ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 20 lipca 2010 r.
w sprawie programu pomocy państwa C 38/09 (ex NN 58/09), który Hiszpania zamierza wdrożyć na rzecz Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(notyfikowana jako dokument nr C(2010) 4925)
(Jedynie tekst w języku hiszpańskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/1/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
uwzględniając Protokół nr 29 w sprawie systemu publicznego nadawania w państwach członkowskich stanowiący załącznik do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (1),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z wyżej przywołanymi postanowieniami (2) oraz uwzględniając te uwagi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
W dniu 22 czerwca 2009 r. Komisja otrzymała skargę, w której zwraca się uwagę na planowaną przez hiszpański rząd zmianę systemu finansowania krajowego nadawcy radiowo-telewizyjnego Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dnia 5 sierpnia 2009 r. Komisja zwróciła się do Hiszpanii o przedstawienie informacji dotyczących tej zmiany, w szczególności relacji między nowymi podatkami a finansowaniem RTVE. Dnia 1 września 2009 r. weszła w życie nowa ustawa 8/2009 z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie finansowania Corporación de Radio y Televisión Española (3), zmieniająca ustawę 17/2006 z dnia 5 czerwca 2006 r. w sprawie państwowej radiofonii i telewizji (4). W dniach 21 września, 22 i 26 października 2009 r. Hiszpania przekazała Komisji informacje na temat przedmiotowego programu pomocy.
(2)
Pismem z dnia 2 grudnia 2009 r. Komisja poinformowała Hiszpanię, że podjęła decyzję o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w odniesieniu do tego środka. Decyzja Komisji w sprawie wszczęcia postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (5). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawiania uwag dotyczących przedmiotowego środka pomocy.
(3)
Na decyzję o wszczęciu postępowania Hiszpania odpowiedziała pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. Komisja otrzymała uwagi od zainteresowanych stron. Przekazała je Hiszpanii, aby mogła się do nich odnieść; uwagi Hiszpanii otrzymano w piśmie z dnia 23 marca 2010 r.
(4)
Komisja zadała dodatkowe pytania w pismach z dnia 19 lutego i 19 maja 2010 r., na które władze Hiszpanii odpowiedziały pismami z dnia 22 marca i 31 maja 2010 r.
(5)
Dnia 18 marca 2010 r. poprzez wezwanie do usunięcia uchybienia zgodnie z art. 258 TFUE Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na fakt, że podatek nałożony na łączność elektroniczną był sprzeczny z art. 12 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach) (6), w którym określone są dokładne zasady dotyczące opłat administracyjnych, jakie państwo członkowskie może nałożyć na przedsiębiorstwa świadczące usługi telekomunikacyjne lub udostępniające sieć telekomunikacyjną. Postępowanie w sprawie pomocy państwa odbywa się bez uszczerbku dla postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA
(6)
Obecny system finansowania publicznej działalności nadawczej w Hiszpanii prowadzonej przez RTVE, ustanowiony na mocy ustawy 17/2006, został zatwierdzony przez Komisję w decyzjach z 2005 i 2007 r. (7). W ustawie 17/2006 powierza się RTVE misję publiczną. Sekcja I tej ustawy (w szczególności art. 2 i 3) definiuje misję publiczną RTVE i stwierdza, że w przypadku usług telewizyjnych i radiowych misja ta będzie realizowana przez przedsiębiorstwa, odpowiednio, RTVE (Radio Televisión Española) oraz RNE (Radio Nacional de España). Sekcja II rozdział IV reguluje finansowe i ekonomiczne warunki ramowe świadczenia usług publicznych przez RTVE. W szczególności, zgodnie z art. 33 RTVE, będzie otrzymywać coroczne płatności budżetowe tytułem rekompensaty za działania związane ze świadczeniem usług publicznych. Rekompensata ta nie może przekroczyć kosztu netto usług publicznych świadczonych przez,odpowiednio, RTVE oraz RNE. Sekcja II rozdział VI reguluje kontrolę zewnętrzną sprawowaną przez Parlament, organ nadzoru rynku audiowizualnego oraz Trybunał Obrachunkowy.
(7)
Roczne, przewidziane w budżecie wydatki na prowadzenie RTVE wyniosły 1 177 milionów EUR w 2007 r., 1 222 miliony EUR w 2008 r. oraz 1 146 milionów EUR w 2009 r. W tych ostatnich latach przedsiębiorstwo RTVE otrzymywało rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych w wysokości około 500 milionów EUR rocznie (w 2006 r.: 575 milionów EUR; w 2007 r.: 433 milionów EUR; w 2008 r.: 500 milionów EUR; a w 2009 r.: 726 milionów EUR, jednak już przy obniżonych wpływach z reklam).
(8)
Ustawa 8/2009 zmienia ustawę 17/2006 w odniesieniu do definicji misji publicznej oraz możliwej działalności komercyjnej RTVE. Uzupełnia o kolejne elementy misję publiczną, którą Komisja zatwierdziła w 2005 r. W szczególności ogranicza możliwość uzyskiwania praw do transmisji wydarzeń sportowych, cieszących się ogólnym zainteresowaniem lub dużym zainteresowaniem społecznym, z wyłączeniem igrzysk olimpijskich i paraolimpijskich, do 10 % całkowitego rocznego budżetu na zewnętrzne dostawy, zakupy i usługi (art. 9 ust. 1 lit. i)). Ustawa określa obowiązki w odniesieniu do programów dla dzieci (art. 9 ust. 1 lit. d)) i ogranicza do 52 premier rocznie nadawanie filmów wyprodukowanych przez głównych producentów międzynarodowych w czasie największej oglądalności (art. 9 ust. 1 lit. m)).
(9)
Nowa ustawa przewiduje w szczególności, że do końca 2009 r. reklamy, telezakupy, działania promocyjne oraz emisje płatne przestaną być źródłem finansowania. Dochody z działalności komercyjnej zastępuje się funduszami generowanymi przez istniejące lub nowe opłaty nałożone na nadawców komercyjnych i operatorów telekomunikacyjnych. Hiszpania oczekuje, że środek ten zmniejszy presję operatorów komercyjnych, zwiększy ich wpływy z reklamy i wyeliminuje potencjalne źródło zakłóceń rynkowych. RTVE zachowa jako źródła dochodów komercyjnych świadczenie usług na rzecz osób trzecich oraz sprzedaż swoich własnych produkcji (w sumie około 25 milionów EUR).
(10)
Dotychczas roczne wpływy z reklamy wynosiły około 600 milionów EUR (w 2007 r.: 667 milionów EUR; w 2008 r.: 565 milionów EUR). Wraz ze zniknięciem tego źródła komercyjnych dochodów koszty netto publicznej misji nadawczej RTVE będą prawie identyczne z przewidzianymi w budżecie wydatkami na działalność nadawcy. Hiszpania zamierza odpowiednio zrekompensować brak tych dochodów poprzez zwiększenie własnego wkładu ze środków publicznych do kwoty rocznych, przewidzianych w budżecie wydatków na działalność RTVE, pomniejszonej jedynie o niewielkie przychody komercyjne w wysokości 25 milionów EUR, o których mowa w poprzednim ustępie.
