SMĚRNICE RADY 2011/85/EU
ze dne 8. listopadu 2011
o požadavcích na rozpočtové rámce členských států
RADA EVROPSKÉ UNIE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 126 odst. 14 třetí pododstavec této smlouvy,
s ohledem na návrh Evropské komise,
s ohledem na stanovisko Evropského parlamentu (1),
s ohledem na stanovisko Evropské centrální banky (2),
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Je třeba stavět na zkušenostech získaných během prvního desetiletí fungování hospodářské a měnové unie. Nedávný hospodářský vývoj vnesl do oblasti provádění fiskální politiky v celé Unii nové výzvy, a zejména zdůraznil nutnost posílit odpovědnost na vnitrostátní úrovni a stanovit jednotné požadavky na pravidla a postupy, které tvoří rozpočtové rámce členských států. Především je nezbytné upřesnit, co musí vnitrostátní orgány udělat, aby byla dodržena ustanovení Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o Evropské unii (dále jen „Smlouva o EU“) a Smlouvě o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva o fungování EU“), a zejména článku 3 uvedeného protokolu.
(2)
Vlády a subsektory sektoru vládních institucí členských států spravují systémy veřejných účtů, které obsahují prvky, jako je účetnictví, vnitřní kontrola, účetní výkaznictví a audit. Tyto systémy by měly být odlišovány od statistických údajů, které se týkají výsledků veřejných financí a jsou založeny na statistických metodikách, a od prognóz či rozpočtových opatření, které souvisí s budoucími veřejnými financemi.
(3)
Předpokladem tvorby vysoce kvalitních statistik, které je možno porovnávat mezi všemi členskými státy, jsou kompletní a spolehlivé postupy veřejného účetnictví pro všechny subsektory sektoru vládních institucí. Vnitřní kontroly by měly zajistit, aby bylo plnění stávajících pravidel vymáháno ve všech subsektorech sektoru vládních institucí. Nezávislé audity prováděné veřejnými institucemi, jako například Účetním dvorem, nebo soukromými auditními subjekty, by měly podporovat osvědčené mezinárodní postupy.
(4)
Dostupnost fiskálních údajů je základním požadavkem pro řádné fungování rámce rozpočtového dohledu Unie. Pravidelná dostupnost aktuálních a spolehlivých fiskálních údajů je klíčem k řádnému a dobře načasovanému monitorování, které na oplátku umožňuje rychlou reakci v případě neočekávaného rozpočtového vývoje. Rozhodujícím prvkem pro zajištění kvality fiskálních údajů je transparentnost, která vyžaduje pravidelnou veřejnou dostupnost těchto údajů.
(5)
Pokud jde o statistiku, nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 ze dne 11. března 2009 o evropské statistice (3) stanovilo legislativní rámec pro vypracovávání evropské statistiky za účelem tvorby, uplatňování, monitorování a hodnocení politik Unie. Uvedené nařízení rovněž stanovilo zásady, kterými se řídí vývoj, vypracovávání a šíření evropské statistiky a jimiž jsou profesionální nezávislost, nestrannost, objektivita, spolehlivost, statistická důvěrnost a efektivita nákladů, přičemž uvádí přesné definice každé z těchto zásad. Nařízení Rady (ES) č. 479/2009 ze dne 25. května 2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství (4), posílilo pravomoci Komise ověřovat statistické údaje používané v rámci postupu při nadměrném schodku.
(6)
Definice pojmů „veřejný“, „schodek“ a „investice“ jsou v Protokolu (č.12) o postupu při nadměrném schodku stanoveny s odkazem na Evropský systém integrovaných hospodářských účtů (ESA), nahrazený Evropským systémem národních a regionálních účtů ve Společenství, který byl přijat nařízením Rady (ES) č. 2223/96 ze dne 25. června 1996 o Evropském systému národních a regionálních účtů ve Společenství (5) (dále jen „ESA 95“).
(7)
Dostupnost a kvalita údajů ESA 95 jsou zásadní pro zajištění řádného fungování rámce fiskálního dohledu Unie. Systém ESA 95 vychází z informací poskytovaných na akruální bázi. Avšak tyto fiskální akruální statistické údaje závisí na předchozím shromáždění údajů na hotovostní bázi nebo jejich ekvivalentu. Mohou hrát významnou roli při posilování včasného monitorování rozpočtu tak, aby nedocházelo k pozdnímu odhalování významných rozpočtových chyb. Dostupnost časových řad údajů o rozpočtovém vývoji na hotovostní bázi může odhalit skutečnosti, jež mohou být důvodem pro intenzivnější dohled. Fiskální údaje na hotovostní bázi (nebo ekvivalentní číselné údaje z veřejných účtů, nejsou-li údaje na hotovostní bázi k dispozici), které mají být zveřejněny, by měly zahrnovat alespoň celkové saldo, celkové příjmy a celkové výdaje. V odůvodněných případech, například pokud existuje velký počet místních vládních institucí, by včasné zveřejnění údajů mohlo záviset na vhodných metodách odhadu vycházejících ze vzorku institucí s následnou revizí využívající úplné údaje.
(8)
Neobjektivní a nereálné makroekonomické a rozpočtové prognózy mohou výrazným způsobem bránit účinnosti fiskálního plánování, a tím i narušit rozpočtovou kázeň, zatímco transparentnost a projednávání prognostických metodik může značně zvýšit kvalitu makroekonomických a rozpočtových prognóz pro fiskální plánování.
(9)
Pro zajištění toho, aby se při provádění rozpočtové politiky používaly realistické prognózy, má zásadní význam transparentnost, jež by měla zahrnovat veřejnou dostupnost nejen oficiálních makroekonomických a rozpočtových prognóz pro fiskální plánování, ale i metodik, předpokladů a relevantních parametrů, na nichž jsou tyto prognózy založeny.
(10)
Analýza citlivosti a odpovídající rozpočtové projekce doplňující nejpravděpodobnější makrofiskální scénář umožňují analyzovat, jak by se hlavní fiskální proměnné vyvíjely za různých předpokladů růstu a úrokových sazeb, a výrazně tak snižují riziko ohrožení rozpočtové kázně chybami v prognózách.
(11)
Prognózy Komise a informace týkající se modelů, na nichž jsou založeny, mohou členským státům poskytnout užitečné měřítko pro jejich nejpravděpodobnější makrofiskální scénář a zvyšují tak validitu prognóz používaných při rozpočtovém plánování. Míra, do jaké lze od členských států očekávat, že budou porovnávat prognózy používané pro rozpočtové plánování s prognózami Komise, se nicméně liší v závislosti na době přípravy prognózy a porovnatelnosti prognostických metod a předpokladů. Prognózy vypracované jinými nezávislými subjekty mohou rovněž poskytnout užitečná měřítka.
(12)
Podstatné rozdíly mezi zvoleným makrofinančním scénářem a prognózou Komise by měly být popsány a odůvodněny, zejména pokud se úroveň nebo růst proměnných ve vnějších předpokladech podstatně liší od hodnot, které obsahují prognózy Komise.
(13)
Vzhledem k vzájemné závislosti rozpočtů členských států a rozpočtu Unie, by v zájmu podpory členských států při vypracování rozpočtových prognóz Komise měla předkládat prognózy výdajů Unie vycházející z úrovní výdajů plánovaných ve víceletém finančním rámci.
(14)
Aby se usnadnilo vypracování prognóz používaných pro rozpočtové plánování a aby se vysvětlily rozdíly mezi prognózami členských států a Komise, měl by každý členský stát mít každoročně příležitost diskutovat s Komisí o předpokladech, na nichž jsou založeny makroekonomické a rozpočtové prognózy.
