ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
o státní podpoře SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Rozdílné sazby daně z letecké dopravy, které zavedlo Irsko
(oznámeno pod číslem C(2012) 5037)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/199/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V roce 2009 obdržela Komise v souvislosti se státní podporou stížnost od provozovatele leteckých služeb (dále jen „stěžovatel“), jež se týkala řady aspektů daně z letecké dopravy, kterou zavedlo Irsko, včetně rozdílných daňových sazeb vztahujících se na lety do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu, jež údajně zvýhodňovaly společnost Aer Arann.
(2)
Dopisem ze dne 13. července 2011 Komise Irsko informovala, že se s ohledem na rozdílné daňové sazby uplatňované v rámci irské daně z letecké dopravy rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Komise irské orgány požádala, aby kopii rozhodnutí předaly příjemcům.
(3)
Dne 9. srpna 2011 a 5. září 2011 zaslal provozovatel leteckých služeb, společnost Ryanair Ltd. (dále jen „Ryanair“), dopisy související s rozhodnutím Komise o zahájení řízení. Komise na tyto dopisy odpověděla dne 5. října 2011. Dne 17. října 2011 zaslala společnost Ryanair další dopis.
(4)
Po prodloužení lhůty pro odpověď předložily irské orgány dne 15. září 2011 své připomínky k rozhodnutí Komise.
(5)
Dne 18. října 2011 bylo rozhodnutí Komise o zahájení řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatření vyjádřily.
(6)
Dne 17. listopadu 2011 poskytla společnost Ryanair svou odpověď na tuto výzvu. Dopisem ze dne 28. listopadu 2011 se Komise společnosti Ryanair dotázala, zda jsou některé informace uvedené v jejím podání důvěrné, a nemohou být proto sděleny irským orgánům. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 společnost Ryanair potvrdila, že podání ze dne 17. listopadu 2011 lze předat irským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 12. prosince 2011 předala Komise připomínky společnosti Ryanair irským orgánům, které se k nim vyjádřily dne 13. ledna 2012.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Od 30. března 2009 zavedly irské orgány spotřební daň na osobní leteckou dopravu. Vnitrostátním právním základem daně je oddíl 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), který zavádí spotřební daň, na niž se odkazuje jako na „daň z letecké dopravy“ a kterou musí provozovatelé leteckých služeb platit za „každého cestujícího odlétajícího z letiště“, jež se nachází v Irsku (3). Daň je splatná při odletu cestujícího z letiště letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům. I když má být daň v konečném důsledku přenesena na cestující v ceně letenky, za výběr a platbu této daně odpovídají provozovatelé leteckých služeb (4).
(9)
V době svého zavedení byla tato daň vypočítávána podle vzdálenosti mezi letištěm, kde byla cesta zahájena, a letištěm, kde končila, v sazbě i) 2 EUR v případě cesty z letiště do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu a ii) 10 EUR v ostatních případech.
(10)
V návaznosti na šetření Komise v souvislosti s možným porušením nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (5) a článku 56 Smlouvy o volném pohybu služeb se sazby počínaje 1. březnem 2011 změnily tak, že se na všechny odlety bez ohledu na vzdálenost vztahuje jednotná sazba daně ve výši 3 EUR (6).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(11)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na nižší daňovou sazbu, která se v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 vztahovala na určité trasy, jelikož se domnívala, že představuje státní podporu, a měla pochybnosti ohledně její slučitelnosti s vnitřním trhem.
(12)
Při posuzování selektivnosti daného opatření Komise v souladu s ustálenou judikaturou (7) nejprve určila příslušný referenční daňový systém a poté analyzovala, zda opatření představovalo odchylku od tohoto systému, a pokud ano, zda je tato odchylka v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(13)
Komise dospěla k závěru, že v daném případě je referenčním systémem zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku.
(14)
Komise zaznamenala, že systém daně z letecké dopravy stanovil jednu obecnou či běžnou sazbu vztahující se téměř na všechny lety a sníženou sazbu u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Komise měla za to, že běžná sazba představovala referenční systém, zatímco snížená sazba, která se vztahovala na náležitě vymezenou kategorii letů, se jevila jako výjimka z referenčního systému.
(15)
Komise pochybovala, zda je snížená sazba odůvodněna vzdáleností mezi destinací, kde let započal, a destinací, kde byl ukončen.
(16)
Za prvé, sazba se neuplatňovala na základě skutečné délky trasy, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a místem určení.
(17)
Za druhé se nezdálo, že struktura a objektivní povaha daně souvisí se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňové orgány, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost (hluk a znečištění ovzduší) byly u všech cestujících odlétajících z irského letiště naprosto stejné bez ohledu na místo určení a vzdálenost. Dotyční provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(18)
Za třetí, daňový systém se nevyznačoval jasně koncipovaným odlišením výše daně v poměru k vzdálenosti letů, nýbrž stanovil pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátké vzdálenosti a druhou pro všechny ostatní lety. Zdá se, že toto kritérium zvýhodňovalo lety v rámci Irska a do některých západních částí Spojeného království, a rozlišovalo tudíž mezi vnitrostátními lety a lety uvnitř Unie. V daném případě irské orgány tvrdily, že by vyšší poplatek u destinací, na něž se vztahovala nižší sazba, nebyl přiměřený v poměru k ceně. Komise zjistila, že cena letek u vnitrostátních destinací není nutně nižší než cena letenek u letů do jiných destinací v Unii. Nezdá se, že by nižší daňová sazba byla odůvodněna povahou a logikou systému daně z letecké dopravy, a proto se považovala za selektivní opatření.
(19)
Jelikož se zdálo, že jsou splněna rovněž všechna ostatní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, usuzovalo se, že opatření představuje státní podporu pro provozovatele leteckých služeb, kteří provozují trasy, na něž se vztahuje snížená sazba.
(20)
Nezdálo se, že by podpora spadala do oblasti působnosti některých pokynů k slučitelnosti státní podpory, které Komise vydala. Jelikož se zdálo, že opatření představuje provozní podporu, která rozlišuje mezi lety v rámci Unie, nebylo ji možno považovat za slučitelnou přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Na podporu se mimoto nevztahovala žádná z ostatních výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(21)
Komise proto měla pochybnosti ohledně slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem a v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8), se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení a vyzvala Irsko a ostatní zúčastněné strany k podání připomínek.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(22)
V reakci na oznámení v Úředním věstníku (9) obdržela Komise připomínky irských orgánů a společnosti Ryanair.
4.1. Připomínky irských orgánů
4.1.1. Dotyčná daň je daní uloženou spotřebitelům
(23)
Irské orgány uvedly, že daň z letecké dopravy je na základě své povahy v podstatě daní uloženou spotřebitelům. V zájmu snadného uplatňování uložily irské orgány každé letecké společnosti povinnost odvádět daňové správě příslušnou částku za každého cestujícího odlétajícího z irského letiště, kterého dotyčná letecká společnost přepravila. Provozovatelé leteckých služeb však mohou daň přenést na cestující a vybírat ji od nich.
(24)
Daň z letecké dopravy je mimoto obvykle uvedena v ceně letenky a/nebo v obecných podmínkách provozovatelů jako daň nebo dávka spolu s ostatními poplatky a daněmi. Daň proto nezvýhodňuje žádného provozovatele leteckých služeb, jelikož se jedná pouze o jinou dávku, daň nebo poplatek, jenž je fakticky účtován spotřebiteli.
4.1.2. Neexistence výhody pro určité provozovatele
(25)
Irské orgány uvedly, že podmínkou pro to, aby daň z letecké dopravy spadala do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je zvýhodnění určitých provozovatelů. Podle irských orgánů může být v případě, kdy je daň z letecké dopravy v podstatě daní uloženou spotřebitelům, ať už ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, obtížné pochopit, jak by mohla daň zvýhodňovat určité provozovatele.
(26)
Se všemi provozovateli je bez ohledu na to, zda musí účtovat daňovou sazbu ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, bezesporu zacházeno stejně. Vzniká otázka, zda jsou zvýhodněni provozovatelé leteckých služeb, kteří musí účtovat pouze sazbu daně ve výši 2 EUR. Podle irských orgánů by daň z letecké dopravy mohla představovat podporu pouze za situace, kdy by letecké společnosti provozující lety do destinací nacházejících se maximálně 300 km od letiště v Dublinu musely vybírat daň z letecké dopravy ve výši 10 EUR a mohly si ponechat rozdíl mezi sazbou ve výši 10 EUR a sazbou ve výši 2 EUR. Tak tomu však nebylo. V tomto ohledu je důležité uvést, že irské orgány neměly při navrhování dotyčné daně na mysli žádného konkrétního provozovatele nebo obchodní model.
4.1.3. Nejsou zvýhodněni irští provozovatelé leteckých služeb
(27)
Za prvé je třeba podotknout, že Irsko již nemá národní letecké dopravce, jelikož stát odprodal svou majetkovou účast ve společnosti Aer Lingus, která byla původně národním leteckým dopravcem, a zůstal mu menšinový podíl.
(28)
Pokud by daň měla dopad na irské provozovatele leteckých služeb, tento dopad by se u jednotlivých provozovatelů velmi lišil. Irské orgány uvádějí, že trasy uvnitř Unie, které podléhaly vyšší sazbě ve výši 10 EUR, provozovaly převážně stejné irské letecké společnosti. V příslušném období měli tři provozovatelé leteckých služeb u letů, na něž se vztahovala nižší sazba, podíl na trhu ve výši přibližně [93-97] (10) %, dominantní postavení však měli i na trhu letecké dopravy uvnitř Unie a připadalo na ně [82-87] (10) % veškerých těchto letů uvnitř Unie.
(29)
Irské orgány zejména tvrdily, že případné znevýhodnění, na něž upozornila společnost Ryanair, je jednoznačně neudržitelné, jelikož na společnost Ryanair připadá přibližně [56-63] (10) % cestujících přepravených na trasách, na něž se vztahovala nižší sazba (viz tabulka 1).
Tabulka 1
Podíly irských provozovatelů leteckých služeb na trhu na trasách s odletem z irských letišť.
