ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. szeptember 20.)
a Dánia által a szerencsejátékokról szóló dán adótörvényben az online szerencsejátékokra kivetett adók formájában végrehajtani tervezett C 35/10. (korábbi N 302/10.) számú intézkedésről
(az értesítés a C(2011) 6499. számú dokumentummal történt)
(Csak a dán nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2012/140/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
azt követően, hogy az említett cikkeknek megfelelően felhívták az érdekelteket az észrevételeik megtételére, (1) és tekintettel ezekre az észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
2010. július 6-án a dán hatóságok a jogbiztonság érdekében az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (3) bekezdése értelmében bejelentették a szerencsejátékokra kivetett adókról szóló L 203 jogalkotási javaslatot (a továbbiakban: szerencsejátékokról szóló adótörvény (2)). 2010. augusztus 11-i és 2010. szeptember 22-i levelében a Bizottság további információkat kért. A dán hatóságok 2010. október 20-i levelükben nyújtották be ezeket az információkat.
(2)
A Bizottsághoz ezenfelül két különböző panasz érkezett a szerencsejátékokról szóló adótörvényre vonatkozó javaslattal kapcsolatban. Az elsőt a játékautomata-üzemeltetők dán iparszövetsége (DAB) nyújtotta be 2010. július 23-án. A másik a Royal Casino nevű hagyományos kaszinó üzemeltetőjétől érkezett 2010. augusztus 6-án. 2010. szeptember 23-án mindkét panaszt továbbították a dán hatóságoknak véleményezés céljából. A dán hatóságok 2010. október 20-i levelükben nyújtották be észrevételeiket.
(3)
A bejelentés és a két fent említett panasz megvitatása céljából 2010. november 10-én találkozóra került sor Brüsszelben a dán hatóságokkal. A találkozón a dán hatóságok benyújtották A függőben lévő állami támogatási üggyel kapcsolatos dilemma (The dilemma created by the pending State aid case) című jegyzetüket, amelyben ismét kijelentették, hogy a Bizottság határozatának elfogadásáig el kívánják halasztani a bejelentett törvény hatálybaléptetését (3).
(4)
2010. december 14-i határozatában a Bizottság arról értesítette Dániát, hogy a bejelentett intézkedés tekintetében megindítja az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárást. Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat) az Európai Unió Hivatalos Lapjában (4) tették közzé. A Bizottság felkérte az érdekelt feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket.
(5)
A dán hatóságok 2011. január 14-i levelükben benyújtották az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeiket.
(6)
2011. február 11. és február 22. között összesen 17 érdekelt harmadik fél nyújtotta be észrevételeit (5). Az észrevételeket 2011. március 16-án továbbították Dániának, és az ország lehetőséget kapott arra, hogy választ adjon ezekre az észrevételekre. Dánia válasza 2011. április 14-én kelt levelében érkezett meg a Bizottsághoz.
2. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
(7)
A jogsértési eljárás megindítását és a dániai sportfogadási szolgáltatások szabad mozgása előtt álló akadályokról szóló, indokolással ellátott vélemény 2007. március 23-i részére történő megküldését (6) követően a dán kormány úgy határozott, hogy módosítja a szerencsejátékokról és fogadási szolgáltatásokról szóló nemzeti jogszabályt, és a meglévő monopóliumrendszert egy részben liberalizált rendszerrel váltja fel. A liberalizációt többek között azért ítélték szükségesnek, hogy megfeleljenek az uniós jognak, valamint hogy fellépjenek a más országokban székhellyel rendelkező szerencsejáték-szolgáltatók által nyújtott illegális online szerencsejáték-szolgáltatások jelentette veszéllyel szemben.
(8)
A bejelentett, szerencsejátékokról szóló adótörvény egy sor olyan törvény egyike, amelyeket a szerencsejáték-ágazat liberalizálása érdekében vezettek be (7). A szerencsejátékokról szóló törvény 1. cikke értelmében a szerencsejáték-szolgáltatásokra vonatkozó új törvényreform általános célkitűzése a következő:
-
a szerencsejáték-fogyasztás mérsékelt szinten tartása,
-
a fiatalok és más kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek védelme a kihasználással és szerencsejáték-függővé válással szemben,
-
a szerencsejátékosok védelme ésszerű, megbízható és átlátható szerencsejáték-szolgáltatások biztosítása révén, és
-
a közrend biztosítása és a szerencsejáték bűncselekmény céljára történő felhasználásának megelőzése.
(9)
A szerencsejátékokról szóló törvény értelmében „e törvény vagy más jogszabály eltérő rendelkezése hiányában a szerencsejáték szolgáltatásához vagy szervezéséhez engedély szükséges”. Ezenfelül a szerencsejáték-szolgáltatások nyújtása vagy szervezése adóköteles (a szerencsejátékokról szóló adótörvény 1. cikke).
(10)
A szerencsejátékokról szóló törvény 5. cikkének meghatározása szerint a szerencsejáték a következő tevékenységeket foglalja magában: i. lottók, ii. kombinációs szerencsejátékok és iii. fogadás.
(11)
A kombinációs szerencsejáték olyan „tevékenység, amelyben a résztvevőknek esélye van nyereményhez jutni, és amelyben a nyerés valószínűsége a képességek és az esélyek kombinációjától függ”. A kombinációs szerencsejáték tehát a kaszinók által gyakran kínált játékokat foglalja magában, például a rulettet, a pókert, a bakkarát, a blackjacket és a készpénznyereményt kínáló szerencsejátékgépeket.
(12)
A szerencsejátékokról szóló törvény 5. cikkének meghatározása szerint az online szerencsejáték „olyan szerencsejáték, amely egy játékos és egy szerencsejáték-szolgáltató között jön létre távoli kommunikáció alkalmazásával”. Ez a rendelkezés határozza meg a hagyományos szerencsejáték fogalmát is mint „olyan szerencsejáték, amely egy játékos és egy szerencsejáték-szolgáltató vagy a szolgáltató képviselője között fizikai találkozás révén jön létre”. A fogadási szolgáltatások „olyan tevékenységek, amelyben a résztvevőknek esélye van nyereményhez jutni, és amelyben a fogadást valamely jövőbeli esemény eredményére vagy megvalósulására kötik”.
(13)
A szerencsejátékokról szóló adótörvény 2-17. cikke értelmében az adóköteles játékok közé tartoznak i. a lottók, beleértve az osztályos lottót és a nonprofit lottókat, ii. a fogadás, beleértve a helyi sorsolásos játékokat, iii. a hagyományos kaszinók, iv. az online kaszinók, v. a játéktermekben és pubokban, bárokban stb. található, készpénznyereményt kínáló pénznyerő-automaták és vi. a tét nélküli játékok.
(14)
A szerencsejátékokról szóló adótörvény különböző adókulcsokat határoz meg attól függően, hogy a játékokat online vagy hagyományos kaszinók biztosítják.
(15)
A szerencsejátékokról szóló adótörvény 10. cikke értelmében a hagyományos kaszinókban nyújtott szerencsejáték-szolgáltatásokra vonatkozó engedély alapdíja a kaszinó munkavállalói díjazásokra és borravalóra fordított zsetonok értékével csökkentett bruttó szerencsejáték-bevételének (azaz a tétekből levont nyeremények) 45 százaléka, és további 30 százalékos adó vonatkozik a (havonta) 4 millió dán koronát meghaladó bruttó szerencsejáték-bevételekre (mínusz a munkavállalói díjazásokra és borravalóra fordított zsetonok értéke) (8).
(16)
A szerencsejátékokról szóló adótörvény 11. cikke értelmében az online kaszinóbeli szerencsejáték-szolgáltatásra engedéllyel rendelkezők bruttó szerencsejáték-bevételük 20 százalékának megfelelő adót kötelesek fizetni.
(17)
A játéktermekben és pubokban, bárokban stb. található, készpénznyereményt kínáló pénznyerő-automaták (érmével működő nyerőgépek) üzemeltetésére engedéllyel rendelkezők bruttó szerencsejáték-bevételük 41 százalékának megfelelő adót kötelesek fizetni. További 30 százalékot kell fizetni a 30 000 dán koronát meghaladó összegű bruttó szerencsejáték-bevételt termelő, pubokban, bárokban stb. található pénznyerő-automatákra, valamint a 250 000 dán koronát meghaladó összegű bruttó szerencsejáték-bevételt termelő, játéktermekben található pénznyerő-automatákra (9).
(18)
Az engedélyek díja tekintetében a szerencsejátékokról szóló törvény előírja, hogy a fogadási vagy online kaszinójáték-szolgáltatásra vonatkozó engedélyért folyamodók 250 000 dán koronát (amennyiben fogadási és online kaszinójáték-szolgáltatásra egyaránt kérnek engedélyt, 350 000 dán koronát) kötelesek megfizetni, valamint a szerencsejáték-bevételektől függően 50 000 dán koronától 1 500 000 dán koronáig terjedő éves díj terheli őket.
(19)
A szerencsejátékokról szóló törvény előírja, hogy az onlineszerencsejáték-szolgáltatóknak dániai székhellyel kell rendelkezniük, vagy amennyiben székhelyük egy másik uniós vagy EGT-tagállamban található, ki kell jelölniük egy jóváhagyott képviselőt (27. cikk).
3. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(20)
A kérdéses intézkedés tekintetében a Bizottság megindította az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást, azzal az indokkal, hogy az az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást tartalmazhat.
(21)
A Bizottság különösen úgy vélte, hogy az intézkedés az ítélkezési gyakorlat fényében szelektívnek tekinthető. Emlékeztetett arra, hogy egy adóügyi intézkedés szelektivitásának vizsgálata során ki kell térni arra, hogy az adott intézkedés alkalmas-e arra, hogy bizonyos vállalkozásokat előnyben részesítsen olyan vállalkozásokkal szemben, amelyek a szóban forgó program céljára tekintettel jogilag és ténylegesen azokkal összehasonlíthatóak (10).
(22)
Az online és hagyományos létesítményekben kínált játékok természetére, a szerencsejáték mindkét típusa által biztosított társas élményre, valamint a fogyasztók társadalmi-gazdasági profiljára tekintettel a Bizottságnak kételyei merültek fel azt illetően, hogy az online és hagyományos létesítményekben kínált szerencsejátékok közötti különbségek olyan mértékűek lennének, hogy azokat ténylegesen és jogilag nem összehasonlíthatónak kellene tekinteni a szerencsejátékokról szóló adótörvény szerinti adóügyi megítélésük szempontjából.
(23)
Továbbá az eljárás azon szakaszában a Bizottság úgy vélte, hogy amennyiben az intézkedésről azt állapítanák meg, hogy prima facie szelektív, a dán hatóságoknak nem sikerült alátámasztaniuk, hogy az intézkedés az adórendszer logikájával igazolható.
(24)
E tekintetben a dán hatóságok úgy érveltek, hogy az online szerencsejátékokra vonatkozó adókulcs egyrészt a szerencsejátékokról szóló dán jogszabály játékosokat védeni kívánó céljának való megfelelés, másrészt az alacsonyabb adókulccsal rendelkező más országokban letelepedett online üzemeltetők által jelentett versenybe való bekapcsolódás képessége közötti szükséges egyensúlyt tükrözi.
