ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
KOMISIJAS LĒMUMS
(2014. gada 4. februāris)
par Spānijas elektroenerģijas tarifiem - sadales uzņēmumi; Spānijas īstenotais valsts atbalsts SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06)
(izziņots ar dokumenta numuru C(2013) 7743)
(Autentisks ir tikai teksts spāņu valodā)
(Dokuments attiecas uz EEZ)
(2014/457/ES)
EIROPAS KOMISIJA,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Savienības darbību un jo īpaši tā 108. panta 2. punkta pirmo daļu,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Ekonomikas zonu un jo īpaši tā 62. panta 1. punkta a) apakšpunktu,
uzaicinājusi ieinteresētās personas iesniegt savas piezīmes saskaņā ar minētajiem noteikumiem (1) un ņemot vērā saņemtās piezīmes,
tā kā:
PROCEDŪRA
(1)
Uzņēmums Céntrica plc un uzņēmums Céntrica Energía S.L.U. (turpmāk kopā “Céntrica”) 2006. gada 27. aprīļa vēstulē iesniedza Komisijai sūdzību par regulēto elektroenerģijas tarifu sistēmu, kas Spānijā tika īstenota 2005. gadā.
(2)
Komisija 2006. gada 27. jūlija vēstulē pieprasīja Spānijas iestādēm sniegt informāciju par iepriekš minēto pasākumu. Komisija šo informāciju saņēma 2006. gada 22. augusta vēstulē.
(3)
Lieta 2006. gada 12. oktobrī tika reģistrēta kā nepaziņots atbalsts (lieta NN 66/06).
(4)
Komisija 2006. gada 9. novembra vēstulē pieprasīja Spānijas iestādēm sniegt papildu skaidrojumus par pasākumu. Spānijas iestādes atbildi sniedza 2006. gada 12. decembra vēstulē.
(5)
Komisija 2007. gada 24. janvāra vēstulē informēja Spānijas iestādes, ka tā attiecībā uz minēto pasākumu ir nolēmusi uzsākt Līguma par Eiropas Savienības darbību 108. panta 2. punktā paredzēto procedūru.
(6)
Komisijas lēmums tika publicēts Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī (2). Komisija aicināja ieinteresētās personas iesniegt savas piezīmes par šo pasākumu.
(7)
Spānija iesniedza savus apsvērumus 2007. gada 26. februāra vēstulē.
(8)
Komisija saņēma piezīmes no šādām ieinteresētajām personām: Galisijas valdības (2007. gada 23. marta vēstule), Céntrica (2007. gada 26. marta un 3. jūlija vēstules), ACIE - Neatkarīgo enerģijas piegādātāju asociācijas (2007. gada 26. marta vēstule), Astūrijas valdības (2007. gada 27. marta vēstule, AEGE - Energoietilpīgo lietotāju asociācijas (2007. gada 2. aprīļa vēstule), Asturiana de Zinc - AZSA (2007. gada 3. aprīļa vēstule), Ferroatlántica - metāla ražotāja (2007. gada 3. aprīļa vēstule), Alcoa (2007. gada 3. aprīļa vēstule), UNESA - Spānijas Elektroenerģijas nozares asociācijas (2007. gada 25. aprīļa vēstule), ENEL Viesgo (2007. gada 26. aprīļa vēstule), Iberdrola (2007. gada 26. aprīļa vēstule), Union Fenosa Distribución (2007. gada 27. aprīļa vēstule), Hidrocantábrico Distribución Electrica (2007. gada 27. aprīļa vēstule), Endesa Distribución Electrica (2007. gada 27. aprīļa vēstule).
(9)
Komisija 2007. gada 15. maija un 2007. gada 6. jūlija vēstulēs nosūtīja ieinteresēto personu piezīmes Spānijas iestādēm, kurām tika dota iespēja izteikt piezīmes; iestāžu piezīmes tika saņemtas 2007. gada 2. augusta vēstulē.
(10)
Céntrica sniedza sīkāku informāciju 2007. gada 1. jūnija, 2007. gada 28. augusta, 2008. gada 4. februāra un 2008. gada 1. marta vēstulēs.
(11)
Komisija 2009. gada 30. jūlija, 2010. gada 19. marta, 2011. gada 6. oktobra, 2012. gada 12. aprīļa, 2012. gada 31. augusta, 2013. gada 4. februāra un 2013. gada 17. jūlija vēstulēs pieprasīja Spānijas iestādēm sniegt sīkākus skaidrojumus par pasākumu. Iestādes sniedza atbildi 2009. gada 5. oktobra, 2010. gada 26. aprīļa, 2011. gada 7. decembra, 2012. gada 12. jūnija un 18. oktobra un 2013. gada 11. februāra un 4. oktobra vēstulēs.
(12)
Lieta 2013. gada 19. aprīlī tika sadalīta divās daļās, tādējādi nodalot lietu SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), kura attiecas uz atbalstu elektroenerģijas tiešajiem lietotājiem, un lietu SA.36559 (C3a/07, ex NN 66/06), kura attiecas uz atbalstu elektroenerģijas sadales uzņēmumiem. Šis lēmums attiecas tikai uz atbalstu elektroenerģijas sadales uzņēmumiem.
PASĀKUMA SĪKS APRAKSTS
SPĀNIJAS ELEKTROENERĢIJAS SISTĒMA 2005. GADĀ
Atšķirība starp regulētām un neregulētām darbībām
(13)
Tiesiskajā regulējumā, ko izveidoja ar 1997. gada 27. novembra Likumu 54/1997 (Ley del sector eléctrico, turpmāk “LSE”), kas ir Spānijas elektroenerģijas sistēmas stūrakmens, ir skaidri noteikta atšķirība starp regulētām un liberalizētām darbībām.
(14)
Elektroenerģijas ražošana, imports, eksports un piegāde mazumtirdzniecībā ir liberalizētas darbības, proti, darbības, kuras uzņēmēji var brīvi veikt atbilstīgi tirgus nosacījumiem un attiecībā uz kurām valsts neveic stingru reglamentējošu kontroli, piemēram, kontrolējot cenas vai piegādes nosacījumus.
(15)
Turpretim sadali, transportēšanu un tirgus dalībnieka (3) un sistēmas operatora (4) veiktās darbības pilnībā regulē valsts. Šīs darbības valsts parasti regulē ikvienā elektroenerģijas sistēmā, jo operatoriem, kas veic šīs darbības, de facto vai de jure ir monopolstāvoklis, un pretējā gadījumā operatoriem nebūtu nekādu ierobežojumu pārkāpt konkurences noteikumus, kas ļautu viņiem iekasēt monopolcenas, kuras pārsniedz parastās tirgus cenas.
Tīrā sadale un piegāde par regulētajiem tarifiem
(16)
Sadale 2005. gadā ietvēra Spānijas elektroenerģijas sistēmas regulētās darbības trīs veidus. Pirmais darbības veids ir tīrā sadale. Tīrā sadale ietver elektroenerģijas pārvadi uz patēriņa vietām, izmantojot sadales tīklus, un ir monopols gadījumā, ja nav pieejami alternatīvi tīkli. Otrs darbības veids ietver konkrētas komerciālās vadības darbības, kas ir cieši saistītas ar sadali, piemēram, skaitītāju rādījumu nolasīšanu, līgumu slēgšanu, rēķinu izrakstīšanu, pakalpojumu sniegšanu klientiem u. c. Trešā regulētā darbība 2005. gadā bija piegāde par regulēto tarifu, un tās izpildes saistības saskaņā ar tiesību aktiem tika paredzētas sadales uzņēmumiem papildus to galvenajam ar likumu noteiktajam uzdevumam (pārvaldīt elektroenerģijas sadales tīklus un nodrošināt tiem piekļuvi) (5). Pēc 2009. gadā pabeigtās reformas sadales uzņēmumi vairs nepiegādā elektroenerģiju par regulētiem tarifiem.
(17)
Saskaņā ar tiesību aktos noteikto prasību sadales uzņēmumiem bija jāiegādājas nepieciešamā elektroenerģija, lai piegādātu to regulētajiem klientiem organizētajā vairumtirdzniecības tirgū (“tirdzniecības sistēma”) par dienas cenu (robežizmaksu sistēmas cena jeb “tirdzniecības sistēmas cena”), vai tieši no atjaunojamo energoresursu ražotājiem (6), un pēc tam jāpārdod elektroenerģija tālāk galapatērētājiem par attiecīgo regulēto tarifu.
Sadales uzņēmumu kā sistēmas finanšu starpnieku darbība
(18)
2005. gadā tiešajiem lietotājiem bija noteikti vismaz 25 regulētie tarifi atkarībā no patēriņa līmeņa, patēriņa profila un/vai patēriņa izmantošanas un no tīkla pieslēguma sprieguma. Vienlaikus brīvajā tirgū tiešajiem lietotājiem tika piemērotas deviņas citas regulētas tīkla piekļuves maksas, kuru pamatā arī bija pieslēguma spriegums un citi raksturlielumi (7). Brīvajā tirgū tīkla piekļuves maksas tiešie lietotāji maksāja piegādātājiem, kas tās novirzīja sadales uzņēmumiem. Regulētajā tirgū tīkla piekļuves maksas bija iekļautas visu ietverošajā regulētajā tarifā, ko tiešie lietotāji maksāja sadales uzņēmumiem (tās bija netiešas). Sākot ar 2005. gadu, Spānijā tika ieviestas regulēto tarifu sistēmas pārmaiņas. Jaunākās pārmaiņas tika ieviestas 2013. gadā, kad Spānijā tika pieņemts jauns tiesiskais regulējums attiecībā uz elektroenerģijas nozari (Likums 24/13), kurš citu pasākumu starpā ietvēra mazumtirdzniecības tirgus cenu regulēšanas reformu. Spānija paziņoja, ka šis jaunais likums un tā īstenošanas noteikumi tiks piemēroti 2014. gadā.
(19)
Regulēto apvienoto tarifu līmeņi un regulētās tīkla piekļuves maksas tika noteiktas ex ante visam gadam, parasti pirms N-1 gada beigām, bet gada laikā bija iespējams veikt to korekciju (8). Tomēr gada tarifu palielinājumam tika piemērota maksimālā robežvērtība (9). Principā tarifi un maksas tika noteikti, pamatojoties uz prognozēm, tā, lai nodrošinātu, ka regulētie ienākumi, kas rodas to piemērošanas rezultātā, būtu pietiekami elektroenerģijas sistēmas kopējo regulēto izmaksu segšanai. Šīs sistēmas regulētās izmaksas 2005. gadā ietvēra izmaksas saistībā ar energoapgādi par apvienotajiem tarifiem, izmaksas, kas radušās, iepērkot enerģiju no īpašām atbalsta shēmām (atjaunojamie resursi, koģenerācija u. c.), transporta un sadales izmaksas, pieprasījuma vadības pasākumus, papildu elektroenerģijas ražošanas izmaksas Spānijai piederošajās salās, ogļu atbalstu, iepriekšējo gadu deficītu u. c.