(15)
Kvalitu oficiálních makroekonomických a rozpočtových prognóz zásadním způsobem zlepšuje pravidelné, objektivní a komplexní hodnocení vycházející z objektivních kritérií. Důkladné hodnocení zahrnuje podrobné zkoumání hospodářských předpokladů, porovnání s prognózami připravenými jinými orgány a hodnocení úspěšnosti minulých prognóz.
(16)
Vzhledem k tomu, že rozpočtové rámce členských států založené na pravidlech prokazatelně účinně podporují odpovědnost členských států za dodržování fiskálních pravidel Unie a posilují rozpočtovou kázeň, měl by se rámec zesíleného rozpočtového dohledu Unie opírat o přísná numerická fiskální pravidla specifická pro jednotlivé země, jež jsou v souladu s rozpočtovými cíli na úrovni Unie. Přísná numerická fiskální pravidla by měla obsahovat jasně definované cíle a mechanismy účinného a včasného monitorování. Tato pravidla by měla vycházet ze spolehlivé a nezávislé analýzy provedené nezávislými subjekty nebo subjekty, které jsou ve vztahu k fiskálním orgánům členských států funkčně samostatné. Politické zkušenosti kromě toho ukázaly, že aby numerická fiskální pravidla fungovala účinně, musí být jejich nedodržování spojeno s dopady, i když například jen v podobě ztráty dobrého jména.
(17)
Podle Protokolu (č. 15) o některých ustanoveních týkajících se Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, připojeného ke Smlouvě o EU a Smlouvě o fungování EU, nejsou pro Spojené království referenční hodnoty uvedené v Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku, připojeném k uvedeným Smlouvám, přímo závazné. Povinnost zavést numerická fiskální pravidla, jež účinně podporují soulad s konkrétními referenčními hodnotami pro nadměrný schodek, a související povinnost zajistit soulad víceletých cílů ve střednědobém rozpočtovém rámci s takovými pravidly by se tedy neměly na Spojené království vztahovat.
(18)
Členské státy by se měly vyvarovat procyklických fiskálních politik a v hospodářsky příznivém období by se mělo zvyšovat úsilí o fiskální konsolidaci. Vhodně vymezená numerická fiskální pravidla podporují plnění těchto cílů a měla by být zohledněna v právních předpisech členských států o ročním rozpočtu.
(19)
Vnitrostátní fiskální plánování může být v souladu s preventivní i nápravnou složkou Paktu o stabilitě a růstu pouze tehdy, pokud pracuje s víceletou perspektivou a zaměří se zejména na dosahování střednědobých rozpočtových cílů. Střednědobé rozpočtové rámce slouží jako nezbytný nástroj k zajištění toho, aby rozpočtové rámce členských států byly v souladu s právními předpisy Unie. V duchu nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik (6) a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku (7) by se na preventivní a nápravnou složku Paktu o stabilitě a růstu nemělo nahlížet odděleně.
(20)
I když schválení právních předpisů o ročním rozpočtu představuje základní krok v rozpočtovém procesu, v němž členské státy přijímají důležitá rozhodnutí o rozpočtu, většina fiskálních opatření má rozpočtové dopady, které dalece přesahují roční rozpočtový cyklus. Jednoletá perspektiva proto představuje nedostatečný základ pro zdravé rozpočtové politiky. Aby došlo k zahrnutí víceleté rozpočtové perspektivy rozpočtového dohledu na úrovni Unie, mělo by být plánování právních předpisů o ročním rozpočtu založeno na víceletém fiskálním plánování, které vychází ze střednědobého rozpočtového rámce.
(21)
Tento střednědobý rozpočtový rámec by měl mimo jiné obsahovat projekce každé hlavní položky výdajů a příjmů za rozpočtový rok a období po něm následující za předpokladu nezměněných politik. Každý členský stát by měl být schopen vhodně definovat nezměněné politiky a tyto definice by měly být zveřejněny spolu s příslušnými předpoklady, metodikami a ostatními relevantními parametry.
(22)
Tato směrnice by neměla bránit nové vládě členského státu, aby aktualizovala střednědobý rozpočtový rámec státu s cílem zohlednit své nové politické priority. V takovém případě by nová vláda měla upozornit na rozdíly oproti předchozímu střednědobému rozpočtovému rámci.
(23)
Ustanovení rámce rozpočtového dohledu stanoveného ve Smlouvě o fungování EU a zejména v Paktu o stabilitě a růstu platí pro celý sektor vládních institucí, který zahrnuje subsektory centrální vládní instituce, národní vládní instituce, místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení (ES) č. 2223/96.
(24)
Řada členských států zaznamenala silnou fiskální decentralizaci související s přenosem rozpočtových pravomocí na nižší úrovně vlády. Úloha těchto nižších úrovní vlády při zajišťování dodržování Paktu o stabilitě a růstu proto významně vzrostla a je třeba dbát zejména na to, aby se rozsah povinností a postupů stanovených ve vnitrostátních rozpočtových rámcích náležitým způsobem vztahoval na všechny subsektory sektoru vládních institucí, a to zejména, avšak nikoli výhradně, v členských státech se silnou fiskální decentralizací.
(25)
Aby rozpočtové rámce účinně podporovaly rozpočtovou kázeň a udržitelnost veřejných financí, měly by komplexně pokrývat veškeré veřejné finance. Z toho důvodu by se měla věnovat zvláštní pozornost operacím těch subjektů a fondů sektoru vládních institucí, které nejsou součástí řádných rozpočtů na úrovni subsektorů a jež mají okamžitý nebo střednědobý dopad na rozpočtové pozice členských států. V rámci ročního rozpočtového procesu i střednědobých rozpočtových plánů by měl být uveden jejich souhrnný vliv na saldo a dluh sektoru vládních institucí.
(26)
Obdobně by měla být věnována náležitá pozornost existenci podmíněných závazků. Podmíněné závazky konkrétně zahrnují potenciální závazky závisející na tom, zda v budoucnosti nastane určitá nejistá událost, nebo současné závazky, u nichž není platba pravděpodobná nebo částku pravděpodobné platby nelze spolehlivě stanovit. Jedná se například o příslušné informace týkající se vládních záruk, úvěrů v selhání a závazků vyplývajících z činnosti veřejných společností, případně i včetně pravděpodobnosti a potenciálního data splatnosti podmíněného závazku. Je třeba náležitě zohlednit citlivost trhu.
(27)
Komise by měla pravidelně monitorovat provádění této směrnice. Měly by být určeny a sdíleny osvědčené postupy týkající se ustanovení této směrnice zabývajících se jednotlivými aspekty vnitrostátních rozpočtových rámců.
(28)
Jelikož cíle této směrnice, totiž jednotného dodržování rozpočtové kázně, jak vyžaduje Smlouva o fungování EU, nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, a proto jej může být lépe dosaženo na úrovni Unie, může Unie přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy o EU. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku nepřekračuje tato směrnice rámec toho, co je nezbytné pro dosažení tohoto cíle.
(29)
Podle bodu 34 interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů (8) jsou členské státy vybízeny k tomu, aby jak pro sebe, tak i v zájmu Unie sestavily vlastní tabulky, z nichž bude co nejvíce patrné srovnání mezi touto směrnicí a prováděcími opatřeními, a aby tyto tabulky zveřejnily,
PŘIJALA TUTO SMĚRNICI:
KAPITOLA I
PŘEDMĚT A DEFINICE
Článek 1
Tato směrnice stanoví podrobná pravidla týkající se charakteristických rysů rozpočtových rámců členských států. Tato pravidla jsou nutná pro zajištění plnění závazků členských států vyplývajících ze Smlouvy o fungování EU, pokud jde o vyvarování se nadměrných schodků veřejných financí.