Podíly na trhu
Do 300 km
Nad 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
CELKEM
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Zdroj:
Informace, které Irsko poskytlo na základě údajů tří irských provozovatelů leteckých služeb a údajů získaných od irského statistického úřadu (Central Statistics Office).
(30)
Tabulka 1 ukazuje, že jediný operátor, kterého by bylo možno na základě menšinového podílu státu považovat za národního dopravce (Aer Lingus), měl mnohem větší podíl letů, na něž se vztahovala vyšší sazba ([35-40] (*) %) než letů, u nichž platila nižší sazba ([16-23] (*) %). Pokud by proto měla nižší daňová sazba nějaký dopad na letecké společnosti, byla by společnost Aer Lingus značně znevýhodněna.
(31)
Co se týká společnosti Aer Arann, o které stěžovatel rovněž tvrdil, že má výhody z údajné podpory, irské orgány uvedly, že mezi rokem 2007 a 2010 zaznamenala tato společnost významný pokles obratu i snížení počtu cestujících. Po zavedení daně vykázala společnost Aer Arann ztráty ve výši 18 milionů EUR. Zdá se proto, že tato letecká společnost byla nejziskovější před zavedením daně. Irské orgány rovněž podotkly, že existovala pouze jedna vnitrostátní trasa, na niž stěžovatel soutěžil se společnosti Aer Arann, a že na této trase provozoval stěžovatel téměř [37-42] (*) % letů. Pokud jde o lety do destinací v zahraničí, které využívaly nižší sazbu (západní část Spojeného království), stěžovatel provozoval více než [37-42] (*) % pravidelných letů, zatímco společnosti Aer Arann a Aer Lingus měly menší podíly.
(32)
Provozovatelé leteckých služeb, kteří nepocházejí z Irska, mohli vždy provozovat lety, na něž se vztahovala nižší sazba daně. V tomto ohledu neměl stát žádnou rozhodovací pravomoc. Irské orgány tvrdí, že pokud by existovala výhoda vyplývající z provozování letů, na něž se vztahovala nižší daňová sazba, rozhodli by se zahraniční provozovatelé (ze zemí mimo Irsko) tyto lety provozovat. Protože zahraniční letecké společnosti tyto lety neprovozují, svědčí to o tom že z nižší sazby neplyne žádná výhoda.
4.1.4. Nižší sazba byla zavedena s cílem zamezit uplatňování daňové sazby, která by nebyla přiměřená v poměru k ceně letenky
(33)
Irské orgány zdůraznily, že rozlišení sazeb mělo do výše daně zavést prvek přiměřenosti v poměru k vzdálenosti, jelikož u bližších destinací jsou ceny obvykle nižší. Ačkoliv se uznává, že mezi vzdáleností a cenou neexistuje úplná korelace, usuzovalo se, že tato korelace postačuje k zdůvodnění rozdělení daně na dvě úrovně. Irské orgány mají za to, že mechanismus zajišťující přesnější rozlišování na základě vzdálenosti by vedl k tomu, že by systém byl mimořádně složitý a administrativně náročný.
4.1.5. Žádné narušení hospodářské soutěže
(34)
Irské orgány uvedly, že nižší daňová sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže a neměla žádný vliv na obchod. Za prvé, jelikož daň je na základě své povahy daní uloženou spotřebitelům, nemá žádný zjevný dopad na provozovatele leteckých služeb. Za druhé, rozdílné daňové sazby neodlišují irský trh od trhů ostatních členských států. Z letů, na něž se vztahovala nižší sazba, tvořily velkou většinu jiné než vnitrostátní lety (68 % v porovnání s 32 % čistě vnitrostátních letů). Za třetí, provozovatelé leteckých služeb působí na trhu, který je otevřený hospodářské soutěži, což znamená, že trh je otevřený novým účastníkům, na něž se nižší daňová sazba vztahuje za stejných podmínek jako na ostatní provozovatele leteckých služeb. Pokud by nižší daňová sazba zvýhodňovala určité provozovatele, letecké společnosti ze zemí mimo Irsko by se pravděpodobně rozhodly provozovat trasy, na něž se vztahovala nižší sazba. Protože se noví účastníci neobjevili, svědčí to o tom, že nižší sazba nezvýhodňovala určité provozovatele leteckých služeb.
4.1.6. Případná podpora by byla podporou de minimis nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad
(35)
Irské orgány tvrdily, že i kdyby se nižší daňová sazba považovala za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, měla by být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož by se buď jednalo o podporu de minimis, nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad.
4.2. Připomínky třetích stran
4.2.1. Ryanair
(36)
Co se týká hodnocení nižší daňové sazby jako státní podpory, společnost Ryanair souhlasila s předběžným názorem, který Komise vyslovila ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 2011, že nižší daňová sazba zvýhodňuje určité provozovatele leteckých služeb a představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Společnost Ryanair však nesouhlasí s názorem Komise, že i) vyšší sazbu ve výši 10 EUR je nutno považovat za „běžnou“ sazbu a že ii) společnost Ryanair získala prostřednictvím opatření výhodu.
(37)
Co se týká stanovení „běžné“ či „obvyklé“ sazby v rámci daňového systému, společnost Ryanair tvrdila, že názor Komise, že běžnou sazbu představuje vyšší sazba ve výši 10 EUR a že všichni provozovatelé, kteří podléhají nižší sazbě ve výši 2 EUR, získali výhodu, je subjektivní. Podle společnosti Ryanair neexistuje důvod, proč by se za běžnou sazbu měla považovat vyšší sazba, a nikoli nižší sazba. Jelikož dvoustupňová sazba byla nahrazena jednotnou sazbou, je pravděpodobné, že nová sazba je kompromisem mezi původními sazbami. Přiměřenou referenční hodnotou pro posouzení možné újmy nebo výhod plynoucích z dvoustupňového systému je proto nová sazba.
(38)
Společnost Ryanair dále uvedla, že dvoustupňová daň z letecké dopravy neposkytla společnosti Ryanair žádnou výhodu. Při posuzování opatření, které může představovat státní podporu, musí vzít Komise v úvahu jeho celkové dopady na potenciálního příjemce, a zejména zohlednit případné výhody a nevýhody údajné podpory. V období, kdy platil dvoustupňový daňový systém, zaplatila společnost Ryanair daně uvedené v tabulce 2.
Tabulka 2
Přepravení cestující a zaplacená daň v období od 30. března 2009 do 1. března 2011
Kategorie destinace u letů z letiště v Dublinu
Cestující podléhající dani
Zaplacená daň
Podíl
Ve vzdálenosti do 300 km v rámci státu (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Ve vzdálenosti do 300 km mimo stát (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km v rámci EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km mimo EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
CELKEM
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Jelikož se společnost Ryanair domnívá, že by se za běžnou sazbu měla považovat nová jednotná sazba ve výši 3 EUR, měla by společnost Ryanair v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 jako daň z letecké dopravy uhradit částku ve výši […] (*) EUR (12). To je o […] (*) EUR méně než částka, která byla skutečně zaplacena (viz tabulka 2). Společnost Ryanair tudíž tvrdí, že z nižší daně neměla žádný prospěch, nýbrž že byla spíše znevýhodněna.
4.3. Poznámky Irska k připomínkám třetí strany
(40)
Dne 13. ledna 2012 se irské orgány vyjádřily k připomínkám společnosti Ryanair: za prvé, nesouhlasily s popisem daně, který uvedla společnost Ryanair, jelikož daň je podle jejich názoru v podstatě daní uloženou spotřebitelům a nižší daňová sazba neposkytuje leteckým společnostem žádnou výhodu. Za druhé nechápou, jak by společnost Ryanair mohla být stranou, která je nejvíce bezprostředně a negativně dotčena nižší sazbou, zejména proto, že na ni připadá [56-63] (*) % cestujících přepravených na linkách, které podléhají nižší sazbě. Za třetí není tvrzení, že nižší daňová sazba byla navržena s cílem podpořit společnost Aer Arann, nikterak podloženo. Irské orgány neměly při navrhování daně z letecké dopravy na mysli žádného konkrétního provozovatele. Za čtvrté, tvrzení společnosti Ryanair, že vyšší sazbu ve výši 10 EUR nelze považovat za běžnou sazbu daně z letecké dopravy, postrádá logiku. V rámci dvoustupňového daňového systému se vyšší sazba vztahovala na 85 až 90 % všech odletů. Irské orgány zopakovaly, že odchylku od běžné sazby ve výši 10 EUR umožnily s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru ke vzdálenosti.
5. POSOUZENÍ
5.1. Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy
(41)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(42)
Aby se na opatření vztahoval čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí být toto opatření selektivní (13). Při zjišťování, zda je opatření selektivní, musí Komise posoudit, zda opatření zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (14). Podle ustálené judikatury (15) je daňové opatření a priori selektivní, pokud představuje odchylku od běžně uplatňovaného obecného daňového rámce.
(43)
Komise proto musí nejprve určit příslušný referenční daňový systém. Co se týká zdanění, Komise podotýká, že stanovení systému zdanění spadá v zásadě do výlučné pravomoci členských států. Při navrhování svého daňového systému se irské orgány rozhodly vymezit odlet cestujícího letadlem z letiště nacházejícího se v Irsku jako zdanitelné plnění u daně z letecké dopravy. Referenčním systémem je proto zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají letadlem z letiště v Irsku. Cílem tohoto systému je zvýšení příjmů státního rozpočtu. Závěr, že referenčním systémem je zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku, potvrdily irské orgány ve své odpovědi na připomínky třetí strany.
(44)
Za druhé, v souladu s ustálenou judikaturou (16) musí Komise rozhodnout, zda dotyčné daňové opatření představuje odchylku od určeného referenčního systému.
(45)
Společnost Ryanair uvedla, že by se za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy měla považovat nižší sazba ve výši 2 EUR nebo alternativně jednotná sazba ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Kromě určitých destinací v západní části Spojeného království se však nižší sazba vztahuje pouze na vnitrostátní destinace a podle irských orgánů jde pouze o 10-15 % všech letů, které podléhají dani. Nelze ji proto považovat za běžnou daňovou sazbu. Co se týká sazby ve výši 3 EUR, ta neplatila v době, na kterou se vztahuje toto rozhodnutí, a nelze ji proto považovat za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy platnou v té době. Komise proto konstatuje, že běžnou sazbou referenčního systému byla vyšší sazba ve výši 10 EUR, zatímco snížená sazba ve výši 2 EUR, která se vztahovala na úzce vymezenou kategorii letů, představovala výjimku z referenčního systému.
