ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření C 36/07 (ex NN 25/07) Německa ve prospěch společnosti Deutsche Post AG
(oznámeno pod číslem C(2012) 184)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/636/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1) a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po výzvě zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše uvedených článků (2) a s ohledem na jejich stanoviska,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
I.1 Řízení o státní podpoře
I.1.1 Rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999 a záporné rozhodnutí z roku 2002
(1)
V roce 1994 podala společnost United Parcel Service (dále jen „UPS“) stížnost, v níž tvrdí, že společnosti Deutsche Bundespost POSTDIENST (dále jen „POSTDIENST“) byly poskytnuty protiprávní podpory.
(2)
Poté, co bylo dne 23. října 1999 zahájeno řízení o státní podpoře (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení 1999“), podalo Německo dne 16. září 1999 připomínky. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení 1999 obdržela Komise připomínky 14 zúčastněných stran, které byly dopisem ze dne 15. prosince 1999 sděleny spolkové vládě, aby dostala příležitost zaujmout k těmto připomínkám stanovisko. Německo odpovědělo dopisem ze dne 1. února 2000, který byl zaregistrován při doručení dne 2. února 2000.
(3)
Komise dne 19. června 2002 přijala záporné rozhodnutí (3) (dále jen „záporné rozhodnutí 2002“), v němž uvedla, že společnost POSTDIENST a její nástupce Deutsche Post AG (dále jen „DPAG“, zatímco POSTDIENST a DPAG jsou dále spolu označovány jako „Deutsche Post“) účtovaly ceny balíkových zásilek doručovaných ode dveří ke dveřím pod úrovní přírůstkových nákladů a že tato agresivní cenová politika nespadala do povinnosti veřejné služby společnosti Deutsche Post. Tímto vzniklé ztráty ve výši 572 mil. EUR byly nakonec v rozporu s články 106 a 107 SFEU financovány ze státních prostředků, které byly společnosti Deutsche Post poskytnuty v různých formách (např. státní vyrovnávací platby od sesterské společnosti Deutsche Bundespost TELEKOM (dále jen „TELEKOM“), státní úvěrové záruky a státní podpora na financování penzí poštovních úředníků (dále jen „dotování penzí“)).
(4)
Na žádost Komise si Německo od DPAG vyžádalo vrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve výši 572 mil. EUR. Deutsche Post podala proti rozhodnutí odvolání k soudům Unie.
(5)
Tribunál ve svém rozsudku z roku 2008 (4) prohlásil záporné rozhodnutí 2002 za neplatné, neboť Komise neprovedla obsáhlou analýzu všech výnosů a nákladů souvisejících s univerzálními službami, aby zjistila, zda Deutsche Post obdržela nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(6)
Poté Německo společnosti Deutsche Post opět vyplatilo vymáhanou státní podporu ve výši 572 mil. EUR včetně úroků.
(7)
Dne 2. září 2010 Soudní dvůr zamítl odvolání Komise proti rozhodnutí Tribunálu (5).
I.1.2 Další stížnosti po záporném rozhodnutí 2002
(8)
Dne 13. května 2004 podala UPS další stížnost, podle které byly po záporném rozhodnutí 2002 společnosti Deutsche Post poskytnuty protiprávní podpory. UPS zastávala názor, že v záporném rozhodnutí 2002 nebyla prověřena všechna opatření uvedená v původní stížnosti z roku 1994 a že finanční výhody poskytnuté společnosti Deutsche Post výrazně překračují podporu ve výši 572 mil. EUR neslučitelnou s pravidly pro státní podpory. Dále se domnívá, že Deutsche Post používala státní prostředky na rozšíření svých operací v oblasti balíkových zásilek (např. přebíráním jiných podniků) a prodej služeb svým dceřiným společnostem Postbank AG a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (dále jen „DPEED“), které poskytovaly bankovní služby příp. marketing firemních balíkových zásilek pod značkou DHL, za nepřiměřeně nízké převodní ceny.
(9)
Ve dnech 9. listopadu 2004 a 1. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 2. prosince 2004 a 3. června 2005.
(10)
Dne 16. července 2004 podala společnost TNT Post AG & Co KG (dále jen „TNT“) stížnost, v níž i ona uváděla, že Deutsche Post prodávala společnosti Postbank AG služby za nepřiměřeně nízké převodní ceny. TNT tvrdila, že Postbank AG platila za poskytnuté služby pouze variabilní náklady, zatímco Deutsche Post k financování společných fixních nákladů na distribuční síť využívala v plném rozsahu výnosy ze svého monopolu v oblasti listovních zásilek.
(11)
Ve dnech 11. listopadu 2004 a 25. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 17. prosince 2004 a 23. června 2005.
I.1.3 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(12)
Poté, co Komise obdržela další stížnosti, informovala Německo dopisem ze dne 12. září 2007 (6) (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007“) o rozšíření řízení zahájeného v roce 1999. Cílem rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 bylo zahrnout do řízení všechny nově doručené informace a podrobně přezkoumat veškerá případná narušení hospodářské soutěže vyplývající ze státních opatření ve prospěch Deutsche Post (bližší informace ke státním vyrovnávacím platbám, státním zárukám, dotování penzí a exkluzivní licenci na poskytování listovních služeb viz oddíl I.1.14).
(13)
Podle názoru Komise bylo třeba přesně rekonstruovat účetnictví Deutsche Post v období 1990 až 2007, aby se vyjasnily dopady státních opatření na výnosy a náklady různých služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
I.1.4 Připomínky Německa k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(14)
Německo předložilo připomínky dne 14. prosince 2007 a Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání (viz též oddíl I.3.1).
I.1.5 Připomínky zúčastněných stran k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a stanovisko Německa k těmto připomínkám
(15)
Dne 16. listopadu 2007 předložily své připomínky UPS a TNT.
(16)
Poté, co Německo dne 20. prosince 2007 požádalo o prodloužení lhůty, předložila spolková vláda dne 12. března 2008 své stanovisko k připomínkám TNT a UPS.
I.1.6 Výběr externího znalce
(17)
Komise dne 23. ledna 2008 zveřejnila nabídkové řízení na vypracování posudku, který by Komisi pomohl zjistit, zda Deutsche Post v období 1990-2007 neobdržela nadměrné vyrovnání za svou povinnost poskytovat univerzální služby (7).
(18)
Dne 18. června 2008 uzavřela Komise smlouvu se společností WIK Consult GmbH, která se specializuje na nákladové účetnictví v poštovním odvětví.
I.1.7 Připomínky Německa k přiměřené délce období šetření
(19)
V dopisech ze dne 10. června 2008 a 18. června 2008 vyjádřilo Německo svůj nesouhlas s délkou období šetření (1990-2007), které Komise zvolila, a zastávalo názor, že stačí omezit šetření na roky 1990 až 1994, kdy byly státní vyrovnávací platby poskytnuty; v tomto období byly ztráty vyšší než státní vyrovnávací platby, takže Deutsche Post neobdržela žádné nadměrné vyrovnání. Podle rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8) (dále jen „rámec Společenství z roku 2005“) je poskytnutí účetních údajů za období po roce 1994 nepoměrné, neboť období pro výpočet nadměrného vyrovnání je omezen na čtyři roky.
(20)
Německo dne 27. června 2008 předložilo právní posudek o povinnosti Komise prošetřit jednotlivě všechny státní vyrovnávací platby, státní záruky a dotování penzí (9). Dále Německo tvrdilo, že kontrola účetních údajů není pro posouzení státních záruk a dotování penzí nutná.
(21)
Stejný postoj zastávalo Německo i vůči útvarům Komise na schůzkách ve dnech 29. května 2008 a 15. července 2008.
I.1.8 Žádost o informace ze dne 17. července 2008
(22)
Komise dne 17. července 2008 zaslala Německu žádost o informace týkající se všech státních opatření, která jsou předmětem šetření, včetně dotazníku ohledně výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007. Žádost o informace byla vypracována ve spolupráci s WIK Consult. Německo dne 5. srpna 2008 požádalo o neurčité prodloužení lhůty, neboť se nejprve musí ověřit dostupnost určitých údajů.
I.1.9 Upomínky ze dne 12. a 22. srpna 2008
(23)
Komise dne 12. srpna 2008 vysvětlila, proč musela proběhnout kontrola výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007, a trvala na předložení požadovaných informací.
(24)
Ve svém sdělení ze dne 14. srpna 2008 Německo opět tvrdilo, že není důvod prošetřovat výnosy a ztráty Deutsche Post za období po roce 1994. Dne 22. srpna 2008 si Komise pro případ, že Německo nepředloží požadované informace, vyhradila právo vydat příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10).
(25)
Ve sdělení ze dne 29. září 2008 Německo předložilo výsledky dalšího právního posudku (doručeného dne 2. října 2008), aby podložilo svůj postoj, že analýza účetnictví po roce 1994 není nutná a že přiměřeným obdobím šetření je období 1990-1994 (11).
(26)
Německo dne 28. října 2008 předložilo informace o státních zárukách a dotování penzí.
I.1.10 Příkaz k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008
(27)
Komise neakceptovala argumenty Německa a trvala na tom, že bylo nutné provést analýzu do roku 2007, aby byly v plném rozsahu posouzeny dopady poskytnutých státních opatření na hospodářskou soutěž. V návaznosti na obě upomínky z 12. srpna 2008 a 22. srpna 2008 Komise vydala dne 30. října 2008 příkaz k poskytnutí informací, kterým Německo formálně vyzvala k předložení všech potřebných účetních údajů za celé období 1990-2007.
(28)
Německo a Deutsche Post zpochybnily platnost příkazu k poskytnutí informací (viz Oddíl I.3.2).
(29)
Německo dne 27. listopadu 2008 předložilo požadované účetní údaje za období 1990-1994. Ve dnech 5. a 16. prosince 2008 Německo účetní údaje předložené dne 27. listopadu 2008 aktualizovalo.
I.1.11 Předložení účetních údajů za období 1990-2007
(30)
Po schůzce státního tajemníka pana Pfaffenbacha, předsedy představenstva DPAG pana Appela a člena Komise odpovědného za politiku hospodářské soutěže, která proběhla dne 6. února 2009, Německo a Deutsche Post souhlasily s poskytnutím účetních údajů za období po roce 1994.
(31)
Dne 3. března 2009 Německo předložilo první soubor účetních údajů za celé období šetření 1990-2007.
(32)
Setkání zástupců Deutsche Post a útvarů Komise proběhla dne 3. března 2009 v Bruselu, jakož i ve dnech 12. března 2009, 2. dubna 2009, 28. května 2009, 23. června 2009 a 18. září 2009 v Bonnu. Německo předložilo odpovídající vysvětlení od Deutsche Post ve dnech 26. března 2009, 7. května 2009 a 22. června 2009.
(33)
V návaznosti na tato setkání a celou řadu otázek, které útvary Komise položily společnosti Deutsche Post ve dnech 4. června 2009 a 30. července 2009, Německo ve dnech 9. července 2009, 31. července 2009, 17. srpna 2009, 8. září 2009, 10. září 2009 a 15. října 2009 poskytlo aktualizované účetní údaje a další objasňující informace.
(34)
Ve dnech 16. a 24. září 2009 předložily útvary Komise další otázky, na které Německo odpovědělo dne 14. října 2009.
I.1.12 Předložení posudku od společnosti WIK
(35)
Z důvodu zpoždění při předkládání účetních údajů musela být smlouva s WIK Consult několikrát prodloužena. Dne 9. listopadu 2009 WIK Consult nakonec předložila svůj posudek (dále jen „posudek WIK“).
(36)
Ve dnech 14. a 21. ledna 2010 Německo předložilo k posudku WIK připomínky. Dne 11. února 2010 předložilo Německo posudek vypracovaný společností KPMG (dále jen „posudek KPMG“) o právní povaze odvodů (12), které musela Deutsche Post zaplatit spolkovému státu do roku 1995, a posudek vypracovaný firmou Deloitte (13) (dále jen „posudek Deloitte-I“) o referenční hodnotě „přiměřeného“ zisku použité za základ v posudku WIK.
(37)
Dne 23. dubna 2010 předložilo Německo další studii Deloitte (dále jen „posudek Deloitte-II“) o výši přiměřeného zisku, ze kterého se má vycházet v případě univerzálních služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
(38)
Dne 9. srpna 2010 Německo předložilo další připomínky k výpočtu nadměrného vyrovnání a k použití zásady investora v tržním hospodářství při posuzování státních vyrovnávacích plateb.
I.1.13 Připomínky následující po prohlášení záporného rozhodnutí 2002 za neplatné
(39)
Dne 5. listopadu 2010 předložilo Německo další právní posudek, který se zabývá významem rozsudku ve věci Komise v. Deutsche Post, C-399/08, (viz oddíl I.3.5) pro probíhající šetření ve věci státní podpory (14).
I.1.14 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011
(40)
Dopisem ze dne 10. května 2011 oznámila Komise Německu své rozhodnutí rozšířit řízení zahájené v roce 1999 a rozšířené v roce 2007 podle čl. 108 odst. 2 SFEU, aby byly důkladně prošetřeny dotace na penze, které Deutsche Post čerpala od roku 1995 (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011“).
(41)
Poté, co Německo nejprve dne 23. května 2011 požádalo o prodloužení lhůty, předložilo dne 29. července 2011 své stanovisko, jakož i další posudky o nutnosti výpočtu nadměrného vyrovnání na důkaz údajného vzájemného dotování (15), o srovnání nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post s náklady na sociální zabezpečení obvyklými na trhu (16) a o výši nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post, která překračuje tržní úroveň (17).
(42)
Dne 4. října 2011 předložila své připomínky UPS. Iniciativa Free and Fair Postal Initiative (dále jen „FFPI“) předložila stanovisko dne 5. října 2011, spolkový svaz Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (dále jen „BIEK“) dne 7. října 2011. Komise dne 13. října 2011 postoupila stanoviska zúčastněných stran Německu.
(43)
Německo předložilo připomínky ke stanoviskům zúčastněných stran dne 14. listopadu 2011.
(44)
Komise dne 18. listopadu 2011 zaslala další žádost o informace týkající se podrobností financování nároků na důchod po roce 2007. Německo odpovědělo dopisy ze dne 2. a 19. ledna 2012. Komise dne 16. prosince 2011 předložila Německu posudek na téma referenční hodnota pro zisk (18) od společnosti Charles River Associates (dále jen „posudek CRA“), k němuž Německo zaujalo stanovisko dne 16. ledna 2012.
I.2 Řízení podle článku 102 SFEU
(45)
Na základě stížnosti UPS z roku 1994 Komise zjistila, že Deutsche Post v období 1990-1995 porušila článek 102 SFEU svou dravou cenovou politikou u přepravy balíkových zásilek mezi podnikem a spotřebitelem. Společnosti Deutsche Post byla uložena pokuta ve výši 24 mil. EUR (19).
(46)
Dne 22. dubna 2004 podala UPS na základě článku 102 SFEU další stížnost ohledně zneužití dominantního postavení ze strany Deutsche Post. Podle UPS Deutsche Post účtovala za své regulované listovní služby přemrštěné ceny.
(47)
Během svého šetření obdržela Komise dne 5. listopadu 2004 podklady k rozhodnutí německého poštovního regulačního orgánu (dále jen „poštovní regulační orgán“) o cenovém limitu pro regulované listovní služby společnosti Deutsche Post za období od 1. ledna 2003 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“). Dopisem ze dne 13. června 2007 Německo vyjádřilo souhlas s použitím těchto podkladů v řízení o státní podpoře.
(48)
Komise dne 25. března 2008 rozhodla ukončit kartelové řízení, neboť podle jejího názoru nebylo pravděpodobné, že by bylo možné prokázat takové porušení článku 102 SFEU (20).
I.3 Soudní řízení
I.3.1 Věc T-421/07 Deutsche Post AG v. Komise
(49)
Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání a přitom uvedla, že záporné rozhodnutí z roku 2002 navodilo oprávněnou důvěru, že Komise své šetření již neobnoví.
(50)
Soud dne 8. prosince 2011 toto odvolání zamítl jako nepřípustné (21).
I.3.2 Věc T-570/08 Deutsche Post AG v. Komise a věc T-571/08 Německo v. Komise
(51)
Německo a Deutsche Post napadly příkaz Komise k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008, neboť podle jejich názoru jsou v rámci tohoto příkazu požadovány irelevantní informace a pro Deutsche Post je splnění tohoto příkazu spojeno s nepřiměřenou zátěží.
(52)
Dne 16. července 2010 prohlásil Tribunál obě žaloby za nepřípustné, neboť vydáním příkazu k poskytnutí informací nebyla porušena ani procesní práva Deutsche Post, ani procesní práva Německa.
I.3.3 Věc C-463/10 P Deutsche Post AG v. Komise a věc C-475/10 P Německo v. Komise
(53)
Dne 27. září 2010 se Deutsche Post a Německo proti tomuto rozsudku Tribunálu odvolaly a nadále zastávaly názor, že příkaz k poskytnutí informací porušil jejich práva. Dne 13. října 2011 Soudní dvůr rozsudek Tribunálu ze dne 16. července 2010 zrušil (22). Věc byla proto vrácena Tribunálu a řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.4 Věc T-344/10 UPS v. Komise
(54)
UPS podala dne 20. srpna 2010 žalobu k Tribunálu a tvrdila, že se Komise vzhledem k šetření státní podpory z roku 2007 dopustila protiprávní nečinnosti. Jelikož od vydání rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 uplynuly již téměř tři roky, měla Komise dostatek příležitostí příslušná opatření prověřit a posoudit skutkovou a právní situaci, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí a vyšetřovací řízení uzavřít. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.5 Věc T-388/11 Deutsche Post AG v. Komise
(55)
Deutsche Post dne 22. července 2011 napadla rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 s odůvodněním, že se Komise zjevně zmýlila, když ve svém předběžném posouzení prohlásila dotování penzí za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a za novou podporu ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
II. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍCH OPATŘENÍ
(56)
Deutsche Post od roku 1989 obdržela státní podporu v podobě různých opatření:
-
státní financování nároků na důchod na základě:
-
zákona o osobním právu (Personalrechtsgesetz) z roku 1994 (23) (dále jen „PostPersRG 1994“)
-
státní vyrovnávací platby a záruky na základě:
-
zákona o organizaci pošty (Postverfassungsgesetz) z roku 1989 (24) (dále jen „PostVerfG 1989“)
-
zákona o reorganizaci pošty (Postumwandlungsgesetz) z roku 1994 (25) (dále jen „PostUmwG 1994“)
-
exkluzivní licence a regulace cen na základě:
-
zákona o poštovním systému (Gesetz über das Postwesen) z roku 1989 (26) (dále jen „PostG 1989“)
-
zákona o poštách z roku 1997 (Postgesetz) (dále jen „PostG 1997“)
II.1 Dotování penzí v souvislosti se sociálními dávkami a systémy příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky a soukromé zaměstnance
(57)
Dotování penzí pokrývá od roku 1995 velkou část plateb penzí pro úředníky Deutsche Post v důchodu. Aby bylo možné v posouzení v plném rozsahu zachytit dopady dotování penzí, jsou v následujících oddílech podrobněji popsány sociální dávky a sociální příspěvky úředníků a porovnány se zákonným pojištěním na sociální zabezpečení pro zaměstnance soukromého sektoru (dále jen „soukromí zaměstnanci“).
II.1.1 Sociální dávky pro úředníky
(58)
Úředníci mají nárok na penzijní pojištění a podporu v případě onemocnění a potřeby péče. Dávky pro úředníky Deutsche Post odpovídají dávkám, které jsou poskytovány všem ostatním úředníkům.
-
Výše penzí je podle § 14 BeamtVG (27) stanovena předem jako určité procento z posledních platů úředníka. Tak např. úředníci, kteří odešli do důchodu v roce 2010 a odpracovali požadovaný počet let, obdrží penzi, která odpovídá 71,75 % jejich posledních platů.
-
Úředníci mají nárok na proplacení 50-70 % nákladů na zdravotní péči a musí si hradit sami pouze náklady překračující toto procento. Přesné rozdělení nákladů na zdravotní péči závisí na různých kritériích, např. na počtu dětí. Úředníci mohou buď uzavřít dobrovolné dodatečné připojištění nebo si svůj podíl na nákladech na zdravotní péči hradit sami.
II.1.2 Financování sociálních dávek pro úředníky POSTDIENST v období 1989-1994
(59)
Po první poštovní reformě v roce 1989 musely POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 v plné výši financovat výplaty penzí a náklady na zdravotní péči pro úředníky v důchodu, kteří byli zařazeni do příslušných podniků na základě svých bývalých činností. Podle tohoto ustanovení uplatňují úředníci své nároky i nadále vůči státu, který však může celkovou částku požadovat od společností POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK.
II.1.3 Financování sociálních dávek pro úředníky DPAG od roku 1995
(60)
V rámci druhé poštovní reformy z roku 1994 byli úředníci, kteří pracovali u POSTDIENST, převedeni podle § 2 odst. 1 PostPersRG 1994 na DPAG. Přitom si úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 ponechali své právní postavení. Podle § 1 odst. 1 PostPersRG 1994 převzala DPAG od spolkového státu všechna práva a povinnosti zaměstnavatele a podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 všechny majetkoprávní nároky úředníků.
(61)
Podle § 15 PostPersRG 1994 převzal výplaty důchodů a nákladů na zdravotní péči úředníkům v důchodu nově vytvořený penzijní fond pro úředníky Deutsche Post. Dne 1. července 2001 byly sloučeny penzijní fondy pro Deutsche Post, Deutsche Telekom AG a Postbank AG do penzijního fondu pro zaměstnance pošty (Postbeamtenversorgungskasse) (dále označované pro celé období od 1. ledna 1995 společně jako „penzijní fond“).
(62)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Od roku 2000 musí Deutsche Post do penzijního fondu zaplatit na základě § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 roční příspěvek ve výši 33 % skutečných příjmů úředníků (tzn. příjmů, které dosahovaly od 735 mil. EUR v roce 2000 až 540 mil. EUR v roce 2010).
(63)
Dotování penzí kryje podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 zbývající deficit (tj. rozdíl mezi penzemi vyplacenými úředníkům v důchodu a příspěvkem Deutsche Post do penzijního fondu). Dotování penzí se zvýšilo z částky 151 mil. EUR (1995) na 3,203 mld. EUR (2010) a činilo v období 1995-2010 celkem 37,121 mld. EUR.
Obrázek 1
Financování penzijního fondu (v mil. EUR)
II.1.4 Zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance a penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance Deutsche Post
(64)
Soukromí zaměstnanci jsou povinni platit příspěvky na sociální zabezpečení a musí uzavřít následující čtyři pojistky: důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (28). Zákonné systémy sociálního zabezpečení pro soukromé zaměstnance předpokládají v oblasti důchodového a zdravotního pojištění jinou pojistnou ochranu než systém platný pro úředníky:
-
Výše důchodu není vypočítána jako procentuální podíl z posledního měsíčního platu, nýbrž z průměrného platu za celý život.
-
Výdaje na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče jsou plně hrazeny.
(65)
Také ve financování sociálních dávek existují značné rozdíly v porovnání s režimem platným pro úředníky: zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance je financováno z příspěvků zaměstnance a zaměstnavatele během pracovního života zaměstnance (dále jen „příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení“). Celková sazba příspěvků je formálně rozdělena na podíl zaměstnance a podíl zaměstnavatele, přičemž každý činí asi polovinu celkové sazby. Zaměstnavatel však má formální povinnost odvádět celou sazbu příspěvků do systémů sociálního zabezpečení.
Obrázek 2
Příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení v procentech hrubého platu soukromých zaměstnanců (viz též příloha)
(66)
Z obrázku 2 vyplývá, že sazby příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení od roku 1995 kolísaly mezi 38 % až 42 % hrubého platu (= čistý plat + podíl zaměstnance). Podíly zaměstnanců a zaměstnavatelů na příspěvcích do systému sociálního zabezpečení dosahovaly 19 % až 21 % hrubého platu (podrobnější časová posloupnost je uvedena v příloze).
(67)
Soukromí zaměstnanci Deutsche Post využívali nejen zákonného pojistného na sociální zabezpečení, nýbrž také penzijního připojištění. Soukromým zaměstnancům zaměstnaným před rokem 1997 bylo nabídnuto penzijní připojištění, díky němuž by dostávali důchod srovnatelný s penzí úředníků. Penzijní připojištění tak pokrývalo rozdíl mezi zákonnou penzí ze sociálního zabezpečení soukromých zaměstnanců, která odpovídá určité procentuální sazbě průměrného příjmu za celý život, a penzí úředníka, která odpovídá určitému procentu posledních mezd. Přesná pravidla jsou uvedena ve stanovách úřadu pro správu důchodů německé spolkové pošty (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) (dále jen „VAP“) (29).
(68)
Deutsche Post financovala doplňkovou penzi pro soukromé zaměstnance v důchodu do roku 1997 příspěvkem ve výši [5 % až 10 %] (30) hrubého platu aktivních soukromých zaměstnanců. Od roku 1997 Deutsche Post vytvářela rezervy na pokrytí neuhrazených závazků VAP (viz též popis zátěže # 4 v oddíle II.3.1.3).
(69)
Od roku 1997 bylo nově zaměstnaným soukromým zaměstnancům nabídnuto výrazně snížené penzijní připojištění, na které Deutsche Post v období 1997-2007 přispěla částkou ve výši [0 % a 5 %] hrubého platu.
II.2 Státní vyrovnávací platby a záruky na pozadí exkluzivní licence a povinnosti Deutsche Post poskytovat univerzální poštovní službu
II.2.1 Exkluzivní licence do roku 2007
(70)
Před rokem 1998 bylo zřizování a provozování zařízení pro placené poskytování listovních služeb podle § 2 PostG 1989 vyhrazeno výlučně společnosti Deutsche Post. Jiné poštovní služby, jako je doručování balíků, novin nebo časopisů, nebyly vyhrazeny společnosti Deutsche Post a podléhaly hospodářské soutěži. Podle § 37 PostVerfG 1989 musí být zisky z těchto vyhrazených listovních služeb použity k financování ztrát v oblasti univerzálních služeb nabízených na trzích otevřených hospodářské soutěži. Podle § 4 PTRegG 1994 (31) byl za schvalování poplatků za vyhrazené listovní služby odpovědný spolkový ministr pošt a telekomunikací.
(71)
Po vstupu zákona PostG 1997 v platnost v roce 1998 se objem služeb vyhrazených společnosti Deutsche Post postupně snižoval. Podle § 51 PostG 1997 se exkluzivní licence Deutsche Post v roce 1997 vztahovala na doručování listovních zásilek a adresovaných katalogů s hmotností do 200 g, avšak následně se hmotnostní limit postupně snižoval a v roce 2006 byl stanoven na 50 g. Exkluzivní licence vypršela dne 31. prosince 2007.
II.2.2 Povinnost poskytovat univerzální poštovní služby do roku 2007
(72)
Povinnost poskytovat univerzální služby byla společnosti Deutsche Post formálně uložena dvěma právními akty:
-
Nařízením o povinných poštovních službách (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (dále jen „PPflLV“) byla Deutsche Post ustanovena poskytovatelem univerzálních poštovních služeb v oblasti listovních zásilek a balíků do hmotnosti až 20 kg a pověřena poskytováním odpovídajících služeb za jednotné poplatky v celém Německu.
-
Zákonem PostG 1997 a doprovodným prováděcím nařízením z roku 1999 (33) (dále jen „nařízení o univerzálních službách z roku 1999“ (Universaldienstleistungsverordnung)) bylo pověření DPAG poskytovat univerzální služby prodlouženo.
(73)
V § 11 PostG 1997 jsou univerzální služby definovány jako minimální nabídka poštovních služeb, které se mají poskytovat na území celého státu za dostupné ceny. Tyto služby zahrnují doručování listovních zásilek, adresovaných balíků, jejichž hmotnost nepřesahuje 20 kg, knih, katalogů, novin a časopisů (dále jen „univerzální služby“).
(74)
V nařízení o univerzálních službách z roku 1999 jsou stanoveny minimální požadavky na kvalitu univerzální služby:
-
Na území celého Německa musí být k dispozici nejméně 12 000 poštovních úřadů.
-
V ročním průměru musí být 80 % listovních zásilek a balíků doručeno ve stanovené lhůtě (jeden pracovní den u listovních zásilek a dva pracovní dny u balíků), přičemž zásilky se musí doručovat nejméně jednou každý pracovní den.
-
Obecně sice platí, že univerzální služby musí být cenově dostupné, DPAG však musela účtovat jednotné ceny za listovní služby, které poskytovala v rámci exkluzivní licence, jejíž platnost vypršela v roce 2007. DPAG ovšem má v případě vyhrazených služeb při stanovování cen určitou flexibilitu, jelikož může uzavírat cenové dohody s jednotlivými zákazníky, kteří při každém podání zásilek odesílají nejméně 50 kusů.
(75)
Na základě § 52 PostG 1997 bylo pověření DPAG poskytováním univerzálních služeb prodlouženo až do 31. prosince 2007, tj. do zrušení exkluzivní licence na listovní služby. Po vypršení exkluzivní licence nebyl povinností univerzální služby pověřen žádný poštovní provozovatel v Německu, což znamená, že by univerzální poštovní služby měli poskytovat všichni poskytovatelé poštovních služeb („tržní síly“). Jestliže je jisté nebo lze předpokládat, že univerzální služba není poskytována dostatečně nebo přiměřeně, nabízí PostG 1997 právní prostředky, aby bylo poskytování těchto služeb zajištěno.
(76)
Jak lze vyčíst z posudku WIK (viz obrázek 3), připadalo 88 % celkových výnosů v letech 1990 až 2007 na univerzální služby. Velká část univerzálních listovních služeb podléhala na základě dominantního postavení Deutsche Post cenové regulaci (viz oddíl II.2.1). Vedle těchto regulovaných služeb, které představovaly okolo 62 % celkových výnosů, poskytovala Deutsche Post v konkurenci s jinými poskytovateli univerzální balíkové služby (15 % celkových výnosů), jakož i další cenově neregulované univerzální listovní služby (11 % celkových výnosů).
(77)
Kromě toho Deutsche Post nabízela rovněž komerční služby (např. retailové bankovní služby pro Postbank, distribuční služby pro Telekom, doručování adresných reklamních zásilek). Deutsche Post dosáhla v období 1990-2007 poskytováním komerčních služeb 12 % celkových výnosů.
II.2.3 Státní vyrovnávací platby
(78)
Deutsche Bundespost byla od svého založení v roce 1950 zvláštním majetkem spolkového státu. Podle německého správního práva nemá zvláštní majetek právní subjektivitu nezávislou na státu, ale má vlastní rozpočet a neručí za obecné dluhy státu.
(79)
První poštovní reforma z roku 1989 předpokládala, že se zvláštní majetek rozčlení na tři dílčí oblasti - POSTDIENST, POSTBANK a TELEKOM, které byly klasifikovány jako „veřejné podniky“, avšak stále ještě neměly právní subjektivitu nezávislou na státu.
(80)
Podle § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989 měly tyto tři podniky v jednotlivých službách zpravidla vytvořit zisk na pokrytí všech nákladů, přičemž bylo mezi těmito třemi podniky přípustné křížové financování, pokud z povinnosti univerzální služby vyplynuly ztráty. Na tomto základě obdržela POSTDIENST od společnosti TELEKOM v období 1990-1993 celkem 2,844 mld. EUR na pokrytí svých ztrát.
(81)
Během druhé poštovní reformy byly tři dílčí oblasti zvláštního majetku k 1. lednu 1995 přeměněny na akciové společnosti: Ze společnosti POSTDIENST vznikla DPAG, z POSTBANK se stala Postbank AG a z TELEKOM se stala Telekom AG. Podle § 2 odst. 2 PostUmwG 1994 převzala Telekom AG všechny úvěrové závazky, které se týkaly zvláštního majetku jako celku, avšak obdržela právo uplatňovat regres vůči DPAG a Postbank AG do té míry, do jaké bylo možné přičíst úvěrové závazky jejich právním předchůdcům.
(82)
Podle § 7 PostUmwG 1994 však právo (vyplývající z § 2 odst. 2 PostUmwG 1994) Telekom AG uplatňovat regres vůči DPAG ve výši ztrát vzniklých společnosti POSTDIENST vypršelo dne 31. prosince 1994. Na základě toho došlo k transferu majetku v hodnotě 2,822 mld. EUR ze společnosti Telekom AG do DPAG. Podle názoru Německa byl tento transfer z Telekom AG - stejně jako dřívější vyrovnávací platby na základě § 37 odst. 3 PostVerfG 1989 - pro DPAG pro plnění její povinnosti univerzální služby nevyhnutelný.
(83)
V období 1990-1995 obdržela POSTDIENST celkem 5,666 mld. EUR jako kompenzaci za povinnost poskytovat univerzální služby.
II.2.4 Státní záruka za dluhopisy vydané před rokem 1995
(84)
Od roku 1953 mají podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953 (34) dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako státní dluhopisy. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po založení tří dílčích oblastí v roce 1989 nevydávala POSTDIENST dluhopisy samostatně; POSTBANK spravovala odpovídající transakce samostatně pro všechny podniky Deutsche Bundespost. Dluhopisy pak byly přidělovány společnostem POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK vždy podle jejich aktuální finanční potřeby.
(86)
Po roce 1995 ručilo Německo podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 i nadále za splnění všech závazků, které převzala Deutsche Bundespost před rokem 1995 a které pak byly převedeny na POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK. Německo však nijak neručilo za dluhopisy, které DPAG vydala později.
II.3 Výnosy z regulovaných služeb jako dodatečné vyrovnání za náklady na penze a čisté náklady spojené s univerzálními službami
(87)
Podle zákona PostG 1997 je dozorem nad vyhrazenými a liberalizovanými trhy s listovními zásilkami pověřena agentura Bundesnetzagentur (dále jen „poštovní regulační orgán“). Podle § 19 PostG 1997 je poštovní regulační orgán odpovědný za regulaci poplatků, které Deutsche Post vybírá na trzích s listovními zásilkami, na nichž má dominantní postavení. Deutsche Post měla dominantní postavení nejen v oblasti vyhrazených služeb (podle § 51 PostG 1997), nýbrž také v oblasti téměř veškerých dalších listovních služeb, které již byly otevřeny hospodářské soutěži. Cenová regulace může probíhat buď ex ante stanovením cenového limitu nebo ex post v rámci cenových kontrol.
(88)
Z průzkumů trhu prováděných poštovním regulačním orgánem vyplývá, že Deutsche Post držela na trzích s regulovanými listovními službami průměrně podíl 90 až 97 %. Ve své poslední zprávě vyjadřuje poštovní regulační orgán politování, že se postupným otvíráním trhů zahájeným roku 1997 nepodařilo na německém trhu s listovními zásilkami vytvořit fungující hospodářskou soutěž (35).
(89)
Deutsche Post dosáhla velké části celkových výnosů regulovanými listovními službami (např. přibližně 62 % celkových výnosů v období 1990-2007 (viz obrázek 3) a přibližně 56 % celkových výnosů v období 2008-2010).
(90)
Všechny ostatní univerzální a komerční služby, které nespadají pod §§ 19-27 PostG 1997 (36) o regulaci poplatků, budou dále označovány jako „cenově neregulované služby“.
(91)
Pro cenově regulované listovní služby je v § 20 odst. 1 a 2 PostG 1997 stanoveno, že poplatky musí odrážet náklady na účinné poskytování služeb. Kdykoli je to objektivně odůvodněné, musí poštovní regulační orgán mimo jiné přiměřeně zohlednit:
-
náklady na celostátní poskytování poštovní služeb a
-
náklady na financování penzí a zdravotního pojištění pro zaměstnance, kteří byli převedeni do společnosti POSTDIENST.
(92)
Na základě § 57 PostG 1997 a obecných pokynů spolkového ministra hospodářství a technologií ze dne 27. března 2000 byly ke dni 31. prosince 2002 regulované ceny zmrazeny na úrovni z roku 1997.
II.3.1 Rozhodnutí o cenových limitech 2002
(93)
Úplně první rozhodnutí ohledně cenového limitu na regulované odměny za listovní služby za období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“) přijal poštovní regulační úřad až v roce 2002. Tzv. „regulace cenových stropů“ je postupem k regulaci cen celého souboru služeb, při němž se namísto kontroly jednotlivých cen za každou službu stanoví jako horní hranice vážený průměr všech cen v příslušném souboru. Podle § 19 PostG 1997 se stanovení cenových limitů ex ante vztahovalo na všechny poštovní služby, v jejichž případě měla Deutsche Post dominantní postavení na trhu.
(94)
Pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002 Deutsche Post předložila poštovnímu regulačnímu orgánu poprvé výnosové a nákladové regulační účty (dále jen „REK 2002“), které se vztahují na období 1998-2006. Výnosové a nákladové regulační účty vycházely z výsledků dosažených do roku 2001 a z prognóz na další roky.
(95)
V roce 2002 Deutsche Post uplatnila tzv. „zátěž“ za povinnost univerzální služby, jakož i za zaměstnání úředníků a soukromých zaměstnanců převzatých od společnosti POSTDIENST. U této zátěže se jedná o náklady, které by podle Deutsche Post bez povinnosti poskytovat univerzální služby a bez převzetí zaměstnanců a infrastruktury od společnosti POSTDIENST nevznikly (viz podrobný seznam v tabulce 1).
Tabulka 1
Zátěž schválená v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (v mil. EUR, jmenovité hodnoty)
#
Zátěž z rozhodnutí o cenových limitech 2002
Průměrná zátěž (1998-2006) v mil. EUR
%
1
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na platy
(…)
(…)
2
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
(…)
3
Zátěž v oblasti infrastruktury - pobočky
(…)
(…)
4
Penzijní připojištění pro zaměstnance (VAP)
(…)
(…)
5
Zátěž v oblasti infrastruktury - přeprava
(…)
(…)
6
Náklady na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personální restrukturalizace
(…)
(…)
8
Pokrytí ztrát zdravotního pojištění pro úředníky
(…)
(…)
Průměrná celková zátěž
(…)
100 %
(96)
Poštovní regulační orgán nakonec akceptoval tvrzení Deutsche Post, že by jí tato zátěž bez povinnosti poskytovat univerzální služby (zátěž # 3 a 5, náklady na univerzální služby), případně bez povinnosti převzít úředníky a soukromé zaměstnance společnosti POSTDIENST (zátěž # 1, 2, 4, 6, 7 a 8) nevznikla. Poštovní regulační úřad poté schválil vyšší regulované odměny za listovní služby, aby mohla být průměrná roční zátěž uplatňovaná za období 2002-2006 ve výši […] mld. EUR financována z výnosů docílených regulovanými listovními službami. Podle rozhodnutí o cenových limitech 2002 se veškerá zátěž (100 %) přidělí cenám, pro které se stanovuje limit ex ante.
II.3.1.1 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy (zátěž # 1)
(97)
Zátěž # 1 představuje uplatňovanou část základních platů poštovních zaměstnanců, která překračuje průměr dosahovaný v tomto odvětví. Deutsche Post stanovila jako referenční hodnotu pro platy, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, platy, které byly dohodnuty s odbory v kolektivní smlouvě o odměnách pro nové zaměstnance přijaté po roce 2002. Při výpočtu zátěže # 1 se však tato referenční hodnota používá na všechny zaměstnance. Kromě toho se používá jako základ v předkládaných kalkulacích nákladů a výkonů se zpětnou platností do roku 1998.
II.3.1.2 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 2)
(98)
Poštovní regulační orgán rovněž souhlasil s tvrzením Deutsche Post, že musela svým soukromým zaměstnancům a úředníkům hradit vyšší příspěvky na sociální zabezpečení, než obvykle platí konkurenti ze soukromého sektoru svým soukromým zaměstnancům.
(99)
Deutsche Post ve svých výpočtech vychází ze sazby příspěvku na sociální zabezpečení, která je ve srovnání s konkurencí považována jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance za obvyklou (dále jen „sazba příspěvků REK“). Tato sazba příspěvků REK je definována jako součet
-
podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení na jednoho soukromého zaměstnance (19 až 21 %, což - jak ukazuje obrázek - odpovídá asi polovině celkové sazby příspěvku na sociální zabezpečení),
-
příspěvku na úrazové pojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 2001 obsažen v sazbě příspěvku REK) a
-
příspěvku na penzijní připojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 1997 obsažen v sazbě příspěvku REK, neboť příspěvek na penzijní připojištění v této výši je ve srovnání s konkurencí považován za obvyklý. Tato sazba vychází z penzijního připojištění, které Deutsche Post nabízí od roku 1997 nově přijímaným soukromým zaměstnancům).
(100)
Z regulovaných výnosů jsou financovány všechny příspěvky na sociální zabezpečení, které překračují sazbu příspěvku REK (dále jen „ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení“). Tabulka 2 ukazuje na příkladu výpočtu ve srovnání s konkurencí neobvyklých příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky v roce 2001, že skutečné příspěvky na sociální zabezpečení pro úředníky byly téměř dvojnásobné v porovnání s příspěvky na sociální zabezpečení obvyklými ve srovnání s konkurencí a vyplývajícími ze sazby příspěvku REK.
Tabulka 2
Výpočet nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, pro úředníky v roce 2001 podle REK 2002 (v mil. EUR)
% skutečných příjmů
(1)
Sazba příspěvku do penzijního fondu
33 %
(2)
Součet příjmů úředníků
(…)
(3)
=(1)*(2)
Příspěvek do penzijního fondu
(…)
(4)
Náklady na zdravotní péči
(…)
(5)
=(3)+(4)
Vzniklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[40 % až 45 %]
(6)
Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení
20,43 %
(7)
Úrazové pojištění
(…)
(8)
Penzijní připojištění
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Sazba příspěvků REK
(…)
(10)
=(2)*(9)
Náklady na sociální zabezpečení podle referenční hodnoty REK
(…)
[20 % až 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[15 % až 20 %]
(101)
Vzniklé příspěvky na sociální zabezpečení zahrnují příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu ve výši 33 % skutečných platů aktivních úředníků (příp. roční paušální platby ve výši 2,045 mld. EUR v období 1995-1999), jakož i příspěvky na náklady na zdravotní péči pro úředníky. V roce 2001 činily příspěvky na sociální zabezpečení celkem [40 % až 45 %] skutečných příjmů úředníků.
(102)
I když je sazba příspěvku na sociální zabezpečení definována jako procentuální sazba hrubého platu soukromých zaměstnanců (čistý plat + podíl zaměstnance na příspěvku na sociální zabezpečení), Deutsche Post počítá referenční hodnotu REK tak, že sazbu příspěvku REK ve výši [20 % až 25 %] násobí skutečnými platy úředníků.
II.3.1.3 Penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance (zátěž # 4)
(103)
Zátěž # 4 má vyrovnat vytvoření rezerv na závazky vzniklé před rokem 1997 z penzijního připojištění VAP pro soukromé zaměstnance Deutsche Post.
(104)
Jak je vysvětleno v oddíle II.1.4., bylo soukromým zaměstnancům Deutsche Post zaměstnaným před rokem 1997 nabídnuto penzijní připojištění, aby jim byl zaručen důchod srovnatelný s penzí úředníků. Společnost POSTDIENST však nevytvořila odpovídající rezervy na budoucí výplaty penzí. Až po založení DPAG byly v rozvaze vytvořeny rezervy ve výši 8,153 mld. EUR.
II.3.1.4 Další ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 6, 7 a 8)
(105)
Zátěž # 6 zahrnuje příspěvek Deutsche Post Spolkovému úřadu pro pošty a telekomunikace (BanstPT), který poskytuje určité sociální služby (např. sociální byty) úředníkům a soukromým zaměstnancům převedeným ze společnosti POSTDIENST. Zátěž # 7 se vztahuje na příspěvky Deutsche Post na pokrytí ztráty zdravotního pojištění pro úředníky. Zátěž # 8 (personální restrukturalizace) se týká jak úředníků, tak soukromých zaměstnanců.
II.3.1.5 Zátěž spojená s univerzálními službami (# 3 a 5)
(106)
Tato zátěž odráží úspory nákladů, kterých mohla Deutsche Post dosáhnout, kdyby činnost své sítě poboček a sítě doručování balíků uspořádala na základě komerčních úvah. Úspory nákladů se například vypočítají na základě hypotetického počtu poboček, které by Deutsche Post provozovala bez povinnosti poskytovat univerzální služby.
II.3.2 Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 a 2011
(107)
Poštovní regulační orgán dne 7. listopadu 2007 schválil cenový limit na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2007“). Dne 14. listopadu 2011 schválil cenový limit platný pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2011“).
(108)
Od rozhodnutí o cenových limitech 2007 se ceny za zasílání více než 50 dopisů již nekontrolují ex ante, nýbrž jsou předmětem cenové kontroly ex post podle § 25 PostG 1997 (37). Ceny všech ostatních poštovních služeb, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, se i nadále schvalují ex ante podle § 19 PostG 1997.
(109)
Komise v rámci tohoto rozhodnutí označuje služby, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu a které podléhají buď cenové kontrole ex ante podle § 19 PostG 1997, anebo cenové kontrole ex post podle § 25 PostG 1997, jako „cenově regulované služby“. Všechny ostatní služby, u nichž Deutsche Post nemá dominantní postavení na trhu a které nepodléhají žádné cenové kontrole, se označují jako „cenově neregulované služby“.
(110)
Deutsche Post kromě toho uplatnila zátěž, která jí vznikla z mzdových nákladů a nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, v důsledku převzetí zaměstnanců POSTDIENST (např. průměrně […] mil.EUR od roku 2008 za zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení), jakož i zátěž vyplývající z povinnosti poskytovat univerzální služby. Poštovní regulační orgán, stejně jako již v případě rozhodnutí o cenových limitech 2002, opět schválil úhradu této zátěže z regulovaných výnosů, a proto stanovil odpovídající vyšší cenový limit. Uznání této zátěže poštovním regulačním orgánem v rozhodnutích o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2009 se tudíž ve vztahu k cenově neregulovaným službám nemění.
II.4 Finanční výsledky DPAG
(111)
Finanční výsledky DPAG za období 1995-2006 jsou uvedeny na obrázku 2 rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007. Zatímco v letech 1995-1999 bylo dosaženo smíšených výsledků (v některých letech byly zaznamenány ztráty, v jiných zisky), mohla DPAG v letech 2000-2006 vykazovat stabilní zisky ve výši 1 až 2 mld. EUR před zdaněním.
(112)
V letech 2007-2010 dosáhla DPAG těchto čistých zisků: 1,8 mld. EUR (2007), -2,0 mld. EUR (2008), 0,7 mld. EUR (2009) a 2,6 mld. EUR (2010).
(113)
Uveřejněné rozvahy DPAG neumožňují přiřadit zisky různým službám. Není tudíž možné na základě uveřejněných rozvah zjistit, zda byly cenově regulované univerzální služby celkově ztrátové nebo ziskové.
III. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(114)
Jak potvrdil Tribunál ve svém rozsudku ve věci T-421/07 (38), jsou všechna opatření zkoumaná od rozhodnutí o zahájení řízení v roce 1999 předmětem řízení, které pokračovalo na základě rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
III.1. Dotování penzí
(115)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 bylo zjištěno, že dotování penzí představuje novou podporu, neboť Deutsche Post musela před penzijní reformou v roce 1995 financovat náklady na penze v plném objemu z vlastních prostředků. Kromě toho se v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zamítlo tvrzení Německa, které se opíralo o rozsudek Combus (39), že dotování penzí není podporou.
(116)
Při šetření, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem (např. v souladu s rozhodnutím Komise o francouzské La Poste (40) (dále jen „rozhodnutí La Poste“)), bylo v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zohledněno, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, byly kompenzovány nejen dotováním penzí, nýbrž také z regulovaných výnosů (např. zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení).
(117)
Z výpočtů provedených v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, v nichž byly zohledněny oba prvky kompenzace, vyplynulo, že Deutsche Post mohla skutečně použít sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jsou o 10 až 14 procentních bodů nižší než celkové sazby příspěvků na sociální zabezpečení (podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) placených soukromými konkurenty.
(118)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 byly proto vyjádřeny pochybnosti, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
III.2 Kompenzace za poskytování univerzálních služeb
(119)
Německo se při odůvodňování slučitelnosti státních vyrovnávacích plateb a státních záruk jako kompenzace za povinnost poskytovat univerzální služby opírá o čl. 106 odst. 2 SFEU.
(120)
Na základě rozsudku Altmark (41) zastávala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007 názor, že státní vyrovnávací platby a státní záruky představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(121)
Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 vyjádřila pochybnosti, zda byly státní vyrovnávací platby a záruky za plnění povinnosti poskytovat univerzální služby potřebné a přiměřené účelu. Podle názoru Komise se muselo zejména prošetřit přidělení nákladů na univerzální služby, případně na komerční služby podle zásad zakotvených v rámci Společenství z roku 2005. Kromě toho měla také pochybnosti ohledně výpočtu přiměřeného zisku, při kterém bylo třeba zohlednit průměrnou ziskovost v tomto odvětví a rizikové pozice Deutsche Post.
IV. POSUDEK WIK
(122)
Vypracování posudku WIK bylo zadáno s cílem podpořit Komisi při kontrole účetnictví Deutsche Post za období 1990-2007, aby se zjistilo, zda Deutsche Post neobdržela za povinnost poskytovat univerzální služby nadměrné vyrovnání. Společnosti WIK Consult GmbH byly uloženy zejména tyto úkoly:
-
stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk,
-
přezkum vnitřního přidělení nákladů a dohod o převodních cenách a
-
výpočet nadměrného vyrovnání za čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
IV.1 Popis výnosových a nákladových regulačních účtů předložených v roce 2009
(123)
V reakci na příkaz k poskytnutí informací, který Komise vydala dne 30. října 2008, Německo v roce 2009 předložilo úplný soubor údajů o výnosových a nákladových regulačních účtech za období 1990-2007 (dále jen „REK 2009“).
IV.1.1 Výnosy
(124)
Výnosy Deutschen Post lze rozdělit podle těchto tří široce pojatých kategorií:
-
Regulované univerzální listovní služby (62 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Tyto cenově regulované listovní služby zahrnují všechny univerzální služby, které se nabízejí na trzích, na kterých měla Deutsche Post dominantní postavení, včetně služeb, u kterých profitovala z udělení exkluzivní licence. Výnos z těchto služeb představoval v období 1990-2007 62 % celkového zisku Deutsche Post (42).
-
Neregulované univerzální služby (26 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Univerzální balíkové služby byly vždy poskytovány na trzích otevřených hospodářské soutěži, na kterých měla Deutsche Post pouze průměrný, 30 % podíl. V období 1990-2007 tyto univerzální balíkové služby tvořily 15 % celkových zisků Deutsche Post.
Výnosy z cenově neregulovaných univerzálních listovních služeb (např. katalogy, přeshraniční zásilky) představovaly asi 11 % celkových výnosů Deutsche Post.
-
Neregulované komerční služby (12 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Deutsche Post využívala síť svých poboček nejenom pro distribuci poštovních služeb, nýbrž i pro prodej produktů a služeb podniku Postbank AG a - v menší míře - podniku Deutsche Telekom. Prostřednictvím těchto komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 6 % ze svých celkových výnosů.
Komerční balíkové a listovní služby (např. zásilky s adresnou reklamou) představovaly asi 4 % z celkových výnosů Deutsche Post.
Deutsche Post dále poskytovala řadu různých služeb, např. ve své funkci holdingové společnosti pro své mezinárodní dceřiné společnosti, které působí v jiných oblastech podnikání (např. DANZAS, DHL). Prostřednictvím těchto dalších komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 2 % svých celkových výnosů.
Obrázek 3
Průměrný podíl na výnosech v období 1990-2007 (na základě jmenovitých hodnot)
(125)
Předmětem posudku společnosti WIK jsou pouze komerční služby, které poskytoval právnický subjekt DPAG a předchůdce POSTDIENST v souvislosti s univerzální službou. Komerční služby (např. celosvětová přeprava expresních zásilek ze stany DHL), které poskytovaly jiné právnické subjekty v rámci Deutsche Post World Net (dále jen „DPWN“), předmětem posudku nebyly.
IV.1.2 Výpočet zátěže v REK 2009
(126)
Oproti výnosovým a nákladovým regulačním účtům, které Deutsche Post předložila regulačnímu orgánu pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002, 2007 a 2011, obsahují REK 2009, které regulační orgán nikdy neobdržel, významně vyšší částku týkající se zátěže, kterou Deutsche Post přiřazuje regulovaným službám.
(127)
Na základě REK 2009 Deutsche Post uplatňuje pro období 1990-2006 průměrnou zátěž ve výši […] miliard EUR; v REK 2002 to bylo miliard […] EUR.
Obrázek 4
Srovnání zátěže spojené s univerzálními službami podle REK 2009 se zátěží, která byla schválena v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (roční průměr, jmenovitá hodnota v milionech EUR)
(…)
(128)
Zatímco se výše zátěže # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) a zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) v REK 2002 a REK 2009 významně neliší, výše zátěže # 1 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy) se téměř […]. Na rozdíl od REK 2002 již Deutsche Post nevychází při výpočtu „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“ z platů podle tarifní smlouvy o mzdách jako referenční hodnoty, nýbrž z minimální mzdy pro poštovní odvětví, jehož základem je nařízení Spolkového ministerstva práce z roku 2007 (dále jen „minimální mzda 2007“). Toto nařízení však Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht) prohlásil za protiprávní a nařízení proto nenabylo platnosti.
(129)
Kromě toho uplatňuje Deutsche Post v REK 2009 novou zátěž „infrastruktura - listovní zásilky“, která zahrnuje inkrementální náklady spojené s šestým doručovacím dnem (v průměru […] milionů EUR za rok). Tento výpočet vychází z hypotetického předpokladu, že by Deutsche Post bez svého závazku poskytovat univerzální služby doručovala poštu nikoli v šesti dnech, nýbrž pouze v pěti dnech.
(130)
Výše zátěže # 3 (zátěž „infrastruktura - pobočky“) je vypočítána jinak než v REK 2002. Nyní zahrnuje domnělé úspory nákladů, kterých by bylo možné dosáhnout, kdyby se všechny poštovní úřady od roku 1990 provozovaly jako agentury. Zátěž # 3 je vypočítána na základě poplatku, který Deutsche Post zaplatila v roce 2007 třetím stranám za distribuční služby.
IV.1.3 Rozpětí zisku v REK 2009
(131)
Přidělení zátěže k cenově regulovaným univerzálním listovním službám u neregulovaných služeb významně snižuje výši nákladů, jako jsou např. náklady na mzdy či sociální zabezpečení. Takové přerozdělení má za následek výrazně kladné rozpětí zisku ve výši zhruba [15 % až 25 %] u komerčních služeb a ztráty ve výši téměř [0 % bis 10 %] u cenově regulovaných listovních služeb.
(132)
Deutsche Post vykazuje ve svých ročních závěrkách u divize listovních služeb velmi vysoké zisky (viz také oddíl V.3), které však více než pohltí zátěž přenesenou z neregulovaných služeb na služby regulované.
Obrázek 5
Průměrné výnosy z prodeje na základě REK 2009
(…)
IV.2 Stanovení referenčních hodnot za účelem zjištění přiměřeného zisku
IV.2.1 Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post: Technologicky nenáročné obchody a nízké obchodní riziko
(133)
Před stanovením referenčních hodnot za účelem zjištění „přiměřeného“ zisku a posouzení přidělení nákladů je nutné vypracovat analýzu hodnotového řetězce a převzatých obchodních rizik. Pouze v případě, že jsou známy funkce a rizika, lze hledat skupinu „srovnatelných“ podniků a vypočíst referenční hodnoty pro přiměřený zisk, který byl přidělen Deutsche Post.
IV.2.1.1 Hodnotový řetězec obchodní divize využívající nenáročné technologie
(134)
Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post lze rozdělit na dvě hlavní funkce:
-
celoněmecká síť pro doručování listovních zásilek a balíků,
-
celoněmecká síť poštovních poboček.
(135)
Logistika sítě pro doručování listovních zásilek a balíků je obchodní divize, která využívá nenáročné technologie a nevyžaduje si rozsáhlou výzkumnou a vývojovou činnost. Proto všichni ostatní provozovatelé v tomto odvětví pracují srovnatelným, standardizovaným způsobem. Takové činnosti se často označují jako „rutinní funkce“. O rutinním charakteru těchto činností svědčí rovněž skutečnost, že jejich provádění zadává Deutsche Post ve velké míře externě. To platí rovněž pro distribuční služby poskytované prostřednictvím celoněmecké sítě poboček, jejichž poskytování se rovněž čím dál více zadává externě.
(136)
Kromě těchto rutinních funkcí jsou nejdůležitějšími nehmotnými hodnotami podniku Deutsche Post zákaznická základna, obchodní značka a silné postavení na trhu, především na trzích s listovními zásilkami. Posudek WIK však zastává názor, že tyto nehmotné hodnoty nevznikly v první řadě díky úsilí a investicím podniku Deutsche Post, nýbrž v mnohem větší míře je důvodem dřívější exkluzivní licence tohoto podniku. Deutsche Post totiž nemusela významně investovat do marketingu, ale až do roku 2007 se mohla spolehnout na své právně zaručené postavení na trhu. Proto by za tyto nehmotné hodnoty neměla podniku Deutsche Post příslušet žádné poplatky.
