięcia określonego w art. 3 ust. 3 TFUE celu w zakresie ustanowienia rynku wewnętrznego.
(294)
Od momentu przekształcenia w spółkę akcyjną w 1995 r. Deutsche Post nie zatrudniała już nowych urzędników. W związku z powyższym zobowiązania dotyczące świadczeń socjalnych dla urzędników odnoszą się do okresu poprzedzającego otwarcie rynku usług pocztowych na konkurencję. Zobowiązania te można porównać z tzw. „kosztami osieroconymi”, które stanowią zobowiązania powzięte przed otwarciem rynku i nie mogą być realizowane na takich samych warunkach na rynku konkurencyjnym, ponieważ operator zasiedziały nie jest już w stanie przenosić odpowiednich kosztów na użytkowników. Gdyby Deutsche Post nie została zwolniona przynajmniej z części tego rodzaju „odziedziczonych zobowiązań”, musiałaby się wycofać z rynku.
(295)
Komisja uznała, że stopniowe przechodzenie na poziomie Unii z sytuacji zasadniczo ograniczonej konkurencji do sytuacji rzeczywistej konkurencji winno odbywać się na warunkach ekonomicznych możliwych do zaakceptowania (82). W związku z powyższym w szeregu decyzji zatwierdziła przyznanie przez państwa członkowskie pomocy państwa w celu zwolnienia operatorów zasiedziałych z części odziedziczonych kosztów związanych z zobowiązaniami emerytalnymi (83).
VII.3.2. Konieczność i proporcjonalność dotacji do emerytur
(296)
W swojej praktyce decyzyjnej Komisja wyrażała opinię, iż zwolnienie z kosztów emerytur należy ograniczyć do zakresu, który jest niezbędny do wyrównania wysokości stawki składki na ubezpieczenie społeczne odprowadzanej przez operatora zasiedziałego ze stawką składki na ubezpieczenie społeczne odprowadzaną przez jego konkurentów (84).
(297)
W przedmiotowym przypadku Komisja uznaje, że bez interwencji państwa, w ramach której Deutsche Post została zwolniona z części kosztów emerytur wobec zatrudnionych urzędników, spółka nie byłaby w stanie dotrzymać kroku swoim konkurentom. Ze względu na uwarunkowane przeszłością przedsiębiorstwa zobowiązania socjalne, których nie posiadają konkurenci, Deutsche Post zostałaby wyparta z tych części rynku usług pocztowych, na których panuje konkurencja.
(298)
W decyzji w sprawie La Poste Komisja po raz pierwszy dokonała oceny kryterium konieczności i proporcjonalności środka, w ramach którego przyznane zostało zwolnienie z kosztów emerytur dla urzędników zatrudnionych przed otwarciem rynku. W przywołanej decyzji Komisja zbadała, czy dotacje do emerytur wyrównują wysokość obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez operatora zasiedziałego z wysokością składek odprowadzanych przez inne przedsiębiorstwa z sektora usług w zakresie doręczania listów i paczek (85).
(299)
W niniejszej decyzji Komisja zastosuje to samo podejście. Badanie Komisji zostanie przeprowadzone w trzech etapach:
1.
W pierwszej kolejności Komisja określi wysokość składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez inne przedsiębiorstwa z sektora usług w zakresie doręczania listów i paczek.
2.
Następnie Komisja ustali, jaka jest wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanych przez Deutsche Post na rzecz jej urzędników.
3.
Na końcu Komisja zbada, czy kwoty te są sobie równe.
VII.3.2.1. Wysokość składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez inne przedsiębiorstwa z sektora usług w zakresie doręczania listów i paczek
(300)
Wysokość składek na ubezpieczenie społeczne zależy od dwóch czynników: od stawki składki oraz od podstawy wynagrodzenia, w odniesieniu do której stosuje się daną stawkę.
a) Obliczenie stawki służącej za punkt odniesienia
(301)
Konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego muszą finansować ze swoich przychodów zarówno część składki przypadającą na pracodawcę, jak i część składki przypadającą na pracownika. Jak wynika z wykresu 2, łączna wysokość składki od 1995 r. stanowiła od 38 % do 42 % wynagrodzenia brutto pracownika prywatnego (wynagrodzenie brutto = wynagrodzenie netto + część składki przypadająca na pracownika). Wysokość odprowadzanej do zakładu ubezpieczeń społecznych części składki przypadającej na pracodawcę i części przypadającej na pracownika wahała się w obu przypadkach pomiędzy 19 % a 21 % wynagrodzenia brutto (dokładne ramy czasowe zob. załącznik).
(302)
W przeciwieństwie do składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych w odniesieniu do pracowników prywatnych, w przypadku urzędników udział tych ostatnich w składkach obejmuje jedynie od 30 % do 50 % kosztów opieki zdrowotnej, a z wynagrodzenia nie są potrącane już żadne inne kwoty składek na ubezpieczenie emerytalne, zdrowotne i pielęgnacyjne. W związku z tym składka odprowadzana przez Deutsche Post jest wyższa niż część składki odprowadzanej przez prywatnego pracodawcę, obejmuje bowiem pełne koszty emerytur oraz pozostałe koszty opieki zdrowotnej i pielęgnacyjnej.
(303)
Dlatego też przy określaniu odpowiedniej stawki służącej za punkt odniesienia dla Deutsche Post należy pamiętać, że w przypadku urzędników wysokość przypadającej na nich części składki jest niższa, niż ma to miejsce w przypadku pracowników prywatnych.
(304)
Jeżeli wysokość pokrywanej przez urzędników składki na finansowanie kosztów opieki zdrowotnej i pielęgnacyjnej wynosi od 30 % do 50 %, to można przyjąć założenie, że w znacznym stopniu odpowiada ona składce, którą pracownicy prywatni zobowiązani są odprowadzać na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne (np. w 2006 r. stawka ta wynosiła 8,50 % wynagrodzenia brutto pracownika prywatnego).
(305)
Jako że urzędnicy nie pokrywają żadnej części odprowadzanych za nich składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne oraz ubezpieczenie od utraty pracy, Deutsche Post musi zapewnić odpowiednią kwotę na pokrycie rzeczywistych składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości odpowiadającej składkom na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, jakie przedsiębiorstwa prywatne muszą finansować z własnych przychodów.
(306)
Stawka służąca za punkt odniesienia dla składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez Deutsche Post (zwana dalej „stawką służącą za punkt odniesienia”) musi zatem uwzględniać, jak ilustruje tabela, łączną wysokość składek (część przypadającą na pracodawcę i pracownika) na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenie od utraty pracy, a także przypadającą na pracodawcę część składki na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne.
Wykres 7
Określenie wysokości stawki służącej za punkt odniesienia dla składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez Deutsche Post
(307)
Jak wynika z wykresu 8, w okresie 2003-2010 stawka służąca za punkt odniesienia wynosiła od 30 % do 34,1 % wynagrodzenia brutto pracowników prywatnych (86).
(308)
Władze niemieckie zarzucają, że określenie punktu odniesienia dla Deutsche Post na poziomie wyższym niż przypadająca na pracodawcę części składki na ubezpieczenie społeczne spowodowałoby niekorzystną sytuację spółki w stosunku do jej konkurentów, którzy odprowadzają jedynie część składki przypadającą na pracodawcę. Jak wskazuje przedstawiony poniżej uproszczony przykład (oparty na stawkach składki z 2006 r.), Deutsche Post odniosłaby jednak znaczącą korzyść w stosunku do konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego, gdyby stawka służąca za punkt odniesienia była równa jedynie wartości przypadającej na pracodawcę części składki na ubezpieczenie społeczne:
1.
Deutsche Post oraz konkurencyjne przedsiębiorstwo z sektora prywatnego wypłacają urzędnikowi lub pracownikowi prywatnemu jednakowe wynagrodzenie netto w kwocie 79,5 EUR.
2.
Wartość przypadającej na pracodawcę i na pracownika części składki na ubezpieczenie społeczne wynosi w obu przypadkach 20,5 % wynagrodzenia brutto pracownika prywatnego. Po zsumowaniu wynagrodzenia netto wynoszącego 79,5 EUR oraz przypadającej na pracownika części składki wynoszącej 20,5 EUR wartość wynagrodzenia brutto wynosi 100 EUR. Łączna wysokość składek na ubezpieczenie społeczne wynosi tym samym 41 EUR (= 41 % wynagrodzenia brutto przysługującego pracownikowi prywatnemu).
3.
Władze niemieckie twierdzą, że Deutsche Post powinna finansować jedynie przypadającą na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne, dodawaną do składki na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej przypadającej na urzędników (które to koszty w przypadku pracowników prywatnych obejmują przypadającą na nich składkę na ubezpieczenie zdrowotne i na ubezpieczenie pielęgnacyjne w kwocie 7,5 EUR).
4.
Władze niemieckie obliczają wartość części składki przypadającej na pracodawcę na podstawie wynagrodzenia pobieranego przez urzędnika, wynoszącego 87 EUR (suma wynagrodzenia netto na poziomie 79,5 EUR oraz części składki na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej przypadającej na urzędnika, wynoszącej 7,5 EUR). Wysokość kosztów socjalnych stanowi tym samym sumę kwoty 17,8 EUR (przypadającej na pracodawcę część składki, wynoszącej 20,5 % wynagrodzenia pobieranego przez urzędnika w wysokości 87 EUR) oraz przypadającej na urzędnika części składki na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej wynoszącej 7,5 EUR.
5.
W oparciu o obliczenia władz niemieckich koszty socjalne wyniosłyby w przypadku urzędników tylko 25,3 EUR, a w przypadku pracowników prywatnych 41 EUR.
(309)
Nawet jeżeli Deutsche Post oraz konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego płaciłyby pracownikom jednakową stawkę wynagrodzenia netto, to Deutsche Post musiałaby finansować koszty socjalne, które stanowią jedynie 62 % wartości obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne dla pracowników prywatnych, jeżeli wartość punktu odniesienia zawiera przypadającą na pracownika część składki na ubezpieczenie społeczne.
(310)
Ponadto należy stwierdzić, że przypadająca na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne (od 1995 r. od 19 % do 21 %) była również znacznie niższa od stawki 33 % wynagrodzenia brutto urzędników określonej w ustawie o emeryturach z 1995 r. jako punkt odniesienia dla wysokości składki odprowadzanej przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego. W związku z powyższym intencją niemieckiego prawodawcy nie było nałożenie na Deutsche Post obowiązku w zakresie finansowania jedynie części składki przypadającej na pracodawcę, ale również znacznie wyższej składki na pokrycie kosztów emerytur urzędników oraz przejęcie finansowania wszystkich pozostałych kosztów socjalnych (np. składka na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej urzędników).
(311)
W związku z powyższym Komisja odrzuca możliwość zastosowania przypadającej na pracodawcę części składki na ubezpieczenie społeczne jako punktu odniesienia, ponieważ urzędników - w przeciwieństwie do pracowników prywatnych - nie obciąża żadna część odprowadzanych za nich obowiązkowych składek na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenie od utraty pracy. W związku z tym powyższe składki muszą koniecznie zostać uwzględnione w stawce służącej za punkt odniesienia, tak aby zagwarantować, że zarówno Deutsche Post, jak i konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego odprowadzają składki bezpośrednie i pośrednie w takiej samej wysokości.
b) Obliczenie podstawy wynagrodzenia
(312)
Ponieważ wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, które Deutsche Post obowiązana jest finansować w odniesieniu do swoich urzędników, powinna zostać zrównana z wysokością składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego, istotne jest, aby nie tylko Deutsche Post musiała stosować stawkę składki w jednakowej wysokości, ale również aby stawka taka była stosowana w oparciu o odpowiednią podstawę wynagrodzenia. Jak ilustruje powyżej przedstawiony przykład, w przypadku, w którym część składki przypadająca na pracodawcę stanowi 20,5 % wynagrodzenia brutto przysługującego urzędnikom, wysokość składki wynosi 17,8 EUR. Konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego ponoszą natomiast koszty w wysokości 20,5 EUR (20,5 % wynagrodzenia brutto wynoszącego 100 EUR).