(46)
Za třetí, Komise musí přezkoumat, zda jsou tyto výjimky odůvodněné „povahou nebo celkovou strukturou systému“ (17) v daném členském státě. Je-li tomu tak, nemá se za to, že opatření poskytuje selektivní výhodu, a nepředstavuje tudíž státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že podle ustálené judikatury (18) jsou důležité základní a řídící zásady referenčního systému, nikoli zásady dotyčného opatření.
(47)
Podle irských orgánů byla nižší sazba stanovena s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru k vzdálenosti letu. Komise podotýká, že odůvodnění nesouvisí se základními a řídícími zásadami samotného daňového systému, nýbrž spíše se zásadami samotné odchylky. Struktura a objektivní povaha daně nesouvisela se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňový orgán, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost ze strany cestujících, kteří odlétají z irského letiště, (např. hluk a znečištění) byly naprosto stejné bez ohledu na místo určení letu a vzdálenost. Dotčení provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(48)
Daňový systém se mimoto nevyznačuje jasně koncipovaným rozlišením výše daně v poměru ke skutečné délce letů. Za prvé, daňová sazba nebyla uplatňována na základě skutečné délky letu, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a příslušnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu. Za druhé, daňový systém stanoví pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhou pro všechny ostatní lety.
(49)
I kdyby důvod pro odchylku spočíval v povaze a logice zásad systému daně z letecké dopravy, Soudní dvůr uvedl, že výhoda musí být soudržná nejen s rysy vlastními daňové soustavě, ale také pokud jde o fungování této soustavy (19). Jak je uvedeno v 47. bodě odůvodnění, daňový systém ve skutečnosti nezajišťoval přiměřené sazby v poměru ke skutečné délce letů, jelikož platné sazby byly stanoveny na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a dotyčnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu a jelikož byly platné pouze dvě sazby: jedna pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhá pro všechny ostatní lety. Cena letenek do vnitrostátních destinací nemusí být nutně nižší než u letů do jiných destinací v Unii. Opatření proto nemohlo dosáhnout svého cíle spočívajícího v zajištění přiměřeného zdanění v poměru k vzdálenosti letu. V tomto případě irské orgány ani třetí strana netvrdily, že dopadem odchylky bylo to, že výše daní byla skutečně úměrná vzdálenosti. Naopak, irské orgány uznávají, že mezi vzdáleností a sazbou daně neexistuje úplná korelace.
(50)
Komise proto nevidí žádný důvod k tomu, aby změnila svůj předběžný názor, že nižší sazba daně nebyla v souladu s logikou a celkovou strukturou systému daně z letecké dopravy. Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní a není odůvodněné povahou a logikou systému.
(51)
Výdaje související s daněmi představují náklady, které obvykle hradí podnik.
(52)
Uplatnění daně z letecké dopravy může ovlivnit příjmy leteckých společností, které musí tuto daň platit, tím, že zvyšuje ceny letenek, jež mohou společnosti nabízet svým zákazníkům, nebo snižuje u každé prodané letenky marži, jestliže se letecké společnosti rozhodnou, že daň nepřenesou na zákazníky. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že „jelikož letištní poplatky přímo a automaticky ovlivňují cenu letu, projeví se rozdíly v poplatcích, které musí hradit cestující, automaticky v dopravních nákladech, a tudíž […] přístup k vnitrostátním letům bude v porovnání s přístupem k letům uvnitř Společenství zvýhodněn“ (20) [neověřený překlad - pozn. překl.].
(53)
Snížená sazba u určitého typu letů má proto na provozovatele leteckých služeb, kteří nabízejí tento typ letů, menší dopad než běžná sazba. Tito provozovatelé leteckých služeb jsou osvobozeni od nákladů, jež by jinak museli nést, takže náklady, které musí přenést na své zákazníky nebo které musí sami nést, jsou nižší.
(54)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila provozovatele leteckých služeb na trasách, na něž se vztahovala tato sazba. Nižší náklady, které museli přenést na zákazníky nebo přímo převzít, představovaly finanční prostředky, které tito provozovatelé leteckých služeb mohli ušetřit, a tudíž zlepšily jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními provozovateli leteckých služeb, kteří soutěží na trhu letecké dopravy. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Komise podotýká, že lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovali především provozovatelé leteckých služeb se silnou vazbou na Irsko (společnosti Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair byly založeny v Irsku a dosud zde mají své ústředí). Snížená sazba proto ve skutečnosti zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(55)
Komise nemůže přijmout tvrzení společnosti Ryanair, že výhoda byla omezena na rozdíl mezi nižší sazbou a sazbou ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Tato sazba neplatila ve stejné době jako nižší sazba, a v případě, je-li výhoda stanovena v systému s jednou nižší daňovou sazbou a jednou vysokou sazbou, nezachycuje použití referenční hodnoty, která je stanovena někde mezi těmito dvěma sazbami, celou poskytnutou výhodu.
(56)
Společnost Ryanair dále tvrdí, že z nižší daňové sazby měla menší prospěch než například společnost Aer Arann, jelikož většina jejích letů se uskutečňuje do destinací, na něž se vztahovala vyšší sazba. Výhodou plynoucí z uplatňování nižší daňové sazby ve výši 2 EUR je rozdíl mezi touto sazbou a běžnou sazbou ve výši 10 EUR. Při uplatňování nižší sazby na určité lety měla společnost Ryanair stejně jako všechny ostatní letecké společnosti provozující lety, na něž se vztahovala tato sazba, výhodu odpovídající rozdílu mezi oběma sazbami.
(57)
Irské orgány tvrdí, že daň měla být přenesena na cestující, a proto na úrovni provozovatelů leteckých společností neexistovala žádná výhoda. V této souvislosti Komise podotýká, že snížená sazba oproti běžné sazbě dotyčné daně může provozovateli leteckých služeb, který musí hradit sníženou sazbu, poskytnout selektivní výhodu i v případech, kdy existuje právní požadavek na přenesení dotyčné daně na zákazníky (21). Komise rovněž podotýká, že v dotyčném případě neexistoval žádný mechanismus, který by zajišťoval skutečné přenesení daně, nýbrž že bylo ponecháno na provozovateli leteckých služeb, aby rozhodl, zda a jak bude daň přenesena na cestující. Ve své stížnosti stěžovatel ve skutečnosti tvrdil opak, a sice že nemohl náklady na daň přenést na své zákazníky, jelikož pokud by tak učinil, mělo by to nepřiměřený dopad na ceny jeho letenek. Komise proto nesouhlasí s irskými orgány, že na úrovni provozovatelů leteckých služeb neexistovala žádná výhoda: provozovatelé, kteří mohli u určitých letů využít nižší daňovou sazbu, museli na své zákazníky přenést nižší náklady než ostatní. V souladu s praxí Komise, pokud jde o opatření podpory vyplývající ze spotřební daně (22), se má za to, že osvobození od těchto poplatků poskytuje provozovateli leteckých služeb, který musí daň platit, výhodu bez ohledu na skutečnost, že se tento subjekt může rozhodnout, že náklady přenese na své zákazníky.
(58)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila určité provozovatele leteckých služeb. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovaly především letecké společnosti se silnou vazbou na Irsko (Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair). Snížená sazba proto zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(59)
Skutečnost, že irské orgány umožnily uplatňování nižší daňové sazby, než je běžná sazba, měla pro stát za následek ztrátu daňových příjmů, a opatření bylo tudíž financováno ze státních prostředků. Jelikož o nižší sazbě rozhodly vnitrostátní orgány, je za opatření odpovědný stát.
(60)
V porovnání se svými konkurenty byli provozovatelé leteckých služeb, kteří využívali nižší sazbu, osvobozeni od nákladů, které by jinak museli nést, nebo je přenést na své zákazníky. Nižší sazba daně z letecké dopravy proto zlepšila jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními podniky, které soutěží na trhu letecké dopravy, a narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
(61)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (23). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (24). Odvětví letecké dopravy se vyznačuje silnou hospodářskou soutěží mezi provozovateli z různých členských států, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy v platnost („třetí balíček“) dne 1. ledna 1993, a to nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (25), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (26) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (27). Snížená sazba proto mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož posílila postavení některých provozovatelů leteckých služeb, kteří soutěží na trhu, který je na úrovni Unie zcela liberalizován.
(62)
Jelikož jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 Smlouvy, opatření představuje státní podporu poskytnutou všem provozovatelům leteckých služeb, kteří provozovali lety, které profitovaly ze snížené sazby.
5.2. Zákonnost
(63)
Irské orgány tím, že opatření neoznámily před jeho zavedením, nesplnily své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Opatření podpory proto představuje protiprávní státní podporu.