Článek 2
Pro účely této směrnice se použijí definice pojmů „veřejný“, „schodek“ a „investice“ stanovené v článku 2 Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku připojeného ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o fungování EU. Použije se také definice subsektorů sektoru vládních institucí uvedená v bodě 2.70 přílohy A nařízení (ES) č. 2223/96.
Kromě toho se použije tato definice:
„rozpočtovým rámcem“ se rozumí soubor opatření, postupů, pravidel a orgánů, které tvoří základ pro provádění rozpočtových politik vládních institucí, zejména:
a)
systémy rozpočtového účetnictví a statistického výkaznictví;
b)
pravidla a postupy pro přípravu prognóz při plánování rozpočtu;
c)
numerická fiskální pravidla specifická pro danou zemi, která přispívají k souladu provádění fiskální politiky členských států s jejich příslušnými závazky podle Smlouvy o fungování EU, vyjádřenými jako souhrnný ukazatel rozpočtových výsledků, jako například schodek veřejných financí, výpůjčky, dluh nebo jejich hlavní složky;
d)
rozpočtové postupy zahrnující procesní pravidla, z nichž vychází rozpočtový proces ve všech fázích;
e)
střednědobé rozpočtové rámce jako konkrétní soubor vnitrostátních rozpočtových postupů, které rozšiřují časový horizont pro tvorbu fiskální politiky nad rámec ročního plánování rozpočtu, včetně stanovení politických priorit a střednědobých rozpočtových cílů;
f)
opatření pro nezávislé monitorování a nezávislou analýzu s cílem posílit transparentnost prvků rozpočtového procesu;
g)
mechanismy a pravidla, kterými se upravují fiskální vztahy mezi veřejnými orgány napříč subsektory sektoru vládních institucí.
KAPITOLA II
ÚČETNICTVÍ A STATISTIKA
Článek 3
1. Pokud jde o vnitrostátní systémy veřejných účtů, v členských státech fungují systémy veřejných účtů, které komplexně a konzistentně pokrývají všechny subsektory sektoru vládních institucí a obsahují informace potřebné k vypracování akruálních údajů pro sestavení údajů založených na standardu ESA 95. Uvedené systémy veřejných účtů podléhají vnitřní kontrole a nezávislému auditu.
2. Členské státy zajistí, aby veřejnost měla včasný a pravidelný přístup k fiskálním údajům pro všechny subsektory sektoru vládních institucí, jak jsou definovány nařízením (ES) č. 2223/96. Členské státy zejména zveřejní:
a)
fiskální údaje na hotovostní bázi (nebo ekvivalentní číselné údaje z veřejných účtů, nejsou-li údaje na hotovostní bázi k dispozici) s touto četností:
-
měsíčně za subsektory centrálních vládních institucí, národních vládních institucí a fondů sociálního zabezpečení, a to do konce následujícího měsíce, a
-
čtvrtletně za subsektor místních vládních institucí, a to do konce následujícího čtvrtletí;
b)
podrobnou srovnávací tabulku, z níž je patrná metodika přechodu mezi údaji na hotovostní bázi (nebo ekvivalentními číselnými údaji z veřejných účtů, nejsou-li údaje na hotovostní bázi k dispozici) a údaji dle standardu ESA 95.
KAPITOLA III
PROGNÓZY
Článek 4
1. Členské státy zajistí, aby fiskální plánování vycházelo z realistických makroekonomických a rozpočtových prognóz za použití nejnovějších informací. Rozpočtové plánování je založeno na nejpravděpodobnějším makrofiskálním scénáři nebo na obezřetnějším scénáři. Makroekonomické a rozpočtové prognózy se porovnávají s nejaktuálnějšími prognózami Komise a případně s prognózami jiných nezávislých subjektů. Podstatné rozdíly mezi zvoleným makrofinančním scénářem a prognózou Komise musí být popsány včetně odůvodnění, zejména pokud se úroveň nebo růst proměnných týkajících se vnějších předpokladů podstatně odchýlí od hodnot obsažených v prognózách Komise.
2. Komise zveřejní metodiky, předpoklady a příslušné parametry, z nichž vycházejí její makroekonomické a rozpočtové prognózy.
3. S cílem podpořit členské státy při přípravě jejich rozpočtových prognóz zajistí Komise prognózy výdajů Unie založené na úrovni výdajů plánovaných ve víceletém finančním rámci.
4. V rámci analýzy citlivosti posuzují makroekonomické a rozpočtové prognózy vývoj hlavních fiskálních proměnných při odlišných předpokladech týkajících se tempa růstu a úrokových sazeb. Rozsah alternativních předpokladů použitých v makroekonomických a rozpočtových prognózách se řídí úspěšností předchozích prognóz a usilují o zohlednění příslušných rizikových scénářů.
5. Členské státy určí, která instituce je odpovědná za vypracovávání makroekonomických a rozpočtových prognóz, a zveřejní oficiální makroekonomické a rozpočtové prognózy vypracované pro fiskální plánování, včetně metodik, předpokladů a příslušných parametrů, na nichž jsou tyto prognózy založeny. Nejméně jednou ročně se členské státy a Komise zúčastní technického dialogu o předpokladech, z nichž vychází příprava makroekonomických a rozpočtových prognóz.
6. Makroekonomické a rozpočtové prognózy pro fiskální plánování jsou předmětem pravidelného, nezkresleného a komplexního hodnocení vycházejícího z objektivních kritérií, včetně hodnocení ex post. Výsledek tohoto hodnocení se zveřejní a zohlední se odpovídajícím způsobem při příštích makroekonomických a rozpočtových prognózách. Pokud hodnocení odhalí podstatné zkreslení ovlivňující makroekonomické prognózy po dobu nejméně čtyř po sobě následujících let, dotčený členský stát přijme nezbytná opatření a zveřejní je.
7. Čtvrtletní úrovně dluhu a schodku členských států zveřejní Komise (Eurostat) jednou za tři měsíce.
KAPITOLA IV
NUMERICKÁ FISKÁLNÍ PRAVIDLA
Článek 5
Každý členský stát uplatňuje numerická fiskální pravidla, které jsou pro něj specifická a která účinně podporují soulad s jeho povinnostmi v oblasti rozpočtové politiky vyplývajícími ze Smlouvy o fungování EU, a to ve víceletém rámci pro sektor vládních institucí jako celek. Tato pravidla podporují zejména:
a)
soulad s referenčními hodnotami schodku a dluhu stanovenými v souladu se Smlouvou o fungování EU;
b)
přijetí víceletého horizontu pro fiskální plánování, včetně dodržování střednědobého rozpočtového cíle členských států.
Článek 6
1. Aniž jsou dotčena ustanovení Smlouvy o fungování EU týkající se rámce rozpočtového dohledu Unie, numerická fiskální pravidla specifická pro danou zemi obsahují vymezení následujících prvků:
a)
stanovení cíle a oblasti působnosti pravidel;
b)
účinné a včasné monitorování souladu s pravidly na základě spolehlivé a nezávislé analýzy provedené nezávislými subjekty nebo subjekty, které jsou ve vztahu k fiskálním orgánům členských států funkčně samostatné;
c)
důsledky nedodržení pravidel.
2. Obsahují-li numerická fiskální pravidla únikové doložky, musí tyto doložky stanovit omezené množství konkrétních okolností v souladu s povinnostmi členských států vyplývajícími ze Smlouvy o fungování EU v oblasti rozpočtové politiky a přísnými postupy, při nichž je dovoleno dočasné nedodržování pravidel.
Článek 7
Právní předpisy členských států o ročním rozpočtu musí zohledňovat jejich specifická platná numerická fiskální pravidla.