(20)
Spānijas regulējumā sadales uzņēmumi bija (un joprojām ir) sistēmas galvenie finanšu starpnieki. Sadales uzņēmumi kontrolēja visus ienākumus no regulēto tarifu sistēmas, proti, tīkla piekļuves maksas un ienākumus no apvienotajiem tarifiem. Šie ienākumi, kopīgi dēvēti par “maksājamiem ienākumiem” (ingresos liquidables), tika izmantoti, lai segtu visas sistēmas regulētās izmaksas. Spēkā nebija nekādi noteikumi, kas paredzētu noteiktas ienākumu kategorijas vai tās daļas iezīmēšanu noteiktas izmaksu kategorijas vai tās daļas segšanai. Tā rezultātā ne visi ienākumi no tīkla piekļuves maksām, ne to daļa nebija iezīmēta, lai finansētu augstākas atbalsta izmaksas par elektroenerģiju, kas ražota no atjaunojamajiem resursiem, vai izmaksas par elektroenerģijas ražošanu Spānijai piederošajās salās.
(21)
Grāmatojumu noskaidrošana notika norēķinu procesa laikā, kas tika veikts Spānijas regulatora Comisión Nacional de Energía (turpmāk “CNE”) tiešā kontrolē. Sadales uzņēmumu atlīdzībai (par darbībām saistībā ar tīro sadali) arī tika izmantoti maksājamie ienākumi pēc visu pārējo izmaksu atskaitīšanas.
Sadales uzņēmumi salīdzinājumā ar piegādātājiem un attiecīgās cenas
(22)
Tādējādi 2005. gadā Spānijas elektroenerģijas mazumtirdzniecības tirgū darbojās divas atšķirīgas tirgus dalībnieku kategorijas: sadales uzņēmumi, kuriem bija saistības pārdot elektroenerģiju par regulētiem tarifiem, un piegādātāji, kuri pārdeva elektroenerģiju atbilstīgi brīvi saskaņotiem noteikumiem. Vēsturisku iemeslu dēļ sadales uzņēmumi Spānijā ir daļa no vertikāli integrētām grupām (vēsturiskie operatori), kas tradicionāli vadīja sadales tīklus konkrētos ģeogrāfiskajos reģionos un kas ir mainījušies tikai iepriekš notikušās uzņēmumu apvienošanās un konsolidācijas rezultātā: sadales uzņēmumi, kuriem bija saistības pārdot elektroenerģiju par regulētiem tarifiem, un piegādātāji, kuri pārdeva elektroenerģiju atbilstīgi brīvi saskaņotiem noteikumiem. Regulētajā tirgū sadales uzņēmumi iekasēja apvienotos tarifus, kuros netika nošķirtas enerģijas iepirkuma un tīkla piekļuves izmaksas.
(23)
Piegādātāji var vai nu piederēt pie vertikāli integrētām grupām (kurām parasti ir atsevišķas ražošanas, sadales un piegādes nodaļas), vai būt jaunpienācēji tirgū. Jaunpienācējiem bieži vien nepieder ražošanas jauda, un viņi darbojas tikai mazumtirdzniecības tirgū. Céntrica ir viens no šādiem jaunpienācējiem. Brīvajā tirgū piegādātāji iekasēja cenas, ar kurām bija jāsedz tīkla piekļuves maksa (maksājama sadales uzņēmumiem), enerģijas iepirkuma izmaksas (enerģijas iepirkuma izmaksas vairumtirdzniecības tirgū vai pašu ražošanas izmaksas gadījumā, ja uzņēmums ir vertikāli integrēts) un “tirdzniecības uzcenojums”, kas sedz pārējās izmaksas (tirdzniecības izmaksas, IT sistēmas, rēķinu sagatavošanu u. c.), kā arī peļņu no ieguldītā kapitāla.
(24)
Brīvā un regulētā tirgus līdzāspastāvēšana 2005. gadā un jo īpaši iespēja tiešajiem lietotājiem brīvi pāriet no viena tirgus uz otru, nozīmēja, ka regulētie tarifi darbojās kā cenas atsauce (vai de facto augšējā robeža) brīvā tirgus cenām. Tādējādi piegādātājs konkrētajā tirgus segmentā varēja darboties rentabli tikai tad, ja bija pozitīvs tirdzniecības uzcenojums, proti, pastāvot nelielai rezervei starp mazumtirdzniecības cenu - šajā gadījumā regulēto tarifu, uz ko klientam ir tiesības, - un vispārējām izmaksām, kas rodas, apkalpojot klientus.
2005. gada tarifu deficīts
(25)
2005. gadā noteiktais regulēto tarifu un tīkla piekļuves maksu līmenis neradīja pietiekamus ienākumus, lai ļautu sistēmai atgūt visas izmaksas, kas bija dokumentētas ex post visam gadam. Gala norēķinu process par 2005. gadu, ko gada beigās veica CNE, radīja deficītu 3 811 miljonu EUR apmērā. Tā nebija pirmā reize, kad norēķinu procesa rezultātā radās deficīts, lai gan 2005. gadā deficīts sasniedza nebijušu apmēru. Mazāks deficīts tika reģistrēts jau 2000., 2001. un 2002. gadā.
(26)
Valdība cita starpā nepietiekami novērtēja faktiskās elektroenerģijas iepirkuma izmaksas. Vispārīgi tiešo lietotāju elektroenerģijas patēriņš gan regulētajā, gan brīvajā tirgū 2005. gadā kopumā attīstījās, kā prognozēts 2004. gada decembrī, tomēr, ņemot vērā neparedzētus cenu kāpumus gada laikā, vairumtirdzniecības cena 2005. gadā bija 62,4 EUR/MWh salīdzinājumā ar 35,61 EUR/MWh 2004. gadā, kā rezultātā vidējā vairumtirdzniecības cena 2005. gadā bija 59,47 EUR/MWh. Šā palielinājuma iemesli ir neparasti sauss gads, kas samazināja hidroelektroenerģijas ražošanu par 55 %, naftas cenu pieaugums, ietekme, ko radīja CO2 emisijas kvotu, kuras saņemtas bez maksas saskaņā ar emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu, tirgus cena un enerģijas pieprasījuma kāpums, kas pārsniedz IKP pieaugumu.
(27)
Spānijas regulators CNE norādīja, ka 2005. gadā apvienotie tarifi caurmērā neatspoguļoja visas piegādes izmaksas un jo īpaši elektroenerģijas iepirkuma izmaksas vairumtirdzniecības tirgū. Proti, kā parādīts turpmākajā attēlā, tikai piecos mēnešos - vispirms no 2005. gada janvāra līdz februārim un tad no 2005. gada aprīļa līdz jūnijam - elektroenerģijas cenas iekļāvās vidējos regulētajos apvienotajos tarifos, kas bija zemāki nekā vidējās cenas elektroenerģijas vairumtirdzniecības tirgū. Savukārt laikā no 2006. gada oktobra līdz 2007. gada decembrim notika pretējais - šajā 14 mēnešu periodā vidējās vairumtirdzniecības cenas strauji kritās, sasniedzot zemāku līmeni nekā enerģijas cenas, kas ietvertas vidējos regulētajos apvienotajos tarifos, būtiski pārsniedzot starpību, kas bija vērojama 2005. gada septiņos mēnešos, kad vairumtirdzniecības cenas bija augstākas nekā apvienotajos tarifos ietvertās cenas.
1. attēls
Vidējā svērtā vairumtirdzniecības cena un apvienotajā tarifā ietvertā enerģijas cena
Avots: CNE ziņojums Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, 84. lpp.
(28)
Vēl viens nozīmīgs faktors, kas veicināja sistēmas vispārējo izmaksu pieaugumu, bija augstais atbalsta līmenis atjaunojamās enerģijas ražošanai. Konkrēti, atjaunojamās enerģijas ražotāji varēja izvēlēties tiešu dalību “tirdzniecības sistēmā”. 2005. gadā šī izvēle bija īpaši pievilcīga, un tā tirdzniecības sistēmā piedalījās vairāk atjaunojamās enerģijas ražotāju nekā bija gaidāms, tādējādi radot sistēmā augstākas izmaksas. Turklāt, tiešais atbalsts par enerģijas izmaksām, iegādājoties no īpašās shēmas (atjaunojamie resursi, koģenerācija) elektroenerģiju, kas netika pārdota tirdzniecības sistēmai, kuras tika iekļautas pārskatos kā regulētās izmaksas, 2005. gadā sasniedza 2 701 miljonu EUR, kas ir 5,75 % pieaugums salīdzinājumā ar 2004. gadu. Piemēram, sistēmas transporta un sadales izmaksas 2004. gadā bija 4 142 miljoni EUR, 2005. gadā - 4 410 miljoni EUR un 2006. gadā - 4 567 miljoni EUR.
Deficīta priekšfinansēšanai apstiprinātais mehānisms
(29)
Deficīta veidošanās tika pamanīta. Jau 2005. gada martā, kad kļuva skaidrs, ka veidojas tarifu deficīts, Spānijas iestādes Karaļa dekrētlikuma 5/2005 (10) 24. pantā noteica, ka līdzekļus, kas nepieciešami, lai finansētu starpību starp elektroenerģijas sistēmas izmaksām un ienākumiem, nodrošinās pieci lielākie Spānijas “pilnvarotie elektroenerģijas uzņēmumi”, kas ir tie uzņēmumi, kuriem bija tiesības saņemt kompensāciju par balasta izmaksām (11), pamatojoties uz šādiem procentiem:
-
Iberdrola, S.A. - 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A. - 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. - 6,08 %,
-
Endesa, S.A. - 44,16 %,
-
Elcogás, S.A. - 1,91 %.