(11)
W art. 3 ust. 2 nowej ustawy przewiduje się, że całkowity dochód RTVE w latach 2010 i 2011 wyniesie maksymalnie 1 200 milionów EUR, w latach 2012-2014 możliwy będzie wzrost tej kwoty o maksymalnie 1 %, a w kolejnych latach możliwy będzie wzrost odpowiadający rocznemu wskaźnikowi cen konsumpcyjnych. Ustalając te kwoty, Hiszpania uwzględniła, w porównaniu z rocznymi wydatkami RTVE przewidzianymi w budżecie w poprzednich latach, dodatkowe roczne wydatki szacowane na 104 miliony EUR na wypełnienie czasu antenowego wcześniej zarezerwowanego dla reklam innymi produkcjami audiowizualnymi.
(12)
Według planu budżetowego Hiszpanii sumaryczna kwota rocznych dochodów będzie się składała ze środków z ogólnego budżetu państwa, zgodnie z systemem przewidzianym w ustawie 17/2006, w wysokości około 500 milionów EUR, co odpowiada kwocie przydzielanej w poprzednich latach, oraz z nowych dochodów pochodzących z trzech środków fiskalnych wprowadzonych lub zmodyfikowanych w art. 4, 5 i 6 nowej ustawy:
a)
podatku w wysokości 3 % dochodów nadawców telewizji niekodowanej oraz w wysokości 1,5 % dochodów nadawców telewizji płatnej. Wkłady te nie mogą przekraczać 15 % (w przypadku telewizji niekodowanej) oraz 20 % (w przypadku telewizji płatnej) całkowitego rocznego wsparcia dla RTVE. Wszelka nadwyżka dochodów z podatków powyżej tych wartości procentowych trafi do ogólnego budżetu państwa. Podatek obowiązuje tylko podmioty z siedzibą w Hiszpanii. Usługi importowane z innych państw członkowskich nie podlegają temu podatkowi;
b)
podatku w wysokości 0,9 % dochodów operacyjnych brutto (z wyjątkiem tych uzyskanych na odnośnym rynku hurtowym) operatorów usług telekomunikacyjnych zarejestrowanych w rejestrze operatorów hiszpańskiego organu nadzorującego usługi telekomunikacyjne, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, w odniesieniu do którejkolwiek z następujących usług: telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej oraz dostępu do Internetu. Podatkowi podlegają operatorzy prowadzący działalność w całym kraju lub w więcej niż jednej wspólnocie autonomicznej i świadczący usługi audiowizualne lub inne usługi obejmujące reklamę. Wkład z tego źródła nie może przekroczyć 25 % całkowitego rocznego wsparcia dla RTVE. Wszelka nadwyżka dochodów z podatków przekraczająca wskazany odsetek trafi do ogólnego budżetu państwa. Podatek obowiązuje tylko podmioty z siedzibą w Hiszpanii. Usługi importowane z innych państw członkowskich nie podlegają temu podatkowi;
c)
części wynoszącej 80 %, do maksymalnej kwoty 330 milionów EUR, już istniejącej opłaty z tytułu wykorzystania widma radiowego zgodnie z ustawą 32/2003 z dnia 3 listopada 2003 r. Pozostała część zostanie wpłacona do ogólnego budżetu państwa. Ten odsetek może być zmieniony zgodnie z ogólnymi przepisami dotyczącymi budżetu państwa.
(13)
W art. 5 i 6 ustawy 17/2006 stwierdza się wyraźnie, że podatki nałożone na telewizję komercyjną i operatorów telekomunikacyjnych są pobierane „w celu dofinansowania RTVE”. Ponadto w preambule wyraźnie określono związek pomiędzy nowymi podatkami a rekompensatą finansową z tytułu wycofania RTVE z rynku reklam.
(14)
Jeżeli dochody z tych trzech źródeł podatkowych będą niewystarczające do pokrycia różnicy w wysokości 700 milionów EUR między tradycyjną rekompensatą z tytułu usług publicznych (500 milionów EUR) a całkowitymi kosztami prowadzenia RTVE, które dotychczas były pokrywane z dochodów komercyjnych, art. 2 ust. 2 ustawy 8/2009 stanowi, że brakujące fundusze będą pochodziły z ogólnego budżetu państwa, zgodnie z art. 33 ustawy 17/2006, który zobowiązuje rząd do pokrycia kosztów netto RTVE wynikających ze świadczenia usług publicznych. Oznacza to, że finansowanie kosztów netto usług publicznych świadczonych przez RTVE, do maksymalnej kwoty 1 200 milionów EUR, będzie zagwarantowane, niezależnie od dochodów z powyższych podatków.
(15)
Hiszpania potwierdziła, że kwota z podatków od nadawców telewizyjnych i operatorów telekomunikacyjnych nie będzie wykorzystywana wyłącznie do finansowania RTVE. Hiszpania ustaliła maksymalne kwoty, które mogą być przekazywane z tych podatków. Każda nadwyżka dochodów trafi do ogólnego budżetu państwa i będzie mogła być wykorzystana do pokrycia innych wydatków. Ponadto Hiszpania może zdecydować, jaką kwotę z podatku rzeczywiście zamierza przeznaczyć na RTVE (w zakresie maksymalnych kwot). Przykładowo w planie budżetowym na 2010 r. na RTVE przewidziano mniej niż połowę możliwej maksymalnej kwoty.
(16)
W celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty w art. 8 nowej ustawy przewiduje się fundusz rezerwowy, na który wpłacana jest część wpływów przydzielonych przez rząd, która przekracza rzeczywiste koszty netto zadań wynikających z obowiązku świadczenia usługi publicznej. Rezerwa ta jest ograniczona do 10 % rocznych, przewidzianych w budżecie wydatków RTVE. Wszelkie dochody powyżej tych 10 % trafią z powrotem do skarbu państwa. Rezerwa będzie wykorzystywana do pokrycia ewentualnych strat poniesionych w poprzednich latach. Jeżeli nie zostanie wydana w ciągu 4 lat, zostanie odzyskana poprzez odpowiednie obniżenie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych na kolejny rok.
(17)
Ponadto zgodnie z art. 37 i 39-41 ustawy 17/2006 zewnętrzna kontrola sprawowana przez audytorów, rządowe biuro audytorskie IGEA (Intervención General de la Administración del Estado), Parlament, organ nadzoru rynku audiowizualnego oraz Trybunał Obrachunkowy stanowi gwarancję tego, że RTVE nie otrzyma żadnej rekompensaty powyżej rzeczywistych kosztów netto powiększonych o dziesięcioprocentową rezerwę. Wszelkie dochody z nielicznych pozostałych działań komercyjnych pomniejszą rekompensatę z tytułu usług publicznych (art. 7 ust. 1 ustawy 8/2009).