Článek 8
Články 5 až 7 se nepoužijí na Spojené království.
KAPITOLA V
STŘEDNĚDOBÉ ROZPOČTOVÉ RÁMCE
Článek 9
1. Členské státy vytvoří důvěryhodný a účinný střednědobý rozpočtový rámec, kterým se stanoví přijetí nejméně tříletého horizontu fiskálního plánování, a zajistí tak, aby vnitrostátní fiskální plánování bylo v souladu s perspektivou víceletého fiskálního plánování.
2. Střednědobé rozpočtové rámce zahrnují postupy stanovení těchto položek:
a)
komplexních a transparentních víceletých rozpočtových cílů týkajících se schodku sektoru vládních institucí, dluhu a jakéhokoli jiného souhrnného fiskálního ukazatele, jako jsou například výdaje, přičemž je třeba zajistit jejich soulad se všemi platnými numerickými fiskálními pravidly stanovenými v kapitole IV;
b)
projekcí pro každou hlavní položku výdajů a příjmů sektoru vládních institucí s podrobnějšími upřesněními pro úroveň subsektorů centrálních vládních institucí a fondů sociálního zabezpečení za rozpočtový rok a období po něm následující za předpokladu nezměněných politik;
c)
popisu plánovaných střednědobých politik s dopadem na sektor vládních institucí v členění podle hlavních položek příjmů a výdajů, z něhož je patrný průběh korekce za účelem dosažení střednědobých rozpočtových cílů ve srovnání s projekcemi při nezměněných politikách;
d)
hodnocení, jakým způsobem mohou plánované politiky svými přímými dlouhodobými dopady pravděpodobně ovlivnit dlouhodobou udržitelnost veřejných financí.
3. Projekce přijaté ve střednědobých rozpočtových rámcích vycházejí z realistických makroekonomických a rozpočtových prognóz podle kapitoly III.
Článek 10
Právní předpisy o ročním rozpočtu musí být v souladu s ustanoveními střednědobého rozpočtového rámce. Konkrétně projekce příjmů a výdajů a priority vyplývající ze střednědobého rozpočtového rámce, jak jsou uvedeny v čl. 9 odst. 2, tvoří základ pro přípravu ročního rozpočtu. Jakékoli odchýlení od těchto ustanovení musí být řádně vysvětleno.
Článek 11
Žádné ustanovení této směrnice nebrání nové vládě členského státu, aby aktualizovala střednědobý rozpočtový rámec státu s cílem zohlednit své nové politické priority. V takovém případě nová vláda uvede rozdíly oproti předchozímu střednědobému rozpočtovému rámci.
KAPITOLA VI
TRANSPARENTNOST VEŘEJNÝCH FINANCÍ A KOMPLEXNOST ROZPOČTOVÝCH RÁMCŮ
Článek 12
Členské státy zajistí, aby všechna opatření přijatá za účelem dodržení ustanovení kapitol II, III a IV byla konzistentní v rámci celého sektoru vládních institucí a komplexně pokrývala všechny jeho subsektory. To vyžaduje zejména konzistentnost účetních pravidel a postupů a spolehlivost výchozích systémů sběru a zpracování údajů.
Článek 13
1. Členské státy zavedou vhodné mechanismy koordinace napříč subsektory sektoru vládních institucí tak, aby byly všechny subsektory sektoru vládních institucí komplexně a konzistentně zahrnuty do fiskálního plánování, numerických fiskálních pravidel specifických pro danou zemi a přípravy rozpočtových prognóz a víceletého plánování stanoveného zejména ve víceletém rozpočtovém rámci.
2. Aby byla podpořena fiskální odpovědnost, je třeba jasně stanovit rozpočtové pravomoci veřejných orgánů v různých subsektorech sektoru vládních institucí.
Článek 14
1. V rámci ročního rozpočtového procesu členské státy určí a uvedou všechny subjekty a fondy sektoru vládních institucí, které nejsou součástí řádných rozpočtů na úrovni subsektorů, spolu s dalšími relevantními informacemi. Jejich souhrnný vliv na saldo sektoru vládních institucí a dluhy těchto subjektů a fondů sektoru vládních institucí musí být uvedeny v rámci ročního rozpočtového procesu i střednědobých rozpočtových plánů.
2. Členské státy zveřejní podrobné informace o dopadu daňových výdajů na příjmy.
3. Členské státy zveřejní příslušné informace, týkající se všech subsektorů sektoru vládních institucí, o podmíněných závazcích s potenciálně velkým dopadem na veřejné finance, což zahrnuje mimo jiné vládní záruky, úvěry v selhání a závazky vyplývající z činnosti veřejných společností, včetně jejich rozsahu. Členské státy rovněž zveřejní informace o držených majetkových účastech v soukromých a veřejných společnostech, pokud jde o ekonomicky významné částky.
KAPITOLA VII
ZÁVĚREČNÁ USTANOVENÍ
Článek 15
1. Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 31. prosince 2013. Neprodleně sdělí Komisi znění těchto předpisů. Rada vybízí členské státy k tomu, aby jak pro sebe, tak i v zájmu Unie sestavily vlastní srovnávací tabulky, z nichž bude co nejvíce patrné srovnání mezi touto směrnicí a prováděcími opatřeními, a aby tyto tabulky zveřejnily.
2. Tyto předpisy přijaté členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si stanoví členské státy.
3. Komise vypracuje průběžnou zprávu o pokroku při provádění hlavních ustanovení této směrnice na základě relevantních informací členských států, kterou do 14. prosince 2012 předloží Evropskému parlamentu a Radě.
4. Členské státy sdělí Komisi znění hlavních ustanovení vnitrostátních právních předpisů, které přijmou v oblasti působnosti této směrnice.
Článek 16
1. Do 14. prosince 2018 zveřejní Komise přezkum vhodnosti této směrnice.
2. Přezkum mimo jiné vyhodnotí vhodnost:
a)
statistických požadavků pro všechny subsektory vládních institucí;
b)
koncepce a účinnosti numerických fiskálních pravidel v členských státech;
c)
obecnou úroveň transparentnosti veřejných financí v členských státech.
3. Do konce 31. prosince 2012 provede Komise posouzení vhodnosti mezinárodních účetních standardů pro veřejný sektor pro členské státy.
Článek 17
Tato směrnice vstupuje v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie.
Článek 18
Tato směrnice je určena členským státům.
V Bruselu dne 8. listopadu 2011.
DYREKTYWA RADY 2011/85/UE
z dnia 8 listopada 2011 r.
w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 126 ust. 14 akapit trzeci,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego (1),
uwzględniając opinię Europejskiego Banku Centralnego (2),
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)
Należy wykorzystać doświadczenia zdobyte w pierwszym dziesięcioleciu unii gospodarczej i walutowej. Niedawne wydarzenia gospodarcze przyniosły nowe wyzwania, którym polityka budżetowa w Unii musi stawić czoła; w szczególności unaoczniły również potrzebę zwiększenia utożsamiania się państw członkowskich z celami unijnymi oraz istnienia jednolitych wymogów dotyczących reguł i procedur tworzących ramy budżetowe państw członkowskich. W szczególności należy określić obowiązki, jakie organy krajowe muszą spełnić w celu przestrzegania postanowień załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Protokołu (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, w szczególności jego art. 3.
(2)
Rządy państw członkowskich oraz podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych prowadzą systemy rachunkowości publicznej obejmujące księgowość, kontrolę wewnętrzną, sprawozdawczość finansową i audyt. Te systemy należy odróżnić od danych statystycznych, które dotyczą wyniku finansów publicznych uzyskiwanego na podstawie metod statystycznych, oraz od prognoz lub budżetowania, które dotyczą finansów publicznych w przyszłości.