(30)
Negatīvs balasta izmaksu konta atlikums varēja radīt tādas tiesības veikt iekasēšanu, kuras nozīmē uzņēmumu tiesības nākotnē iekasēt ienākumus no elektroenerģijas patērētājiem. Uzņēmumi varētu veikt minēto tiesību vērtspapīrošanu un pārdot tās tirgū. Minētie uzņēmumi, izņemot Elcogás S.A., ir to vertikāli integrēto grupu mātesuzņēmumi, kas parasti darbojas elektroenerģijas ražošanas nozarē un sadales nozarē ar sadales nodaļu starpniecību. Kā noteikts Karaļa dekrētlikuma 5/2005 24. pantā, par motīviem un kritērijiem, izvirzot minētos piecus uzņēmumus 2005. gada tarifu deficīta priekšfinansēšanai - un nevis citus uzņēmumus, kas darbojas Spānija elektroenerģijas tirgū, - kalpo to tiesības saņemt kompensāciju par balasta izmaksām un nevis, piemēram, to darbība sadales nozarē. Elcogás S.A. bija un joprojām ir uzņēmums, kas nodarbojas tikai ar elektroenerģijas ražošanu (12). Tādā pašā veidā, lai turpmākajos gados nodrošinātu priekšfinansējumu elektroenerģijas sistēmas deficītam, Spānija norīkoja vai nu grupas mātesuzņēmumu (piem., Endesa S.A., Iberdrola S.A.), vai tās ražošanas nodaļu (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. Karaļa dekrētlikumā 6/2009), taču nekad sadales nodaļu (proti, Endesa Distribución Eléctrica, S.L., pilnībā piederošu meitasuzņēmumu, kas atbild par elektroenerģijas sadali atbilstīgi 2005. gada regulēto tarifu sistēmai).
(31)
Spānijas iestādes 2006. gada jūnijā pieņēma lēmumu par kārtību 2005. gada deficīta atgūšanai no elektroenerģijas patērētājiem, izmantojot regulētos tarifus. Ar Karaļa dekrētu 809/2006 (13) Spānijas iestādes noteica, ka 2005. gada deficītu (vai precīzāk - izvēlētajiem pieciem uzņēmumiem piešķirtās iekasēšanas tiesības) atmaksās lietotāji 14,5 gadu laikā, izmantojot īpašu piemaksu, ko piemēros gan apvienotajiem, gan piekļuves tarifiem. Piemaksa, ko aprēķina kā gada summu, kas nepieciešama, lai 14,5 gadu laikā lineāri segtu 2005. gada deficīta neto pašreizējo vērtību, tika noteikta 1,378 % apmērā no apvienotā tarifa un 3,975 % apmērā no piekļuves tarifa 2006. gadam. Piemērojamā procentu likme bija 3 mēnešu Euribor.
(32)
Šo piemaksu uzskatīja par “īpašiem mērķiem paredzētu ieguldījumu” (cuota con destino específico). Spānijas iestādes noteica, ka ienākumus no ieguldījuma 2005. gada deficīta finansēšanai uzkrāj noguldījumu kontā, ko pārvalda CNE. CNE pēc tam pārved līdzekļus tiem, kam pieder iekasēšanas tiesības, t. i., deficīta finansējuma avotiem vai vienībām, kas no tiem pēc tam iegādājās iekasēšanas tiesības, ņemot vērā katra finansēto deficīta daļu.
Tarifu deficīta ietekme uz Spānijas tirgu
(33)
2005. gadā 37,49 % no elektroenerģijas pieprasījuma Spānijā tika iepirkts brīvajā tirgū. Šis apjoms atbilst relatīvi mazam skaitam patērētāju; tikai 8,5 % patērētāju elektroenerģiju iegādājās brīvajā tirgū, bet 91,5 % saglabāja regulētos tarifus (samazinājums salīdzinājumā ar 97 % 2004. gadā). Augstsprieguma elektroenerģijas patērētāji (galvenokārt rūpnieciskie patērētāji) bija galvenā kategorija brīvajā tirgū; 38,9 % no tiem bija izmantojuši savu iespēju, un viņu iegādes veidoja 29 % no kopējā elektroenerģijas patēriņa Spānijas kontinentālajā daļā 2005. gadā. Lielākā daļa mājsaimniecību un mazo zemsprieguma elektroenerģijas patērētāju, kuri varēja izvēlēties brīvo tirgu no 2003. gada (14), joprojām izvēlējās regulētos tarifus; tomēr 2005. gadā liela to daļa izvēlējās arī brīvo tirgu. 2005. gada 31. decembrī vairāk nekā 2 miljoni patērētāju bija brīvajā tirgū (salīdzinājumā ar 1,3 miljoniem 2004. gadā).
(34)
Tomēr cenu priekšrocība, ko 2005. gadā vidēji sniedza regulētie tarifi, būtu jāvērtē vienlaikus ar patērētāju atgriešanos regulētajā tirgū, kaut gan ar noteiktu laika novirzi. Kā parādīts turpmāk 2. tabulā, to patērētāju skaits, kas saņēma piegādes brīvajā tirgū, palielinājās visa 2005. gada garumā, bet kritās 2006. gadā, samazinot īpatsvaru (8,15 %) līdz līmenim, kas bija sasniegts 2005. gada pirmajā pusē. Brīvajā tirgū tiešajiem lietotājiem piegādātās enerģijas apjoma kritums, kurš bija vērojams 2004. gada decembrī, turpinājās arī 2005. gada pirmajā ceturksnī. Lai gan kritums būtiski mazinājās no 2005. gada jūnija līdz septembrim, tas turpinājās 2005. gada decembrī un visu 2006. gadu.
2. tabula
Piegādes vietu un enerģijas daļa brīvajā tirgū (procentos no kopējā tirgus) 2004.-2006. gadā
Elektroenerģija
2004. gads
2005. gads
2006. gads
Marts
Jūn.
Sept.
Dec.
Marts
Jūn.
Sept.
Dec.
Marts
Jūn.
Sept.
Dec.
Daļa (%) no piegādes vietām
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Daļa (%) no enerģijas
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Avots: CNE ziņojums Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006.
(35)
Lai gan to zaudējumu ietekme, kuri radās piegādātājiem, bija jūtama, sākot no 2005. gada vidus, kad vairumtirdzniecības cenas sāka būtiski pieaugt, piegādes līgumus tūlīt nevarēja pārtraukt. Tā rezultātā piegādātāji brīvajā tirgū, it īpaši tie, kuriem nebija ražošanas jaudas un kuriem elektroenerģija bija jāpērk vairumtirdzniecības tirgū, bija spiesti izteikt piedāvājumu saskaņā ar brīvā tirgus nosacījumiem, kas bija saskanīgi ar regulēto tarifu, neraugoties uz iespēju ciest zaudējumus, vai piemērot augstākas cenas, atspoguļojot faktiskās iepirkuma izmaksas, tādējādi zaudējot tirgus daļu.
LĒMUMS UZSĀKT LESD 108. PANTA 2. PUNKTĀ PAREDZĒTO PROCEDŪRU
(36)
Komisija pieņēma lēmumu par oficiālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu, pamatojoties uz turpmāk minētajiem apsvērumiem.
(37)
Lēmumā regulētie tarifi, ko maksā dažādas tiešo lietotāju kategorijas, salīdzināti ar aplēstajām cenām, kuras tām būtu bijis jāmaksā brīvajā tirgū, ja nebūtu šo tarifu, un tika konstatēta iespējama priekšrocība par labu vairumam lietotāju kategoriju. Iespējamais atbalsts par labu tiešajiem lietotājiem ir atsevišķa lēmuma priekšmets lietā SA.21817 “Regulētie elektroenerģijas tarifi - patērētāji”.
(38)
Attiecībā uz sadales uzņēmumiem lēmumā par procedūras uzsākšanu norādīts, ka, veicinot tiešo lietotāju atgriešanos regulētajā tirgū, sistēma varētu būt sniegusi labumu sadales uzņēmumiem, kuri saņēma garantētu peļņas maržu no savas regulētās darbības. Izrādījās, ka šī priekšrocība selektīvā veidā tika piešķirta sadales uzņēmumiem, jo tie bija vienīgie tirgus dalībnieki, kas drīkstēja pārdot elektroenerģiju par regulētiem tarifiem.
(39)
Lēmumā arī konstatēts, ka sistēma ietvēra valsts līdzekļu pārvedumu, jo cenas piemaksa, kas tika izmantota deficīta atmaksai, ir parafiskālā nodeva, no kuras gūtie ienākumi tiek virzīti caur Spānijas regulatoru CNE (publiska iestāde), pirms tos saņem galīgie saņēmēji. Lēmumā ietverts secinājums, ka, ņemot vērā Tiesas judikatūru saistībā ar šo lietu, šie līdzekļi būtu jāuzskata par valsts līdzekļiem.
(40)
Ņemot vērā, ka abi lielie tiešie lietotāji un sadales uzņēmumi darbojas tirgos, kuri kopumā ir atvērti konkurencei un tirdzniecībai ES, lēmumā par procedūras uzsākšanu Komisija secināja, ka visi 107. panta 1. punktā noteiktie kritēriji ir izpildīti un ka pasākums veido valsts atbalstu tiešajiem lietotājiem un sadales uzņēmumiem.
(41)
Pēc konstatējuma, ka neviens no LESD 107. pantā paredzētajiem izņēmumiem, šķiet, nav piemērojams, lēmumā par procedūras uzsākšanu tika novērtēts, vai elektroapgāde par regulētajiem tarifiem varētu tikt uzskatīta par vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu (turpmāk “SGEI”) un tāpēc gūt labumu no LESD 106. panta 2. punktā paredzētā izņēmuma. Lēmumā par procedūras uzsākšanu konstatēts, ka elektroenerģijas nozarē dalībvalstu rīcības brīvību sabiedrisko pakalpojumu saistību noteikšanā ierobežo Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 26. jūnija Direktīvā 2003/54/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz elektroenerģijas iekšējo tirgu un par Direktīvas 96/92/EK atcelšanu (15) (turpmāk “Elektroenerģijas direktīva”) paredzētie noteikumi. Elektroenerģijas direktīvā paredzēts, ka dalībvalstīm jānosaka universāla pakalpojuma saistības (tostarp galvenokārt tiesības saņemt piegādi par saprātīgām cenām) tikai attiecībā uz mājsaimniecību patērētājiem un mazajiem uzņēmumiem (16). Lēmumā secināts, ka, ņemot vērā iepriekš minēto direktīvu, elektropiegādes par regulētiem tarifiem vidējiem un lielajiem uzņēmumiem pretstatā mājsaimniecībām un mazajiem uzņēmumiem nevar uzskatīt par SGEI šā jēdziena šaurā izpratnē.
(42)
Tādējādi Komisija tādējādi izteica nopietnas šaubas par to, vai tā atbalsta elementus, kurš tika sniegts regulēto tarifu veidā uzņēmumiem, kas nav mazie uzņēmumi, un sadales uzņēmumiem, var uzskatīt par saderīgiem ar iekšējo tirgu.
IEINTERESĒTO PERSONU PIEZĪMES
(43)
Reaģējot uz Komisijas uzaicinājumu iesniegt piezīmes par lēmumu uzsākt padziļinātu izmeklēšanu, lielie rūpnieciskie patērētāji, sadales uzņēmumi, neatkarīgie piegādātāji un Spānijas autonomo kopienu valdības iesniedza daudz piezīmju. Šajā dokumentā izskatīti tikai tie apsvērumi, kuri attiecas uz sadales uzņēmumu nostāju.