IV.2.1.2 Nízké riziko z důvodu státních opatření
(137)
V porovnání se svými konkurenty byla Deutsche Post v oblasti regulovaných i v oblasti neregulovaných služeb vystavena z více důvodů nižšímu riziku.
(138)
Zaprvé, byla Deutsche Post až do roku 2007 ze zákona chráněna monopolem na listovní zásilky. Kromě toho profitovala Deutsche Post z 90 % podílu na trhu, pokud jde o všechny regulované listovní služby, a ze skutečnosti, že hospodářská soutěž neexistovala, nebo existovala pouze v malé míře. Výnosy z těchto cenově regulovaných služeb tvořily téměř dvě třetiny výnosů Deutsche Post.
(139)
Zadruhé, povolil poštovní regulační orgán u regulovaných listovních služeb horní cenovou hranici. Tato horní hranice byla stanovena vyšší, než jsou náklady efektivního podniku, mj. údajně proto, aby se vyvážily ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady v oblasti cenově neregulovaných služeb. Žádný konkurent DPAG neměl exkluzivní licenci či dominantní postavení na trhu, které by mu umožnilo křížové financování nákladů na sociální zabezpečení. Proto vedla exkluzivní licence, popř. dominantní postavení na trhu k výraznému snížení obchodních rizik nejenom v oblasti regulovaných, nýbrž i v oblasti cenově neregulovaných univerzálních služeb a komerčních služeb.
(140)
Zatřetí, vedla jiná státní opatření jak v oblasti univerzálních služeb, tak i v oblasti komerčních služeb rovněž k významnému snížení rizika: státní vyrovnávací platby totiž vyvážily ztráty z počátku devadesátých let minulého století a státní záruky umožnily Deutsche Post získávat kapitál za stejnou úrokovou míru jako spolkový stát, i přes její obtížnou finanční situaci, která trvala od začátku devadesátých let do roku 1995.
(141)
Celkově byla Deutsche Post vystavena výrazně nižším tržním a nákladovým rizikům než její konkurenti, neboť nemusela sama budovat svou zákaznickou základnu a nárůst nákladů mohla vyrovnávat zvýšením regulovaných poplatků. Na základě těchto argumentů došel posudek WIK k závěru, že nejvhodnějšími srovnatelnými konkurenty jsou poštovní společnosti, které vykonávají pouze rutinní funkce (např. neinvestují významně do marketingu a obchodní značky) a které nejsou vystaveny vysokému obchodnímu riziku (např. mají k dispozici dlouhodobé smlouvy).
IV.2.2 Kvantifikace referenčních hodnot pro přiměřený zisk
(142)
Na základě výsledků analýzy funkcí a rizik se v rámci posudku WIK hledaly ve finančních databázích (např. také v databázi ORBIS, která zahrnuje asi 10 milionů podniků z celého světa) srovnatelní poskytovatelé poštovních služeb. Srovnatelné podniky, které na konkurenčních trzích nabízejí poštovní služby, se zjišťují kontrolovaným postupem kvantitativního a kvalitativního výběru.
(143)
Pro posudek WIK byla vybrána skupina 26 srovnatelných podniků, které působí především v oblasti balíkových služeb a vykonávají typické rutinní činnosti poskytovatelů poštovních služeb. Všichni srovnatelní konkurenti pocházeli z hospodářského odvětví „Poštovní a kurýrní služby“ (kód NACE (43) 641).
(144)
V této souvislosti je důležité si uvědomit, že počet srovnatelných konkurentů je omezený, neboť soukromé podniky vzhledem k exkluzivní licenci zavedeného provozovatele, která platila pro významnou část listovních služeb, doposud listovní služby neposkytovaly ve větším rozsahu. Kromě toho byli z posudku WIK jako srovnatelné podniky vyloučeni zavedení poskytovatelé poštovních služeb z jiných zemí, neboť byli - stejně jako Deutsche Post - chráněni exkluzivní licencí a nepůsobili v první řadě na konkurenčních trzích.
(145)
Ke zjištění „přiměřeného“ zisku se v posudku WIK používá výnos z prodeje (return-on-sales, dále jen „ROS“), ke kterému se dojde vydělením účetního zisku (zisk před zohledněním úroků a daní („EBIT“)) obratem. Navíc je v posudku WIK vypočítán (např. EBIT jako procento z celkového kapitálu) výnos z vlastního kapitálu (return-on-asset; dále jen „ROA“), aby byla k dispozici referenční hodnota pro zjištění přiměřeného zisku.
Tabulka 3
Referenční hodnoty ROS a ROA z posudku WIK
Výnos z prodeje
(ROS)
Výnos z vlastního kapitálu
(ROA)
Medián
3,48 %
7,33 %
Horní hranice (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z vybraného vzorku podniků vyplývá, že medián ROS činil v konkurenční části poštovního odvětví v období 1998-2007 3,48 %. Posudek WIK však uvádí nejenom medián výnosu, nýbrž i horní hranici pro přiměřený zisk, tj. třetí kvartil zisku srovnatelných konkurentů, který odpovídá ROS ve výši 6,77 %. To, jinak řečeno, znamená, že 75 % srovnatelných konkurentů dosahuje zisku, který je nižší než ROS činící 6,77 % (44).
(147)
Pokud jde o výnosy z prodeje, z posudku WIK vyplývá medián ROA ve výši 7,33 % a horní hranice ve výši 13,41 %.
(148)
Protože je Deutsche Post vystavena významně nižšímu riziku než srovnatelné podniky, které působí na trzích, na kterých vládne velká konkurence (např. na trhu s expresními balíky), zastává posudek WIK názor, že medián ROS ve výši 3,48 % je pro přiměřený zisk podniku Deutsche Post opatrná a konzervativní referenční hodnota a že použití vyšší hodnoty až do třetího kvartilu ROS ve výši 6,77 % se nedoporučuje. Podle posudku by byla zdůvodnitelná dokonce nižší referenční hodnota, neboť medián ROS ve výši 3,48 % se promítá v ROA ve výši 7,33 %, který stále ještě výrazně překračuje bezrizikovou úrokovou míru.
IV.3 Kontrola přidělení nákladů
(149)
Posudek WIK kritizuje přidělení zátěže v REK 2009, protože marže ROS komerčních služeb činící asi [15 % až 25 %] výrazně překračují průměr dosahovaný v tomto odvětví (45). Protože soukromí konkurenti i přes značně nižší rozpětí zisku dosahují profitu, dospívá posudek WIK k závěru, že by měl být komerčním službám podniku Deutsche Post přidělen vyšší podíl na nákladech, a proto by se mělo u regulovaných služeb vycházet z náležitě nižší zátěže.
(150)
Posudek WIK proto došel k výsledku, že všechny komerční služby, i přes náklady, které musejí nést, dosahují stále ještě zisku, který odpovídá mediánu ROS konkurentů ve výši 3,48 %. Posudek tedy vychází u regulovaných služeb pro období 1990-2007 z průměrné roční zátěže, která je o […] milionů EUR nižší.
(151)
Velká část komerčních distribučních služeb byla poskytována sdruženým podnikům Postbank a Telekom, a proto posudek WIK také zkoumá, zda konečné ceny vyúčtované oběma podnikům odpovídaly cenám na trhu a mohou být tedy považovány za vhodnou referenční hodnotu pro náklady, které by měly nést komerční distribuční služby. Na základě dostupných důkazů zastává posudek WIK názor, že smlouvy mezi Deutsche Post a oběma sdruženými podniky odrážejí podmínky, se kterými by souhlasily rovněž i nezávislé třetí strany. Protože podniky POSTBANK a TELEKOM na začátku devadesátých let v podstatě neměly možnost využívat externích distribučních sítí, dohodly se na tom, že si vzniklé náklady rozdělí. Když však bylo v pozdějších letech pro Postbank a Telekom snazší nalézt jiné distribuční sítě a náklady na síť univerzálních služeb klesly, byla daná smlouva změněna a dohodnut poplatek odvíjející se od výše výnosů, který více odpovídal standardní smlouvě na poskytování distribučních služeb (46).
IV.4 Korekce REK 2009
(152)
Posudek WIK provedl několik korekcí REK 2009 podle této metody:
Tabulka 4
Metoda výpočtu použitá v posudku WIK pro každoroční nepřiměřeně vysoké zisky na základě REK 2009
Výnosy z univerzálních služeb
-
Náklady na univerzální služby
-
Přiměřený zisk
+
Státní vyrovnávací platby
Nepřiměřeně vysoké zisky
IV.4.1 Korekce výnosů z univerzální služby
(153)
Deutsche Post prodala velkou část svého nemovitého majetku (např. nemovitosti, které již z důvodu restrukturalizace provozu pošty nebyly zapotřebí). Tyto výnosy by měly být přiděleny univerzální službě, neboť tato služba využívala aktiva nejvíce a pronajala je komerčním službám.
(154)
Z důvodu této korekce se výnosy z univerzální služby za celé období 1990-2007 zvyšují ročně průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2 Korekce nákladů na poskytování univerzálních služeb
IV.4.2.1 Rozdělení nákladového účetnictví
(155)
V REK 2009 je vyúčtování interních převodních cen nesprávně rozděleno: u univerzální služby není uveden dosažený celkový zisk, neboť zisky z určitých funkcí (př. poboček) nejsou rozlišeny na univerzální služby a na komerční služby (např. náklady na jednotlivé služby), nýbrž jsou sloučeny a vykázány jako komerční zisky. Deutsche Post proto nemohla předložit oddělené účetnictví, jak stanoví směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (47).
(156)
Zatímco za období do roku 1997 Deutsche Post předložila přibližné rozdělení interního nákladového účetnictví, muselo být nákladové účetnictví za období od roku 1997 v posudku WIK opraveno; náklady chybně umístěné v položce univerzální služby byly přesunuty do nákladového účetnictví komerčních služeb.
(157)
Tato příslušná oprava vedla ke snížení ročních nákladů na univerzální služby v období 1998-2007 o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.2.2 Korekce přidělení zátěže k cenově regulovaným a cenově neregulovaným službám
(158)
Jak již bylo uvedeno, posudek WIK neopravuje každou zátěž odděleně. Místo toho při novém výpočtu jako základ používá konečné ceny komerčních služeb, které byly posouzeny jako solidní referenční hodnota pro určení průměrných nákladů v daném odvětví. Všechny nepřiměřeně vysoké zisky z komerčních služeb (48) jsou tedy použity na financování původně uplatňované zátěže. Za celé období 1990-2007 se částka spojená se zátěží ročně snížila průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2.3 Podrozvahové náklady na doplňkové penzijní připojištění (zátěž # 4)
(159)
V podobě zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) na sebe Deutsche Post vzala náklady, které nejsou uvedeny v jejích rozvahách. Protože se referenční hodnota ROS zjišťuje na základě výnosových a nákladových regulačních účtů „srovnatelných konkurentů“, lze v případě nákladového účetnictví podniku Deutsche Post zohlednit pouze ty náklady, které připouští také vnitrostátní účetní standardy či mezinárodní účetní standardy (IAS). Proto nelze dodatečné náklady, které obvykle nejsou součástí prohlášení IAS, akceptovat jako položku nákladů a musí být financovány ze stanoveného rozpětí zisku (referenční hodnoty).
(160)
Tato příslušná korekce vede ke snížení nákladů na zátěž # 4 (doplňkové penzijní připojištění) za celé období 1990-2007 ročně o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.3 Oprava nákladů na kapitál na přiměřený zisk
(161)
Deutsche Post zahrnula do REK 2009 náklady na kapitál, které původně v těchto výnosových a nákladových regulačních účtech nebyly, např. náklady na […] a […]. V posudku WIK jsou náklady na […] a […] zrušeny a nahrazeny referenční hodnotou pro přiměřený zisk.
IV.4.3.1 Období 1996 až 2007
(162)
Přiměřený zisk se zjišťuje na základě opravených výnosů z univerzálních služeb a referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, z čehož vyplývá roční přiměřený zisk činící průměrně […] milionů EUR. Průměrné roční náklady na kapitál ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se v REK 2009 ruší.
(163)
Obzvláště pozoruhodné je, že přiměřený zisk, který se vypočítává pomocí referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, je v porovnání s REK 2009 v absolutním vyčíslení vyšší než náklady na kapitál uplatňované podnikem Deutsche Post (např. náklady na úroky, které byly vypočítány na základě interního ROS činícího asi […] vloženého vlastního kapitálu, a vyšší náklady na odpisy založené na tržní hodnotě).
IV.4.3.2 Období 1990 až 1995
(164)
Podle § 63 odst. 1 ústavního zákona o poštovních službách (Postverfassungsgesetz, PostVerfG) musela Deutsche Post do roku 1995 platit spolkové vládě takzvané odvody (49), které činily asi 5,838 miliard EUR, popř. 8 % obratu. Výměnou za to však byla Deutsche Post podle § 63 odst. 4 PostVerfG zbavena závazku vyplácet dividendy překračující výši odvodů.
(165)
Posudek WIK proto výslovně odmítá pro období do roku 1995 dodatečně zohlednit „přiměřený zisk“, neboť tyto odvody již plně pokryly náklady na vlastní kapitál podniku Deutsche Post. Průměrné roční náklady na kapitál podniku Deutsche Post ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se tedy v REK 2009 ruší a náklady na univerzální služby se odpovídajícím způsobem snižují.
IV.4.4 Závěry
(166)
Jak REK 2009, tak i posudek WIK ukazují, že do roku 1996 výnosy z univerzálních služeb nepostačovaly pokrýt náklady na univerzální služby. Přestože podle REK 2009 Deutsche Post - dokonce i při zohlednění státních vyrovnávacích plateb - vykazovala pro celé období do roku 2007 kumulovaný schodek, dochází posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby byly tak vysoké, že Deutsche Post mohla v roce 1997 dosáhnout hranici rentability.
(167)
Podle REK 2009 se rentabilita univerzálních služeb do roku 1999 téměř nezvýšila a teprve od roku 2000 je možné konstatovat, že výnosy z univerzálních služeb v průměru pokrývají náklady. Posudek WIK oproti tomu u univerzálních služeb ukazuje od roku 2000 významné zisky, které výrazně překračují medián ROS ve výši 3,48 %, ačkoli v případě univerzálních balíkových služeb bylo dosaženo pouze podprůměrného výnosu z prodeje ve výši […] (viz obrázek 6).
Obrázek 6
Srovnání ročních nepřiměřeně vysokých zisků z univerzálních služeb v období 1990-2007 (v milionech EUR, jmenovité hodnoty)
V. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(168)
Zúčastněné strany předložily stanoviska k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011. Tento oddíl shrnuje nejdůležitější tvrzení, která byla ohledně těchto rozhodnutí předložena.
V.1 Exkluzivní licence na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí
(169)
TNT zpochybňuje, že by Deutsche Post zaplatila poplatek za exkluzivní licenci na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí. Podle § 43 PostG 1997 přísluší pravomoc vydávat poštovní známky s nátiskem „Deutschland“ výhradně Spolkovému ministerstvu financí. Provozovatel poštovních služeb, který požádá o používání takových poštovních známek, musí zaplatit poplatek a převzít výlohy. Podle § 54 PostG 1997 měla Deutsche Post AG až do 31. prosince 2007 na poštovní známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí exkluzivní licenci.
(170)
Pokud Deutsche Post skutečně používala známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí, aniž by za to zaplatila poplatek, pak by to podle tvrzení TNT představovalo protiprávní státní podporu.
(171)
Komise konstatuje, že v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 se toto opatření neposuzovalo. Proto není předmětem tohoto rozhodnutí.
V.2 Dotování penzí
(172)
Podle názoru UPS byla Deutsche Post poskytnuta výhoda, neboť byla zčásti zproštěna platebních závazků z období před rokem 1995. Protože běžný provozovatel musí nést náklady na penze sám, měla Deutsche Post oproti svým konkurentům lepší postavení. Dále UPS souhlasí s tvrzením Komise, že projednávanou podporu nelze považovat za stávající podporu, neboť se postavení podniku Deutsche Post zásadně změnilo a byla zavedena nová zákonná ustanovení, podle kterých byla Deutsche Post zčásti zproštěna svého závazku převzít náklady na penze svých úředníků. Podle názoru UPS nepředstavují takové zásadní změny systému jednoduchou změnu čistě formální a správní povahy.
(173)
UPS vítá předběžný závěr Komise, podle kterého nelze takové dotování penzí považovat za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Vzhledem k dlouhodobé rentabilitě, jakož i exkluzivní licenci, kterou Deutsche Post měla, vyvstává oprávněná otázka, zda je skutečně nutné zčásti zbavit Deutsche Post závazků v souvislosti se zděděnou zátěží. Poskytnutá dotace navíc není přiměřená, pokud jde o cíl společného zájmu, který prý Německo sleduje, zejména proto, že zděděná zátěž byla vyrovnána prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby a dotování penzí. UPS zdůrazňuje, že důkazní břemeno ohledně přiměřenosti opatření nese spolková vláda. Německo prý dosud přesně nevysvětlilo přiměřenost výhod, které měla Deutsche Post z daného opatření.
(174)
Podle UPS měla Deutsche Post díky podpoře možnost vybudovat si lepší postavení, a to nejen v Německu, ale i na jiných evropských trzích, na kterých konkuruje s jinými poskytovateli poštovních služeb, jako je např. UPS. Protože Deutsche Post mohla s pomocí dotování penzí posílit své postavení v komerční oblasti na úkor jiných zúčastněných, poškodilo prý toto narušení hospodářské soutěže konkurenty podniku Deutsche Post.
(175)
UPS požaduje, aby Komise přezkoumala všechny dotace na financování nároků na penze, které uvádí rozhodnutí o rozšíření formálního vyšetřovacího řízení z roku 2011 na období 2007-2011, i ohledně jejich nutnosti a přiměřenosti, a navíc prošetřila, zda Deutsche Post stále ještě získává státní podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU protiprávní.
(176)
UPS vyzývá dále Komisi, aby podrobněji popsala, jak došla k závěru, že podpory poskytnuté podniku Deutsche Post nejsou slučitelné s vnitřním trhem. UPS zejména žádá o kopii posudku WIK, aby mohl sám posoudit, do jaké míry byly v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 při posuzování dotování penzí zohledněny výsledky posudku WIK.
V.3 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(177)
UPS plně podporuje šetření Komise a zcela souhlasí s posouzením, které bylo provedeno v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a hodnotilo vyrovnávací platbu za poskytování univerzálních služeb. Kromě toho UPS předložilo aktualizované znění (50) zprávy odborníků NERA z října 2006 (51), na kterou Komise odkazuje v 58. bodě odůvodnění rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
(178)
Zatímco zpráva odborníků NERA z roku 2006 odhaduje průměrné výnosy z kapitálu u divize listovních služeb podniku DPWN v období po roku 1999 na více než 20 % (52), přepracované znění posudku uvádí, že výnosy z kapitálu v období 2000-2005 dokonce překročily 50 %. Pro období od roku 2003 do roku 2005 se výnosy z kapitálu odhadují dokonce na více než 100 %. UPS dospěl k závěru, že zisky extrémně ziskové divize regulovaných listovních služeb byly více než dostačující, aby pokryly ztráty univerzálních služeb.
(179)
Podle UPS kromě toho nákladové účetnictví podniku Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu a odhad rentability a zátěže ve vyhrazené oblasti. Proto je nutné provést důkladnou analýzu přiřazení nákladů k regulovaným službám, univerzálním službám a komerčním službám. Všechny výhody, které byly podniku Deutsche Post poskytnuty na pokrytí zděděné zátěže (např. kapitálové injekce Německa ve prospěch Deutsche Post v roce 1995 a přenesení aktiv ve formě nemovitostí a infrastruktury) by měly být zohledněny při zjišťování výše podpory a rozsahu nadměrného vyrovnání.
(180)
UPS se domnívá, že pokud jde o dohody o interních převodních cenách, které uzavřely sdružené podniky, musí i nadále v souladu s rozsudkem ve věci Chronopost (53) platit zásada tržního odstupu (arm’s length principle). Komise má proto přezkoumat smlouvu mezi Deutsche Post a DPEED, zejména dohody o cenách, které jsou v ní obsažené.
V.4 Nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby
(181)
Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 plně podpořil FFPI: Podle FFPI jsou zákonné a správní změny, které mají za důsledek vyšší náklady na penze, běžným obchodním rizikem, které může mít rovněž dopad na rentabilitu podniku. Protože podniky, které fungují za běžných tržních podmínek, musí takové dodatečné náklady financovat z vlastních zdrojů, neměla ani Deutsche Post od Německa získat dotace na penze.
(182)
FFPI dále poukazuje na to, že Deutsche Post ve své výroční zprávě z roku 2000 obzvláště vyzdvihla význam reformy důchodového zabezpečení a v tomto rámci prohlásila, že zasílání pošty obchodním zákazníkům zaznamenalo nárůst zisku před započtením daní, úroků a odpisů (EBITA) o 98,6 %, a to především z důvodu malého objemu příspěvků do penzijního fondu úředníků. Penzijní reforma tedy nemůže být považována za málo významnou či za převážně správní opatření.
(183)
Ze studie, kterou FFPI nechal provést v období od roku 2001 do roku 2008, vyplývá, že poštovné platné v Německu v roce 2009 pro standardní listovní zásilku do 20 g patřilo k nejdražším. Oproti tomu byla cena poštovného za zaslání balíků do 500 g relativně nízká, což svědčí o křížovém dotování.
(184)
FFPI je přesvědčen, že cílem podpory podniku Deutsche Post nebylo posílení růstu německého poštovního trhu, popř. určitých poštovních služeb. FFPI tvrdí, že během zkoumaného období byla Deutsche Post rentabilním podnikem, který mohl na německém trhu posilovat své vedoucí postavení i svou výkonnost a obchodní činnost. Proto by dotování penzí nemělo být považováno za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V.5 Rozpětí zisku
(185)
BIEK zastává názor, že ostatní poskytovatele poštovních služeb poškozovala praxe podniku Deutsche Post, v rámci které využíval svého dominantního postavení na určitých trzích s listovními zásilkami ke křížovému financování nákladů na listovní a balíkové služby, které jsou poskytovány na trzích, na kterých vládne silná konkurence. Protože Deutsche Post mohla zvyšovat ceny na trzích, pro které měla exkluzivní licenci a na nichž má i nadále více než 90 % podíl, je Deutsche Post podle BIEK schopna křížově financovat náklady na trzích, na kterých vládne silná konkurence.
(186)
BIEK dále tvrdí, že Deutsche Post i přes údajnou zděděnou zátěž dosáhla značně vyšších zisků než srovnatelné podniky v jiných evropských státech; svědčí o tom mj. marže ROS od 10 % do 20 % v oblasti zasílání poštovních zásilek na domácím trhu. Toto rozpětí zisku by mohlo být případně zkresleno a vydáváno za nižší, neboť vnitrostátní zasílání poštovních zásilek zahrnuje také balíkové služby, u kterých je rozpětí zisku v průměru nižší než u listovních služeb.
(187)
Pokud jde o údajné vyšší náklady na platy, jak tvrdí Deutsche Post, BIEK upozorňuje, že Deutsche Post pro výpočet platů, jež musí na rozdíl od svých konkurentů vyplácet, použila jako referenční hodnotu průměrné mzdy v odvětví dopravy. BIEK tvrdí, že Komise sice z těchto čísel jako referenční hodnoty vycházela při svých výpočtech v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, musí však uvážit, že konkurenti podniku Deutsche Post vyplácejí platy, které jsou nejméně o 15 % vyšší než průměrné platy v odvětví dopravy. Údajné dodatečné náklady na platby jsou tedy značně nižší, než tvrdí Deutsche Post. Podle BIEK je důvodem zbývajícího rozdílu v nákladech na platy nikoli zděděná zátěž, nýbrž spíše velikost podniku Deutsche Post a jeho dominantní postavení na trhu.
(188)
BIEK tvrdí, že zděděná zátěž podniku Deutsche Post (včetně nákladů na penze) byla navíc více než dostatečně vyrovnána prostřednictvím vyšších regulovaných poplatků za listovní služby. Opatření podpory, které má Komise posoudit, prý měla za následek, že v oblasti listovních služeb dosud neexistuje hospodářská soutěž a hospodářská soutěž u balíkových služeb je značně narušena.
VI. STANOVISKA NĚMECKA
VI.1 Stanovisko k dotování penzí
VI.1.1 Z důvodu vyrovnávacích plateb za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nevznikla žádná finanční výhoda
(189)
Německo odkazuje na rozsudek ve věci Combus (54) a zastává názor, že veřejné platby, které byly v rámci privatizace vyplaceny poskytovatelům univerzálních služeb, kteří dříve byli ve státním vlastnictví, jako vyrovnávací platby za náklady na penze, jejichž výše překračuje obvyklé platy vyplácené soukromými konkurenty, nepředstavují podporu.
(190)
Německo souhlasí s Komisí, že náklady podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení by měly být srovnány s náklady na sociální zabezpečení, které nesou konkurenti. Toto srovnání má však být provedeno již na základě čl. 107 odst. 1 SFEU, a nikoli až ve fázi posuzování slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
VI.1.2 Ve srovnání se situací před rokem 1995 nevznikla finanční výhoda
(191)
Podle názoru Německa nebyla Deutsche Post dotováním penzí zčásti zbavena nákladů, které se obvykle musí hradit z vlastních zdrojů. Podniku Deutsche Post proto nevznikla žádná výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(192)
Zaprvé, Německo tvrdí, že podle § 46 PostVerfG 1989 byli úředníci, které Deutsche Post převzala v roce 1989, i nadále ve službě spolkového státu. I po druhé reformě pošty v roce 1995 prý byli úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a podle článku 143b, který byl nově vložen do ústavy, i nadále ve službě spolkového státu.
(193)
Protože výlučným dlužníkem těchto nároků na penze vždy byla spolková vláda, neměla Deutsche Post nikdy právní povinnost použít své vlastní zdroje.
(194)
I kdyby pro Deutsche Post podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 existoval závazek financovat nároky na penze úředníků, Německo přesto trvá na tom, že toto ustanovení o penzích (stejně jako závazek platit odvody podle § 63 PostVerfG 1989) bylo „interní“ opatření a sloužilo k mobilizaci zdrojů ze spolkového rozpočtu. Ustanovení prý nepředstavuje závazek podniku Deutsche Post vůči úředníkům.
(195)
I po druhé poštovní reformě z roku 1995 byl spolkový stát podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a §§ 14 a 16 PostPersRG 1994 i nadále výlučným dlužníkem úředníků s nárokem na penzi. Závazek podniku Deutsche Post platit příspěvky do penzijního fondu úředníků vyplývající z § 16 odst. 1 PostPersRG, tedy - stejně jako závazek podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 - snížil pouze náklady spolkového rozpočtu. Tyto závazky nijak nezměnily výlučnou povinnost spolkového státu ohledně penzí.
(196)
Z občanskoprávního hlediska ani nebylo možné, aby spolková vláda své závazky ohledně financování penzí úředníků přenesla na DPAG, která byla nově založena v roce 1995. Pokud jsou stávající závazky ohledně penzí přeneseny na právně nezávislou dceřinou společnost, zůstává podle zásad občanského práva za majetkoprávní nároky třetích stran i nadále odpovědná mateřská společnost.
(197)
Německo dále tvrdí, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji, aby mohla financovat zátěž spojenou s penzemi. Na jedné straně POSTDIENST před rokem 1995 vždy vykazoval schodky, které musel spolkový stát vyrovnávat prostřednictvím převodů ve výši 5,6 miliardy EUR. Na druhé straně činily závazky vzniklé v souvislosti s penzemi v okamžiku, kdy se v roce 1995 POSTDIENST přeměnil na DPAG, asi […] miliard EUR. S takovou výši závazků na straně pasiv v rozvaze prý nebylo možné, aby byla DPAG založena jako soukromoprávní podnik, neboť spolková vláda nedala k dispozici příslušnou kapitálovou vybavenost, která by DPAG propůjčila potřebnou hospodářskou solidnost.
VI.1.3 Dotování penzí je existující podpora podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(198)
Pokud by bylo dotování penzí označeno za státní podporu, je ji podle názoru Německa třeba považovat podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 za existující podporu, neboť od roku 1953, tj. od okamžiku vstupu v platnost příslušného ustanovení v německé ústavě, je stát výlučným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo trvá na tom, že ani první reforma pošty z roku 1989 ani druhá poštovní reforma z roku 1995 na tomto závazku státu ohledně důchodového zabezpečení a závazku financovat nároky na penze nic nezměnily. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(199)
Německo dále odkazuje na prohlášení Komise před soudem ve věci T-266/02. Podle Německa z 54. bodu odůvodnění rozsudku jasně vyplývá, že Komise „měla v rámci napadeného rozhodnutí za to, že žalobkyni výhodu poskytly pouze platby provedené DB-Telekom“ (55).
(200)
Německo z tohoto prohlášení vyvozuje, že Komise tím také prohlásila, že pokud jde o dotování penzí, nevznikla finanční výhoda. Podle Německa tak Komise ve smyslu článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999 přijala „rozhodnutí nevznášet námitky“. Takové pozitivní rozhodnutí by kromě toho podle čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení (ES) č. 659/1999 znamenalo, že se v případě dotování penzí jedná o existující podporu.
VI.1.4 Dotování penzí je vyrovnávací platba za zděděnou zátěž, která je podle čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelná s vnitřním trhem
(201)
S ohledem na argumenty Komise uvedené v rozhodnutí La-Poste zastává Německo názor, že dotování penzí je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a zdůvodňuje to následovně:
-
Deutsche Post poskytovala příspěvky na sociální zabezpečení, které byly bez výjimky vyšší než příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
-
Komparativní výhoda, kterou Komise zjistila, není správná, neboť její výpočet vychází z předpokladu, že cenově regulované služby pokrývají uplatňovanou zátěž # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení). La Poste refinancovala své náklady na sociální zabezpečení - stejně jako ostatní zavedení poskytovatelé poštovních služeb - prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby, což však Komise ve svém rozhodnutí La-Poste nezohlednila.
-
Třebaže Německo v zásadě souhlasí s tím, že by výnosy z cenově regulovaných služeb měly pokrýt uplatňovanou zátěž, Komise nedokázala, že by regulační orgán vyhověl žádosti Deutsche Post financovat náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Komise prý také nedokázala, že regulované výnosy byly skutečně dostatečně vysoké, aby z nich mohly být tyto náklady financovány.
(202)
Německo dále upozorňuje, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Royal Mail (56) zdůraznila, jak je důležité, aby se v zájmu dalšího jednotného přijímání rozhodnutí uznávaly náklady dřívějších státních podniků na penze pomocí jednotných kritérií. Komise proto musí zohlednit také své rozhodnutí La-Poste a své předběžné hodnocení ve věci Royal Mail. V případě Royal Mail Komise proti vyrovnávací platbě za schodky u penzí nevznesla žádné námitky, ačkoli ze zprávy Hooper z roku 2008 vyplývá, že náklady podniku Royal Mail na penze byly z části pokrývány pomocí vyšších regulovaných poplatků za poštovní služby.
VI.1.4.1 Základem referenční hodnoty by měly být náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé
(203)
S odvoláním na posudek prof. Ehlermanna ze dne 19. července 2011 (57) Německo tvrdí, že se Komise při výpočtu referenční hodnoty pro náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení dopustila dvou chyb.
(204)
Podle Německa by do referenční hodnoty neměl být zahrnut podíl hrazený zaměstnancem, neboť v soukromém sektoru není zaměstnavatel ze zákona povinný tento podíl hrazený zaměstnancem převzít. Zaměstnavatel v soukromém sektoru by platbu celkových příspěvků na sociální zabezpečení převzal pouze ze správních důvodů, ze zákona k tomu však povinen není. Pokud by se při výpočtu referenční hodnoty zohlednil podíl hrazený zaměstnancem, odporovalo by to rovněž dosavadní praxi přijímání rozhodnutí (srov. rozhodnutí La-Poste).
(205)
Jako základ pro výpočet referenční hodnoty pro náklady na sociální zabezpečení by měly být použity na trhu obvyklé platy (58), neboť platy úředníků jsou výrazně vyšší než průměrné platy na trhu.
VI.1.4.2 Výnosy z regulovaných služeb nepostačují na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(206)
Na prvním místě Německo zdůrazňuje, že předpoklad, že zátěž # 2 bude plně pokryta z cenově regulovaných výnosů, je čistě hypotetický, neboť není možné konstatovat, zda byly regulované ceny skutečně zvýšeny proto, aby vyrovnaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady. Na jedné straně prý z rozhodnutí o cenových limitech 2002 nevyplývá, zda a v jakém rozsahu zohlednil poštovní regulační orgán uplatňovanou zátěž spojenou s náklady, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Na druhé straně prý byly ceny do roku 2002 udržovány na úrovni schválené v roce 1997; není prý možné konstatovat, zda tyto ceny zahrnovaly vyrovnávací platbu za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(207)
Německo tvrdí, že nepostačuje vysvětlit, že v oblasti neregulovaných služeb platily pro Deutsche Post nižší sazby příspěvků na sociální zabezpečení než pro konkurenty. Rovněž musí být přezkoumáno, zda byly regulované služby skutečně s to financovat ze svých výnosů uplatňovanou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením, která je neobvyklá ve srovnání s konkurencí.
(208)
Finanční výhoda vzniklá ve prospěch Deutsche Post na základě vyrovnávací platby za její náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, by existovala pouze tehdy, pokud by vyrovnávací platby vyplacené podniku Deutsche Post byly vyšší než celkové náklady na sociální zabezpečení úředníků, které Deutsche Post nese.
(209)
Německo lituje, že chybí obsáhlý výpočet, ze kterého by bylo jasné, zda s ohledem na náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které nese podnik Deutsche Post a které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, celkově došlo k nadměrnému či nedostatečnému vyrovnání. Německo zdůrazňuje, že takový výpočet je nutný proto, aby bylo možné konstatovat, zda vznikla finanční výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
a) Podle odborného posudku byly náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, vyrovnány nedostatečně
(210)
S cílem napravit tento stav předložilo Německo posudek prof. Webera (59), aby doložilo, že Deutsche Post měla v souvislosti s tím, že zaměstnává úředníky, nevýhodu vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení. V posudku je nejprve vysvětleno, o jakou částku překračují náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které Deutsche Post skutečně nese, náklady na sociální zabezpečení pro zaměstnance, které nesou soukromí konkurenti (v posudku jsou označeny jako „náklady DPAG na sociální zabezpečení, které překračují úroveň na trhu“, popř. „strukturální nevýhoda“). V posudku prof. Webera jsou tyto náklady, které překračují úroveň na trhu, srovnány s vyrovnávací platbou za zátěž # 2.
(211)
Jak ukazuje tabulka 5, posudek zahrnuje do nákladů na sociální zabezpečení, které vznikají v souvislosti se zaměstnáváním úředníků, platby podniku Deutsche Post do penzijního fondu úředníků a ostatní sociální náklady, např. příspěvky na zdravotní náklady, jakož i úrazové pojištění a ostatní pojištění.
(212)
Náklady na sociální zabezpečení spojené se zaměstnáváním zaměstnanců posudek definuje následovně: Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zákonné důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče vynásobený „ve srovnání s konkurencí obvyklými“ platy (např. minimální mzda z roku 2007 u většiny úředníků).
(213)
Náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jsou náklady vzniklé podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení úředníků, které překračují referenční hodnotu pro náklady na sociální zabezpečení, která byla definována na základě podílu zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zaměstnance.
Tabulka 5
Výpočet čistého výsledku podle německého odborného posudku
-
Platby do penzijního fondu
-
ostatní náklady na sociální zabezpečení
+
„ve srovnání s konkurencí obvyklé“ náklady na sociální zabezpečení jako referenční hodnota (základ tvoří podíl zaměstnavatele na sociálním zabezpečení a „ve srovnání s konkurencí obvyklé“ platy (např. minimální mzda z roku 2007))
ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
+
vyrovnávací platby z regulovaných výnosů (zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklá zátěž spojená se sociálním zabezpečením)
Čistý výsledek (nedostatečné či nadměrné vyrovnání)
(214)
Z výpočtů vyplývá, že v období 1995-2007 vyrovnání u zátěže # 2 na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nepostačovalo. V posudku se dokonce tvrdí, že nedostatečné vyrovnání ve prospěch Deutsche Post dosahovalo […] miliard EUR. Prof. Weber dospěl k závěru, že Deutsche Post neobdržela pro své náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, dostatečnou vyrovnávací platbu, a to i v případě, že by cenově regulované výnosy zahrnovaly zátěž # 2.
b) Podle REK 2009 výnosy z cenově regulované oblasti nepostačovaly na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(215)
Německo tvrdí, že dokud u cenově regulovaných služeb vznikají ztráty, které nepřekračují náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nelze konstatovat, že regulované zisky skutečně tyto náklady vyrovnávají. Německo proto předložilo stanovisko z posudku (60), které se opírá o REK 2009, s cílem ukázat, že ztráty byly u cenově regulovaných služeb bez výjimky vyšší než náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(216)
Výpočty vycházejí z REK 2009 a u cenově regulovaných služeb předpokládají jako přiměřený zisk ROS ve výši 7 % (zohledněn je rovněž posudek Deloitte-II, o kterém podrobněji pojednává oddíl VI.3.2). Po odečtení tohoto přiměřeného zisku činí ztráta u cenově regulovaných služeb […] miliard EUR, a v období 1995-2007 tak překračuje uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Zisky z cenově regulovaných služeb tedy nebyly dostatečně vysoké, aby pokryly předmětné náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VI.2 Připomínky k vyrovnávacím platbám za poskytování univerzálních služeb
VI.2.1 Státní vyrovnávací platby
(217)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepředstavují výhodu pro Deutsche Post, neboť se v případě těchto plateb ve výši 5 666 miliardy EUR jednalo výhradně o vyrovnávací platby za odvody ve výši 5,838 miliardy EUR, které Deutsche Post musela platit do roku 1995.
(218)
Jak vyplývá z rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007, důvodem těchto odvodů byl dřívější způsob správy pošty, v rámci které existovala povinnost odvádět spolkovému státu ročně asi 10 % provozních výnosů podniku. V období 1989-1995 byly tyto odvody podle § 63 odst. 1 PostVerfG postupně zrušeny. Do roku 1993 musela Deutsche Post odvádět 10 % svých provozních výnosů. Od roku 1993 se výše těchto odvodů postupně snižovala, např. na 10 % provozních výnosů minus 153 milionů EUR v roce 1993. V roce 1994 činily odvody 70 % objemu odvodů z roku 1993. V roce 1995 zaplatila Deutsche Post 50 % z částky odvodů z roku 1993. Celkem Deutsche Post v období 1990-1995 zaplatila odvody ve výši 5,838 miliardy EUR.
(219)
Podle § 63 odst. 4 PostVerfG musely být od odvodů odečteny platby dividend. Komise vzhledem k tomuto ustanovení a k osvobození od přímých a nepřímých daní v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 konstatovala, že tyto odvody musí být považovány za náhradu za osvobození od přímých a nepřímých daní, jakož i za protiplnění za financování, které poskytl spolkový stát jako akcionář.
(220)
Německo na toto konstatování reagovalo a předložilo posudek KPMG, podle kterého nelze odvody považovat za náhradu za daně a dividendy, a to z více důvodů.
(221)
Podle posudku KPMG nelze tyto odvody zařadit mezi daně, neboť se výše těchto odvodů od roku 1931 určovala podle výše provozních výnosů. Proto by bývaly musely být placeny i v letech, ve kterých Deutsche Post vykazovala ztráty. Oproti tomu se výše daní z příjmu podniků určuje podle skutečně dosaženého ročního zisku. Zařazení odvodů mezi daně by tak odporovalo ústavnímu požadavku, podle kterého jsou příjmy podniků zdaňovány podle výkonnosti.
(222)
Také srovnání odvodů s daní z obratu není podle posudku správné. U daně z obratu zahrnuje daňová povinnost také odpočet za obdržené platby, což je u odvodů jinak, takže se výpočet odvodů značně liší od zjištění skutečné povinnosti podniku odvádět daň z obratu.
(223)
Německo dále tvrdí, že odvody nelze zařadit mezi dividendy. Vyplácení dividend souvisí s výsledky příslušného předchozího účetního období, popř. předchozích let. V letech 1990-1995 však Deutsche Post nedosáhla zisků a odvody přesto platila. Tyto odvody proto nejsou dividendy.
(224)
Posudek KPMG dochází k závěru, že odvody nelze zařadit mezi daně či dividendy; podle posudku se spíše jedná o odvod sui generis, který je povinna platit pouze Deutsche Post a její nástupnické podniky.
(225)
S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá předpoklad Komise, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Protože státní vyrovnávací platby prý pouze snížily náklady Deutsche Post na odvody, nevznikla jí tím žádná výhoda, takže se u těchto plateb nejedná o státní podporu.
(226)
Kromě toho Německo uvádí další dva důvody, proč dané státní vyrovnávací platby nepředstavují podporu: zaprvé, jsou prý tyto státní vyrovnávací platby v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, a to vzhledem ke značné návratnosti investic (return on investment, ROI) dosažené v pozdějších letech a vzhledem k vysokým výnosům, kterých Deutsche Post dosáhla svým vstupem na burzu cenných papírů. Zadruhé, státní vyrovnávací platby nepředstavují státní podporu, protože kumulované ztráty univerzálních služeb byly jak podle REK 2009, tak i podle posudku WIK od roku 1990 do 1994 roku vyšší než státní vyrovnávací platby. Deutsche Post tedy za poskytování služeb v rámci své povinnosti univerzální služby podle Německa neobdržela dostatečně vysoké vyrovnávací platby.
VI.2.2 Státní záruka
(227)
Německo tvrdí, že pokračující poskytování záruky spolkového státu podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 pro dluhopisy vydané před rokem 1995 nepředstavovalo po roce 1995 selektivní výhodu ve prospěch Deutsche Post, a to z více důvodů.
(228)
Každý podnik v soukromém sektoru nepřestává v případě oddělení dceřiné společnosti ručit za závazky, které jeho dceřiná společnost přijala. I v případě odprodání těchto závazků třetí straně, nepřestává podnik v soukromém sektoru ručit za své zbývající závazky. Německo dále upozorňuje na skutečnost, že původní státní záruka za dané dluhopisy byla nutná pouze proto, že POSTDIENST neměl vlastní právní subjektivitu. Ustanovení § 40 PostVerfG 1989, podle kterého mají dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako dluhopisy spolkového státu, má pouze deklaratorní charakter.
(229)
Zadruhé, pro DPAG nevznikla z převzetí dluhopisů podniku POSTDIENST žádná výhoda, neboť DPAG se mohla v roce 1995 refinancovat za nižší úrokovou sazbu. Dluhopisy POSTDIENST měly k 1. lednu 1995 hodnotu celkem 931 milionů EUR, přičemž úroková míra činila průměrně 7,17 % se zbytkovou splatností 8,8 let. Protože krátkodobá úroková míra činila dne 1. ledna 1995 5 % až 5,5 %, vzniklo DPAG nákladové znevýhodnění ve výši 1,7 %, což se projevilo ve vyšších ročních nákladech na úroky ve výši asi 15,3 milionu EUR.
(230)
Zatřetí, na základě srovnání průměrné úrokové míry na trhu platné pro dluhové nástroje upsané soukromými podniky a úrokové míry pro dluhové nástroje POSTDIENST ze dne, kdy byly tyto nástroje původně vydány, si POSTDIENST podle názoru Německa vypůjčil kapitál za úrokovou míru, která byla průměrně vyšší než průměrná úroková míra na trhu. Německo neprovedlo obsáhlé šetření, nýbrž pouze porovnalo úrokovou míru u určitých dluhových nástrojů POSTDIENST s agregovaným průměrem na trhu.
(231)
Německo kromě toho tvrdí, že státní záruky představují existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Protože Deutsche Bundespost byla do konce roku 1994 součástí veřejné správy, považují se tyto dluhové nástroje od jejího založení v roce 1950 za dluh státu. Jestliže by Deutsche Post díky této státní záruce vznikla výhoda, pokud jde o úrokovou míru, musela by být považována za existující podporu. Německo odkazuje také na rozhodnutí Komise ve věci EDF (61), ve kterém byla podobná záruka posouzena jako existující podpora.
VI.2.3 Exkluzivní licence
(232)
Německo tvrdí, že podle rozsudku ve věci PreussenElektra (62) se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní podporu.
(233)
Protože se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní zdroje, údajně nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby by mohly být pouze předmětem řízení podle článku 102 SFEU.
VI.3 Stanovisko spolkové vlády k posudku WIK
VI.3.1 Posudek WIK potvrzuje nutnost státních vyrovnávacích plateb jako kompenzace za čisté náklady spojené s povinností univerzální služby do roku 1995
(234)
Přes veškeré metodické námitky má Německo za to, že posudek WIK potvrzuje názor Německa, podle něhož byly státní vyrovnávací platby jako kompenzace za ztráty, jež Deutsche Post v období 1990-1995 vykázala z důvodu poskytování univerzálních služeb, nutné.
(235)
Veškeré nadměrné zisky po roce 1995 nelze brát v potaz, jelikož státní vyrovnávací platby byly vyčerpány na čisté náklady spojené s povinností univerzální služby, které musela Deutsche Post nést do roku 1995. Prohlášení záporného rozhodnutí z roku 2002 Tribunálem za neplatné rovněž potvrdilo, že něco, co již „vyčerpáno“ bylo, nelze vyčerpat podruhé. Jelikož státní vyrovnávací platby již byly vyčerpány na uhrazení ztrát vzniklých do roku 1995, nemohly být použity později k financování nadměrných zisků.
VI.3.2 Chybné stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk
(236)
S ohledem na posudek Deloitte spočívá hlavní námitka Německa v tom, že posudek WIK při stanovení referenční hodnoty bral v potaz příliš mnoho malých podniků. Jako srovnatelné podniky měly sloužit především velké společnosti v oblasti balíkových služeb a logistiky, jejichž sítě lze co do velikosti a komplexnosti srovnat se sítěmi Deutsche Post (63).
(237)
Posudek Deloitte-II vychází z toho, že odpovídajícími srovnatelnými společnostmi pro Deutsche Post jsou podniky v odvětví balíkových zásilek a poštovních služeb, jež disponují rozsáhlými a komplexními sítěmi pro vyzvedávání a doručování zásilek. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, jež jsou pro poštovní sítě typické, jsou velké podniky pro účely srovnání relevantnější než podniky malé. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by mohly do určité míry sloužit jako srovnatelné podniky, jelikož používají stejná aktiva.
(238)
V posudku-Deloitte II se tak za srovnatelné podniky považují pouze společnosti s ročním obratem přesahujícím 100 milionů EUR. Tímto způsobem se dospěje k pouze malé skupině srovnatelných podniků. Jedná se o velké mezinárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb (UPS, FedEx a TNT Express) a jiné poskytovatele poštovních služeb (převážně ze Spojených států a Spojeného království).
(239)
V období 1998-2007 se u této srovnatelné skupiny dospělo k mediánu ROS ve výši 7,4 % a třetímu kvartilu ROS ve výši 12 %, což představuje horní hranici pro přiměřený zisk. U větší srovnatelné skupiny 18 logistických společností a 19 provozovatelů přepravy zboží dospělo k mediánu ROS mezi 4,6 % a 5,7 %, nicméně v posudku Deloitte-II byly ohledně srovnatelnosti těchto podniků s Deutsche Post vyjádřeny určité pochybnosti.
(240)
Na základě údajů ohledně obou srovnatelných skupin se v posudku Deloitte-II doporučuje rozpětí ROS mezi 6,1 % a 11,7 % jako referenční hodnota pro přiměřený zisk.
(241)
Pokud jde o stanovení rozpětí přiměřeného zisku na základě srovnatelné skupiny, poukazuje posudek Deloitte-II na to, že přiměřený zisk je v případě, kdy se pro něj jako referenční hodnota použije prosté víceleté ROS, stanoven jako příliš nízký, jelikož i) mezi jednotlivými roky dochází k významným a systematickým výkyvům a ii) mezi podniky ze stejného odvětví mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o jejich ziskovost. Při použití příliš nízké referenční hodnoty pro přiměřený zisk existuje riziko neprovedení účinných investic.
(242)
Jak je již zdůrazněno v posudku Deloitte-I, je v posudku WIK při stanovování referenční hodnoty pro přiměřený zisk na základě mediánu srovnatelných podniků zcela pominuta vyšší efektivita, jíž Deutsche Post dosáhla z převážné části po roce 1990. V souladu s body 14 a 18 rámce Společenství z roku 2005 by však měla být u přiměřeného zisku zavedena „kritéria, která se budou mimo jiné týkat i kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.“
(243)
Podle toho by se měla referenční hodnota pro přiměřený zisk zakládat na ročním rozpětí. Zisky, jež se blíží horní hranici rozpětí či jej dokonce přesahují, by mohly naznačovat, že průměrný podnik překročil referenční hodnotu díky lepším provozním či obchodním výsledkům. Tyto zisky by měly regulační orgány povolovat, a takto motivovat k dalšímu zvyšování efektivity.
(244)
Německo také podotýká, že výše přiměřeného zisku musí být v souladu s dřívějšími rozhodnutími, v nichž bylo pro železniční a autobusové společnosti schváleno rozpětí ROS mezi 7 % a 8 % (64).
VI.3.3 Nepřiměřené přidělení a ocenění nákladů
(245)
Německo znovu zdůrazňuje, že jakékoliv nové přidělení zátěže spojené s univerzální službou ke komerčním službám není z věcného ani právního hlediska udržitelné. Podle článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (65) mají být veškeré další čisté náklady vzniklé při plnění povinnosti univerzální služby financovány z výnosů monopolu v oblasti listovních zásilek a nikoliv z výnosů komerčních služeb.
(246)
Německo mimo to zastává stanovisko, že určité náklady Deutsche Post jsou v posudku WIK podhodnoceny:
-
Odvody, jež musela Deutsche Post platit do roku 1995, měly být odečteny jako náklady a neměly být použity jako zástupná hodnota pro kapitálové náklady, případně pro přiměřený zisk. S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá zjištění posudku WIK, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody by pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Spolu se stanovením přiměřeného zisku jako odměny za investovaný kapitál proto odvody měly být zohledněny jako náklady na univerzální službu.
-
V případě nákladů na odpisy se mělo vycházet z realistických hodnot dlouhodobých aktiv uvedených v daňovém účetnictví, a nikoliv z nízkých účetních hodnot v roční účetní závěrce.
-
V plném rozsahu měly být zohledněny náklady na platby doplňkových důchodů pro soukromé zaměstnance.
VI.4 Stanovisko k připomínkám třetích stran
VI.4.1 Dotování penzí
(247)
Německo připomíná, že Deutsche Post nebyla v roce 1995 ani právně vázána, ani z hospodářského hlediska s to převzít penzijní závazky. Ve smyslu rozhodnutí Komise ve věci Poste Italiane (66) tak náklady na penze představovaly dluhy státu. Dotování penzí nijak Deutsche Post finančně nezvýhodnilo.
(248)
Zatímco UPS zdůrazňuje, že běžný provozovatel musí nést vlastní náklady na penze sám, Německo tvrdí, že se u nákladů na penze úředníků jednalo o náklady, jež byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které nelze srovnávat s příspěvky na sociální zabezpečení, jež za své zaměstnance odváděli konkurenti Deutsche Post. Ti odváděli do systému sociálního zabezpečení pouze příspěvky zaměstnavatele a nemuseli nést na základě stávajících penzijních nároků žádnou zděděnou zátěž.
(249)
Německo zdůrazňuje, že je třeba provést výpočet nadměrné vyrovnávací platby, jelikož stanoviska UPS a FFPI vycházela z předpokladu, že takový výpočet provede Komise, aby nadměrnou vyrovnávací platbu pro Deutsche Post prokázala
VI.4.2 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(250)
S poukazem na zprávu odborníků NERA z roku 2006 Německo zdůrazňuje, že sama Komise ve spojení s věcí státní podpory COMP/37.821 vycházela z toho, že výnosy z kapitálu, jež pro divizi listovních služeb podniku DPWN odhaduje zpráva odborníků NERA, nepostačují k tomu, aby byla pro účely článku 102 SFEU prokázána existence nepřiměřeně vysokých poplatků za listovní služby.
(251)
V obecné rovině se Německo domnívá, že výnosy z kapitálu nejsou pro zjištění nadměrných zisků vhodné. Při nižší kapitálové náročnosti může jít vysoký výnos z kapitálu ruku v ruce s nižším výnosem z prodeje. Jelikož se většina rizik pojí s příjmy a náklady, je - zejména u podniků s nízkou kapitálovou náročností - vhodným měřítkem ke zjištění nadměrného zisku výnos z prodeje. Pokud se - tak jako ve zprávě odborníků NERA - použije jako pomocné měřítko zisku výnos z prodeje, vyjde najevo, že Deutsche Post měla vyšší výnos z prodeje než Royal Mail, avšak mnohem nižší než TNT. Výnosy z prodeje, jež zpráva odborníků NERA odhaduje u divize listovních služeb DPWN, tak zdaleka nedosahovaly referenční hodnoty pro nadměrné zisky.
(252)
Německo proto zastává stanovisko, že zpráva odborníků NERA z roku 2006 ani její aktualizované znění nemají pro vyšetřování ve věci státní podpory význam a neposkytují dostatečné důkazy o existenci nadměrných zisků.
(253)
Proti tvrzení UPS, podle něhož nákladové účetnictví Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu výnosů a zátěže univerzální služby, se Německo ohrazuje tím, že nákladové účetnictví bylo zkontrolováno a schváleno auditory i poštovním regulačním orgánem a že je v souladu s ustanoveními směrnice 97/67/ES.
(254)
Pokud jde o dohody o převodních cenách mezi Deutsche Post a DPEED, zdůrazňuje Německo, že tyto dohody splňují požadavky rozhodnutí o kartelové dohodě z roku 2001. Deutsche Post podávala Komisi pravidelné zprávy o jejich dodržování. Ze strany Komise dosud nezazněly žádné námitky.
(255)
Kromě toho Německo vznáší námitku proti zařazení převodů majetku (aktiva v podobě nemovitostí a infrastruktury) na Deutsche Post, jež provedlo Německo v roce 1995, do výpočtu nadměrné vyrovnávací platby. Německo v této záležitosti poskytlo příslušné informace již v rámci svých připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999. Jelikož Komise nevznesla v záporném rozhodnutí z roku 2002 proti těmto opatřením námitky ani je nijak nezmínila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007, nemohou být tyto převody majetku předmětem nynějšího vyšetřování.
VI.4.3 Výše platů
(256)
Německo souhlasí s tím, aby byly jako referenční hodnota pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádějí konkurenti Deutsche Post, použity tržní platy. Taková referenční hodnota je však v rozporu s rozhodnutím o rozšíření řízení z roku 2011, jelikož Komise k výpočtu příspěvků na sociální zabezpečení odvedených konkurenty Deutsche Post používá upravené hrubé platy úředníků, a nikoliv platy tržní. Podle posudku prof. Webera odpovídá tržní plat přibližně […] % hrubého platu úředníků. Použití upravených hrubých platů úředníků jako referenční hodnoty pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení proto není vhodné.
(257)
Podle Německa nelze uznat předpoklad BIEK, že Deutsche Post použila jako referenční hodnotu pro výpočet nákladů na platy, jež musí oproti svým konkurentům nést, dohodnuté mzdy v odvětví dopravy. Z posudku prof. Webera vyplývá, že Deutsche Post vypočítala tržní platy na základě platů skutečně vyplácených jejími konkurenty.
VII. POSOUZENÍ DOTOVÁNÍ PENZÍ Z HLEDISKA STÁTNÍ PODPORY
VII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(258)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(259)
Dotování penzí se opírá § 16 PostPersG 1994 a je financováno ze státního rozpočtu, takže jej lze přičítat státu a je ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU poskytováno ze státních prostředků. Jelikož dotování penzí je určeno pouze penzijnímu fondu a jeho účelem je snížit Deutsche Post náklady na penze úředníků, a Deutsche Post z něj tedy má prospěch, je selektivní.
VII.1.1 Finanční zvýhodnění na základě penzijní reformy z roku 1995
(260)
Na základě rozsudku ve věci Combus Německo tvrdí, že z dotování penzí žádná finanční výhoda neplyne, jelikož toto dotování zbavilo Deutsche Post nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(261)
Ke zjištění toho, zda byla prostřednictvím dotování penzí poskytnuta selektivní finanční výhoda, je třeba posoudit, zda jím byla Deutsche Post zbavena nákladů, jež by určitý podnik v obvyklém případě musel nést sám, čímž bylo narušeno běžné fungování tržních sil (67).
(262)
Komise nemůže argumentaci Německa založenou na rozsudku ve věci Combus přijmout. Poukazuje na to, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Různé rozsudky Soudního dvora vyvracejí teorii, že na opatření na kompenzaci strukturálního znevýhodnění nelze pohlížet jako na státní podpory. Podle příslušné ustálené judikatury Soudního dvora je existenci podpory nutno posuzovat z hlediska dopadů a nikoliv z hlediska příčin nebo cílů státního opatření (68). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pod pojem podpory spadají i výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují náklady, jež obvykle nese podnik (69). Podle Soudního dvora navíc náklady na odměny zaměstnanců zatěžují rozpočet podniků již ze své podstaty, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv či nikoliv (70). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že státní opatření má kompenzovat dodatečné náklady, k automatickému vyloučení existence podpory nepostačuje (71).
