ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. března 2011
o státní podpoře ve věci C 24/09 (ex N 446/08) - Státní podpora pro energeticky náročné podniky, zákon o zelené elektřině, Rakousko
(oznámeno pod číslem K(2011) 1363)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/528/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co byly zúčastněné strany vyzvány k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. června 2008 oznámilo Rakousko předběžným oznámením svůj úmysl změnit platný rakouský zákon o zelené elektřině (dále jen „ZZE“), který Komise v roce 2006 schválila v jeho stávajícím znění jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem (2). Dne 4. září 2008 Rakousko oznámilo nové znění ZZE, které je předmětem tohoto rozhodnutí Komise.
(2)
Komise si dopisem ze dne 28. října 2008 vyžádala doplňující informace. Poté, co byla zaslána upomínka, poskytlo Rakousko v dopise ze dne 22. prosince 2008 dodatečné informace. V návaznosti na setkání se zástupci Rakouska dne 11. února 2009 Komise dopisem ze dne 19. února 2009 požádala o další informace, které rakouské orgány poskytly v dopise ze dne 17. března 2009. Komise požádala dopisem ze dne 8. května 2009 o doplňující informace, které rakouské orgány poskytly v dopisech s daty 9. a 19. června 2009.
(3)
Dne 9. července 2008 Komise obdržela stížnost rakouské Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců k ZZE, která se vztahuje k opatření ZZE ve prospěch energeticky náročných podniků.
(4)
Komise dne 22. července 2009 přijala hybridní rozhodnutí, kterým byla schválena opatření ve prospěch výrobců zelené elektřiny; Komise prohlásila tato opatření za slučitelná s Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (dále jen „pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí“) (3), rozhodla však zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek v rámci ZZE pro energeticky náročné podniky (4).
(5)
Komise dopisem ze dne 23. července 2009 informovala rakouské orgány o tomto rozhodnutí a vyzvala je, aby poskytly všechny informace potřebné k posouzení tohoto opatření.
(6)
Komise zveřejnila své rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie (5) a vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření zaujaly stanovisko.
(7)
Dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly rakouské orgány o prodloužení lhůty, které Komise dopisem ze dne 9. září 2009 schválila. Rakousko konečně dne 8. října 2009 sdělilo své stanovisko.
(8)
Mezitím rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zaslala dopisem ze dne 7. října 2009 stanovisko k opatření ve prospěch energeticky náročných podniků. Toto stanovisko bylo sděleno rakouským orgánům spolu s výzvou, aby předložily své připomínky. Rakousko předložilo své stanovisko dne 23. prosince 2009 a dne 23. dubna 2010 poskytlo další informace.
(9)
V dopisech ze dne 21. června 2010 a 19. července 2010 si Komise od Rakouska vyžádala dodatečné informace, které Rakousko poskytlo dne 13. září 2010. Na žádost rakouských orgánů se dne 9. července 2010 uskutečnila schůzka Komise se zástupci Rakouska.
(10)
V dopise ze dne 24. listopadu 2010 rakouské orgány zdůraznily význam ZZE pro Rakousko a požádaly o to, aby bylo rozhodnutí v této věci přijato do počátku prosince 2010. Komise odpověděla na tento dopis dne 7. prosince 2010. Dne 9. prosince 2010 se uskutečnilo další setkání se zástupci Rakouska.
(11)
Dopisem ze dne 30. prosince 2010 rakouské orgány vzaly zpět své argumenty ve prospěch opatření předložené v průběhu řízení a požádaly Komisi o schválení mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Komise na tento dopis odpověděla dne 25. ledna 2011.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(12)
Komise svým rozhodnutím ze dne 22. července 2009 schválila pozměněné znění ZZE; jedinou výjimkou byl § 22c ZZE, který obsahuje ustanovení o mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Z tohoto důvodu se popis omezuje na tento mechanismus.
2.1 Popis mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky
(13)
Podle 3. části ZZE uděluje Rakousko jednomu nebo více podnikům koncesi k plnění úkolů střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (Ökostromabwicklungsstelle). Koncesionář je odpovědný zejména za nákup zelené elektřiny od výrobců za pevnou cenu a za prodej této zelené elektřiny za pevnou cenu společnostem dodávajícím elektřinu. Společnosti dodávající elektřinu jsou povinny odebírat určité procento své celkové nabídky od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny; toto procento odpovídá průměrnému podílu zelené elektřiny na celkové skladbě zdrojů energie v Rakousku.
(14)
Rakousko v současné době udělilo koncesi platnou v celé zemi pouze jedinému středisku pro nákup a prodej zelené elektřiny, a to středisku Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (dále jen „OeMAG“). OeMAG je soukromoprávní akciová společnost, která je kontrolována autorizovaným účetním. Dodatečný dohled nad OeMAG vykonávají rakouské spolkové ministerstvo hospodářství a práce a rakouský energetický regulační orgán E-Control GmbH. Zásadní prvky pro provádění opatření ve prospěch energeticky náročných podniků (např. způsoby distribuce elektřiny obchodníkům s elektřinou, cena, kterou mají obchodníci zaplatit, a příspěvek konečných spotřebitelů) jsou rakouskými orgány stanoveny předem formou zákona nebo nařízení. Spory mezi zúčastněnými podniky jsou vedeny u řádného soudu a nikoli ve správním řízení.
(15)
OeMAG je akciová společnost ve vlastnictví společností, které působí jako provozovatelé přenosové soustavy, bank a průmyslových podniků. Zatímco společnost Verbund-APG vlastní 24,4 % akcií, společnosti VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG a Smart Technologies vlastní každá 12,6 % podílů OeMAG. Verbund-APG je 100 % dceřiná společnost podniku Verbund-APG (rakouská elektrárenská akciová společnost, sdružený podnik), v níž 51 % podílů vlastní Rakouská republika. VKW Netz AG patří společnosti Illwerke AG, která je z 95,5 % ve vlastnictví spolkové země Vorarlbersko. TIWAG-Netz AG je ve vlastnictví společnosti TIWAG AG, která je 100 % vlastněna spolkovou zemí Tyrolsko; CISMO GmbH je ve vlastnictví společnosti Oesterreichische Kontrollbank AG a provozovatelů přenosové soustavy a elektrárenských a plynárenských společností, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) je ve vlastnictví rakouských bank, Investkredit Bank AG je vlastněna především lidovými bankami (Volksbanken) a Smart Technologies je ve vlastnictví společnosti Siemens. Veřejně kontrolovaní podílníci tak drží 49,6 % a soukromě kontrolovaní podílníci 50,4 % akcií OeMAG. Komise nemá žádné důkazy o tom, že veřejně kontrolovaní podílníci mohou vykonávat kontrolu nad OeMAG nebo ji alespoň společně kontrolovat.
(16)
Na základě mechanismu uvedeného v § 22c odst. 1 ZZE mohou energeticky náročné podniky požádat své dodavatele elektřiny, aby jim nedodávaly zelenou elektřinu. Předpokladem je, že energeticky náročné podniky prokáží, že:
a)
mají nárok na proplacení energetické daně ve smyslu zákona o úhradě energetické daně (Energieabgabenvergütungsgesetz) a
b)
náklady na zelenou energii činí minimálně 0,5 % čisté hodnoty výroby.
Osvobození je udělováno na žádost rakouským energetickým regulačním orgánem Energie-Control GmbH.
(17)
Je-li osvobození uděleno, je společnostem dodávajícím elektřinu právně zakázáno vybírat od těchto velkých spotřebitelů elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu.
(18)
V § 22c odst. 5 ZZE je v tomto ohledu stanoveno, že „smlouvy mezi obchodníky s elektřinou a [velkými] konečnými spotřebiteli [elektřiny] [musejí] […] obsahovat povinné ustanovení, že těmto konečným spotřebitelům nebude […] dodávána zelená elektřina, která je obchodníkům s elektřinou přidělována střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny […], a že nedojde k přenesení dodatečných nákladů na zelenou elektřinu. Smluvní ustanovení, která jsou s tímto v rozporu, jsou neplatná“ (6).
(19)
Pokud bylo energeticky náročnému podniku schváleno osvobození od povinnosti odběru, musí podle § 22c odst. 2 ZZE odvést středisku OeMAG vyrovnávací částku ve výši 0,5 % čisté hodnoty výroby předchozího kalendářního roku.
2.2 Shrnutí obsahu rozhodnutí o zahájení řízení
(20)
Ve svém oznámení Rakousko uvedlo, že mechanismus udělování výjimek musí být posouzen nezávisle na obecném režimu podpor ve prospěch výrobců zelené elektřiny, neboť se týká pouze „soukromoprávního smluvního vztahu“ mezi energeticky náročnými podniky a obchodníky s elektřinou. Rakouské orgány argumentovaly, že osvobození nepředstavuje státní podporu a že i kdyby tomu tak bylo, byla by podpora analogicky slučitelná s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(21)
Komise již ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k tomu, že - pokud jde o otázku existence podpory - „osvobození“ od mechanismu financování nemůže být posuzováno nezávisle na samotném mechanismu financování. Komise se domnívala, že „výjimka“ (osvobození) je podle definice neoddělitelně spojena s „pravidlem“ a že mechanismus udělování výjimek je nedílnou součástí obecného režimu, a tudíž musí být posuzován podle pravidel o státních podporách. Kromě toho mohou podle právních předpisů obchodníci s elektřinou, u nichž velký podíl zákazníků tvoří podniky s rozhodnutím o osvobození, požádat o osvobození od placení výkupní ceny, z čehož vyplývá, že by režim mohl způsobovat středisku OeMAG také přímé ztráty, čímž je posílen závěr, že se jedná o státní podporu (7).
(22)
Komise vyjádřila pochybnosti ohledně slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z těchto důvodů Komise rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek.
(23)
Jelikož Komise ještě nevydala závěrečné rozhodnutí, poskytlo Rakousko výhody mechanismu udělování výjimek (8) na základě možnosti poskytování podpor ve výši až do 500 000 EUR v období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2010 předpokládané v dočasném rámci Společenství (9). Komise režim „Omezené částky slučitelných podpor podle dočasného rámce Společenství („rakouský režim malých podpor“)“ (N 47 a/2009) schválila (10). Režim lze použít u podniků, které se ke dni 1. července 2008 nenacházely v obtížích, a platí pro všechna hospodářská odvětví s výjimkou rybolovu a prvovýroby zemědělských produktů. Tohoto opatření využilo více než 2 000 podniků.
3. PŘIPOMÍNKY RAKOUSKA
(24)
Stejně jako před oznámením a během oznamovacího postupu Rakousko i nadále zastává stanovisko, že opaření ve prospěch energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť se netýká státních prostředků a není selektivní.
(25)
I kdyby mechanismus udělování výjimek představoval státní podporu, mohl by být analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, článkem 25 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (11) (dále jen „obecné nařízení o blokových výjimkách“), a článkem 17 směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (12) (dále jen „směrnice o zdanění energie“) prohlášen za slučitelný s vnitřním trhem.
3.1 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(26)
Pokud jde o státní prostředky, Rakousko zastává názor, že ZZE je analogický s německým zákonem o obnovitelných energiích (EEG), který podle rakouských orgánů nezatěžuje státní prostředky. Rakousko v tomto ohledu odkazuje na rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra (13).
(27)
Podle názoru Rakouska vykazují mechanismy udělování výjimek v rámci ZZE a EEG tyto společné znaky:
a)
v obou systémech nesou dodatečné náklady vyplývající z garantované výkupní ceny dodavatelé elektřiny, kteří musejí nakupovat určitý podíl energie z obnovitelných zdrojů za pevnou cenu;
b)
v obou systémech nejsou dodavatelé elektřiny povinni nakupovat zelenou elektřinu pro zákazníky, kteří jsou osvobozeni od povinnosti odběru zelené elektřiny;
c)
v obou systémech existuje pro účastníky trhu, kteří nejsou pověřeni veřejnou službou, povinnost nakupovat od výrobců zelenou elektřinu; tito účastníci trhu jsou ze zákona oprávněni přenést dodatečné náklady na dodavatele elektřiny, přičemž povinnost odběru a ceny jsou stanoveny zákonem;
d)
v obou systémech regulační orgán ověřuje, zda v případě podniků, které mají povinnost odebírat od výrobců zelenou elektřinu, nedošlo k nadměrné kompenzaci.
(28)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení v bodech 42 až 48 vysvětlila, proč a v jakém ohledu je posuzované opatření srovnatelné s opatřením, o kterém rozhodl Soudní dvůr ve věci Essent (14). Rakousko tento výsledek napadá z následujících důvodů:
a)
OeMAG nepředstavuje subjekt, který by byl státem pověřen výběrem poplatků. V této souvislosti rakouské orgány opětovně poukazují na Německo, kde podle jejich názoru hrají provozovatelé sítě naprosto stejnou úlohu jako OeMAG;
b)
OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France (15) a Salvat Père (16). V této souvislosti Rakousko zdůrazňuje, že stát nemá ani pravomoc jmenovat členy managementu nebo dozorčí rady, ani právo veta ohledně rozhodnutí OeMAG, ani pravomoc dozoru. Stát rovněž nemá pravomoc přebírat úlohu OeMAG;
c)
spory týkající se OeMAG jsou vedeny u řádných soudů;
d)
jediná veřejná kontrola, které OeMAG podléhá, je následná kontrola ze strany rakouského účetního dvora;
e)
žádné případné ztráty OeMAG nejsou hrazeny ze státního rozpočtu; úloha veřejných orgánů se omezuje na stanovování cen pro nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun (17) a Pearle (18);
f)
společnost Energie-Control GmbH nemá žádný prostor pro volné uvážení ohledně udělování osvobození podle § 22c ZZE;
g)
celková částka, kterou dodavatelé elektřiny zaplatí středisku OeMAG, není mechanismem udělování výjimek dotčena. Mění se pouze rozdělení celkové částky mezi různé kategorie konečných spotřebitelů.
3.2 Selektivita
(29)
Rakousko uvádí, že osvobození energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť není selektivní.
(30)
Rakousko připomíná, že energeticky náročné podniky jsou osvobozeny od financování podpory pro výrobce zelené elektřiny jen částečně. Musejí zaplatit vyrovnávací částku ve výši 0,5 % své čisté hodnoty výroby přímo středisku OeMAG a tudíž nadále přispívají k financování podpory pro výrobce zelené elektřiny.
(31)
Rakousko na základě věci Adria-Wien Pipeline (19) tvrdí, že opatření není ani de iure omezené na určitá hospodářská odvětví, ani de facto selektivní. I kdyby se zjevně jednalo o selektivitu, je to v každém případě oprávněné logikou systému.
(32)
Selektivita de iure: Podle ZZE nejsou pro podporu způsobilá jen určitá hospodářská odvětví nebo podniky určité velikosti, ani se nepočítá s jinými kritérii selektivity. Rakousko své tvrzení podporuje argumentem, že z judikatury nevyplývá žádný odkaz, že pouhým stanovením určité čisté hodnoty výroby je splněno kritérium „selektivity“ potřebné pro existenci státní podpory. Kromě toho Rakousko poukazuje na to, že opatření nepředpokládá omezení na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jiná selektivní kritéria, a zdůrazňuje, že opatření se na základě časově omezeného režimu týká 19 různých hospodářských odvětví a asi 2 300 podniků. Z tohoto důvodu opatření není selektivní de iure.
(33)
Selektivita de facto: Podle názoru rakouských orgánů dokazuje vysoký počet hospodářských odvětví a podniků, které mechanismus udělovaní výjimek využívají, a skutečnost, že opatření nepočítá s žádným omezením na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jinými selektivními kritérii, že opatření je de facto obecným opatřením. Toto stanovisko může být podpořeno věcí Adria-Wien Pipeline. Rakousko udává, že Soudní dvůr v této věci posoudil částečné proplacení energetické daně, které bylo přiznáno podnikům, jejichž energetické daně překročily 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr uvedl: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti (20).“
(34)
Odůvodnění logikou systému: Pokud jde o strukturu mechanismu refinancování a udělování výjimek, Rakousko se domnívá, že diferenciace financování byla stanovena analogicky s dalšími systémy financovanými daněmi a odvody. Jelikož taková diferenciace zohledňuje kapacitu podniků, odpovídá logice systému, a tudíž nepředstavuje podporu. Rakousko se domnívá, že Komise zastávala toto stanovisko také ve dvou dřívějších rozhodnutích o státních podporách (21).
(35)
Rakousko dále poukazuje na to, že mechanismus udělování výjimek nemá negativní vliv na přínosy pro životní prostředí, které má ZZE, jelikož se objem podpor na výrobu zelené elektřiny nesnížil. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
3.3 Slučitelnost
(36)
Ohledně slučitelnosti Rakousko uvádí, že by ustanovení kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a mechanismus udělování výjimek mohly být použity analogicky.
(37)
Kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (bod odůvodnění 151 až 159) obsahuje předpisy týkající se státních podpor poskytovaných v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Předpokládají se dva typy posouzení: podpory v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím jsou tak považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud příjemci podpory platí alespoň minimální úroveň daně stanovené směrnicí o zdanění energie (22). Pokud opatření předpokládá snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím, které překračují tuto minimální úroveň daně, nebo snížení a osvobození v případě ekologických daní neupravovaných Společenstvím, musejí členské státy předložit podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření.
(38)
V této souvislosti Rakousko navrhuje analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, která se vztahuje na opatření v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Podle tvrzení Rakouska může být opatření posuzováno analogicky zejména s ustanoveními o ekologických daních upravovaných Společenstvím. Na tomto právním základě lze mechanismus udělování výjimek prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem, pokud příslušné podniky i nadále platí minimální úroveň daně stanovenou ve směrnici o zdanění energie, tedy 0,5 EUR/MWh, což v tomto případě již platí. Z toho vyplývá, že dodatečné osvobození od systému výkupní ceny v podobě částečného osvobození od poskytování příspěvku na jeho financování je možné považovat za slučitelné s vnitřním trhem, neboť zbývající částka k financování podpory na výrobu zelené elektřiny i nadále představuje doplněk k minimální dani z elektřiny.
(39)
Rakousko se domnívá, že mechanismus udělování výjimek přinejmenším nepřímo přispívá k vyšší úrovni ochrany životního prostředí. V této souvislosti je mechanismus udělování výjimek nutný, aby se umožnilo celkové zvýšení částky, kterou spotřebitelé elektřiny platí za zelenou elektřinu.
(40)
Rakouské orgány toto tvrzení dokládají porovnáním znění bodu odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (23). Porovnáním formulace z obecného nařízení o blokových výjimkách v několika jazykových verzích dospěly rakouské orgány k závěru, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí: zatímco snížení ekologických daní podle bodu odůvodnění 152 pokynů předpokládají zcela harmonizované daně z energie, lze z článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách odvodit, že úlevy na ekologických daních - jako jsou úlevy na dani z elektřiny podle směrnice o zdanění energie - jsou vyňaty již tehdy, pokud jsou v souladu se směrnicí o zdanění energie (směrnice 2003/96/ES). Z toho by vyplývalo, že předpisy týkající se daňových úlev, které jsou stanoveny ve směrnici o zdanění energie, jsou obsaženy také v mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Logiku, hodnocení a regulační prvky směrnice o zdanění energie a na ni odkazující předpisy, jako je článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, lze proto použít na navrhovaný mechanismus udělování výjimek. Jak mechanismus udělování výjimek, tak rakouský systém poplatků za spotřebu elektřiny tak splnily podmínky směrnice o zdanění energie a jsou proto podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách oprávněné, příp. analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách slučitelné s vnitřním trhem (24).
(41)
V této souvislosti rakouské orgány připomínají, že se během přípravy kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí objevily ze strany členských států kritické reakce. Rakousko dále odkazuje na „Společný dokument o revizi Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a směrnice o zdanění energie“ ze dne 7. prosince 2006 (25). V tomto společném dokumentu bylo zdůrazněno, že členské státy potřebují flexibilitu, aby mohly provádět smysluplné diferenciace. K povaze a logice ekologických daní a odvodů patří také osvobození nebo diferenciované sazby. Členské státy se tímto vyslovily pro široký výklad pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a obecného nařízení o blokových výjimkách.
(42)
Rakousko nakonec podrobně uvádí, že podobné systémy existují také v dalších členských státech, a zdůrazňuje, že ZZE je ve velké míře srovnatelný s ustanoveními německého zákona o obnovitelných energiích (EEG). Jelikož rakouské energeticky náročné podniky konkurují podnikům v jiných členských státech (např. v Německu) a ve třetích zemích, má mechanismus udělování výjimek zásadní význam pro to, aby se zabránilo znevýhodnění v mezinárodní hospodářské soutěži.
4. STANOVISKA TŘETÍCH STRAN
(43)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení předložila stanovisko rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců. Tato komora, která má 3,2 milionu členů, se domnívá, že systém financování ZZE představuje státní podporu. Kromě toho nesdílí názor Rakouska o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů elektřiny s pravidly pro poskytování státní podpory. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zdůrazňuje, že mechanismus vede k dodatečnému zatížení malých a středních podniků a domácností, které jsou povinny nést dodatečné náklady spojené se zelenou elektřinou, aniž by byly hlavními spotřebiteli. Tato situace vede k narušení hospodářské soutěže na úkor malých a středních podniků.
(44)
Spolková komora pracovníků a zaměstnanců ve svém stanovisku odkazuje na rozhodnutí Komise ze dne 4. července 2006 (26), v němž Komise výkupní ceny již posoudila jako státní podporu. Jelikož se od té doby právní rámec pro výkupní ceny nezměnil, představuje systém podpor navrhovaný ve znění ZZE z roku 2008 i nadále státní podporu. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se proto ptá, jak může Rakousko nyní zastávat odlišný postoj, než vyjádřilo v oznámení dřívějšího znění ZZE.
(45)
Komora nesdílí postoj Rakouska, že lze osvobození velkých spotřebitelů od povinnosti odběru, kterou upravuje ZZE, postavit na stejnou úroveň se stropem daně z energie. S odkazem na dřívější rozhodnutí Komise o schválení stropu daně z energie by Rakousko nyní neoprávněně požádalo také o schválení mechanismu udělování výjimek pro velké odběratele elektřiny. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se však domnívá, že tato analogie je nepřípustná.