(313)
W związku z powyższym istnieje konieczność określenia wysokości wynagrodzenia brutto (zwanego dalej „wynagrodzeniem brutto urzędników”), która będzie stanowić podstawę wynagrodzenia odpowiadającą wynagrodzeniu brutto pracowników prywatnych. Przyjmuje się przy tym założenie, że składka na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej urzędników jest równa składce na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne, odprowadzanej w przypadku pracowników prywatnych. W związku z tym pozostała różnica pomiędzy wynagrodzeniem brutto a pobieranym wynagrodzeniem stanowi część przypadającej na pracownika składki na ubezpieczenie emerytalne oraz ubezpieczenie od utraty pracy. Za pomocą przedstawionego poniżej wzoru pobierane wynagrodzenie jest przeliczane na wynagrodzenie brutto, odpowiadające wynagrodzeniu brutto pracowników prywatnych:
Tabela 6
Obliczenie wysokości wynagrodzenia brutto urzędników (na podstawie stawki składki obowiązującej w 2006 r.)
Wynagrodzenie brutto urzędników =
(314)
I tak na przykład w przypadku zastosowania stawki składki obowiązującej w 2006 r. wartość wynagrodzenia brutto urzędników jest o 15 % wyższa od wynagrodzenia pobieranego przez urzędników. Powyższa wartość procentowa określa w sposób ilościowy błąd, który miałby miejsce w przypadku, gdyby przy obliczeniu wysokości składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez Deutsche Post oraz składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego uwzględnione zostało wynagrodzenie pobierane, a nie wynagrodzenie brutto. Potwierdza to przykład przedstawiony w motywie 308, ponieważ część przypadającej na pracodawcę składki w kwocie 20,5 EUR, której wysokość słusznie określa się na podstawie wynagrodzenia brutto, jest o 15 % wyższa niż część składki przypadająca na pracodawcę w kwocie 17,8 EUR, która wynika z niepoprawnego przyjęcia wartości pobieranego wynagrodzenia jako podstawy do obliczeń.
(315)
W związku z powyższym Komisja twierdzi, że stawka służąca za punkt odniesienia dla składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez Deutsche Post musi opierać się na przypadającej na pracodawcę i pracownika części składki na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenie od utraty pracy, a także na przypadającej na pracodawcę części składki na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne. Stawka służąca za punkt odniesienia musi być stosowana w odniesieniu do wynagrodzenia brutto urzędników (zgodnie z tabelą 6).
VII.3.2.2. Składki na ubezpieczenie społeczne dla urzędników Deutsche Post
(316)
Zgodnie z § 16 ust. 1 PostPersRG 1994 w okresie 1995-1999 Deutsche Post zobowiązana była do odprowadzania do funduszu emerytalnego kwoty 2,045 mld EUR rocznie, czyli łącznie 10,225 mld EUR. Zgodnie z § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 od 2000 r. Deutsche Post uiszcza składkę w wysokości 33 % wynagrodzenia. Powyższa kwota odnosi się do wynagrodzenia pobieranego przez urzędników.
(317)
Ocena kryterium konieczności i proporcjonalności pomocy musi jednak uwzględniać również fakt, iż z ekonomicznego punktu widzenia Deutsche Post nie musi finansować całości odprowadzanej do funduszu emerytalnego kwoty 2,045 mld EUR, tj. 33 % pobieranego wynagrodzenia. W związku z powyższym Komisja uważa, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy okresem 1995-2002 a okresem od 2003 r. do chwili obecnej.
a) Składka wnoszona przez Deutsche Post w okresie 1995-2002
(318)
Władze niemieckie twierdzą, że Deutsche Post, w szczególności w kontekście rocznych opłat ryczałtowych, odprowadzanych do funduszu emerytalnego w latach 1995-1999 w łącznej wysokości 2,045 mld EUR, wniosła składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości przekraczającej wartość składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez jej konkurentów. W związku z tym, w okresie do 1999 r., ale również w trakcie całego okresu objętego badaniem, Deutsche Post uiszczała co najmniej jednakowe - jeżeli nie wyższe - składki co przedsiębiorstwa prywatne. W związku z powyższym nie można stwierdzić, że przyznanie dotacji do emerytur spowodowało, iż Deutsche Post znalazła się w bardziej korzystnej sytuacji niż jej konkurenci. Komisja nie może się przychylić do powyższej argumentacji, ponieważ nie uwzględnia ona odpowiednich przepisów regulacyjnych, wydanych przez niemieckie organy w odniesieniu do finansowania kosztów usług nieobjętych regulacją cen.
(319)
Komisja stwierdza w niniejszej decyzji, że Deutsche Post znajdowała się w o wiele bardziej korzystnej sytuacji niż jej konkurencji na rynkach nieobjętych regulacją cen, ponieważ część kosztów socjalnych dla urzędników zatrudnionych w tym segmencie usług nie była finansowana ze środków pochodzących ze świadczenia tych usług. Ta część kosztów socjalnych została natomiast uwzględniona w usługach objętych regulacją cen, w przypadku których przychody zostały utrzymane na poziomie wystarczająco wysokim, aby możliwe było finansowanie kosztów powstałych dodatkowo w stosunku do kosztów związanych ze świadczeniem usług objętych regulacją cen.
(320)
Z wewnętrznej rachunkowości Deutsche Post od 1995 r. wynika, że w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen spółka odprowadzała jedynie składki na ubezpieczenie społeczne, których wysokość opierała się na stawce składki REK. REK 2002 oraz kolejne REK potwierdzają powyższą praktykę. W związku z tym zarówno przed jak i po 1999 r. spółka odniosła korzyść gospodarczą związaną z usługami nieobjętymi regulacją cen, ponieważ usługi te w sposób wyraźny zwolniono z kosztów.
(321)
Twierdzenie władz niemieckich, że w przypadku rynków usług objętych regulacją cen Deutsche Post znalazła się w niekorzystnej sytuacji w porównaniu do swoich konkurentów, ponieważ poprzez opłaty ryczałtowe wnoszone w okresie 1995-1999 spółka musiała finansować wyższe koszty socjalne, nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Po pierwsze, w przypadku większości usług objętych regulacją cen, które świadczyła Deutsche Post, spółka w dalszym ciągu posiadała wyłączną licencję. Po drugie, co jeszcze bardziej istotne, opłaty za usługi objęte wyłączną licencją były wystarczająco wysokie, aby kosztami tymi obciążyć zależnych użytkowników.
(322)
W okresie do 1995 r. system opłat opierał się na rozporządzeniu w sprawie usług pocztowych (87) z dnia 24 czerwca 1991 r., zgodnie z którym wysokość opłat za usługi świadczone w ramach monopolu musiała być zrównoważona. W praktyce administracyjnej powyższy przepis obejmował także koszty emerytur. W okresie 1995-1997 system opłat opierał się na ustawie o regulacji sektora telekomunikacyjnego i pocztowego z dnia 14 września 1994 r. (BGBl. I s. 2325, 2371). Zgodnie z § 4 w związku z § 2 oraz § 7 przywołanej ustawy przychody z tytułu świadczenia usług w segmencie objętym regulacją cen mogą zostać wykorzystane do finansowania nie tylko kosztów związanych ze świadczeniem usług objętych regulacją cen, w tym także składek do funduszu emerytalnego, ale także kosztów usług nieobjętych regulacją cen.
(323)
Jak wynika ze sprawozdań finansowych Deutsche Post, w trakcie reformy emerytalnej z 1995 r. opłaty za usługi objęte regulacją cen pozostały na tym samym poziomie, który obowiązywał przed reformą, kiedy to Deutsche Post obowiązana była samodzielnie finansować pełne koszty emerytur. O ile koszty emerytur zostały w późniejszym okresie bądź to ograniczone do wysokości opłaty ryczałtowej (w okresie 1995-1999), bądź też określone jako 33 % zmniejszającej się z roku na rok wartości wynagrodzenia brutto urzędników (od 2000 r.), to opłaty za usługi objęte regulacją cen nie zostały odpowiednio obniżone w celu finansowania zwiększonej kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, których wysokość była równa składkom na obowiązkowe społeczne odprowadzanym przez konkurentów. Jako że wysokość składek odprowadzanych do funduszu emerytalnego do 1999 r. (2,045 mld EUR rocznie) pozostała w przybliżeniu na poziomie kosztów emerytur z 1994 r., sytuacja gospodarcza Deutsche Post związana z finansowaniem kosztów emerytur z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen uległa zmianie. Zachowana została natomiast równowaga zarówno w odniesieniu do wysokości przychodów uzyskiwanych przez Deutsche Post, jak i wysokości składek odprowadzanych przez spółkę do funduszu emerytalnego.
(324)
W PostG 1997 wyraźnie stwierdza się, że opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen powinny pokryć nie tylko koszty efektywnego udostępniania usług, ale również zobowiązań, wynikających np. z kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla urzędników. W związku z tym w PostG 1997 wyraźnie uznaje się, że przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen należy określić w taki sposób, aby zagwarantowane było finansowanie wszystkich opłat ryczałtowych. Ponieważ wydaje się, iż zdaniem prawodawcy niemieckiego ówczesna wysokość opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen spełnia wymogi określone w PostG 1997, postanowił on utrzymać do 1999 r. wysokość cen na poziomie z 1997 r. Wskutek tego ówczesny Minister Gospodarki i Technologii wydał w dniu 27 marca 2000 r. decyzję, zgodnie z którą opłaty zatwierdzone w dniu 1 września 1997 r. miały obowiązywać do dnia 31 grudnia 2002 r.
(325)
Opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen zostały tym samym utrzymane na najwyższym do tamtego momentu poziomie. Nie obniżono ich do wartości, która sprawiłyby, że Deutsche Post znalazłaby się w niekorzystnej sytuacji w porównaniu do swoich konkurentów.
(326)
Od 2000 r. Deutsche Post znajdowała się w jeszcze bardziej korzystnej sytuacji w porównaniu do swoich konkurentów, ponieważ wysokość ustalonych składek, odprowadzanych do funduszy emerytalnego, została obniżona do 33 % wartości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników. Powyższa kwota oznacza, że w liczbach bezwzględnych koszty spadły z 2,045 mld EUR do 735 mln EUR (w kolejnych latach kwota ta była jeszcze niższa, ponieważ zmniejszyła się liczba zatrudnionych urzędników, a zjawisko to zostało jedynie częściowo zrekompensowane wzrostem wynagrodzeń). Z uwagi na fakt, iż opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen zostały utrzymane najwyższym do tamtego momentu poziomie, Deutsche Post mogła od 2000 r. osiągać znaczne zyski z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen.
(327)
W ramach oceny rentowności Deutsche Post w segmencie usług objętych regulacją cen w całym okresie 1995-2002 w ekspertyzie WIK stwierdza się, że np. do 1999 r. Deutsche Post nie poniosła strat związanych ze świadczeniem usług objętych regulacją cen, mimo iż była zobowiązana do odprowadzania opłat ryczałtowych do funduszu emerytalnego. W ekspertyzie WIK wskazuje się nawet, że od 2000 r. spółka notowała wyraźnie pozytywne wyniki finansowe.
(328)
W związku tym Komisja odrzuca argumentację władz niemieckich, iż Deutsche Post znajdowała się w niekorzystnej sytuacji w stosunku do swoich konkurentów w odniesieniu do finansowania składek na ubezpieczenie społeczne w segmencie usług objętych regulacją cen, a dotacje do emerytur przed 2002 r. były środkiem koniecznym oraz proporcjonalnym.
