ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
KOMISIJAS LĒMUMS (ES) 2015/248
(2014. gada 15. oktobris)
par Slovākijas Republikas īstenotajiem pasākumiem SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) attiecībā uz Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) un Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(izziņots ar dokumenta numuru C(2014) 7277)
(Autentisks ir tikai teksts slovāku valodā)
(Dokuments attiecas uz EEZ)
EIROPAS KOMISIJA,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Savienības darbību (turpmāk “LESD”) un jo īpaši tā 108. panta 2. punkta pirmo daļu,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Ekonomikas zonu un jo īpaši tā 62. panta 1. punkta a) apakšpunktu,
pēc tam, kad ieinteresētās personas tika aicinātas iesniegt piezīmes saskaņā ar iepriekš minētajiem nosacījumiem (1),
tā kā:
1. PROCEDŪRA
(1)
Komisija 2007. gada 2. aprīlī saņēma sūdzību no privātas veselības apdrošināšanas sabiedrības Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (Dôvera jeb “sūdzības iesniedzējs”) par iespējamu valsts atbalstu valsts veselības apdrošināšanas sabiedrībai Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP), kas sniegts, 2006. gada 26. janvārī palielinot SZP reģistrēto kapitālu par SKK 450 miljoniem (aptuveni EUR 15 miljoniem).
(2)
Komisija 2009. gada 21. augustā nosūtīja Slovākijas Republikai pieprasījumu sniegt informāciju. Pēc atbildes sagatavošanas termiņa pagarināšanas Slovākijas iestādes sniedza pieprasīto informāciju 2009. gada 24. septembra vēstulē.
(3)
Komisija 2010. gada 26. februāra vēstulē pieprasīja Slovākijas Republikas iestādēm sniegt papildu informāciju par šiem kapitāla ieguldījumiem un vēlējās saņemt skaidrojumu par Slovākijas Risku izlīdzināšanas sistēmu (RIS), kas ir vēl viens pasākums, kuru, iespējams, varētu klasificēt kā valsts atbalstu. Slovākijas iestādes 2010. gada 25. marta vēstulē lūdza pagarināt šīs atbildes sniegšanai noteikto termiņu, un Komisija, nosūtot vēstuli 2010. gada 31. martā, tam piekrita. Pēc tam, kad Komisija 2010. gada 16. jūnijā atgādināja Slovākijas Republikas iestādēm par informācijas sniegšanu, tās reaģēja uz šo aicinājumu, nosūtot vēstuli 2010. gada 9. jūlijā. Pēc Komisijas 2010. gada 4. novembra vēstulē izteiktā pieprasījuma Slovākijas Republikas iestādes 2010. gada 3. decembrī iesniedza minētās atbildes nekonfidenciālo versiju.
(4)
SZP2010. gada 1. janvārī apvienojās ar citu Slovākijas valsts veselības apdrošinātāju Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP). No 1998. gada līdz vismaz 2005. gadam šīs divas valsts akciju sabiedrības saņēma citu veselības apdrošināšanas sabiedrību apdrošināšanas portfeļus.
(5)
Divās sanāksmēs, kurās piedalījās Komisijas un Dôvera pārstāvji un kuras notika 2010. gada 10. oktobrī un 2011. gada 15. martā, tika apspriests sūdzības priekšmets un veselības apdrošināšanas nozares darbība Slovākijā. Dôvera2011. gada 15. jūlijā nosūtītajos dokumentos sniedza papildu informāciju par veselības apdrošināšanas nozares iezīmēm Slovākijā un paplašināja savas sūdzības darbības jomu, iekļaujot trīs jaunus pasākumus, kas, iespējams, sniegti par labu SZP un VZP: i) SZP parāda dzēšana, ko laikposmā no 2004. gada līdz 2005. gadam divos maksājumos - EUR 52,7 miljonu un EUR 28 miljonu apmērā - veica valsts uzņēmums Veritel' a. s.; ii) subsīdija EUR 7,6 miljonu apmērā, ko 2006. gadā Veselības ministrija piešķīra SZP, un iii) valsts finansēts kapitāla palielinājums EUR 65,1 miljona apmērā, kas 2010. gada 1. janvārī piešķirts VZP. Tāpēc Komisija aicināja Slovākijas iestādes iesniegt piezīmes par papildināto sūdzību, kurā iekļauti jaunie apgalvojumi. Pēc atbildes sagatavošanas termiņa pagarināšanas Slovākijas iestādes 2011. gada 11. novembra vēstulē iesniedza savas piezīmes.
(6)
Pēc 2011. gada 15. decembra sanāksmes ar Komisijas dienestiem Dôvera2012. gada 16. janvāra vēstulē sniedza papildu informāciju par valsts veselības apdrošināšanas nozares iezīmēm.
(7)
Ar 2013. gada 2. jūlija vēstuli Komisija informēja Slovākijas Republiku, ka tā ir nolēmusi sākt formālu izmeklēšanas procedūru, kas paredzēta Līguma 108. panta 2. punktā (“lēmums par procedūras sākšanu”). Lēmums par procedūras sākšanu tika publicēts Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī (2), un tajā ieinteresētās personas tika aicinātas sniegt piezīmes.
(8)
Slovākijas iestādes 2013. gada 24. jūlija vēstulē lūdza pagarināt termiņu, kas bija noteikts piezīmju sniegšanai par lēmumu sākt izmeklēšanas procedūru, un Komisija 2013. gada 30. jūlija vēstulē tam piekrita. Nosūtot vēstuli 2013. gada 27. augustā, Slovākijas Republika iesniedza savus apsvērumus par lēmumu sākt izmeklēšanas procedūru.
(9)
Komisija saņēma piezīmes par lēmumu sākt procedūru no piecām trešām personām - no Ekonomisko un sociālo reformu institūta (INEKO) 2013. gada 15. oktobra vēstulē, no Union zdravotná poisťovňa, a. s. (veselības apdrošināšanas sabiedrības Union) 2013. gada 25. oktobra vēstulē, no Veselības politikas institūta (Health Policy Institute - HPI) 2013. gada 28. oktobra vēstulē, no Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP, Slovākijas veselības apdrošināšanas sabiedrību asociācija) 2013. gada 28. oktobra vēstulē un no Dôvera2013. gada 11. novembra vēstulē.
(10)
Slovākijas iestādēm šīs piezīmes tika nosūtītas divās vēstulēs - 2013. gada 20. novembra un 20. decembra vēstulē. Slovākijas iestādes 2013. gada 20. decembrī lūdza līdz 2014. gada 31. janvārim pagarināt termiņu atbildes sniegšanai uz minētajām piezīmēm, un Komisija tajā pašā dienā tam piekrita. Uz trešo personu iesniegtajām piezīmēm saistībā ar lēmumu par procedūras sākšanu Slovākijas iestādes atbildēja 2014. gada 29. janvāra vēstulē.
(11)
2014. gada 2. aprīlī notika sanāksme, kurā piedalījās pārstāvji no Komisijas dienestiem un Slovākijas iestādēm.
(12)
Komisija 2014. gada 11. aprīlī un 2014. gada 25. augustā nosūtīja papildu pieprasījumus sniegt informāciju, uz kuriem Slovākijas iestādes atbildēja, nosūtot vēstules attiecīgi 2014. gada 15. maijā un 2014. gada 27. augustā.
2. VISPĀRĪGA INFORMĀCIJA
2.1. SLOVĀKIJAS OBLIGĀTĀS VESELĪBAS APDROŠINĀŠANAS SISTĒMAS ATTĪSTĪBA
(13)
Slovākija 1994. gadā pārgāja no sistēmas, kurā darbojās viena valsts apdrošināšanas sabiedrība, uz plurālistisku modeli, kura ietvaros varēja darboties gan valsts, gan privātas struktūras. Līdz ar padziļinātu reformu saistībā ar Likumiem Nr. 581/2004 un Nr. 580/2004, kas stājās spēkā 2005. gada 1. janvārī, - 2005. gada reforma - tika grozīti noteikumi par savākto veselības apdrošināšanas iemaksu pārdali un mainīta visu apdrošināšanas uzņēmumu (gan valsts, gan privāto) juridiskā forma no juridiskām personām sui generis uz reģistrētām akciju sabiedrībām (t. i., uz peļņu orientētām akciju sabiedrībām, kas ir privāto tiesību subjekts). Tika nodibināta neatkarīga regulatīva iestāde, Slovākijas Veselības uzraudzības iestāde (VUI), kuras uzdevums bija izsniegt darbības licences un uzraudzīt apdrošināšanas sabiedrību atbilstību piemērojamiem normatīvajiem aktiem. Būtībā šīs reformas bija paredzētas, lai uzlabotu pieejamo resursu izmantošanas efektivitāti un veselības aprūpes pakalpojumu sniegšanas kvalitāti (3).
(14)
Slovākijā visas veselības apdrošināšanas sabiedrības - gan valsts, gan privātās - nodrošina Slovākijas iedzīvotājiem obligātās veselības apdrošināšanas pakalpojumus (4). Likumā Nr. 580/2004 paredzētā iespēja - papildus obligātās veselības apdrošināšanas pabalsta pamatpaketei sniegt arī individuālus veselības apdrošināšanas pakalpojumus - joprojām tiek izmantota minimāli to vispārējo veselības aprūpes pabalstu dēļ, kurus sedz obligātā sistēma (5). Turklāt 2005. gadā ar tiesību aktu tika paredzēta iespēja, ka visas veselības apdrošināšanas sabiedrības var sniegt brīvprātīgas veselības apdrošināšanas pakalpojumus personām, uz kurām neattiecas obligātā veselības apdrošināšana (6).
