ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2010. július 20.)
a Spanyolország által a Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) számára nyújtandó támogatási rendszerről C 38/09 (korábbi NN 58/09) számú állami támogatás
(az értesítés a C(2010) 4925. számú dokumentummal történt)
(Csak a spanyol nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2011/1/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
tekintettel az Európai Unióról szóló szerződéshez csatolt és az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez csatolt, a tagállamokban történő közcélú műsorszolgáltatás rendszeréről szóló 29. jegyzőkönyvre (1),
miután felhívta az érdekelteket észrevételeik benyújtására az említett cikkek értelmében (2), és az említett észrevételek figyelembevételével,
tekintettel a következőkre:
I. ELJÁRÁS
(1)
2009. június 22-én a Bizottsághoz panasz érkezett, amely arra hívja fel a figyelmet, hogy a spanyol kormány a Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) országos közszolgálati adó finanszírozási rendszerének módosítását tervezi. 2009. augusztus 5-én a Bizottság tájékoztatást kért Spanyolországtól a módosítást illetően, különösen az új adók és az RTVE finanszírozása közötti kapcsolat tekintetében. 2009. szeptember 1-jén hatályba lépett az új, az RTVE finanszírozásáról szóló, 2009. augusztus 28-i 8/2009. törvény (3), amely módosítja az állami rádióról és televízióról szóló, 2006. június 5-i 17/2006. törvényt (4). 2009. szeptember 21-én, valamint október 22-én és 26-án Spanyolország a rendszerről kért tájékoztatást benyújtotta a Bizottságnak.
(2)
2009. december 2-án a Bizottság levélben tájékoztatta Spanyolországot határozatáról, hogy az említett intézkedés kapcsán megindítja az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (2) bekezdésében elrendelt eljárást. Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjában (5) tették közzé. A Bizottság felhívta az érdekelteket észrevételeik benyújtására a kérdéses intézkedéssel kapcsolatosan.
(3)
2009. december 21-én Spanyolország levélben válaszolt az eljárás megindításáról szóló határozatra. A Bizottság különböző érdekeltektől kapott észrevételeket, azokat - alkalmat adva megválaszolásukra - továbbította Spanyolországnak, és a vonatkozó megjegyzéseket 2010. március 23-án kelt levélben megkapta Spanyolországtól.
(4)
A Bizottság 2010. február 19-i és május 19-i levelében további tájékoztatást kért; a spanyol hatóságok válaszukat 2010. március 22-én és május 31-én levélben küldték el.
(5)
2010. március 18-án a Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy az elektronikus hírközlésre kivetett adó sérti a tagállamok által a távközlési szolgáltatást nyújtó vagy ilyen jellegű hálózatot működtető vállalatoktól igényelhető igazgatási illetékeket pontosan meghatározó, az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló, 2002. március 7-i 2002/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (engedélyezési irányelv) (6) 12. cikkének rendelkezéseit, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 258. cikke alapján felszólító levél elküldésével megindította a jogsértési eljárást. Az állami támogatásra vonatkozó ellenőrzés a jogsértési eljárás sérelme nélkül folyik.
II. AZ INTÉZKEDÉS RÉSZLETES LEÍRÁSA
(6)
Spanyolországban az RTVE által végzett közszolgálati műsorszolgáltatás finanszírozásának a 17/2006. törvény által lefektetett jelenlegi rendszerét 2005-ben és 2007-ben a Bizottság egy-egy határozattal jóváhagyta (7). A 17/2006. törvény az RTVE közfeladatokkal történő megbízásáról szól. A törvény I. címe (különösen a 2. és 3. cikk) meghatározza az RTVE közfeladatait és pontosítja, hogy a rádió, illetve a televízió közfeladatait az RNE (Radio Nacional de España), illetve az RTVE (Radio Televisión Española) vállalkozások látják el. A II. cím IV. fejezete szabályozza azon pénzügyi és gazdasági keretek körülményeit, amelyek között az RTVE közszolgálati feladatait teljesíti. Konkrétan, a 33. cikk arról rendelkezik, hogy az RTVE közszolgálatai teljesítéséért évente költségvetési kompenzációban részesül. E kompenzáció nem haladja meg az RTVE és az RNE közszolgálati kötelezettségének nettó költségét. A II. cikk VI. fejezete szabályozza a Parlament, az audiovizuális hatóság és a Számvevőszék által gyakorolt külső ellenőrzést.
(7)
Az RTVE működésének éves költségvetési kiadásai 2007-ben 1 177 millió EUR-t, 2008-ban 1 222 millió EUR-t és 2009-ben 1 146 millió EUR-t tettek ki. A legutóbbi évek alatt az RTVE közszolgálati feladatok ellátása címen évente mintegy 500 millió EUR kompenzációban részesült: 2006-ban a kompenzáció összege 575 millió EUR, 2007-ben 433 millió EUR és 2008-ban 500 millió EUR volt. 2009-ben azonban a reklámbevételek csökkentésének életbelépésével a kompenzáció összege 726 millió EUR-ra emelkedett.
(8)
A 8/2009. törvény a közfeladatok meghatározása és az RTVE lehetséges kereskedelmi tevékenysége tekintetében módosítja a 17/2006. törvényt. A Bizottság által 2005-ben jóváhagyott közfeladatokat újabb elemekkel bővíti. Például a beszerzések, vásárlások és külső szolgáltatások, az általánosan kedvelt és a nagy társadalmi jelentőségű sportesemények (az olimpiai és a paraolimpiai játékok kivételével) adási jog megvételének éves költségvetését 10 %-ra korlátozza (9. cikk, (1) bekezdés, i) pont). Követelményeket ír elő a gyermekműsorok vonatkozásában (9. cikk, (1) bekezdés, d) pont) és a nagy nemzetközi filmgyárak által készített filmekből nézettségi csúcsidőben 52 bemutatót engedélyez évente (9. cikk, (1) bekezdés, m) pont).
(9)
Az új törvény többek között arról rendelkezik, hogy 2009 végétől a reklám-, a televíziós vásárlási, az eladásösztönzési és a csak a megtekintett műsorok utáni fizetési szolgáltatások bevételi forrásként nem használhatók. Az ezekből származó kereskedelmi bevételek helyébe a létező jogdíjakból, illetve a kereskedelmi műsorszolgáltatókra és távközlési szolgáltatókra kivetett adókból származó pénzeszközök lépnek. Spanyolország azt reméli, hogy az intézkedés nyomán csökkennek a kereskedelmi szolgáltatókra nehezedő terhek, emelkednek ezek reklámbevételei és megszűnik a piac torzulásának egyik potenciális forrása. Az RTVE kereskedelmi bevételi forrásként megtartja a harmadik feleknek nyújtott szolgáltatásokat és saját produkcióinak értékesítését (összesen mintegy 25 millió EUR).
(10)
Mostanáig az éves reklámbevétel 600 millió EUR körül mozgott (667 millió EUR 2007-ben és 565 millió EUR 2008-ban). A kereskedelmi bevételek megszűnésével az RTVE műsorszolgáltatási közfeladatainak nettó költsége megegyezik működése éves költségvetési kiadásaival. Ezért Spanyolország úgy szándékozik ellentételezni e bevételek megszüntetését, hogy saját hozzájárulását az RTVE működéséhez szükséges, csak az előző bekezdésben említett kisebb kereskedelmi bevételekkel (25 millió EUR) csökkentett, éves költségvetés mértékéig állami alapokból megemeli.