NEATKARĪGO PIEGĀDĀTĀJU PIEZĪMES
(44)
Piezīmes tika saņemtas no Céntrica un ACIE, Neatkarīgo enerģijas piegādātāju asociācijas. Viņu argumenti un secinājumi kopumā ir līdzīgi, un tāpēc tiks izskatīti kopā.
(45)
Céntrica apsvērumos galvenā uzmanība vērsta uz iespējamo valsts atbalstu, kas piešķirts elektroenerģijas sadales uzņēmumiem. Céntrica norāda, ka 2005. gadā vidējā cena par elektroenerģijas iegādi vairumtirdzniecības tirgū gandrīz par 70 % pārsniedza prognozētās vidējās iepirkuma cenas, kas bija ietvertas ar Karaļa dekrētu 2329/2004 valdības noteiktajos apvienotajos tarifos.
(46)
Šīs prognozēto un faktisko cenu neatbilstības rezultātā sistēmas ienākumi nebija pietiekami, lai segtu izmaksas, galvenokārt tāpēc, ka sadales uzņēmumu samaksātā cena par elektroenerģijas iegādi bija augstāka par regulēto cenu, par kuru viņiem tā bija jāpārdod. Tādējādi sadales uzņēmumu kontos tika konstatēts deficīts. Tomēr Spānijas iestāžu pieņemtais mehānisms ienākumu deficīta novēršanai (prasot atbilstīgajiem ražotājiem nodrošināt deficīta priekšfinansējumu pret vēlāku atmaksas prasījumu) nodrošināja sadales uzņēmumu kontu līdzsvarotības saglabāšanos, un to zaudējumus de facto kompensēja valsts.
(47)
Atšķirīga pieeja tika piemērota piegādātājiem brīvajā tirgū, neraugoties uz faktu, ka arī tie cieta līdzīgus zaudējumus. Saskaņā ar Céntrica un ACIE sniegto informāciju piegādātājiem brīvajā tirgū tika piemērotas līdzīgas iepirkuma cenas kā sadales uzņēmumiem (17). Turklāt tie de facto bija spiesti pielāgoties tā apvienotā tarifa līmenim, kuru valdība noteica katrai klientu kategorijai, jo pretējā gadījumā tie nebūtu varējuši piesaistīt jaunus klientus vai saglabāt esošos. Jo īpaši ACIE norāda, ka 2005. gada sākumā tās locekļi noslēdza līgumus, pamatojoties uz valdības prognozētajām vairumtirdzniecības cenām, un ka vēlāk tiem bija jāpilda šie līgumi, kaut arī tie izrādījās nerentabli. Tā rezultātā neatkarīgie piegādātāji cieta zaudējumus. Tomēr atšķirībā no sadales uzņēmumiem neatkarīgo piegādātāju zaudējumus valsts nekompensēja. Céntrica lēš, ka 2005. gadā tas cieta zaudējumus 10 miljonu EUR apmērā. Saskaņā ar ACIE piezīmēm vairāki piegādātāji, tostarp Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia un RWE, bija spiesti iziet no tirgus.
(48)
Saskaņā ar ACIE un Céntrica sniegto informāciju sadales uzņēmumu zaudējumu kompensācija izkropļoja konkurenci, radīja diskrimināciju attiecībā uz neatkarīgajiem piegādātājiem un būtu uzskatāma par valsts atbalstu. Neraugoties uz apgalvojumiem, ka zaudējumu kompensācija pati par sevi uzskatāma par priekšrocību, Céntrica apgalvoja, ka vēsturiskie tirgus dalībnieki (vertikāli integrētie uzņēmumi) varētu saglabāt savu tirgus daļu un izvairīties no zaudējumiem, mudinot klientus pāriet no viņu zaudējumus nesošajām piegādes nodaļām uz viņu sadales nodaļām, kuras vajadzības gadījumā saņemtu kompensācijas.
(49)
Saskaņā ar ACIE un Céntrica sniegto informāciju vēsturisko uzņēmumu priekšrocība ir “īpaša”, t. i., selektīva, jo finansēšanas un kompensācijas mehānisms sniedza īpašu labumu sadales uzņēmumiem, nodrošinot tiem finansiālu un konkurences priekšrocību salīdzinājumā ar piegādātājiem brīvajā tirgū. Céntrica apgalvoja, ka atšķirība starp sadales uzņēmumiem un piegādātājiem brīvajā tirgū ir tikai formāla, jo abas kategorijas konkurē vienā un tajā pašā tirgū (elektroenerģijas mazumtirdzniecība), tās abas ietekmē apvienotie tarifi (vai nu tāpēc, ka tos paredz tiesību akti, vai tāpēc, ka tie de facto kalpoja tirgus cenu augšējās robežas noteikšanai) un tās abas iepērk elektroenerģiju par vienu un to pašu cenu un cieš vienādus zaudējumus.
(50)
Céntrica uzskata, ka preferenciāla režīma piemērošanai sadales uzņēmumiem nav nekāda ar elektroenerģijas sistēmas loģiku un struktūru saistīta pamatojuma un ka kompensāciju nevar uzskatīt par vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu. Céntrica apgalvo, ka sistēma neatbilda Elektroenerģijas direktīvai ne tikai deficīta pasākumu diskriminējošās būtības dēļ, bet arī tāpēc, ka netika nodrošinātas patērētāju tiesības uz pārredzamām cenām un tarifiem (18). Tā kā daļa no elektroenerģijas cenas, kas bija jāmaksā 2005. gadā, tika atlikta uz nākamajiem gadiem, patērētājiem nebija skaidrības par iekasētajām galīgajām cenām.
(51)
Céntrica uzskata, ka deficīta pasākumu radītā selektīvā priekšrocība sniedza labumu ne tikai sadales uzņēmumiem, bet arī tiem vertikāli integrētajiem uzņēmumiem, pie kuriem tie piederēja. Kā norādīja Céntrica, vertikāli integrēta grupa valsts atbalsta noteikumu piemērošanas nolūkā būtu jāuzskata par vienu uzņēmumu. Céntrica apgalvo, ka, pateicoties Spānijas sistēmai, ražošanas uzņēmumi varēja paaugstināt cenas vairumtirdzniecības tirgū un turpināja gūt peļņu. Šādos apstākļos grupas bija tieši ieinteresētas saglabāt savu tirgus daļu, ar kuru rēķinājās to sadales nodaļas. Tāpēc vertikāli integrētās grupas arī būtu uzskatāmas par valsts atbalsta saņēmējām.
SADALES UZŅĒMUMU PIEZĪMES
(52)
Piezīmes iesniedza UNESA (asociācija, kas pārstāv sadales uzņēmumus), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución un Endesa Distribución. To apsvērumi lielā mērā sakrīt un tāpēc tiks izskatīti kopā.
(53)
Sadales uzņēmumi (ko pārstāv UNESA) nodala tīrās sadales/komerciālās vadības darbības, ko tie uzskata par SGEI, no piegādes par regulētajiem tarifiem, ko tie neuzskata par valsts atbalstu, jo tās nesniedz finansiālu priekšrocību.
(54)
Sadales uzņēmumi atgādina, ka piegādātāji un sadales uzņēmumi veica savas darbības atšķirīgos tiesiskajos apstākļos: sadales uzņēmumiem bija jāiegādājas elektroenerģija piegādei par regulētajiem tarifiem īpašos veidos (vai nu no tirdzniecības sistēmas, vai no “īpašās shēmas” ražotājiem), savukārt piegādātāji varēja brīvi vienoties par savām cenām. Sadales uzņēmumi nevarēja atteikt piegādi regulētajiem klientiem un nevarēja piesaistīt citus klientus, kā tikai tos, kas uzvēlējās regulētos tarifus. Tāpat sadales uzņēmumi nevarēja piedāvāt papildu pakalpojumus, savukārt piegādātāji varēja brīvi noteikt savus piegādes nosacījumus.
(55)
Turpmākajā tabulā apkopotas brīvajā tirgū esošo piegādātāju un sadales uzņēmumu atšķirīgās iezīmes attiecībā uz elektroenerģijas mazumtirdzniecību (19):
Piegādes saistības
Potenciālais tirgus
Enerģijas iegāde
Piegādātāji
Nē
Visi Spānijas lietotāji
Jebkāds mehānisms
Sadales uzņēmumi
Jā
Tikai to tīkliem piesaistītie lietotāji
Izmantojot tirdzniecības sistēmu vai no īpašās shēmas ražotājiem
Vairumtirdzniecības iepirkuma cena
Pārdošanas cena
Peļņas marža
Piegādātāji
Bez maksas
Bez maksas
Pārdošanas marža
Sadales uzņēmumi
Tirdzniecības sistēmas cena vai regulētās “īpašās shēmas” cena
Regulētie tarifi
Bez peļņas maržas
(56)
Tādējādi sadales uzņēmumi secina, ka, ņemot vērā atšķirīgos tiesiskos un faktiskos apstākļus, piegādātāji brīvajā tirgū konkurēja nevis ar sadales uzņēmumiem, bet gan drīzāk ar regulētajiem tarifiem, kas kalpoja par atsauces cenu tirgū.
(57)
Sadales uzņēmumi norāda, ka tie neguva nekādu peļņu vai priekšrocības, piegādājot elektroenerģiju par regulētajiem tarifiem. Sadales uzņēmumu samaksa par tīrās sadales un komerciālās vadības darbībām ietvēra peļņas maržu ieguldītā kapitāla kompensēšanai, savukārt par piegādi par regulētajiem tarifiem sadales uzņēmumi saņēma tikai kompensāciju par savām izmaksām bez peļņas maržas. Proti, sadales uzņēmumam “atzītās” izmaksas tika noteiktas, pamatojoties uz vidējo svērto cenu, kas tika samaksāta par elektroenerģiju atsauces periodā. Zināmos apstākļos šīs atzītās izmaksas varēja būt zemākas par sadales uzņēmumu faktiski segtajām izmaksām. Ja regulētās pārdošanas darbība radīja pārpalikumu, šie līdzekļi nepalika pie sadales uzņēmumiem, bet gan norēķinu procesa laikā tika piešķirti citu sistēmas vispārējo izmaksu finansēšanai. Valsts atzītā summa bija vienāda ar elektroenerģijas iepirkumu vidējās svērtās cenas starpību, kas sareizināta ar katra sadales uzņēmuma transportētās enerģijas daudzumu, pēc standarta zaudējumu koriģēšanas.
