ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. listopadu 2011
o státní podpoře C 28/10, kterou poskytlo Portugalsko v rámci režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(oznámeno pod číslem C(2011) 7756)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/532/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory, kterou zavedlo Portugalsko ve formě režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (dále jen „režim“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 12. ledna 2009 oznámilo Portugalsko režim pojištění krátkodobých vývozních úvěrů podle oddílu 5.1 sdělení Komise „Dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize“ (2) (dále jen „dočasný rámec“).
(3)
Ačkoliv byl režim původně oznámen jako pojištění krátkodobých vývozních úvěrů pro země OECD, vztahuje se rovněž na transakce v rámci domácího obchodu.
(4)
Jelikož portugalské orgány potvrdily, že se režim používá od ledna 2009, Komise Portugalsko dopisem ze dne 19. dubna 2010 informovala o převedení režimu do registru neoznámené podpory.
(5)
Dopisem ze dne 27. října 2010 Komise Portugalsko informovala o zahájení vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU v souvislosti s tímto režimem.
(6)
Dopisem ze dne 29. listopadu 2010 zaslaly portugalské orgány své připomínky k dopisu Komise ze dne 27. října 2010. Připojily dopisy dvou pojistitelů úvěrů (CESCE a COSEC) ze dne 22. listopadu 2010 a 23. listopadu 2010.
(7)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 9. dubna 2011 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k režimu vyjádřily. Nebyly obdrženy žádné připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. CÍL
(8)
Portugalské orgány tvrdily, že současná hospodářská krize znamená vyšší riziko u obchodních operací. To má zase za následek konzervativnější postoj pojistitelů úvěrů, což se projevuje ve výši pojistného krytí pro rizika spojená s obchodními operacemi.
(9)
Cílem režimu je napravit selhání trhu projevující se v nedostupnosti pojištění úvěrů a pomoci obnovit důvěru v trh s pojištěním úvěrů.
(10)
Těchto cílů je dosahováno tím, že vývozcům a společnostem, jež se dočasně potýkají s nedostupností pojistného krytí úvěrů na soukromém trhu pro transakce s kupujícími ze zemí OECD nebo pro transakce v rámci domácího obchodu, je poskytováno pojistné krytí úvěrů.
(11)
Podle portugalských orgánů se odvětví pojišťovnictví od roku 2008 značně zmenšilo, což má za následek nedostupnost pojistného krytí. Ke dni 30. září 2010 se celková hodnota pojištěného portfolia snížila v období od 31. prosince 2009 do 31. prosince 2009 o 32,84 % a v období od 31. prosince 2008 do 30. září 2010 o dalších 22,4 %. Celková hodnota pojistného portfolia v roce 2010 klesla na 15,9 miliardy EUR z hodnoty ve výši 30,6 miliardy EUR na konci roku 2008. Počet pojištěných podniků se snížil z 3 709 na konci roku 2008 na 2 290 v září 2010. Dopisy pojistitelů byly předloženy s cílem zdůvodnit nutnost zachování režimu do konce roku 2010, a to navzdory tvrzením v dopisech, že maximální výše pojistného krytí poskytnutého na základě režimu nebude dosaženo. Tyto dopisy objasňovaly potřebu režimu odkazem na vyšší riziko u pojištění vývozních úvěrů v důsledku celkové hospodářské situace v době překonávání krize, s následným růstem cen a snižováním krytí poskytovaného v některých odvětvích soukromými pojistiteli.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD
(12)
Vnitrostátním právním základem režimu je legislativní nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativní nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007).
2.3. PROVÁDĚJÍCÍ SUBJEKT
(13)
Režim provádí tito soukromí pojistitelé úvěrů, kteří působí na portugalském trhu: COSEC, CESCE, Coface a Credito y Caución.
2.4. PŘÍJEMci
(14)
Podle informací, které portugalské orgány poskytly dne 26. listopadu 2010, se do října 2010 k režimu přihlásilo 399 příjemců.