(46)
Strop daně z energie tak představuje daňovou podporu, s jejíž pomocí má být alespoň nepřímo dosaženo zlepšení ochrany životního prostředí, zatímco osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky nemůže z důvodu chybějících ekologických cílů spadat pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(47)
Jelikož ZZE upravuje zejména osvobození velkých spotřebitelů od této povinnosti odběru, nemůže být toto ustanovení považováno za snížení nebo osvobození od ekologické daně ve smyslu kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(48)
I kdyby bylo možné kapitolu 4 použít analogicky, nebyl by mechanismus udělování výjimek slučitelný s příslušnými ustanoveními z těchto důvodů: Opatření neobsahuje žádné omezení na 10 let. Kromě toho by mohlo být případné zvýšení výrobních nákladů v příslušných hospodářských odvětvích (např. v odvětví papíru, oceli) přeneseno na odběratele, neboť cenová elasticita je za stávajících tržních podmínek dostatečně velká. Tímto mechanismus udělování výjimek nesplňuje podmínku uvedenou v bodě odůvodnění 158 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(49)
Osvobození by dále ani nebylo přiměřené, neboť energeticky nároční spotřebitelé nemusejí odebírat zelenou elektřinu, tudíž by došlo ke zpoždění ve vývoji cen alternativní energie směrem k tržním cenám. Malé a střední podniky a domácnosti by kromě toho hradily dodatečné náklady na výrobu zelené elektřiny samy, přestože spotřebovávají jen malé množství energie. Proto není splněna ani podmínka uvedená v bodě odůvodnění 159 písm. a) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(50)
Neexistují ani žádné dohody ve smyslu bodu odůvodnění 159 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, které by příslušné velké spotřebitele elektřiny zavazovaly k dosažení cílů stanovených v ZZE. Mechanismus udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů tedy neslouží k tomu, aby se zvýšila jejich energetická účinnost nebo ekologické využívání energie, nýbrž je naopak vylučuje z veškeré účasti na dosahování ekologických cílů na úrovni EU.
(51)
Z hlediska Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců je proto příslušný § 22 ZZE zvláštní provozní podporou, která nespadá pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, neboť nemá žádný přínos pro životní prostředí. Jelikož podpora není časově omezená, ani se postupem času nesnižuje, a časem by mohla vést k narušení hospodářské soutěže především na úkor malých a středních podniků, neměla by být podle Komory schválena.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(52)
Komise posoudila oznámené opatření na základě článku 107 a násl. SFEU a článku 61 a násl. Dohody o EHP (27).
(53)
Komise nejprve poukazuje na to, že oznámený zákon obsahuje dvě samostatná opatření, která byla obě v rámci rozhodnutí Komise ze dne 22. července 2009 posouzena z hlediska státní podpory (28). Na jedné straně ZZE počítá s podporami ve formě výkupních cen ve prospěch výrobců zelené elektřiny. Na druhé straně obsahuje ZZE doložku, podle které mohou být energeticky náročné podniky - za určitých podmínek - (částečně) osvobozeny od povinnosti platit výkupní cenu. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 schválila výkupní ceny ve prospěch výrobců zelené elektřiny jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem, zároveň však vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z tohoto důvodu zahájila pro tuto část ZZE formální vyšetřovací řízení. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 sice schválila podporu výrobcům zelené elektřiny jako státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem, nezaujala však konečné stanovisko k otázce, zda osvobození energeticky náročných podniků od povinnosti odběru představuje státní podporu, a pokud ano, zda je mechanismus udělování výjimek slučitelný s pravidly pro poskytování státní podpory. Tyto otázky byly předmětem formálního vyšetřovacího řízení, které předcházelo tomuto rozhodnutí. Jak je vysvětleno níže, je však klasifikace finančních prostředků rozdělovaných prostřednictvím OeMAG mezi výrobce zelené elektřiny jako státních zdrojů v rozhodnutí ze dne 22. července 2009 důležitá pro zjišťování státních zdrojů v mechanismu, který osvobozuje energeticky náročné podniky od přispívání k těmto prostředkům.
5.1 Existence státní podpory
(54)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud 1) zvýhodňuje příjemce podpory, 2) je financované státem nebo ze státních prostředků, 3) zvýhodňuje jednotlivé podniky nebo odvětví výroby a 4) pokud může ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.1.1 Zvýhodnění
(55)
Vyplývá-li údajné zvýhodnění z osvobození nebo částečného osvobození od regulačního poplatku, je třeba výslovně objasnit, zda státní opatření v rámci zákonného systému zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU oproti jiným podnikům, které se z hlediska účelu daného opatření nacházejí de jure a de facto ve srovnatelné situaci (29).
(56)
V tomto případě mělo být cílem daného opatření získat od spotřebitelů elektřiny příjmy, kterými by se financovala výroba zelené elektřiny. Energeticky náročné podniky se nacházejí de jure a de facto ve stejné situaci jako všichni ostatní spotřebitelé elektřiny, neboť všichni spotřebovávají elektřinu a odebírají svou elektřinu od dodavatelů, kteří jsou zase povinni nakupovat určité množství zelené elektřiny za zákonem nebo nařízením stanovenou pevnou cenu (zúčtovací cenu). Pokud neexistuje mechanismus udělování výjimek, platí energeticky náročné podniky dodavatelům elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu, které jsou zahrnuty do jejich vyúčtování za elektřinu. Tak dodavatelé elektřiny předávají své dodatečné náklady vyplývající z jejich povinnosti nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Zároveň ostatní spotřebitelé elektřiny, kteří se nacházejí ve stejné skutkové a právní situaci, neboť všichni nakupují elektřinu, tuto možnost nemají. Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek zvýhodňuje energeticky náročné podniky oproti všem ostatním spotřebitelům elektřiny.
(57)
Na základě osvobození poskytnutého společností E-Control GmbH však mají energeticky náročné podniky nárok na to, aby jim nebyla dodávána zelená elektřina, a dodavatelům elektřiny je zákonem zakázáno přenášet na osvobozené podniky náklady, které jim vznikají v důsledku jejich závazku nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Namísto toho energeticky náročné podniky odvádějí tomuto středisku 0,5 % své čisté hodnoty výroby.
(58)
Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek vede k tomu, že je příspěvek energeticky náročných podniků k příjmům střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny od určité výše omezen. Jsou tedy ve smyslu právních předpisů osvobozeny od poplatku, který by v obvyklých tržních podmínkách musely uhradit. Z toho plyne, že podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, jsou zvýhodněny.
(59)
Podle údajů rakouských orgánů by úleva mohla ročně činit celkem až 44 mil. EUR (30). Opatření tudíž pro tyto energeticky náročné podniky představuje zvýhodnění.
5.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
Podle ustálené judikatury může být výhoda definována jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU pouze tehdy, pokud je přidělena přímo nebo nepřímo ze státních prostředků a použití těchto prostředků lze přičíst státu (31).
(60)
V tomto ohledu předložilo Rakousko dvojí tvrzení. Za prvé, prostředky spadající pod kontrolu střediska OeMAG nelze přičítat státu. Za druhé, i kdyby byly prostředky kontrolované OeMAG přičitatelné státu, snížení příjmů OeMAG v důsledku mechanismu udělování výjimek neznamená snížení státních prostředků, neboť na úrovni nižší než je středisko OeMAG (tedy na úrovni energeticky náročných spotřebitelů a obchodníků s elektřinou) nedochází k účasti státu.
(61)
Komise zjišťuje, že mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky snižuje příjmy střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (OeMAG), neboť dodavatelé elektřiny nemusejí kupovat zelenou elektřinu pro energeticky náročné podniky, kterým bylo poskytnuto osvobození, a přímé platby energeticky náročných podniků středisku OeMAG jsou nižší než částky, jež by OeMAG získalo, kdyby energeticky náročné podniky nebyly osvobozeny.
(62)
Komise proto musí zjistit, zda prostředky kontrolované střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny OeMAG představují na základě ZZE státní prostředky. Pokud by tomu tak bylo, vedlo by posuzované opatření ke snížení státních příjmů, a tudíž by bylo financované ze státních prostředků.
(63)
Ve věci Essent (32) byla společnost SEP, jež je ve vlastnictví různých nizozemských výrobců elektřiny, pověřena státem provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků uložených uživatelům energetické sítě. Podle právních předpisů mohla společnost SEP použít příjmy z odvodů pouze k zákonem stanovenému účelu, tj. k vyrovnání uvízlých nákladů, které vznikly elektrárenským společnostem v souvislosti s liberalizací trhu s elektřinou.
(64)
Podle rozsudku Soudního dvora představují odvody vybírané společností SEP státní prostředky, jelikož jsou splněny následující podmínky:
a)
příplatek k ceně je odvodem, který byl uložen soukromým podnikům aktem orgánu veřejné správy (bod odůvodnění 47 a 66 rozsudku);
b)
společnost SEP byla státem pověřena provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tj. výběrem poplatku (bod odůvodnění 68);
c)
společnost SEP nemá žádnou možnost používat výnos z poplatku k jiným než zákonem stanoveným účelům a je v tomto úkolu přísně kontrolována (bod odůvodnění 69).
(65)
Z rozsudku jasně vyplývá, že případ PreussenElektra není srovnatelný, jelikož v německém rámci, který byl Soudním dvorem posuzován, podle rozsudku “…podniky nebyly státem oprávněny, aby spravovaly státní prostředky, ale měly povinnost výkupu prostřednictvím svých vlastních finančních prostředků.“ (33) Komise poté ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 poznamenala, že v daném případě bylo středisko OeMAG zřízeno rakouským státem, který mu udělil licenci, a na základě statutu bylo pověřeno úkolem spravovat prostředky určené na podporu zelené elektřiny. Z toho Komise vyvodila, že soukromá povaha střediska OeMAG nepostačuje ke zjištění, že opatření neobsahuje státní podporu. Komise zejména zjistila, že oznámené opatření není srovnatelné se systémem PreussenElektra. Zatímco rámec případu PreussenElektra upravoval pouze obchodní vztah mezi soukromými podniky bez zásahu zprostředkujícího subjektu, rakouský zákon o zelené elektřině pověřil středisko OeMAG vybíráním a rozdělováním prostředků určených na podporu výroby zelené elektřiny.
(66)
Soudní dvůr mimo to případ odlišuje od právních věcí Pearle a PreussenElektra. Ve věci Pearle nebylo použití prostředků vybíraných profesním subjektem úředně předepsáno, nýbrž bylo soukromou reklamní kampaní. Ve věci PreussenElektra použily soukromé společnosti dodávající elektřinu, na které se vztahovala povinnost odběru zelené elektřiny za pevnou cenu, své vlastní prostředky, a nikoli příjmy z poplatku vybíraného pro stát (body 72 až 74).
(67)
Komise proto musí posoudit, zda středisko OeMAG v daném případě bylo podobně jako společnost SEP státem pověřeno výběrem a správou poplatku nebo zda OeMAG používalo své vlastní prostředky stejně, jako tomu bylo ve věci PreussenElektra (34).
(68)
Existence podpory: Komise musí nejprve zjistit, zda prostředky vybírané střediskem OeMAG představují poplatek. Komise k tomu poznamenává, že § 10 a § 19 ZZE zavazují dodavatele elektřiny k tomu, aby odebírali určité množství zelené elektřiny za cenu vyšší, než je tržní cena; tato cena je tzv. zúčtovací cena. Podle § 22b ZZE je výše zúčtovací ceny stanovována každoročně spolkovým ministrem hospodářství a práce; § 22b ZZE stanoví standardní hodnoty. Z tohoto důvodu rozdíl mezi tržní cenou elektřiny a zúčtovací cenou stanovenou aktem veřejného orgánu představuje poplatek za elektřinu. V daném případě a na rozdíl od případu PreussenElektra není tato částka placena jiným účastníkům na trhu, kteří provádějí obvyklé obchodní činnosti, takže Soudní dvůr vycházel z toho, že se tam nejedná o státní prostředky. V tomto případě se naopak platí subjektu, který je zvláště pověřen výběrem a rozdělením těchto prostředků výlučně pro účely veřejného zájmu.
(69)
Jmenování soukromého subjektu pro výběr a správu poplatku: ZZE počítá s tím, že tento poplatek nebude vybírán státem, nýbrž právním subjektem, který vlastní koncesi jako středisko pro nákup a prodej zelené elektřiny. OeMAG je nyní střediskem s koncesí pro nákup a prodej zelené elektřiny pro celé území Rakouska. Prostřednictvím této koncese je OeMAG pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků ve formě zúčtovací ceny od všech dodavatelů elektřiny.
(70)
Dodavatelé elektřiny se mohou obecně sami rozhodnout, zda poplatek přenesou na spotřebitele, a z hospodářského hlediska lze předpokládat, že tak zpravidla také činí. ZZE jim však zakazuje přenášet poplatek na energeticky náročné podniky, které jsou podle § 22c ZZE osvobozeny od povinnosti odběru zelené elektřiny.
(71)
Komise z toho vyvozuje, že středisko OeMAG bylo státem pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu vybírat a spravovat tento poplatek.
(72)
Použití prostředků k zákonem stanovenému účelu a kontrola prostředků: Komise zjistila, že OeMAG musí podle § 23 ZZE spravovat příjmy ze zúčtovací ceny na zvláštním bankovním účtu. Prostředky převedené na tento účet smí být použity výlučně k odběru zelené elektřiny. OeMAG musí kdykoli umožnit spolkovému ministrovi hospodářství a práce a rakouskému účetnímu dvoru nahlédnout do veškerých podkladů souvisejících s tímto účtem. Nezávisle na struktuře vlastníků OeMAG je rakouský účetní dvůr podle § 15 ZZE povinen provádět u střediska OeMAG následné kontroly.
(73)
Komise z toho vyvozuje, že OeMAG musí prostředky používat k zákonem stanovenému účelu a že stát provádí přísnou kontrolu použití prostředků.
(74)
Z tohoto důvodu Komise dospěla k závěru, že v souladu s věcmi Essent a Steinike představují prostředky vybírané a spravované střediskem OeMAG státní prostředky.
(75)
Rakousko uvedlo celou řadu argumentů, proč je situace OeMAG srovnatelná s věcí PreussenElektra a nikoli s věcí Essent. Jak bude patrné z následujících bodů odůvodnění, tyto argumenty při bližším posouzení neobstojí.
(76)
Úvodem Komise poznamenává, že Rakousko porovnávalo zákon o zelené elektřině s dřívějším a stávajícím německým zákonem o obnovitelných energiích a že uvedlo rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra ze dne 13. března 2001 (35). Toto srovnání ovšem není pro danou otázku relevantní. V tomto rozhodnutí Komise posuzuje pouze navrhované opatření a nebude posuzovat německou nebo srovnatelnou legislativu, jelikož každý případ musí být posuzován na základě svých vlastních okolností. S ohledem na předložená tvrzení bylo v každém případě zjištěno, že rakouská legislativa se značně odchyluje od německého zákona, který byl posuzován v případě PreussenElektra. V rozsudku PreussenElektra Soudní dvůr zjistil, že pouze výhody, které byly poskytnuty přímo státem nebo soukromým subjektem jmenovaným nebo zřízeným státem, mohou obsahovat státní prostředky. Poté Soudní dvůr zjistil, že povinnost soukromých podniků dodávajících elektřinu odebírat elektřinu nevede k přímému nebo nepřímému přenosu státních prostředků. Oznamovaný rámec tudíž není totožný s rámcem posuzovaným v rozsudku PreussenElektra. Jak je vysvětleno v rozhodnutí ze dne 22. července 2009, Komise zjistila, že rakouský systém obsahuje prostředky, které lze přičíst státu. Především Komise zjistila, že rakouský systém se od německého systému odlišuje natolik, že počítá se zprostředkujícím subjektem jmenovaným státem (např. OeMAG) a že stát sleduje a kontroluje vybírání a rozdělování prostředků, které jsou tímto subjektem spravovány. Kromě toho Komise zjistila, že by rakouský systém mohl rovněž umožňovat přímé platby státu středisku OeMAG.
(77)
Ohledně německého zákona o obnovitelných energiích je třeba poznamenat, že není předmětem tohoto oznámení, že Komise dosud toto opatření neposuzovala a tudíž nepřistoupí na jednotlivé prvky údajné analogie mezi zákonem o zelené elektřině a stávajícím zákonem o obnovitelných energiích.
(78)
Rakousko kromě toho uvádí, že OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France a Salvat Père. Rakouské orgány mohou OeMAG kontrolovat pouze následnou kontrolou účtů a odebráním koncese.
(79)
Komise v tomto ohledu s odkazem na případ Essent poukazuje na to, že není podstatné, zda stát pověří výběrem a správou příjmů z poplatku soukromý nebo veřejný subjekt. Z výkladu Soudního dvora není jasné, zda byla společnost SEP ve veřejném nebo soukromém vlastnictví, proto tato skutečnost není pro posouzení relevantní. To je v souladu s bodem odůvodnění 106 závěrů generálního advokáta Mengozziho ve věci Essent a s rozsudkem Soudního dvora ve věci Steinike (36).
(80)
Okolnost, že OeMAG je soukromě kontrolovaným podnikem, tedy nevylučuje existenci státních prostředků. Rozhodující otázkou spíše je, zda bylo středisko OeMAG státem pověřeno výběrem a správou poplatku.
(81)
Rakousko dále uvádí, že státní rozpočet nekryje žádné případné ztráty střediska OeMAG a úloha veřejných orgánů je omezena na stanovení cen za nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun a Pearle.
(82)
V tomto ohledu Komise s odkazem na věc Essent zdůrazňuje, že prostředky, které mají k dispozici soukromé subjekty pověřené státem výběrem a správou poplatku, představují státní prostředky. Tudíž je sleva týkající se výše poplatku, který musí zaplatit určité podniky, na něž se tento poplatek vztahuje, dostačující na to, aby představovala zátěž pro stát.
(83)
S ohledem na tvrzení Rakouska, podle kterého společnost Energie-Control GmbH nemá při udělování osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky žádný prostor pro vlastní uvážení, Komise odkazuje na výklad generálního advokáta Mengozziho, jenž v bodu odůvodnění 109 svých závěrů ve věci Essent vyložil, že pro posouzení otázky, zda určité prostředky představují státní prostředky, není podstatné, zda zprostředkující subjekt pověřený státem výběrem a správou poplatků disponuje prostorem pro vlastní uvážení.
(84)
Ohledně posledního tvrzení Rakouska, totiž že celková částka zaplacená dodavateli elektřiny středisku OeMAG není mechanismem udělování výjimek dotčena a že se mění pouze rozdělení celkové částky na různé kategorie konečných spotřebitelů, Komise upozorňuje na to, že okolnost, že ztráty na státních prostředcích jsou vyrovnávány navýšením státních příjmů z jiných zdrojů, rovněž není z hlediska využití státních prostředků relevantní. Rozhodující spíše je, že je jeden podnik zvýhodňován a tato výhoda vede ke snížení příjmů státu od tohoto podniku. Rozumí se samo sebou, že stát si nakonec musí najít jiné zdroje příjmů, aby ztráty vyrovnal.
(85)
Komise dospěla k závěru, že skutkový stav v daném případě odpovídá skutkovému stavu posuzovanému v případech Essent a Steinike; veškerá kritéria pro existenci státních prostředků stanovená v posledně jmenovaných případech jsou splněna. Posuzované opatření je tudíž financováno ze státních prostředků.
(86)
Využívání prostředků kontrolovaných střediskem OeMAG je upravováno zákonem o zelené elektřině. Proto lze využívání prostředků přičíst státu.
(87)
Z výše uvedeného vyplývá, že v důsledku mechanismu udělování výjimek dochází ke ztrátám státních prostředků, tudíž je přičitatelný státu.
5.1.3 Selektivita opatření
(88)
Komise připomíná možnost, že opatření se sice - teoreticky - jeví jak ve vztahu k podnikům, tak ve vztahu k hospodářským odvětvím neutrální, přesto by však - prakticky - mohlo být selektivní.
(89)
Rakousko uvádí, že mechanismus udělování výjimek není státní podporou, neboť není selektivní, ale představuje spíše všeobecné opatření, které je otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím. Rakousko za prvé uplatňuje, že prahová hodnota 0,5 % v oznamovaném režimu nezahrnuje žádná omezení ve vztahu k určitým hospodářským odvětvím, k velikost podniku nebo jiná selektivní kritéria (37). Za druhé Rakousko zjišťuje, že opatření se de facto týká 2 300 podniků z 19 různých hospodářských odvětví, což ukazuje, že opatření je - ve skutečnosti - otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím.
(90)
Opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje jen určité podniky nebo určitá hospodářská odvětví. Naopak není selektivní, platí-li pro všechny podniky v dané zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(91)
Pokud jde o první argumentaci, Komise zjistila, že prahová hodnota 0,5 % nepostačuje k tomu, aby byl oznamovaný režim označen jako všeobecné opatření. Komise naopak zjistila, že v důsledku této prahové hodnoty nemohou oznamované opatření využít všechny podniky v zemi.
(92)
Rakousko uvádí, že oznamované opatření je vyhrazeno podnikům, jejichž náklady v důsledku jejich příspěvku na podporu zelené elektřiny vzrostly o více než 0,5 % čisté hodnoty výroby. Komise zjistila, že se tyto předpoklady velmi podobají definici energeticky náročných výrobních odvětví podle čl. 17 odst. 1 písm. a) směrnice o zdanění energie (38). Rakouské orgány však tvrdí, že tato prahová hodnoty 0,5 % nepostačuje k tomu, aby bylo oznamované opatření označeno jako selektivní. Domnívají se, že tento názor lze podpořit rozsudkem Soudního dvora ve věci Adria Wien. V tomto rozsudku posoudil Soudní dvůr (částečnou) náhradu energetické daně, která byla poskytnuta podnikům, jejichž energetická daň překračuje 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr zjistil, že: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (39)
(93)
Komise však zastává názor, že tento rozsudek v daném případě nevylučuje zjištění selektivity ve vztahu k prahové hodnotě 0,5 %. Komise zjistila, že u rozsudku se jednalo o předběžné rozhodnutí na žádost rakouského Soudního dvora, v němž byl posuzován stávající režim ohledně vracení energetických daní. Rakouský Soudní dvůr předložil dvě otázky. Za prvé se ptal, zda je třeba vracení daní v rámci stávajícího režimu považovat za selektivní, jelikož je poskytováno výlučně podnikům, které vyrábějí hmotné statky. Za druhé položil (hypotetickou) otázku, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní, které by nebylo omezené na podniky, jejichž těžištěm je výroba hmotného majetku, nýbrž by bylo poskytováno všem podnikům nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(94)
Pokud jde o první otázku, Soudní dvůr zjistil, že opatření se omezením vracení daní na podniky, které vyrábějí hmotné statky, stalo selektivním. Vzhledem k hypotetické povaze druhé otázky, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní otevřené všem hospodářských odvětvím, odpověděl Soudní dvůr spíše obecně. Zjistil, že opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje určité podniky nebo výrobní odvětví, zatímco není selektivní, když je poskytováno všem podnikům v zemi bez rozdílu (40). Následně Soudní dvůr vyvodil závěr, že vnitrostátní opatření nepředstavují státní podporu “… pokud jsou poskytovány všem podnikům v zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (41) Soudní dvůr ovšem neuvádí, zda opatření, které podléhá prahové hodnotě 0,35 %, podle jeho názoru skutečně platí pro všechny podniky. Totéž zjistil také generální advokát Jacobs ve svých závěrech k následujícímu rozsudku Soudního dvora: “… účinek prahové hodnoty 0,35 % [nebyl] v rozsudku Soudního dvora ve věci Adria-Wien zkoumán“ (42). Soudní dvůr nemusel posuzovat, zda byl mechanismus udělování výjimek jako takový (tzn. bez omezení na podniky, které vyrábějí převážně hmotné statky) de facto selektivní. Soudní dvůr tudíž nevyloučil, že by prahová hodnota 0,35 % byla selektivní tehdy, kdyby vedla k tomu, že by opatření de facto neplatilo pro všechny podniky v zemi.