(11)
Az új törvény 3. cikkének (2) bekezdése értelmében 2010-ben és 2011-ben az RTVE összes éves bevétele legfeljebb 1 200 millió EUR-t tesz ki, a 2012 és 2014 közötti hároméves időszak alatt ez az összeg legfeljebb 1 %-kal emelkedik, és az azt követő években a növekedést a fogyasztási árak alakulásának éves mutatója alapján határozzák meg. Spanyolország a fenti számok meghatározása során a korábban a reklámok számára fenntartott adásidőnek más audiovizuális produkciókkal történő kitöltése miatt évente mintegy 104 millió EUR-s többletkiadással számolt, az RTVE éves költségvetési kiadásaival összevetve.
(12)
Spanyolország költségvetési terve szerint az éves bevételeknek ez az általános összege a 17/2006. törvényben foglalt, létező spanyolországi támogatási program szerint a korábbi években fizetett, állami költségvetési támogatásokból (mintegy 500 millió EUR), valamint az új törvény 4., 5. és 6. cikke által bevezetett, illetve módosított alábbi három új adó jellegű intézkedésből származó új jövedelemből tevődik össze:
a)
Az ingyenes kereskedelmi műsorszolgáltatók bevételére kivetett 3 %-os adó, valamint a fizetős műsorszolgáltatók bevételére kivetett 1,5 %-os adó. Ezek a hozzájárulások nem haladhatják meg az RTVE számára évente megállapított teljes támogatás 15 %-át (az ingyenes kereskedelmi műsorszolgáltatók esetében), illetve 20 %-át (a fizetős műsorszolgáltatók esetében). A fenti százalékos arányokat meghaladó adóbevételeket az általános költségvetésbe kell visszafizetni. Ezt az adót kizárólag a Spanyolországban létrehozott vállalkozásokra vetik ki. Másik tagállamból behozott szolgáltatások után nem kell megfizetni.
b)
A Távközlési Piaci Bizottság szolgáltatói regiszterébe az alábbi szolgáltatási területeken bejegyzett szolgáltatók bruttó működési jövedelmének (a nagykereskedelmi referenciapiacokon szerzett jövedelmek kivételével) 0,9 %-a: helyhez kötött telefonszolgáltatás, mobiltelefon-szolgáltatás és internetszolgáltatás. Adófizetésre kötelezettek azok a szolgáltatók, amelyek az ország egész területén vagy egy autonóm közösségnél nagyobb területen működnek, és audiovizuális vagy bármely más, reklámot is tartalmazó szolgáltatást nyújtanak. Ez a hozzájárulás nem haladhatja meg az RTVE számára évente megállapított teljes támogatás 25 %-át. A fenti százalékos arányokat meghaladó adóbevételeket az általános költségvetésbe kell befizetni. Ezt az adót kizárólag a Spanyolországban létrehozott vállalkozásokra vetik ki. Másik tagállamból behozott szolgáltatások után nem kell megfizetni.
c)
A rádiófrekvenciák használatára a 2003. november 3-i 32/2003. törvény rendelkezésének megfelelően kivetett, már létező adó 80 %-a, legfeljebb 330 millió EUR összegig. A fennmaradó összeget az általános költségvetésbe kell befizetni. A százalékos arány az általános költségvetésről szóló törvényekkel összhangban módosulhat.
(13)
A 17/2006. törvény 5. és 6. cikke kifejezetten utal arra, hogy a kereskedelmi műsorszolgáltatókra és a távközlési szolgáltatókra kivetett adók beszedésére „az RTVE finanszírozásához történő hozzájárulás céljából” kerül sor. Továbbá a preambulum kifejezetten kapcsolatot létesít az új adók és az RTVE-nek a reklámpiacról való kivonásának pénzügyi kompenzációja között.
(14)
Amennyiben a három új adóbevétel-forrásból származó jövedelem nem lenne elegendő a hagyományos közszolgálati kompenzáció (500 millió EUR) és az RTVE eddig kereskedelmi bevételekből fedezett általános működési költségei közötti 700 millió EUR összeget kitevő különbség fedezésére, a hiányzó forrásokat a 17/2006. törvény 33. cikkének (8/2009. törvény 2. cikk, (2) bekezdés) a kormányt az RTVE közfeladati kötelezettségei nettó költségeinek fedezésére kötelező rendelkezése szerint az általános költségvetésből biztosítanák. Ennek megfelelően az RTVE által nyújtott közszolgálat nettó költségeinek finanszírozása a beszedett adó összegétől függetlenül is, legfeljebb 1 200 millió EUR összegig, biztosított.
(15)
Spanyolország megerősítette, hogy a műsorszolgáltatókra és a távközlési szolgáltatókra kivetett adókból származó hozzájárulás nem kerül kizárólagosan és szükségszerűen az RTVE-hez. Spanyolország meghatározta az adókból biztosítható maximumösszegeket. A fennmaradó bevételek az általános költségvetésbe kerülnek, így más költségek fedezésére használhatók. A spanyol hatóságok továbbá szabadon dönthetnek arról, hogy a beszedett adóból ténylegesen mekkora, a maximumösszeget nem meghaladó összeget juttat az RTVE-nek. Például a 2010-re tervezett költségvetésben az RTVE a lehetséges legnagyobb hozzájárulás felénél kisebb összeget kap.
(16)
A túlkompenzáció elkerülése érdekében az új törvény 8. cikke tartalékalapot irányoz elő, amelybe a kormány által tervezett általános összeg azon részét fizetik be, amely meghaladja a közszolgálati kötelezettség tényleges nettó költségeit. A tartalék az RTVE éves költségvetési kiadásainak 10 %-ára korlátozódik. A 10 %-os limitet meghaladó bevételeket visszafizetik az államkincstárba. A tartalékot a korábbi években keletkezett lehetséges veszteségek fedezésére használják fel. Amennyiben a tartalék négy éven belül nem kerül felhasználásra, a következő év közszolgálati kompenzációjának csökkentésére használják.
(17)
Ezenkívül a 17/2006. törvény 37. és 39-41. cikke szerint az ellenőrök, az általános államigazgatási intervenció, a Parlament, az audiovizuális hatóság és a Számvevőszék által végzett külső ellenőrzés garantálja, hogy az RTVE-nek biztosított kompenzáció ne haladja meg a tényleges nettó költségek és az említett 10 %-os tartalék együttes összegét. A kevés megmaradó kereskedelmi tevékenységből származó bevételek a közszolgálati kompenzációt csökkentik (8/2009. törvény 7. cikkének (1) bekezdése).
(18)
Ez a határozat az RTVE jelenlegi finanszírozási rendszerében végrehajtott változásoknak azon kérdéseivel foglalkozik, amelyekkel kapcsolatban a Bizottság a formális vizsgálati eljárás megindításáról hozott határozatában kétségeinek adott hangot.
(19)
A Bizottság megállapította, hogy az RTVE finanszírozási rendszerében végbement változásoknak és az RTVE szinte összes kereskedelmi tevékenysége megszüntetésének leglényegesebb vonása, hogy az RTVE azon bevételeinek egy részét, amelyek az említett tevékenységből származtak, az e célból bevezetett vagy módosított adókból származó bevételekből pótolják. A 8/2009. törvény egyértelmű utalásaiból következik, hogy az adók összegét úgy állapították meg, hogy annak egy meghatározott százalékos részét az RTVE finanszírozására fordítják. A finanszírozás és az új adókból származó bevételek közötti kapcsolat arra utal, hogy az adók rendeltetési helye és az RTVE-nek nyújtott támogatás is kapcsolatban áll egymással abban az értelemben, hogy az adóból származó bevételeket kötelezően az RTVE támogatására rendeli, amelynek összegét közvetlenül befolyásolják.