5.3. Slučitelnost podpory se Smlouvou
(64)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, má-li usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jelikož podpora představovala provozní podporu snižující běžné výdaje některých provozovatelů leteckých služeb, je podle ustálené judikatury Soudního dvora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem (28). Podpora nespadá do oblasti působnosti žádných pokynů ke slučitelnosti státní podpory, které Komise v tomto ohledu vydala. Nevztahují se na ni zejména pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (29), jelikož není spojena se zahájením činnosti určitých linek. Irské orgány netvrdily, že podporu lze považovat za slučitelnou podle pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (30), ani neposkytly žádné informace, které by toto prokazovaly. Naopak objasnily, že cílem daně je zvýšení příjmů, a nikoli ochrana životního prostředí. Tuto úvahu podporuje skutečnost, že dotyčná daň postrádá jednoznačnou nebo přiměřenou souvislost se snižováním množství využívané energie, znečištění nebo emisí plynů, hladiny hluku atd. Komise proto nepovažuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(65)
Na dotyčnou podporu se nevztahuje ani žádná jiná výjimka stanovená v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(66)
I kdyby byla podpora slučitelná s některou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy, čemuž tak není, Soud konstatoval, že řízení podle článků 107 a 108 Smlouvy nesmí vést k výsledku, který by byl v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy. Soudní dvůr rovněž uvedl, že aspekty podpory, které jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy, než jsou ustanovení článků 107 a 108, mohou být tak nerozlučně spjaty s předmětem podpory, že není možné je posuzovat izolovaně (31). Jak je popsáno v 10. bodě odůvodnění, v tomto konkrétním případě se na rozdílné sazby vztahovalo šetření Komise, v jehož rámci bylo zjištěno, že tyto sazby porušují nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy o volném pohybu služeb, jelikož rozdílné sazby vytvářely při provozování leteckých služeb uvnitř Unie méně výhodné podmínky než u vnitrostátních leteckých služeb. Ve věcech týkajících se letištních poplatků Soud výslovně uvedl, že se ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb vztahují rovněž na odvětví dopravy (32). V tomto případě vyplývá státní podpora z rozdílu v samotných daňových sazbách. Jelikož daň a podpora představují dva prvky jednoho a téhož daňového opatření, jsou vzájemně neoddělitelné (33), a státní podporu proto nelze poskytnout, aniž by nebyla porušena zásada volného pohybu služeb. Podporu tudíž nelze prohlásit za slučitelnou se Smlouvou, jelikož by to nevyhnutně porušilo ustanovení nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy.
(67)
Komise proto vyvozuje závěr, že podporu nelze považovat za slučitelnou se Smlouvou.
6. ZÁVĚR
(68)
Komise konstatuje, že nižší sazba daně z letecké dopravy u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu stanovená v oddíle 55 odst. 2 finančního zákona (č. 2), a zejména v čl. 2 písm. b) tohoto zákona, která platila v období od 30. března 2009 do 1. března 2011, představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Irsko tuto podporu zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
(69)
Státní podpora není slučitelná s žádnou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy. Jelikož u dotyčného opatření nelze předpokládat žádné jiné důvody slučitelnosti, toto opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
(70)
Státní podporu představuje rozdíl mezi nižší sazbou daně z letecké dopravy a běžnou sazbou ve výši 10 EUR (tj. 8 EUR na cestujícího) vyměřenou u každého cestujícího. To se týká všech letů provozovaných s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujícími ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Příjemci podpory jsou společnosti Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann a další letečtí dopravci, které musí Irsko ještě určit.
(71)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 musí Komise v případech protiprávní podpory, kdy je přijato záporné rozhodnutí, dotyčný členský stát požádat, aby učinil všechna nezbytná opatření, aby příjemci podporu navrátili. Irsko by proto mělo zajistit navrácení neslučitelné podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě nižší sazby daně z letecké dopravy vztahující se na všechny lety provozované s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujících ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 podle oddílu 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008, kterou Irsko zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 nepředstavují státní podporu, jsou-li splněny podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (34).
Článek 3
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rozhodnutí Komise schvalujícím dotyčný režim podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1. Irsko zajistí, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, zahrnují rovněž úroky, které se účtují ode dne, kdy byly částky dány příjemcům k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (35).
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí okamžitě a účinně.
2. Irsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Irsko tyto informace:
(a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý příjemce obdržel v rámci režimu;
(b)
celkovou částku (jistina a úroky z vymáhané částky), kterou má každý příjemce navrátit;
(c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
(d)
podklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Irsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 navrácena. Na žádost Komise předloží Irsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané částky, které již příjemci vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Irsku.
V Bruselu dne 25. července 2012.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2012. július 25.)
az SA.29064 (11/C, korábbi 11/NN) számú állami támogatásról - Írország által bevezetett differenciált légiközlekedési adókulcsok
(az értesítés a C(2012) 5037. számú dokumentummal történt)
(Csak az angol nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2013/199/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az említett rendelkezéseknek (1) megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére és ezen észrevételek figyelembevételével,
mivel:
1. AZ ELJÁRÁS
(1)
2009-ben a Bizottsághoz állami támogatásokra vonatkozó panasz érkezett egy légijármű-üzemeltetőtől (a továbbiakban: „a panaszos”) az Írország által bevezetett, a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km távolságban lévő célállomásra induló járatokra alkalmazandó differenciált légiközlekedési adókulcsok különböző vonatkozásaival kapcsolatban, melyek állítólagosan előnyben részesítették az Aer Arannt.
(2)
A Bizottság 2011. július 13-i levelében tájékoztatta Írországot határozatáról, mely szerint az ír légiközlekedési adó keretében alkalmazandó differenciált adókulcsokkal kapcsolatban megindítja a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárást. A Bizottság felkérte az ír hatóságokat, hogy továbbítsák a határozat másolatát a kedvezményezettek részére.
(3)
2011. augusztus 9-én és 2011. szeptember 5-én a Ryanair Ltd. légijármű-üzemeltető (a továbbiakban: Ryanair) az eljárás megindítása érdekében benyújtotta a Bizottság határozatára vonatkozó leveleit. A Bizottság 2011. október 5-én válaszolt az említett levelekre. 2011. október 17-én a Ryanair újabb levelet nyújtott be.
(4)
A válaszadás határidejének meghosszabbítását követően az ír hatóságok 2011. szeptember 15-én benyújtották észrevételeiket a Bizottság határozatát illetően.
(5)
Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot 2011. október 18-án közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2). A Bizottság felkérte az érintett feleket, hogy nyújtsák be az említett intézkedésre vonatkozó észrevételeiket.
(6)
2011. november 17-én a Ryanair benyújtotta az említett felkérésre adott válaszát. 2011. november 28-i levelében a Bizottság megkérdezte a Ryanairt, hogy az általa benyújtott beadvány tartalmaz-e bizalmas, az ír hatóságoknak ki nem adható információt. 2011. november 30-i levelében a Ryanair megerősítette, hogy a 2011. november 17-i beadvány továbbítható az ír hatóságoknak.
(7)
2011. december 12-én a Bizottság továbbította a Ryanair észrevételeit az ír hatóságoknak, melyek 2012. január 13-án benyújtották az ezzel kapcsolatos észrevételeiket.
2. AZ INTÉZKEDÉS ISMERTETÉSE
(8)
2009. március 30-án az ír hatóságok a légi személyszállítást terhelő jövedéki adót vezettek be. Az adó nemzeti jogalapja a 2008. évi második pénzügyi törvény, a Finance (no 2) Act 2008 55. szakasza, amely jövedéki adót vezet be, az úgynevezett „légiközlekedési adót”, melyet a légijármű-üzemeltetők az Írországban található "repülőterekről induló minden egyes utas repülőgépen történő indulásával" kapcsolatban kötelesek fizetni (3). Az adó akkor lép érvénybe, amikor az utas több mint 20 utas szállítására alkalmas, állami vagy katonai célokra nem használt repülőgépen elhagyja a repülőteret. Bár az adót a jegyár révén az utasokra szándékozták áthárítani, azt a légijármű-üzemeltetőnek kell elszámolnia és befizetnie (4).
(9)
Az adó bevezetésének időpontjában azt az utazás megkezdése és befejezése szerinti repülőtér közötti távolság alapján vetették ki: i. 2 EUR-t egy adott repülőtérről a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járat esetében, ii. 10 EUR-t az összes többi esetben.
(10)
A Bizottság, a Közösségben a légi járatok működtetésére vonatkozó közös szabályokról szóló, 2008. szeptember 24-i 1008/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (5) és a Szerződés a szolgáltatásnyújtás szabadságáról szóló 56. cikke esetleges megsértését illető vizsgálatát követően az adókulcsokat 2011. március 1-én úgy módosították, hogy az utazási távolságtól függetlenül minden induló járatra 3 EUR egységes adókulcs alkalmazandó (6).
3. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKOLÁSA
(11)
A Bizottság hivatalos eljárást kezdeményezett a csökkentett adókulcsot illetően, amely a 2009. március 30. és 2011. március 1. közötti időszakban bizonyos járatokra alkalmazandó volt, mivel úgy vélte, hogy az esetlegesen állami támogatást képez, és mivel megkérdőjelezte annak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét.
(12)
Az intézkedés szelektív mivoltát illető értékelésében, az állandó ítélkezési gyakorlattal (7) összhangban, a Bizottság elsősorban azonosította a megfelelő referenciául szolgáló adórendszert, majd megvizsgálta, hogy az intézkedés eltérést képez-e az adórendszertől, és ha igen, akkor Írország igazolta-e, hogy ez az eltérés az adórendszer természetéből és logikájából adódik.
(13)
A Bizottság megállapította, hogy a szóban forgó esetben a referenciául szolgáló rendszer az Írország területén található repülőterekről induló légi utasok adóztatása.
(14)
A Bizottság megjegyezte, hogy a légiközlekedési adórendszer egy, majdnem minden járat esetében alkalmazandó általános vagy szokásos adókulcsot és egy, a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járatok esetében alkalmazandó csökkentett adókulcsot biztosított. A Bizottság megállapította, hogy a referenciául szolgáló rendszert a szokásos adókulcs képezte, míg a járatok egy jól körülhatárolható kategóriája esetében alkalmazandó csökkentett adókulcs látszólag kivételt képezett a referenciarendszerből.
(15)
A Bizottság kételkedett afelől, hogy az utazás kiindulópontja és végső célállomása közötti távolság indokolja-e a csökkentett adókulcs alkalmazását.
(16)
Először is, a csökkentett adókulcs nem a tényleges utazási távolság, hanem a Dublin repülőtér és a célállomás közötti távolság alapján került alkalmazásra.
(17)
Másodsorban, az adó szerkezete és objektív jellege látszólag nem az utazási távolsággal, hanem az egy írországi repülőtérről való indulás tényével függött össze. A pénzügyi hatósággal való kapcsolat, az adókötelezettséggel járó esemény (egy írországi repülőtérről való indulás) és az ír társadalomra kiható negatív externáliák (zaj és légszennyezés) a járat célállomásától és az utazási távolságtól függetlenül minden írországi repülőtérről induló utas esetében azonosak voltak. E cél elérése tekintetében az érintett légijármű-üzemeltetők azonos jogi és ténybeli helyzetben voltak.