(329)
Niezależnie od powyższego Komisja musi przyznać, że nie dysponuje w żadnym razie wystarczającym materiałem dowodowym, na którego podstawie mogłaby określić dokładną wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanych przez Deutsche Post w latach 1995-2002. Komisja uważa, że tego rodzaju kwantyfikacja nie może opierać się na późniejszym stwierdzeniu, iż określona część kosztów socjalnych związanych ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen została przeniesiona do innego segmentu w celu finansowania z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, a Deutsche Post nie znalazła się ostatecznie w niekorzystnym położeniu w związku z przepisami dotyczącymi funduszu emerytalnego, ponieważ przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen były wystarczająco wysokie, aby mogły zostać wykorzystane do finansowania składek odprowadzanych przez spółkę do funduszu emerytalnego, a także do finansowania przeniesionych zobowiązań. Niemożliwe jest również opracowanie metody, na podstawie której państwo członkowskie będzie mogło obliczyć wysokość składek odprowadzonych w tym okresie. Po dokonaniu oceny podstawy prawnej dla obowiązujących w okresie 1995-2002 opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen Komisja stwierdza, że nie można na podstawie przepisów prawnych bez żadnych wątpliwości wywnioskować, w jaki sposób właściwe organy podjęły uprzednio decyzję dotyczącą struktury opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. W szczególności nie można w tym przypadku z całą pewnością udowodnić, że w momencie określenia wysokości wyżej wymienionych opłat, które de facto pokrywały przeniesione koszty, właściwe organy w swoich decyzjach w sposób wyraźny wskazały tę część opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, która ma zostać przeznaczona na finansowanie zgłoszonych zobowiązań wynikających ze świadczenia usług nieobjętych regulacją cen.
(330)
W przeciwieństwie do decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r., w przypadku których wyżej wymienione zobowiązania zostały w sposób wyraźny potwierdzone i zatwierdzone przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych, tego rodzaju de facto pokrycie kosztów może wynikać z określonych motywów postępowania organów właściwych w kwestii określenia wysokości opłat, związanych z innymi elementami kosztów lub też innymi zmiennymi dotyczącymi przedsiębiorstwa. Takie uprzednie pokrycie kosztów de facto nie jest w tym przypadku wystarczające, aby z pewnością określić, w jakim stopniu właściwe organy podniosły wysokość opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen w celu uwzględnienia zgłoszonych zobowiązań związanych ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen.
(331)
Natomiast jeżeli chodzi o okres od dnia 1 stycznia 2003 r., to z decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r. wynika jasno, w jaki sposób organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych ustalił strukturę opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. Opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen zostały w sposób wyraźny ustalone na wyższym poziomie w celu sfinansowania zobowiązań związanych ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen z przychodów, które uzyskano w segmencie usług objętych regulacją cen.
b) Składka Deutsche Post od 2003 r.
(332)
Zgodnie z PostG 1997 Deutsche Post może domagać się od organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych, aby ten przy ustalaniu maksymalnej dopuszczalnej wysokości przychodów związanych z wyłączną licencją oraz świadczeniem usług objętych regulacją cen, uwzględnił koszty przenoszone na użytkowników, w tym m.in. „zobowiązania socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji” oraz koszty skutecznego udostępniania usług powszechnych. Powyższa metoda została po raz pierwszy zastosowana przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych w decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. Również w treści decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r. i 2011 r. organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził zobowiązania związane ze składką na ubezpieczenie społeczne, która nie jest typowa dla warunków konkurencji. Fakt, że jedynie część usług objętych regulacją cen podlega kontroli cen ex post, nie zmienia oceny Komisji. Dzięki dominującej pozycji Deutsche Post była bowiem w dalszym ciągu upoważniona do przeniesienia wszystkich swoich zobowiązań. Nie jest natomiast w tym kontekście istotne, czy organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych przeprowadza kontrolę ex ante czy też ex post.
(333)
Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych za każdym razem zatwierdzał wniosek Deutsche Post dotyczący refinansowania zobowiązania # 2 (koszty socjalne, których wartość przekracza wysokość stawki składki REK) z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. Przy określeniu wysokości kosztów, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązanie # 2) za rok 2001, porównano wysokość składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez Deutsche Post w odniesieniu do jej urzędników i stanowiących [40-45 %] pobieranego wynagrodzenia (88) z wartością punktu odniesienia REK. Na wartość powyższego punktu odniesienia składa się przypadająca na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków oraz dodatkowe ubezpieczenie emerytalne. Łącznie kwota ta odpowiada [20-25 %] pobieranego wynagrodzenia.
(334)
Różnica pomiędzy obiema wartościami, wynosząca [15-20 %] pobieranego wynagrodzenia urzędników, została uwzględniona w zobowiązaniu # 2 i pokryta z przychodów uzyskanych z tytułu usług objętych regulacją cen (zob. tabela 2).
(335)
W związku z tym z ekonomicznego punktu widzenia Deutsche Post nie finansuje składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 33 % pobieranego wynagrodzenia, ale jedynie składkę na poziomie [20-25 %]. Od 2003 r. pozostała część jest finansowana przez zależnych konsumentów wnoszących opłaty, z których finansowane są koszty socjalne Deutsche Post związane ze świadczeniem usług, w przypadku których spółka posiadała do 2007 r. wyłączną licencję, a także usług powszechnych, w przypadku których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku.
(336)
Aby dokonać porównania stawki składki stosowanej w odniesieniu do pobieranego wynagrodzenia z wysokością składki na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanej przez konkurentów, wartość pobieranego wynagrodzenia musi zostać przeliczona na wartość wynagrodzenia brutto urzędników.
(337)
Pobierane wynagrodzenie stanowi od [85-90 %] wynagrodzenia brutto urzędników (89). W związku z tym [20-25 %] wartości pobieranego wynagrodzenia odpowiada [17,5-22,5 %] wynagrodzenia brutto.
(338)
Wskutek ograniczenia do 33 % wysokości składki odprowadzanej przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego, a także zatwierdzenia zobowiązania # 2 przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanych przez Deutsche Post, wynosi [17,5-22,5 %] wynagrodzenia brutto urzędników.
VII.3.2.3. Porównanie
a) Okres 1995-2002
(339)
W okresie 1995-2002 przychody z tytułu opłat za usługi zarezerwowane dla Deutsche Post w znacznym stopniu zmniejszyły rzeczywiste zobowiązania gospodarcze spółki dotyczące składki na pokrycie kosztów socjalnych. Z uwagi na brak odrębnie wykazanego elementu opłaty Komisja może jedynie stwierdzić, że wysokość składki odprowadzanej przez Deutsche Post była niższa od stawki służącej za punkt odniesienia. Komisja nie jest w stanie obliczyć dokładnej różnicy pomiędzy obiema wartościami ani też określić metody, która umożliwiłaby dokonanie takiego obliczenia przez państwo członkowskie.
b) Okres od 2003 r.
(340)
Jeżeli chodzi o porównanie stawki składki REK ze stawką służącą za punkt odniesienia, to należy stwierdzić, że stawka składki REK oparta jest na wysokości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników, która stanowi zbyt niską podstawę wynagrodzenia w porównaniu do wynagrodzenia pracowników prywatnych. W związku z tym stawka składki REK musi zostać ponownie określona jako procentowa część wynagrodzenia brutto urzędników.
(341)
Z porównania za rok 2006 wynika, że z usług nieobjętych regulacją cen rzeczywiście finansowane były składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości [17,5-22,5] % wynagrodzenia brutto urzędników (lub też [20-25] % wynagrodzenia pobieranego przez urzędników), przy czym stawka służąca za punkt odniesienia wynosiła 33,5 %. Tym samym w odniesieniu do stawki składek na ubezpieczenie społeczne Deutsche Post odniosła w 2006 r. korzyść komparatywną w wysokości [10-15] % wynagrodzenia brutto urzędników.
Tabela 7
Porównanie stawki składki REK ze stawką służąca za punkt odniesienia dla składki na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanej przez Deutsche Post w 2006 r.
Stawka składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne
Stawka składki REK
Stawka służąca za punkt odniesienia dla zobowiązań socjalnych Deutsche Post
jako wartość procentowa
Wynagrodzenia brutto pracowników prywatnych
Wynagrodzenia brutto urzędników
Wynagrodzenia brutto urzędników
Część składki przypadająca na pracodawcę
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Ubezpieczenie zdrowotne
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Ubezpieczenie pielęgnacyjne
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Ubezpieczenie od utraty pracy
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Ubezpieczenie emerytalne
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Część składki przypadająca na pracownika
20,50 %
Ubezpieczenie zdrowotne
6,65 %
Ubezpieczenie pielęgnacyjne
0,85 %
Ubezpieczenie od utraty pracy
3,25 %
3,25 %
Ubezpieczenie emerytalne
9,75 %
9,75 %
Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne
[0-5 %]
Ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków
[0-5 %]
Stawka składki
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Zgodnie z tabelą 7 wysokość stawki służącej za punkt odniesienia dla Deutsche Post wynosi 33,5 % wynagrodzenia brutto urzędników i jest o [10-15] punktów procentowych wyższa niż składka rzeczywiście odprowadzana przez spółkę.
(343)
Różnica na poziomie [10-15] punktów procentowych za rok 2006 jest wyższa od wynoszącej [8-13] % nominalnej różnicy pomiędzy wysokością stawki służącej za punkt odniesienia, wynoszącą 33,5 %, a stawką składki REK wynoszącą [20-25] %. Różnica obejmuje dodatkowe płatności na poziomie [2-3] punktów procentowych, wynikające z faktu, iż nominalna stawka składki REK na poziomie [od 20 do 25] % została bezzasadnie określona na podstawie wysokości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników, a nie w oparciu o stawkę wynagrodzenia brutto urzędników, odpowiadającą wysokości wynagrodzenia brutto osób prywatnych.
VII.3.2.4. Wstępny wniosek dotyczący kryterium konieczności i proporcjonalności
(344)
Dotacje do emerytur, za pomocą których finansowane jest zapotrzebowanie finansowe funduszu emerytalnego, wykraczające poza wartość składki na ubezpieczenie społeczne, wynoszącej 33 % wynagrodzenia brutto pobieranego przez urzędników Deutsche Post, nie są ani niezbędne, ani proporcjonalne. Wynika to z następujących powodów:
1.
W latach 1995-2002 Deutsche Post poniosła rzeczywiste koszty, które były niższe niż wartość punktu odniesienia; nie można jednak w tym przypadku określić dokładnej różnicy.
2.
Od 2003 r. Deutsche Post ponosiła średnie koszty na poziomie [17,5-22,5] % wynagrodzenia brutto swoich urzędników, podczas gdy średnia wartość punktu odniesienia wynosi 32 % wynagrodzenia brutto urzędników; pozostałe koszty były finansowane przez użytkowników, ponieważ zgodnie z metodą cen maksymalnych zatwierdzone przychody uwzględniały zobowiązania związane z kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji. Pokrywały one pozostałe [10-15] % wynagrodzenia brutto urzędników.
(345)
Istnieją dwa wyjaśnienia dla różnych stawek stosowanych od 2003 r.:
1.
Obowiązkowe składki na ubezpieczenie społeczne, odprowadzane przez przedsiębiorstwa z sektora usług w zakresie doręczania listów i paczek, wynoszą 41 % wynagrodzenia brutto. W celu dokonania porównania z wysokością stawek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanych przez Deutsche Post dla jej urzędników, niezbędne jest dokonanie korekty, która uwzględnia fakt, iż od 30 % do 50 % wydatków na opiekę zdrowotną i cele pielęgnacyjne jest finansowane przez samych urzędników. Powyższa część składki, finansowana przez urzędników, powinna zostać uznana za odpowiednik wynoszącej 7,5 % składki na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne, która odprowadzana jest przez pracowników prywatnych.
2.
Wysokość składki odprowadzanej przez Deutsche Post jest określana na podstawie wartości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników, a nie na podstawie wartości tego wynagrodzenia brutto. W związku z tym wartość punktu odniesienia dla urzędników Deutsche Post wynosi 33,5 % wynagrodzenia brutto. Zwolnienie z kosztów, które wykracza poza powyższy zakres, nie jest zasadniczo ani konieczne, ani też proporcjonalne.
(346)
W odniesieniu do okresu 1995-2002 nie istnieje możliwość dokładnego określenia tej części zwolnienia z kosztów, która wykraczała poza zakres uznawany za konieczny i proporcjonalny. Od 2003 r. wartość ta wynosi [10-15] % wynagrodzenia brutto.
VII.3.2.5. Wpływ szczególnego otoczenia konkurencyjnego i regulacyjnego na kryterium konieczności i proporcjonalności
(347)
Przy ocenie konieczności i proporcjonalności dotacji do emerytur należy jednak pamiętać, że pomoc ta była realizowana w kontekście szczególnego otoczenia konkurencyjnego i regulacyjnego.