(58)
Sadales uzņēmumi turklāt apgalvo, ka tie neguva nekādu tiešu vai netiešu finansiālu labumu no brīvā tirgus klientiem, kas atgriezās pie regulētajiem tarifiem, jo to samaksa par tīro sadali un komerciālo vadību bija pilnīgi neatkarīga no to klientu skaita, kas izmantoja regulētos tarifus, vai no tā elektroenerģijas daudzuma, kas tika pārdots par regulēto tarifu.
-
Pirmkārt, kā paskaidrots iepriekš, attiecībā uz piegādi par regulēto tarifu uzņēmumiem kompensēja tikai izmaksas.
-
Otrkārt, arī samaksa par tīro sadali bija pilnīgi neatkarīga no to klientu skaita, kas izmantoja regulētos tarifus, jo tās pamatā bija “transportētās enerģijas” apjoms, kurš ietvēra visu elektroenerģiju, ko tīklā bija transportējuši sadales uzņēmumi, neraugoties uz to, vai enerģija tika pārdota par regulētajiem tarifiem vai pēc brīvā tirgus likmēm.
-
Treškārt, arī samaksa par komerciālās vadības darbībām bija pilnīgi neatkarīga no to klientu skaita, kuriem tika piegādāta enerģija par regulētajiem tarifiem, jo atbilstīgi tiesību aktiem maksājumu pamatā bija noslēgto līgumu skaits (gan attiecībā uz piekļuves tarifiem, gan uz regulētajiem tarifiem) un tāpēc tie nebija saistīti ar to klientu skaitu, kas izmantoja regulētos tarifus. Jebkurā gadījumā sadales uzņēmumiem bija pienākums izpildīt klientu prasības, piemēram, par pieslēguma veida maiņu, par līgumiem, par faktūrrēķinu izrakstīšanu par piekļuves tarifiem, par mērījumu nolasīšanu u. c., neraugoties uz piegādes veidu.
(59)
Tādējādi sadales uzņēmumi secina, ka “kompensācija”, ko tie saņēma attiecībā uz piegādi par regulētajiem tarifiem, drīzāk būtu uzskatāma par to summu atlīdzināšanu, kas tiem bija jāsamaksā avansā atbilstīgi tiesību aktiem, vai kā kompensācija par zaudējumiem un kaitējumu.
(60)
Iberdrola jo īpaši apgalvo, ka būtu juridiski un ekonomiski nepareizi attiecināt deficītu uz sadales uzņēmumiem. Izmaksas, kas radušās saistībā ar elektroenerģijas iegādi regulētā tirgus vajadzībām, būtu jāattiecina uz elektroenerģijas sistēmu un nevis uz sadales uzņēmumiem, kas tikai izpildīja tiesību normas. Ienākumi no pārdošanas par regulētajām cenām nekad nekļuva par sadales uzņēmumu īpašumu, bet gan piederēja elektroenerģijas sistēmai kopumā, un tādēļ sistēma būtu uzskatāma par “pārdevēju”, kas pārdeva elektroenerģiju par regulētām cenām. Iberdrola norāda, ka tik lielā mērā regulētā sistēmā kā Spānijas sistēma būtu nepamatoti attiecināt uz sadales uzņēmumiem finanšu traucējumus, ko radījusi reglamentētā struktūra vai enerģijas turpmāko izmaksu kļūdainās prognozes.
(61)
Turklāt Iberdrola norāda, ka sadales uzņēmumi nepaturēja ienākumus no piemaksas, kas kā “īpašiem mērķiem paredzēts ieguldījums” tika nekavējoties pārskaitīts uz CNE atvērto depozītu kontu un pārsūtīts ražotājiem, kuri nodrošināja deficīta priekšfinansējumu.
ASTŪRIJAS REĢIONĀLĀS VALDĪBAS PIEZĪMES
(62)
Astūrijas reģionālās valdības piezīmes ir līdzīgas turpmāk izklāstītajām Spānijas valdības piezīmēm, par kurām ir sniegta atsauce.
SPĀNIJAS PIEZĪMES
(63)
Spānija apgalvo, ka regulēto tarifu sistēma 2005. gadā neietvēra valsts atbalstu ne attiecībā uz tiešajiem lietotājiem, ne uz sadales uzņēmumiem. Proti, attiecībā uz sadales uzņēmumiem Spānija uzskata, ka to saņemtā kompensācija atbilst Tiesas judikatūrai Altmark lietā un tādēļ nav uzskatāma par valsts atbalstu.
ATBALSTA ESĪBA
CĒLOŅSAKARĪBAS NEESĪBA STARP VALSTS RĪCĪBU UN DEFICĪTU UN DEFICĪTA NEATTIECINĀMĪBA UZ VALSTI
(64)
Spānija apgalvo, ka deficīts nav attiecināms uz valsti, jo to izraisīja neparedzami ārējie apstākļi, nevis valsts apzināts nodoms subsidēt konkrētas darbības.
(65)
Spānija norāda, ka 2005. gadā piegāde par valsts noteiktiem regulētiem tarifiem nebija aizliegta ES tiesību aktos. Tāpēc valsts regulējoša intervence bija juridiski likumīga, jo tā bija valsts suverenitātes izpausme. Viena no šīm suverenitātes priekšrocībām ir tarifu noteikšana tā, lai gaidāmās izmaksas atbilstu gaidāmajam pieprasījumam.
(66)
Sadales uzņēmumi iekasēja līdzekļus, izmantojot apvienotos un piekļuves tarifus, un pēc tam daļu no šiem ienākumiem pārskaitīja īpašos kontos (atbilstīgi dekrētā par gada tarifiem noteiktajām procentuālajām likmēm). Pēc tam tie atskaitīja elektroenerģijas iepirkumus no tirdzniecības sistēmas un no “īpašās shēmas” ražotājiem. Ja ienākumi no apvienotajiem un piekļuves tarifiem nesedza regulēto darbību izmaksas, izveidojās tarifa deficīts.
(67)
Spānija uzskata, ka 2005. gada deficītu izraisīja neatbilstība starp valdības prognozēm attiecībā uz elektroenerģijas vairumtirdzniecības cenām un faktiskajām cenām tirdzniecības sistēmā. Īpaši augsto cenu pastāvēšanai 2005. gadā bija neparedzami cēloņi, kas radīja force majeure (skatīt 26. apsvērumu).
(68)
Tā kā notikums, kas radīja iespējamo atbalstu, bija vairumtirdzniecības cenu pieaugums, kas bija lielāks nekā prognozēts, iespējamo priekšrocību nevar attiecināt ne uz vienu tiesību aktu. Pat pieņemot, ka šī priekšrocība pastāvēja, to būtu izraisījuši apstākļi, kas nebija saistīti ar valsts nodomu. Saskaņā ar Spānijas apsvērumiem force majeure esība pārtrauc cēloņsakarību starp administratīvo lēmumu, ar kuru noteikts tarifu līmenis, un konkurences priekšrocību, kas rada valsts atbalstu. Pat pieņemot, ka cēloņsakarības objektīvais nosacījums bija spēkā, subjektīvais nosacījums attiecībā uz valsts nodomu (attiecināmību) nebūtu bijis spēkā.
VALSTS LĪDZEKĻU NEESĪBA
(69)
Spānija uzskata, ka tarifi neietvēra valsts līdzekļus. Pirmkārt, saistībā ar šo Spānija apgalvo, ka piemaksa nav maksa Tiesas ar parafiskālajām nodevām saistītās judikatūras izpratnē, jo to neiekasē valsts un tā neatbilst fiskālajai nodevai. Saskaņā ar Spānijas apsvērumiem piemaksa ir neatņemama tarifa daļa un pēc būtības ir kā tarifs. Tādējādi tarifs ir privāta cena.
(70)
Otrkārt, līdzekļus neiekasē valsts un tos neiemaksā valsts noteiktā fondā. Tarifus iekasē sadales uzņēmumi, nevis valsts, un tāpēc tie ir privātas cenas, kas nodrošina taisnīgu atlīdzību dalībniekiem (kā noteikts LSE). Tie nebija ne nodokļi, ne valsts cenas. Valsts neko neatlīdzināja, jo sistēma nodrošināja atlīdzību, izmantojot tirgus spēkus attiecībā uz neregulētajām darbībām un valsts noteiktos piekļuves tarifus attiecībā uz regulētajām darbībām. Tā kā šādā sistēmā nav sloga valstij, valsts līdzekļi saskaņā ar Sloman Neptun judikatūru (20) nav iesaistīti. Turklāt šie līdzekļi nekad nenonāca valsts seifos, tie netika minēti tiesību aktos par budžetu, tos nepārbaudīja Revīzijas palāta, un tos nevarēja atgūt no parādniekiem, izmantojot administratīvās piedziņas procedūras. Elektroenerģijas sistēmas parādu prasībām nepiemēroja procentu likmi, ko piemēro valsts parādu prasībām.
(71)
Spānija uzstāj, ka šos līdzekļus apstrādā Spānijas regulators CNE, kurš darbojas tikai kā grāmatvedības starpnieks. Spānijas iestādes norāda, ka savā 2001. gada lēmumā par Spānijas balasta izmaksām (SA NN 49/99) Komisija jau bija konstatējusi, ka “līdzekļu tranzītam caur CNE faktiski ir grāmatvedības būtība. CNE vārdā kontā pārskaitītie līdzekļi nekad nekļuva par šīs struktūras īpašumu un nekavējoties tika samaksāti saņēmējiem atbilstoši iepriekš noteiktai summai, kuru CNE nekādā veidā nevar mainīt. “Pamatojoties uz šo konstatējumu, Komisija secināja, ka” tā nevarēja noteikt, vai ienākumi no nodevas, kura noteikta balasta izmaksu shēmas satvarā, veido valsts līdzekļus.”
(72)
Treškārt, Spānija apstrīd Komisijas secinājumu, ka sadales uzņēmumu regulētā pārdošana tika finansēta ar “īpašu nodokli”, kas jāmaksā visiem Spānijas elektroenerģijas tiešajiem lietotājiem. Saskaņā ar Spānijas sniegto informāciju sadales uzņēmumi “nesaņēma valsts finansējumu”, bet gan pamatotu un objektīvu atlīdzību par tāda likumā paredzēta uzdevuma izpildi, kas tiem bija obligāti jāizpilda.
(73)
Turklāt, pārdodot elektroenerģiju par regulētiem tarifiem un iegādājoties to no ražotājiem “tirdzniecības sistēmā”, sadales uzņēmumi radīja deficītu (kas tika segts ar Karaļa dekrētlikumā 5/2005 paredzētā priekšfinansēšanas mehānisma palīdzību), taču ienākumus no tarifam pievienotās piemaksas būtu saņēmuši ražotāji, nevis sadales uzņēmumi.