(263)
Podle Komise jsou náklady spojené s plněním platebních závazků, jež podniku náleží podle pracovněprávních předpisů nebo kolektivních smluv s odbory, tj. například náklady na penze, součástí běžných nákladů, jež musí podnik pokrýt z vlastních zdrojů (72). Tyto náklady musí být považovány za náklady vyplývající z hospodářské činnosti podniku (73). V tomto ohledu nehraje roli, zda podnik nese penzijní náklady formou přímého financování penzí svých bývalých zaměstnanců (jako v případě úředníků zaměstnaných u Deutsche Post) nebo formou příspěvku do důchodového pojištění soukromých zaměstnanců, kde jsou pak tyto příspěvky použity k financování důchodů všech soukromých zaměstnanců. Rozhodující je, že podniky tím či oním způsobem nesou penzijní náklady v plném rozsahu.
(264)
Komise dále poznamenává, že Deutsche Bundespost má od svého založení v roce 1950 právní formu „zvláštního majetku“ (Sondervermögen). „Zvláštní majetek“ sice není samostatným právním subjektem, ale má vlastní rozpočtové řízení a účetnictví (§ 3 PostVwG 1953 a § 48 HGrG (74)). Podle správních předpisů platných pro státní orgány musí jejich rozpočtový plán zahrnovat výdaje na zaměstnance, mezi něž patří i náklady na penze bývalých úředníků těchto státních orgánů, kteří odešli do důchodu (§ 10 HGrG). Deutsche Post tak od roku 1950 hradila tyto náklady ze svých výnosů. Podle § 15 PostVwG 1953 jsou dotace ze spolkové pokladny pro Deutsche Post výslovně zakázány. Toto ustanovení bylo přejato do § 37 odst. 1 PostVerfG 1989.
(265)
V PostVerfG 1989 je tato povinnost potvrzena v oddíle o personálních a sociálních otázkách. Podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 byla Deutsche Post povinna financovat všechny náklady včetně penzí pro své úředníky z vlastních zdrojů.
(266)
Po druhé reformě pošty v roce 1995 náležely platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků nadále Deutsche Post (podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994), částečně však byla Deutsche Post osvobozena od úhrady nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 odváděla Deutsche Post za roky 1995 až 1999 do penzijního fondu roční paušální částku ve výši 2,045 miliardy EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 byly roční paušální částky od roku 2000 nahrazeny příspěvkem ve výši 33 % úhrnu platů úředníků. Kromě toho přebírá podle stejného ustanovení zbývající náklady na penze od roku 1995 spolkový stát. Na obrázku č. 1 jsou znázorněny roční platby ze spolkového rozpočtu za jednotlivé roky počínaje rokem 1995 a částkou 151 milionů EUR.
(267)
Z toho vyplývá, že argumenty, jimiž chce Německo prokázat, že DPAG musela nést vyšší náklady na penze než její soukromí konkurenti., nejsou pro otázku, zda dotování penzí představuje státní podporu, relevantní; měly by však být zohledněny v rámci posuzování slučitelnosti.
(268)
Německo uvedlo, že při posuzování, zda pro Deutsche Post z dotování penzí plynulo zvýhodnění, je třeba příspěvek odváděný Deutsche Post do penzijního fondu porovnat s podílem soukromých zaměstnavatelů na příspěvcích do důchodového pojištění bez podílu zaměstnanců. Tento argument se týká slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ale pro úplnost je třeba na tomto místě zaprvé poznamenat, že zaměstnavatel je povinen odvádět na sociální zabezpečení podíl zaměstnance na celkovém příspěvku, který je nutné za tohoto zaměstnance zaplatit z jeho hrubého platu. Zadruhé - a to je podstatnější - je v případě, kdy členský stát sníží zaměstnancům určitého podniku zátěž, kterou by jinak museli nést sami, příslušný zaměstnavatel zvýhodněn, jelikož se tímto opatřením snižuje rozdíl mezi hrubým a čistým platem. Zaměstnavatelé tak mohou zaměstnávat, případně udržet zaměstnance za nižší hrubé platy. Zvýhodnění v souvislosti s podílem zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení proto zároveň představuje i zvýhodnění pro zaměstnavatele.
(269)
Německo dále argumentovalo, že pro Deutsche Post vyplývá finanční výhoda z vyrovnávacích plateb za její - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - náklady na sociální zabezpečení pouze v případě, pokud by tyto vyrovnávací platby pro Deutsche Post převyšovaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post musela za své úředníky v cenově regulovaném i neregulovaném odvětví nést. Komise připomíná, že skutečnost, že opatření má podobu vyrovnávací platby, předem nevylučuje, že toto opatření představuje státní podporu, a odkazuje na 260. bod odůvodnění.
(270)
Německo trvá na svém stanovisku, že subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků byl vždy spolkový stát. Jelikož penzijní reforma z roku 1995 na závazku spolkového státu vůči úředníkům nic nezměnila, nevzniká Deutsche Post dotováním penzí žádná finanční výhoda.
(271)
Není pochyb o tom, že před rokem 1995 i po něm ručil za financování nároků na penze úředníků v konečném důsledku spolkový stát, ačkoliv Komise by chtěla poznamenat, že podle § 3 PostVwG 1953 a § 2 PostVerfG 1989 ručí za závazky „zvláštního majetku“ jednoznačně pouze „zvláštní majetek“. Platby penzí však byly do roku 1995 podle platných poštovních i obecných právních předpisů zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost. Tyto platby musely být hrazeny v plné výši z dosažených výnosů „zvláštního majetku“. Pro posouzení opatření z hlediska státní podpory není rozhodující, kdo v konečném důsledku ručí za financování nároků na penze úředníků. Rozhodujícím faktorem je, kdo je musel podle platné právní úpravy financovat za běžných okolností. Podle PostVwG 1953, HGrG a PostVerfG 1989 jednoznačně náleží tato povinnost v plném rozsahu Deutsche Post.
(272)
Náklady na penze mimo to představují pro každý podnik bez ohledu na to, zda je veřejný nebo soukromý či zda má či nemá právní subjektivitu, běžné provozní náklady. Jak mezi členskými státy, tak uvnitř členských států se rozvinula široká řada mechanismů financování penzí. Uplatňují se různé systémy, často podle okamžiku nástupu do zaměstnání. Deutsche Post tak musí za své zaměstnance, včetně svých úředníků, nést náklady na penze stejným způsobem jako jiné podniky. Rozdíl ve způsobu financování penzí úředníků a důchodů soukromých zaměstnanců nemá na povinnost Deutsche Post započítávat financování penzí do svých běžných provozních nákladů vliv. Přijetí argumentace Německa by znamenalo, že stát může veřejným podnikům snížit náklady, jež souvisejí s jejich běžným provozem.
(273)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji na financování nároků na penze svých úředníků, opomíjí skutečnost, že posouzení existence finanční výhody je na hospodářské výkonnosti podniku nezávislé.
(274)
Jelikož penzijní reforma z roku 1995 částečně Deutsche Post zbavila povinnosti financovat nároky na penze svých úředníků, vyplynula pro Deutsche Post finanční výhoda.
VII.1.2 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(275)
Podpora poskytnutá členským státem ovlivňuje obchod uvnitř Unie, pokud v rámci tohoto obchodu posiluje postavení určitého podniku proti jeho konkurentům. K tomu, aby určité opatření narušovalo hospodářskou soutěž a ovlivňovalo obchod mezi členskými státy, postačuje podle ustálené judikatury (75) pouze skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trhu otevřeném hospodářské soutěži.
(276)
V Německu byly trhy v případě balíkových zásilek, novin a časopisů vždy otevřeny hospodářské soutěži. Na těchto trzích společnost POSTDIENST vždy soutěžila s jinými podniky, a to i z jiných členských států (jako např. UPS, FedEx, TNT Express, GLS či DPD). Od roku 1998 do roku 2007 DPAG postupně přicházela o exkluzivní licenci na listovní zásilky. Po otevření trhu hospodářské soutěži na něj vstoupily nové podniky. Proto podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy a může narušovat hospodářskou soutěž.
(277)
V tomto ohledu Komise rovněž poznamenává, že Deutsche Post a její holdingová společnost DPWN začaly v roce 1997 přebírat balíkové služby na evropských a mezinárodních trzích: již v roce 1999 měla DPWN na evropských trzích v oblasti balíkových a expresních kurýrních služeb vedoucí postavení s ročními výnosy ve výši cca 4,6 mld. EUR. Převzetím DHL v roce 1998 rozšířila DPWN svou působnost na Asii a Severní Ameriku. Po dalších převzetích v oblasti logistiky (např. společnosti Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) se DPWN stala jedním největších poskytovatelů služeb letecké a námořní nákladní dopravy a globálních logistických služeb. Kromě toho začala DPWN působit i na poštovních trzích mimo Německo (např. převzetí podniku Unipost ve Španělsku a podniku Williams Lee ve Spojeném království). V letech 1998 až 2007 DPWN získala podniky v celkové hodnotě přibližně 21 mld. EUR (76).
(278)
Komise proto dochází k závěru, že dotování penzí představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(279)
Podle názoru Německa má být dotování penzí, pokud se má vůbec v jeho případě jednat o podporu, považováno za existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Německo tvrdí, že od vstupu příslušného ustanovení v německé ústavě v roce 1953 v platnost je stát konečným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo nadále zastává stanovisko, že zřízení penzijního fondu na této povinnosti nic nezměnilo.
(280)
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 zahrnuje pojem existující podpory všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm.
(281)
Podle platných poštovních i obecných právních předpisů byly platby penzí do roku 1995 zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost a musely být v plné výši hrazeny z dosažených výnosů „zvláštního majetku“ (pro podrobné posouzení těchto předpisů viz body odůvodnění 262 a 263). Před druhou poštovní reformou v roce 1995 proto byla Deutsche Post povinna financovat výdaje na penze svých úředníků z vlastních zdrojů, a nedostávala žádnou podporu, která by byla určena na snížení penzijních nákladů Deutsche Post.
(282)
Založení DPAG a zřízení poštovního penzijního fondu v roce 1995 znamenalo zcela novou úpravu financování penzí úředníků. Po této druhé poštovní reformě v roce 1995 převzala Deutsche Post základní platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994, částečně však byla zbavena nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 a 2 PostPersRG 1994 již Deutsche Post nebyla povinna financovat náklady na penze prostřednictvím paušálních plateb (období 1995-1999) či stanovených příspěvků (od roku 2000). Zbývající deficit byl od té doby kryt dotováním penzí.
(283)
Proto se u dotování penzí jedná o novou podporu, jelikož bylo zavedeno v roce 1995.
(284)
Pokud jde o odkaz Německa na prohlášení Komise ve věci T-266/02, poukazuje Komise nejdříve na to, že Tribunál v bodě 54 rozsudku představuje stanovisko Německa (a nikoliv, jak uvádí Německo, stanovisko Komise). Z bodu 54 rozsudku vyplývá, že v záporném rozhodnutí z roku 2002 nebylo i podle názoru Německa dotování penzí posuzováno. V bodě 61 rozsudku je uvedeno stanovisko Komise:
„Komise zaprvé namítá, že … v rámci napadeného rozhodnutí měla za to, že byly relevantní pouze platby provedené DB-Telekom.“
(285)
Rozsudek tedy nepodporuje stanovisko Německa, že prohlášením zmocněnce Komise bylo dotování penzí implicitně povoleno. V každém případě je zjevné, že takové prohlášení by nemohlo mít tento účinek.
(286)
Nadto Tribunál ve věci T-421/07 (77) rozhodl, že předmětem rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení z roku 1999 bylo i dotování penzí a že řízení ohledně tohoto opatření nebylo záporným rozhodnutím z roku 2002 ukončeno.
(287)
Jelikož Komise nikdy nepřijala žádné rozhodnutí, podle něhož by dotování penzí nepředstavovalo podporu nebo by představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem, dochází Komise k závěru, že dotování penzí představuje nové opatření podpory.
VII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(288)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU jednoznačně nelze použít.
(289)
Komise vzala v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 do úvahy možnost, že dotování penzí jakožto vyrovnávací platba za poskytování veřejných služeb podle čl. 106 odst. 2 SFEU by mohlo být alespoň částečně slučitelné s vnitřním trhem. Ve své odpovědi na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Německo zdůraznilo, že dotování penzí by v případě, že představuje podporu, mělo být posuzováno nikoliv na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, nýbrž na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 Komise dále popsala metodu pro posouzení slučitelnosti dotování penzí na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, k čemuž Německo sdělilo své připomínky.
(290)
Podle judikatury Soudního dvora (78) je na členském státu, aby uvedl možné důvody pro slučitelnost s vnitřním trhem a prokázal, že předpoklady pro tuto slučitelnost jsou splněny. Z uvedeného rozsudku zejména vyplývá, že Komise v této věci není povinna slučitelnost dotování penzí s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU posuzovat, pokud členský stát a příjemce dotací případné posouzení slučitelnosti na uvedeném základě výslovně odmítnou.
(291)
Komise proto posoudí, zda se v případě dotování penzí jedná o podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU mohou být za slučitelné s vnitřním trhem prohlášeny podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(292)
Podle judikatury může Komise státní podpory prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, pokud přispívají k dosažení cíle společného zájmu (79), jsou pro dosažení tohoto cíle nezbytné (80) a pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (přiměřenost).
VII.3.1 Otevření trhu v poštovním odvětví jako cíl společného zájmu
(293)
Poštovní služby přispívají k sociální, hospodářské a územní soudržnosti v Unii. Otevření poštovních služeb hospodářské soutěži, jež na úrovni EU započalo v roce 1998, vedlo ke zvýšení kvality a účinnosti a k lepší orientaci na uživatele (81). Otevření trhu umožnilo vytvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Přispívá tak k cíli vytváření vnitřního trhu stanovenému v čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU.
(294)
Poté, co se v roce 1995 Deutsche Post přeměnila na akciovou společnost, nezaměstnala žádné další úředníky. Závazky v oblasti sociálních dávek pro úředníky tak mají svůj původ v době před otevřením poštovního trhu hospodářské soutěži. Jsou srovnatelné s tzv. „uvízlými náklady“ vyplývajícími ze závazků, jež byly přijaty před počátkem otevírání trhu a kterým již v konkurenčním tržním prostředí nelze za stejných podmínek dostát, jelikož zavedený provozovatel již není s to přenést příslušné náklady na uživatele. Pokud by Deutsche Post nebyla bývala alespoň částečně této „zděděné“ zátěže zbavena, bývala musela by trh opustit.
(295)
Komise uznala, že k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie musí dojít za přijatelných hospodářských podmínek (82). Proto v řadě svých rozhodnutí povolila státní podpory, kterými členské státy zavedeným provozovatelům uleví od části zděděné zátěže v oblasti penzijních závazků (83).
VII.3.2 Nutnost a přiměřenost dotování penzí
(296)
Komise zastávala ve své rozhodovací praxi stanovisko, že snížení penzijních nákladů je třeba omezit na takovou míru, jež je nezbytná k vyrovnání sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jako náklady nese zavedený provozovatel, se sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u jeho konkurentů (84).
(297)
V nynější věci Komise uznává, že Deutsche Post by bez státního zásahu, kterým je osvobozena od části penzijních závazků vůči svým úředníkům, nebyla schopna se prosadit vůči svým konkurentům. Zátěž z minulosti spojená se sociálním zabezpečením, kterou její konkurenti nést nemusí, by ji mohla donutit opustit části trhu poštovních služeb podléhající hospodářské soutěži.
(298)
V rozhodnutí La Poste Komise poprvé posuzovala nutnost a přiměřenost opatření podpory, kterým se snižovaly náklady na penze úředníků zaměstnaných před otevřením trhu. V uvedeném rozhodnutí Komise zjišťovala, zda dotování penzí vyrovnává výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení mezi zavedeným provozovatelem a ostatními podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek (85).
(299)
V nynějším rozhodnutí bude Komise postupovat stejným způsobem. Analýza Komise bude probíhat ve třech krocích:
-
Nejdříve Komise zjistí výši příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek.
-
Následně musí zjistit výši příspěvků na sociální zabezpečení, které za své úředníky odvádí Deutsche Post.
-
Nakonec musí ověřit, zda jsou zjištěné příspěvky stejně vysoké.
VII.3.2.1 Výše příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek
(300)
Výše příspěvků na sociální zabezpečení se určí pomocí dvou faktorů: sazby příspěvků a platového základu, na který se sazba použije.
a) Výpočet referenční sazby
(301)
Soukromí konkurenti musí podíl zaměstnavatele i podíl zaměstnance financovat ze svých výnosů. Jak vyplývá z obrázku 2, pohybovala se celková sazba příspěvků od roku 1995 mezi 38 % a 42 % hrubého platu soukromého zaměstnance (hrubý plat = čistý plat + podíl zaměstnance). Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení se v obou případech pohyboval mezi 19 % a 21 % hrubého platu (pro podrobnější časové posloupnosti viz příloha).
(302)
Na rozdíl od podílu soukromých zaměstnanců na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnuje podíl úředníků pouze 30 % až 50 % jejich nákladů na zdravotní péči, avšak žádné další příspěvky na jejich penzijní náklady a náklady na zdravotní či dlouhodobou péči. Příspěvek Deutsche Post tak přesahuje podíl soukromého zaměstnavatele a zahrnuje celkové penzijní náklady i zbývající náklady na zdravotní a dlouhodobou péči.
(303)
Při stanovování příslušné referenční sazby pro Deutsche Post je třeba přihlédnout k tomu, že příspěvek úředníků je nižší než příspěvek soukromých zaměstnanců.
(304)
Pokud jde o příspěvek úředníků na jejich náklady na zdravotní a dlouhodobou péči, jenž dosahuje 30 % až 50 %, lze předpokládat, že svými hospodářskými dopady vesměs odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zákonné zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (jenž např. v roce 2006 činil 8,50 % hrubého platu soukromých zaměstnanců).
(305)
Jelikož úředníci neplatí žádné příspěvky na zákonné důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, musí Deutsche Post převzít příslušnou částku, aby skutečně odváděla příspěvky na sociální zabezpečení ve výši odpovídající příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež musí soukromý podnik financovat ze svých výnosů.
(306)
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post (dále jen „referenční sazba“) musí proto - tak, jak je znázorněno v tabulce - zahrnovat celkové sazby příspěvků (= podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, jakož i podíl zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
Obrázek 7
Stanovení referenční sazby příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post
(307)
Jak vyplývá z obrázku 8, pohybovala se referenční sazba v letech 2003-2010 mezi 30 % a 34,1 % hrubého platu soukromých zaměstnanců (86).
(308)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele. Jak ale ukazuje následující zjednodušený příklad (založený na sazbách příspěvků v roce 2006), vyplývala by pro Deutsche Post v porovnání se soukromými konkurenty výrazná výhoda, pokud by referenční sazba odpovídala pouze podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení:
1)
Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí úředníkovi, příp. soukromému zaměstnanci stejný čistý plat ve výši 79,5 EUR.
2)
Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení činí v obou případech 20,5 % hrubého platu soukromého zaměstnance. Sečtou-li se čistý plat 79,5 EUR a podíl zaměstnance 20,5 EUR, činí výsledný hrubý plat 100 EUR. Celkově tak příspěvky na sociální zabezpečení dosahují 41 EUR (= 41 % hrubého platu soukromého zaměstnance).
3)
Německo zastává názor, že Deutsche Post by měla platit pouze podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, který doplňuje příspěvek úředníka na náklady na zdravotní péči (jež jsou jako příspěvek soukromého zaměstnance na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče stanoveny na 7,5 EUR).
4)
Německo počítá podíl zaměstnavatele na základě příslušného platu úředníka, který činí 87 EUR (součet čistého platu 79,5 EUR a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči 7,5 EUR). Náklady na sociální zabezpečení tak jsou součtem 17,8 EUR (podíl zaměstnavatele 20,5 % z příslušného platu úředníka 87 EUR) a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči ve výši 7,5 EUR.
5)
Podle propočtů Německa by náklady na sociální zabezpečení úředníků činily pouze 25,3 EUR oproti 41 EUR v případě soukromých zaměstnanců.
(309)
Třebaže Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí tentýž čistý plat, musela by Deutsche Post nést náklady na sociální zabezpečení dosahující pouze 62 % příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení u soukromých zaměstnanců, pokud je podíl zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnut v referenční hodnotě.
(310)
Dále je třeba konstatovat, že podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení (od roku 1995 mezi 19 % a 21 %) byl rovněž značně nižší než sazba příspěvků 33 % z příslušných platů úředníků, jež je v poštovním zákoně z roku 1995 stanovena jako referenční hodnota pro příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu. Německý zákonodárce tedy nezamýšlel, že by Deutsche Post měla financovat pouze podíl zaměstnavatele, nýbrž ukládal Deutsche Post podstatně vyšší příspěvek na pokrytí nákladů na penze úředníků i převzetí zbývajících nákladů na sociální zabezpečení (např. příspěvku na náklady na zdravotní péči úředníků).
(311)
Proto Komise odmítá použití podílu zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení jako referenční sazby, jelikož úředníci - na rozdíl od soukromých zaměstnanců - nepřispívají povinně na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky v každém případě zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že Deutsche Post i soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
b) Výpočet platového základu
(312)
Jelikož by se výše příspěvků na sociální zabezpečení, jež za své úředníky platí Deutsche Post, měla rovnat výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež odvádějí soukromí konkurenti, je důležité, aby pro Deutsche Post platila nejen stejně vysoká sazba příspěvků, ale také aby tato sazba byla použita na odpovídající platový základ. Jak bylo znázorněno na výše uvedeném příkladu, vede výpočet podílu zaměstnavatele ve výši 20,5 % na základě příslušných platů úředníků k příspěvku činícímu 17,8 EUR, zatímco soukromý konkurent musí odvádět 20,5 EUR (20,5 % na základě hrubého platu ve výši 100 EUR).
(313)
Proto je třeba stanovit hrubý plat úředníků, který bude představovat ekvivalent platového základu pro hrubý plat soukromých zaměstnanců. Předpokládá se, že příspěvek úředníků na náklady na zdravotní péči odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Zbývající rozdíl mezi hrubým platem a skutečným platem tak představuje podíl zaměstnance na příspěvcích na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Pomocí následující rovnice se provede přepočet skutečného platu na hrubý plat, jenž odpovídá hrubému platu soukromých zaměstnanců.
Tabulka 6
Výpočet hrubého platu úředníků (na základě sazeb příspěvků v roce 2006)
Hrubý plat úředníků =
(314)
Vezmou-li se v potaz například sazby příspěvků v roce 2006, je hrubý plat úředníků o 15 % vyšší než jejich skutečný plat. Tento procentní podíl tak vyčísluje chybu, ke které by došlo, pokud by se jako základ pro výpočet příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení oproti zákonným příspěvkům soukromých konkurentů použil skutečný plat namísto platu hrubého. Je to znázorněno ve výše uvedeném 308. bodě odůvodnění, jelikož podíl zaměstnavatele ve výši 20,5 EUR, jenž se správně odvíjí od hrubého platu, převyšuje o 15 % podíl zaměstnavatele ve výši 17,8 EUR v případě, kdy by se nesprávně jako základ použil skutečný plat.
(315)
Komise má proto za to, že referenční sazba pro příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení musí být založena na příspěvku zaměstnavatele a příspěvku zaměstnance na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti a na příspěvku zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Referenční sazba musí být použita na hrubý plat úředníků (jak je stanoveno v tabulce 6).
VII.3.2.2 Příspěvky na sociální zabezpečení, které za své zaměstnance odvádí Deutsche Post
(316)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 odvádí Deutsche Post od roku 2000 sazbu ve výši 33 %. Tato sazba se použije na skutečný plat úředníků.
(317)
Při přezkumu nutnosti a přiměřenosti podpory je však třeba zohlednit skutečnost, že Deutsche Post nemusí z ekonomického hlediska odvádět do penzijního fondu celou částku ve výši 2,045 mld. EUR, tj. 33 % skutečných platů. V této souvislosti je třeba podle Komise rozlišovat mezi obdobím 1995-2002 a obdobím od roku 2003 po současnost.
a) Příspěvek Deutsche Post v období 1995-2002
(318)
Německo tvrdí, že zejména s ohledem na roční paušální platby v celkové výši 2,045 mld. EUR odváděné v období 1995-1999 do penzijního fondu byly příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení vyšší než příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které museli platit konkurenti. Proto Deutsche Post v období do roku 1999, ale i během celého zkoumaného období odváděla přinejmenším stejně vysoké, ne-li vyšší příspěvky než soukromé podniky. Nelze tedy zjistit, že Deutsche Post byla díky dotování penzí ve výhodnější pozici než její konkurenti. Komise musí tuto argumentaci odmítnout, jelikož se v ní nepřihlíží k příslušným regulačním ustanovením německých orgánů týkajícím se pokrytí nákladů na cenově neregulované služby.
(319)
Komise v nynějším rozhodnutí shledává, že Deutsche Post byla na cenově neregulovaných trzích ve výhodnějším postavení než její konkurenti, jelikož část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení úředníků zaměstnaných v uvedených službách nenesly tyto služby samy. Místo toho byla tato část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení přidána k cenově regulovaným službám, jejichž výnosy byly udržovány na dostatečně vysoké úrovni, aby z nich mohly být financovány i náklady dodatečně připočtené k nákladům vzniklým za samotné cenově regulované služby.
(320)
Z interního účetnictví Deutsche Post po roce 1995 vyplývá, že Deutsche Post cenově neregulovaným službám přidělovala pouze příspěvky na sociální zabezpečení ve výši založené na sazbě příspěvků REK. REK 2002 i navazující REK tuto praxi potvrzují. Cenově neregulované služby byly proto zvýhodněny jak před rokem 1999, tak i po něm, jelikož byly jednoznačně osvobozeny od vzniklých nákladů.
(321)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post vzniklo na cenově regulovaných trzích komparativní znevýhodnění, jelikož musela v období 1995-1999 prostřednictvím odváděných paušálních plateb financovat vyšší náklady na sociální zabezpečení, není podpořeno fakty. Zaprvé měla Deutsche Post stále na většinu svých regulovaných služeb exkluzivní licenci. Zadruhé byly, a to je ještě důležitější, poplatky za služby podléhající exkluzivní licenci dostatečně vysoké, takže bylo možné přenést tyto náklady na uživatele závislé na těchto službách.
(322)
V období do roku 1995 vycházela regulace poplatků z nařízení o poštovní službě (Postdienstverordnung) (87) ze dne 24. června 1991, podle něhož musely být poplatky za monopol vyvážené. Ve správní praxi v tom byly zahrnuty i náklady na penze. V období 1995-1997 vycházela regulace poplatků ze zákona o regulaci telekomunikací a poštovních služeb (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens) ze dne 14. září 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Podle § 4 ve spojení s § 2 a § 7 uvedeného zákona směly být z výnosů z cenově regulované oblasti pokryty nejen náklady vzniklé v rámci cenově regulovaných služeb včetně příspěvků do penzijního fondu, ale i financovány náklady cenově neregulovaných služeb.
(323)
Jak vyplývá z ročních závěrek Deutsche Post, zůstaly regulované poplatky při penzijní reformě z roku 1995 na stejné úrovni, jaká platila v době, kdy Deutsche Post ještě musela nést celkové náklady na penze. Zatímco později byly náklady na penze buď omezeny na výši paušální částky (v období 1995-1999), nebo (od roku 2000) stanoveny na 33 % celkového, rok od roku klesajícího objemu platů úředníků, nebyly regulované poplatky odpovídajícím způsobem sníženy tak, aby nadále pokrývaly pouze příspěvky na sociální zabezpečení, jež odpovídaly příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které platili konkurenti. Jelikož příspěvky do penzijního fondu stanovené do roku 1999 (2,045 mld. EUR ročně) zůstaly přibližně na úrovni nákladů na penze v roce 1994, hospodářská situace se pro Deutsche Post s ohledem na pokrytí penzijních nákladů z cenově regulovaných služeb nezměnila. Výše výnosů Deutsche Post i její příspěvek do penzijního fondu zůstaly v rovnováze.
(324)
PostG 1997 jasně stanoví, že regulované poplatky mají pokrývat nejen náklady na efektivní poskytování služeb, nýbrž také zátěž vyplývající např. z nákladů na sociální zabezpečení úředníků. V PostG 1997 je proto výslovně uznáno, že výnosy z cenově regulované oblasti mají být stanoveny tak, aby bylo zajištěno pokrytí veškerých paušálních plateb. Jelikož podle německého zákonodárce zřejmě tehdejší výše regulovaných poplatků požadavky PostG 1997 splňovala, rozhodl, že ceny zůstanou do roku 1999 na úrovni z roku 1997. Tehdejší ministr hospodářství a technologií následně dne 27. března 2000 rozhodl, že poplatky schválené dne 1. září 1997 zůstanou v platnosti do 31. prosince 2002.
(325)
Regulované poplatky tak byly ponechány na historicky vysoké úrovni, a nebyly tedy sníženy na úroveň, při níž by Deutsche Post vzniklo komparativní znevýhodnění.
(326)
Od roku 2000 se Deutsche Post nacházela ve srovnání se svými konkurenty v ještě výhodnějším postavení, jelikož stanovené příspěvky do penzijního fondu byly sníženy na 33 % skutečných platů úředníků. Z této výše vyplývá v absolutním vyjádření snížení nákladů z 2,045 mld. EUR na 735 mil. EUR (a na částku ještě nižší v následujících letech, kdy počet úředníků klesal a kdy byl tento vývoj jen částečně vyrovnáván nárůstem platů). Jelikož byly regulované poplatky ponechány na historicky vysoké úrovni, mohla Deutsche Post od roku 2000 v rámci svých cenově regulovaných služeb dosáhnout značných zisků.
(327)
Při přezkumu rentability Deutsche Post v oblasti cenově regulovaných služeb za celé období 1995-2002 dochází posudek WIK k závěru, že Deutsche Post např. do roku 1999 i přes paušální platby do penzijního fondu nevznikly z poskytování cenově regulovaných služeb žádné ztráty. Od roku 2000 vykazuje posudek WIK dokonce výrazně pozitivní výsledky.
(328)
Proto musí Komise odmítnout tvrzení Německa, že Deutsche Post byla s ohledem na pokrytí příspěvků na sociální zabezpečení v rámci cenově regulovaných služeb oproti svým konkurentům znevýhodněna a že dotování penzí před rokem 2002 bylo nutné a přiměřené.
(329)
Bez ohledu na výše uvedené musí Komise připustit, že nemá v tomto případě k dispozici dostačující důkazní materiál k určení přesné výše příspěvků na sociální zabezpečení, které Deutsche Post v letech 1995-2002 odvedla. Komise má za to, že takové vyčíslení nemůže být založeno na dodatečném zjištění toho, že určitý podíl nákladů na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb byl přesunut, aby byl financován z výnosů z cenově regulované oblasti, a že Deutsche Post nebyla celkově v rámci právní úpravy o penzijním fondu znevýhodněna, jelikož výnosy z cenově regulované oblasti byly ve skutečnosti dostatečně vysoké na to, aby pokryly její příspěvky do penzijního fondu včetně přesunuté zátěže. Stejně omezená je i možnost stanovení metody, podle níž by členský stát mohl vypočítat výši příspěvků za toto období. Po posouzení právního základu, který platil pro regulované poplatky v období 1995-2002, Komise konstatuje, že z právních předpisů nelze s jistotou odvodit, jak příslušné orgány předem rozhodovaly o složení regulovaných poplatků. Zejména nelze v tomto případě s jistotou prokázat, že příslušné orgány v okamžiku stanovení regulovaných poplatků ve výši, jež přesunuté náklady fakticky v konečném důsledku pokrývala, vyčlenily ve svých rozhodnutích určitý podíl regulovaných poplatků jednoznačně na pokrytí částky uplatňované zátěže z cenově neregulovaných služeb.
(330)
Na rozdíl od rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011, v nichž poštovní regulační orgán tuto zátěž výslovně potvrdil a povolil, by mohlo být toto dřívější faktické pokrytí odvíjet od úvah orgánů příslušných pro stanovení poplatků v souvislosti s vývojem složek nákladů nebo jiných podnikových proměnných. Toto dřívější faktické pokrytí proto v tomto případě nepostačuje k tomu, aby bylo možné přesně a s jistotou určit, do jaké míry příslušné orgány regulované poplatky zvýšily, aby zohlednily uplatňovanou zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb.
(331)
V případě období od 1. ledna 2003 lze z rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011 jasně vyvodit, jak poštovní regulační orgán stanovoval složení regulovaných poplatků. Regulované poplatky byly jednoznačně stanoveny na vyšší úrovni, aby bylo možné zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb pokrýt z výnosů z cenově regulované oblasti.
b) Příspěvek Deutsche Post od roku 2003
(332)
Podle PostG 1997 může Deutsche Post od regulačního orgánu požadovat, aby při stanovování přípustné výše výnosů z exkluzivní licence a z cenově neregulovaných služeb započítal do nákladů, jež mají být přeneseny na uživatele, kromě jiného i „ve srovnání s konkurencí neobvyklou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením“, jakož i náklady na účinné poskytování univerzální služby. Poštovní regulační orgán tuto metodu poprvé použil v rozhodnutí o cenových limitech v roce 2002. Poštovní regulační orgán povolil zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, jež nebyly ve srovnání s konkurencí obvyklé, i v rozhodnutích o cenových limitech z roku 2007 a 2011. Okolnost, že cenové kontrole ex ante podléhá pouze část regulovaných služeb, na posouzení Komise nic nemění. Na základě svého dominantního postavení byla Deutsche Post nadále oprávněna k přenesení veškeré zátěže. V tomto ohledu na věci nic nemění, zda regulační orgán vykonává svou kontrolu ex ante nebo ex post.
(333)
Poštovní regulační orgán žádosti Deutsche Post, aby zátěž # 2 (vzniklé náklady na sociální zabezpečení nad rámec sazby příspěvků REK) byla refinancována z výnosů z cenově regulovaných služeb, vždy vyhověl. Tak byly při zjišťování nákladů na sociální zabezpečení, neobvyklých ve srovnání s konkurencí, (zátěž # 2) za rok 2001 porovnány vzniklé příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení jejích úředníků činící [40 % až 45 %] skutečných platů (88) s referenční hodnotou REK. Tato referenční hodnota se skládá z podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, úrazové pojištění a penzijní připojištění, jež dohromady tvoří [20 % až 25 %] skutečných platů.
(334)
Tento rozdíl mezi oběma sazbami ve výši [15 % až 20 %] skutečného platu úředníka byl zahrnut do zátěže # 2 a byl financován z výnosů z cenově regulovaných služeb (srov. tabulka 2).
(335)
Z ekonomického hlediska proto sazba příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení nečiní 33 % skutečných platů, nýbrž pouze [20 % až 25 %]. Od roku 2003 je zbývající část přenesena na závislé spotřebitele, kteří musí platit poplatky pokrývající náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení u služeb, na něž měla Deutsche Post do roku 2007 exkluzivní licenci, případně u univerzálních služeb, ve kterých měla Deutsche Post dominantní postavení.
(336)
Při porovnávání sazby příspěvků použité na skutečné platy s výší příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádí konkurent, musí být skutečný plat přepočítán na hrubý plat úředníka.
(337)
Skutečný plat činí [85 % až 90 %] hrubého platu úředníků (89). Na tomto základě odpovídá [20 % až 25 %] skutečného platu [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu.
(338)
V důsledku omezení příspěvku deutsche Post do penzijního fondu na 33 % a povolení zátěže # 2 poštovním regulačním orgánem platí Deutsche post příspěvky na sociální zabezpečení ve výši [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu úředníků.
VII.3.2.3 Srovnání
a) Období 1995-2002
(339)
Výnosy z poplatků, které Deutsche Post uplatňovala ve vyhrazeném odvětví, výrazně snížily v letech 1995-2002 skutečnou ekonomickou zátěž jejího příspěvku na pokrytí jejích nákladů na sociální zabezpečení. Při absenci výslovně vykazovaného prvku poplatků však může Komise pouze konstatovat, že výše příspěvku Deutsche Post zůstala nižší než referenční sazba. Komise není s to vypočítat přesný rozdíl mezi oběma úrovněmi ani určit metodu, podle níž by tento výpočet mohl provést členský stát.
b) Období od roku 2003
(340)
Pokud jde o srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou, je třeba poznamenat, že sazba příspěvků REK vychází ze skutečných platů úředníků, jež v porovnání s hrubou mzdou soukromých zaměstnanců představují příliš nízký platový základ. Sazba příspěvků REK musí být proto nově vypočítána jako procentní podíl hrubých platů úředníků.
(341)
Ze srovnání pro rok 2006 vyplývá, že - oproti referenční sazbě ve výši 33,5 % - příspěvky na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb ve skutečnosti činily [17,5 až 22,5] % hrubých platů úředníků (příp. [20 až 25] % skutečných platů úředníků). Pokud jde o sazby příspěvků na sociální zabezpečení, profitovala tedy Deutsche Post v roce 2006 z komparativní výhody ve výši [10 až 15]% hrubých platů úředníků.
Tabulka 7
Srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post v roce 2006
Sazba příspěvků na sociální zabezpečení
Sazba příspěvků REK
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post
jako procentuální podíl z
hrubého platu soukromých zaměstnanců
hrubého platu úředníků
hrubého platu úředníků
Podíl zaměstnavatele
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Podíl zaměstnance
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
9,75 %
Penzijní připojištění
[0 % až 5 %]
Úrazové pojištění
[0 % až 5 %]
Sazba příspěvku
[17,5 % až 22,5 %]
33,50 %
(342)
Podle tabulky 7 činí referenční sazba pro Deutsche Post 33,5 % hrubého platu úředníků a je o [10-15] procentních bodů vyšší než úroveň, kterou Deutsche Post skutečně hradila.
(343)
Rozdíl o [10 až 15] procentních bodů za rok 2006 je vyšší než nominální [8-13]% rozdíl mezi referenční sazbou ve výši 33,5 % a sazbou příspěvků REK, která činí [20-25] %. Rozdíl zahrnuje příplatek odpovídající [2-3] procentním bodům, který zohledňuje skutečnost, že nominální sazba příspěvků REK ve výši [20-25] % je nesprávně založena na skutečném platu úředníků a nikoliv na hrubém platu úředníků, který je rovnocenný hrubému platu soukromých zaměstnanců.
VII.3.2.4 Předběžný závěr týkající se nutnosti a přiměřenosti
(344)
Dotování penzí, které kryje potřebu financování penzijního fondu nad rámec příspěvku na sociální zabezpečení ve výši 33 % skutečného platu úředníků Deutsche Post, není nutné ani přiměřené z těchto důvodů:
1)
V období 1995-2002 vznikly Deutsche Post skutečné náklady, které byly nižší než referenční hodnota; přesný rozdíl však nelze stanovit.
2)
Deutsche Post od roku 2003 hradila náklady v průměrné výši [17,5-22,5] % hrubého platu svých úředníků, zatímco průměrná referenční sazba činí 32 % hrubého platu úředníků; zbývající náklady hradili uživatelé, neboť výnosy povolené podle regulace cenových stropů zahrnují zátěž vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které pokrývají zbývajících [10-15] % hrubého platu úředníků.
(345)
Pro rozdíl v sazbách od roku 2003 je dvojí vysvětlení:
1)
Výše zákonného pojistného na sociální zabezpečení, kterou hradí podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek, činí 41 % hrubého platu. Pro účely srovnání s příspěvky, které Deutsche Post platí na sociální zabezpečení svých úředníků, je nutné provést opravu, která přihlíží k tomu, že úředníci platí 30 % až 50 % svých nákladů na zdravotní a dlouhodobou péči sami. Tato část, kterou hradí úředníci, je rovnocenná podílu zaměstnanců na nákladech na zdravotní a dlouhodobou péči odpovídajícímu 7,5 % hrubých platů.
2)
Příspěvek Deutsche Post se určuje na základě skutečných platů a nikoliv hrubých platů úředníků. Referenční hodnota úředníků Deutsche Post tedy činí 33,5 % hrubého platu. Vyplývající snížení, které tuto hodnotu přesahuje, není v zásadě ani nutné, ani přiměřené.
(346)
U období 1995-2002 není možné stanovit přesně poměr snížení, které přesahuje výši, již lze přijmout jako nutnou a přiměřenou. Od roku 2003 tento poměr odpovídá [10-15] % hrubého platu.
VII.3.2.5 Vliv zvláštního konkurenčního a regulačního prostředí na kritéria nutnosti a přiměřenosti
(347)
Posouzení nutnosti a přiměřenosti dotování penzí však musí přihlížet k tomu, že se jedná o zvláště konkurenční a regulační prostředí.
(348)
Jak je vysvětleno v oddíle II.2.1, disponovala Deutsche Post ke dni 31. prosince 2007 exkluzivní licencí na doručování určitých listovních zásilek. Podle § 52 PostG 1997 byla až do tohoto data pověřena povinností univerzální služby podle kapitoly 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (90) a § 11 PostG 1997. Od 1. ledna 2008 poskytuje Deutsche Post univerzální služby dobrovolně.
(349)
Dokud Deutsche Post disponovala exkluzivní licencí na určité poštovní zásilky, nemohli její konkurenti na této části poštovního trhu nabízet své služby. Skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil Deutsche Post v plném rozsahu a částkou překračující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů refinancovat tu část nákladů na sociální zabezpečení úředníků, která vyplývala z poskytování služeb podle exkluzivní licence, pomocí vyšších poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.
(350)
Povinnost univerzální služby je odůvodněna tím, že by poštovní provozovatelé v prostředí konkurenčního trhu určité služby ve venkovských nebo vzdálených oblastech buď vůbec neposkytovali, nebo by je poskytovali za nadměrné ceny. Proto musí členské státy podle článku 4 směrnice 97/67/ES zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě na celém území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
(351)
V tomto ohledu ukládají německé právní předpisy ukládají zvláštní povinnost všem poštovním provozovatelům, kteří mají dominantní postavení na trhu, pro nějž platí povinnost univerzální služby. Podle § 2 PDLV (91) musí tito poskytovatelé zajišťovat služby na daném trhu za stejných podmínek pro všechny uživatele. Dominantní postavení na trhu měla a této povinnosti dosud podléhala pouze Deutsche Post.
(352)
Od privatizace Deutsche Post neobdržela žádnou státní podporu jako náhradu za poskytování univerzálních služeb. Dostává však náhradu nákladů na poskytování univerzální služby z výnosů z cenově regulovaných služeb, pro které má dominantní postavení na trhu. Komise se domnívá, že při posuzování přiměřenosti a nutnosti dotování penzí je vhodné vzít tuto skutečnost v úvahu.
(353)
Komise proto dochází k závěru, že v těch případě nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které vyplývající z poskytování cenově regulovaných služeb, jež spadají do působnosti povinnosti univerzální služby a pro něž má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil v plném rozsahu a částkou přesahující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů financovat uvedené náklady na sociální zabezpečení pomocí poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit trh v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. Tento závěr se opírá zvláště konkurenční a regulační prostředí, v němž se tyto služby poskytují. Na jiné oblasti proto jeho platnost nelze rozšířit.
VII.3.3 Dílčí závěr
(354)
Lze proto vyslovit závěr, že Deutsche Post počínaje rokem 2003 platila za své úředníky působící v cenově neregulovaných služeb příspěvky na sociální zabezpečení, které byly o 11-14 procentních bodů nižší, než sazba, kterou hradili její konkurenti.
Obrázek 8
Komparativní výhoda ve vztahu k sazbě příspěvků na sociální zabezpečení oproti cenově neregulovaným službám (sazby příspěvků jako procentuelní podíl na hrubých platech úředníků).
(…)
(355)
Nízké příspěvky na sociální zabezpečení nejsou ani nutné ani přiměřené pro dosažení cíle postupného otevírání trhu s poštovními službami. Deutsche Post je na dotčených trzích vystavena ostré konkurenci dalších podniků. Komise se proto domnívá, že menší objem příspěvků na sociální zabezpečení ovlivňuje trh v rozsahu, který je v rozporu s obecným zájmem. Nelze jej proto označit za slučitelný s vnitřním trhem.
(356)
S vnitřním trhem neslučitelný podíl dotování penzí pro období od 1. ledna 2003 se vypočítá jako rozdíl mezi referenční sazbou a sazbou příspěvků REK, který se vynásobí celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách podle níže uvedeného vzorce:
Tabulka 8
Vzorec k výpočtu podpory neslučitelné s vnitřním trhem za období od 1. ledna 2003
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem =
=
(referenční sazba - sazba příspěvků REK)
×
Součet hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách
(357)
Podle dostupných údajů činí komparativní výhoda za období 2003-2010 [500-1 000] milionů EUR (viz příloha). Roční částka podpory neslučitelné s vnitřním trhem se v důsledku snížení počtu úředníků v tomto období snížila z […] milionů EUR v roce 2003 na […] milionů EUR v roce 2010.
VII.3.4 Odpověď na argumenty Německa
(358)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Komise vyslovila pochybnosti ohledně nutnosti a přiměřenosti dotování penzí, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení hrazené u cenově neregulovaných služeb byly o 11-14 % nižší než příspěvky hrazené soukromými konkurenty. Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 kvantifikovalo výslednou výhodu v rozmezí 100-200 milionů EUR za rok.
(359)
V reakci na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 vzneslo Německo dvě hlavní připomínky:
1)
Německo trvá na tom, že referenční sazba může být založena jen na podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jelikož soukromé podniky nejsou ze zákona povinny podíl zaměstnance platit. Referenční sazba by navíc měla zohledňovat skutečnost, že úroveň platů vyplácených u Deutsche Post byla vždy vyšší než „konkurenční úroveň“.
2)
Německo tvrdí, že Komise neprokázala, že jsou příjmy z cenově regulovaných univerzálních služeb jsou dostatečné k financování uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VII.3.4.1 Komise oprávněně zahrnuje příspěvek zaměstnanců do referenční sazby a nepřizpůsobuje výši platů „platům obvyklým ve srovnání s konkurencí“.
(360)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele.
(361)
Pokud jde o tento první argument, upozorňuje Komise, že úředníci nejsou oproti soukromým zaměstnanců povinni přispívat na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky nutně zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že jak Deutsche Post, tak soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
(362)
Německo dále trvá na tom, že referenční sazba není uplatňována ani na hrubé ani na skutečné platy úředníků, nýbrž pouze na „platy obvyklé ve srovnání s konkurencí“. V REK 2002, 2007 a 2011 měl podle názoru Deutsche Post „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ vycházet z platu podle tarifní smlouvy nebo z platu podle kolektivní smlouvy pro poštovní odvětví z roku 2003.
(363)
V REK 2009 je jako „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ uvedena minimální mzda z roku 2007, která je ještě nižší než plat podle tarifní smlouvy.
(364)
Německo tvrdí, že při tomto výpočtu je nutné vycházet z těchto „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, aby byly náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako u jejích konkurentů.
(365)
Komise nemůže tento argument přijmout, jelikož podpora musí být omezena na minimum nezbytné k zajištění toho, aby k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie došlo za přijatelných hospodářských podmínek.
(366)
Bylo by proto nepřiměřené zvýšit podporu v takové míře, že by Deutsche Post měla od roku 1995 hradit příspěvky na sociální pojištění pouze na základě „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, které nezohledňují podmínky na trhu práce v dřívějších letech. V hospodářství je běžné, že se liší platy zaměstnanců přijatých v různou dobu zavedenými podniky resp. novými podniky vstupujícími na trh.
(367)
Ve věci podpory France Telecom (92) Komise také odmítla argument Francie, že by sazba příspěvků na sociální zabezpečení založená na platech měla přihlížet také ke skutečnosti, že úředníci dostávají vyšší platy než zaměstnanci konkurentů. Komise v této souvislosti upozornila na to, že zavedený provozovatel měl díky úředníkům v době otevření trhu dobře kvalifikované a kompetentní zaměstnance, bez nichž by si nedokázal udržet své postavení na trhu. V každém případě by bylo zcela nepřirozené podrobně rozvádět jednotlivá znevýhodnění tradičního poštovního provozovatele a nepřihlížet k jeho značným výhodám, např. pokud jde o podíl na trhu, obchodní značku a zákaznickou základnu.
(368)
Z výpočtů Deutsche Post nelze důvěryhodně vyvodit, že by bez povinnosti zaměstnávat úředníky dosáhla vypočtených úspor z hlediska nákladů na platy. Dokonce i v případě, že by se status státních úředníků v roce 1995 skutečně změnil na status soukromých zaměstnanců, není uvedeno ani kolik úředníků bylo v roce 1995 nahrazeno soukromými zaměstnanci, ani na jaké platové úrovni. Už jen vzhledem k samotnému počtu úředníků zaměstnávaných Deutsche Post (93) v roce 1995 je nepravděpodobné, že by bylo od roku 1995 právně a ekonomicky možné nahradit všechny úředníky stejně produktivními soukromými zaměstnanci s nižšími platy.
(369)
Komise proto odmítá obě námitky Německa, pokud jde o referenční sazbu a platy.
VII.3.4.2 K argumentům Německa, že výnosy z cenově regulovaných cen nestačily na pokrytí uplatňované zátěže
(370)
Německo tvrdí, že Komise posuzovala pouze výši příspěvků na sociální zabezpečení za cenově neregulované služby a nepřezkoumala, zda zisky z regulovaných univerzálních služeb stačí k pokrytí uplatňované zátěže.
(371)
Argumenty Německa jsou dvojí: Zaprvé Komise neprokázala, že německý regulační orgán skutečně schválil zátěže uplatňované Deutsche Post. Zadruhé, Německo uvádí, že přestože regulační orgán tyto zátěže schválil, zisky z cenově regulovaných univerzálních služeb nebyly dostatečné k jejich financování. Aby prokázalo, že výnosy z cenově regulovaných služeb nestačily na pokrytí uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, a že se Deutsche Post za ve srovnání s náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nedostávalo dostatečné náhrady, Německo předložilo dva odborné posudky: vypracované Prof. Weberem a firmou CTcon.
a) Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002, 2007 a 2011 jsou založena na REK předložených Deutsche Post a schvalují všechny uplatňované zátěže
(372)
Existují doklady o tom, že od rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 poštovní regulační orgán schválil zátěže Deutsche Post a náležitě regulované poplatky tak, by tyto zátěže pokrývaly. Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2007 a 2011 také potvrzují, že poštovní regulační orgán přijal požadavky Deutsche Post a povolil, aby byly uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé, hrazeny z výnosů cenově regulovaných služeb.
b) Posudek Prof. Webera nepodporuje tvrzení, že výnosy z cenově regulovaných univerzálních služeb byly nedostatečné na pokrytí zátěží uplatňovaných Deutsche Post.
(373)
Posudek Prof. Webera se zabývá obdobím 1995 až 2010 a zdůrazňuje, že Deutsche Post přijímala nejen dotace na penze, ale také využívala plného krytí zátěže #2 výnosy z cenově regulovaných služeb (podrobný popis tohoto posudku je uveden v oddílu VI.1.4.2 a)).
(374)
Pro hodnocení odborného posudku je přínosné nejprve zopakovat pravidlo pro stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997 Tento zákon vyžaduje, aby cenové limity náležitě zohledňovaly náklady na účinné poskytování poštovních služeb, zátěže plynoucí z nákladů na poskytování univerzální poštovní služby a náklady ve spojení s převzetím nákladů na důchody zaměstnanců, které vyvstaly z právního následovnictví za Deutsche Bundespost.
Tabulka 9
Stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997
Cenové limity pro regulované služby =
=
náklady na účinné poskytování regulovaných služeb + zátěže
=
celkové náklady na regulované služby + zátěže vyplývající z cenově neregulovaných služeb
(375)
Poštovní regulační orgán stanovil regulované poplatky tak, aby příjmy pokrývaly náklady na „účinné poskytování“ cenově regulovaných služeb a schválené zátěže. Jinými slovy, regulované služby zcela financují nejen celkové náklady na regulované služby - bez ohledu na to, zda jsou označeny jako „zátěže“ nebo jako „náklady na účinné poskytování služeb“ - ale také část zátěže plynoucí z cenově neregulovaných služeb. § 20 odst. 2 PostG 1997 tedy zajišťuje, aby byly schválené zátěže zcela pokryty výnosy z cenově regulovaných služeb. V rozporu s tvrzením Německa tedy také zákon vyžaduje, aby za cenově regulované služby nedocházelo k nedostatečnému vyrovnání převzetím nákladů na sociální zabezpečení zaměstnanců v cenově neregulovaných službách, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(376)
Nejprve odborný posudek definuje náklady na sociální zabezpečení úředníků, které nejsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, jako rozdíl mezi všemi náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post za své úředníky hradí (platby do penzijního fondu, náklady na zdravotní péči, úrazové pojištění a různá další pojištění), a příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče na základě minimální mzdy z roku 2007. Poté tento rozdíl dále srovnává se zátěží #2.
(377)
Posudek Prof. Webera je napadnutelný ze dvou hledisek: Zaprvé, přehnaně nadhodnocuje náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí. Zadruhé, přehlíží skutečnost, že v důsledku uvedeného nadhodnocení zahrnují náklady, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, také náklady, na které Deutsche Post obdržela státní vyrovnávací platby, které nejsou přiděleny k zátěži # 2, nýbrž k jiným položkám nákladů. Podrobně se jedná o tyto nedostatky:
(378)
Zaprvé, posudek stanoví náklady na sociální zabezpečení, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, na základě podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení. Zátěž #2 je však vypočtena na základě sazby příspěvků REK. Jelikož je sazba příspěvků REK vyšší než podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení vypočtené v posudku vyšší než zátěž #2. Posudek proto nezohledňuje ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, které poštovní regulační orgán považuje za „náklady na účinné poskytování“.
(379)
Za druhé, posudek nezohledňuje skutečnost, že zátěž #1 (náklady na mzdy obvyklé ve srovnání s konkurencí) rovněž zahrnuje část nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé (např. vzhledem k rozdílu mezi skutečnými platy a referenční hodnotou pro úroveň platů, která je „ve srovnání s konkurencí obvyklá“), a že tyto náklady jsou proto financovány pomocí zátěže #1. Další náklady na sociální zabezpečení, které odborný posudek zohledňuje, jsou pokryty samostatnými zátěžemi (např. platby na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT) jsou hrazeny pomocí zátěže #6), a jsou tudíž vyrovnány. Zatímco je uvedena celková suma skutečných nákladů na sociální zabezpečení úředníků, neuvádí se, že jsou náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí hrazeny také jinými zátěžemi než pomocí zátěže #2.
(380)
Za třetí, je třeba přihlédnout k tomu, že zátěž #2 obsahuje náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance. Příspěvky na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance byly před rokem 2003 vyšší než referenční sazba REK, jelikož byly v těchto nákladech zahrnuty také úroky ve výši zhruba […] milionů EUR na penzijní připojištění soukromých zaměstnanců. Od roku 2003 jsou tyto náklady na úroky připočítávány k finančním nákladům a náklady na sociální zabezpečení vzniklé v souvislosti se soukromými zaměstnanci jsou tedy nižší než referenční sazba REK.
(381)
Jelikož posudek zahrnuje celou zátěž #2 jako vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vzniklo pro náklady na sociální zabezpečení úředníků před rokem 2003 nadměrné snížení a po roce 2003 nedostatečné snížení. Pro výpočet přiměřeného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků ze zátěže #2, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, je třeba u zátěže #2 posuzovat státní úředníky a soukromé zaměstnance odděleně.
(382)
Nedostatečné vyrovnání, které posudek zjistil, je proto zavádějící, neboť se přehlíží skutečnost, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - jsou kryty nejen zátěží #2 a že poštovní regulační orgán považoval vyšší podíl nákladů na sociální zabezpečení za náklady na „účinné poskytování“. Náležitou opravou chyb v odborném posudku, pokud jde o vyrovnání, se zátěže a náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vyrovnávají přesně podle § 20 odst. 2 PostG 1997.
(383)
Námitku Německa, že se Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 dopustila chyby, když vypočetla komparativní výhodu pouze pro cenově neregulované služby, je nutno odmítnout, protože podle § 20 odst. 2 PostG 1997 musí poštovní regulační orgán stanovit cenový limit tak, aby příjmy z cenově regulovaných služeb pokryly náklady na jejich účinné poskytování a schválené zátěže.
c) Absence důkazu nedostatečného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, podle posudku WIK
(384)
S odkazem na REK 2009 Německo tvrdí, že Deutsche Post trpěla od roku 1990 značnými ztrátami z cenově regulovaných služeb, jelikož výnosy z jejich poskytování zcela absorbovaly náklady na cenově regulované služby a čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby (94). Německo také proto odmítá argument Komise, že by zisky z cenově regulovaných služeb byly dostatečné k financování nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, na cenově neregulované služby.
(385)
Komise se zaprvé domnívá, že z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu po roce 2003 jasně vyplývá, že vyčlenil část výnosu z cenově regulovaných služeb na vyrovnání zátěže #2. Existence příspěvku z výnosů z cenově regulovaných služeb proto jednoznačně vyplývá z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu.
(386)
Zadruhé z posudku WIK v protikladu k REK 2009 vyplývá, že cenově regulované služby od roku 2000 dosahovaly značně pozitivního rozpětí zisku ve výši přesahující [6,5-8,5] % obratu.