(348)
Jak wyjaśniono w sekcji II.2.1, do dnia 31 grudnia 2007 r. Deutsche Post dysponowała wyłączną licencją na dostarczanie określonych przesyłek listowych. Zgodnie z § 52 PostG 1997 Deutsche Post obarczona była do tego dnia obowiązkiem w zakresie świadczenia usług powszechnych, o którym mowa w rozdziale 2 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (90) oraz § 11 PostG 1997. Od dnia 1 stycznia 2008 r. Deutsche Post świadczy usługi powszechne dobrowolnie.
(349)
Dopóki Deutsche Post posiadała wyłączną licencję na świadczenie określonych usług w zakresie doręczania listów, jej konkurenci nie mogli oferować swoich usług na tej części rynku pocztowego. Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zezwolił Deutsche Post na pełne i wykraczające poza wartość odprowadzanych przez konkurentów składek na ubezpieczenie społeczne refinansowanie za pomocą wyższych opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen tych kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla urzędników poczty, które związane były ze świadczeniem usług objętych wyłączną licencją; fakt ten jednakże nie mógł wpływać na wymianę handlową w takim zakresie, który byłby sprzeczny ze wspólnym interesem.
(350)
Obowiązek w zakresie świadczenia usług powszechnych wynika z faktu, że w przypadku konkurencyjnego rynku operatorzy pocztowi nie świadczyliby w ogóle niektórych usług na obszarach wiejskich lub oddalonych, lub też pobieraliby z tego tytułu zawyżone opłaty. Dlatego też zgodnie z art. 4 dyrektywy 1997/67/WE każde państwo członkowskie ma obowiązek zapewnić, by użytkownicy korzystali z prawa do usług powszechnych obejmujących ciągłe świadczenie usług pocztowych o określonej jakości we wszystkich punktach na swoich obszarach, po cenach przystępnych dla wszystkich użytkowników.
(351)
W związku z tym niemieckie prawodawstwo nakłada specjalne zobowiązanie na wszystkich operatorów pocztowych, którzy mają dominującą pozycję na rynku i w odniesieniu do których stosuje się obowiązek w zakresie świadczenia usług powszechnych. Zgodnie z § 2 PDLV (91) tego rodzaju operatorzy pocztowi zobowiązani są do udostępnienia wszystkim użytkownikom usług na takich samych warunkach. Dotychczas jedynie Deutsche Post posiadała tego rodzaju dominującą pozycję na rynku i w związku z tym podlegała wyżej wymienionemu zobowiązaniu.
(352)
Od czasu prywatyzacji Deutsche Post nie otrzymuje pomocy państwa jako rekompensaty za świadczenie usług powszechnych. Jednakże z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, w przypadku których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku, spółce wypłacana jest rekompensata za koszty poniesione w związku z zagwarantowaniem usług powszechnych. Komisja uważa, że przy ocenie proporcjonalności i konieczności dotacji do emerytur wskazane byłoby uwzględnienie powyższej okoliczności.
(353)
W konsekwencji Komisja stwierdza, że w przypadku kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla urzędników pocztowych i powstałych w związku ze świadczeniem usług objętych regulacją cen, które zostały objęte obowiązkiem w zakresie świadczenia usług powszechnych i w odniesieniu do których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku, fakt, iż organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych wyraził zgodę na finansowanie w pełni i za pomocą wyższych opłat kosztów socjalnych związanych ze świadczeniem usług objętych regulacją cen - nawet jeżeli wysokość tych kosztów jest wyższa od kosztów ponoszonych zwykle przez konkurentów - nie wpływa na wymianę handlową w takim zakresie, który byłby sprzeczny ze wspólnym interesem. Powyższy wniosek jest uzasadniony szczególnym otoczeniem konkurencyjnym i regulacyjnym, w którym świadczone są powyższe usługi. W związku z tym nie może być on odnoszony do innych dziedzin.
VII.3.3. Wniosek
(354)
W związku z powyższym można sformułować wniosek, iż od 2003 r. Deutsche Post odprowadzała dla swoich urzędników, zatrudnionych w segmencie usług nieobjętym regulacją cen, składki na ubezpieczenie społeczne, które były o 11-14 punktów procentowych niższe od składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez konkurentów.
Wykres 8
Korzyść komparatywna w odniesieniu do stawki składki na ubezpieczenie społeczne w stosunku do usług nieobjętych regulacją cen (stawki składki jako wartość procentowa wynagrodzenia brutto urzędników)
[…]
(355)
Niskie składki na ubezpieczenie społeczne nie są ani koniecznym, ani też proporcjonalnym środkiem do osiągnięcia celu w zakresie stopniowego otwarcia rynku usług pocztowych. Na przedmiotowych rynkach panuje zacięta konkurencja pomiędzy Deutsche Post a innymi operatorami. W związku z tym Komisja uważa, że niższa wartość stawek na ubezpieczenie społeczne wpływa na wymianę handlową w takim zakresie, który jest sprzeczny ze wspólnym interesem; dlatego też nie może ona zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
(356)
Część dotacji do emerytur, która nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym od dnia 1 stycznia 2003 r., jest obliczana według następującego wzoru: różnica pomiędzy stawką służącą za punkt odniesienia a stawką składki REK pomnożona przez sumę wynagrodzeń brutto urzędników zatrudnionych w segmencie usług nieobjętych regulacją cen.
Tabela 8
Wzór obliczenia wysokości pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym od dnia 1 stycznia 2003 r.
Pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym =
=
(stawka służąca jako punkt odniesienia - stawka określona w przepisach regulacyjnych)
×
Suma wynagrodzenia brutto urzędników zatrudnionych w segmencie usług nieobjętych regulacją cen
(357)
Z dostępnych danych wynika, że łączna wartość korzyści komparatywnej w okresie 2003-2010 wyniosła [500-1 000] mln EUR (zob. załącznik). W tym czasie roczna wysokość składek niezgodnych z rynkiem wewnętrznym zmniejszyła się z […] mln EUR (2003) do […] mln EUR (2010), co miało związek ze spadkiem liczby zatrudnionych urzędników.
VII.3.4. Kontrargumenty dla argumentacji przedstawionej przez władze niemieckie
(358)
W decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja wyraziła wątpliwość dotyczącą konieczności i proporcjonalności dotacji do emerytur, ponieważ w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen zostały odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości o 11-14 % niższej od składek odprowadzanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego. W decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oszacowano, że wartość wynikającej z tego tytułu korzyści kształtuje się na poziomie od 100 mln do 200 mln EUR rocznie.
(359)
W swoich uwagach dotyczących decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego władze niemieckie podniosły dwa główne zarzuty:
1.
Władze niemieckie utrzymują, że stawka służąca za punkt odniesienia może zostać określona w oparciu o przypadającą na pracodawcę część składek na ubezpieczenie społeczne, ponieważ przedsiębiorstwa prywatne nie są ustawowo zobowiązane do finansowania części składki przypadającej na pracownika. Ponadto przy określaniu punktu odniesienia należy uwzględnić fakt, iż poziom wynagrodzeń był w przypadku Deutsche Post zawsze wyższy od poziomu wynagrodzeń „typowego dla konkurencji”.
2.
Zdaniem władz niemieckich Komisja nie udowodniła, że przychody z tytułu świadczenia objętych regulacją cen usług powszechnych były wystarczające do finansowania zgłoszonych zobowiązań związanych z kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
VII.3.4.1. Uwzględnienie przez Komisję części składki przypadającej na pracownika przy określaniu punktu odniesienia, a także rezygnacja z korekty poziomu wynagrodzenia i dostosowania go do wartości „wynagrodzenia typowego dla warunków konkurencji” było działaniem uzasadnionym
(360)
Władze niemieckie argumentują, że określenie punktu odniesienia dla Deutsche Post na poziomie wyższym niż przypadająca na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne spowodowałoby niekorzystną sytuację spółki w stosunku do konkurentów, którzy uiszczają jedynie część składki przypadającą na pracodawcę.
(361)
W odniesieniu do powyższego argumentu Komisja stwierdza, że urzędnicy - w przeciwieństwie do pracowników prywatnych - nie są zobowiązani do odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenie od utraty pracy. W związku z tym tego rodzaju składki muszą zostać koniecznie uwzględnione w stawce służącej za punkt odniesienia, tak aby zagwarantować, że zarówno Deutsche Post jak i konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego odprowadzają składki bezpośrednie i pośrednie w takiej samej wysokości.
(362)
Władze niemieckie utrzymują także, że stawka służąca za punkt odniesienia nie powinna być stosowana ani do wynagrodzenia brutto urzędników, ani też do wynagrodzenia pobieranego przez urzędników, ale jedynie w odniesieniu do wynagrodzeń „typowych dla warunków konkurencji”. Zdaniem Deutsche Post „wynagrodzenie typowe dla warunków konkurencji” w REK 2002, 2007 i 2011 powinno zostać określone na podstawie wynagrodzenia ETV lub układów zbiorowych dla sektora pocztowego w 2003 r.
(363)
W REK 2009 minimalne wynagrodzenie z 2007 r., którego wartość jest niższa od wynagrodzenia ETV, zostało określone jako wynagrodzenie „typowe dla warunków konkurencji”.
(364)
Zdaniem władz niemieckich oparcie kalkulacji na tego rodzaju „typowych dla warunków konkurencji” wynagrodzeniach jest niezbędne do zapewniania, że wydatki na cele socjalne poniesione przez Deutsche Post będą na takim samym poziomie jak w przypadku jej konkurentów.
(365)
Komisja nie może przychylić się do powyższego argumentu, ponieważ pomoc musi być ograniczona do niezbędnego minimum w celu zagwarantowania, że stopniowe przechodzenie na poziomie Unii z sytuacji w dużej mierze ograniczonej konkurencji do sytuacji rzeczywistej konkurencji będzie odbywało się na warunkach ekonomicznych możliwych do zaakceptowania.
(366)
W związku z tym nie byłoby środkiem proporcjonalnym zwiększenie kwoty pomocy w takim zakresie, aby Deutsche Post musiała od 1995 r. finansować jedynie wydatki na cele socjalne na podstawie wynagrodzeń „typowych dla warunków konkurencji”, które nie uwzględniają warunków panujących na rynku pracy we wcześniejszych latach. W gospodarce normalna jest sytuacja, w której występują różnice w wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez pracowników zatrudnionych w różnym czasie przez przedsiębiorstwa obecne już na rynku oraz podmioty, które dopiero niedawno weszły na rynek.
(367)
W sprawie dotyczącej pomocy państwa dotyczącej France Telecom (92) Komisja odrzuciła argument przedstawiony przez władze francuskie, zgodnie z którym w przypadku składek na ubezpieczenie społeczne należy również uwzględnić fakt, iż urzędnicy otrzymują wyższe wynagrodzenie niż personel zatrudniony przez konkurencyjne przedsiębiorstwa. Komisja podkreśliła w tym kontekście, że dzięki zatrudnionym urzędnikom obecny na rynku operator dysponował w momencie otwarcia rynku wykwalifikowanymi i kompetentnymi pracownikami, bez których nie mógłby obronić swojej pozycji rynkowej. W każdym razie całkowicie sztuczne jest uwydatnianie poszczególnych strat poniesionych przez obecne na rynku przedsiębiorstwo pocztowe i jednoczesne pomijanie istotnych korzyści, takich jak np. udziały w rynku, stopień znajomości przedsiębiorstwa czy też baza klientów.
(368)
Ponadto na podstawie kalkulacji sporządzonych przez Deutsche Post nie można w sposób wiarygodny stwierdzić, że w przypadku braku obowiązku dotyczącego zatrudnienia urzędników Deutsche Post osiągnęłaby wyliczone oszczędności w wynagrodzeniach. Nawet gdyby rzeczywiście w 1995 r. urzędnicy zostali zatrudnieni w oparciu o stosunek pracy obowiązujący dla pracowników prywatnych, to nie określono ani jakiej liczby urzędników dotyczył w 1995 r. ten proces, ani w oparciu o jaki stopień zaszeregowania miał miejsce. Już tylko na podstawie znacznej liczby urzędników zatrudnionych przez Deutsche Post w 1995 r. (93) można stwierdzić, że istnieje małe prawdopodobieństwo, aby z prawnego i gospodarczego punktu widzenia było możliwe od 1995 r. zastąpienie wszystkich urzędników pracownikami prywatnymi, którzy odznaczają się jednakową produktywnością pracy, pobierają jednak niższe wynagrodzenie.
