ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. června 2010
o státní podpoře C 1/09 (ex NN 69/08), kterou Maďarsko poskytlo podniku MOL Nyrt.
(oznámeno pod číslem K(2010) 3553)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/88/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (1) ve věci podpory číslo C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky, a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 13. ledna 2009, na základě stížnosti obdržené dne 14. listopadu 2007, zahájila Komise formální vyšetřovací řízení týkající se opatření, která zavedlo Maďarsko a která údajně představují státní podporu zvýhodňující společnost Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; dále jen „MOL“).
(2)
Dne 8. dubna 2009 předložilo Maďarsko své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(3)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 28. března 2009 (3). Připomínky podaly dvě zúčastněné strany: MOL a Maďarská těžební unie (Magyar Bányászati Szövetség), obě dne 27. dubna 2009.
(4)
Komise postoupila tyto připomínky Maďarsku v dopise ze dne 2. června 2009. V dopise ze dne 3. července 2009 Maďarsko uvedlo, že k připomínkám zúčastněných stran nemá žádné poznámky.
(5)
Komise si dne 21. září 2009 a 12. ledna 2010 vyžádala od maďarských orgánů další informace a Maďarsko odpovědělo v dopisech ze dne 19. října 2009 a 9. února 2010.
II. PŘÍJEMCE
(6)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost se sídlem v maďarské Budapešti. Mezi hlavní činnosti společnosti MOL na maďarském trhu patří: průzkum a těžba ropy a zemního plynu; výroba zemního plynu; rafinace, přeprava, skladování a distribuce ropných produktů v maloobchodní i velkoobchodní síti; přeprava zemního plynu a výroba a prodej olefinů a polyolefinů. Součástí skupiny MOL (k níž MOL náleží) je také několik dalších maďarských a zahraničních dceřiných společností (4).
(7)
V Maďarsku a na Slovensku zastává skupina MOL vedoucí pozici na trhu v každé ze svých hlavních činností. V roce 2008 činily čisté tržby společnosti MOL přibližně 6,8 miliardy EUR a skupiny MOL přibližně 13 miliard EUR (5). V tomtéž roce činil jejich provozní zisk přibližně 400 milionů EUR resp. 732 milionů EUR.
III. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Všeobecná pravidla, podle nichž se řídí těžební činnosti v Maďarsku, jsou stanovena v zákoně o těžbě z roku 1993 (dále jen „horní zákon“) (6), který zároveň upravuje těžební činnosti (sondování, průzkum a těžbu) v oblasti uhlovodíků (tj. ropa a zemní plyn).
(9)
Tento horní zákon rozlišuje těžební činnosti prováděné na základě dvou různých právních nástrojů: i) koncese (7) a ii) povolení (8).
-
V případě koncese uzavře ministr, který má na starosti těžbu (dále jen „příslušný ministr“), smlouvu (9) s úspěšným uchazečem veřejného výběrového řízení (10) na těžbu v „uzavřené oblasti“.
-
Jiná situace platí pro „otevřené oblasti“ (11), kde báňský úřad nemůže odmítnout udělit povolení k těžbě, jestliže uchazeč splní všechny zákonem stanovené podmínky (12).
(10)
Podle definice uvedené v horním zákoně (13) jsou uzavřené oblasti vyhrazené pro těžební činnosti na základě koncese. Tudíž jakákoli jiná oblast než uzavřená se kvalifikuje jako otevřená oblast. Podle vysvětlení, které podalo Maďarsko, bylo původním záměrem klasifikovat všechna pole jako uzavřené oblasti podléhající koncesi. Otevřené oblasti, ve kterých se předpokládalo menší bohatství nerostných surovin, měly být spíše výjimkou. V těchto případech se předpokládalo, že taková pole mají nižší hodnotu, a ve veřejném výběrovém řízení se neočekávaly žádné nabídky.
(11)
Horní zákon také stanoví, že těžba nerostných surovin podléhá poplatkům za těžbu, které se odvádějí státu a jejichž výše činí určité procento hodnoty vytěžených surovin (14). Poplatky za těžbu se liší v závislosti na příslušném režimu:
-
V případě koncesí se výše poplatků za těžbu stanoví ve smlouvě o koncesi (15).
-
V případě těžby nerostných surovin na základě povolení se výše poplatků řídí horním zákonem (16). Do ledna 2008 činily poplatky za těžbu uhlovodíků 12 % u polí otevřených od 1. ledna 1998 a J % u polí, na kterých byla zahájena těžba před 1. lednem 1998 (17). Činitel „J“ se vypočítal podle vzorce na základě historických cen zemního plynu, vytěženého množství a hodnoty. Jeho minimální hodnota byla stanovena na 12 %.
(12)
Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona stanoví, že pokud těžební společnost podléhající režimu povolení nespustí těžbu do pěti let od data, kdy jí báňský úřad povolení udělil, může být právo na těžbu odebráno (18).
(13)
Tento oddíl také umožňuje tuto lhůtu prodloužit smlouvou uzavřenou mezi příslušným ministrem a těžební společností (19). Tento oddíl stanoví tři různé druhy poplatků, které je třeba hradit v případě prodloužení práva na těžbu:
a)
za prvé je třeba hradit poplatky za prodloužení za pole, kde prozatím těžba neprobíhá, dokud nebude těžba skutečně zahájena. Tento poplatek činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu vypočtených na základě stanoveného hypotetického množství nerostných surovin, jelikož tyto poplatky musejí být odváděny v době, kdy se ještě na daném poli nezačalo skutečně těžit;
b)
za druhé, jestliže se žádost o prodloužení týká více než dvou polí, musí být výše poplatků za prodloužení (zvýšených poplatků za těžbu) použita na všechna těžební pole společnosti;
c)
za třetí, jestliže se prodloužení týká více než pěti polí, může být navíc účtován jednorázový poplatek (20).
(14)
Dne 19. září 2005 zažádala společnost MOL o prodloužení práva na těžbu na dvanáct svých uhlovodíkových polí, které ji bylo v minulosti uděleno na základě povolení a na kterých nezačala s těžbou ve stanoveném termínu. Dne 22. prosince 2005 společnost MOL a ministr uzavřeli v souladu s oddílem 26/A odst. 5 horního zákona smlouvu o prodloužení za těchto podmínek:
a) Poplatky za prodloužení: Dvanáct povolení k těžbě, která byla předmětem žádosti, bylo prodlouženo o pět let (tj. společnost MOL získala o pět let více na zahájení těžby na těchto polích). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za každý rok z těchto pěti let prodloužení na základě 12 % poplatků za těžbu, které byly platné v dané době, a násobku („c“) v rozmezí od 1,020 do 1,050. Výsledné poplatky za prodloužení jsou uvedené níže v tabulce 1 (21). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za pětiletou dobu prodloužení. Pokud byla pole skutečně otevřena, uplatnily se stanovené poplatky na zbylou část patnáctiletého období jako poplatky za těžbu za pole, kterých se prodloužení týkalo (22).
b) Rozšíření navýšených poplatků na všechna těžební pole: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než dvě pole, musely být navýšené poplatky (které se rovnají poplatkům za prodloužení, jak je uvedeno v tabulce 1) uplatněny na následujících patnáct let, tj. do roku 2020, na všechna pole společnosti MOL, na něž se vztahuje povolení a která byla otevřena po 1. lednu 1998. Na pole otevřená před 1. lednem 1998 se vztahuje činitel „J“ vynásobený násobkem „c“ (23).
c) Pevně stanovené poplatky za těžbu: Strany se rovněž výslovně dohodly, že stanovené poplatky za těžbu zůstanou platné po celou dobu trvání smlouvy (tj. do roku 2020), bez ohledu na případné změny horního zákona (24).
d) Jednorázová platba: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než pět polí, byl ve smlouvě rovněž stanoven jednorázový poplatek (25) ve výši 20 miliard HUF (26).
e) Výpovědní doložka: Ve smlouvě bylo stanoveno, že není možné ji jednostranně upravovat (pouze dohodou obou stran). Jednou ze stran může být vypovězena pouze v případě změny vlastnictví společnosti MOL (minimálně 25 % akcií společnosti).
(15)
Rozhodnutím ze dne 23. prosince 2005 báňský úřad prodloužil práva na těžbu společnosti MOL na požadovaných dvanáct polí a rozšířil zvýšené poplatky tak, aby se vztahovaly na všechna pole společnosti.
(16)
V rámci novely (27) horního zákona, která nabyla účinku dne 8. ledna 2008 (28) (dále jen „novela z roku 2008“), byly poplatky za těžbu pro určité kategorie uhlovodíků značně navýšeny. Tato novelizace neovlivnila výši poplatků za těžbu jiných druhů nerostných surovin. Oddíl 5 pozměňujícího zákona stanovil rozdílné poplatky za těžbu v závislosti na: i) datu otevření těžebního pole; ii) množství vytěžených uhlovodíků a iii) ceně ropy v daném okamžiku.
-
Pro pole, na kterých byla zahájena těžba mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008, byly stanoveny poplatky za těžbu ve výši 30 %.
-
Na pole otevřená po 1. lednu 2008 se vztahují různé sazby (12 %, 20 % nebo 30 %) v závislosti na množství vytěžených uhlovodíků.
-
Pro doly, ve kterých byla těžba zahájena před 1. lednem 1998, se použije činitel „J“, přičemž jeho minimální výše je stanovena na 30 %.
Kromě toho všechny tyto sazby podléhají příplatku v závislosti na ceně ropy: +3 %, jestliže cena ropy přesáhne 80 USD/bbl, nebo + 6 %, jestliže přesáhne 90 USD/bbl (dále jen „doložka Brent“). Zvláštní sazby se vztahují například na náročné těžební podmínky (12 %) a vysoce inertní plyn (8 %).
(17)
Tyto sazby poplatků za těžbu byly platné v období od 8. ledna 2008 do 23. ledna 2009 a vztahovaly se na všechny těžební společnosti, které prováděly těžbu v těžebních lokalitách na základě povolení, včetně těch, jež povolení získaly do ledna 2008, kdy vstoupila novela horního zákona v platnost. Dne 23. ledna 2009 (poté, co Komise vydala rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení) vstoupila v platnost nová změna horního zákona, která snížila poplatky za těžbu v případě polí, na nichž byla těžba zahájena v období od 1. ledna 1998 do 1. ledna 2008, zpět na 12 % (přičemž „doložka Brent“ byla zachována) (29). Poplatky za těžbu u ostatních druhů polí zůstaly stejné jako ve znění horního zákona platném v roce 2008.
(18)
V tabulce 2 jsou shrnuty platné poplatky za těžbu v režimu povolení podle různých znění horního zákona.
Tabulka 2
Souhrn platných poplatků za těžbu v režimu povolení podle horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J %
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená po 1. lednu 2008
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
„J“ se vypočítá podle vzorce, který je založen na historických cenách zemního plynu, vytěženém množství a hodnotě, viz odstavec 11.
IV. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(19)
Údajnou státní podporu, která je předmětem šetření, představuje smlouva o prodloužení, která byla uzavřena dne 22. prosince 2005 mezi společností MOL a maďarským státem a která společnost do jisté míry osvobodila od zvýšených poplatků za těžbu vztahujících se na těžbu uhlovodíků, jež byly stanoveny následnou novelizací maďarského horního zákona. Vzhledem ke způsobu, jakým byla smlouva a následná novelizace zákona navržena, považuje je Komise za součást stejného opatření (dále jen „opatření“) a rozhodnutí o zahájení řízení posuzovalo jejich společný dopad.
(20)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k předběžnému závěru, že následkem smlouvy o prodloužení je společnost MOL chráněna v případě budoucích změn poplatků za těžbu a konkrétně změn stanovených v následné novele horního zákona z roku 2008. Takto je společnost zvýhodněna oproti svým konkurentům, kteří podnikají na základě stávajícího režimu povolení, a jelikož předtím neuzavřeli podobnou smlouvu o prodloužení, musejí nyní platit nové zvýšené poplatky za těžbu. V předběžném posouzení Komise dospěla k názoru, že toto opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, a neshledala žádné důvody, na základě kterých by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem, jelikož zde podle všeho nelze uplatnit žádnou odchylku.
(21)
Další podrobnosti jsou uvedeny v rozhodnutí o zahájení řízení, které je nedílnou součástí tohoto rozhodnutí.
V. PŘIPOMÍNKY ZE STRANY MAĎARSKA
(22)
Mezi hlavní argumenty Maďarska týkající se kumulativních kritérií definujících státní podporu patří: i) neexistence selektivity a ii) neexistence jakékoli výhody pro údajného příjemce.
(23)
Pokud jde o selektivitu, maďarské orgány v zásadě namítají, že toto opatření není selektivní, protože uzavřením smlouvy o prodloužení společnost MOL přešla pod jiný režim, který se liší od režimu povolení.
(24)
Za prvé Maďarsko potvrzuje, že se režim koncese a povolení liší, a zdůrazňuje, že v případě koncese může těžební společnost ve své koncesní nabídce navrhnout vyšší poplatek, než jaký je uveden v oznámení o výběrovém řízení, zatímco v případě režimu povolení výši poplatku stanoví horní zákon. Maďarsko dále argumentuje, že zároveň s těmito režimy bylo potřeba najít nové „kvazikoncesní“ řešení, které stanoví poplatky za těžbu v samostatné smlouvě mimo koncesní systém. Dle Maďarska je možné smlouvu o prodloužení podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona vnímat jako vhodný právní základ pro takové „kvazikoncesní“ řešení, kterým se právo na těžbu účinně vyjme z režimu povolení a založí na smluvní bázi.
(25)
Maďarsko dále uvádí, že smlouva o prodloužení přímo vyplývá z logiky horního zákona. Podle Maďarska je stanovení poplatků za těžbu na dobu trvání smlouvy o prodloužení přirozená součást smlouvy, jak je uvedeno v oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, a smlouva o prodloužení by nemohla být za jiných podmínek uzavřena. Kromě toho, všechny ostatní těžební společnosti mohou očekávat stejné jednání, takže v případě společnosti MOL nedošlo k žádnému preferenčnímu zacházení.
(26)
Konkrétně oddíl 20 odst. 11 horního zákona stanoví, že poplatky za těžbu jsou poplatky stanovené ve: i) smlouvě o koncesi; ii) horním zákoně nebo iii) smlouvě o prodloužení. Maďarské orgány tudíž argumentují, že horní zákon výslovně povoluje, aby poplatky stanovené ve smlouvě o povolení zůstaly nezměněny i v případě, že dojde ke změnám právních předpisů. Maďarské orgány se domnívají, že je to jasně uvedeno v horním zákoně, tj. v oddíle 26/A odst. 5, který stanoví, že zvýšené poplatky činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu (30). Maďarsko tudíž tvrdí, že maďarský zákon vylučuje použití jakéhokoli vyššího poplatku.
(27)
Pokud jde o údajnou neexistenci zvýhodnění, Maďarsko uvádí, že nerostné suroviny jsou majetkem státu, který přechází do soukromého vlastnictví prostřednictvím těžebních společností, jež získaly právo na těžbu za úhradu příslušných poplatků. Maďarsko v této souvislosti zmiňuje podobnost s rozsudkem ve věci Ryanair a trvá na tom, že tuto konkrétní činnost státu lze srovnávat s činností tržního subjektu, i když stát zastává roli orgánu veřejné moci (31).
(28)
Maďarsko popírá, že by poplatky za těžbu představovaly určitý druh daně, a definuje je jako cenu placenou za těžbu nerostných surovin nebo státní podíl. Maďarsko zdůrazňuje, že skutečnost, že je tento poplatek stanoven v zákoně, nepředstavuje rozhodný důvod vedoucí k závěru, že se jedná o určitý druh daně.