(25)
Továbbá a dán hatóságoknak a szerencsejátékokról szóló törvény általános célkitűzéseire vonatkozó hivatkozása (lásd a 5. pontot) tekintetében a Bizottság úgy vélte, hogy ezek a célkitűzések általános jellegűek és függetlenek az adórendszertől. Mivel megalapozott ítélkezési gyakorlat, hogy kizárólag az adórendszerből fakadó célkitűzések relevánsak, a Bizottság megállapította, hogy a dán hatóságok nem támasztották alá megfelelő mértékben azon kijelentésüket, hogy a kérdéses adóügyi intézkedés szelektivitását az adórendszer logikája teszi szükségessé.
(26)
A Bizottság továbbá úgy vélte, hogy a bejelentett törvény állami források felhasználása révén kínált adóelőnyt tartalmaz, mivel az adóbevételekről való, jóval alacsonyabb adókulcs formájában megjelenő lemondás előnyt biztosít az onlineszerencsejáték-üzemeltetők számára. Emellett, amennyiben az intézkedés szelektív gazdasági előnyhöz juttatja a Dániában működő online üzemeltetőket, befolyásolhatja a belső piaci kereskedelmet és torzíthatja a versenyt.
(27)
Végül a Bizottság kételyeinek adott hangot azt illetően, hogy a bejelentett intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (2) és (3) bekezdése szerinti eltérések alkalmazási körébe tartozhat.
4. A DÁN HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI
(28)
2011. január 14-i levelükben a dán hatóságok benyújtották az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatra vonatkozó észrevételeiket.
(29)
A dán hatóságok az online és a hagyományos szerencsejáték közötti, bejelentésükben szerepeltetett ténybeli és gazdasági különbségekre támaszkodva megismételték álláspontjukat, amely szerint az online szerencsejátékot a hagyományos szerencsejátéktól különböző tevékenységnek kell tekinteni.
(30)
A dán hatóságok szerint a hagyományos kaszinókban kínált bizonyos elektronikus játékokban, valamint az online kaszinókban használt szoftverek nem azonosak. Amellett, hogy a platformok és a beszállítók nem azonosak, azzal érveltek, hogy lényeges különbségek találhatók az ilyen elektronikus játékok között, mivel ahhoz, hogy azokat hagyományos kaszinókban lehessen játszani, szükséges a szerencsejátékos fizikai jelenléte. A fizikai jelenlét számos költséggel jár (például közlekedés, belépődíj, ruhatári díj, étel és ital), amelyek az online szerencsejáték esetén nem merülnek fel.
(31)
A dán hatóságok számára az a tény, hogy néhány tagállam tiltja az online szerencsejátékot, míg a hagyományos szerencsejáték-szolgáltatásokat engedélyezi, tükrözi a szerencsejáték két típusa közötti különbségeket.
(32)
A dán hatóságok továbbá kifogásolták, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a 2006. évi „Tanulmány az Európai Unió belső piacának szerencsejáték-szolgáltatásairól” (11) című dokumentum következtetéseit, amelyek szerint az online és a hagyományos kaszinókat különálló piacoknak kell tekinteni.
(33)
A dán hatóságok ugyancsak hangsúlyozták, hogy a Bizottság értékelése csupán a hagyományos kaszinókra összpontosított, és nem vette figyelembe a hagyományos pubokban, bárokban stb. vagy játéktermekben található szerencsejátékgépeket (azaz pénznyerő automatákat; a rulett, a blackjack, a póker stb. nem tartozik ide).
(34)
Ami az intézkedéseknek az adórendszer logikája alapján történő indokolását illeti, a dán hatóságok úgy vélik, hogy a Bizottság hibásan értelmezhette a bejelentett intézkedés célkitűzését. Az intézkedés célja nem a dán szerencsejáték-ipar nemzetközi versenyképességének megőrzése, hanem sokkal inkább a jogszabályban szereplő négy célkitűzés megvalósítása (a szerencsejáték-fogyasztás mérsékelt szinten tartása; a fiatalok és más kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek védelme a kihasználással és szerencsejáték-függővé válással szemben; a játékosok védelme ésszerű, megbízható és átlátható szerencsejáték biztosítása révén; a közrend biztosítása és a szerencsejáték bűncselekmény céljára történő felhasználásának megelőzése).
(35)
Az online és a hagyományos szerencsejátékra vonatkozó különböző adókulcsok tekintetében a dán hatóságok elmondták, hogy jogalkotási és szabályozási dilemmával állnak szemben. A jövőben egyrészről fenntarthatatlan a jelenlegi monopóliumhelyzet, és nem halogatható tovább az onlineszerencsejáték-piac liberalizációja. Másrészről az online és a hagyományos szerencsejáték-tevékenységekre vonatkozó egységes adókulcsok akadályoznák a kormány által e területen szorgalmazott célkitűzések megvalósítását.
(36)
A dán hatóságok különösen kiemelték, hogy a valamennyi szerencsejáték-tevékenységre vonatkozó egységes adókulcs a választott adózási modelltől függetlenül következetlen megoldásokat eredményezne. Egy alacsony, egységesen 20 százalékos adókulcsra épülő modell erősen ösztönözné a hagyományos kaszinókban folyó szerencsejátékot, ami ellentétes lenne az általános fogyasztóvédelmi érdekkel.
(37)
Ezzel szemben a hagyományos szerencsejáték esetében korábban alkalmazott magasabb egységes adókulcs visszatartaná az online üzemeltetőket attól, hogy engedélyért folyamodjanak a Dániából történő szolgáltatásnyújtáshoz, így a törvény liberalizációs célkitűzése nem valósul meg. Ez szintén ellentétes lenne az általános fogyasztóvédelmi érdekkel, mivel nem lenne lehetőség az online szerencsejáték hatékony ellenőrzésére.
(38)
Álláspontjuk alátámasztására a dán hatóságok benyújtották az Adóügyi Minisztérium által 2010. március 6-án a dán parlamenti pártok politikai szóvivőinek küldött nyilatkozatát a bevezetendő adókulcs mértékéről (12). A nyilatkozat rámutat arra, hogy a jelenlegi differenciált adóügyi megítélést egy egyensúlyra törekvő gyakorlat eredményének kell tekinteni, amely gyakorlat célja egyrészről a törvény betartásának biztosítása, másrészről az adóbevételek maximalizálása és a szerencsejáték mérsékelt szinten tartása.
(39)
Ezzel összefüggésben a dán hatóságok úgy vélték, hogy a nemzetközi versenyt és az onlineszerencsejáték-ágazat globális jellegét is figyelembe kell venni. E tekintetben a dán hatóságok a „Tanulmány az Európai Unió belső piacának szerencsejáték-szolgáltatásairól” című dokumentumra hivatkoztak, amely szerint az országon belüli üzletvezetés szolgáltatókat terhelő költségeinek nem szabadna túllépnie a külföldi üzletvezetés költségeit, hogy a fogyasztók és a szolgáltatók számára vonzóbb legyen a saját országuk joghatósági területén belül működni, mint más országokban (13).
(40)
A dán hatóságok továbbá úgy vélték, hogy a Salzgitter-ügyben a Bíróság által megállapított elv, amely szerint a Bizottságnak nem kellene összevetnie a bejelentett adózási szintet a más tagállamokban érvényes szintekkel, hogy megállapíthassa, a bejelentett intézkedés állami támogatásnak minősül-e (14), nem alkalmazandó a bejelentett törvényre, mivel a hagyományos és az online szerencsejáték-tevékenységek differenciált adóügyi megítélése kizárólag belső adóügyi megfontolásokon alapul. A dán kormány különösen nem vette figyelembe a más tagállamokban alkalmazott adókulcsokat a dán szerencsejáték-ipar versenyképességének növelése céljából, hanem csupán megfelelő egyensúlyt kívánt teremteni a bejelentett törvény négy, korábban említett szakpolitikai célkitűzése között.
(41)
A dán hatóságok továbbá úgy vélték, hogy a Bizottság helytelenül értelmezte a Salzgitter-ügyet, mivel nem az intézkedés szelektív jellegének értékeléséhez vette azt alapul, hanem annak vizsgálatához, hogy a bejelentett törvény szelektív volta indokolhatónak tekinthető-e.
(42)
A fenti okok miatt a dán hatóságok úgy vélik, hogy amennyiben a bejelentett adóügyi intézkedést szelektívnek találják, azt az adórendszer logikája alapján indokoltnak kell tekinteni.
5. HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEI
(43)
A Bizottság 17 érdekelt harmadik féltől kapott észrevételeket, köztük a panaszosoktól: hét egyesülettől (15), hét vállalkozástól (16) és három tagállamtól (17).
(44)
Az intézkedés szelektív jellegét illetően néhány érdekelt fél kijelenti, hogy az online és a hagyományos kaszinók ténybeli és jogi helyzete nem összehasonlítható, mivel a vállalkozások nem azonos piacon működnek, következésképpen az adóügyi intézkedés kiindulópontja nem az általánosan alkalmazható adórendszer. Ennélfogva az adóügyi intézkedés nem tekinthető szelektívnek.
(45)
Álláspontjuk alátámasztására az érdekelt harmadik felek megállapítják, hogy a hagyományos és online kaszinók által kínált termékek lényegesen eltérnek egymástól. A hagyományos kaszinókban kínált tevékenységek olyan társas élményt biztosítanak, amelynél az online kaszinóktól eltérően a beszélgetés, a megjelenés és a fizikai környezet a szerencsejáték-élmény központi részét képezi. A hagyományos szerencsejátékot továbbá az általános szórakozási élmény részének kell tekinteni, amelyet más tevékenységekkel, például az éttermek, bárok és konferenciaközpontok által kínált tevékenységekkel és szállodai szolgáltatásokkal egészítenek ki.
(46)
Ezenfelül az említett érdekelt felek úgy vélik, hogy az online és a hagyományos szerencsejáték-tevékenységek esetében nem azonos mértékű a függőség kockázata. Álláspontjuk alátámasztására példaként említhető az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlata, amely kimondta, hogy „a szerencsejátékok interneten keresztül történő kínálata […] eltérő jellegű és jelentősebb veszélyforrást jelenthet […] e játékok hagyományos piacaihoz viszonyítva a fogyasztóvédelem területén” (18). Hivatkoznak továbbá az Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale szerencsejátékokról szóló tanulmányára (19), amely szerint az online szerencsejáték valódi függőségi kockázatot jelent, amelyet azonban az online szerencsejáték piacának szabályozásával kell kezelni.
(47)
Ezenfelül egyes érdekelt felek azzal érveltek, hogy a szerencsejáték-piac különböző értékesítési csatornák szerint szegmentált, ami meghatározó elemét képezné az egyes érintett piacok megkülönböztetésének. E tekintetben a francia versenyhatóság 2011. január 20-i véleményére hivatkoznak, amely megállapította, hogy különbséget lehet tenni az online szerencsejáték és a klubokban vagy játéktermekben/fogadóirodákban játszott szerencsejáték között (20).