(20)
A Bíróság számos alkalommal megállapította, hogy ha egy finanszírozási módszer egy támogatási intézkedés szerves részét képezi, a Bizottságnak ezt annak vizsgálatakor figyelembe kell vennie (8). Amennyiben kifejezetten egy támogatás finanszírozására szolgáló adó ellentétben áll a Szerződés egyéb rendelkezéseivel, a Bizottság nem nyilváníthatja a belső piaccal összeegyeztethetőnek azt a támogatási rendszert, amelynek az említett adó részét képezi. Tehát egy támogatás finanszírozására használt módszer miatt az egész támogatási rendszer összeegyeztethetetlenné válhat a belső piaccal.
(21)
Ennélfogva a Bizottság kétségét fejezte ki azt illetően, hogy az új adók az intézkedés szerves részét képezik-e. Amennyiben igen, meg kellene vizsgálni a Szerződéssel való összeegyeztethetőséget, ami a támogatási program általános jogszerűségét is érintheti. E kétely igazoltnak tűnik, mivel a Bizottságban aggályok merültek fel különösen a helyhez kötött telefonszolgáltatást, mobiltelefon-szolgáltatást és internetszolgáltatást nyújtó vállalatokra kivetett új adóknak a 2002/20/EK irányelvvel (9) való összeegyeztethetőségével kapcsolatban.
(22)
A Bizottság által aggályosnak ítélt másik kérdés, hogy Spanyolország a finanszírozási rendszer reformját követően megtette-e az elégséges védintézkedéseket egy lehetséges túlkompenzáció elkerülése érdekében. A reklámok megszüntetése érintheti a műsorszolgáltató szervezet költségeit azáltal, hogy a műsorok összeállításakor kevésbé kell kereskedelmi megfontolásokat figyelembe venni.
(23)
Továbbá az RTVE finanszírozási rendszerének tartalmaznia kellene egy megfelelő előzetes ellenőrzési eljárást annak felmérésére, hogy a közszolgálati műsorszolgáltató új szolgáltatásai megfelelnek-e az Amszterdami Jegyzőkönyv anyagi feltételeinek (10). A Spanyolország által megküldött tájékoztatás nem tette lehetővé, hogy a Bizottság megvizsgálja, rendelkezik-e Spanyolország ilyen mechanizmussal.
III. AZ ÉRDEKELTEK ÉSZREVÉTELEI
(24)
Tizenöt féltől érkeztek észrevételek: kereskedelmi műsorszolgáltatóktól (TF1 és Canal Satélite), internet és telefonszolgáltatóktól (redtel, ONO és AETIC), kábeltévéktől (Cable Europe) és hirdetőktől. Néhányan kérték nevük bizalmas kezelését.
(25)
Az érdekeltek többsége szerint az új adók törvényellenesek, megítélésük szerint torzítják a köz- és magán-műsorszolgáltatás közötti, az ingyenes és a fizetős műsorszolgáltatók közötti, illetve a kizárólagosan a távközlési szolgáltatók és az audiovizuális szolgáltatásokat is biztosító más távközlési szolgáltatók között folyó versenyt. Kétségüket is kifejezték az elektronikus hírközlési adó összeegyeztethetőségét illetően a 2002/20/EK irányelv (engedélyezési irányelv) 12. cikkével (11).
(26)
A műsorszolgáltatók és internetszolgáltatók megkérdőjelezték az RTVE közszolgálati kötelezettsége meghatározásának összeegyeztethetőségét is. Pontatlannak és túl nagylelkűnek ítélik azt a különleges sportesemények sugárzási jogának vagy a nagy nemzetközi filmgyárak filmjeinek megvétele tekintetében. Különösen a TF1 állította, hogy nem dolgoztak ki semmilyen előzetes értékelést a jelentős új közszolgáltatásoknak az RTVE részéről történő beindítása kapcsán.
(27)
Az adó rendeltetési helye és a támogatás közötti lehetséges kötelező kapcsolatot illetően a műsorszolgáltatók és az internetszolgáltatók azt állították, hogy az új adókból származó bevételek közvetlenül befolyásolnák a támogatást. Különösen az aggasztotta őket, hogy az adóbevételek növekedése következtében az RTVE-nek nyújtott kompenzáció meghaladhatja a közszolgálat nettó költségeit.
(28)
A támogatás arányossága tekintetében több televízió és internetszolgáltató említette a túlkompenzáció veszélyét. A 8/2009. törvény által az RTVE számára előírt 1 200 millió EUR összegű költségvetés nem a közszolgálat nettó költségeinek megfelelő számításán alapul. Az RTVE jelenlegi éves költségvetési kiadásai önkényes alapot képeznek, amely nem tesz különbséget a kereskedelmi és a közszolgálati tevékenységek között. A tervezés például nem veszi figyelembe a reklámok megszüntetése nyomán bekövetkező költségcsökkenést, pedig már nem lesz szükség a minél nagyobb nézőszám elérésére, ezért a műsorkészítés, a kulturális műsorok előállításához hasonlóan, kevésbé költségessé válik. Mások, éppen ellenkezőleg, attól tartottak, hogy az RTVE többet fog költeni nagy értékű műsorokra.
(29)
Ugyancsak lehetséges túlkompenzációnak tekintették azt a tényt, hogy az RTVE teljes reklámbevételeit állami forrásokból fedezik. E kompenzáció kiszámítása a korábbi évek alapján történik annak ellenére, hogy a gazdasági válság 2010-ben a kereskedelmi bevételek csökkenésével, következésképpen az RTVE összesített bevételeinek csökkenésével járt. Nem igazságos, hogy a kettős finanszírozás megszüntetésével az RTVE a változó kereskedelmi bevételektől független, garantált bevétellel rendelkezzen.
(30)
A műsorszolgáltatók kétségbe vonták, hogy létezik a költségvetés ellenőrzésének olyan hatékony rendszere, amely biztosítaná, hogy állami alapokból csak a közszolgálati kötelezettség nettó költségeit fedezzék.
IV. SPANYOLORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(31)
Előzetes észrevételként Spanyolország ellenzi, hogy a Bizottság a folyamatban levő eljárás keretében értékelje az összeegyeztethetőség és a jelentős új szolgáltatások előzetes vizsgálata meglétének kérdéseit. Ezek az RTVE jelenlegi finanszírozási rendszerének részét képezik, amelyet a Bizottság 2005-ben és 2007-ben jóváhagyott. A mostani eljárásban azonban az eljárás megindításáról szóló határozat azon alapul, hogy az EK-Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet (12) 1. cikkének (c) bekezdése szerint a finanszírozási rendszer reformja új támogatásnak minősül. Az „új támogatási” elem a finanszírozás új adók bevezetése általi reformjára korlátozódna, és nem változtatná meg vagy nem érintené a többi hatályos elemet. Ezért a többi elem továbbra is már létező támogatás, és a jelen eljárásban nem képezheti a Bizottság értékelésének tárgyát.