Obrázek 9
Výpočet ROS pro cenově regulované služby na základě posudku WIK
(…)
Poznámka:
Výpočty jsou založeny na úpravách REK 2009 provedených v posudku WIK. Dále se vychází z toho, že cenově regulované služby pokrývají všechny ztráty cenově neregulovaných univerzálních služeb. Nižší zisk za rok 2007 lze připsat především mimořádně vysokým odpisům v oblasti nemovitostí.
(387)
Vyšší zisky od roku 2000 mají přímou souvislost se snížením příspěvků na penzijní pojištění podle penzijního zákona z roku 1995: Zatímco v roce 1999 Deutsche Post provedla roční paušální platbu ve výši 2,045 miliardy EUR, činil odpovídající částka v roce 2000 pouze 735 milionů EUR (33 % skutečných platů úředníků). Jelikož poštovní regulační orgán neupravil v roce 2000 regulované poplatky směrem dolů v souladu se snížením příspěvků na penzijní pojištění, zisky Deutsche Post se výrazně zvýšily. Dosažený zisk zůstal vysoký dokonce i po přijetí rozhodnutí o cenových limitech 2002, jelikož regulované poplatky nebyly sníženy dostatečně k tomu, aby odpovídaly nákladům na poskytování cenově regulovaných služeb.
(388)
Pokud jde o kritiku Německa ohledně posudku WIK, Komise shledává, že tento posudek poskytuje přesnější popis ekonomické situace Deutsche Post obecně a zisky z cenově regulovaných služeb, udává jako REK 2009. Je tomu tak z těchto důvodů:
i) Vhodnější přidělení nákladů komerčním službám
(389)
Podle rozsudku ve věci Chronopost musí komerční služby hradit své přímé náklady samy a musí poskytovat náležitý příspěvek na režijní náklady. Přiměřené rozdělení nákladů mezi jednotlivé služby lze prokázat buď pomocí vnějších referenčních hodnot (např. tržních cen) nebo pomocí vnitřních údajů o nákladech (95).
(390)
REK 2009 jsou založeny na zásadě stanovené v § 20 odst. 2 PostG 1997, podle níž by cenově neregulovaným službám měly být přisuzovány pouze náklady na účinné poskytování služeb, zatímco všechny zátěže (např. další náklady vyplývající z převzetí nákladů na důchody zaměstnanců Postdienst a čisté náklady spojené s povinností univerzální služby) musí být financovány z příjmů z cenově regulovaných služeb. V posudku WIK se však v návaznosti na přezkum REK 2009 ve srovnání s rentabilitou soukromých konkurentů uvádí, že Deutsche Post přisuzuje cenově regulovaným službám příliš vysoký podíl zátěží a naopak komerčním službám nedostatečné náklady.
(391)
Posouzení uplatňovaných - „ve srovnání s konkurencí obvyklých“ - referenčních hodnot, které Deutsche Post používala ke stanovení jednotlivých zátěží, potvrzuje zjištění posudku WIK: Jak je uvedeno výše, je sazba příspěvků REK k výpočtu zátěže #2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) příliš nízkou referenční hodnotou ve srovnání se zákonným pojistným na sociální zabezpečení, které musí platit konkurenti ze soukromého sektoru. Navíc se například v případě zátěže vyplývající ze sítě poštovních poboček jedná o čistě hypotetickou referenční hodnotu, jelikož nelze prokázat, že by Deutsche Post od roku 1990 sama bez povinnosti univerzální služby žádné poštovní pobočky neprovozovala. Stejně tak nelze prokázat, že by Deutsche Post mohla od roku 1990 fungovat výlučně s pracovníky, jimž by musela platit pouze plat na úrovni minimální mzdy z roku 2007.
(392)
Komise proto dochází k závěru, že posudek WIK představuje vhodnější základ ke stanovení nákladů, jež lze přisoudit komerčním službám.
(393)
Ocenění nákladů musí být navíc provedeno v souladu s všeobecně přijímanými účetními zásadami podle směrnice 97/67/ES a směrnice 2006/111/ES. V ročních uzávěrkách Deutsche Post nejsou uvedeny ani zvýšené náklady na odpisy ani výše nastavené dodatečné náklady na penze. Tyto náklady jsou - a to platí pro Deutsche Post i pro její konkurenty - běžně financovány z čistého zisku společnosti. Nové ocenění nákladů směrem výše by tudíž Deutsche Post oproti jejím konkurentům zvýhodnilo.
ii) Stanovení referenčních hodnot k výpočtu přiměřeného zisku s ohledem na rizikové postavení Deutsche Post
(394)
Zisky, kterých Deutsche Post od roku 2000 dosáhla, byly výrazně nad mediánem ROS ve výši 3,48 % uvedeném v posudku WIK a spodním ROS ve výši 6,1 % uvedeném v posudku Deloitte-II. Tvrzení Německa, že Deutsche Post utrpěla tak vážné ztráty, že nebyla schopná hradit zátěže zisky z cenově regulovaných služeb, proto nelze přijmout.
(395)
Dále je třeba kriticky nahlížet na posudek Deloitte-II, který vychází z malé srovnávací skupiny sestávající především z mezinárodních expresních balíkových služeb (např. UPS, FedEx, TNT Express). Doporučení vyslovené v posudku Deloitte-II pro přiměřené ziskové rozpětí použít spodní ROS ve výši 6,1 % a medián ROS ve výši 7,4 % přehlíží skutečnost, že Deutsche Post provozuje podnikání, které je nejen výrazně méně kapitálově náročné, ale také méně rizikové:
1)
Deutsche Post sama neprovozuje expresní balíkové služby. Ty provozuje její dceřiná společnost DHL.
2)
Listovní služby, které představují 75 % výnosů Deutsche Post, vyžadují daleko menší kapitálové investice ve srovnání s provozovateli mezinárodních balíkových služeb, protože hlavními náklady na doručování zásilek jsou platy listovních doručovatelů. Provozovatelé expresních balíkových služeb musí investovat daleko více do kapitálově náročného vybavení (96).
3)
Dominantní postavení Deutsche Post na trhu s listovními zásilkami bylo vytvořeno a upevněno díky exkluzivní licenci, která jí přinesla jistou zákaznickou základnu, aniž by musela provést zásadní investice do marketingu nebo obchodní značky. Naproti tomu mezinárodní provozovatelé balíkových služeb si museli vybudovat svou pozici na každém vnitrostátním trhu od základů, přičemž na vlastní riziko a náklady vytvořili některé velice dobře známé obchodní značky (97).
4)
Tržní a nákladová rizika Deutsche Post byla zajištěna státními opatřeními (98). Zejména cenová regulace zajistila, aby byly pokryty všechny zátěže cenově neregulovaných služeb (99).
(396)
Posudek WIK proto správně použil referenční sazbu pro zisk, která leží pod rozmezím doporučovaným v posudku Deloitte-II, a přihlédl by k tomu, že Deutsche Post podniká s nižší kapitálovou náročností a nižšími riziky, než provozovatelé mezinárodních expresních balíkových služeb. Není však nezbytné stanovit přesně úroveň referenční hodnoty zisku, protože dosažená průměrná rozpětí ROS ve výši 8,3 % jsou již vyšší než odhadovaný spodní ROS ve výši 6,1 % podle posudku Deloitte-II. Dokonce ani podle odborného posudku, který předložilo samo Německo, nebylo možné vyvodit, že by Deutsche Post od roku 2000 dostávala příliš nízké vyrovnání.
(397)
V každém případě lze kritice Německa týkající se posudku WIK jen těžko porozumět, jelikož medián ROS ve výši 3,48 % není nad úrovní zisku, který poštovní regulační orgán a Deutsche Post samy považovaly za přiměřený. Na jedné straně z referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 % obecně vyplývá vyšší zisk než kapitálové náklady (např. náklady na […] a […]), které Deutsche Post uplatňovala ve svých REK a které byly schváleny poštovným regulačním orgánem (viz oddíl IV.4.3.). Na druhé straně se v posudku WIK uváděný medián ROA ve výši 7,66 % pohybuje na podobné úrovni jako výnosy z kapitálu, které Deutsche Post […].
(398)
To, že se Německo odkazuje na rozpětí přiměřeného zisku v železniční a autobusové dopravě (výnosy z prodeje ve výši 7 %-8 %), nemá vliv na závěry ohledně referenční hodnoty ke stanovení přiměřeného zisku. Tato odvětví hospodářství jsou kapitálově náročnější, a vyžadují proto k pokrytí kapitálových nákladů vyšší výnosy z prodeje. Tyto údaje naopak potvrzují, že referenční hodnota pro přiměřený zisk uvedená v posudku Deloitte-II je více v souladu s průměrnou výší ROS u kapitálově náročného hospodářského odvětví než u hospodářského odvětví náročného z hlediska pracovních sil.
c) Závěry
(399)
Komise musí odmítnout tvrzení Německa, podle něhož výnosy z cenově regulovaného odvětví nestačí na pokrytí uplatňované zátěže plynoucí z nákladů na sociální pojištění, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Tvrzení Německa nelze podpořit ani pomocí REK 2009 ani odborným posudkem, který Německo předložilo.
(400)
Naopak je v rozhodnutích o cenových limitech 2002, 2007 a 2011 jednoznačně zdokumentováno, že poštovní regulační orgán schválil vyrovnání uváděných zátěží výnosy z cenově regulovaných služeb.
VII.3.5 Zrušení podpory neslučitelné s vnitřním trhem od 1. ledna 2013
(401)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora má Komise, pokud zjistila, že je určitá podpora neslučitelná s vnitřním trhem, pravomoc rozhodnout, že dotčený členský stát musí tuto podporu zrušit nebo změnit (100). Podle této judikatury slouží tato povinnost slouží k obnovení předchozí situace (101). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jestliže příjemce protiprávní podporu vrátil, ztratil tak výhodu, kterou využíval na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, čímž by byl obnoven stav před poskytnutím podpory (102).
(402)
V souladu s touto judikaturou čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví toto: „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“
(403)
Komise dále poznamenává, že se rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 a 2011 vztahují na období 1990-2007. V případě dotování penzí se však jedná o pokračující režim podpory, který neskončil v roce 2007. Také vyrovnávání zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb nebylo ukončeno v roce 2007. Německo ve svém sdělení z 2. ledna 2012 poskytlo údaje o dotování penzí a o dosažených výnosech z cenově regulovaných služeb, včetně roku 2010. Komise proto dochází k závěru, že navrácení neslučitelné části dotací na penze by nemělo být omezeno rokem 2007, nýbrž by mělo pokračovat až do data oznámení tohoto rozhodnutí.
(404)
S ohledem na výpočet prvků podpory, které již byly společnosti Deutsche Post poskytnuty, chce Komise nejprve podotknout, že podle judikatury Soudního dvora žádné ustanovení práva Unie od Komise nevyžaduje, aby při nařízení navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, stanovila přesnou částku podpory, která má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace, které jeho adresátovi umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (103).
(405)
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem musí být vypočtena s použitím vzorce v tabulce 8 na základě sazby příspěvků REK a referenční sazby (definice je uvedena v příloze a v tabulce 7 a na základě hrubého platu úředníků (definice je uvedena v tabulce 6. Z částky protiprávní podpory budou za každý rok poskytování stanoveny úroky, a to až do úplného navrácení podpory. Úroky se vypočítají v souladu s ustanoveními v kapitole V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (104).
(406)
Výpočty v příloze, které stanoví výši protiprávní podpory za období 2003-2010 (bez úroků) jsou založeny na předpokladu, že úředníci pracují v oblasti cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb ve stejném poměru. Dostupné údaje nevypovídají o přesném počtu úředníků, kteří působili v cenově regulovaných a cenově neregulovaných službách. Předpokládá se proto, že podíly výnosů z cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb jsou spolehlivou aproximací pro účely rozdělení nákladů na platy.
(407)
Přesnější údaje mohou proto vést k přesnějším výpočtům a změnit výsledky. Německo nedávno poskytlo ohledně celkové částky platů úředníků v cenově neregulovaných službách v období 1995-2007 nové údaje. Tyto údaje naznačují, že by se celková částka platů úředníků měla stanovovat podle rozdělení založeného na nákladech na zaměstnance Deutsche Post uvedených v REK. Výsledná celková částka platů úředníků stanovená tímto postupem by mohla být nižší než u odhadů na základě podílů na výnosech. Německo dne 2. a 19. ledna 2012 předložilo připomínky, které poukazují na to, že se poměrné rozdělení zátěží v rámci cenově regulovaných služeb a mezi cenově regulované a cenově neregulované služby, přinejmenším, pokud jde o rozhodnutí o cenovém limitu 2011 změnilo. Podle těchto údajů byla zřejmě od roku 2008 jedna část zátěže přisouzena cenově neregulovaným službám. Při provádění tohoto rozhodnutí bude přesná částka protiprávní podpory vypočtena společně s Německem s přihlédnutím k těmto připomínkám.
(408)
Komise navzdory všemu úsilí nedokázala vypracovat spolehlivé údaje, pokud jde o částku protiprávní podpory poskytnutou v období 1995-2002. Také zřejmě není možné uvést v tomto rozhodnutí parametry výpočtu, které by byly dostatečně přesné k tomu, aby členskému státu umožnily (samostatně nebo ve spolupráci s Komisí) provést konečný výpočet během provádění rozhodnutí. Za těchto zvláštních okolností respekt k právu členského státu na obhajobu a zásada právní jistoty představují překážky pro navrácení podpory podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(409)
Navracení podpory by proto mělo začínat 1. lednem 2003 a mělo by pokračovat, dokud nepřestane existovat komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
(410)
Pro období počínající dnem oznámení tohoto rozhodnutí je třeba zajistit, aby úroveň příspěvků na sociální zabezpečení založených na platech, které Deutsche Post platí za své úředníky, nebyla nižší než úroveň příspěvků, které platí konkurenti za soukromé zaměstnance. Při srovnání je třeba přihlížet k veškerým vyrovnáním, které Deutsche Post obdrží na základě regulace cen podle § 20 PostG.
VIII. POSOUZENÍ STÁTNÍCH VYROVNÁVACÍCH PLATEB
VIII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(411)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(412)
Státní vyrovnávací platby jsou státním zdrojem, jelikož byly poskytovány na základě § 37 a 40 PostVerfG 1989 a § 2 PostUmwG 1994 a byly financovány ze zdrojů veřejného podniku Telekom.
VIII.1.1 Finanční výhoda ze státních vyrovnávacích plateb
VIII.1.1.1 Tvrzení Německa, že odvod je třeba považovat za zvláštní zátěž
(413)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby by vyrovnaly pouze ty odvody, které představovaly náklady, jež by soukromí konkurenti běžně nemuseli hradit. Podle Německa se v případě odvodů jedná o poplatek „sui generis“ a nelze je řadit mezi daně či dividendy.
(414)
Deutsche Post musela v období 1924-1995 platit odvody ve výši od 6,6 % a 10 % obratu. Podle posudku KPMG Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) ve svém rozsudku ze dne 22. března 1984 přesně nedefinoval právní povahu odvodů, ale charakterizoval je jako příjem do veřejného rozpočtu („Erwerbseinkünften des Bundes“). Odvody byly dále popsány jako náklady („Kosten der Leistung“), které Deutsche Post platí za poskytování svých služeb.
(415)
Ačkoli Spolkový ústavní soud nedefinoval přesně, do jaké míry by měly být odvody považovány za náhradu daní či dividend, je jasné, že představovaly příjem do státního rozpočtu.
(416)
Zaprvé, mnohé členské státy používaly příjmy z poštovního a telekomunikačního monopolu jako zdroj příjmů do státního rozpočtu. Jelikož Bundespost a její předchůdci byli jakožto státní podniky do roku 1995 osvobozeni od daní, byl jim uložen poplatek sui generis jako další zdroj příjmů z těchto sektorů do státní rozpočtu. Požadovat od těchto monopolů odvody bylo z ekonomického hlediska rozumné. Uživatelé byli ochotni přijmout zvyšování poplatků, aniž by výrazně omezili využívání těchto služeb, takže mohlo být dosaženo vysokých příjmů do státního rozpočtu.
(417)
Zadruhé, Deutsche Post nebyla na rozdíl od soukromých podniků povinna platit ani přímé ani nepřímé daně a nebyla povinna vyplácet dividendy z poskytnutého kapitálu. Platby odvodů tedy představovaly pro stát způsob, jak mít z Deutsche Post příjmy - ať už v jeho roli daňového orgánu nebo podílníka. V tomto ohledu není důležité, zda odvody zcela odpovídají definicím určitých daní a dividend či nikoliv. V každém případě se u odvodů jedná o platby, které Deutsche Post musela odvádět od roku1924 a které představovaly příjmy do státního rozpočtu.
(418)
Konečně, lze uzavřít, že povinnost platit odvody byla v souladu s veřejným cílem dosáhnout ze státního monopolu zisk pro státní rozpočet, ať už v podobě daní nebo dividend. Odvody proto představovaly běžné náklady, které musela Deutsche Post financovat z vlastních prostředků.
VIII.1.1.2 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly v souladu s chováním soukromého investora
(419)
Německo tvrdí, že poskytování státních vyrovnávacích plateb se částečně rovnalo jednání soukromého investora, jelikož těmito platbami financovalo ziskové investice do sítě Deutsche Post.
(420)
Jelikož však byly státní vyrovnávací platby poskytovány na základě utrpěných ztrát a nikoliv investičních plánů, je jasné, že žádný soukromý investor by takovou investiční strategii nepřijal.
(421)
Pro Deutsche Post proto ze státních vyrovnávacích plateb vznikla finanční výhoda.
VIII.1.1.3 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly vyrovnáním čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby
(422)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepřestavovaly státní podporu, jelikož vyrovnávaly čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
(423)
V rozsudku Altmark (105) Soudní dvůr rozhodl, že vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby nepředstavují státní podporu pro účely článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria. Zaprvé, přijímající podnik musí být skutečně pověřen plněním povinnosti veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Zatřetí, vyrovnání nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Začtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní zvolit uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je přiměřeně vybaven dopravními prostředky.
(424)
Jelikož Deutsche Post nebyla vybrána na základě veřejného výběrového řízení a Německo neprokázalo, že jde o dobře řízený podnik, není čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark splněno.
VIII.1.2 Závěry o existenci podpory
(425)
Státní vyrovnávací platby byly poskytovány ze státních zdrojů a zmírňovaly u Deutsche Post náklady, které by za běžných podmínek soukromé podniky musely hradit samy. Německu se nepodařilo dokázat, že státní vyrovnávací platby splňují kritéria podle rozsudku Altmark, a proto by se neměly považovat za státní podporu.
(426)
Z důvodů objasněných v oddíle VII.1.2 je pravděpodobné, že státní vyrovnávací platby narušují hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivňují obchod.
(427)
Komise proto dochází k závěru, že státní vyrovnávací platby představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VIII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 3 SFEU
(428)
Státní vyrovnávací platby byly zavedeny § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989, a představují proto nové opatření podpory.
VIII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(429)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Smlouva však stanoví výjimku z těchto ustanovení, je-li splněna řada podmínek: za prvé musí stát oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu. Za druhé, pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu. Za třetí, musí být výjimka pro splnění svěřeného úkolu nezbytná a přiměřená danému účelu. Za čtvrté, rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(430)
Ve sděleních z roku 1996 resp. 2001 (106), (107) a v rámci Společenství z roku 2005 Komise vysvětluje uplatňování kritérií nutnosti a přiměřenosti s ohledem na výjimku podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Oddíl 2.4 rámce Společenství z roku 2005 je nejnovější kodifikací ustanovení o významu a působnosti těchto kritérií, která v minulosti důsledně uplatňoval Soudní dvůr, Tribunál i Komise.
(431)
Podle oddílu 2.4 rámce Společenství z roku 2005 musí být zohledněna nutnost a přiměřenost poskytovaného vyrovnání splněny následující zásady:
1)
Vyrovnání nepřesáhne nezbytnou výši pro krytí nákladů vzniklých z plnění povinnosti veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s ním souvisejícím, jakož i přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
2)
Vyrovnání zahrnuje veškeré výhody poskytované státem nebo prostřednictvím státních zdrojů v jakékoli formě - bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl.107 odst. 1 SFEU.
3)
Vyrovnání musí být skutečně použito na činnosti dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Vyrovnávací platby za plnění povinnosti veřejné služby, které jsou poskytovány na provádění služeb obecného hospodářského zájmu, ale ve skutečnosti jsou využívány na činnost na jiných trzích, nejsou oprávněné, a představují tedy neslučitelnou státní podporu.
(432)
Komise ve své rozhodovací praxi považovala státní vyrovnávací platby nákladů spojených s poskytováním univerzální služby za podporu slučitelnou s vnitřním trhem (resp. je za podporu nepovažovala), pokud byly platby nižší než vzniklé čisté náklady na univerzální službu (108).
VIII.3.1 Pověření poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu
(433)
Jednotlivé po sobě jdoucí směrnice a judikatura Soudního dvora (109) vždy uznávaly univerzální poskytování poštovních služeb za službu obecného hospodářského zájmu.
(434)
Deutsche Post byla do 31. prosince 2007 na sebe navazujícími zákony o poštách pověřena poskytováním univerzálních poštovních služeb.
VIII.3.2 Nutnost a přiměřenost státních vyrovnávacích plateb
(435)
Německo trvá na tom, že státní vyrovnávací platby byly přiměřeným vyrovnávacím opatřením, protože podle REK 2009 byly výrazně nižší než vzniklé čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995. Z REK 2009 vyplývá, že v roce 1995 chyběla Deutsche Post navzdory státním vyrovnávacím platbám na vyrovnání čistých kumulovaných nákladů na plnění povinnosti univerzální služby za období 1990-1995 částka […] mld. EUR.
(436)
Po úpravách přidělení nákladů a ocenění nákladů v REK 2009 došel posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby vyrovnávaly kumulované čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995 vyrovnaly.
(437)
Výpočty v posudku WIK ukazují, že v roce 1995 vyrovnání kumulované čisté náklady přesáhlo o [0-20] milionů EUR. Komise nicméně uznává, že kvalita údajů nákladového účetnictví za tyto roky je špatná. V posudku WIK se také jako kapitálové náklady uznávají pouze odvody, aniž by se přihlíželo k dalšímu přiměřenému zisku.
(438)
Z těchto dvou důvodů Komise shledává, že posudek WIK nelze použít jako základ pro odmítnutí tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby představují přiměřené vyrovnání nákladů Deutsche Post na plnění povinnosti univerzální služby.
Tabulka 10
Výpočet kumulovaných čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby a státních vyrovnávacích plateb (složený úrok 1995)
REK 2009
Posudek WIK
Kumulované čisté náklady
- […] miliard EUR
- […] miliard EUR
Státní vyrovnávací platby
+ 6,707 miliardy EUR
+ 6,707 miliardy EUR
Nadměrné resp. nedostatečné vyrovnání
- […] miliard EUR
+ [0 až 20] milionů EUR
(439)
Státní vyrovnávací platby jsou proto podle čl. 106 odst. 2 SFEU podporou slučitelnou s vnitřním trhem, neboť nepřesahují čisté náklady, které vznikly Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby.
IX. STÁTNÍ ZÁRUKA NA DLUHOPISY VYDANÉ PŘED ROKEM 1995 PŘEDSTAVUJE EXISTUJÍCÍ PODPORU PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(440)
Komise uvádí, že předpisy o státní záruce na dluhopisy byly zavedeny v roce 1953 podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení beze změny převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Jelikož byly státní záruky na dluhopisy zavedeny v roce 1953 a tedy před vstupem v platnost Smlouvy o EHS v roce 1958, jde o existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999.
(442)
Podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1995 tato existující podpora skončila. Skutečnost, že stát zůstal ručitelem za dluhopisy vydané před privatizací Deutsche Post, nepředstavuje novou podporu, protože tato výhoda byla Deutsche Post udělena v době, kdy byly dluhopisy vydány.
X. ZÁVĚRY
(443)
Komise shledává, že dotování penzí a státní vyrovnávací platby jsou opatřeními podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože ulevují Deutsche Post AG od nákladů, které by za běžných okolností měl hradit podnik sám.
(444)
Komise dále shledává, že Německo provádělo dotování penzí a státní vyrovnávací platby protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU. Státní záruka na dluhopisy, které Deutsche Post vydala před svou privatizací, představuje existující podporu, která byla zrušena v roce 1995.
(445)
Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože poskytovalo komparativní výhodu pro cenově neregulované služby vzhledem k tomu, že poštovní regulační orgán schválil financování zátěží výnosy z cenově regulovaných cen. Německo podniku Deutsche Post AG nepřiměřeně ulevilo od příspěvků na sociální zabezpečení, jelikož v rámci těchto opatření docházelo nejen k dotování penzí, ale bylo podniku Deutsche Post AG umožněno přenést na zákazníky cenově regulovaných služeb část nákladů na sociální zabezpečení cenově neregulovaných služeb, které by měl tento podnik hradit sám tak, jak to činí soukromí konkurenti.
(446)
Deutsche Post AG se díky opatřením na podporu v oblasti penzí nachází ve výhodném postavení oproti soukromým konkurentům, jelikož za své cenově neregulované služby musela nést nižší zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, než jsou náklady stanovené zákonem, které bezesporu vznikají soukromým konkurentům.
(447)
S vnitřním trhem neslučitelná podpora by se tedy měla vypočítat jako rozdíl mezi referenční sazbou, která uvádí příspěvky Deutsche Post AG na sociální zabezpečení pro cenově neregulované služby do souladu s příspěvky konkurentů, a sazbou příspěvků REK, které skutečně hradí Deutsche Post AG za své cenově neregulované služby, vynásobený celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách. Konkrétně by se měla podpora neslučitelná s vnitřním trhem vypočítat podle vzorce v tabulce 8 na základě definic sazby příspěvků REK a referenční sazby REK, jak je stanoveno v tabulce 7 a v příloze, a hrubých platů úředníků v tabulce 6.
(448)
S vnitřním trhem neslučitelná státní podpora, kterou měla Deutsche Post k dispozici od 1. ledna 2003, by měla být požadována zpět počínaje 1. lednem 2003 a konče datem, kdy konkurenční výhoda přestane existovat. Kromě toho by Německo mělo v zájmu zrušení komparativní výhody přijmout všechna nutná opatření k tomu, aby změnila zmírnění nákladů na penze vyplývající z dotování penzí a regulace poplatků.
(449)
Komise shledává, že se v případě státních vyrovnávacích plateb jedná o opatření podpory, které je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnávaly kumulované čisté náklady vzniklé Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ
Článek 1
1. Dotování penzí pro Deutsche Post AG představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU a Německo jej udělovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem, protože Německo v nepřiměřené míře přispívalo k financování penzí úředníků Deutsche Post AG, kteří odešli do důchodu.
Článek 2
Státní vyrovnávací platby, které přestavují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU pro Deutsche Post AG a které Německo poskytovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, jsou slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 3
Státní záruka přestavuje existující podporu ve prospěch Deutsche Post AG podle čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
Článek 4
1. Německo od Deutsche Post AG vyžádá zpět podporu neslučitelnou s vnitřním trhem uvedenou v článku 1, která je Deutsche Post AG poskytována od 1. ledna 2003 až do chvíle, kdy přestane existovat komparativní výhoda.
2. Částka, která má být podle odstavce 1 navrácena, zahrnuje úroky, jejichž výše se vypočítá ode dne, kdy byla podpora příjemci poskytnuta až do skutečného vrácení podpory.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (110), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. S účinkem od data oznámení tohoto rozhodnutí Německo zajistí, aby při zohlednění financování zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb schválených poštovním regulačním orgánem již Deutsche Post AG nevznikala komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
Článek 5
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem, jak je stanoveno v článku 4.
2. Německo zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Německo Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), která má být získána zpět od Deutsche Post AG;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady, z nichž vyplývá, že byl Deutsche Post AG doručen příkaz k navrácení podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Německo Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora neslučitelná s vnitřním trhem uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na základě jednoduché žádosti Komise předloží Německo okamžitě informace o již přijatých nebo plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Mimo jiné bude Německo poskytovat podrobné informace o částce podpory a úrocích, které Deutsche Post AG již vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. ledna 2012
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2012. január 25.)
a Németország által a Deutsche Post AG javára nyújtott C 36/07. (korábbi NN 25/07.) sz. intézkedésről
(az értesítés a C(2012) 184. számú dokumentummal történt)
(Csak a német nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2012/636/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG
tekintettel az Európai Unió (1) működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
azt követően, hogy az említett cikkek (2) értelmében felhívta az érdekelteket észrevételeik megtételére és tekintettel a benyújtott észrevételekre,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
mivel:
I. ELJÁRÁS
I.1. Állami támogatási eljárás
I.1.1. Az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat és a 2002. évi nemleges határozat
(1)
A United Parcel Service (a továbbiakban: UPS) 1994-ben panaszt nyújtott be, amelyben arra hivatkozott, hogy a Deutsche Bundespost POSTDIENST (a továbbiakban: POSTDIENST) jogellenes állami támogatásokban részesült.
(2)
Az állami támogatási eljárást 1999. október 23-án indították meg (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat), ezt követően 1999. szeptember 16-án Németország megküldte észrevételét. Az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat közzététele után a Bizottság 14 érdekelt féltől kapott észrevételeket, amelyeket 1999. december 15-én kelt levelében juttatott el a szövetségi kormányhoz annak érdekében, hogy a szövetségi kormány azokkal kapcsolatban állást foglalhasson. Németország 2000. február 1-jén kelt levelében nyújtotta be válaszait, a levelet beérkezésekor, 2000. február 2-án iktatták.
(3)
A Bizottság 2002. június 19-én nemleges határozatot (3) fogadott el (a továbbiakban: 2002. évi nemleges határozat), amelyben megállapította, hogy a POSTDIENST és jogutódja, a Deutsche Post AG (a továbbiakban: DPAG, a POSTDIENST és a DPAG együttesen a továbbiakban: Deutsche Post) a szolgáltatáshoz kapcsolódó többletköltségek alatt határozta meg a háztól házig történő csomagküldés díját, és ez az agresszív árpolitika nem tartozott a Deutsche Post egyetemes szolgáltatási kötelezettsége körébe. Az ebből keletkező 572 millió EUR veszteséget az EUMSZ 106. és 107. cikkeinek megsértésével végül állami forrásokból finanszírozták, amelyek különböző formákban folytak be a Deutsche Posthoz (például állami kompenzációk a Deutsche Bundespost TELEKOM (a továbbiakban: TELEKOM) testvérvállalaton keresztül, állami hitelgaranciák és állami támogatás a postai tisztviselők nyugdíjának finanszírozásához (a továbbiakban: nyugdíjtámogatás).
(4)
A Bizottság felhívására Németország visszakövetelte a DPAG-tól a belső piaccal összeegyeztethetetlen 572 millió EUR összegű állami támogatást. A Deutsche Post a határozat ellen fellebbezést nyújtott be az Unió bíróságainál.
(5)
Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: Bíróság, illetve Törvényszék) 2008. évi (4) ítéletében megsemmisítette a 2002. évi nemleges határozatot, mivel a Bizottság nem végezte el az egyetemes szolgáltatásokból eredő összes bevétel és költség átfogó elemzését annak megállapítása érdekében, hogy a Deutsche Post alul- vagy túlkompenzációban részesült-e.
(6)
Németország ennek alapján a visszakövetelt 572 millió EUR állami támogatást kamatokkal együtt visszafizette a Deutsche Post számára.
(7)
A Bíróság 2010. szeptember 2-án elutasította a Bizottságnak a Bíróság ítélete (5) ellen benyújtott fellebbezését.
I.1.2. A 2002. évi nemleges határozatot követő újabb panaszok
(8)
A UPS 2004. május 13-án újabb panaszt nyújtott be, amelyben arra hivatkozott, hogy a Deutsche Post a 2002. évi nemleges határozat után jogellenes állami támogatásokat kapott. A UPS véleménye szerint a 2002. évi nemleges határozatban nem vizsgálták meg az 1994-ben benyújtott eredeti panaszban felsorolt összes intézkedést, és a Deutsche Post számára nyújtott pénzügyi kedvezmények jelentősen meghaladták az állami támogatási szabályokkal összeegyeztethetetlen 572 millió EUR nagyságú állami támogatást. A Deutsche Post állami forrásokat használt fel csomagküldő műveleteinek kiszélesítésére (amelyre például más vállalatok felvásárlása útján került sor), valamint arra, hogy szolgáltatásait túl alacsony árakon értékesítse leányvállalatai, a Postbank AG és a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (a továbbiakban: DPEED) számára, melyek a banki szolgáltatások, illetve DHL márkanév alatt a vállalati csomagküldés terén működtek.
(9)
A Bizottság 2004. november 9-én és 2005. április 1-jén információkat kért Németországtól, amely megkeresésekre Németország 2004. december 2-án és 2005. június 3-án küldte meg válaszait.
(10)
A TNT Post AG & Co KG (a továbbiakban: TNT) 2004. július 16-án panaszt nyújtott be, amelyben szintén arra hivatkozott, hogy a Deutsche Post túl alacsony árakon értékesített szolgáltatásokat a Postbank AG számára. A TNT állítása szerint a Postbank AG csak a teljesített szolgáltatások változó költségeit fizette meg, míg a Deutsche Post a kézbesítési hálózat állandó közös költségeit teljes mértékben a levélküldési monopóliumából szerzett bevételeiből finanszírozta.
(11)
A Bizottság 2004. november 11-én és 2005. április 25-én információkat kért Németországtól, amely megkeresésekre Németország 2004. december 17-én és 2005. június 23-án küldte meg válaszait.
I.1.3. Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat
(12)
Miután a Bizottsághoz további panaszokat nyújtottak be, a Bizottság 2007. szeptember 12-én kelt levelében (6) (a továbbiakban: az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat) értesítette Németországot arról, hogy kiterjeszti az 1999-ben indított eljárást. Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat célja az volt, hogy beemeljék az eljárásba az újonnan beérkezett információkat, és alaposan megvizsgálják a Deutsche Post javára nyújtott állami intézkedések által esetlegesen előidézett versenytorzulásokat (az I.1.14. szakaszban kerülnek részletesebben kifejtésre az állami kompenzációk, az állami garanciák, a nyugdíjtámogatások valamint a levélszolgáltatások nyújtása terén élvezett kizárólagos engedély).
(13)
A Bizottság szerint a Deutsche Post 1990-2007 közötti könyvelését pontosan rekonstruálni kell annak érdekében, hogy tiszta képet lehessen alkotni arról, milyen hatásokkal jártak az állami intézkedések a Deutsche Post által nyújtott különböző szolgáltatások bevételeire és költségeire.
I.1.4. Németországnak az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozathoz fűzött észrevétele
(14)
Németország 2007. december 14-én küldte meg észrevételeit, a Deutsche Post pedig fellebbezést nyújtott be az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat ellen (lásd még az I.3.1. szakaszt).
I.1.5. Az érdekelt feleknek az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozathoz fűzött észrevételei, valamint Németország ezen véleményekkel kapcsolatos észrevétele
(15)
A UPS és a TNT 2007. november 16-án küldte meg észrevételeit.
(16)
Németország 2007. december 20-án a határidő meghosszabbítását kérte, majd 2008. március 12-én a szövetségi kormány benyújtotta a TNT és a UPS véleményéhez fűzött észrevételét.
I.1.6. Külső szakértő kiválasztása
(17)
2008. január 23-án a Bizottság olyan szakvélemény elkészítésére irányuló kiírást tett közzé, amely megkönnyíti számára annak eldöntését, hogy a Deutsche Post 1990-2007 között túlkompenzációban részesült-e egyetemes szolgáltatási kötelezettségeiért (7).
(18)
A Bizottság 2008. június 18-án szerződést kötött a postai ágazat költségelszámolására szakosodott WIK Consult GmbH-val.
I.1.7. Németország észrevétele a vizsgálati időszak tartamára vonatkozóan
(19)
2008. június 10-én és 2008. június 18-án kelt levelében Németország kifogásolta azt az időszakot (1990-2007.), amelyre a Bizottság a vizsgálatot kiterjesztette, meglátása szerint ugyanis elegendő lenne a vizsgálatot az 1990-1994 közötti évekre korlátozni, azokra az évekre, amikor az állami kompenzációkat biztosították. Ebben az időszakban a veszteségek meghaladták az állami kompenzációkat, így a Deutsche Post nem részesült túlkompenzációban. A közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabály (8) (a továbbiakban: 2005. évi közösségi keretszabály) alapján aránytalan az 1994 utáni időszakra vonatkozó könyvelési adatok rendelkezésre bocsátása, mivel a túlkompenzációk kiszámítására meghatározott időszak négy évre van korlátozva.
(20)
2008. június 27-én Németország jogi szakvéleményt juttatott el a Bizottság részére a Bizottságnak az állami kompenzációk, az állami garanciák és a nyugdíjtámogatás egyedi vizsgálatával kapcsolatos kötelezettségéről (9). Németország ezenkívül úgy érvelt, hogy az állami garanciák és a nyugdíjtámogatás értékeléséhez nincs szükség a könyvelési adatok vizsgálatára.
(21)
Németország ugyanezt a véleményt képviselte a Bizottság szervezeti egységeivel szemben a 2008. május 29-én és 2008. július 15-én tartott találkozókon.
I.1.8. 2008. július 17-i információkérés
(22)
A Bizottság 2008. július 17-én információkéréssel fordult Németországhoz, megkeresése az összes vizsgálandó állami intézkedésre irányult, és tartalmazott egy, a Deutsche Post 1990-2007 közötti bevételeire és költségeire vonatkozó kérdőívet is. A megkeresés kidolgozására a WIK Consulttal együttműködésben került sor. 2008. augusztus 5-én Németország a határidő határozatlan idejű meghosszabbítását kérte, mivel először meg kellett vizsgálnia, hogy bizonyos adatok rendelkezésre állnak-e.
I.1.9. A 2008. augusztus 12-i és 22-i emlékeztetők
(23)
2008. augusztus 12-én a Bizottság kifejtette, hogy miért van szükség a Deutsche Post 1990-2007 közötti bevételeinek és költségeinek vizsgálatára, és ragaszkodott a kért információk megküldéséhez.
(24)
2008. augusztus 14-i közlésében Németország újra azzal érvelt, hogy nem áll fenn olyan ok, ami miatt a Deutsche Post 1994 utáni bevételeit és veszteségeit vizsgálni kellene. Az EK-Szerződés (10) 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet 10. cikkének (3) bekezdése alapján a Bizottság 2008. augusztus 22-én fenntartotta magának a jogot információnyújtás elrendelésére arra az esetre, ha Németország nem küldi meg a kért információkat.
(25)
2008. szeptember 29-i közlésében Németország megküldte egy újabb jogi szakvélemény eredményeit (végül 2008. október 2-án kézbesítették), amely azon véleményének alátámasztására szolgált, miszerint nincs szükség az 1994 utáni könyvelés elemzésére, és az 1990-1994 közötti időszak tekinthető megfelelő vizsgálati időszaknak (11).
(26)
2008. október 28-án Németország az állami garanciákra és a nyugdíjtámogatásra vonatkozó információkat juttatott el a Bizottsághoz.
I.1.10. A 2008. október 30-i információnyújtási rendelkezés
(27)
A Bizottság nem fogadta el Németország érveit, és ragaszkodott ahhoz, hogy a biztosított állami intézkedések versenyjogi hatásainak teljes értékeléséhez szükség van a 2007-ig kiterjedő elemzésre. A 2008. augusztus 12-i és 2008. augusztus 22-i két emlékeztetőt követően 2008. október 30-án információnyújtási rendelkezést bocsátott ki, amellyel hivatalosan felszólította Németországot az 1990-2007 közötti teljes időszak összes szükséges könyvelési adatának bemutatására.
(28)
Németország és a Deutsche Post vitatta az információnyújtási rendelkezés érvényességét (vö. I.3.2. szakasz).
(29)
Németország 2008. november 27-én megküldte az 1990-1994 közötti időszakra vonatkozó kért könyvelési adatokat, 2008. december 5-én és 16-án pedig aktualizálta azokat.
I.1.11. Az 1990-2007 közötti időszak könyvelési adatainak megküldése
(30)
Pfaffenbach úr, a német államtitkár, Appel úr, a DPAG igazgatóságának elnöke, valamint a Bizottság versenypolitikáért felelős tagja közötti, 2009. február 6-án lezajlott találkozót követően Németország és a Deutsche Post beleegyezett abba, hogy rendelkezésre bocsátja az 1994 utáni könyvelési adatokat.
(31)
2009. március 3-án Németország megküldte az 1990-2007 közötti teljes vizsgálati időszak könyvelési adatainak első részletét.
(32)
A Deutsche Post és a Bizottság szervezeti egységei között 2009. március 3-án Brüsszelben, valamint 2009. március 12-én, 2009. április 2-án, 2009. május 28-án, 2009. június 23-án és 2009. szeptember 18-án Bonnban került sor találkozókra. Németország a Deutsche Post vonatkozó észrevételeit 2009. március 26-án, 2009. május 7-én és 2009. június 22-én küldte meg.
(33)
E találkozókat követően, valamint a Bizottság szervezeti egységei által 2009. június 4-én és 2009. július 30-án a Deutsche Posthoz intézett kérdésekre reagálva 2009. július 9-én, 2009. július 31-én, 2009. augusztus 17-én, 2009. szeptember 8-án, 2009. szeptember 10-én és 2009. október 15-én Németország aktualizált könyvelési adatokat és további pontosító nyilatkozatokat közölt.
(34)
A Bizottság szervezeti egységei 2009. szeptember 16-án és 24-én újabb kérdéseket küldtek, amelyekre Németország 2009. október 14-én válaszolt.
I.1.12. A WIK-szakvélemény benyújtása
(35)
A könyvelési adatok rendelkezésre bocsátása körüli késlekedések miatt a WIK Consulttal kötött szerződést több alkalommal meg kellett hosszabbítani. 2009. november 9-én végül a WIK Consult benyújtotta szakvéleményét (a továbbiakban: WIK-szakvélemény).
(36)
2010. január 14-én és 21-én Németország megküldte a WIK-szakvéleménnyel kapcsolatos észrevételeit. 2010. február 11-én Németország benyújtott egy, a KPMG által összeállított szakvéleményt (a továbbiakban: KPMG-szakvélemény) azon visszaengedményezések jogi természetéről (12), amelyeket a Deutsche Postnak 1995-ig kellett fizetnie a szövetségi állam részére, továbbá benyújtott egy, a Deloitte által készített szakvéleményt (13) (a továbbiakban: I. Deloitte-szakvélemény), amely a „méltányos” nyereségnek a WIK-szakvéleményben alapul vett referenciaértékével foglalkozott.
(37)
2010. április 23-án Németország egy újabb Deloitte-tanulmányt (a továbbiakban: II. Deloitte-szakvélemény) terjesztett be azon méltányos nyereség összegének tárgyában, amelyet a Deutsche Post egyetemes szolgáltatásai esetében alapul kell venni.
(38)
Németország 2010. augusztus 9-én további észrevételeket küldött a túlkompenzáció kiszámítására, valamint a piacgazdasági befektető elvének az állami kompenzációk értékelése során történő alkalmazására vonatkozóan.
I.1.13. A 2002. évi nemleges határozat semmissé nyilvánításával kapcsolatos észrevételek
(39)
2010. november 5-én Németország egy újabb jogi szakvéleményt juttatott el a Bizottsághoz, amely azzal foglalkozik, hogy milyen jelentősége van a C-399/08. sz. Bizottság kontra Deutsche Post ügyben hozott ítéletnek (vö. I.3.5. szakasz) a folyamatban lévő állami támogatási vizsgálati eljárás szempontjából (14).
I.1.14. Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat
(40)
A Bizottság 2011. május 10-én kelt levelében értesítette Németországot arról, hogy az 1999-ben megindított és 2007-ben kiterjesztett eljárást az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése alapján kiterjeszti annak érdekében, hogy alaposan megvizsgálja a nyugdíjtámogatást, amelyben a Deutsche Post 1995 óta részesült (a továbbiakban: az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat).
(41)
Miután Németország 2011. május 23-án a határidő meghosszabbítását kérte, 2011. július 29-én észrevételt, valamint további szakvéleményeket küldött a túlkompenzáció számításának az állítólagos kereszttámogatások (15) bizonyítása érdekében fennálló szükségességéről, a Deutsche Post által ténylegesen viselt szociális kiadásoknak a piacon szokásos szociális kiadásokkal (16) való összehasonlításáról, valamint a Deutsche Post által viselt, a piaci mértéket meghaladó szociális kiadások (17) nagyságáról.
(42)
A UPS 2011. október 4-én, a Free and Fair Postal Initiative (a továbbiakban: FFPI) 2011. október 5-én, a Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (a továbbiakban: BIEK) pedig 2011. október 7-én küldte meg észrevételét. A Bizottság az érdekelt felek észrevételeit 2011. október 13-án továbbította Németországnak.
(43)
Németország 2011. november 14-én foglalt állást az érdekelt felek észrevételeivel kapcsolatban.
(44)
2011. november 18-án a Bizottság újabb, információkérésre irányuló megkeresést küldött, ami a 2007 utáni nyugdíjigények finanszírozásának részleteire vonatkozott. Németország 2012. január 2-án és 19-én kelt levelében válaszolt a megkeresésre. 2011. december 16-án a Bizottság megküldte Németország számára a Charles River Associates által készített szakvéleményt, amely a nyereség-benchmarking (18) témájával foglalkozott (a továbbiakban: CRA-szakvélemény), a szakvéleménnyel kapcsolatban Németország 2012. január 16-án foglalt állást.
I.2. Az EUMSZ 102. cikke szerinti eljárás
(45)
A UPS által 1994-ben benyújtott panasz alapján a Bizottság megállapította, hogy a Deutsche Post 1990-1995 között a business-to-consumer (üzlettől a vásárlóig) szegmensben a csomagszállítás terén alkalmazott kiszorító árpolitikájával megsértette az EUMSZ 102. cikkét. A Deutsche Posttal szemben a Bizottság 24 millió EUR összegű pénzbírságot szabott ki (19).
(46)
2004. április 22-én az EUMSZ 102. cikkére hivatkozva a UPS újabb panaszt nyújtott be, amelyben azt állította, hogy a Deutsche Post visszaélt piaci erőfölényével. A UPS szerint a Deutsche Post túlságosan magas levéldíjakat számlázott szabályozott levélszolgáltatásaiért.
(47)
Vizsgálata során 2004. november 5-én a Bizottság megkapta a német postai szabályozó hatóság (Postregulierungsbehörde) (a továbbiakban: postai szabályozó hatóság) azon határozatával kapcsolatos dokumentumokat, amely a Deutsche Post szabályozott levélszolgáltatásaira 2003. január 1-jétől alkalmazandó árplafonokról szól (a továbbiakban: a referenciaárakról szóló 2002. évi határozat). 2007. június 13-án kelt levelében Németország hozzájárult ezen dokumentumoknak az állami támogatási eljárásban való felhasználásához.
(48)
A Bizottság 2008. március 25-én úgy döntött, hogy megszünteti a kartelleljárást, mivel véleménye szerint nem valószínű, hogy be lehet bizonyítani az EUMSZ 102. cikkének ilyen jellegű megszegését (20).
I.3. Bírósági eljárás
I.3.1. A T-421/07. sz. Deutsche Post AG kontra Bizottság ügy
(49)
A Deutsche Post megtámadta az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozatot, és ennek során előadta, hogy a 2002. évi nemleges határozat azt a jogos bizakodást keltette, hogy a Bizottság nem indítja meg újra a vizsgálatokat.
(50)
A Törvényszék 2011. december 8-án a megtámadást mint elfogadhatatlant elutasította (21).
I.3.2. A T-570/08. sz. Deutsche Post AG kontra Bizottság ügy és a T-571/08. sz. Németország kontra Bizottság ügy
(51)
Németország és a Deutsche Post megtámadta a Bizottság 2008. október 30-án hozott információnyújtási rendelkezését, véleményük szerint ugyanis ezen rendelkezés keretében irreleváns információkat követelt a Bizottság, és a rendelkezés a Deutsche Post számára aránytalanul nagy ráfordításokkal járt együtt.
(52)
2010. július 16-án a Törvényszék mindkét keresetet elfogadhatatlannak nyilvánította, mivel az információnyújtási rendelkezés elfogadása nem járt sem a Deutsche Post, sem pedig Németország eljárási jogainak sérelmével.
I.3.3. A C-463/10 P. sz. Deutsche Post AG kontra Bizottság ügy és a C 475/10 P. sz. Németország kontra Bizottság ügy
(53)
2010. szeptember 27-én a Deutsche Post és Németország fellebbezést nyújtott be a Törvényszék ítélete ellen, és továbbra is azt az álláspontot képviselte, hogy az információnyújtási rendelkezés jogsértő volt. A Bíróság 2011. október 13-án hatályon kívül helyezte a Törvényszék 2010. július 16-i ítéletét (22), és az ügyet visszautalta a Törvényszék elé, az eljárás még folyamatban van.
I.3.4. A T-344/10. sz. UPS kontra Bizottság ügy
(54)
A UPS 2010. augusztus 20-án keresetet nyújtott be a Törvényszéknél arra hivatkozva, hogy a Bizottság az állami támogatási szabályoknak való megfelelés 2007. évi vizsgálata kapcsán jogellenes mulasztást követett el. Mivel majdnem három év telt el az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat óta, a Bizottságnak volt alkalma arra, hogy a végső határozat meghozatala és a vizsgálati eljárás lezárása érdekében megvizsgálja a szóban forgó intézkedéseket, és értékelje a ténybeli és jogi körülményeket. Az eljárás még folyamatban van.
I.3.5. A T-388/11. sz. Deutsche Post AG kontra Bizottság ügy
(55)
2011. július 22-én a Deutsche Post megtámadta az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatot arra hivatkozva, hogy a Bizottság nyilvánvalóan tévedett, amikor előzetes értékelésében a nyugdíjtámogatást az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak, valamint az EUMSZ 108. cikkének (1) bekezdése szerinti új támogatásnak minősítette. Az eljárás még folyamatban van.
II. AZ ÁLLAMI INTÉZKEDÉSEK RÉSZLETES LEÍRÁSA
(56)
A Deutsche Post 1989 óta különböző intézkedések formájában kapott állami támogatást:
-
A nyugdíjigények állami finanszírozása az alábbiak alapján:
-
az 1994. évi Personalrechtsgesetz (23) (a személyi állomány jogállásáról szóló törvény) (a továbbiakban: az 1994. évi PostPersRG)
-
Állami kompenzációk és garanciák az alábbiak alapján:
-
az 1989. évi Postverfassungsgesetz (24) (a posta szervezetéről szóló törvény) (a továbbiakban: az 1989. évi PostVerfG)
-
az 1994. évi Postumwandlungsgesetz (25) (a posta átszervezéséről szóló törvény) (a továbbiakban: az 1994. évi PostUmwG)
-
Kizárólagos engedély és árszabályozás az alábbiak alapján:
-
az 1989. évi Gesetz über das Postwesen (26) (a postáról szóló törvény) (a továbbiakban: az 1989. évi PostG)
-
az 1997. évi Postgesetz (a postáról szóló törvény) (a továbbiakban: az 1997. évi PostG)
II.1. A nyugdíjtámogatás a tisztviselők és a magánalkalmazottak társadalombiztosítási ellátásaira és társadalombiztosítási járulékaira vonatkozó szabályok fényében
(57)
A nyugdíjtámogatás 1995 óta a Deutsche Post nyugalmazott tisztviselői számára teljesített nyugdíjkifizetések nagy részét fedezi. A nyugdíjtámogatás hatásainak átfogó értékelése érdekében az alábbi szakaszok részletesen bemutatják a tisztviselőknek járó társadalombiztosítási ellátásokat és társadalombiztosítási járulékokat, és összehasonlítják azokat a magánjog szabályai alapján foglalkoztatottak (a továbbiakban: magánalkalmazottak) kötelező társadalombiztosítási rendszereivel.
II.1.1. A tisztviselőknek járó társadalombiztosítási ellátások
(58)
A tisztviselők nyugellátásra, valamint betegség és ápolásra szorulás esetén támogatásra jogosultak. A Deutsche Post tisztviselőinek járó ellátások megegyeznek azokkal az ellátásokkal, amelyekben más tisztviselők is részesülnek:
1.
A BeamtVG 14. §-a (27) alapján a nyugdíj összege a tisztviselő utolsó illetményének meghatározott százalékában előre rögzítve van. Ennek megfelelően utolsó illetményük 71,75 %-ának megfelelő összegű nyugdíjat kapnak például azok a tisztviselők, akik 2010-ben vonultak nyugdíjba, és rendelkeznek a szükséges szolgálati idővel.
2.
A tisztviselők egészségügyi és ápolási költségeik 50-70 %-ának megtérítésére jogosultak, és csak az ezt meghaladó költségeket kell saját maguknak viselniük. Az egészségügyi költségek pontos felosztása különböző kritériumoktól, így például a gyermekek számától függ. A tisztviselők vagy önkéntes kiegészítő biztosítást köthetnek, vagy saját maguk fizetik az egészségügyi költségek őket terhelő részét.
II.1.2. A POSTDIENST tisztviselőinek kifizetett társadalombiztosítási ellátások finanszírozása 1989-1994 között
(59)
Az 1989. évi első postareformot követően az 1989. évi PostVerfG 54. §-ának (2) bekezdése alapján a POSTDIENST-nek, a TELEKOM-nak és a POSTBANK-nak teljes mértékben finanszíroznia kellett az egyes tisztviselők korábbi tevékenysége alapján a megfelelő vállalathoz tartozó nyugalmazott tisztviselők nyugdíjkifizetéseit és egészségügyi költségeit. E rendelkezés alapján a tisztviselők még mindig érvényesíthetik követeléseiket az állammal szemben, az állam pedig a teljes összeget behajthatja a POSTDIENST-től, a TELEKOM-tól, illetve a POSTBANK-tól.
II.1.3. A DPAG tisztviselőinek járó társadalombiztosítási ellátások finanszírozása 1995 óta
(60)
Az 1994. évi második postareform keretében a POSTDIENST-nél dolgozó tisztviselők az 1994. évi PostPersRG 2. §-ának (1) bekezdése alapján a DPAG-hoz kerültek. Ennek során a tisztviselők az 1994. évi PostPersRG 2. §-ának (3) bekezdése alapján megtartották jogi státusukat, a DPAG pedig a törvény 1. §-a (1) bekezdésének megfelelően átvállalta a szövetségi államtól a munkáltatói jogokat és kötelezettségeket, valamint a törvény 2. §-ának (3) bekezdése alapján átvállalta a tisztviselők összes vagyoni követelését is.
(61)
Az 1994. évi PostPersRG 15. §-a értelmében a nyugalmazott tisztviselőknek járó nyugdíj- és egészségügyi ellátások kifizetését a Deutsche Post tisztviselői számára újonnan létrehozott nyugdíjalap vállalta át. 2001. július 1-jén a Deutsche Post, a Deutsche Telekom AG és a Postbank AG nyugdíjalapjait a Postbeamtenversorgungskasséba (a postai tisztviselők nyugdíjpénztárába) (a továbbiakban az 1995. január 1-jét követő teljes időszakra: nyugdíjalap) vonták össze.
(62)
Az 1994. évi PostPersRG 16. §-ának (1) bekezdése alapján a Deutsche Postnak 1995-1999 között évi 2,045 milliárd EUR, illetve összesen 10,225 milliárd EUR összegű hozzájárulást kellett fizetnie a nyugdíjalap számára. 2000 óta a törvény 16. §-ának (2) bekezdése a felmerülő tisztviselői illetmények 33 %-ának megfelelő nagyságú és a nyugdíjalapba fizetendő éves hozzájárulást (ezek a hozzájárulások a 2000. évi 735 millió EUR-tól a 2010. évben fizetett 540 millió EUR-ig terjedtek) ír elő a Deutsche Post részére.
(63)
Az 1994. évi PostPersRG 16. §-ának (2) bekezdése alapján a nyugdíjtámogatás a fennmaradó hiányt fedezi (azaz a nyugalmazott tisztviselőknek járó nyugdíjkifizetések és a Deutsche Post nyugdíjalaphoz való hozzájárulása közötti különbözetet). A nyugdíjtámogatás az 1995-ben fizetett 151 millió EUR-ról 2010-ben 3,203 milliárd EUR-ra emelkedett, és az 1995-2010 közötti időszakban összesen 37,121 milliárd EUR-ra rúgott.
1. ábra
A nyugdíjalap finanszírozása (millió EUR-ban)
II.1.4. A magánalkalmazottak kötelező társadalombiztosítása és a Deutsche Post magánalkalmazottainak kiegészítő nyugdíjbiztosítása
(64)
A magánalkalmazottak kötelesek társadalombiztosítási járulékot fizetni, valamint az alábbi négy biztosítást megkötni: nyugdíjbiztosítás, munkanélküliségi biztosítás, betegbiztosítás és ápolási biztosítás (28). A magánalkalmazottakra alkalmazandó kötelező társadalombiztosítási rendszerek a nyugdíj- és betegbiztosítás terén a tisztviselőkre érvényes rendszertől eltérő biztosításról rendelkeznek:
1.
A nyugdíj összegét nem az utolsó havi fizetés, hanem az alkalmazott egész élete során kapott átlagfizetés százalékaként számítják ki.
2.
A betegbiztosítás és az ápolási biztosítás költségeit a társadalombiztosítás teljes mértékben fedezi.