(48)
Néhány érdekelt fél arra is rámutatott, hogy a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőkre korlátozottabb versenykényszer nehezedik saját földrajzi területükön, ahol a szolgáltatást biztosítják. Ezzel szemben az online üzemeltetők kiélezett versenyt folytatnak más online üzemeltetőkkel. Különösen mivel a hagyományos kaszinók szerencsejáték-termékei fizikai helyszínhez kötöttek, a vásárlóknak utazniuk kell, hogy a megfelelő helyszínre jussanak. Dániában például csupán hat olyan helyszín van, ahol hagyományos kaszinó működhet. Ezzel szemben az online szerencsejáték-tevékenységek lehetővé teszik a játékosok számára, hogy különböző nemzetközi üzemeltetők által biztosított, nagyszámú szerencsejáték-kínálathoz férjenek hozzá. Az online kaszinók versenyét ezenfelül tovább fokozzák azok a szakosodott weboldalak, amelyek a különböző online üzemeltetők kínálatát hasonlítják össze, valamint számtalan blog és fórum, amelyek lehetővé teszik, hogy a játékosok összevessék az online üzemeltetők által kínált termékeket, árakat és szolgáltatásokat.
(49)
Ezek az érdekelt felek ugyanakkor kiemelik, hogy az online szerencsejátékban alkalmazott haszonkulcsok jelentősen alacsonyabbak a hagyományos szerencsejátékban alkalmazottaknál, tekintettel az online üzemeltetők közötti kiélezett versenyre és a hagyományos kaszinók közötti ilyen verseny hiányára. Az online kaszinók ennélfogva a kifizetési hányadot, azaz a feltett összegek ügyfeleknek visszahitelezett százalékát illetően jóval alacsonyabb haszonkulccsal rendelkeznek. A hagyományos kaszinók ezenfelül egyéb járulékos termékeket is kínálnak és így mellékjövedelemhez jutnak, például a kaszinó szállodái, bárjai vagy éttermei révén, amelyek az online környezetben hiányoznak. Ennek eredményeként, mivel a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetők az online üzemeltetőkénél magasabb hasznot érnek el, az adókulcsok eltérését a „fizetőképesség” elve indokolná, amely szerint azoknak, akik nagyobb adóterhet képesek elviselni, magasabb adót kell fizetnie.
(50)
A fent említett érveken túl egyes érdekelt felek úgy vélték, hogy még abban az esetben is, ha a dán intézkedést szelektívnek minősítik, a szelektivitási feltételt az adórendszer jellege, illetve általános felépítése indokolja. A dán differenciált adókulcs célja annak biztosítása volt, hogy az online üzemeltetők dán engedélyért folyamodjanak és így a jövőben dán adót fizessenek, míg egyúttal garantálja, hogy megvalósuljon a szerencsejátékokról szóló dán jogszabályban megállapított fogyasztóvédelmi célkitűzés.
(51)
Ebben az összefüggésben néhány érdekelt fél az 1998. évi, az állami támogatási szabályoknak a vállalkozások közvetlen adóztatásával kapcsolatos intézkedésekre történő alkalmazásáról szóló bizottsági közleményre (21) hivatkozik, amely szerint az adórendszer végső célja az, hogy bevételeket gyűjtsön az állami kiadások finanszírozásához. Ennek megfelelően az érdekelt felek úgy vélik, hogy az online szerencsejáték-szolgáltatások dán lakosok számára történő biztosításából származó adóbevételek optimalizálására vonatkozó célkitűzés megvalósítása máskülönben nem lehetséges a bejelentett törvény értelmében az online szerencsejátékra megállapított adókulcsnál magasabb adókulccsal.
(52)
A fenti érvekkel ellentétben más harmadik személyek - főként a hagyományos üzemeltetők - a dán hatóságok álláspontjával ellentétes észrevételeket tettek.
(53)
Ezek az érdekelt felek lényegében úgy vélik, hogy a dán adórendszert szelektívnek kell tekinteni, mivel az differenciált adóügyi megítélést vezet be a vállalkozások két olyan csoportjára vonatkozóan, amelyek az intézkedés által kitűzött célok értelmében jogi és ténybeli helyzetüket tekintve összehasonlíthatók. Ezek a felek azt állítják, hogy az online és hagyományos kaszinók ugyanazon a piacon folytatnak egymással versengő tevékenységet, ezért azok helyzete összehasonlítható.
(54)
Álláspontjuk alátámasztásaként az érdekelt felek kijelentik, hogy az online és hagyományos kaszinók által kínált játékok hasonlók. A kaszinóbeli szerencsejátékok szabályait azonosnak kell tekinteni, a krupiékkal és más online játékosokkal történő virtuális interakciók pedig összehasonlíthatók a hagyományos kaszinókban létrejövő valódi interakciókkal. A hagyományos szerencsejátékgépek gyártói online és hagyományos használatra egyaránt azonos modelleket készítenek. Műszaki szempontból ennélfogva az online vagy offline kínált kaszinójátékok technológiai platformjukat, leírásukat, jellemzőiket, formátumukat és paramétereiket tekintve azonosak.
(55)
Az érdekelt felek továbbá azt állítják, hogy az online és a hagyományos kaszinók fogyasztói profilja összehasonlítható. Ennélfogva a fogyasztói szempont nem alkalmazható releváns érvként az online és a hagyományos szerencsejáték közötti különbségtétel céljából.
(56)
Egyes érdekelt felek nem értettek egyet azzal, hogy az online szerencsejátékot a hagyományos szerencsejátéktól eltérő tevékenységnek kellene tekinteni, hanem csupán egy másik csatornának, amelyen keresztül a játékokat a játékosoknak kínálják.
(57)
A fenti érveken túl az érdekelt felek úgy vélik, hogy a jelenlegi szerencsejáték-piacot olyan egységes piacnak kell tekinteni, amely a játékosoknak a hagyományos kaszinókról az online kaszinókra történő nagymértékű átállásával jellemzett jelentős változáson megy keresztül. A közelmúltbeli változásnak számos lehetséges oka van, beleértve az internet egyre növekvő használatát, az online kaszinók alacsony üzemeltetési költségeit valamennyi szinten (létesítmények, személyzet és állandó költségek), valamint azt a tényt, hogy az online kaszinók a folyamatosan fejlődő új technológiáknak köszönhetően bárhol korlátlan, napi huszonnégy órás hozzáférést képesek biztosítani az online szerencsejátékokhoz.
(58)
Az érdekelt felek véleménye szerint, tekintettel a technológiai haladás gyors ütemére, a kereskedelmi kezdeményezésekre és a szerencsejáték-ipar internetes ágazatát rendkívül dinamikussá és alakíthatóvá tevő internetes kereskedelemre jellemző piacszerzésre, a jövőben fokozódni fog a piaci részesedés ilyen eltolódása a hagyományostól az online szerencsejáték felé. E tekintetben hivatkoznak még a Bot főtanácsnoknak a Liga Portuguesa de Futebol Profissional üggyel (22) kapcsolatos indítványára, amely szerint az új hírközlési eszközök hatása olyan mértékű, hogy az új technológiáknak, például a telefonoknak, interaktív televíziónak és az internetnek köszönhetően a korábban csak meghatározott helyeken elérhető szerencsejátékok ma bármikor és bárhol játszhatók.
(59)
Hivatkoznak továbbá a 2006. évi „Tanulmány az Európai Unió belső piacának szerencsejáték-szolgáltatásairól” (23) című bizottsági dokumentumra. Ennek értelmében „a kaszinókban űzött szerencsejáték egyre inkább szerveralapúvá válik, mivel egyre több játékgép érhető el letölthető játékszoftver formájában” (24). Ezt a változást új, vegyes szolgáltatásokat nyújtó helyszínek kialakulása jelzi.
(60)
A fenti érvelés alapján az érdekelt felek megállapítják, hogy az intézkedés szelektív, mivel az online és a hagyományos kaszinók egymással összehasonlítható jogi és ténybeli helyzetű tevékenységeket végeznek. Az ilyen szelektivitás továbbá nem igazolható az adórendszer logikájával. Úgy vélik továbbá, hogy a magasabb adókulcs nem tartaná vissza az online szolgáltatókat attól, hogy Dániában engedélyért folyamodjanak.
(61)
Nem helytálló továbbá Dániának a más tagállamok nemzeti adórendszerére történő hivatkozása abból a célból, hogy igazolja az online kaszinók üzemeltetői érdekeltté tételének szükségességét, mivel állandó ítélkezési gyakorlat, hogy bármely indoklás kizárólag a nemzeti adórendszeren alapulhat (25). Ezenfelül a dán hatóságok azon érvelését, miszerint az egyes vállalkozásokra vonatkozó adókulcsok csökkentése szükségszerű a piac versenyképesebbé tétele érdekében, a bíróságok rendre elutasították.
6. DÁNIA ÉSZREVÉTELEI A HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEIVEL KAPCSOLATBAN
(62)
Míg megerősítették azon véleményüket, amely szerint a bejelentett intézkedés nem szelektív, és nem tartalmaz állami támogatást, a dán hatóságok rámutattak arra, hogy valamennyi beavatkozó kormány támogatja azon álláspontjukat, hogy szabályozási szempontból különbséget kell tenni az online és a hagyományos kaszinók között.
(63)
Ugyancsak rámutatnak arra, hogy az érintett piacnak az EUMSZ 101. és 102. cikke értelmében történő meghatározásához alkalmazott módszertan a magánvállalkozások számára javasolt, és a termék helyettesíthetőségének keresleti és kínálati szempontú értékelésén alapul, ennélfogva nem alkalmazható az állami támogatások értékeléséhez. E módszertan alkalmazása túllépne az állami támogatási szabályok keretein, amelyeket a szóban forgó ügyben egy tagállam saját adóztatási hatáskörére alkalmaznak.
(64)
Véleményük szerint az online szerencsejátékot külön kell választani a hagyományos szerencsejátéktól. E tekintetben hivatkoznak továbbá a Bizottság összefonódási eljárásokkal kapcsolatban elfogadott álláspontjára, amelynek értelmében a szerencsejátékgépek (jackpot gépek, zsetonos és készpénzzel működő gépek, valamint a nyerőgépek (AWP-k) különálló termékpiacot alkotnak (26). Megemlítik továbbá többek között a francia versenyhatóság határozatát, amelynek értelmében a hagyományos póker nem képezi az online póker piacának részét, mivel a hagyományos pókerhez személyes önuralomra és a többi játékos megfigyelésére van szükség, az gyakran magasabb költségekkel jár és földrajzi szempontból korlátozott (27). Utalnak ezenfelül egy, a brit Office of Fair Trading (Tisztességes Kereskedelem Hivatala) által elfogadott összefonódási határozatra, amely különbséget tesz az engedélyezett fogadóirodák, valamint a telefonos és internetes fogadás között (28).