(29)
Maďarsko kromě toho vysvětluje, že tři různé platební závazky v souladu se smlouvou o prodloužení (tj. poplatky za prodloužení, zvýšené poplatky za těžbu rozšířené na všechna pole a jednorázová platba), které vyplývají z příslušných ustanovení horního zákona, by neměly být chápány jako kompenzace státu za ušlý zisk, na nějž má v každém případě nárok. Podle Maďarska lze tyto platby z pohledu státu vnímat jako dodatečný příjem, za který se stát zříká svého práva nabídnout pole v rámci výběrového řízení v režimu koncese, se zřetelem na související rizika a možné výnosy.
(30)
Maďarsko zdůrazňuje, že po diskutované změně horního zákona nemusel žádný další tržní subjekt ve skutečnosti zaplatit vyšší poplatek za těžbu než společnost MOL, jelikož v daném období do kategorií s vyššími poplatky za těžbu nespadal žádný soutěžitel.
Tabulka 3
Roční platby poplatků za těžbu společnosti MOL (skutečné a hypotetické)
v milionech HUF
Platební položka
Skutečné: podle smlouvy o prodloužení
Hypotetické: podle platného horního zákona
Rozdíl
Čistá aktuální hodnota rozdílu v roce 2009
2005
Jednorázová platba (32)
[…] (35)
(…)
20 000,0
28 064,5
2006
Poplatek za 2 prodloužení (33)
(…)
(…)
835,8
1 092,1
Poplatek za těžbu 3 (34)
(…)
(…)
5 755,7
7 520,0
Celkem
(…)
(…)
6 591,6
8 612,1
2007
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
769,7
926,5
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
3 428,0
4 126,4
Celkem
(…)
(…)
4 197,7
5 052,9
2008
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
345,8
382,9
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-28 444,7
-31 498,5
Celkem
(…)
(…)
-28 099,0
-31 115,6
2009
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
211,2
211,2
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-1 942,1
-1 942,1
Celkem
(…)
(…)
-1 730,9
-1 730,9
CELKOVÝ SOUČET
(…)
(…)
959,5
8 883,0
Částky vycházejí z údajů, které poskytly maďarské orgány.
(31)
Maďarsko dále poukazuje na to, že na základě smlouvy o prodloužení za danou dobu a s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy, včetně poplatků za prodloužení a jednorázové platby, společnost MOL ve skutečnosti zaplatila státu více, než kolik by zaplatila bez smlouvy o prodloužení, tj. podle horního zákona. Porovnání skutečné výše úhrad provedených společností MOL a hypotetických plateb je uvedeno v tabulce 3 výše. Údaje poskytly maďarské orgány.
(32)
Podle Maďarska těžební společnosti oprávněně očekávají předvídatelnost poplatků za těžbu, které by se tudíž v průběhu času neměly měnit. Na tom byly založeny úvahy, které stály v pozadí novelizace horního zákona, jelikož přestože se poplatky za těžbu následkem této novely změnily, ve skutečnosti zde neexistovala žádná společnost, jejíž poplatky za těžbu by tato změna ovlivnila. Podle Maďarska by novelizace horního zákona mohla naznačovat, že by stát mohl změnit poplatky za těžbu pro pole, na kterých již těžba probíhá. Novela z roku 2008 však byla výsledkem kompromisu učiněného na základě jednání, která přijetí horního zákona předcházela. Tak byla implicitně přijata skutečnost, že mohou existovat legitimní očekávání. Těžební společnost tedy může legitimně očekávat, že stát jednostranně nezvýší žádný z těchto poplatků. Maďarsko se tedy domnívá, že systém horního zákona a konkrétních ustanovení v něm obsažených zahrnuje požadavek, aby poplatky za těžbu zůstaly v průběhu platnosti smlouvy nezměněné.
(33)
Závěrem maďarské orgány vysvětlují, že „výpovědní doložka“ je založena na důvodech národní bezpečnosti.
VI. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(34)
Komise obdržela připomínky od těchto zúčastněných stran: MOL (příjemce údajného opatření podpory) a Maďarská těžební unie, které je společnost MOL členem. Připomínky obou zúčastněných stran byly ve stejném duchu jako připomínky Maďarska a jejich poznámky do značné míry odpovídaly připomínkám, které uvedlo Maďarsko.
(35)
Společnost MOL, údajný příjemce dotyčného opatření, uvádí, že na maďarském trhu těžby uhlovodíků se jí nedostalo žádného preferenčního zacházení, ačkoli Komise v rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí opak. Většinu poplatků za těžbu, jež společnost MOL odvádí maďarskému státu, tvoří poplatky za těžbu ve výši J % (tj. těžba byla zahájena před 1. lednem 1998), což v praxi znamená, že společnost MOL platí 64-75 %, zatímco konkurenti (kteří zahájili těžbu později a těží na malých polích) musejí hradit pouze 12 % poplatky.
(36)
Uzavření smlouvy o prodloužení navíc znamenalo, že společnost MOL státu zaplatila více (s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy o prodloužení), než by bývala zaplatila bez této smlouvy, pouze na základě původního znění horního zákona.
(37)
Co se týče tvrzení Komise, že smlouvu o prodloužení nelze považovat za obdobu koncese, protože podléhá režimu povolení, společnost MOL uvedla, že prodloužení práva na těžbu nepodléhá povolení na základě jednostranného rozhodnutí státu, ale pouze po dohodě s těžební společností. Pokud by účelem dotčeného právního předpisu bylo ponechat tuto záležitost na úvaze státu, bylo by příslušné ustanovení koncipováno jinak. Z tohoto znění horního zákona vyplývá, že legislativním záměrem bylo považovat smlouvu o prodloužení za obdobu koncesí.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise namítá, že tvrzení maďarských orgánů, že změna horního zákona byla nezbytná pro zajištění vyšších příjmů, je v rozporu se skutečností, že společnost MOL byla ve skutečnosti od zvýšených poplatků osvobozena.
(39)
Společnost MOL zde žádný rozpor nevidí. Na jedné straně tato společnost na základě smlouvy o prodloužení státu zaplatila více, než by bývala zaplatila podle horního zákona. Společnost MOL rovněž platí velmi vysoké poplatky za těžbu za pole podléhající poplatkům dle činitele J. Změna horního zákona by zároveň mohla mít dopad na pole otevřená v budoucnu.
(40)
Společnost MOL tvrdí, že složky platby za prodloužení v žádném případě nepředstavují pokutu, jak naznačuje Komise. Horní zákon rovněž stanoví sankce/pokuty za provozování těžební činnosti v rozporu s horním zákonem. Poplatky podle smlouvy o prodloužení představují výsledek jednání mezi těžební společností a státem. Uzavření této smlouvy nebylo povinné: těžební společnost se mohla rozhodnout, že smlouvu neuzavře, čímž by ztratila právo na těžbu, a poté se zúčastnit veřejného výběrového řízení, v rámci kterého by nakonec mohla právo na těžbu získat levněji.
(41)
Srovnávat společnost MOL, jež takovou smlouvu o prodloužení uzavřela, se soutěžiteli, kteří podnikají v režimu povolení, je zavádějící. Společnost MOL dále zdůrazňuje, že splnila všechny své povinnosti a jednala v souladu s právními předpisy.
(42)
MOL rovněž nesouhlasí s názorem Komise, že násobitel „c“ je příliš nízký (jelikož je nižší než zákonná hranice ve výši 1,2násobku). Mělo by se také vzít v úvahu, že se zvýšené poplatky za těžbu týkaly téměř 150 polí, a tudíž zvýšené poplatky přinesly státu výrazně vyšší příjmy z těžby.
(43)
Konečně, pokud jde o argument Komise, že je společnost MOL zvýhodňována tím, že nepodléhá doložce Brent, společnost připomíná, že činitel J je také citlivý na ceny.
(44)
Maďarská těžební unie (dále jen „těžební unie“) zastupuje společnosti, které se zabývají těžební činností nebo činnostmi s těžbou souvisejícími. Jejím hlavním cílem je zlepšit celkový provozní rámec pro provádění těžebních činností v Maďarsku, sledovat legislativní postupy a jednat v zájmu svých členů. V současné době má 66 členů, včetně společnosti MOL. Předsedou rady těžební unie je vyšší řídicí pracovník společnosti MOL (36).
(45)
Podle těžební unie těžební společnosti oprávněně očekávají, že se výše poplatků za těžbu u polí, která jsou již otevřená, nebude měnit. Stát tudíž nemůže poplatky jednostranně zvyšovat „retroaktivně“ (tj. za pole, která jsou již v provozu). Těžební unie tento názor vyjádřila v souvislosti s návrhem zákona, který předcházel novelizaci horního zákona, a podle těžební unie byla tato zásada při změně horního zákona zohledněna. Konečné znění nebylo rozporováno, protože pokud jde o jeho účinek, nezvyšuje poplatky za těžbu na polích, kde již byla těžba zahájena.
(46)
Pokud jde o obecnou charakteristiku a hospodářské podmínky těžebního trhu, vysvětluje těžební unie, že doba trvání těžebních projektů je relativně dlouhá. Mezi započetím průzkumu a skutečnou těžbou může uběhnout 10-15 let. V této fázi má těžební společnost jen výdaje; příjem začíná vykazovat až po spuštění těžby. Dále zde existuje nevyhnutelné geologické riziko, jelikož není jasné, jestli bude průzkum úspěšný. Proto je nutné projekty plánovat s největší pečlivostí. Ziskovost projektu závisí na řadě faktorů. Vzhledem k četným rizikům se v tomto odvětví očekává, že alespoň ta, která může ovlivnit stát, zůstanou během trvání projektu stabilní, tj. legislativní rámec nebo poplatky za těžbu. Vzhledem ke zvláštní charakteristice tohoto odvětví hrají struktury financování v projektech důležitou roli. Věřitelé projekty neustále podrobně zkoumají a mohou financování ukončit, pokud se podmínky výrazně změní.
(47)
Proto v zemích s vysokým politickým rizikem uzavírá těžební společnost se státem smlouvu, která se řídí soukromým právem. Ve stabilních oblastech, jako je západní Evropa, nejsou takové smlouvy potřeba, protože lze předpokládat, že stát nebude právní rámec neustále měnit. Stabilitu, pokud jde o státní podíl, očekávají jak těžební společnosti, tak věřitelé. Bez této stability by bylo riziko projektu vyšší; země se stabilní hospodářskou politikou si nemůže dovolit časté změny politiky, protože by tak těžařské podniky odradila.
(48)
Těžební unie dále poukazuje na to, že zásady právní jistoty a ochrany získaných práv jsou zakotveny v judikatuře evropských soudů a v maďarské ústavě. Proto maďarský zákonodárce nemá právo zvyšovat poplatky za těžbu za pole, která jsou již v provozu, jelikož právní předpisy musejí být předvídatelné. Těžební unie se navíc domnívá, že „stálost“ poplatků za těžbu představuje získané právo.
(49)
Další argument, který uvádí těžební unie, je zákaz diskriminace. Zejména nesmí existovat žádná diskriminace mezi společnostmi podnikajícími na základě koncese a těmi, které fungují na základě systému povolení. Maďarský zákonodárce proto není oprávněn poplatky za těžbu zvyšovat „zpětně“ za pole, která jsou již otevřená. Evropský soudní dvůr v řadě rozsudků vysvětluje, že právní jistota je základním prvkem práva Evropské unie. Právní předpisy musejí být jednoznačné, přesné a předvídatelné, zejména mají-li negativní dopad na jednotlivce nebo společnosti (viz citovaná judikatura). Těžební unie dále namítá, že zásada právní jistoty a získaných práv je rovněž zakotvena v maďarské ústavě, a závěrem dodává, že na základě práva Evropské unie a ústavních zásad musí být právní předpisy předvídatelné.
(50)
Těžební unie závěrem dodává, že zásada ochrany získaných práv vyplývá ze zásady právní jistoty. Zásada ochrany získaných práv je při vnitrostátních a mezinárodních legislativních postupech řídících těžební práva dodržována. Ostatní členské státy EU mají rovněž stabilní právní předpisy týkající se těžby, které se často nemění.
VII. EXISTENCE PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(51)
S cílem zjistit, zda opatření představuje státní podporu, musí Komise posoudit, zda sporné opatření splňuje podmínky čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Tento článek stanoví, že: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“ S ohledem na toto ustanovení Komise níže posoudí, zda sporné opatření představuje státní podporu.
(52)
Za prvé je třeba připomenout, že opatření může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU bez ohledu na svou právní formu. I když byla smlouva o prodloužení uzavřena v souladu s příslušnými ustanoveními horního zákona a i když je na Maďarsku, aby stanovilo výši poplatku v zákoně, neznamená to samo o sobě, že jsou tyto kroky nebo jejich důsledky slučitelné s pravidly EU v oblasti státní podpory. Skutečnost, že je opatření slučitelné s vnitrostátním právem, nemá vliv na jeho slučitelnost s pravidly v oblasti státní podpory stanovenými ve Smlouvě o fungování EU.
(53)
Mimo to, jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, se Komise nedomnívá, že by nějaký aspekt této věci, tj. příslušná ustanovení horního zákona, smlouva o prodloužení a změna horního zákona, byl sám o sobě v rozporu s pravidly v oblasti státní podpory. Naopak Komise v této věci považuje celý sled kroků státu za „opatření“ a posuzuje dopad smlouvy o prodloužení společně s následnými změnami horního zákona.
(54)
Pokud jde o argumenty Maďarska, že poplatky za těžbu nepředstavují daň, ale podíl státu, Komise podotýká, že tento argument je z pohledu posuzování státní podpory irelevantní. Pravidla v oblasti státní podpory se uplatní na všechny druhy nákladů, které podnikům vznikají a od nichž jsou na základě státního opatření osvobozeny. V každém případě je třeba poznamenat, že vydávání správních povolení pro těžbu nerostných a uhlovodíkových surovin se jeví jako typická role orgánu veřejné moci; platby za taková povolení jsou srovnatelné s daněmi nebo správními poplatky.
(55)
Konečně, pokud jde o výpovědní doložku, se Komise domnívá, že se nejedná o otázku státní podpory. Skutečnost, že je ve smlouvě uvedeno, že může být vypovězena, jestliže třetí strana získá podíl ve společnosti MOL přesahující 25 %, je opatření, které nezahrnuje státní prostředky.
(56)
Aby bylo možné opatření považovat za státní podporu, musí být zvláštní nebo selektivní v tom, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(57)
Podle judikatury Soudního dvora (37), pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je zásadní při posuzování státní podpory, čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření „zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci.
(58)
Soudní dvůr v řadě případů rovněž rozhodl, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státní podpory, ale definuje je podle jejich účinků (38).
(59)
Pojem „státní podpora“ se ovšem nezahrnuje na státní opatření, které rozlišuje mezi podniky, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo vnitřního uspořádání systému, do něhož tato opatření patří.
(60)
Komise nesouhlasí s argumentací maďarských orgánů a zúčastněných stran týkající se neexistence selektivity.
(61)
Aby bylo možné zjistit, jestli je příslušné opatření selektivní, musí být definován odpovídající referenční systém (39).
(62)
V daném případě Komise za odpovídající referenční systém pro posuzování považuje režim povolení. Společnost MOL se nemusela účastnit výběrového řízení na získání koncese v uzavřené oblasti. Namísto toho získala právo na těžbu na svá pole podléhající režimu povolení a soutěží s účastníky trhu, kteří podnikají v rámci tohoto režimu. Smlouva o prodloužení je součástí režimu povolení. Pouhá skutečnost, že společnost MOL nedokázala spustit těžbu ve stanovené lhůtě a musela zažádat o smlouvu o prodloužení, nemůže mít za následek změnu referenčního systému. Přijetí takového argumentu by vedlo k situaci, ve které je jedné společnosti poskytováno individuální zacházení jako v případě režimu koncese, ale bez veřejného výběrového řízení.