(95)
Komise naopak zastává názor, že Soudní dvůr poskytl určité náznaky, že by taková prahová hodnota mohla být selektivní navzdory tomu, že opatření možná platí pro řadu různých hospodářských odvětví. Soudní dvůr tak ve své odpovědi na druhou otázku především zjišťuje, že státní opatření nelze ani na základě počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky patří, považovat za všeobecné hospodářskopolitické opatření (43). Dále Komise zjišťuje, že velký počet opatření, která se nevztahují k určitému odvětví, lze podle judikatury Soudního dvora považovat za selektivní, pokud - de facto - nejsou poskytována všem podnikům v zemi (44). Z výše uvedeného vyplývá, že také opatření, která jsou určena všem hospodářským odvětvím, mohou být považována za selektivní z toho důvodu, že de facto nejsou poskytována všem podnikům v dané zemi.
(96)
Tento názor je vyjádřen rovněž v rozhodnutí Komise o vracení energetických daní v Rakousku (45). V návaznosti na výše uvedený rozsudek Soudního dvora Rakousko rozšířilo opatření takovým způsobem, že nyní mohly o vracení energetických daní žádat podniky ze všech hospodářských odvětví. Ve svém hodnocení pozměněného režimu však Komise považuje opatření i nadále za selektivní, neboť ačkoli daňová sleva nyní formálně platí pro všechny podniky, ve skutečnosti prospívá jen podnikům, které v poměru k čisté hodnotě výroby vykazují vysokou spotřebu energií (46). Komise dospěla k závěru, že se v případě slevy z energetických daní jednalo o protiprávní (tzn. neoznámenou) státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (47).
(97)
Účinky rozhodnutí Komise později vedly k tomu, že rakouský správní soud požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce (48). Otázky, které rakouský správní soud předložil, se vztahovaly k působnosti účinků protiprávnosti vracení daní, a Soudní dvůr neposuzoval znovu aspekt selektivity. Tento aspekt byl naopak předmětem připomínek generálního advokáta. Ve svých závěrech generální advokát uvedl:“… jak Komise zdůrazňuje, tím, že by byly daně vráceny jen těm podnikům poskytujícím služby (dodatečně k podnikům výrobního odvětví), které nejsou na základě prahové hodnoty 0,35 % vyloučeny, by byl okruh příjemců podpory pouze rozšířen. Tím by se podpoře ovšem neodebraly její účinky jako takové, neboť kritérium selektivity by přetrvávalo.“ (49) Generální advokát dále zjistil: „Odůvodnění Komise v jejím rozhodnutí z roku 2004 je přesvědčivé, pokud jde o selektivní povahu prahové hodnoty ve výši 0,35 % v pozměněném režimu, (…)“ (50).
(98)
Komise z výše uvedeného vyvozuje, že prahová hodnota 0,5 % je v daném případě kritériem selektivity, kterým se využití oznámeného opatření omezuje na energeticky náročné podniky, zatímco podniky méně náročné na energie jsou vyloučeny. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, která opatření využívají, tak prahová hodnota sama o sobě vede k tomu, že oznámené opatření neprospívá všem podnikům v zemi. Prahová hodnota tudíž činí oznámené opatření selektivním.
(99)
Komise kromě toho zjišťuje, že posuzovaný mechanismus udělování výjimek mohou využívat pouze ty podniky, kterým je podle rakouského zákona o vracení energetických daní, které bylo předmětem rozhodnutí Komise o státní podpoře C-33/2003, přiznáno navrácení daní. Tvrzení Komise v daném rozhodnutí se použije obdobně i v daném případě.
(100)
Pokud jde o druhou argumentaci předloženou Rakouskem, Komise zjistila, že oznámené opatření je selektivní rovněž z toho důvodu, že se de facto přednostně zaměřuje na omezený počet podniků, které vyrábějí určité energeticky náročné zboží. Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora musí být opatření posuzováno na základě svých účinků a nikoli na základě svých cílů nebo příčin (51). Přestože opatření formálně prospívá všem hospodářským odvětvím a podnikům, může být považováno za selektivní, pokud de facto neprospívá všem podnikům v zemi. Soudní dvůr zjistil, že: „[Režim nelze] považovat za opatření obecné hospodářské politiky ani na základě velkého počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky náleží“ (52).
(101)
Ve svém šetření Komise zjistila, že oznámený režim se soustředí přednostně na velmi malý počet podniků vyrábějících převážně zboží. V této souvislosti Rakousko dne 9. září 2010 předložilo údaje, které vycházely se stávajícího používání režimu s intenzitou podpory nižší než prahové hodnoty oznamovací povinnosti. Podle těchto údajů požádalo o využití režimu pouze asi 2 000 rakouských podniků z celkového počtu 300 000 (tj. méně než 1 % všech rakouských podniků). Kromě toho v rámci stávajícího uplatňování režimu jde asi 66 % prostředků ve prospěch podniků, které „vyrábějí zboží“ (53). Vzhledem k tomu, že Rakousko mělo zvýšit intenzitu podpor nad prahové hodnoty de minimis, pod kterými je režim dosud předběžně uplatňován, Komise dále zjistila, že opatření by se pak zřejmě ještě silněji soustředilo na podniky působící v oblasti výroby zboží. To vyplývá ze skutečnosti, že na základě údajů předložených Rakouskem by využilo jen dvanáct podniků vyšších intenzit podpory, než v rámci nyní uplatnitelného znění režimu, a že jen dva z těchto podniků působí v odvětví dopravy, zatímco deset z nich připadá na výrobu zboží (54).
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že oznámený režim nebude většině hospodářských odvětví rakouského hospodářství prospívat vůbec nebo jí bude prospívat jen ve velmi malé míře, zatímco zvýhodněny budou především podniky v jednom z těchto hospodářských odvětví, totiž v odvětví výroby zboží. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, v nichž by podniky mohly opatření využít, se opatření soustředí především na podniky vyrábějící zboží, a je proto třeba je de facto považovat za selektivní.
(103)
Na základě výše uvedeného Komise vyvodila závěr, že oznámený mechanismus udělování výjimek je selektivní, neboť za prvé předpokládá prahovou hodnotu 0,5 %, čímž je opatření vyhrazeno energeticky náročným podnikům, a za druhé tyto podniky působí v prvé řadě v odvětví výroby zboží.
(104)
Komise zjistila, že opatření navzdory své selektivní povaze nesplňuje kritérium selektivity, pokud je povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí, oprávněné (55). Komise poznamenává, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí tuto skutečnost doložit příslušný členský stát (56).
(105)
Podle vyjádření Soudního dvora je přitom nutno rozlišovat na jedné straně mezi cíli určité daňové soustavy, které s ní nesouvisejí, a mechanismy vlastními samotné daňové soustavě, které jsou nezbytné k uskutečnění takových cílů. Pouze posledně jmenované mechanismy připadají v úvahu jako odůvodnění na základě povahy, případně vnitřní uspořádání daňového systému, jehož součástí opatření je (57). Vnější cíle musejí být zohledněny během posouzení slučitelnosti (58).
(106)
Rakouské orgány zastávají názor, že diferenciace částek podle § 22c ZZE má za cíl zohlednit kapacity podniků v souvislosti s výběrem dodatečných odvodů. Domnívají se rovněž, že mechanismus udělování výjimek nebude mít negativní vliv na ekologické výhody předpokládané v ZZE, neboť částky podpory určené k podpoře výroby zelené elektřiny se nesníží. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
(107)
Komise v této souvislosti zjišťuje, že vnitřním cílem systému zavedeného zúčtovací cenou je získání příjmů, které mají být použity především na podporu obnovitelných energií. Mechanismus udělování výjimek má naopak za cíl zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků tím, že tyto podniky musejí platit nižší cenu za elektřinu, a tímto způsobem posílit přijatelnost systému založeného na zúčtovací ceně. Tímto je sledován cíl, který nesouvisí s logikou a vnitřním uspořádáním systému.
(108)
Podle judikatury Soudního dvora nemůže být sledování takového vnějšího cíle použito k odůvodnění opatření na základě povahy či vnitřního uspořádání daňového systému (59). Tuto analýzu lze provést pouze během posouzení slučitelnosti (60).
(109)
Komise zjistila, že v obou rozhodnutích o státní podpoře, které rakouské orgány uvedly a jimiž mělo být podpořeno tvrzení, že mechanismus udělování výjimek je oprávněn logikou a vnitřním uspořádáním systému, byla situace odlišná. Cílem rozhodnutí N 271/06 o dánských daňových předpisech souvisejících s přebytky tepla bylo zajistit u veškerých energetických výrobků neutralitu z hlediska zdanění, nikoli zvýšit konkurenceschopnost. Rozhodnutí N 860/06 o osvobození energetických produktů s dvojím použitím od energetických daní v Německu vycházelo ze zásady zdanit pouze energetické produkty použité jako palivo nebo pohonné hmoty.
(110)
Z výše uvedeného vyplývá, že oznámené osvobození energeticky náročných výrobních odvětví není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí.
(111)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření splňuje podmínku selektivity, neboť je de facto selektivní a není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému.
5.1.4 Narušení hospodářské soutěže a negativní vliv na obchod
(112)
Podniky zvýhodněné opatřením, které podle názoru Komise představuje provozní podporu, působí převážně v oblasti výroby energeticky náročného zboží, jako jsou výrobky z kovu nebo papíru (61). V těchto hospodářských odvětvích dochází k obchodu mezi členskými státy a podniky konkurují podnikům z jiných členských států. Proto může dané opatření vést k narušení hospodářské soutěže a ovlivnit obchod na vnitřním trhu.
5.1.5 Závěr
(113)
Komise dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť vede ke ztrátám státních prostředků, které poskytují energeticky náročným podnikům selektivní výhodu. Opatření by tudíž mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy a zkreslit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.2 Oprávněnost podpory
(114)
Rakousko se zavázalo, že opatření neprovede, dokud je Evropská komise neschválí. Rakouské orgány oznámily opatření před jeho provedením, splnily proto svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 SFEU (62).
5.3 Posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem
(115)
Komise může prohlásit státní podpory na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí členský stát doložit, že je opatření slučitelné s vnitřním trhem (63).
(116)
Komise má ve věcech podpor, které spadají pod čl. 107 odst. 3 SFEU, velký prostor pro vlastní uvážení (64). Při uplatňování tohoto uvážení zveřejnila pokyny a sdělení, v nichž jsou stanovena kritéria, podle nichž mohou být určité druhy podpor prohlášeny na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury je Komise vázána svými pokyny a sděleními, které zveřejnila v oblasti kontroly státních podpor, pokud se neodchylují od předpisů SFEU a pokud je členské státy uznaly (65).
(117)
Proto je třeba nejprve prověřit, zda oznámená podpora spadá do působnosti jedněch nebo vícera pokynů nebo sdělení a zda ji lze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem, protože splňuje v nich stanovená kritéria slučitelnosti.
(118)
Rakousko prohlásilo, že oznámené opatření spadá do působnosti pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (66), případně se tyto pokyny použijí odpovídajícím způsobem. Kromě toho Rakousko zastává názor, že podpora spadá do působnosti obecného nařízení o blokových výjimkách (67).
(119)
Jsou však jasně stanoveny situace, v nichž lze poskytovat provozní podpory. Především je možné poskytnout provozní podporu ve formě snížení daní za určitých předpokladů na základě kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (68) nebo na základě článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (69). Za určitých předpokladů mohou být opatření posuzována také přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
5.3.1 Pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(120)
Působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí je definována takto (70):
„(58)
Tyto pokyny se vztahují na státní podporu na ochranu životního prostředí. Budou se uplatňovat podle dalších politik Společenství o státní podpoře, dalších ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii a právních předpisů, které byly podle těchto smluv přijaty.
(59)
Tyto pokyny se vztahují na podporu [24] prosazující ochranu životního prostředí ve všech odvětvích upravených Smlouvou o ES. Rovněž se vztahují na ta odvětví, na něž se vztahují zvláštní pravidla Společenství o státní podpoře (zpracování oceli, stavba lodí, motorová vozidla, syntetická vlákna, doprava, uhlí, zemědělství a rybolov), pokud z těchto zvláštních pravidel nevyplývá opak.“
(121)
Podle bodu odůvodnění 70 odst. 1 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se ochranou životního prostředí rozumí jakákoli činnost, kterou příjemce podpory sám provádí, určená k ozdravění okolí nebo přírodních zdrojů, zamezení nebo snížení rizika jejich poškození nebo k podpoře účinnějšího využívání těchto zdrojů, včetně opatření na úsporu energie a využívání obnovitelných zdrojů energie. Z bodu odůvodnění 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí vyplývá, že opatření, která přispívají alespoň nepřímo ke zlepšení ochrany životního prostředí, spadají do působnosti těchto pokynů.
(122)
Rakouské orgány se domnívají, že mechanismus udělování výjimek nepřímo přispívá k ochraně životního prostředí ze dvou důvodů: za prvé je mechanismus důležitým předpokladem pro zajištění politické podpory pro zvýšení zúčtovací ceny na vyšší úrovni, což je zároveň nutné pro financování dalšího rozvoje výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, a za druhé zvyšuje ceny za spotřebu elektřiny, čímž vytváří pobídku k energeticky účinnějšímu jednání.
(123)
Ohledně prvního tvrzení Komise zjistila, že zúčtovací cena a zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů spolu nemusí nutně souviset. Rakousko má podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (dále jen „směrnice o obnovitelných zdrojích energie“) (71) povinnost zvyšovat výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Může se však samo rozhodnout, jak bude toto zvýšení financovat. Rakousko by mohlo např. také použít příjmy z daní. Mechanismus udělování výjimek tudíž není nutný pro zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů.
(124)
Ohledně druhého tvrzení Komise zjistila, že mechanismus udělování výjimek funguje jako strop. Průměrná cena za elektřinu, jež platí energeticky náročné podniky, klesá s každou spotřebovanou kWh, kterou překračují prahovou hodnotu. Mechanismus udělování výjimek tak přispívá spíše ke snížení energetické účinnosti, namísto aby byl pobídkou k jejímu zvyšování.
(125)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nespadá do působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(126)
I kdyby opatření spadalo do působnosti těchto pokynů, což není tento případ, Komise zjistila, že by nebylo možné prohlásit je za slučitelné s vnitřním trhem, neboť nejsou splněny předpoklady uvedené v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(127)
V kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se v souvislosti s posouzením slučitelnosti rozlišuje mezi harmonizovanými a neharmonizovanými ekologickými daněmi. Parafiskální odvod ve formě zúčtovací ceny nepředstavuje ekologickou daň harmonizovanou na úrovni Unie. Na základě těchto skutečností Komise zjistila, že směrnice o obnovitelných zdrojích energie stanoví v souvislosti s obnovitelnými energiemi závazné cíle, ponechává však členským státům možnost rozhodnout, jak těchto cílů dosáhnou.
(128)
Mechanismus udělování výjimek by tudíž musel být posuzován podle pravidel pro neharmonizované ekologické daně, která jsou uvedena v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (72).
(129)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (73). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (74). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (75).
(130)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (76). Komise tudíž nemohla posoudit, zda je podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem přispívá k ochraně životního prostředí.
5.3.2 Analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(131)
Vzhledem ke skutečnosti, že oznámený mechanismus udělování výjimek nepřispívá k ochraně životního prostředí ani nepřímo, Komise dále posuzovala, zda by mohla tento mechanismus schválit analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(132)
Podle rakouských orgánů by mohl být mechanismus udělování výjimek posuzován analogicky s předpisy o snížení harmonizovaných daní z energie v bodech odůvodnění 152 a 153 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. V této souvislosti Komise připomíná, že v kapitole 4 těchto pokynů se počítá se dvěma způsoby posouzení snížení ekologických daní, které by mohly vést k odlišným závěrům. Za prvé kapitola 4 obsahuje předpisy týkající se snížení daní z energie harmonizovaných směrnicí o zdanění energie, které mohou být bez dalšího posuzování prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud je dodržena minimální úroveň zdanění stanovená směrnicí o zdanění energie. Za druhé kapitola 4 obsahuje určitá pravidla pro posuzování snížení neharmonizovaných ekologických daní a snížení harmonizovaných daní z energie, které nedosahují minimální úrovně daně stanovené ve směrnici o zdanění energie. Podle těchto pravidel musí členský stát mimo jiné uvést podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření. Rakouské orgány tvrdí, že by Komise mohla schválit mechanismus udělování výjimek pro parafiskální odvody na základě toho, že zvýhodněné podniky zaplatí alespoň minimální úroveň rakouské daně z energie.
(133)
Komise zjistila, že v její rozhodovací praxi či v judikatuře Evropských soudů neexistují precedentní případy, v nichž by byla pravidla pro posuzování harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí použita analogicky s parafiskálními odvody.
(134)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze normu práva EU použít analogicky, pokud jsou splněny tyto dva předpoklady: za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena (77). Vzhledem k těmto předpokladům Komise zjistila, že analogie jsou v právu EU používány jen ve výjimečných případech.
(135)
Za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Jelikož kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí počítá se snížením daně nebo s osvobozením od daně, musejí pravidla týkající se oznámených odvodů v rámci ZZE do velké míry odpovídat pravidlům použitelným na ekologické daně.
Komise však zjistila, že právní situace s ohledem na ekologické daně podle práva EU není srovnatelná s právní situací s ohledem na parafiskální odvody podle práva EU. Zatímco v právu EU neexistují specifická pravidla pro parafiskální odvody, existují však specifická pravidla pro výběr ekologických daní. Jedná se především o minimální úroveň zdanění stanovenou směrnicí o zdanění energie a o osvobození od této minimální úrovně, které je poskytováno za předpokladů uvedených v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Ohledně parafiskálních odvodů Komise zjistila, že neexistují ani pravidla osvobození od daní či snížení daní, ani pravidla k minimální úrovni zdanění.
(136)
Komise proto dospěla k závěru, že parafiskální odvody existující v rámci rakouského režimu nepodléhají žádným pravidlům, která by odpovídala pravidlům platným pro ekologické daně podle práva EU.
(137)
Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena.
(138)
Opatření, která nespadají do oblasti působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, však mohou být posuzována podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Komise tudíž nenašla v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí žádnou takovou mezeru, která by opravňovala posouzení oznámeného opatření použitím analogického posouzení. Tento závěr platí pro oba případy - pro analogie s harmonizovanými i neharmonizovanými daněmi.
(139)
Kromě toho by neexistence pravidel pro osvobození od parafiskálních odvodů nemohla být odstraněna analogickým použitím pravidel týkajících se snížení energetických daní podle práva EU. Komise k tomu zjistila, že analogické použití pravidel pro snížení harmonizovaných daní z energie na neharmonizované parafiskální odvody by rovněž znamenalo, že by podniky mohly splnit minimální úroveň zdanění podle směrnice o zdanění energie zaplacením těchto parafiskálních odvodů. Tento přístup proto není v souladu se smyslem směrnice o zdanění energie. Komise se proto domnívá, že minimální sazby podle směrnice o zdanění energie byly stanoveny pouze pro použití v rámci harmonizovaného systému daní z energie. Jejich použití jako reference mimo harmonizovanou oblast by znamenalo použití, které se nepředpokládalo. Minimální sazby jednoznačně nebyly stanoveny s cílem určit celkovou zátěž, kterou by měly energeticky náročné podniky nést na základě environmentálních regulačních opatření vyplývajících především z mechanismů financování pro výkupní ceny. S takovým přístupem by se rovněž opominulo, že politika v oblasti státních podpor akceptuje shovívavý postup v případě osvobození od daně nad minimální harmonizovanou sazbou z toho důvodu, že je alespoň do určité míry zajištěn rovný přístup dodržením minimálních sazeb platných ve všech členských státech. Toto tvrzení ovšem neplatí pro zátěž vyplývající z neharmonizovaných systémů výkupních cen, u nichž může odchýlením od standardních příspěvků dojít k narušení hospodářské soutěže.
(140)
Z toho plyne, že neexistence pravidel týkajících se snížení parafiskálních odvodů nepředstavuje žádnou mezeru, která by nebyla slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která by mohla být odstraněna analogickým použitím existujících pravidel týkajících se snížení harmonizovaných energetických daní.
(141)
I kdyby analogické použití bylo možné, mechanismus udělování výjimek by nemohl být považován v žádném případě za slučitelný z důvodů uvedených v 129. až 133. bodě odůvodnění.
(142)
Komise z výše uvedeného usuzuje, že nemůže vytvořit analogii mezi oznámeným mechanismem udělování výjimek a pravidly pro posuzování snížení harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.3 Analogie s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách
(143)
Komise dále prověřila, zda by mohla mechanismus udělování výjimek schválit analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(144)
Podle názoru rakouských orgánů ponechává rozdílné znění kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách určitý prostor pro schválení opatření v analogii s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Rakousko uvádí, že v bodě odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se říká:
„Aby snížení harmonizovaných daní či osvobození od harmonizovaných daní, zejména v případech harmonizovaných směrnicí 2003/96/ES, bylo slučitelné s článkem 87 Smlouvy o ES, musí být přípustná podle příslušných platných předpisů Společenství a být v souladu s limity a podmínkami zde stanovenými.“
(145)
Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách však zní:
„Režimy podpor na ochranu životního prostředí v podobě úlev na ekologických daních splňující podmínky směrnice 2003/96/ES jsou slučitelné se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 Smlouvy a jsou vyňaty z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy, pokud jsou splněny podmínky stanovené v odstavcích 2 a 3 tohoto článku.“ (78)
(146)
Z tohoto znění Rakousko vyvodilo, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je možná pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Rakousko tvrdilo, že bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí možná platí pouze pro daně harmonizované směrnicí o zdanění energie, přičemž článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách pouze požaduje, aby mechanismus udělování výjimek dodržel minimální daň stanovenou ve směrnici o zdanění energie, i když se nejedná o harmonizovanou daň z energie. Podle názoru Rakouska by proto bylo možné použít článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách na úlevy na neharmonizovaných ekologických daních, které by mohly být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud obecný daňový systém dodrží minimální daň z energie. Rakousko sice uznalo, že příspěvky placené v rámci ZZE nejsou daněmi (79), tvrdilo však, že by oznámený mechanismus udělování výjimek mohl být posouzen a schválen analogicky s ustanovením o ekologických daních v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(147)
Podle názoru Komise však neexistuje žádný prostor pro analogické použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Za prvé pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu neodpovídají pravidlům, která mají být použita analogicky. Ze znění článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách jednoznačně vyplývá, že tento předpis platí pouze pro ekologické daně harmonizované směrnicí o zdanění energie. V tomto smyslu je označení jako daň z energie „předpokladem“ pro použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Tento výklad je podpořen také tím, že z logiky systému obecného nařízení o blokových výjimkách vyplývá, že jeho oblast působnosti nemůže být širší než působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, na které se vztahuje. Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách tudíž jednoznačně platí jen pro daně z energie harmonizované směrnicí o zdanění energie. Jak již bylo řečeno, nejsou však příspěvky placené v rámci zákona o zelené elektřině ekologickými daněmi a předpisy směrnice o zdanění energie se na ně nevztahují. Z toho vyplývá, že pravidla pro daně z energie a pravidla pro rakouské výkupní ceny nejsou v širší míře srovnatelná. Za druhé pravidla použitelná v daném případě neobsahují mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena. Snížení daní nebo srovnatelná opatření, na která se nevztahuje obecné nařízení o blokových výjimkách, nejsou sama o sobě neslučitelná s právem EU, musí však splnit obecnou oznamovací povinnost podle článku 108 SFEU. Mohou pak být posouzena a prohlášena za slučitelná s vnitřním trhem podle pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí nebo - pokud tyto nejsou použitelné - přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Z toho vyplývá, že pravidla použitelná pro posouzení rakouského režimu podpory neobsahují žádnou mezeru neslučitelnou s právem EU.