(15)
2007. gadā tika izdots Likums Nr. 530/2007, ar ko tika grozīts Likums Nr. 581/2004 un apdrošināšanas sabiedrībām, kas aktīvi darbojas obligātās veselības apdrošināšanas sektorā, no 2008. gada 1. janvāra tika liegts izmaksāt peļņu dividenžu veidā, uzliekot pienākumu gūto peļņu atkārtoti ieguldīt Slovākijas veselības aprūpes sistēmā. Tādēļ veselības apdrošināšanas sabiedrībām no 2008. gada janvāra bija vispār liegts sadalīt peļņu. Tomēr 2011. gada 26. janvārī Slovākijas Konstitucionālā tiesa atzina, ka peļņas sadales aizliegums nav saderīgs ar vairākiem Slovākijas Konstitūcijas noteikumiem. Ņemot vērā šo spriedumu, Slovākijas iestādes 2011. gada jūlijā pieņēma Likumu Nr. 250/2011, ar ko grozīja Likumu Nr. 530/2007, lai atkal ļautu veselības apdrošinātājiem sadalīt (saviem akcionāriem) no obligātās veselības apdrošināšanas darbībām gūto peļņu, ievērojot konkrētus nosacījumus (7). Šo tiesību aktu grozījumu dēļ Komisija 2011. gada decembrī slēdza pārkāpuma procedūru attiecībā uz peļņas izmaksas ierobežojumu (8).
(16)
Slovākijas iestādes 2012. gada 31. oktobrī apstiprināja projekta plānu, kurā bija paredzēts Slovākijas Republikā izveidot vienotu obligātās veselības apdrošināšanas bezpeļņas sistēmu, ko varētu ieviest, brīvprātīgi iegādājoties (līdz 2014. gada 1. janvārim) privātās veselības apdrošināšanas sabiedrības vai atsavinot tās (līdz 2014. gada 1. jūlijam), lai izveidotu vienu vienīgu (valsts) veselības apdrošināšanas sabiedrību (9). Taču laikā, kad tika pieņemts šis lēmums, neviens iepriekš minētā projekta plāna posms vēl nebija īstenots (10).
2.2. VESELĪBAS APDROŠINĀTĀJI SLOVĀKIJĀ
(17)
Slovākijas tiesību aktos ir definēts, ka veselības apdrošināšanas sabiedrība ir valsts akciju sabiedrība, kuras juridiskā adrese ir reģistrēta Slovākijas Republikā un kura ir izveidota, lai sniegtu valsts obligātās veselības apdrošināšanas pakalpojumus atbilstīgi VUI piešķirtai atļaujai.
(18)
Slovākijas iedzīvotāji var iegādāties obligātās veselības apdrošināšanas paketi, pēc izvēles noslēdzot līgumu ar jebkuru no šiem trim apdrošinātājiem:
a)
Slovākijas valsts akciju sabiedrība VZP, kas dibināta 2005. gada 1. jūlijā. Tā tika izveidota, pārveidojot valsts uzņēmumu VšZP, kas dibināts 1994. gada 1. novembrī saskaņā ar Likumu Nr. 273/1994 kā Veselības apdrošināšanas fonda administrācijas Valsts apdrošināšanas sabiedrības (Národná poisťovňa) tiesību pārņēmējs. VZP2010. gada 1. janvārī saskaņā ar Likumu Nr. 533/2009 tika apvienota ar valsts sabiedrību SZP (tāpēc šī kopīgā struktūra turpmāk attiecīgā gadījumā tiks minēta kā “SZP/VZP”). Slovākijas Republika ir vienīgais VZP akcionārs;
b)
privātā akciju sabiedrība Dôvera (tās galvenais akcionārs ir Centrāleiropas finanšu grupa PENTA). Dôvera tika dibināta 2005. gada 1. oktobrī, un 2009. gada 31. decembrī tā tika apvienota ar citu privātu Slovākijas veselības apdrošināšanas sabiedrību - Apollo. Šī apvienotā struktūra 2010. gadā bija lielākā privātā veselības apdrošināšanas sabiedrība Slovākijā;
c)
privātā veselības apdrošināšanas akciju sabiedrība Union, kas tika dibināta 2006. gada 9. martā un kas ir Nīderlandē reģistrētās Achmea grupas (iepriekš Eureko) dalībniece.
(19)
Turpmāk dotajā tabulā ir norādītas to apdrošināšanas sabiedrību tirgus daļu izmaiņas, kas veica obligāto veselības apdrošināšanu Slovākijas Republikā laikposmā no 2008. gada līdz 2013. gadam (11).
Gads
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
2013. (12)
Apdrošināšanas sabiedrības
Apdrošināto personu skaits (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010. gads: SZP apvienojas ar VZP
Apollo
8,4
10,0
2010. gads: Apollo apvienojas ar Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Visas veselības apdrošināšanas sabiedrības ir akciju sabiedrības, turklāt īpašumtiesību regulējumā ir paredzēts, ka akcionāri var būt gan valsts, gan privātais sektors. Visām veselības apdrošināšanas sabiedrībām ir jāievēro konkrēti maksātspējas kritēriji. Saskaņā ar stingriem budžeta ierobežojumiem tās ir pilnībā atbildīgas par finanšu deficītu. Kā privātas akciju sabiedrības, kas dibinātas atbilstīgi vispārējām uzņēmumu tiesībām, veselības apdrošināšanas sabiedrības autonomi pārvalda savas darbības un veselības aprūpes izmaksas.
(21)
Veselības apdrošināšanas sabiedrības var gūt un gūst peļņu (13). Apdrošināšanas sabiedrību ieņēmumi Slovākijā tiek gūti no apdrošināšanas iemaksām, valsts budžeta (no ekonomiski neaktīvu personu vārdā veiktām iemaksām un subsīdijām veselības aprūpes pakalpojumu izmaksu pieauguma segšanai), ienākumiem no īpašuma, dāvanām, kā arī no citiem ienākumiem. Veselības apdrošināšanas sabiedrības peļņu var gūt, piemēram, uzlabojot savu pārvaldības sistēmu un noslēdzot izdevīgus līgumus ar veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējiem.
2.3. SLOVĀKIJAS OBLIGĀTĀS VESELĪBAS APDROŠINĀŠANAS NOZARES GALVENĀS IEZĪMES
2.3.1. Sociālais mērķis un sabiedrības intereses
(22)
Slovākijas obligātā veselības apdrošināšanas sistēma īsteno sociālu mērķi, t. i., tā ļauj nodrošināt veselības aprūpi un uzturēt dzīvotspējīgu veselības apdrošināšanas sistēmu. Iedzīvotājiem ir tiesības uz veselības apdrošināšanu, un Slovākijas pastāvīgajiem iedzīvotājiem ir pienākums apdrošināties (14). Nodrošināt tiesības uz bezmaksas veselības aprūpi, kas pamatojas uz veselības apdrošināšanu, ir Slovākijas Republikas konstitucionāls pienākums (15). Kā norāda Slovākijas iestādes, tiek uzskatīts, ka, veicot obligāto veselības apdrošināšanu Slovākijas Republikā, veselības apdrošināšanas sabiedrības valsts vārdā pilda konstitucionālu pienākumu, proti, nodrošina Slovākijas pastāvīgo iedzīvotāju veselības apdrošināšanu, pārvaldot obligātās veselības apdrošināšanas sistēmu Slovākijā. Saskaņā ar likumu Slovākijas Republika ir atbildīga par veselības aprūpes sistēmas finansēšanu un veselības aprūpes nozares zaudējumu segšanu (16). Atbilstīgi 2. pantam Likumā Nr. 580/2004 par veselības apdrošināšanu valsts obligātās veselības apdrošināšanas pakalpojumu sniegšana ir darbība sabiedrības interesēs, kuras īstenošanai tiek pārvaldīti publiskie līdzekļi.
2.3.2. Obligāta dalība, brīva pievienošanās un kopīgi tarifi
(23)
Saskaņā ar Likuma Nr. 580/2004 un Likuma Nr. 581/2004 noteikumiem vairumam Slovākijas Republikas iedzīvotāju ir obligāti jāpiedalās Slovākijas valsts veselības apdrošināšanas programmā (17). Obligātā veselības apdrošināšana Slovākijā attiecas arī uz personām, kuras līdz 2010. gada 30. aprīlim bija apdrošinātas saskaņā ar Padomes Regulu (EEK) Nr. 1408/71 (18) un no 2010. gada 1. maija - saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 883/2004 (19).
(24)
Apdrošinātām personām ir tiesības izvēlēties veselības apdrošināšanas sabiedrību pēc savas izvēles un reizi gadā to mainīt. Atbilstīgi pienākumam nodrošināt brīvu pievienošanos un kopīgu tarifi principam veselības apdrošināšanas sabiedrībām Slovākijā ir juridisks pienākums iekļaut savā apdrošināšanas sistēmā ikvienu Slovākijas iedzīvotāju, kurš to pieprasa, ja viņš/viņa atbilst tiesiskajām prasībām, kas noteiktas attiecībā uz veselības apdrošināšanu Slovākijā. Jo īpaši veselības apdrošināšanas sabiedrības nedrīkst atteikties apdrošināt personu vecuma, veselības stāvokļa vai slimības risku dēļ (20), un tām ir jāpiedāvā pamata veselības apdrošināšana visām personām par vienu un to pašu cenu neatkarīgi no šiem faktoriem.