(15)
V následujících tabulkách je uvedeno rozdělení úvěrových limitů poskytnutých do října 2010:
(16)
Využití podle zprostředkujících pojistitelů:
Pojišťovna
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Celkem
399
100
211 630 292
100
(17)
Rozdělení na domácí transakce a vývozní transakce podle velikosti trhu v říjnu 2010 (v EUR):
Skutečně využitý úvěrový limit 1 (4)
Hodnota (v EUR)
(%)
Transakce domácího obchodu
137 175 542
73,20
Vývozní transakce
50 221 841
26,80
Celkem
187 397 383
100
(18)
Rozdělení podle velikosti příjemců:
Velikost příjemce
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota (v EUR)
(%)
Velké podniky
126
31,58
101 135 009
47,79
Střední podniky
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikropodniky/malé podniky
115
28,82
38 987 665
18,42
Celkem
399
100
211 630 292
100
2.5. PODMÍNKY UPLATNĚNÍ REŽIMU
(19)
Režim se vztahuje na obchodní rizika (například platební neschopnost a přetrvávající neplacení) spojená s vývozními transakcemi se zeměmi OECD a rizika související s transakcemi v rámci domácího obchodu pro období trvající méně než dva roky.
(20)
Veřejné pojištění funguje jako finanční nástroj pro sdílení rizik se soukromými pojistiteli („připojištění“). Poskytuje se pouze jako doplněk k pojištění sjednanému se soukromým pojistitelem.
(21)
Veřejné pojištění se podle portugalských orgánů poskytuje za zcela stejných podmínek jako soukromé pojištění. Částka pokrytá veřejným pojištěním proto nemůže být vyšší než částka pokrytá soukromým pojistitelem. Příslušné pojistné se však rovná 60 % pojistného, které účtuje soukromý pojistitel. Příslušná průměrná sazba na základě režimu představovala 0,21 % obratu, zatímco tržní sazba, kterou účtují soukromí pojistitelé, představovala v roce 2009 průměrně 0,36 % obratu. I průměrné tržní sazby (ve výši 0,23 % v roce 2007 a 0,24 % v roce 2008) byly od roku 2009 vyšší než příslušná průměrná sazba v rámci režimu.
(22)
V případě výskytu pojistné události jsou částky náhrady rozděleny mezi stát a soukromého pojistitele, který poskytuje základní pojištění, a to úměrně podílu celkového zaručeného krytí, tj. podílu kvóty. Poskytování náhrady vyřizuje soukromý pojistitel.
2.6. DOBA TRVÁNÍ
(23)
Režim byl oznámen dne 12. ledna 2009 na dobu od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Komisi nebylo oznámeno prodloužení režimu.
2.7. ROZPOČET
(24)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí maximální výše záruky pro jednoho příjemce 1,5 milionu EUR.
(25)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí celkový rozpočet režimu pro domácí i vývozní transakce 2 miliardy EUR (5).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE O ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(26)
V rozhodnutí ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla Komise předběžné posouzení a vyslovila pochybnosti ohledně slučitelnosti režimu s vnitřním trhem. Pochybnosti vyslovené v uvedeném rozhodnutí se týkaly:
-
uplatňování režimu na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, při němž je cena záruky nižší než úroveň, která se obvykle vyžaduje podle sdělení Komise o krátkodobém pojištění vývozních úvěrů (6) (dále jen „sdělení“). Komise vyslovila pochybnosti, zda bylo protiplnění nezbytné a přiměřené k dosažení cíle vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže, které to má za následek,
-
uplatňování režimu na domácí transakce. Komise vyslovila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost opatření, a opět zpochybnila cenu, která byla stanovena za poskytnutou záruku.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(27)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že tvrzení Komise, že společnosti, na něž se režim vztahuje, mají výhodu, která by jinak nebyla dostupná, není v souladu s cíli stanovenými v dočasném rámci. Aby prokázaly selhání trhu, portugalské orgány odkazují na poměr ztráty, který v roce 2008 dosáhl rekordní výše 102 %, navzdory skutečnosti, že se počet podniků, na něž se pojištění vztahovalo, na konci roku 2009 snížil o 29,41 % v porovnání s koncem roku 2008 a do konce září 2010 o dalších 12,53 %. Hodnota pojištěného portfolia klesla na konci roku 2009 v porovnání s koncem roku 2008 o 32,84 % a do září 2010 o dalších 22,36 %. Portugalsko rovněž tvrdí, že i ostatní členské státy přijaly podobné režimy.