(63)
Maďarské orgány se ve skutečnosti mohou volně rozhodnout, má-li být pole v režimu koncese nebo povolení. Čili když maďarské orgány chtějí poskytnout práva na těžbu na základě smlouvy, mohou zvolit transparentní postup udělení koncese, jehož součástí je veřejné výběrové řízení. Komise nemůže uznat, že by neprůhledná takzvaná „kvazikoncese“, která se nyní uplatňuje pouze v případě jedné společnosti (MOL), mohla být chápána jako samostatný referenční systém.
(64)
Maďarsko mělo navíc velkou volnost v případě prodlužování povolení nebo následné změny příslušných ustanovení horního zákona (i přes vědomí, jaké výhody by to přineslo společnosti MOL jakožto jedinému zástupci na trhu s uhlovodíky, který uzavřel smlouvu o prodloužení). Maďarsko mělo možnost poplatky za těžbu kdykoli vymezit, tj. mohlo se rozhodnout horní zákon vůbec neupravovat. Z pohledu účinků sledu kroků je jasné, že tento sled jednoznačně zvýhodnil jeden konkrétní podnik.
(65)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že referenčním systémem je režim povolení.
(66)
V rámci režimu povolení je smlouva o prodloužení jasně selektivní. Dokonce i samy maďarské orgány potvrzují, že strany mají při dojednávání podmínek této smlouvy jistý manévrovací prostor pro stanovení různých složek platby a navíc mají možnost rozhodnout se smlouvu neuzavřít vůbec. Bylo tudíž pouze na uvážení maďarských orgánů, jestli takovouto smlouvu se společností MOL (nebo s jakýmkoli jiným účastníkem trhu) uzavřou, nebo ne (40).
(67)
Takové zacházení nelze vysvětlovat pomocí logiky nebo povahy systému. Na jedné straně se poplatky za těžbu ukládají, aby zajistily státu příjem z vytěžené hodnoty. Na druhé straně se podle smlouvy o prodloužení hradí jednotlivé složky platby jako zvláštní poplatek za prodloužení. V tomto případě však uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci. Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 využívat nižší poplatky za těžbu v podstatě na všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří také podléhají režimu povolení a kteří těžbu spustili včas, a tudíž neuzavírali žádnou smlouvu o prodloužení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(68)
Toto byla jediná smlouva o prodloužení uzavřená na těžbu uhlovodíků. Společnost MOL uvedla, že existují další smlouvy o prodloužení na těžbu pevných nerostných surovin. Komise podotýká, že toto se týká jiných druhů nerostných surovin, které podle horního zákona podléhají jiným poplatkům za těžbu než uhlovodíky. Je rovněž nutno poznamenat, že v případě pevných nerostných surovin nedošlo v rámci novelizace horního zákona k žádné změně (tj. účastníci trhu, kteří takovou smlouvu uzavřeli, nebyli ovlivněni stejným „sledem opatření“, a tudíž nezískali žádnou výhodu).
(69)
Na základě výše uvedeného, navzdory argumentům, které Maďarsko předložilo, se Komise domnívá, že sled kroků, tj. znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, na základě toho uzavřená smlouva o prodloužení a následná změna horního zákona, je selektivní ve prospěch společnosti MOL.
(70)
Společné účinky sledu opatření způsobily, že z držitelů povolení k těžbě uděleného v souladu s oddílem 5 horního zákona pouze společnost MOL podléhala zvláštnímu režimu, který ji chránil před jakýmkoli zvýšením poplatků za těžbu, jež se běžně odvádí za těžbu uhlovodíků.
(71)
Závěrem, vzhledem k širokému prostoru při schvalování smlouvy o prodloužení a s ohledem na fakt, že je výjimka ve skutečnosti určena pro jedinou společnost, je kritérium selektivity splněno.
(72)
Na rozdíl od tvrzení maďarských orgánů je Komise toho názoru, že stát nevykonává výdělečnou činnost prostřednictvím udělování povolení pro těžební činnosti. Udělování správních koncesí nebo povolení k těžbě spíše souvisí s výkonem moci, která náleží veřejnému orgánu, protože tuto činnost nemůže vykonávat soukromý subjekt (41). V Maďarsku - stejně jako v ostatních členských státech EU - není původním vlastníkem nerostných surovin žádný soukromý subjekt. Právní systémy členských států obecně přisuzují kontrolu nad nerostným bohatstvím orgánům veřejné moci (42). Rozhodnutí povolit společnosti těžbu nerostných zdrojů formou, kterou si členský stát zvolí, a oproti úhradě určitých poplatků je tudíž z důvodu jeho povahy a pravidel úkolem orgánů veřejné moci a lze označit jako projev moci veřejných orgánů. Zásah Maďarska za účelem podrobit těžební činnost správnímu dozoru slouží obecnému zájmu, a nikoli zájmům komerčním. Toto jednání je tedy nutné považovat za formu státního zásahu orgánem veřejné moci, přičemž tento zásah se liší od jednání soukromého investora v tržním hospodářství (43).
(73)
I kdyby v tomto případě bylo povolení k těžbě považováno za hospodářskou činnost, jejímž prostřednictvím stát sleduje komerční účely (což není), Komise podotýká, že neexistuje žádná jasná a přímá souvislost z hlediska peněz mezi výší poplatků za těžbu, které Maďarsko stanovilo pro společnost MOL, a hodnotou povolení k těžbě. Odůvodnění Maďarska, jmenovitě, že při uzavírání smlouvy o prodloužení jednalo jako tržní subjekt, není podloženo. Konkrétně nic nenaznačuje, že by ve veřejném výběrovém řízení na těchto dvanáct polí (na která by nebylo povolení prodlouženo) konkurent nepředložil vyšší nabídku. Maďarsko rovněž nepředložilo žádný důkaz, že při uzavírání smlouvy o prodloužení vzalo v potaz všechny příslušné faktory a rizika z komerčního pohledu, tj. všechny součásti platby ve smlouvě o prodloužení, možné vyšší poplatky stanovené horním zákonem do roku 2020, trvání smlouvy a možné soutěžitele.
(74)
Maďarsko dále tvrdí, že po sporné změně horního zákona ve skutečnosti žádný další účastník trhu nemusel platit vyšší poplatky než společnost MOL, protože do kategorií s vyššími poplatky za těžbu ve skutečnosti v daném období nespadali žádní soutěžitelé.
Tabulka 4
Souhrn platných poplatků za těžbu před a po změně horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Poplatky za pole, na která se vztahuje smlouva MOL,
platné do roku 2020
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J % (46)
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J % c (47)
(minimálně 12 %)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Těžba zahájená po 1. lednu 2008 (44)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
(75)
Tento argument musí být odmítnut.
(76)
Výše uvedená tabulka 4 výše shrnuje rozsah, v jakém na základě smlouvy o prodloužení a následné novelizace horního zákona společnost MOL hradila nižší poplatky, než jaké stanovil horní zákon.
(77)
Za prvé z údajů, které poskytly maďarské orgány, vyplývá, že ve skutečnosti zde bylo několik podniků provozujících pole na základě režimu povolení, na které se v období mezi 8. lednem 2008 a 23. lednem 2009 vztahovaly vyšší poplatky za těžbu, než hradila společnost MOL, v důsledku první novely horního zákona a rovněž od 23. ledna 2009 do dnešního dne v důsledku druhé novely horního zákona. Z vysvětlení, která maďarské orgány poskytly, vyplývá, že v roce 2008 zde na polích v režimu povolení těžily kromě společnosti MOL i další podniky, jež v důsledku uplatnění doložky Brent platily více než 12 % (mezi 14,24 % a 18 %) (48).
(78)
Za druhé, přestože maďarské orgány tvrdí, že zde existují pouze soutěžitelé, kteří provozují nebo se chystají provozovat menší pole (tj. s výtěžností menší než 500 m3 nebo 200 kt), Komise podotýká, že i kdyby tato malá pole spadala do kategorie 12 %, přesto musí v příslušných případech zaplatit přirážku Brent. Takto by poplatky za těžbu mohly stoupnout až na 18 %. Komise znovu připomíná, že účinek opatření spočívá v tom, že společnost MOL nepodléhá doložce Brent stanovené v horním zákoně pro všechny ostatní subjekty.
(79)
Za třetí, pokud jde o aktuální obecné tržní prostředí v Maďarsku, těžbou uhlovodíků se zde zabývá několik těžebních společností. Dále zde existuje několik společností, které provádějí průzkum a které by mohly otevřít pole a konkurovat společnosti MOL. Jakékoli nově vstupující subjekty v rámci režimu povolení budou podléhat zákonným poplatkům za těžbu a budou muset konkurovat společnosti MOL, která jako jediná nemusí za svá těžební pole platit poplatky, jež ukládá obecný režim povolení, a vztahují se na ni poplatky nižší.
(80)
Za čtvrté, Komise podotýká, že společnost MOL ve skutečnosti podléhá poplatkům ve výši zhruba 12,24 % nejenom za dvanáct polí, na která získala prodloužení, ale za všechna svá těžební pole otevřená po 1. lednu 1998, jež v době uzavření smlouvy v roce 2005 provozovala v režimu povolení, a poplatkům ve výši J % za všechna pole zprovozněná před 1. lednem 1998. Poplatky společnosti MOL jsou navíc stanoveny ve výši 12,24 % až do roku 2020. Takto získala společnost MOL výhodu v případě většiny svých polí v režimu povolení na značně dlouhou dobu.
(81)
Za páté, kdyby se hypoteticky báňský úřad rozhodl, že prodloužení na zmíněných dvanáct polí neudělí, všechna ostatní pole společnosti MOL v režimu povolení by následně rovněž podléhala podstatně vyšším poplatkům za těžbu, což by znamenalo vyšší příjmy pro stát (49). Navíc, jak bylo uvedeno v odstavci 73, stát mohl vypsat veřejné výběrové řízení na získání koncese na těchto dvanáct polí, u kterých by nebylo povolení prodlouženo, a mohl takto možná obdržet od konkurence vyšší nabídku.
(82)
Pokud jde o argument Maďarska, že společnost MOL platila v letech 2006 a 2007 vyšší poplatky za těžbu, konkrétně 12,24 %, Komise podotýká, že tento argument je irelevantní.
(83)
Za prvé, důvodem byla skutečnost, že společnost MOL musela uhradit stanovené zvýšení poplatků za těžbu (z 12 % na 12,24 %) stejně jako jakákoli jiná společnost, která by chtěla prodloužit povolení na těžbu. V tomto ohledu se společnosti MOL dostalo standardního zacházení a nebyla nijak znevýhodněna. V tomto okamžiku se ani neprojevilo zvýhodnění společnosti MOL. K tomu došlo až po první novele horního zákona, tedy od 8. ledna 2008.
(84)
Navíc v roce 2008 společnost MOL zaplatila o 28,4 miliardy HUF a v roce 2009 o 1,9 miliardy HUF méně na poplatcích za těžbu na polích, na nichž se již těžilo, než by bývala zaplatila, kdyby podléhala znění horního zákona, které bylo v té době v platnosti.
(85)
Pokud jde o další složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona (tj. poplatky za prodloužení a jednorázová platba), tyto částky byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. Tyto složky platby ani nelze považovat za „zálohu“ na poplatky za těžbu splatné v následujících obdobích. Znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona je v tomto ohledu jasné. Konkrétně stanoví, že „společnost zaplatí poplatky, pokud jí je prodloužení uděleno“. Dvě další součásti souvisejí s počtem polí, na která bylo prodloužení uděleno. Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona tudíž jasně vytváří spojitost mezi prodloužením a platební povinností.
(86)
Podle judikatury podpora poskytnutá podniku nemůže být kompenzována poplatkem uloženým stejnému podniku, který představuje zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející s opatřením, jež představuje státní podporu (50). V dotyčném případě, jak je uvedeno v odstavci (85), představují složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona poplatek za prodloužení, který lze chápat jako zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející se změnou zákonných poplatků v režimu povolení. A konečně Komise poukazuje na to, že uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci.
(87)
Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 hradit nižší poplatky za těžbu v podstatě za všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří neuzavřeli smlouvu o prodloužení, protože těžbu zahájili včas, a také podléhají režimu povolení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(88)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že toto opatření přineslo společnosti MOL výhodu. Chrání společnost MOL před náklady, které by jí jinak vznikly. Účinek smlouvy o prodloužení společně s následnou úpravou horního zákona vytvořily výhodu, kterou společnost získala.
(89)
Opatření zahrnuje ušlé příjmy, na které by stát měl jinak nárok, a tudíž je hrazeno ze státních prostředků.
(90)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost a je vymezena jako podnik. Soutěží s dalšími podniky, které nevyužívají stejnou výhodu. Z tohoto důvodu dané opatření narušuje hospodářskou soutěž. Společnost MOL navíc působí v odvětví, ve kterém probíhá obchod mezi členskými státy, a tudíž je rovněž splněno kritérium vlivu na obchod v rámci Evropské unie.
(91)
Na základě výše uvedených argumentů se Komise domnívá, že dané opatření splňuje kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Za těchto okolností je nutné považovat dotčené opatření za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
VIII. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(92)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování EU stanoví výjimky z obecného pravidla, že je státní podpora neslučitelná s vnitřním trhem, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 1.
(93)
Níže Komise posuzuje slučitelnost daného opatření podle uvedených výjimek. Je třeba poznamenat, že Maďarsko neuvedlo žádné argumenty, pokud jde o slučitelnost s vnitřním trhem.
(94)
Dále je třeba také poznamenat, že toto opatření má za následek snížení nákladů, které by jinak společnosti MOL vznikaly, a proto musí být považováno za provozní podporu.
(95)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 Smlouvy o fungování EU se v tomto případě neuplatní, protože toto opatření není sociální povahy, neposkytuje se individuálním spotřebitelům, není určeno k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a neposkytuje se hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením Německa.
(96)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(97)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. a) „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem. Celé území Maďarska bylo považováno za takovou oblast v době přistoupení a většina jeho regionů má stále na takovou pomoc nárok (51).
(98)
Slučitelnost státní podpory pro podporované oblasti se řídí pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (52). Podle pokynů k regionální podpoře může být státní podpora v zásadě schválena pouze pro investiční náklady (53). Jak již bylo uvedeno výše, zmíněnou podporu nelze považovat za investiční podporu. Co se týče provozní podpory, toto opatření nepřispívá k rozvoji žádné činnosti nebo žádné hospodářské oblasti a není v čase omezeno, ani klesající nebo proporční vzhledem k tomu, co je potřebné pro nápravu určitých konkrétních hospodářských situací (54).
(99)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy o fungování EU.
(100)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“, mohou být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem.
(101)
Komise podotýká, že sporná podpora není určena k tomu, aby napomohla uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu, a Komise rovněž neshledala žádné důkazy, že by byla určena k tomu, aby napravila vážnou poruchu v maďarském hospodářství.
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU.
(103)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování EU podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví mohou být prohlášeny za slučitelné se smlouvou o fungování EU, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v EU v míře odporující společnému zájmu. Toto se na dotčený případ zjevně nevztahuje.
(104)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování EU umožňují schválení státní podpory, která má usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, která vysvětlují, jak bude používat výjimku uvedenou v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(105)
Komise se však domnívá, že na základě povahy a charakteru této podpory nelze výjimky podle těchto pokynů a sdělení v této věci uplatnit. Maďarsko navíc netvrdí, že by tato podpora mohla být slučitelná v souladu s uvedenými pravidly.
(106)
Posuzovaná podpora tedy představuje neslučitelnou státní podporu.
IX. OPRÁVNĚNÁ OČEKÁVÁNÍ, ZÍSKANÁ PRÁVA A DISKRIMINACE
(107)
Přestože Komise nezpochybňuje argument, že předvídatelnost lze obecně chápat jako pobídku k investování, je nutné poznamenat, že s ohledem na imperativní charakter kontroly státní podpory prováděné Komisí na základě článku 108 Smlouvy o fungování EU mohou podniky, které jsou příjemci podpory, mít v zásadě legitimní důvěru, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že tato podpora byla poskytnuta při dodržení postupu udělování státní podpory (55). V tomto ohledu nemá žádný příjemce právo odvolávat se na dobrou víru, aby obhájil získaná práva a vyhnul se vracení podpory (56).