(18)
Harmadsorban, az adórendszert nem az utazási távolság tekintetében megfelelően differenciált adómérték, hanem csupán két rögzített adókulcs jellemzi: egy a nagyon rövid távolságú járatok és egy az összes többi járat esetében. Ez a szempont látszólag az Írországon belüli és az Egyesült Királyság egyes nyugati területeire induló járatokat előnyben részesítette, és következésképpen megkülönböztetést alkalmazott a belföldi és az Unión belüli járatok között. A szóban forgó esetben az ír hatóságok megjegyezték, hogy azon célállomások esetében, amelyekre az alacsonyabb adókulcs volt alkalmazandó, egy magasabb díj kiszabása az ár tekintetében aránytalan lenne. A Bizottság megállapította, hogy az Unión belüli célállomásokkal összehasonlítva a belföldi célállomású járatok jegyárai nem feltétlenül alacsonyabbak. Az adórendszer természete és logikája így nem indokolta az alacsonyabb adókulcs alkalmazását, és az ezért az értékelés alapján szelektív intézkedésnek minősült.
(19)
Mivel az értékelés szerint az intézkedés a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében előírt egyéb kritériumoknak is megfelelt, az valószínűsíthetően a csökkentett adókulcsból profitáló járatokat működtető légijármű-üzemeltetők részére nyújtott állami támogatásnak minősült.
(20)
A támogatás feltehetően nem tartozott a Bizottság által kibocsátott, az állami támogatások összeegyeztethetőségéről szóló iránymutatás hatálya alá. Mivel az valószínűsíthetően működési támogatásnak minősült, amely megkülönböztetést alkalmazott az Unión belüli járatok között, a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében nem volt közvetlenül összeegyeztethető a belső piaccal. Továbbá, a támogatás nem tartozott semmilyen, a Szerződés 107. cikke (2) és (3) bekezdése értelmében vett kivétel hatálya alá.
(21)
Következésképpen, a Bizottság megkérdőjelezte a támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségét, és az EK-Szerződés (8) 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 1999. március 22-i 659/1999/EK rendelet 4. cikke (4) bekezdésével összhangban hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról döntött, felkérve ezzel Írországot és más érintett feleket észrevételeik megtételére.
4. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(22)
A Bizottság az Európai Unió Hivatalos Lapjában (9) megjelent értesítéshez fűzött megjegyzéseket kapott az ír hatóságoktól és a Ryanairtől.
4.1. Az ír hatóságok megjegyzései
4.1.1. Az adó fogyasztói adónak minősül
(23)
Az ír hatóságok állítása szerint a légiközlekedési adó természeténél fogva lényegében fogyasztói adónak tekinthető. A könnyebb alkalmazhatóság céljából az ír hatóságok valamennyi légitársaságot arra köteleztek, hogy az adott légitársaság által szállított, egy írországi repülőtérről induló valamennyi utas esetében fizessék be a megfelelő összeget az adóhatóságoknak. A légijármű-üzemeltetők azonban az adót átháríthatják utasaikra, és azt beszedhetik tőlük.
(24)
Továbbá, a légiközlekedési adót a további díjakkal és adókkal együtt rendszerint adó vagy illeték formájában tüntetik fel a jegyáron és/vagy a légijármű-üzemeltetők által megadott általános feltételekben. Az adó ennek megfelelően nem jelent semmilyen előnyt egyik légitársaság számára sem, mivel az csupán egy további, gyakorlatilag a fogyasztót terhelő illeték, adó vagy díj.
4.1.2. A haszon hiánya az egyes légijármű-üzemeltetők esetében
(25)
Az ír hatóságok állítása szerint az egyes légijármű-üzemeltetők előnyének megléte előfeltételét képezi annak, hogy a légiközlekedési adó a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésének hatálya alá tartozzon. Az ír hatóságok szerint abban az esetben, ha a légiközlekedési adó lényegében fogyasztói adónak minősül, nehezen belátható, hogy az adó miért jelentene előnyt az egyes légijármű-üzemeltetők számára függetlenül attól, hogy annak értéke 10 EUR vagy 2 EUR.
(26)
Valamennyi légijármű-üzemeltető, függetlenül attól, hogy 10 EUR vagy 2 EUR mértékű adó kiszabására köteles, kétségkívül azonos elbánásban részesül. A felmerülő kérdés az, hogy előnyben részesülnek-e azok a légijármű-üzemeltetők, amelyek a 2 EUR mértékű adó együttes kiszabására kötelesek. Az ír hatóságok szerint az egyetlen valószerű forgatókönyv, mely szerint a légiközlekedési adó támogatásnak minősülne az, mely alapján Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járatokat üzemeltető légitársaságok kötelesek volnának 10 EUR mértékű adó kiszabására úgy, hogy a 10 EUR és a 2 EUR mértékű adó közötti különbséget megtarthatják maguknak. Itt azonban nem ez történt. Ennek tekintetében fontos kiemelni, hogy az ír hatóságok a szóban forgó adó tervezésekor az egyes légijármű-üzemeltetőket és az üzleti modelleket nem vették figyelembe.
4.1.3. Ír légijármű-üzemeltetők nem részesülnek előnyben
(27)
Elsősorban meg kell jegyezni, hogy Írország már nem rendelkezik saját nemzeti légi fuvarozóval, mivel az ír állam már csak kisebbségi részvényes az Aer Lingusban, amely eredetileg Írország nemzeti légijármű-üzemeltetője volt.
(28)
Ha az adó bármilyen hatást gyakorolt volna az ír légijármű-fuvarozókra, ez a hatás lényegesen eltérő lett volna az egyes légijármű-fuvarozók esetében. Az ír hatóságok megjegyzik, hogy az Unión belüli járatokat, amelyek a magasabb mértékű (10 EUR) adókulcs alá tartoztak, túlnyomórészt ugyanazon ír légitársaságok üzemeltették. A megfelelő időszakban a három légijármű-fuvarozó az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatok piacának körülbelül [93-97] (10) %-át üzemeltette, és az Unión belüli légiközlekedési piacon szintén vezető pozíciókban voltak, az Unión belüli járatok [82-87] (10) %-át üzemeltetve.
(29)
Az ír hatóságok különösen azzal érveltek, hogy a Ryanair állítólagos hátrányára vonatkozó állítás egyértelműen nem fenntartható, mivel az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatok utasainak körülbelül [56-63] (10) %-át a Ryanair szállítja (lásd az 1. táblázatot).
Táblázat
Az ír légijármű-üzemeltetők részesedése az ír repülőterekről induló járatok piacán.
Piaci részesedések
Legfeljebb 300 km
Több mint 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0.5-2.5] (*) %
ÖSSZESEN
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Forrás:
Az információt Írország szolgáltatta a három ír légijármű-üzemeltető által megadott értékek és az ír Központi Statisztikai Hivatal (Central Statistics Office) adatai alapján.
(30)
Az 1. táblázat kimutatja, hogy az egyetlen, az ír állam kisebbségi tulajdonosi érdekeltsége értelmében esetlegesen állami légijármű-üzemeltetőnek tekinthető társaság (Aer Lingus) lényegesen több magasabb adókulcs alá tartozó járatot ([35-40] (*) %) üzemeltetett, mint alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatot ([16-23] (*) %). Ennek értelmében, ha az alacsonyabb adókulcs bármilyen hatást gyakorolt volna a légitársaságokra, az Aer Lingus jelentős hátrányt szenvedett volna.
(31)
Ami az Aer Arannt illeti, amely a panaszos állítása szerint szintén előnyben részesült az állítólagos támogatás révén, az ír hatóságok megjegyzik, hogy a társaság, ami a forgalmat és az utasok számát illeti, 2007 és 2010 között jelentős csökkenést tapasztalt. Az adó bevezetését követően az Aer Arann 18 millió EUR veszteségről számolt be. Ennek értelmében a légitársaság látszólag az adó bevezetését megelőző időszakban volt a legnyereségesebb. Az ír hatóságok azt is kiemelték, hogy a panaszos és az Aer Arann csak egy útvonalon versengett egymással, és hogy ezen az útvonalon a járatok közel [37-42] (*) %-át a panaszos működtette. Az alacsonyabb adókulcs révén előnyben részesülő külföldi célállomású járatok (az Egyesült Királyság nyugati területei) esetében a menetrendszerű járatok több mint [37-42] (*) %-át a panaszos működtette, míg az Aer Arann és az Aer Lingus részesedése kisebb volt.
(32)
Továbbá, a nem ír légijármű-üzemeltetők mindig is szabadon működtethették az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatokat. Ezzel összefüggésben az állam nem rendelkezik mérlegelési jogkörrel. Az ír hatóságok állítása szerint az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatok működtetésének piacán fennálló előny esetén e járatokat külföldi (nem ír) légijármű-működtetők üzemeltetnék. A külföldi légitársaságok hiánya e járatok esetében arra utal, hogy az alacsonyabb adókulcsból semmilyen előny nem származott.
4.1.4. Az alacsonyabb adókulcs az adó mértékének a jegyárhoz mért aránytalanságának elkerülése érdekében került bevezetésre
(33)
Az ír hatóságok hangsúlyozták, hogy az adókulcs differenciálásának célja az adó mértéke és a távolság közötti arányosság beállítása, mivel az árak szokásosan alacsonyabbak a közelebbi célállomások esetében. Bár a tökéletes arányosság hiánya a távolság és az ár között elfogadott, az arányosság mértéke elégségesnek minősült az adó két szintre való szétválasztásának megindokolásához. Az ír hatóságok figyelembe vették, hogy egy, a távolságon alapuló, pontosabb differenciálást biztosító mechanizmus rendkívül bonyolulttá és adminisztratív szempontból költségessé tette volna a rendszert.