PRIEKŠROCĪBU NEESĪBA
(74)
Spānija nepiekrīt Komisijas sākotnējam secinājumam, ka sadales uzņēmumi guva ekonomisku priekšrocību, pateicoties regulētajiem tarifiem.
(75)
Attiecībā uz sadales uzņēmumiem Spānija apstrīd Komisijas secinājumu, ka tarifu sistēma garantēja sadales uzņēmumiem minimālo peļņas maržu. Spānija norāda, ka sadales uzņēmumu veikto piegādi par regulētiem tarifiem pamatoja nepieciešamība nodrošināt vispārējas nozīmes pakalpojumu un ka atlīdzība par regulētām darbībām bija paredzēta, lai segtu vienīgi izmaksas par pienākumu veikšanu saistībā ar šādām darbībām.
NAV IETEKMES UZ KONKURENCI UN TIRDZNIECĪBU STARP DALĪBVALSTĪM
(76)
Saskaņā ar Spānijas iestāžu sniegto informāciju piegādei par regulētiem tarifiem piemērojamie reglamentējošie noteikumi neierobežoja elektroenerģijas piegādātāju brīvību veikt uzņēmējdarbību, un Spānijas piegādātājiem netika piemērots preferenciāls režīms salīdzinājumā ar piegādātājiem no citām dalībvalstīm.
(77)
Ibērijas pussalai 2005. gadā bija tik zema starpsavienojumu jauda, ka tur faktiski neeksistēja elektroenerģijas iekšējais tirgus. Spānijas iestādes uzskata, ka, ņemot vērā šos izolācijas apstākļus, būtu nesamērīgi secināt - kā to dara Komisija -, ka tarifs ietekmēja konkurenci un tirdzniecību starp dalībvalstīm.
(78)
Spānijas iestādes apgalvo, ka elektroenerģija netika eksportēta ārpus Spānijas un ka sadales uzņēmumi, kas darbojās Spānijā, nevarēja pārdot Spānijas enerģiju ārpus valsts teritorijas. No otras puses, ikviens atbilstīgs uzņēmums varēja piedalīties sadales darījumdarbībā vienlīdzīgos apstākļos ar Spānijas uzņēmumiem un ar tādiem pašiem tiesiskajiem un ekonomiskajiem nosacījumiem.
(79)
Spānija uzskata, ka piegādātāji turpretim veica brīvu, neregulētu darbību. Viņi saskārās ar attiecīgiem riskiem un guva attiecīgas priekšrocības. Minēto risku uzņemšanās nozīmēja pieņemt, ka noteiktos neparedzamos apstākļos to mazumtirdzniecības darbība varētu nebūt rentabla. Tomēr rentabilitāte tiktu atjaunota, tiklīdz to nodrošinātu tarifi vai beigtos ārkārtas apstākļi.
ANALĪZE, PAMATOJOTIES UZ JUDIKATŪRU ALTMARK LIETĀ
(80)
Spānija uzskata, ka 2005. gadā regulēto tarifu esība nebija pretrunā ES tiesību aktiem, jo termiņš tirgus atvēršanai visiem patērētājiem, tostarp mājsaimniecībām, bija 2007. gada 1. jūlijs.
(81)
Saskaņā ar Spānijas sniegto informāciju sadales uzņēmumiem saistībā ar elektroenerģijas piegādi par regulētiem tarifiem radušos uzdevumu segšana atbilst četriem kritērijiem Altmark lietā, tāpēc šī intervence neietilpst valsts atbalsta piemērošanas jomā.
(82)
Pirmkārt, elektroapgāde ir vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojums, un valstij ir jāiejaucas, lai novērstu dominējošu stāvokli, ko rada vienota tīkla esība (dabiskais monopols). Tāpēc uzņēmumi, kas veic regulētas darbības, pilda sabiedrisko pakalpojumu sniegšanas saistības.
(83)
Otrkārt, parametri tarifu noteikšanai tika paredzēti objektīvā un pārredzamā veidā. Atlīdzība par regulētām darbībām bija objektīva un pārredzama. Arī citi ES uzņēmumi varēja ienākt sadales tirgū.
(84)
Treškārt, maksājumi par regulētām darbībām sedza tikai izmaksas par sabiedriskā pakalpojuma sniegšanas saistību izpildi. Sadales uzņēmumi varēja saņemt atlīdzību tikai par tām izmaksām, kas bija radušās saistībā ar regulētām darbībām.
(85)
Ceturtkārt, tarifu noteikšanas sarežģītais regulējošais satvars un norēķinu procedūra parāda, ka tarifu sistēma bija balstīta uz sistēmas izmaksu un ienākumu rūpīgu analīzi un elektroenerģijas pieprasījuma analīzi.
(86)
Tādējādi Spānija secina, ka tarifu sistēma nav uzskatāma par valsts atbalstu, jo tā atbilst judikatūrai Altmark lietā.
PASĀKUMA NOVĒRTĒJUMS
(87)
Šā lēmuma darbības joma ietver tikai sadales uzņēmumu veikto elektropiegādi lieliem un vidējiem uzņēmumiem par regulētiem tarifiem un neietver citas darbības, ko veic sadales uzņēmumi un kas attiecas uz tīro sadali. Pēdējās minētās darbības ir pilnīgi neatkarīgas, gan juridiski, gan finansiāli, no pārdošanas par regulētiem tarifiem, un jebkurā gadījumā uz tām neattiecas lēmums par procedūras uzsākšanu, kurā paustas bažas tikai par to, vai ar iekšējo tirgu ir saderīga iespējamā priekšrocība, kas piešķirta sadales uzņēmumiem sakarā ar regulēto tarifu zemo līmeni un veiktajiem pasākumiem 2005. gada deficīta kompensēšanai un atlīdzināšanai.
VALSTS ATBALSTA ESĪBA SASKAŅĀ AR LESD 107. PANTA 1. PUNKTU
(88)
Pasākums veido valsts atbalstu LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, ja ir atbilstība šādiem visiem nosacījumiem: a) ar pasākumu rada ekonomisko priekšrocību labuma guvējam; b) pasākumu piešķir valsts vai to piešķir, izmantojot valsts līdzekļus; c) pasākums ir selektīvs; d) pasākums iespaido tirdzniecību Kopienā, un tas var radīt konkurences izkropļojumus ES. Tā kā jābūt atbilstībai visiem šiem nosacījumiem, Komisijas novērtējums būs tikai par labuma guvējiem radīto ekonomiskās priekšrocības esību.
Ekonomiskās priekšrocības esība
(89)
Uzņēmumiem tiek dota priekšroka LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, ja tie iegūst ekonomisko priekšrocību, ko tie citādi tirgus apstākļos nebūtu varējuši iegūt. Šajā ziņā Eiropas Tiesa jau ir konstatējusi, ka īpašos gadījumos maksa par pakalpojumu sniegšanu, izpildot dalībvalstu uzliktās saistības, kas nepārsniedz ikgadējās nesegtās izmaksas un ir paredzēta, lai novērstu attiecīgajiem uzņēmumiem zaudējumus, ir uzskatāma nevis par valsts atbalstu LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, bet drīzāk par kompensāciju, kas sniegta par attiecīgo uzņēmumu veiktajiem pakalpojumiem (21).
(90)
Konkrēti elektroenerģijas nozarē Komisija savā ekstensīvajā lēmumu pieņemšanas praksē, piemērojot LESD 107. panta 1. punktu un 3. punkta c) apakšpunktu, par sadales uzņēmumiem uzliktajām saistībām iegādāties elektroenerģiju no konkrētiem enerģijas avotiem par cenu, kas pārsniedz tirgus cenu, Komisija nav arī uzskatījusi, ka kompensācija, kas sedz iegādes izmaksu un tirgus cenu starpību, ir uzskatāma par ekonomisku priekšrocību par labu sadales uzņēmumiem. Minētajos gadījumos attiecīgie tirgus dalībnieki darbojās atbilstīgi reglamentējošām saistībām tikai kā elektroenerģijas sistēmas starpnieki un saņēma kompensāciju par savām izmaksām, kas netika uzskatīta par ekonomisku priekšrocību, lai gan, iespējams, ka tiesību aktos būtu bijis iespējams noteikt tikai pirkuma saistības bez izmaksu kompensācijas.
(91)
Konkrētāk, jautājumā par elektropiegādi par regulētiem tarifiem tas pats attiecas uz kompensāciju, kas paredzēta, lai segtu starpību starp ienākumiem un izmaksām par elektroenerģijas iegādi vairumtirdzniecības tirgū par atbilstīgo patērētāju pieprasītajiem regulētiem tarifiem (22). No tā izriet, ka kompensācijas par sadales uzņēmumu elektroenerģijas iegādes izmaksām elektroenerģijas nozarē obligāti nenozīmē ekonomisku priekšrocību LESD 107. panta 1. punkta izpratnē. Iespējamā kompensācija Spānijas sadales uzņēmumiem par izmaksām, kas tiem radušās, veicot piegādi par regulētiem tarifiem, ir jāpārbauda, ņemot vērā minētos precedentus.
(92)
Komisija savā lēmumā par oficiālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanu sākotnēji secināja par ekonomiskās priekšrocības pastāvēšanu attiecīgajos tirgus apstākļos par labu Spānijas sadales uzņēmumiem, pamatojoties uz diviem argumentiem. Pirmkārt, sadales uzņēmumi, iespējams, saņēma garantētu peļņas maržu, veicot piegādi par regulētu tarifu. Otrkārt, mudinot lietotājus pāriet uz sadales uzņēmumu apkalpoto regulēto tirgu, pateicoties tarifiem, iespējams, palielinājās sadales uzņēmumu ienākumi. Abus minētos argumentus var ietilpināt vienā pieņēmumā, proti, ka sadales uzņēmumu peļņa palielinājās proporcionāli to veiktajai elektropiegādei par regulētiem tarifiem 2005. gadā.
(93)
Spānijas elektroenerģijas sistēmas pieejamais raksturojums un lietas izskatīšanas gaitā sniegtā informācija, kas minēta 16., 19., 20., 57. un 58. apsvērumā, neapstiprina šo pieņēmumu. Lai gan sadales uzņēmumu 2005. gadā saņemtā atlīdzība par tīro sadali ietvēra peļņas maržu, par piegādes veikšanu par regulētu tarifu tie saņēma tikai atlīdzību (“atzīšanu”) par izmaksām, kas neietvēra peļņas maržu. Tāpat sadales uzņēmumu atlīdzība tikai par tīro sadali nebija atkarīga no regulēto tarifu klientu skaita un no elektroenerģijas apjoma, kas tika pārdots par regulēto tarifu, tādējādi to ienākumi nebūtu palielinājušies, ja tie būtu apkalpojuši lielu skaitu tādu klientu, kas izmanto regulētos tarifus.