(32)
Az adó rendeltetési helyének kötelező kapcsolódása kérdése tekintetében Spanyolország fenntartja, hogy az új adók nem képezik a támogatás szerves részét és annak nagyságát közvetlenül nem érintik. Spanyolország aláhúzta, hogy a 8/2009. törvény 2. cikkének (2) bekezdése szerint, a 17/2006. törvény 33. cikkével összefüggésben, az RTVE-nek nyújtott állami támogatás összegének megállapításakor a figyelembe veendő egyedüli tényezőt a közszolgálat nettó költségei képezik, függetlenül a beszedett adóktól. A közszolgálat költségeinek tervezésekor az adókból beszedett jövedelmek nem kerülnek figyelembevételre, a számítás alapját egyedül a szolgáltatásnak a korábbi években jelentkezett költségei képezik.
(33)
Spanyolország megerősítette, hogy a televíziós csatornákra és a távközlési szolgáltatókra kivetett adók nem csak az RTVE számára folynak be. Éppen ellenkezőleg, az adókból beszedett bevételek az általános költségvetésbe (államkincstár) kerülnek, ahol az RTVE felé irányuló összes kifizetés történik. Spanyolország az adókból származó hozzájárulásra maximumlimiteket határozott meg. Bármely többletbevétel értelemszerűen az általános költségvetést illeti, tehát más célokra fordítható. Ugyanakkor a maximumlimitek alatt Spanyolország meghatározhatja, hogy az adó hány százalékát kívánja ténylegesen az RTVE-hez rendelni. Például a 2010-re tervezett költségvetésben az RTVE a lehetséges legnagyobb hozzájárulás felénél kisebb összeget kap.
(34)
A spanyol hatóságok szerint az, hogy az új adókból beszedett összeg a tervezetnél több vagy kevesebb, nem változtat a közszolgálati kompenzáció tervezett összegein. Ha az új adóintézkedésekkel beszedett bevételek nem elégségesek a reklámok megszüntetése miatti finanszírozási deficit fedezésére, a szükséges forrásokat az általános költségvetésből kell biztosítani, a 17/2006. törvény 33. cikke szerint. A többleteket visszafizetik az államkincstárba. Végül, a 8/2009. törvény 3. cikkének (2) bekezdésében meghatározott 1 200 millió EUR limit felett minden bevételt az államkincstárba kell utalni. Tehát az RTVE közszolgálati kötelezettségének tervezett összesített finanszírozása nem függ az egyes adókból származó bevételektől, hanem minden esetben az általános költségvetésből származik.
(35)
A támogatás arányosságát illetően Spanyolország kijelentette, hogy biztosítja a nettó költség fedezetének elvét. A 8/2009. törvénnyel módosított 17/2006. törvény 33. cikkének (1) bekezdése szerint a támogatás tényleges összege megállapításának egyetlen paramétere a nettó költségek. A 8/2009. törvény 2. cikkének (2) bekezdése és 8. cikkének (2) bekezdése szerint, amennyiben az adóból származó jövedelem nem elegendő, az általános költségvetés biztosítja a szükséges pénzt és ő fogad minden többletet is, kivéve az éves költségvetési kiadásoknak a 8. cikk (1) és (2) bekezdésében meghatározott lehetséges 10 %-os túlkompenzációját.
(36)
A következő évekre tervezett 1 200 millió EUR összegű éves költségvetés megfeleltetésekor Spanyolország nem járt el önkényesen. Az összeg alapját az RTVE közszolgálati kötelezettségei ellátása során felmerült éves költségvetési kiadások alkotják. E kötelezettségek nem módosultak olyan mértékben, hogy elvárható lenne a költségek csökkenése. Éppen ellenkezőleg, a panaszosok nem vették figyelembe azt a tényt, hogy a számítások szerint az RTVE-nek 104 millió EUR-t kell fordítania azokra a produkciókra, amelyekkel a reklámok megszüntetésével felszabaduló sugárzási időt kell kitölteni.
(37)
Ugyanígy, nem feltételezhető, hogy a reklámok megszüntetését követően az RTVE-nek nem kellene nagyszámú nézőt vonzania, és ezért csökkentheti a produkciós költségeit és kevésbé érdekes műsorokat kínálhat. Közszolgálati feladatának hatékony teljesítése érdekében az RTVE-nek meg kell őriznie jelenlétével és kiemelkedően jelentős nézőszámával elért pozícióját a televíziós csatornák között.
(38)
Végezetül, a 17/2006. törvény 37. cikkével összhangban a belső ellenőrzés, az általános államigazgatási intervenció és egy erre szakosodott magánvállalkozás (KPMG) által végzett külső vizsgálat biztosítja az RTVE költségvetésének hatékony utólagos ellenőrzését. Továbbá az említett törvény 39. és 40. cikke értelmében a Parlament és az audiovizuális hatóság ellenőrzi az RTVE közszolgálati kötelezettségének teljesítését és vizsgálja felül éves számvitelét. Végül, az RTVE a Számvevőszék ellenőrzése alá tartozik.
(39)
A jelentős új szolgáltatások bevezetésével kapcsolatos előzetes felmérés meglétét illetően Spanyolország rámutatott, hogy ezt az eljárást az általános audiovizuális kommunikációról szóló, 2010. március 31-i 7/2010. általános törvény (13) 41. cikkének (3) bekezdése írja elő. Az említett előzetes felmérés során, amelyet a törvény a közszolgálati műsorszolgáltatás ellenőrzését és szabályozását ellátó független spanyol szervezet, az audiovizuális eszközök állami tanácsa hatáskörébe rendel, az érdekelt felekkel nyilvános konzultációt tartanak, közzéteszik ennek eredményeit és felmérik az egyes jelentős új szolgáltatások általános piaci hatását. Továbbá a spanyol hatóságok jelezték, hogy 2010. november 1-je előtt az RTVE-vel műsorszolgáltatási szerződést kívánnak kötni, amely tartalmazni fogja a jelentős új szolgáltatás meghatározását. A műsorszolgáltatási szerződés előzetes tervezete szerint jelentős új szolgáltatáson egy olyan új és a referenciatermékek piacát alkotó, már létező szolgáltatásoktól világosan megkülönböztetett ajánlat értendő, amely különösen a kereslet befolyásolásával érintheti a piacot.
V. ÉRTÉKELÉS
(40)
Az EUMSz. 107. cikkének az állami támogatásokról szóló (1) bekezdése szerint a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(41)
Az RTVE spanyol finanszírozási rendszerébe tartozó pénzügyi források az általános költségvetésbe folynak be, majd később onnan kerülnek felszabadításra. Általuk a versenytársak számára nem hozzáférhető állami források közvetlen transzferje valósul meg egy konkrét vállalat javára. Így tehát, az RTVE szelektív előnyben részesül.
(42)
Az eljárás kezdete előtt benyújtott észrevételekben azonban Spanyolország kijelentette, hogy mivel az RTVE nem működik spanyol területen kívül, a reform nem érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. Azonban amikor egy állami pénzügyi támogatás megerősíti egy vállalkozás pozícióját az Unión belüli kereskedelem terén vele versenyben álló más vállalkozásokkal szemben, az említett kereskedelem a támogatás által érintettnek tekintendő még akkor is, ha maga a vállalkozás nem vesz részt az exportokban (14). Hasonlóképpen, amikor egy tagállam a szolgáltatási és disztribúciós szektorban működő vállalatokat részesíti támogatásban, nem kell maguknak a támogatott vállalatoknak az említett tagállamon kívül végezni tevékenységeiket ahhoz, hogy a támogatások érintsék az Unión belüli kereskedelmet (15).