(18)
W niniejszej decyzji dokonuje się analizy elementów wprowadzających zmiany w istniejącym systemie finansowania RTVE, co do których Komisja wyraziła wątpliwości w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
(19)
Jak stwierdziła Komisja, główną cechą zmian w finansowaniu RTVE oraz prawie całkowitego zaniechania działalności komercyjnej RTVE jest to, że część dochodów RTVE dotychczas generowanych w ramach działalności komercyjnej zostanie zastąpiona wpływami z podatków specjalnie wprowadzonych lub zmienionych w kontekście tego konkretnego celu. Wyraźne odniesienia w ustawie 8/2009 wskazują, że kwota podatków została ustalona tak, aby stanowić pewną z góry określoną część finansowania RTVE. Ten związek pomiędzy finansowaniem i wpływami z nowych podatków sugeruje, że podatki są przeznaczone na pomoc udzielaną RTVE, w tym sensie, że dochody z podatków są obowiązkowo przeznaczane na finansowanie pomocy dla RTVE i mają bezpośredni wpływ na kwotę pomocy.
(20)
Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że w przypadku gdy metoda finansowania stanowi nieodłączną część środka pomocy, Komisja, w ramach rozpatrywania tego środka, musi koniecznie uwzględnić również wspomnianą metodę (8). W przypadku gdy opłata, której konkretnym celem jest finansowanie pomocy, jest sprzeczna z innymi zapisami Traktatu, Komisja nie może uznać programu pomocy, którego opłata ta jest częścią, za zgodny z rynkiem wewnętrznym. W konsekwencji metoda finansowania jednego środka pomocy może spowodować, że cały program pomocy będzie niezgodny z rynkiem wewnętrznym.
(21)
Dlatego też Komisja podała w wątpliwość, czy nowe podatki stanowią nieodłączną część środka. Jeżeli tak, ich zgodność z Traktatem wymagałaby oceny przez Komisję, a także wpływałaby na ogólną zgodność programu pomocy z przepisami prawa. Obawa ta wydaje się uzasadniona, w szczególności w obliczu faktu, iż Komisja ma wątpliwości co do zgodności z dyrektywą 2002/20/WE (9) nowych podatków nałożonych na przedsiębiorstwa świadczące usługi telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej oraz dostępu do Internetu.
(22)
Kolejną kwestią, co do której Komisja miała wątpliwości, było to, czy po reformie systemu finansowania Hiszpania ustanowiła wystarczające zabezpieczenia przed możliwą nadmierną rekompensatą. Zniesienie reklam, które uniezależnia ofertę programową od wpływów komercyjnych, może mieć wpływ na koszty nadawcy.
(23)
Ponadto system finansowania RTVE powinien przewidywać odpowiednią procedurę wcześniejszej oceny tego, czy nowe usługi nadawcy publicznego RTVE są zgodne z istotnymi warunkami protokołu amsterdamskiego (10). Informacje przedstawione przez Hiszpanię nie pozwoliły Komisji na przeanalizowanie, czy Hiszpania posiada już taki mechanizm.
III. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(24)
Otrzymano uwagi od 15 zainteresowanych stron. Pochodziły one od nadawców komercyjnych (TF1 i ACT - Stowarzyszenia Telewizji Komercyjnej w Europie), operatorów telewizji płatnej (DTS, Canal Satellite), operatorów telefonii i Internetu (redtel, ONO, AETIC), operatorów telewizji kablowej (Cable Europe) oraz reklamodawców. Niektórzy z nich prosili o zachowanie ich tożsamości w tajemnicy.
(25)
Większość podmiotów zgłaszających skargi poddawała w wątpliwość legalność nowych podatków, które ich zdaniem będą zakłócać konkurencję pomiędzy telewizją publiczną a prywatną, pomiędzy telewizją bezpłatną a telewizją płatną lub pomiędzy operatorami, którzy oferują jedynie usługi telekomunikacyjne, a innymi operatorami usług telekomunikacyjnych, którzy oferują również usługi audiowizualne. Wyrazili także swoje wątpliwości odnośnie do zgodności podatku od łączności elektronicznej z art. 12 dyrektywy o zezwoleniach 2002/20/WE (11).
(26)
Nadawcy i operatorzy usług internetowych zakwestionowali również zgodność z prawem definicji misji publicznej RTVE. Według nich jest ona niewystarczająco precyzyjna i zbyt hojna, jeżeli chodzi o nabywanie praw do transmisji wyjątkowych wydarzeń sportowych czy filmów wyprodukowanych przez głównych producentów międzynarodowych. TF1 w szczególności stwierdziło, że nie wprowadzono żadnego badania ex ante dotyczącego wprowadzenia istotnych nowych usług publicznych RTVE.
(27)
Odnośnie do możliwego przekazywania podatku na pomoc, nadawcy telewizyjni i operatorzy usług internetowych twierdzili, że dochody z nowych podatków będą miały bezpośredni wpływ na pomoc. W szczególności ich obawy wzbudziło to, że wzrost dochodów z podatków może doprowadzić do wypłacania rekompensaty na rzecz RTVE przewyższającej poziom kosztów netto świadczenia usług publicznych.
(28)
Jeżeli chodzi o proporcjonalność pomocy, szereg różnych operatorów telewizyjnych i internetowych dostrzegło ryzyko nadmiernej rekompensaty. Plan budżetowy dla RTVE w wysokości 1 200 milionów EUR, określony ustawą 8/2009, nie opiera się, ich zdaniem, na właściwym wyliczeniu kosztów netto usług publicznych. Obecne roczne koszty ujęte w budżecie RTVE stanowią arbitralną podstawę, w ramach której brak rozróżnienia pomiędzy działalnością komercyjną i publiczną. W szczególności, planowanie nie uwzględnia oszczędności, które by uzyskano dzięki zniesieniu reklam, gdyż programy nie musiałyby już przyciągać dużej widowni. Produkcja, podobnie jak w przypadku programów artystycznych, byłaby zatem mniej kosztowna. Inni z kolei wyrazili obawę, że RTVE będzie wydawać więcej na programy bardzo wartościowe.
(29)
Możliwą nadmierną rekompensatę dostrzeżono również w tym, że straty RTVE z tytułu dochodów z reklam będą w pełni pokryte z funduszy państwowych. Rekompensata ta miałaby być wyliczana na podstawie lat ubiegłych, natomiast kryzys ekonomiczny mógłby doprowadzić do niższych dochodów komercyjnych w 2010 r., a tym samym do niższych całkowitych przychodów RTVE. Nie byłoby rzeczą sprawiedliwą, gdyby wraz ze zniesieniem podwójnego finansowania RTVE miało uzyskać gwarantowany dochód, niezależny od zmiennego dochodu komercyjnego.
(30)
Nadawcy zakwestionowali również istnienie skutecznego systemu kontroli budżetowej gwarantującego, że fundusze publiczne pokrywają jedynie koszty netto świadczenia usług publicznych.
IV. UWAGI HISZPANII
(31)
Przede wszystkim Hiszpania kwestionuje fakt, że w obecnym postępowaniu Komisja ocenia kwestie proporcjonalności oraz badania ex ante w odniesieniu do istotnych nowych usług. Miały być one częścią istniejącego programu finansowania RTVE zatwierdzonego przez Komisję w 2005 i 2007 r. Jednakże decyzja o wszczęciu postępowania w ramach obecnej procedury opiera się na potraktowaniu reformy systemu finansowania jako nowej pomocy w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (12). Element „nowej pomocy” byłby ograniczony do reformy finansowania poprzez wprowadzenie nowych podatków i nie zmienia pozostałych elementów istniejącego programu, ani też nie ma na nie wpływu. Pozostałe elementy stanowią zatem w dalszym ciągu istniejącą pomoc i nie powinny podlegać ocenie Komisji w ramach tego postępowania.