(25)
Tāpēc Slovākijas veselības apdrošināšanas sistēmā ir iekļauta arī tiesiska struktūra taisnīgai riska sadalei starp veselības apdrošināšanas sabiedrībām, izmantojot Risku izlīdzināšanas sistēmu (RIS). Atbilstīgi RIS (21) veselības apdrošināšanas sabiedrības, kas apdrošina personas, kuras ir saistītas ar lielāku risku, saņem līdzekļus no apdrošināšanas sabiedrībām, kuru portfelis ir saistīts ar mazāku risku, t. i., katru mēnesi un katru gadu veicot iemaksu pārdali un pārskaitījumu administrēšanu (22).
2.3.3. Pabalsti un ar ienākumiem saistītas iemaksas
(26)
Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas pamatā ir obligāto iemaksu sistēma. Iemaksu likmes tiek noteiktas ar likumu un ir proporcionālas apdrošinātās personas ienākumiem (līdzīgi kā nodoklis, ar ko tiek aplikts ienākums), nevis pamatojas uz risku, kas saistīts ar apdrošināto personu (piemēram, ar apdrošinātās personas vecumu vai veselības stāvokli). Šīs iemaksas, kuras Slovākijas iestādes uzskata par publisko līdzekļu daļu, tiek iekasētas no: 1) darba ņēmējiem un darba devējiem; 2) pašnodarbinātām personām; 3) brīvprātīgajiem bezdarbniekiem; 4) valsts (attiecībā uz “valsts apdrošinātām personām”, t. i., galvenokārt ekonomiski neaktīvu personu grupu) un 5) dividenžu maksātājiem.
(27)
Visām apdrošinātajām personām tiek garantēts vienāds pabalstu pamatlīmenis (“pabalsta pamatpakete”). Starp sistēmā veikto iemaksu apmēru un saņemtajiem pabalstiem (23) nepastāv tieša saikne. Medicīniskie pakalpojumi, kurus sedz obligātā veselības apdrošināšana, tiek sniegti neatkarīgi no apdrošinātās personas veiktajām iemaksām.
(28)
Obligātās veselības apdrošināšanas pabalsta pamatpakete sedz gandrīz visas veselības aprūpes procedūras, kas tiek veiktas Slovākijas Republikā, proti, izmantojot šo paketi, tiek sniegta pilnīga veselības aprūpe. Pašlaik pabalsta pamatpakete ikvienam dod tiesības uz bezmaksas veselības aprūpi, kurā nav iekļautas tikai dažas procedūras (piemēram, kosmētiskā ķirurģija), un daļēji tiek segti arī maksājumi par medikamentiem, SPA procedūrām un atsevišķiem ar veselības aprūpi saistītiem pakalpojumiem (piem., neatliekamo palīdzību). Pabalsta pamatpaketi var sašaurināt vai paplašināt ar valdības dekrētu (neapspriežot šo jautājumu parlamentā). Tā kā Slovākijas Konstitūcija garantē katram pilsonim veselības aprūpi obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas ietvaros saskaņā ar likumā paredzētiem nosacījumiem, apdrošināšanas sabiedrības nevar ietekmēt ne pabalsta grozu, ne pabalsta pamatpaketes seguma vai prēmiju lielumu, jo tas tiek noteikts ar likumu.
(29)
Slovākijas veselības apdrošināšanas sabiedrības pēc savas izvēles pabalsta pamatpaketei var pievienot un pievieno dažādas papildu iespējas (pabalstus), kas sedz pamatpaketē neiekļautus pakalpojumus, kurus apdrošinātāji sniedz saviem klientiem bez maksas, iekļaujot tos tajā pašā veselības aprūpes paketē atbilstīgi obligātās veselības apdrošināšanas nosacījumiem. Piemēram, no pieejamās informācijas izriet, ka veselības apdrošināšanas sabiedrības var izlemt, vai tās pašas obligātās veselības apdrošināšanas paketes ietvaros nodrošināt papildu segumu konkrētām papildprocedūrām un profilaktiskajai ārstēšanai. Šie papildu pabalsti atšķiras no individuālajiem veselības apdrošināšanas pakalpojumiem, kas var tikt piedāvāti par maksu.
2.3.4. Veselības aprūpes pakalpojumu un to sniedzēju atlase
(30)
Veselības apdrošināšanas sabiedrības drīkst izraudzīties veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējus un apspriest līguma nosacījumus ar ārstiem un atsevišķām slimnīcām. Tādējādi veselības apdrošināšanas sabiedrības slēdz līgumus ar atsevišķiem veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējiem; šie līgumi tiek slēgti neatkarīgi cits no cita, un konkrēts veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējs var noslēgt līgumu ar visām vai tikai dažām veselības apdrošināšanas sabiedrībām un otrādi. Veselības apdrošināšanas sabiedrības atlīdzina izdevumus par pakalpojumiem, ko sniedz gan valsts, gan privātie veselības aprūpes pakalpojumu sniedzēji.
(31)
Lai nodrošinātu piekļuvi veselības aprūpes pakalpojumiem ģeogrāfiskā ziņā un ietekmētu kapacitātes plānošanu, valdība ir noteikusi prasību par obligāta tīkla izveidi. Ar likumu ir paredzēts, ka, nodrošinot obligāto veselības apdrošināšanu, veselības apdrošināšanas sabiedrībām ir jānoslēdz līgumi ar slimnīcām, kas ir iekļautas obligātajā slimnīcu tīklā. Katra veselības apdrošināšanas sabiedrība izveido savu tīklu un uzlabo obligāto tīklu, selektīvi noslēdzot līgumus ar papildu slimnīcām un citiem veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējiem. Tādējādi veselības aprūpes pakalpojumus, ko nodrošina šīs slimnīcas un/vai citi veselības aprūpes pakalpojumu sniedzēji un kas ir iekļauti obligātās veselības apdrošināšanas segumā, veselības apdrošinātājs sedz apdrošināto personu labā. Veselības apdrošināšanas sabiedrībām ir dota zināma rīcības brīvība sarunās ar slimnīcām par apdrošinātajām personām sniegto veselības aprūpes pakalpojumu cenu un kvalitāti.
2.3.5. Tiesiskais regulējums
(32)
Slovākijas Republikā obligātās veselības apdrošināšanas sistēma tiek regulēta ar īpašiem noteikumiem (24). Saskaņā ar likumu visām veselības apdrošināšanas sabiedrībām, kas nodrošina obligāto veselības apdrošināšanu, ir vienāds statuss, tiesības un pienākumi. Visām veselības apdrošināšanas sabiedrībām ir jābūt dibinātām ar mērķi sniegt valsts veselības apdrošināšanas pakalpojumus, un tās drīkst veikt tikai Likuma Nr. 581/2004 6. punktā minētās darbības. To veselības apdrošināšanas sabiedrību darbības, kas pārvalda obligātās veselības apdrošināšanas sistēmu, ir pakļautas vispārējai valsts kontrolei, ko veic regulatīvā iestāde - VUI -, kuras funkcija ir kontrolēt un uzraudzīt veselības aprūpes sistēmu. VUI uzrauga, vai veselības apdrošināšanas sabiedrības un veselības aprūpes pakalpojumu sniedzēji ievēro šo tiesisko regulējumu, un iejaucas, ja notiek pārkāpumi.
3. APSTRĪDĒTO PASĀKUMU APRAKSTS
(33)
Šajā lēmumā ir analizēti seši turpmāk aplūkotie pasākumi (kopīgi minēti kā “apstrīdētie pasākumi”) (25)
3.1. SZP KAPITĀLA PALIELINĀŠANA 2006. GADĀ
(34)
Privāta veselības apdrošināšanas sabiedrība Dôvera2007. gada 2. aprīļa vēstulē iesniedza Komisijai sūdzību par to, ka Slovākijas Republika valsts uzņēmumā SZP ir ieguldījusi kapitālu SKK 450 miljonu (aptuveni EUR 15 miljonu) apmērā, veicot trīs maksājumus laikposmā no 2005. gada 28. novembra līdz 2006. gada 18. janvārim.
(35)
Minētā kapitāla palielināšana bija saistīta ar veselības aprūpes nozares reformu un veselības apdrošināšanas sektora 2004.-2005. gada reformu Slovākijas Republikā. Faktiski akciju sabiedrībai SZP, kas tika dibināta 2005. gadā kā valsts institūcijas (26) tiesību pārņēmēja, ar likumu tika noteikts pārņemt ne vien iepriekšējā apdrošināšanas uzņēmuma aktīvus, bet arī tā parādus, kuri bija radušies pirms 2005. gada un kuru apmērs kļuva par iemeslu nepietiekamai maksātspējai, kas noteikta atbilstīgi 14. panta 1. punkta prasībām Likumā par veselības apdrošināšanas uzņēmumiem (Likumā Nr. 581/2004). Šīs saistības 2005. gada 31. decembrī sasniedza SKK 467,765 miljonus (aptuveni EUR 15,5 miljonus).
3.2. VERITEĽ VEIKTĀ SZP PARĀDA DZĒŠANA
(36)
Veriteľ, a. s. tika dibināta 2003. gadā (27) kā jauna valsts aģentūra, kuras uzdevums bija konsolidēt veselības aprūpes parādu, un Slovākijas valdība tai uzticēja īstenot projektu saistībā ar veselības aprūpes iestāžu un veselības apdrošināšanas uzņēmumu parādu atvieglošanu pirms visu pastāvošo veselības apdrošināšanas fondu reorganizācijas par akciju sabiedrībām, kam bija jānotiek līdz 2005. gada 30. septembrim. Parādu atvieglošanas process tika veikts atbilstīgi Slovākijas valdības lēmumiem.