4.1.5. A verseny torzulásának elkerülése
(34)
Az ír hatóságok állítása szerint az alacsonyabb adókulcs következtében nem torzult a verseny, és az semmilyen hatással nem volt a kereskedelemre. Elsősorban, az adó semmilyen érezhető hatást nem gyakorolt a légijármű-üzemeltetőkre, mivel természeténél fogva fogyasztói adónak minősült. Másodsorban, a differenciált adókulcsok nem tettek megkülönböztetést az ír piac és más tagállamok piacai között. Az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatok túlnyomó többsége nem belföldi járat volt (68 %, a belföldi járatok részesedése csupán 32 %). Harmadsorban, a légijármű-üzemeltetők egy a verseny számára nyitott piacon tevékenykednek, ami azt jelenti, hogy a piac nyitott volt új belépők számára, melyekre az alacsonyabb adókulcs azonos feltételek mellett vonatkozott, mint más légijármű-üzemeltetők esetében. Ha az alacsonyabb adókulcs következtében egyes légijármű-üzemeltetők előnyben részesültek volna, a nem ír légitársaságok feltételezhetően olyan járatok működtetése mellett döntöttek volna, melyekre az alacsonyabb adókulcs vonatkozik. Az új belépők hiánya arról tanúskodik, hogy az alacsonyabb adókulcs nem részesített előnyben bizonyos légijármű-üzemeltetőket.
4.1.6. Bármilyen támogatás de minimis támogatásnak minősülne, vagy az érintett légijármű-üzemeltetőkre elhanyagolható hatást gyakorolna
(35)
Az ír hatóságok állítása szerint még ha az alacsonyabb adókulcs a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak is minősülne, azt a belső piaccal összeegyeztethetőnek kellene tekinteni, mivel vagy de minimis támogatásnak minősülne, vagy pedig az érintett légijármű-üzemeltetőkre gyakorolt hatásuk egyébként is elhanyagolható lenne.
4.2. Harmadik felek észrevételei
4.2.1. Ryanair
(36)
Az alacsonyabb adókulcs állami támogatási mivoltára való tekintettel a Ryanair egyetértett a Bizottság 2011. május 13-i határozatában közzétett előzetes állásponttal, miszerint az alacsonyabb adókulcs egyes légijármű-üzemeltetőket előnyben részesített, és a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül. A Ryanair azonban nem értett egyet a Bizottság azon álláspontjával, miszerint i. a 10 EUR értékű magasabb adókulcs szokásos adómértéknek tekintendő és ii. a Ryanair az intézkedés révén előnyben részesült.
(37)
A „szokásos” vagy „általános” adókulcs az adórendszer keretein belüli létrehozására való tekintettel a Ryanair szerint önkényes a Bizottság azon álláspontja, miszerint a 10 EUR értékű magasabb adókulcs a szokásos adómérték és valamennyi légijármű-üzemeltető, melyre a 2 EUR értékű alacsonyabb adókulcs vonatkozott, ezáltal előnyben részesült. A Ryanair álláspontja szerint nem indokolt, hogy az alacsonyabb adókulcs helyett a magasabb legyen a szokásos adókulcsnak tekintendő. Továbbá, mivel a kétszintes adókulcsot egyetlen adókulcs váltotta fel, az új adómérték várhatóan az eredeti adókulcsok kombinációja. Az új adókulcs ezért ésszerű referenciaértékként szolgálhat a kétszintes rendszerből származó bármilyen hátrány vagy előny megítéléséhez.
(38)
A Ryanair állítása szerint továbbá a kétszintes légiközlekedési adóból a Ryanairnek nem származott előnye. Egy esetlegesen állami támogatásnak minősülő intézkedés vizsgálata során a Bizottság köteles figyelembe venni az intézkedés a kedvezményezettre gyakorolt összhatását, és különösen levonni minden az állítólagos támogatásból származó előnyt terhelő egyedi költségeket. A kétszintes adórendszer érvényben létének ideje alatt a Ryanair a 2. táblázatban bemutatottak alapján fizette az adót.
Táblázat
A szállított utasok és a befizetett adó a 2009. március 30. és 2011. március 1. közötti időszakban.
Célállomás-kategória a Dublin repülőtérről
Adóköteles utasok
Befizetett adó
Részesedés
Legfeljebb 300 km belföldre (2 EUR mértékű adókulcs)
[…] (*)
[…] (*)EUR
[0.5-2.5] (*) %
Legfeljebb 300 km külföldre (2 EUR mértékű adókulcs)
[…] (*)
[…] (*)EUR
[1.5-4.5] (*) %
Több mint 300 km az EU-n belül
[…] (*)
[…] (*)EUR
[93-98] (*) %
Több mint 300 km az EU-n kívül
[…] (*)
[…] (*)EUR
[0.3-2.5] (*) %
ÖSSZESEN
[…] (*)
[…] (*)EUR
100 %
(39)
Mivel a Ryanair véleménye szerint a 3 EUR mértékű adókulcsot kellene szokásos adókulcsnak tekinteni, a Ryanair a 2009. március 30. és 2011. március 1. közötti időszakban […] (*) EUR (12) mértékű légiközlekedési adó befizetésére lett volna köteles. Ez az érték a ténylegesen befizettet összegnél […] (*) EUR-val kevesebb (lásd a 2. táblázatot). A Ryanair így azt állítja, hogy az alacsonyabb adóból előnye nem származott, hanem inkább hátrányt szenvedett.
4.3. Írország megjegyzései a harmadik felek észrevételeivel kapcsolatban
(40)
2012. január 13-án az ír hatóságok benyújtották a Ryanair megjegyzéseivel kapcsolatos álláspontjukat: Elsősorban, nem értenek egyet az adó Ryanair által megadott leírásával, mivel álláspontjuk szerint az adó lényegében fogyasztói adónak minősül, és az alacsonyabb adókulcsból a légijármű-üzemeltetőknek előnye nem származott. Másodsorban, nem érthető számukra, hogy a Ryanair hogy lehet az alacsonyabb adókulcs által legközvetlenebbül és legnegatívabban érintett fél, különösen tekintettel arra, hogy az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatokon szállított utasok [56-63] (*) %-át épp a Ryanair szállítja. Harmadsorban, nem megalapozott az az állítás, miszerint az alacsonyabb adókulcs létrehozásának célja az Aer Arann támogatása volt. A légiközlekedési adó kialakításakor az ír hatóságok nem vettek figyelembe egyetlen konkrét légijármű-üzemeltetőt sem. Negyedsorban, a Ryanair érvelése, miszerint a 10 EUR mértékű magasabb adókulcs nem tekintendő a légiközlekedési adó szokásos mértékének, logikailag nem indokolt. A kétszintes adórendszerben a járatok 85-90 %-ának esetében a magasabb adókulcs alkalmazandó. Az ír hatóságok megerősítették, hogy az adó mértéke és a távolság közötti arányosság beállítása érdekében engedélyezték a 10 EUR mértékű általános adókulcstól való eltérést.
5. ÉRTÉKELÉS
5.1. A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatás megléte
(41)
A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(42)
Kizárólag a szelektív intézkedések tartoznak a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése hatálya alá (13). Az intézkedés szelektív mivoltának meghatározásához a Bizottságnak meg kell ítélnie, hogy az adott intézkedés előnyben részesít-e „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését” a rendszer által elérendő cél tekintetében hasonló jogi és ténybeli helyzetben lévőkkel szemben (14). A pénzügyi intézkedés az állandó ítélkezési gyakorlat (15) alapján prima facie látásra szelektív, ha eltérést jelent az általános adózási keretszabály szokásos használatához képest.
(43)
Elsősorban, a Bizottságnak ezért meg kell határoznia a megfelelő referenciául szolgáló adórendszert. Az adózás tekintetében a Bizottság megjegyzi, hogy az adórendszer meghatározása elvben a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik. Adórendszerük megtervezésekor az ír hatóságok úgy döntöttek, hogy a légiközlekedési adó adóköteles eseményét egy Írországban található repülőtérről induló repülőgépen távozó utas meglétében határozzák meg. A referenciául szolgáló rendszer ezért az egy írországi repülőtérről induló repülőgépen utazó légi utasok adóztatása. E rendszer célja az állami költségvetés bevételeinek növelése. Azt a megállapítást, miszerint a referenciául szolgáló rendszer ezért az egy Írországban található repülőtérről induló repülőgépen utazó légi utasok adóztatása, az ír hatóságok a harmadik fél észrevételeire adott válaszukban megerősítették.
(44)
Másodsorban, az állandó ítélkezési gyakorlattal (16) összhangban a Bizottságnak meg kell állapítania, hogy a szóban forgó adóintézkedés eltérést képez-e a meghatározott referenciarendszertől.
(45)
A Ryanair azt állította, hogy a 2 EUR mértékű alacsonyabb adókulcs, illetve a 2011. március 1-én bevezetett 3 EUR mértékű egységes adókulcs tekintendő a légiközlekedési adórendszer szokásos adómértékének. Az Egyesült Királyság nyugati területein található célállomások kivételével azonban az alacsonyabb adókulcs csak belföldi célállomások esetében alkalmazandó, ami az ír hatóságok szerint az összes adóköteles járat 10-15 %-ának felel meg. Ezért az nem minősíthető a szokásos adókulcsnak. Ami a 3 EUR mértékű adókulcsot illeti, az nem volt érvényben abban az időszakban, amelyre ez a határozat vonatkozik, ezért abban az időszakban nem tekinthető a légiközlekedési adórendszer szokásos mértékének. A Bizottság ezért megállapítja, hogy a magasabb 10 EUR mértékű adókulcs volt a referenciául szolgáló rendszer szokásos adókulcsa, míg a járatok egy jól körülhatárolható kategóriája esetében alkalmazható 2 EUR mértékű csökkentett adókulcs kivételt képezett a referenciarendszerből.
(46)
Harmadsorban, a Bizottság köteles megvizsgálni, hogy „a rendszer természete és általános felépítése” (17) indokolja-e ezeket a kivételeket az adott tagállamban. Ha ez a helyzet áll fenn, az intézkedés nem tekintendő szelektív előnyt képezőnek, és így a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősül állami támogatásnak. Ebben az összefüggésben meg kell jegyezni, hogy az ítélkezési gyakorlat (18) értelmében nem a konkrét szóban forgó intézkedés, hanem a megfelelő referenciául szolgáló rendszer alap- és vezérelvei a mérvadóak.