(28)
Pokud jde o selektivní povahu výhody, Portugalsko uvedlo, že režim není selektivní, nýbrž že představuje opatření obecné povahy, které nemá za následek diskriminaci v rámci odvětví ani mezi odvětvími. Portugalsko rovněž namítá, že Komise nestanovila, co představuje obecné opatření. Podle Portugalska neexistenci diskriminace prokazuje: i) uplatňování režimu rovněž na společnosti z ostatních členských států, které působí v Portugalsku; ii) schválení žádostí o účast v režimu všech čtyř pojistitelů působících v Portugalsku, přičemž všichni jsou přinejmenším částečně ve vlastnictví zahraničních subjektů; iii) nezměnění potřeb v oblasti financování během krize; iv) významný příjemce podpory na základě režimu, kterým byl v říjnu 2010 segment operací týkajících se vnitrostátního trhu (73,2 %); v) možnost všech podniků působících v Portugalsku využít režim, a to nezávisle na tom, zda povaha jejich činností souvisí s obchodováním se zbožím (režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „ostatní služby - kromě obchodu“, a to s částkami ve výši 2 155 000 EUR, 471 500 EUR resp. 4 580 000 EUR), ačkoliv vývozní úvěry vzhledem ke své povaze souvisí především s transakcemi se zbožím. Model připojištění není mimoto podle Portugalska zdrojem diskriminace, jelikož žádnému podniku nebrání v tom, aby si takovéto pojištění sjednal se soukromým pojistitelem. Orgány veřejné správy se zcela spoléhají na posouzení rizik provedené soukromými pojistiteli. Rovněž maximální limit stanovený pro jednotlivé pojištění nebrání podle portugalských orgánů v přístupu velkým podnikům, které režim využívají (47,79 % s ohledem na hodnotu operací v porovnání s 33,79 % u středních podniků a 18,42 % u malých podniků, avšak pouze 31,58 %, pokud jde o počet příjemců, na rozdíl od 39,60 % u středních podniků a 28,82 % u malých podniků). Tento maximální limit má zajistit, aby byly použité státní prostředky úměrné sledovaným cílům a aby bylo riziko náležitě rozloženo, a současně umožnit přístup k režimu většímu počtu podniků. Skutečnost, že maximální částka stanovená pro režim nebyla využita, představuje podle portugalských orgánů důkaz o neexistenci diskriminace velkých podniků. Portugalsko zpochybňuje taktéž souvislost mezi judikaturou, kterou Komise uvedla v 36. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a diskriminací. Portugalsko lituje, že Komise nestanovila kritéria, která musí opatření splňovat, aby se považovalo za opatření obecné povahy.
(29)
Portugalsko odůvodnilo nižší ceny v rámci režimu v porovnání se soukromým pojištěním tím, že lze zaznamenat negativní výběr, jelikož se podniky rozhodují pro zajištění méně rizikových operací v rámci režimu a rizikovější operace ponechávají pro krytí soukromým pojištěním. V tomto ohledu by odůvodnění Komise nebylo podle portugalských orgánů relevantní v oblasti vývozních úvěrů, kde se riziko nezvyšuje s výší úvěru, jak je tomu u bankovních úvěrů. Podle portugalských orgánů prokazuje nízké riziko rovněž skutečnost, že se k říjnu 2010 objem pohledávek nahromaděných v režimu zvýšil pouze o 0,26 % celkové hodnoty sjednaného pojištění. Ceny stanovené za státní záruku mimoto podle portugalských orgánů odpovídají tržním cenám před krizí, a proto neposkytují příjemcům výhodu.
(30)
Podle portugalských orgánů režim nezpůsobuje narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, jelikož i) se vztahuje rovněž na vnitrostátní operace; ii) náklady na pojištění se v jednotlivých členských státech liší, jak prokazují různé ceny pojištění, a ii) tento druh služby není na trhu dostupný.
5. PŘIPOMÍNKY OSTATNÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(31)
Po zveřejnění rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. dubna 2011 neobdržela Komise žádné připomínky třetích stran.