(148)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že nemůže vytvořit analogii mezi příspěvky v rámci zákona o zelené elektřině a harmonizovanými daněmi z energie podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.4 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(149)
Komise zjistila, že Rakousko neuplatnilo, že by mechanismus udělování výjimek mohl být prohlášen slučitelným přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Jelikož členský stát musí uvést důvody, na jejichž základě může být zjištěna slučitelnost podpory (80), a doložit, že jsou splněny příslušné předpoklady, Rakousko již z tohoto důvodu nesmí použít tento důvod slučitelnosti.
(150)
Komise nicméně prověřila, zda by mechanismus udělování výjimek mohl být považován na tomto právním základě za slučitelný.
(151)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU stanoví, že „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“. Podle judikatury Soudního dvora může Komise prohlásit podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud podpora přispívá k uskutečnění cílů společného zájmu (81), je nezbytná k dosažení tohoto cíle (82) a nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(152)
V souladu s tím je běžnou praxí Komise (83), že opatření mohou být prohlášena za slučitelná přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud jsou nezbytná a přiměřená a pokud pozitivní dopad na cíl společného zájmu vyváží negativní účinky na hospodářskou soutěž a obchod. V tomto ohledu Komise považuje za přiměřené posoudit tyto otázky:
1.
Je stanovený cíl opatření podpory jasně definován a představuje společný zájem?
2.
Je podpora dobře navržena tak, aby zajistila splnění cíle společného zájmu? Zejména:
a)
je opatření podpory vhodným a nezbytným nástrojem, nebo existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
má podpora motivační efekt, tj. ovlivňuje podpora chování podniků?
c)
je podpora přiměřená, tj. mohlo by být stejné změny chování dosaženo také nižší podporou?
3.
Je narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod omezený, takže celkově převažují pozitivní účinky?
(153)
Podle údajů Rakouska je cílem opatření především ochrana životního prostředí. Jak je však vysvětleno v bodech 126 až 129, mechanismus udělování výjimek k ochraně životního prostředí nijak nepřispívá.
(154)
Kromě toho je kladného účinku opatření na životní prostředí dosaženo všeobecným zvýšením výkupních cen, což by podle Rakouska nebylo možné, aniž by byla zajištěna konkurenceschopnost energeticky náročných podniků prostřednictvím oznámeného mechanismu udělování výjimek. Rakouské orgány kromě toho ve svých tvrzeních uznávají, že cílem mechanismu udělování výjimek je zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků v Rakousku vůči konkurentům v jiných členských zemích. Komise ve své rozhodovací praxi nikdy neakceptovala, že by takové podpory přispívaly k cíli společného zájmu.
(155)
Jedinou výjimku představuje kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Avšak i když Komise akceptuje snížení ekologické daně, požaduje, aby se zaplatila minimální daň. Celková částka, kterou podniky využívající snížení daně přispívají k celkovým daňovým příjmům, tudíž narůstá s každou způsobenou jednotkou znečištění. V daném případě se však situace liší. Příspěvek je od výše 0,5 % čisté hodnoty výroby omezen. Další způsobené jednotky znečištění už nepodléhají parafiskálním odvodům. To znamená, že se příspěvek na způsobenou jednotku znečištění s každou další jednotkou snižuje. Systém tudíž pobízí k tomu, aby se spotřebovávaly další zdroje, namísto aby se šetřily.
(156)
Komise se proto domnívá, že podpora nepřispívá k cíli společného zájmu.
(157)
Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora „(…) provozní podpory, tedy podpory, jimiž má být podnik osvobozen od nákladů, které by normálně musel v rámci svého běžného provozu nebo své obvyklé činnosti nést, v zásadě nespadají do rozsahu působnosti čl. 92 odst. 3 [nyní čl. 107 odst. 3 SFEU] (…)“ (84). Soudní dvůr dále zjistil, že: „V souladu s judikaturou totiž tyto podpory v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže v odvětvích, ve kterých jsou poskytovány, aniž by vzhledem ke své povaze umožnily dosáhnout cílů stanovaných výše uvedenými ustanoveními o odchylkách“ (85). Ve vztahu k danému případu Komise zastává názor, že mechanismus udělování výjimek představuje provozní podporu, neboť osvobozuje zvýhodněné podniky od části nákladů na elektřinu, které by normálně musely v rámci svých obvyklých činností nést.
(158)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory v žádném případě nejsou přiměřeným politickým nástrojem k dosažení tohoto cíle, i kdyby cílem společného zájmu byla konkurenceschopnost.
(159)
Pokud jde o ekologické daně, Komise akceptovala omezenou výjimku z této zásady, přičemž však sledovala určitý cíl. Snížení ekologické daně či osvobození od ní týkající se některých odvětví nebo kategorií podniků je podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí přípustné, pokud mohou zajistit možnost přijetí vyšších daní pro jiné podniky, což povede k celkovému zlepšení internalizace nákladů a vytvoření dalších pobídek na zlepšení ochrany životního prostředí. Komise proto zastávala názor, že tento druh podpory může být nezbytný pro nepřímou reakci na záporné externí faktory tím, že se usnadní zavedení nebo zachování relativně vysokého vnitrostátního ekologického zdanění.
(160)
Komise však zjistila, že příspěvky na podporu zelené elektřiny, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, nepředstavují ekologické daně ve smyslu bodu 70 odst. 14 a bodu 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Daně jsou odvody, které plynou do souhrnného rozpočtu státu. Příspěvky, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, však do souhrnného rozpočtu státu neplynou. Naopak, využívají se výlučně k financování příspěvků středisku OeMAG, které podporuje výrobce zelené elektřiny výkupními cenami. Proto tyto příspěvky nejsou ekologickými daněmi.
(161)
Komise proto zastává názor, že by možnost výjimky z obecného pravidla neslučitelnosti provozní podpory obsaženého v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být vykládána restriktivně. Jako výjimka by proto kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být omezena na ekologické daně.
(162)
Jak bylo již uvedeno, Komise dále zjistila, že použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí na parafiskální odvody by s ohledem na harmonizované energetické daně odporovalo cílům těchto pravidel a směrnici o zdanění energie. Kromě toho by mohl takový přístup vést rovněž k obecnějšímu použití těchto ustanovení na parafiskální odvody v oblasti ochrany životního prostředí (např. parafiskální odvody v oblasti odpadu atd.). Tak široké použití překračuje oblast působnosti a cíle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(163)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory poskytované ve formě snížení parafiskálních odvodů nejsou vhodným nástrojem ke zlepšení ochrany životního prostředí. Komise zjistila, že podmínky v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí dosud neuplatnila na jiné druhy poplatků nebo parafiskálních odvodů.
(164)
Kromě toho Komise zjistila, že objem ekologické daně, i když je použita pouze snížená sazba daně, je přímo poměrný k objemu znečištění životního prostředí způsobenému daným podnikem. I při použití snížené sazby představuje ekologická daň pro podniky i nadále pobídku k šetření zdrojů. V daném případě je však částka od určité výše omezena. Jednotky znečištění, které překračují tuto úroveň, se již nedaní. S mechanismem udělování výjimek tak parafiskální odvody ztrácejí jakoukoli pobídku k efektivnímu využívání zdrojů.
(165)
Pro případ, že by provozní podpory ve formě snížení parafiskálních odvodů byly uznány vhodným politickým nástrojem, Komise dále zjistila, že by pro posouzení nezbytnosti a přiměřenosti takových provozních podpor bylo potřebné šetření, které je srovnatelné s posouzením snížení neharmonizovaných ekologických daní podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (86), neboť posouzení neharmonizovaných daní podle kapitoly 4 odráží obecné zásady podrobné hospodářské analýzy podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(166)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (87). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (88). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (89).
(167)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (90). Komise tudíž nemohla posoudit, zda byla podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem by přispěla k ochraně životního prostředí.
(168)
Nakonec rakouské orgány ani nemohly doložit, že má mechanismus udělování výjimek pobídkový účinek.
(169)
Komise upozorňuje na to, že podle judikatury Soudního dvora mohou provozní podpory tohoto druhu narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit podmínky obchodu (91). V daném případě je účinek narušení hospodářské soutěže zesilován, neboť podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, již získávají provozní podpory ve formě snížení daní při zdanění energie. Poskytnutí druhé provozní podpory, která navíc není časově omezená, by narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod takovým způsobem, jenž odporuje společnému zájmu.
(170)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nelze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU považovat za slučitelný s vnitřním trhem.
5.4 Závěr
(171)
Vzhledem k výše uvedeným informacím Komise posoudila jak podporu výrobců zelené elektřiny, tak mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Pokud jde o podporu výrobců zelené elektřiny, Komise zjistila, že toto opatření ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 prohlásila za státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Pokud jde o mechanismus udělování výjimek, který byl předmětem formálního vyšetřovacího řízení, Komise zjistila, že také toto opatření je státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise však zastává názor, že pro mechanismus udělování výjimek, jenž je čistě provozní podporou, nepřipadá v úvahu žádná výjimka z obecné zásady zákazu státních podpor uvedená v SFEU.
Komise při zohlednění všech skutečností, jež jí byly předloženy, dospěla k závěru, že státní podporu, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě částečného osvobození od povinnosti odběru zelené elektřiny, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, není slučitelná s vnitřním trhem.
Podpora tudíž nesmí být udělena.
Článek 2
Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Rakousko informuje Komisi o opatřeních přijatých k dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Rakousku.
V Bruselu dne 8. března 2011.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 8 marca 2011 r.
w sprawie pomocy państwa C 24/09 (ex N 446/08) - Pomoc państwa dla zakładów energochłonnych na mocy austriackiej ustawy o ekologicznej energii elektrycznej
(notyfikowana jako dokument nr C(2011) 1363)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/528/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi powyżej artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Dnia 27 czerwca 2008 r. Austria dokonała wstępnego zgłoszenia zmian, jakie zamierzała wprowadzić w ustawie o ekologicznej energii elektrycznej („ustawie”), którą w 2006 r. Komisja uznała za zgodną z rynkiem wewnętrznym w ówczesnej formie (2). Dnia 4 września 2008 r. Austria zgłosiła nową wersję ustawy; wersja ta jest przedmiotem niniejszej decyzji.
(2)
Pismem z dnia 28 października 2008 r. Komisja poprosiła o dodatkowe informacje. Gdy przesłano przypomnienie, Austria przedłożyła dodatkowe informacje pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. W następstwie spotkania z przedstawicielami Austrii, które odbyło się dnia 11 lutego 2009 r., Komisja poprosiła o dalsze informacje pismem z dnia 19 lutego 2009 r. Austria przekazała te informacje w piśmie z dnia 17 marca 2009 r. Pismem z dnia 8 maja 2009 r. Komisja poprosiła o dalsze informacje, które Austria dostarczyła pismami z dnia 9 i 19 czerwca 2009 r.
(3)
Dnia 9 lipca 2008 r. Komisja otrzymała skargę od Austriackiej Izby Pracowniczej (Bundesarbeitskammer) dotyczącą przewidzianego w ustawie środka na rzecz zakładów energochłonnych.
(4)
Dnia 22 lipca 2009 r. Komisja przyjęła decyzję hybrydową: zatwierdziła środki na rzecz producentów ekologicznej energii elektrycznej, które uznała za zgodne z Wytycznymi wspólnotowymi w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska (zwanymi dalej „wytycznymi w sprawie pomocy na ochronę środowiska”/„wytycznymi”) (3), ale w odniesieniu do mechanizmu wyłączenia dla zakładów energochłonnych podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (4).
(5)
Pismem z dnia 23 lipca 2009 r. Komisja poinformowała Austrię o tej decyzji i poprosiła o przedstawienie wszystkich informacji koniecznych do przeprowadzenia oceny tego środka.
(6)
Komisja opublikowała decyzję w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (5) i wezwała zainteresowane strony do przedstawiania uwag.
(7)
Pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r. Austria poprosiła o przedłużenie terminu na odpowiedź, na co Komisja wyraziła zgodę w piśmie z dnia 9 września 2009 r. Ostatecznie Austria przedłożyła swoje stanowisko dnia 8 października 2009 r.
(8)
W międzyczasie Austriacka Izba Pracownicza przedstawiła, pismem z dnia 7 października 2009 r., swoje spostrzeżenia dotyczące środka pomocy na rzecz zakładów energochłonnych. Zostały one przekazane Austrii z prośbą o zajęcie stanowiska. Austria przedstawiła swoje stanowisko dnia 23 grudnia 2009 r. i przekazała dalsze informacje dnia 23 kwietnia 2010 r.
(9)
W pismach z dnia 21 czerwca 2010 r. i z dnia 19 lipca 2010 r. Komisja poprosiła Austrię o przekazanie dodatkowych informacji, które przekazano dnia 13 września 2010 r. Na prośbę Austrii w dniu 9 lipca 2010 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli Komisji z przedstawicielami Austrii.
(10)
W piśmie z dnia 24 listopada 2010 r. Austria podkreśliła, że ustawa o ekologicznej energii elektrycznej ma duże znaczenie dla Austrii, i poprosiła, aby decyzję w tej sprawie wydano najpóźniej na początku grudnia 2010 r. Komisja odpowiedziała na to pismo dnia 7 grudnia 2010 r. Kolejne spotkanie z przedstawicielami Austrii miało miejsce dnia 9 grudnia 2010 r.
(11)
W piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. Austria przypomniała argumenty, które przedstawiła na poparcie przedmiotowego środka w trakcie postępowania, i poprosiła Komisję o zatwierdzenie mechanizmu wyłączenia dla zakładów energochłonnych. Komisja odpowiedziała na to pismo dnia 25 stycznia 2011 r.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY
(12)
W decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. Komisja zatwierdziła nowelizację ustawy, z jedynym wyjątkiem dotyczącym § 22c ustawy, na mocy której ustanawia się mechanizm wyłączenia dla zakładów energochłonnych. Poniższy opis ogranicza się zatem do tegoż mechanizmu.
2.1. Mechanizm wyłączenia dla zakładów energochłonnych
(13)
Na podstawie sekcji 3 ustawy Austria udziela jednemu przedsiębiorstwu lub kilku przedsiębiorstwom koncesji na realizację zadań centrum rozliczeniowego ekologicznej energii elektrycznej (Ökostromabwicklungstelle, „centrum rozliczeniowe”). W szczególności koncesjonariusze mają kupować ekologiczną energię elektryczną od producentów po stałej cenie i sprzedawać tę energię elektryczną dostawcom energii elektrycznej po stałej cenie. Dostawcy energii elektrycznej mają obowiązek kupować pewną część swojej całkowitej energii od centrum rozliczeniowego: wymagany odsetek odpowiada średniemu udziałowi ekologicznej energii elektrycznej w całkowitym zestawie źródeł energii elektrycznej w Austrii.
(14)
Obecnie jedynym centrum rozliczeniowym, które posiada udzieloną przez Austrię koncesję obejmującą terytorium całego kraju, jest Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG”). OeMAG jest spółką akcyjną podlegającą prawu prywatnemu, a nie publicznemu, w której audyt przeprowadza biegły rewident. Podlega nadzorowi austriackiego Federalnego Ministerstwa Gospodarki i Pracy oraz austriackiego organu regulacji energii - E-Control GmbH. Istotne elementy służące realizacji środka na rzecz zakładów energochłonnych (takie jak ustalenia dotyczące przyznawania energii elektrycznej podmiotom zajmującym się obrotem energią elektryczną, cena, jaką płacą podmioty zajmujące się obrotem, lub wkład wnoszony przez odbiorców końcowych) są określane z wyprzedzeniem przez władze, drogą ustawodawczą lub poprzez przepisy wykonawcze. Wszelkie spory pomiędzy zainteresowanymi przedsiębiorstwami rozstrzygane są w sądach powszechnych, a nie w drodze postępowania administracyjnego.
(15)
OeMAG jest spółką akcyjną, której właścicielem są spółki prowadzące działalność w roli operatorów systemów przesyłowych, banki oraz przedsiębiorstwa przemysłowe. 24,4 % akcji należy do Verbund-APG, a pozostałe akcje posiadają VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG oraz Smart Technologies, przy czym każde z tych przedsiębiorstw ma 12,6 % akcji. Verbund-APG jest w całości spółką zależną Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft); jeżeli chodzi o Verbund AG, pakiet 51 % akcji w tej spółce należy do Republiki Austrii. VKW Netz AG należy do spółki Illwerke AG, w której z kolei 95,5 % akcji posiada kraj związkowy Vorarlberg. TIWAG-Netz AG należy do TIWAG AG, która to spółka jest w całości własnością kraju związkowego Tyrol. CISMO GmbH jest własnością Oesterreichische Kontrollbank AG oraz operatorów systemów przesyłowych oraz przedsiębiorstw energetycznych i gazowych. Oesterreichische Kontrollbank AG należy do austriackich banków. Investkredit Bank AG należy głównie do tzw. banków spółdzielczych (Volksbanken). Smart Technologies jest własnością Siemensa. Zatem akcjonariusze publiczni posiadają 49,6 % akcji OeMAG, natomiast akcjonariusze prywatni - 50,4 %. Komisja nie ma przesłanek, aby przyjąć, że akcjonariusze publiczni są w stanie sprawować kontrolę lub przynajmniej wspólną kontrolę nad OeMAG.
(16)
Na mocy § 22c ust. 1 ustawy ustanawia się mechanizm, który uprawnia zakłady energochłonne do zwrócenia się do swoich dostawców energii elektrycznej o to, aby nie dostarczali im ekologicznej energii elektrycznej. Aby się do tego kwalifikować, zakłady energochłonne muszą wykazać, że:
a)
kwalifikują się do zwrotu możliwego na mocy ustawy o zwrocie podatku energetycznego (Energieabgabenvergütungsgesetz); oraz
b)
ich wydatki na ekologiczną energię elektryczną są równe co najmniej 0,5 % wartości ich produkcji netto.
Wyłączenie przyznaje na podstawie złożonego wniosku organ regulacji energii, E-Control GmbH.
(17)
Jeżeli wyłączenie zostanie przyznane, dostawcy energii elektrycznej mają prawny zakaz nakładania dodatkowych kosztów ekologicznej energii elektrycznej na tych dużych odbiorców energii elektrycznej.
(18)
W paragrafie 22c ust. 5 ustawy stwierdza się, że umowy pomiędzy dystrybutorami energii elektrycznej a dużymi odbiorcami końcowymi energii elektrycznej muszą stanowić, iż odbiorcy końcowi nie otrzymują ekologicznej energii elektrycznej, która jest przekazywana przez podmioty zajmujące się obrotem energią elektryczną, ani nie są obciążane dodatkowymi kosztami ekologicznej energii elektrycznej. Postanowienia stanowiące inaczej są nieważne (6).
(19)
Jeżeli dany zakład energochłonny jest wyłączony z obowiązku zakupu, musi dokonać płatności wyrównawczej na rzecz OeMAG w wysokości 0,5 % wartości swojej produkcji netto w poprzednim roku kalendarzowym (§ 22c ust. 2 ustawy).
2.2. Streszczenie decyzji w sprawie wszczęcia postępowania
(20)
W zgłoszeniu Austria twierdziła, że mechanizm wyłączenia należy oceniać niezależnie od ogólnego programu pomocy dla producentów ekologicznej energii elektrycznej, gdyż dotyczy on jedynie „umowy prywatnoprawnej” pomiędzy przedsiębiorstwami energochłonnymi a podmiotami zajmującymi się obrotem energią. Austria twierdziła, że wyłączenie nie stanowi pomocy państwa oraz że nawet gdyby stanowiło, byłoby w każdym razie zgodne z rynkiem wewnętrznym przez analogię do rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska.
(21)
W kwestii występowania pomocy Komisja już w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania ustaliła, że wyłączenia z mechanizmu finansowania nie można oceniać oddzielnie od samego mechanizmu finansowania. Komisja uznała, że wyjątek (wyłączenie) jest z definicji nierozerwalnie związany(-e) z zasadą, a zatem mechanizm wyłączenia jest integralną częścią ogólnego programu i tym samym należy je oceniać w kontekście prawa obowiązującego w zakresie pomocy państwa. Ponadto prawodawstwo umożliwiało podmiotom zajmującym się obrotem energią, które mają dużą liczbę klientów objętych wyłączeniem, złożenie wniosku o wyłączenie z taryfy gwarantowanej; stąd wynika, że program mógł również powodować bezpośrednie straty dla OeMAG, co wzmacniało konstatację, że mamy do czynienia z pomocą państwa (7).
(22)
Komisja wyraziła wątpliwości odnośnie do zgodności mechanizmu wyłączenia z przepisami dotyczącymi pomocy państwa. Z tych powodów Komisja podjęła decyzję w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do tego mechanizmu.
(23)
W oczekiwaniu na ostateczną decyzję Komisji Austria przyznawała korzyści przewidziane w mechanizmie wyłączenia (8) na podstawie przepisu w tymczasowych ramach prawnych dopuszczających udzielenie pomocy do wysokości 500 000 EUR w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. (9). Komisja zatwierdziła ten system w ramach środka pomocy państwa nr N 47a/09 Ograniczone kwoty pomocy zgodnej z przepisami na mocy tymczasowych ram prawnych („Österreichregelung Kleinbeihilfen”) (10). Program ten może być stosowany wobec przedsiębiorstw, które nie znajdowały się w trudnej sytuacji na dzień 1 lipca 2008 r., we wszystkich sektorach gospodarki z wyjątkiem sektora rybołówstwa oraz produkcji podstawowej produktów rolnych. W ramach tego środka z pomocy skorzystało ponad 2 000 przedsiębiorstw.
3. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ AUSTRIĘ
(24)
Podobnie jak na etapie przedzgłoszeniowym i etapie zgłoszenia, Austria w dalszym ciągu uważa, że środek na rzecz zakładów energochłonnych nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych i nie jest selektywny.
(25)
Austria uważa też, że nawet gdyby mechanizm wyłączenia stanowił pomoc państwa, można byłoby go w każdym razie uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym przez analogię do rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska, art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (11) oraz art. 17 dyrektywy Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (12) („dyrektywa w sprawie podatku energetycznego”) .
3.1. Zasoby państwowe i możliwość przypisania ich państwu
(26)
Jeżeli chodzi o zasoby państwowe, Austria jest zdania, że ustawa jest analogiczna do niemieckiej ustawy o energii ze źródeł odnawialnych (Erneuerbare-Energien-Gesetz), która w opinii Austrii nie wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych. Austria odsyła w tym względzie do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości w sprawie PreussenElektra (13).
(27)
W opinii Austrii mechanizmy wyłączenia ustanowione na mocy austriackiej ustawy o ekologicznej energii elektrycznej oraz na mocy niemieckiej ustawy o energii ze źródeł odnawialnych mają następujące cechy wspólne:
a)
w obu systemach dodatkowe koszty wynikające z taryfy gwarantowanej są ponoszone przez dostawców energii elektrycznej, którzy muszą kupować określoną część energii ze źródeł odnawialnych po ustalonej cenie;
b)
w obu systemach dostawcy energii elektrycznej nie mają obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej dla tych ze swoich klientów, którzy są zwolnieni z obowiązku odbioru ekologicznej energii elektrycznej;
c)
w obu systemach obowiązek kupowania ekologicznej energii elektrycznej od producentów jest nakładany na uczestników rynku, którzy nie działają w roli służb publicznych; ci uczestnicy rynku są uprawnieni na mocy prawa do obciążania dodatkowymi kosztami dostawców energii elektrycznej, przy czym obowiązki związane z zakupem i ceny zakupu są ustalane w ustawowo;
d)
w obu systemach organ regulacji sprawdza, czy nie ma miejsca nadmierna kompensacja na rzecz przedsiębiorstwa, które ma obowiązek zakupu ekologicznej energii elektrycznej od producentów.
(28)
W pkt 42-48 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania Komisja wyjaśniła, dlaczego i pod jakimi względami środek będący przedmiotem oceny jest porównywalny ze środkiem rozpatrywanym przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Essent (14). Austria podważa powyższe ustalenia z następujących powodów:
a)
OeMAG nie jest organem wyznaczonym przez państwo do poboru opłat. W tym kontekście Austria ponownie odsyła do przypadku Niemiec, gdzie jej zdaniem operatorzy sieci odgrywają dokładnie tę samą rolę, jaką odgrywa OeMAG;
b)
OeMAG jest przedsiębiorstwem prywatnym, a nie organem podlegającym prawu publicznemu, jak ma to miejsce w przypadku korporacji omówionych w wyrokach w sprawach Air France (15) i Salvat Père (16). Państwo nie ma uprawnień do powoływania członków zarządu lub rady nadzorczej ani nie ma żadnych uprawnień nadzorczych bądź prawa weta w odniesieniu do decyzji OeMAG. Państwo nie ma także żadnych uprawnień do przejmowania zadań OeMAG;
c)
wszelkie spory sądowe z udziałem OeMAG są rozstrzygane w sądach powszechnych;
d)
jedyna kontrola publiczna, jakiej podlega OeMAG, to audyt ex post przeprowadzany przez Austriacki Trybunał Obrachunkowy;
e)
budżet państwa nie pokrywa żadnych ewentualnych strat poniesionych przez OeMAG. Rola władz publicznych ogranicza się do ustalania cen zakupu i sprzedaży ekologicznej energii elektrycznej. Nie występuje zatem żadne obciążenie budżetu państwa, jak podnoszono w sprawach Sloman Neptun (17) i Pearle (18);
f)
E-Control GmbH nie ma żadnej swobody uznania w zakresie przyznawania wyłączenia na mocy sekcji 22c ustawy;
g)
mechanizm wyłączenia nie ma wpływu na całkowitą kwotę płaconą na rzecz OeMAG przez dostawców energii elektrycznej. Jedyna zmiana dotyczy podziału kwoty całkowitej na różne kategorie końcowych odbiorców energii elektrycznej.
3.2. Selektywność
(29)
Austria dowodzi, że wyłączenie dla zakładów energochłonnych nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie jest selektywne.
(30)
Zakłady energochłonne są zwolnione jedynie częściowo z finansowania pomocy udzielanej producentom ekologicznej energii elektrycznej. Muszą one dokonywać płatności wyrównawczej bezpośrednio na rzecz OeMAG wynoszącej 0,5 % wartości ich produkcji netto i tym samym w dalszym ciągu wnoszą wkład w finansowanie pomocy na produkcję ekologicznej energii elektrycznej.
(31)
Przywołując sprawę Adria-Wien Pipeline (19), Austria dowodzi, że środek nie jest ograniczony de iure do niektórych sektorów gospodarki ani nie jest de facto selektywny. Jednak nawet jeżeli istnieje selektywność prima facie, jest ona w każdym razie uzasadniona racjonalnymi przesłankami systemu.
(32)
Selektywność de iure: w ustawie o ekologicznej energii elektrycznej środek nie jest ograniczony do niektórych sektorów gospodarki bądź przedsiębiorstw o określonej wielkości, nie określa się również żadnych innych kryteriów selektywnych. Na poparcie swojego twierdzenia Austria argumentuje, że w orzecznictwie nic nie wskazuje, iż test selektywności dotyczący pomocy państwa zostaje spełniony tylko dlatego, że określono próg wartości produkcji netto. Ponadto Austria podkreśla, że środek nie jest ograniczony do konkretnych sektorów gospodarki bądź do przedsiębiorstw o określonej wielkości ani nie podlega żadnym innym kryteriom selektywnym: w ramach obowiązujących ustaleń tymczasowych środek dotyczy 19 różnych sektorów gospodarki i około 2 300 przedsiębiorstw. Dlatego też środek nie jest selektywny de iure.
(33)
Selektywność rzeczywista: według Austrii duża liczba sektorów gospodarki i przedsiębiorstw objętych mechanizmem wyłączenia oraz fakt, że środek ten nie jest ograniczony do niektórych sektorów gospodarki bądź przedsiębiorstw o określonej wielkości ani nie podlega żadnym innym kryteriom selektywnym, dowodzą, że środek jest de facto środkiem ogólnym. Stanowisko to potwierdza również sprawa Adria-Wien Pipeline. Zdaniem władz austriackich w sprawie tej Trybunał Sprawiedliwości rozpatrzył częściowy zwrot podatku energetycznego, który przyznano przedsiębiorstwom, w przypadku gdy podatek ten przekroczył 0,35 % wartości ich produkcji netto. Trybunał stwierdził, że „środki krajowe, które przewidują częściowy zwrot podatków energetycznych w odniesieniu do gazu ziemnego i energii elektrycznej, nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 92 Traktatu WE [obecnie art. 107 TFUE] … w przypadku gdy mają one zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw na terytorium danego kraju, niezależnie od ich działalności” (20).
(34)
Uzasadnienie na podstawie racjonalnych przesłanek systemu: w odniesieniu do struktury mechanizmu refinansowania i wyłączenia Austria jest zdania, że struktura różnicowania opłat jest analogiczna do struktury istniejącej w innych systemach finansowanych z podatków i opłat. W ramach różnicowania uwzględnia się możliwości przedsiębiorstw do ponoszenia dodatkowych opłat; różnicowanie jest zgodne z racjonalnymi przesłankami systemu i w konsekwencji nie stanowi pomocy państwa. Austria uważa, że stanowisko takie zostało przyjęte przez Komisję w dwóch wcześniejszych decyzjach w sprawie pomocy państwa (21).
(35)
Ponadto Austria podkreśla, że mechanizm wyłączenia nie zmniejsza korzyści środowiskowych wynikających z ustawy, jako że kwota pomocy na wspieranie produkcji ekologicznej energii elektrycznej nie ulega zmniejszeniu. Zmniejszenie opłat środowiskowych dla niektórych przedsiębiorstw jest jedynym sposobem stworzenia trwałego mechanizmu finansowania ekologicznej energii elektrycznej, koniecznego do zapewnienia wsparcia na rzecz odnawialnych źródeł energii.
3.3. Zgodność z rynkiem wewnętrznym
(36)
W kwestii zgodności z rynkiem wewnętrznym Austria twierdzi, że rozdział 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska można zastosować do mechanizmu wyłączenia poprzez analogię.
(37)
W rozdziale 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska (pkt 151-159) określa się wymogi dotyczące pomocy państwa przyznawanej w formie ulg lub zwolnień podatkowych w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska. Przewiduje się dwa rodzaje oceny. Po pierwsze, jeżeli pomoc w formie ulgi podatkowej lub zwolnienia podatkowej w odniesieniu do podatku na ochronę środowiska została zharmonizowana w ramach prawa wspólnotowego, środek jest uważany za zgodny z rynkiem wewnętrznym, pod warunkiem że beneficjenci odprowadzają podatek w wysokości równej co najmniej minimalnemu poziomowi podatku wspólnotowego określonemu w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego (22). Jeżeli środek obejmuje ulgi lub zwolnienia w odniesieniu do zharmonizowanych podatków na ochronę środowiska, które przekraczają wspomniane minimalne poziomy podatku lub ulgi bądź zwolnienia w odniesieniu do podatku na ochronę środowiska, które nie zostały zharmonizowane, państwo członkowskie musi przekazać szczegółowe informacje dotyczące konieczności i proporcjonalności środka.
(38)
Austria proponuje, aby zastosować przez analogię rozdział 4 wytycznych, który dotyczy pomocy w formie ulg lub zwolnień podatkowych w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska. Według argumentacji Austrii środek może być oceniony w szczególności przez analogię do przepisów dotyczących zharmonizowanych podatków na ochronę środowiska. Przy zastosowaniu tej podstawy prawnej mechanizm wyłączenia można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym, pod warunkiem że przedmiotowe przedsiębiorstwa w dalszym ciągu płaciłyby podatek na poziomie równym co najmniej minimalnemu poziomowi podatku określonemu w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego, tj. 0,50 EUR/MW h, co w rzeczywistości już ma miejsce. W konsekwencji dodatkowa pomoc w zakresie systemu taryfy gwarantowanej w formie częściowego zwolnienia z wnoszenia wpłat finansujących ten system można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jako że wpłaty, które wciąż należy odprowadzać na finansowanie wsparcia na rzecz produkcji ekologicznej energii elektrycznej, w dalszym ciągu funkcjonują jako dodatek do minimalnego podatku na energię elektryczną.
(39)
Austria uważa, że mechanizm wyłączenia prowadzi - co najmniej pośrednio - do zwiększenia poziomu ochrony środowiska. W związku z tym mechanizm wyłączenia jest konieczny w celu umożliwienia ogólnego wzrostu kwoty płaconej przez odbiorców energii elektrycznej za ekologiczna energię elektryczną.
(40)
Austria uzasadnia ten argument poprzez porównanie brzmienia pkt 152 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska i brzmienia art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (23). Po dokonaniu porównania brzmienia ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych w kilku wersjach językowych Austria dochodzi do wniosku, że art. 25 rozporządzenia ma szerszy zakres niż pkt 152 wytycznych: w przypadku ulg w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska, o których mowa w pkt 152 wytycznych, istnieje założenie, w postaci pełnej harmonizacji podatków energetycznych w obrębie prawa wspólnotowego, natomiast z art. 25 rozporządzenia jasno wynika, że ulgi w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska - na przykład ulgi w odniesieniu do opłat na energię elektryczną na mocy dyrektywy w sprawie podatku energetycznego (dyrektywa 2003/96/WE) - są możliwe, o ile spełniają one warunki określone w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego. Mechanizm wyłączenia dla zakładów energochłonnych w rzeczywistości zawiera wymogi dotyczące ulg podatkowych zawarte w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego. W konsekwencji w odniesieniu do zaproponowanego mechanizmu wyłączenia zastosowanie mają sposób rozumowania i oceny jak również elementy regulacji właściwe dla dyrektywy w sprawie podatku energetycznego oraz przepisów do niej się odnoszących (na przykład art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych). Zarówno mechanizm wyłączenia, jak i system przenoszenia kosztów na odbiorców energii spełniają warunki dyrektywy w sprawie podatku energetycznego, a zatem są uzasadnione na mocy art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych lub są zgodne z rynkiem wewnętrznym poprzez analogię do tego artykułu (24).
(41)
W tym kontekście Austria przypomina, że na etapie redagowania rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska pojawiły się głosy krytyczne ze strony państw członkowskich. Ponadto Austria powołuje się na „Wspólny dokument dotyczący rewizji wspólnotowych wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska oraz dyrektywy w sprawie podatku energetycznego” z dnia 7 grudnia 2006 r. (25). We wspólnym dokumencie wyraźnie stwierdzono, że państwa członkowskie potrzebują elastyczności, aby móc dokonywać uzasadnionego zróżnicowania. W charakterze i logice podatków i opłat na ochronę środowiska leży stosowanie wyłączeń lub zróżnicowanych stawek. Państwa członkowskie opowiedziały się tym samym za obszerną interpretacją wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska oraz ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych.
(42)
Wreszcie Austria przedstawia szczegółowy argument, że podobne systemy funkcjonują w innych państwach członkowskich i podkreśla, że ustawa w sprawie ekologicznej energii elektrycznej jest w dużym stopniu porównywalna z niemiecką ustawą o energii ze źródeł odnawialnych. Jako że zakłady energochłonne w Austrii konkurują z przedsiębiorstwami w innych państwach członkowskich (na przykład w Niemczech) oraz poza obszarem UE, mechanizm wyłączenia ma zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania, aby austriackie zakłady nie znajdowały się na niekorzystnej pozycji w ramach konkurencji międzynarodowej.
4. UWAGI STRON TRZECICH
(43)
Uwagi dotyczące wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przedstawiła Austriacka Izba Pracownicza. Organizacja ta, która liczy 3,2 miliona członków, jest zdania, że system finansowania ustawy w sprawie ekologicznej energii elektrycznej obejmuje pomoc państwa. Ponadto nie zgadza się z poglądem Austrii, że mechanizm wyłączenia dla dużych odbiorców energii elektrycznej jest zgodny z prawem w zakresie pomocy państwa. Mechanizm nakłada dodatkowe obciążenia na małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) i gospodarstwa domowe, które są zobowiązane do opłacania dodatkowych kosztów ekologicznej energii, mimo że nie są jej głównymi odbiorcami. To może prowadzić do zakłócenia konkurencji kosztem MŚP.
(44)
Austriacka Izba Pracownicza odesłała do decyzji Komisji z dnia 4 lipca 2006 r., w której Komisja stwierdziła, że taryfy gwarantowane stanowią pomoc państwa (26). Ponieważ ramy prawne regulujące taryfy gwarantowane nie zmieniły się od tego czasu, system wsparcia przewidziany na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej z 2008 r. w dalszym ciągu stanowi pomoc państwa. Izba zastanawia się zatem, jak Austria może obecnie reprezentować stanowisko różniące się od tego, które zajęła, gdy zgłaszała poprzednią wersję ustawy.
(45)
Izba nie zgodziła się z Austrią, że zwolnienie dużych odbiorców z obowiązku zakupu, co przewiduje się w ustawie, należy postrzegać w takim samym świetle, jak pułapy podatków energetycznych. Powołując się na wcześniejszą decyzję Komisji zatwierdzającą pułap podatków energetycznych, Austria w sposób niedopuszczalny wnioskuje o zezwolenie także dla mechanizmu wyłączenia na korzyść dużych odbiorców prądu. Izba uznała, że analogia nie jest uzasadniona.
(46)
Pułap podatków energetycznych stanowił pomoc państwa przyznawaną w ramach systemu podatkowego, której celem była, przynajmniej pośrednio, lepsza ochrona środowiska, podczas gdy zwolnienie z obowiązku zakupu dla zakładów energochłonnych nie miało żadnego celu środowiskowego i nie mogło być podciągnięte pod wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska.
(47)
Ponieważ w ustawie przewidziano konkretnie zwolnienie dużych odbiorców z takiego obowiązku zakupu, przepis ten nie może być uznany za ulgę lub zwolnienie w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska w rozumieniu rozdziału 4 wytycznych.
(48)
Ponadto nawet gdyby rozdział 4 mógł być zastosowany przez analogię, mechanizm wyłączenia nie byłby zgodny z przedmiotowymi przepisami z następujących powodów. Okres stosowania środka nie jest ograniczony do 10 lat. Ponadto w aktualnych warunkach rynkowych elastyczność cenowa była wystarczająca, aby zagwarantować, że każdy potencjalny wzrost kosztów produkcji w danych sektorach gospodarki (na przykład w sektorze przemysłu papierniczego i stalowego) może być przełożony na odbiorców. Tym samym mechanizm wyłączenia nie spełnia warunku określonego w pkt 158 lit. c) wytycznych.
(49)
Wyłączenie nie jest proporcjonalne, ponieważ odbiorcy energochłonni nie muszą nabywać ekologicznej energii elektrycznej, tak więc zbliżenie cen alternatywnych form energii ku poziomowi rynkowemu mogło się opóźnić. MŚP i gospodarstwa domowe same musiałyby płacić dodatkowe koszty produkcji ekologicznej energii elektrycznej, pomimo zużywania jedynie niewielkich ilości energii. W konsekwencji mechanizm wyłączenia nie spełnia także warunku określonego w pkt 159 lit. a) wytycznych.
(50)
Nie istnieją żadne umowy w rodzaju tych, o których mowa w pkt 159 lit. c) wytycznych, na mocy których odbiorcy znacznych ilości energii sami zobowiązywali się do osiągnięcia celów ustawy. Wreszcie mechanizm wyłączenia na rzecz dużych odbiorców nie przyczynia się do zwiększenia efektywności energetycznej ani do wykorzystania energii w sposób przyjazny środowisku; wprost przeciwnie, wyłączył tych odbiorców z uczestnictwa w realizacji celów UE w zakresie ochrony środowiska.
(51)
W związku z powyższym § 22 ustawy zawiera środek pomocy operacyjnej sui generis, który nie przynosi żadnych korzyści dla środowiska i nie wchodzi w zakres wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska. Pomocy tej nie należy aprobować, ponieważ nie jest ograniczona w czasie i nie planuje się jej zmniejszania z upływem czasu oraz ponieważ zakłóca ona konkurencję głównie kosztem MŚP.
5. OCENA
(52)
Komisja przeanalizowała zgłoszony środek w świetle art. 107 i następnych TFUE oraz art. 61 i następnych Porozumienia EOG (27).
(53)
Komisja podkreśla przede wszystkim, że zgłoszony akt prawny zawiera dwa oddzielne środki, z których oba zostały rozpatrzone pod kątem przepisów dotyczących pomocy państwa w ramach decyzji Komisji w sprawie wszczęcia postępowania z dnia 22 lipca 2009 r. (28). W ustawie przewiduje się pomoc w formie taryfy gwarantowanej na rzecz producentów ekologicznej energii elektrycznej. Ustawa zawiera również przepis, na mocy którego zakłady energochłonne mogą - pod pewnymi warunkami - być częściowo zwolnione z obowiązku zapłaty cen według taryfy gwarantowanej. W decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. Komisja wyraziła zgodę na stosowanie taryf gwarantowanych na rzecz producentów ekologicznej energii elektrycznej jako pomocy państwa zgodnej z rynkiem wewnętrznym, jednak jednocześnie wyraziła wątpliwości, czy mechanizm wyłączenia jest zgodny z przepisami dotyczącymi pomocy państwa. W konsekwencji Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do tego aspektu ustawy. W decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. Komisja zatwierdziła wprawdzie pomoc dla producentów ekologicznej energii elektrycznej jako pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym, nie zajęła jednak ostatecznego stanowiska w kwestii tego, czy zwolnienie zakładów energochłonnych z obowiązku zakupu stanowi pomoc państwa, a jeżeli tak, czy ten mechanizm wyłączenia jest zgodny z przepisami dotyczącymi pomocy państwa. Kwestie te zostały przeanalizowane w formalnym postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym niniejszą decyzję. Jednakże jak wyjaśniono poniżej, ujęte w decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. zakwalifikowanie środków przekazywanych za pośrednictwem OeMAG producentom ekologicznej energii elektrycznej jako zasoby państwowe, ma istotne znaczenie dla ustalenia obecności zasobów państwowych w mechanizmie, w ramach którego zakłady energochłonne są wyłączone z przekazywania wpłat na poczet tych zasobów.
5.1. Obecność pomocy państwa
(54)
Środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli: po pierwsze, beneficjenci uzyskują korzyść dzięki niemu; po drugie, jest finansowany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; po trzecie, sprzyja wybranym przedsiębiorstwom lub wybranym sektorom gospodarki; i po czwarte, może mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i może zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji na rynku wewnętrznym.
5.1.1. Korzyść
(55)
W przypadku gdy ewentualna korzyść wynika ze zwolnienia lub częściowego zwolnienia z opłaty ustawowej, rozstrzygnięcia wymaga jedynie kwestia, czy w ramach konkretnego ustawowego programu środek pomocy państwa sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami będącymi w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej w świetle celu realizowanego w ramach przedmiotowego środka (29).
(56)
W omawianym przypadku celem przedmiotowego środka jest pozyskiwanie wpływów od odbiorców energii elektrycznej w celu finansowania produkcji ekologicznej energii elektrycznej. Zakłady energochłonne są w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, jak wszyscy pozostali odbiorcy energii elektrycznej, jako że wszyscy zużywają energię elektryczną i kupują ją od dostawców energii elektrycznej, którzy z kolei mają obowiązek zakupu określonej ilości ekologicznej energii elektrycznej po cenie ustalonej na mocy obowiązującego ustawodawstwa (cena rozliczeniowa (Verrechnungspreis)). Gdyby nie było mechanizmu wyłączenia, zakłady energochłonne musiałyby płacić swoim dostawcom energii elektrycznej dodatkowe koszty ekologicznej energii elektrycznej wykazywane na rachunku za energię. W ten sposób dostawcy energii elektrycznej przenoszą dalej dodatkowe koszty wynikające z nałożonego na nich obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej od centrum rozliczeniowego. Pozostali odbiorcy energii elektrycznej, którzy znajdują się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, jako że wszyscy oni zakupują energię elektryczną, nie mają powyższej możliwości. W konsekwencji mechanizm wyłączenia faworyzuje zakłady energochłonne w porównaniu z wszystkimi pozostałymi odbiorcami energii elektrycznej.