(47)
Az ír hatóságok szerint az alacsonyabb adókulcsot az adó mértéke és az utazási távolság közötti arányosság beállítása céljából vezették be. A Bizottság megállapítja, hogy az indokolás nem az adórendszer, hanem inkább maga az eltérés alap- és vezérelveivel függ össze. Az adó szerkezete és objektív természete nem az utazási távolsággal, hanem az egy írországi repülőtérről való indulás tényével függött össze. A pénzügyi hatósággal való kapcsolat, az adókötelezettséggel járó esemény (egy írországi repülőtérről való indulás) és az ír társadalomra kiható negatív externáliák (zaj és légszennyezés) a járat célállomásától és az utazási távolságtól függetlenül minden írországi repülőtérről induló utas esetében azonosak voltak. E cél elérése tekintetében az érintett légijármű-üzemeltetők azonos jogi és ténybeli helyzetben voltak.
(48)
Továbbá, az adórendszerre nem jellemző a tényleges utazási távolság tekintetében megfelelően differenciált adómérték. Elsősorban, az adókulcs kezdetben nem a tényleges utazási távolság, hanem a Dublin repülőtér és a célállomás közötti távolság alapján, a kiindulás tényleges helyétől függetlenül került alkalmazásra. Másodsorban, az adórendszer csak két adókulcsot határoz meg: egyet a Dublin repülőtérről induló nagyon rövid távolságú járatok és egyet az összes többi járat esetében.
(49)
Továbbá, még ha az eltérés a légiközlekedési adórendszer elveinek természetéből és logikájából is adódik, a Bíróság megállapította, hogy az előnynek nem csak a szóban forgó adórendszer belső jellemzőivel, hanem annak végrehajtásának módjával is összhangban kell állnia (19). A (47) preambulumbekezdésben említettek szerint az adórendszer ténylegesen nem biztosította az adómérték az utazási távolsághoz mért arányosságát, mivel az érvényes adókulcs a Dublin repülőtér és a célállomás közötti távolság alapján, a kiindulás tényleges helyétől függetlenül került megállapításra és így csak két adókulcs volt érvényben: egy a Dublin repülőtérről induló nagyon rövid távolságú járatok és egy az összes többi járat esetében. Az Unión belüli célállomásokkal összehasonlítva a belföldi célállomású járatok jegyárai nem feltétlenül alacsonyabbak. Az intézkedés ezért nem teljesítette az adómérték utazási távolsághoz mért arányosság bebiztosítására irányuló célkitűzését. Ebben az esetben sem az ír hatóságok, sem harmadik felek nem vélték úgy, hogy az eltérés az adómérték utazási távolsághoz mért arányosságát eredményezte volna. Épp ellenkezőleg, az ír hatóságok elismerték, hogy az adó mértéke és az utazási távolság között nem állt fenn tökéletes korreláció.
(50)
A Bizottság ezért nem tartja indokoltnak azon előzetes álláspontja megváltoztatását, miszerint az alacsonyabb adómérték nem adódik az adórendszer logikájából és általános felépítéséből. A Bizottság ennek megfelelően úgy véli, hogy az intézkedés szelektívnek minősül, és azt az adórendszer természete és logikája nem indokolja.
(51)
Az adókiadások költségeit szokásosan a vállalkozások viselik.
(52)
A légiközlekedési adó alkalmazása hatással lehet a légitársaságok forgalmára, melyeknek az adót az ügyfeleik számára kínált jegyek árának emelése útján vagy - ha nem kívánják átruházni az adóterhet ügyfeleikre - minden eladott jegy haszonkulcsának csökkentésével kell kitermelniük. Ezzel összefüggésben a Bíróság megállapította, hogy „mivel a repülőtéri illetékek közvetlenül és automatikusan befolyásolják az út árát, az utasok által fizetendő adóbeli különbségek automatikusan megnyilvánulnak az utazási költségekben, és így […] a belföldi járatokat előnyben részesítik a közösségen belüli járatokkal szemben” (20).
(53)
Az alacsonyabb adókulcs ezért egyes járatok esetében kisebb hatással bír az azokat kínáló légijármű-üzemeltetőkre, mint a szokásos adókulcs. Ezek a légijármű-üzemeltetők mentesülnek a költség alól, melyet szokásosan viselniük kell, és ezért alacsonyabb költséget kell vállalniuk vagy áthárítaniuk ügyfeleikre.
(54)
A Bizottság ennek megfelelően megállapítja, hogy az alacsonyabb adókulcs előnyben részesíti az ezen adókulcs alá tartozó járatokat működtető légijármű-üzemeltetőket. A közvetlenül vállalandó vagy ügyfeleikre átruházandó alacsonyabb költség felhasználható pénzügyi forrást jelentett e légijármű-szolgáltatók számára, javítva ezzel gazdasági helyzetüket a légiközlekedési piacon versengő más légijármű-üzemeltetőkkel szemben. Az előny a 2 EUR mértékű alacsonyabb adókulcs és a 10 EUR mértékű szokásos adókulcs közötti különbségnek felel meg a 2009. március 30. és a 2011. március 1. közötti időszakban. A Bizottság megjegyzi, hogy az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatokat olyan légitársaságok működtették, melyek szoros kapcsolatban állnak Írországgal (az Aer Lingust, az Aer Arannt és a Ryanairt Írországban alapították, székhelyük még mindig itt található). A csökkentett adókulcs ezért ténylegesen előnyben részesítette az írországi légijármű-üzemeltetőket a többi uniós légitársasággal szemben.
(55)
A Bizottság nem tudja elfogadni a Ryanair azon érvelését, miszerint az előny csak az alacsonyabb adókulcs és a 2011. március 1-én bevezetett 3 EUR mértékű adókulcs közötti különbségnek felel meg. Ez az adómérték az alacsonyabb adókulcs érvényességével egyidejűleg nem volt érvényben, és az előny meghatározásakor egy olyan referenciaérték alkalmazása, amelyet egy alacsonyabb és egy magasabb adókulcsot tartalmazó adórendszerben a két adókulcs közötti szinten állapítottak meg, nem mutatja ki a biztosított előny teljes egészét.
(56)
A Ryanair továbbá azt állította, hogy az alacsonyabb adókulcs révén kisebb mértékű előnyben részesült, mint például az Aer Arann, mivel járatainak többsége a magasabb adókulcs alá tartozó célállomásokra repül. A 2 EUR mértékű alacsonyabb adókulcs alkalmazásából származó előny az ezen adókulcs és a 10 EUR mértékű adókulcs közötti különbségnek felel meg. Az alacsonyabb adókulcs alkalmazásával egyes járatok esetében a Ryanair csakúgy, mint az adott adókulcs alá tartozó járatokat működtető minden más légijármű-üzemeltető, a két adókulcs közötti különbségnek megfelelő előnyben részesült.
(57)
Az ír hatóságok állítása szerint az adót az utasokra szándékozták áthárítani, ezért a légijármű-üzemeltetőknek ebből semmilyen előnye nem származott. Ebben az összefüggésben a Bizottság megjegyzi, hogy egy adott adókulcs csökkentése annak szokásos mértékéhez képest abban az esetben is szelektív előnyben részesítheti a csökkentett adómérték fizetésére köteles légijármű-üzemeltetőt, ha egy jogszabály megköveteli a szóban forgó adó ügyfelekre való áthárítását (21) A Bizottság továbbá megjegyzi, hogy a szóban forgó esetben nem működött az adó tényleges áthárítását biztosító mechanizmus, hanem az adó ügyfelekre történő áthárításának kérdését és módját a légijármű-üzemeltetőre hagyták. A panaszos panaszában ennek épp az ellenkezőjét állította, miszerint az adóköltséget nem tudta áthárítani ügyfeleire, mivel az aránytalanul érintette volna jegyárait. A Bizottság ezért nem ért egyet az ír hatóságokkal, miszerint a légijármű-üzemeltetők semmilyen előnyben nem részesültek: Azoknak a légijármű-üzemeltetőknek, melyek egyes járatok esetében az alacsonyabb adókulcsot alkalmazták, a többi üzemeltetővel szemben kisebb mértékű költséget kellett áthárítaniuk ügyfeleikre. Ez a jövedéki adóból származó támogatási intézkedésekkel kapcsolatos bizottsági gyakorlattal is összhangban van (22), mely szerint az ilyen adók alóli mentesítés előnyben részesíti az adó befizetésére köteles légijármű-üzemeltetőt, függetlenül a költségek a vállalat ügyfeleire történő áthárításának lehetőségétől.
(58)
A Bizottság ennek megfelelően megállapítja, hogy az alacsonyabb adókulcs előnyben részesített egyes légijármű-üzemeltetőket. Az előny a 2 EUR mértékű alacsonyabb adókulcs és a 10 EUR mértékű szokásos adókulcs közötti különbségnek felel meg a 2009. március 30. és a 2011. március 1. közötti időszakban. Az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatokat olyan légitársaságok működtették, melyek szoros kapcsolatban állnak Írországgal (az Aer Lingus, az Aer Arann és a Ryanair). A csökkentett adókulcs ezért előnyben részesítette az írországi légijármű-üzemeltetőket a többi uniós légitársasággal szemben.
(59)
Az a tény, hogy az ír hatóságok engedélyezték egy a szokásosnál alacsonyabb adókulcs alkalmazását, az állam adóbevételének csökkenését eredményezte, amelyet így állami forrásokból kellett finanszírozni. Mivel az alacsonyabb adókulcsról a nemzeti hatóságok határoztak, ezért ez az intézkedés az államnak tudható be.
(60)
Az alacsonyabb adókulcs révén előnyben részesülő légijármű-üzemeltetők versenytársaikkal ellentétben mentesültek a költség alól, melyet szokásosan maguknak kellett volna viselniük, vagy át kellett volna hárítaniuk ügyfeleikre. Ezért a légiközlekedési adó alacsonyabb kulcsa javította gazdasági helyzetüket a légiközlekedési piacon versengő más légijármű-üzemeltetőkkel szemben, ami torzítja a versenyt, vagy ezzel fenyeget.