(43)
Ezt az elvet figyelembe véve az állami támogatás szabályainak a közszolgálati műsorszolgáltatásra történő alkalmazásáról szóló 2001. és 2009. évi közleményben a Bizottság rámutat arra, hogy: „Ily módon a közszolgálati műsorszolgáltatók állami finanszírozása általában a tagállamok közötti kereskedelmet érintő tevékenységnek tekinthető. […] Nyilvánvalóan ez a helyzet a műsorjogok megszerzése és eladása tekintetében, ami gyakran nemzetközi szinten történik. […] Továbbá a kereskedelmi műsorszolgáltatók tulajdonosi szerkezete több tagállamra is kiterjed.” (16)
(44)
Az RTVE maga is tevékenykedik a nemzetközi piacokon (műsorok eladása és műsorok sugárzási jogának megszerzése). Az Európai Műsorszolgáltatók Szövetségén (EBU) keresztül televíziós műsorokat cserél és részt vesz az Eurovízió rendszerében (17). Továbbá a műsorok eladása és műsorok sugárzási jogának megszerzése terén közvetlenül versenyez a nemzeti és nemzetközi műsorszolgáltatási piacon tevékenykedő kereskedelmi műsorszolgáltató szervezetekkel, amelyek nemzetközi tulajdonosi szerkezettel rendelkeznek. Ily módon az RTVE-nek nyújtott támogatás még a 2009 augusztusáig általa folytatott kereskedelmi tevékenységek nélkül is a tagállamok közötti kereskedelem hátrányára torzíthatná a spanyol piacon folyó versenyt. A Bizottság az E 8/2005 és NN 8/07 határozatban már megállapított ilyen határesetet.
(45)
A Bizottság, a Bíróságnak az Altmark ügyben hozott ítéletének (18) alkalmazásában, figyelembe vette azt a lehetőséget is, hogy a finanszírozási eszközök tekinthetők-e csupán a közszolgálati kötelezettség kompenzációjának, amely nem jár pénzügyi előnnyel az RTVE számára. Az RTVE vállalkozás, amelyet megbíztak egy általános gazdasági érdekű szolgáltatás (ÁGÉSZ), a műsorszolgáltatási közszolgálat végzésével. Egy adott ÁGÉSZ nettó többletköltségeinek kompenzációját szolgáló állami intézkedések nem minősülhetnek állami támogatásnak, amennyiben az említett ítéletben meghatározott valamennyi követelmény teljesül. Először, a kedvezményezett vállalkozásnak tényleges megbízással kell rendelkeznie a közszolgálati kötelezettség elvégzésére, és a kötelezettséget világosan meg kell fogalmazni; másodszor, a kompenzáció kiszámításához szükséges paramétereket előzetesen kell objektív és átlátható formában meghatározni; harmadszor, a kompenzáció nem haladhatja meg a közszolgálati kötelezettség elvégzése által okozott költségek teljes vagy részbeni fedezetéhez szükséges szintet, a megfelelő bevételek és az adott kötelezettség elvégzésével arányos ésszerű haszon figyelembevételével; negyedszer, ha a közszolgálati kötelezettség elvégzésével megbízott vállalkozás nem a szolgáltatást a legkisebb közösségi költséggel elvégezni képes pályázó kiválasztását lehetővé tevő nyilvános pályáztatás útján kapott megbízást, a kompenzációs szint kalkulációjakor egy közepes, jól irányított és a közszolgálati kötelezettség teljesítéséhez szükséges eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnak az adott kötelezettség teljesítése során keletkezett költségeinek elemzését kell alapul venni.
(46)
Amennyiben a közszolgálati kötelezettséggel kifejezetten megbízott vállalkozások e kötelezettségek teljesítésekor keletkezett kiadásainak kompenzációjára nyújtott állami támogatások nem felelnek meg a fenti összes követelménynek, e támogatásokra az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése alkalmazandó, és e cikk alkalmazásában állami támogatásnak tekintendők (19).
(47)
Az RTVE közszolgálati megbízását a műsorszolgáltatásra a 17/2006. és a 8/2009. törvény rendelkezéseinek megfelelően kapta, tehát ez az állami vállalkozás nem nyilvános pályázat útján került kiválasztásra, hanem a törvény nevezte ki a közszolgálat elvégzésére. Hasonlóképpen, a spanyol hatóságok a kompenzáció összegét nem egy közepes, jól irányított és felszerelt vállalkozásnak az adott kötelezettség teljesítése során keletkezett költségeinek elemzése alapján határozták meg. A kompenzációt évente állapítják meg az aktuális nettó költségek alapján, és referenciaként nem használnak semmilyen jól irányított vállalkozást. Nem határozták meg előzetesen objektív és átlátható formában azokat a paramétereket sem, amelyek a kompenzáció kalkulációjának alapjául szolgálhatnának. Tehát nem teljesül a Bíróság által meghatározott összes követelmény, és az elemzés tárgyát képező intézkedések állami támogatásnak minősülhetnek az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése szerint (20).
(48)
Spanyolország nem jelentette be az új támogatási intézkedést. Az állítja, hogy az lényegében nem módosítja a jelenlegi támogatási rendszert, amely az E 8/2005 ügyben az EUMSz. 108. cikkének (3) bekezdésével összhangban hozott bizottsági határozat szerint megfelelően módosításra került, ezért nem is jelent egy újabb támogatást, amelyet be kellene jelenteni.
(49)
A 659/1999/EK rendelet 1. cikkének c) pontja szerint „új támogatásnak” minősül minden olyan támogatás, amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatás módosításait is. A 794/2004/EK végrehajtási rendelet 4. cikke szerint nem minősülnek létező támogatások módosításainak a tisztán formális vagy igazgatási jellegű változtatások, amelyek nem érintik a támogatási intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését, valamint nem minősül annak egy támogatási rendszer induló költségvetésének növelése (20 %-ig) sem.
(50)
Ahhoz, hogy egy létező rendszer módosítása „új támogatásnak” minősüljön, a rendszer lényegének kell megváltoznia, azaz alapvető vonásainak kell módosulniuk; ilyenek lehetnek például a célkitűzések, az adókulcs, az érintett személyek vagy intézmények, vagy általánosságban, a finanszírozási forrás változásai (21). Jelen esetben az RTVE finanszírozásának forrásai jelentősen megváltoztak. Az új finanszírozási források azt is jelentik, hogy a reklámokhoz kapcsolódó finanszírozást (ami nem volt támogatás) most az állam biztosítja (ami támogatás). A támogatás összegének jelentős emelkedése és a kettős rendszerről az egyedüli finanszírozású rendszerre történő átállás világosan mutatja, hogy új támogatás van jelen.