(37)
Laikposmā no 2003. gada līdz 2005. gadam sabiedrība Veriteľ veselības aprūpes nozarē atmaksāja parādu, kas pārsniedz EUR 1 100 miljonus uzskaites vērtībā pie izmaksām EUR 644 miljoni skaidrā naudā. Tā kā Veselības ministrija paziņoja, ka tas bija pēdējais veselības aprūpes sistēmas glābšanas pasākums, aģentūra Veriteľ 2006. gadā tika likvidēta (28).
(38)
Sūdzības iesniedzējs apgalvo, ka sabiedrības Veriteľ dzēstais SZP parāds EUR 52,7 miljonu apmērā, kas pārsniedz paša sūdzības iesniedzēja saņemto summu (29), parāda dzēšanas procesā rada nepamatotu diskriminējošu attieksmi. Taču sūdzības iesniedzējs galvenokārt pauž bažas par to, ka 2005. gada 30. novembrī (tātad pēc uzņēmuma pārveides) Veriteľ dzēsa vēl vienu parādu - aptuveni EUR 28 miljonu apmērā, ko sabiedrība SZP bija parādā speciālajam prēmiju pārdales kontam. Tas tika izdarīts, SZP nododot sabiedrībai Verite prēmijas prasības un procentus. Sabiedrība SZP nodeva Veriteľ aptuveni SKK 929 miljonus prēmijas prasībās un procentos (no tiem aptuveni SKK 343 miljoni procentos). Savukārt Veriteľ nodrošināja sabiedrībai SZP kompensāciju SKK 840 miljonu (aptuveni EUR 28 miljonu) apmērā, atlīdzinot tās parādu speciālajam prēmiju pārdales kontam (30).
3.3. SABIEDRĪBAI SZP 2006. GADĀ PIEŠĶIRTĀ SUBSĪDIJA
(39)
Veselības ministrija 2006. gada otrajā pusē piešķīra SZP papildu subsīdiju, daļēji izmantojot 2006. gada jūlijā likvidētās sabiedrības Veriteľ likvidācijas bilanci. Saskaņā ar sūdzības iesniedzēja sniegto informāciju subsīdijas summa bija aptuveni EUR 7,6 miljoni.
(40)
Sūdzības iesniedzējs apgalvo, ka šī subsīdija tika piešķirta, lai nokārtotu līdz 2005. gadam radušās SZP saistības pret veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējiem, lai gan nebija īsti skaidrs, vai subsīdijas piešķiršanas laikā šie parādi vēl pastāvēja.
(41)
Taču, kā norāda Slovākijas iestādes, Verite likvidācijas bilances finanšu resursi tika piešķirti nevis sabiedrībai SZP, bet gan medicīnas iestādēm, kuras tajā laikā bija valsts īpašumā, lai varētu samaksāt to parādus (t. i., veselības apdrošināšanas iemaksas par minēto iestāžu darbiniekiem) sabiedrībai SZP. Tāpēc saskaņā ar Slovākijas iestāžu apgalvojumu tā bija nevis subsīdija, bet drīzāk parasts maksājums par neapstrīdamām valsts saistībām - nesamaksātām veselības apdrošināšanas prēmijām.
3.4. VZP KAPITĀLA PALIELINĀŠANA 2010. GADĀ
(42)
Slovākijas Republika ar Veselības ministrijas dienestu starpniecību 2010. gada 1. janvārī palielināja savu reģistrēto pamatkapitālu sabiedrībā VZP. Pamatkapitāla palielinājums sasniedza aptuveni EUR 65,1 miljonu.
(43)
Kā norāda sūdzības iesniedzējs -, ņemot vērā, ka sabiedrība VZP bija tuvu maksātnespējai, šķiet, ka valsts šādi rīkojās, lai pārvarētu VZP ieņēmumu deficītu. Sūdzības iesniedzējs arī apgalvo, ka valstij nebija absolūti nekādu cerību pieņemamā termiņā saņemt peļņu no sava ieguldījuma, jo īpaši ņemot vērā, ka Slovākijā tikko bija pieņemts likums, ar kuru veselības apdrošināšanas sabiedrībām tika liegts sadalīt peļņu.
(44)
Saskaņā ar Slovākijas iestāžu teikto šī VZP kapitāla palielināšana 2010. gadā tika veikta, lai novērstu finanšu krīzes ietekmi un palīdzētu VZP izturēt spiedienu un nepalielināt parādsaistību līmeni līdz ar pieaugošo pieprasījumu pēc veselības aprūpes.
3.5. RISKU IZLĪDZINĀŠANAS SISTĒMA (RIS)
(45)
Sākotnējā izvērtējuma laikā Komisija arī atklāja, ka Slovākijas Republikā veselības apdrošināšanas sabiedrību finansējums ietver risku apvienošanas un korekcijas mehānismu - Risku izlīdzināšanas sistēmu (RIS).
(46)
RIS (31) piemēro attiecībā uz pilnīgi visām veselības apdrošināšanas sabiedrībām, kas veic obligāto veselības apdrošināšanu Slovākijas Republikā. Lai gan veselības apdrošināšanas sabiedrības iekasē obligātās veselības apdrošināšanas iemaksas tieši no darba devējiem, pašnodarbinātām personām, personām, kas pašas veic iemaksas (brīvprātīgajiem bezdarbniekiem), valsts un dividenžu maksātājiem, ieņēmumu un izdevumu sadalījums starp veselības apdrošināšanas sabiedrībām sakarā ar viņu apdrošināto grupu atšķirīgo struktūru arī ir atšķirīgs. Lai atvieglotu finansiālo slogu veselības apdrošināšanas sabiedrībām ar paaugstinātu riska portfeli un samazinātu risku atlases iespēju, iemaksas tiek pārdalītas starp veselības apdrošināšanas sabiedrībām, izmantojot RIS un pamatojoties uz VUI noteikto aprēķinu (32). Parametri, kurus piemēro RIS, ir apdrošinātās personas vecums, dzimums un (kopš 2010. gada) ekonomiskās aktivitātes statuss.
(47)
Slovākijas iestādes uzskata RIS nevis par valsts atbalsta veidu, bet drīzāk par fondu izlīdzināšanas līdzekli atbilstīgi RIS kritērijiem, kas piemērojami attiecībā uz apdrošinātām personām, proti, tas ir veids, kādā apdrošinātās personas pauž savu solidaritāti, un tāpēc nevar būt valsts atbalsts.
3.6. PORTFEĻU NODOŠANA SABIEDRĪBĀM SZP UN VZP
(48)
Vēl viens pasākums, kas sākotnējā izvērtējuma laikā piesaistīja Komisijas uzmanību, ir vairāki gadījumi, kad citu laika gaitā likvidētu veselības apdrošināšanas uzņēmumu portfeļi tiek tieši nodoti (ar valsts iesaistīšanos) sabiedrībām SZP un VZP (proti, uzņēmuma Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) portfeļa nodošana sabiedrībai VZP un uzņēmuma Európská zdravotná poisťovňa (EZP) portfeļa nodošana sabiedrībai SZP).
(49)
Kā norāda sabiedrība Dôvera, EZP portfelis tika nodots tieši sabiedrībai SZP, lai gan bija arī citi ieinteresēti tirgus dalībnieki, turklāt portfeļa nodošanas ierobežojumi un nosacījumi bija neskaidri.
(50)
Slovākijas Republikas iestādes apgalvo, ka VUI lēmums nodot EZP portfeli sabiedrībai SZP bez jebkādas kompensācijas atbilst Likuma Nr. 581/2004 noteikumiem, ievērojot apdrošinātās personas tiesības izvēlēties veselības apdrošināšanas sabiedrību. Tās norāda, ka citas apdrošināšanas sabiedrības tika paudušas interesi par šo portfeli, izvirzot nosacījumus, kas varētu nesamērīgi paildzināt likvidācijas procesu. Turklāt, kā norāda Slovākijas iestādes, kopš attiecīgie portfeļi, kuros iekļautas visas likvidēto uzņēmumu prasības un saistības, ir nodoti, portfeļu saņēmējām - sabiedrībām VZP un SZP - nav piešķirtas nekādas priekšrocības.
4. FORMĀLĀS IZMEKLĒŠANAS PROCEDŪRAS SĀKŠANAS PAMATOJUMS
(51)
Lēmumā par procedūras sākšanu Komisija pauda šaubas par to, vai attiecīgā darbība ir saimnieciska darbība, un norādīja, ka, ņemot vērā konkrētos lietas apstākļus, SZP/VZP un citas sabiedrības, kas sniedz obligātās veselības apdrošināšanas pakalpojumus Slovākijas Republikā, no 2005. gada 1. janvāra var kļūt par saimnieciskās darbības subjektu. Komisija uzskatīja, ka saimniecisko un ar saimniecisko darbību nesaistīto iezīmju kopums Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā norāda uz to, ka sistēmā ir jāveic tās dažādo elementu un to attiecīgās nozīmes padziļināta analīze, lai noteiktu, vai obligātās veselības apdrošināšanas darbība, ņemot vērā tās organizēšanas un īstenošanas veidu Slovākijā, ir uzskatāma par saimniecisku darbību (no 2005. gada 1. janvāra).
(52)
Komisija arī norādīja, ka gadījumā, ja darbība būtu jāuzskata par saimniecisko darbību, Komisijas rīcībā nav pietiekami daudz informācijas, lai noteiktu, vai novērtējamie pasākumi piešķir SZP/VZP selektīvu priekšrocību.
(53)
Komisija secināja, ka, tā kā nav precīzu argumentu vai skaidru norāžu par to, vai pasākumi ir saderīgi ar iekšējo tirgu, šajā procedūras posmā nevar izslēgt valsts atbalsta esību, un Komisija pauda arī šaubas par to, vai gadījumā, ja tā secinātu, ka šie pasākumi ir valsts atbalsts, minētos pasākumus varētu uzskatīt par saderīgiem ar iekšējo tirgu atbilstoši Līguma 106. panta 2. punktam vai 107. panta 3. punkta c) apakšpunktam.