6. POSOUZENÍ
6.1. HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(32)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí:
Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(33)
Aby byl použitelný čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba, aby bylo možno opatření přičíst státu, aby bylo provedeno ze státních prostředků, ovlivňovalo obchod mezi členskými státy a narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že poskytuje určitým podnikům selektivní výhodu.
Státní prostředky
(34)
Jak je objasněno v rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, pojištění je poskytováno přímo státem a případné ztráty vyplývající z režimu ovlivňují státní rozpočet. Režim proto zahrnuje státní prostředky. Použití státních prostředků Portugalsko nezpochybnilo.
Selektivní výhoda pro pojistitele
(35)
Komise analyzovala trhy s pojištěním vývozních úvěrů ve svých rozhodnutích o režimech pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (7). Sazby pojistného na trhu s pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů jsou ve smlouvách obvykle stanoveny na dobu nejméně jednoho roku. Jakákoli změna ceny nabízeného krytí je proto účinná až s určitou časovou prodlevou. Tržní praxe je mimoto taková, že se nabídka pojištění úvěrů upravuje zvyšováním či snižováním výše nabízeného úvěru, a nikoli změnou sazby, která se za pojištění účtuje. Tato praxe byla zaznamenána rovněž od počátku finanční krize, jak dokládají dopisy o odmítnutí krytí, které zaslalo Portugalsko, a dopisy o odmítnutí krytí v jiných případech režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (8). Dopisy pojistitelů o odmítnutí krytí obvykle vývozcům jako alternativu nenabízejí vyšší cenu krytí u určitých kupujících. Z důkazů vyplývá, že v důsledku finanční krize soukromí pojistitelé významně snížili nabízené krytí a často je úplně zrušili. Výše uvedené skutečnosti potvrzují další údaje, které poskytly tržní subjekty (9). Hospodářská soutěž mezi pojistiteli je proto založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Prostřednictvím opatření stát reagoval na poptávku, kterou neuspokojovaly stávající soukromé hospodářské subjekty. Na konkurenčním trhu bez zásahu státu by však na poptávku reagoval nový hospodářský subjekt, který by poskytl dodatečné pojistné krytí. Cílem zásahu státu bylo proto chránit tržní postavení soukromých hospodářských subjektů, které již působí na portugalském trhu.
(36)
Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů je produkt, jehož prostřednictvím pojistitel přebírá obchodní a politické riziko nedodržení závazku kupujícího v rámci obchodní transakce. Převzetí obchodních rizik souvisejících s obchodními transakcemi nabízejí rovněž banky, a to prostřednictvím dokumentárního akreditivu a faktoringu. Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, které nabízejí úvěrové pojišťovny, a dokumentární akreditiv nabízený bankami představují náhrady na straně poptávky na trhu pro ochranu před obchodními riziky plynoucími z obchodních transakcí. V případě neexistence zásahu státu by se mohli vývozci přinejmenším v určité míře uchýlit k dokumentárnímu akreditivu, který nabízejí banky (10). Vzhledem k možné nahraditelnosti mezi pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů nabízeným pojistiteli a dokumentárním akreditivem nabízeným bankami znamená opatření výhodu ve prospěch odvětví pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, jelikož přispívá k zachování podílu pojistitelů vývozních úvěrů na trhu pro ochranu před obchodními a politickými riziky obchodních transakcí. Jelikož banky nejsou způsobilé pro využití režimu, na jehož základě je veřejné pojištění nabízeno pouze jako doplněk k pojištění, které poskytují soukromí pojistitelé, je tato výhoda selektivní.
(37)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že opatření poskytuje pojistitelům selektivní výhodu.
Selektivní výhoda pro vývozce a tuzemské obchodní společnosti
(38)
Vývozci a obchodní společnosti přihlášené k režimu platí pojistné, které je nižší než tržní pojistné. To má za následek posílení postavení společností využívajících režim v porovnání se společnostmi, které pojistné krytí potenciálně získají pouze u soukromých pojistitelů za tržní cenu. Má se za to, že samotné posílení postavení některých účastníků trhu v porovnání s jejich konkurenty ve srovnatelné situaci prostřednictvím opatření určitého režimu představuje výhodu (11). V daném případě by posílení postavení těchto příjemců nebylo ve stejné míře možné bez zásahu státu.