(51)
Másrészt az eljárási szabályzat 1. cikkének c) pontja ugyan kimondja, hogy a létező támogatások módosításai új támogatásnak tekintendők, ez a rendelkezés azonban azt jelenti, hogy a „teljes módosított létező támogatás nem tekinthető új támogatásnak, hanem annak csak maga a módosítás tekintendő”, ahogy azt a Gibraltár ügyében eljáró Elsőfokú Bíróság hangsúlyozta (22). A Bíróság továbbá kifejtette, hogy „csupán abban az esetben alakul át az eredeti rendszer új támogatási rendszerré, ha a módosítás befolyásolja annak tényleges lényegi tartalmát. Nem jöhet szóba ilyen lényegi módosítás abban az esetben, ha az új elem világosan elválasztható a kezdeti rendszertől.” (23)
(52)
Ebből az esetjogból és jogszabályokból következően a támogatás lényegét nem érintik azok a kiigazítások, amelyek nem befolyásolják a támogatási intézkedés összeegyeztethetőségének értékelését, és ezért nem módosítják az intézkedésnek megítélését létező támogatásként. Másrészt, ha egy módosítás egy rendszer lényegét ugyan érinti, de nem olyan mértékben, hogy annak további elemeinek újraértékelését tenné szükségessé, a módosítás független értékelés tárgyát képezheti, amely a rendszer többi elemét nem érinti. Ebben az esetben a bejelentési kötelezettséget és a Bizottság általi ellenőrzést csak a módosításra kell alkalmazni.
(53)
A 8/2009. törvény 4., 5. és 6. cikke értelmében bevezetett vagy módosított három adózási intézkedés elválasztható az RTVE jelenlegi finanszírozási rendszerétől. Bár az új finanszírozási források befolyásolhatják magának a rendszernek a jogszerűségét, nem érintik sem az RTVE-nek nyújtott támogatás többi elemének értékelését, sem a támogatás esetleges piaci hatását.
(54)
Az új támogatási elemek, az új adók, mivel a 659/1999/EK rendelet 1. cikkének b) pontjában említett egyetlen helyzetnek sem felelnek meg, új támogatásnak tekinthetők. Azonban a Szerződés hatálybalépését követően elfogadott törvények által jönnek létre, nem képeznek önálló támogatást egy engedélyezett támogatási rendszer keretében, nem kerültek a 659/1999/EK rendelet 4. cikkének (6) bekezdése alapján engedélyezésre, nem tíz évvel a Bizottság első fellépése előtt keletkeztek és végül hatálybalépésük pillanatától a versenyre nyitott ágazatokra hatályosak. Másodsorban, ha hipotézisként elfogadásra kerülne a spanyol hatóságok érvelése, amely szerint a létező finanszírozási rendszer módosításának tekintendők, úgy tűnik, hogy a források eredete tekintetében az RTVE kiegészítő forrásainak finanszírozási módja a létező finanszírozási rendszer lényegi módosítását jelentené. A létező rendszerben nem voltak különleges, az RTVE számára beszedendő adók, amelyek törvényessége az egész támogatás összeegyeztethetőségét érintheti.
(55)
Az eljárás megindításáról szóló határozat megállapította, hogy az RTVE finanszírozásának változásai aggályokat ébresztettek a Bizottságban az RTVE finanszírozási szerződésével való általános összeegyeztethetőségre gyakorolt hatásukat illetően, és kiegészítő értékelést igényeltek a Bizottság részéről. Ezeket a változásokat hivatalosan be kellett volna jelenteni a Bizottságnak. A fent említettek szerint, az új támogatásként történő minősítés csak magára a módosításra vonatkozik, tehát a Bizottság által megindított eljárás egyetlen célja e változások minőségének és a támogatás összeegyeztethetőségét érintő következményeiknek értékelése.
(56)
A közcélú műsorszolgáltató szervezeteknek közszolgálati kötelezettségük teljesítéséért kompenzáció formájában nyújtott támogatást a Bizottság az EUMSz. 106. cikkének (2) bekezdése szerint értékeli, az állami támogatás szabályainak a közszolgálati műsorszolgáltatásra történő alkalmazásáról szóló 2001. évi bizottsági közleményben (Közlemény a műsorszolgáltatásról, 2001) (24) meghatározott kritériumok alapján. A jogszerűtlen állami támogatásokra alkalmazandó szabályok meghatározásáról szóló bizottsági közlemény és a műsorszolgáltatásról szóló 2009. évi bizottsági közlemény 100. pontja szerint az új közlemény csak akkor alkalmazandó a nem bejelentett új támogatásokra, ha a támogatást a közlemény bejelentése - 2009. október 27. - után ítélték oda. Jelen esetben azonban az új támogatási rendszer a törvény hatálybalépésekor, 2009. szeptember 1-jén lépett életbe. Ezért az új finanszírozási rendszer értékelése a 2001. évi közlemény és a Bizottság későbbi eseti gyakorlata alapján történik (25).
(57)
Annak érdekében, hogy egy intézkedés az EUMSz. 106. cikkének (2) bekezdésében rögzített eltérés előnyeit élvezhesse, az összes következő feltételnek meg kell felelnie:
a)
a kérdéses szolgáltatásnak általános gazdasági érdekűnek kell lennie és a tagállamnak egyértelműen akként kell meghatároznia (meghatározás);
b)
a kérdéses vállalkozást a tagállamnak kifejezetten meg kell bíznia az adott szolgáltatás ellátásával (megbízás);
c)
a Szerződés versenyszabályai alkalmazásának (ebben az esetben az állami támogatás megtiltásának) meg kell akadályoznia a vállalkozás számára konkrétan kijelölt feladatok teljesítését, és az ilyen szabályok alóli mentesség nem befolyásolhatja a kereskedelem alakulását az Unió érdekeivel ellentétes mértékben (arányossági kritérium) (26).
(58)
A közszolgálati műsorszolgáltatás egyedi esetében a fenti megközelítést az Amszterdami Jegyzőkönyv értelmező rendelkezéseire figyelemmel kell alkalmazni, amely megemlíti „az egyes tagállamok által átruházott, meghatározott és megszervezett közszolgálati feladat”-ot (meghatározás és megbízás) és eltérést biztosít a Szerződés szabályai alól a közszolgálati műsorszolgáltatás finanszírozása esetében, „amennyiben az ilyen finanszírozást a műsorszolgáltató szervezeteknek … közszolgálati feladat ellátásához nyújtják, és … a Közösségen belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekkel ellentétes mértékben, ugyanakkor e tekintetben a közszolgálati feladat megvalósulását is figyelembe kell venni” (arányosság) (27).
(59)
Az E 8/2005 és NN 8/07 sz. ügyekben a Bizottság az RTVE finanszírozásáról szóló határozatában a közszolgálati feladatnak a 17/2006. törvény általi meghatározását összeegyeztethetőnek találta az EUMSz. 106. cikkének (2) bekezdésével. A 8/2009. törvény 9. cikke is érinti a fenti meghatározást, mivel az RTVE műsorszolgáltatásának tartalmát további kötelezettségekkel és megszorításokkal bővíti. Tehát a közszolgáltatási megbízás megfelelő meghatározásának kritériuma továbbra is teljesül. Továbbá az RTVE kivonása a televíziós reklámok piacáról hozzájárulhat a közszolgálati feladat megerősödéséhez, mivel a műsorok elkészítése kevésbé függhet a kereskedelmi megfontolásoktól, valamint a kereskedelmi bevételek hullámzásától.
(60)
Az eljárás megindításáról szóló határozatában ezért a Bizottság nem fejezett ki aggályokat az RTVE finanszírozásának e vetületei tekintetében.