(65)
A társadalombiztosítási ellátások finanszírozását illetően is lényeges különbségek figyelhetőek meg a tisztviselőkre alkalmazandó szabályokhoz képest: a magánalkalmazottak kötelező társadalombiztosítását az alkalmazott munkaviszonya során teljesített munkavállalói és munkáltatói járulékok (a továbbiakban: kötelező társadalombiztosítási járulékok) fedezik. A teljes hozzájárulás formálisan munkavállalói és munkáltatói járulékra oszlik, amelyek mindegyike körülbelül a felét teszi ki a teljes összegnek. Valójában a munkáltató köteles arra, hogy a teljes hozzájárulást befizesse a társadalombiztosítási rendszerbe.
2. ábra
A kötelező társadalombiztosítás járulékainak mértéke a magánalkalmazottak bruttó jövedelmének százalékában (lásd még a mellékletet)
(66)
A 2. ábrán látható, hogy a kötelező társadalombiztosítás járulékainak mértéke 1995 óta a bruttó bér (= nettó bér + munkavállalói járulék) 38-42 %-a között alakult. A társadalombiztosítási járulékok munkáltató és munkavállaló által fizetett hányada a bruttó bér 19-21 %-ának felelt meg (részletes időrend a mellékletben található).
(67)
A Deutsche Post magánalkalmazottai nemcsak a kötelező társadalombiztosítási rendszerekből részesültek, hanem egy kiegészítő nyugdíjbiztosításból is. Az 1997 előtt munkába állt magánalkalmazottaknak felkínáltak egy kiegészítő nyugdíjbiztosítást, amelynek köszönhetően a köztisztviselői nyugdíjhoz hasonló nyugdíjat kaphatnak. Így a kiegészítő nyugdíjbiztosítás fedezte a magánalkalmazott egész élete során kapott átlagfizetés meghatározott százalékának megfelelő kötelező társadalombiztosítási nyugdíj és az utolsó illetmény meghatározott százalékának megfelelő köztisztviselői nyugdíj közötti különbözetet. A pontos rendelkezéseket a Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (a Deutsche Bundespost Nyugdíjbiztosító Intézete) (a továbbiakban: VAP) alapszabálya tartalmazza (29).
(68)
1997-ig a Deutsche Post finanszírozta a nyugalmazott magánalkalmazottak kiegészítő nyugdíját az aktív magánalkalmazottak bruttó jövedelmének körülbelül [5-10 %-át] (30) kitevő hozzájárulás révén. 1997 után a VAP függőben lévő kötelezettségeire a Deutsche Post tartalékokat képzett (lásd a II.3.1.3. szakaszban a 4. számú teher ismertetését).
(69)
1997-től kezdve az újonnan felvett magánalkalmazottaknak egy jelentősen alacsonyabb kiegészítő nyugdíjbiztosítást kínáltak fel, amelyhez a Deutsche Post 1997-2007 között a bruttó bér [0-5 %-ának] megfelelő összeget fizetett.
II.2. Állami kompenzációk és garanciák a Deutsche Post kizárólagos engedélyének és egyetemes postai szolgáltatási kötelezettségeinek fényében
II.2.1. A 2007-ig érvényes kizárólagos engedély
(70)
1998 előtt az 1989. évi PostG 2. §-a értelmében kizárólag a Deutsche Post hozhatott létre és működtethetett olyan létesítményeket, amelyek díjfizetés ellenében továbbítanak levélküldeményeket. Egyéb postai szolgáltatásokat, mint például a csomagok, napilapok vagy folyóiratok kézbesítését, nem tartották fenn a Deutsche Postnak, és ezen szolgáltatások terén verseny uralkodott. Az 1989. évi PostVerfG 37. §-a alapján a fenntartott levélszolgáltatásokból származó nyereséget a versenyhelyzetben kínált egyetemes szolgáltatások veszteségeinek fedezésére kell felhasználni. Az 1994. évi PTRegG 4. §-a értelmében (31) a postáért és telekommunikációért felelős szövetségi miniszter hagyta jóvá a fenntartott levélszolgáltatásokért fizetendő díjakat.
(71)
A Deutsche Post számára fenntartott szolgáltatások köre az 1997. évi PostG 1998. évi hatálybalépésével fokozatosan szűkült. A törvény 51. §-a értelmében 1997-ben a Deutsche Post kizárólagos engedélye a 200 grammot meg nem haladó levélküldemények és címzett katalógusok továbbítására terjedt ki, de később a súlyhatárt fokozatosan csökkentették, és 2006-ban 50 grammban rögzítették. A kizárólagos engedély 2007. december 31-én lejárt.
II.2.2. A 2007-ig fennálló egyetemes postai szolgáltatási kötelezettség
(72)
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget hivatalosan két jogi aktus ruházta a Deutsche Postra:
1.
A Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (a kötelező postai szolgáltatásokról szóló rendelet, a továbbiakban: PPflLV) a Deutsche Postot nevezte meg egyetemes postai szolgáltatóként a levélküldemények és a 20 kg-ot meg nem haladó súlyú csomagok esetén, valamint feladatává tette, hogy a vonatkozó szolgáltatásokat Németország egész területén egységes díjakon teljesítse.
2.
Az 1997. évi PostG és annak 1999. évi (33) végrehajtási rendelete (a továbbiakban: az egyetemes szolgáltatásokról szóló 1999. évi rendelet) meghosszabbította a DPAG egyetemes szolgáltatásnyújtási megbízását.
(73)
Az 1997. évi PostG 11. §-a az egyetemes szolgáltatásokat a postai szolgáltatások olyan minimális kínálataként határozza meg, amelyeket az egész ország területén elérhető árakon kell teljesíteni. E szolgáltatások közé tartozik a levélküldemények, az egyenként 20 kg-ot meg nem haladó súlyú címzett csomagok, valamint a könyvek, katalógusok, napilapok és folyóiratok továbbítása (egyetemes szolgáltatások).
(74)
Az egyetemes szolgáltatásokról szóló 1999. évi rendelet rögzíti az egyetemes szolgáltatással szemben támasztott minimális minőségi követelményeket:
1.
Németország egész területén legalább 12 000 állandó postahivatalnak kell működnie.
2.
Éves átlagot tekintve a levélküldemények és a csomagok 80 %-át meghatározott határidőn belül (a levélküldeményeket egy munkanapon, a csomagokat két munkanapon belül) kell kézbesíteni, ezenkívül a kézbesítést munkanapokon legalább egy alkalommal kell elvégezni.
3.
Bár általánosan érvényes az a szabály, hogy az egyetemes szolgáltatások árainak elérhetőeknek kell lenniük, a DPAG-nak egységes árakat kellett megállapítania azokra a levélszolgáltatásokra, amelyeket a 2007-ben lejárt kizárólagos engedély keretében teljesít. A DPAG mindazonáltal bizonyos fokú rugalmassággal rendelkezik a fenntartott szolgáltatások árainak rögzítését illetően, mivel külön-külön állapodhat meg az árakról azon ügyfelekkel, akik alkalmanként legalább 50 darab küldeményt kívánnak feladni.
(75)
Az 1997. évi PostG 52. §-a 2007. december 31-ig, azaz a levélszolgáltatások terén biztosított kizárólagos engedély visszavonásáig meghosszabbította a DPAG egyetemes szolgáltatásnyújtási megbízását. Mióta lejárt a DPAG kizárólagos engedélye, az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel nem bíztak meg más postai szolgáltatót Németországban, ami azt jelenti, hogy valamennyi postai szolgáltató egyetemes postai szolgáltatásokat kell, hogy teljesítsen (piaci erők). Ha bizonyossá válik, vagy feltételezni lehet, hogy valamely egyetemes szolgáltatást nem elegendő mértékben vagy nem megfelelő módon teljesítenek, az 1997. évi PostG jogi eszközöket nyújt ezen szolgáltatások teljesítésének biztosítása érdekében.
(76)
Ahogyan az a WIK-szakvéleményből kitűnik (vö. a 3. ábrával), 1990-2007 között az összbevétel mintegy 88 %-át az egyetemes szolgáltatások tették ki. Az egyetemes levélszolgáltatások nagy része a Deutsche Post piaci erőfölénye miatt árszabályozás alá esett (vö. II.2.1. szakasz). Az összbevétel mintegy 62 %-át kitevő szabályozott szolgáltatásokon kívül a Deutsche Post más szolgáltatókkal versenyben (az összbevétel mintegy 15 %-ának megfelelő) egyetemes csomagküldő szolgáltatásokat, valamint további, árszabályozás alá nem eső (az összbevétel mintegy 11 %-ának megfelelő) egyetemes levélszolgáltatásokat végzett.
(77)
Ezenkívül a Deutsche Post kereskedelmi szolgáltatásokat is nyújtott (például lakossági banki szolgáltatásokat a Postbank számára, terjesztési szolgáltatásokat a Telekom számára, csoportos postai küldemények kézbesítését). A Deutsche Post összbevételének mintegy 12 %-a származott 1990-2007 között a kereskedelmi szolgáltatásokból.
II.2.3. Állami kompenzációk
(78)
1950-ben történt alapítása óta a Deutsche Bundespost a szövetségi állam elkülönített alapjaként (Sondervermögen) működött. A német közigazgatási jog szerint az elkülönített alapok nem rendelkeznek az államtól független jogi személyiséggel, azonban saját költségvetésük van, és nem felelnek az állam általános adósságaiért.
(79)
Az 1989. évi első postareform előírta, hogy az elkülönített alapot három részegységre - POSTDIENST, POSTBANK és TELEKOM - kell osztani, ezeket az egységeket „állami vállalatnak” minősítették, azonban az államtól független jogi személyiséggel az egységek nem rendelkeztek.
(80)
Az 1989. évi PostVerfG 37. §-ának (2) és (3) bekezdései alapján az általános szabály szerint a három vállalatnak ki kellett gazdálkodnia az egyes szolgáltatások összes költségét, de megengedhető volt közöttük a kereszttámogatás, ha a veszteségek az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből származtak. Ennek alapján a POSTDIENST 1990-1993 között összesen 2,844 milliárd EUR-t kapott veszteségeinek fedezésére a TELEKOM-tól.
(81)
A második postareform során az elkülönített alap három részegységét 1995. január 1-jével részvénytársasággá alakították át: a POSTDIENST-ből DPAG, a POSTBANK-ból Postbank AG, a TELEKOM-ból pedig Telekom AG lett. Az 1994. évi PostUmwG 2. §-ának (2) bekezdése alapján a Telekom AG vállalta át az elkülönített alap összes, hitelből eredő kötelezettségét, de megtérítési követelés illette meg a DPAG-val és a Postbank AG-val szemben azon hitelből eredő kötelezettségek esetén, amelyek a jogelődöknek voltak betudhatóak.
(82)
Az 1994. évi PostUmwG 7. §-a alapján azonban 1994. december 31-én a POSTDIENST felhalmozódott veszteségeinek megfelelő összegben megszűntek a Telekom AG-nak a DPAG-val szembeni (az 1994. évi PostUmwG 2. §-ának (2) bekezdéséből eredő) megtérítési követelései. Ennek eredményeként a Telekom AG egy 2,822 milliárd EUR összegű tőketranszfert hajtott végre a DPAG javára. Németország szerint a Telekom AG által végrehajtott transzfer - akárcsak az 1989. évi PostVerfG 37. §-ának (3) bekezdése szerinti korábbi átutalások - nélkülözhetetlen volt a DPAG egyetemes szolgáltatási kötelezettségének teljesítéséhez.
(83)
1990-1995 között az egyetemes szolgáltatási kötelezettség kompenzációjaként a POSTDIENST összesen 5,666 milliárd EUR-t kapott.
II.2.4. Az 1995 előtt kibocsátott kötvényekért vállalt állami garancia
(84)
Az 1953. évi PostVwG 22. §-ának (4) bekezdése (34) alapján 1953 óta a Deutsche Bundespost kötvényei ugyanolyan elbánásban részesülnek, mint a szövetségi állam kötvényei. Amikor az 1989. évi PostVerfG hatályon kívül helyezte az 1953. évi PostVwG-t, ezt a rendelkezést az 1989. évi PostVerfG 40. §-ába ültették át.
(85)
A három részegység 1989. évi létrehozását követően a POSTDIENST nem önállóan adta ki a kötvényeket, hanem a vonatkozó ügyleteket a Deutsche Bundespost valamennyi vállalata számára önállóan a POSTBANK intézte. A kötvényeket ezután osztották fel a POSTDIENST, a TELEKOM és a POSTBANK között azok mindenkori pénzügyi szükségleteinek megfelelően.
(86)
Az 1994. évi PostUmwG 2. §-ának (4) bekezdése alapján 1995 után Németország továbbra is helytállt azon kötelezettségek teljesítéséért, amelyeket a Deutsche Bundespost 1995 előtt vállalt, és amelyek ezt követően a POSTDIENST-et, a TELEKOM-ot és a POSTBANK-ot terhelték. Németországot azonban nem terhelte semmilyen helytállási kötelezettség azokért a kötvényekért, amelyeket a DPAG később adott ki.
II.3. A szabályozott szolgáltatások bevételei mint a nyugdíjköltségek és az egyetemes szolgáltatások nettó költségeinek kiegészítő kompenzációja
(87)
Az 1997. évi PostG ezenkívül a Bundesnetzagenturt (a továbbiakban: postai szabályozó hatóság) bízza meg a fenntartott és liberalizált levélpiacok felügyeletével. A törvény 19. §-a értelmében a postai szabályozó hatóság feladata azoknak a díjaknak a megszabása, amelyeket a Deutsche Post a piaci erőfölénye által uralt levélpiacokon kivet. A Deutsche Post piaci erőfölénnyel bírt nemcsak a fenntartott szolgáltatások terén (az 1997. évi PostG 51. §-a alapján), hanem szinte minden más, a verseny előtt már nyitva álló levélszolgáltatás esetében is. Árszabályozásra sor kerülhet előzetesen (ex ante) a referenciaárak rögzítésével vagy utólag (ex post) díjellenőrzések keretében.
(88)
A postai szabályozó hatóság piackutatásai azt állapították meg, hogy a Deutsche Post a szabályozott levélszolgáltatások piacain átlagosan 90-97 %-os piaci részesedéssel rendelkezett. Legutóbbi jelentésében a hatóság arra panaszkodik, hogy a piacok 1997. évi fokozatos megnyitásával nem sikerült működőképes versenyt létrehozni a német levélpiacon (35).
(89)
A szabályozott levélszolgáltatásokból származott a Deutsche Post összbevételének nagyobbik hányada (például 1990-2007 között összbevételének mintegy 62 %-a (lásd 3. ábra), 2008-2010 között pedig elért összbevételének mintegy 56 %-a).
(90)
Azokat az egyetemes szolgáltatásokat és kereskedelmi szolgáltatásokat, amelyek nem tartoznak az 1997. évi PostG (36) díjszabályozásról rendelkező 19-27. §-ainak hatálya alá, a továbbiakban „árszabályozás alá nem eső szolgáltatásoknak” nevezzük.
(91)
Az árszabályozás alá eső levélszolgáltatások tekintetében az 1997. évi PostG 20. §-ának (1) és (2) bekezdései rögzítik, hogy a díjaknak a hatékony szolgáltatásnyújtás költségein kell alapulniuk. Bármikor, amikor szakmailag indokolt, a postai szabályozó hatóságnak többek között az alábbiakat kell megfelelően figyelembe vennie:
-
a postai szolgáltatások egész ország területére kiterjedő ellátásának költségeit, valamint
-
a POSTDIENST-től átvett alkalmazottak nyugdíj- és betegbiztosítási ellátásainak költségeit.
(92)
Az 1997. évi PostG 57. §-a, valamint a gazdaságért és technológiáért felelős szövetségi miniszter 2000. március 27-i Általános Utasítása értelmében a szabályozott árakat 2002. december 31-ig az 1997. évi árak szintjén befagyasztották.
II.3.1. A referenciaárakról szóló 2002. évi határozat
(93)
A postai szabályozó hatóság 2002-ben adta ki legelső olyan határozatát, amely a 2003. január 1. és 2007. december 31. közötti időszakra vonatkozóan a szabályozott levéldíjak plafonjáról rendelkezett (a továbbiakban: a referenciaárakról szóló 2002. évi határozat). Az úgynevezett „ársapka-szabályozás” valamely szolgáltatáscsomag árainak szabályozására szolgáló olyan eljárás, amely során az egyes szolgáltatások árainak külön-külön történő ellenőrzése helyett a felső határt az adott csomagban lévő összes ár súlyozott átlagában szabják meg. Az 1997. évi PostG 19. §-a értelmében a referenciaárakat minden olyan postai szolgáltatás esetében előzetesen rögzíteni kellett, amely tekintetében a Deutsche Post piaci erőfölénnyel rendelkezett.
(94)
A referenciaárakról szóló 2002. évi határozat céljaira a Deutsche Post először egy szabályozói bevétel- és költségelszámolást (regulatorische Erlös- und Kostenrechnung, a továbbiakban: 2002. évi REK) küldött meg a postai szabályozó hatóság számára, amely az 1998-2006 közötti időszakot fedte le. A REK a 2001-ig elért eredményeken és a következő évekre vonatkozó előrejelzéseken alapult.
(95)
2002-ben a Deutsche Post az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből, valamint a POSTDIENST-től átvett tisztviselők és magánalkalmazottak foglalkoztatásából eredő, úgynevezett „terhekre” hivatkozott. E terhek esetében azokról a költségekről van szó, amelyek a Deutsche Post szerint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség, valamint a POSTDIENST alkalmazottainak és infrastruktúrájának átvétele nélkül nem merültek volna fel (lásd az 1. táblázat részletes listáját).
1. táblázat
A referenciaárakról szóló 2002. évi határozat keretében engedélyezett terhek (millió EUR, névértékek)
#
A referenciaárakról szóló 2002. évi határozat szerinti terhek
Átlagos teher (1998-2006.) millió EUR
%
1
Versenyben nem szokásos bérköltségek
(…)
(…)
2
Versenyben nem szokásos szociális kiadások
(…)
(…)
3
A postahivatalok infrastrukturális terhe
(…)
(…)
4
Alkalmazottak kiegészítő nyugdíjbiztosítása (VAP)
(…)
(…)
5
Szállítás infrastrukturális terhe
(…)
(…)
6
Szociális és egészségügyi kiadások (BAnstPT)
(…)
(…)
7
A személyi állomány átszervezése
(…)
(…)
8
A tisztviselői betegbiztosítás hiányának fedezete
(…)
(…)
Átlagos összteher
(…)
100 %
(96)
A postai szabályozó hatóság végül elfogadta a Deutsche Post azon érvelését, miszerint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség (3. és 5. számú teher, az egyetemes szolgáltatás költségei), illetve a POSTDIENST tisztviselőinek és magánalkalmazottainak átvételére irányuló kötelezettség nélkül (1., 2., 4., 6., 7. és 8. számú teher) a Deutsche Postnál nem merültek volna fel ezek a költségek. Ennek alapján a postai szabályozó hatóság magasabb szabályozott levéldíjakat engedélyezett annak érdekében, hogy a 2002-2006 közötti időszakra érvényesített […] milliárd EUR összegű átlagos éves terheket a szabályozott levélszolgáltatásokból elért bevételekből lehessen finanszírozni. A referenciaárakról szóló 2002. évi határozat alapján a terhek 100 %-át azokhoz az árakhoz rendelik hozzá, amelyek esetében előzetesen egy referenciaár kerül meghatározásra.
II.3.1.1. Versenyben nem szokásos alapbérek (1. számú teher)
(97)
Az 1. számú teher a postai dolgozók alapbére azon hivatkozott hányadának felel meg, amely meghaladja az ágazatban szokásos átlagot. A Deutsche Post a „versenyben szokásos” bérek viszonyítási alapjaként azokat a béreket vette alapul, amelyekben a 2002 után felvett dolgozókra alkalmazandó bértarifa-szerződésben (a továbbiakban: ETV) a szakszervezetekkel megállapodott. Az 1. számú teher kiszámítása során ugyanakkor valamennyi dolgozóra vonatkozóan ezt használta fel referenciaösszegként, ezenkívül 1998-ig visszamenőleg ezt vette alapul a költségekkel és ellátásokkal kapcsolatos, megküldött számításokban is.
II.3.1.2. Versenyben nem szokásos szociális kiadások (2. számú teher)
(98)
A postai szabályozó hatóság elfogadta a Deutsche Post azon érvét is, miszerint a Deutsche Postnak a magánalkalmazottak és a tisztviselők után magasabb társadalombiztosítási járulékokat kellett fizetnie, mint amilyeneket a magánszférában tevékenykedő versenytársak magánalkalmazottaik után rendszerint fizetnek.
(99)
Számításai során a Deutsche Post a társadalombiztosítási járulék olyan mértékét veszi alapul, amit mind a tisztviselők, mind pedig a magánalkalmazottak vonatkozásában „versenyben szokásosnak” tart (a továbbiakban: REK-járulékmérték). A REK-járulékmérték az alábbiak összegéből tevődik össze:
-
a magánalkalmazottak után fizetett társadalombiztosítási járulék munkáltató által fizetett része (körülbelül 19-21 %, ami - ahogyan azt az ábra is mutatja - csaknem a fele a teljes társadalombiztosítási járulékmértéknek),
-
balesetbiztosítási járulék ([0-5 %], a Deutsche Post esetében a REK-járulékmérték ezt a járulékot 2001 óta tartalmazza), valamint
-
kiegészítő nyugdíjbiztosítási járulék ([0-5 %], a Deutsche Post esetében a REK-járulékmérték ezt a járulékot 1997 óta tartalmazza, mivel a kiegészítő nyugdíjbiztosítási járulék ezen mértéke „versenyben szokásosnak” számít. E mérték alapja az a kiegészítő nyugdíjbiztosítás, amelyet a Deutsche Post 1997 óta kínál újonnan felvett magánalkalmazottai számára.)
(100)
A szabályozott bevételekből kerül sor a REK-járulékmértéket meghaladó társadalombiztosítási járulékok (a továbbiakban: versenyben nem szokásos társadalombiztosítási járulékok) finanszírozására. A 2. táblázat a tisztviselők után 2001-ben fizetett, versenyben nem szokásos társadalombiztosítási járulékok számításának példáján keresztül azt mutatja, hogy a tisztviselők után ténylegesen fizetett társadalombiztosítási járulékok összege szinte kétszerese volt a REK-járulékmérték szerinti és „versenyben szokásosnak” minősített társadalombiztosítási járulékoknak.
2. táblázat
A 2001. évben a tisztviselők után fizetett, versenyben nem szokásos szociális kiadások számítása a 2002. évi REK alapján (millió EUR)
A felmerült illetmények %-a
(1)
A nyugdíjalapba fizetendő járulék mértéke
33 %
(2)
A tisztviselői illetmények összege
(…)
(3)
= (1)*(2)
A nyugdíjalapba fizetendő járulék
(…)
(4)
Egészségügyi kiadások
(…)
(5)
= (3)+(4)
Felmerült szociális kiadások
(…)
[40-45 %]
(6)
Munkáltató által fizetendő társadalombiztosítási járulékok
20,43 %
(7)
Balesetbiztosítás
(…)
(8)
Kiegészítő nyugdíjbiztosítás
(…)
(9)
= (6)+(7)+(8)
REK-járulékmérték
(…)
(10)
= (2)*(9)
A szociális kiadások REK-referenciaértéke
(…)
[20-25 %]
(11)
= (5)-(10)
Versenyben nem szokásos szociális kiadások
(…)
[15-20 %]
(101)
A felmerült társadalombiztosítási járulékok tartalmazzák a Deutsche Post által a nyugdíjalapba fizetett, az aktív tisztviselőknek járó bér 33 %-ának megfelelő hozzájárulást (illetve 1995-1999 között a 2,045 milliárd EUR-nak megfelelő éves átalánykifizetéseket), valamint a tisztviselők egészségügyi költségeihez való hozzájárulást. 2001-ben a felmerült társadalombiztosítási járulékok összesen a felmerült tisztviselői illetmények [40-45 %-át] tették ki.
(102)
Bár a társadalombiztosítási járulék mértéke a magánalkalmazottak bruttó bérének (nettó bér + a társadalombiztosítási járulék munkavállaló által fizetett része) százalékos arányában van meghatározva, a Deutsche Post a REK-referenciaértéket úgy számolja ki, hogy a [20-25 %-os] REK-járulékmértéket megszorozza a felmerült tisztviselői bérekkel.
II.3.1.3. A magánalkalmazottak kiegészítő nyugdíjbiztosítása (4. számú teher)
(103)
A 4. számú teher célja, hogy kompenzációt nyújtson az 1997 előtt a Deutsche Post magánalkalmazottainak járó VAP kiegészítő nyugdíjbiztosításból eredő kötelezettségek érdekében képzett tartalékokért.
(104)
Ahogyan azt a II.1.4. szakasz kifejti, az 1997 előtt felvett magánalkalmazottak számára a Deutsche Post kiegészítő nyugdíjbiztosítást nyújtott abból a célból, hogy a magánalkalmazottak a tisztviselői nyugdíjhoz hasonló nyugdíjban részesülhessenek. A POSTDIENST azonban a későbbi nyugdíjkifizetésekhez nem képzett megfelelő tartalékokat, és csak a DPAG létrejötte után került sor a mérlegben 8,153 milliárd EUR összegben tartalékok képzésére.
II.3.1.4. Versenyben nem szokásos egyéb szociális kiadások (6., 7. és 8. számú teher)
(105)
A 6. számú teher azt a hozzájárulást jelenti, amit a Deutsche Post a POSTDIENST-től átvett tisztviselők és magánalkalmazottak számára meghatározott szociális szolgáltatásokat (például szociális lakásokat) nyújtó Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (Postai és Telekommunikációs Szövetségi Intézet, BanstPT) részére teljesít. A 7. számú teher a Deutsche Postot terhelő, a tisztviselők után fizetendő betegbiztosítás hiányának fedezetére szolgáló hozzájárulásokra vonatkozik. A 8. számú teher (a személyi állomány átszervezése) a tisztviselőket és a magánalkalmazottakat egyaránt érinti.
II.3.1.5. Az egyetemes szolgáltatás terhei (3. és 5. számú teher)
(106)
Ezekben a terhekben azok a költségmegtakarítások jelennek meg, amelyeket a Deutsche Post akkor tudott volna megvalósítani, ha postahivatalainak hálózatát, valamint csomagszállítási hálózatát kereskedelmi szempontok alapján alakítja ki. A költségmegtakarítások kiszámítása például azon postahivatalok számán alapul, amelyeket a Deutsche Post elméletileg abban az esetben működtetne, ha nem terhelné egyetemes szolgáltatási kötelezettség.
II.3.2. A referenciaárakról szóló 2007. és 2011. évi határozatok
(107)
2007. november 7-én a postai szabályozó hatóság jóváhagyta a 2008. január 1. és 2011. december 31. közötti időszakban alkalmazandó referenciaárakat (a továbbiakban: a referenciaárakról szóló 2007. évi határozat), 2011. november 4-én pedig elfogadta a 2012. január 1. és 2013. december 31. közötti időszakban érvényes referenciaárakat (a továbbiakban: a referenciaárakról szóló 2011. évi határozat).
(108)
A referenciaárakról szóló 2007. évi határozat óta több mint 50 levél feladása esetén az árakat már nem előzetesen ellenőrzik, hanem az 1997. évi PostG 25. §-a (37) értelmében ezek az árak utólagos árellenőrzés tárgyát képezik. A többi olyan postai szolgáltatás árát, amelyek esetében a Deutsche Post piaci erőfölénnyel rendelkezik, az 1997. évi PostG 19. §-ának megfelelően továbbra is előzetesen hagyják jóvá.
(109)
A Bizottság a jelen határozatban „árszabályozás alá eső szolgáltatásokként” hivatkozik azokra a szolgáltatásokra, amelyek tekintetében a Deutsche Post piaci erőfölénnyel rendelkezik, és amelyek az 1997. évi PostG 19. §-a értelmében előzetes árellenőrzés alá vagy a törvény 25. §-a alapján utólagos árellenőrzés alá esnek. „Árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokként” jelöli a Bizottság azokat a szolgáltatásokat, amelyek esetében a Deutsche Post nem bír erőfölénnyel a piacon, és amelyek esetében nem kell árszabályozást alkalmazni.
(110)
A Deutsche Post hivatkozott továbbá azokra a terhekre is, amelyek a POSTDIENST dolgozóinak átvétele következtében felmerülő, versenyben nem szokásos bér- és szociális kiadások révén keletkeztek (például 2008 óta átlagosan […] millió EUR-nak megfelelő összeg a 2. számú teher, azaz a versenyben nem szokásos szociális kiadások esetén), valamint hivatkozott az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből eredő terhekre is. Ahogyan ez a referenciaárakról szóló 2002. évi határozat esetében is történt, a postai szabályozó hatóság újra engedélyt adott arra, hogy ezeket a költségeket a szabályozott bevételekből fedezzék, ezért ennek megfelelő magasabb referenciaárat határozott meg. Az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokat illetően tehát a postai szabályozó hatóság a referenciaárakról szóló 2002., 2007. és 2009. évi határozatokban változatlan módon elismerte ezeket a terheket.
II.4. A DPAG pénzügyi eredményei
(111)
A DPAG 1995-2006 közötti pénzügyi eredményeit az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat 2. ábrája mutatja be. Míg az 1995-1999 közötti évek eredményei vegyes képet mutatnak (egyes években veszteségek merültek fel, más években pedig nyereséget könyveltek el), a 2000-2006 közötti időszak éveiben a DPAG folyamatosan 1 és 2 milliárd EUR összegű adózás előtti nyereséget tudott felmutatni.
(112)
A 2007-2010 közötti években a DPAG az alábbi nettó nyereségeket termelte: 1,8 milliárd EUR (2007.), -2,0 milliárd EUR (2008.), 0,7 milliárd EUR (2009.) és 2,6 milliárd EUR (2010.).
(113)
A DPAG nyilvánosságra hozott mérlegei alapján a nyereségek nem rendelhetőek hozzá az egyes szolgáltatásokhoz. A nyilvánosságra hozott mérlegek alapján ezért nem állapítható meg, hogy az árszabályozás alá eső egyetemes szolgáltatások összességében veszteségesek voltak-e, vagy pedig nyereséget termeltek.
III. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(114)
A Törvényszék a T-421/07. sz. ügyben (38) hozott ítéletében megerősítette, hogy valamennyi, az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat óta vizsgált intézkedés tárgyát képezi annak az eljárásnak, amit az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozattal folytatott a Bizottság.
III.1. Nyugdíjtámogatás
(115)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat megállapította, hogy a nyugdíjtámogatás új állami támogatásnak minősül, mivel az 1995. évi nyugdíjreform előtt a Deutsche Postnak teljes mértékben saját forrásokból kellett finanszíroznia a nyugdíjköltségeket. A határozat elutasította Németországnak a Combus-ítéleten (39) alapuló azt az érvét is, miszerint a nyugdíjtámogatás nem minősül állami támogatásnak.
(116)
Annak vizsgálata során, hogy a korábbi nyugdíjköltségek nyugdíjtámogatás formájában történő ellentételezése a belső piaccal összeegyeztethető-e (például a Bizottságnak a francia La Poste (40) tárgyában hozott határozatával összhangban (a továbbiakban: La Poste-határozat)), az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat figyelembe vette, hogy a rendhagyóan magas nyugdíjköltségeket nemcsak nyugdíjtámogatással, hanem a szabályozott bevételekből (lásd például a 2. számú terhet, azaz a piacon nem szokásos társadalombiztosítási járulékokat) is kompenzálták.
(117)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban végzett és mindkét kompenzációs elemet figyelembe vevő számítások kimutatták, hogy a Deutsche Post ténylegesen olyan társadalombiztosítási járulékokat fizethetett, amelyek 10-14 százalékponttal alacsonyabbak voltak a magánszférában tevékenykedő versenytársak által teljesített kötelező társadalombiztosítási járulék összmértékénél (munkáltatói + munkavállalói hányad).
(118)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat ezért megkérdőjelezte, hogy a korábbi nyugdíjköltségek ellentételezéseként juttatott nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethető.
III.2. Az egyetemes szolgáltatások ellentételezése
(119)
Németország az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésére hivatkozik az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellentételezéseként biztosított állami kompenzáció és állami garancia összeegyeztethetőségének indokolásakor:
(120)
Az Altmark-ítélet (41) alapján az eljárás megindításáról szóló 2007. évi határozatban a Bizottság úgy vélte, hogy az állami kompenzációk és az állami garancia az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásoknak minősülnek.
(121)
Az eljárás megindításáról szóló 2007. évi határozatban a Bizottság kételyeket fogalmazott meg azzal kapcsolatban, hogy az állami kompenzációk és garanciák az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek teljesítéséhez szükségesek és a célnak megfelelőek voltak. A Bizottság szerint elsősorban az egyetemes szolgáltatásokra, illetve a kereskedelmi szolgáltatásokra jutó költségallokációt kellett megvizsgálni a 2005. évi közösségi keretszabályokban lefektetett alapelvek alapján. Kételyei voltak ezenkívül a méltányos nyereség megállapítását illetően is, amelyhez az ágazat átlagos jövedelmezőségét és a Deutsche Post kockázati pozícióit kellett figyelembe venni.
IV. WIK-SZAKVÉLEMÉNY
(122)
A WIK-szakvéleményt azért rendelték meg, hogy segítse a Bizottságot a Deutsche Post 1990-2007 közötti időszakra vonatkozó elszámolásának vizsgálatában annak megállapítása érdekében, hogy a Deutsche Post egyetemes szolgáltatási kötelezettségeiért túlkompenzációban részesült-e. A WIK Consult GmbH-t különösen az alábbi feladatokkal bízták meg:
1.
a méltányos nyereség referenciaértékének megállapítása,
2.
a belső költségallokáció és a transzferár-megállapodások vizsgálata, valamint
3.
az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeiért járó túlkompenzáció kiszámítása.
IV.1. A 2009. évi szabályozói bevétel- és költségelszámolás ismertetése
(123)
A Bizottság 2008. október 30-án kiadott információnyújtási rendelkezésére reagálva Németország 2009-ben végül megküldte az 1990-2007 közötti időszakra vonatkozó teljes körű REK-et (a továbbiakban: 2009. évi REK).
IV.1.1. Bevételek
(124)
A Deutsche Post bevételei az alábbi három, tágan meghatározott kategóriába oszthatóak:
1.
Szabályozott egyetemes levélszolgáltatások (1990-2007 között az összbevétel 62 %-a)
Az árszabályozás alá eső levélszolgáltatásokhoz tartozik minden olyan egyetemes szolgáltatás, amelyet a Deutsche Post a piaci erőfölénye által jellemzett piacokon nyújt, ideértve azokat a szolgáltatásokat is, amelyek terén a kizárólagos engedély által biztosított előnyöket élvezett. Ezek a szolgáltatások 1990-2007 között a Deutsche Post összbevételének 62 %-át adták (42).
2.
Szabályozás alá nem eső egyetemes szolgáltatások (1990-2007 között az összbevétel 26 %-a)
Egyetemes csomagszállítási szolgáltatásokat a Deutsche Post mindig is a verseny számára nyitva álló piacokon nyújtott, amelyeken csak 30 %-os átlagos piaci részesedéssel rendelkezett. 1990-2007 között a Deutsche Post összbevételének 15 %-a származott ezekből a szolgáltatásokból.
Az árszabályozás alá nem eső egyetemes levélszolgáltatások (például katalógusok, határon átnyúló levélküldés) a Deutsche Post összbevételének 11 %-át adták.
3.
Szabályozás alá nem eső kereskedelmi szolgáltatások (1990-2007 között az összbevétel 12 %-a)
A Deutsche Post nemcsak postai szolgáltatásokra használta postahivatalainak hálózatát, hanem a Postbank AG és - kisebb mértékben - a Deutsche Telekom termékeinek és szolgáltatásainak értékesítésére is. A kereskedelmi jellegű terjesztési szolgáltatások a Deutsche Post összbevételének mintegy 6 %-át adták.
A kereskedelmi jellegű csomagszállítási és levélszolgáltatásokból (például címzett reklámküldemények) származott a Deutsche Post összbevételének mintegy 4 %-a.
A Deutsche Post számos egyéb szolgáltatást is végzett, például holdingként a más üzletágakban aktív nemzetközi leányvállalatai (például a DANZAS és a DHL) számára. Ezek a kereskedelmi jellegű egyéb terjesztési szolgáltatások a Deutsche Post összbevételének mintegy 2 %-át adták.
3. ábra
A bevételben való átlagos részesedés 1990-2007 között (névértékek alapján)
(125)
A WIK-szakvélemény csak azokra a kereskedelmi szolgáltatásokra terjed ki, amelyeket a jogi személy DPAG és a jogelőd vállalat POSTDIENST nyújtott az egyetemes szolgáltatáshoz kapcsolódóan. A szakvélemény nem foglalkozott azokkal a kereskedelmi szolgáltatásokkal (például a DHL globális expressz szolgáltatásaival), amelyeket a Deutsche Post World Net (a továbbiakban: DPWN) keretein belül más jogi személyek végeztek.
IV.1.2. A terhek számítása a 2009. évi REK-ben
(126)
Azon REK-ekkel ellentétben, amelyeket a Deutsche Post a referenciaárakról szóló 2002., 2007. és 2011. évi határozatokhoz nyújtott be a szabályozó hatóságnak, a 2009. évi REK-ben - amelyet a hatóságnak soha nem küldtek meg - a Deutsche Post sokkal magasabb költségeket rendel hozzá a szabályozott szolgáltatásokhoz.
(127)
A 2009. évi REK-re hivatkozva a Deutsche Post az 1990-2006 közötti időszakra […] milliárd EUR-nak megfelelő átlagos költségeket érvényesít, a 2002. évi REK-ben ezek […] milliárd EUR-t tettek ki.
4. ábra
Az egyetemes szolgáltatásból eredő, a 2009. évi REK szerinti terhek összehasonlítása a referenciaárakról szóló 2002. évi határozatban jóváhagyott terhekkel (éves átlag, névérték millió EUR-ban meghatározva)
(…)
(128)
Míg a 2002. évi REK és a 2009. évi REK számításaiban nincs jelentős különbség a 2. számú terhet (versenyben nem szokásos szociális kiadások) és a 4. számú terhet (kiegészítő nyugdíjbiztosítás) illetően, addig az 1. számú teher (versenyben nem szokásos alapbérek) esetében ez mintegy […]. A 2002. évi REK-től eltérően a Deutsche Post a „versenyben szokásos” alapbérek viszonyítási alapjaként nem a bértarifa-szerződés szerinti béreket veszi alapul, hanem a szövetségi munkaügyi minisztérium 2007. évi rendeletében szereplő, a postai ágazatban irányadó minimálbért (a továbbiakban: 2007. évi minimálbér). Ezt a rendeletet azonban a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) jogellenesnek találta, és ezért soha nem lépett hatályba.
(129)
A 2009. évi REK-ben a Deutsche Post új teherként hivatkozik „A levélküldéssel kapcsolatos infrastruktúrára” (Infrastruktur Brief), ami a 6. kézbesítési naphoz kapcsolódó inkrementális költségeket (átlagosan évi […] millió EUR) jelenti. A számítás azon az elméleti feltevésen alapul, hogy egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában a Deutsche Post hat helyett csak öt napon keresztül kézbesített volna postai küldeményeket.
(130)
A 3. számú teher, azaz a postahivatalok infrastrukturális terhének kiszámítása a 2002. évi REK-től eltérően történik. Csak azokat az állítólagos költségmegtakarításokat foglalja magába, amelyeket abban az esetben lehetett volna elérni, ha 1990 után valamennyi postahivatalt ügynökség formájában működtették volna. A 3. számú teher kiszámítására azon díjazás alapján kerül sor, amelyet a Deutsche Post 2007-ben harmadik személyek számára fizetett a terjesztési szolgáltatásokért.
IV.1.3. A 2009. évi REK szerinti haszonkulcsok
(131)
Az, hogy a terheket az árszabályozás alá eső egyetemes levélszolgáltatásokhoz rendelik hozzá, jelentős mértékben mentesíti a szabályozás alá nem eső szolgáltatásokat az olyan költségek alól, mint például a bér- és szociális kiadások. Ez az újraosztás a kereskedelmi szolgáltatások esetében igen pozitív, körülbelül [15-25 %-os] haszonkulcsokat, míg az árszabályozás alá eső levélszolgáltatások terén [0-10 %-os] veszteségeket eredményez.
(132)
Éves beszámolóiban a Deutsche Post nagyon magas nyereséget mutat ki a levéltovábbítási ágazatban (lásd az V.3. szakaszt is), amelyet azonban elnyelnek az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokról az árszabályozás alá eső szolgáltatásokra átterhelt költségek.
5. ábra
Átlagos árbevétel-arányos jövedelmezőség a 2009. évi REK alapján
(…)
IV.2. A méltányos nyereség megállapítására szolgáló benchmarking
IV.2.1. A Deutsche Post értéklánca: alacsony technológiájú üzletág és alacsony üzleti kockázat
(133)
Az értéklánc és a vállalt üzleti kockázatok elemzése szükséges a „méltányos” nyereség megállapítására szolgáló benchmarking előkészítéséhez és a költségallokáció értékeléséhez. Csak akkor lehet „összehasonlítható” vállalkozáscsoportot keresni, és kiszámítani a Deutsche Postot megillető méltányos nyereség referenciaértékét, ha ismertek a működési és kockázati jellemzők.
IV.2.1.1. Egy alacsony technológiájú üzletág értéklánca
(134)
A Deutsche Post értéklánca két fő működési formára osztható:
-
a levélküldemények és csomagok kézbesítésére szolgáló, az ország egész területét lefedő kézbesítési hálózat,
-
a postahivataloknak az ország egész területét lefedő hálózata.
(135)
A levél- és csomagküldési hálózat logisztikája alacsony technológiájú üzletág, ami nem igényel széles körű kutatásokat és fejlesztéseket, ezért az ágazat valamennyi szolgáltatója hasonló, szabványos módon dolgozik. Az ilyen jellegű tevékenységekre gyakran mint „rutintevékenységekre” hivatkoznak, és rutinszerűségükre utal az is, hogy ezeket a Deutsche Post nagyrészt kihelyezte. Ugyanez a helyzet az ország egész területén jelenlévő postahivatali hálózat által végzett terjesztési szolgáltatások esetében is, amelyek közül szintén egyre több szolgáltatás kerül kihelyezésre.
(136)
A rutintevékenységeken kívül a Deutsche Post legfontosabb nem anyagi értékeit az ügyfélkör, a márkanév és az elsősorban a levélpiacon megfigyelhető erős piaci pozíció jelentik. A WIK-szakvélemény szerint azonban ezek a nem anyagi jellegű értékek lényegében nem a Deutsche Post erőfeszítéseinek vagy befektetéseinek köszönhetőek, hanem nagyrészt korábbi kizárólagos engedélyére vezethetőek vissza. A Deutsche Postnak ezért nem kellett különösebben marketing tevékenységekbe fektetnie, hanem 2007-ig jogilag biztosított piaci helyzetére hagyatkozhatott. Ebből következően nem lenne helyes, ha a Deutsche Postot kárpótlás illetné meg ezekért a nem anyagi értékekért.
IV.2.1.2. Állami intézkedéseknek köszönhető alacsony kockázat
(137)
A Deutsche Post a szabályozott és a szabályozás alá nem eső szolgáltatások terén is alacsonyabb kockázatnak volt kitéve, mint versenytársai, aminek több oka is volt:
(138)
Először is a Deutsche Postot 2007-ig törvény által biztosított levélküldési monopólium védte. Ezenkívül valamennyi szabályozott levélszolgáltatás esetében előnye származott abból, hogy 90 %-os piaci részesedéssel rendelkezett, továbbá abból is, hogy vagy egyáltalán nem volt jelen verseny a piacon, vagy a verseny csak csekély mértékű volt. Az árszabályozás alá eső szolgáltatások adták a Deutsche Post bevételének csaknem kétharmadát.
(139)
Másodszor, a postai szabályozó hatóság árplafont engedélyezett a szabályozott levélszolgáltatásokra vonatkozóan. Ezt a felső határt a hatékonyan működő vállalatok költségeinél magasabban szabták meg, többek között azért, hogy kompenzálják az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén az állítólag versenyben nem szokásos költségeket. A DPAG-nak nem volt olyan versenytársa, aki olyan kizárólagos engedéllyel vagy piaci erőfölénnyel rendelkezett volna, ami lehetővé tette volna számára a szociális kiadások keresztfinanszírozását. A kizárólagos engedély, illetve a piaci erőfölény ezért nemcsak a szabályozott, hanem az árszabályozás alá nem eső egyetemes szolgáltatások és a kereskedelmi szolgáltatások terén is jelentősen alacsonyabb üzleti kockázatokat eredményezett.
(140)
Harmadszor, más állami intézkedések is a kockázatok jelentős mértékű csökkenéséhez vezettek mind az egyetemes szolgáltatások, mind pedig a kereskedelmi szolgáltatások terén: a 90-es évek elején az állami kompenzációk elnyelték a veszteségeket, az állami garanciának köszönhetően pedig a Deutsche Post, annak ellenére, hogy a 90-es évek elején súlyos pénzügyi helyzetben volt, 1995-ig a szövetségi állammal megegyező mértékű kamattal vehetett fel hitelt.
(141)
A Deutsche Postot versenytársaihoz képest összességében jelentősen alacsonyabb piaci kockázatok és költségkockázatok fenyegették, mivel ügyfélkörét nem magának kellett kiépítenie, és a szabályozott díjak emelése révén tovább tudta hárítani a magasabb költségeket. A WIK-szakvélemény ezen érv alapján arra a következtetésre jut, hogy azok a postatársaságok felelnek meg leginkább az összehasonlítható versenytárs kategóriájának, amelyek csak rutintevékenységeket végeznek (például nem fektetnek jelentős összegeket marketingbe és márkanévbe), és nincsenek kitéve magas üzleti kockázatnak (például hosszú időre szóló szerződésekkel rendelkeznek).
IV.2.2. A méltányos nyereség referenciaértékeinek számszerűsítése
(142)
A működési és kockázatelemzés eredményeit felhasználva a WIK-szakvélemény készítői összehasonlítható postai szolgáltatókat kerestek a pénzügyi adatbankokban (például az ORBIS nevű adatbankban, amely globális szinten mintegy 10 millió vállalkozás adatait tartalmazza). A mennyiségi és minőségi szempontú válogatás ellenőrzött fázisainak segítségével olyan összehasonlítható vállalkozásokat választottak ki, amelyek a versenypiacokon postai szolgáltatásokat nyújtanak.
(143)
A WIK-szakvéleményhez 26 összehasonlítható vállalkozást jelöltek ki, amelyek főként a csomagszállítás terén tevékenykednek, és a postai szolgáltatókra jellemző rutintevékenységeket végeznek. Az összes összehasonlítható versenytárs a „postai és futárpostai” gazdasági ágazatban (NACE-kód (43) 641.) működött.
(144)
Ezzel kapcsolatban fel kell hívni a figyelmet arra, hogy kevés összehasonlítható versenytárs létezik, mert a vezető szolgáltatóknak a levélszolgáltatások jelentős részét lefedő kizárólagos engedélyei miatt magánvállalkozások szinte egyáltalán nem végeztek nagyobb mértékben levélszolgáltatásokat. A WIK-szakvélemény ezenkívül kizárja az összehasonlítható vállalkozások köréből más országok fő postai szolgáltatóit is, mert ezeket a szolgáltatókat a Deutsche Posthoz hasonlóan kizárólagos engedélyek védték, és tevékenységüket elsősorban olyan piacokon fejtették ki, amelyek nem minősülnek versenypiacnak.
(145)
A „méltányos” nyereség megállapításához a WIK-szakvélemény az árbevétel-arányos jövedelmezőséget (return-on-sales, a továbbiakban: ROS) használja, ami a könyv szerinti nyereség (kamatok és adózás előtti eredmény, (EBIT)) és az árbevétel hányadosának felel meg. A WIK-szakvélemény kiszámítja az eszközarányos jövedelmezőséget (return-on-asset, a továbbiakban: ROA) (például EBIT az összes tőke százalékos arányában) is annak érdekében, hogy a méltányos nyereség megállapításához egy tőkén alapú referenciaérték is rendelkezésre álljon.
3. táblázat
A WIK-szakvélemény ROS és ROA referenciaértékei
Árbevétel-arányos jövedelmezőség
(ROS)
Eszközarányos jövedelmezőség
(ROA)
Középérték (medián)
3,48 %
7,33 %
Felső határ (75. percentilis)
6,77 %
13,41 %
(146)
A mintából kiderül, hogy 1998-2007 között a postai ágazat versenynek kitett részében a ROS-medián 3,48 % volt. A WIK-szakvélemény azonban nemcsak a jövedelmezőség mediánját tartalmazza, hanem a méltányos nyereség felső határát is, mégpedig az összehasonlítható versenytársak nyereségének felső kvartilisát, ami 6,77 %-os ROS mutatónak felel meg. Másképp megfogalmazva ez azt jelenti, hogy az összehasonlítható versenytársak 75 %-ának nyeresége nem haladja meg a 6,77 %-os ROS értéket (44).
(147)
Az árbevétel-arányos jövedelmezőséget illetően a WIK-szakvélemény szerint a ROA-medián 7,33 %-nak, a felső határ pedig 13,41 %-nak felel meg.
(148)
Tekintettel arra, hogy a Deutsche Post sokkal alacsonyabb kockázatnak van kitéve, mint az éles versennyel jellemezhető piacokon (például az expressz csomagszállítás piacán) tevékenykedő összehasonlítható vállalkozások, a WIK-szakvélemény szerint a Deutsche Post méltányos nyeresége szempontjából a 3,48 %-os ROS-medián egy óvatos és konzervatív referenciaértéket jelent, és a szakvélemény nem ajánlja egy, a 6,77 %-os felső ROS-kvartilisig terjedő magasabb érték alkalmazását. Inkább egy ennél is alacsonyabb referenciaérték lenne indokolt, mert a 3,48 %-os ROS-medián egy 7,33 %-os ROA mutatóban csapódik le, ami még mindig sokkal magasabb a kockázatmentes kamatlábnál.
IV.3. A költségallokáció vizsgálata
(149)
A WIK-szakvélemény kifogásokat fogalmazott meg a 2009. évi REK költségfelosztását illetően, mivel a kereskedelmi szolgáltatások mintegy [15 %-25 %]-os ROS értékei jelentősen meghaladták az ágazatra jellemző átlagot (45). Tekintettel arra, hogy a magánszférában tevékenykedő versenytársak sokkal kisebb haszonkulcsok dacára is nyereségesen működnek, a WIK-szakvélemény azt a következtetést vonta le, hogy magasabb költségeket kellene hozzárendelni a Deutsche Post kereskedelmi szolgáltatásaihoz, és ezért a szabályozott szolgáltatások esetében ennek megfelelően alacsonyabb költségekkel kellene számolni.
(150)
A WIK-szakvélemény így arra az eredményre jut, hogy a kereskedelmi szolgáltatások a rájuk eső költségek ellenére még mindig a versenytársak 3,48 %-os ROS-mediánjával megegyező nagyságú nyereséget termelnek. A szakvélemény ebből következően az 1990-2007 közötti időszakra a szabályozott szolgáltatások esetében […] millió EUR-val alacsonyabb éves átlagköltséget vesz alapul.
(151)
Mivel a kereskedelmi jellegű terjesztési szolgáltatásokat nagyobb részben a két kapcsolt vállalkozás, a Postbank és a Telekom számára végezték, a WIK-szakvélemény azt is vizsgálta, hogy a piaci követelményeknek megfelelőek voltak-e a két vállalat felé számlázott végső árak, és így referenciaárként szolgálhatnak-e a kereskedelmi jellegű terjesztési szolgáltatásokra eső költségek szempontjából. A rendelkezésre álló bizonyítékok alapján a WIK-szakvélemény úgy véli, hogy a Deutsche Post és a két kapcsolt vállalkozás közötti szerződések olyan feltételeket tartalmaznak, amelyekkel független harmadik személyek is megkötötték volna a szerződéseket. Mivel a POSTBANK-nak és a TELEKOM-nak a 90-es évek elején nem volt lehetősége arra, hogy külső terjesztési hálózatokat vegyen igénybe, a két vállalat a felmerülő költségek megosztásában egyezett meg. Amikor azonban a Postbank és a Telekom később könnyebben tudott más terjesztési hálózatokat találni, és csökkentek az egyetemes szolgáltatások hálózatának költségei, a szerződést módosították, és egy olyan, bevételhez kötött jutalékban állapodtak meg, ami sokkal inkább megfelelt a terjesztési szolgáltatások teljesítése érdekében kötött tipikus szerződéseknek (46).
IV.4. A 2009. évi REK kiigazítása
(152)
A WIK-szakvélemény az alábbi módszer alapján több kiigazítást hajt végre a 2009. évi REK-en:
4. táblázat
A WIK-szakvéleménynek a 2009. évi REK-en alapuló, túlzottan magas éves nyereségekre vonatkozó számítási módszere
Az egyetemes szolgáltatások bevételei
-
Az egyetemes szolgáltatások költségei
-
Méltányos nyereség
+
Állami kompenzációk
Túlzottan magas nyereségek
IV.4.1. Az egyetemes szolgáltatásból származó bevételek kiigazítása
(153)
A Deutsche Post eladta ingatlanjainak nagy részét (például azokat az ingatlanokat, amelyekre postai tevékenységének átszervezése miatt már nem volt szüksége). Az ebből származó bevételeket az egyetemes szolgáltatáshoz kell hozzárendelni, mivel ezen eszközök fő használója az egyetemes szolgáltatási ágazat, amely az eszközöket kereskedelmi szolgáltatások céljára bérbe adta.
(154)
A kiigazítás következtében az 1990-2007 közötti teljes időszakban az egyetemes szolgáltatásból származó bevételek átlagosan évi […] millió EUR-val emelkednek.
IV.4.2. Az egyetemes szolgáltatások teljesítésével összefüggő költségek kiigazítása
IV.4.2.1. A költségelszámolás felbontása
(155)
A 2009. évi REK nem megfelelően bontja fel a szolgáltatások belső elszámolását: az egyetemes szolgáltatásoknál nem szerepel az elért össznyereség, mivel bizonyos funkciókból (például a postahivatalokból) származó nyereségeket nem az egyetemes szolgáltatások és a kereskedelmi szolgáltatások szerint (például az egyes szolgáltatások költségei) bontottak meg, hanem összeadták, és kereskedelmi nyereségként mutatták ki őket. A Deutsche Post ezért nem tudott olyan elkülönített üzleti elszámolásokat bemutatni, amelyek megfelelnek a tagállamok és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságáról, illetve egyes vállalkozások pénzügyi átláthatóságáról szóló, 2006. november 16-i 2006/111/EK bizottsági irányelv (47) előírásainak.
(156)
Míg a Deutsche Post 1997-ig beterjesztette a belső költségelszámolás hozzávetőleges felbontását, a WIK-szakvéleményben korrigálni kellett az 1997 utáni évekre vonatkozó elszámolást, és a szakvélemény a helytelenül az egyetemes szolgáltatásokhoz sorolt költségeket a költségelszámolásban a kereskedelmi szolgáltatásokhoz helyezte át.
(157)
A megfelelő kiigazítással az egyetemes szolgáltatások éves költségei átlagosan […] millió EUR-val csökkennek az 1998-2007 közötti időszakban.
IV.4.2.2. A terhek árszabályozás alá eső és árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokhoz való allokálásának kiigazítása
(158)
Ahogyan az az előzőekben is kifejtésre került, a WIK-szakvélemény nem korrigálja minden terhet külön-külön, hanem ehelyett a kereskedelmi szolgáltatások végső árait veszi alapul az új számításoknál, amelyek az ágazatra jellemző átlagköltségek szempontjából megbízható referenciaárnak tekinthetőek. A kereskedelmi szolgáltatásokból (48) származó túlzottan magas nyereségek ezért az eredetileg hivatkozott terhek finanszírozására szolgálnak. Az 1990-2007 közötti teljes időszakban a terhek átlagosan évi […] millió EUR-val csökkennek.
IV.4.2.3. A kiegészítő nyugdíjbiztosítás eredménytől független költségei (4. számú teher)
(159)
A 4. számú teherrel, azaz a kiegészítő nyugdíjbiztosítással a Deutsche Post olyan költségeket vállalt magára, amelyek éves beszámolóiban nem szerepelnek. Mivel a ROS-referenciaérték az „összehasonlítható versenytársak” REK-je alapján kerül meghatározásra, a Deutsche Post költségelszámolásánál csak azok a költségek vehetőek figyelembe, amelyek a nemzeti számviteli standardok és a nemzetközi számviteli standardok (IAS) alapján is elfogadhatóak. Ezért az IAS-magyarázatokban rendszerint nem szereplő extra költségek nem fogadhatóak el költségtételként, és ezeket a rögzített haszonkulcsból (viszonyítási alap) kell finanszírozni.
(160)
A megfelelő kiigazítással a 4. számú teher (kiegészítő nyugdíjbiztosítás) költségei az 1990-2007 közötti teljes időszakban évente átlagosan […] millió EUR-val csökkennek.
IV.4.3. A tőkeköltségek kiigazítása a méltányos nyereségben
(161)
A Deutsche Post olyan tőkeköltségeket is belefoglalt a 2009. évi REK-be, amelyeket a REK eredetileg nem tartalmazott, például a […] és […] költségeit. A WIK-szakvélemény törölte mind a […] és a […] költségeit, és azokat a méltányos nyereség referenciaértékével helyettesítette.