(32)
Odnośnie do kwestii przeznaczenia podatku, Hiszpania twierdzi, że nowe podatki nie stanowią nieodłącznej części pomocy i nie mają bezpośredniego wpływu na kwotę pomocy. Hiszpania podkreśliła, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy 8/2009 w związku z art. 33 ustawy 17/2006 jedynym czynnikiem określającym kwotę finansowania publicznego RTVE są koszty netto usług publicznych, niezależnie od wielkości dochodów z podatków. Planowane koszty usług publicznych nie uwzględniają dochodów generowanych z podatków, lecz opierają się na kosztach tych usług w latach poprzednich.
(33)
Hiszpania potwierdziła, że wkład z podatków od nadawców telewizyjnych i operatorów telekomunikacyjnych nie trafia wyłącznie do RTVE. Dochody z podatków będą przekazywane do ogólnego budżetu państwa (Skarbu Państwa), skąd będą dokonywane wszelkie płatności na rzecz RTVE. Hiszpania ustaliła maksymalne kwoty wkładu z podatków. Wszelkie nadwyżki dochodów będą przydzielane do ogólnego budżetu państwa, a zatem będą mogły być przeznaczane na inne cele. Co więcej, w ramach tych maksymalnych kwot Hiszpania może zdecydować, jaki procent podatku rzeczywiście zamierza przeznaczyć na RTVE. W planie budżetowym na 2010 r. przewidziano na przykład, że RTVE uzyska mniej niż połowę maksymalnego możliwego wkładu.
(34)
Hiszpania utrzymuje, że wyższe lub niższe od oczekiwanych wpływy z nowych podatków nie doprowadzą do zmian w planowanych kwotach na rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych. Jeżeli dochody z nowych źródeł opodatkowania będą niewystarczające do pokrycia luki finansowej wynikającej ze zniesienia reklam, brakujące fundusze będą przekazane z ogólnego budżetu państwa, zgodnie z art. 33 ustawy 17/2006. Wszelkie nadwyżki dochodów z podatków będą przekazywane do budżetu ogólnego. Wreszcie każda nadwyżka dochodu powyżej pułapu 1 200 milionów EUR ustalonego na mocy art. 3 ust. 2 ustawy 8/2009 ma być przekazywana do Skarbu Państwa. Dlatego też planowane całkowite finansowanie misji publicznej realizowanej przez RTVE nie będzie zależne od konkretnych dochodów z podatków, lecz będzie zawsze gwarantowane przez ogólny budżet państwa.
(35)
Jeżeli chodzi o proporcjonalność pomocy, Hiszpania twierdziła, że spełniona będzie zasada pokrycia kosztów netto. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy 17/2006, zmienionej ustawą 8/2009, koszty netto stanowią jedyny parametr określający rzeczywistą kwotę pomocy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 i art. 8 ust. 2 ustawy 8/2009 wszelkie niedobory dochodów z podatków rekompensowane są z ogólnego budżetu państwa, a wszelkie nadwyżki dochodów - kierowane do tego budżetu, z wyjątkiem ewentualnej nadmiernej rekompensaty w wysokości 10 % rocznych kosztów ujętych w budżecie, co przewiduje art. 8 ust. 1 i 2.
(36)
Odnośnie do stosowności rocznego planu budżetowego w wysokości 1 200 milionów EUR na nadchodzące lata, Hiszpania uważa, że jej działania nie były arbitralne. Kwota ta opiera się na rocznych, ujętych w budżecie kosztach ponoszonych przez RTVE w związku z obowiązkiem świadczenia usługi publicznej. Obowiązki te nie uległy żadnej zmianie, która powodowałaby zmniejszenie przewidywanych wydatków; przeciwnie, w skargach pomija się fakt, iż RTVE musi zainwestować 104 miliony EUR w dodatkowe produkcje, aby wypełnić czas antenowy zwolniony w konsekwencji zniknięcia reklam.
(37)
Ponadto nie jest słuszne założenie, że rezygnując z nadawania reklam, RTVE nie musi już przyciągać dużej widowni i może zatem ograniczyć koszty produkcji i proponować mniej atrakcyjne programy. Zgodnie ze swoją misją publiczną RTVE będzie musiało wyróżniać się spośród pozostałych kanałów telewizyjnych jakością emitowanych programów i oglądalnością, aby skutecznie realizować tę misję.
(38)
Wreszcie, na mocy art. 37 ustawy 17/2006, skuteczna kontrola budżetowa ex post ma być zagwarantowana poprzez audyt wewnętrzny, przegląd dokonywany przez IGEA oraz audyt zewnętrzny prowadzony przez prywatną firmę audytorską (KPMG). Ponadto, zgodnie z art. 39 i 40 tej ustawy, Parlament i organ nadzoru rynku audiowizualnego nadzorują realizację misji publicznej przez RTVE oraz kontrolują jego sprawozdania roczne. Wreszcie, RTVE podlega przeglądowi Trybunału Obrachunkowego.
(39)
Jeżeli chodzi o kontrolę ex ante w odniesieniu do wprowadzania istotnych nowych usług, Hiszpania poinformowała, że w art. 41 ust. 3 ustawy ogólnej 7/2010 z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie łączności audiowizualnej (13) ustanowiono odpowiednią procedurę. Kontrolę ex ante, która obejmuje konsultacje publiczne z zainteresowanymi stronami, publikację wyników konsultacji oraz ocenę ogólnego wpływu każdej nowej usługi na rynek, powierzono niezależnemu hiszpańskiemu organowi nadzorczemu i regulacyjnemu ds. publicznej radiofonii i telewizji, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. Hiszpania ponadto wskazała, że zamierza podpisać, do dnia 1 listopada 2010 r., umowę programową (contrato-programa) z RTVE, która będzie definiowała, co jest istotną nową usługą. Według projektu tej umowy istotna nowa usługa będzie oznaczać nową ofertę usługową wyraźnie odróżniającą się od istniejących już usług, klasyfikujących się jako odnośny rynek produktów, która może wpływać na rynek, a w szczególności na popyt.
V. OCENA ŚRODKA POMOCY
(40)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, dotyczącym pomocy przyznawanej przez państwa członkowskie, wszelka pomoc przyznana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(41)
Środki finansowe w ramach hiszpańskiego systemem finansowania RTVE wpływają do ogólnego budżetu państwa, z którego następnie są przekazywane. Stanowią one bezpośredni transfer zasobów państwowych na rzecz konkretnego przedsiębiorstwa, które to zasoby nie są dostępne dla przedsiębiorstw konkurencyjnych. RTVE uzyskuje zatem selektywną korzyść.