(108)
Je pravda, že Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání se vztahuje na každý procesní subjekt, u kterého vzbudil orgán Evropské unie podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správním orgánem (57). V tomto případě žádný orgán EU společnosti MOL neposkytl žádné záruky, které by mohly ospravedlnit legitimní očekávání.
(109)
Je rovněž pravda, že se příjemce neprávem udělené podpory může odvolávat na výjimečné okolnosti, na jejichž základě by mohl oprávněně očekávat, že podpora je v souladu s právem, a proto odmítnout tuto podporu vrátit. V tomto případě však žádné výjimečné okolnosti neexistují. Naopak novela horního zákona z roku 2008 ukazuje, že se těžební společnosti v zásadě nemohou spolehnout na to, že se zákon nebude žádným způsobem měnit.
(110)
Komise poukazuje na to, že výše poplatků za těžbu vztahující se na pole, která jsou již v provozu, byla v poslední době upravena dvakrát, konkrétně ke dni 8. ledna 2008 a 23. ledna 2009. Za prvé je třeba zdůraznit, že novela horního zákona z roku 2008 byla určena pro stávající povolení k těžbě. Na to jasně poukazuje skutečnost, že znění horního zákona z roku 2008 rovněž zahrnuje podmínky povolení udělených před rokem 2008. Pro tato povolení byly poplatky upraveny od okamžiku, kdy vstoupil nový horní zákon v platnost. To dokazuje, že držitelé povolení nemohou legitimně očekávat ani nezískali právo na to, že se výše těžebních poplatků v průběhu období, na které jim bylo povolení uděleno, nezmění.
(111)
V rozporu s tím, co tvrdí Maďarsko a další zúčastněné strany, judikatura EU potvrzuje, že není možné věřit v neexistenci jakýchkoli legislativních změn (58). Legislativní změny rovněž nelze vyloučit ani na základě zásady právní jistoty.
(112)
Pokud jde o argument diskriminace, je nutné jej rovněž odmítnout. Zvýšení poplatku není diskriminační, je-li uplatněno na každého, zejména protože v rámci daného režimu neexistuje žádné rozlišování, tj. nerozlišuje se mezi podniky, které podléhají povolení.
X. NAVRÁCENÍ
(113)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise poté, co zjistila, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (59). Povinnost členského státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou se společným trhem, slouží podle stálé judikatury Soudního dvora k obnovení dřívějšího stavu (60). Podle Soudního dvora je tohoto cíle dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (61).
(114)
V souladu s touto judikaturou se v článku 14 nařízení Rady (ES) č. 659/99 stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“ (62).
(115)
Jelikož dotčené opatření musí být považováno za protiprávní a neslučitelnou podporu, musí být tato podpora vrácena za účelem obnovení stavu, který na trhu existoval před udělením podpory. Příjemce tudíž musí vrátit částku, která se vypočítává od data, kdy mu byla výhoda udělena, tj. odkdy mohl příjemce příslušnou podporu využívat, a uhradit úroky z vymáhané podpory do úplného vrácení podpory.
(116)
V tomto případě musí být opatření považováno za sled kroků, které stát učinil. Díky smlouvě o prodloužení byla společnost MOL chráněna před budoucím zvyšováním zákonných poplatků za těžbu. Výhoda pro společnost MOL se projevila, když nabyla účinku první novela horního zákona, což bylo dne 8. ledna 2008. Toto je datum, od kterého byla společnost MOL de facto zbavena zátěže plynoucí z vyšších poplatků, a tudíž zvýhodněna oproti své konkurenci.
(117)
Jak bylo objasněno v odstavci 61-65, odpovídajícím referenčním systémem je systém ostatních účastníků trhu, kteří podnikají na základě režimu povolení. Výhodu tedy představuje rozdíl mezi skutečnou výší poplatků za těžbu, kterou společnost MOL uhradila po změně horního zákona za pole, na nichž již probíhala těžba a jež podléhala režimu povolení, a výší poplatků, kterou stanovil horní zákon.
(118)
Jak již bylo uvedeno v odstavci 85 výše, Komise zastává názor, že ostatní složky platby ve smlouvě (poplatky za prodloužení a jednorázová platba) byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. To znamená, že je nelze brát v potaz při výpočtu výhody.
Tabulka 5
Shrnutí skutečné a hypotetické výše poplatků za těžbu společnosti MOL za příslušné období
Platby poplatků za těžbu
Skutečné (63)
(podle smlouvy o prodloužení) v milionech HUF
Hypotetické
(podle platného horního zákona) v milionech HUF
Rozdíl v milionech HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Rozdíl tedy činí 28,4 miliardy HUF za rok 2008 a 1,9 miliardy HUF za rok 2009, tj. celkem 30,3 miliardy HUF, jak je uvedeno v tabulce 5. Toto je částka, kterou by Maďarsko mělo od společnosti MOL vymáhat, plus úroky z vymáhané podpory. Vráceny by měly být i částky za rok 2010, v jejichž případě ještě nejsou k dispozici žádné údaje.
(120)
Rozdíl ve výši ušlých poplatků mezi lety 2008 a 2009 vznikl v důsledku skutečnosti, že poté, co dne 23. ledna 2009 vstoupila v platnost druhá novela horního zákona, byl pro některá pole, tedy pro pole otevřená mezi lety 1998 a 2008 alespoň částečně obnoven právní stav, který byl před novelou z roku 2008.
XI. ZÁVĚR
(121)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že opatření ve prospěch společnosti MOL, tedy účinky smlouvy o prodloužení spolu s novelou horního zákona z roku 2008, představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
(122)
Jelikož musí být opatření považováno za protiprávní a neslučitelnou státní podporu, musí společnost MOL tuto podporu vrátit za účelem obnovení situace, která na trhu existovala před udělením této podpory.
(123)
Částka, kterou musí společnost vrátit, činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, z hlediska poplatků za těžbu, které již byly uhrazeny, musí Maďarsko vypočítat částku, jež má být vrácena, stejným způsobem jako pro roky 2008 a 2009, dokud nebude opatření zrušeno,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Kombinace pevně stanoveného poplatku za těžbu vymezeného ve smlouvě o prodloužení uzavřené mezi maďarským státem a společností MOL Nyrt. dne 22. prosince 2005 a následných změn zákona č. XLVIII z roku 1993 o těžbě představuje státní podporu pro společnost MOL Nyrt. ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
2. Státní podpora uvedená v čl. 1 odst. 1, kterou Maďarsko protiprávně udělilo společnosti MOL Nyrt. v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, je neslučitelná s vnitřním trhem.
3. Maďarsko zastaví poskytování státní podpory uvedené v odstavci 1 do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 2
1. Maďarsko zajistí navrácení podpory uvedené v článku 1 od příjemce.
2. Celková výše státní podpory činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, musí Maďarsko vypočítat částku podpory do data zrušení opatření.
3. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány příjemci k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
4. Výše úroků je vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 pozměněného nařízením (ES) č. 271/2008.
Článek 3
1. Podpora uvedená v článku 1 se získá zpět okamžitě a účinně.
2. Maďarsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Maďarsko Komisi následující informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky z vymáhané podpory), která má být od příjemce získána zpět, včetně výpočtu výše podpory za rok 2010;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Maďarsko informuje Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provádění tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 1 zcela získána zpět. Na žádost Komise neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané podpory, které již byly od příjemce získány zpět.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice.
V Bruselu dne 9. června 2010.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2010. június 9.)
a Magyarország által a MOL Nyrt. részére nyújtott C 1/09 (korábbi NN 69/08) számú állami támogatásról
(az értesítés a C(2010) 3553. számú dokumentummal történt)
(Csak a magyar nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2011/88/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
tekintettel a Bizottság határozatára, amellyel a C 1/09 (korábbi NN 69/08) számú támogatás tekintetében a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdésében (1) meghatározott eljárás megindításáról határozott (2),
miután az említett rendelkezéseknek megfelelően felhívták az érintett feleket, hogy észrevételeiket e rendelkezéseknek megfelelően tegyék meg, és e megjegyzésekre figyelemmel,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
Egy 2007. november 14-én beérkezett panasz alapján a Bizottság 2009. január 13-án hivatalos vizsgálati eljárást indított a Magyarország által a Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt. (a továbbiakban: MOL) javára foganatosított, állítólagosan állami támogatást megvalósító intézkedések tekintetében.
(2)
Magyarország 2009. április 8-án benyújtotta észrevételeit a Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozatára.
(3)
Az eljárás megindításáról szóló határozatot 2009. március 28-án közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (3). Két érdekelt féltől érkeztek észrevételek: a MOL-tól és a Magyar Bányászati Szövetségtől, mindkettő 2009. április 27-én.
(4)
Az észrevételeket a Bizottság 2009. június 2-i levelével továbbította Magyarországnak. 2009. július 3-i levelében Magyarország közölte, hogy nem kíván megjegyzéseket fűzni az érdekelt felek észrevételeihez.
(5)
A Bizottság 2009. szeptember 21-én és 2010. január 12-én további információkat kért a magyar hatóságoktól, amire Magyarország 2009. október 19-i, illetve 2010. február 9-i levelében válaszolt.
II. A KEDVEZMÉNYEZETT
(6)
A MOL integrált olaj- és gázipari társaság, amelynek székhelye Budapesten, Magyarországon található. A magyar piacon fő tevékenységei közé a következők tartoznak: kőolaj és földgáz feltárása és kitermelése; gázipari termékek gyártása; kőolajtermékek finomítása, szállítása, tárolása és forgalmazása kis- és nagykereskedelmi szinten egyaránt; földgázszállítás; valamint olefinek és poliolefinek előállítása és értékesítése. Továbbá a MOL-csoport (amelyhez a MOL tartozik) több más magyar és külföldi leányvállalatot is magában foglal (4).
(7)
A MOL-csoport valamennyi fő tevékenysége tekintetében piacvezető Magyarországon és Szlovákiában. 2008-ban (5) a MOL (a MOL-csoport) nettó értékesítése hozzávetőlegesen 6,8 milliárd EUR-t (13 milliárd EUR-t) tett ki. Ugyanebben az évben a MOL (a MOL-csoport) körülbelül 400 millió EUR (732 millió EUR) működési nyereséget ért el.
III. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
(8)
A magyarországi bányászati tevékenységekre vonatkozó általános szabályokat az 1993. évi bányászati törvény (6) (a továbbiakban: bányászati törvény) határozza meg, amely többek között a szénhidrogénekre (vagyis kőolajra és földgázra) vonatkozó bányászati tevékenységeket (kutatás, feltárás és kitermelés) is szabályozza.
(9)
A törvény különbséget tesz két különböző jogi eszköz, nevezetesen i. a koncesszió (7), illetve ii. az engedély (8) alapján folytatott bányászati tevékenységek között.
-
Koncesszió esetében a bányászati kérdésekért felelős miniszter (a továbbiakban: az illetékes miniszter) szerződést (9) köt „zárt terület” kitermelésére vonatkozóan a nyilvános pályázat (10) nyertesével.
-
Ettől eltér az az eset, amikor „nyílt területről” (11) van szó; ilyenkor a bányafelügyelet a bányászati engedély kiadását nem tagadhatja meg, amennyiben a kérelmező a jogszabályokban foglalt követelményeknek eleget tesz (12).
(10)
A bányászati törvény meghatározása szerint (13) a zárt terület bányászati tevékenység céljából koncesszióra kijelölt terület. Következésképpen minden zárt területen kívüli terület nyílt területnek minősül. A Magyarország által szolgáltatott magyarázat szerint eredetileg minden mezőt koncesszióra kijelölt, zárt területnek kívántak minősíteni. A nyílt területek, amelyek a feltételezések szerint ásványi anyagokban kevésbé gazdagok, kivételt képeztek volna. Ez utóbbi esetben a mezőket kevésbé értékesnek tartották, és úgy vélték, nyilvános pályázaton ezekre nem érkeznének ajánlatok.
(11)
Továbbá a bányászati törvény előírja (14), hogy az ásványi nyersanyagok kitermelése esetében bányajáradékot kell fizetni az államnak, amelynek összege a kitermelt ásványi nyersanyag mennyisége után keletkező érték meghatározott százaléka. A bányajáradék mértéke eltérően alakul az alkalmazandó rendszertől függően:
-
Koncesszió esetében a bányajáradék összegét a koncessziós szerződés rögzíti (15).
-
Az engedély alapján folytatott ásványi nyersanyag-kitermelés esetében a bányajáradékot a bányászati törvény (16) szabályozza. 2008 januárjáig az engedély alapján kitermelt szénhidrogének után fizetendő bányajáradék (17) 12 %-ot tett ki az 1998. január 1-jétől termelésbe állított mezők esetében, és J %-ot az 1998. január 1. előtt termelésbe állított mezők esetében. A „J” tényezőt egy olyan képlet alapján kellett kiszámítani, amely a korábbi gázárakon, valamint a kitermelt mennyiségen és értéken alapul; minimális értékét 12 %-ban határozták meg.
(12)
A bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése (18) arra a helyzetre tartalmaz rendelkezéseket, amikor az engedélyezési rendszer hatálya alatt álló bányavállalkozó a bányafelügyeleti engedély időpontjától számított 5 éven belül nem kezdi meg a kitermelést. Amennyiben eddig az időpontig nem kezdődik el a kitermelés, a bányászati jogot törlik.
(13)
Ez a bekezdés arról is rendelkezik, hogy e határidő az illetékes miniszter és a bányavállalkozó között létrejövő szerződéssel meghosszabbítható (19). A bekezdés 3 különböző térítés fizetéséről rendelkezik arra az esetre, ha a bányászati jogot meghosszabbítják:
a)
először is, a meghosszabbításért térítést kell fizetni a kitermelés alatt nem álló mezők után addig az időpontig, amíg a kitermelést ténylegesen meg nem kezdik. Ez a térítés az eredeti bányajáradék összegének legfeljebb 1,2-szerese, amelyet az ásványi nyersanyagok feltételezett mennyisége alapján számítanak ki, mivel ezt a térítést olyan időpontban kell fizetni, amikor a mezőn tényleges termelésre még nem került sor;
b)
másodszor, ha a meghosszabbítási kérelem kettőnél több mezőt érint, a meghosszabbításért fizetendő térítést (megnövelt összegű bányajáradékként) ki kell terjeszteni a bányavállalkozó valamennyi bányatelkére;
c)
harmadszor, ha a meghosszabbítás ötnél több mezőt érint, ezen felül további egyszeri térítés (20) is megállapítható.