(39)
Jak potvrdilo Portugalsko, toto krytí není na trhu k dispozici (přinejmenším ve stejném rozsahu) pro rizika, na něž se režim vztahuje. Společnosti využívající režim mají proto dvojí výhodu v podobě přístupu k pojistnému krytí, jež by jinak nebylo dostupné: mají prospěch nejen z nižšího pojistného, než je tržní cena, nýbrž rovněž z existence dodatečného pojištění.
(40)
Portugalský režim je ve skutečnosti selektivní.
(41)
Prvním náznakem, že režim je selektivní, je skutečnost, že společnostmi, které opatření využívají, jsou téměř výhradně společnosti obchodující se zbožím, zatímco společnosti, které poskytují služby, jej využívají mnohem méně. V rámci formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že neexistují žádné právní překážky, které by společnostem, jež nevykonávají obchodní činnosti, znemožňovaly režim využít, a že režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „jiné služby - kromě obchodu“. Portugalsko však rovněž připouští, že se pojištění vývozních úvěrů vzhledem ke své povaze týká především transakcí se zbožím. Na společnosti, které poskytují dopravní a jiné služby, připadala k říjnu 2010 pouze 2,4 % pojištění poskytnutého na základě režimu. Vzhledem k tomu, že na podniky, které poskytují služby, připadalo pouze 8 z celkového počtu 361 podniků využívajících režim a přibližně 1,25 % úvěrových limitů, je zřejmé, že dotyčné opatření v zásadě podporuje společnosti obchodující se zbožím.
(42)
Existují další prvky, které prokazují, že režim je ve skutečnosti selektivní.
(43)
Za prvé, navzdory tvrzení portugalských orgánů, že režim má obecnou povahu, jelikož příjemci jsou stanoveni pomocí objektivních kritérií, která nevedou k diskriminaci subjektů z ostatních členských států, podmínky stanovené v rámci režimu poskytují při výběru příjemců určitý prostor pro uvážení. Režim používá model „připojištění“, na jehož základě jsou pro režim způsobilé pouze společnosti, které mají sjednaný úvěrový limit u soukromého pojistitele, zatímco společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrů zcela odmítnou poskytnout krytí, nejsou pro „připojištění“ způsobilé. Režim ponechává zcela na soukromých společnostech, aby posoudily způsobilost pro pojištění. V případě neexistence jednotných a objektivních kritérií pro stanovení rizika spojeného s transakcemi, které provádí každý vývozce nebo obchodník, poskytuje režim soukromým subjektům určitou volnost při posuzování úvěruschopnosti společností, které mohou požádat o pojistné krytí. Soudní dvůr měl za to, že aby se opatření považovalo za neselektivní, mělo by být založeno na kritériu uplatnění, které je objektivní, bez jakéhokoli zeměpisného nebo odvětvového zohlednění, a mělo by být v souladu s cílem opatření (12). V daném případě vede neexistence objektivních kritérií pro rozhodování o poskytnutí soukromého pojistného krytí k možné diskriminaci mezi příjemci, kteří jsou ve srovnatelné skutkové situaci (13).
(44)
Za druhé, i kdyby se kritéria pro přístup k režimu považovala za objektivní, Soudní dvůr rozhodl, že samotná existence objektivních kritérií nevylučuje selektivní povahu opatření, pokud má dotyčné opatření za následek zvýhodnění určitých podniků na úkor jiných. Soudní dvůr uvedl, že „skutečnost, že podpora není zaměřena na jednoho či více konkrétních příjemců, kteří jsou stanoveni předem, nýbrž že se na ni vztahuje řada objektivních kritérií, na jejichž základě může být v rámci předem stanovených celkových přidělených rozpočtových prostředků poskytnuta neomezenému počtu příjemců, kteří nejsou zprvu jednotlivě identifikováni, nemůže postačovat k tomu, aby byla zpochybněna selektivní povaha opatření, a tudíž je hodnoceno jakožto státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy [čl. 107 odst. 1 SFEU]. Tato situace nanejvýš znamená, že dotyčné opatření nepředstavuje jednotlivou podporu. Nevylučuje to však, aby bylo veřejné opatření považováno za systém podpory představující selektivní (a tudíž zvláštní) opatření, pokud vzhledem ke kritériím, jimiž se řídí jeho uplatňování, zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby na úkor ostatních“ (14). Podle Soudního dvora proto nelze zásahy státu posuzovat podle jejich účelu nebo cílů, nýbrž podle jejich účinků (15). V daném případě je režim ve skutečnosti selektivní.