(42)
Jednakże w swoich uwagach przedłożonych przed wszczęciem postępowania Hiszpania twierdziła, że reforma nie ma wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, ponieważ RTVE nie prowadzi działalności poza Hiszpanią. Gdy jednak finansowa pomoc państwa wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa względem innych konkurujących z nim przedsiębiorstw w ramach wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej, należy uznać, że pomoc taka ma wpływ na wymianę handlową, nawet jeżeli przedsiębiorstwo będące beneficjentem pomocy nie jest zaangażowana w działalność eksportową (14). Podobnie w przypadku, gdy państwo członkowskie udziela pomocy przedsiębiorstwom działającym w sektorach usług i dystrybucji, przedsiębiorstwa otrzymujące pomoc niekoniecznie muszą prowadzić działalność gospodarczą poza danym państwem członkowskim, aby pomoc miała wpływ na wymianę handlową w Unii (15).
(43)
W świetle tej zasady w komunikatach Komisji w sprawie stosowania zasad pomocy państwa wobec radiofonii i telewizji publicznej z 2001 r. i 2009 r. wyjaśniono, że „generalnie można uznać, że finansowanie przez państwo nadawców publicznych również wpływa na obrót handlowy między państwami członkowskimi. […] Taka sytuacja ma miejsce przy nabywaniu i sprzedaży praw do programów, co często odbywa się w obrocie międzynarodowym. […] Ponadto struktura własnościowa nadawców komercyjnych może obejmować akcjonariuszy lub udziałowców z kilku państw członkowskich” (16).
(44)
Przedsiębiorstwo RTVE działa na rynkach międzynarodowych (w zakresie sprzedaży programów oraz nabywania praw do transmisji). RTVE wymienia programy telewizyjne i uczestniczy w systemie Eurowizji za pośrednictwem Europejskiej Unii Nadawców (17). Ponadto w zakresie nabywania i sprzedawania praw do transmisji RTVE bezpośrednio konkuruje z nadawcami komercyjnymi, którzy działają na krajowym i międzynarodowym rynku nadawczym i którzy mają międzynarodową strukturę właścicielską. Dlatego też, nawet jeśli przedsiębiorstwo RTVE od sierpnia 2009 r. nie podejmuje działań komercyjnych, istnieje ryzyko, że przyznana na rzecz RTVE pomoc zakłóci konkurencję na rynku hiszpańskim w sposób, który może mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Komisja stwierdziła to już wcześniej: w decyzjach E 8/2005 i NN 8/07.
(45)
Komisja rozważyła również możliwość uznania omawianych środków finansowych jako rekompensaty z tytułu obowiązków wynikających ze świadczenia usług publicznych, która nie stanowi dla RTVE korzyści finansowej, w rozumieniu decyzji Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Altmark (18). RTVE jest przedsiębiorstwem, któremu powierzono świadczenie usługi w ogólnym interesie gospodarczym (SGEI), tj. w zakresie publicznej radiofonii i telewizji. Przyjmowanych przez państwo środków stanowiących rekompensatę z tytułu dodatkowych kosztów netto usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym nie uznaje się za pomoc państwa, jeżeli spełnione są wszystkie warunki określone we wspomnianym wyroku. Po pierwsze, przedsiębiorstwo uzyskujące środki musi skutecznie wywiązać się z obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych, a obowiązki te muszą być jasno określone; po drugie, parametry, na podstawie których obliczana jest rekompensata, zostały wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób; po trzecie, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania obowiązków w zakresie świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich przychodów i uzasadnionego zysku z tytułu wypełniania tych obowiązków; po czwarte, w przypadku gdy przedsiębiorstwo, które ma wypełniać obowiązki w zakresie usług publicznych, nie jest wybrane w ramach procedury zamówień publicznych umożliwiającej wybór oferty gwarantującej świadczenie takich usług po najniższym koszcie dla wspólnoty, poziom rekompensaty musi zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w konieczne środki do wypełnienia obowiązków związanych z daną usługą publiczną, poniosłoby na wypełnienie tych obowiązków.
(46)
W przypadku gdy dotacje publiczne przyznane przedsiębiorstwom z wyraźnie określonym wymogiem wypełniania obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych w celu rekompensaty kosztów poniesionych na wypełnianie tych obowiązków nie spełniają wszystkich powyższych warunków, dotacje takie podlegają art. 107 ust. 1 TFUE i należy je traktować jako pomoc państwa w rozumieniu tego postanowienia (19).
(47)
Publicznemu podmiotowi RTVE powierzono świadczenie usług publicznych w zakresie radiofonii i telewizji określonych w ustawach 17/2006 i 8/2009. Jednakże przedsiębiorstwo to powołano na publicznego nadawcę na mocy ustawy, a nie w drodze publicznego przetargu. Ponadto władze hiszpańskie nie określiły poziomu potrzebnej rekompensaty na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone przedsiębiorstwo poniosłoby na wypełnienie wspomnianych obowiązków. Poziom kosztów ustala się corocznie na podstawie bieżących kosztów netto, bez zastosowania poziomu odniesienie w postaci prawidłowo zarządzanego przedsiębiorstwa. Parametry, na podstawie których ma być obliczana rekompensata, nie zostały ustalone z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty. Dlatego też nie wszystkie warunki określone przez Trybunał zostały spełnione i środki będące przedmiotem oceny uznaje się za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (20).
(48)
Hiszpania nie zgłosiła nowego środka pomocy. Utrzymuje, że środek nie stanowi istotnej zmiany w istniejącym programie pomocy zmienionym zgodnie z decyzją Komisji w sprawie E 8/2005 w rozumieniu art. 108 ust. 3 TFUE i dlatego nie stanowi on nowej pomocy wymagającej zgłoszenia.
(49)
Zgodnie z art. 1 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 „nowa pomoc” oznacza każdą pomoc, która nie jest pomocą istniejąca, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia wykonawczego (WE) nr 794/2004 za zmianę istniejącej pomocy nie uznaje się ani modyfikacji istniejącej pomocy o czysto formalnym lub administracyjnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocy z rynkiem wewnętrznym, ani zwiększenia pierwotnego budżetu istniejącego programu pomocy o wartość do 20 %.
(50)
Aby zmiana istniejącego programu została uznana za „nową pomoc”, musi być istotna, tj. podstawowe cechy programu muszą zostać zmienione tak, jak miałoby to miejsce w przypadku wystąpienia zmian zakładanych celów pomocy, podstawy nakładania opłat, zainteresowanych osób i organów lub, ogólnie ujmując, źródła finansowania programu (21). W przedmiotowej sprawie źródła finansowania RTVE zmieniły się w sposób istotny. Fakt wprowadzenia nowych źródeł finansowania oznacza też, że finansowanie związane z reklamami (które nie stanowiło pomocy) jest obecnie zapewnione przez państwo (i stanowi pomoc). Taki gwałtowny wzrost kwoty pomocy oraz przejście z systemu „finansowania podwójnego” na system „finansowania pojedynczego” wyraźnie wskazują, że mamy do czynienia z nową pomocą.
(51)
Ponadto jeżeli w art. 1 lit. c) rozporządzenia proceduralnego stwierdza się, że zmiany w istniejącej pomocy mają być uznawane za nową pomoc, zapis ten oznacza, że „to nie zmieniona istniejąca pomoc musi być uznana za nową pomoc, ale tylko sama zmiana, którą należy sklasyfikować jako nową pomoc”, co podkreślił Sąd Pierwszej Instancji w sprawie Gibraltar (22). Sąd następnie stwierdził, że „pierwotny program przekształca się w nowy program pomocy tylko w przypadku, gdy zmiana ma wpływ na faktyczną istotę programu pierwotnego. Nie może być mowy o takiej istotnej zmianie, w przypadku gdy nowy element można wyraźnie oddzielić od pierwotnego programu” (23).