(57)
Na podstawie wyłączenia przyznanego przez E-Control GmbH zakłady energochłonne mają jednak prawo do wnioskowania o niedostarczanie im ekologicznej energii elektrycznej, a dostawców energii elektrycznej obowiązuje ustawowy zakaz przenoszenia na przedsiębiorstwa objęte wyłączeniem jakichkolwiek kosztów, które ponoszą oni w rezultacie spoczywającego na nich obowiązku kupowania ekologicznej energii elektrycznej od centrum rozliczeniowego. W zamian za to zakłady energochłonne odprowadzają na rzecz centrum ekwiwalent wynoszący 0,5 % wartości ich produkcji netto.
(58)
W związku z powyższym mechanizm wyłączenia prowadzi do tego, że ustalony zostaje określony pułap wpłat, jakie zakłady energochłonne uiszczają na rzecz centrum. Zakłady energochłonne są więc częściowo zwolnione, na mocy prawa, z opłaty, którą musiałyby ponosić w normalnych warunkach rynkowych. Z tego wynika, że przedsiębiorstwa, które mogą skorzystać z mechanizmu wyłączenia, uzyskują określoną korzyść.
(59)
Według Austrii całkowita kwota pomocy może sięgać 44 milionów EUR w ujęciu rocznym (30). Przedmiotowy środek stanowi zatem korzyść dla zakładów energochłonnych.
5.1.2. Zasoby państwowe i możliwość przypisania ich państwu
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem korzyść można sklasyfikować jako pomoc państwa na mocy art. 107 ust. 1 TFUE jedynie wówczas, gdy jest udzielana bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych, a wykorzystanie tych zasobów jest powiązane z państwem (31).
(60)
W tym względzie Austria przedstawia dwojaką argumentację. Po pierwsze, środki będące we władaniu OeMAG nie są zasobami państwowymi. Po drugie, nawet jeżeli środki będące we władaniu OeMAG byłyby zasobami państwowymi, zmniejszenie przychodów OeMAG w wyniku mechanizmu wyłączenia nie powoduje zmniejszenia zasobów państwowych, na poziomie poniżej OeMAG (tj. na poziomie odbiorców energochłonnych i dystrybutorów energii elektrycznej) nie występuje udział państwa.
(61)
Komisja zauważa, że mechanizm wyłączenia dla zakładów energochłonnych powoduje zmniejszenie przychodów centrum rozliczeniowego - OeMAG - jako że dostawcy energii elektrycznej nie mają obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej dla zakładów energochłonnych, które uzyskały zwolnienie, a bezpośrednia płatność dokonywana przez zakłady energochłonne na rzecz OeMAG jest niższa niż kwota, jaką centrum rozliczeniowe OeMAG otrzymałoby w przypadku, gdyby zakładom energochłonnym nie udzielono zwolnienia.
(62)
W konsekwencji Komisja musi ustalić, czy zasoby znajdujące się we władaniu centrum rozliczeniowego, tj. OeMAG, są zasobami państwowymi na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej. Jeżeli tak jest, to analizowany środek prowadzi do zmniejszenia dochodów państwa i tym samym jest finansowany przy użyciu zasobów państwowych.
(63)
W sprawie Essent (32) firmie SEP, przedsiębiorstwu będącemu własnością kilku niderlandzkich producentów energii elektrycznej, państwo powierzyło obowiązek o charakterze służby publicznej polegający na pobieraniu opłat nałożonych na użytkowników sieci energetycznej. Na mocy prawa umożliwiono SEP wykorzystywanie wpływów z dopłaty jedynie na ustawowo określone cele, tj. na wyrównanie kosztów własnych poniesionych przez przedsiębiorstwa energetyczne w kontekście liberalizacji rynku energii elektrycznej.
(64)
Trybunału Sprawiedliwości ustalił, że dopłaty pobierane przez SEP stanowią zasoby państwowe, ponieważ spełnione zostały następujące warunki:
a)
dopłata taryfowa była obciążeniem nakładanym na podmioty prywatne na mocy aktu prawnego wydanego przez organ publiczny (pkt 47-66 wyroku);
b)
państwo powierzyło SEP zadanie świadczenia usługi w ogólnym interesie, a mianowicie zadanie poboru opłaty (pkt 68);
c)
SEP nie było uprawnione do wykorzystywania wpływów z poboru opłaty na cele inne niż cele przewidziane prawem i było ściśle monitorowane w ramach realizacji swojego zadania (pkt 69).
(65)
W wyroku stwierdzono wyraźnie, że analizowany środek różni się od środka rozpatrywanego w sprawie PreussenElektra, ponieważ w tamtym przypadku „przedsiębiorstwa nie były powoływane przez państwo do zarządzania zasobami państwowymi, ale były zobligowane do zakupu za własne środki finansowe” (33). W związku z tym w swojej decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. Komisja stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie OeMAG zostało stworzone przez państwo austriackie i od niego uzyskało licencję na działalność, a na mocy dokumentów założycielskich centrum powierzono zadanie administrowania zasobami przeznaczonymi na wspieranie ekologicznej energii elektrycznej. Komisja stwierdziła, iż fakt, że OeMAG jest podmiotem prywatnym, nie wystarcza, aby wykazać, że środek nie obejmuje pomocy państwa. W szczególności Komisja stwierdziła, że zgłoszony środek nie jest porównywalny z programem opisanym w sprawie PreussenElektra. W sprawie PreussenElektra ramy prawne regulowały jedynie relacje między przedsiębiorstwami prywatnymi, bez zaangażowania jakiegokolwiek organu pośredniego, podczas gdy na mocy austriackiej ustawy o ekologicznej energii elektrycznej zadanie poboru i rozdziału środków przeznaczonych na produkcję ekologicznej energii elektrycznej powierzono centrum rozliczeniowemu OeMAG.
(66)
Trybunał odróżnił również tę sprawę od spraw Pearle i PreussenElektra: w sprawie Pearle wykorzystanie środków pobieranych przez wyspecjalizowany organ nie było określone przez władze publiczne, lecz wykorzystywane w ramach prywatnej kampanii reklamowej. W sprawie PreussenElektra prywatne przedsiębiorstwa energetyczne wykorzystywały na zakup ekologicznej energii elektrycznej po ustalonej cenie własne zasoby, nie zaś wpływy z opłaty pobieranej w imieniu państwa (pkt 72-74).
(67)
Dlatego też Komisja musi ocenić, czy w przedmiotowej sprawie centrum OeMAG zostało wyznaczone przez państwo do poboru opłaty i administrowania nią, jak to było w przypadku SEP, czy raczej centrum wykorzystuje własne środki, jak to miało miejsce w sprawie PreussenElektra (34).
(68)
Obecność opłaty: Po pierwsze, Komisja musi ustalić, czy środki pobierane przez OeMAG są opłatą. Komisja zauważa, że w § 10 i 19 ustawy o ekologicznej energii elektrycznej przewiduje się wymóg, aby dostawcy energii elektrycznej kupowali pewną ilość ekologicznej energii elektrycznej po cenie wyższej niż cena rynkowa, zwanej „ceną rozliczeniową” (Verrechnungspreis). W § 22b ustawy stwierdza się, że poziom ceny rozliczeniowej jest ustalany corocznie przez Federalnego Ministra Gospodarki i Pracy; w § 22b ustawy określa się wartości stanowiące normy. Z tego powodu różnica między rynkową ceną za energię elektryczną a ceną rozliczeniową, ustalaną na mocy aktu prawnego wydanego przez organ publiczny, stanowi opłatę z tytułu energii elektrycznej. W omawianym przypadku opłata ta nie jest przekazywana innym uczestnikom rynku prowadzącym zwykłą działalność komercyjną, jak to miało miejsce w sprawie PreussenElektra, co skłoniło Trybunał do stwierdzenia, że nie były tu zaangażowane żadne zasoby państwowe. Co więcej, w omawianym przypadku płatności są odprowadzane do organu, któremu powierzono konkretne zadanie poboru i rozdziału tych środków wyłącznie na cele służące interesowi publicznemu.
(69)
Wyznaczenie podmiotu prywatnego do poboru opłaty i administrowania nią: W ustawie przewiduje się, że opłata ma być pobierana nie przez państwo, ale przez jednostkę prawną posiadającą koncesję na działalność w charakterze centrum rozliczeniowego. Koncesję na działalność w charakterze centrum rozliczeniowego na terenie całej Austrii posiada obecnie OeMAG. Na mocy koncesji OeMAG realizuje usługę gospodarczą leżącą w powszechnym interesie, polegającą na poborze opłaty w formie ceny rozliczeniowej od wszystkich dostawców energii elektrycznej.
(70)
Dostawcy energii elektrycznej na ogół mogą przenosić tę opłatę na odbiorców energii elektrycznej; z ekonomicznego punktu widzenia można założyć, że zazwyczaj tak czynią. Jednak w ustawie zabrania się im przenoszenia tej opłaty na zakłady energochłonne, które zgodnie z § 22c ustawy zostały zwolnione z obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej.
(71)
Komisja konkluduje, że państwo powierzyło centrum OeMAG świadczenie usługi gospodarczej leżącej w powszechnym interesie, mianowicie pobór opłaty i administrowanie nią.
(72)
Kontrola nad środkami i wykorzystanie ich do celów określonych w ustawie: Komisja stwierdza, że na podstawie § 23 ustawy centrum OeMAG przechowuje wpływy z ceny rozliczeniowej na specjalnym rachunku bankowym. Środki wpływające na ten rachunek mogą być wykorzystywane jedynie do kupowania ekologicznej energii elektrycznej. OeMAG musi w dowolnym momencie udostępniać Federalnemu Ministrowi Gospodarki i Pracy lub austriackiemu Trybunałowi Rozrachunkowemu wszelkie dokumenty dotyczące tego rachunku. Bez względu na strukturę własnościową OeMAG, w § 15 ustawy przewiduje się dodatkowy wymóg, aby Trybunał Obrachunkowy przeprowadzał w OeMAG audyty ex post.
(73)
Komisja stwierdza w związku z powyższym, że OeMAG musi wykorzystywać środki na cele określone ustawowo, a państwo ma ścisłą kontrolę nad ich wykorzystaniem.
(74)
Zgodnie z orzecznictwem w sprawach Essent i Steinike Komisja stwierdza, że środki pobierane i administrowane przez OeMAG są zasobami państwowymi.
(75)
Austria przedstawiła szereg argumentów dowodzących, dlaczego sytuacja OeMAG jest porównywalna z sytuacją opisaną w sprawie PreussenElektra, a nie z sytuacją opisaną w sprawie Essent. W kolejnych motywach wykazane zostanie, że w wyniku dokładniejszej kontroli argumenty te nie dają się obronić.
(76)
Po pierwsze, Komisja zauważa, że Austria porównuje ustawę o ekologicznej energii elektrycznej do niemieckiej ustawy o energii ze źródeł odnawialnych, w jej poprzednim i obecnym brzmieniu, cytując wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie PreussenElektra (35). Jednak porównanie to nie jest stosowne w przedmiotowej kwestii. W niniejszej Decyzji Komisja analizuje tylko proponowany środek, a nie dokonuje oceny niemieckiego czy też innego podobnego prawodawstwa, ponieważ każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie. W odniesieniu do przedstawionych argumentów należy zauważyć, że prawodawstwo austriackie istotnie się różni od niemieckiej ustawy, którą rozpatrywano w sprawie PreussenElektra. W wyroku PreussenElektra Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że jedynie korzyści przyznane bezpośrednio przez państwo lub przez podmiot prywatny wyznaczony lub utworzony przez państwo mogły obejmować zasoby państwowe. Trybunał następnie stwierdził, że obowiązek zakupu energii elektrycznej nałożony na prywatne przedsiębiorstwa zajmujące się dostawą energii elektrycznej nie wiąże się z żadnym bezpośrednim lub pośrednim przeniesieniem zasobów państwowych. Zgłoszony tu program nie jest więc identyczny z programem rozpatrywanym w sprawie PreussenElektra. Jak stwierdzono w decyzji z dnia 22 lipca 2009 r., Komisja przyjmuje pogląd, że program austriacki wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych. Program austriacki różni się od niemieckiego o tyle, że uwzględnia się w nim organ pośredniczący, taki jak OeMAG, który jest wyznaczony przez państwo, a państwo monitoruje i kontroluje pobór i rozdział zasobów administrowanych przez ten organ. Komisja ustaliła też, że program austriacki mógłby umożliwiać dokonywanie bezpośrednich płatności państwa na rzecz OeMAG.
(77)
W odniesieniu do niemieckiej ustawy o energii ze źródeł odnawialnych w jej obecnym brzmieniu należy zauważyć, że środek ten nie jest przedmiotem niniejszej decyzji; Komisja nie dokonała jeszcze jego oceny i w związku z tym nie może szczegółowo analizować ewentualnej analogii pomiędzy austriacką ustawą o ekologicznej energii elektrycznej a niemiecką ustawą o energii ze źródeł odnawialnych w jej obecnym brzmieniu.
(78)
Ponadto Austria dowodzi, że OeMAG jest przedsiębiorstwem prywatnym, a nie organem podlegającym prawu publicznemu, jak korporacje, które były omawiane w orzeczeniach w sprawach Air France i Salvat Père. Władze austriackie mogą sprawować kontrolę nad OeMAG jedynie poprzez sprawdzanie ex post dokumentów księgowych przedsiębiorstwa i wycofanie koncesji.
(79)
Komisja podkreśla w tym kontekście, że z wyroku w sprawie Essen jasno wynika, że w przypadku gdy państwo wyznacza organ do poboru opłaty i administrowania wpływami z niej, nie ma konieczności dokonywania rozróżnienia w zależności od tego, czy organ ten jest organem publicznym czy prywatnym. W swoich ustaleniach Trybunał nie wskazywał, czy SEP jest przedsiębiorstwem państwowym czy prywatnym; oznacza to, że fakt ten nie miał znaczenia dla wydanego wyroku. Jest to zbieżne z pkt 106 wniosków rzecznika generalnego Mengozziego w sprawie Essent i z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Steinike (36).
(80)
W związku z powyższym fakt, że OeMAG jest przedsiębiorstwem kontrolowanym przez podmioty prywatne, nie wyklucza obecności zasobów państwowych. Decydującą kwestią jest to, czy przedsiębiorstwo to zostało wyznaczone przez państwo do poboru opłaty i administrowania nią.
(81)
Austria dowodzi dalej, że budżet państwa nie pokrywa żadnych strat, które mogą być ponoszone przez OeMAG, i że rola władz publicznych ogranicza się do ustalenia cen zakupu i sprzedaży energii ze źródeł odnawialnych; nie ma więc obciążenia dla budżetu państwa podobnego do obciążenia, jakie wystąpiło w sprawach Sloman Neptun i Pearle.
(82)
Komisja zauważa, że w sprawie Essent wykazano, iż pieniądze będące w dyspozycji podmiotu prywatnego, który został wyznaczony przez państwo do poboru opłaty i administrowania nią, były zasobami państwowymi. Analogicznie zmniejszenie poziomu opłaty uiszczanej przez niektóre przedsiębiorstwa podlegające obowiązkowi wniesienia tej opłaty wystarcza, aby stanowić obciążenie dla państwa.
(83)
W odniesieniu do argumentu Austrii, że E-Control nie dysponuje żadną swobodą uznania w zakresie zwalniania zakładów energochłonnych z obowiązku zakupu, Komisja podkreśla, że - zgodnie z wyjaśnieniami rzecznika generalnego Mengozziego w pkt 109 jego opinii w sprawie Essent - fakt, iż podmiot wyznaczony do poboru opłaty i administrowania nią nie dysponuje żadną swobodą uznania, nie ma znaczenia dla kwestii, czy dane środki są zasobami państwowymi.
(84)
Ostatnim argumentem Austrii jest to, że mechanizm wyłączenia nie ma wpływu na całkowitą kwotę pieniędzy, jaką dostawcy energii elektrycznej płacą do OeMAG, a zmianie ulega jedynie rozkład kwoty całkowitej między różne kategorie końcowych odbiorców energii elektrycznej; Komisja zauważa, że fakt, iż utrata dochodów państwa może być zrekompensowana wzrostem dochodów państwa z innych źródeł nie ma żadnego wpływu na kwestię, czy użyte są zasoby państwa. Decydujące znaczenie ma fakt, że dane przedsiębiorstwo uzyskuje korzyść oraz że ta korzyść powoduje zmniejszenie dochodów, jakie od tego przedsiębiorstwa otrzymuje państwo. Jest oczywiste, że ostatecznie państwo będzie musiało znaleźć inne źródła dochodów w celu pokrycia tego niedoboru.
(85)
Komisja stwierdza, że fakty w przedmiotowej sprawie odpowiadają faktom rozpatrywanym w sprawach Essent i Steinike: wszystkie warunki na obecność zasobów państwowych określone w sprawach Essent i Steinike są spełnione. Środek będący przedmiotem oceny jest zatem finansowany przy użyciu zasobów państwowych.
(86)
Wykorzystanie środków finansowych będących pod kontrolą OeMAG jest uregulowane na mocy prawa, mianowicie ustawą o ekologicznej energii elektrycznej. Dlatego też wykorzystanie środków finansowych jest powiązane z państwem.
(87)
Z powyższych ustaleń wynika, że mechanizm wyłączenia prowadzi do utraty zasobów państwowych i jest powiązany z państwem.
5.1.3. Selektywność środka pomocy
(88)
Komisja podkreśla, że nawet jeżeli teoretycznie środek mógłby wydawać się neutralny w kontekście przedsiębiorstw i sektorów gospodarczych, może on być mimo to selektywny w praktyce.
(89)
Austria twierdzi, że mechanizm wyłączenia nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie jest selektywny: jest ogólnym środkiem dostępnym dla wszystkich przedsiębiorstw i sektorów. Po pierwsze, Austria dowodzi, że próg 0,5 % w zgłoszonym programie nie nakłada żadnych ograniczeń w odniesieniu do konkretnych sektorów przemysłu, wielkości przedsiębiorstw czy innych kryteriów selektywnych (37). Po drugie, Austria ustaliła, że środek faktycznie dotyczy 2 300 przedsiębiorstw w 19 różnych sektorach; Austria stwierdza, że to pokazuje, iż środek jest faktycznie dostępny dla wszelkich przedsiębiorstw i sektorów gospodarki.
(90)
Środek jest selektywny, jeżeli sprzyja tylko niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Nie jest selektywny, jeżeli dotyczy wszelkich przedsiębiorstw na terenie państwa, niezależnie od działalności przez nie prowadzonej.
(91)
Komisja uważa, że fakt istnienia progu jedynie na poziomie 0,5 % nie wystarcza, aby zakwalifikować zgłoszony program jako środek ogólny. Wręcz przeciwnie - Komisja uważa, że wskutek istnienia progu nie wszystkie przedsiębiorstwa na terenie państwa mogą skorzystać ze zgłoszonego środka.
(92)
Austria twierdzi, że zgłoszony program jest zarezerwowany dla przedsiębiorstw, których koszty wzrastają o ponad 0,5 % wartości ich produkcji netto w wyniku uiszczonej przez nie wpłaty na wsparcie ekologicznej energii elektrycznej. Komisja zauważa, że te warunki są bardzo podobne do wymogów określonych w definicji „zakładu energochłonnego” zawartej w art. 17 ust. 1 lit. a) dyrektywy w sprawie podatku energetycznego (38). Austria twierdzi, że istnienie progu 0,5 % nie wystarcza, aby uznać zgłoszony środek za selektywny. Zdaniem Austrii wniosek ten potwierdzony jest wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Adria-Wien Pipeline. W wyroku tym Trybunał musiał rozważyć częściowy zwrot podatku energetycznego, który był przyznawany firmom, jeżeli podatek przekroczył 0,35 % wartości ich produkcji netto. Trybunał postanowił, że „środki krajowe, które przewidują zwrot podatków energetycznych w odniesieniu do gazu ziemnego i energii elektrycznej nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 92 Traktatu WE [obecnie art. 107 TFUE] … w przypadku gdy mają one zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw na terytorium danego kraju, niezależnie od ich działalności” (39).
(93)
Komisja uważa jednak, że w analizowanej sprawie wyrok nie wyklucza stwierdzenia selektywności w odniesieniu do progu 0,5 %. Wyrok był orzeczeniem w trybie prejudycjalnym, wydanym w odpowiedzi na wniosek sądu austriackiego, który zastanawiał się nad istniejącym programem zwrotów podatku energetycznego. Sąd austriacki zgłosił dwie kwestie. Po pierwsze, zapytał, czy fakt, że w ramach istniejącego programu zwrot podatku jest przyznawany jedynie przedsiębiorstwom zajmującym się produkcją towarów, oznacza, iż zwrot jest selektywny. Po drugie, zadał hipotetyczne pytanie, jak Trybunał oceniłby zwrot podatku, który nie ograniczałby się do przedsiębiorstw zajmujących się głównie produkcją towarów, ale stosowany byłby do wszystkich przedsiębiorstw, niezależnie od rodzaju ich działalności.
(94)
W odpowiedzi na pierwsze pytanie Trybunał stwierdził, że ograniczenie zwrotu podatku do producentów powoduje, że środek staje się selektywny. Biorąc pod uwagę hipotetyczny charakter drugiego pytania, tj. jak Trybunał oceniłby zwrot podatku dostępny dla wszelkich sektorów gospodarki, Trybunał odpowiedział w dość ogólny sposób. Stwierdził, że środek jest selektywny, jeżeli sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, a nie jest selektywny, jeżeli przynosi korzyści wszystkim przedsiębiorstwom na terytorium państwa bez żadnych wyjątków (40). Trybunał stwierdził, że środki krajowe nie stanowią pomocy państwa, „jeżeli mają zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw na terenie państwa, niezależnie od rodzaju ich działalności” (41). Trybunał nie wskazał, czy można uznać, że środek podlegający progowi 0,35 % ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw. Zwrócił na to uwagę rzecznik generalny Jacobs w swojej opinii wyrażonej w kolejnej sprawie rozpatrywanej przez Trybunał: „skutki stosowania progu 0,35 % nie zostały zbadane przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Adria-Wien” (42). Trybunał nie musiał rozstrzygać, czy sam mechanizm wyłączenia (tj. bez ograniczenia go do przedsiębiorstw zajmujących się głównie produkcją towarów) jest w rzeczywistości selektywny. Dlatego Trybunał nie wykluczył możliwości, że próg 0,35 % może być selektywny, jeżeli w praktyce skutkuje tym, że środek nie jest dostępny dla wszystkich przedsiębiorstw na terenie danego państwa.