(65)
A termékpiacok különbségeire tekintettel a dán hatóságok rámutatnak arra, hogy a szerencsejáték-létesítmények számos beavatkozó szerint járulékos - és jelentősen költségesebb - szolgáltatásokat kínálnak. A szociológiai szempontokat illetően a dán hatóságok megismételték álláspontjukat, amely szerint az online és a hagyományos játékosok a fogyasztók különböző típusait képviselik, amint az a Bizottságnak a belső piacon az online szerencsejátékokról szóló közelmúltbeli, 2011. március 24-i zöld könyvében szerepel, amely megállapította, hogy az online szerencsejátékosok profilja eltérőnek tűnik a hagyományos kaszinók vagy fogadóirodák vásárlóinak profiljától (29).
(66)
A dán hatóságok ugyancsak megismételték, hogy alacsonyabb üzemeltetési költségeiknek köszönhetően az online üzemeltetők esetében jelentősen magasabb a kifizetési hányad. Rámutatnak arra is, hogy egyenlőtlenségek tapasztalhatók az online és a hagyományos kaszinók között az alkalmazott szoftverek műszaki jellemzőiben, az engedélyezésre vonatkozó eltérő szabályozásban és a hagyományos kaszinók helyi dominanciája tekintetében.
(67)
A dán hatóságok azt is kifogásolják, ahogyan egyes érdekelt felek a Bot főtanácsnoknak a Liga Portugueasa üggyel kapcsolatos, fent említett indítványát értelmezték. Kiemelik, hogy ez az indítvány, amelyet a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben adtak ki, összhangban áll azzal az elképzeléssel, hogy az onlineszerencsejáték-üzemeltetőket jogi és ténybeli helyzetüket tekintve a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőktől különbözőnek kell tekinteni.
(68)
A dán hatóságok azonban elismerik, hogy az online szerencsejáték-szolgáltatások bizonyos típusai az értékesítés más formájának minősülhetnek, mint például a fogadási szolgáltatások.
(69)
A bejelentett törvény céljai tekintetében a dán hatóságok elutasítják egyes érdekelt felek azon érvelését, hogy a bejelentett törvény a külföldi szerencsejáték-szolgáltatók vonzására törekszik. Ehelyett a kormány által szorgalmazott célkitűzések a szerencsejátékokról szóló törvényben felsorolt célok. Ezenfelül az új törvény általános célja változatlan marad, vagyis hogy jövedelmet termeljen a szerencsejátékokból, mint bármely olyan hasonló rendszer, amely bevételt szerez az állami költségvetés finanszírozásához.
(70)
A dán hatóságok egyetértenek néhány érdekelt fél véleményével, miszerint az adóalany fizetőképessége érvényes indok lehet. A szóban forgó ügyben az onlineszerencsejáték-üzemeltetők fizetőképessége valóban jelentősen alacsonyabb.
(71)
Végül a dán hatóságok kiemelik, hogy az online szerencsejátékokra vonatkozó adórendszerüket úgy alakították ki, hogy a lehető legnagyobb bevételt biztosítsák. Ennélfogva az online szerencsejátékokra vonatkozó alacsonyabb adókulcs a bejelentett törvényben meghatározott négy célkitűzés, illetve az adóbevételek maximalizálásának igénye közötti egyensúly megteremtésének szükségességét tükrözi.
7. AZ INTÉZKEDÉS ÉRTÉKELÉSE
7.1. Állami támogatás megléte az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében
(72)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
7.1.1. Állami források
(73)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az intézkedést egy tagállam által vagy állami forrásból kell megvalósítani. Az adóbevétel-kiesés egyenértékű az állami források költségvetési kiadások formájában történő felhasználásával.
(74)
A vizsgált ügyben az állami források jelenlétét egyik fél sem vitatta, sem a dán hatóságok, sem a panaszosok, sem a harmadik felek.
(75)
Azáltal, hogy az onlineszerencsejáték-üzemeltetők számára lehetővé teszik a viszonylag alacsony, bruttó szerencsejáték-bevételük 20 százalékának megfelelő adó fizetését (30), a dán hatóságok állami forrásnak minősülő bevételről mondanak le. A Bizottság ennélfogva úgy véli, hogy a szóban forgó intézkedés állami forrás elvesztésével jár, ennélfogva állami források révén biztosítják azt.
7.1.2. Előny
(76)
Az intézkedésnek pénzügyi előnyt is kell biztosítania a kedvezményezett számára. Az előny fogalma nemcsak pozitív előnyöket foglal magában, hanem olyan támogatásokat is, amelyek különböző formában enyhítik a szokásos esetben a vállalkozás költségvetéséből fizetendő díjak mértékét. (31)
(77)
A szóban forgó ügyben az előny meglétét egyik fél sem vitatta, sem a dán hatóságok, sem a panaszosok, sem a harmadik személyek.
(78)
A szerencsejátékokról szóló adótörvény értelmében az onlineszerencsejáték-vállalkozások bruttó szerencsejáték-bevételük 20 százalékának megfelelő adót kötelesek fizetni. Ez a kulcs számottevően alacsonyabb a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőkre vonatkozó kulcsnál. Ennélfogva az onlineszerencsejáték-vállalkozások alacsonyabb adóteher formájában előnyben részesülnek. Ebből következik, hogy a vizsgált intézkedés előnyt biztosít az online szerencsejáték-szolgáltatást nyújtó vállalkozások számára.
7.1.3. A verseny torzulása és a kereskedelemre gyakorolt hatás
(79)
Az EUMSZ. 107. cikkének (1) bekezdése értelmében az intézkedésnek érintenie kell az Unión belüli kereskedelmet, és torzítania kell a versenyt, vagy azzal kell fenyegetnie. A szóban forgó ügyben a Dániában letelepedett onlineszerencsejáték-szolgáltatók versenyhelyzetbe kerülnek, és részt fognak venni a Közösségen belüli kereskedelemben. Következésképpen a szerencsejátékokról szóló adótörvény, amely kedvező adóügyi megítélést biztosít az online szerencsejáték-szolgáltatásokat nyújtó dán vállalkozások számára, szükségszerűen érinti a Közösségen belüli kereskedelmet, és torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget.
7.1.4. Szelektivitás
(80)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében egy intézkedés akkor minősül állami támogatásnak, ha szelektív abban az értelemben, hogy előnyben részesít bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését.
(81)
Az ítélkezési gyakorlatban a szelektivitás szokásos értelmezése szerint egy intézkedés szelektív, amennyiben „részben mentesíteni kívánja a vállalkozásokat a jog által előírt kötelező hozzájárulások általános rendszerének rendes alkalmazásából eredő pénzügyi terhek alól” (32). Ebből következik, hogy az intézkedés szelektív, amennyiben eltérést jelent az általános adózási keretszabályhoz képest. A meglévő ítélkezési gyakorlat értelmében azt kell értékelni, hogy az adott intézkedés előnyben részesít-e bizonyos vállalkozásokat olyan vállalkozásokkal szemben, amelyek az intézkedés céljára tekintettel jogilag és tényszerűen azokkal összehasonlíthatóak (33).
(82)
Az ítélkezési gyakorlat értelmében amennyiben az intézkedést az általános adórendszertől eltérőnek kell tekinteni, meg kell vizsgálni, hogy ez a megkülönböztetés a vonatkozó adórendszer természetéből vagy belső felépítéséből ered-e (34). Másképp fogalmazva a kérdés az, hogy a prima facie szelektívnek tűnő érintett intézkedés igazolható-e az adórendszer logikájával (35).
(83)
A szóban forgó ügyben a dán szerencsejáték-tevékenységekre vonatkozó adórendszert kell referenciarendszernek tekinteni. A szerencsejátékokról szóló adótörvény célja a valamennyi Dániában biztosított vagy szervezett, online vagy hagyományos szerencsejáték-tevékenységre kivetett adók megfizetésének szabályozása. Ennélfogva a kérdéses intézkedést (vagyis az online szerencsejáték-tevékenységeknek előnyt biztosító differenciált adóügyi megítélést) e hivatkozási alapnak tekintett adórendszerrel összevetve kell értékelni.
(84)
Mivel a bejelentett törvény előírja, hogy az online kaszinókban szerencsejáték-szolgáltatás biztosításához engedéllyel rendelkezők bruttó szerencsejáték-bevételük 20 százalékát, míg a hagyományos kaszinókban szerencsejáték-szolgáltatás biztosításához engedéllyel rendelkezők bruttó szerencsejáték-bevételük 45 százalékát, valamint egy annak 30 százalékáig terjedő további díjat kötelesek megfizetni, felmerül a kérdés, hogy a különböző adófizetési kötelezettséggel rendelkező online és hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetők jogi és ténybeli szempontból összehasonlíthatónak tekinthetők-e.
(85)
E tekintetben a dán hatóságok következetesen úgy érveltek, hogy az online és a hagyományos szerencsejáték-tevékenységek a platformokat, a költségeket, a pénzügyi hasznot, a társas élményt, a beszállítókat vagy a termékeket illetően jogi szempontból és tényszerűen nem összehasonlíthatók.
(86)
Más érdekelt felekhez hasonlóan továbbá hangsúlyozták az üzemeltetők két kategóriája közötti lényeges különbséget az online kaszinók közötti kiélezett verseny és a hagyományos üzemeltetők közötti verseny hiánya vonatkozásában.
(87)
Az online és hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetők közötti objektív különbségek (például fizikai kontra online jelenlét) ellenére a Bizottság úgy véli, hogy az online és hagyományos szerencsejáték-kaszinók közötti fent említett különbségek nem elegendők a vállalkozás két típusának megalapozott és meghatározó jogi és ténybeli megkülönböztetéséhez.
(88)
E tekintetben a Bizottság megállapítja, hogy a hagyományos és az online szerencsejátékokat üzemeltetők által kínált játékok egyenértékűek. Az online és a hagyományos üzemeltetők által kínált játékok - beleértve a rulettet, a bakkarát, a punto bancót, a blackjacket, a pókert és a pénznyerő-automatákon játszott szerencsejátékot - ugyanannak a szerencsejáték-tevékenységnek a részét képezik, függetlenül annak online vagy hagyományos környezetétől. Műszaki szempontból úgy tűnik továbbá, hogy az online vagy hagyományos helyszínen kínált kaszinójátékok technológiai platformjukat, formátumukat és paramétereiket tekintve összehasonlíthatók.
(89)
E tekintetben a Bizottság úgy véli, hogy a szerencsejáték-tevékenységek adózását illetően az online szerencsejáték a szerencsejáték-tevékenységek hasonló típusának eltérő értékesítési csatornájaként jelenik meg. Álláspontjának alátámasztására a Bizottság megemlíti az online kaszinóknak a hagyományos kaszinóélmény visszaadását célzó jelentős erőfeszítéseit, amelyekkel arra törekednek, hogy az online játékosok úgy érezzék, mintha hagyományos kaszinóbeli, és nem virtuális környezetben játszanának.
(90)
Véleményük alátámasztására, amely szerint az online és a hagyományos szerencsejáték jogi szempontból és tényszerűen nem összehasonlítható tevékenység, a dán hatóságok többek között a brit Office of Fair Trading határozatára hivatkoztak, amely különbséget tesz az engedélyezett fogadóirodák, valamint a telefonos és internetes fogadás között (36). E hivatkozás azonban ellentmond a dán hatóságok azon álláspontjának, hogy az online és offline fogadás azonos szolgáltatásnak minősül (37). E tekintetben ugyancsak ellentmondásos, hogy a dán hatóságok a hagyományos és az online fogadási szolgáltatásokat hasonló tevékenységnek tekintik, így azonos adóügyi megítélés alá vonják azokat, míg más típusú online és hagyományos szerencsejáték-tevékenységeket különálló tevékenységnek minősítenek, és eltérő mértékű adót vetnek ki rájuk.