(52)
Z powyższego orzecznictwa i prawodawstwa wynika, że dostosowania, które nie mają wpływu na ocenę zgodności środka pomocy z przepisami, nie mogą również wpłynąć na istotę pomocy i dlatego nie zmieniają klasyfikacji danego środka jako pomocy istniejącej. Z drugiej strony, jeżeli zmiana ma wpływ na istotę programu, ale nie w stopniu, który wymaga nowej oceny jego pozostałych elementów, zmiana ta może zostać oceniona oddzielnie, bez odniesienia do pozostałych elementów programu. W takim przypadku jedynie sama zmiana podlega obowiązkowi zgłoszenia do Komisji i przeglądu dokonywanego przez Komisję.
(53)
Trzy środki fiskalne wprowadzone lub zmienione na mocy art. 4, 5 i 6 ustawy 8/2009 można wydzielić z istniejącego programu finansowania RTVE. Pomimo że nowe źródła finansowania mogą mieć wpływ na zgodność z przepisami programu jako takiego, nie wpływają one na ocenę pozostałych elementów pomocy dla RTVE ani skutków, jakie pomoc może mieć dla rynku.
(54)
Nowe elementy pomocy, tj. nowe podatki, mogą stanowić nową pomoc w tym sensie, że nie odpowiadają żadnej z sytuacji opisanych w art. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 659/1999. W rzeczywistości są one ustanowione na mocy ustaw przyjętych po wejściu w życie Traktatu, nie stanowią środka pomocy indywidualnej udzielanej w kontekście zatwierdzonego programu pomocy, nie zostały zatwierdzone na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 659/1999, nie zostały przyznane dziesięć lat przed pierwszą czynnością Komisji oraz mają zastosowanie do sektorów otwartych na konkurencję w momencie, gdy te elementy pomocy wchodziły w życie. Po drugie, jeżeli nawet przyjmiemy, hipotetycznie, argument Hiszpanii, że omawiane elementy pomocy należy uznać za modyfikację istniejącego programu finansowania, okazuje się, że sposób, w jaki dodatkowe fundusze RTVE są finansowane, stanowi istotną zmianę istniejącego programu pomocy w odniesieniu do źródła finansowania. Istniejący program nie obejmował poboru konkretnych podatków na rzecz RTVE, a kwestia zgodności tych podatków z przepisami może mieć wpływ na zgodność całej pomocy.
(55)
Jak wyjaśniono w decyzji o wszczęciu postępowania, zmiany w finansowaniu RTVE wzbudziły wątpliwości Komisji dotyczące skutków tych zmian w odniesieniu do ogólnej zgodności finansowania RTVE z Traktatem, Komisja musiała zatem dokonać ich dodatkowej oceny. Dlatego też zmiany podlegały obowiązkowi formalnego zgłoszenia Komisji. Jak wyjaśniono powyżej, kategorię nowej pomocy stosuje się jedynie do samej zmiany programu. Komisja wszczęła zatem postępowanie w celu oceny jakości samych tylko zmian i ich konsekwencji dla zgodności przedmiotowej pomocy z przepisami.
(56)
Komisja dokonuje oceny pomocy na rzecz nadawców publicznych w formie rekompensaty z tytułu wypełniania misji publicznej na mocy art. 106 ust. 2 TFUE na podstawie kryteriów określonych w komunikacie z 2001 r. w sprawie stosowania zasad pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej (komunikacie w sprawie radiofonii i telewizji z 2001 r.) (24). Zgodnie z zawiadomieniem Komisji w sprawie zasad oceny pomocy państwa przyznanej bezprawnie oraz z ust. 100 komunikatu w sprawie radiofonii i telewizji z 2009 r., komunikat ten ma zastosowanie do niezgłoszonej nowej pomocy, jedynie jeżeli nowa pomoc została przyznana po jego publikacji dnia 27 października 2009 r. Jednakże w przedmiotowej sprawie nowy system pomocy został wprowadzony z datą wejścia w życie dnia 1 września 2009 r. Dlatego nowy program finansowania zostanie oceniony na podstawie komunikatu z 2001 r. i późniejszej praktyki Komisji (25).
(57)
Aby środek mógł skorzystać z odstępstwa określonego w art. 106 ust. 2, spełnione muszą zostać wszystkie następujące warunki:
a)
przedmiotowa usługa musi być usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym i musi być jasno zdefiniowana jako taka przez państwo członkowskie (definicja);
b)
przedsiębiorstwo musi być jednoznacznie zobowiązane przez państwo członkowskie do świadczenia danej usługi (zobowiązanie);
c)
stosowanie przewidzianych w Traktacie zasad konkurencji (w tym przypadku zakazu pomocy państwa) musi stanowić przeszkodę w wykonywaniu poszczególnych zadań powierzonych przedsiębiorstwu, a odstąpienie od tych zasad nie może wpływać na rozwój handlu w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii (proporcjonalność) (26).
(58)
W konkretnym przypadku publicznej radiofonii i telewizji powyższe podejście wymaga skorygowania w świetle przepisów interpretacyjnych protokołu amsterdamskiego, który mówi o „misji służby publicznej, która została powierzona, określona i zorganizowana przez każde państwo członkowskie” (definicja i zobowiązanie) oraz przewiduje odstępstwo od Traktatu w przypadku finansowania radiofonii i telewizji publicznej „w zakresie, w jakim takie finansowanie przyznaje się organizacjom nadawczym w celu wypełnienia misji służby publicznej […] oraz w zakresie, w jakim takie finansowanie nie wpływa na warunki handlowe i konkurencję w Unii w zakresie, w jakim byłoby to sprzeczne ze wspólnym interesem, przy uwzględnieniu konieczności realizacji mandatu tej służby publicznej” (proporcjonalność) (27).
(59)
Definicja misji publicznej zawarta w ustawie 17/2006 została uznana przez Komisję za zgodną z art. 106 ust. 2 TFUE w decyzji Komisji dotyczącej finansowania RTVE w sprawach E 8/2005 i NN 8/07. Artykuł 9 ustawy 8/2009 ma wpływ na tę definicję w zakresie wynikającym z dodania kolejnych zobowiązań i ograniczeń dotyczących treści programów nadawanych przez RTVE. Kryterium właściwej definicji misji publicznej pozostaje zatem spełnione. Ponadto wycofanie RTVE z rynku reklam może przyczynić się do wzmocnienia misji publicznej poprzez zmniejszenie uzależnienia oferty programowej od rozważań natury komercyjnej i wahań dochodów komercyjnych.
(60)
Z tego względu w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja nie wyraziła wątpliwości w odniesieniu do tych aspektów finansowania RTVE.