(61)
Az RTVE finanszírozásában bekövetkezett változások lényeges vonása, hogy szinte teljesen felhagy kereskedelmi tevékenységeivel, a „kettős finanszírozású” rendszert (állami alapokból és kereskedelmi tevékenységekből) felváltja az „egyedüli finanszírozású” rendszer, a műsorszolgáltatás finanszírozása kizárólag, vagy majdnem kizárólag, állami alapokból történik, a műsorszolgáltatásról szóló 2001. évi közlemény 45. pontjában megállapított megkülönböztetés szerint. A tagállamok szabadon választhatnak, hogy kombinálják-e a különböző finanszírozási forrásokat és az azokhoz kapcsolódó módozatokat. Azonban az RTVE bevételének mindeddig kereskedelmi tevékenységekből származó részét nem egyszerűen az általános költségvetésből származó alapok fogják pótolni, a 17/2006. törvény 33. cikkének megfelelően. Pontosan a szükséges bevétel megteremtése céljából a pótlással együtt bevezetnek, illetve módosítanak bizonyos adókat.
(62)
A finanszírozás és az új adókból származó bevételek között létrehozott kapcsolat arra utal, hogy a bevételeket az RTVE-nek nyújtott támogatás finanszírozására szánják, és azok közvetlenül befolyásolják annak összegét. Azokban az esetekben, amikor egy kifejezetten támogatások finanszírozását szolgáló adó ellentétes a Szerződés más rendelkezéseivel, a Bizottság nem nyilváníthatja a belső piaccal összeegyeztethetőnek azt a támogatási rendszert, amelynek az adó részét képezi. Következésképpen egy adott támogatás finanszírozásának módja miatt az egész támogatási rendszer összeegyeztethetetlenné válhat a belső piaccal. Amint az a (21), (22) és (23) preambulumbekezdésben szerepel, meg kell vizsgálni, hogy az új finanszírozási rendszer valóban létrehoz-e egy kötelező kapcsolatot a támogatás és az adók rendeltetése között, és hogy ennek következtében a Bizottságnak ki kellene-e terjesztenie az állami támogatás elemzését az új támogatások hatásaira is.
(63)
Ahhoz azonban, hogy egy adó egy támogatás szerves részének legyen tekinthető, annak rendeltetésének kötelezően kapcsolódnia kell a támogatáshoz abban az értelemben, hogy az adóból beszedett összeget kötelezően a támogatás finanszírozására kell fordítani, és az közvetlen hatást gyakorol annak összegére (28).
(64)
Ezek a feltételek a kérdéses ügyben nem teljesülnek. Spanyolország megerősítette, hogy az RTVE javára nyújtott támogatás összegét kizárólag az RTVE finanszírozási szükségleteinek és a közszolgálati műsorszolgáltatás nettó becsült költségeinek figyelembevételével állapítják meg. A gyakorlatban és a törvény szerint is az RTVE által kapott finanszírozás, mivel kizárólag a közszolgálati kötelezettség nettó költségeitől függ, független a beszedett adóktól. Egyrészt a beszedett adókból az RTVE finanszírozására fordított összeg nem haladhatja meg a közszolgálati kötelezettség nettó költségeit (ezeket a költségeket meghaladó bármely bevételt vissza kell fizetni a költségvetésbe). Amennyiben viszont a közszolgálati kötelezettség nettó költségei meghaladják az adókból beszedett összeget, a különbséget az általános költségvetés hozzájárulásaiból egészítik ki. A nagyobb vagy kisebb adóbevétel nem változtat a tervezett összegeken. Ha az új adóalapú forrásokból származó bevétel elégtelen volna a reklámok megszüntetéséből eredő finanszírozási deficit fedezésére, a szükséges eszközöket a 17/2006. törvény 33. cikkének megfelelően az általános költségvetés biztosítja. Bármely többletbevételt az általános költségvetésbe kell utalni. Ennek következtében az RTVE közszolgálati kötelezettségének tervezett összesített finanszírozása nem függ a konkrét adóbevételtől, hanem minden esetben az általános költségvetésből származik.
(65)
Az, hogy az adók és bevezetésük célja közötti kapcsolat említésre kerül az indokolásban és magában a törvényben is, nem változtat ezen a következtetésen. A törvény megfogalmazása („abból a célból, hogy hozzájáruljon az RTVE Társaság finanszírozásához”) nem határozza meg az adók és a támogatás közötti kapcsolat minőségét.
(66)
A Bizottság ezért arra a következtetésre jut, hogy a (14) preambulumbekezdésben leírt három adózási intézkedés a támogatásnak nem szerves része. Az RTVE-nek szánt támogatás összeegyeztethetőségének értékelése szempontjából jogszerűségük lényegtelen. Az érdekeltek által jogszerűségükre vonatkozóan tett észrevételek sem lényegesek az állami támogatás értékelése szempontjából. Ezért az elektronikus hírközlésre kivetett adóval kapcsolatban folyó jogsértési eljárás, a 2002/20/EK irányelv (engedélyezési irányelv) 12. cikkének feltételezett megsértése miatt, nem érinti a jelen határozatot.
(67)
A kompenzáció arányossága vonatkozásában, annak érdekében, hogy az csak az RTVE közszolgálati kötelezettségeinek nettó költségeit fedezze, az új törvény előírja, hogy az RTVE összes bevételét, amely meghaladja a közszolgálati kötelezettségek nettó költségeit plusz egy 10 %-os kiegészítő tartalékot, vissza kell utalni az általános költségvetésbe. Legfeljebb négy évig egy 10 %-os többletet tartalékalapban lehet tartani az előző évek lehetséges elégtelen kompenzációjának vagy a járulékos költségek fedezésére. Ez a helytelen kompenzáció elkerülésére szolgáló mechanizmus összhangban áll a Bizottság eseti gyakorlatával (29).
(68)
Továbbá a támogatás arányossága érdekében a tagállamoknak egy olyan megfelelő mechanizmust kell létesíteniük, amely lehetővé teszi az állami alapoknak a közszolgálati megbízásokban történő felhasználásának rendszeres és hatékony ellenőrzését (30), és amely garantálja, hogy az állam által évente biztosított finanszírozás ne haladja meg a közszolgáltatási kötelezettség nettó költségét (31). Spanyolország hatályban tartja a 17/2006. törvény által bevezetett és az E 8/2005 bizottsági határozattal elfogadott, fent ismertetett külső ellenőrzési rendszert, amely lehetővé teszi a közszolgálati műsorszolgáltatás nettó költségeinek meghatározását.
(69)
Mivel azonban a reklámok megszüntetése a műsorszolgáltató szervezet költségeit oly módon érintheti, hogy a műsorkészítés kevésbe lesz kereskedelmi megfontolások függvénye, a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban felkérte Spanyolországot és a többi érdekeltet, hogy a túlkompenzáció lehetőségének elvetése céljából tegyenek észrevételeket a finanszírozási mechanizmust illetően.
(70)
Az érdekeltek aggodalmukat fejezték ki az RTVE-nek nyújtott túlkompenzáció lehetősége miatt. Az RTVE 1 200 millió EUR összegű tervezett éves költségvetése nem a közszolgáltatás nettó költségeinek megfelelő kiszámításán alapulna. Nem tenne különbséget a kereskedelmi tevékenységek és a közszolgálati tevékenységek között, és nem venné figyelembe a reklámok megszüntetésének köszönhető költségcsökkenést, mivel a műsoroknak már nem szükséges magas nézőszámot biztosítani és kevesebb eszközzel is előállíthatók. Továbbá a reklámbevételek kiesése teljes kompenzációjának kiszámítása a korábbi évek alapján történik annak ellenére, hogy a gazdasági válság 2010-ben a kereskedelmi bevételek csökkenésével, következésképpen az RTVE összesített bevételeinek csökkenésével járt. Nem igazságos, hogy a kettős finanszírozás megszüntetésével az RTVE a változó kereskedelmi bevételektől független, garantált bevétellel rendelkezzen. Aggályaiknak adtak hangot a költségvetési ellenőrzés vonatkozásában is.