(14)
2005. szeptember 19-i kérelmével a MOL szénhidrogénmezői közül tizenkettőre vonatkozóan - amelyeken a határidőn belül nem kezdte meg a kitermelést - a korábban engedély útján szerzett bányászati jogának meghosszabbítását kérte. 2005. december 22-én a MOL és a miniszter a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése alapján szerződést kötött a meghosszabbításról (a továbbiakban: a meghosszabbítási szerződés), az alábbi feltételekkel:
a) Meghosszabbításért fizetendő térítés: A kérelem tárgyát képező 12 bányászati engedélyt 5 évvel meghosszabbították (azaz további öt év állt a MOL rendelkezésére ahhoz, hogy megkezdje a kitermelést e mezőkön). A meghosszabbításért fizetendő térítést az ötéves meghosszabbítási időszak minden egyes évére az akkor érvényes, 12 % -os mértékű bányajáradék, valamint egy 1,020 és 1,050 közötti szorzó („c”) alkalmazásával határozták meg, az alábbi 1. táblázatban felsorolt mértékű térítéseket állapítva meg (21). A meghosszabbításért fizetendő térítést a hosszabbítás 5 éves időtartamára állapították meg. Ha a mezőket ténylegesen termelésbe állítják, a megállapított térítést a hosszabbítással érintett mezők után fizetendő bányajáradékként kell alkalmazni a 15 éves időszakból hátralevő időre (22).
b) A megemelt térítés kiterjesztése az összes bányatelekre: Mivel a bányászati jog meghosszabbítását kettőnél több bányatelekre kérték, a megnövelt összegű bányajáradékot (ami az 1. táblázatból megállapíthatóan a meghosszabbításért fizetendő térítésnek felelt meg) a következő 15 éven át, vagyis 2020-ig a MOL összes, az engedélyezési rendszer hatálya alatt álló és 1998. január elseje után termelésbe állított bányatelkére alkalmazni kell. Az 1998. január 1-jét megelőzően termelésbe állított bányatelkek tekintetében a „J” tényező és a „c” szorzata alkalmazandó (23).
c) Rögzített bányajáradék: A felek továbbá abban is kifejezetten megállapodtak, hogy a szerződésben megállapított bányajáradék a bányászati törvény esetleges módosításaitól függetlenül a szerződés teljes időtartamára (azaz 2020-ig) alkalmazandó marad (24).
d) Egyszeri térítés: Mivel a bányászati jog meghosszabbítását ötnél több bányatelekre kérték, a szerződés 20 milliárd HUF (25) összegű egyszeri térítés fizetéséről is rendelkezett (26).
e) Felmondási záradék: A szerződés rögzítette, hogy egyoldalúan nem módosítható (csak mindkét fél egyetértésével). A szerződést az egyik fél csak a MOL tulajdonosainak személyében bekövetkező (és a részvények minimum 25 %-át érintő) változás esetén mondhatja fel.
(15)
2005. december 23-i határozatával a bányafelügyelet meghosszabbította a MOL bányászati jogait a kért 12 bányatelekre vonatkozóan, és a megnövelt összegű bányajáradékot kiterjesztette a társaság összes bányatelkére.
(16)
A bányászati törvény egy 2008. január 8-án hatályba lépett (27) módosítása (28) (a továbbiakban: a 2008-as módosítás) jelentősen megemelte a bányajáradékot a szénhidrogének egyes kategóriái esetében. A más típusú ásványi nyersanyagok után fizetendő bányajáradékot ez a módosítás nem érintette. A módosító törvény 5. cikke értelmében a bányajáradék összege eltérően alakult i. a bányatelek termelésbe állításának időpontjától, ii. a kitermelt szénhidrogének mennyiségétől, és iii. a kőolaj aktuális árától függően.
-
30 %-os bányajáradékot kellett fizetni minden, 1998. január 1. és 2008. január 1. között termelésbe állított mező után.
-
A 2008. január 1. után termelésbe állított mezők esetében a kitermelt szénhidrogén mennyiségétől függő (12, 20, illetve 30 %-os) bányajáradék fizetendő.
-
Az 1998. január 1. előtt termelésbe állított mezők esetében a „J” tényező alkalmazandó, amelynek minimum értékét 30 %-ban határozták meg.
Ezen felül az így meghatározott bányajáradék összegére a kőolaj árától függő felár alkalmazandó (+ 3 %, illetve + 6 %, ha a kőolaj ára meghaladja a 80, illetve 90 USD/bbl árat, a továbbiakban: Brent felár). Speciális értékek alkalmazandók például nehéz kitermelési feltételek esetében (12 %), valamint magas inertgáztartalom esetében (8 %).
(17)
Ezek az értékek 2008. január 8. és 2009. január 23. között voltak hatályban, a bányászati törvény módosításainak hatálybalépésétől kezdve minden engedély alapján bányatelken tevékenységet végző bányavállalkozóra - a 2008. január előtt kiadott engedéllyel rendelkezőket is ideértve - az új értékeket alkalmazták. 2009. január 23-án (a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatát követően) a bányatörvény újabb módosítása (29) lépett hatályba, amely az 1998. január 1. és 2008. január 1. között termelésbe állított mezők tekintetében újra 12 %-ra csökkentette a bányajáradékot (a Brent felár fenntartásával). Az egyéb típusú mezők esetében fizetendő bányajáradék a bányászati törvény 2008-ban hatályos változatához képest nem változott.
(18)
A 2. táblázat összefoglalja a bányászati törvény különböző változatai alapján az engedélyezési rendszer keretében alkalmazandó bányajáradékokat.
2. táblázat
A bányászati törvény szerint az engedélyezési rendszer keretében alkalmazandó bányajáradékok összefoglalása
2008-ig alkalmazandó bányajáradék
2008-ban alkalmazandó bányajáradék
2009.1.23-tól alkalmazandó bányajáradék
1998.1.1. előtt termelésbe állítva
J %
(legalább: 12 %)
J %
(legalább: 30 %, +3 % vagy 6 % Brent felár)
J %
(legalább: 30 %, +3 % vagy 6 % Brent felár)
1998.1.1. és 2008.1.1. között termelésbe állítva
12 %
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár alapján)
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
2008.1.1. után termelésbe állítva
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége nem éri el a 300 millió m3-t
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége nem éri el a 50 kt-t
NA
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége 300 millió és 500 millió m3 között van
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége 50 és 200 kt között van
20 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
20 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége 500 millió m3 felett van
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége 200 kt felett van
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
Szénhidrogének különleges bányászati feltételekkel
12 %
12 %
Magas inertgáztartalmú földgáz
8 %
8 %
A „J” tényező egy olyan képlet alapján számítandó ki, amely a korábbi gázárakon, valamint a kitermelt mennyiségen és értéken alapul, lásd a (11) preambulumbekezdést.
IV. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKAI
(19)
A vizsgált állítólagos állami támogatási intézkedés a MOL és a Magyar Állam között 2005. december 22-én létrejött meghosszabbítási szerződés, amely lehetővé tette a MOL számára, hogy bizonyos fokig mentesüljön a szénhidrogén-kitermelés után fizetendő bányajáradéknak a bányászati törvény későbbi módosításából következő emelése alól. A szerződés és a későbbi módosítás kialakítását figyelembe véve a Bizottság ezeket ugyanazon intézkedés részének tekinti (a továbbiakban: az intézkedés), és az eljárás megindításáról szóló határozatában együttes hatásukat értékelte.
(20)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatában arra az előzetes következtetésre jutott, hogy a meghosszabbítási szerződés következtében a MOL mentesült a bányajáradék mértékének jövőbeli változásai, így különösen a bányászati törvény későbbi, 2008-as módosításával bevezetett változásai alól. Így a társaságot előnyben részesítették versenytársaival szemben, amelyek a jelenlegi engedélyezési rendszer alatt működnek (és amelyek nem kötöttek korábban hasonló meghosszabbítási szerződést, és így az új, megemelt bányajáradékot kellett fizetniük). A Bizottság előzetes értékelésében úgy ítélte meg, hogy az intézkedés az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében állami támogatásnak minősül, és nem talált olyan okot, amelynek alapján a belső piaccal összeegyeztethető lehetne, mivel egyetlen mentesség sem tűnt alkalmazhatónak.
(21)
A további ténybeli adatokat az eljárás megindításáról szóló határozat tartalmazza, amely e határozat szerves részének tekintendő.
V. MAGYARORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(22)
Magyarország főbb érvei az állami támogatás meghatározásának kumulatív kritériumai tekintetében többek között i. a szelektivitás hiányára és ii. az állítólagos kedvezményezett által élvezett előny hiányára vonatkoznak.
(23)
A szelektivitást illetően a magyar hatóságok lényegében azzal érvelnek, hogy az intézkedés nem szelektív, mivel a meghosszabbítási szerződés megkötése következtében a MOL az engedélyezési rendszertől eltérő más rendszer hatálya alá került.
(24)
Magyarország először is megerősíti, hogy különbség van a koncessziós és az engedélyezési rendszer között, és kiemeli, hogy koncesszió esetében a bányavállalkozó ajánlatában kínálhat magasabb bányajáradékot, mint ami a pályázati kiírásban szerepel, míg az engedélyezési rendszer esetében a bányajáradék mértékét a bányászati törvény határozza meg. Magyarország azzal folytatja, hogy e két rendszer mellett szükség volt egy új, ún. kvázi-koncessziós megoldásra, azért, hogy annak keretében a bányajáradék összegét a koncessziós rendszeren kívül, egyedi szerződésben rögzítsék. Magyarország véleménye szerint a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése szerinti meghosszabbítási szerződés megfelelő jogalapnak tekinthető egy ilyen „kvázi-koncessziós” megoldáshoz, mivel a bányászati jogot ténylegesen kivonja az engedélyezési rendszer hatálya alól, és szerződéses alapra helyezi.
(25)
Magyarország hozzáteszi, hogy a meghosszabbítási szerződés közvetlenül a bányászati törvény logikájából következik. Magyarország szerint a bányajáradéknak a meghosszabbítási szerződés teljes időtartamára történő rögzítése természetes eleme a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdésén alapuló szerződésnek, és a határidő meghosszabbításáról nem lehetett volna más feltételekkel megállapodni. Ezenkívül az összes többi bányavállalkozó is számíthat erre, következésképpen a MOL-t nem részesítették kedvezményes elbánásban.
(26)
Nevezetesen a bányászati törvény 20. cikkének (11) bekezdése kimondja, hogy a bányajáradék összege i. a koncessziós szerződésben, ii. a bányászati törvényben vagy iii. a meghosszabbítási szerződésben meghatározott összeg. A magyar hatóságok érvelése szerint így a törvény kifejezetten előírja, hogy a meghosszabbítási szerződésben megállapított bányajáradék nem változik, még jogszabály-módosítás esetén sem. A magyar hatóságok véleménye szerint ezt a bányászati törvény, pontosabban annak 26/A. cikkének (5) bekezdése világosan kimondja, amikor úgy rendelkezik, hogy a megnövelt összegű járadék legfeljebb a járadék eredeti összegének 1,2-szerese (30). Magyarország szerint tehát a magyar jog kizárja ennél magasabb összegű bányajáradék alkalmazását.
(27)
Az előny állítólagos hiányát illetően Magyarország kifejti, hogy az ásványi nyersanyagok az állam tulajdonát képezik, és a bányászati joggal rendelkező bányavállalkozók általi bányászattal, a bányászati jog árának megfizetése ellenében kerülnek magántulajdonba. Magyarország analógiaként a Ryanair-ügyben hozott ítéletre (31) hivatkozik, és azt állítja, hogy az állam e tevékenysége piaci szereplő tevékenységéhez hasonlítható, még ha az állam hatóságként jár is el.
(28)
Magyarország tagadja, hogy a bányajáradék adójellegű lenne, és azt az ásványi nyersanyagok kitermeléséért fizetett árként vagy az állam részesedéseként írja le. Magyarország hangsúlyozza, az a tény, hogy a bányajáradékot jogszabály határozza meg, nem döntő tényező annak eldöntése szempontjából, hogy a bányajáradék adójellegű-e.
(29)
Emellett Magyarország kifejti, hogy a meghosszabbítási szerződés alapján fennálló három különböző fizetési kötelezettség (vagyis a meghosszabbításért fizetendő térítés, a valamennyi bányatelekre kiterjedő megemelt összegű bányajáradék és az egyszeri térítés), amelyek a bányászati törvény vonatkozó rendelkezéseiből erednek, nem tekintendők az olyan bevételek ellentételezésének, amelyekről az állam lemondott, holott azokra mindenképpen jogosult. Magyarország szerint az állam szempontjából ezek a fizetések többletbevételnek tekinthetők, amelynek ellenében az állam lemond arról a jogáról, hogy az érintett mezőkre a koncessziós rendszer keretében pályázatot írjon ki, szem előtt tarva a kapcsolódó kockázatokat és a lehetséges bevételeket.
(30)
Magyarország hangsúlyozza, hogy a törvény vitatott módosítását követően de facto egyetlen más piaci szereplőnek sem kell magasabb összegű bányajáradékot fizetnie mint a MOL-nak, mivel a szóban forgó időszakban nem voltak olyan versenytársak, amelyek a magasabb bányajáradék alá tartozó kategóriákba tartoztak volna.
3. táblázat
A MOL által fizetendő bányajáradékok éves összege (tényleges és elméleti összegek)
(millió HUF)
Fizetés jogcíme
Tényleges: a meghosszabbítási szerződés szerint
Elméleti: a hatályos bányászati törvény szerint
Különbség
A különbség nettó jelenértéke 2009-ben
2005
Egyszeri térítés (32)
20 000,0
-
20 000,0
28 064,5
2006
Meghosszabbításért fizetendő térítés (33)
835,8
-
835,8
1 092,1
Bányajáradék (34)
121 070,6
115 314,8
5 755,7
7 520,0
Összesen
121 906,4
115 314,8
6 591,6
8 612,1
2007
Meghosszabbításért fizetendő térítés
769,7
-
769,7
926,5
Bányajáradék
94 146,5
90 718,5
3 428,0
4 126,4
Összesen
94 916,2
90 718,5
4 197,7
5 052,9
2008
Meghosszabbításért fizetendő térítés
345,8
-
345,8
382,9
Bányajáradék
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
-31 498,5
Összesen
106 572,1
134 671,0
-28 099,0
-31 115,6
2009
Meghosszabbításért fizetendő térítés
211,2
-
211,2
211,2
Bányajáradék
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
-1 942,1
Összesen
67 310,9
69 041,8
-1 730,9
-1 730,9
VÉGÖSSZEG
410 705,6
409 746,1
959,5
8 883,0
A számadatok a magyar hatóságok által szolgáltatott információkon alapulnak.
(31)
Magyarország továbbá azt állítja, hogy a meghosszabbítási szerződés következtében a MOL ténylegesen (a szerződés összes elemét, vagyis a meghosszabbításért fizetendő térítést és az egyszeri térítést is figyelembe véve) az évek során abszolút értéken többet fizetett az államnak, mint amennyit a szerződés hiányában, vagyis a bányászati törvény hatálya alatt maradva fizetett volna. A MOL által teljesített tényleges fizetéseket, az elméleti összegekkel szembeállítva a fenti 3. táblázat mutatja. Az adatokat a magyar hatóságok szolgáltatták.
(32)
Magyarország véleménye szerint a bányavállalkozóknak jogos elvárása fűződik a bányajáradék kiszámíthatóságához, ezért annak az idő folyamán állandónak kell lennie. A jogalkotó a bányászati törvény módosítása során követte ezt a logikát, mivel annak ellenére, hogy a bányajáradék mértéke változott, ténylegesen nem volt olyan bányavállalkozás, amelynek a bányajáradéka a törvénymódosítás következtében változott volna. Magyarország szerint a bányászati törvény módosításai azt sugallhatják, hogy az állam a már termelésbe állított mezők tekintetében módosíthatja a bányajáradékot. A 2008-as módosítás azonban a törvény elfogadását megelőző egyeztetések során elért kompromisszum eredménye volt. Így a jogalkotó implicit módon elfogadta, hogy vannak jogos elvárások. Következésképpen egy bányavállalkozó joggal várhatja el, hogy az állam egyoldalúan ne módosítsa ezeket a díjakat. Magyarország megállapítja, hogy a bányászati törvény rendszeréből és egyes rendelkezéseiből az a következtetés vonható le, hogy a bányajáradékok a szerződés teljes időtartama alatt változatlanok maradnak.
(33)
Végezetül a magyar hatóságok kifejtik, hogy az ún. felmondási záradék nemzetbiztonsági megfontolásokon alapul.
VI. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(34)
A Bizottsághoz a következő érdekelt felektől érkeztek észrevételek: a MOL-tól azaz az állítólagos támogatási intézkedés kedvezményezettjétől, és a Magyar Bányászati Szövetségtől, amelynek a MOL is tagja. Mindkét érdekelt fél Magyarországhoz hasonlóan érvelt, észrevételeik és Magyarország észrevételei között jelentős átfedés mutatkozott.