(54)
Šajā kontekstā Komisija norādīja, ka galīgo secinājumu par to, vai obligātā veselības apdrošināšana Slovākijas Republikā ir saimnieciskā darbība, vai valsts pasākumi atbilst visiem pārējiem nosacījumiem, lai tos varētu uzskatīt par valsts atbalstu, un, ja šie pasākumi ir valsts atbalsts, vai tie ir saderīgi ar iekšējo tirgu, var izdarīt tikai galīgajā lēmumā, kas jāpieņem pēc formālās izmeklēšanas procedūras pabeigšanas, kad ir apkopota visa pieejamā informācija (tostarp dalībvalstu un trešo personu papildu piezīmes) un sagatavots padziļināts visas informācijas novērtējums.
5. IEINTERESĒTO PERSONU PIEZĪMES
(55)
Komisija saņēma piezīmes no turpmāk norādītajām ieinteresētajām personām.
5.1. DÔVERA
(56)
Atbildot uz lēmumu par procedūras sākšanu, sūdzības iesniedzējs - sabiedrība Dôvera sniedza papildu informāciju par veselības apdrošināšanas sistēmu un papildu argumentus, lai pamatotu savu viedokli par to, ka SZP/VZP ir uzņēmumi, uz kuriem attiecas konkurences tiesības un kuri ir guvuši labumu no nesaderīga valsts atbalsta.
(57)
Sabiedrība Dôvera, atsaucoties uz iepriekš iesniegtajiem dokumentiem par darbības saimniecisko raksturu un uz Tiesas jaunāko judikatūru, norāda, ka SZP/VZP konkurē ar privātām veselības apdrošināšanas sabiedrībām, kas peļņas gūšanas nolūkā sniedz tādu pašu pakalpojumu (33). Šajā saistībā Dôvera apgalvo, ka vairāki Slovākijas Republikas minētie apstākļi, kas uzskaitīti lēmumā par procedūras sākšanu un kas norāda, ka VZP/SZP darbība nav saimnieciska rakstura darbība, neiztur rūpīgu pārbaudi. Saskaņā ar Dôvera sniegto informāciju 2004.-2005. gada reforma bija paredzēta, lai izveidotu konkurētspējīgu tirgu, ko atzītu un apstiprinātu gan Slovākijas tiesu sistēma (t. i., Slovākijas Konstitucionālā tiesa), gan pašas Slovākijas iestādes. Šajā saistībā sabiedrība Dôvera norāda arī uz to, ka apdrošinātāji konkurē arī attiecībā uz veselības aprūpes pakalpojumu sniedzēju piesaistīšanu, slēdzot selektīvus līgumus un apspriežot cenu un pakalpojumu kvalitāti, un piemin mārketinga kampaņas, ko veic veselības apdrošināšanas sabiedrības, lai noturētu un piesaistītu klientus. Dôvera arī noliedz, ka sistēmai ir tikai sociāls raksturs, atsaucoties uz veselības apdrošinātāju iespēju gūt un sadalīt peļņu un uz privāto investoru vēlmi ieguldīt uzņēmumos, kas darbojas Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sektorā.
(58)
Turklāt, atsaucoties uz iepriekšējiem dokumentiem, kas iesniegti Komisijā pirms lēmuma par procedūras sākšanu pieņemšanas, Dôvera uzskata, ka visi minētajā lēmumā noteiktie pasākumi būtu jākvalificē kā nelikumīgs atbalsts, jo visi pārējie Līguma 107. panta 1. punkta nosacījumi ir izpildīti. Pēc tās domām - nevar uzskatīt, ka Slovākijas Republika ir rīkojusies atbilstīgi tirgus ekonomikas ieguldītāja principam, kad tā 2006. gadā palielināja SZP kapitālu un 2010. gadā - VZP kapitālu. Dôvera arī apgalvo, ka Slovākijas Republika rada diskrimināciju starp SZP/VZP un privātiem apdrošināšanas uzņēmumiem, 2003.-2005. gada parāda dzēšanas procesā labvēlīgāk attiecoties pret SZP, kā arī 2009. un 2012. gadā ieviešot RIS divus jaunus parametrus. Sabiedrības Dôvera piezīmēs attiecībā uz portfeļu nodošanu īpaša uzmanība ir pievērsta EZP apdrošināšanas portfeļa nodošanai, jo tās rīcībā nav informācijas par iepriekšējā portfeļa nodošanu VZP. Šajā saistībā tā norāda, ka Slovākijas iestādes, iespējams, ir kļūdaini informējušas Komisiju par tiesisko regulējumu, kas piemērojams attiecībā uz minētā portfeļa nodošanu.
(59)
Nobeigumā Dôvera apgalvo, ka Slovākijas iestādēm nav izdevies pierādīt, ka obligātā veselības apdrošināšana ir vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojums, un tādējādi apšauba pašu analīzes pamatojumu atbilstīgi Altmark judikatūrai (34) un Komisijas vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu (VTNP) paketei.
5.2. VESELĪBAS APDROŠINĀŠANAS SABIEDRĪBA UNION
(60)
Veselības apdrošināšanas sabiedrības Union (kas ir vēl viens privātais SZP/VZP konkurents) iesniegtie apsvērumi saistībā ar lēmumu par procedūras sākšanu lielā mērā saskan ar Dôvera iesniegtajām piezīmēm, norādot, ka SZP un VZP ir uzņēmumi Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē. Veselības apdrošināšanas sabiedrība Union uzskata, ka pieci no sešiem šā lēmuma 3. punktā aprakstītajiem pasākumiem ir kvalificējami kā valsts atbalsts un nav saderīgi ar iekšējo tirgu. Attiecībā uz sesto pasākumu - RIS - veselības apdrošināšanas sabiedrība Union apgalvo, ka tas, iespējams, varētu atbilst Altmark judikatūras nosacījumiem attiecībā uz kompensāciju par sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu vai varētu būt saderīgs ar iekšējo tirgu atbilstīgi Līguma 106. panta 2. punktam, paredzot papildu pārbaudes par tā iespējamu diskriminējošu pieeju par labu RIS neto saņēmējam, t. i., SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO UN ZZP
(61)
Triju citu trešo personu (t. i., HPI, INEKO un ZZP) apsvērumi attiecībā uz lēmumu par procedūras sākšanu galvenokārt atbalsta sūdzības iesniedzējas - sabiedrības Dôvera - un veselības apdrošināšanas sabiedrības Union nostāju, ka darbībai ir saimniecisks raksturs un ka minētie pasākumi ietver valsts atbalstu, piešķirot SZP/VZP selektīvu priekšrocību, kā arī norāda uz šo personu pārliecību, ka veselības apdrošinātāji darbojas konkurences apstākļos (izmantojot dažādus veidus, kā piesaistīt klientus), un to, ka valsts ir radījusi labvēlīgākus apstākļus valsts veselības apdrošināšanas sabiedrībām.
6. SLOVĀKIJAS REPUBLIKAS PIEZĪMES ATTIECĪBĀ UZ LĒMUMU PAR PROCEDŪRAS SĀKŠANU UN IESNIEGTĀ PAPILDU INFORMĀCIJA
(62)
Slovākijas Republikas iestādes iesniedza savus apsvērumus saistībā ar lēmumu par procedūras sākšanu, kā arī piezīmes par trešo personu apsvērumiem.
(63)
Minētajos dokumentos Slovākijas iestādes sniedza skaidrojumus un papildu argumentus, lai pamatotu savu nostāju, ka uz obligātās veselības apdrošināšanas sistēmu neattiecas konkurences noteikumi, jo tā nav saistīta ar saimniecisko darbību. Tās apgalvo, ka saskaņā ar Tiesas iedibināto judikatūru (35) Slovākijas obligāto veselības apdrošināšanu nevar kvalificēt kā saimniecisko darbību īpaši šādu iemeslu dēļ:
a)
sistēmai ir sociāls mērķis;
b)
sistēma pamatojas uz solidaritāti, īpaši ņemot vērā turpmāk minēto:
i)
Slovākijas iedzīvotāju pievienošanās sistēmai ir obligāta;
ii)
visām apdrošinātajām personām tiek garantēts vienāds pabalstu minimālais līmenis;
iii)
iemaksas nav saistītas ar pabalstiem individuālā līmenī, jo tās ir noteiktas ar likumu (nav konkurences attiecībā uz cenām);
iv)
apdrošinātāju starpā pastāv solidaritāte risku sadalījuma jomā, proti, RIS un kopīgi tarifi;
c)
ir sīki izstrādāts tiesiskais regulējums, ko kontrolē valsts, proti, veselības apdrošināšanas sabiedrību statuss, tiesības un pienākumi ir noteikti ar likumu.
(64)
Slovākijas Republikas iestādes atspēko pieņēmumu, ka 2005. gadā pieņemto tiesību aktu grozījumu dēļ Slovākijas veselības sistēma mainījās un kļuva par komerciālu sistēmu, un apgalvo, ka sistēma nekad nav zaudējusi savu sabiedrisko un ar saimniecisko darbību nesaistīto raksturu. Iestādes pievērš uzmanību arī tam, ka Slovākijas veselības apdrošināšanas sistēma ietilpst sociālā nodrošinājuma sistēmā, un norāda uz Līguma 168. panta 7. punktā paredzēto dalībvalstu kompetenci attiecībā uz veselības aprūpes pakalpojumu organizēšanu un sniegšanu.