(94)
No tā izriet, ka lietas izskatīšanas laikā apkopotā informācija nepamato apgalvojumu, ka elektroenerģijas pārdošana par regulētiem tarifiem palielināja Spānijas sadales uzņēmumu peļņu 2005. gadā tāpēc, ka tiem tika piemērota garantētā peļņas marža.
(95)
Jautājumā par to, vai piegādes izmaksu atzīšana un to kompensācija sniedza sadales uzņēmumiem ekonomisku priekšrocību, ko tie attiecīgajos tirgus apstākļos citādi nebūtu saņēmuši, jāuzsver, ka izmaksu atzīšana, paredzot iekasēšanas tiesības pieciem uzņēmumiem, kuri tika izraudzīti ar Karaļa dekrētlikuma 5/2005 24. pantu, proti,Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa S.A. un Elcogás, S.A., nebija atlīdzība par to sadales darbību. Kā jau tika paskaidrots 29. un 30. apsvērumā, lai arī Elcogás S.A., kam nepiederēja meitasuzņēmumi, 2005. gadā (vai turpmākajos gados) nedarbojās sadales nozarē, attiecīgie uzņēmumi tika izraudzīti, pamatojoties uz to tiesībām saņemt balasta izmaksas, iespējams, ņemot vērā to darbību elektroenerģijas ražošanas jomā, bet ne to darbību, veicot sadali par regulētajiem tarifiem.
(96)
Otrkārt, pat pieņemot, ka iekasēšanas tiesības, kas atspoguļo iepriekš minēto piecu uzņēmumu saistības nodrošināt priekšfinansējumu 2005. gada deficītam elektroenerģijas sistēmā, varētu interpretēt kā kompensāciju par to četru uzņēmumu sadales izmaksām, kuri darbojās sadales nozarē, izmantojot regulētos tarifus, būtu jāņem vērā faktiskie apstākļi, kādos sadales uzņēmumiem bija pienākums veikt šo pilnībā regulēto darbību. Kā jau izklāstīts 54.-55. apsvērumā, sadales uzņēmumiem nebija iespēju gūt peļņu vai zaudējumus, tie nevarēja izvēlēties elektroenerģijas iepirkuma veidu, nevarēja izvēlēties savus klientus, nevarēja noteikt pārdošanas cenu vai piedāvāt papildu pakalpojumus, gūstot peļņas maržu. Sadales uzņēmumi paši, kā arī vertikāli integrētās grupas, pie kurām tie piederēja, nebija ekonomiski ieinteresēti tiešā vai netiešā veidā uzsākt elektropiegādi par regulētiem tarifiem. Vertikāli integrēta grupa drīzāk būtu ieinteresēta apkalpot tiešos lietotājus atbilstīgi brīvā tirgus nosacījumiem, jo tās sadales nodaļa būtu guvusi peļņu no šādas pārdošanas, kas nenotiktu gadījumā, ja grupas sadales uzņēmums piegādātu lietotājiem elektroenerģiju par regulētiem tarifiem.
(97)
No tā izriet, ka, salīdzinot piegādes nosacījumus brīvā tirgus apstākļos, netiek ņemta vērā atšķirīgā juridiskā un faktiskā situācija, kādā atrodas piegādātāji brīvajā tirgū un sadales uzņēmumi, kas veic sadali par regulētiem tarifiem. Lai gan principā valsts var noteikt pirkšanas un pārdošanas cenas un citus elektroenerģijas sistēmas sadales uzņēmumiem piemērojamus tirdzniecības nosacījumus, tas nenozīmē, ka šo uzņēmumu izmaksu kompensācija sniedz tiem ekonomisku priekšrocību, ko tie citādi attiecīgajos tirgus apstākļos nebūtu guvuši. Patiešām, tarifu regulēšanas režīmā, kas pamatots ar saistībām veikt piegādi, nav iespējams brīvi lemt par tādiem piegādes pamatprincipiem kā cenas un izlaide. Ne tikai hipotētiskos tirgus apstākļos, proti, nepastāvot reglamentējošiem ierobežojumiem attiecībā uz minētajiem pamatparametriem, sadales uzņēmumiem būtu iespējams iekasēt no tiešajiem lietotājiem daudz augstāku tarifu, kas segtu izmaksas. Turklāt un vēl jo svarīgāk - 2005. gadā Spānijas elektroenerģijas sistēmā, tāpat kā jebkurā elektroenerģijas sistēmā, sadales uzņēmums vai augstsprieguma tīkla operators energoietilpīgiem lietotājiem ir vienkārši starpnieks, kurš fiziski nodrošina lietotājam pieslēgumu pie tīkla, kas ir nepieciešams nosacījums elektropiegādei. Ņemot vērā to, ka Spānijā 2005. gadā nepastāvēja hipotētisks alternatīvs sadales tīkls, tika izraudzīti attiecīgie sadales uzņēmumi, kas veica piegādi gan brīvajā, gan regulētajā tirgū. Sadales uzņēmumiem ir būtiska nozīme, jo tie nodrošina elektropiegādi neatkarīgi no īpašiem normatīvajiem noteikumiem vai politikas un neatkarīgi no tā, vai piegādi regulējošo konkurences nosacījumu pamatā ir tirgus mehānismi vai regulējums.
(98)
Regulēto tarifu sistēmā, kāda pastāvēja Spānijā 2005. gadā, parastā darījumdarbības gaitā līdzekļu trūkums sistēmas vispārējos kontos vienā gadā parasti tiktu kompensēts nākamajā gadā, piemērojot tiešajiem lietotājiem augstākus tarifus un/vai piekļuves maksu, savukārt izmaksu samazinājums varētu veicināt līdzekļu pārpalikumu, kas ļautu vēlāk piemērot zemākus tarifus vai maksu. Tomēr gadījumā, ja izmaksu segšanai netiek iezīmētas konkrētas ienākumu kategorijas, ienākumu un/vai izmaksu palielināšanās (samazināšanās) rezultātā sadales uzņēmumiem var rasties deficīts vai pārpalikums. Piemēram, kā paskaidrots 27. apsvēruma 1. attēlā, lai gan regulētajos tarifos ietvertās enerģijas cenas 2005. gadā lielākoties bija zemākas par vairumtirdzniecības tirgus cenām, laikā no 2006. gada novembrim līdz 2007. gada decembrim bija vērojams pretējais, taču tas neietekmēja peļņas palielināšanos tiem sadales uzņēmumiem, kas veica piegādi par regulētiem tarifiem. Tas atbilst sistēmas regulējumam, kas paredz, ka sadales uzņēmumi pilnībā vai daļēji nesegtu izmaksas saistībā ar sistēmas izmaksu un ienākumu nelīdzsvarotību, kā arī nekad negūtu peļņu no šīs darbības, un jebkāds pārpalikums no elektroenerģijas pārdošanas par regulētiem tarifiem tiktu izmantots sistēmas pārējo izmaksu segšanai.
(99)
Sadales uzņēmumi darbojās kā elektroenerģijas sistēmas finanšu starpnieki, centralizējot visu finanšu plūsmu, gan ienākošo (regulētie ienākumi no tarifu un piekļuves maksu piemērošanas), gan izejošo (visas sistēmas vispārējās izmaksas). Elektroenerģijas sistēmas regulētie ienākumi un izmaksas 2005. gadā, kā paskaidrots 19., 20. un 28. apsvērumā, ietver ļoti dažādas tirgus un politikas diktētas regulētās izmaksas, piemēram, maksu par elektroenerģijas iegādi, tostarp no atjaunojamajiem resursiem, papildu izmaksas par elektroenerģijas ražošanu Spānijas salās un transporta un sadales izmaksas u. c., neiezīmējot konkrētus ienākumus noteiktu izmaksu segšanai. Regulētie ienākumi nekad nenonāca sadales uzņēmumu īpašumā, izņemot atlīdzību par tīro sadali, ko tie paturēja pēc visu pārējo sistēmas izmaksu atskaitīšanas.
(100)
Tāpēc jebkāds deficīts kontos kā, piemēram, 2005. gada deficīts, parādītos sadales uzņēmumu kontos neatkarīgi no tā iemesliem, un tiem nebūtu nekādu rezervju, lai lemtu vai nu par regulēto ienākumu un izmaksu līmeni, vai par konkrētu izmaksu finansēšanu ar konkrētiem ienākumiem. Patiešām, kā liecina 28. apsvērumā minētie rādītāji, elektroenerģijas sistēmas transporta un sadales izmaksas 2005. gadā sasniedza 4 410 miljonus EUR, kas atbilst tām pašām izmaksu kategorijām attiecīgi 2004. un 2006. gadā. Tādējādi sadales uzņēmumu izmaksu līmenis nav saistīts ar 2005. gada deficīta apmēru.
(101)
Tāpēc 2005. gada deficīta klasificēšana par “sadales uzņēmumu zaudējumiem” nešķiet pamatota, jo deficīts ir attiecināms nevis uz sadales uzņēmumu darbību, bet gan drīzāk uz reglamentējošajiem noteikumiem, kas paredz tiesības tiešajiem lietotājiem saņemt elektroenerģiju par regulētiem tarifiem, un zināmā mērā, piemēram, ar pieņemtajiem regulatīvajiem un politikas risinājumiem attiecībā uz atbalstu elektroenerģijas ražošanai no atjaunojamajiem resursiem un koģenerācijas iekārtām. No tā izriet, ka elektroenerģijas sistēmas kontu deficīta finansēšana ar 29.-32. apsvērumā minētajiem mehānismiem nav vis veids, kā mazināt sadales uzņēmumu konkrētos zaudējumus, bet gan drīzāk sistēmas vispārējos zaudējumus. Patiešām, ja netiktu atzīts 2005. gada deficīts 3 811 miljonu EUR apmērā un ja pieci lielākie elektroenerģijas uzņēmumi nenodrošinātu deficīta priekšfinansējumu, nebūtu bijis iespējams segt sistēmas pārvades un sadales izmaksas par labu visiem lietotājiem ne regulētajā, ne brīvajā tirgū.