(3)
Kompletne i wiarygodne praktyki w zakresie rachunkowości publicznej obejmujące wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych są warunkiem koniecznym dla tworzenia wysokiej jakości statystyk, porównywalnych we wszystkich państwach członkowskich. Kontrole wewnętrzne powinny zapewnić, aby obowiązujące przepisy były egzekwowane w całym podsektorze instytucji rządowych i samorządowych. Niezależne kontrole prowadzone przez instytucje publiczne, takie jak Trybunał Obrachunkowy lub prywatne organy kontrolne, powinny zachęcać do stosowania najlepszych międzynarodowych praktyk.
(4)
Dostępność danych budżetowych jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania ram nadzoru budżetowego Unii. Regularny dostęp do aktualnych i wiarygodnych danych budżetowych jest podstawą odpowiedniego i terminowego monitorowania, które z kolei pozwala na podjęcie bezzwłocznych działań w przypadku niespodziewanych zmian sytuacji budżetowej. Zasadniczym elementem zapewnienia jakości danych budżetowych jest ich przejrzystość, która musi obejmować regularny, publiczny dostęp do tych danych.
(5)
W odniesieniu do statystyk, rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie statystyki europejskiej (3) ustanowiono ramy ustawodawcze tworzenia statystyk europejskich na potrzeby formułowania, stosowania, monitorowania i oceny polityk unijnych. W rozporządzeniu tym ustanowiono również zasady regulujące rozwój, tworzenie i rozpowszechnianie europejskich statystyk; są to: niezależność zawodowa, bezstronność, obiektywizm, wiarygodność, tajemnica statystyczna i rozsądne dysponowanie kosztami, a każda z tych zasad została precyzyjnie zdefiniowana. Rozporządzenie Rady (WE) nr 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (4) zwiększyło uprawnienia Komisji w zakresie sprawdzania danych statystycznych wykorzystywanych w procedurze nadmiernego deficytu.
(6)
Definicje terminów „publiczny”, „deficyt” i „inwestycja” zostały określone w Protokole (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu poprzez odniesienie do Europejskiego Systemu Zintegrowanej Rachunkowości Gospodarczej (ESA), zastąpionego europejskim systemem rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie, przyjętym w drodze rozporządzenia Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (5) (ESA 95).
(7)
Dostępność i jakość danych ESA 95 ma kapitalne znaczenie dla zapewnienia właściwego funkcjonowania unijnych ram nadzoru budżetowego. System ESA 95 funkcjonuje na podstawie danych przekazywanych w ujęciu memoriałowym. Niemniej jednak te statystyki budżetowe w ujęciu memoriałowym opierają się na uprzednio zestawionych danych kasowych lub równoważnych im danych. Mogą one odgrywać istotną rolę w udoskonalaniu terminowego monitorowania budżetowego, tak aby uniknąć zbyt późnego wykrycia znaczących błędów budżetowych. Dostępność szeregów czasowych danych kasowych dotyczących zmian budżetowych może ujawnić powtarzające się schematy, które dają podstawy do ściślejszego nadzoru. Przeznaczone do publikacji dane budżetowe w ujęciu kasowym (lub równoważne dane liczbowe pochodzące z rachunkowości publicznej, jeżeli dane w ujęciu kasowym nie są dostępne) powinny obejmować co najmniej następujące elementy: saldo ogólne, dochody ogółem i wydatki ogółem. W uzasadnionych przypadkach, na przykład gdy istnieje duża liczba organów samorządowych na poziomie lokalnym, podstawą terminowej publikacji danych mogłyby być odpowiednie metody estymacji opierające się na próbce takich organów; następnie rewidowane przy użyciu kompletnych danych.
(8)
Tendencyjne i nierealistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe mogą znacząco ograniczyć skuteczność planowania budżetowego, a to z kolei może osłabić zobowiązanie do utrzymania dyscypliny budżetowej, natomiast przejrzystość metod prognozowania i dyskusja na ten temat mogą istotnie poprawić jakość prognoz makroekonomicznych i budżetowych na potrzeby planowania budżetowego.
(9)
Zasadniczym elementem zapewnienia stosowania realistycznych prognoz do celów prowadzenia polityki budżetowej jest przejrzystość, która powinna obejmować publiczny dostęp nie tylko do oficjalnych prognoz makroekonomicznych i budżetowych przygotowanych na potrzeby planowania budżetowego, ale również do metod, założeń i stosownych parametrów, stanowiących podstawę tych prognoz.
(10)
Analiza wrażliwości i towarzyszące jej prognozy budżetowe, które uzupełniają najbardziej prawdopodobny scenariusz makroekonomiczno-budżetowy pozwalają na przeanalizowanie kształtowania się głównych zmiennych budżetowych przy różnych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego i stóp procentowych, a tym samym zdecydowanie zmniejszają ryzyko rozluźnienia dyscypliny budżetowej powodowanej błędami w prognozach.
(11)
Prognozy Komisji i informacje dotyczące modeli, które stanowią ich podstawę, mogą zapewnić państwom członkowskim użyteczny punkt odniesienia dla ich najbardziej prawdopodobnego scenariusza makroekonomiczno-budżetowego, zwiększający wiarygodność prognoz wykorzystywanych do planowania budżetowego. Można się jednak spodziewać, że zakres, w jakim państwa członkowskie będą porównywać prognozy wykorzystywane do planowania budżetowego z prognozami Komisji, różni się w zależności od czasu sporządzenia prognozy oraz porównywalności metod i założeń prognozowania. Prognozy pochodzące z innych niezależnych źródeł również mogą stanowić użyteczny punkt odniesienia.
(12)
Znaczące rozbieżności między wybranym scenariuszem makroekonomiczno-budżetowym a prognozami Komisji należy opisać i uzasadnić, w szczególności jeżeli poziom lub wzrost wartości zmiennych w założeniach zewnętrznych znacząco odbiegają od wartości przedstawionych w prognozach Komisji.
(13)
Z uwagi na współzależność między budżetami państw członkowskich a budżetem Unii i po to, by wspierać państwa członkowskie w procesie przygotowywania ich prognoz budżetowych, Komisja powinna przedstawiać prognozy unijnych wydatków na podstawie poziomu wydatków zaplanowanego w wieloletnich ramach finansowych.
(14)
Aby ułatwić sporządzanie prognoz wykorzystywanych do planowania budżetowego i wyjaśnić rozbieżności między prognozami państw członkowskich a Komisji, każde państwo członkowskie powinno mieć możliwość corocznego omówienia z Komisją założeń stanowiących podstawę przygotowania prognoz makroekonomicznych i budżetowych.
(15)
Jakość oficjalnych prognoz makroekonomicznych i budżetowych zdecydowanie wzrasta dzięki regularnej, bezstronnej i kompleksowej ocenie opartej na obiektywnych kryteriach. Szczegółowa ocena obejmuje kontrolę założeń ekonomicznych, porównanie z prognozami przygotowanymi przez inne instytucje oraz ocenę wykonania prognoz w przeszłości.
(16)
Uwzględniając udokumentowaną skuteczność opartych na regułach ram budżetowych państw członkowskich w zakresie utożsamiania się poszczególnych państw z zasadami budżetowymi Unii wspierającymi dyscyplinę budżetową, silne numeryczne reguły fiskalne, które są specyficzne dla każdego państwa członkowskiego oraz zgodne z celami budżetowymi na poziomie Unii, powinny być podstawą wzmocnionych ram nadzoru budżetowego Unii. Silne numeryczne reguły fiskalne powinny posiadać wyraźnie określone cele wraz z mechanizmami skutecznego i terminowego monitorowania. Reguły te powinny być oparte na wiarygodnej i niezależnej analizie przeprowadzanej przez niezależne organy lub organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państw członkowskich. Ponadto doświadczenie funkcjonowania dotychczasowych reguł pokazuje, że aby zapewnić skuteczność funkcjonowania numerycznych reguł fiskalnych, trzeba przewidzieć konsekwencje ich nieprzestrzegania, polegające choćby na uszczerbku reputacji.