(91)
A dán hatóságok hivatkoztak a Candover-Cinven-Gala ügyben hozott határozatra (38) is, amelynek értelmében a szerencsejátékgépek (jackpot gépek, zsetonos és készpénzzel működő gépek és AWP-k) különálló termékpiacot alkotnak (39). Amellett azonban, hogy a határozat nem érintette az állami támogatási szabályok alkalmazását, sem a szelektivitás kérdését, megjegyzendő, hogy noha a határozat értelmében „a szerencsejátékgépek (jackpot gépek, zsetonos és készpénzzel működő gépek és nyerőgépek (AWP-k)) különálló termékpiacot alkotnak, azt is megállapítja, hogy azok az azon a helyszínen, például kaszinókban, bingó klubokban, játéktermekben, pubokban, fogadóirodákban stb. kínált szerencsejáték-csomag részének tekinthetők, ahol azokat elhelyezik” (40).
(92)
A fogyasztók társadalmi-gazdasági profilja, a függőségi kockázatok vagy a piaci változások állítólagos különbségei szintén nem elégségesek annak bizonyításához, hogy az online és a hagyományos szerencsejáték két különböző típusú tevékenység, amelyek jogi szempontból és tényszerűen nem összehasonlíthatók. A dán hatóságok és ugyanígy a panaszosok által hivatkozott tanulmányok némelyike úgy tűnik, elegendő bizonyítékot tartalmaz az ellentétes következtetések alátámasztásához. Ennélfogva, az Európai Unió belső piacának szerencsejáték-szolgáltatásairól szóló 2006. évi bizottsági tanulmányt (41) illetően a dán hatóságok kijelentik, hogy a tanulmány azt bizonyítja, hogy az online és a hagyományos piacok különállóak (42). Ezzel szemben néhány érdekelt fél is ugyanezt a jelentést idézi (43), amikor rámutat arra, hogy az onlineszerencsejáték-piac nem tekinthető új piacnak, hanem az a meglévő szerencsejáték-piac fejlődése, amelyet az új, vegyes szolgáltatásokat nyújtó helyszínek kialakulása jelez (44).
(93)
Hasonlóképpen ellentmondó megállapítások találhatók a dán Országos Társadalomkutató Központ által készített tanulmányban is (45), amelyet a dán hatóságok és a panaszosok is idéznek. Míg a dán hatóságok azt állítják, hogy a hagyományos kaszinók szerencsejátékosai korukat, nemüket és iskolázottságuk szintjét tekintve különböznek az online kaszinók játékosaitól, a panaszosok az azonos tanulmányra támaszkodva ellentétes következtetést vonnak le, és megállapítják, hogy a tanulmány azt bizonyítja, nem állapíthatók meg lényeges különbségek a hagyományos vagy az online kaszinók fogyasztóinak profilja között. Véleményük szerint a tanulmány rámutat arra, hogy a hagyományos, illetve az online kaszinókban szerencsejátékot folytató szerencsejátékosok egyaránt jellemzően 18 és 24 év közötti fiatal férfiak (46).
(94)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy az online és a hagyományos kaszinókat jogi szempontból és tényszerűen összehasonlíthatónak kell tekinteni. Mivel mind az online, mind a hagyományos szerencsejáték azonos kockázatot jelent, a bejelentett intézkedés az online és a hagyományos szerencsejátékra egyaránt vonatkozik. A szóban forgó intézkedés megkülönböztető adóügyi megítélést vezet be, amely az onlineszerencsejáték-üzemeltetőket előnyben részesíti a hagyományos kaszinók kárára. Ebből következik, hogy a vizsgált intézkedést az EUMSZ 107. cikke értelmében prima facie szelektívnek kell tekinteni, mivel az az általános adórendszertől való eltérésnek minősül.
(95)
Azt, hogy egy intézkedés prima facie szelektívnek tűnő volta indokolható-e a rendszer jellegével és általános felépítésével, a meglévő ítélkezési gyakorlat fényében kell értékelni. Az intézkedés szelektivitásának megindokolásához az adórendszer irányadó elveire és logikai alapjára lehet támaszkodni.
(96)
E tekintetben a dán hatóságok úgy vélték, hogy az érintett ágazat sajátosságainak köszönhetően az onlineszerencsejáték-üzemeltetők számára előnyös differenciált adóügyi megítélés az egyetlen lehetséges módja annak, hogy biztosítsák adórendszerük hatékonyságát. A magasabb adókulcs visszatartaná az onlineszerencsejáték-üzemeltetőket attól, hogy dán engedélyért folyamodjanak, míg a valamennyi üzemeltetőre vonatkozó alacsonyabb adóteher bevezetése ellentétes volna a szerencsejáték ésszerű mértékét szorgalmazó célkitűzéssel.
(97)
A dán hatóságok azt is kijelentették, hogy az onlineszerencsejáték-üzemeltetők fizetőképessége, amely állításuk szerint alacsonyabb a hagyományos kaszinókat üzemeltetőkénél, indokolta az üzemeltetők két kategóriájára vonatkozó különböző adókulcsokat.
(98)
A fenti érvelés fényében a Bizottság emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlat (47) és az állami támogatási szabályoknak a vállalkozások közvetlen adóztatásával kapcsolatos intézkedésekre történő alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény szerint (48), egy tagállamnak bizonyítania kell, hogy az érintett intézkedés az adott rendszer alapelvéből vagy vezérelvéből következik. A kérdéses adórendszer természetére és általános felépítésére épülő indokolás kivételt képez az állami támogatások tilalmára vonatkozó elv alól. Ennélfogva azt megszorítóan kell értelmezni (49).
(99)
Következésképpen a dán hatóságok feladata bizonyítani, hogy a kérdéses adóügyi intézkedést az adórendszer logikája indokolja. A dán hatóságok azonban nem nyújtottak be elégséges vagy meggyőző bizonyítékot azon kijelentésük igazolására, hogy egy tágabb kategória (szerencsejáték-üzemeltetők) egy adott csoportjára (online üzemeltetők) vonatkozó adókulcsok csökkentése annak céljából, hogy az utóbbi engedélyért folyamodjon, az adórendszerüket alátámasztó logikából és elvekből ered. Különösen, a külföldi onlineszerencsejáték-szolgáltatók Dániába vonzására és azok dán szabályozás alá vonásra vonatkozó célkitűzést az adórendszer logikáján kívül eső közpolitikai célnak kell tekinteni.
(100)
Hasonlóképpen, az onlineszerencsejáték-üzemeltetők állítólagos alacsonyabb fizetőképességét illetően a dán hatóságok nem tudták bizonyítani, hogy az online és a hagyományos kaszinók tevékenysége nem egyformán jövedelmező, ami indokolná a differenciált adóügyi megítélést. A dán hatóságok azt sem bizonyították, hogy a fizetőképesség a vállalkozások közvetlen adóztatásának rendszerébe ágyazott elv lenne, amelyre a szóban forgó ügyben az online és a hagyományos kaszinók differenciált adóügyi megítélésének indoklásaként támaszkodhatnának.
(101)
A fentiekből következően a Bizottság nem gondolja, hogy a bejelentett törvény szelektív jellege indokolható az adórendszer logikájával.
7.1.5. Következtetés
(102)
A fentiekre tekintettel a Bizottság úgy véli, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében szereplő feltételek teljesülnek, és az online szerencsejátékra vonatkozó alacsonyabb adókulcs állami támogatást jelent a Dániában letelepedett onlineszerencsejáték-szolgáltatók számára.
7.2. Az intézkedés összeegyeztethetősége az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján
(103)
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikkének (2) és (3) bekezdése előírja, hogy adott intézkedések mely esetben egyeztethetők össze a belső piaccal, és mely típusú támogatások tekinthetők a belső piaccal összeegyeztethetőnek.
(104)
A Bizottság úgy véli, hogy a szóban forgó intézkedés összeegyeztethetőnek tekinthető az EUMSZ. 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerinti eltérés értelmében, amely lehetővé teszi „az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatást, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben.”
(105)
A Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés nem tartozik az EUMSZ. 107. cikke (3) bekezdése c) pontjának alkalmazásáról szóló meglévő iránymutatás hatálya alá. Ennélfogva közvetlenül a Szerződés fent említett rendelkezésének fényében kell értékelni azt. Egy támogatási intézkedés az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése c) pontja értelmében akkor összeegyeztethető, ha szükséges és arányos mértékben törekszik valamely közös érdekű célkitűzés megvalósítására. Egy intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelésekor a Bizottság a közös érdekű célkitűzés megvalósítását szolgáló kedvező hatásokat összeveti a lehetséges kedvezőtlen hatásokkal, például a kereskedelem és a verseny torzulásával. Ez a vizsgálat három szakaszból áll. Az első két szakasz az állami támogatás kedvező hatásait vizsgálja, míg a harmadik szakasz a kedvezőtlen hatásokkal, valamint a kedvező és kedvezőtlen hatások mérlegével foglalkozik (50). A vizsgálat felépítése a következő:
1.
Szolgálja-e a támogatási intézkedés közös érdekű célkitűzés megvalósítását?
2.
Alkalmas-e a támogatás arra, hogy megvalósítsa a közös érdekű célkitűzést, azaz a javasolt támogatás piaci hiányosság orvoslását vagy egyéb célkitűzést szolgál? Különösen:
a)
A támogatási intézkedés megfelelő eszköz-e, azaz léteznek-e egyéb, ennél alkalmasabb eszközök?
b)
A támogatás ösztönző hatású-e, azaz megváltoztatja-e a lehetséges kedvezményezettek magatartását?
c)
A támogatási intézkedés arányos-e, azaz ugyanaz a magatartás-változás elérhető-e kevesebb támogatással?
3.
Korlátozottak-e a verseny torzulásai és a kereskedelemre gyakorolt hatások oly módon, hogy az általános mérleg pozitív legyen?
7.2.1. A közös érdekű célkitűzés
(106)
A dán hatóságok magyarázata szerint azért döntöttek a szerencsejáték- és fogadási szolgáltatásokról szóló meglévő jogszabály reformjának végrehajtásáról, hogy a meglévő monopóliumrendszer helyett egy szabályozott és részben liberalizált rendszert hozzanak létre. A liberalizációt szükségesnek ítélték, többek között azért, hogy a jogsértési eljárás megindítását és egy indokolással ellátott vélemény 2007. március 23-i kiadását (51) követően megfeleljenek az uniós jognak, valamint hogy fellépjenek a más országokban székhellyel rendelkező szerencsejáték-szolgáltatók által nyújtott illegális szerencsejáték-szolgáltatások jelentette veszéllyel szemben.