(35)
A MOL, a szóban forgó intézkedés állítólagos kedvezményezettje, azt állítja, hogy a Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozatban foglalt állításával ellentétben nem részesült kedvezményes elbánásban a magyar szénhidrogén-kitermelési piacon. A MOL által a magyar államnak fizetett bányajáradékok nagy része a J % alkalmazása alá eső (vagyis 1998. január 1. előtt termelésbe állított) bányatelkekből származik, ami gyakorlatilag azt jelenti, hogy a MOL 64-75 %-ot fizet, míg versenytársainak (amelyek később kezdték meg a termelést és kisebb mezőket üzemeltetnek) csupán a 12 %-os bányajáradékot kell fizetniük.
(36)
Ezenkívül a meghosszabbítási szerződés azt eredményezte, hogy a MOL többet fizetett az államnak (a meghosszabbítási szerződés valamennyi elemét figyelembe véve), mint amennyit a szerződés hiányában, pusztán a bányászati törvény eredeti változata alapján fizetett volna.
(37)
A Bizottság azon érvét illetően, hogy a meghosszabbítási szerződés nem vizsgálható a koncesszió analógiájaként, mivel az az engedélyezési rendszer hatálya alá tartozott, a MOL megjegyzi, hogy a bányászati jog meghosszabbítása nem az állam által egyoldalú döntés alapján megadott engedély tárgyát képező jog, hanem arra csak a bányavállalkozóval kötött szerződés után van lehetőség. Ha a jogalkotó ezt az állam mérlegelési jogkörébe kívánta volna utalni, másként alakította volna ki a vonatkozó rendelkezést. A törvény megfogalmazása arra enged következtetni, hogy a jogalkotó a meghosszabbítási szerződést inkább a koncesszióval analóg módon kívánta szabályozni.
(38)
Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság azzal érvel, hogy ellentmondás van a magyar hatóságok azon állítása, amely szerit a törvény módosítására az állami bevételek növelése érdekében volt szükség, és azon tény között, hogy a MOL de facto mentesült a megemelt bányajáradékok alól.
(39)
A MOL véleménye szerint ez az állítás nem ellenmondásos. A társaság egyrészt többet fizetett az államnak a meghosszabbítási szerződés alapján, mint amennyit a bányászati törvény alapján fizetett volna. A MOL ezenkívül nagyon magas összegű bányajáradékot fizet a „J” tényező alkalmazása alá tartozó mezők után. Emellett a törvénymódosítás hatást fejthet ki a jövőben termelésbe állításra kerülő mezők esetében.
(40)
A MOL szerint a meghosszabbítás térítésre vonatkozó elemei a Bizottság állításával ellentétben semmiképp sem tekintendők bírságnak. A bányászati törvény szankciókról/bírságokról is rendelkezik arra az esetre, ha a bányászati tevékenységet a törvény rendelkezéseibe ütköző módon folytatják. A meghosszabbítási szerződésben meghatározott térítések a bányavállalkozó és az állam közötti tárgyalások eredményei. A szerződés megkötése nem kötelező, a bányavállalkozó dönthet úgy is, hogy nem köti meg a szerződést, elveszíti bányászati jogát, majd ajánlatot nyújt be a nyilvános pályázati eljárásban, amelynek alapján végül lehetséges, hogy olcsóbban szerzi meg a bányászati jogot.
(41)
Félrevezető az ilyen meghosszabbítási szerződést kötött MOL-t az engedélyezési rendszer alatt működő versenytársakkal összehasonlítani. A MOL hangsúlyozza továbbá, hogy valamennyi kötelezettségének eleget tett, és betartotta a jogszabályi rendelkezéseket.
(42)
A MOL kifogásolja továbbá, hogy a Bizottság a „c” szorzót alacsonynak ítéli (mivel nem éri el az 1,2-es szorzónak megfelelő jogszabályi felső határt). Figyelembe kell venni azt is, hogy a megemelt összegű bányajáradék alkalmazása közel 150 mezőt érintett, így a bányajáradék emelése az állam bányászatból származó bevételeinek jelentős növekedését eredményezte.
(43)
Végezetül a Bizottság azon érvét illetően, hogy a Brent felár alóli mentesülés révén a MOL előnyben részesül, a társaság megjegyzi, hogy a „J” tényező is árérzékeny.
(44)
A Magyar Bányászati Szövetség (a továbbiakban: a Bányászati Szövetség) a bányászati vagy ahhoz kapcsolódó tevékenységet folytató vállalkozásokat képviseli. Fő célja a bányászati tevékenység működési feltételrendszerének javítása Magyarországon, a jogalkotási folyamatok figyelemmel kísérése és az érdekérvényesítés. Jelenleg 66 tagja van, köztük a MOL. A Bányászati Szövetség elnöke a MOL egyik igazgatója (35).
(45)
A Bányászati Szövetség szerint a bányavállalkozóknak jogos elvárása fűződik ahhoz, hogy a már termelésbe állított mezők esetében a bányajáradék változatlan maradjon. Az állam tehát nem emelheti egyoldalúan, „visszamenőlegesen” (vagyis a már termelésbe állított mezők tekintetében) a bányajáradékot. A Bányászati Szövetség ezen véleményének a bányászati törvény módosítását megelőző törvényjavaslat kapcsán is hangot adott, és ezt az elvet - a Bányászati Szövetség szerint - a jogalkotó a bányászati törvény módosítása során tiszteletben is tartotta. A végleges szövegváltozatot nem ellenezték, mivel az hatását tekintve nem vezet a bányajáradék emelkedéséhez a már megkezdett műveletek esetében.
(46)
A bányászati piac általános jellemzőit és a gazdasági feltételeket illetően a Bányászati Szövetség kifejti, hogy a bányászati projektek időhorizontja viszonylag hosszú. A kutatás megkezdése és a tényleges kitermelés között 10-15 év is eltelhet. Ez alatt az időszak alatt a bányavállalkozónak csak kiadásai vannak, bevétel csak a kitermelés megkezdése után keletkezik. Emellett a tevékenység geológiai kockázatot is magában rejt, mivel nem biztos, hogy a kutatás sikeres lesz. Ezért a projekteket a lehető legnagyobb gondossággal kell tervezni. Egy projekt nyereségessége számos tényezőtől függ. A sokféle kockázatra tekintettel az ágazat elvárja, hogy legalább azok a tényezők, amelyekre az állam befolyással bír, a projekt teljes élettartama alatt stabilak maradjanak, nevezetesen a jogszabályi keret és a bányajáradék. Az ágazat jellegzetességei miatt a finanszírozási struktúrák fontos szerepet játszanak a projektekben. A hitelezők folyamatosan vizsgálják a projekteket, és a feltételek jelentős változása esetén akár vissza is vonhatják a finanszírozást.
(47)
Ezért a magas politikai kockázat jellemezte országokban a bányavállalkozás és az állam magánjogi szerződést köt egymással. Stabil régiókban, így például Nyugat-Európában ilyen megállapodásokra nincs szükség, mivel feltételezhető, hogy az állam nem fogja a jogi kereteket időről időre változtatni. Az állam részesedését illetően a stabilitást mind a bányavállalkozás, mind a hitelezők elvárják. E stabilitás nélkül nőne a projektekhez kapcsolódó kockázat, és egy stabil gazdaságpolitikával rendelkező ország nem engedheti meg magának, hogy gyakran változtasson politikát, mivel ez elriasztaná a bányavállalkozásokat.
(48)
A Bányászati Szövetség továbbá emlékeztet arra, hogy a jogbiztonság és a szerzett jogok védelmének elveit az európai bíróságok ítélkezési gyakorlata és a magyar Alkotmány egyaránt biztosítja. A magyar jogalkotó tehát nem jogosult a már termelésbe állított mezők tekintetében a bányajáradék emelésére, és a jogalkotásnak kiszámíthatónak kell lennie. Ezenkívül a Bányászati Szövetség véleménye szerint a bányajáradék „stabilitása” szerzett jog.
(49)
A Bányászati Szövetség továbbá a hátrányos megkülönböztetés tilalmára is hivatkozik. Nevezetesen, nem állhat fenn hátrányos megkülönböztetés a koncessziós alapon működő, illetve az engedélyezési rendszer alá tartozó piaci szereplők között. Ennek megfelelően a magyar jogalkotó nem jogosult a már termelésbe állított mezők tekintetében a bányajáradék „visszamenőleges” emelésére. Az Európai Bíróság számos ítéletében egyértelművé tette, hogy a jogbiztonság az uniós jog egyik alapvető eleme. Így a jogszabályoknak egyértelműnek, pontosnak és kiszámíthatónak kell lenniük, különösen akkor, ha negatív hatást fejtenek ki az egyénekre vagy a vállalkozásokra (lásd az idézett ítélkezési gyakorlatot). A Bányászati Szövetség úgy érvel tovább, hogy a jogbiztonság és a szerzett jogok elvét a magyar Alkotmány is rögzíti, és arra a következtetésre jut, hogy az uniós jog és az alkotmányos elvek értelmében a jogszabályoknak kiszámíthatónak kell lenniük.
(50)
A Bányászati Szövetség megjegyzi végül, hogy a szerzett jogok védelmének elve a jogbiztonság elvéből ered. A szerzett jogok védelmének elvét a bányászati jogokra vonatkozó nemzeti és nemzetközi jogalkotási eljárások során egyaránt tiszteletben tartották. Más uniós tagállamok is stabil bányászati jogszabályokkal rendelkeznek, amelyek nem változnak gyakran.
VII. AZ EUMSZ 107. CIKKÉNEK (1) BEKEZDÉSE SZERINTI ÁLLAMI TÁMOGATÁS FENNÁLLÁSA
(51)
Annak eldöntéséhez, hogy egy adott intézkedés állami támogatásnak minősül-e, a Bizottságnak értékelnie kell, hogy a vitatott intézkedés megfelel-e az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételeknek. E rendelkezés kimondja, hogy „[h]a a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”. Az alábbiakban a Bizottság e rendelkezés fényében értékeli, hogy a szóban forgó intézkedés állami támogatásnak minősül-e.
(52)
Bevezetésként emlékeztetni kell arra, hogy egy intézkedés az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatásnak minősülhet jogi formájától függetlenül. Még ha a meghosszabbítási szerződést a bányászati törvény vonatkozó rendelkezéseivel összhangban kötötték is, és a bányajáradékot Magyarország állapíthatja meg jogszabályban, ez önmagában még nem jelenti azt, hogy az előbbiek, vagy hatásaik összeegyeztethetők az állami támogatásra vonatkozó uniós szabályokkal. A tény, hogy egy intézkedés összeegyeztethető a nemzeti jogszabályokkal, nem bír jelentőséggel abból a szempontból, hogy összeegyeztethető-e az EUMSZ állami támogatási szabályaival.
(53)
Ezenkívül, mint azt az eljárás megindításáról szóló határozatban már kifejtetésre került, a Bizottság nem véli úgy, hogy az ügy egyes elemei, vagyis a törvény vonatkozó rendelkezései, a meghosszabbítási szerződés vagy a törvénymódosítás önmagában véve sérti az állami támogatási szabályokat. Ehelyett a Bizottság a jelen ügyben az állam cselekvéseinek teljes sorozatát tekinti „az intézkedésnek”, és a meghosszabbítási szerződés hatását a bányászati törvény későbbi módosításaival együtt értékeli.
(54)
Magyarország azon érvét illetően, amely szerint a bányajáradék nem adó, hanem az állam részesedése, a Bizottság megjegyzi, hogy ez az érv az állami támogatás fennállásának értékelése szempontjából nem releváns. Az állami támogatási szabályok minden fajta költségre alkalmazandók, amelyet a vállalkozásoknak viselniük kell, és amely alól állami intézkedéssel mentesítik őket. Mindenesetre meg kell azonban jegyezni, hogy az ásványi- és szénhidrogén-nyersanyagok kitermelésének közigazgatási engedélyezése tipikus hatósági szerepnek tűnik; az ilyen engedély ellentételezéseként teljesített fizetések adóhoz vagy közigazgatási díjhoz hasonlóak.
(55)
Végezetül a felmondási záradékot illetően a Bizottság úgy véli, hogy ez nem az állami támogatás fennállásával összefüggő kérdés. A tény, hogy a szerződés a szerződés megszűnéséről rendelkezik arra az esetre, ha harmadik fél a MOL részvényeinek több mint 25 %-át megszerzi, olyan intézkedés, amely nem érint állami forrásokat.
(56)
Egy intézkedés akkor tekinthető állami támogatásnak, ha egyéni vagy szelektív, vagyis csak bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését részesíti előnyben.
(57)
A Bíróság ítélkezési gyakorlata (36) szerint a szelektivitás feltételének - amely az állami támogatás fogalmának előfeltétele - értékelését illetően az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában azt kell eldönteni, hogy adott jogi szabályozás keretén belül valamely nemzeti intézkedés alkalmas-e arra, hogy „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését” előnyben részesítse olyan vállalkozásokkal szemben, amelyek az intézkedés által elérni kívánt cél tekintetében hasonló jogi és ténybeli helyzetben vannak.
(58)
A Bíróság továbbá számos alkalommal (37) megállapította, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése nem tesz különbséget az állami támogatás okai vagy céljai szerint, hanem a hatásai alapján határozza meg azt.
(59)
Az állami támogatás fogalma azonban nem alkalmazandó azokra az állami intézkedésekre, amelyek különbséget tesznek a vállalkozások között, ha ez a különbségtétel azon rendszer jellegéből vagy általános felépítéséből következik, amelynek részét alkotják.
(60)
A Bizottság nem ért egyet a magyar hatóságoknak és az érdekelt feleknek a szelektivitás hiányára vonatkozó érvelésével.
(61)
Annak eldöntése érdekében, hogy egy adott intézkedés szelektív-e, meg kell határozni az alkalmazandó viszonyítási alapot (38).
(62)
A jelen ügyben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az értékelés szempontjából alkalmazandó viszonyítási alap az engedélyezési rendszer. A MOL-nak nem kellett versenyen alapuló pályázati eljárásban ajánlatot tennie, hogy zárt területre vonatkozó koncessziót szerezzen. Ehelyett a mezőire vonatkozó bányászati jogot az engedélyezési rendszer keretében kapta, és az e rendszer alá tartozó egyéb piaci szereplőkkel versenyez. A meghosszabbítási szerződés az engedélyezési rendszer részét képezi. A puszta tény, hogy a MOL nem tudta megkezdeni a kitermelést a megállapított határidőn belül, és meghosszabbítási szerződést kellett kérnie, nem vezethet a viszonyítási alap megváltozásához. Az erre irányuló érv elfogadása olyan helyzethez vezetne, amelyben egy adott társaságot egyéni elbánásban részesítenének, mint az a koncessziós rendszerben jellemző, azonban versenyen alapuló nyilvános pályázat nélkül.
(63)
Valójában a magyar hatóságok diszkrecionális döntésétől függ, hogy egy mező koncesszió vagy engedély hatálya alá tartozik. Így ha a magyar hatóságok szerződéses alapon kívánnak bányászati jogot odaítélni, választhatják az átlátható koncessziós eljárást, amely nyilvános pályázati eljárást foglal magában. A Bizottság nem tudja elfogadni, hogy egy nem átlátható, ún. kvázi-koncessziós rendszer, amely jelenleg csak egyetlen társaságra (a MOL-ra) vonatkozik, külön viszonyítási alapnak lenne tekinthető.
(64)
Ezenkívül Magyarország széles mérlegelési jogkörrel rendelkezett az engedély meghosszabbítását illetően, valamint később a bányászati törvény vonatkozó rendelkezéseinek módosítását illetően is (annak ellenére, hogy tudomása volt arról, milyen kedvező hatással lesz ez a MOL-ra, mivel ez társaság volt az egyetlen olyan szénhidrogén-piaci szereplő, amely meghosszabbítási szerződést kötött). Magyarország mindenkor szabadon határozhatta meg a bányajáradék mértékét, azaz dönthetett volna úgy is, hogy nem módosítja a törvényt. Hatásait tekintve az intézkedéssorozat egyértelműen egy meghatározott vállalkozást részesített előnyben.