(369)
W związku z powyższym Komisja oddala oba zarzuty władz niemieckich odnoszące się do stawki służącej za punkt odniesienia oraz do wynagrodzeń.
VII.3.4.2. W przedmiocie argumentacji władz niemieckich, iż przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie były wystarczające do finansowania zgłoszonych zobowiązań
(370)
Władze niemieckie twierdzą, że ocena Komisji dotyczy wyłącznie wysokości składek na ubezpieczenie społeczne związanych z usługami nieobjętymi regulacją cen. Nie bada się natomiast, czy zyski z tytułu świadczenia objętych regulacją cen usług powszechnych były wystarczające do finansowania zgłoszonych zobowiązań.
(371)
Władze niemieckie stosują dwie strategie argumentacyjne. Po pierwsze, twierdzą, iż Komisja nie udowodniła, że niemiecki organ regulacyjny rzeczywiście zatwierdził zobowiązania zgłoszone przez Deutsche Post. Po drugie, nawet jeżeli organ regulacji dokonał zatwierdzenia przedmiotowych zobowiązań, to zyski z tytułu świadczenia objętych regulacją cen usług powszechnych nie były wystarczająco wysokie, aby możliwe było finansowanie wyżej wymienionych zobowiązań. Władze niemieckie przekazały dwie ekspertyzy, ekspertyzę autorstwa prof. Webera oraz fachową opinię CTcon, co miało na celu wykazanie, że przychody uzyskane z tytułu świadczeń usług objętych regulacją cen nie są wystarczające do sfinansowania zgłoszonych zobowiązań związanych z kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji, a Deutsche Post uzyskała w związku z tym niedostateczną rekompensatę za finansowanie tych kosztów.
a) Decyzje w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r. zostały podjęte na podstawie przedstawionej przez Deutsche Post REK. Przewidują one zatwierdzenie wszystkich zgłoszonych zobowiązań
(372)
Odpowiednia dokumentacja potwierdza, że organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych od momentu podjęcia decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. dokonał zatwierdzenia zobowiązań ciążących na Deutsche Post, ustalając przy tym wysokość opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen na takim poziomie, który pozwolił na sfinansowanie tych zobowiązań. Ponadto decyzje w sprawie wskaźników górnych granic cen 2007 r. i 2011 r. potwierdzają, że organ pocztowy w zakresie regulacji cen przychylił się do wniosku Deutsche Post i zezwolił na to, aby zgłoszone koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zostały sfinansowane z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen.
b) Ekspertyza prof. Webera nie potwierdza argumentów, iż przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie były wystarczające do finansowania zgłoszonych zobowiązań
(373)
W ekspertyzie profesora Webera, odnoszącej się do okresu 1995-2010 stwierdza się, że Deutsche Post nie tylko otrzymała dotacje do emerytur, ale z przychodów pochodzących z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen sfinansowano również w pełni zobowiązanie # 2 (szczegółowy opis ekspertyzy znajduje się w sekcji VI.1.4.2 lit. a)).
(374)
W ramach oceny ekspertyzy należy w pierwszej kolejności przypomnieć kryteria zatwierdzania opłat, określone w § 20 ust. 2 PostG 1997. Zgodnie z powyższym przepisem wskaźniki górnych cen muszą w odpowiednim stopniu uwzględniać koszty skutecznego udostępnienia usług, koszty zapewniania powszechnego dostępu do usług pocztowych oraz koszty przejęcia pracowników, związane z obowiązkami Deutsche Post jako następcy prawnego.
Tabela 9
Określenie wysokości cen zgodnie z § 20 ust. 2 PostG 1997
Wskaźnik górnych cen dla usług objętych regulacją cen =
=
Koszty skutecznego udostępnienia usług objętych regulacją cen + zobowiązania
=
Łączne koszty związane ze świadczeniem usług objętych regulacją cen + zobowiązania związane ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen
(375)
Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych musi w taki sposób określić wysokość opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, aby przychody pokrywały koszty związane ze „skutecznym udostępnieniem” usług objętych regulacją cen oraz koszty zatwierdzonych zobowiązań. Inaczej rzecz ujmując oznacza to, że opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen muszą w pełni pokryć nie tylko całkowite koszty związane ze świadczeniem usług objętych regulacją cen - niezależnie od tego, czy są one wykazane jako „zobowiązania”, czy też „koszty skutecznego udostępnienia usług” - ale również część zobowiązań wynikających ze świadczenia usług, które nie są objęte regulacją cen. W treści § 20 ust. 2 PostG 1997 zapewniono, że zatwierdzone zobowiązania zostaną w pełnym zakresie pokryte z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. Wbrew twierdzeniu władz niemieckich również przepisy prawa zapewniają, że w przypadku przejęcia kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji i dotyczą zobowiązań wobec pracowników zatrudnionych w segmencie usług nieobjętych regulacją cen, nie będzie miała miejsca niedostateczna rekompensata za świadczenie usług objętych regulacją cen.
(376)
Wysokość kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji i odnoszą się do urzędników, jest na początku zdefiniowana w ekspertyzie jako różnica pomiędzy wszystkimi kosztami socjalnymi ponoszonymi przez Deutsche Post w związku z zatrudnieniem urzędników (składki do funduszu emerytalnego, a także koszty opieki zdrowotnej, ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków oraz pozostałe ubezpieczenia) a wysokością przypadających na pracodawcę składek na ubezpieczenie emerytalne, zdrowotne i pielęgnacyjne, w oparciu o minimalne wynagrodzenie obowiązujące w 2007 r. Na drugim etapie dokonuje się porównania powyższej różnicy z wartością zobowiązania # 2.
(377)
Ekspertyza prof. Webera podlega krytyce z dwóch powodów: Po pierwsze - koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zostały określone na stanowczo zbyt wysokim poziomie. Po drugie - pomija się fakt, że z tego powodu koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zawierają koszty, za które Deutsche Post otrzymała transfery środków publicznych i które nie zostały wykazane jako zobowiązanie # 2, ale pod innymi pozycjami. W szczególności należy zwrócić uwagę na następujące braki w ekspertyzie:
(378)
Po pierwsze, wysokość kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, określana jest w ekspertyzie na podstawie przypadającej na pracodawcę części składki na ubezpieczenie społeczne, jednakże wartość zobowiązania # 2 ustalana jest w oparciu o stawkę składki REK. Ponieważ stawka składki REK jest wyższa niż przypadająca na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne, określonych w ekspertyzie kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, jest wyższa niż wartość zobowiązania # 2. Ekspertyza uwzględnia zatem te koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, a które organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych uznaje za koszty „skutecznego udostępnienia usług”.
(379)
Po drugie, w ekspertyzie nie uwzględnia się faktu, iż zobowiązanie # 1 (typowe dla warunków konkurencji koszty wynagrodzenia) zawiera także część kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji (np. ze względu na różnicę pomiędzy pobieranymi wynagrodzeniami a punktem odniesienia dla „typowego dla warunków konkurencji” poziomu wynagrodzenia), w związku z czym koszty są finansowane w ramach zobowiązania # 1. Kolejne uwzględnione w ekspertyzie koszty socjalne są finansowane w ramach innych zobowiązań (np. płatności na rzecz BAnstPT zostały przypisane do zobowiązania # 6) i są w związku z tym rekompensowane. Podczas gdy w ekspertyzie podana jest suma wszystkich kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla urzędników, to brakuje informacji, że koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji, są również finansowane w ramach innych zobowiązań niż zobowiązanie # 2.
(380)
Po trzecie, należy pamiętać, że zawarte w zobowiązaniu # 2 koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, dotyczą zarówno urzędników, jak i pracowników prywatnych. Składki na ubezpieczenie społeczne dla pracowników prywatnych były przed 2003 r. wyższe niż stawka odniesienia REK, ponieważ zawierały one również odsetki w wysokości […] mln EUR, związane z dodatkowym ubezpieczeniem emerytalnym dla pracowników prywatnych. Od 2003 r. wyżej wymienione koszty odsetkowe są zaliczane do kosztów finansowych, a wysokość kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla pracowników prywatnych jest od tego czasu niższa od stawki odniesienia REK.
(381)
Ponieważ w ekspertyzie całe zobowiązanie # 2 jest uznawane za rekompensatę za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, w okresie przed 2003 r. miało miejsce nadmierne, a po 2003 r. niedostateczne, zwolnienie z kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla urzędników. W celu zapewnienia możliwości określenia w ramach zobowiązania # 2 odpowiedniej wysokości rekompensaty za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, należy osobno rozpatrywać kategorię urzędników i pracowników prywatnych.
(382)
Wysokość niedostatecznej rekompensaty, określona w treści ekspertyzy, wprowadza zatem w błąd, ponieważ nie wzięto pod uwagę, że zgłoszone koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, są finansowane nie tylko w ramach zobowiązania # 2, a organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych uznał wyższą wartość kosztów socjalnych za koszty „skutecznego udostępnienia usług”. W przypadku dokonania stosownej korekty popełnionego w ekspertyzie błędu dotyczącego rekompensaty wartość zobowiązań i kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zostaje wyrównana zgodnie z wymogiem § 20 ust. 2 PostG 1997.
(383)
W związku z powyższym należy odrzucić zarzut władz niemieckich, iż w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja popełniła błąd, określając jedynie korzyść komparatywną w odniesieniu do segmentu usług nieobjętych regulacją cen, ponieważ zgodnie z § 20 ust. 2 PostG 1997 organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych musi określić wskaźniki górnych granic cen w taki sposób, aby z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen mogły zostać sfinansowane koszty skutecznego udostępnienia usług objętych regulacją cen oraz zatwierdzone zobowiązania.
c) Brak dowodu potwierdzającego niedostateczną rekompensatę za koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji, na podstawie ekspertyzy WIK
(384)
Powołując się na REK 2009, władze niemieckie utrzymują, że od 1990 r. Deutsche Post notowała znaczne deficyty w odniesieniu do usług objętych regulacją cen, ponieważ przychody w segmencie usług objętych regulacją cen zostały pochłonięte przez koszty związane ze świadczeniem tego rodzaju usług oraz przez koszty netto związane z realizacją obowiązku w zakresie usług powszechnych (94). Również z tego powodu władze niemieckie odrzucają argumentację Komisji, zgodnie z którą zyski z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen były wystarczające do finansowania kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, związanych ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen.
(385)
W powyższym kontekście Komisja zauważa, po pierwsze, że z decyzji organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych podejmowanych od 2003 r. w sposób jasny wynika, iż część przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen została wykazana jako rekompensata za zobowiązanie # 2. W związku z tym istnienie powyższej składki finansowanej z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen wynika w sposób jasny i wyraźny z decyzji organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych
(386)
Po drugie, w przeciwieństwie do REK 2009, w treści ekspertyzy WIK stwierdza się, że w przypadku usług objętych regulacją cen osiągano od 2000 r. znaczne dodatnie marże zysku na poziomie ponad [6,5-8,5] % obrotów.
Wykres 9
Obliczenie ROS dla usług objętych regulacją cen na podstawie ekspertyzy WIK
[…]
Wyjaśnienie:
Obliczenia opierają się na modyfikacjach REK 2009 dokonanych w treści ekspertyzy WIK. Ponadto przyjmuje się założenie, że przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen pokrywają wszystkie straty związane ze świadczeniem usług powszechnych nieobjętych regulacją cen. Niższy poziom zysku w 2007 r. wynika przede wszystkim z niezwykle wysokiej wartości amortyzacji portfela nieruchomości.