(107)
Ez idáig a dán szerencsejáték-ágazat lényegében állami monopólium volt, mivel egyetlen engedélyt adtak ki, a „Danske Spil A/S” nevű, állami tulajdonú vállalatnak. Annak ellenére, hogy a jogszabályi keret megtiltja, hogy külföldi onlineszerencsejáték-szolgáltatók dániai lakhelyű fogyasztók számára kínálják szolgáltatásaikat, számos más tagállamban vagy harmadik országban letelepedett onlineszerencsejáték-szolgáltató kínálta szolgáltatásait Dánián kívül található csatornákon, például az Egyesült Királyságból érkező műholdas televíziós csatornák műsorában. A dán hatóságok bejelentésükben azt állították, hogy a gyakorlatban azért nem tudták érvényesíteni a más szerencsejáték-szolgáltatók által történő dániai szolgáltatásnyújtásra vonatkozó tilalmat, mert dán bírósági eljárások megállapították, hogy a jelenlegi dán szerencsejáték-monopólium korlátozza a szolgáltatások szabad mozgását. Ennélfogva kedvezőtlen helyzet jött létre, amelyben a fennálló monopólium jogszerűségét nem csupán igazgatási és igazságszolgáltatási eljárások során kérdőjelezték meg, hanem a más országokban letelepedett, nem engedélyezett üzemeltetők által közvetlenül nyújtott online szerencsejáték-szolgáltatásokkal is.
(108)
A szerencsejátékokról szóló törvényt kísérő indokolás szerint a liberalizációs folyamat a legújabb műszaki fejlesztésekkel volt indokolható, ami azt jelentette, hogy Dánia immár egy globális kommunikációs társadalom része, amelyben a fogyasztók különböző illetőségű szolgáltatók széles körű szolgáltatásaihoz férnek hozzá. Az elmúlt tíz évben a szerencsejáték fontos internetes kereskedelmi termékké vált, különösen az online póker bevezetését követően. Az internet lehetővé tette a dán állampolgárok számára, hogy a Danske Spil termékeit és termékkörét összehasonlítsák az Egyesült Királyságban, Máltán, Gibraltáron vagy más országokban letelepedett onlineszerencsejáték-szolgáltatók által kínált termékekkel. Az elmúlt években gyorsan nőtt azoknak a dánoknak a száma, akik a nemzetközi szerencsejáték-szolgáltatóknál kezdtek játszani. A dán hatóságok magyarázata szerint a kormány attól félt, hogy a nem hatékonyan szabályozott és ellenőrzött szerencsejáték-szolgáltatás bűncselekmények formájában és a közrend megbomlása következtében kedvezőtlen hatást gyakorolhat a társadalomra, valamint a kiszolgáltatott helyzetben lévőket szerencsejáték-függővé teheti. A Danske Spil haszna ugyanakkor folyamatosan csökkent. A dán hatóságoknak ennélfogva alkalmassá kellett válniuk a dán állampolgárok számára kínált szerencsejáték szabályozására és irányítására, hogy ellenőrzött keretek közé szorítsák a szerencsejátékot, és így megelőzzék a társadalomra gyakorolt kedvezőtlen hatásokat.
(109)
Ebben az összefüggésben a Bizottság emlékeztet rá, hogy a szerencsejáték-ágazatban soha nem hajtottak végre harmonizációt az Európai Unión belül. A szolgáltatási irányelv 2. cikke kifejezetten kizárja a szerencsejátékot az irányelv hatálya alól (52). Az e területen alkalmazandó egyéb másodlagos jogszabályok hiánya ellenére ugyanakkor a határokon átnyúló szerencsejáték-tevékenységek a Szerződésben foglalt alapvető szabadságoknak, nevezetesen a letelepedés szabadságának (EUMSZ, 49. cikk) és a szolgáltatásnyújtás szabadságának (EUMSZ, 56. cikk) hatálya alá tartozhatnak.
(110)
Az EUMSZ. 56. cikke elvben megköveteli a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás megszüntetését akkor is, ha az adott korlátozás különbségtétel nélkül vonatkozik a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben az alkalmas arra, hogy akadályozza, zavarja vagy kevésbé vonzóvá tegye egy olyan másik tagállamban letelepedett szolgáltató szolgáltatásait, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatást (53). Szintén állandó ítélkezési gyakorlat, hogy egy tagállam más tagállamban letelepedett szolgáltatókra vonatkozó olyan jogszabálya, amely tiltja azok számára, hogy az első tagállam területén az interneten keresztül szolgáltatást kínáljanak, az EUMSZ 56. cikkében szereplő szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti (54). A szolgáltatásnyújtás szabadsága továbbá a szolgáltató és a kedvezményezett számára egyaránt előnyös (55).
(111)
A szóban forgó ügyben, noha a szerencsejáték-szolgáltatások biztosítása elsődlegesen az EUMSZ 56. cikkében szereplő alapvető szabadság hatálya alá tartozik, a dán jogszabály a letelepedés szabadságát is érinti. A szerencsejátékokról szóló törvény 27. cikke értelmében Dánia előírja, hogy az onlineszerencsejáték-szolgáltatóknak dániai székhellyel kell rendelkezniük, vagy amennyiben egy másik uniós vagy EGT-tagállam lakosai, ki kell jelölniük egy jóváhagyott képviselőt. Az e korlátozásokkal kapcsolatos indokok a letelepedés szabadsága esetében megegyeznek a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozókkal.
(112)
Az ilyen alapvető szabadságok korlátozásai csak kivételes intézkedésként fogadhatóak el, amelyekre kifejezetten kitér az EUMSZ 52. cikke, vagy amelyek a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően a közérdeken alapuló nyomós indokkal igazolhatóak. Az EUMSZ 52. cikkének (1) bekezdése közrendi („ordre public”), közbiztonsági és közegészségügyi indokkal engedélyezi a korlátozásokat.
(113)
A szerencsejáték-szolgáltatásokat illetően egyes közérdeken alapuló nyomós indokokat a Bíróság is elismert határozataiban, mint például a fogyasztóvédelem célkitűzéseit vagy a csalás és a mértéktelen szerencsejátékra való buzdítás megakadályozását, valamint a közrend fenntartásának általános szükségességét. E tekintetben az erkölcsi, vallási vagy kulturális rend sajátosságai, valamint a szerencsejátékoknak és fogadásoknak a társadalomra és az egyénre vonatkozó, erkölcsi és anyagi szempontból egyaránt káros következményei alkalmasak lehetnek annak igazolására, hogy a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörrel rendelkezzenek a fogyasztók, illetve a közrend védelmével kapcsolatos követelmények megállapítása terén. Ennek értelmében a korlátozásokat közérdeken alapuló kényszerítő okokkal kell igazolni, azoknak alkalmasnak kell lenniük az elérendő cél megvalósítására és nem léphetik túl az e cél megvalósításához szükséges mértéket. A korlátozásokat mindenképpen hátrányos megkülönböztetéstől mentesen kell alkalmazni (56).
(114)
Meg kell jegyezni azonban, hogy az adóbevételek csökkentése nem tartozik az EUMSZ 52. cikkében felsorolt kivételek közé (57), és azt az ítélkezési gyakorlat sem fogadja el ilyennek, ezért nem tekinthető olyan nyomós közérdeknek, amely indokolhatna valamely alapvető szabadsággal elvben ellentétes intézkedést.
(115)
Különösen a határokon átnyúló szerencsejátékra vonatkozó korlátozások igazolása tekintetében a Bíróság a következőt mondta ki (58):
„57.
Ezen összefüggésben meg kell jegyezni (…), hogy a szerencsejátékok szabályozása azon területek közé tartozik, amelyek tekintetében jelentős erkölcsi, vallási és kulturális jellegű különbségek állnak fenn a tagállamok között. A terület közösségi harmonizációja hiányában az egyes tagállamok feladata, hogy e területeken saját értékrendjüknek megfelelően megítéljék az érintett érdekek védelméből következő követelményeket.
58.
Pusztán az a tény, hogy valamely tagállam egy másik tagállamétól eltérő védelmi rendszert választott, nem befolyásolhatja az e területen hozott rendelkezések szükségességének és arányosságának megítélését. Az ilyen rendelkezéseket kizárólag az érintett tagállam illetékes nemzeti hatóságai által kitűzött célok és az általuk biztosítani kívánt védelmi szint figyelembevételével kell értékelni.
59.
A tagállamok tehát szabadon állapíthatják meg a szerencsejátékokkal kapcsolatos politikájuk célkitűzéseit, és adott esetben szabadon határozhatják meg a kívánt védelem pontos szintjét. Az általuk előírt korlátozásoknak azonban arányosságuk vonatkozásában meg kell felelniük a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő feltételeknek (a fent hivatkozott Placanica és társai ügyben hozott ítélet 48. pontja).
(…)
69.
E tekintetben meg kell említeni, hogy az interneten kínált szerencsejátékok ágazata nem képezi közösségi harmonizáció tárgyát. A tagállam tehát joggal tekintheti úgy, hogy azon egyedüli körülmény, hogy valamely (…) gazdasági szereplő jogszerűen kínál az interneten az említett ágazatba tartozó szolgáltatásokat a letelepedése szerinti más tagállamban, és hogy főszabály szerint már vonatkoznak rá az utóbbi tagállamban érvényes jogi feltételek és az e tagállam illetékes hatóságai által végzett ellenőrzések, nem tekinthető a belföldi fogyasztóknak a csalás és a bűncselekmények veszélyével szembeni védelme megfelelő biztosítékának, tekintettel azokra a nehézségekre, amelyekkel az említett összefüggésben a letelepedés helye szerinti tagállam hatóságai a gazdasági szereplők tulajdonságainak és szakmai feddhetetlenségének értékelése során szembesülhetnek.
70.
Ezenkívül a fogyasztó és a gazdasági szereplő közötti közvetlen kapcsolat hiánya miatt az interneten hozzáférhető szerencsejátékok a gazdasági szereplők által a fogyasztókkal szemben esetlegesen elkövetett csalások tekintetében eltérő és nagyobb jelentőségű veszélyeket hordoznak, mint e játékok hagyományos piacai.”
(116)
Egy közelmúltbeli ítéletben a Bíróság szintén részletesen hivatkozott az online szerencsejátékok kockázatára (59):
„103.
Hangsúlyozni kell, hogy ehhez hasonlóan a szerencsejátékok interneten keresztül történő kínálatára jellemző sajátosságok eltérő jellegű és jelentősebb veszélyforrást jelenthetnek e játékok hagyományos piacaihoz viszonyítva a fogyasztóvédelem területén, különösen a fiatalok és a függőségre hajlamosabb személyek szempontjából. A fogyasztó és a piaci szereplő közötti közvetlen kapcsolat fentebb említett hiányán felül az interneten kínált játékokhoz való hozzáférés sajátosan könnyű mivolta és folyamatossága, valamint e kínálat nemzetközi jellegű volumene és potenciálisan emelkedő látogatottsága olyan környezetben, amelyet a játékos elszigeteltsége, az anonimitás és a társadalmi kontroll hiánya jellemez, éppen olyan - a játékfüggőség terjedésének és az ahhoz kapcsolódó túlzott mértékű kiadásoknak, valamint ennek következtében a negatív társadalmi és morális következmények súlyosbodásának kedvező - tényezőket képeznek, mint amelyekre ezzel kapcsolatban az állandó ítélkezési gyakorlat már korábban is figyelmeztetett.