(65)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy viszonyítási alapnak az engedélyezési rendszert kell tekinteni.
(66)
Az engedélyezési rendszer keretében a meghosszabbítási szerződés nyilvánvalóan szelektív jellegű. Mint azt a magyar hatóságok is megerősítették, a felek a szerződés feltételeiről folytatott tárgyalások során bizonyos mérlegelési lehetőséggel rendelkeznek a térítés különböző elemeinek megállapítását illetően, sőt, ami még fontosabb, úgy is dönthetnek, hogy egyáltalán nem kötik meg a szerződést. A magyar hatóságok tehát mérlegelhették, hogy kötnek-e ilyen szerződést a MOL-lal (vagy bármely más piaci szereplővel) (39).
(67)
Az ilyen elbánás a rendszer logikája és jellege alapján nem igazolható. Egyrészt a bányajáradék kivetésének célja, hogy az állam számára bevételt biztosítson a kitermelt érték után. Másrészt a meghosszabbítási szerződésben megállapított fizetési elemeket a meghosszabbítás ellentételezéseként, többlettérítésként fizetik. A jelen ügyben azonban a meghosszabbítási szerződés megkötése és a bányajáradékok ezt követő emelése a MOL számára ahhoz a paradox helyzethez vezetett, hogy a MOL, mivel nem kezdte meg időben a termelést, 2020-ig gyakorlatilag az összes engedélyezés hatálya alá tartozó mezője után alacsonyabb bányajáradékot fizet; versenytársainak ellenben, amelyek ugyanúgy az engedélyezési rendszer hatálya alatt állnak, és amelyek időben megkezdték a termelést és ezért nem kötöttek meghosszabbítási szerződést, a jogszabályban megállapított magasabb összegű bányajáradékot kell fizetniük.
(68)
A szénhidrogénekre vonatkozóan ez volt az egyetlen meghosszabbítási szerződés, amelyet kötöttek. A MOL megjegyezte, hogy szilárd ásványi nyersanyagokra vonatkozóan vannak hatályban további meghosszabbítási szerződések is. A Bizottság azonban megállapítja, hogy ez másfajta ásványi nyersanyagokat érint, amelyekre a bányászati törvény alapján más bányajáradék vonatkozik, mint a szénhidrogénekre. Megjegyzendő továbbá, hogy a szilárd ásványi nyersanyagok tekintetében a bányászati törvény módosítása nem változtatta meg a bányajáradékot (vagyis az ilyen szerződést kötött piaci szereplőket ugyanaz az „intézkedéssorozat” nem érintette, és következésképpen nem keletkezett előnyük).
(69)
A fentiek alapján, a Magyarország által felhozott érvek ellenére a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a cselekvések sorozata, vagyis a bányászati törvény 26/A. cikke (5) bekezdésének megfogalmazása, az ennek alapján kötött meghosszabbítási szerződés és a bányászati törvény későbbi módosítása a MOL vonatkozásában szelektív jellegű volt.
(70)
Az intézkedéssorozat együttes hatása, hogy a bányászati törvény 5. cikke alapján kiadott bányászati engedéllyel rendelkezők közül egyedül a MOL tartozott olyan külön rendszer hatálya alá, amely megvédte a szénhidrogének kitermelése után fizetendő bányajáradékok bármilyen emelésétől, amelyet rendes körülmények között fizetnie kellett volna.
(71)
Következésképpen megállapítható, hogy a meghosszabbítási szerződés megkötésére vonatkozó széles mérlegelési jogkör alapján és tekintettel arra a tényre, hogy a mentesség ténylegesen egy társaságra irányul, a szelektivitási kritérium teljesül.
(72)
A magyar hatóságok érveivel ellentétben a Bizottság véleménye szerint az állam a bányászati tevékenységek engedélyezése során nem folytat gazdasági tevékenységet. A közigazgatási koncessziók vagy bányászati engedélyek megadása sokkal inkább a tipikusan hatósági jogkörök gyakorlásával függ össze, mivel ezt a tevékenységet magánfél eredetileg nem gyakorolhatja (40). Magyarországon - az Unió más tagállamaihoz hasonlóan - magánfél nem lehet ásványi nyersanyagok eredeti tulajdonosa. A tagállamok jogrendje általában a hatóságoknak biztosítja az ásványi nyersanyagok fölötti ellenőrzést (41). Ezért valamely vállalkozás részére az ásványi nyersanyagok kitermelését meghatározott díj fizetése ellenében engedélyező, a tagállamok által választott formát öltő döntés jellegénél és szabályainál fogva a hatóságokat illeti meg, és a hatósági jogkörök gyakorlásának tekinthető. Magyarország beavatkozása - amely a bányászati tevékenység közigazgatási ellenőrzés alá vonásában nyilvánul meg - a közérdeket szolgálja, és nem kereskedelmi célokat követ. Ezt a magatartást ezért a hatóságként történő állami beavatkozás egy formájának kell tekinteni, amely nem hasonló egy piacgazdasági befektető magatartásához (42).
(73)
Még ha a jelen ügyben úgy ítélnénk is meg, hogy az ásványi anyagok kitermelésének engedélyezése gazdasági tevékenység, amelynek során az állam kereskedelmi célokat követ - ami azonban nem így van -, a Bizottság megjegyzi, hogy pénzügyi szempontból nincs világos és közvetlen kapcsolat a Magyarország által a MOL részére megállapított bányajáradékok szintje és a bányászati engedély értéke között. Magyarország érvelése, amely szerint piaci szereplőként járt el, amikor megkötötte a meghosszabbítási szerződést, nincs alátámasztva. Így különösen nincs arra utaló jel, hogy a 12 mezőre (amelyeket nem hosszabbítottak volna meg) vonatkozó bányászati jogra koncessziós pályázat kiírása nem vezetett volna egy versenytárs által benyújtott magasabb ajánlathoz. Magyarország azt sem igazolta, hogy a meghosszabbítási szerződés megkötése során figyelembe vette volna a kereskedelmi szempontból releváns összes tényezőt és kockázatot, vagyis a meghosszabbítási szerződés összes fizetési elemét, a törvény által 2020-ig megállapított, esetlegesen magasabb bányajáradékokat, a szerződés időtartamát és az esetleges versenytársakat.
(74)
Magyarország továbbá azzal érvelt, hogy a törvény vitatott módosítását követően de facto egyetlen más piaci szereplőnek sem kellett magasabb összegű bányajáradékot fizetnie mint a MOL-nak, mivel a szóban forgó időszakban ténylegesen nem voltak olyan versenytársak, amelyek a magasabb bányajáradék alkalmazása alá tartozó kategóriákba tartoztak volna.
4. táblázat
A bányászati törvény módosítását megelőzően és azt követően fizetendő bányajáradékok összefoglalása
2008-ig alkalmazandó bányajáradék
2008-ban alkalmazandó bányajáradék
2009.1.23-tól alkalmazandó bányajáradék
A MOL szerződése alapján fizetendő bányajáradék
2020-ig alkalmazandó
1998.1.1. előtt termelésbe állítva
J % (45)
(legalább: 12 %)
J %
(legalább: 30 %, +3 % vagy 6 % Brent felár)
J %
(legalább: 30 %, +3 % vagy 6 % Brent felár)
J % × c (46)
(legalább: 12 %)
1998.1.1. és 2008.1.1. között termelésbe állítva
12 %
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
12 % × c
(~ 12,24 % (44))
2008.1.1. után termelésbe állítva (43)
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége nem éri el a 300 millió m3-t
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége nem éri el a 50 kt-t
NA
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
12 % × c
(~ 12,24 % (44))
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége 300 millió és 500 millió m3 között van
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége 50 és 200 kt között van
20 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
20 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége 500 millió m3 felett van
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége 200 kt felett van
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
Szénhidrogének különleges bányászati feltételekkel
12 %
12 %
Magas inertgáztartalmú földgáz
8 %
8 %
(75)
Ezt az érvet el kell utasítani.
(76)
A fenti 4. táblázat összefoglalja, hogy a meghosszabbítási szerződés és a bányászati törvény ezt követő módosítása mennyiben vezetett a törvényben foglaltnál alacsonyabb bányajáradékhoz a MOL számára.
(77)
Először is, a magyar hatóságok által benyújtott adatok azt mutatják, hogy valójában volt néhány olyan, az engedélyezési rendszer alá tartozó mezőket üzemeltető piaci szereplő, amelyet a MOL által fizetettnél magasabb bányajáradék-fizetési kötelezettség terhelt, 2008. január 8. és 2009. január 23. között a bányászati törvény első módosítása következtében, illetve 2009. január 23-tól a mai napig a bányászati törvény második módosítása következtében. A magyar hatóságok beadványaiból megállapítható, hogy 2008-ban voltak olyan, engedély alapján és a MOL-tól eltérő bányavállalkozók (47) által üzemeltetett bányatelkek, amelyek után 12 %-nál magasabb bányajáradékot fizettek (14,24-18 % között), a Brent felár alkalmazása következtében.
(78)
Másodszor, bár a magyar hatóságok azt állítják, hogy csak olyan versenytársak vannak, amelyek kisebb (vagyis 500 m3 gáznál vagy 200 kt-nál kisebb mennyiséget kitermelő) mezőket üzemeltetnek vagy fognak várhatóan termelésbe állítani, a Bizottság megjegyzi, hogy még ha ezek a kisebb mezők a 12 %-os kategóriába tartoznának is, emellett adott esetben fizetniük kell még a Brent felárat is. Ez akár 18 %-os bányajáradékhoz is vezethet. A Bizottság ismét emlékeztet arra, hogy az intézkedések hatásaként a MOL nem tartozik a Brent felár hatálya alá, amelyet a törvény az összes többi piaci szereplőre vonatkozóan előír.
(79)
Harmadszor, a jelenlegi magyarországi piaci környezetet tekintve, több bányavállalkozó folytat szénhidrogén-kitermelési tevékenységet. Emellett számos társaság végez kutatásokat, amelyek később termelésbe állíthatnak mezőket és a MOL versenytársaivá válhatnak. Az engedélyezési rendszer keretében bármely újonnan piacra lépő félnek a törvényben megállapított bányajáradékot kell majd fizetnie, és a MOL-lal fog versenyben állni, vagyis az egyetlen olyan társasággal, amelynek bányatelkei mentesülnek az általános engedélyezési rendszer keretében alkalmazandó bányajáradék alól, és alacsonyabb bányajáradék alá tartoznak.
(80)
Negyedszer, a Bizottság megjegyzi, tény, hogy a MOL hozzávetőlegesen 12,24 %-os bányajáradékot fizetett nem csupán a meghosszabbított 12 mező után, hanem az 1998. január 1-jét követően termelésbe állított összes bányatelke után, amelyeket a 2005-ös meghosszabbítási szerződés idején engedély alapján üzemeltetett, és J %-ot az 1998. január 1. előtt termelésbe állított mezők után. Továbbá a MOL bányajáradékát a meghosszabbítási szerződés 2020-ig 12,24 %-ban határozza meg. Így a MOL engedély alapján üzemeltetett mezői többsége tekintetében jelentős időszakon keresztül előnyt fog élvezni.
(81)
Ötödször, abban a feltételes esetben, ha a bányafelügyelet nem egyezett volna bele a 12 mezőre vonatkozó meghosszabbításba, az engedélyezés alá tartozó összes többi MOL mező (48) után szintén a jelentősen magasabb bányajáradékot kellett volna fizetni, ami magasabb állami bevételeket is jelenthetett volna. Ezenkívül, mint azt a (73) preambulumbekezdésben említettük, az állam koncessziós pályázatot írhatott volna ki a meg nem hosszabbított 12 mezőre, és így esetlegesen magasabb ajánlatot is kaphatott volna valamely versenytárstól.
(82)
Magyarország azon érvét illetően, amely szerint a MOL magasabb - nevezetesen 12,24 %-os - bányajáradékot fizetett 2006-ban és 2007-ben, a Bizottság megállapítja, hogy ez nem bír jelentőséggel.
(83)
Először is, ez abból eredt, hogy a MOL-nak - bármely más társasághoz hasonlóan, amely meg kívánta volna hosszabbítani bányászati engedélyét - ki kellett fizetnie a bányajáradék megállapított emelését (12 %-ról 12,24 %-ra). E tekintetben a MOL általános elbánásban részesült és nem került hátrányos helyzetbe. Ekkor még a MOL előnye sem jelentkezett: ez végül az első törvénymódosításkor, vagyis 2008. január 8-tól valósult meg.
(84)
Ezenkívül a MOL 2008-ban 28,4 milliárd forinttal, 2009-ben pedig 1,9 milliárd forinttal kevesebb bányajáradékot fizetett termelésben levő mezői után, mint amennyit akkor fizetett volna, ha az akkor hatályos bányászati törvény alapján fizetett volna.
(85)
Ami a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése szerinti egyéb fizetési elemeket (a meghosszabbításért fizetendő térítés és az egyszeri térítés) illeti, ezeket a meghosszabbítás ellenértékeként fizették, és nem a versenytársak által fizetettnél alacsonyabb bányajáradékhoz való jogért. Ezen fizetési elemek egyike sem tekinthetőek a későbbi időszakokban esedékes bányajáradékok „előzetes kifizetésének” sem. A bányászati törvény 26/A. cikke (5) bekezdésének megfogalmazása egyértelmű e tekintetben. E bekezdés kimondja különösen, hogy „meghosszabbítás esetén a bányavállalkozó térítést köteles fizetni”. A két másik elem a meghosszabbítással érintett mezők számával függ össze. Így a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése egyértelműen kapcsolatot teremt a meghosszabbítás és a fizetési kötelezettség között.
(86)
Az ítélkezési gyakorlat (49) szerint egy adott vállalkozásnak nyújtott támogatás nem ellensúlyozható az e vállalkozásra kirótt olyan díjjal, amely a támogatásnak minősülő intézkedéssel kapcsolatban nem álló, konkrét és külön díjat jelent. A jelen ügyben az e határozat (85) preambulumbekezdésében leírtaknak megfelelően a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése szerinti egyéb fizetési elemek a meghosszabbításért fizetendő díjat jelentenek, amely az engedélyezési rendszer törvényi díjainak későbbi módosításával kapcsolatban nem álló, konkrét és külön díjnak tekinthető.
(87)
Végül a Bizottság emlékeztet arra, hogy a meghosszabbítási szerződés megkötése és a bányajáradékok ezt követő emelése a MOL számára ahhoz a paradox helyzethez vezetett, hogy a MOL, mivel nem kezdte meg időben a termelést, 2020-ig szinte az összes engedélyezés hatálya alá tartozó mezője után alacsonyabb bányajáradékot fizet; versenytársainak ellenben, amelyek nem kötöttek meghosszabbítási szerződést, mert időben megkezdték a termelést, és ugyanúgy az engedélyezési rendszer alá tartoznak, a jogszabályban megállapított magasabb összegű bányajáradékot kell fizetniük.
(88)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés előnyt biztosított a MOL számára. Az intézkedés olyan költségek alól mentesíti a MOL-t, amelyeket egyébként viselnie kellene. A meghosszabbítási szerződés és a bányászati törvény ezt követő módosításának együttes hatása ahhoz az eredményhez vezet, hogy a társaság előnyben részesül.
(89)
Az intézkedés olyan bevétel kiesésével jár, amelyre az állam jogosult lenne, tehát azt állami forrásból nyújtják.
(90)
A MOL integrált olaj- és gázipari társaság, és vállalkozásnak minősül. Versenyben áll más vállalkozásokkal, amelyek nem részesülnek ugyanabból az előnyből. Az intézkedés tehát torzítja a versenyt. Ezenkívül a MOL olyan ágazatban tevékenykedik, amelyben a tagállamok között kereskedelem áll fenn; az Unión belüli kereskedelem érintettségére vonatkozó feltétel tehát szintén teljesül.