(387)
Wyższe zyski od 2000 r. mają bezpośredni związek z obniżeniem wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, określonych zgodnie z ustawą o emeryturach z 1995 r. Podczas gdy w 1999 r. Deutsche Post wnosiła roczne opłaty ryczałtowe na poziomie 2,045 mld EUR, to wysokość składki w 2000 r. wynosiła jedynie 735 mln EUR (33 % wynagrodzenia urzędników). Ponieważ w 2000 r. organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych skorygował w dół opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, nie uwzględniając przy tym niższego poziomu składek emerytalnych, zyski Deutsche Post znacznie wzrosły. Również po wydaniu decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. poziom wypracowanego zysku spółki w dalszym ciągu był wysoki, ponieważ wysokość opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie została obniżona w takim stopniu, który odpowiadałby kosztom związanym ze świadczeniem tych usług.
(388)
Jeżeli chodzi o krytykę ze strony władz niemieckich w odniesieniu do ekspertyzy WIK, to Komisja uważa, że ekspertyza ta zawiera bardziej wiarygodne informacje na temat ogólnej sytuacji ekonomicznej Deutsche Post, a także zysków z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, niż REK 2009. Powyższe można uzasadnić w następujący sposób:
(i) Bardziej odpowiednie przypisanie kosztów do usług komercyjnych
(389)
Zgodnie z wyrokiem w sprawie Chronopost przychody z tytułu świadczenia usług komercyjnych muszą być wystarczające do finansowania kosztów bezpośrednich tych usług oraz do wniesienia odpowiedniego wkładu w finansowanie kosztów ogólnych. Odpowiednie przypisanie kosztów do różnego rodzaju usług może zostać przeprowadzone na podstawie zewnętrznych punktów odniesienia (np. cen rynkowych) lub też wewnętrznych danych dotyczących kosztów (95).
(390)
REK 2009 opiera się na zasadzie określonej w § 20 ust. 2 PostG 1997, zgodnie z którą do usług nieobjętych regulacją cen mogą zostać przypisane jedynie koszty skutecznego udostępnienia usług, podczas gdy wszystkie zobowiązania (np. dodatkowe koszty wynikające z przejęcia zobowiązań w zakresie świadczeń dla pracowników POSTDIENST oraz koszty netto związane z realizacją obowiązku w zakresie usług powszechnych) muszą być finansowane z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. Jednakże po dokonaniu oceny REK 2009 w zestawieniu z rentownością konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego stwierdza się w ekspertyzie WIK, że Deutsche Post przypisuje zbyt dużą część zobowiązań do usług objętych regulacją cen, a także określa zbyt niskie koszty w odniesieniu do usług komercyjnych.
(391)
Ocena zgłoszonego „typowego dla warunków konkurencji” punktu odniesienia, zastosowanego przez Deutsche Post w celu określenia wartości poszczególnych zobowiązań, potwierdza wyniki uzyskane w ekspertyzie WIK: jak wskazano powyżej, stawka składki REK stanowi zbyt niski punkt odniesienia przy obliczaniu wartości zobowiązania # 2 (koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji) w porównaniu do wysokości obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego. Ponadto np. w przypadku zobowiązania dotyczącego kosztów utrzymania infrastruktury oddziałów, można mówić o czysto hipotetycznym punkcie odniesienia, ponieważ nie istnieje możliwość udowodnienia, że w przypadku braku obowiązku w zakresie usług powszechnych Deutsche Post nie utrzymywałaby od 1990 r. własnych oddziałów pocztowych. Nie można również udowodnić, że od 1990 r. Deutsche Post mogłaby zatrudniać wyłącznie pracowników, którym spółka musiałaby wypłacać wynagrodzenie jedynie w wysokości minimalnego wynagrodzenia z 2007 r.
(392)
W związku z tym Komisja stwierdza, że ekspertyza WIK stanowi lepszą podstawę do określenia kosztów, które należy przypisać do usług komercyjnych.
(393)
Ponadto - według dyrektyw 97/67WE oraz 2006/111/WE - kalkulacja kosztów musi być zgodna z ogólnymi zasadami rachunkowości. Roczne sprawozdania finansowe Deutsche Post nie zawierają natomiast informacji ani na temat wyższych kosztów amortyzacji, ani też na temat dodatkowych kosztów emerytur. Tego rodzaju koszty - i dotyczy to zarówno Deutsche Post, jak i jej konkurentów - są zwykle finansowane z zysku netto przedsiębiorstwa. Ponowna kalkulacja i korekta w górę spowodowałaby, że Deutsche Post znalazłaby się w bardziej korzystnej sytuacji w stosunku do jej konkurentów.
(ii) Określenie punktu odniesienia dla rozsądnego zysku przy uwzględnieniu pozycji obciążonych ryzykiem będących w posiadaniu Deutsche Post
(394)
Zyski osiągane przez Deutsche Post od 2000 r. były wyraźnie wyższe od mediany ROS wynoszącej 3,48 % zgodnie z ekspertyzą WIK oraz od dolnego poziomu ROS na poziomie 6,1 % zgodnie z ekspertyzą Deloitte II. W związku z tym nie można przyjąć argumentacji władz niemieckich, zgodnie z którą wysokość strat ponoszonych przez Deutsche Post była tak znaczna, że zobowiązania nie mogły być finansowane z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen.
(395)
Ponadto należy w krytyczny sposób ocenić ekspertyzę Doloitte II, która została przeprowadzona w oparciu o dane dotyczące niewielkiej grupy porównawczej, składającej się głównie z międzynarodowych przedsiębiorstw świadczących usługi w zakresie przesyłek ekspresowych (m.in. UPS, FedEx, TNT Express). W przypadku zalecanej w ekspertyzie Deloitte II marży rozsądnego zysku na poziomie 6,1 % oraz mediany ROS na poziomie 7,4 % nie uwzględnia się faktu, że działalność prowadzona przez Deutsche Post nie tylko jest znacznie mniej kapitałochłonna, ale również wiąże się z mniejszym ryzykiem:
1.
Międzynarodowe usługi w zakresie przesyłek ekspresowych nie są świadczone przez Deutsche Post, ale przez jej spółki zależne DHL.
2.
W przypadku usług w zakresie doręczania listów, na które przypada 75 % przychodów Deutsche Post, inwestuje się znacznie mniej kapitału w porównaniu do międzynarodowych usług w zakresie doręczania paczek, ponieważ najważniejszą pozycję kosztową stanowi wynagrodzenie listonoszy. Podmioty świadczące usługi w zakresie przesyłek ekspresowych muszą dokonywać znacznie większych inwestycji w bardziej kapitałochłonne wyposażenie (96).
3.
Przyczyną powstania i umacniania się dominującej pozycji Deutsche Post na rynku usług w zakresie doręczenia listów była wyłączna licencja, która zapewniała spółce stałą bazę klientów, bez konieczności inwestowania znacznych środków w marketing oraz promocję znaku towarowego. Podmioty świadczące usługi w zakresie międzynarodowych przesyłek ekspresowych musiały natomiast od samego początku walczyć o swoją pozycję na każdym rynku międzynarodowym. Podmioty te na własne ryzyko i na własny koszt stworzyły kilka najbardziej znanych marek (97).
4.
Ryzyko rynkowe i kosztowe Deutsche Post zostało natomiast zabezpieczone przez środki państwowe (98). Regulacja cen spowodowała w szczególności, że pokryte zostały wszystkie zobowiązania związane ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen (99).
(396)
W związku z tym w ekspertyzie WIK słusznie zastosowano punkt odniesienia dla zysku, którego wartość jest niższa od marży wskazanej w ekspertyzie Deloitte II. Miało to na celu uwzględnienie w odpowiedni sposób niższej kapitałochłonności oraz niższego poziomu ryzyka związanego z działalnością Deutsche Post w porównaniu do działalności podmiotów świadczących międzynarodowe usługi w zakresie przesyłek ekspresowych. Nie istnieje jednak potrzeba określania dokładnego poziomu punktu odniesienia dla zysku, ponieważ średnia wartość uzyskanych marż ROS, czyli 8,3 %, jest wyższa od dolnego poziomu ROS 6,1 % określonego w ekspertyzie Deloitte II. Nawet na podstawie ekspertyzy przekazanej przez władze niemieckie nie można zatem stwierdzić, że Deutsche Post otrzymywała od 2000 r. zbyt niską rekompensatę.
(397)
W każdym razie krytyka władz niemieckich dotycząca ekspertyzy WIK jest niezrozumiała, ponieważ mediana ROS wynosząca 3,48 % nie przekracza poziomu zysku, który organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych i sama Deutsche Post uznały za rozsądny. Po pierwsze, z wartości punktu odniesienia ROS na poziomie 3,48 % wynika, że zysk w liczbach bezwzględnych jest wyższy niż koszty kapitałowe zgłoszone przez Deutsche Post w REK i zatwierdzone przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych (np. koszty […] oraz […]) (zob. sekcja IV.4.3). Po drugie, mediana ROA, określona w ekspertyzie WIK na poziomie 7,66 %, oscyluje wokół podobnych wartości jak ma to miejsce w przypadku zwrotu zaangażowanego kapitału, który Deutsche Post […].
(398)
Odwołanie się przez władze niemieckie do marż rozsądnego zysku stosowanych w przypadku transportu kolejowego i autobusowego (stopy zwrotu ze sprzedaży na poziomie 7-8 %) nie wpływa w żaden sposób na wnioski dotyczące sposobu określania punktu odniesienia dla rozsądnego zysku. Wyżej wymienione sektory gospodarki odznaczają się bowiem wyższą kapitałochłonnością, w związku z czym pokrycie kosztów wymaga uzyskania wyższego poziomu zwrotu ze sprzedaży. Z przedstawionych danych liczbowych wynika natomiast, że określony w ekspertyzie Deloitte II punkt odniesienia dla rozsądnego zysku jest raczej bliższy średniej ROS dla kapitałochłonnych niż dla pracochłonnych sektorów gospodarki.
d) Wnioski
(399)
Komisja odrzuca argumentację władz niemieckich, zgodnie z którą przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie były wystarczające do sfinansowania zgłoszonych zobowiązań związanych z kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji. Argumentacji władz niemieckich nie potwierdza ani przekazana przez nie ekspertyza, ani też REK 2009.
(400)
Natomiast z decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r. jednoznacznie wynika, że organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zawsze dokonywał zatwierdzenia rekompensat za zgłoszone zobowiązania, finansowane z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen.
VII.3.5. Zniesienie pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym od dnia 1 stycznia 2003 r.
(401)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w przypadku stwierdzenia przez Komisję niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym to Komisja jest organem właściwym do podejmowania decyzji, czy dane państwo musi ją znieść czy zmienić (100). Zgodnie z orzecznictwem tego rodzaju zobowiązanie ma na celu przywrócenie poprzedniej sytuacji (101). W tym kontekście Trybunał stwierdził, iż cel zostaje osiągnięty z chwilą spłacenia przez odbiorcę kwot przyznanych w formie niezgodnej z prawem pomocy, przez co następuje utrata jego przewagi w stosunku do własnych konkurentów na rynku i przywrócona zostaje sytuacja sprzed wypłaty pomocy.
(402)
W rozumieniu przytoczonego orzecznictwa art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 stanowi, co następuje: „W przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta […]. Komisja nie wymaga windykacji pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego.”
(403)
Ponadto Komisja stwierdza, że decyzje z 2007 r. oraz z 2011 r. w sprawie rozszerzenia postępowania wyjaśniającego odnoszą się do okresu 1990-2007. Jednakże dotacje do emerytur stanowią stały program pomocowy, kontynuowany również po 2007 r. W związku z tym w 2007 r. nie została wstrzymana wypłata rekompensaty za zobowiązania finansowane z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. Stosownie do powyższego, komunikat władz niemieckich z dnia 2 stycznia 2012 r. zawierał informacje dotyczące dotacji do emerytur oraz przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, uzyskanych do roku 2010 włącznie. Dlatego też Komisja stwierdza, że windykacja niezgodnej z rynkiem wewnętrznym części dotacji do emerytur nie powinna kończyć się na 2007 r., ale obowiązywać do daty ogłoszenia niniejszej decyzji.