(65)
Turklāt Slovākijas iestādes norāda, ka veselības apdrošināšanas reforma neaizstāja valsts veselības apdrošināšanu ar privāto veselības apdrošināšanu un neuzsāka visu risku segšanu attiecībā uz likumos paredzēto sociālo nodrošinājumu privātajiem apdrošinātājiem. Saskaņā ar Slovākijas iestāžu teikto veselības aprūpes nozares reformas galvenais mērķis bija paredzēt precīzus noteikumus darījumiem ar finanšu līdzekļiem, kas piešķirti veselības aprūpei, un šķita, ka piemērotākais veids, kā paredzēt šos noteikumus, bija visu esošo veselības apdrošināšanas fondu reorganizācija (līdz 2005. gada 30. septembrim) par akciju sabiedrībām ar skaidri definētiem uzskaites noteikumiem. Slovākijas iestādes uzskata, ka visi veselības apdrošinātāji Slovākijā ir iesaistīti to publisko līdzekļu pārvaldībā, kuri tiem uzticēti ar valsts veselības apdrošināšanas sistēmas starpniecību.
(66)
Kā norāda Slovākijas iestādes, tas, ka Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā tiek pieļauta ierobežota konkurence attiecībā uz kvalitāti, būtu uzskatāms par apstākli, kas rosina veselības apdrošināšanas sabiedrības darboties ekonomiski, saskaņā ar labas pārvaldības principiem un sistēmas pareizas darbības interesēs, nevis par apstākli, kas kopumā varētu ietekmēt veselības apdrošināšanas sistēmas ar saimniecisko darbību nesaistīto raksturu.
(67)
Slovākijas iestādes arī paskaidro, ka līdzekļi, kas uzkrāti un pārdalīti Slovākijas valsts veselības apdrošināšanas sistēmas struktūrā ar veselības apdrošināšanas sabiedrību starpniecību, ir to valsts veselības apdrošināšanas iemaksu summa, kuru maksāšana saskaņā ar likumu ir obligāta, un tādējādi ietilpst Slovākijas publiskajās finansēs. Tāpēc visām veselības apdrošināšanas sabiedrībām ir uzdots pārvaldīt publiskos līdzekļus, kas savākti no sabiedrības saskaņā ar attiecīgiem tiesību aktiem, lai tos izmantotu veselības aprūpes pakalpojumu izmaksu segšanai.
(68)
Lai pamatotu savu apgalvojumu, Slovākijas iestādes atgādina arī to, ka pat pēc tam, kad 2011. gadā tika atcelts aizliegums attiecībā uz peļņas sadali, grozījumu Likums Nr. 250/2011 ļāva veselības apdrošināšanas sabiedrībām gūt peļņu tikai saskaņā ar precīzi definētiem nosacījumiem, t. i.,:
a)
ieviest nodokli attiecībā uz veselības apdrošināšanas sabiedrību peļņu;
b)
peļņu obligāti izmantot rezerves fonda izveidei - līdz pat 20 % apmērā no apdrošināšanas sabiedrības reģistrētā un samaksātā kapitāla (rezerves fondu drīkst izmantot tikai minētās apdrošināšanas sabiedrības zaudējumu segšanai);
c)
obligāti izveidot tehniskās rezerves, lai varētu segt gaidīšanas sarakstos iekļauto apdrošināto personu plānveida veselības aprūpi (tāpēc veselības apdrošināšanas sabiedrības nevar gūt peļņu uz savu klientu rēķina, iekļaujot tos gaidīšanas sarakstos, nevis nekavējoties sedzot viņu veselības aprūpes izmaksas; tas ir svarīgi, lai valsts veselības apdrošināšanā tiktu ievēroti vispārpieņemti uzskaites standarti).
(69)
Šajā saistībā Slovākijas iestādes paskaidro, ka tad, kad sabiedrība VZP ziņoja par pārpalikumu, tā izveidoja veselības aprūpes fondu, lai segtu ar veselības aprūpes pakalpojumu izmantošanu saistītās izmaksas un finansētu īpaši dārgu veselības aprūpi, ko sedz valsts veselības apdrošināšana. Turklāt tajos gados, kad tika ziņots par pārpalikumu, daļa no VZP peļņas tika ieskaitīta arī obligātās rezerves fondā, ko vēlāk izmantoja, lai samazinātu uzkrātos zaudējumus. Tāpēc, kā norāda Slovākijas iestādes, valsts veselības apdrošināšanas sabiedrību gūtā peļņa nekad nav izmaksāta akcionāriem.
(70)
Šajā saistībā Slovākijas Republikas iestādes norāda arī uz papildu ierobežojumu, kas skar veselības apdrošināšanas sabiedrības, proti, saskaņā ar Likumu Nr. 523/2004 par valsts pārvaldes budžeta noteikumiem tās var aizņemties līdzekļus tikai tad, ja no VUI ir saņemts iepriekšējs apstiprinājums.
(71)
Lai pamatotu savu apgalvojumu, ka uz obligātās veselības apdrošināšanas darbību neattiecas konkurences noteikumi, iestādes pievērš uzmanību arī Slovākijas Pretmonopola biroja 2009. gadā veiktajai izmeklēšanai, kurā atklājās, ka veselības apdrošināšanas sabiedrību darbības tiek veiktas sistēmā, kuru raksturo augsta solidaritātes pakāpe, kurā veselības aprūpe tiek sniegta bez maksas un kurā šādu darbību būtiskākos elementus regulē valsts, un ka tāpēc veselības apdrošināšanas sabiedrību sniegtos valsts veselības apdrošināšanas pakalpojumus nevar uzskatīt par uzņēmumu saimniecisko darbību, kas ierobežo konkurenci. Tādēļ, kā norāda Pretmonopola birojs, Slovākijas Konkurences likumu nepiemēro veselības apdrošināšanas sabiedrību sniegtajiem valsts veselības apdrošināšanas pakalpojumiem (36).
(72)
Slovākijas iestādes arī paskaidro, ka 2011. gadā Konstitucionālā tiesa atzina aizliegumu attiecībā uz peļņas sadali (no 2007. gada) par antikonstitucionālu, jo ar to tiek pārkāptas Slovākijas konstitucionālās īpašumtiesības, taču tā nepiekrita viedoklim, ka Veselības apdrošināšanas sabiedrību likums ierobežo tirgus ekonomikas principus. Iestādes norāda arī uz to, ka Konstitucionālā tiesa šajā sakarā piebilda, ka tiesību akti par veselības apdrošināšanu, kuros tiek izslēgta vai būtiski ierobežota tirgus ekonomikas instrumentu ietekme un tādējādi ierobežota konkurence, ir konstitucionāli pieņemami.
(73)
Papildus apgalvojumam, ka Slovākijā obligātās veselības apdrošināšanas darbība neietilpst konkurences noteikumu piemērošanas jomā, Slovākijas iestādes arī norāda, ka minētie pasākumi neatbilst pārējiem valsts atbalsta nosacījumiem, kas formulēti Līguma 107. panta 1. punktā. Šajā saistībā iestādes apgalvo, ka 2006. un 2009. gada kapitāla ieguldījumi nebija atbalsts, jo tās ievēroja tirgus ekonomikas ieguldītāja principu. Tās turpina noliegt, ka Veriteľ īstenotais parāda dzēšanas process bija saistīts ar nepamatotu diskriminējošu attieksmi, un uzsver, ka 2006. gadā VZP netika piešķirta subsīdija, šī darbība drīzāk uzskatāma par neapstrīdama valsts parāda parastu nomaksu. Slovākijas iestādes sniedz papildu informāciju par DZP portfeļa nodošanu sabiedrībai VZP un par EZP portfeļa nodošanu sabiedrībai SZP un apgalvo, ka arī minēto portfeļu nodošana nepiešķir SZP/VZP selektīvu priekšrocību atbilstīgi Līguma 107. panta 1. punktam. Visbeidzot, tās sniedz arī papildu informāciju par RIS, jo īpaši precizējot, kā iemaksas tika pārdalītas (mēnesī un gadā) laikposmā no 2006. gada līdz 2012. gadam, un apgalvo, ka šis pasākums arī nav uzskatāms par valsts atbalstu, jo tas izlīdzina sistēmā iekļautos riskus sakarā ar to, ka pastāv vienotas iemaksu likmes visām apdrošināto personu grupām, kas pakļautas dažādas pakāpes riskam.
(74)
Slovākijas iestādes savās piezīmēs saistībā ar lēmumu par procedūras sākšanu aizstāv savu nostāju, ka SZP/VZP nav uzņēmumi, jo tie neveic saimniecisko darbību, un ka minētie pasākumi atbilst tirgus ekonomikas ieguldītāja principam, nepiešķir SZP/VZP priekšrocības un tādējādi nav uzskatāmi par atbalstu. Tāpēc iestādes neuzskata, ka būtu jāsniedz jebkādi argumenti par piedēvēto atbalsta pasākumu saderību.
7. PASĀKUMU NOVĒRTĒJUMS
(75)
LESD 107. panta 1. punktā ir noteikts, ka “(..) ar iekšējo tirgu nav saderīgs nekāds atbalsts, ko piešķir dalībvalstis vai ko jebkādā citā veidā piešķir no valsts līdzekļiem un kas rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus, dodot priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai, ciktāl tāds atbalsts iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm”.
(76)
Pamatojoties uz šo noteikumu, valsts atbalsta noteikumus piemēro tikai tad, ja pasākuma labuma guvējs ir “uzņēmums”. Eiropas Savienības Tiesas (EST) judikatūrā par uzņēmumu atbilstīgi Līguma 107. panta 1. punktam tiek uzskatīta jebkura saimnieciskajā darbībā iesaistīta struktūra neatkarīgi no tās juridiskā statusa un finansēšanas veida (37). Tādējādi tas, vai atsevišķa struktūra ir uzskatāma par uzņēmumu, ir pilnībā atkarīgs no tā, vai tās darbībām ir saimniecisks raksturs.