(17)
Na mocy Protokołu (nr 15) w sprawie niektórych postanowień dotyczących Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej załączonego do TUE i TFUE wartości odniesienia wspomniane w Protokole (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonym do tych traktatów nie są bezpośrednio wiążące dla Zjednoczonego Królestwa. Obowiązek posiadania numerycznych reguł fiskalnych, które skutecznie wspierają zgodność z konkretnymi wartościami odniesienia dotyczącymi nadmiernego deficytu, oraz powiązany z nim obowiązek, zgodnie z którym wieloletnie cele w średniookresowych ramach budżetowych muszą być spójne z takimi regułami, nie powinny mieć zatem zastosowania do Zjednoczonego Królestwa.
(18)
Państwa członkowskie powinny unikać procyklicznej polityki budżetowej, a w okresach dobrej koniunktury gospodarczej działania na rzecz konsolidacji fiskalnej powinny być bardziej intensywne. Osiągnięciu tych celów sprzyjają precyzyjnie określone numeryczne reguły fiskalne; reguły te powinny być uwzględniane w uchwalanej corocznie przez poszczególne państwa członkowskie ustawie budżetowej.
(19)
Planowanie budżetowe na szczeblu krajowym może być zgodne zarówno z częścią zapobiegawczą, jak i naprawczą paktu stabilności i wzrostu (pakt) wyłącznie wtedy, gdy w planowaniu tym przyjmie się perspektywę wieloletnią i będzie się dążyć w szczególności do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych. Średniookresowe ramy budżetowe odgrywają zasadniczą rolę w zapewnianiu zgodności ram budżetowych państw członkowskich z prawem Unii. W duchu rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (6), a także rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu (7), części zapobiegawczej i naprawczej paktu nie należy postrzegać odrębnie.
(20)
Mimo że coroczne uchwalanie ustawy budżetowej jest kluczowym elementem procesu budżetowego, w ramach którego w państwach członkowskich podejmowane są ważne decyzje budżetowe, większość działań fiskalnych ma konsekwencje budżetowe znacznie wykraczające poza roczny cykl budżetowy. Jednoroczna perspektywa nie jest zatem odpowiednią podstawą rozważnej polityki budżetowej. W celu uwzględnienia wieloletniej perspektywy budżetowej zakładanej w unijnych ramach nadzoru budżetowego podstawą planowania uchwalanej co roku ustawy budżetowej powinno być wieloletnie planowanie budżetowe wynikające ze średniookresowych ram budżetowych.
(21)
Te średniookresowe ramy budżetowe powinny obejmować m.in. prognozy każdej dużej pozycji po stronie wydatków i dochodów w danym roku budżetowym i później, w oparciu o niezmienny kurs polityki. Każde państwo członkowskie powinno być w stanie odpowiednio zdefiniować niezmienny kurs polityki, a stosowne definicje powinny zostać podane do wiadomości publicznej wraz z towarzyszącymi jej założeniami odnośnie do metodologii i innych istotnych parametrów.
(22)
Niniejsza dyrektywa nie powinna uniemożliwiać nowemu rządowi danego państwa członkowskiego dokonania aktualizacji średniookresowych ram budżetowych w celu odzwierciedlenia swoich nowych priorytetów politycznych. W takiej sytuacji nowy rząd powinien wskazać różnice w stosunku do poprzednich średniookresowych ram budżetowych.
(23)
Postanowienia dotyczące ram nadzoru budżetowego ustanowione w TFUE, w szczególności w pakcie, mają zastosowanie do całości sektora instytucji rządowych i samorządowych, co obejmuje podsektory instytucji rządowych na szczeblu centralnym, instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym, instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym oraz funduszy ubezpieczeń społecznych, zdefiniowane w rozporządzeniu (WE) nr 2223/96.
(24)
Wiele państw członkowskich doświadczyło znacznej decentralizacji budżetowej, obejmującej przekazanie uprawnień budżetowych instytucjom rządowym poniżej szczebla krajowego. Dzięki temu znacznie wzrosła rola instytucji tego szczebla w zapewnianiu przestrzegania paktu, a szczególną uwagę należy poświęcić zapewnieniu, aby wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych zostały należycie objęte zakresem obowiązków i procedur ustanowionych w krajowych ramach budżetowych, szczególnie, ale nie wyłącznie, w tych państwach członkowskich.
(25)
Skuteczność wspierania dyscypliny budżetowej i stabilności finansów publicznych zależy od kompleksowego ujęcia finansów publicznych w ramach budżetowych. Z tego względu szczególną uwagę należy zwrócić na te działania jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, które nie stanowią tradycyjnych budżetów w ujęciu podsektorowym oraz mają bezpośredni lub widoczny w średnim okresie wpływ na sytuację budżetową poszczególnych państw członkowskich. Łączny wpływ tych jednostek sektora na wynik i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych powinien być przedstawiany w ramach corocznego procesu budżetowego i w średniookresowych planach budżetowych.
(26)
Podobnie należy zwrócić szczególną uwagę na istnienie zobowiązań warunkowych. Konkretniej, zobowiązania warunkowe obejmują ewentualne zobowiązania zależne od tego, czy jakieś niepewne zdarzenie wystąpi w przyszłości, lub bieżące zobowiązania, w przypadku których płatność jest mało prawdopodobna lub prawdopodobna kwota nie może zostać w sposób wiarygodny określona. Obejmują one przykładowo stosowne informacje na temat gwarancji rządowych, pożyczek zagrożonych oraz zobowiązań wynikających z działalności przedsiębiorstw państwowych, w tym - w stosownych przypadkach - prawdopodobieństwa wystąpienia i potencjalnej daty poniesienia wydatków dotyczących zobowiązań warunkowych. Przy publikacji tych informacji należy wziąć pod uwagę możliwą reakcję rynków.
(27)
Komisja powinna regularnie monitorować wdrażanie niniejszej dyrektywy. Należy określić i wymieniać najlepsze praktyki w zakresie przepisów niniejszej dyrektywy dotyczące różnych aspektów krajowych ram budżetowych.
(28)
Ponieważ cel niniejszej dyrektywy, jakim jest zapewnienie jednolitego przestrzegania dyscypliny budżetowej zgodnie z TFUE, nie może zostać osiągnięty w wystarczający sposób przez państwa członkowskie, natomiast możliwe jest lepsze jego osiągnięcie na poziomie Unii, Unia może przyjąć środki zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 TUE. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym samym artykule niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.
(29)
Zgodnie z pkt 34 Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa (8) zachęca się państwa członkowskie do sporządzenia - do własnych celów oraz w interesie Unii - tabel możliwie dokładnie ilustrujących korelacje pomiędzy niniejszą dyrektywą a środkami transpozycji, oraz do publikacji tych tabel,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DYREKTYWĘ:
ROZDZIAŁ I
ZAKRES PRZEDMIOTOWY I DEFINICJE
Artykuł 1
Niniejsza dyrektywa ustanawia szczegółowe zasady dotyczące właściwości ram budżetowych państw członkowskich. Zasady te są niezbędne w celu zapewnienia przestrzegania obowiązków państw członkowskich wynikających z TFUE w odniesieniu do unikania nadmiernego deficytu publicznego.