(404)
Jeżeli chodzi o obliczenie elementu pomocy dla Deutsche Post, to należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału żaden przepis prawa wspólnotowego nie wymaga, by Komisja, w przypadku gdy nakazuje zwrot pomocy uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, określiła dokładną kwotę, jaką należy zwrócić. Wystarczy, by decyzja Komisji zawierała dane umożliwiające jej adresatowi samodzielne określenie, bez nadmiernych trudności, tej kwoty (102).
(405)
Pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym musi zostać określona zgodnie ze wzorem zawartym w tabeli 8 na podstawie stawki składki REK oraz stawki służącej za punkt odniesienia (zob. definicja w załączniku oraz w tabeli 7), a także w oparciu o wynagrodzenie urzędników brutto (zob. definicja w tabeli 6). W odniesieniu do przyznanej każdego roku niezgodnej z prawem pomocy nalicza się odsetki do dnia jej odzyskania. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (103).
(406)
Obliczenia zawarte w załączniku, na których podstawie ustalono wartość niezgodnej z prawem pomocy otrzymanej w latach 2003-2010 (bez odsetek) opierają się na założeniu, że taka sama liczba urzędników była zatrudniona w segmencie usług objętych i nieobjętych regulacją cen. Na podstawie dostępnych danych nie można ustalić żadnych informacji na temat liczby urzędników zatrudnionych w segmencie usług objętych i nieobjętych regulacją cen. W związku z tym przyjmuje się założenie, że części przychodów z tytułu świadczenia usług objętych i nieobjętych regulacją cen stanowią wartość indykatywną dla dokonania podziału kosztów wynagrodzeń.
(407)
Bardziej dokładne dane mogą być podstawą bardziej dokładnych obliczeń i w konsekwencji doprowadzić do zmiany uzyskanych wyników. Władze niemieckie przekazały niedawno nowe dane dotyczące sumy wynagrodzeń urzędników w segmencie usług nieobjętych regulacją cen w latach 1995-2007. Powyższe dane wskazują, że suma wynagrodzeń urzędników powinna zostać oszacowana za pomocą podziału wskazanych w REK kosztów personalnych Deutsche Post. Zastosowanie tego rodzaju podejścia mogłoby spowodować, że suma wynagrodzeń urzędników byłaby niższa niż w przypadku szacunków przeprowadzonych na podstawie podziału części przychodów. W dniach 2 i 19 stycznia 2012 r. władze niemieckie przekazały uwagi, z których wynika, że względny podział zobowiązań w ramach segmentu objętego regulacją cen oraz pomiędzy segmentami usług objętych i nieobjętych regulacją cen uległ zmianie, przynajmniej jeżeli chodzi o decyzję w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2011 r. Z powyższych informacji wynika, że od 2008 r. część zobowiązań została przypisana do segmentu usług nieobjętych regulacją cen. Przy wykonaniu niniejszej decyzji we współpracy z władzami niemieckimi zostanie obliczona dokładna kwota niezgodnej z prawem pomocy, przy uwzględnieniu powyższych informacji.
(408)
Pomimo dołożonych starań Komisja nie była w stanie ustalić wiarygodnych danych liczbowych odnoszących się do wartości pomocy, która niezgodnie z prawem została przyznana w latach 1995-2002. Nie wydaje się także możliwe określenie w niniejszej decyzji parametrów obliczeniowych, które byłyby na tyle dokładne, iż umożliwiłyby państwu członkowskiemu przeprowadzanie w trakcie wykonania niniejszej decyzji ostatecznych obliczeń (samodzielnie lub we współpracy z Komisją). W tych szczególnych okolicznościach prawa państwa członkowskiego do obrony oraz zasada pewności prawnej nie wykluczają zwrotu pomocy państwa zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999, ponieważ zgodnie z przywołanym przepisem „Komisja nie wymaga windykacji pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego.”
(409)
W związku z tym zwrot pomocy powinien obejmować okres od 1 stycznia 2003 r. aż do momentu, w którym przestaje mieć miejsce korzyść komparatywna związana ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen.
(410)
W okresie następującym po notyfikacji niniejszej decyzji należy zapewnić, że wysokość związanych z wynagrodzeniem składek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanych przez Deutsche Post w odniesieniu do zatrudnionych urzędników, nie będzie niższa od wartości składek odprowadzanych przez konkurentów w odniesieniu do pracowników prywatnych. Przy porównaniu powyższych wartości należy uwzględnić każdą rekompensatę otrzymaną przez Deutsche Post na podstawie regulacji cen zgodnie z § 20 PostG.
VIII. OCENA TRANSFERÓW ŚRODKÓW PUBLICZNYCH
VIII.1. Istnienie pomocy zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE
(411)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”. Aby ustalić, czy środek stanowi pomoc państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja musi ocenić, czy spełnione są następujące kryteria: środek przypisuje się państwu, wykorzystywane są zasoby państwowe, przyznawana jest korzyść określonym przedsiębiorstwom lub branżom, która zakłóca konkurencję, a środek wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
(412)
Transfery środków publicznych stanowią zasoby państwowe, ponieważ zostały one przyznane zgodnie z § 37 lub 40 PostVerfG 1989 oraz § 2 PostUmwG 1994 i sfinansowane ze środków przedsiębiorstwa publicznego TELEKOM.
VIII.1.1. Korzyść finansowa związana z transferami środków publicznych
VIII.1.1.1. Argumentacja władz niemieckich, zgodnie z którą transfery środków publicznych powinny zostać uznane za szczególne obciążenie
(413)
Władze niemieckie twierdzą, że transfery środków publicznych stanowiły jedynie rekompensatę z tytułu świadczeń zwrotnych. Świadczenia te oznaczają natomiast koszty, które nie są zwykle ponoszone przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego. W opinii władz niemieckich transfery środków publicznych stanowią opłatę „sui generis”, która nie może zostać uznana ani za podatek, ani też za dywidendę.
(414)
Deutsche Post zobowiązana była do wnoszenia świadczeń zwrotnych w wysokości od 6,6 % do 10 % wartości obrotów w latach 1924-1995. Z ekspertyzy KPMG wynika, że Federalny Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 marca 1984 r. nie dokonał wprawdzie ostatecznej oceny natury prawnej świadczeń zwrotnych, uznał je jednak za „dochody Federacji”. Świadczenia zwrotne zostały także uznane za „koszty usługi”, które Deutsche Post musiała wnieść z tytułu świadczonych przez siebie usług.
(415)
Pomimo że Federalny Trybunał Konstytucyjny nie zdefiniował dokładnie, w jakim stopniu świadczenia zwrotne powinny być uznawane za substytut podatków lub dywidendy, to nie ulega wątpliwości, że przysporzyły one dochodów Federacji.
(416)
Po pierwsze, w przeszłości wiele państw członkowskich wykorzystywało przychody związane z monopolem w dziedzinie usług pocztowych i telekomunikacyjnych jako źródło dochodów dla budżetu państwa. Ponieważ do 1995 r. BUNDESPOST i jej poprzednicy prawni - jako przedsiębiorstwa publiczne - nie podlegali ogólnemu obowiązkowi podatkowemu, zdecydowano o pobieraniu opłaty „sui generis”, tak aby Federacja mogła czerpać dochody także z tych segmentów. Również z ekonomicznego punktu widzenia zasadne jest pobieranie opłat od tego rodzaju monopoli. Użytkownicy byli natomiast gotowi do zaakceptowania wyższych opłat, nie ograniczając przy tym w znaczny sposób zakresu korzystania z usług, w związku z czym poziom dochodów z tego tytułu w budżecie federalnym był wysoki.
(417)
Po drugie, Deutsche Post, w przeciwieństwie do przedsiębiorstw prywatnych, nie podlegała ani bezpośredniemu, ani pośredniemu obowiązkowi podatkowemu. Nie była również zobowiązana do wypłaty dywidendy za udostępniony kapitał własny. W związku z tym świadczenia zwrotne stanowiły dla Federacji - niezależnie, czy występuje ona w roli organu podatkowego, czy też udziałowca - ostatnią możliwość uzyskania dochodów związanych z działalnością Deutsche Post. Nie jest w tym kontekście natomiast istotne, czy świadczenia wpisują się dokładnie w definicję określonych systemów dotyczących podatków lub dywidendy. W każdym razie świadczenia zwrotne stanowią płatności, które Deutsche Post obowiązana była wnosić od 1924 r. i które przysparzają dochodów Federacji.
(418)
Podsumowując, można stwierdzić, że zobowiązanie do wnoszenia świadczeń zwrotnych było zgodne z celem publicznym, dotyczącym konieczności zapewnienia dochodów dla Federacji w związku z działalnością monopolu państwowego, niezależnie czy to w formie podatku, czy też dywidendy. Dlatego też świadczenia zwrotne stanowiły zwykłe koszty, które Deutsche Post powinna finansować z własnych środków.
VIII.1.1.2. Argumentacja władz niemieckich, że transfery środków publicznych są zgodne z zachowaniem inwestora prywatnego
(419)
Władze niemieckie twierdzą, że przyznając transfery środków publicznych zachowały się częściowo jak prywatny inwestor, ponieważ transfery zostały wykorzystane do sfinansowania przynoszących zysk inwestycji w sieć dystrybucyjną Deutsche Post.
(420)
Jednakże z uwagi na fakt, że to nie plany inwestycyjne, ale poniesione straty stanowiły podstawę do przyznania transferów środków publicznych, jest kwestią oczywistą, że tego rodzaju strategia inwestycyjna nie byłaby realizowana przez prywatnego inwestora.
(421)
W związku z powyższym Deutsche Post odniosła korzyść finansową związaną z transferami środków publicznych.
VIII.1.1.3. Argumentacja władz niemieckich dotycząca rekompensaty za koszty netto poniesione w związku ze świadczeniem usług powszechnych
(422)
Władze niemieckie twierdzą, że transfery środków publicznych nie stanowią pomocy państwa, ponieważ są rekompensatą za koszty netto poniesione w związku ze świadczeniem usług powszechnych.
(423)
Trybunał stwierdził w wyroku w sprawie Altmark (104), że środki podjęte przez państwo w celu zrekompensowania dodatkowych kosztów netto z tytułu usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym nie są uznawane za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 TFUE, jeżeli spełnione są cztery warunki: Po pierwsze, przedsiębiorstwu będącemu beneficjentem powierzono wywiązywanie się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych; zobowiązania te muszą być jasno zdefiniowane. Po drugie, wskaźniki, na podstawie których wyliczana jest rekompensata, zostały ustanowione w obiektywny i przejrzysty sposób. Po trzecie, wysokość rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku. Po czwarte, w przypadku, gdy wyboru przedsiębiorstwa mającego wywiązywać się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych nie dokonuje się zgodnie z procedurą udzielania zamówień publicznych, która pozwoliłaby na wybór oferenta świadczącego te usługi za cenę najkorzystniejszą dla danej społeczności, poziom rekompensaty należy określić na podstawie analizy kosztów ponoszonych przez przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu.
(424)
Z uwagi na fakt, iż Deutsche Post nie została wybrana zgodnie z procedurą udzielania zamówień publicznych, a władze niemieckie nie wykazały, że Deutsche Post jest prawidłowo zarządzanym przedsiębiorstwem, czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark nie zostało spełnione.
VIII.1.2. Wnioski dotyczące istnienia pomocy
(425)
Transfery środków publicznych zostały przyznane przy użyciu zasobów państwowych i zwolniły Deutsche Post z kosztów, które prywatne przedsiębiorstwa musiałby zwykle ponieść. Władze niemieckie nie udowodniły, że transfery środków publicznych spełniają kryteria określone w wyroku Altmark, w związku z czym nie powinny zostać uznane za pomoc państwa.
(426)
Z powodów przedstawionych w sekcji VII.1.2 transfery środków publicznych mogą zakłócać konkurencję oraz wpływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
(427)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że transfery środków publicznych stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
VIII.2. Ocena istniejącej pomocy zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE
(428)
Transfery środków publicznych zostały wdrożone na podstawie § 37 ust. 2 i 3 PostVerfG 1989 i w związku z tym stanowią nową pomoc.