(77)
Kā paskaidrots lēmumā par procedūras sākšanu, tas, vai pasākumi, kas piešķirti par labu SZP/VZP, ir valsts atbalsts, pirmām kārtām ir atkarīgs no tā, vai un cik lielā mērā SZP/VZP, kad tie darbojas Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas ietvaros, darbojas kā uzņēmumi, jo varētu uzskatīt, ka tie ir iesaistīti saimnieciskā darbībā, kā noteikts judikatūrā.
(78)
Saskaņā ar EST saimnieciskā darbība ir jebkura darbība, kas saistīta ar preču un/vai pakalpojumu piedāvāšanu attiecīgajā tirgū (38). Šajā kontekstā tas, vai attiecībā uz konkrētiem pakalpojumiem pastāv tirgus, var būt atkarīgs no konkrētā veida, kādā šie pakalpojumi tiek organizēti un veikti attiecīgajā dalībvalstī (39). Valsts atbalsta noteikumus piemēro tikai tad, ja konkrēta darbība tiek īstenota tirgus apstākļos. Tādējādi vienu un to pašu pakalpojumu saimnieciskais raksturs dažādās dalībvalstīs var būt atšķirīgs. Turklāt saistībā ar politisko izvēli vai norisēm ekonomikā attiecīgā pakalpojuma klasifikācija laika gaitā var mainīties. Darbība, kas šobrīd nav tirgus darbība, nākotnē par tādu var kļūt, un otrādi (40).
(79)
Attiecībā uz veselības aprūpes pakalpojumu sniegšanu tas, vai veselības aprūpes sistēmas ir klasificējamas kā tādas, kas ietver saimniecisko darbību, ir atkarīgs no to politiskajām un ekonomiskajām īpatnībām un konkrētā veida, kādā šīs sistēmas ir izveidotas un strukturētas attiecīgajā dalībvalstī. Pēc būtības EST judikatūrā tiek nošķirtas sistēmas, kas pamatojas uz solidaritātes principu, un saimnieciska rakstura sistēmas (41).
(80)
EST judikatūrā tiek izmantoti vairāki kritēriji, lai noteiktu, vai sociālā nodrošinājuma sistēma pamatojas uz solidaritāti un tādējādi neietver saimniecisku darbību. Šajā saistībā būtiski var būt vairāki faktori: i) vai dalība sistēmā ir obligāta (42); ii) vai sistēma kalpo vienīgi sociālam mērķim (43); iii) vai sistēma ir bezpeļņas (44); iv) vai apdrošināšanas pakalpojumi ir neatkarīgi no veiktajām iemaksām (45); v) vai sniegtajiem apdrošināšanas pakalpojumiem nav obligāti jābūt samērīgiem ar apdrošinātās personas ieņēmumiem (46); vi) vai attiecīgo sistēmu kontrolē valsts (47).
(81)
Atšķirībā no sistēmām, kas balstītas uz solidaritāti, saimnieciska rakstura sistēmām parasti ir raksturīgas šādas iezīmes: i) brīvprātīga dalība (48); ii) kapitāla uzkrāšanas princips, t. i., tiesības saņemt pakalpojumu ir atkarīgas no veiktajām iemaksām un attiecīgās sistēmas finanšu rezultātiem (49); iii) orientēšanās uz peļņas gūšanu (50); iv) papildu pakalpojumi, kas tiek sniegti papildus pamatsistēmā iekļautajiem pakalpojumiem (51).
(82)
Dažās sistēmās ir apvienotas abu kategoriju sistēmu iezīmes (gan uz solidaritāti balstītu sistēmu, gan saimnieciska rakstura sistēmu iezīmes) (52), tāpēc, lai varētu noteikt, vai konkrēta sistēma ir saimnieciska rakstura sistēma, Komisijai ir jāpārbauda visu to dažādo elementu klātbūtne, kas minēti divos iepriekšējos apsvērumos saistībā ar katru sistēmu, kā arī jāizvērtē to attiecīgā nozīme (53).
(83)
Tāpēc galīgais konstatējums par to, vai obligātās veselības apdrošināšanas pakalpojumu sniegšana Slovākijas Republikā ir saimnieciska darbība, būs atkarīgs no tā īpašā veida rūpīgas analīzes, kādā šī darbība tiek organizēta un veikta minētajā dalībvalstī, un tāpēc attieksies tieši uz minētās dalībvalsts obligātās veselības apdrošināšanas sistēmu. Ņemot vērā šos vispārīgos apsvērumus, Komisija izvērtēs, vai apstrīdētie pasākumi, kas, kā tiek apgalvots, piešķirti SZP/VZP, ir uzskatāmi par valsts atbalstu, kā tas ir to pasākumu gadījumā, kas piešķirti “uzņēmumam” Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē.
(84)
Vairāki rādītāji liecina par to, ka Slovākijas veselības apdrošināšanas sistēma nav saimnieciska rakstura sistēma, jo īpaši saistībā ar tās sociālajām iezīmēm un mērķiem, kas pārsvarā vērojami minētās sistēmas darbībā, un ka sistēma galvenokārt pamatojas uz solidaritātes principu.
(85)
Pirmkārt, lielākajai daļai Slovākijas Republikas iedzīvotāju saskaņā ar tiesību aktiem dalība valsts veselības apdrošināšanas programmā ir obligāta un medicīnas pakalpojumi, kurus sedz obligātā veselības apdrošināšana, tiek sniegti neatkarīgi no apdrošinātās personas veiktajām iemaksām. Apdrošinātā persona var brīvi izvēlēties jebkuru veselības apdrošināšanas sabiedrību un atbilstīgi brīvas pievienošanās pienākumam izraudzītā veselības apdrošināšanas sabiedrība nevar atteikties apdrošināt minēto personu, pamatojoties uz tās vecumu, veselības stāvokli vai slimību riskiem (54).
(86)
Otrkārt, Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas pamatā ir iemaksas, kas ir noteiktas ar likumu un ir proporcionālas apdrošinātās personas ienākumiem, nevis tiek noteiktas, pamatojoties uz risku, kas saistīts ar apdrošināto personu (piem., apdrošinātās personas vecumu, veselības stāvokli, slimību riskiem). Turklāt starp iemaksām, ko persona veikusi sistēmā, un to pabalstu vērtību, ko šī pati persona ir saņēmusi no sistēmas, nav tiešas saiknes. Tādēļ apdrošināšanas sabiedrības nespēj ietekmēt ne iemaksu summu, ne tā seguma minimālo līmeni, uz kuru apdrošinātajām personām ir tiesības, jo tas viss ir noteikts valsts tiesību aktos.
(87)
Treškārt, visām apdrošinātajām personām ar likumu tiek garantēts vienāds pabalstu pamatlīmenis, kas patiesībā ir ļoti augsts, jo tas aptver gandrīz visas veselības aprūpes procedūras, kas tiek veiktas Slovākijas Republikā; tas nozīmē, ka ar obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas palīdzību tiek sniegta faktiski pilnīga veselības aprūpe. (55). Slovākijas Risku izlīdzināšanas sistēma (RIS) nodrošina, ka apdrošināšanas riski tiek sadalīti un tādējādi vēl vairāk tiek stiprināta solidaritāte. Turklāt Slovākijas sistēmā tiek izmantots kopīga tarifa princips, tas ir, apdrošinātāji nedrīkst diferencēt prēmijas pēc apdrošināšanas riska, savukārt risku izlīdzināšana daļēji nodrošina kompensāciju tiem apdrošinātājiem, kuru portfeļi demogrāfisko iezīmju dēļ ir riskantāki, proti, to apdrošinātāju nauda, kuru izmaksātie pabalsti nepārsniedz vidējos pabalstus, tiek pārdalīta tiem apdrošinātājiem, kuru apdrošinātajām personām izmaksātie pabalsti pārsniedz vidējos pabalstus (56).
(88)
Visbeidzot, papildus visām iepriekš minētajām sociālajām un solidaritātes iezīmēm Komisija atgādina, ka Slovākijas obligātā veselības apdrošināšana tiek organizēta un veikta saskaņā ar stingru tiesisko regulējumu, t. i., visu veselības apdrošināšanas sabiedrību statuss, tiesības un pienākumi ir noteikti ar likumu, kurā paredzēti sīki izstrādāti nosacījumi, un apdrošināšanas sabiedrību darbība ir pakļauta stingrai valsts kontrolei (57).
(89)
Pamatojoties uz šīm iezīmēm, Komisija secina, ka Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēma nav saimnieciska rakstura sistēma, tāpēc SZP/VZP nevar uzskatīt par “uzņēmumu” Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē (58).
(90)
Komisija atzīst, ka uz Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas ietvaros veikto darbību saimniecisko raksturu varētu norādīt noteiktas minētās sistēmas iezīmes: i) vairāku apdrošināšanas sabiedrību (valsts un privātu) darbība Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas nozarē, ii) zināma konkurence starp šiem veselības apdrošinātājiem, kas ir iii) iesaistīti peļņas gūšanas darbībā, un iv) tas, ka Slovākijas Konstitucionālā tiesa darbību uzskatīja par atvērtu konkurencei. Tomēr Komisija uzskata, ka šo iezīmju esība neliek apšaubīt tās secinājumu, ka Slovākijā īstenotā obligātā veselības apdrošināšana nav saimnieciska darbība.