(95)
W istocie Komisja przyjmuje pogląd, że Trybunał dał pewne wskazówki, iż taki próg może być selektywny, nawet jeżeli środek jest dostępny dla wielu różnych sektorów. W odpowiedzi na drugie pytanie Trybunał stwierdził przede wszystkim, że „ani duża liczba kwalifikujących się przedsiębiorstw ani różnorodność i wielkość sektorów, do których należą przedsiębiorstwa, nie dają podstaw do stwierdzenia, że inicjatywa państwa stanowi ogólny środek polityki gospodarczej” (43). Zgodnie z orzecznictwem wiele środków, które nie dotyczą konkretnych sektorów, można uznać za selektywne, jeśli w rzeczywistości nie są dostępne dla wszystkich przedsiębiorstw na terenie państwa (44). Oznacza to, że nawet środki, które są dostępne dla wszystkich sektorów, mogą zostać uznane za selektywne ze względu na to, że w rzeczywistości nie są dostępne dla wszystkich przedsiębiorstw na danym terytorium.
(96)
Pogląd ten jest również odzwierciedlony w decyzji Komisji dotyczącej zwrotu austriackiego podatku energetycznego (45). Po wyroku Trybunału Sprawiedliwości, który właśnie został omówiony, Austria rozszerzyła środek, tak aby swoim zakresem obejmował on przedsiębiorstwa ze wszystkich sektorów. Oceniając zmieniony program, Komisja stwierdziła jednak, że środek ten nadal jest selektywny, ponieważ nawet jeśli - formalnie rzecz biorąc - zwrot podatku był dostępny dla wszystkich przedsiębiorstw, w praktyce jedynymi przedsiębiorstwami, które mogły z niego korzystać, były przedsiębiorstwa, które zużywają dużo energii w stosunku do wartości ich produkcji netto (46). Komisja stwierdziła, że zwrot podatku stanowi pomoc państwa niezgodną z prawem (tj. niezgłoszoną) i jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym (47).
(97)
Skutki decyzji Komisji doprowadziły następnie do tego, że austriacki sąd administracyjny wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie w trybie prejudycjalnym (48). Pytania postawione przez sąd austriacki odnosiły się do zakresu skutków, jakie powoduje fakt nielegalności zwrotu podatku, a Trybunał Sprawiedliwości nie poruszył ponownie kwestii selektywności. Kwestia ta została jednak omówiona przez rzecznika generalnego. W swojej opinii stwierdza on, że „jak podkreśla Komisja, przyznanie zwrotu jedynie przedsiębiorstwom usługowym (oprócz przedsiębiorstw produkcyjnych) niewykluczonym przez próg 0,35 % po prostu powiększyłoby krąg beneficjentów pomocy. Nie pozbawiłoby jednak to pomocy jej skutków, ponieważ kryterium selektywności pozostałoby w mocy” (49). Przyjął również pogląd, że „rozumowanie Komisji w decyzji z 2004 r. jest przekonujące w odniesieniu do selektywnego charakteru progu 0,35 % w zmienionym programie” (50).
(98)
Komisja stwierdza, że próg 0,5 % rozpatrywany w obecnej sprawie jest kryterium selektywnym, które ogranicza odbiorców korzyści ze zgłoszonego środka do przedsiębiorstw energochłonnych i wyklucza przedsiębiorstwa, które nie są energochłonne. Niezależnie od liczby kwalifikujących się sektorów istnienie progu oznacza, że nie wszystkie przedsiębiorstwa na terenie państwa mogą korzystać ze zgłoszonego środka. W konsekwencji istnienie progu sprawia, że zgłoszony środek jest selektywny.
(99)
Komisja zauważa również, że aby kwalifikować się do ocenianego mechanizmu wyłączenia, przedsiębiorstwa muszą kwalifikować się do zwrotu podatku energetycznego na mocy austriackiej ustawy o zwrocie podatku energetycznego, która była przedmiotem decyzji Komisji w sprawie austriackiego zwrotu podatku energetycznego (C-33/2003). W konsekwencji rozumowanie Komisji ujęte we wspomnianej decyzji ma zastosowanie do obecnej sprawy mutatis mutandis.
(100)
Jeżeli chodzi o drugą linię argumentacji Austrii, Komisja stwierdza, że zgłoszony środek jest selektywny również dlatego, że w praktyce skupia się przede wszystkim na ograniczonej liczbie przedsiębiorstw działających w dziedzinie produkcji pewnych towarów energochłonnych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości środek należy analizować nie w odniesieniu do jego przyczyn lub celów, ale w odniesieniu do jego skutków (51). Oznacza to, że nawet jeżeli formalnie środek jest dostępny dla wszystkich sektorów i wszystkich przedsiębiorstw, wciąż może być uznany za selektywny, jeśli nie jest w praktyce dostępny dla wszystkich przedsiębiorstw na terenie danego państwa. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że „Ani duża liczba beneficjentów, ani różnorodność i znaczenie sektorów przemysłu, do których te przedsiębiorstwa należą, nie gwarantują wniosku, że program jest ogólnym środkiem polityki gospodarczej” (52).
(101)
W postępowaniu wyjaśniającym Komisja ustaliła, że zgłoszony program skupiał się głównie na kilku zaledwie przedsiębiorstwach, z których większość zajmowała się produkcją towarów. Dnia 9 września 2010 r. Austria przedstawiła dane zebrane na podstawie aktualnie stosowanego programu, tj. przy intensywności pomocy poniżej progów powodujących obowiązek zgłoszenia. Zgodnie z tymi informacjami spośród około 300 000 austriackich przedsiębiorstw o świadczenia w ramach programu ubiegało się jedynie około 2 000, czyli mniej niż 1 % wszystkich austriackich przedsiębiorstw. W czasie stosowania programu około 66 % świadczeń skierowano do przedsiębiorstw działających w dziedzinie „produkcji towarów” (53). Komisja zauważa, że jeśli Austria miałaby zwiększyć intensywność pomocy ponad progi de minimis, w oparciu o które program tymczasowo funkcjonuje, środek najprawdopodobniej jeszcze bardziej skoncentrowałby się na przedsiębiorstwach działających w dziedzinie produkcji towarów. Świadczy o tym fakt, że na podstawie informacji dostarczonych przez Austrię tylko 12 przedsiębiorstw skorzystałoby z intensywności pomocy wyższej niż w ramach aktualnej wersji programu i że spośród nich tylko dwa działają w sektorze transportu, podczas gdy 10 jest zaangażowanych w produkcję towarów (54).
(102)
Komisja stwierdza, że zgłoszony program będzie przynosił niewielkie korzyści lub nie będzie przynosił żadnych korzyści większości branż gospodarki austriackiej, a korzyści będą osiągane głównie przez przedsiębiorstwa działające w którymś z działów produkcji towarów. Niezależnie od liczby sektorów, w których przedsiębiorstwa mogłyby odnieść korzyść w wyniku zastosowania środka, środek skupia się głównie na przedsiębiorstwach zajmujących się produkcją towarów i dlatego należy uznać go za selektywny de facto.
(103)
Komisja stwierdza, że zgłoszony mechanizm wyłączenia jest selektywny, ponieważ zawiera próg 0,5 %, który ogranicza zastosowanie środka do przedsiębiorstw energochłonnych, oraz ponieważ przedsiębiorstwa te zajmują się przede wszystkim produkcją towarów.
(104)
Komisja zwraca uwagę, że w przypadku gdy środek ma selektywny charakter, nie spełnia on warunku selektywności, jeżeli jest uzasadniony racjonalnymi przesłankami lub ogólną konstrukcją systemu, którego jest częścią (55). Trybunał Sprawiedliwości niezmiennie utrzymuje, że do państwa członkowskiego należy wykazanie, że tak jest (56).
(105)
Według Trybunału „należy rozróżnić pomiędzy, z jednej strony, celami przypisywanymi danemu programowi podatkowemu, które są od niego niezależne, a z drugiej strony, mechanizmami właściwymi samemu systemowi podatkowemu, które są konieczne do osiągnięcia tych celów”. Tylko te drugie mechanizmy mogą być uzasadnione racjonalnymi przesłankami lub ogólną konstrukcją systemu podatkowego, którego elementem jest dany środek (57). Wszelkie cele zewnętrzne muszą być rozpatrywane na etapie, gdy oceniana jest zgodność pomocy (58).
(106)
Austria uważa, że rozróżnienie opłat wprowadzone w § 22c ustawy ma na celu uwzględnienie różnych zdolności przedsiębiorstw do ponoszenia dodatkowych obciążeń. Austria również przyjmuje pogląd, że mechanizm wyłączenia nie powoduje zmniejszenia korzyści środowiskowych przewidzianych w ustawie, ponieważ kwota dostępnej pomocy na wsparcie produkcji ekologicznej energii elektrycznej nie ulega zmniejszeniu. Austria utrzymuje, że jedynie przez zmniejszenie opłat środowiskowych dla niektórych zakładów możliwe jest stworzenie trwałego mechanizmu finansowania ekologicznej energii elektrycznej, co jest konieczne w celu zapewnienia wsparcia na rzecz odnawialnych źródeł energii.
(107)
W tym względzie Komisja zwraca uwagę, że wewnętrznym celem systemu ustanowionego na bazie ceny rozliczeniowej jest gromadzenie wpływów na rzecz promowania energii ze źródeł odnawialnych. Mechanizm wyłączenia ma natomiast na celu poprawę konkurencyjności zakładów energochłonnych poprzez zmniejszenie ceny, jaką płacą za energię elektryczną, a przez to zwiększenie akceptowalności systemu opartego na cenie rozliczeniowej. Cel ten jest zewnętrzny względem racjonalnych przesłanek i ogólnej konstrukcji systemu.
(108)
Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że dążenie do takiego zewnętrznego celu nie może stanowić podstawy dla uzasadnienia środka przez odniesienie do racjonalnych przesłanek lub ogólnej konstrukcji systemu podatkowego (59). Środek można analizować jedynie w momencie oceny zgodności pomocy (60).
(109)
Na poparcie poglądu, że mechanizm wyłączenia jest uzasadniony racjonalnymi przesłankami i ogólną konstrukcją systemu, Austria przytacza dwie decyzje w sprawie pomocy państwa; jednak w tamtych przypadkach sytuacja była inna. Środek pomocy państwa nr N 271/06 dotyczący duńskiego podatku od nadwyżki energii cieplnej nie miał na celu poprawy konkurencyjności, ale równe podatkowe traktowanie wszystkich produktów energetycznych. Środek pomocy państwa nr N 860/06 dotyczący niemieckiego zwolnienia z podatku energetycznego dla procesów uwzględniających podwójne wykorzystanie energii, opierał się na zasadzie, że produkty energetyczne powinny być opodatkowane tylko wtedy, gdy są używane do celów grzewczych lub jako paliwo.
(110)
Wobec powyższego zgłoszone wyłączenie dla sektorów energochłonnych nie jest uzasadnione właściwościami ani ogólną konstrukcją systemu, którego jest elementem.
(111)
Komisja stwierdza, że zgłoszony środek spełnia warunek selektywności, ponieważ jest w rzeczywistości selektywny, oraz że nie jest uzasadniony właściwościami ani ogólną konstrukcją systemu.
5.1.4. Zakłócanie konkurencji i wpływ na wymianę handlową
(112)
Beneficjenci środka, który w opinii Komisji jest pomocą operacyjną, zajmują się głównie produkcją towarów energochłonnych, na przykład produktów metalowych lub papierowych (61). Są to gałęzie przemysłu, w przypadku których istnieje wymiana handlowa pomiędzy państwami członkowskimi, a przedsiębiorstwa z jednego państwa członkowskiego konkurują z przedsiębiorstwami z innych państw członkowskich. Przedmiotowy środek może zatem zakłócać konkurencję i mieć wpływ na wymianę handlową na rynku wewnętrznym.
5.1.5. Wniosek
(113)
Komisja stwierdza, że mechanizm wyłączenia stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ skutkuje zmniejszeniem zasobów państwa i dzięki niemu zakłady energochłonne uzyskują selektywną korzyść. W konsekwencji środek może mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję na rynku wewnętrznym.
5.2. Zgodność pomocy z prawem
(114)
Austria zobowiązała się, że nie wprowadzi pomocy w życie do czasu jej zatwierdzenia przez Komisję. Austria zgłosiła środek przed wprowadzeniem go w życie, zachowując tym samym zgodność z wymogiem określonym w art. 108 ust. 3 TFUE (62).
5.3. Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
(115)
Komisja może uznać pomoc państwa za zgodną z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ciężar dowodu w odniesieniu do wykazania, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, spoczywa na państwie członkowskim (63).
(116)
W sprawach dotyczących pomocy podlegających art. 107 ust. 3 TFUE Komisja ma znaczną swobodę decyzyjną (64). Korzystając z tej swobody decyzyjnej, Komisja wydała wytyczne i zawiadomienia określające kryteria uznawania niektórych rodzajów pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 TFUE. Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie utrzymuje, że Komisję obowiązują wytyczne i zawiadomienia, które wydaje w dziedzinie nadzoru nad pomocą państwa, o ile nie odbiegają one od przepisów określonych w Traktacie i zostały zaakceptowane przez państwa członkowskie (65).
(117)
Dlatego, po pierwsze, należy przeanalizować, czy zgłoszona pomoc mieści się w zakresie jednego zestawu lub kilku zestawów wytycznych lub zawiadomień i czy można ją uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, ponieważ spełnia określone w nich wymogi zgodności.
(118)
Austria twierdzi, że zgłoszony środek mieści się w zakresie wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska (66) lub że wytyczne w sprawie pomocy na ochronę środowiska mają zastosowanie przez analogię. Ponadto twierdzi również, że pomoc mieści się w zakresie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (67).
(119)
Istnieją jednak jasno określone sytuacje, w których może być przyznana pomoc operacyjna. W szczególności pomoc operacyjna w formie ulg podatkowych może być udzielona, na konkretnych warunkach, na mocy rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska (68) lub na mocy art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (69). Pod pewnymi warunkami pomoc można również oceniać bezpośrednio na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
5.3.1. Wytyczne w sprawie pomocy na ochronę środowiska
(120)
Zakres zastosowania wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska został określony w sposób następujący (70):
„(58)
Niniejsze wytyczne mają zastosowanie do pomocy państwa na ochronę środowiska. Będą one stosowane zgodnie z polityką Wspólnoty w zakresie pomocy państwa, innymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej oraz prawodawstwem przyjętym na mocy tych traktatów.
(59)
Niniejsze wytyczne mają zastosowanie do pomocy (24) na wsparcie ochrony środowiska we wszystkich sektorach objętych Traktatem WE. Mają one także zastosowanie do sektorów podlegających szczególnym zasadom wspólnotowym w zakresie pomocy państwa (hutnictwo żelaza i stali, budownictwo okrętowe, przemysł motoryzacyjny, sektor włókien syntetycznych, transport, węgiel, rolnictwo i rybołówstwo), o ile takie szczególne zasady nie stanowią inaczej.”.
(121)
W pkt 70 ust. 1 wytycznych „ochronę środowiska” definiuje się jako „każde działanie zmierzające do naprawienia wyrządzonej szkody lub zapobiegające wyrządzeniu szkody fizycznemu otoczeniu lub zasobom naturalnym poprzez działalność beneficjenta, działanie zmierzające do zmniejszenia ryzyka wystąpienia takiej szkody bądź zachęcające do bardziej efektywnego korzystania z zasobów naturalnych, w tym środki służące oszczędzaniu energii i korzystanie z odnawialnych źródeł energii”. W pkt 151 stwierdza się, że, aby dany środek wchodził w zakres wytycznych, wystarczy, aby pośrednio przyczyniał się do poprawy poziomu ochrony środowiska.
(122)
Austria uważa, że mechanizm wyłączenia przyczynia się pośrednio do ochrony środowiska z dwóch powodów: jest niezbędnym warunkiem wstępnym zapewnienia wsparcia politycznego na rzecz podnoszenia ceny rozliczeniowej na wyższy poziom, co jest niezbędne do finansowania dalszego zwiększania produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych; oraz zwiększa cenę używania energii elektrycznej, tym samym stanowiąc zachętę do większej efektywności energetycznej.
(123)
W kwestii pierwszego argumentu Komisja zauważa, że nie ma koniecznego związku między ceną rozliczeniową a zwiększeniem poziomu produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE („dyrektywa w sprawie energii ze źródeł odnawialnych”) (71) Austria jest zobowiązana zwiększać produkcję energii ze źródeł odnawialnych. Ma jednak wolną rękę w wyborze sposobu jej finansowania. Może na przykład korzystać z dochodów podatkowych. Mechanizm wyłączenia nie jest zatem konieczny do zwiększania produkcji energii ze źródeł odnawialnych.
(124)
Odnośnie do drugiego argumentu Komisja zauważa, że mechanizm wyłączenia funkcjonuje jako pułap. W konsekwencji średnia cena energii elektrycznej płacona przez zakłady energochłonne spada dla każdej dodatkowej kilowatogodziny zużywanej powyżej progu. Zamiast zachęcać do efektywności energetycznej, mechanizm wyłączenia tak naprawdę ją ogranicza.
(125)
Komisja stwierdza, że mechanizm wyłączenia nie mieści się w ramach wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska.
(126)
Komisja zauważa jednak, że nawet gdyby środek mieścił się w ramach wytycznych - co nie ma miejsca - nie można byłoby na tej podstawie uznać go za zgodny, gdyż wymogi, o których mowa w rozdziale 4 wytycznych, nie są spełnione, z następujących powodów.
(127)
Dla celów oceny zgodności rozdział 4 wytycznych rozróżnia zharmonizowane i niezharmonizowane podatki na ochronę środowiska. Opłata parafiskalna, którą jest cena rozliczeniowa, nie jest podatkiem na ochronę środowiska zharmonizowanym na poziomie unijnym. Na mocy dyrektywy w sprawie energii ze źródeł odnawialnych ustanawia się obowiązkowe cele w odniesieniu do energii ze źródeł odnawialnych, jednak decyzję, jak osiągnąć te cele, pozostawia państwu członkowskiemu.
(128)
Mechanizm wyłączenia musiałby zatem podlegać ocenie w ramach przepisów dotyczących niezharmonizowanych podatków na ochronę środowiska zawartych w rozdziale 4 wytycznych (72).
(129)
Zgodnie z tymi przepisami państwo członkowskie musi przedstawić informacje dotyczące odpowiednich sektorów i kategorii beneficjentów objętych zwolnieniami lub ulgami; sytuacji głównych beneficjentów w każdym analizowanym sektorze; oraz tego, jak opodatkowanie może przyczynić się do ochrony środowiska. Zwolnione sektory należy odpowiednio opisać oraz należy podać listę największych beneficjentów w przypadku każdego sektora (uwzględniając w szczególności obrót, udziały w rynku oraz wielkość podstawy opodatkowania) (73). Na podstawie tych informacji Komisja musi ocenić, czy ulgi i zwolnienia w odniesieniu do podatków na ochronę środowisk są konieczne i proporcjonalne. W odniesieniu do konieczności wybór beneficjentów musi się opierać na obiektywnych i przejrzystych kryteriach, a podatek na ochronę środowiska bez ulgi musi skutkować znacznym zwiększeniem kosztów produkcji, których nie da się przenieść na konsumentów bez znaczących redukcji sprzedaży (74). W odniesieniu do proporcjonalności państwo członkowskie musi wykazać, że każdy poszczególny beneficjent płaci taki odsetek poziomu podatku krajowego, który zasadniczo odpowiada jego wynikom w zakresie ochrony środowiska lub co najmniej 20 % podatku krajowego, chyba że uzasadniony jest niższy odsetek, lub że ulgi lub zwolnienia są uzależnione od zawarcia umów mających na celu osiągnięcie celów w zakresie ochrony środowiska (75).
(130)
Pomimo że Komisja kilkakrotnie prosiła Austrię o przedstawienie takich informacji, Austria nie uczyniła tego (76). W konsekwencji Komisja nie była w stanie ocenić, czy pomoc jest koniczna i proporcjonalna oraz jak może się ona przyczyniać do ochrony środowiska.
5.3.2. Analogia do rozdziału 4 wytycznych
(131)
Mając na uwadze, że zgłoszony mechanizm wyłączenia nie przyczynia się do ochrony środowiska nawet pośrednio, Komisja rozważyła, czy można go zatwierdzić przez analogię do rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska.
(132)
Zdaniem Austrii mechanizm wyłączenia można oceniać poprzez analogię do przepisów dotyczących ulg podatkowych dla zharmonizowanych podatków na ochronę środowiska określonych w pkt 152-153 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska. W rozdziale 4 wytycznych przewiduje się dwa rodzaje oceny ulg w podatkach na ochronę środowiska, które mogą prowadzić do różnych wniosków. Po pierwsze, ustanawia się przepisy dotyczące ulg w podatkach energetycznych zharmonizowanych na mocy dyrektywy w sprawie podatku energetycznego, które mogą być uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym bez dalszej analizy pod warunkiem respektowania minimalnych poziomów podatku wymienionych w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego. Po drugie, ustanawia się szczegółowe przepisy dotyczące oceny ulg w podatkach na ochronę środowiska, które nie zostały zharmonizowane oraz ulg w zharmonizowanych podatkach energetycznych, które są poniżej minimalnych poziomów podatku wymienionych w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego. W obu przypadkach państwo członkowskie musi między innymi przedstawić szczegółowe informacje na temat konieczności i proporcjonalności środka. Austria twierdzi, że Komisja mogłaby zatwierdzić mechanizm wyłączenia dla opłat parafiskalnych na podstawie tego, że beneficjenci płacą przynajmniej minimalne stawki austriackich podatków energetycznych.
(133)
Komisja zauważa, że nie ma żadnych precedensów w jej własnych decyzjach czy też w orzeczeniach europejskich sądów, w których zasady oceny zharmonizowanych podatków energetycznych na mocy rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska byłyby stosowane przez analogię względem opłat parafiskalnych.
(134)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości przepis prawa unijnego może być stosowany przez analogię, jeżeli spełnione są dwa następujące warunki. Po pierwsze, przepisy mające zastosowanie do sprawy muszą być bardzo podobne do tych, które w tej sprawie miałaby być zastosowane przez analogię. Po drugie, przepisy mające zastosowanie do sprawy muszą zawierać przeoczenie, które jest niezgodne z ogólną zasadą prawa unijnego i które można naprawić przez analogię (77). Mając na uwadze te warunki, Komisja zauważa, że analogię można przywoływać w prawie unijnym jedynie w wyjątkowych okolicznościach.