VIII.3. Ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE
(429)
Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji. Jednakże Traktat przewiduje odstępstwo od przepisów Traktatu w przypadku, gdy spełnionych jest szereg warunków: Po pierwsze, musi istnieć akt nałożenia zobowiązania, w którym państwo powierza odpowiedzialność za wykonywanie pewnych zadań przedsiębiorstwu. Po drugie, nałożenie zobowiązań musi dotyczyć usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Po trzecie, odstępstwo musi być konieczne do wykonywania powierzonych zadań i proporcjonalne do tego celu. Wreszcie, rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.
(430)
W komunikacie z 1996 r. oraz z 2001 r. (105) (106), a także w ramach wspólnotowych z 2005 r. Komisja wyjaśniła, w jaki sposób stosuje się kryterium konieczności i kryterium proporcjonalności w odniesieniu do odstępstwa przewidzianego w art. 106 ust. 2 TFUE. Ostatecznie w sekcji 2.4 ram wspólnotowych z 2005 r. skodyfikowano przepisy dotyczące znaczenia i zakresu powyższych kryteriów, które w przeszłości były konsekwentnie stosowane przez Trybunał, Sąd oraz Komisję.
(431)
Zgodnie z sekcją 2.4 ram wspólnotowych z 2005 r. w odniesieniu do kryterium konieczności i proporcjonalności przyznanej rekompensaty należy przestrzegać następujących zasad:
1.
Kwota rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów wynikających z wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku z wywiązywania się z tych zobowiązań.
2.
Kwota rekompensaty obejmuje wszystkie korzyści przyznane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, niezależnie od ich klasyfikacji na potrzeby art. 107 ust. 1 TFUE.
3.
Rekompensata musi być faktycznie wykorzystana w celu świadczenia danej usługi w ogólnym interesie gospodarczym. Rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznana w celu świadczenia danej usługi w ogólnym interesie gospodarczym, ale w rzeczywistości wykorzystana do działalności na innym rynku, jest nieuzasadniona i stanowi niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa.
(432)
W swojej praktyce podejmowania decyzji Komisja uznawała, że rekompensaty państwowe za koszty z tytułu świadczenia usług powszechnych stanowią pomoc zgodą z rynkiem wewnętrznym (lub też środki niebędące pomocą państwa), jeżeli wartość rekompensaty była niższa od kosztów netto związanych ze świadczeniem usług powszechnych (107).
VIII.3.1. Powierzenie świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym
(433)
W kolejnych dyrektywach pocztowych oraz w orzecznictwie Trybunału (108) zapewnienie powszechnego dostępu do usług pocztowych było zawsze uznawane za świadczenie usługi w ogólnym interesie gospodarczym.
(434)
Do dnia 31 grudnia 2007 r., na podstawie kolejnych ustaw pocztowych, powierzano Deutsche Post świadczenie powszechnych usług pocztowych.
VIII.3.2. Konieczność i proporcjonalność transferów środków publicznych
(435)
Władze niemieckie utrzymują, że transfery środków publicznych stanowią rozsądną rekompensatę, ponieważ zgodnie z REK 2009 w latach 1990-1995 ich wartość była znacznie niższa od kosztów netto związanych ze świadczeniem usług powszechnych. Z treści REK 2009 wynika, że w 1995 r. Deutsche Post, pomimo transferów środków publicznych w kwocie […] mld EUR (wartość bieżąca wraz z odsetkami na 1995 r.) otrzymała niedostateczną rekompensatę za skumulowane koszty netto związane ze świadczeniem usług powszechnych w okresie 1990-1995.
(436)
Po dokonaniu modyfikacji dotyczącej sposobu alokacji i kalkulacji kosztów w treści REK 2009, w ekspertyzie WIK stwierdza się, że wysokość transferów środków publicznych zrównoważyła skumulowane koszty netto związane ze świadczeniem usług powszechnych w okresie 1990-1995.
(437)
Kalkulacje przeprowadzone w ekspertyzie WIK wskazują, że rekompensata była wyższa od skumulowanych kosztów netto w 1995 r. o [0-20] mln EUR. Komisja uznaje jednak, że dane służące do kalkulacji kosztów w tych latach były niepełne. Ponadto w ekspertyzie WIK świadczenia zwrotne zostały uznane jedynie za koszty kapitałowe, nie uwzględniono przy tym poziomu rozsądnego zysku.
(438)
Z obu przytoczonych powyżej powodów Komisja uznaje, że ekspertyza WIK nie może stanowić podstawy do odrzucenia argumentacji władz niemieckich, iż transfery środków publicznych stanowiły rozsądną rekompensatę za koszty netto poniesione przez Deutsche Post.
Tabela 10
Kalkulacja skumulowanych kosztów netto związanych z realizacją obowiązku w zakresie usług powszechnych oraz wartości transferów środków publicznych wartość pieniężna wraz z odsetkami na 1995 r.)
REK 2009
Ekspertyza WIK
Skumulowane koszty netto
- […] mld EUR
- […] mld EUR
Transfery środków publicznych
+6 707 […] mld EUR
+6 707 […] mld EUR
Nadmierna lub niedostateczna rekompensata
- […] mld EUR
+ [0-20] mln EUR
(439)
W związku z powyższym transfery środków publicznych stanowią pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym stosownie do art. 106 ust. 2 TFUE, ponieważ ich wartość nie przekracza wartości kosztów netto poniesionych przez Deutsche Post w związku z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
IX. PAŃSTWOWE GWARANCJE KREDYTOWE DLA PAPIERÓW DŁUŻNYCH WYEMITOWANYCH PRZED 1995 R. STANOWIĄ ISTNIEJĄCĄ POMOC ZGODNIE Z ART. 108 UST. 3 TFUE
(440)
Komisja stwierdza, że przepisy dotyczące gwarancji państwowych dla papierów dłużnych zostały ustanowione w 1953 r. na podstawie § 22 ust. 4 PostVwG 1953. Po uchyleniu PostVwG 1953 przez PostVerfG 1989 powyższy przepis został włączony w niezmienionej postaci do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Ponieważ gwarancje państwowe zostały wprowadzone w 1953 r., czyli przed wejściem w życie Traktatu EWG w 1958 r., stanowią one istniejącą pomoc zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999.
(442)
Zgodnie z § 2 ust. 4 PostUmwG 1995 wyżej wymieniona istniejąca pomoc została wstrzymana. Fakt, iż Federacja w dalszym ciągu zapewniała gwarancję dla papierów dłużnych wyemitowanych przed prywatyzacją Deutsche Post, nie stanowił nowej pomocy, ponieważ korzyść została przyznana Deutsche Post w momencie emisji papierów dłużnych.
X. WNIOSKI
(443)
Komisja stwierdza, że dotacje do emerytur oraz transfery środków publicznych stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ Deutsche Post została dzięki nim zwolniona z kosztów ponoszonych zwykle przez przedsiębiorstwa.
(444)
Ponadto Komisja stwierdza, że władze niemieckie przyznały dotacje do emerytur i transfery środków publicznych niezgodnie z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 2 TFUE. Państwowe gwarancje dla papierów dłużnych wyemitowanych przez Deutsche Post przed jej prywatyzacją stanowią istniejącą pomoc, która została zniesiona w 1995 r.
(445)
Dotacje do emerytur są niezgodne z rynkiem wewnętrznym stosownie do art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, gdyż wynikła z nich korzyść komparatywna w segmencie usług nieobjętych regulacją cen ze względu na to, że organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zezwolił na finansowanie zobowiązań z przychodów z tytułu usług objętych regulacją cen. Władze niemieckie zwolniły Deutsche Post z kosztów składek na ubezpieczenie społeczne w nieodpowiednim zakresie, ponieważ w ramach środków dotyczących zwolnienia z kosztów emerytur nie tylko przyznano dotację do emerytur, ale również udzielono zgody Deutsche Post AG na przeniesienie na użytkowników usług objętych regulacją cen części kosztów socjalnych związanych z usługami nieobjętymi regulacją cen, które Deutsche Post AG powinna była samodzielnie finansować, podobnie jak ma to miejsce w przypadku konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego.
(446)
W rezultacie wdrożenia środków dotyczących zwolnienia z kosztów emerytur Deutsche Post znalazła się w korzystniejszym położeniu w stosunku do konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego, ponieważ wartość zobowiązań związanych ze składkami na ubezpieczenie społeczne, które Deutsche Post AG powinna była finansować w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen, jest niższa niż ustawowe koszty, obowiązkowo finansowane przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego.
(447)
W związku z tym niezgodna z rynkiem wewnętrznym pomoc powinna być obliczana jako różnica pomiędzy stawką służącą za punkt odniesienia, na której podstawie dokonuje się wyrównania wysokości składki na ubezpieczenie społeczne odprowadzanej przez Deutsche Post AG w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen do składki odprowadzanej przez konkurentów, a stawką składki REK, którą Deutsche Post AG musiała rzeczywiście pokryć w odniesieniu do swoich usług nieobjętych regulacją cen, pomnożona przez wartość wynagrodzenia brutto urzędników zatrudnionych w segmencie usług nieobjętych regulacją cen. W szczególności niezgodna z rynkiem wewnętrznym pomoc powinna być obliczana na podstawie definicji stawki składki REK oraz stawki odniesienia REK, zawartych w tabeli 7 oraz w załączniku, a także na podstawie wartości wynagrodzenia brutto urzędników w tabeli 6 według wzoru przedstawionego w tabeli 8.
(448)
Niezgodna z rynkiem wewnętrznym pomoc przyznana Deutsche Post od dnia 1 stycznia 2003 r. podlega zwrotowi od wyżej wymienionej daty do momentu, w którym nie istnieje już korzyść komparatywna. Ponadto władze niemieckie powinny podjąć wszelkie niezbędne działania mające na celu dokonanie takich zmian w systemie zwolnienia z kosztów emerytur, który opiera się na dotacjach do emerytur oraz przepisach dotyczących regulacji cen, aby przestała istnieć korzyść komparatywna.
(449)
Komisja stwierdza, że transfery środków publicznych stanowią pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE, ponieważ Deutsche Post AG otrzymała w ten sposób rekompensatę za skumulowane koszty netto związane z realizacją obowiązku w zakresie usług powszechnych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
1. Dotacja do emerytur dla Deutsche Post AG stanowi pomoc państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, która została przyznana przez władze niemieckie niezgodnie z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE.
2. Dotacja do emerytur nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, o ile władze niemieckie w nadmierny sposób przyczyniły się do finansowania świadczeń emerytalnych dla emerytowanych urzędników Deutsche Post AG.
Artykuł 2
Transfery środków publicznych, które stanowią pomoc państwa dla Deutsche Post AG zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE przyznaną przez władze niemieckie niezgodnie z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, są zgodne z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 3
Państwowe gwarancje kredytowe stanowią istniejącą pomoc państwa dla Deutsche Post AG zgodnie z art. 107 ust. 1 oraz art. 108 ust. 3 TFUE.
Artykuł 4
1. Władze niemieckie odzyskują od Deutsche Post AG niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc, o której mowa w art. 1, przyznawaną Deutsche Post AG od dnia 1 stycznia 2003 r. do momentu, w którym całkowicie przestała mieć miejsce korzyść komparatywna.
2. Do kwot podlegających zwrotowi zgodnie z ust. 1 dolicza się odsetki za cały okres, począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia (WE) nr 794/2004 oraz zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 271/2008 (109) zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 794/2004.
4. Władze niemieckie gwarantują, że od daty notyfikacji niniejszej decyzji Deutsche Post AG nie odniesie już korzyści komparatywnej w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen związanej z zatwierdzonym przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych finansowaniem zobowiązań z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen.
Artykuł 5
1. Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 1, odbywa się bezzwłocznie i skutecznie w sposób określony w art. 4.
2. Niemcy zapewniają wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 6
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Niemcy przekazują Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od Deutsche Post AG;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że Deutsche Post AG nakazano zwrot pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym.
2. Niemcy regularnie informują Komisję o postępach w realizacji środków podejmowanych w celu wykonania niniejszej decyzji do czasu pełnego odzyskania niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy, o której mowa w art. 1. Na wniosek Komisji państwo członkowskie bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Ponadto państwo członkowskie dostarcza również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od Deutsche Post AG.
Artykuł 7
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Federalnej Niemiec.
Sporządzono w Brukseli dnia 25 stycznia 2012 r.