(102)
Oficiālajā izmeklēšanā nav konstatēts jebkāds cits elements, kas liecinātu par priekšrocību par labu sadales uzņēmumiem. Visas priekšrocības, ko sniedza tiesību aktos noteiktie tarifi, sadales uzņēmumi nodeva tālāk tiešajiem lietotājiem, un tie neguva nekādu peļņu no pārdošanas un nesaņēma nekādu labumu no lietotājiem, kas atgriezās regulētajā tirgū. No tā izriet, ka no finanšu viedokļa sadales uzņēmumu situāciju Spānijā var pilnībā salīdzināt ar sistēmas starpnieku situāciju. Šajā ziņā izmaksu atzīšana saistībā ar elektroenerģijas piegādi par regulētiem tarifiem atbilstīgi Spānijas elektroenerģijas sistēmai 2005. gadā principā neatšķiras no kompensācijas par elektroenerģijas iepirkuma izmaksām, ko Komisija nav klasificējusi kā valsts atbalstu LESD 107. panta 1. punkta izpratnē gan attiecībā uz elektroenerģijas iegādi no konkrētiem avotiem (90. apsvērums), gan uz elektroenerģijas iegādi vairumtirdzniecības tirgū, lai to piegādātu par regulētiem tarifiem (91. apsvērums).
(103)
Lai gan lēmums par procedūras uzsākšanu neattiecas uz vertikāli integrētām struktūrām, pie kurām pieder sadales uzņēmumi, kas ir uzskaites ziņā un juridiski daļēji nodalīti, izskatot Céntrica paustos iebildumus, Komisija pārbaudīja, vai šādas struktūras būtu varējušas gūt netiešas priekšrocības, kas uzskatāmas par valsts atbalstu. Céntrica jo īpaši norādīja, ka integrētās struktūras, kas darbojās elektroenerģijas mazumtirdzniecībā brīvajā tirgū (ar sadales nodaļas starpniecību), varēja izvairīties no zaudējumiem, mudinot lietotājus pāriet uz to sadales nodaļu. Tāpat minētais uzņēmums apgalvoja, ka ražotājs, kas piederēja pie integrētās struktūras, bija ieinteresēts uzturēt augstas cenas vairumtirdzniecības tirgū, ņemot vērā to, ka integrētās struktūras sadales nodaļa (kas pārdeva elektroenerģiju par regulētiem tarifiem) tiktu pasargāta no zaudējumiem.
(104)
Komisija nav varējusi konstatēt ekonomiskas priekšrocības esību saistībā ar elektroenerģijas lietotāju izvēli par labu sadales uzņēmumiem un nevis piegādātājiem. Ekonomiskā ziņā pāreja no piegādes uz sadali neradīju ieņēmumus, bet tikai novērsa zaudējumus četru vertikāli integrēto grupu - Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. un Endesa, S.A. - sadales nodaļām; savukārt, Elcogás darbojās tikai elektroenerģijas ražošanas nozarē. Tomēr to nevar uzskatīt par priekšrocību attiecībā uz pārējiem četriem attiecīgajiem uzņēmumiem, jo piegādes nodaļas jebkurā gadījumā būtu varējušas novērst šos zaudējumus, vienkārši pārtraucot piegādes līgumus. Tādēļ attiecībā uz piegādes nodaļām sistēma ietvēra nevis priekšrocību, bet gan sodu - tās zaudēja klientus. Sistēma bija finansiāli neitrāla arī attiecībā uz sadales uzņēmumiem (ņemot vērā iepriekš minētos iemeslus). Savukārt elektroenerģijas ražotāji jebkurā gadījumā būtu pārdevuši savu elektroenerģiju vairumtirdzniecības tirgū.
(105)
Attiecībā uz ražotāju iespējamo ieinteresētību saglabāt augstas cenas vairumtirdzniecības tirgū, būtu jānorāda, ka, lai gan Spānijas iestāžu radītie tirgus apstākļi, iespējams, būtu varējuši veicināt ražotāju ieinteresētību cenu paaugstināšanā, tarifi paši par sevi neveicināja cenu paaugstināšanos vairumtirdzniecības tirgū. Faktiski, lai paaugstinātu cenas, būtu nepieciešamas komplicētas stratēģijas un pret konkurenci vērsta rīcība no ražotāju puses. Nav konstatēta tieša un saskatāma cēloņsakarība starp tarifiem un iespējamu cenu mākslīgu paaugstināšanu vairumtirdzniecības tirgū; tā paliek kā nepierādīta teorētiska hipotēze.
(106)
Komisija izskatīja arī iespēju, ka sistēma, izstumjot no elektroenerģijas tirgus brīvā tirgus konkurentus, varētu būt radījusi priekšrocību iesaistītajām grupām, palielinot un “pārveidojot” to tirgus daļu, tiecoties kopumā sasniegt katras grupas sadales tīkla apmēru četru vertikāli integrēto grupu gadījumā. Arī šī hipotētiskā priekšrocība netika konstatēta šādu iemeslu dēļ:
-
Pirmkārt, ne vienmēr bija iespējams “pārvietot klientus” vienas un tās pašas grupas ietvaros. Klients, ko apkalpoja Endesa piegādes nodaļa teritorijā, kur vietējais sadales uzņēmums bija Iberdrola, nevarēja pāriet uz Endesa sadales nodaļu, bet gan tikai uz Iberdrola sadales nodaļu. Turklāt šī pāreja uz regulēto tirgu radīja neto izmaksas integrētajām struktūrām, jo tā palielināja deficītu, kas tām bija jāfinansē ar neizdevīgiem nosacījumiem.
-
Otrkārt, grupas neguva peļņu no sadales uzņēmumu veiktās pārdošanas. Tāpēc iespējamo labumu, pateicoties lielākai tirgus daļai, nebija iespējams pārvērst peļņā 2005. gadā (uz šo gadu attiecas izmeklēšana), bet gan tikai turpmākajos gados, kad brīvais tirgus kļūtu atkal dzīvotspējīgs. Lai materializētu šo priekšrocību, lietotājiem, ko apkalpoja grupas sadales nodaļa, būtu bijis jāpāriet uz grupas piegādes nodaļu. Tomēr minētajā posmā klients, kurš plānotu mainīt piegādātāju, būtu varējis brīvi izvēlēties starp visiem piegādātājiem, kas darbojās Spānijas tirgū. Tādējādi Komisija nekonstatēja, ka būtu pastāvējusi konkrēta priekšrocība tikai un vienīgi saistībā ar lielāku tirgus daļu, kas piederēja grupām izmeklēšanā izskatāmajā periodā.
-
Tieši otrādi, integrētajām grupām tika piemērots objektīvs sods - pienākums finansēt deficītu ar neienesīgiem nosacījumiem, jo iekasēšanas tiesību piemērošanas rezultātā gūtā procentu likme bija zemāka par atbilstošu tirgus likmi un tādējādi iekasēšanas tiesības tika nodrošinātas ar zemāku atlīdzību, nekā tiktu saņemta tirgus likmes piemērošanas gadījumā.
(107)
Pamatojoties uz iepriekš minēto, Komisija secināja, ka attiecībā uz piegādi lietotājiem no uzņēmumu vidus Spānijas īstenotā regulējošā sistēma 2005. gadā neradīja tiešu vai netiešu ekonomisku priekšrocību ne sadales uzņēmumiem, ne integrētajām grupām, pie kurām tie piederēja.
(108)
Visbeidzot, attiecībā uz Céntrica apgalvojumu, ka sistēma diskriminēja sadales uzņēmumus un piegādātājus brīvajā tirgū, Komisija norāda, ka par diskrimināciju var uzskatīt gadījumus, kad pret personām, kas atrodas vienādā faktiskajā un juridiskajā situācijā, tiek piemērota atšķirīga attieksme vai otrādi - kad tiek piemērota vienāda attieksme pret personām atšķirīgā faktiskajā un juridiskajā situācijā.
(109)
Pirmkārt, šim apgalvojumam nepārprotami nav pamatojuma uzņēmuma Elcogás, S.A. gadījumā, kam tika piešķirtas iekasēšanas tiesības, lai gan tas nedarbojās sadales nozarē. Otrkārt, nav pierādīts, ka pārējie četri izraudzītie uzņēmumi, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., un Endesa, S.A., saņēma kompensāciju tāpēc, ka tie darbojās kā sadales uzņēmumi, piegādājot elektroenerģiju par regulētiem tarifiem, kā tika minēts iepriekš 30. apsvērumā. Treškārt, un jebkurā gadījumā Spānijas elektroenerģijas sistēmā sadales uzņēmumi un brīvajā tirgū esošie piegādātāji neatradās vienādā faktiskajā un juridiskajā situācijā. Saistības nodrošināt elektropiegādi par regulētiem tarifiem tika veiktas atbilstīgi reglamentējošajiem ierobežojumiem, kā rezultātā sadales uzņēmumi darbojās tikai kā finanšu un piegādes starpnieki, īstenojot tiesību normas, savukārt piegāde brīvā tirgus apstākļos bija pilnībā liberalizēta darbība. Tādēļ atšķirīgo attieksmi, uz ko norādīja Céntrica, nevar uzskatīt par diskrimināciju, neraugoties uz faktu, ka regulēto tarifu līmenim varēja būt izšķiroša nozīme liberalizācijas procesā. Tomēr tā nebija saistīta ar nelikumīga valsts atbalsta piešķiršanu sadales uzņēmumiem.
SECINĀJUMS
(110)
Komisijas paustās bažas tās lēmumā par procedūras uzsākšanu tika kliedētas oficiālās izmeklēšanas procedūras laikā. Komisija ir pārliecinājusies, ka to izmaksu atzīšana no Spānijas puses, ko sedza elektroenerģijas sadales uzņēmumi attiecībā uz elektropiegādi par regulētiem tarifiem vidējiem un lielajiem uzņēmumu lietotājiem, neradīja ekonomisku priekšrocību sadales uzņēmumiem LESD 107. panta 1. punkta izpratnē.
(111)
Tā kā LESD 107. panta 1. punktā noteiktie kritēriji ir kumulatīvi, nav nepieciešams pārbaudīt, vai ir izpildīti pārējie kritēriji. Tādēļ Komisija secina, ka pasākums nav uzskatāms par valsts atbalstu elektroenerģijas sadales uzņēmumiem. Šis secinājums attiecas uz sūdzībā norādīto situāciju un laikposmu un neskar Komisijas iespēju pārbaudīt Spānijas īstenotos pasākumus kopš 2005. gada,
IR PIEŅĒMUSI ŠO LĒMUMU.
1. pants
Spānijas Karalistes īstenotais pasākums, atzīstot izmaksas, kas bija radušās sadales uzņēmumiem saistībā ar elektropiegādi vidējiem un lielajiem uzņēmumu tiešajiem lietotājiem par regulētiem tarifiem 2005. gadā, un piešķirot iekasēšanas tiesības uzņēmumiem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. un Elcogás, S.A. saskaņā ar Karaļa dekrētlikumu 5/2005, nav uzskatāms par valsts atbalstu Līguma par Eiropas Savienības darbību 107. panta 1. punkta izpratnē.
2. pants
Šis lēmums ir adresēts Spānijas Karalistei.
Briselē, 2014. gada 4. februārī