Artykuł 2
Do celów niniejszej dyrektywy zastosowanie mają definicje terminów „publiczny”, „deficyt” i „inwestycja” określone w art. 2 Protokołu (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonego do TUE i TFUE. Zastosowanie ma definicja podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych określona w pkt 2.70 załącznika A do rozporządzenia (WE) nr 2223/96.
Dodatkowo zastosowanie mają następujące definicje:
„ramy budżetowe” oznaczają zbiór uzgodnień, procedur, reguł i instytucji stanowiących podstawę prowadzenia polityki budżetowej sektora instytucji rządowych i samorządowych, w szczególności:
a)
systemy rachunkowości budżetowej i sprawozdawczości statystycznej;
b)
reguły i procedury regulujące przygotowywanie prognoz na potrzeby planowania budżetowego;
c)
numeryczne reguły fiskalne, specyficzne dla poszczególnych krajów, które przyczyniają się do prowadzenia polityki budżetowej przez państwa członkowskie stosownie do ich obowiązków wynikających z TFUE; reguły te są wyrażone zbiorczym wskaźnikiem wyników budżetowych, np. deficyt budżetowy sektora instytucji rządowych i samorządowych, potrzeby pożyczkowe lub dług, lub ich główne składniki;
d)
procedury budżetowe obejmujące zasady proceduralne stanowiące podstawę procesu budżetowego na wszystkich etapach;
e)
średniookresowe ramy budżetowe stanowiące określony zbiór krajowych procedur budżetowych wydłużających perspektywę kształtowania polityki budżetowej poza roczny cykl budżetowy, w tym ustalanie priorytetów politycznych i średniookresowych celów budżetowych;
f)
uzgodnienia dotyczące niezależnego monitorowania i analizy mających na celu zwiększenie przejrzystości elementów procesu budżetowego;
g)
mechanizmy i zasady regulujące relacje budżetowe między organami publicznymi we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych.
ROZDZIAŁ II
RACHUNKOWOŚĆ I STATYSTYKI
Artykuł 3
1. Jeśli chodzi o krajowe systemy rachunkowości publicznej, państwa członkowskie dysponują systemami rachunkowości publicznej obejmującymi w sposób kompleksowy i spójny wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych i zawierającymi informacje niezbędne do generowania danych w ujęciu memoriałowym z myślą o przygotowywaniu danych opartych na standardach ESA 95. Te systemy rachunkowości publicznej podlegają kontroli wewnętrznej i niezależnym audytom.
2. Państwa członkowskie zapewniają terminowe i regularne udostępnianie publiczne danych budżetowych dotyczących wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu (WE) nr 2223/96. Państwa członkowskie publikują w szczególności:
a)
dane budżetowe w ujęciu kasowym (lub równoważne dane liczbowe pochodzące z rachunkowości publicznej, jeżeli dane w ujęciu kasowym nie są dostępne) w następujących odstępach czasowych:
-
co miesiąc w przypadku podsektorów instytucji rządowych na szczeblu centralnym, instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym oraz funduszy ubezpieczeń społecznych, przed końcem kolejnego miesiąca, oraz
-
co kwartał w przypadku podsektora instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym, przed końcem kolejnego kwartału;
b)
szczegółową tabelę korelacji przedstawiającą metodę przejścia między danymi w ujęciu kasowym (lub równoważnymi danymi liczbowymi pochodzącymi z rachunkowości publicznej, jeżeli dane w ujęciu kasowym nie są dostępne) a danymi opartymi na standardach ESA 95.
ROZDZIAŁ III
PROGNOZY
Artykuł 4
1. Państwa członkowskie gwarantują, że podstawą planowania budżetowego są realistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe sporządzone w oparciu o najaktualniejsze informacje. Podstawą planowania budżetowego jest najbardziej prawdopodobny scenariusz makroekonomiczno-budżetowy lub ostrożniejszy scenariusz. Prognozy makroekonomiczne i budżetowe są porównywane z najbardziej aktualnymi prognozami Komisji i, w stosownych przypadkach, z prognozami przygotowanymi przez inne niezależne instytucje. Znaczące rozbieżności między wybranym scenariuszem makroekonomiczno-budżetowym a prognozami Komisji są określane i uzasadniane, w szczególności jeżeli poziom lub wzrost wartości zmiennych w założeniach zewnętrznych znacząco odbiega od wartości przedstawionych w prognozach Komisji.
2. Komisja podaje do wiadomości publicznej metodologię, założenia i stosowne parametry, które stanowią podstawę sporządzanych przez nią prognoz makroekonomicznych i budżetowych.
3. Aby wspierać państwa członkowskie w procesie przygotowywania ich prognoz budżetowych, Komisja przedstawia prognozy unijnych wydatków na podstawie poziomu wydatków zaplanowanego w wieloletnich ramach finansowych.
4. W ramach analizy wrażliwości w prognozach makroekonomicznych i budżetowych analizuje się ścieżki głównych zmiennych budżetowych przy różnych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego i stóp procentowych. Zakres alternatywnych założeń wykorzystywanych do sporządzania prognoz makroekonomicznych i budżetowych zależy od wykonania prognoz w przeszłości i w miarę możliwości uwzględnia istotne scenariusze ryzyka.
5. Państwa członkowskie określają instytucję odpowiedzialną za sporządzanie prognoz makroekonomicznych i budżetowych oraz podają do wiadomości publicznej oficjalne prognozy makroekonomiczne i budżetowe przygotowane na potrzeby planowania budżetowego, w tym metodologię, założenia i istotne parametry stanowiące podstawę tych prognoz. Co najmniej raz w roku państwa członkowskie i Komisja podejmują techniczny dialog dotyczący założeń leżących u podstaw przygotowania prognoz makroekonomicznych i budżetowych.
6. Prognozy makroekonomiczne i budżetowe przygotowane na potrzeby planowania budżetowego podlegają regularnej, bezstronnej i kompleksowej ocenie opartej na obiektywnych kryteriach, w tym ocenie ex post. Wyniki tej oceny podaje się do wiadomości publicznej i odpowiednio uwzględnia w przyszłych prognozach makroekonomicznych i budżetowych. Jeżeli ocena wykaże znaczące odchylenia negatywnie wpływające na prognozy makroekonomiczne w okresie co najmniej czterech kolejnych lat, dane państwo członkowskie podejmuje niezbędne działania i podaje je do wiadomości publicznej.
7. Komisja (Eurostat) co trzy miesiące publikuje kwartalne poziomy długu i deficytu w państwach członkowskich.
ROZDZIAŁ IV
NUMERYCZNE REGUŁY FISKALNE
Artykuł 5
Każde państwo członkowskie dysponuje, specyficznymi dla niego, numerycznymi regułami fiskalnymi, które w wieloletniej perspektywie skutecznie wspierają realizację przez sektor instytucji rządowych i samorządowych jako całość, wynikających z TFUE zobowiązań państw członkowskich w obszarze polityki budżetowej. Reguły takie wspierają w szczególności:
a)
stosowanie się do wartości odniesienia dotyczących deficytu i długu zgodnie z TFUE;
b)
przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego, w tym przestrzeganie średniookresowych celów budżetowych założonych przez dane państwo członkowskie.
Artykuł 6
1. Bez uszczerbku dla postanowień TFUE dotyczących unijnych ram nadzoru budżetowego, specyficzne dla poszczególnych krajów numeryczne reguły fiskalne zawierają następujące elementy:
a)
określenie celu i zakres reguł;
b)
skuteczne i terminowe monitorowanie przestrzegania reguł w oparciu o wiarygodną i niezależną analizę przeprowadzaną przez niezależne organy lub organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państw członkowskich;
c)
konsekwencje nieprzestrzegania tych reguł.