(71)
Spanyolország azonban bizonyította, hogy a tervezett költségvetés továbbra is összhangban áll a korábbi évek tervezett éves költségeivel, és hogy nincs semmi ok annak feltételezésére, hogy most vagy a közeljövőben a reklámok egyszerű eltörlése jelentősebb költségcsökkenéssel járna. Az RTVE-nek továbbra is nagy nézőszámot kell megnyernie, és a reklámok megszüntetése további műsorok finanszírozását és sugárzását teszi szükségessé. Az előző évek számadataival összevetve (1 177 millió EUR 2007-ben, 1 222 millió EUR 2008-ban és 1 146 millió EUR 2009-ben) és figyelembe véve mind a korábban a reklámoknak fenntartott adásidő kitöltéséhez szükséges műsorok járulékos költségeit (104 millió EUR), mind a megmaradó kereskedelmi bevételeket (a számítások szerint alig 25 millió EUR), a költségvetésben tervezett költségek 1 200 millió EUR összegben megállapított plafonja, amely a tervezett éves költségek azon összege, amely a közszolgálat kompenzációjára ésszerűen tervezhető, prudensnek tűnik. Továbbá egy műsorszolgáltató közintézmény tényleges nettó költségei kompenzációjának elve szükségszerűen tartalmazza annak a reklámpiacon mutatkozó bevételi ingadozások elleni védelmét.
(72)
A költségvetési ellenőrzést illetően Spanyolország felsorolta a 17/2006. törvény értelmében már létező ellenőrzési mechanizmusokat, amelyeket a fenti (38) preambulumbekezdés részletez. Annak érdekében, hogy az állami támogatás ne haladja meg a közszolgálat nettó költségeit, a költségvetést az említett törvény 37. cikkének megfelelően hatékony utólagos ellenőrzésnek vetik alá, ami egy belső ellenőrzésből, egy általános állami intervenciós vizsgálatból és egy erre szakosodott magánvállalkozás által lefolytatott külső ellenőrzésből áll. Továbbá a 17/2006. törvény 39. és 40. cikke szerint a Parlament és az audiovizuális hatóság is felügyeletet gyakorol az RTVE közszolgálati megbízatásának teljesítése és éves számvitele felett. Végezetül az RTVE a Számvevőszék által ellenőrzöttek közé tartozik. Az érdekeltektől kapott észrevételek nem adnak okot arra a feltételezésre, hogy az említett rendszert ne alkalmaznák megfelelően.
(73)
A Bizottság megállapítja, hogy nincsenek arra utaló jelek, hogy az RTVE közszolgálati kötelezettségének éves becsült kompenzációja meghaladja e szolgáltatás ésszerűen tervezhető költségeit, vagy hogy a kompenzáció végül magasabb lesz a közszolgálat nettó költségeinél.
(74)
Másrészt, az eljárás megindításáról szóló határozatban a Bizottság kérdést intézett a spanyol hatóságokhoz azt illetően, hogy rendelkeznek-e megfelelő előzetes eljárással annak vizsgálatára, hogy az RTVE állami műsorszolgáltató intézmény új audiovizuális szolgáltatásai teljesítik-e az Amszterdami Jegyzőkönyv tárgyi feltételeit (ún. előzetes vizsgálat) (32). A spanyol hatóságok által a mai napig benyújtott tájékoztatás nem tette lehetővé, hogy a Bizottság megvizsgálja, hogy Spanyolország rendelkezik-e az említett mechanizmussal. A Bizottság osztja a spanyol hatóságok véleményét a tekintetben, hogy az RTVE finanszírozásának ezen aspektusa a 2005. és 2007. évi határozat tárgyát képezte, amelyek az RTVE finanszírozásának teljes rendszerére kiterjedtek. A Bizottság ugyancsak egyetért azzal is, hogy a jelen eljárás megindítását indokoló új adók bevezetése nem befolyásolta a rendszert.
(75)
A Spanyolország által benyújtott tájékoztatás szerint azonban a 7/2010. törvény (33) 41. cikkének (3) bekezdése bevezeti ezt az eljárást és az audiovizuális eszközök állami tanácsa (a spanyol közszolgálati műsorszolgáltatás ellenőrzésének és szabályozásának független szerve) hatáskörébe rendeli az említett ellenőrzés lefolytatását, amely az érdekelt felekkel folytatott nyilvános konzultációból, az eredmények közzétételéből és az egyes új szolgáltatások általános piaci hatásának értékeléséből áll. A törvény azonban nem tartalmazza a jelentős új szolgáltatás tartalmának meghatározását. A vonatkozó követelményeket a tagállamoknak kellene megállapítaniuk (34). A spanyol hatóságok jelezték továbbá, hogy 2010. november 1-je előtt az RTVE-vel műsorszolgáltatási szerződést kívánnak kötni, amely tartalmazni fogja a jelentős új szolgáltatás meghatározását. A műsorszolgáltatási szerződés előzetes tervezete szerint jelentős új szolgáltatatáson egy olyan új és a referenciatermékek piacát alkotó, már létező szolgáltatásoktól világosan megkülönböztetett ajánlat értendő, amely különösen a kereslet befolyásolásával érintheti a piacot.
(76)
Spanyolország tehát teljesítette az előzetes vizsgálat bevezetésére vonatkozó kötelezettségét, és a Bizottság tudomásul veszi, hogy 2010. november 1-je előtt be kívánja vezetni a jelentős új szolgáltatás kötelező új meghatározását. A Bizottság egyúttal jelzi, hogy ezt a mechanizmust 2010 előtt nem hozták létre.
VI. KÖVETKEZTETÉSEK
(77)
A Bizottságnak figyelembe kell vennie, hogy Spanyolország, megsértve az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (3) bekezdését, jogellenesen vezette be az RTVE műsorszolgáltató közintézmény finanszírozási reformját. A Bizottságnak azonban azt a következtetés kell levonnia, hogy a beszedett adók és az RTVE számára nyújtandó támogatás finanszírozása között nem létezik kötelező kapcsolat, és hogy az említett adók nem érintik a támogatás összeegyeztethetőségét a Szerződéssel. Továbbá Spanyolországban léteznek védintézkedések, amelyek megakadályozzák az RTVE túlkompenzációját. Végül a Bizottság rámutat, hogy mivel jelentős új szolgáltatások kerültek a közszolgálati megbízás keretébe, Spanyolország egy előzetes ellenőrzési eljárást hozott létre. Ennek következtében az RTVE műsorszolgáltató közintézmény számára nyújtandó támogatás továbbra is összeegyeztethető a Szerződéssel,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE) műsorszolgáltató közintézmény finanszírozása, amelyet Spanyolország az RTVE finanszírozásáról szóló 8/2009. törvénnyel módosított, összeegyeztethető a belső piaccal, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 106. cikkének (2) bekezdése szerint.
2. cikk
Ennek a határozatnak a Spanyol Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2010. július 20-án.