104.
Másfelől megjegyzendő, hogy azon mérlegelési mozgástérre tekintettel, amellyel a tagállamok rendelkeznek annak eldöntése keretében, hogy a szerencsejátékok ágazatában a fogyasztókat, illetve a társadalmi rendet érintően milyen szintű védelmet kívánnak biztosítani, az arányosság követelménye tekintetében nem elvárás, hogy a valamely tagállam hatóságai által hozott korlátozó intézkedés megfeleljen a tagállamok összessége által az érintett jogos érdek védelmének módjait illetően osztott elgondolásnak (lásd analógia útján a C-518/06. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2009. április 28-án hozott ítélet [EBHT 2009., I-3491. o.] 83. és 84. bekezdését).
105.
Az előzőekben kifejtettek egészére tekintettel meg kell állapítani, hogy valamennyi szerencsejáték interneten keresztül történő kínálatának tilalma mint eszköz főszabály szerint alkalmasnak tekinthető a játékhoz kapcsolódó túlzott mértékű kiadásokra való ösztönzés megelőzése, a játékfüggőség elleni küzdelem és a fiatalok védelme törvényes céljainak elérésére, miközben e játékok hagyományosabb csatornákon keresztüli kínálata továbbra is megengedett.”
(117)
A szerencsejátékokra vonatkozó harmonizáció hiánya, valamint az engedélyezett szerencsejátékokkal és az azok nyújtására jogosult üzemeltetőkkel kapcsolatos eltérő tagállami megközelítések a határokon átnyúló szerencsejáték-szolgáltatások rendkívül szétaprózódott belső piacának képét rajzolják meg. Míg egyes tagállamok korlátoznak vagy meg is tiltanak bizonyos szerencsejátékokat, mások a nyitottabb piacokat részesítik előnyben. Ezenfelül, tekintettel az online szerencsejáték-szolgáltatások terjedésére, a közelmúltban számos tagállam felülvizsgálta vagy jelenleg vizsgálja felül a szerencsejátékokra vonatkozó jogszabályát.
(118)
A dán hatóságok nem szolgáltattak részletes adatokat a dán lakosok által folytatott illegális szerencsejáték mértékéről, ehelyett kiemelték, hogy a nem szabályozott onlineszerencsejáték-ágazat fejlődése társadalmi szempontból aggasztó jelenség.
(119)
Ezt a tendenciát az Európai Bizottság 2011. márciusi zöld könyve is megerősíti (60). A kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum a 2008. évre a dániai online szerencsejátékra vonatkozóan 250 millió EUR értékű teljes bruttó szerencsejáték-bevételt említ, amelynek 14 %-a (azaz 34 millió EUR) a kaszinójátékokhoz, 22 %-a pedig (azaz 56 millió EUR) a pókerhez kapcsolódik (61). A dolog természeténél fogva mind az online kaszinójátékok, mind az online póker tiltott tevékenységek.
(120)
Ezek a számok várhatóan emelkedni fognak. A zöld könyv beszámol arról, hogy az onlineszerencsejáték-piac a teljes szerencsejáték-piac leggyorsabban növekvő szegmense, amely a teljes szerencsejáték-piac éves bevételének 7,5 %-át tette ki 2008-ban (EU-27), és a várakozások szerint 2013-ra méretét tekintve megkétszereződik. (62) Dániában a nemzeti szerencsejáték-fogyasztás online szerencsejátéknak tulajdonítható részét továbbá 21,9 %-ra, vagyis a 7,5 %-os átlagot képviselő Unión belül a második legmagasabb értékre becsülik (63).
(121)
Figyelembe véve a fent említett ítélkezési gyakorlatot, valamint az uniós szerencsejáték-piac általános jellemzőit, a Bizottság úgy véli, hogy a dán hatóságok által a bejelentett intézkedés elfogadásának indoklása céljából benyújtott érvek megalapozottak. A Bizottság különösen tisztában van a kérdéses tevékenységek sajátosságaival: az interneten keresztül nyújtott online szerencsejáték-szolgáltatások átformálták az ágazatot, és olyan globális piacot teremtettek, ahol elmosódnak a fizikai határok. Ebben az összefüggésben a 2011. évi zöld könyvben (64) a Bizottság azt is megjegyzi, hogy szükséges az onlineszerencsejáték-ágazat ellenőrzése az online szerencsejáték által a fogyasztókra gyakorolt káros negatív hatások megelőzése érdekében. Az online szerencsejátékoktól való függőség számos társadalomtudományi tanulmány (65) által megállapított jelentős kockázatán túl különös figyelmet kell fordítani a kiskorúakra és más kiszolgáltatott helyzetű csoportokra, beleértve az alacsony jövedelműeket, a korábban szerencsejáték-függő szerencsejátékosokat és azokat a fiatal felnőtteket, akik nincsenek tisztában a játékszenvedély kialakulásának kockázataival. Az ezekbe a csoportokba tartozó potenciális játékosok védelme érdekében a tagállamoknak képesnek kell lennie az onlineszerencsejáték-ágazat ellenőrzésére, többek között részvételi korhatárok vagy engedélyezési feltételek alkalmazásával, a fizetésfeldolgozási rendszerek ellenőrzésével és az online szerencsejáték marketingjének vagy reklámozásának korlátozásával.
(122)
A bejelentett törvény elfogadását eredményező, Dániában végrehajtott reform ennélfogva megfelel az Európai Bizottságnak a belső piacon az online szerencsejátékokról szóló, 2011. március 24-i zöld könyvének, amelynek célja az volt, hogy hozzájáruljon az online szerencsejátékok jogi keretrendszerének tagállami kialakításához, amellyel valamennyi érdekelt fél számára biztosítható a nagyobb jogbiztonság (66). A zöld könyv válasz volt a Tanács 2010. decemberi következtetéseire, amely üdvözölte az Európai Bizottság által a belső piaci online szerencsejátékról kezdeményezett széles körű egyeztetést, amely lehetővé tenné a különösen az online szerencsejáték-szolgáltatások által felvetett kérdések alapos megtárgyalását (67), valamint az Európai Parlament 2009. március 10-i állásfoglalására, amely felhívja a Bizottságot, hogy a nemzeti kormányokkal szoros együttműködésben tanulmányozza a határokon átnyúló szerencsejáték-szolgáltatások működtetésének gazdasági és nem gazdasági jellegű hatásait (68). Hangsúlyozni kell, hogy a bejelentett törvény révén végrehajtott jogszabályreform összhangban van a Bizottság által támogatott célokkal, amelyek eredményeképpen megindították a jogsértési eljárást, és 2007 márciusában indokolással ellátott véleményt küldtek a dán hatóságok részére (69).
(123)
Ennélfogva a Bizottság úgy véli, hogy a szerencsejátékokról szóló bejelentett adótörvény jól meghatározott közös érdekű célkitűzés megvalósítását szolgálja, amennyiben liberalizálja a piacot, valamint lehetővé teszi a dán és külföldi onlineszerencsejáték-üzemeltetők számára, hogy szolgáltatásaikat dán lakosok számára kínálják, miközben biztosítja, hogy a dán hatóságok engedélyének kiadásához szükséges valamennyi feltételt teljesítsék.
7.2.2. A kívánt célkitűzés megvalósítására alkalmas támogatás
(124)
A támogatási intézkedés akkor szükséges és arányos, ha megfelelő eszköznek minősül a meghatározott közös érdekű célkitűzés megvalósításához, ösztönző hatást gyakorol a kedvezményezettekre, és amikor nem jár a verseny szükségtelen mértékű torzulásával.
(125)
A dán hatóság úgy döntött, hogy liberalizálja a dán onlineszerencsejáték-piacot, és korlátlan számú online engedély kiadását teszi lehetővé. Az ilyen engedély kiadása azonban számos feltételhez, többek között az engedélyért folyamodó vállalat vezetőinek megbízhatóságához kötött. A liberalizáció sikeres végrehajtásához a dán kormány arról is határozott, hogy az online üzemeltetők számára alacsonyabb mértékű adót vezet be, és csak a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőkre vonatkozó adókulcsokat hagyja változatlanul. E tekintetben a panaszosok úgy vélték, hogy az online üzemeltetőkre vonatkozó adókulcsok csökkentése nem a legmegfelelőbb megoldás. A kifizetés és a kommunikáció blokkolása (elkülönítési [ring-fencing] eszközök) is alkalmazható lenne a liberalizációs folyamat célkitűzésének eléréséhez anélkül, hogy az online üzemeltetők számára alacsonyabb adókulcsot kellene bevezetni. A panaszosok szerint Dánia ennélfogva dönthetett volna úgy, hogy a „fizetés és a kommunikáció” blokkolásával (a domainnév-rendszer szűrése, internetprotokoll-blokkolás és a fizetés blokkolása) vagy a kiadható engedélyek számának korlátozásával érvényesíti az illegális online szerencsejáték tilalmát.
(126)
A „blokkoló rendszerek” alkalmazására tekintettel a Bizottság zöld könyve megállapítja, hogy az ilyen rendszer eredményessége függ a blokkolandó elemek előre meghatározott és frissített jegyzékétől, valamint a hatékony szoftverrendszerektől is. A dán hatóságok azonban kiemelték, hogy kérdéses, vajon ezek a blokkoló rendszerek a várt eredményre vezetnének-e, mivel az online szerencsejátékosok a használt „portok” megváltoztatásával megkerülhetik az internetes blokkolást, valamint adott fizetések blokkolása a tétekkel és a nyereményekkel kapcsolatos fizetésektől eltérő, teljesen törvényes kereskedelmi ügyleteket is meggátolhat.
(127)
A korlátozott számú engedély kiadásának lehetőségét illetően a hatás a kiadandó engedélyek számától függ. Amennyiben ezt a számot csupán néhány engedélyre korlátozzák, a versenytársak alacsony száma csökkenti a versenyt és befolyásolja a kínálatot, ami alacsonyabb kifizetési hányad formájában magasabb költséget eredményezne a fogyasztók számára, mint korlátlan számú engedély kiadása esetén. A csökkentett számú engedély egyúttal korlátozza a fogyasztók számára a piacon elérhető választék nagyságát és minőségét, valamint arra ösztönzi a gyártókat, hogy kevésbé vegyék figyelembe a fogyasztói igényeket és szükségleteket (70). Az engedélyek számának korlátozása az engedélyek számának nem önkényes meghatározásához szükséges feltételekkel, illetve azzal kapcsolatos kérdéseket is felvet, hogyan és mely intézmény ellenőrzi az engedélyek követelményeit, és hogyan kezelhető az illegális szolgáltatás, azaz ki és milyen intézkedést tesz az illegálisan nyújtott szerencsejáték-szolgáltatások ellen (71).