(135)
Po pierwsze, przepisy mające zastosowanie do sprawy muszą być bardzo podobne do tych, które w tej sprawie miałyby być zastosowane przez analogię. Ponieważ rozdział 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska dotyczy ulg lub zwolnień w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska, przepisy, którym podlegają zgłoszone opłaty na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej, powinny być podobne do tych stosowanych wobec podatków na ochronę środowiska.
Komisja uważa jednak, że sytuacja prawna w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska na mocy prawa UE nie jest porównywalna do sytuacji prawnej w odniesieniu do opłat parafiskalnych na mocy prawa UE. Chociaż nie ma szczegółowych przepisów w prawie UE w odniesieniu do parafiskalnych opłat, istnieją szczegółowe przepisy w zakresie podatków energetycznych. Obejmują one w szczególności minimalne poziomy podatków określone w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego oraz wyjątki od tych minimalnych stawek w ramach warunków określonych w rozdziale 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska i art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. W przypadku opłat parafiskalnych nie ma żadnych przepisów dotyczących zwolnień czy ulg ani też żadnych przepisów dotyczących poziomów minimalnych.
(136)
Komisja stwierdza, że opłaty parafiskalne ustanowione na mocy programu austriackiego nie podlegają przepisom podobnym do tych, które mają zastosowanie w stosunku do podatków na ochronę środowiska na mocy prawa UE.
(137)
Po drugie, przepisy mające zastosowanie do sprawy muszą zawierać przeoczenie, które jest niezgodne z ogólną zasadą prawa UE i które można naprawić przez analogię.
(138)
Jednakże środki, które nie wchodzą w zakres wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska, mogą mimo to podlegać ocenie na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Komisja nie znalazła zatem żadnego przeoczenia w wytycznych, które może stanowić podstawę do oceny zgłoszonych środków przez analogię. Wniosek jest taki sam niezależnie od tego, czy analogię wysnuwa się do podatków zharmonizowanych czy niezharmonizowanych.
(139)
Ponadto braku przepisów dotyczących zwolnień z opłat parafiskalnych nie można w żaden sposób zapełnić przez analogię do przepisów, którym podlegają ulgi w podatkach energetycznych na mocy prawa UE. Jeżeli przepisy, którym podlegają ulgi w zharmonizowanych podatkach energetycznych, miałyby być stosowane przez analogię do niezharmonizowanych opłat parafiskalnych, przedsiębiorstwa byłyby w stanie spełnić wymogi w zakresie minimalnych poziomów podatku określonych w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego, płacąc takie parafiskalne opłaty. Takie podejście nie jest zatem zgodne z duchem dyrektywy w sprawie podatku energetycznego. Komisja uważa, że minimalne poziomy podatku w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego ustanowiono wyłącznie w celu ich zastosowania w ramach systemu zharmonizowanych podatków energetycznych. Używanie ich jako punktu odniesienia poza obszarem zharmonizowanym spowodowałoby, że byłyby one stosowane niezgodnie z zamierzeniem. Minimalnych stawek w oczywisty sposób nie ustanowiono w celu określenia całkowitego obciążenia, które zakłady energochłonne powinny ponosić w wyniku środków regulacyjnych na ochronę środowiska, takich jak w szczególności środki wynikające z mechanizmów finansowania taryf gwarantowanych. Takie podejście prowadziłoby również do pominięcia faktu, iż polityka w zakresie pomocy państwa przyjmuje łagodny stosunek do zwolnień podatkowych powyżej zharmonizowanego poziomu minimalnego, gdyż zgodność z minimalnymi stawkami, które stosuje się we wszystkich państwach członkowskich, przynajmniej w pewnym stopniu zapewnia równe warunki działania. Ten argument nie dotyczy obciążeń wynikających z systemów taryf gwarantowanych, które nie są zharmonizowane, w przypadku których każde odejście od standardowych składek może powodować zakłócenie konkurencji.
(140)
Wynika z tego, że brak przepisów dotyczących ulg w odniesieniu do opłat parafiskalnych nie stanowi przeoczenia, które jest niezgodne z ogólną zasadą prawa UE i które można naprawić przez analogię do istniejących przepisów dotyczących ulg w odniesieniu do zharmonizowanych podatków energetycznych.
(141)
W każdym razie, nawet gdyby przepisy te można było zastosować przez analogię, mechanizmu wyłączenia nie można byłoby uznać za zgodny, z przyczyn wymienionych w motywach 129-133.
(142)
Komisja stwierdza, że nie może wysnuć analogii między zgłoszonym mechanizmem wyłączenia a przepisami dotyczącymi oceny ulg w zharmonizowanych podatkach energetycznych na mocy rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska oraz że nie może w rezultacie zatwierdzić mechanizmu wyłączenia przez taką analogię.
5.3.3. Analogia do art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych
(143)
Komisja przeanalizowała również, czy może zatwierdzić mechanizm wyłączenia przez analogię do art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych.
(144)
Austria jest zdania, że różnice w sformułowaniach między rozdziałem 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska a art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych pozostawiają nieco miejsca na zatwierdzenie środka poprzez analogię do art. 25 rozporządzenia. Austria wskazuje, że pkt 152 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska ma następujące brzmienie:
„Ulgi lub zwolnienia podatkowe w odniesieniu do podatków zharmonizowanych, szczególnie podatków zharmonizowanych na mocy dyrektywy 2003/96/WE, muszą zostać zatwierdzone zgodnie z art. 87 Traktatu WE, jeżeli są zgodne z odpowiednimi, mającymi zastosowanie przepisami prawodawstwa wspólnotowego i spełniają ograniczenia i warunki w nich przewidziane”,
(145)
podczas gdy art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych ma następujące brzmienie:
„Programy pomocy na ochronę środowiska w formie ulg podatkowych w zakresie podatków na ochronę środowiska spełniających warunki, o których mowa w dyrektywie 2003/96/WE, są zgodne ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 Traktatu i wyłączone z wymogu zgłoszenia, o którym mowa w art. 88 ust. 3 Traktatu, o ile spełnione są warunki, o których mowa w ust. 2 i 3 niniejszego artykułu” (78).
(146)
Austria stwierdza, że art. 25 rozporządzenia może mieć szerszy zakres niż pkt 152 wytycznych. Choć, jak twierdzi Austria, pkt 152 wytycznych może dotyczyć jedynie podatków zharmonizowanych przez dyrektywę w sprawie podatku energetycznego, w art. 25 rozporządzenia wymaga się jedynie, aby mechanizm wyłączenia respektował minimalne poziomy podatku określone w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego, nawet jeżeli nie jest to zharmonizowany podatek energetyczny. Artykuł 25 rozporządzenia można zatem stosować do ulg w odniesieniu do niezharmonizowanych podatków na ochronę środowiska, które można uznać za zgodne pod warunkiem że w ramach ogólnego systemu opodatkowania respektowane będą minimalne poziomy podatku energetycznego. Austria przyznaje, że wpłaty uiszczane na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej nie są podatkiem (79), ale twierdzi, że zgłoszony mechanizm wyłączenia może podlegać ocenie i zatwierdzeniu przez analogię do przepisu dotyczącego podatków na ochronę środowiska ujętego w art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych.
(147)
Jednak zdaniem Komisji nie ma miejsca na analogię do art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. Po pierwsze, przepisy mające zastosowanie w sprawie nie są podobne do tych, które w tej sprawie miałyby być zastosowane przez analogię. Z brzmienia art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych w sposób wyraźny wynika, że artykuł dotyczy jednie podatków na ochronę środowiska zharmonizowanych na mocy dyrektywy w sprawie podatku energetycznego. Sklasyfikowanie jako podatku energetycznego jest zatem „warunkiem” stosowania art. 25 rozporządzenia. Poparciem takiej wykładni jest fakt, iż z racjonalnych przesłanek systemu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych wynika, że nie może on mieć szerszego zakresu niż wytyczne w sprawie pomocy na ochronę środowiska, do których się odnosi. Dlatego art. 25 rozporządzenia w oczywisty sposób dotyczy jedynie podatków energetycznych zharmonizowanych na podstawie dyrektywy w sprawie podatku energetycznego. Jak wyjaśniono powyżej, wpłaty uiszczane na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej nie są podatkami na ochronę środowiska, a przepisy dyrektywy w sprawie podatku energetycznego ich nie dotyczą. W konsekwencji przepisy, którym podlegają podatki energetyczne, nie są podobne do przepisów, którym podlegają austriackie taryfy gwarantowane. Po drugie, przepisy mające zastosowanie w sprawie nie zawierają przeoczenia, które byłoby niezgodne z ogólną zasadą prawa unijnego i które można naprawić przez analogię. Ulgi podatkowe lub podobne środki, które nie są objęte ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych, nie są automatycznie niezgodne z prawem UE: muszą jedynie spełniać ogólny wymóg zgłoszenia na mocy art. 108 TFUE. Następnie mogą być poddane ocenie i uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym na mocy wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska lub, jeżeli wytyczne te nie mają zastosowania, bezpośrednio na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Wynika z tego, że przepisy mające zastosowanie do oceny austriackiego programu pomocy nie zawierają przeoczenia niezgodnego z prawem UE.
(148)
Komisja stwierdza, że nie może wysnuć analogii pomiędzy wpłatami uiszczanymi na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej a zharmonizowanymi podatkami energetycznymi, o których mowa w art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, oraz że w rezultacie nie może zatwierdzić mechanizmu wyłączenia na podstawie takiej analogii.
5.3.4. Zgodność z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE
(149)
Komisja zwraca uwagę, że Austria nie twierdziła, że mechanizm wyłączenia można uznać za zgodny bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Obowiązkiem państwa członkowskiego jest przedstawienie podstawy zgodności z rynkiem wewnętrznym (80) i wykazanie, że warunki zgodności są spełnione, więc choćby z tego tylko powodu Austria nie może odwoływać się do tej podstawy zgodności z przepisami.
(150)
Komisja jednak rozpatrzyła, czy mogłaby uznać mechanizm wyłączenia za zgodny przy zastosowaniu tej podstawie prawnej.
(151)
W art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE stwierdza się, że „pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem” można zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Zgodnie z orzecznictwem Komisja może uznać pomoc państwa za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli pomoc przyczynia się do osiągnięcia celu wspólnego interesu (81), jest konieczna do osiągnięcia tego celu (82) oraz nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(152)
W konsekwencji utrwaloną praktyką Komisji jest, iż środki mogą być uznane za zgodne bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, jeżeli są one konieczne i proporcjonalne oraz jeżeli pozytywne skutki w kontekście osiągania wspólnego celu przeważają nad negatywnymi skutkami w odniesieniu do konkurencji i wymiany handlowej (83). Komisja uważa, że w tym miejscu należy postawić następujące pytania:
1.
Czy analizowany środek pomocy jest nakierowany na jasno określony cel wspólnego interesu?
2.
Czy pomoc jest odpowiednio skonstruowana, aby realizować założony cel wspólnego interesu? W szczególności:
a)
czy środek pomocy jest stosownym i koniecznym instrumentem lub czy są inne bardziej odpowiednie instrumenty?
b)
czy występuje efekt zachęty lub, innymi słowy, czy pomoc powoduje zmianę zachowań przedsiębiorstw?
c)
czy środek pomocy jest proporcjonalny lub, innymi słowy, czy tę samą zmianę zachowań można uzyskać przy użyciu mniejszej pomocy?
3.
Czy zakłócenia konkurencji i wpływ na wymianę handlową są ograniczone, tak że całościowy bilans jest dodatni?
(153)
Austria dowodzi, że głównym celem środka jest ochrona środowiska. Jednakże, jak wykazano w motywach 126-129 powyżej, mechanizm wyłączenia nie przyczynia się do ochrony środowiska.
(154)
Dodatkowo jakikolwiek skutek środka związany z ochroną środowiska ma być osiągany poprzez ogólny wzrost taryf gwarantowanych, co zdaniem Austrii nie jest możliwe bez zapewnienia trwałej konkurencyjności zakładów energochłonnych poprzez zgłoszony mechanizm wyłączenia. Jak władze austriackie faktycznie potwierdzają w przedłożonych dokumentach, celem mechanizmu wyłączenia jest zwiększenie konkurencyjności zakładów energochłonnych w Austrii względem ich konkurentów w innych państwach członkowskich. W wydawanych przez siebie decyzjach Komisja nigdy nie zaakceptowała, że taka pomoc przyczynia się do osiągnięcia celu wspólnego interesu.
(155)
Jedynym wyjątkiem od tej praktyki jest rozdział 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska. Jednak nawet w przypadku gdy Komisja akceptuje ulgę w odniesieniu do podatku na ochronę środowiska, mimo to wymaga, aby uiszczono podatek na minimalnym poziomie. Oznacza to, że całkowity wkład w łączne dochody z podatku od przedsiębiorstwa korzystającego z ulgi podatkowej wciąż rośnie wraz z każdą kolejną jednostką zanieczyszczenia. W przedmiotowej sprawie sytuacja przedstawia się inaczej. Wpłata jest ograniczona do pułapu 0,5 % wartości produkcji netto. Wszelkie dodatkowe jednostki zanieczyszczenia nie podlegają tej opłacie parafiskalnej. Tym samym wpłata w przeliczeniu na jednostkę zanieczyszczeń maleje dla każdej dodatkowej jednostki. Dlatego też zamiast wspierać efektywne gospodarowanie zasobami system zachęca do wykorzystywania dodatkowych zasobów.
(156)
W konsekwencji Komisja uznaje, że pomoc nie przyczynia się do osiągnięcia celu wspólnego interesu.
(157)
Zgodnie z orzecznictwem „pomoc operacyjna, a więc pomoc mająca na celu obniżenie ponoszonych przez przedsiębiorstwo kosztów, które musiałoby ono normalnie ponosić w ramach swojej normalnej działalności lub codziennych działaniach, zasadniczo nie wchodzi w zakres art. 92 ust. 3 [obecnie art. 107 ust. 3 TFUE]” (84). Zgodnie z orzecznictwem sądów skutkiem takiej pomocy jest zasadniczo zakłócenie konkurencji w sektorach, w których jest przyznawana, przy czym jednocześnie ze względu na swój charakter nie może ona pomóc w osiągnięciu żadnego z celów wymienionych wcześniej wyjątków (85). W analizowanym przypadku Komisja uznaje, że mechanizm wyłączenia stanowi pomoc operacyjną, ponieważ zwalnia on beneficjentów z ponoszenia części kosztów zakupu energii elektrycznej, które musieliby normalnie ponosić w ramach ich codziennych działań.
(158)
Dlatego też Komisja uważa, że nawet gdyby poprawa konkurencyjności była celem wspólnego interesu, pomoc operacyjna w żadnym razie nie może być odpowiednim instrumentem polityki służącym osiągnięciu tego celu.
(159)
Jeżeli chodzi o podatki na ochronę środowiska, Komisja zaakceptowała ograniczony wyjątek od tej zasady, mając jednak na uwadze szczegółowy cel. Ulgi i zwolnienia w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska dotyczące niektórych sektorów lub kategorii przedsiębiorstw są dopuszczalne na mocy rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska, jeżeli umożliwiają one przyjęcie wyższych podatków w odniesieniu do innych przedsiębiorstw, które skutkuje ogólną poprawą w zakresie internalizacji kosztów, oraz generowanie dalszych zachęt do poprawy ochrony środowiska. W tym względzie Komisja przyjęła stanowisko, że ten rodzaj pomocy może być konieczny do pośredniego poradzenia sobie z niekorzystnymi efektami zewnętrznymi poprzez umożliwienie wprowadzenia lub utrzymania stosunkowo wysokiego poziomu krajowego opodatkowania na ochronę środowiska.
(160)
Jednakże Komisja stwierdza, że kwoty odprowadzane na wspieranie ekologicznej energii elektrycznej, z których beneficjenci są zwolnieni w ramach zgłoszonego programu, nie są podatkiem na ochronę środowiska w rozumieniu pkt 70 ust. 14 i pkt 151 wytycznych. Podatki są opłatami płaconymi do ogólnego budżetu państwa. Wpłaty, z których beneficjenci mają być zwolnieni w ramach zgłoszonego programu, nie są płacone do ogólnego budżetu państwa. Są one wykorzystywane wyłącznie do finansowania wpłat do centrum OeMAG, które wspiera producentów ekologicznej energii elektrycznej poprzez taryfy gwarantowane. W konsekwencji wpłaty te nie są podatkiem na ochronę środowiska.
(161)
Komisja uważa, że wszelkie wyjątki od tej ogólnej reguły niezgodności pomocy operacyjnej określone w wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska należy interpretować ściśle. Dlatego też rozdział 4 wytycznych, będący wyjątkiem, trzeba ograniczać do podatków na ochronę środowiska.
(162)
Ponadto, jak wyjaśniono powyżej, zastosowanie rozdziału 4 wytycznych do opłat parafiskalnych byłoby sprzeczne z celami tych przepisów oraz dyrektywy o podatku energetycznym w odniesieniu do zharmonizowanych podatków energetycznych. Podejście takie mogłoby również skutkować ogólnym zastosowaniem tych przepisów do opłat parafiskalnych w dziedzinie ochrony środowiska (na przykład opłat za odprowadzanie odpadów lub podobnych opłat). Takie szerokie zastosowanie wykracza poza zakres i cele rozdziału 4 wytycznych.
(163)
W konsekwencji Komisja uważa, że pomoc operacyjna w formie ulg w odniesieniu do opłat parafiskalnych nie jest odpowiednim instrumentem służącym poprawie w zakresie ochrony środowiska. Komisja nigdy jeszcze nie zastosowała warunków rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska do innych rodzajów opłat i opłat parafiskalnych.
(164)
Komisja zauważa, że wartość podatku na ochronę środowiska, nawet jeżeli zastosowanie ma tylko obniżona stawka, jest bezpośrednio proporcjonalna do poziomu zanieczyszczeń wytwarzanych przez dane przedsiębiorstwo. Jednak w analizowanym przypadku wpłata jest ograniczona do pewnego poziomu. Zużycie przekraczające ten poziom nie podlega już opodatkowaniu. Mechanizm wyłączenia powoduje, że omawiana opłata parafiskalna nie zwiera żadnej zachęty do zachowań służących efektywnemu gospodarowaniu zasobami.
(165)
W przypadku gdyby miano uznać, że pomoc operacyjna w formie ulg w odniesieniu do opłat parafiskalnych jest odpowiednim instrumentem polityki, należałoby sprawdzić, czy dana pomoc operacyjna jest konieczna i proporcjonalna w ten sam sposób, jak ulgi w odniesieniu do niezharmonizowanych podatków na ochronę środowiska na mocy rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska (86), ponieważ ocena niezharmonizowanych podatków na ochronę środowiska na mocy rozdziału 4 odzwierciedla ogólne zasady szczegółowej analizy ekonomicznej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
(166)
Zgodnie z tymi przepisami państwo członkowskie musi przedstawić informacje dotyczące odpowiednich sektorów i kategorii beneficjentów objętych zwolnieniami lub ulgami; sytuacji głównych beneficjentów w każdym analizowanym sektorze; oraz tego, jak opodatkowanie może przyczynić się do ochrony środowiska. Zwolnione sektory należy odpowiednio opisać oraz należy podać listę największych beneficjentów w przypadku każdego sektora (uwzględniając w szczególności obrót, udziały w rynku oraz wielkość podstawy opodatkowania) (87). Na podstawie tych informacji Komisja musi ocenić, czy ulgi i zwolnienia w odniesieniu do podatków na ochronę środowisk są konieczne i proporcjonalne. W odniesieniu do konieczności wybór beneficjentów musi się opierać na obiektywnych i przejrzystych kryteriach, a podatek na ochronę środowiska bez ulgi musi skutkować znacznym zwiększeniem kosztów produkcji, których nie da się przenieść na konsumentów bez znaczących redukcji sprzedaży (88). W odniesieniu do proporcjonalności państwo członkowskie musi wykazać, że każdy poszczególny beneficjent płaci taki odsetek poziomu podatku krajowego, który zasadniczo odpowiada jego wynikom w zakresie ochrony środowiska lub co najmniej 20 % podatku krajowego, chyba że uzasadniony jest niższy odsetek, lub że ulgi lub zwolnienia są uzależnione od zawarcia umów mających na celu osiągnięcie celów w zakresie ochrony środowiska (89).
(167)
Pomimo że Komisja kilkakrotnie prosiła Austrię o przedstawienie takich informacji, Austria nie uczyniła tego (90). W konsekwencji Komisja nie była w stanie ocenić, czy pomoc jest konieczna i proporcjonalna oraz jak może się ona przyczyniać do ochrony środowiska.
(168)
Wreszcie Austria nie wykazała również, że mechanizm wyłączenia może mieć jakikolwiek efekt zachęty.
(169)
Zgodnie z orzecznictwem pomoc operacyjna grozi zakłóceniem konkurencji i może mieć wpływ na wymianę handlową (91). W przedmiotowej sprawie efekt zakłócający jest pogłębiony tym, że przedsiębiorstwa kwalifikujące się do mechanizmu wyłączenia już otrzymują pomoc operacyjną w formie obniżonej stawki podatku energetycznego. Przyznanie im drugiej formy pomocy operacyjnej, która dodatkowo nie jest ograniczona w czasie, może prowadzić do zakłócenia konkurencji i mieć wpływ na wymianę handlową w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(170)
Komisja stwierdza, że mechanizmu wyłączenia nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
5.4. Wnioski
(171)
W świetle przedstawionych powyżej spostrzeżeń Komisja oceniła program pomocy dla producentów ekologicznej energii elektrycznej oraz mechanizm wyłączenia dla zakładów energochłonnych. W decyzji o wszczęciu postępowania z dnia 22 lipca 2009 r. Komisja ustaliła, że program pomoc dla producentów ekologicznej energii elektrycznej stanowi pomoc państwa, ale jest zgodny z rynkiem wewnętrznym. Na mocy decyzji wszczęto formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do mechanizmu wyłączenia; Komisja obecnie stwierdza, że środek ten również stanowi pomoc państwa w ujęciu art. 107 ust. 1 TFUE. Komisja uważa jednak, że mechanizm wyłączenia jest typową pomocą operacyjną i nie kwalifikuje się do żadnego z wyłączeń, jakie dopuszcza się w TFUE w odniesieniu do ogólnego zakazu stosowania pomocy państwa.
Uwzględniając wszystkie fakty przedstawione Komisji, Komisja konkluduje, że pomoc państwa, której Austria zamierza udzielić zakładom energochłonnym, należy uznać za niezgodną z rynkiem wewnętrznym,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa w formie częściowego zwolnienia z obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej, której Austria zamierza udzielić zakładom energochłonnym, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
W konsekwencji pomoc ta nie może zostać wdrożona.
Artykuł 2
W terminie dwóch miesięcy od daty zgłoszenia niniejszej decyzji Austria informuje Komisję o środkach podjętych w celu jej wykonania.
Artykuł 3
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Austrii.
Sporządzono w Brukseli dnia 8 marca 2011 r.