(91)
A fentiekben kifejtett érvek alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az intézkedés megfelel az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében felsorolt kritériumoknak. Ilyen körülmények közözött a kérdéses intézkedést az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak kell tekinteni.
VIII. A TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE A BELSŐ PIACCAL
(92)
Az EUMSZ 107. cikkének (2) és (3) bekezdése mentességeket fogalmaz meg a 107. cikk (1) bekezdésében foglalt általános szabály alól, miszerint az állami támogatások összeegyeztethetetlenek a belső piaccal.
(93)
Az alábbiakban a Bizottság az intézkedés összeegyeztethetőségét értékeli e kivételek alapján. Meg kell jegyezni, hogy Magyarország, nem adott elő a belső piaccal való összeegyeztethetőségre vonatkozó érveket.
(94)
Megjegyzendő továbbá, hogy a kérdéses intézkedés csökkenti azokat a költségeket, amelyeket rendes körülmények között a MOL-nak viselnie kellene, ezért működési támogatásnak tekintendő.
(95)
Az EUMSZ 107. cikkének (2) bekezdésében foglalt mentességek a jelen ügyben nem alkalmazhatók, mivel ez az intézkedés nem szociális jellegű, nem magánszemély fogyasztónak nyújtották, nem a természeti csapások vagy más rendkívüli események által okozott károk helyreállítására nyújtották, valamint nem a Német Szövetségi Köztársaság Németország felosztása által érintett egyes területei gazdaságának nyújtották.
(96)
Az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése további mentességeket állapít meg.
(97)
A 107. cikk (3) bekezdésének a) pontja úgy rendelkezik, hogy a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető „az olyan térségek gazdasági fejlődésének előmozdítására nyújtott támogatás, ahol rendkívül alacsony az életszínvonal vagy jelentős az alulfoglalkoztatottság”. A csatlakozás időpontjában Magyarország egész területét ilyennek lehetett tekinteni, és az ország régióinak többsége továbbra is részesülhet ilyen támogatásban (50).
(98)
A támogatott területeknek nyújtott állami támogatást a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló bizottsági iránymutatás (51) (a továbbiakban: regionális támogatási iránymutatás) szabályozza. A regionális támogatási iránymutatás alapján állami támogatás elvben csak a beruházási költségek fedezésére engedélyezhető (52). Mint azt a fentiekben említettük, a szóban forgó támogatás nem tekinthető beruházási támogatásnak. Ami a működési támogatást illeti, az intézkedés semmiféle tevékenység vagy gazdasági régió fejlődését nem segíti elő, és időben nem korlátozott, nem csökkenő és nem arányos semmilyen sajátos gazdasági hátrány orvoslásának vonatkozásában (53).
(99)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a támogatás nem felel meg az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontjában biztosított mentesség feltételeinek.
(100)
Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja úgy rendelkezik, hogy a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető „valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására vagy egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás”.
(101)
A Bizottság megjegyzi, hogy a szóban forgó támogatás nem közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására irányul, és a Bizottság nem talált arra vonatkozó bizonyítékokat sem, hogy az a magyar gazdaságban bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére irányulna.
(102)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a támogatás nem felel meg az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontjában szereplő mentesség feltételeinek.
(103)
Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének d) pontja kimondja, hogy összeegyeztethetőnek tekinthető a kultúrát és a kulturális örökség megőrzését előmozdító támogatás, ha az az Unión belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekkel ellentétes mértékben. Ez a rendelkezés nyilvánvalóan nem alkalmazható a jelen ügyre.
(104)
Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás összeegyeztethetőnek tekinthetőségéről rendelkezik, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. A Bizottság számos iránymutatást és közleményt dolgozott ki, amelyekben kifejti, hogyan fogja alkalmazni az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) ponjában foglalt mentességet.
(105)
A Bizottság azonban úgy véli, hogy a támogatás természete és jellemzői miatt az ezen iránymutatásokban és közleményekben foglalt kivételek nem alkalmazhatók a jelen ügyre. Ezenkívül Magyarország nem hivatkozott arra, hogy a támogatás e szabályok alapján összeegyeztethető lehetne.
(106)
Az értékelés tárgyát képező támogatás tehát összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősül.
IX. JOGOS ELVÁRÁSOK, SZERZETT JOGOK ÉS HÁTRÁNYOS MEGKÜLÖNBÖZTETÉS
(107)
Bár a Bizottság nem vitatja azt az érvet, hogy a kiszámíthatóság általában a beruházásokat ösztönző tényező, meg kell azonban jegyezni, hogy az állami támogatások Bizottság általi ellenőrzésének az EUMSZ 108. cikkén alapuló kötelező jellegére tekintettel a támogatásban részesült vállalkozások elvben nem támaszthatnak jogos elvárást a támogatás jogszerűsége tekintetében, kivéve, ha azt az állami támogatási eljárással összhangban nyújtották (54). E tekintetben a kedvezményezettek nem hivatkozhatnak jóhiszeműségükre a szerzett jogok védelme és a visszafizettetés elkerülése érdekében (55).
(108)
Igaz ugyan, hogy a Bíróság már többször kimondta, hogy a bizalomvédelem elvére (azaz a jogos elvárások védelmének elvére) való hivatkozás joga minden jogalanyt megillet, amennyiben valamely uniós intézmény benne megalapozott várakozásokat kelt. Azonban senki nem hivatkozhat erre az elvre anélkül, hogy a közigazgatási szerv neki pontos ígéreteket tett volna (56). A jelen ügyben a MOL-nak uniós intézmény nem tett olyan ígéretet, amely indokolná a jogos elvárást.
(109)
Szintén igaz, hogy a jogellenesen nyújtott állami támogatás kedvezményezettje hivatkozhat olyan rendkívüli körülményekre, amelyek alapján megalapozottan feltételezhette, hogy a támogatás jogszerű, és így megtagadhatja e támogatás visszafizetését. A jelen ügyben azonban ilyen rendkívüli körülmények nem állnak fenn. Ellenkezőleg, a bányászati törvény 2008-as módosítása azt mutatja, hogy a bányavállalkozók elvileg nem számíthatnak arra, hogy semmilyen jogszabálymódosításra nem fog sor kerülni.
(110)
A Bizottság emlékeztet arra, hogy a jogalkotó a már termelésbe állított bányatelkek tekintetében a közelmúltban kétszer módosította a bányajáradékot, így 2008. január 8-i és 2009. január 23-i hatállyal. Először is hangsúlyozni kell, hogy a bányászati törvény 2008-as módosítása úgy került kialakításra, hogy azt az érvényben levő bányászati engedélyekre is alkalmazzák. Ezt világosan mutatja az a tény, hogy a bányászati törvény 2008-as szövege a 2008 előtt kiadott engedélyek feltételeit is érinti. Ezen engedélyek esetében a bányajáradékot a bányászati törvény módosítása hatálybalépésének időpontjától kiigazították. Ez bizonyítékul szolgál arra nézve, hogy az engedéllyel rendelkező vállalkozásoknak nem lehet jogos elvárása, illetve nincs szerzett joga arra vonatkozóan, hogy az általuk fizetendő járadék szintje engedélyük teljes időtartama alatt változatlan maradjon.
(111)
A Magyarország és az egyéb érdekelt felek által előadottakkal ellentétben az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlata (57) megerősíti, hogy a magánszemélyek nem bízhatnak abban, hogy semmilyen jogszabálymódosításra nem fog sor kerülni. Hasonlóképpen, a jogbiztonság elve nem követeli meg, hogy ne kerüljön sor jogszabálymódosításokra.
(112)
A hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó érvet szintén el kell utasítani. A bányajáradék emelése nem jelent hátrányos megkülönböztetést, ha azt mindenkire alkalmazzák, különösen, mivel a rendszeren belül nincs különbségtétel (vagyis nem tesznek különbséget az engedély alapján működő vállalkozók között).
X. VISSZAFIZETTETÉS
(113)
Az EUMSZ és a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint - amennyiben meggyőződött arról, hogy a támogatás a belső piaccal összeegyeztethetetlen -, a Bizottság jogosult annak eldöntésére, hogy az érintett államnak meg kell-e szüntetnie vagy módosítania kell-e a támogatást (58). A Bíróság továbbá következetesen megállapította, hogy a Bizottság által a belső piaccal összeegyeztethetetlennek tekintett támogatások esetében az államra a támogatás megszüntetését illetően kirótt kötelezettség célja a korábbi helyzet visszaállítása (59). A Bíróság e tekintetben kimondta, hogy ez a célkitűzés akkor valósul meg, ha a kedvezményezett visszafizette a jogellenes támogatásként kapott összegeket, elveszítve így azt az előnyt, amelyet versenytársaival szemben élvezett a piacon, és visszaállt a támogatás juttatása előtti helyzet (60).
(114)
Az említett ítélkezési gyakorlat nyomán a 659/99/EK tanácsi rendelet (61) 14. cikke rögzítette, hogy amennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottság dönt arról, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettel való visszafizettetésére.
(115)
Így tekintettel arra, hogy a vizsgált intézkedés jogellenes és összeegyeztethetetlen támogatásnak minősül, azt vissza kell fizettetni annak érdekében, hogy a piacon a támogatás nyújtása előtt fennálló helyzet visszaálljon. A visszafizettetendő összeg ezért attól az időponttól számítandó, amikor a kedvezményezettnél az előny létrejött, vagyis amikor a támogatást a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották, és a tényleges visszafizetés időpontjáig visszafizettetési kamat terheli.
(116)
A jelen ügyben az állam cselekvéseinek sorozatát kell az intézkedésnek tekinteni. A meghosszabbítási szerződés megvédte a MOL-t a jogszabályban meghatározott bányajáradék jövőbeli emelésétől. A MOL előnye az első törvénymódosítás hatálybalépésének időpontjában, vagyis 2008. január 8-tól valósult meg. Ez az az időpont, amelytől a MOL de facto mentesült a magasabb bányajáradékok terhe alól, és következésképpen előnyben részesült versenytársaival szemben.
(117)
Mint azt a (61)-(65) preambulumbekezdésben kifejtettük, az alkalmazandó viszonyítási alap az engedélyezési rendszer keretében működő más piaci szereplőket foglalja magában. Ezért az előny a MOL által az engedély alapján üzemeltetett mezők után a törvénymódosítást követően fizetett tényleges bányajáradék és a bányászati törvény szerinti bányajáradék összege közötti különbség.
(118)
Mint azt a (85) preambulumbekezdésben leírtuk, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a szerződésben szabályozott egyéb fizetési elemeket (a meghosszabbításért fizetendő térítés és az egyszeri térítés) a határidő-hosszabbítás ellentételezéseként fizették, és nem a versenytársak által fizetettnél alacsonyabb bányajáradékhoz való jogért. Ezért ezek az előny kiszámítása során nem vehetők figyelembe.
5. táblázat
A MOL tényleges és „elméleti” bányajáradék-fizetési kötelezettségeinek összege az érintett időszakban
Bányajáradék-fizetés
Tényleges (62)
(a meghosszabbítási szerződés szerint) millió HUF
Elméleti
(a hatályos bányászati törvény szerint) millió HUF
Különbség (millió HUF)
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
A különbség, mint az az 5. táblázatban látható, 2008-ban 28,4 milliárd forintot, 2009-ben pedig 1,9 milliárd forintot tett ki, vagyis összesen 30,3 milliárd forintot. Így ezt az összeget Magyarországnak vissza kell fizettetnie a MOL-lal, a visszafizettetési kamatokkal együtt. A visszafizettetésnek a 2010-es összegekre is ki kell terjednie, ezekre vonatkozóan azonban még nem állnak rendelkezésre adatok.
(120)
A 2008-as és a 2009-es kiesett bányajáradék közötti nagyságrendbeli különbség annak tulajdonítható, hogy a bányászati törvény második módosításának 2009. január 23-i hatálybalépésével (a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot követően) a jogalkotó egyes (az 1998 és 2008 között termelésbe állított) mezők tekintetében - legalábbis részben - visszaállította a 2008-as módosítást megelőző helyzetet.
XI. KÖVETKEZTETÉS
(121)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a MOL javára hozott intézkedés, nevezetesen a meghosszabbítási szerződésnek és a bányászati törvény 2008-as módosításának kombinációja az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében olyan állami támogatásnak minősül, amely a belső piaccal összeegyeztethetetlen.
(122)
Így tekintettel arra, hogy az intézkedés jogellenes és összeegyeztethetetlen támogatásnak tekintendő, azt vissza kell fizettetni a MOL-lal annak érdekében, hogy a piacon visszaálljon a támogatás nyújtása előtt fennálló helyzet.
(123)
A visszefizettetendő összeg 2008 tekintetében 28 444,7 millió HUF-ot és 2009 tekintetében 1 942,1 millió HUF-ot tesz ki. 2010-et illetően, amennyiben a bányajáradék megfizetésére már sor került, a visszafizetendő összeget Magyarországnak kell kiszámítania a 2008-as és 2009-es összegekhez hasonlóan, az intézkedés megszüntetéséig terjedően,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
(1) A Magyar Állam és a MOL Nyrt. között 2005. december 22-én kötött meghosszabbítási szerződésben meghatározott, rögzített összegű bányajáradék és a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvénynek e szerződés megkötését követő módosításainak kombinációja a MOL-nak nyújtott állami támogatásnak minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében.
(2) Az (1) bekezdésben említett állami támogatás, amelyet Magyarország jogellenesen, az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével nyújtott a MOL Nyrt. részére, összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
(3) Magyarországnak az e határozatról való értesítést követő két hónapon belül meg kell szüntetnie az (1) bekezdésben említett állami támogatás nyújtását.
2. cikk
(1) Magyarországnak vissza kell fizettetnie a kedvezményezettel az 1. cikkben említett támogatást.
(2) Az állami támogatás összege 2008 tekintetében 28 444,7 millió HUF-ot és 2009 tekintetében 1 942,1 millió HUF-ot tesz ki. 2010-et illetően az állami támogatás összegét az intézkedés megszüntetéséig terjedően Magyarországnak kell kiszámítania.
(3) A visszafizettetendő összegeknek magukban kell foglalniuk a kamatokat, attól az időponttól kezdődően, amikor az összegeket a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották, tényleges visszafizetésük időpontjáig.
(4) A kamatokat a 271/2008/EK rendelettel módosított 794/2004/EK rendelet V. fejezetével összhangban, kamatos kamattal kell kiszámítani.
3. cikk
(1) Az 1. cikkben említett támogatás visszafizettetésének haladéktalanul és hatékonyan kell megtörténnie.
(2) Magyarországnak biztosítania kell, hogy e határozatot az arról való értesítéstől számított négy hónapon belül végrehajtsák.
4. cikk
(1) Az e határozatról való értesítéstől számított két hónapon belül Magyarország a Bizottság rendelkezésére bocsátja az alábbi információkat:
a)
a kedvezményezettel visszafizettetendő teljes összeg (tőke és visszafizettetési kamatok), beleértve a 2010-re vonatkozó támogatási összeg kiszámítását is;
b)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes bemutatása;
c)
az azt igazoló dokumentumok, hogy a kedvezményezettet felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Magyarország folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében hozott nemzeti intézkedésekről, amíg az 1. cikkben említett támogatás visszafizetése be nem fejeződött. Magyarország a Bizottság egyszerű kérésére azonnal benyújtja a Bizottság részére az információkat azokra a tervezett és már elfogadott intézkedésekre vonatkozóan, amelyek ahhoz szükségesek, hogy ennek a határozatnak megfeleljen. Részletes információkkal szolgál továbbá a kedvezményezettel már visszafizettetett támogatási összegekre és visszafizettetési kamatokra vonatkozóan.
5. cikk
Ennek a határozatnak a Magyar Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2010. június 9-én.