IV.4.3.1. Az 1996-2007 közötti időszak
(162)
A méltányos nyereség az egyetemes szolgáltatásokból eredő korrigált bevételek és a 3,48 %-os ROS-referenciaérték alapján kerül meghatározásra, ami így éves szinten átlagosan […] millió EUR méltányos nyereséget jelent. A […] millió EUR-nak megfelelő átlagos éves tőkeköltségek ([…] millió EUR-t kitevő kamatköltségek és […] millió EUR-nak megfelelő magasabb törvényes értékcsökkenések) a 2009. évi REK-ből törlésre kerülnek.
(163)
Különösen figyelemre méltó, hogy a 3,48 %-os ROS-referenciaérték alapján számolt méltányos nyereség a 2009. évi REK-hez képest abszolút számokban nagyobb, mint a Deutsche Post által hivatkozott tőkeköltségek (például a befektetett saját tőke körülbelül […]-nak megfelelő belső ROS alapján számolt kamatköltségek és a piaci értéken alapuló magasabb amortizációs költségek).
IV.4.3.2. Az 1990-1995 közötti időszak
(164)
A Post VerfG 63. §-ának (1) bekezdése értelmében a Deutsche Post 1995-ig köteles volt úgynevezett visszaengedményezéseket (49) teljesíteni a szövetségi kormány számára, amelyek összege körülbelül 5,838 milliárd EUR-nak, illetve a bevételek 8 %-ának felelt meg. Cserébe a törvény 63. §-ának (4) bekezdése felmentette a Deutsche Postot a visszaengedményezéseket meghaladó osztalékok kifizetésének kötelezettsége alól.
(165)
A WIK-szakvélemény ezért kifejezetten eltekint attól, hogy az 1995-ig terjedő időszakra is „méltányos nyereséget” vegyen figyelembe, hiszen a visszaengedményezések teljes mértékben fedezték a Deutsche Post saját tőke költségeit. A Deutsche Post […] millió EUR-nak megfelelő átlagos éves tőkeköltségeit ([…] millió EUR-t kitevő kamatköltségek és […] millió EUR-nak megfelelő törvényes értékcsökkenés növekedések) ezért törlik a 2009. évi REK-ből, az egyetemes szolgáltatás költségeit pedig ennek megfelelően csökkentik.
IV.4.4. Következtetések
(166)
A 2009. évi REK és a WIK-szakvélemény egyaránt azt mutatja, hogy az egyetemes szolgáltatásokból származó bevételek 1996-ig nem fedezték az egyetemes szolgáltatások költségeit. Míg a Deutsche Post a 2009. évi REK alapján még az állami kompenzációkkal együtt is kumulált hiányt mutatott ki a 2007-ig terjedő teljes időszakra, a WIK-szakvélemény arra a következtetésre jut, hogy az állami kompenzációk olyan összegűek voltak, hogy a Deutsche Postnak 1997-ben sikerült elérnie a fedezeti pontot.
(167)
A 2009. évi REK alapján az egyetemes szolgáltatások jövedelmezősége 1999-ig alig javult, és csak 2000 óta állapítható meg, hogy az egyetemes szolgáltatásokból eredő bevételek átlagban véve fedezik a költségeket. A WIK-szakvélemény ezzel szemben a 2000. évtől kezdve jelentős, a 3,48 %-os ROS-mediánt jelentősen meghaladó nyereségeket mutat az egyetemes szolgáltatások esetében, bár az egyetemes csomagszállítási szolgáltatásoknál csak átlag alatti, […]-os árbevétel-arányos jövedelmezőség valósult meg (lásd 6. ábra).
6. ábra
Az egyetemes szolgáltatások túlzottan magas éves nyereségének összehasonlítása 1990-2007 között (millió EUR, névértékek)
V. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(168)
Az érdekelt felek észrevételeket küldtek az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozathoz, az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozathoz, valamint az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozathoz kapcsolódóan. Jelen szakasz a határozatokhoz fűzött leglényegesebb megjegyzéseket foglalja össze.
V.1. A szövetségi pénzügyminisztérium (Bundesministerium der Finanzen) által kiadott postabélyegek felhasználására irányuló kizárólagos engedély
(169)
A TNT kétségbe vonta, hogy a Deutsche Post a szövetségi pénzügyminisztérium által kibocsátott postabélyegek felhasználására adott kizárólagos engedélyért ellenszolgáltatást fizetett volna. Az 1997. évi PostG 43. §-a értelmében a szövetségi pénzügyminisztériumot illeti meg a „Németország” felülnyomású postabélyegek kibocsátásának joga. Az ilyen postabélyegek felhasználását kérelmező postai szolgáltatónak ellenszolgáltatást kell fizetnie, valamint vállalnia kell a költségeket. A törvény 54. §-a értelmében a Deutsche Post AG 2007. december 31-ig kizárólagos engedéllyel rendelkezett a szövetségi pénzügyminisztérium által kiadott postabélyegeket illetően.
(170)
Amennyiben a Deutsche Post a szövetségi pénzügyminisztérium által kiadott postabélyegek felhasználásáért tényleg nem fizetett ellenszolgáltatást, akkor a TNT beadványa szerint ez jogellenes állami támogatásnak minősül.
(171)
A Bizottság megállapítja, hogy ezt az intézkedést az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat, az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat és az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat nem vizsgálta, ezért ez az intézkedés nem képezi jelen határozat tárgyát.
V.2. Nyugdíjtámogatás
(172)
A UPS szerint a Deutsche Post előnyben részesült azáltal, hogy részben felmentést kapott az 1995 előtti fizetési kötelezettségek alól. Mivel a rendes szolgáltatóknak maguknak kell fizetniük nyugdíjköltségeiket, a Deutsche Post versenytársaihoz képest előnyösebb helyzetben volt. A UPS egyetért a Bizottság azon érvével is, miszerint a szóban forgó támogatás nem minősülhet létező támogatásnak, mert alapvető változás történt a Deutsche Post pozíciójában, és olyan új törvényi rendelkezések kerültek bevezetésre, amelyek értelmében a Deutsche Post részben mentesül a tisztviselői nyugdíjköltségek átvállalására irányuló kötelezettsége alól. A UPS úgy véli, hogy az ilyen alapvető rendszerbeli változások nem minősülhetnek pusztán formális vagy adminisztratív jellegű egyszerű változtatásoknak.
(173)
A UPS üdvözli a Bizottság azon előzetes következtetését, miszerint a nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján nem egyeztethető össze a belső piaccal. A Deutsche Post tartós jövedelmezőségét és kizárólagos engedélyét figyelembe véve felmerül az a jogos kérdés, hogy tényleg szükség van-e a hivatkozott régi terhek enyhítésére. A nyújtott támogatás ráadásul nem áll megfelelő arányban a Németország által hivatkozott közérdekű céllal, különösen azért, mert a régi terheket kompenzálják a magasabb levéldíjak és a nyugdíjtámogatás is. A UPS kiemeli, hogy a szövetségi kormánynak kell bizonyítania, hogy az intézkedés arányos volt-e. Németország viszont eddig még nem fejtette ki pontosan, hogy mennyiben voltak arányosak azok az előnyök, amelyek a Deutsche Post számára az intézkedésből származtak.
(174)
A UPS szerint a támogatásnak köszönhetően a Deutsche Post kedvezőbb helyzetbe tudta hozni magát nemcsak Németországban, hanem azokon az európai piacokon is, amelyeken versenyben áll más postai szolgáltatókkal, így például a UPS-szel. Tekintettel arra, hogy a nyugdíjtámogatás segítségével a Deutsche Post a többi érdekelt fél hátrányára tudta kiépíteni pozícióját a kereskedelmi ágazatban, a verseny a Deutsche Post versenytársainak hátrányára torzult.
(175)
A UPS azt kéri, hogy a Bizottság vizsgálja meg a nyugdíjigények finanszírozására nyújtott összes olyan támogatás szükségességét és arányosságát is, amelyet a 2007-2011 közötti időszakra vonatkozóan a hivatalos vizsgálati eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat megnevez, továbbá vizsgálja meg, hogy a Deutsche Post még mindig kap-e az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében jogellenesnek minősülő állami támogatásokat.
(176)
A UPS ezenkívül arra is felkéri a Bizottságot, hogy fejtse ki részletesebben, hogyan jutott arra a következtetésre, miszerint a Deutsche Post számára nyújtott támogatások nem egyeztethetőek össze a belső piaccal. A UPS különösen a WIK-szakvélemény egy példányát szeretné megkapni, hogy képet alkothasson arról, mennyiben kerültek felhasználásra az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban a WIK-szakvélemény eredményei a nyugdíjtámogatás értékelése során.
V.3. Az egyetemes szolgáltatások nyújtásának ellentételezése
(177)
A UPS teljes mértékben támogatja a bizottsági vizsgálatot, és feltétel nélkül egyetért az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozatban megfogalmazott, az egyetemes szolgáltatások nyújtásának ellentételezésére vonatkozó értékeléssel. A UPS ezenkívül megküldte a 2006. októberi (50) NERA szakértői jelentés aktualizált változatát (51), amelyre a Bizottság az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat 58. pontjában hivatkozik.
(178)
Míg a 2006. évi NERA szakértői jelentésben olyan becslés szerepelt, miszerint az 1999 utáni időszakban a DPWN levélküldési ágazatának átlagos tőkehozama 20 % felett volt (52), a szakvélemény átdolgozott változata szerint 2000-2005 között a tőkehozam még az 50 %-ot is meghaladta. Sőt mi több, a 2003-2005 közötti időszakra vonatkozóan a tőkehozamot 100 % felettire becsülték. A UPS ezért arra a következtetésre jut, hogy a különösen nyereséges szabályozott levélküldési ágazatból származó nyereség több mint elegendő volt az egyetemes szolgáltatás veszteségeinek fedezésére.
(179)
A UPS szerint ezenkívül a Deutsche Post költségelszámolása nem jelent megfelelő alapot a szabályozott ágazat jövedelmezőségének és terheinek elemzése és értékelése szempontjából, ezért a költségek szabályozott szolgáltatásokra, egyetemes szolgáltatásokra és kereskedelmi szolgáltatásokra való felosztását kellene átfogó módon elemezni. A támogatás összegének és a túlkompenzáció mértékének megállapítása során figyelembe kellene venni minden olyan előnyt, amelynek biztosítására a Deutsche Post régi terheinek fedezése érdekében került sor, így például a Németország által a Deutsche Post javára 1995-ben nyújtott tőkejuttatásokat, valamint az eszközök ingatlanok és infrastruktúra formájában történő átruházását.
(180)
A kapcsolt vállalkozásokkal a belső transzferárakról kötött megállapodásokra a UPS szerint a Chronopost-ítéletnek (53) megfelelően továbbra is a függetlenség elvét (arm’s length principle) kell alkalmazni. A Bizottságnak ezért a Deutsche Post és a DPEED között létrejött szerződést különösen az abban szereplő ármegállapodások szempontjából kell megvizsgálnia.
V.4. Rendhagyóan magas levéldíjak
(181)
Az FFPI teljes mértékben egyetért az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozattal, az FFPI szerint ugyanis a nyugdíjköltségek növekedését eredményező törvényi és közigazgatási módosítások hozzátartoznak a rendes üzleti kockázathoz, ami egy vállalkozás jövedelmezőségére is hatással lehet. Mivel a szokásos piaci feltételek mellett működő vállalkozásoknak saját forrásaikból kell finanszírozniuk az ilyen jellegű többletköltségeket, a Deutsche Postot sem részesíthette volna Németország nyugdíjtámogatásban.
(182)
Az FFPI arra is hivatkozik, hogy 2000. évi üzleti jelentésében a Deutsche Post kifejezetten kiemelte nyugellátási reformjának jelentőségét, és ebben a tekintetben kifejtette, hogy a vállalati ügyfelek számára végzett postai tevékenységek terén jegyzett EBITA (adózás, kamatok és értékcsökkenés előtti működési eredmény) 98,6 %-kal való növekedése mindenekelőtt a tisztviselői nyugdíjalapba fizetendő kevesebb járulékra vezethető vissza. Ebből következően a nyugdíjreformot nem lehet jelentéktelennek vagy túlnyomó részben adminisztratív jellegűnek felfogni.
(183)
Az FFPI által 2001-2008 között végzett tanulmányból kiderül, hogy a 20 grammot meg nem haladó súlyú szabványlevelek 2009-ben Németországban érvényes szállítási díja az élmezőnyben helyezkedett el. Az 500 grammot meg nem haladó súlyú csomagok szállításának díja ezzel szemben az alacsonyabb tartományban volt, ami kereszttámogatásra utal.
(184)
Az FFPI meggyőződése szerint a Deutsche Post támogatásának célja nem a németországi postai szolgáltatási piac, illetve meghatározott postai szolgáltatások növekedésének fellendítése volt. A vizsgálat tárgyát képező időszakban a Deutsche Post nyereséges vállalat volt, amely a német piacon vezető pozíciót tudott szerezni, valamint meg tudta teremteni a hatékony működést, és bővíteni tudta üzleti tevékenységeit. A nyugdíjtámogatásokat ezért nem lehet az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinteni.
V.5. Haszonkulcsok
(185)
A BIEK véleménye szerint a többi postai szolgáltató számára hátrányt okozott, hogy a Deutsche Post az egyes levélpiacokon fennálló dominanciáját az élesebb versennyel jellemezhető piacokon végzett levél- és csomagküldési szolgáltatások költségeinek keresztfinanszírozására használta. Mivel a Deutsche Post áremeléseket hajthat végre azokon a piacokon, amelyeken kizárólagos engedéllyel rendelkezett, és amelyeken továbbra is 90 %-ot meghaladó piaci részesedéssel bír, lehetősége nyílik arra, hogy keresztfinanszírozással fedezze a verseny szempontjából intenzívebb piacokon felmerülő költségeket.
(186)
A BIEK másik érve, hogy azon régi terhek dacára, amelyekre hivatkozik, a Deutsche Post a más európai országokban működő összehasonlítható vállalkozásokhoz képest sokkal nagyobb nyereséget termelt, ezt támasztják alá többek között a belföldi szállítás terén a 10-20 %-os ROS-értékek is. Ezt a haszonkulcsot adott esetben még alacsonyabbra is lehet torzítani, mivel a belföldi szállítás olyan csomagszállítási szolgáltatásokat is magába foglal, amelyek esetében a haszonkulcs átlagosan alacsonyabb, mint a levélküldési szolgáltatásoknál.
(187)
A Deutsche Post által hivatkozott magasabb bérköltségekkel kapcsolatban a BIEK utal arra, hogy a Deutsche Post a szállítási ágazatra jellemző átlagbéreket használta fel referenciaértékként azokhoz a számításokhoz, amelyek azt mutatják meg, hogy versenytársaihoz képest mekkora béreket fizet. A BIEK azzal érvel, hogy bár az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban a Bizottság referenciaértékként ezeket a számokat vette alapul számításaihoz, gondolnia kell arra, hogy a Deutsche Post versenytársai ezen átlagbéreknél legalább 15 %-kal magasabb béreket fizetnek. Ebből következően azok a kiegészítő jellegű bérköltségek, amelyekre a Deutsche Post hivatkozik, sokkal alacsonyabbak annál, mint amit a Deutsche Post állít. A BIEK szerint a bérköltségek közötti maradék különbség nem a régi terheknek, hanem sokkal inkább a Deutsche Post nagyságának és piaci erőfölényének tulajdonítható.
(188)
Ezenkívül a BIEK szerint a Deutsche Post régi terheit, ideértve a nyugdíjköltségeket is, a kelleténél is jobban kompenzálták a magasabb szabályozott levéldíjak. Azok a támogatási intézkedések, amelyeket a Bizottságnak értékelnie kell, azt eredményezték, hogy mostanáig a levélküldési szolgáltatások terén alapvetően nem létezett verseny, a csomagszállítási szolgáltatások esetében pedig a verseny jelentős mértékben torzult.
VI. NÉMETORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
VI.1. A nyugdíjtámogatáshoz fűzött észrevétel
VI.1.1. A versenyben nem szokásos szociális kiadások ellentételezéséből nem származott pénzügyi előny
(189)
Németország a Combus-ítéletre (54) hivatkozva azon a véleményen van, hogy nem minősülnek támogatásnak azok az állami kifizetések, amelyeket a korábban állami tulajdonban lévő, egyetemes szolgáltatásokat nyújtó szolgáltatók privatizációja keretében a magánszférában tevékenykedő versenytársak által fizetendő mértéket meghaladó nyugdíjköltségek kompenzálása érdekében nyújtanak.
(190)
Németország egyetért a Bizottsággal abban, hogy a Deutsche Post szociális kiadásait össze kell hasonlítani a versenytársakat terhelő szociális kiadásokkal. Az összehasonlítást azonban rögtön az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alapján kell elvégezni, nem pedig később, az összeegyeztethetőségnek az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján történő vizsgálata során.
VI.1.2. Az 1995 előtti helyzethez képest nem áll fenn pénzügyi előny
(191)
Németország szerint a Deutsche Postot a nyugdíjtámogatás nem mentesítette olyan költségek viselése alól, amelyeket egyébként saját forrásaiból kellett volna fizetnie. Ebből következően a Deutsche Postnak nem származott ebből olyan előnye, ami megfelelne az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésében meghatározott előnynek. Németország kijelenti, hogy a Deutsche Post sem jogilag nem volt köteles arra, sem pedig pénzügyi szempontból nem volt abban a helyzetben, hogy 1995 előtt és után a tisztviselők nyugdíját finanszírozza.
(192)
Németország először is arra hivatkozik, hogy az 1989. évi PostVerfG 46. §-a értelmében az 1989-ben a Deutsche Post által átvett tisztviselők továbbra is a szövetségi állam szolgálatában álltak. Az 1995. évi második postareformot követően is a szövetségi állam szolgálatában maradtak a Deutsche Post által foglalkoztatott tisztviselők az 1994. évi PostPersRG 2. §-a (3) bekezdésének, valamint az alaptörvénybe újonnan beillesztett 143b. cikk értelmében.
(193)
Mivel mindig is kizárólag a szövetségi kormány volt felelős a tisztviselői nyugdíjigények kielégítéséért, a Deutsche Post jogilag soha nem volt köteles arra, hogy saját forrásait használja fel erre a célra.
(194)
Még ha a Deutsche Post az 1989. évi PostVerfG 54. §-ának (2) bekezdése értelmében köteles is lenne a tisztviselők nyugellátását finanszírozni, Németország kitart amellett a nézet mellett, hogy ez a nyugdíjszabályozás (akárcsak a visszaengedményezések fizetésére irányuló kötelezettség az 1989. évi PostVerfG 63. §-a szerint) a „belső jogviszonyban” volt irányadó, és a szövetségi költségvetés bevételi forrásainak javítására szolgált. A Deutsche Post számára azonban nem keletkeztet semmilyen kötelezettséget a tisztviselőkkel szemben.
(195)
Az 1995. évi második postareformot követően az 1994. évi PostPersRG 2. §-ának (3) bekezdése, valamint a törvény 14. és 16. §-ai értelmében is kizárólag a szövetségi kormányt terhelte felelősség a nyugellátásra jogosult tisztviselőkkel szemben. A Deutsche Postnak a törvény 16. §-ának (1) bekezdése szerinti, a postai tisztviselők nyugdíjpénztára felé teljesítendő járulékfizetési kötelezettsége, valamint az 1989. évi PostVerfG 54. §-ának (2) bekezdése szerinti kötelezettsége csak a szövetségi költségvetést tehermentesítette. A kizárólag a szövetségi államot terhelő nyugellátási kötelezettség változatlanul fennállt.
(196)
Polgári jogilag sem lett volna lehetséges, hogy a szövetségi kormány az 1995-ben újonnan létrejött DPAG-ra ruházza át a tisztviselők nyugellátásának finanszírozására irányuló kötelezettségét. Ha az anyavállalat jogilag független leányvállalatára ruházza át fennálló nyugellátási kötelezettségeit, a polgári jogi alapelvek szerint harmadik személyek vagyoni követeléseiért továbbra is az anyavállalatot terheli fizetési kötelezettség.
(197)
Németország azt a további érvet hozza fel, hogy a Deutsche Post soha nem rendelkezett a nyugdíjterhek finanszírozásához szükséges elegendő saját forrással. Egyrészt a POSTDIENST 1995 előtt mindig veszteségesen működött, és a felmerülő hiányt a szövetségi államnak 5,6 milliárd EUR összegű átutalásokkal kellett kiegyenlítenie. Másrészt 1995-ben, amikor a POSTDIENST-ből létrejött a DPAG, a felhalmozódott nyugellátási kötelezettségek körülbelül […] milliárd EUR-t tettek ki. A mérleg passzív oldalán szereplő ilyen jellegű kötelezettségekkel a DPAG-t nem lehetett magánjogi vállalkozásként létrehozni, mivel a szövetségi kormány nem bocsátott rendelkezésre megfelelő tőkét a DPAG szükséges gazdasági fenntarthatóságához.
VI.1.3. A nyugdíjtámogatás az EUMSZ 108. cikkének (1) bekezdése szerinti létező támogatás
(198)
Ha a nyugdíjtámogatást az állami támogatások közé kell sorolni, akkor Németország szerint a nyugdíjtámogatást a 659/1999/EK rendelet 1. cikke b) pontjának i) alpontja szerinti létező támogatásnak kell tekinteni, mivel 1953 óta, azaz a német alaptörvény vonatkozó rendelkezésének hatálybalépése óta a tisztviselők nyugdíjigényének kielégítéséért kizárólag az állam felelős, és ebben a tekintetben kizárólag az államot terheli finanszírozási kötelezettség. Németország kitart azon véleménye mellett, miszerint az 1989. évi első és az 1995. évi második postareform sem változtatott az állam nyugellátási és finanszírozási kötelezettségén. Kijelenti, hogy a Deutsche Post 1995 előtt és után sem volt jogilag köteles arra, valamint pénzügyi szempontból sem volt abban a helyzetben, hogy fizesse a tisztviselők nyugdíját.
(199)
Németország ezenkívül a Bizottságnak a T-266/02. sz. ügyben a Bíróság előtt kifejtett állítására hivatkozik. Véleménye szerint az ítélet 54. pontjából világosan kiderül, hogy a Bizottság „a megtámadott határozatban úgy ítélte meg, hogy a felperesnek kizárólag a DB-Telekom által eszközölt átutalásokból származott előnye” (55).
(200)
Németország ebből az állításból arra következtet, hogy a Bizottság ezáltal a nyugdíjtámogatás esetében is úgy ítélte meg, hogy nem áll fenn pénzügyi előny. Németország szerint így a Bizottság a 659/1999/EK rendelet 4. cikke értelmében úgy határozott, hogy „nem emel kifogást”. Ezenkívül a rendelet 1. cikke b) pontjának ii) alpontja szerint a megengedő határozat azt jelentené, hogy a nyugdíjtámogatás esetében létező támogatásról van szó.
VI.1.4. A nyugdíjtámogatás a régi terhek olyan ellentételezése, amely az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése értelmében összeegyeztethető a belső piaccal
(201)
A Bizottságnak a La Poste-határozatban kifejtett érveire figyelemmel Németország véleménye szerint a nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethető a belső piaccal, és véleményét az alábbiakkal támasztja alá:
1.
A Deutsche Post olyan társadalombiztosítási járulékokat teljesített, amelyek minden tekintetben meghaladták a munkáltatók által fizetendő nyugdíjbiztosítási, betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékokat.
2.
A Bizottság annyiból nem állapította meg helyesen a komparatív előnyt, hogy a számítás azon a feltevésen alapul, miszerint az árszabályozás alá eső szolgáltatások fedezik a hivatkozott 2. számú terhet (a versenyben nem szokásos társadalombiztosítási járulékokat). A többi vezető postai szolgáltatóhoz hasonlóan a La Poste is a magasabb levéldíjakat használta fel szociális kiadásainak finanszírozására, amit azonban a Bizottság a La Poste-határozatban nem vizsgált.
3.
Bár Németország elvileg egyetért azzal, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból származó bevételeknek fedezniük kell a hivatkozott terheket, a Bizottság nem bizonyította, hogy a szabályozó hatóság helyt adott a Deutsche Post arra irányuló kérelmének, hogy a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat a szabályozott bevételekből finanszírozzák, illetve azt sem bizonyította, hogy a szabályozott bevételek tényleg elegendőek voltak-e ahhoz, hogy fedezzék a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat.
(202)
Németország arra is hivatkozik, hogy a Bizottság a Royal Mail (56) ügyében hozott, az eljárás megindításáról szóló határozatában hangsúlyozta annak fontosságát, hogy a koherens döntési gyakorlat érdekében koherens kritériumok alapján történjen a korábban állami tulajdonban lévő vállalatok nyugdíjköltségeinek megítélése. A Bizottságnak ezért figyelembe kell vennie a La Poste-határozatot és a Royal Mail ügyében hozott előzetes értékelést is. A Royal Mail ügyében a Bizottság nem kifogásolta a nyugdíjhiány kompenzálását, holott a 2008. évi Hooper-jelentésből kiderül, hogy a Royal Mail nyugdíjköltségeinek fedezésére részben magasabb szabályozott levéldíjak révén került sor.
VI.1.4.1. A versenyben szokásos szociális kiadásoknak kell referenciaértékként szolgálniuk
(203)
Németország az Ehlermann professzor által készített 2011. július 19-i (57) szakvéleményre hivatkozva azt állítja, hogy a Bizottság két hibát is elkövetett a Deutsche Post szociális kiadásai szempontjából alkalmazandó referenciaérték kiszámítása során.
(204)
Németország szerint a járulékok munkavállaló által fizetendő részét nem lehet figyelembe venni a referenciaértéknél, mert a magánszférában a munkáltatókat nem kötelezi a törvény a munkavállalókat terhelő hányad átvállalására. A munkáltató csak adminisztratív okokból vállalja át a társadalombiztosítási járulékok teljes összegének befizetését, holott erre a törvény alapján nem köteles. A munkavállalót terhelő hányadnak a referenciaérték szempontjából történő figyelembevétele ellentmondana az eddigi döntési gyakorlatnak is (vö. La Poste-határozat).
(205)
A szociális kiadások referenciaértékének kiszámítása során a piacon szokásos béreket (58) kell alapul venni, mivel a tisztviselők bére jelentősen meghaladta a piacon jellemző átlagot.
VI.1.4.2. A szabályozott szolgáltatásokból származó bevételek nem fedezik a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat
(206)
Németország először is kiemeli, hogy pusztán hipotetikus jellegű az a feltevés, miszerint az árszabályozás alá eső bevételek teljes mértékben fedezik a 2. számú terhet, mivel nem állapítható meg, hogy a szabályozott árak emelésére tényleg a versenyben nem szokásos kiadások fedezése érdekében került-e sor. Egyrészt a referenciaárakról szóló 2002. évi határozatból nem derül ki, hogy a postai szabályozó hatóság figyelembe vette-e a versenyben nem szokásos kiadások hivatkozott terheit, és ha igen, akkor mekkora mértékben. Másrészt 2002-ig az árakat az 1997-ben jóváhagyott szinten tartották, és nem állapítható meg, hogy ezek az árak magukba foglalták-e a szabályozás alá nem eső szolgáltatások versenyben nem szokásos szociális kiadásainak ellentételezését.
(207)
Németország úgy érvel, hogy nem elég kijelenteni, hogy az árszabályozás alá nem eső ágazatban a versenytársakhoz képest alacsonyabb társadalombiztosítási járulékokat kellett fizetni. Azt is vizsgálni kell, hogy a szabályozott szolgáltatások ténylegesen finanszírozhatták-e bevételeikből a hivatkozott, versenyben nem szokásos szociális terheket.
(208)
Versenyben nem szokásos szociális kiadásainak ellentételezése révén a Deutsche Post akkor jutna pénzügyi előnyhöz, ha a számára kifizetett kompenzációs juttatások meghaladnák a tisztviselői után fizetendő összes szociális kiadást.
(209)
Németország sajnálatosnak tartja, hogy nem készült olyan átfogó számítás, amely megmutatná, hogy a tisztviselői után fizetendő szociális kiadásokért a Deutsche Post összességében túl- vagy alulkompenzációban részesült-e. Hangsúlyozza, hogy szükség van egy ilyen számításra annak megállapítása érdekében, hogy fennáll-e az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti pénzügyi előny.
a) A szakértő által készített szakvélemény a versenyben nem szokásos szociális kiadások alulkompenzációját állapítja meg
(210)
A fentiekben említett hiány pótlása céljából Németország megküldte a Weber professzor (59) által készített szakvéleményt annak bemutatása érdekében, hogy a Deutsche Postnak pénzügyi hátránya származott a tisztviselők foglalkoztatásával összefüggésben felmerülő szociális kiadások kapcsán. A szakvélemény először is kifejti, hogy a Deutsche Postot ténylegesen terhelő, a tisztviselők után fizetendő szociális kiadások mekkora összeggel haladják meg a magánszférában tevékenykedő versenytársak által alkalmazottaik után fizetendő szociális kiadásokat (a szakvélemény „a DPAG piaci szintet meghaladó szociális kiadásaiként”, illetve „szerkezeti hátrányként” hivatkozik ezekre), és összehasonlítja a piaci szintet meghaladó kiadásokat a 2. számú teherért kapott ellentételezéssel.
(211)
Ahogyan az 5. táblázatból is látható, a szakvélemény beleszámítja a tisztviselők foglalkoztatásából eredő szociális kiadásokba a Deutsche Post által a tisztviselői nyugdíjalapba teljesített kifizetéseket és az egyéb szociális kiadásokat, így például az orvosi költségekhez, valamint a balesetbiztosításhoz és más biztosításokhoz teljesített hozzájárulásokat.
(212)
Az alkalmazottak foglalkoztatása kapcsán felmerülő szociális kiadásokat a szakvélemény az alábbiak szerint határozza meg: a munkáltató által fizetett kötelező nyugdíj-, munkanélküliségi, betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékok szorozva a „versenyben szokásos” bérekkel (például a tisztviselők többségénél a 2007. évi minimálbérrel).
(213)
A versenyben nem szokásos szociális kiadásokat azok, a Deutsche Postnál a tisztviselőkkel összefüggésben felmerülő szociális kiadások jelentik, amelyek meghaladják az alkalmazottakra irányadó és a munkavállalót terhelő társadalombiztosítási járulékok alapján a szociális kiadásokra meghatározott referenciaértéket.
5. táblázat
A nettó eredmény kiszámítása a német szakértői vélemény alapján
-
a nyugdíjalapba teljesített kifizetések
-
egyéb szociális kiadások
+
„versenyben szokásos” szociális kiadások mint referenciaérték (alapját a munkáltató által fizetendő társadalombiztosítási járulék és a „versenyben szokásos” bérek képezik (például a 2007. évi minimálbér))
versenyben nem szokásos szociális kiadások
+
a szabályozott bevételekből származó ellentételezés (2. számú teher - versenyben nem szokásos szociális kiadások)
nettó eredmény (alul- vagy túlkompenzáció)
(214)
Az 1995-2007 közötti időszakra vonatkozóan az derül ki a számításokból, hogy a 2. számú teher nem fedezte a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat. A szakvélemény szerint ráadásul a Deutsche Post esetében […] milliárd EUR nagyságú alulkompenzáció valósult meg. A szakértő arra a következtetésre jut, hogy a Deutsche Post az őt terhelő, versenyben nem szokásos szociális kiadásokért még akkor sem részesült megfelelő kompenzációban, ha az árszabályozás alá eső bevételek magukba foglalnák a 2. sz. terhet.
b) A 2009. évi REK szerint az árszabályozás alá eső ágazat bevételei nem fedezték a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat
(215)
Németország azzal érvel, hogy amíg az árszabályozás alá eső szolgáltatásoknál keletkező veszteségek meghaladják a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat, addig nem lehet megállapítani, hogy a szabályozott bevételek ténylegesen kompenzálják-e a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat. Annak alátámasztására, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatásoknál felmerülő veszteségek nagyobbak voltak a versenyben nem szokásos szociális kiadásoknál, Németország egy, a 2009. évi REK-en alapuló szakértői észrevételt (60) adott át.
(216)
A számítások a 2009. évi REK-re támaszkodnak, és az árszabályozás alá eső szolgáltatások esetében egy 7 %-os ROS mutatót tekintenek méltányos nyereségnek (hivatkozva a II. Deloitte-szakvéleményre, amellyel a VI.3.2. szakasz foglalkozik részletesebben). A méltányos nyereség levonását követően az árszabályozás alá eső szolgáltatásoknál a veszteség […] milliárd EUR-t tesz ki, ami meghaladja az 1995-2007 közötti időszak vonatkozásában hivatkozott, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat. Az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból származó bevételek tehát nem voltak elegendőek a szóban forgó, versenyben nem szokásos szociális kiadások fedezésére.
VI.2. Az egyetemes szolgáltatások ellentételezéséhez fűzött észrevételek
VI.2.1. Állami kompenzációk
(217)
Németország azzal érvel, hogy az állami kompenzációk nem jelentettek pénzügyi előnyt a Deutsche Post számára, mivel az 5,666 milliárd EUR összegű kifizetések esetében kizárólag a Deutsche Post által 1995-ig fizetendő, 5,838 milliárd EUR-nak megfelelő visszaengedményezések ellentételezéséről van szó.
(218)
Ahogyan az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozatban kifejtésre kerül, a visszaengedményezések a korábbi postai igazgatásra vezethetőek vissza, amely köteles volt minden évben működési bevételeinek mintegy 10 %-át befizetni a szövetségi állam javára. 1989-1995 között a PostVerfG 63. §-ának (1) bekezdése értelmében a visszaengedményezéseket fokozatosan eltörölték. 1993-ig a Deutsche Postnak működési bevételei 10 %-át kellett befizetnie, míg 1993 után a visszaengedményezéseket lassan csökkentették, így például 1993-ban a működési bevételek 10 %-ára, amelyből 153 millió EUR-t levontak. 1994-ben a visszaengedményezések az 1993-ban fizetett összeg 70 %-át, 1995-ben pedig az 1993. évi összeg 50 %-át tették ki. A Deutsche Post 1990-1995 között összesen 5,838 milliárd EUR összegben teljesített visszaengedményezéseket.
(219)
A PostVerfG 63. §-ának (4) bekezdése értelmében az osztalékfizetéseket le kellett vonni a visszaengedményezésekből. E rendelkezésre, valamint a közvetlen és közvetett adók alóli mentességre figyelemmel a Bizottság az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozatban megállapította, hogy a visszaengedményezéseket a közvetett és közvetlen adók alóli mentességért járó pótszolgáltatásnak, továbbá a szövetségi állam mint részvényes által nyújtott finanszírozásért járó ellentételezésnek kell tekinteni.
(220)
E megállapításra válaszul Németország megküldte a Bizottság számára a KPMG által készített szakvéleményt, amely szerint a visszaengedményezéseket több okból kifolyólag sem lehet az adókat vagy osztalékokat helyettesítő szolgáltatásnak tekinteni.
(221)
A KPMG-szakvélemény szerint a visszaengedményezésnek adóként való besorolása ellen szól az a körülmény, hogy a visszaengedményezéseket 1931 óta a működési bevételek összege alapján kell kiszámolni. A visszaengedményezéseket ezért azokban az években is fizetni kellett, amelyekben a Deutsche Post veszteséget könyvelt el. A vállalkozásokat terhelő adó összege ezzel szemben a tényleges éves nyereséghez igazodik. A visszaengedményezések adóként való besorolása ezáltal ellentmondana az eredményesség alapján történő adóztatás alkotmányjogi követelményének.
(222)
A szakvélemény szerint a visszaengedményezéseknek a forgalmi adóval való összehasonlítása sem célravezető. A forgalmi adó esetében az adófizetési kötelezettség a kapott szolgáltatásokért előzetesen felszámított adó levonásával is együttjár, míg a visszaengedményezéseknél nem ez a helyzet, így a visszaengedményezések kiszámítása jelentősen különbözik a vállalkozás által ténylegesen fizetendő forgalmi adó megállapításától.
(223)
Németország a továbbiakban arra hivatkozik, hogy a visszaengedményezések nem tekinthetőek osztaléknak. Az osztalékfizetés a vonatkozó megelőző üzleti év, illetve évek eredményeivel függ össze. A Deutsche Post viszont 1990-1995 között nem termelt nyereséget, és mégis teljesített visszaengedményezéseket, így a visszaengedményezések nem minősülnek osztaléknak.
(224)
A KPMG-szakvélemény arra a következtetésre jut, hogy a visszaengedményezéseket nem lehet adóként vagy osztalékként besorolni, és sokkal inkább egy „sui generis” díjról van szó, amelynek fizetésére csak a Deutsche Bundespost és jogutód vállalatai kötelesek.
(225)
A KPMG-szakvéleményre hivatkozva Németország visszautasítja a Bizottság azon feltevését, miszerint a visszaengedményezések a jövedelemadók vagy osztalékfizetések helyettesítésére szolgálnának. Ragaszkodik ahhoz, hogy a visszaengedményezések olyan terhet jelentettek a Deutsche Post számára, amely sem objektív, sem pénzügyi szempontból nem igazolható. Tekintettel arra, hogy az állami kompenzációk a Deutsche Postot csak a visszaengedményezések alól mentesítették, a Deutsche Postnak nem származott ebből gazdasági előnye, így ezen kifizetések esetében nincs szó állami támogatásról.
(226)
Németország két további okot említ annak alátámasztására, hogy az állami kompenzációk miért nem minősülnek támogatásnak. Először is az állami kompenzációk a későbbi évek során elért magas megtérülési mutatót (ROI) és a Deutsche Post tőzsdei bevezetésével elért magas bevételeket figyelembe véve összhangban álltak a piacgazdasági befektető elvével. Másodszor, az állami kompenzációk azért nem minősülnek állami támogatásnak, mert a 2009. évi REK és a WIK-szakvélemény is kimutatja, hogy 1990-1994 között az egyetemes szolgáltatás kumulált veszteségei meghaladták az állami kompenzációk összegét. A Deutsche Post tehát nem részesült megfelelő kompenzációban az egyetemes szolgáltatási kötelezettsége keretében végzett szolgáltatásokért.
VI.2.2. Állami garancia
(227)
Németország szerint több okból sem jelentett szelektív előnyt a Deutsche Post számára 1995 után az, hogy az 1994. évi PostUmwG 2. §-ának (4) bekezdése értelmében a szövetségi állam továbbra is helytállt az 1995 előtt kibocsátott kötvényekért.
(228)
Leányvállalatuk kiválása esetén a magánvállalkozások továbbra is felelnek a leányvállalat által vállalt kötelezettségekért. Még ezen kötelezettségek harmadik személy részére való értékesítését követően is felelősség terheli őket függőben lévő kötelezettségeikért. Ezenkívül figyelembe kell venni azt is, hogy a kötvényekért vállalt eredeti állami garanciára csak azért volt szükség, mert a POSTDIENST nem volt önálló jogi személy. Az 1989. évi PostVerfG 40. §-a, miszerint a Deutsche Bundespost kötvényei ugyanolyan elbánásban részesülnek, mint a szövetségi állam kötvényei, pusztán deklaratív jellegű.
(229)
Másodszor, a kötvények POSTDIENST-től történő átvételéből a DPAG-nak nem származott előnye, mivel a DPAG alacsonyabb kamatok mellett refinanszírozhatta volna magát 1995-ben. A POSTDIENST kötvényeinek értéke 1995. január 1-jén 7,17 %-os átlagos kamat mellett összesen 931 millió EUR-t tett ki, a kötvények fennmaradó futamideje pedig 8,8 év volt. Mivel 1995. január 1-jén a rövid távú kamat 5-5,5 % között alakult, a DPAG-nak 1,7 %-os költséghátránya keletkezett, ami 15,3 millió EUR-nak megfelelő magasabb éves kamatköltségben csapódott le.
(230)
Harmadszor, a magánvállalkozások által jegyzett hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokért járó piacon szokásos közepes kamatok és a POSTDIENST hitelviszonyt megtestesítő értékpapírjainak az értékpapírok eredeti kibocsátásának napján érvényes kamatainak összehasonlítása alapján Németország szerint a POSTDIENST olyan kamatok mellett vett fel tőkét, amelyek átlagosan a piaci átlagnál magasabbak voltak. Németország ezzel kapcsolatban nem végzett széles körű vizsgálatot, csupán összehasonlította a POSTDIENST bizonyos kötvényeinek kamatait az aggregált piaci átlaggal.
(231)
Németország másodlagosan azzal érvel, hogy az állami garanciák a 659/1999/EK tanácsi rendelet 1. cikke b) pontjának i) alpontja szerinti létező támogatásoknak minősülnek. Mivel a Deutsche Bundespost 1994 végéig a közigazgatás része volt, 1950-ben történt kiadásuk óta a hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok államadósságnak számítanak. Ha az állami garancia révén a Deutsche Postnak a kamatokból előnye származott volna, ezeket létező támogatásnak kellene tekinteni. Németország utal az EDF-ügyben (61) hozott bizottsági határozatra is, amelyben egy hasonló garanciát a Bizottság létező támogatásként értékelt.
VI.2.3. Kizárólagos engedély
(232)
Németország arra hivatkozik, hogy a szabályozott levélküldési ágazatból származó bevételek a PreussenElektra-ítélet (62) értelmében nem állami támogatások.
(233)
Tekintettel arra, hogy a szabályozott levélküldési ágazatból származó bevételek esetében nincs szó állami forrásokról, az állítólag túlságosan magas levéldíjakat csak az EUMSZ 102. cikke szerinti eljárásban lehetne vizsgálni.
VI.3. A szövetségi kormány WIK-szakvéleményhez fűzött észrevétele
VI.3.1. A WIK-szakvélemény megerősíti, hogy az állami kompenzációkra az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeinek ellentételezése miatt 1995-ig szükség volt
(234)
A módszerrel kapcsolatos kifogások ellenére Németország szerint a WIK-szakvélemény az ő nézőpontját erősíti meg, amely szerint szükség volt az állami kompenzációra azon veszteségek kompenzálása érdekében, amelyek a Deutsche Postnál az egyetemes szolgáltatások végzése miatt 1990-1995 között merültek fel.
(235)
Az 1995 utáni rendhagyóan magas nyereségeket nem lehet figyelembe venni, mivel az állami kompenzációkat felemésztették az egyetemes szolgáltatási kötelezettségekből eredő és a Deutsche Postot 1995-ig terhelő nettó költségek. A 2002. évi nemleges határozatnak a Bíróság általi megsemmisítése szintén megerősíti, hogy ha egy forrást egyszer „kimerítenek”, azt nem lehet másodszor is kimeríteni. Mivel az állami kompenzációkat már felhasználták az 1995-ig felhalmozódott veszteségek fedezésére, azok a későbbiekben nem szolgálhattak a túlságosan magas nyereségek finanszírozására.
VI.3.2. A méltányos nyereség hibás meghatározása
(236)
A Deloitte-szakvéleményre hivatkozva Németország elsősorban azt kifogásolja, hogy a WIK-szakvélemény túl sok kisvállalkozást vont be a benchmarking során. Mindenekelőtt nagy csomagszállító és logisztikai vállalkozásokat kellene összehasonlítható vállalkozásokként felhasználni, amelyek hálózata nagyságban és komplexitásban összehasonlítható a Deutsche Post hálózatával (63).
(237)
A II. Deloitte-szakvélemény abból indul ki, hogy a csomagszállítási és postai ágazatban tevékenykedő, komplex és kiterjedt gyűjtő- és kézbesítői hálózattal rendelkező vállalkozások számítanak megfelelő összehasonlítható vállalkozásoknak a Deutsche Post szempontjából. A postai szolgáltatási hálózatra jellemző mennyiségi, nagyságbeli és koncentrációs előnyök jelentőségére tekintettel a kisebb vállalatoknál relevánsabb viszonyítási csoportot jelentenek a nagyvállalatok. Bizonyos mértékig a fuvarozó és logisztikai vállalatok is alkalmasak lennének az összehasonlításra, mivel összehasonlítható befektetett eszközöket használnak.
(238)
A II. Deloitte-szakvélemény csak a 100 millió EUR-nál nagyobb éves árbevétellel rendelkező postai szolgáltatókat tekintette összehasonlítható vállalkozásoknak. Ily módon csak egy hat vállalkozásból álló kis viszonyítási csoport jön szóba, amelyet a nagy multinacionális expressz csomagszállítók (a UPS, a FedEX és a TNT Express), valamint (túlnyomó részben egyesült államokbeli és egyesült királyságbeli) más postai szolgáltatók alkotnak.
(239)
Ebben a viszonyítási csoportban az 1998-2007 közötti időszakban a ROS-medián 7,4 %-ot, a méltányos nyereség felső határaként a harmadik ROS-kvartilis pedig 12 %-ot tesz ki. A 18 logisztikai és 19 fuvarozó vállalatból álló nagyobb viszonyítási csoportban a ROS-medián 4,6-5,7 % között alakul, bár a II. Deloitte-szakvélemény kételyeket fogalmaz meg azzal kapcsolatban, hogy ezek a vállalkozások összehasonlíthatóak-e a Deutsche Posttal.
(240)
A két viszonyítási csoport adatai alapján a II. Deloitte-szakvélemény egy 6,1-11,7 % közötti ROS-skálát javasol a méltányos nyereség referenciaértékeként.
(241)
Ami a méltányos haszonkulcsnak a viszonyítási csoport segítségével történő megállapítását illeti, a II. Deloitte-szakvélemény arra mutat rá, hogy túl alacsonyan szabták meg a méltányos nyereséget, amikor annak referenciaértékeként egy egyszerű többéves ROS mutatót vettek alapul, mivel először is két egymást követő év jelentős és szisztematikus változatosságot mutathat egymáshoz képest, másodszor pedig az ugyanazon ágazatban tevékenykedő vállalatok jövedelmezősége között is jelentős különbségek lehetnek. Ha a méltányos nyereség esetében túl alacsony referenciaértéket alkalmaznak, akkor fennáll annak a veszélye, hogy nem kerül sor hatékony nagyberuházási projektek végrehajtására.
(242)
Ahogyan már az I. Deloitte-szakvélemény is kiemelte, a WIK-szakvéleményben az összehasonlítható vállalkozások mediánja alapján a méltányos nyereség megállapításához elvégzett benchmarking teljes mértékben figyelmen kívül hagyja azt a hatékonyságnövekedést, amit a Deutsche Post főként 1990 óta ért el. A 2005. évi közösségi keretszabály 14. és 18. pontjaival összhangban a méltányos nyereséghez ösztönző kritériumokat is meg kell állapítani „a nyújtott szolgáltatás minősége és a termelési hatékonyság javulása tekintetében”.
(243)
Ennek megfelelően a méltányos nyereség referenciaértékének egy éves skálán kell alapulnia. Azok a nyereségek, amelyek a felső tartományban vagy a skálán túl helyezkednek el, arra utalhatnak, hogy jobb működési vagy kereskedelmi teljesítményeinek köszönhetően az átlagos vállalkozás meghaladta a referenciaértéket. Az ilyen nyereségeket a hatékonyság növelésének további ösztönzése érdekében a szabályozó hatóságoknak engedélyezniük kellene.
(244)
Németország arra is hivatkozik, hogy a méltányos nyereség nagyságának összhangban kell állnia azokkal a korábbi határozatokkal, amelyekben a vasút- és busztársaságok számára a Bizottság egy 7-8 % közötti ROS mutatót engedélyezett (64).
VI.3.3. Nem megfelelő költségallokáció és költségbecslés
(245)
Németország újfent hangsúlyozza, hogy az egyetemes szolgáltatás költségeinek a kereskedelmi szolgáltatásokhoz való bármely átcsoportosítása objektív és jogi szempontok alapján sem megalapozott. A közösségi postai szolgáltatások belső piacának fejlesztésére és a szolgáltatás minőségének javítására (65) vonatkozó közös szabályokról szóló 1998. december 15-i 97/67/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 7. cikke értelmében az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből eredő nettó költségeket a levélküldési monopólium bevételeiből és nem a kereskedelmi szolgáltatások bevételeiből kell finanszírozni.
(246)
Ezenkívül Németország szerint a WIK-szakvélemény a Deutsche Post bizonyos költségeit túl alacsonyra becsülte:
1.
A Deutsche Post által 1995-ig fizetendő visszaengedményezéseket költségként kellett volna levonni, és azokat nem lehetett volna a tőkeköltségek, illetve a méltányos nyereség helyettesítő értékeként használni. A KPMG-szakvéleményre hivatkozva Németország visszautasítja a WIK-szakvélemény azon megállapítását, miszerint a visszaengedményezések helyettesíthetnék a jövedelemadókat vagy az osztalékkifizetéseket. Ragaszkodik ahhoz, hogy a visszaengedményezések olyan terhet jelentettek a Deutsche Post számára, amely sem objektív, sem pénzügyi szempontból nem igazolható. A befektetett tőke ellentételezésére szolgáló méltányos nyereség becslésén kívül ezért a visszaengedményezéseket az egyetemes szolgáltatás költségeiként kellett volna figyelembe venni.
2.
Az amortizációs költségekhez a befektetett eszközöknek a hivatalos adómérlegben megjelölt valódi értékét és nem az éves beszámolóban szereplő, alacsonyabb könyv szerinti értékét kellett volna alapul venni.
3.
A magánalkalmazottak kiegészítő nyugdíjkifizetéseivel kapcsolatos költségeket teljes mértékben figyelembe kellett volna venni.
VI.4. Harmadik felek megjegyzéseihez fűzött észrevételek
VI.4.1. Nyugdíjtámogatás
(247)
Németország emlékeztet arra, hogy a Deutsche Post sem jogilag nem volt köteles arra, sem pedig pénzügyi szempontból nem volt abban a helyzetben, hogy a nyugdíjkötelezettségeket 1995-ben átvállalja. A nyugdíjtámogatások a Poste Italiane-ügyben (66) hozott bizottsági határozat értelmében is az államot terhelő adósságnak minősültek. A nyugdíjtámogatások révén a Deutsche Post nem jutott pénzügyi előnyhöz.
(248)
A UPS hangsúlyozza, hogy a rendes körülmények között működő szolgáltatóknak maguknak kell viselniük nyugdíjköltségeiket, Németország azonban erre azt az érvet hozza fel, hogy a tisztviselők nyugdíjköltségei esetében olyan, versenyben nem szokásos költségekről van szó, amelyeket nem lehet összehasonlítani a Deutsche Post versenytársai által az alkalmazottak után fizetett társadalombiztosítási járulékokkal. Utóbbiak csak a munkáltatót terhelő hányadot fizetik be a társadalombiztosítási rendszerbe, és nem terhelik őket fennálló nyugdíjigényekből eredő régi terhek.
(249)
Németország kiemeli, hogy a túlkompenzációt ki kell számítani, mivel a UPS és az FFPI is arra a feltevésre alapozta észrevételeit, hogy a Bizottság elvégzi ezt a számítást annak igazolására, hogy a Deutsche Post túlkompenzációban részesült.
VI.4.2. Az egyetemes szolgáltatások ellentételezése
(250)
Németország a 2006. évi NERA szakértői jelentésre hivatkozva kiemeli, hogy a COMP/37/821. számú támogatási ügyben a Bizottság maga is úgy vélte, hogy a jelentésben a DPWN levélküldési ágazatára becsült tőkehozamok nem igazolták kellőképpen az EUMSZ 102. cikkének céljából a túlzottan magas levéldíjak alkalmazását.
(251)
Németország általánosságban úgy gondolja, hogy a tőkehozam alapján nem lehet megállapítani a túlzottan magas nyereségeket. Alacsonyabb tőkeintenzitás esetén a magas tőkehozam alacsony árbevétel-arányos jövedelmezőséggel járhat együtt. Tekintettel arra, hogy a legtöbb kockázat a bevételekből és a költségekből származik, különösen az alacsony tőkeintenzitású vállalkozások esetében alkalmas az árbevétel-arányos jövedelmezőség a túlzottan magas nyereségek megállapítására. Ha a NERA szakértői jelentésekhez hasonlóan másodlagosan az árbevétel-arányos jövedelmezőség alapján mérik a nyereséget, bebizonyosodik, hogy a Deutsche Post a Royal Mailhez képest magasabb árbevétel-arányos jövedelmezőséget ért el, amely azonban sokkal alacsonyabb volt, mint a TNT árbevétel-arányos jövedelmezősége. A DPWN levélküldési ágazatára vonatkozóan a NERA szakértői jelentésekben becsült árbevétel-arányos jövedelmezőségek így a rendhagyóan magas nyereségek referenciaértékénél jóval alacsonyabbak lennének.
(252)
Németország szerint ezért sem a 2006. évi NERA szakértői jelentésnek, sem pedig a jelentés aktualizált változatának nincs jelentősége az állami támogatásokra vonatkozó szabályok vizsgálata szempontjából, ezenkívül nem igazolják kellőképpen a túlságosan magas nyereségek fennállását sem.
(253)
A UPS azon állítására, miszerint a Deutsche Post költségelszámolása nem jelent megfelelő alapot az egyetemes szolgáltatás bevételeinek és költségeinek elemzéséhez, Németország azt a választ adja, hogy a költségelszámolást könyvvizsgálók és a postai szabályozó hatóság is megvizsgálta, és jóváhagyta. Az elszámolás ezenkívül megfelel a 97/67/EK irányelv rendelkezéseinek is.
(254)
A Deutsche Post és a DPEED között megkötött, transzferárakról szóló megállapodásokat illetően Németország hangsúlyozza, hogy a megállapodások megfelelnek a 2001. évi kartellhatározat követelményeinek. A Deutsche Post rendszeresen jelentéseket készít a Bizottság számára a határozat betartásáról, és a Bizottság eddig semmit sem kifogásolt.
(255)
Németország kifogásolja azt is, hogy a túlkompenzáció számításába bevonják a Németország által a Deutsche Post javára 1995-ben végrehajtott vagyonátruházásokat (például eszközök átruházását ingatlanok és infrastruktúra formájában). Ezzel kapcsolatosan már az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozathoz fűzött észrevételeiben közölte a releváns információkat. Mivel a Bizottság az intézkedést a 2002. évi nemleges határozatban nem kifogásolta, és azt az eljárás megindításáról szóló 2007. évi határozatban sem említette, a vagyonátruházások nem képezhetik jelen vizsgálat tárgyát.
VI.4.3. Bérszint
(256)
Németország egyetért azzal, hogy a Deutsche Post versenytársai által teljesített társadalombiztosítási járulékok kiszámításához a piacon szokásos béreket kell viszonyítási alapként felhasználni. Ez a viszonyítási alap azonban ellentmond az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatnak, amelyben a Bizottság a tisztviselők korrigált bruttó bére és nem a piacon szokásos bérek alapján számítja ki a Deutsche Post versenytársai által fizetett társadalombiztosítási járulékokat. Weber professzor szakvéleménye szerint a piacon szokásos bér körülbelül a tisztviselők bruttó bére […] %-ának felel meg. A tisztviselők korrigált bruttó bére ezért nem megfelelő viszonyítási alap a társadalombiztosítási járulékok mértékének kiszámításához.
(257)
Németország szerint nem megalapozott a BIEK feltevése, miszerint a Deutsche Post a szállítási ágazatban kialkudott béreket használta fel viszonyítási alapként azokhoz a számításokhoz, amelyek azt hivatottak megmutatni, hogy a Deutsche Post a versenytársaihoz képest mekkora béreket fizetett. Weber professzor szakvéleményéből kiderül, hogy a Deutsche Post a piacon szokásos béreket a versenytársai által ténylegesen fizetett bérek alapján számította ki.
VII. A NYUGDÍJTÁMOGATÁS ÉRTÉKELÉSE AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSI SZABÁLYOK ALAPJÁN
VII.1. Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatás megvalósulása
(258)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alapján „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”. A Bizottságnak az alábbi kritériumok megvalósulását kell megvizsgálnia annak megállapítása érdekében, hogy valamely intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül-e: az intézkedés az államnak tulajdonítható, és állami forrásból finanszírozzák, bizonyos vállalkozások vagy bizonyos áruk termelése olyan előnyben részesül, amely torzítja a versenyt, továbbá az intézkedés érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(259)
A nyugdíjtámogatás az 1994. évi PostPersRG 16. §-án alapul, és finanszírozása az állami költségvetésből valósul meg, így az államnak tulajdonítható, és az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami forrásból biztosítják. A nyugdíjtámogatás szelektívnek minősül, mert ilyen támogatásban csak a nyugdíjalap részesült, mégpedig abból a célból, hogy a Deutsche Postot mentesítsék a tisztviselői nyugdíjak költségei alól, így ez végül is a Deutsche Post számára jelentett előnyt.
VII.1.1. Pénzügyi előny az 1995. évi nyugdíjreform alapján
(260)
Németország a Combus-ítéletre hivatkozva úgy véli, hogy a nyugdíjtámogatásból nem származott pénzügyi előny, mivel a támogatás a Deutsche Postot a versenyben nem szokásos szociális kiadások alól mentesítette.
(261)
Annak megállapítása érdekében, hogy a nyugdíjtámogatás szelektív pénzügyi előnyt jelentett-e, azt kell megvizsgálni, hogy a támogatás a Deutsche Postot a vállalkozásokat rendszerint terhelő kiadások alól mentesítette-e, így megakadályozva a piaci erőket abban, hogy szokásos hatásaikat kifejthessék (67).