2. Jeżeli numeryczne reguły fiskalne zawierają klauzule wyjścia, klauzule takie określają ograniczoną liczbę konkretnych okoliczności - zgodnych z wynikającymi z TFUE obowiązkami państw członkowskich w dziedzinie polityki budżetowej - oraz rygorystycznych procedur, w których dozwolone jest tymczasowe nieprzestrzeganie danej reguły.
Artykuł 7
Uchwalana co roku przez poszczególne państwa członkowskie ustawa budżetowa uwzględnia specyficzne dla nich i obowiązujące w nich numeryczne reguły fiskalne.
Artykuł 8
Artykuły 5 do 7 nie mają zastosowania do Zjednoczonego Królestwa.
ROZDZIAŁ V
ŚREDNIOOKRESOWE RAMY BUDŻETOWE
Artykuł 9
1. Państwa członkowskie ustanawiają wiarygodne, skuteczne średniookresowe ramy budżetowe umożliwiające przyjęcie co najmniej trzyletniej perspektywy planowania budżetowego, tak aby zagwarantować, że podstawą krajowego planowania budżetowego jest wieloletnia perspektywa planowania budżetowego.
2. Średniookresowe ramy budżetowe obejmują procedury opracowywania:
a)
kompleksowych i przejrzystych wieloletnich celów budżetowych w zakresie deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wszelkich innych zbiorczych wskaźników budżetowych, takich jak wydatki, z jednoczesnym zapewnieniem ich zgodności z wszelkimi obowiązującymi numerycznymi regułami fiskalnymi zgodnie z rozdziałem IV;
b)
prognoz dotyczących każdej głównej pozycji wydatków i dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych, z uwzględnieniem bardziej szczegółowych danych dla podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym i podsektora funduszy ubezpieczeń społecznych, na dany rok budżetowy i okres późniejszy, w oparciu o niezmienny kurs polityki;
c)
opisu przewidywanych działań średniookresowych przewidywanych polityk mających wpływ na finanse sektora instytucji rządowych i samorządowych w podziale na główne pozycje dochodów i wydatków, pokazującego sposób dostosowania prowadzącego do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych w porównaniu do prognoz zakładających niezmienny kurs polityki;
d)
oceny tego, w jaki sposób - w świetle ich długookresowego wpływu na finanse sektora instytucji rządowych i samorządowych - przewidywane działania mogą wpłynąć na długookresową stabilność finansów publicznych.
3. Podstawą prognoz przyjmowanych w średniookresowych ramach budżetowych są realistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe zgodne z rozdziałem III.
Artykuł 10
Uchwalana co roku ustawa budżetowa jest zgodna z postanowieniami średniookresowych ram budżetowych. W szczególności podstawą przygotowywania rocznego budżetu są prognozy dotyczące dochodów i wydatków oraz priorytety wynikające ze średniookresowych ram budżetowych określonych w art. 9 ust. 2. Każde odstępstwo od tych przepisów zostaje należycie wytłumaczone.
Artykuł 11
Żaden przepis niniejszej dyrektywy nie uniemożliwia nowemu rządowi danego państwa członkowskiego dokonania aktualizacji średniookresowych ram budżetowych w celu odzwierciedlenia swoich nowych priorytetów politycznych. W takiej sytuacji nowy rząd wskazuje różnice w stosunku do poprzednich średniookresowych ram budżetowych.
ROZDZIAŁ VI
PRZEJRZYSTOŚĆ FINANSÓW SEKTORA INSTYTUCJI RZĄDOWYCH I SAMORZĄDOWYCH ORAZ SPÓJNY ZAKRES RAM BUDŻETOWYCH
Artykuł 12
Państwa członkowskie zapewniają, aby wszelkie środki podejmowane w celu przestrzegania przepisów rozdziałów II, III i IV były spójne we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz by miały kompleksowe zastosowanie do wszystkich tych podsektorów. Oznacza to w szczególności wymóg spójności zasad i procedur rachunkowości, a także spójności wewnętrznej - stanowiących ich podstawę - systemów gromadzenia i przetwarzania danych.
Artykuł 13
1. Państwa członkowskie ustanawiają odpowiednie mechanizmy koordynacji między podsektorami sektora instytucji rządowych i samorządowych dla zapewnienia kompleksowego i spójnego uwzględnienia wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych w planowaniu budżetowym, specyficznych dla kraju numerycznych reguł fiskalnych i w przygotowaniu prognoz budżetowych oraz ustalenia planowania wieloletniego, jak przewidziano w szczególności w wieloletnich ramach budżetowych.
2. W celu propagowania odpowiedzialności budżetowej wyraźnie określa się obowiązki budżetowe organów publicznych w różnych podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Artykuł 14
1. W ramach corocznego procesu budżetowego państwa członkowskie identyfikują i przedstawiają wszystkie te jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych, które nie stanowią części tradycyjnych budżetów w ujęciu podsektorowym, wraz z innymi istotnymi informacjami. Łączny wpływ tych jednostek sektora na wynik i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych jest przedstawiany w ramach corocznego procesu budżetowego i w średniookresowych planach budżetowych.
2. Państwa członkowskie publikują szczegółowe informacje na temat wpływu preferencji podatkowych na dochody.
3. W odniesieniu do wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych państwa członkowskie publikują stosowne informacje na temat zobowiązań warunkowych o potencjalnie istotnym wpływie - i jego zakresie - na sytuację budżetową, w tym na temat gwarancji rządowych, pożyczek zagrożonych i zobowiązań wynikających z działalności przedsiębiorstw państwowych. Państwa członkowskie publikują również informacje na temat udziału sektora instytucji rządowych i samorządowych w kapitale przedsiębiorstw prywatnych i państwowych w odniesieniu do kwot istotnych z ekonomicznego punktu widzenia.
ROZDZIAŁ VII
POSTANOWIENIA KOŃCOWE
Artykuł 15
1. Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 31 grudnia 2013 r. Niezwłocznie przekazują one Komisji tekst tych przepisów. Rada zachęca państwa członkowskie do sporządzania na swoje potrzeby i w interesie Unii własnych tabel korelacyjnych, które w możliwie najszerszym zakresie odzwierciedlą korelacje między niniejszą dyrektywą a środkami transpozycji, oraz do podawania ich do wiadomości publicznej.
2. Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie.
3. Nie później niż rok po wejściu niniejszej dyrektywy w życie Komisja przygotowuje śródokresowe sprawozdanie z postępów we wdrażaniu głównych przepisów niniejszej dyrektywy na podstawie stosownych informacji otrzymanych od państw członkowskich, które przekazuje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 14 grudnia 2012 r.
4. Państwa członkowskie przekazują Komisji teksty podstawowych przepisów przyjętych w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą.
Artykuł 16
1. Nie później niż dnia 14 grudnia 2018 r. Komisja publikuje przegląd, w którym oceni przydatność niniejszej dyrektywy.
2. Przegląd zawiera, między innymi, ocenę przydatności:
a)
wymogów statystycznych wobec wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych;
b)
opracowania i skuteczności numerycznych reguł fiskalnych w państwach członkowskich;
c)
ogólnego poziomu przejrzystości finansów publicznych w państwach członkowskich.
3. Nie później niż dnia 31 grudnia 2012 r. Komisja przeprowadza ocenę przydatności Międzynarodowych Standardów Rachunkowości Sektora Publicznego dla państw członkowskich.
Artykuł 17
Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Artykuł 18
Niniejsza dyrektywa skierowana jest do państw członkowskich.
Sporządzono w Brukseli dnia 8 listopada 2011 r.