(61)
Ha az állam által vagy állami forrásokból nyújtott támogatás megerősíti egy vállalkozás helyzetét más versenyző vállalkozásokéhoz képest az Unión belüli kereskedelemben, az utóbbiakat a támogatás által érintett vállalkozásoknak kell tekinteni (23). Elegendő, ha a támogatás kedvezményezettje a verseny számára nyitott piacon más vállalkozásokkal verseng (24). A légi közlekedési szektorra jellemző a különböző tagállamokból származó üzemeltetők fokozott versenye, különösen a légi közlekedési liberalizáció harmadik stádiumának, nevezetesen a légi fuvarozók engedélyezéséről szóló, 1992. július 23-i 2407/92/EGK tanácsi rendeletnek (25), a közösségi légi fuvarozók Közösségen belüli légi útvonalakhoz jutásáról szóló, 1992. július 23-i 2408/92/EGK tanácsi rendeletnek (26) és a légi szolgáltatások vitel- és tarifadíjairól szóló, 1992. július 23-i 2409/92/EGK tanácsi rendeletnek (27) („harmadik csomag”) 1993. január 1-i hatálybalépése óta. A csökkentett adókulcs így hatást gyakorolt a tagállamok közötti kereskedelemre, mivel megerősítette egy uniós szinten teljesen liberalizált piacon versengő egyes légijármű-üzemeltetők helyzetét.
(62)
Mivel a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében előírt kritériumok teljesültek, az intézkedés a csökkentett adókulcsból profitáló járatokat működtető légijármű-üzemeltetők részére nyújtott állami támogatásnak minősül.
5.2. Jogszerűség
(63)
Azzal, hogy az intézkedést nem jelentették be annak végrehajtása előtt, az ír hatóságok nem tettek eleget a Szerződés 108. cikkének (3) bekezdéséből adódó kötelezettségüknek. Az intézkedés így jogellenes állami támogatásnak minősül.
5.3. A támogatás összeegyeztethetősége a Szerződéssel
(64)
A Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében egy támogatás akkor tekinthető összeegyeztethetőnek a közös piaccal, ha az az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődésének előmozdítására irányul, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. Mivel a támogatás működési támogatásnak minősült, az egyes légijármű-üzemeltetők kiadásainak csökkentése a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében elvben összeegyeztethetetlen a belső piaccal (28). A támogatás ezzel összefüggésben nem tartozik az állami támogatások összeegyeztethetőségéről szóló egyetlen bizottsági iránymutatás hatálya alá sem. Nem tartozik különösen a repülőterek finanszírozására és a regionális repülőterekről közlekedő légitársaságoknak nyújtott indulási célú állami támogatásokra vonatkozó közösségi iránymutatások (29) hatálya alá, mivel nem függ össze bizonyos útvonalak indításával. Az ír hatóságok nem érveltek oly módon, és nem szolgáltattak olyan információt, amely igazolná az állami támogatás a környezetvédelem állami támogatásáról szóló közösségi iránymutatás (30) értelmében vett összeegyeztethetőségét. Épp ellenkezőleg, kifejtették, hogy az adó célja nem a környezet védelme, hanem a bevételtermelés. Az a tény, hogy a szóban forgó adó egyértelműen vagy arányosan nem függ össze az energiafelhasználás, a szennyezés, a gázkibocsátás, a zajszintek stb. csökkentésével, alátámasztja ezt az érvelést. A Bizottság ezért a támogatást a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében nem tekinti összeegyeztethetőnek a belső piaccal.
(65)
A szóban forgó támogatás nem képez semmilyen, a Szerződés 107. cikke (2) és (3) bekezdése értelmében vett kivételt.
(66)
A Bíróság szerint továbbá a támogatás azon elemei, melyek ellentétesek a Szerződés 107. és 108. cikkein kívüli egyes rendelkezéseivel, olyan elválaszthatatlanul kapcsolódhatnak a támogatás tárgyához, amely lehetetlenné teszi külön vizsgálatukat (31). Ebben az esetben, a (10) preambulumbekezdésben említettek szerint, a differenciált adókulcsok a Bizottság vizsgálatának tárgyát képezték, amely vizsgálat megállapította, hogy sértették az 1008/2008/EK rendeletet és a Szerződésnek a szolgáltatásnyújtás szabadságáról szóló 56. cikkét, mivel a differenciálás hátrányosabb kötelezettségeket állapított meg az Unión belüli légi közlekedési szolgáltatások nyújtása esetében, mint a belföldi szolgáltatások esetében. A repülőtéri adókkal kapcsolatos esetekben a Bíróság egyértelműen megállapította, hogy a Szerződés szolgáltatásnyújtás szabadságáról szóló rendelkezései a közlekedési ágazatra is vonatkoznak (32). Ebben az esetben az állami támogatás az adókulcsok differenciálásából ered. Mivel az adó és a támogatás ugyanazon pénzügyi intézkedés két elemét képezi, azok egymástól elválaszthatatlanok (33), és ezért az állami támogatás nem odaítélhető anélkül, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának elvébe ne ütközzön. Következésképpen, a támogatás semmilyen esetben sem minősíthető a Szerződéssel összeegyeztethetőnek, mivel az elkerülhetetlenül sértené az 1008/2008/EK rendelet és a Szerződés 56. cikkének rendelkezéseit.
(67)
A Bizottság következésképpen megállapítja, hogy a támogatás nem minősíthető a Szerződéssel összeegyeztethetőnek.
6. KÖVETKEZTETÉS
(68)
A Bizottság megállapítja, hogy a második pénzügyi törvény, a Finance (no 2) Act 2008 55. szakaszában, és különösen annak 2. cikke b) pontjában előírt, a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járatok esetében alkalmazandó légiközlekedési adó alacsonyabb kulcsa a 2009. március 30. és 2011. március 1. közötti időszakban a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül. Írország jogszerűtlenül alkalmazta ezt az állami támogatást, amely sérti a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdését.
(69)
Az állami támogatás összeegyeztethetetlen a Szerződés 107. cikke (2) és (3) bekezdésében előírt eltérésekkel. Mivel a szóban forgó intézkedés esetében az összeegyeztethetőségnek más oka nem feltételezhető, ezért az intézkedés összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
(70)
Az állami támogatás mértéke minden utasra kiszabott légiközlekedési adó alacsonyabb kulcsa és a 10 EUR mértékű szokásos adókulcs közötti különbségnek felel meg (azaz utasonként 8 EUR). Ez minden, több mint 20 utas szállítására alkalmas, állami vagy katonai célokra nem használt repülőgéppel működtetett, évi 10 000-nél több utas szállítását lebonyolító repülőtérről és a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járatra vonatkozik. A kedvezményezettek a Ryanair, az Aer Lingus, az Aer Arann és más, Írország által megjelölendő légi fuvarozók.
(71)
A 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdésével összhangban, amennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottságnak meg kell követelnie, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettek által történő visszafizettetésére. Írországot ezért kötelezni kell arra, hogy az összeegyeztethetetlen támogatást fizettesse vissza,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A második pénzügyi törvény, a Finance (no 2) Act 2008 55. szakaszában alkalmazott, a több mint 20 utas szállítására alkalmas, állami vagy katonai célokra nem használt repülőgéppel működtetett, évi 10 000-nél több utas szállítását lebonyolító repülőtérről és a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járatok esetében alkalmazandó légiközlekedési adó alacsonyabb kulcsa formájában megnyilvánuló, Írország által a Szerződés 108. cikkének (3) bekezdését megsértve jogszerűtlenül végrehajtott állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
2. cikk
Az 1. cikkben említett rendszer keretében nyújtott egyedi támogatás nem minősül állami támogatásnak, amennyiben megfelel a 994/98/EK tanácsi rendelet (34) 2. cikkével összhangban elfogadott rendeletben meghatározott feltételeknek.
3. cikk
Az 1. cikkben említett rendszer keretében nyújtott egyedi támogatás, amely odaítélésének időpontjában megfelel a 994/98/EK rendelet 1. cikkével összhangban elfogadott rendeletben vagy egy támogatási rendszert jóváhagyó bizottsági határozatban meghatározott feltételeknek, az ilyen típusú támogatásra alkalmazandó maximális támogatási intenzitás erejéig összeegyeztethető a belső piaccal.
4. cikk
1. Írország köteles a kedvezményezettekkel visszafizettetni az 1. cikkben említett támogatási program keretében nyújtott összeegyeztethetetlen támogatásokat.
2. A visszafizettetendő összegeknek tartalmazniuk kell a kamatokat, a támogatásnak a kedvezményezettek rendelkezésére bocsátásától a tényleges visszatérítés időpontjáig.
3. A kamatokat a 794/2004/EK bizottsági rendelet (35) V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
5. cikk
1. Az 1. cikkben említett rendszer keretében odaítélt támogatás visszafizettetése azonnali és tényleges.
2. Írország gondoskodik e határozatnak a határozatról szóló értesítéstől számított négy hónapon belüli végrehajtásáról.
6. cikk
1. A határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül Írország benyújtja az alábbi információkat:
(a)
az 1. cikkben említett rendszer keretében támogatásban részesült kedvezményezettek listája és az említett rendszer alapján kapott támogatás teljes összege kedvezményezettenkénti bontásban;
(b)
az egyes kedvezményezettek által visszafizetendő teljes összeg, tőkével és kamatokkal együtt;
(c)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes bemutatása;
(d)
dokumentumok annak bizonyítására, hogy a kedvezményezetteket felszólították a támogatás visszafizetésére.
2. Írországnak mindaddig folyamatosan tájékoztatnia kell a Bizottságot az ezen határozat végrehajtása érdekében hozott nemzeti intézkedésekről, amíg az 1. cikkben említett támogatási program keretében nyújtott támogatás visszafizettetése be nem fejeződött. A Bizottság kérésére Írország azonnali tájékoztatást ad az e határozat végrehajtása érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekről. Írország továbbá részletes tájékoztatást nyújt a kedvezményezettek által már visszafizetett támogatási összegekről és kamatokról.
7. cikk
E határozatnak Írország a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2012. július 25-én.