(262)
A Bizottság nem tudja elfogadni Németországnak a Combus-ítéletre hivatkozó érvét, és utal arra, hogy a Combus-ítéletet a Bíróság nem erősítette meg. A Bíróság több ítélete is ellentmond annak az elméletnek, miszerint a szerkezeti hátrányt kompenzáló intézkedések nem tekinthetőek támogatásnak. A Bíróság vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlata szerint a támogatás megvalósulását az állami intézkedések hatásai és nem azok okai vagy céljai alapján kell megítélni (68). A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a támogatás fogalma lefedi az állami szervek által nyújtott olyan előnyöket is, amelyek különböző formában azokat a terheket enyhítik, amelyeket egy vállalkozásnak rendszerint saját költségvetéséből kell viselnie (69). A Bíróság továbbá azt is kimondta, hogy az alkalmazottaik fizetésével összefüggő költségeket a vállalkozásoknak azok természeténél fogva saját maguknak kell viselniük, függetlenül attól, hogy azok törvényi kötelezettségből vagy tarifaszerződésből fakadnak-e (70). A Bíróság ilyen körülmények között úgy ítélte meg, hogy az a tény, hogy az állami intézkedéseket a többletköltségek kompenzálására hozták, még nem zárja ki eleve a támogatás meglétét (71).
(263)
A Bizottság szerint valamely vállalkozás saját forrásaiból fedezendő rendes költségei közé tartoznak azok a költségek, amelyek a vállalkozást a munkajogi előírásokból vagy a szakszervezetekkel kötött tarifamegállapodásokból fakadó fizetési kötelezettségek alapján terhelik, ilyen költségek például a nyugdíjak költségei is (72). Úgy kell tekinteni, hogy ezek a költségek a vállalkozás gazdasági tevékenységének részét képezik (73). Nincs jelentősége ebből a szempontból annak, hogy korábbi dolgozóinak nyugdíját a vállalkozás közvetlenül finanszírozza (mint a Deutsche Post által foglalkoztatott tisztviselők esetében), vagy pedig ezeket a költségeket úgy viseli, hogy hozzájárulást fizet a magánalkalmazottak nyugdíjbiztosítójának, aki a befizetett járulékokat valamennyi magánalkalmazott nyugdíjának finanszírozására felhasználja. Sokkal inkább az a mérvadó, hogy bármilyen formában is, de a vállalkozásokat terheli az összes nyugdíjköltség.
(264)
A Bizottság megállapítja továbbá, hogy 1950-ben történt alapítása óta a Deutsche Bundespost elkülönített alap formájában működik. Bár az elkülönített alapok nem önálló jogi személyek, azonban saját pénzgazdálkodásuk és elszámolásuk van [1953. évi PostVwG 3. § és HGrG 48. § (74)]. Az állami szervekre irányadó közigazgatási rendelkezések szerint az elkülönített alapok költségvetésének tartalmaznia kell a személyzeti költségeket is, beleértve az állami szerv nyugállományba vonult korábbi tisztviselői után fizetett nyugdíjak költségeit is (HGrG 10. §). A Deutsche Post következésképpen 1950 óta finanszírozta bevételeiből ezeket a költségeket. Az 1953. évi PostVwG 15. §-a alapján kifejezetten tilos a szövetségi költségvetésből a Deutsche Post részére támogatásokat nyújtani. Ezt a rendelkezést az 1989. évi PostVerfG 37. §-ának (1) bekezdésébe is beépítették.
(265)
Az 1989. évi PostVerfG a személyzeti és szociális kérdésekről szóló szakaszában megerősíti ezt a kötelezettséget. A törvény 54. §-ának (2) bekezdése értelmében a Deutsche Postnak saját forrásokból kellett fedeznie az összes költséget, ideértve a tisztviselői nyugdíjakat is.
(266)
Az 1995. évi második postareformot követően az 1994. évi PostPersRG 2. §-ának (3) bekezdése alapján továbbra is a Deutsche Postot terhelte az a kötelezettség, hogy a tisztviselők vagyoni követeléseit teljesítse, és viselje azok költségeit, azonban a tisztviselői nyugdíjak költségeinek fizetése alól részben felmentést kapott. A törvény 16. §-ának (1) bekezdése alapján a Deutsche Post 1995-1999 között egy éves átalányösszeget fizetett a nyugdíjalapba, amely összeg 2,045 milliárd EUR-nak felelt meg. Az 1994. évi PostPersRG törvény 16. §-ának (2) bekezdése értelmében 2000 után az éves átalányösszegeket a tisztviselői bérek 33 %-ának megfelelő összegű hozzájárulás váltotta fel. A törvény 16. §-ának (2) bekezdése azt is előírja, hogy 1995 után a fennmaradó nyugdíjköltségeket a szövetségi állam vállalja át. Az 1. ábrán láthatóak a szövetségi állam által 1995 óta az egyes évekre teljesített éves kifizetések, kezdve az 1995. évi 151 millió EUR összegű kifizetéssel.
(267)
Ebből következik, hogy azon kérdés szempontjából, hogy a nyugdíjtámogatás támogatásnak minősül-e, nem relevánsak azok az érvek, amelyeket Németország annak igazolására ad elő, hogy a DPAG-t a magánszektorbeli versenytársainál magasabb nyugdíjköltségek terhelték, ugyanakkor ezeket az érveket az összeegyeztethetőség vizsgálata során kell majd figyelembe venni.
(268)
Németország azzal érvelt, hogy annak vizsgálata során, hogy a Deutsche Postnak előnye származott-e a nyugdíjtámogatásból, a Deutsche Post által a nyugdíjalapba fizetett hozzájárulást össze kell hasonlítani a magánjogi munkáltatókat terhelő és a munkavállalói hányadot nem tartalmazó nyugdíjjárulékokkal. Ez az érv az intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetőségéhez kapcsolódik, de a teljesség kedvéért már itt meg kell jegyezni egyrészt azt, hogy a munkavállaló bruttó béréből a munkáltatónak kell befizetnie a társadalombiztosítás részére a munkavállaló után fizetendő összes járuléknak a munkavállalót terhelő hányadát. Másrészt, és ennek alapvetőbb jelentősége van, ha egy tagállam valamely vállalkozás dolgozóit mentesíti az egyébként őket terhelő költségek viselése alól, ezáltal az érintett munkáltató előnyre tesz szert, mivel egy ilyen intézkedés révén csökken a bruttó és a nettó bér közötti különbség. A munkáltató számára így lehetőség nyílik arra, hogy alacsonyabb bruttó bérekkel is felvegyen, illetve alkalmazzon munkavállalókat. A társadalombiztosítási járulékok munkavállalót terhelő hányadára vonatkozó előny ebből következően egyidejűleg a munkáltató számára is előnyt jelent.
(269)
Németország ezenkívül úgy érvelt, hogy a Deutsche Postnak csak akkor származott pénzügyi előnye a versenyben nem szokásos szociális kiadásokért járó ellentételezésből, ha a Deutsche Postnak fizetett kompenzáció meghaladta a versenyben nem szokásos összes olyan szociális kiadást, amely a Deutsche Postot a tisztviselőivel összefüggésben az árszabályozás alá eső és az árszabályozás alá nem eső ágazatban terhelte. A Bizottság emlékeztet arra, hogy az a tény, hogy valamely intézkedés esetében ellentételezésről van szó, még nem zárja ki eleve az intézkedés állami támogatásnak való minősítését, és hivatkozik a (260) preambulumbekezdésre.
(270)
Németország kitart azon nézete mellett is, hogy a tisztviselői nyugdíjigényeket valójában mindig is a szövetségi államnak kellett finanszíroznia. Mivel az 1995. évi nyugdíjreform nem változtatott a szövetségi államnak a tisztviselőkkel szembeni felelősségén, a nyugdíjtámogatás révén a Deutsche Post nem jutott pénzügyi előnyhöz.
(271)
A Bizottság nem vitatja, hogy 1995 előtt és után végső soron a szövetségi állam tartozott helytállási kötelezettséggel a tisztviselői nyugdíjigények finanszírozásáért, akkor is, ha - mint a Bizottság meg kívánja jegyezni - az 1953. évi PostVwG 3. §-a és az 1989. évi PostVerfG 2. § alapján egyértelműen csak az elkülönített alap felel az alapot terhelő kötelezettségekért és nem a szövetségi állam. 1995-ig ugyanakkor a nyugdíjkifizetéseket a hatályos postatörvények és az általános jogszabályi rendelkezések alapján a Deutsche Bundespost elkülönített alap költségvetése tartalmazta. A kifizetéseket teljes mértékben az elkülönített alap bevételeiből kellett fedezni. Az állami támogatási szabályok alapján történő értékelés szempontjából nem lényeges, hogy végső soron kinek kell helytállnia a tisztviselői nyugdíjigények finanszírozásáért. Sokkal inkább az a mérvadó, hogy a hatályos jogi helyzet alapján rendszerint kinek kellett a nyugdíjigényeket finanszíroznia. Az 1953. évi PostVwG, a HGrG és az 1989. évi PostVerfG szerint ez a kötelezettség egyértelműen és teljes mértékben a Deutsche Postot terheli.
(272)
Ezenkívül, akár állami vagy magánvállalatról van szó, és mindegy, hogy a vállalat önálló jogi személy-e, a nyugdíjköltségek minden vállalat esetében a rendes működési költségek közé tartoznak. A nyugdíjak finanszírozását illetően széles skálán mozgó mechanizmusok jöttek létre a tagállamok között és a tagállamokon belül is. Gyakran a munkába állás időpontjától függően is eltérő rendszereket kell alkalmazni. A Deutsche Postnak ebből következően az általa foglalkoztatott dolgozók után - ideértve a tisztviselőket is - ugyanúgy fizetnie kell a nyugdíjköltségeket, mint minden más vállalkozásnak. A Deutsche Post arra irányuló kötelezettségét, hogy nyugdíjköltségeinek finanszírozását a rendes működési költségei közé kell számítania, nem érinti az, hogy a tisztviselői nyugdíjak finanszírozásának módja különbözik a magánalkalmazottak nyugdíjának finanszírozási módjától. Németország védekezésének elfogadása azt jelentené, hogy az állam mentesítheti az állami vállalatokat a rendes működésükkel összefüggő egyik fontos költségtényező alól.
(273)
Ha Németország végül arra hivatkozik, hogy a Deutsche Post soha nem rendelkezett a tisztviselők nyugdíjigényének finanszírozásához szükséges elegendő saját forrással, akkor nem veszi figyelembe azt, hogy a pénzügyi előny fennállásának értékelése nem függ a vállalkozás gazdasági eredményességétől.
(274)
Tekintettel arra, hogy az 1995. évi nyugdíjreform részben mentesítette a Deutsche Postot a tisztviselőit megillető nyugdíjigények finanszírozásának kötelezettsége alól, a Deutsche Postnak a nyugdíjtámogatásból pénzügyi előnye származott.
VII.1.2. A verseny torzulása és a kereskedelemre gyakorolt hatások
(275)
Egy tagállam által nyújtott támogatás akkor érinti az Unión belüli kereskedelmet, ha erősíti valamely vállalkozás Unión belüli kereskedelmi pozícióját a versenytárs vállalkozásokkal szemben. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint (75) egy intézkedés már abban a pillanatban torzítja a versenyt, és érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, amikor a támogatás címzettje más vállalkozásokkal versenyezve a verseny számára nyitva álló piacokra lép.
(276)
Németországban a csomagok, napilapok és folyóiratok számára releváns piacok mindig nyitva álltak a verseny számára. A POSTDIENST ezeken a piacokon mindig versenyzett más vállalkozásokkal, ideértve más tagállamok vállalkozásait is (így például a UPS-szel, a FedEx-szel, a TNT Express-szel, a GLS-szel vagy a DPD-vel). 1998-2007 között a DPAG fokozatosan elveszítette a levélküldés terén szerzett kizárólagos engedélyét, és miután a piacot megnyitották a verseny számára, új vállalkozások jelentek meg a piacon. A támogatás ezért érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, és alkalmas a verseny torzítására.
(277)
A Bizottság ezzel kapcsolatban azt is megjegyzi, hogy a Deutsche Post és holdingtársasága, a DPWN 1997-ben megkezdte a csomagszállítási szolgáltatások felvásárlását az európai és a nemzetközi piacokon: 1999-ben a DPWN a csomagszállítási- és expressz szolgáltatások európai piacain körülbelül 4,6 milliárd EUR összegű éves bevételével már piacvezetőnek számított. A DHL 1998-ban megvalósult felvásárlásával a DPWN Ázsiára és Észak-Amerikára is kiterjesztette a tevékenységét. Logisztikai vállalatok (például a Danzas, a Nedlloyd, az ASG, az Air Express International) felvásárlása révén a DPWN vált az egyik legjelentősebb szolgáltatóvá a légi és tengeri fuvarozási szolgáltatások, valamint a globális logisztikai szolgáltatások terén. A DPWN időközben ezen túlmenően a Németországon kívüli postai szolgáltatási piacokon is megjelent (például Spanyolországban felvásárolta az Unipostot, az Egyesült Királyságban pedig a Williams Lee-t). 1998-2007 között összesen mintegy 21 milliárd EUR (76) értékben vásárolt fel vállalatokat.
(278)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak minősül.
VII.2. A létező támogatások támogatásjogi értékelése az EUMSZ 108. cikkének (1) bekezdése alapján
(279)
Amennyiben a nyugdíjtámogatás egyáltalán állami támogatásnak minősül, akkor az Németország szerint a 659/1999/EK rendelet 1. cikke b) pontjának i) alpontja szerinti létező támogatásnak tekintendő. Németország arra hivatkozik, hogy a német alaptörvény vonatkozó rendelkezésének 1953-ban történt hatálybalépése óta a tisztviselői nyugdíjigények tekintetében végső soron az államot terheli fizetési és finanszírozási kötelezettség. Továbbra is azon a véleményen van, hogy a nyugdíjalap létrehozása ezen a kötelezettségen nem változtatott.
(280)
A 659/1999/EK rendelet 1. cikke b) pontjának i) alpontja értelmében létező támogatásnak minősül minden támogatás, amely a Szerződésnek az érintett tagállamokban történő hatálybalépését megelőzően már létezett, vagyis az olyan támogatási programok és egyedi támogatások, amelyeket a Szerződés hatálybalépése előtt vezettek be, és azt követően is alkalmazhatók.
(281)
A hatályos postatörvények és az általános jogszabályi rendelkezések értelmében a nyugdíjkifizetéseket 1995-ig a Deutsche Bundespost elkülönített alap költségvetése tartalmazta, és azokat teljes mértékben az elkülönített alap bevételeiből kellett fedezni (ezen rendelkezések részletes értékelése a (262) és a (263) preambulumbekezdésekben található). Következésképpen az 1995. évi második postareformot megelőzően a Deutsche Postnak saját forrásaiból kellett finanszíroznia a tisztviselői után fizetendő nyugdíjkiadásokat, és nem részesült olyan támogatásokban, amelyek célja a nyugdíjköltségek alóli mentesítés volt.
(282)
A DPAG és a postai nyugdíjalap 1995-ben történt létrehozása teljesen új szabályokat eredményezett a tisztviselők után fizetendő nyugdíjak finanszírozását illetően. Az 1995. évi második postareformot követően az 1994. évi PostPersRG 2. §-ának (3) bekezdése alapján a Deutsche Post átvállalta a tisztviselők vagyoni követeléseinek kifizetésére és az azokkal kapcsolatos költségek viselésére irányuló alapvető kötelezettséget, azonban a tisztviselői nyugdíjak költségeinek fizetése alól részben felmentést kapott. Az 1994. évi PostPersRG 16. §-ának (1) és (2) bekezdése értelmében a Deutsche Post nem volt már köteles arra, hogy a nyugdíjköltségeket az átalánykifizetéseket (1995-1999 között) vagy a meghatározott összegű hozzájárulásokat (2000 óta) meghaladóan finanszírozza. A kialakult hiányt ettől kezdve a nyugdíjtámogatás fedezte.
(283)
Mivel a nyugdíjtámogatást 1995-ben vezették be, ezért új támogatásról van szó.
(284)
Azzal kapcsolatban, hogy Németország a T-266/02. sz. ügyben a Bizottság kijelentésére hivatkozik, a Bizottság először is arra mutat rá, hogy a Bíróság az ítélet 54. pontjában Németország álláspontját mutatja be (és nem a Bizottság álláspontját, ahogyan azt Németország előadja). Az ítélet 54. pontjából kiderül, hogy a 2002. évi nemleges határozat még Németország szerint sem a nyugdíjtámogatást értékelte. A Bizottság álláspontját az ítélet 61. pontja tükrözi:
„A Bizottság ezzel szemben először is úgy érvel, hogy a megtámadott határozatban úgy ítélte meg, hogy kizárólag a DB-Telekom által eszközölt átutalások relevánsak.”
(285)
Az ítélet ezért nem támasztja alá Németországnak azt a véleményét, miszerint a Bizottság meghatalmazottai az általuk tett kijelentéssel hallgatólagosan jóváhagyták a nyugdíjtámogatást. Különben is nyilvánvaló, hogy egy ilyen jellegű kijelentés nem járhat ilyen következménnyel.
(286)
A Törvényszék ráadásul a T-421/07. sz. ügyben (77) megerősítette, hogy az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat a nyugdíjtámogatással is foglalkozott, és ezen intézkedés ügyében a 2002. évi nemleges határozat nem zárta le az eljárást.
(287)
Tekintettel arra, hogy a Bizottság soha nem hozott olyan döntést, illetve határozatot, miszerint a nyugdíjtámogatás nem minősül támogatásnak, illetve az a belső piaccal összeegyeztethető, a Bizottság úgy véli, hogy a nyugdíjtámogatás új támogatásnak minősül.
VII.3. A belső piaccal való összeegyeztethetőség támogatásjogi értékelése az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján
(288)
Az EUMSZ 107. cikkének (2) bekezdése és az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) és b) pontja szerinti kivételek egyértelműen nem alkalmazhatóak.
(289)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozatban a Bizottság figyelembe vette annak lehetőségét, hogy a nyugdíjtámogatás a közszolgáltatások végzéséért járó ellentételezésként az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján legalább részben összeegyeztethető lehet a belső piaccal. A határozatra adott válaszában Németország kiemelte, hogy amennyiben a nyugdíjtámogatás támogatásnak minősül, akkor azt az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése helyett az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján kell megvizsgálni. Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban a Bizottság bemutatott egy olyan módszert is, amelynek segítségével megvizsgálható, hogy a nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethető-e a belső piaccal, Németország pedig ezzel kapcsolatban véleményt is nyilvánított.
(290)
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint (78) a tagállamnak kell megjelölnie azokat a lehetséges okokat, amelyek alátámasztják a belső piaccal való összeegyeztethetőséget, és a tagállamnak kell igazolnia, hogy az összeegyeztethetőség előfeltételei fennállnak. A hivatkozott ítéletből ezért az következik, hogy a Bizottság a jelen ügyben nem köteles vizsgálni, hogy a nyugdíjtámogatás az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján összeegyeztethető-e a belső piaccal, ha a tagállam és a támogatás címzettje kifejezetten elutasítja, hogy az összeegyeztethetőséget a fentiekben megnevezett alapon vizsgálják.
(291)
A Bizottság ezért azt fogja megvizsgálni, hogy a nyugdíjtámogatás esetében olyan támogatásról van-e szó, amely az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethető. Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben, a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősíthető.
(292)
Az ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottság az állami támogatásokat a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősítheti, ha azok hozzájárulnak valamely közös érdeket szolgáló cél eléréséhez (79), e cél eléréséhez szükségesek (80), és nem befolyásolják hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben (arányosság).
VII.3.1. A postai ágazatban megvalósuló piacnyitás mint közös érdeket szolgáló cél
(293)
A postai szolgáltatások hozzájárulnak az Unión belüli társadalmi, gazdasági és területi kohézióhoz. Európai uniós szinten 1998-ban kezdtek nyitni a postai szolgáltatások a verseny felé, ami jobb minőséget, nagyobb hatékonyságot és a felhasználókra való nagyobb odafigyelést eredményezett (81). A piacnyitás lehetővé tette a postai szolgáltatások belső piacának létrehozását, ezért hozzájárul az EUMSZ 3. cikke (3) bekezdésében rögzített, a belső piac létrehozására irányuló cél megvalósításához.
(294)
Azóta, hogy 1995-ben részvénytársasággá alakult át, a Deutsche Post nem vett fel tisztviselőket. A tisztviselőket megillető társadalombiztosítási ellátásokkal kapcsolatos kötelezettségek ezért a postai szolgáltatási piacnak a verseny előtt való megnyitását megelőző időre nyúlnak vissza. Ezek a kötelezettségek hasonlóak az úgynevezett „átállási költségekhez”, amelyek a piacnyitást megelőzően vállalt kötelezettségekből erednek, és a verseny által irányított piaci környezetben ugyanazon feltételek mellett már nem teljesíthetőek, mivel a vezető szolgáltató a költségeket nem tudja többé áthárítani a felhasználókra. Ha a Deutsche Postot legalább részben nem mentesítették volna e „régi terhek” alól, akkor ki kellett volna lépnie a piacról.
(295)
A Bizottság elismerte, hogy ésszerű gazdasági feltételek mellett kell megvalósulnia annak a fokozatos átállásnak, ami egy igencsak korlátozott versenyhelyzet helyett uniós szintű igazi versenyt tesz lehetővé (82). Éppen ezért számos döntésben, illetve határozatban engedélyezte a tagállamok számára olyan állami támogatások nyújtását, amelyek mentesítik a vezető szolgáltatókat a nyugdíjkötelezettségekhez kapcsolódó régi terheik egy része alól (83).
VII.3.2. A nyugdíjtámogatás szükségessége és arányossága
(296)
A Bizottság döntési gyakorlata során azt a véleményt képviselte, hogy a nyugdíjköltségek alóli mentesítést olyan mértékre kell korlátozni, ami a vezető szolgáltatókat költségként terhelő társadalombiztosítási járulékok mértékének a versenytársak által fizetett társadalombiztosítási járulékok mértékéhez való igazításához szükséges (84).
(297)
A Bizottság a jelen ügyben elismeri, hogy a Deutsche Post nem tudná megállni a helyét a versenytársaival szemben anélkül az állami beavatkozás nélkül, ami részben mentesíti őt a tisztviselőivel szemben fennálló nyugdíjkötelezettségek alól. Kiszorult volna a postai szolgáltatási piac versenynek kitett részeiről azok miatt a múltból származó szociális terhek miatt, amelyek versenytársait nem terhelik.
(298)
A La Poste-ügyben hozott határozatában a Bizottság először is azt értékelte, hogy a piacnyitást megelőzően felvett tisztviselők után fizetett nyugdíjköltségek enyhítését biztosító támogatási intézkedés szükséges és arányos volt-e. A határozatban a Bizottság azt vizsgálta, hogy a nyugdíjtámogatás a vezető szolgáltatókat terhelő kötelező társadalombiztosítási járulék összegét a levél- és csomagküldési ágazatban tevékenykedő más vállalkozások által fizetett járulékok összegéhez igazítja-e (85).
(299)
Jelen határozatban a Bizottság ugyanezen szempontok alapján jár el. Vizsgálatát három lépésben végzi el:
1.
A Bizottság először is megállapítja a levél- és csomagküldési ágazatban tevékenykedő más vállalkozásokat terhelő társadalombiztosítási járulékok összegét.
2.
Ezt követően meg kell állapítania, hogy tisztviselői után a Deutsche Post mennyi társadalombiztosítási járulékot fizet.
3.
Végül pedig azt kell megvizsgálnia, hogy a megállapított járulékok ugyanakkorák-e.
VII.3.2.1. A levél- és csomagküldési ágazatban tevékenykedő más vállalkozásokat terhelő társadalombiztosítási járulékok összege
(300)
A társadalombiztosítási járulékok összegét két tényező határozza meg: a járulék mértéke, valamint a béralap, amelyre ezt a mértéket alkalmazni kell.
a) A referenciamérték kiszámítása
(301)
A magánszférában tevékenykedő versenytársaknak a munkáltatói és a munkavállalói hányadot is bevételeikből kell fedezniük. A 2. ábra alapján 1995 óta a teljes hozzájárulás mértéke a magánalkalmazottak bruttó bérének 38-42 %-át tette ki (bruttó bér = nettó bér + munkavállalói járulék). A munkáltatót és a munkavállalót terhelő társadalombiztosítási járulék mértéke mindkét esetben a bruttó bér 19-21 %-ának felelt meg (részletes időrend a mellékletben).
(302)
A magánalkalmazottak társadalombiztosítási járulékától eltérően a tisztviselőket terhelő járulék csak az egészségügyi költségek 30-50 %-át fedi le, de nem tartalmaz a nyugdíjköltségekhez, valamint az egészségügyi és ápolási költségekhez való további hozzájárulást. A Deutsche Postot terhelő hozzájárulás ezért meghaladja a magánszféra munkáltatói által fizetendő járulékokat, és magába foglalja az összes nyugdíjköltséget, valamint az egészségügyi és ápolási költségek fennmaradó részét.
(303)
A Deutsche Post esetében a megfelelő referenciamérték kiszámítása során ezért figyelembe kell venni, hogy a tisztviselői hozzájárulás a magánalkalmazottak hozzájárulásánál alacsonyabb.
(304)
A tisztviselők által egészségügyi és ápolási költségeikhez fizetett 30-50 %-os hozzájárulás gazdasági hatásaiban messzemenően megfeleltethető a magánalkalmazottak kötelező betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékának (ez a járulék 2006-ban például a magánalkalmazottak bruttó bérének 8,50 %-a volt).
(305)
Mivel a tisztviselők nem fizetnek kötelező nyugdíj- és munkanélküliségi járulékot, a Deutsche Postnak kell átvállalnia a megfelelő összeget annak érdekében, hogy ténylegesen annyi társadalombiztosítási járulékot teljesítsen, amennyit a magánvállalkozások kötelező társadalombiztosítási járulékként fizetnek, és saját bevételeikből finanszíroznak.
(306)
A Deutsche Postot terhelő társadalombiztosítási járulékok referenciamértékének (a továbbiakban: referenciamérték) - ahogyan az a táblázatban bemutatásra kerül - ezért tartalmaznia kell a teljes nyugdíj- és munkanélküliségi járulékot (= munkáltatói + munkavállalói járulék), valamint a munkáltató által fizetett betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékot.
7. ábra
A Deutsche Postot terhelő társadalombiztosítási járulékok referenciamértékének megállapítása
(307)
A 8. ábrán látszik, hogy a 2003-2010 közötti időszakban a referenciamérték a magánalkalmazottak bruttó bérének 30-34,1 %-a között alakult (86).
(308)
Németország azzal a kifogással él, hogy a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányadát meghaladó referenciaérték a Deutsche Post számára hátrányos helyzetet teremtene azokkal a versenytársakkal szemben, akiknek csak a munkáltatói járulékokat kell megfizetniük. Ahogyan azt az alábbi leegyszerűsített (a 2006. évi járulékmértékeken alapuló) példa is mutatja, a magánszférában működő versenytársakhoz képest azonban a Deutsche Postnak jelentős előnye származna abból, ha a referenciamérték csak a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányadával egyezne meg:
1.
A Deutsche Post és a magánszférában működő versenytárs ugyanazt a 79,5 EUR összegű nettó bért fizeti a tisztviselő, illetve a magánalkalmazott számára.
2.
A munkáltatót és a munkavállalót terhelő társadalombiztosítási járulék mértéke mindkét esetben a magánalkalmazottak bruttó bérének 20,5 %-a. Ha összeadjuk a 79,5 EUR összegű nettó bért és a 20,5 EUR-nak megfelelő munkavállalói járulékot, akkor 100 EUR összegű bruttó bért kapunk. Ennek megfelelően a teljes társadalombiztosítási hozzájárulás 41 EUR-t tesz ki (= a magánalkalmazottak bruttó bérének 41 %-át).
3.
Németország úgy véli, hogy a Deutsche Postnak csak a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányadát kellene viselnie, ami hozzáadódik a tisztviselők egészségügyi költségekhez teljesített hozzájárulásához (a példa feltételezi, hogy ez a hozzájárulás a magánalkalmazottak által a betegbiztosításhoz és az ápolási biztosításhoz fizetett 7,5 EUR-nak felel meg).
4.
Németország a munkáltatói járulékot a tisztviselőknél felmerült 87 EUR összegű bér alapján számítja ki (ez a 79,5 EUR összegű nettó bér és a tisztviselők által az egészségügyi költségekhez teljesített 7,5 EUR összegű hozzájárulás összege). A szociális költségek így a 17,8 EUR (a tisztviselőknél felmerült 87 EUR összegű bér 20,5 %-os munkáltatói hányada) és a tisztviselők által az egészségügyi költségekhez teljesített 7,5 EUR összegű hozzájárulás összegének felelnek meg.
5.
Németország számításai alapján a tisztviselők után fizetendő szociális költségek csak 25,3 EUR-t tennének ki a magánalkalmazottak után fizetendő 41 EUR-hoz képest.
(309)
Bár a Deutsche Post és a magánszférában működő versenytárs ugyanakkora nettó bért fizet, abban az esetben, ha a referenciaérték tartalmazza a munkavállalót terhelő társadalombiztosítási járulékokat, a Deutsche Postot csak a magánalkalmazottak után fizetendő kötelező társadalombiztosítási járulék mintegy 62 %-ának megfelelő szociális költségek terhelik.
(310)
Az is megállapítható, hogy a munkáltatót terhelő társadalombiztosítási járulékok mértéke (amely mérték 1995 óta 19-21 % között alakult) sokkal alacsonyabb volt a felmerült tisztviselői bérek 33 %-ánál. Ezt a mértéket az 1995. évi nyugdíjtörvény határozta meg a Deutsche Post által a nyugdíjalapba fizetendő hozzájárulás referenciamértékeként. A német törvényalkotó szándéka tehát nem arra irányult, hogy a Deutsche Post csupán a munkáltatói járulékokat finanszírozza, hanem a tisztviselői nyugdíjköltségekhez való sokkal nagyobb hozzájárulásra kötelezte a Deutsche Postot, valamint arra, hogy viselje a többi szociális költséget is (például a tisztviselők egészségügyi költségeihez való hozzájárulást).
(311)
A Bizottság ezért elutasítja, hogy a munkáltatót terhelő társadalombiztosítási járulékok mértékét tekintsék referenciamértéknek, mivel a magánalkalmazottaktól eltérően a tisztviselőknek nem kell kötelező nyugdíj- és munkanélküliségi járulékot fizetniük. A referenciamértéknek így mindenképpen tartalmaznia kell ezeket a járulékokat, hogy biztosítani lehessen, hogy a Deutsche Post és a magánszférában működő versenytársak közvetlen, illetve közvetett módon ugyanakkora hozzájárulásokat fizetnek.
b) A béralap kiszámítása
(312)
Mivel a Deutsche Post által a tisztviselői után fizetendő társadalombiztosítási járulékok összegét a magánszférában működő versenytársakat terhelő kötelező társadalombiztosítási járulékok összegéhez kell igazítani, amellett, hogy a Deutsche Post ugyanakkora járulékmértéket fizet, még az is fontos, hogy ezt a mértéket a megfelelő béralapra alkalmazzák. Ahogyan az a fenti példából is kitűnik, a felmerült tisztviselői bérek alapján számított 20,5 %-os munkáltatói járulékból egy 17,8 EUR összegű hozzájárulás következik, míg a magánszférában tevékenykedő versenytárs által fizetendő összeg 20,5 EUR (a 100 EUR-nak megfelelő bruttó bér 20,5 %-a).
(313)
Ezért egy olyan tisztviselői bruttó bért kell megállapítani (a továbbiakban: a tisztviselők bruttó bére), amely a magánalkalmazottak bruttó bérének megfelelő béralapot jelent. A tisztviselők által az egészségügyi költségekhez teljesített hozzájárulás a magánalkalmazottak által fizetett betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékkal megegyező összegűnek tekintendő. A bruttó bér és a felmerült bér között fennmaradó különbség így a munkavállalói nyugdíj- és munkanélküliségi járulék összegének felel meg. Az alábbi képlet segítségével számítható át a felmerült bér a magánalkalmazottak bruttó bérének megfelelő bruttó bérbe:
6. táblázat
A tisztviselők bruttó bérének kiszámítása (a 2006. évi járulékmértékek alapján)
A tisztviselők bruttó bére =
(314)
Ha a 2006. évi járulékokat nézzük, akkor a tisztviselők bruttó bére 15 %-kal magasabb, mint a felmerült tisztviselői bér. Ez a százalék számszerűsíti tehát azt a hibát, amely akkor keletkezne, ha a magánszférában működő versenytársak kötelező társadalombiztosítási járulékaival való összehasonlítás során a Deutsche Post társadalombiztosítási járulékainak számítása a felmerült béren alapulna a bruttó bér helyett. A (308) preambulumbekezdésben felhozott példa világítja meg ezt, a példában ugyanis a helyesen a bruttó béren alapuló 20,5 EUR összegű munkáltatói járulék 15 %-kal több annál a 17,8 EUR összegű munkáltatói járuléknál, amelyet a felmerült bér helytelen alkalmazása eredményez.
(315)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a Deutsche Postot terhelő társadalombiztosítási járulékok referenciamértékének a munkáltatói és munkavállalói nyugdíj- és munkanélküliségi járulékon, valamint a munkáltatói betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékon kell alapulnia. A referenciamértéket a tisztviselők bruttó jövedelmére kell alkalmazni (ahogyan azt a 6. táblázat rögzíti).
VII.3.2.2. A Deutsche Post által a tisztviselők után fizetett társadalombiztosítási járulékok
(316)
Az 1994. évi PostPersRG 16. §-ának (1) bekezdése alapján a Deutsche Postnak 1995-1999 között évi 2,045 milliárd EUR, illetve összesen 10,225 milliárd EUR összegű hozzájárulást kellett fizetnie a nyugdíjalap számára. A törvény 16. §-ának (2) bekezdése értelmében 2000 óta a Deutsche Post a felmerült tisztviselői bér 33 %-ának megfelelő mértéket fizet.
(317)
A támogatás szükségességének és arányosságának vizsgálata során ugyanakkor figyelembe kell venni azt a körülményt is, hogy a Deutsche Postot pénzügyi szempontból nem terheli a nyugdíjalappal szemben a 2,045 milliárd EUR összegű, azaz a felmerült bérek 33 %-ának megfelelő teljes hozzájárulás. Ezzel kapcsolatban a Bizottság szerint különbséget kell tenni az 1995-2002 közötti időszak és a 2003-tól napjainkig terjedő időszak között.
a) A Deutsche Post hozzájárulása 1995-2002 között
(318)
Németország azzal érvel, hogy különösen az 1995-1999 közötti időszakban a nyugdíjalap számára teljesített összesen 2,045 milliárd EUR összegű éves átalánykifizetésekre tekintettel a Deutsche Post által fizetett társadalombiztosítási járulékok meghaladták a versenytársakat terhelő kötelező társadalombiztosítási járulékokat. A Deutsche Post ezért 1999-ig, de a teljes vizsgálati időszak alatt is legalább ugyanannyi, ha nem több járulékot fizetett, mint a magánszférában működő vállalkozások. Nem állapítható meg tehát, hogy a nyugdíjtámogatásnak köszönhetően versenytársainál kedvezőbb helyzetben volt. A Bizottság kénytelen elutasítani ezt az érvelést, mivel az nem veszi figyelembe a német hatóságok vonatkozó, az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokból eredő költségek fedezésével kapcsolatos szabályozói rendelkezéseit.
(319)
A Bizottság jelen határozatban megállapítja, hogy a Deutsche Post az árszabályozás alá nem eső piacokon versenytársainál kedvezőbb helyzetben volt, mert az ezen szolgáltatási ágazatokban tevékenykedő tisztviselőkkel kapcsolatban felmerült szociális kiadások egy része nem ezeket a szolgáltatásokat terhelte. A felmerült szociális kiadások ezen részét ehelyett az árszabályozás alá eső szolgáltatásokhoz rendelték hozzá, amely szolgáltatások bevételeit kellően magas szinten tartották ahhoz, hogy azokból az árszabályozás alá eső szolgáltatásoknál felmerült költségeket meghaladóan más költségeket is finanszírozni tudjanak.
(320)
A Deutsche Post belső könyveléséből látszik, hogy 1995 óta a Deutsche Post az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokhoz csak a REK-járulékmértéken alapuló társadalombiztosítási járulékokat rendelte hozzá. Ezt a gyakorlatot a 2002. évi REK és az azt követő REK-ek is megerősítik. Az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások tehát 1999 előtt és után is gazdasági előnyt élveztek, mivel egyértelműen mentesültek a felmerült költségek viselése alól.
(321)
Ellentmond a tényeknek Németország azon érve, miszerint a Deutsche Postnak az árszabályozás alá eső piacokon komparatív hátránya keletkezett amiatt, mert az 1995-1999 közötti időszakban teljesített átalánykifizetések eredményeként magasabbak voltak a szociális kiadásai. Szabályozott szolgáltatásainak többségét illetően először is a Deutsche Post még mindig kizárólagos engedéllyel rendelkezett. Másodszor pedig még ennél is fontosabb az, hogy azon szolgáltatások díjait, amelyek terén a Deutsche Post kizárólagos engedély birtokában volt, kellően magasan szabták meg ahhoz, hogy ezeket a költségeket a szolgáltatásoktól függő felhasználókra hárítsák át.
(322)
1995-ig a díjszabályozás a postai szolgáltatásokról szóló 1991. június 24-i rendeleten (Postdienstverordnung) (87) alapult, amely szerint a monopóliumra meghatározott díjaknak kiegyensúlyozottaknak kellett lenniük. Ez a gyakorlatban magába foglalta a nyugdíjköltségeket is. 1995-1997 között a díjszabályozás alapját a telekommunikáció és a posta igazgatásáról szóló 1994. szeptember 14-i törvény jelentette (BGBl. I., 2325. és 2371. o.). A törvény 2. és 7. §-ával összefüggésben értelmezett 4. §-a alapján az árszabályozás alá eső ágazatokból származó bevételekből fedezni lehetett nemcsak az árszabályozás alá eső szolgáltatások kapcsán felmerült költségeket - ideértve a nyugdíjalapba fizetett hozzájárulásokat is -, hanem az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások költségeit is.
(323)
Ahogyan az a Deutsche Post éves beszámolóiból kiderül, az 1995. évi nyugdíjreform során a szabályozott díjak megmaradtak azon a szinten, ami még akkor volt alkalmazandó, amikor a Deutsche Postnak az összes nyugdíjköltséget viselnie kellett. Míg a nyugdíjköltségeket később (1995-1999 között) az átalányösszegre korlátozták, illetve (2000-től kezdve) az évről évre csökkenő tisztviselői bérek 33 %-ában rögzítették, a szabályozott díjakat nem csökkentették megfelelően annak érdekében, hogy azok csak annyi társadalombiztosítási járulékot fedezzenek, ami megegyezik a versenytársak által fizetett kötelező társadalombiztosítási járulékokkal. Mivel a nyugdíjalapba fizetett rögzített hozzájárulások 1999-ig (évi 2,045 milliárd EUR) nagyjából az 1994. évi nyugdíjköltségek szintjén maradtak, az árszabályozás alá eső szolgáltatások nyugdíjköltségeinek fedezését illetően a Deutsche Post pénzügyi helyzete nem változott. Bevételeinek nagysága és a nyugdíjalapba fizetett hozzájárulása is egyensúlyban maradt.
(324)
Az 1997. évi PostG egyértelműen kimondja, hogy a szabályozott díjaknak nemcsak a „hatékony” szolgáltatásnyújtás költségeit, hanem más terheket is fedezniük kell, így például a tisztviselők szociális kiadásaival kapcsolatos terheket. A törvény tehát kifejezetten elismeri, hogy az árszabályozás alá eső ágazat bevételeit oly módon kell rögzíteni, hogy az összes átalánykifizetés fedezete biztosítva legyen. Mivel úgy tűnik, hogy a német törvényalkotó szerint a szabályozott díjak akkori összege megfelelt az 1997. évi PostG követelményeinek, a törvényalkotó úgy döntött, hogy 1999-ig az árakat az 1997. évi szinten hagyja. Ezt követően a gazdaságért és technológiáért felelős akkori miniszter 2000. március 27-én úgy határozott, hogy az 1997. szeptember 1-jén jóváhagyott díjak 2002. december 31-ig hatályban maradnak.
(325)
A szabályozott díjakat így a történelmileg magas szinten tartották, és azokat nem csökkentették le egy olyan szintre, amelynél a Deutsche Postnak komparatív hátránya keletkezett volna.
(326)
Versenytársaihoz képest a Deutsche Post 2000-től kezdve még kedvezőbb helyzetben volt, mivel a nyugdíjalapba fizetendő rögzített hozzájárulásokat a felmerült tisztviselői bérek 33 %-ára csökkentették. Ez abszolút számokban azt jelenti, hogy a költségek 2,045 milliárd EUR-ról 735 millió EUR-ra csökkentek (és még ennél is alacsonyabb összeget eredményeztek a következő években, mivel csökkent a tisztviselők száma, és ezt a folyamatot csak részben kompenzálta a bérek emelkedése). Tekintettel arra, hogy a szabályozott díjakat a történelmileg magas szinten tartották, a Deutsche Post a 2000. évtől kezdve jelentős nyereségekre tett szert az árszabályozás alá eső szolgáltatások terén.
(327)
A WIK-szakvélemény azt a következtetést vonta le a Deutsche Postnak az árszabályozás alá eső szolgáltatások terén az 1995-2002 közötti teljes időszakban megfigyelhető jövedelmezőségének vizsgálata során, hogy a nyugdíjalapba teljesített átalánykifizetések ellenére például 1999-ig az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból a Deutsche Postnak nem keletkeztek veszteségei. Sőt, a szakvélemény 2000 óta kifejezetten pozitív eredményeket mutat ki.
(328)
A Bizottság ezért kénytelen visszautasítani Németország arra irányuló érvelését, hogy a Deutsche Post az árszabályozás alá eső szolgáltatások terén a társadalombiztosítási járulékok fedezetét tekintve versenytársaihoz képest hátrányos helyzetben volt, és a nyugdíjtámogatás 2002 előtt szükséges és arányos volt.
(329)
A fentiekben kifejtettek ellenére a Bizottság kénytelen elismerni, hogy jelen ügyben nem áll rendelkezésére elegendő bizonyíték ahhoz, hogy megállapítsa a Deutsche Post által 1995-2002 között befizetett társadalombiztosítási járulékok pontos összegét. Véleménye szerint egy ilyen számszerűsítés nem alapulhat helyesen azon az utólagos megállapításon, miszerint az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások szociális kiadásainak bizonyos hányadát átcsoportosították annak érdekében, hogy ezeket a kiadásokat az árszabályozás alá eső ágazatok bevételeiből lehessen finanszírozni, továbbá miszerint a Deutsche Post a nyugdíjalap rendelkezéseinek keretei között összességében nem volt hátrányos helyzetben, mivel az árszabályozás alá eső ágazat bevételeit de facto kellőképpen magasan szabták meg ahhoz, hogy azok fedezzék a nyugdíjalapba fizetett hozzájárulásokat és az átcsoportosított terheket. Ugyanilyen kevés az esélye egy olyan módszer kidolgozásának, amely alapján a tagállam erre az időszakra kiszámíthatná a hozzájárulások összegét. A Bizottság az 1995-2002 között érvényes szabályozott díjak jogalapjának vizsgálatát követően megállapítja, hogy a törvényi rendelkezésekből nem lehet kétséget kizáróan levezetni, hogy az illetékes hatóságok hogyan határozták meg előzetesen a szabályozott díjak összetételét. Jelen ügyben különösen azt nem lehet teljes bizonyossággal bebizonyítani, hogy akkor, amikor az illetékes hatóságok a szabályozott díjakat olyan szinten határozták meg, hogy azok de facto végső soron fedezzék az átcsoportosított költségeket, döntéseikben egyértelműen az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokból származó terhek fedezésére jelölték ki a szabályozott díjak meghatározott hányadát.
(330)
A referenciaárakról szóló 2002. évi, 2007. évi és 2011. évi határozatoktól eltérően, amelyekben a postai szabályozó hatóság kifejezetten megerősítette, és engedélyezte ezeket a terheket, ez a korábbi de facto költségfedezés a díjszabás terén illetékes hatóságoknak az egyéb költségösszetevők alakulásával vagy a vállalkozások mutatóinak alakulásával kapcsolatos mérlegelésére vezethető vissza. A korábbi de facto költségfedezés tehát jelen ügyben nem teszi lehetővé annak pontos és biztos meghatározását, hogy az illetékes hatóságok mennyiben növelték a szabályozott díjakat abból a célból, hogy figyelembe vegyék az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások hivatkozott terheit.
(331)
A 2003. január 1-jét követő időszakot illetően ezzel szemben világosan kiderül a referenciaárakról szóló 2002. évi, 2007. évi és 2011. évi határozatokból, hogy a postai szabályozó hatóság hogyan állapította meg a szabályozott díjak összetételét. A szabályozott díjakat egyértelműen magasabb szinten rögzítették annak érdekében, hogy az árszabályozás alá eső ágazat bevételeiből fedezzék az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terheit.
b) A Deutsche Post hozzájárulása 2003 óta
(332)
Az 1997. évi PostG alapján a Deutsche Post kérheti a szabályozó hatóságtól, hogy a hatóság a kizárólagos engedélyből és az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból származó bevételek megengedhető nagyságának megállapításakor a felhasználókra áthárítandó költségekbe beszámítsa többek között a „versenyben nem szokásos szociális kiadásokat”, valamint az egyetemes szolgáltatás hatékony biztosításának költségeit. Ezt a módszert a postai szabályozó hatóság első alkalommal a referenciaárakról szóló 2002. évi határozatban alkalmazta, majd a referenciaárakról szóló 2007. és 2011. évi határozatokban is jóváhagyta a versenyben nem szokásos társadalombiztosítási járulékból adódó terheket. Nem változtat a Bizottság értékelésén az, hogy az előzetes árellenőrzés csak az árszabályozás alá eső szolgáltatások egy részére vonatkozik. Erőfölényének kihasználása révén ugyanis a Deutsche Post még mindig jogosult volt arra, hogy az összes terhet áthárítsa. Ebből a szempontból pedig mindegy, hogy a szabályozó hatóság előzetes vagy utólagos ellenőrzést végez.
(333)
A postai szabályozó hatóság mindig jóváhagyta a Deutsche Post arra irányuló kérelmét, hogy a 2. számú teher (a REK-járulékmértéket meghaladóan felmerült szociális kiadások) refinanszírozása az árszabályozás alá eső ágazat bevételeiből történjen. A versenyben nem szokásos szociális kiadások (2. számú teher) 2001. évre vonatkozó megállapítása során ezért a felmerült bérek [40-45 %]-ának megfelelő (88), a Deutsche Post által a tisztviselőkkel kapcsolatban felmerült társadalombiztosítási járulékokat összehasonlították a REK-referenciaértékkel. A referenciaérték a munkáltatót terhelő társadalombiztosítási, balesetbiztosítási és kiegészítő nyugdíjbiztosítási járulékokból tevődik össze, amelyek a felmerült bérek összesen [20-25 %]-át teszik ki.
(334)
A két százalék közötti, a felmerült tisztviselői bér [15-20 %]-ának megfelelő különbözetet beszámították a 2. számú teherbe, és azt az árszabályozás alá eső ágazat bevételeiből fedezték (vö. 2. táblázat).
(335)
Gazdasági szempontból ezért a Deutsche Post nem fizet a felmerült bérek 33 %-ának megfelelő társadalombiztosítási járulékot, hanem csupán [20-25 %]-os járulék terheli. A különbözet 2003 óta a szolgáltatástól függő fogyasztókat terheli, akiknek olyan díjakat kell fizetniük, amelyek fedezik a Deutsche Post szociális kiadásait. Ezek a szociális kiadások a Deutsche Post azon szolgáltatásaihoz kapcsolódnak, amelyek terén a Deutsche Post 2007-ig kizárólagos engedéllyel rendelkezett, illetve azon egyetemes szolgáltatásokhoz, amelyek esetében a Deutsche Post erőfölénnyel bírt.
(336)
A felmerült bért át kell alakítani a tisztviselők bruttó bérébe ahhoz, hogy össze lehessen hasonlítani a felmerült bérekre alkalmazott járulékmértéket a versenytársak által fizetett társadalombiztosítási járulékok összegével.
(337)
A felmerült bér a tisztviselők bruttó bérének [85-90 %]-a (89). Ennek alapján a felmerült bérek [20-25 %]-a a bruttó bér [17,5-22,5 %]-ának felel meg.
(338)
Annak következtében, hogy a Deutsche Post nyugdíjalapba fizetett hozzájárulását 33 %-ra korlátozták, valamint hogy a postai szabályozó hatóság jóváhagyta a 2. számú terhet, a Deutsche Post a tisztviselői bruttó bérek [17,5-22,5 %]-ának megfelelő társadalombiztosítási járulékokat fizet.
VII.3.2.3. Összehasonlítás
a) Az 1995-2002 közötti időszak
(339)
Az 1995-2002 közötti időszakban a Deutsche Post által a fenntartott ágazatban alkalmazott díjakból származó bevételek jelentősen csökkentették azt a tényleges gazdasági terhet, ami a szociális költségek finanszírozására szolgáló hozzájárulásból származott. A díjelemek külön-külön történő kimutatásának hiányában azonban a Bizottság csak azt tudja megállapítani, hogy a Deutsche Post hozzájárulásának nagysága a referenciamértéknél alacsonyabb volt. A Bizottság sem a két szint közötti pontos különbséget nem tudja kiszámítani, sem pedig egy olyan módszert nem tud kidolgozni, ami ezt a tagállam számára lehetővé tenné.
b) A 2003 óta eltelt időszak
(340)
A REK-járulékmértéket a referenciamértékkel összehasonlítva megállapítható, hogy a REK-járulékmérték a felmerült tisztviselői béreken alapul, amelyek a magánalkalmazottak bruttó béréhez képest túl alacsony béralapnak számítanak. A REK-járulékmértéket ezért a tisztviselők bruttó bérének százalékaként újra ki kell számítani.
(341)
A 2006. év adatainak összehasonlítása azt mutatja, hogy az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokat ténylegesen a tisztviselők bruttó bére [17,5-22,5] %-ának (illetve a felmerült tisztviselői bérek [20-25] %-ának) megfelelő társadalombiztosítási járulékok terhelték a 33,5 %-os referenciamértékhez képest. A társadalombiztosítási járulékok kapcsán ezáltal a Deutsche Post 2006-ban a tisztviselők bruttó bére [10-15] %-ának megfelelő komparatív előnyben részesült.
7. táblázat
A REK-járulékmérték és a Deutsche Post társadalombiztosítási járulékai referenciamértékének összehasonlítása a 2006. évre vonatkozóan
A kötelező társadalombiztosítási járulékok mértéke
REK-járulékmérték
A Deutsche Post társadalombiztosítási járulékterheinek referenciamértéke
A következők százalékos arányában
Magánalkalmazottak bruttó bére
Tisztviselők bruttó bére
Tisztviselők bruttó bére
Munkáltatót terhelő járulékok
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Betegbiztosítás
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Ápolási biztosítás
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Munkanélküliségi biztosítás
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Nyugdíjbiztosítás
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Munkavállalói járulékok
20,50 %
Betegbiztosítás
6,65 %
Ápolási biztosítás
0,85 %
Munkanélküliségi biztosítás
3,25 %
3,25 %
Nyugdíjbiztosítás
9,75 %
9,75 %
Kiegészítő nyugdíjbiztosítás
[0-5 %]
Balesetbiztosítás
[0-5 %]
Járulékmérték
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
A 7. táblázat alapján a Deutsche Postra irányadó referenciamérték a tisztviselők bruttó bérének 33,5 %-a, ami [10-15] százalékponttal magasabb a Deutsche Post által ténylegesen viselt mértéknél.
(343)
A 2006. évre vonatkozó [10-15] százalékpontot kitevő különbség meghaladja a 33,5 %-os referenciamérték és a [20-25] %-os REK-járulékmérték közötti [8-13] %-os nominális különbséget. A különbség egy [2-3] százalékpontos többletkifizetést tartalmaz, ami abból adódik, hogy a [20-25] %-os nominális REK-járulékmérték indokolatlan módon a tisztviselők felmerült bérén alapul a magánalkalmazottak bruttó bérével megegyező tisztviselői bruttó bér helyett.
VII.3.2.4. A szükségesség és arányosság tárgyában levont előzetes következtetés
(344)
Az alábbi okok miatt nem tekinthető sem szükségesnek, sem pedig arányosnak az a nyugdíjtámogatás, ami a nyugdíjalapnál keletkező, a Deutsche Post által foglalkoztatott tisztviselők felmerült bére 33 %-át kitevő társadalombiztosítási járulékot meghaladó finanszírozási igény fedezésére szolgál:
1.
1995-2002 között a Deutsche Postnak a referenciaértéknél alacsonyabb tényleges költségei merültek fel, ugyanakkor a pontos különbség nem határozható meg.
2.
2003 óta a Deutsche Postot átlagosan a tisztviselői bruttó bérek körülbelül [17,5-22,5] %-ának megfelelő költségek terhelték, míg az átlagos referenciaérték a tisztviselői bruttó bérek 32 %-ának felel meg. A többi költséget a felhasználók fizették meg, mivel az ársapka-szabályozás alapján jóváhagyott bevételek magukba foglalják a versenyben nem szokásos szociális kiadások azon költségeit is, amelyek a tisztviselői bruttó bérek maradék [10-15] %-át fedezik.
(345)
A 2003 utáni eltérő mértékekre két magyarázat adható:
1.
A levélküldemények és csomagok kézbesítésével foglalkozó vállalkozások a bruttó bérek 41 %-ának megfelelő kötelező társadalombiztosítási járulékokat fizetnek. Ahhoz, hogy ezeket a járulékokat össze lehessen hasonlítani a Deutsche Post által a tisztviselők után fizetett társadalombiztosítási járulékokkal, egy olyan kiigazításra van szükség, ami figyelembe veszi, hogy a tisztviselők maguk fizetik egészségügyi és ápolási költségeik 30-50 %-át. A tisztviselőket terhelő hányad megfeleltethető a bruttó bérek 7,5 %-át kitevő munkavállalói betegbiztosítási és ápolási biztosítási járuléknak.
2.
A Deutsche Post által teljesített hozzájárulást nem a tisztviselők bruttó bére, hanem a felmerült bér alapján számítják ki. A Deutsche Post tisztviselői esetében ezért a referenciaérték a bruttó bér 33,5 %-ának felel meg. Az ezt meghaladó mentesítés elvileg nem szükséges, és nem is arányos.
(346)
Az 1995-2002 közötti időszakra vonatkozóan nem lehet pontosan meghatározni, hogy mekkora a mentesítésnek az a része, ami a szükségesnek és arányosnak tekinthető mértéket meghaladja. A 2003. évtől kezdve ez a hányad a bruttó bér [10-15] %-ának felel meg.
VII.3.2.5. A különleges versenykörnyezetnek és szabályozói környezetnek a szükségesség és arányosság kritériumaira gyakorolt hatása
(347)
A nyugdíjtámogatás szükségességének és arányosságának értékelése során figyelembe kell venni, hogy különleges versenykörnyezetről és szabályozói környezetről van szó.
(348)
Ahogyan az a II.2.1. szakaszban kifejtésre kerül, 2007. december 31-ig a Deutsche Post kizárólagos engedéllyel rendelkezett meghatározott levélküldemények kézbesítését illetően. Az 1997. évi PostG 52. §-a értelmében eddig az időpontig a Deutsche Post feladata volt a 97/67/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (90) 2. fejezete és az 1997. évi PostG 11. §-a szerinti egyetemes szolgáltatási kötelezettség. 2008. január 1-je óta a Deutsche Post önkéntes alapon nyújt egyetemes szolgáltatásokat.
(349)
Amíg a Deutsche Post meghatározott levélszolgáltatásokra kizárólagos engedéllyel rendelkezett, a postai szolgáltatási piac ezen részén versenytársai nem tudták felkínálni szolgáltatásaikat. Nem érintheti a közös érdekkel ellentétes mértékben a kereskedelmet az a tény, hogy a postai szabályozó hatóság engedélyezte a Deutsche Post számára, hogy a Deutsche Post az árszabályozás alá eső szolgáltatások magasabb díjai révén teljes mértékben és a versenytársait terhelő társadalombiztosítási járulékokat meghaladóan refinanszírozza a postai tisztviselők után fizetett szociális kiadásoknak azt a részét, ami a kizárólagos engedély hatálya alá tartozó szolgáltatások nyújtásából származott.
(350)
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget az teszi indokolttá, hogy versenypiac esetében a postai szolgáltatók a vidéki vagy félreeső helyeken egyáltalán nem vagy csak rendhagyóan magas árakon nyújtanak bizonyos szolgáltatásokat. Ezért a 97/67/EK irányelv 4. cikkének értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a felhasználók számára olyan egyetemes szolgáltatás álljon rendelkezésre, amely állandó jelleggel és az egész ország területét lefedve valamennyi felhasználó számára meghatározott minőségű postai szolgáltatásokat biztosít megfizethető árakon.