(128)
E megfontolások tükrében a Bizottság úgy véli, hogy az online szerencsejáték-szolgáltatásokra vonatkozó alacsonyabb adókulcs megfelelő eszköz az új szerencsejátékokról szóló adótörvény liberalizációs célkitűzésének megvalósításához. A támogatási intézkedés biztosítani fogja, hogy a dán lakosoknak szerencsejáték-szolgáltatást nyújtani kívánó online üzemeltetők engedélyért folyamodjanak és betartsák az alkalmazandó nemzeti szabályozást.
(129)
A Bizottság úgy véli, hogy a támogatási intézkedés képes megváltoztatni a külföldi onlineszerencsejáték-szolgáltatók magatartását, mivel az alacsonyabb adókulcs arra ösztönzi az ilyen üzemeltetőket, hogy Dániában engedélyért folyamodjanak, és így először nyújthassanak jogszerűen online szerencsejáték-szolgáltatást.
(130)
Egy támogatás akkor arányos, ha ugyanaz a magatartás-változás nem érhető el kevesebb támogatással vagy kisebb torzulást eredményezve. A támogatást a támogatott tevékenység megvalósulásához szükséges legalacsonyabb összegre kell korlátozni. A szóban forgó ügyben a Bizottság úgy véli, hogy a dán hatóságok úgy alakították ki az intézkedést, hogy a vele járó állami támogatás lehetséges összegét csökkentsék, és a verseny intézkedésből eredő torzulását minimalizálják.
(131)
A dán Adóügyi Minisztérium 2010. március 6-án a dán parlamenti pártok politikai szóvivőinek benyújtott, a bevezetendő adókulcs mértékéről szóló nyilatkozatában (72) az online szerencsejátékra kivetett, a bruttó bevételek 20 %-ának megfelelő alacsonyabb adókulcsra vonatkozó döntést a következő feltételekre hivatkozva indokolták:
a)
A dániai engedélyek alapján szolgáltatott szerencsejátékot a külföldi onlineszerencsejáték-szolgáltatók által nyújtott jelenlegi kínálathoz kell igazítani, azaz az adókulcsot módosítani kell annak érdekében, hogy az illeszkedjen a külföldi onlineszerencsejáték-szolgáltatók magas kifizetési hányadához, így ösztönözve azokat arra, hogy valóban engedélyért folyamodjanak.
b)
Növelni kell a játékkínálatot, ami átfogó szinten forgalomemelkedést eredményez.
c)
A szerencsejáték-termékeknek annyira vonzóknak kell lenniük, hogy a játékosok ne akarjanak (illegális) külföldi üzemeltetők oldalain szerencsejátékot játszani.
d)
Blokkoló eszközöket kell alkalmazni az a)-c) ponton túl annak biztosítása érdekében, hogy az illegális üzemeltetők oldalain folyó szerencsejáték mértéke minimálisra csökkenjen.
(132)
E nyilatkozatban a dán hatóságok megállapítják, hogy a dán szerencsejáték-szabályozáshoz igen közel álló egyesült királyságbeli szabályozás 15 %-os adókulcsot ír elő az online szerencsejátékra vonatkozóan. A dán hatóságok úgy vélték, hogy az egyesült királyságbelinél magasabb adókulcsot is meghatározhatnak az online szerencsejátékra vonatkozóan, mivel Dánia, szemben az Egyesült Királysággal, kiegészítő blokkoló intézkedéseket is be fog vezetni, hogy megnehezítse a játékosok számára a dániai engedéllyel nem rendelkező külföldi üzemeltetők oldalain folytatott szerencsejátékot.
(133)
A dán hatóságok hasonlóképpen megemlítik Franciaország és Olaszország példáját is, amelyek liberalizálták piacaikat, és az egyesült királyságbelinél magasabb adókulcsokat vezettek be. A dán hatóságok megjegyzik, hogy ezek a piacok jelentősen nagyobbak a dán piacnál. A piac mérete még magas adókulcs esetén is érzékelhetően befolyásolja az üzemeltetők hajlandóságát a piacra történő belépésre, mivel az új piaci működés rendes induló költségei jelentősen magasabbak kisebb piacokra történő belépés esetén.
(134)
A nyilatkozat tartalmazza a 15, 20 és 25 százalékos adókulcsok lehetséges bevételi hatásának előrejelzését, figyelembe véve ezenfelül a szerencsejátékosok játékszokásaiban és az üzemeltetők tevékenységében várható lehetséges változásokat. A szimulációs gyakorlat megállapítja, hogy a 20 százalékos adókulcs még valószínűleg kellően vonzóvá teszi a szerencsejáték-szolgáltatók számára, hogy dániai engedélyért folyamodjanak, a szerencsejátékosok számára pedig azt, hogy vonzó szolgáltatásokhoz jussanak. Magasabb (azaz 25 százalékos) adókulcs megállapítása várhatóan nagyobb nyomást gyakorol a kifizetési hányadra, ez pedig azt eredményezi, hogy a 25 százalékos adókulcs pozitív bevételi hatása alacsonyabb lehet, mint 20 százalék esetén.
(135)
A dán jogalkotó ennélfogva megállapította, hogy az online szerencsejátékra vonatkozó adókulcs magasabb szintje valószínűleg olyan szerencsejáték-terméket hozna létre, amely nem lenne kellően vonzó a szerencsejátékosok számára, így alacsonyabb forgalmat eredményezne, ellensúlyozva a magasabb adóbevételekben rejlő közvetlen lehetőséget.
(136)
A dán jogalkotónak az online szerencsejáték-tevékenységekre vonatkozó adóztatás megfelelő szintjével kapcsolatos következtetéseit egy ágazati tanácsadó vállalat jelentése is megerősíti, amely megállapítja, hogy a 20 százalékos adókulcs nem jelentené azt, hogy az állam olyan bevételről mond le, amelyhez máskülönben hozzájutna. (73). A jelentés szerint ez a gazdasági szempontból megvalósítható legmagasabb kulcs - magasabb adókulcs „meg nem térülő kulcsot” eredményezne, azaz olyan adókulcsot, amely egyszerűen túl magas ahhoz, hogy az üzemeltetők számára megalapozott üzleti indokkal szolgáljon a piacra való belépésre. Ennél magasabb adókulcs esetén csökkennének az adóbevételek.
(137)
A fentiek alapján a Bizottság úgy véli, hogy a bruttó szerencsejáték-bevételek 20 százalékának megfelelő, az online üzemeltetőkre vonatkozó adókulcs nem alacsonyabb a szerencsejátékokról szóló törvény célkitűzései megvalósításának biztosításához szükséges mértéknél. Ennélfogva a támogatási intézkedés megfelel a Bíróság ítélkezési gyakorlatában meghatározott arányossági követelménynek.
7.2.3. A tagállamok közötti versenyre és kereskedelemre gyakorolt hatás
(138)
A támogatási intézkedés versenyre és kereskedelemre gyakorolt hatását illetően különbséget kell tenni a tagállamok közötti verseny lehetséges torzulásai, valamint a Dánián belüli, és különösen a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőkkel folytatott verseny torzulásai között.
(139)
A tagállamok közötti kereskedelem tekintetében nem várható kedvezőtlen hatás. A szerencsejátékokról szóló törvény lehetővé teszi a dán lakosok számára, hogy az engedéllyel rendelkező onlineszerencsejáték-üzemeltetők weboldalain törvényesen szerencsejátékot folytassanak. Ezek a weboldalak nem korlátozódnak a dániai lakhelyű felhasználókra, hanem valamennyi uniós tagállam lakosai számára elérhetők, a saját nemzeti törvényeik által előírt korlátozások mellett. Az onlineszerencsejáték-üzemeltetőkre vonatkozó adókulcsnak a bruttó szerencsejáték-bevételek 20 százalékában történő megállapításával a dán támogatási intézkedés nagyjából megfelel az olyan más tagállamok által alkalmazott hasonló adókulcsok mértékének, amelyek már végrehajtották az online szerencsejátékról szóló jogszabályaik reformját. Mind Belgium, mind az Egyesült Királyság például a bruttó szerencsejáték-bevételek 15 százalékának megfelelő adókulcsot alkalmaz az online szerencsejátékok esetében, míg más tagállamok ennél is alacsonyabb adókulcsot vezettek be (például Észtországban a bruttó szerencsejáték-bevételek 5 százaléka, Lettországban a bruttó szerencsejáték-bevételek 10 százaléka, Finnországban a bruttó szerencsejáték-bevételek 8,25 százaléka.) Csupán Szlovákia állapított meg magasabb, a bruttó szerencsejáték-bevételek 27 százalékának megfelelő adókulcsot.
(140)
A Dánián belüli verseny torzulásaira tekintettel az intézkedés kedvező lehet számos különböző dán és külföldi onlineszerencsejáték-üzemeltető számára, akik korábban dán lakosoknak nem nyújthattak szolgáltatást. Dánia benyújtotta azon onlineszerencsejáték-szolgáltatók listáját, akik már jelezték engedélykérési szándékukat. Mivel ez idáig kizárólag az állami tulajdonú vállalat volt jogosult online szerencsejáték-szolgáltatások nyújtására, a liberalizáció átfogó szinten növelni fogja a piaci versenyt.
(141)
Noha az intézkedés állami támogatást tartalmaz, végrehajtása pedig nem marad következmények nélkül a meglévő hagyományosszerencsejáték-üzemeltetők számára, akik a bruttó szerencsejáték-bevételük akár 75 százalékának megfelelő adót fizetnek, a Bizottság úgy véli, hogy az intézkedés végrehajtásának általános mérlege kedvező.
(142)
Amint a fentiekből kitűnik, amennyiben az online szerencsejáték esetében a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőkre vonatkozóval azonos vagy ahhoz hasonló mértékű adókulcsot állapítottak volna meg, az olyan helyzetet eredményezett volna, amelyben az ágazat és a játékosok nem éltek volna az online szerencsejáték-szolgáltatások dán piacon történő jogszerű biztosításának lehetőségével, aláásva ezáltal a szerencsejátékokról szóló törvényben meghatározott közös érdekű célkitűzéseket.
(143)
Ennek megfelelőn a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
8. KÖVETKEZTETÉS
(144)
A Bizottság úgy véli, hogy a bejelentett törvény olyan adóelőnyt biztosít az onlineszerencsejáték-üzemeltetők számára, amelyet állami források révén biztosít. Az intézkedés prima facie szelektívnek minősül, mivel különbséget tesz az onlineszerencsejáték-üzemeltetők, valamint a hagyományos kaszinókat üzemeltetők között, akiknek ténybeli és jogi helyzete az intézkedés által kitűzött cél értelmében összehasonlítható. A dán hatóságoknak nem sikerült bizonyítaniuk, hogy a bejelentett intézkedés prima facie szelektív jellege az adórendszer logikájával igazolható. Ennélfogva a bejelentett törvény az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül.
(145)
A Bizottság ugyanakkor megállapítja, hogy a támogatás teljesíti azokat a követelményeket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősüljön,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Dánia által a szerencsejátékokról szóló dán adótörvényben az online szerencsejátékokra kivetett adók formájában végrehajtani tervezett C 35/10. (korábbi N 302/10.) számú intézkedés az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
Következésképpen a szóban forgó intézkedés végrehajtása engedélyezett.
2. cikk
Ennek a határozatnak a Dán Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2011. szeptember 20-án.