(61)
Główną cechą zmian w finansowaniu RTVE jest prawie całkowite zaprzestanie działalności komercyjnej, przejście z systemu „finansowania podwójnego”, łączącego wsparcie z funduszy publicznych i przychody z działalności komercyjnej, na „finansowanie pojedyncze”, w ramach którego radiofonia i telewizja są finansowane wyłącznie lub prawie wyłącznie z funduszy publicznych, zgodnie z rozróżnieniem przedstawionym w pkt 45 komunikatu w sprawie radiofonii i telewizji z 2001 r. Wybór, czy i jak łączyć różne źródła finansowania, pozostawiono państwom członkowskim. Jednakże ta część dochodów RTVE, która dotychczas pochodziła z działalności komercyjnej, nie zostanie po prostu zastąpiona funduszami z ogólnego budżetu Hiszpanii, zgodnie z art. 33 ustawy 17/2006. Będzie temu również towarzyszyć wprowadzenie lub zmiana niektórych podatków, których konkretnym celem będzie generowanie koniecznych dochodów.
(62)
Ustanowione powiązanie między finansowaniem i dochodami z nowych podatków wskazuje, że dochody z tych podatków mają być przeznaczone na finansowanie pomocy dla RTVE i mają bezpośredni wpływ na kwotę pomocy. W przypadku gdy opłata przeznaczona na finansowanie pomocy jest sprzeczna z innymi zapisami Traktatu, Komisja nie może uznać programu pomocy, którego opłata ta jest częścią, za zgodny z rynkiem wewnętrznym. W konsekwencji metoda finansowania jednego środka pomocy może spowodować, że cały program pomocy będzie niezgodny z rynkiem wewnętrznym. Dlatego też, jak wskazano w motywach 21, 22 i 23 powyżej, należy zbadać, czy nowy system finansowania ustanawia nierozerwalny związek pomiędzy pomocą a przeznaczeniem podatków oraz czy Komisja powinna w konsekwencji uwzględnić skutki nowych podatków w analizie pomocy państwa.
(63)
Aby podatek można było uznać za integralny składnik pomocy, niezbędne jest istnienie, w świetle znajdujących zastosowanie uregulowań krajowych, nierozerwalnego związku między podatkiem a pomocą w tym znaczeniu, że dochody uzyskane z podatku są obowiązkowo przeznaczane na finansowanie pomocy i wpływają bezpośrednio kwotę pomocy (28).
(64)
Powyższe warunki nie zostały spełnione w omawianej sprawie. Jak potwierdziła Hiszpania, kwota pomocy dla RTVE jest ustalona jedynie w odniesieniu do potrzeb finansowych RTVE i szacowanych kosztów netto świadczenia usług radiofonii i telewizji publicznej. Środki finansowe uzyskiwane przez RTVE, w ujęciu rzeczywistym i prawnym, nie zależą od dochodów z przedmiotowych podatków, jako że środki te będą zależeć jedynie od kosztów netto zadań związanych z obowiązkiem świadczenia usługi publicznej. Z jednej strony dochody z przedmiotowych podatków, które zostaną przeznaczone na finansowanie RTVE, nie mogą przekroczyć kosztów netto zadań związanych z obowiązkiem świadczenia usługi publicznej (wszelkie nadwyżki przekraczające koszty netto usługi publicznej zostaną zwrócone do ogólnego budżetu państwa). Z drugiej strony, gdy koszty netto zadań związanych z obowiązkiem świadczenia usługi publicznej przekroczą dochody z przedmiotowych podatków, różnica zostanie pokryta wpłatą z ogólnego budżetu państwa. Wyższe lub niższe (niż oczekiwane) dochody z nowych podatków nie będą skutkować zmianami prognozowanych kwot. W przypadku gdyby dochody z nowych źródeł podatkowych okazały się niewystarczające na pokrycie luki finansowej powstałej po zaprzestaniu nadawania reklam, brakujące środki zostaną przekazane z ogólnego budżetu państwa, zgodnie z art. 33 ustawy 17/2006. Wszelkie nadwyżki dochodów zostaną przekazane do ogólnego budżetu państwa. Dlatego też planowane całościowe finansowanie misji publicznej realizowanej przez RTVE nie będzie zależało od kwoty dochodów z konkretnych podatków, lecz będzie w każdym przypadku gwarantowane przez ogólny budżet państwa.
(65)
Fakt, że w uzasadnieniu i w samej ustawie wspomina się o związku między podatkami a celem ich wprowadzenia, nie zmienia powyższego wniosku. Brzmienie ustawy („w celu finansowania RTVE”) nie definiuje właściwości powiązania między podatkami a pomocą.
(66)
Komisja zatem stwierdza, że trzy środki podatkowe opisane w motywie 14 nie są nieodłączną częścią pomocy. Ich zgodność z prawem nie ma wpływu na to, czy pomoc dla RTVE jest zgodna z prawem. Na ocenę pomocy państwa nie mają też wpływu uwagi zainteresowanych stron dotyczące zgodności tych środków z przepisami. Dlatego też postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego prowadzone obecnie w odniesieniu do podatku nałożonego na łączność elektroniczną pod kątem domniemanego naruszenia art. 12 dyrektywy o zezwoleniach 2002/20/WE nie narusza niniejszej decyzji.
(67)
Jeżeli chodzi o proporcjonalność rekompensaty, tak aby pokrywała ona kwotę nie większą niż koszty netto związane z wypełnianiem obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych przez RTVE, w nowej ustawie przewidziano, że wszelkie dochody RTVE powyżej wspomnianych kosztów netto powiększone o dodatkową rezerwę w wysokości 10 % zostaną zwrócone do ogólnego budżetu państwa. 10 % nadwyżka może zostać zatrzymana w funduszu rezerwowym w celu pokrycia ewentualnego niedoboru rekompensaty z lat poprzednich lub kosztów nadzwyczajnych przez okres do 4 lat. Taki mechanizm unikania nienależnej nadmiernej rekompensaty jest zgodny z praktyką Komisji (29).
(68)
Aby zapewnić proporcjonalność pomocy, państwa członkowskie muszą również wprowadzić odpowiedni mechanizm zapewniający regularną i skuteczną kontrolę wykorzystania funduszy publicznych na misję publiczną (30) oraz gwarantujący, że coroczne finansowanie z budżetu państwa jest ograniczone do kosztów netto zadań wynikających z obowiązku świadczenia usługi publicznej (31). Hiszpania utrzymuje system zewnętrznej kontroli wprowadzony na mocy ustawy 17/2006, który opisano powyżej i który został zatwierdzony przez Komisję w decyzji E 8/2005 oraz który umożliwia ustalenie kosztów netto usług w zakresie radiofonii i telewizji publicznej.
(69)
Jednakże mając ma uwadze fakt, że zniesienie nadawania reklam może mieć wpływ na koszty nadawcy poprzez uniezależnienie oferty programowej od wpływów komercyjnych, Komisja w decyzji o wszczęciu postępowania wezwała Hiszpanię i inne zainteresowane strony do przedstawienia uwag na temat przedmiotowego mechanizmu finansowania, w celu wyeliminowania możliwości nadmiernej rekompensaty.