(351)
Erre figyelemmel a német törvényalkotás különleges kötelezettséget ró azokra a postai szolgáltatókra, akik erőfölénnyel rendelkeznek az egyetemes szolgáltatási kötelezettség alá tartozó piacokon. A PDLV 2. §-a (91) értelmében az ilyen postai szolgáltatók kötelesek szolgáltatásaikat valamennyi felhasználó számára azonos feltételekkel rendelkezésre bocsátani az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel jellemzett piacon. Eddig a Deutsche Post volt az egyetlen szolgáltató, aki piaci erőfölénnyel rendelkezett, és ennek megfelelően vonatkozott rá ez a kötelezettség.
(352)
Privatizációja óta a Deutsche Post nem kapott állami támogatásokat az egyetemes szolgáltatások kompenzációjaként. A piaci erőfölénye által jellemzett, árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételei ugyanakkor kompenzálják az egyetemes szolgáltatás biztosítása miatt felmerülő költségeket. A Bizottság megítélése szerint a nyugdíjtámogatás arányosságának és szükségességének értékelése során ésszerű ezt a körülményt figyelembe venni.
(353)
A Bizottság ezért megállapítja, hogy a postai tisztviselőkkel kapcsolatosan felmerülő azon szociális kiadások esetében, amelyek az egyetemes szolgáltatási kötelezettség alá eső és a Deutsche Post piaci erőfölénye által jellemzett, árszabályozás alá eső szolgáltatásokból erednek, nem érinti a közös érdekkel ellentétes mértékben a kereskedelmet az a körülmény, hogy a postai szabályozó hatóság beleegyezett abba, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások végzése miatt felmerülő szociális kiadásokat - még ha azok meg is haladják a Deutsche Post versenytársait rendszerint terhelő szociális kiadásokat - teljes mértékben a magasabb díjakból finanszírozzák. Ez a következtetés annak a különleges versenykörnyezetnek és szabályozói környezetnek az eredménye, amelynek a keretei között a szolgáltatásnyújtásra sor kerül, és ezért nem alkalmazható más ágazatokra.
VII.3.3. Következtetés
(354)
Az a következtetés vonható le, hogy 2003 óta a Deutsche Post az árszabályozás alá nem eső szolgáltatási ágazatokban dolgozó tisztviselők után versenytársaihoz képest 11-14 százalékponttal alacsonyabb társadalombiztosítási járulékokat fizetett.
8. ábra
A társadalombiztosítási járulék mértékéből adódó komparatív előny az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokhoz képest (a járulékmértékek a tisztviselők bruttó bérének százalékos arányában vannak meghatározva)
(…)
(355)
Az alacsony társadalombiztosítási járulékok nem szükségesek a postai szolgáltatások piacának fokozatos megnyitásához, továbbá azzal nem is arányosak. Az érintett piacokon a Deutsche Post éles versenyben áll más szolgáltatókkal. A Bizottság ezért úgy véli, hogy az alacsony társadalombiztosítási járulékok a közös érdekkel ellentétes mértékben érintik a kereskedelmet, és emiatt azokat nem lehet a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősíteni.
(356)
A 2003. január 1-jét követő időszakra a nyugdíjtámogatás belső piaccal össze nem egyeztethető része az alábbi képlet alapján számolható ki: a referenciamérték és a REK-járulékmérték különbségét meg kell szorozni az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén foglalkoztatott tisztviselők bruttó bérének összegével.
8. táblázat
A belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás meghatározásának képlete a 2003. január 1-jét követő időszakra
Belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás =
=
(referenciamérték - szabályozói járulékmérték)
×
az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén foglalkoztatott tisztviselők bruttó bérének összege
(357)
A rendelkezésre álló adatok alapján a 2003-2010 közötti időszakra vonatkozóan a komparatív előny összesen [500-1 000] millió EUR-t tesz ki (lásd a mellékletet). Ezen időszak alatt a csökkenő tisztviselői állomány miatt a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás éves összege a 2003. évi […] millió EUR-ról 2010-re […] millió EUR-ra csökkent.
VII.3.4. A Németország által előadott érvekkel kapcsolatos ellenérvek
(358)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban a Bizottság kétségbe vonta a nyugdíjtámogatás szükségességét és arányosságát, mivel az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások társadalombiztosítási járulékainak mértéke 11-14 %-kal alacsonyabb volt a magánszférában tevékenykedő versenytársakat terhelő járulékok mértékénél. A határozat az ebből származó előnyt évi 100 millió EUR és 200 millió EUR közötti összegre becsülte.
(359)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozathoz fűzött észrevételében Németország két fő kifogást terjesztett elő:
1.
Németország kitart amellett, hogy a referenciamérték csak a munkáltatót terhelő társadalombiztosítási járulékokon alapulhat, mivel a magánvállalatokat a törvény nem kötelezi a munkavállalói hányad megfizetésére. A referenciaérték tekintetében azt is figyelembe kell venni, hogy a Deutsche Postnál irányadó bérszint mindig meghaladta a „versenyszintet”.
2.
Németország állítása szerint a Bizottság nem bizonyította, hogy az árszabályozás alá eső egyetemes szolgáltatásokból származó bevételek elegendőek voltak a versenyben nem szokásos szociális kiadások által okozott hivatkozott terhek finanszírozására.
VII.3.4.1. Jogosnak tekinthető az, hogy a Bizottság beszámította a munkavállalói járulékokat a referenciamértékbe, valamint hogy a bérszintet nem igazította a „versenyben szokásos bérekhez”
(360)
Németország azzal érvel, hogy a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányadánál magasabb referenciaérték a Deutsche Post számára hátrányos helyzetet teremtene azon versenytársakkal szemben, akiknek csak a munkáltatói járulékokat kell megfizetniük.
(361)
Az első érvvel kapcsolatban a Bizottság rögzíti, hogy a magánalkalmazottaktól eltérően a tisztviselők nem kötelesek nyugdíjjárulékot és munkanélküliségi járulékot fizetni. A referenciamértéknek ezért szükségszerűen tartalmaznia kell ezeket a járulékokat is, hogy biztosítani lehessen, hogy a Deutsche Post és a magánszférában működő versenytársak közvetlen, illetve közvetett módon ugyanakkora hozzájárulásokat fizetnek.
(362)
Németország ragaszkodik ahhoz is, hogy a referenciamértéket ne a tisztviselők bruttó bérére vagy a tisztviselők felmerült bérére alkalmazzák, hanem csak a „versenyben szokásos” bérekre. A Deutsche Post szerint a 2002. évi, a 2007. évi és a 2011. évi REK-ekben a „versenyben szokásos bérnek” az ETV szerinti bérhez vagy a postai ágazat 2003. évi tarifaszerződéseihez kell igazodnia.
(363)
A 2009. évi REK-ben a 2007. évi minimálbér szerepel „versenyben szokásos” bérként, ami még alacsonyabb, mint az ETV szerinti bér.
(364)
Németország úgy nyilatkozik, hogy ahhoz, hogy a Deutsche Post társadalombiztosítási költségei a versenytársai által fizetett költségekkel megegyező szinten helyezkedjenek el, a számításoknak a „versenyben szokásos” béreken kell alapulniuk.
(365)
A Bizottság nem fogadhatja el ezt az érvet, mivel a támogatást a szükséges minimumra kell korlátozni annak biztosítása érdekében, hogy ésszerű gazdasági feltételek mellett valósuljon meg az a fokozatos átállás, ami egy igencsak korlátozott versenyhelyzet helyett uniós szinten igazi versenyt tesz lehetővé.
(366)
Ezért aránytalan lenne a támogatást olyan mértékűre emelni, hogy a Deutsche Postnak 1995 óta csak a „versenyben szokásos” és az előző évek munkaerőpiaci feltételeit figyelmen kívül hagyó béreken alapuló társadalombiztosítási költségeket kelljen finanszíroznia. A gazdaságban nem számít rendhagyónak az, hogy a már működő vállalkozások, illetve az új piaci résztvevők által különböző időpontokban felvett foglalkoztatottak eltérő bérezésben részesülnek.
(367)
A France Telecom (92) támogatási ügyben szintén elutasította a Bizottság Franciaország arra irányuló érvét, miszerint a társadalombiztosítási járulékok mértékét illetően figyelembe kell venni azt is, hogy a tisztviselők bére magasabb, mint a versenytársak által foglalkoztatott dolgozóké. A Bizottság ezzel kapcsolatban hangsúlyozta, hogy a tisztviselőknek köszönhetően a vezető szolgáltatónak a piac megnyitásakor olyan képzett és kompetens munkatársai voltak, akik nélkül piaci pozícióját nem tudta volna megőrizni. Egyébként is teljesen mesterséges lenne a vezető postai szolgáltatókat ért hátrányokat külön kiemelni, és figyelmen kívül hagyni azokat a jelentős előnyöket, amelyek például a piaci részesedésből, az ismertségből és az ügyfélkörből erednek.
(368)
A Deutsche Post számításai alapján az sem állapítható meg hitelt érdemlően, hogy a Deutsche Post akkor is meg tudta volna takarítani a kikalkulált bérköltségeket, ha nem lett volna köteles tisztviselőket foglalkoztatni. Még ha 1995-ben a tisztviselők jogviszonyát ténylegesen rendes alkalmazotti jogviszonyra módosították volna, akkor sem becsülték meg, hogy 1995-ben hány tisztviselőt váltottak volna fel magánalkalmazottakkal, továbbá azt sem, hogy ennek során milyen fizetési fokozatot alkalmaztak volna. A Deutsche Post által 1995-ben foglalkoztatott tisztviselők nagy száma (93) már önmagában valószínűtlenné teszi, hogy 1995 után jogilag és pénzügyileg lehetséges lett volna a tisztviselőket ugyanolyan produktív, de alacsonyabb fizetésben részesülő magánalkalmazottakkal helyettesíteni.
(369)
A Bizottság ezért elutasítja a referenciamértékkel és a bérekkel kapcsolatos német érveket.
VII.3.4.2. Németország azon érvével kapcsolatos ellenérvek, miszerint az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból származó bevételek nem fedezték a hivatkozott terheket
(370)
Németország arra hivatkozik, hogy a Bizottság csak az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások társadalombiztosítási járulékainak összegét értékelte, és nem vizsgálta meg, hogy a szabályozott egyetemes szolgáltatásokból származó nyereség elegendő volt-e a hivatkozott terhek finanszírozására.
(371)
Németország két érvet hoz fel. Először is, a Bizottság nem bizonyította, hogy a német szabályozó hatóság tényleg jóváhagyta a Deutsche Post által hivatkozott költségeket. Másodszor, még ha a szabályozó hatóság jóvá is hagyta ezeket a költségeket, az árszabályozás alá eső egyetemes szolgáltatásokból mégsem származott annyi bevétel, hogy finanszírozni lehetett volna ezeket a terheket. Németország két szakértői véleményt küldött meg - Weber professzor szakvéleményét, valamint a CTcon szakértői állásfoglalását - annak bemutatása érdekében, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételei nem voltak elegendőek a versenyben nem szokásos szociális kiadásokból eredő, hivatkozott terhek fedezésére, és ebből következően a Deutsche Postot a versenyben nem szokásos szociális kiadásokért alulkompenzálták.
a) A referenciaárakról szóló 2002. évi, 2007. évi és 2011. évi határozatok a Deutsche Post által benyújtott REK-eken alapulnak, és jóváhagyják valamennyi hivatkozott terhet
(372)
A vonatkozó dokumentumok igazolják, hogy a postai szabályozó hatóság a referenciaárakról szóló 2002. évi határozat óta jóváhagyta a Deutsche Post terheit, és a szabályozott díjakat oly módon rögzítette, hogy ezeket a terheket a díjak fedezzék. A referenciaárakról szóló 2007. és 2011. évi határozatok ezenkívül azt is megerősítik, hogy a postai szabályozó hatóság helyt adott a Deutsche Post kérelmének, és engedélyezte, hogy a hivatkozott, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből finanszírozzák.
b) Weber professzor szakvéleménye nem támasztja alá azt az érvet, miszerint az árszabályozás alá eső egyetemes szolgáltatások bevételei nem voltak elegendőek a Deutsche Post által hivatkozott terhek fedezésére
(373)
Weber professzor szakvéleménye az 1995-2010 közötti időszakra vonatkozik, és nemcsak azt rögzíti, hogy a Deutsche Post nyugdíjtámogatásban részesült, hanem azt is, hogy 2. számú terhét teljes mértékben az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből fedezték (a szakvélemény részletes ismertetése a VI.1.4.2. (a) szakaszban található).
(374)
A szakvélemény értékelése során először is a díjjóváhagyás értékmérőit kell felidézni, amelyeket az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdése határoz meg. Ezen értékmérők alapján a referenciaárnak megfelelően figyelembe kell vennie a hatékony szolgáltatásnyújtás költségeit, a postai szolgáltatások egész ország területére kiterjedő ellátásának költségeiből eredő terheket, valamint a Deutsche Bundespost jogutódlása miatti, a foglalkoztatottak ellátási terheinek átvételéből származó költségeket.
9. táblázat
Árrögzítés az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdése alapján
a szabályozott szolgáltatások referenciaárai =
=
a szabályozott szolgáltatások hatékony rendelkezésre bocsátásának költségei + terhek
=
a szabályozott szolgáltatások összes költsége + a szabályozás alá nem eső szolgáltatások terhei
(375)
A postai szabályozó hatóságnak úgy kell megállapítania a szabályozott díjakat, hogy a bevételek fedezzék az árszabályozás alá eső szolgáltatások „hatékony rendelkezésre bocsátásának” költségeit, valamint a jóváhagyott terheket. Másképpen fogalmazva ez azt jelenti, hogy a szabályozott díjak nemcsak az árszabályozás alá eső szolgáltatások összes költségét fedezik teljes mértékben, mégpedig függetlenül attól, hogy ezek „teherként” vagy „a hatékony szolgáltatásnyújtás költségeiként” vannak-e megjelölve, hanem a terheknek azt a részét is, ami az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokból származik. Az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdése biztosítja, hogy a jóváhagyott terheket az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételei teljes mértékben fedezzék. Németország érvelésével ellentétben tehát törvény gondoskodik arról, hogy az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokban foglalkoztatott dolgozók versenyben nem szokásos szociális kiadásainak átvállalása ne okozza az árszabályozás alá eső szolgáltatások alulkompenzációját.
(376)
A szakvélemény először is a tisztviselőkkel kapcsolatban felmerült, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat a Deutsche Postot a tisztviselőkkel kapcsolatosan terhelő összes szociális kiadás (a nyugdíjalapba teljesített kifizetések, valamint az egészségügyi költségek, a balesetbiztosítás és egyéb biztosítások díjai) és a 2007. évi minimálbér alapul vételével számított munkáltatói nyugdíjjárulék, betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulék különbségeként határozza meg. Második lépésben a szakvélemény összehasonlítja ezt a különbséget a 2. számú teherrel.
(377)
Weber professzor szakvéleménye kétféle szempontból is megtámadható: először is, a versenyben nem szokásos költségek túlságosan magasan vannak meghatározva. Másodszor, a szakvélemény nem veszi figyelembe, hogy emiatt a versenyben nem szokásos költségek azon költségeket is tartalmazzák, amelyekért a Deutsche Post olyan ellentételezésekben részesült, amelyek nem a 2. számú tehernél, hanem más tételeknél vannak kimutatva. Külön-külön az alábbi gyenge pontokra kell felhívni a figyelmet:
(378)
Először is, a szakvélemény a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányada alapján határozza meg, míg a 2. számú terhet a REK-járulékmérték alapján. Mivel a REK-járulékmérték magasabb a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányadánál, a szakvéleményben megállapított, versenyben nem szokásos szociális kiadások meghaladják a 2. számú terhet. A szakvélemény tehát figyelembe vesz olyan, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat, amelyeket a postai szabályozó hatóság a „hatékony rendelkezésre bocsátás” költségeinek tekint.
(379)
Másodszor, a szakvélemény nem veszi figyelembe, hogy az 1. számú teher (versenyben szokásos bérköltségek) tartalmazza a versenyben nem szokásos szociális kiadások egy részét is (például a felmerült bérek és a „versenyben szokásos” bérszint referenciaértéke közötti eltérések miatt), és ezáltal ezeket a kiadásokat is az 1. számú teherből finanszírozzák. A szakvélemény által figyelembe vett további szociális kiadásokat más terhek fedezik (például a BAnstPT részére teljesített kifizetések a 6. számú teher alá tartoznak), és így kompenzálva vannak. Míg a szakvélemény a tisztviselőkkel kapcsolatban felmerült összes szociális kiadás összegét feltünteti, azt nem említi meg, hogy a versenyben nem szokásos költségeket más terhek is tartalmazzák, nem csak a 2. számú teher.
(380)
Harmadszor megjegyzendő, hogy a 2. számú teher tartalmazza a tisztviselőkkel és a magánalkalmazottakkal kapcsolatos, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat is. A magánalkalmazottak után járó társadalombiztosítási járulékok 2003 előtt magasabbak voltak a REK-járulékmértéknél, mivel ezek a költségek magukba foglalták a magánalkalmazottak kiegészítő nyugdíjbiztosításának kamatait is mintegy […] millió EUR összegben. 2003 óta a kamatköltségeket a pénzügyi költségekhez számítják hozzá, és azóta a magánalkalmazottakkal kapcsolatban felmerült szociális kiadások a REK-járulékmérték alatt helyezkednek el.
(381)
Tekintettel arra, hogy a szakvélemény a teljes 2. számú terhet a versenyben nem szokásos szociális kiadások ellentételezésére használja fel, a tisztviselők szociális költségeinek enyhítése a 2003 előtti időszakban túlzott mértékű, míg 2003 óta elégtelen volt. Ahhoz, hogy meg lehessen határozni a tisztviselőkkel kapcsolatos, versenyben nem szokásos szociális kiadásokért járó és a 2. számú teherből megvalósuló megfelelő ellentételezést, a 2. számú tehernél külön kell kezelni a tisztviselőket és a magánalkalmazottakat.
(382)
A szakvéleményben meghatározott alulkompenzáció következésképpen félrevezető, mivel a szakvélemény nem vette figyelembe, hogy a hivatkozott, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat nem csak a 2. számú teher fedezi, továbbá azt sem, hogy a postai szabályozó hatóság a szociális kiadások nagyobb hányadát számította a „hatékony rendelkezésre bocsátás” költségei közé. A szakvélemény ellentételezéssel kapcsolatos hibáinak megfelelő kiigazítását követően a terhek és a versenyben nem szokásos szociális kiadások - ahogyan azt az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdése is megköveteli - pontosan kiegyenlítik egymást.
(383)
Ezért el kell utasítani Németországnak azt az érvét, miszerint az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban a Bizottság hibát követett el akkor, amikor csak az árszabályozás alá nem eső ágazat komparatív előnyét határozta meg, mivel az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdése értelmében a postai szabályozó hatóságnak úgy kell rögzítenie a referenciaárakat, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételei fedezzék az árszabályozás alá eső szolgáltatások hatékony rendelkezésre bocsátásának költségeit és a jóváhagyott terheket.
c) A WIK-szakvélemény alapján nem bizonyított a versenyben nem szokásos költségek alulkompenzációja
(384)
A 2009. évi REK-re hivatkozva Németország kitart amellett, hogy 1990 óta a Deutsche Post jelentős hiányt mutatott ki az árszabályozás alá eső szolgáltatások terén, mivel a szabályozott ágazat bevételeit elnyelték az árszabályozás alá eső szolgáltatások költségei, valamint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség teljesítése miatt felmerülő nettó költségek (94). Szintén ez az oka annak, hogy Németország elutasítja a Bizottság azon érvét, miszerint az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból származó nyereségek elegendőek voltak az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások versenyben nem szokásos szociális kiadásainak finanszírozására.
(385)
A Bizottság ezzel kapcsolatban először is megállapítja, hogy a postai szabályozó hatóság 2003 óta meghozott határozataiból világosan kiderül, hogy a hatóság az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeinek egy részét a 2. számú teher ellentételezésére szánta. Az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből származó hozzájárulás megléte tehát világosan és egyértelműen következik a postai szabályozó hatóság határozataiból.
(386)
Másodszor, a 2009. évi REK-kel ellentétben a WIK-szakvélemény kifejti, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások terén 2000 óta az árbevétel több mint [6,5-8,5] %-ának megfelelő magas pozitív haszonkulcsok mutatkoztak.
9. ábra
Az árszabályozás alá eső szolgáltatások ROS mutatójának kiszámítása a WIK-szakvélemény alapján
(…)
Magyarázat:
A számítások a WIK-szakvéleményben a 2009. évi REK-en elvégzett kiigazításokon alapulnak. A továbbiakban úgy tekintjük, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások fedezik az árszabályozás alá nem eső egyetemes szolgáltatásokból származó összes veszteséget. A 2007. évi alacsonyabb nyereség oka elsősorban az ingatlan portfólió rendhagyóan magas értékcsökkenése.
(387)
Közvetlen összefüggés áll fenn a 2000 óta megfigyelhető magasabb nyereségek és az 1995. évi nyugdíjtörvény alapján megállapított nyugdíjjárulékok csökkenése között. Míg a Deutsche Post 1999-ben 2,045 milliárd EUR összegű éves átalánykifizetést teljesített, ez az összeg 2000-ben mindössze mintegy 735 millió EUR volt (a felmerült tisztviselői bérek 33 %-a). Mivel a postai szabályozó hatóság 2000-ben nem végezte el az alacsonyabb nyugdíjjárulékoknak megfelelően a szabályozott díjak lefelé történő kiigazítását, a Deutsche Post nyereségei jelentősen megnőttek. A megtermelt nyereség a referenciaárakról szóló 2002. évi határozatot követően is magas szinten maradt, mivel a szabályozott díjakat nem csökkentették elég jelentős mértékben ahhoz, hogy megfeleljenek az árszabályozás alá eső szolgáltatások költségeinek.
(388)
Németországnak a WIK-szakvéleménnyel kapcsolatban megfogalmazott kritikáját illetően a Bizottság úgy gondolja, hogy a szakvélemény a 2009. évi REK-hez képest megfelelőbb betekintést nyújt a Deutsche Post pénzügyi helyzetébe általában és különösen az árszabályozás alá eső szolgáltatások nyereségeibe. Ez az alábbiakkal indokolható.
i) A költségek megfelelőbb hozzárendelése a kereskedelmi szolgáltatásokhoz
(389)
A Chronopost-ítélet értelmében a kereskedelmi szolgáltatásoknak maguknak kell viselniük közvetlen költségeiket, és megfelelően hozzá kell járulniuk a közös költségekhez. A költségeknek a különböző szolgáltatásokhoz való megfelelő hozzárendelése vagy külső referenciaértékek (pl. piaci árak) vagy belső költségadatok alapján igazolható (95).
(390)
A 2009. évi REK az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdésében megfogalmazott elven alapul, eszerint az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokhoz csak a hatékony szolgáltatásnyújtás költségei rendelhetőek hozzá, míg az összes terhet (pl. a POSTDIENST által foglalkoztatott dolgozók ellátási terheinek átvállalásából származó extra költségeket, valamint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeit) az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből kell finanszírozni. A WIK-szakvélemény ugyanakkor a 2009. évi REK-nek a magánszférában működő versenytársak jövedelmezőségével való összehasonlítását követően megállapítja, hogy a Deutsche Post az árszabályozás alá eső szolgáltatásokhoz a terhek túlságosan nagy hányadát rendeli hozzá, a kereskedelmi szolgáltatásokhoz pedig nem rendel hozzá elegendő költséget.
(391)
A Deutsche Post által az egyes terhek kiszámításához felhasznált, „versenyben szokásos” hivatkozott referenciaértékek vizsgálata megerősíti a WIK-szakvélemény eredményeit. Ahogyan már kimutatásra került, a 2. számú teher (versenyben nem szokásos szociális kiadások) kiszámításához használt REK-járulékmérték túlzottan alacsony referenciaértéknek bizonyul a magánszférában működő versenytársak által fizetett kötelező társadalombiztosítási járulékokhoz képest. Ráadásul például a postahivatalok infrastrukturális terhei esetében egy pusztán hipotetikus referenciaértékről van szó, mivel nem bizonyítható, hogy a Deutsche Post 1990 után akkor is működtetett volna saját postahivatalokat, ha nem terhelte volna egyetemes szolgáltatási kötelezettség. Azt sem lehet bizonyítani, hogy a Deutsche Post 1990-től kezdve csak olyan dolgozókat foglalkoztathatott volna, akiknek csupán a 2007. évi minimálbérnek megfelelő bért kellett volna fizetnie.
(392)
A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy a WIK-szakvélemény alapján helyesebben lehet megállapítani a kereskedelmi szolgáltatásokhoz tartozó költségeket.
(393)
A költségbecslésnek ezenkívül a 97/67/EK és a 2006/111/EK irányelvek alapján meg kell felelnie az általános számviteli elveknek is. A Deutsche Post éves beszámolói nem tartalmazzák sem a megnövelt amortizációs költségeket, sem pedig a magasabban megszabott nyugdíjköltségeket. Ezeket a költségeket - és ez vonatkozik a Deutsche Postra és versenytársaira is - rendszerint a vállalkozások mérleg szerinti nyereségéből finanszírozzák. Egy felfelé történő újbóli értékelés ezért versenytársaihoz képest előnyben részesítené a Deutsche Postot.
ii) A méltányos nyereség megállapítására szolgáló benchmarking a Deutsche Post kockázati pozíciójának figyelembevételével
(394)
A Deutsche Post által 2000 óta elért nyereségek jelentősen meghaladták a WIK-szakvéleményben meghatározott 3,48 %-os ROS-mediánt és a II. Deloitte-szakvélemény 6,1 %-os alsó ROS mutatóját. Nem fogadható el tehát Németországnak az az érve, miszerint a Deutsche Post veszteségei olyan magasak voltak, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből nem tudta fizetni a terheket.
(395)
A főleg multinacionális expressz csomagszállítók (többek között a UPS, a FedEx, a TNT Express) kis viszonyítási csoportjára támaszkodó II. Deloitte-szakvéleményt ezenkívül kritikusan kell szemlélni. A II. Deloitte-szakvélemény ajánlása szerint méltányos haszonkulcsként egy 6,1 %-os alsó ROS mutatót és egy 7,4 %-os ROS-mediánt kellene alapul venni, ez az ajánlás azonban figyelmen kívül hagyja, hogy a Deutsche Post által folytatott üzleti tevékenység nemcsak jóval kevesebb tőkét igényel, de sokkal kevesebb kockázatnak is van kitéve:
1.
A nemzetközi expressz csomagszállításokat a Deutsche Post nem maga végzi, hanem az kizárólag DHL-leányvállalatainak a feladata.
2.
A multinacionális csomagszállítási ágazathoz képest a Deutsche Post bevételeinek 75 %-át adó levélszolgáltatások sokkal kevesebb tőkebefektetést igényelnek, mivel a kézbesítői bérek jelentik a legnagyobb költségtételt. Az express csomagszállítóknak sokkal többet kell befektetniük tőkeintenzív berendezésekbe (96).
3.
A Deutsche Post erőfölényes helyzete a levélpiacon a kizárólagos engedélynek köszönhetően jött létre, és szilárdult meg, az engedély biztos ügyfélkört teremtett a Deutsche Post számára, anélkül hogy nagyobb összegeket kellett volna marketingbe vagy márkanévbe fektetnie. A multinacionális csomagszállítóknak ezzel szemben minden nemzeti piacon az alapoktól kezdve kellett kiépíteniük pozícióikat, valamint saját kockázatukra és saját zsebből kellett megszerezniük néhány ismert márkanevet (97).
4.
A Deutsche Post piaci és költségkockázatait állami intézkedések (98) fedezték. Az árszabályozás különösen az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások (99) terheinek fedezetéről gondoskodott.
(396)
A WIK-szakvélemény ezért a nyereséghez helyesen a II. Deloitte-szakvéleményben meghatározott kulcsnál alacsonyabb referenciaértéket alkalmaz, mert megfelelő módon számításba veszi a Deutsche Post üzleti tevékenységeinek a multinacionális expressz futárszolgáltatásokhoz képest alacsonyabb tőkeintenzitását és kockázatait. A nyereség referenciaértékének pontos meghatározására azonban nincs szükség, mivel a 8,3 %-os átlagos ROS értékek meghaladják a II. Deloitte-szakvéleményben becsült 6,1 %-os alsó ROS mutatót. Még a Németország által benyújtott szakértői vélemény alapján sem lehetett tehát bizonyítani, hogy a Deutsche Post 2000 óta túl kevés kompenzációban részesült.
(397)
Mindenesetre nehezen érthető Németországnak a WIK-szakvéleménnyel kapcsolatban megfogalmazott kritikája, hiszen a 3,48 %-os ROS-medián nem haladja meg azt a nyereségszintet, amit a postai szabályozó hatóság és a Deutsche Post maga is megfelelőnek minősített. Egyrészt a 3,48 %-os ROS-referenciaértékből abszolút mértékben nagyobb nyereség következik, mint a Deutsche Post által a REK-ekben hivatkozott és a szabályozó hatóság által jóváhagyott tőkeköltségek (például a […] és a […] költségei) (lásd IV.4.3. szakasz). Másrészt a WIK-szakvéleményben megjelölt 7,66 %-os ROA-medián hasonló tartományban mozog, mint azok a tőkehozamok, amelyeket a Deutsche Post […].
(398)
Németországnak a vonat- és buszközlekedési ágazat méltányos haszonkulcsaira (7-8 %-os árbevétel-arányos jövedelmezőség) való hivatkozása nem befolyásolja a méltányos nyereség megállapítására szolgáló benchmarkinggal kapcsolatos következtetéseket. Ezeknek a gazdasági ágazatoknak nagyobb a tőkeintenzitása, és így a tőkeköltségek fedezetéhez magasabb árbevétel-arányos jövedelmezőséget igényelnek. Ezekből a számokból - éppen ellenkezőleg - az válik egyértelművé, hogy a méltányos nyereségnek a II. Deloitte-szakvéleményben meghatározott referenciaértéke inkább egy tőkeintenzív gazdasági ágazat átlagos ROS mutatójának felel meg, mint egy munkaerőigényes gazdasági ágazaténak.
d) Következtetések
(399)
A Bizottság kénytelen elutasítani Németországnak azt az érvét, miszerint az árszabályozás alá eső ágazatból származó bevételek nem fedezték a versenyben nem szokásos szociális kiadások miatt érvényesített terheket. Ez az érv sem a Németország által megküldött szakértői vélemény, sem pedig a 2009. évi REK alapján nem támasztható alá.
(400)
A referenciaárakról szóló 2002. évi, 2007. évi és 2011. évi határozatok ezzel szemben egyértelműen dokumentálják, hogy a postai szabályozó hatóság mindig jóváhagyta, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből kerüljön sor a hivatkozott terhek kompenzálására.
VII.3.5. A belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatások megszüntetése 2003. január 1-jétől
(401)
Ha a Bizottság megállapítja, hogy valamely támogatás a belső piaccal nem egyeztethető össze, akkor a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a Bizottság jogosult dönteni arról, hogy az érintett államnak meg kell-e szüntetnie a támogatást vagy módosítania kell azt (100). Az ítélkezési gyakorlat szerint ez a kötelezettség az előző állapot helyreállítására szolgál (101). Ezzel kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy ez a cél akkor valósul meg, amikor a kedvezményezett visszafizette a jogellenes támogatásokat, és ezáltal elveszítette azt az előnyt, amit versenytársaival szemben a piacon élvezett, továbbá amikor ezáltal a támogatás juttatása előtti helyzet helyreállt (102).
(402)
A vonatkozó ítélkezési gyakorlat értelmében a 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdése az alábbiakat mondja ki: „Amennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottság dönt arról, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettől történő visszavételére […]. A Bizottság nem követeli meg a támogatás visszatérítését, amennyiben az ellentétes a közösségi jog valamelyik általános elvével.”
(403)
A Bizottság a továbbiakban megállapítja, hogy az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. és 2011. évi határozatok az 1990-2007 közötti időszakra vonatkoznak. A nyugdíjtámogatás ugyanakkor egy folyamatos, 2007 után is aktuális támogatási program, így a terheknek az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből történő ellentételezését sem szüntették meg 2007-ben. Németország 2012. január 2-i közlése ennek megfelelően információkat tartalmazott a nyugdíjtámogatással és azokkal az árszabályozás alá eső bevételekkel kapcsolatban, amelyekre a 2010. évig bezárólag tett szert a Deutsche Post. A Bizottság ezért úgy dönt, hogy a nyugdíjtámogatás belső piaccal összeegyeztethetetlen részének visszafizettetése nem zárulhat le a 2007. évvel, hanem annak a jelen határozatról szóló értesítés időpontjáig kell terjednie.
(404)
A Deutsche Postnak juttatott támogatási elem kiszámítását illetően kiemelendő, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján az uniós jog egyetlen rendelkezése sem követeli meg a Bizottságtól, hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatás visszafizettetésének előírásakor pontosan rögzítse a visszafizetendő támogatás összegét. Elegendő, ha a Bizottság határozata olyan utalásokat tartalmaz, amely alapján a címzett túlzott nehézség nélkül maga képes meghatározni ezt az összeget (103).
(405)
A belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásokat a REK-járulékmérték és a referenciamérték (lásd a melléklet és a 7. táblázat szerinti meghatározást), valamint a tisztviselői bruttó bérek (lásd a 6. táblázat szerinti definíciót) alapján kell kiszámítani a 8. táblázat szerinti képletnek megfelelően. Az évente nyújtott jogellenes támogatásokra a visszafizetés időpontjáig kamatot kell felszámítani. A kamatokat az EK-Szerződés (104) 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2004. április 21-i 794/2004/EK bizottsági rendelet V. fejezete alapján kell kiszámítani.
(406)
A mellékletben található, a 2003-2010 közötti években nyújtott jogellenes (kamatokat nem tartalmazó) támogatásokra vonatkozó számítások azon a feltevésen alapulnak, hogy a tisztviselőket ugyanolyan arányban foglalkoztatták az árszabályozás alá eső és az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén. A rendelkezésre álló adatokból nem állapítható meg, hogy pontosan hány tisztviselő dolgozott az árszabályozás alá eső és az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén, ezért abból kell kiindulni, hogy az ezen két szolgáltatási ágazatból származó bevételek aránya a bérköltségek felosztása szempontjából megbízható kezdeti megközelítő értéknek tekinthető.
(407)
Pontosabb adatok felhasználásával azonban a számítások is pontosabbak lehetnek, és az eredmények változhatnak. Németország nemrég új adatokat nyújtott be az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén foglalkoztatott tisztviselők 1995-2007 közötti bérének összegére vonatkozóan. Ezek az adatok azt mutatják, hogy a tisztviselői bérek összegének becsléséhez a Deutsche Postot terhelő, a REK-ekben megjelölt személyzeti költségek alapján végzett felosztást kellene felhasználni. E megközelítés eredményeként alacsonyabb lehet a tisztviselői bérek összege azokhoz a becslésekhez képest, amelyek a bevételi arányok felosztásán alapulnak. 2012. január 2-án és 19-én Németország olyan észrevételeket küldött, amelyek szerint módosult a terheknek az árszabályozás alá eső szolgáltatásokon belüli, valamint az árszabályozás alá eső és az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások közötti - legalábbis, ami a referenciaárakról szóló 2011. évi határozatot illeti - relatív felosztása. Az információk alapján 2008-tól kezdve a terhek egy részét nyilvánvalóan az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokhoz kell hozzárendelni. E határozat végrehajtása során a jogellenes támogatások pontos összegének kiszámítására ezen szempontok figyelembevételével és Németországgal közösen kerül sor.
(408)
A Bizottság minden igyekezete ellenére sem tudott megbízható számokat megállapítani az 1995-2002 között nyújtott jogellenes támogatásokra vonatkozóan. Úgy tűnik, hogy jelen határozatban sem lehet olyan számítási paramétereket megjelölni, amelyek elég pontosak lennének ahhoz, hogy jelen határozat végrehajtása során a tagállam (egyedül vagy a Bizottsággal együttműködve) el tudja végezni a végleges számításokat. E különleges körülmények között a 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdése alapján a tagállam védelemhez való jogai és a jogbiztonság elve áll szemben a visszafizettetéssel, e rendelkezés értelmében ugyanis „a Bizottság nem követeli meg a támogatás visszatérítését, amennyiben az ellentétes a közösségi jog valamelyik általános elvével”.
(409)
A visszatérítésnek ezért 2003. január 1-jével kell kezdődnie, és abban az időpontban kell lezárulnia, amikor az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások komparatív előnye megszűnik.
(410)
A jelen határozatról szóló értesítés napjától kezdődő időszakra vonatkozóan biztosítani kell, hogy a Deutsche Post által a tisztviselők után fizetett bérjárulékok szintje ne legyen alacsonyabb a versenytársai által foglalkoztatott magánalkalmazottakra irányadó járulékszintnél. Az összehasonlítás során minden olyan ellentételezést figyelembe kell venni, amiben a Deutsche Post a PostG 20. §-a értelmében az árszabályozás alapján részesül.
VIII. AZ ÁLLAMI KOMPENZÁCIÓK ÉRTÉKELÉSE AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOKRA VONATKOZÓ SZABÁLYOK ALAPJÁN
VIII.1. Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatás fennállása
(411)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alapján „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”. A Bizottságnak az alábbi kritériumok megvalósulását kell megvizsgálnia annak megállapítása érdekében, hogy valamely intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül-e: az intézkedés az államnak tulajdonítható, és állami forrásból finanszírozzák, bizonyos vállalkozások vagy bizonyos áruk termelése olyan előnyben részesül, amely torzítja a versenyt, továbbá az intézkedés érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(412)
Az állami kompenzációk esetében állami forrásokról van szó, melyeket az 1989. évi PostG 37., illetve 40. §-a, valamint az 1994. évi PostUmwG 2. §-a alapján nyújtották, és a TELEKOM állami vállalat forrásaiból finanszírozták.
VIII.1.1. Az állami kompenzációkból származó pénzügyi előny
VIII.1.1.1. Németország érvelése szerint a visszaengedményezéseket speciális tehernek kell tekinteni
(413)
Németország azzal érvel, hogy az állami kompenzációk csupán a visszaengedményezések ellentételezésére szolgáltak, a visszaengedményezések esetében pedig olyan költségekről van szó, amelyeknek a megfizetésére a magánszférában működő versenytársak rendszerint nem kötelesek. Véleménye szerint a visszaengedményezések olyan „sui generis” díjak, amelyeket nem lehet sem az adók, sem pedig az osztalékok közé sorolni.
(414)
A Deutsche Post 1924-től 1995-ig volt köteles megfizetni az árbevétel 6,6-10 %-ának megfelelő összegű visszaengedményezéseket. A KPMG-szakvélemény szerint a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) 1984. március 22-i ítéletében végül nem értékelte a visszaengedményezések jogi természetét, azokat azonban a „szövetségi állam által szerzett jövedelmek” közé sorolta. A visszaengedményezéseket továbbá olyan „szolgáltatási költségeknek” minősítette, amelyek a Deutsche Postot a szolgáltatásnyújtással kapcsolatban terhelték.
(415)
Noha a Bundesverfassungsgericht nem határozta meg pontosan, hogy a visszaengedményezések mennyiben tekinthetőek adót vagy osztalékot helyettesítő szolgáltatásnak, az egyértelmű, hogy a szövetségi költségvetésnek bevétele származott belőlük.
(416)
Először is, a múltban számos tagállam használta a postai és telekommunikációs monopóliumot az államháztartás bevételi forrásaként. Mivel a BUNDESPOST-ra és elődeire állami vállalatként 1995-ig nem vonatkozott az általános adófizetési kötelezettség, egy „sui generis” díj beszedését vezették be abból a célból, hogy a szövetségi állam ezekből az ágazatokból is jövedelemre tegyen szert. Gazdasági szempontból is ésszerű volt pénzt beszedni ezért a monopóliumért. Anélkül hogy emiatt a szolgáltatásokat kevésbé vették volna igénybe, a felhasználók készek voltak magasabb díjakat is elfogadni, így a szövetségi költségvetés magas jövedelemre tudott szert tenni.
(417)
Másodszor, a Deutsche Post a magánvállalatoktól eltérően nem volt közvetett vagy közvetlen módon adóköteles, és osztalékot sem kellett fizetnie a rendelkezésre bocsátott saját tőkéért. A szövetségi állam számára ezért a visszaengedményezések jelentették az egyetlen lehetőséget arra - akár adóhatósági, akár részvényesi szerepkörében -, hogy a Deutsche Postból jövedelemre tegyen szert. Ebben az összefüggésben nincs jelentősége annak, hogy a visszaengedményezések pontosan megfelelnek-e bizonyos adó- vagy osztalékrendszerek fogalmainak. A visszaengedményezések mindenképpen olyan kifizetéseket jelentettek, amelyeket a Deutsche Postnak 1924 óta kellett fizetnie, és amelyekből a szövetségi államnak jövedelme származott.
(418)
Végül megállapítható, hogy a visszaengedményezések fizetésére irányuló kötelezettség összhangban van azzal a közérdekű céllal, hogy valamely állami monopóliumból, akár adók, akár osztalékok formájában, a szövetségi államnak jövedelme származzon. A visszaengedményezések ebből következően olyan rendes költségeket jelentettek, amelyeket a Deutsche Postnak saját forrásaiból kellett finanszíroznia.
VIII.1.1.2. Németország arra irányuló érve, miszerint az állami kompenzációk összeegyeztethetőek a magánbefektető magatartásával
(419)
Németország azt az érvet hozza fel, hogy amikor állami kompenzációt nyújtott, akkor részben úgy járt el, mint egy magánbefektető, mivel a kifizetések a Deutsche Post hálózatába történő jövedelmező befektetéseket finanszíroztak.
(420)
Tekintettel arra, hogy az állami kompenzációk alapjául nem befektetési tervek, hanem a felhalmozódott veszteségek szolgáltak, nyilvánvaló, hogy egy magánbefektető nem folytatott volna ilyen befektetési stratégiát.
(421)
A Deutsche Postnak tehát az állami kompenzációkból pénzügyi előnye származott.
VIII.1.1.3. Németország arra irányuló érve, miszerint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeinek ellentételezéséről van szó
(422)
Németország úgy érvel, hogy az állami kompenzációk nem minősülnek állami támogatásnak, mivel az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeit kompenzálták.
(423)
A Bíróság az Altmark-ítéletben (105) rögzítette, hogy azok az ellentételezések, amelyek közszolgáltatási kötelezettségekért járó ellenszolgáltatásként kerülnek kifizetésre, nem minősülnek az EUMSZ 107. cikke szerinti állami támogatásoknak, amennyiben az alábbi négy feltétel teljesül. Először is, a kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtásával kell megbízni, és ezeknek a kötelezettségeknek egyértelműen meghatározottnak kell lenniük. Másodszor, az ellentételezés kiszámításának alapjául szolgáló feltételeket tárgyilagos és átlátható módon előzetesen kell megállapítani. Harmadszor, az ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre. Negyedszer, amikor egy adott esetben a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, amely lehetővé tenné, hogy azt a jelöltet válasszák, aki a közösségnek legkevesebb költséggel járó szolgáltatást tudja nyújtani, a szükséges ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján kell megállapítani, amelyek egy átlagos, jól vezetett és közlekedési eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál felmerülnének.
(424)
Mivel a Deutsche Post kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történt, és Németország nem bizonyította, hogy a Deutsche Post esetében egy jól vezetett vállalkozásról van szó, az Altmark-ítéletben megjelölt feltételek közül a negyedik feltétel nem teljesül.
VIII.1.2. A támogatás megvalósulásával kapcsolatos következtetések
(425)
Az állami kompenzációkat állami forrásokból nyújtották, és a kompenzációk olyan költségek alól mentesítették a Deutsche Postot, amelyeket a magánvállalkozásoknak rendszerint maguknak kell viselniük. Németország nem tudta bizonyítani, hogy az állami kompenzációk megfelelnek az Altmark-ítéletben megfogalmazott feltételeknek, és ebből következően nem minősülnek állami támogatásnak.
(426)
A VII.1.2. szakaszban kifejtett okokból az állami kompenzációk alkalmasak arra, hogy torzítsák a versenyt, és hatást gyakoroljanak a kereskedelemre.
(427)
A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy az állami kompenzációk az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak minősülnek.
VIII.2. A létező támogatások támogatásjogi értékelése az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdése alapján
(428)
Az állami kompenzációkat az 1989. évi PostVerfG 37. §-ának (2) és (3) bekezdései vezették be, ezért új támogatásnak minősülnek.
VIII.3. A belső piaccal való összeegyeztethetőség támogatásjogi értékelése az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján
(429)
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerint a Szerződések szabályai alá, különösen a versenyszabályok hatálya alá tartoznak. A Szerződés mindazonáltal bizonyos kritériumok teljesülése esetén a Szerződésben foglalt szabályok alóli kivételt határoz meg. Először is, az államnak egy bizonyos feladat teljesítésével hivatalosan meg kell bíznia egy vállalkozást. Másodszor, a megbízásnak általános gazdasági érdekű szolgáltatásra kell vonatkoznia. Harmadszor, a kivételnek szükségesnek kell lennie az átruházott feladat elvégzéséhez, és azzal arányban kell állnia. Végül a kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.
(430)
Az 1996., illetve 2001. évi közleményben (106), (107) valamint a 2005. évi közösségi keretszabályban a Bizottság kifejtette, hogy az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerinti kivétel szempontjából hogyan kell alkalmazni a szükségesség és arányosság kritériumát. Legutóbb a 2005. évi közösségi keretszabály 2.4. szakasza kodifikálta azoknak a kritériumoknak a jelentésével és hatályával kapcsolatos szabályokat, amelyeket a múltban a Bíróság, a Törvényszék (Bíróság) és a Bizottság következetesen alkalmazott.
(431)
A 2005. évi közösségi keretszabály 2.4. szakasza alapján a nyújtott ellentételezés szükségességét és arányosságát illetően az alábbi elveket kell figyelembe venni:
1.
Az ellentételezés mértéke nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek biztosításával összefüggő költségeket, figyelembe véve az ehhez kapcsolódó bevételeket és a kötelezettségek biztosításából származó ésszerű nyereséget.
2.
Az ellentételezés összege tartalmazza az állam által vagy az állami forrásokból bármilyen formában odaítélt kedvezményeket, függetlenül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése céljából történt besorolásuktól.
3.
Az ellentételezést az érintett általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetéséhez kell felhasználni. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetéséhez megítélt, de valójában más piacokon való működéshez felhasznált közszolgáltatási ellentételezés indokolatlan, következésképp összeegyeztethetetlen állami támogatásnak számít.
(432)
Döntési gyakorlata során a Bizottság az egyetemes szolgáltatás költségeiért járó állami kompenzációkat a belső piaccal összeegyeztethető támogatásoknak tekintette (illetve nem tekintette azokat támogatásnak), ha az állami kompenzációk alacsonyabbak voltak az egyetemes szolgáltatás felmerült nettó költségeinél (108).
VIII.3.1. Megbízás általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásával
(433)
Az egymást követő postai irányelvek, valamint a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint (109) a postai szolgáltatások egész ország területére kiterjedő ellátása mindig is általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak számított.
(434)
Az egymást követő postatörvények alapján 2007. december 31-ig a Deutsche Post feladata volt az egyetemes postai szolgáltatások végzése.
VIII.3.2. Az állami kompenzációk szükségessége és arányossága
(435)
Németország kitart azon nézete mellett, hogy az állami kompenzációk méltányos kompenzációnak tekinthetőek, mivel a 2009. évi REK szerint az állami kompenzációk 1990-1995 között sokkal alacsonyabbak voltak az egyetemes szolgáltatási kötelezettségekkel kapcsolatban felmerült nettó költségeknél. A Deutsche Postnál az állami kompenzációk ellenére a 2009. évi REK 1995-ben az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek kumulált nettó költségeinek alulkompenzációját mutatja ki az 1990-1995 közötti időszakra, ami […] milliárd EUR-t tett ki (kamatot tartalmazó 1995. évi jelenérték).
(436)
A 2009. évi REK költségallokációjának és költségbecslésének kiigazításait követően a WIK-szakvélemény megállapítja, hogy az állami kompenzációk kiegyenlítették az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek 1990-1995 közötti nettó költségeit.
(437)
A WIK-szakvélemény számításai szerint a kompenzáció 1995-ben [0-20] millió EUR-val volt több, mint a kumulált nettó költségek. A Bizottság ugyanakkor elismeri, hogy az ezekre az évekre vonatkozó költségelszámolási adatok hibásak. A WIK-szakvélemény ezenkívül csak a visszaengedményezéseket ismerte el tőkeköltségként, anélkül hogy további méltányos nyereséget vett volna figyelembe.
(438)
E két okból kifolyólag a Bizottság megállapítja, hogy a WIK-szakvélemény alapján nem utasítható el Németország azon érve, miszerint az állami kompenzációk megfelelően ellentételezték a Deutsche Postnál az egyetemes szolgáltatások kapcsán felmerülő költségeket.
10. táblázat
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség kumulált nettó költségeinek és az állami kompenzációknak a kiszámítása (kamatot tartalmazó 1995. évi jelenérték)
2009. évi REK
WIK-szakvélemény
Kumulált nettó költségek
- […] milliárd EUR
- […] milliárd EUR
Állami kompenzációk
+ 6,707 milliárd EUR
+ 6,707 milliárd EUR
Túl- illetve alulkompenzáció
- […] milliárd EUR
+ [0-20] millió EUR
(439)
Az állami kompenzációk tehát az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerint a belső piaccal összeegyeztethető támogatások, mivel nem haladták meg azokat a nettó költségeket, amelyek a Deutsche Postnál az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek kapcsán merültek fel.
IX. AZ 1995 ELŐTT KIBOCSÁTOTT KÖTVÉNYEKÉRT VÁLLALT ÁLLAMI GARANCIA AZ EUMSZ 108. CIKKÉNEK (3) BEKEZDÉSE SZERINTI LÉTEZŐ TÁMOGATÁSNAK MINŐSÜL
(440)
A Bizottság megállapítja, hogy a kötvényekért vállalt állami garanciáról szóló szabályokat az 1953. évi PostVwG 22. §-ának (4) bekezdése vezette be 1953-ban. Amikor az 1989. évi PostVerfG hatályon kívül helyezte az 1953. évi PostVwG-t, ezt a rendelkezést módosítás nélkül az 1989. évi PostVerfG 40. §-ába ültették át.
(441)
Mivel a kötvényekért vállalt állami garanciát 1953-ban, tehát az EGK-Szerződés 1958. évi hatálybalépését megelőzően vezették be, a garancia a 659/1999/EK tanácsi rendelet 1. cikke b) pontjának i) alpontja szerinti létező támogatásnak minősül.
(442)
Az 1995. évi PostUmwG 2. §-ának (4) bekezdése megszüntette ezt a támogatást. Az, hogy a szövetségi állam továbbra is helytállt a Deutsche Post privatizációját megelőzően kiadott kötvényekért, nem minősül új támogatásnak, mivel a Deutsche Post akkor jutott előnyhöz, amikor a kötvényeket kibocsátották.
X. KÖVETKEZTETÉSEK
(443)
A Bizottság megállapítja, hogy a nyugdíjtámogatás és az állami kompenzációk esetében az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatásokról van szó, mivel ezek az intézkedések a vállalkozásokat rendszerint terhelő költségek viselése alól mentesítették a Deutsche Postot.
(444)
A Bizottság azt is rögzíti, hogy Németország a nyugdíjtámogatást és az állami kompenzációkat az EUMSZ 108. cikke (2) bekezdésének megsértésével jogellenesen hajtotta végre. A Deutsche Post által privatizációját megelőzően kibocsátott kötvényekért vállalt állami garancia olyan létező támogatásnak számít, amit 1995-ben megszüntettek.
(445)
A nyugdíjtámogatás annyiban nem egyeztethető össze az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal, amennyiben az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások javára komparatív előny származott abból, hogy a postai szabályozó hatóság engedélyezte a terheknek az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből történő finanszírozását. Németország aránytalan mértékben mentesítette a Deutsche Post AG-t a társadalombiztosítási járulékok viselése alól, mivel a nyugdíjmentesítési intézkedések keretében nemcsak nyugdíjtámogatásban részesítette a Deutsche Post AG-t, hanem ezen túlmenően azt is engedélyezte számára, hogy az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások szociális kiadásainak egy részét - amelyeket a Deutsche Post AG-nak a magánszférában működő versenytársakhoz hasonlóan magának kellett volna viselnie - áthárítsa az árszabályozás alá eső szolgáltatások felhasználóira.
(446)
Az eredményt tekintve a Deutsche Post AG a nyugdíjmentesítési intézkedések miatt a magánszférában működő versenytársakhoz képest előnyös helyzetben van, mivel a Deutsche Post AG-t az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások kapcsán terhelő társadalombiztosítási járulékköltségek alacsonyabbak azoknál a törvény által előírt költségeknél, amelyek a magánszférában működő versenytársaknál felmerülnek.
(447)
Ennek megfelelően a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatást úgy kell megállapítani, hogy a Deutsche Post AG árszabályozás alá nem eső szolgáltatásaihoz kapcsolódó társadalombiztosítási járulékokat a versenytársakéhoz igazító referenciamérték, valamint a Deutsche Post AG-t az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások kapcsán ténylegesen terhelő REK-járulékmérték közötti különbözetet meg kell szorozni az árszabályozás alá nem eső ágazatban foglalkoztatott tisztviselők bruttó bérével. A belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatást különösen a REK-járulékmérték és a REK-referenciamérték 7. táblázatban és a mellékletben található meghatározásai, továbbá a tisztviselői bruttó bérek 6. táblázatban megjelölt definíciója alapján kell kiszámítani a 8. táblázatban lévő képlet alapján.
(448)
A Deutsche Post részére 2003. január 1-je óta nyújtott és a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatást vissza kell követelni, a visszakövetelés a fenti időponttól kezdve addig az időpontig alkalmazandó, amikor már nem áll fenn komparatív előny. Németországnak ezenkívül minden szükséges intézkedést meg kell tennie annak érdekében, hogy a nyugdíjköltségek alóli, a nyugdíjtámogatáson és a díjszabályozáson alapuló mentesítést úgy módosítsa, hogy a módosítás eredményeként a komparatív előny megszűnjön.
(449)
A Bizottság megállapítja, hogy az állami kompenzációk az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerint a belső piaccal összeegyeztethető támogatások, mivel az átutalások kompenzálják az egyetemes szolgáltatási kötelezettség kapcsán a Deutsche Postnál felmerülő kumulált nettó költségeket.
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
(1) A Deutsche Post AG számára nyújtott nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatás, amelyet Németország az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen nyújtott.
(2) A nyugdíjtámogatás nem egyeztethető össze a belső piaccal, amennyiben Németország aránytalan mértékben járult hozzá a Deutsche Post AG nyugállományba vonult tisztviselői nyugdíjának finanszírozásához.
2. cikk
A Németország által az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével a Deutsche Post AG számára jogellenesen nyújtott és az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alapján támogatásnak minősülő állami kompenzációk összeegyeztethetőek a belső piaccal.
3. cikk
A Deutsche Post AG javára nyújtott állami garancia az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése és 108. cikkének (3) bekezdése szerinti létező támogatásnak minősül.
4. cikk
(1) Németország visszafizetteti a Deutsche Post AG-val az 1. cikkben említett, a belső piaccal összeegyeztethetetlen azon támogatást, amelyben a Deutsche Post AG 2003. január 1-je óta a komparatív előny teljes megszüntetéséig részesült, illetve részesül.
(2) Az (1) bekezdés szerinti visszafizetendő összeg tartalmazza a támogatás kedvezményezett részére történt biztosítása és tényleges visszafizetése közötti időszakra felszámított kamatokat.
(3) A kamatokat a 794/2004/EK rendelet V. fejezetének és a 794/2004/EK rendelet módosításáról szóló 271/2008/EK bizottsági rendeletnek (110) megfelelően a kamatos kamat képlete alapján kell kiszámítani.
(4) Németország az e határozatról szóló értesítés napjától biztosítja, hogy a terheknek az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből történő és a postai szabályozó hatóság által engedélyezett finanszírozására figyelemmel a Deutsche Post AG-nak nem keletkezik többé komparatív előnye az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén.
5. cikk
(1) Az 1. cikkben említett támogatást a 4. cikkben előírtaknak megfelelően azonnal és ténylegesen vissza kell követelni.
(2) Németország biztosítja, hogy jelen határozat végrehajtására az arról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül sor kerül.
6. cikk
(1) Németország az e határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül közli a Bizottsággal az alábbi információkat:
a)
a Deutsche Post AG által visszafizetendő teljes összeg (főkövetelés és kamatok);
b)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott, illetve tervezett intézkedések részletes ismertetése;
c)
azt igazoló dokumentumok, hogy a Deutsche Post AG-t felszólították a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás visszafizetésére.
(2) Németország rendszeresen tájékoztatja a Bizottságot a jelen határozat végrehajtása érdekében hozott intézkedésekről, amíg az 1. cikkben említett, belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás visszafizetése meg nem történt. A Bizottság kérésére a tagállam haladéktalanul információkat szolgáltat a határozatban foglaltak teljesítése céljából már meghozott, illetve tervezett intézkedésekről. Németország továbbá részletes tájékoztatást nyújt a Deutsche Post AG által már visszafizetett támogatási összegekről és kamatokról.
7. cikk
Ennek a határozatnak a Németországi Szövetségi Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2012. január 25-én.