(91)
Pirmkārt, Komisija norāda, ka tas apstāklis, ka obligātās veselības apdrošināšanas nozarē darbojas vairākas (valsts un privātas) sabiedrības, pats par sevi nepiešķir saimniecisku raksturu šo sabiedrību darbībām sistēmā, kur, kā paskaidrots 85., 86. un 87. apsvērumā, dominē sistēmas sociālās iezīmes un mērķi, solidaritātes princips ir galvenais minētās sistēmas darbības princips un tiek īstenota stingra valsts kontrole. Šāda interpretācija piešķirtu pārmērīgu nozīmi organizatoriskajiem pasākumiem, kurus dalībvalsts ir izvēlējusies, lai īstenotu daļu no savas sociālā nodrošinājuma sistēmas, neveltot pienācīgu uzmanību attiecīgās sistēmas būtībai (59).
(92)
Otrkārt, no EST judikatūras izriet, ka arī konkurences iespējamība veselības apdrošināšanas sistēmā un faktiski notiekoša konkurence - pat tad, ja to paredzējis likumdevējs un apstiprinājusi tiesa, - ne vienmēr attiecīgajai darbībai piešķir saimniecisku raksturu. EST ir precizējusi, ka, lai secinātu, vai darbībām ir saimniecisks raksturs obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā, kurā, līdzīgi kā Slovākijas sistēmā, tiek dota zināma rīcības brīvība attiecībā uz konkurenci, noteicošais ir šīs konkurences raksturs un līmenis, apstākļi, kādos tā notiek, kā arī citu svarīgu faktoru esība un nozīme (60). Šajā gadījumā patērētājiem visinteresantākais konkurences veids - cenu konkurence attiecībā uz iemaksu lielumu - tiek izslēgts, jo Slovākijas veselības apdrošinātāji nevar mainīt apdrošinātās personas iemaksu lielumu, kas ir noteikts ar likumu. Turklāt ar kvalitāti saistītās konkurences iespējas ir diezgan ierobežotas, jo Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā ir paredzēts ļoti plašs to likumā noteikto pabalstu klāsts, kuri ir vienādi visām apdrošinātajām personām, tādējādi atstājot apdrošinātājiem maz iespēju konkurēt klientu piesaistīšanā, pamatojoties uz papildu (bezmaksas) pakalpojumu piedāvājumu. Tādēļ veselības apdrošinātāji nekonkurē savā starpā, jo tie nespēj ietekmēt šos likumā noteiktos pabalstus, nedz arī obligāto, likumā noteikto pabalstu sniegšanu veselības aprūpes jomā, kas ir viņu galvenā funkcija.
(93)
Treškārt, Komisija uzskata, ka obligātās veselības apdrošināšanas ar saimniecisko darbību nesaistīto raksturu neietekmē tas, ka veselības apdrošināšanas sabiedrības iesaistās konkurencē attiecībā uz kvalitāti un iepirkumu efektivitāti, iegādājoties labas kvalitātes veselības aprūpes pakalpojumus un saistītos pakalpojumus no to sniedzējiem par konkurētspējīgām cenām. Tādējādi apdrošināšanas sabiedrības, veicot obligātās veselības apdrošināšanas darbību, kas nodalāma no to darbības, slēdzot līgumus ar apdrošinātajām personām, iegūst līdzekļus, kas vajadzīgi to pienākumu izpildei minētajā sistēmā. No EST judikatūras izriet, ka gadījumā, ja obligātās veselības apdrošināšanas sistēma savu raksturīgo iezīmju dēļ nav saimnieciska rakstura sistēma, tad arī darbība, kas attiecas uz to līdzekļu ieguvi, kas nepieciešami, lai šī sistēma darbotos, nav saimnieciska rakstura darbība (61).
(94)
Ceturtkārt, tas, ka Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas regulējumā veselības apdrošinātājiem ir ļauts gūt peļņu un zināmu peļņas daļu sadalīt saviem akcionāriem, nemaina to, ka viņu darbības nav saimnieciska rakstura darbības, jo tās tiek veiktas sistēmā, kurā spilgti vērojamas visas iepriekš minētās iezīmes, kas norāda, ka tā nav saimnieciska rakstura sistēma. Tas apstāklis vien, ka veselības apdrošinātājiem ir atļauts gūt peļņu un sadalīt zināmu peļņas daļu, pats par sevi nevar mainīt sistēmas sociālo iezīmju un mērķu pārsvaru, solidaritātes principa būtisko nozīmi sistēmā un to, ka sistēma darbojas saskaņā ar stingru valsts regulējumu un valsts uzraudzībā. Attiecībā uz minēto valsts regulējumu Komisija atgādina, ka iespēju gūt, izmantot un sadalīt peļņu ierobežo juridiskās saistības, ko Slovākijas apdrošināšanas sabiedrībām ir noteikusi valsts un kas ir paredzētas, lai nodrošinātu obligātās veselības apdrošināšanas un visu tās dominējošo sociālo un solidaritātes mērķu dzīvotspēju un nepārtrauktību (62). Tāpēc Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas nozarē tiesības gūt, izmantot un sadalīt peļņu ir ievērojami vairāk ierobežotas nekā parastās tirdzniecības nozarēs un ir saistītas ar sociālo un solidaritātes mērķu sasniegšanu.
(95)
Tādējādi sakarā ar konkurences ierobežojumiem, kas tika ieviesti Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā (t. i., tikai daļēja konkurence attiecībā uz kvalitāti, bet konkurence cenu jomā nepastāv vispār), kā arī ierobežojumiem attiecībā uz peļņas gūšanas un izmantošanas veidu Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā konstatētie konkurences un peļņas gūšanas elementi neliek apšaubīt dominējošās sociālās, solidaritātes un regulējuma iezīmes, kas norāda uz to, ka darbības, kuras veselības apdrošināšanas sabiedrības veic minētās sistēmas ietvaros, nav saimnieciska rakstura darbības. Drīzāk būtu jāuzskata, ka Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā konstatētie konkurences un peļņas gūšanas elementi palīdz sasniegt galveno mērķi, proti, tie rosina apdrošināšanas sabiedrības darboties saskaņā ar labas pārvaldības principiem, lai nodrošinātu pienācīgu minētās sociālā nodrošinājuma sistēmas darbību, tādējādi veicinot šīs sistēmas sociālo un solidaritātes mērķu sasniegšanu (63).
(96)
Visbeidzot, Komisija uzskata, ka tas apstāklis, ka Slovākijas Konstitucionālā tiesa (izvērtējot, vai tika pārkāptas Slovākijas Konstitūcijā paredzētās tiesības veikt darījumdarbību) secināja, ka Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēma ir “iekļaujama konkurences sfērā”, nenozīmē, ka šī sistēma ietver saimnieciska rakstura darbības valsts atbalsta noteikumu izpratnē. Faktiski minētajā gadījumā Slovākijas Konstitucionālajai tiesai tika lūgts pārskatīt, vai 2007. gadā tiesību aktos paredzētais aizliegums attiecībā uz veselības apdrošināšanas sabiedrību peļņas sadali ir saderīgs ar Slovākijas Konstitūciju (tika pārkāptas īpašumtiesības, tiesības uz īpašumtiesību aizsardzību un tiesības veikt darījumdarbību) un Līguma 18., 49., 54. un 63. pantu. Slovākijas Konstitucionālā tiesa nolēma, ka ar šo aizliegumu ir pārkāpta Slovākijas Konstitūcija un ka tādēļ nav iemesla apspriest ES iekšējā tirgus noteikumu būtiskos elementus vai lemt par to pārkāpšanu.
(97)
Šādos apstākļos, ņemot vērā pašreizējās lietas īpatnības, kā arī attiecīgo rādītāju esamību un nozīmi, Slovākijā organizēto un veikto obligātās veselības apdrošināšanas darbību nevar uzskatīt par saimniecisku darbību.
(98)
Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija secina, ka SZP/VZP kā apstrīdēto pasākumu saņēmējus nevar uzskatīt par uzņēmumiem Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē un ka tāpēc šie pasākumi nav saistīti ar valsts atbalstu minētā noteikuma izpratnē.
(99)
Tāpēc nav vajadzības pārbaudīt pārējos valsts atbalsta esības nosacījumus LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, nedz arī novērtēt apstrīdēto pasākumu saderību.
8. SECINĀJUMS
(100)
Saskaņā ar iepriekš minētajiem apsvērumiem, Komisija secina, ka apstrīdētie pasākumi nav valsts atbalsts Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē,
IR PIEŅĒMUSI ŠO LĒMUMU.
1. pants
Turpmāk minētie pasākumi, kurus Slovākijas Republika ir piešķīrusi Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) un/vai Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP), nav valsts atbalsts Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē:
a)
SZP kapitāla palielināšana par SKK 450 miljoniem laikposmā no 2005. gada 28. novembra līdz 2006. gada 18. janvārim;
b)
Veritel' a. s. veiktā SZP parādu dzēšana laikposmā no 2003. gada līdz 2006. gadam;
c)
subsīdija, ko Veselības ministrija 2006. gadā piešķīra SZP;
d)
VZP kapitāla palielināšana par EUR 65,1 miljonu 2010. gada 1. janvārī;
e)
Risku izlīdzināšanas sistēma, kas izveidota ar Likuma Nr. 580/2004 3. daļu, un
f)
likvidēto veselības apdrošināšanas sabiedrību portfeļu nodošana, proti, sabiedrības Družstevná zdravotná poisťovňa portfeļa nodošana VZP un sabiedrības Európská zdravotná poisťovňa portfeļa nodošana SZP.
2. pants
Šis lēmums ir adresēts Slovākijas Republikai.
Briselē, 2014. gada 15. oktobrī