(70)
Zainteresowane strony wyraziły obawy dotyczące prawdopodobnego wystąpienia nadmiernej rekompensaty na rzecz RTVE. Zaplanowana w budżecie kwota dla RTVE w wysokości 1 200 milionów EUR rocznie nie opiera się, ich zdaniem, na prawidłowej kalkulacji kosztów netto usług publicznych. Nie uwzględnia się w niej bowiem rozróżnienia między działaniami komercyjnymi i publicznymi, ani obniżenia kosztów wynikających ze zniesienia reklam, gdyż programy nie muszą już przyciągać wielu widzów i mogą być produkowane taniej. Ponadto pełna rekompensata z tytułu utraty dochodów z reklam ma być obliczona na podstawie danych z lat poprzednich, podczas gdy kryzys gospodarczy mógł doprowadził do niższych przychodów z działalności komercyjnej w 2010 r. i w konsekwencji do niższych przychodów całkowitych RTVE. Nie byłoby rzeczą sprawiedliwą, gdyby wraz ze zniesieniem podwójnego finansowania RTVE miało uzyskać gwarantowany dochód, niezależny od zmiennego dochodu komercyjnego. Zainteresowane strony wyraziły również obawy dotyczące kontroli budżetowej.
(71)
Jednakże Hiszpania wykazała, że planowanie budżetowe pozostaje zgodne z rocznymi, przewidzianymi w budżecie kosztami RTVE z lat poprzednich oraz że nie ma powodu, aby zakładać, że wskutek zaniechania nadawania reklam można uzyskać znaczne ograniczenia kosztów obecnie lub w niedalekiej przyszłości. RTVE będzie w dalszym ciągu musiało przyciągać wielu widzów, a zniesienie reklam stworzy potrzebę dodatkowych produkcji, które trzeba będzie sfinansować. W porównaniu z danymi z lat poprzednich (1 177 milionów EUR w 2007 r., 1 222 miliony EUR w 2008 r. i 1 146 milionów EUR w 2009 r.) oraz przy uwzględnieniu dodatkowych kosztów produkcji (104 miliony EUR) potrzebnych do wypełnienia reklamowego czasu antenowego i pozostałego dochodu komercyjnego (szacowanego jedynie na 25 milionów EUR), pułap na poziomie 1 200 milionów EUR założony w budżetowym planie kosztów wydaje się kwotą ostrożną i uzasadnioną w odniesieniu do rocznych kosztów budżetowych pokrywanych rekompensatą z tytułu świadczenia usług publicznych. Ponadto zasada rekompensowania rzeczywistych kosztów netto nadawcy publicznego nierozerwalnie zakłada jego ochronę przed wahaniami dochodów na rynku reklamy.
(72)
Jeżeli chodzi o kontrolę budżetową, Hiszpania wskazała na istniejące mechanizmy kontroli stworzone już na mocy ustawy 17/2006, opisane w motywie 38 powyżej. Aby zagwarantować, że pomoc państwa nie przekracza kosztów netto misji publicznej, zapewnia się skuteczną kontrolę budżetową ex post, zgodnie z art. 37 ustawy 17/2006, poprzez audyt wewnętrzny, publiczny przegląd prowadzony przez rządowe biuro audytorskie IGEA oraz audyt zewnętrzny prowadzony przez prywatną firmę audytorską. Ponadto zgodnie z art. 39 i 40 wspomnianej ustawy Parlament i organ nadzoru rynku audiowizualnego nadzorują realizację misji publicznej przez RTVE i kontrolują jego roczne sprawozdania. Wreszcie RTVE podlega przeglądowi Trybunału Obrachunkowego. Uwagi przekazane przez zainteresowane strony nie dają powodów, aby przypuszczać, że system ten nie jest odpowiednio stosowany.
(73)
Komisja uważa, że nic nie wskazuje na to, że szacowana roczna rekompensata z tytułu świadczenia przez RTVE usług publicznych przekroczy kwotę, którą można w sposób uzasadniony przyjąć jako przewidywany koszt tych usług, ani że rekompensata ta może ostatecznie przekroczyć ich koszty netto.
(74)
Ponadto w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zapytała Hiszpanię, czy dysponuje ona odpowiednimi ramami proceduralnymi do oceny ex ante nowych usług audiowizualnych publicznego nadawcy RTVE pod kątem ich zgodności z istotnymi warunkami protokołu amsterdamskiego (tak zwanej kontroli ex ante) (32). Informacje dotychczas przekazane przez Hiszpanię nie pozwalały Komisji na przeanalizowanie, czy Hiszpania ma już taki mechanizm. Komisja zgadza się z konstatacją Hiszpanii, że ten element finansowania RTVE był zasadniczo przedmiotem decyzji z 2005 r. i 2007 r., które dotyczyły całego systemu finansowania RTVE. Ponadto Komisja zgadza się, że na system ten nie miało wpływu wprowadzenie nowych podatków, które spowodowały wszczęcie niniejszego postępowania.
(75)
Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Hiszpanię, w art. 41 ust. 3 ustawy 7/2010 (33) ustanowiono procedurę w tym zakresie i powierzono sprawowanie kontroli, obejmującej konsultacje publiczne z zainteresowanymi stronami, publikację wyników konsultacji oraz ocenę całokształtu wpływu każdej nowej usługi na rynek, niezależnemu hiszpańskiemu organowi Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. Ustawa ta nie zawiera jednak definicji tego, co stanowi istotną nową usługę. Państwa członkowskie powinny same określić odpowiednie kryteria (34). Hiszpania jednak wskazała, że zamierza podpisać, najpóźniej do dnia 1 listopada 2010 r., umowę programową (contrato-programa) z RTVE, w której to umowie zawarta będzie taka definicja. Według projektu umowy programowej istotna nowa usługa będzie oznaczać nową ofertę usługową wyraźnie odróżniającą się od już istniejących usług, klasyfikujących się jako odnośny rynek produktów, która może wpływać na rynek, w szczególności na popyt.
(76)
Dlatego też Hiszpania dopełniła obowiązku wprowadzenia kontroli ex ante i Komisja odnotowuje, że do listopada 2010 r. Hiszpania zamierza również wprowadzić wiążącą definicję tego, co stanowi istotną nową usługę. Komisja zauważa również, że tego mechanizmu nie ustanowiono przed 2010 r.
VI. WNIOSEK
(77)
Komisja stwierdza, że Hiszpania wdrożyła reformę finansowania nadawcy publicznego RVTE niezgodnie z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komisja stwierdza jednak także, że nie istnieje nierozerwalny związek pomiędzy pobieranymi podatkami a finansowaniem pomocy na rzecz RTVE i że wspomniane podatki nie mają wpływu na zgodność przedmiotowej pomocy z Traktatem. Ponadto Hiszpania wprowadziła środki zabezpieczające, służące unikaniu nadmiernej rekompensaty na rzecz RTVE. Wreszcie Komisja zauważa, że Hiszpania wprowadziła procedurę kontroli ex ante w zakresie wprowadzania istotnych nowych usług świadczonych w ramach misji publicznej. Dlatego też pomoc na rzecz nadawcy publicznego RTVE pozostaje zgodna z Traktatem,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Finansowanie publicznego nadawcy Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), które Hiszpania zmieniła na mocy ustawy 8/2009 w sprawie finansowania RTVE, jest zgodne z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Hiszpanii.
Sporządzono w Brukseli dnia 20 lipca 2010 r.