(45)
Za třetí, aby bylo opatření obecné povahy, musí být nejen založeno na objektivních a horizontálních kritériích, nýbrž nesmí být rovněž omezeno časově nebo s ohledem na oblast působnosti. Navzdory tvrzení Portugalska, že režim má obecnou povahu, je tento režim omezen z hlediska času i oblasti působnosti, včetně samotné povahy modelu připojištění, jak bylo objasněno v 43. bodě odůvodnění.
(46)
Kritéria režimu nejsou rovněž v souladu s cílem a logikou opatření (16). I kdyby soukromí pojistitelé uplatňovali režim objektivně, na základě režimu jsou způsobilé pouze společnosti, u nichž během krize došlo k snížení jejich pojistného krytí. Společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrové limity zcela zrušili, jsou z režimu vyloučeny. Navzdory cíli režimu, kterým je odstranit údajnou nedostupnost pojištění na soukromém trhu, se režim nevztahuje na společnosti, které jsou omezením možnosti soukromého pojištění na trhu zasaženy nejvíce. V tomto ohledu není návrh opatření vhodný k odstranění zjištěného selhání trhu.
(47)
Na základě výše uvedených úvah jsou výhody, které jsou poskytnuty vývozcům a obchodním společnostem přihlášeným k režimu, selektivní.
Ovlivnění obchodu a narušení hospodářské soutěže
(48)
Co se týká ovlivnění obchodu, režim se vztahuje na vývozní transakce a domácí transakce s obchodovatelným zbožím.
(49)
Zahrnutím domácích transakcí může režim potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými sáty v míře, která by mohla značně narušit obchodní toky, například přesměrováním ekonomických činností od vývozu k domácím transakcím.
(50)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, podle judikatury Soudního dvora poukazuje samotná skutečnost, že konkurenceschopnost určitého podniku by byla posílena vůči soutěžícím podnikům získáním hospodářské výhody, kterou by jinak při svém běžném podnikání nezískal, na riziko narušení hospodářské soutěže (17).
(51)
Jelikož se režim vztahuje na vývoz, přičemž jsou zahrnuty ostatní členské státy, opatření jednoznačně ovlivňuje obchodní toky mezi členskými státy, jelikož příjemcům usnadňuje vykonávání vývozní činnosti.
(52)
Režim ovlivňuje obchod rovněž tím, že zahrnuje domácí transakce. Podle ustálené judikatury je nutno mít za to, že pokud podpora poskytnutá určitým členským státem posílí postavení společnosti vůči ostatním soutěžícím společnostem při obchodování v rámci Unie, ovlivňuje tato podpora obchod. V tomto ohledu může k určení toho, zda má podpora skutečný nebo potenciální dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy, sloužit skutečnost, že určité hospodářské odvětví bylo na úrovni EU liberalizováno. Navíc není nutné, aby se společnost, která je příjemcem podpory, sama podílela na obchodu v rámci Unie. Podpora poskytnutá členským státem určité společnosti může přispět k zachování či zvýšení činnosti na domácím trhu s tím, že společnosti usazené v ostatních členských státech mají méně možností proniknout na trh dotyčného členského státu. Posílení určitého podniku, který se až dosud na obchodu v rámci Unie nepodílel, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu (18).
(53)
V daném případě opatření zvýhodňuje společnosti, které působí v různých odvětvích, jež jsou otevřena obchodu v rámci Evropské unie. I zvýhodnění domácích transakcí společností, které působí pouze na portugalském trhu, tudíž ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(54)
Účelem opatření je mimoto podporovat komerční obchodní činnosti společností usazených v Portugalsku na rozdíl od podniků usazených v ostatních členských státech. Opatření proto může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Závěr
(55)
Tento režim proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podporu lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splní jednu z výjimek stanovených ve Smlouvě.
6.2. SLUČITELNOST PODPORY PRO POJISTITELE
(56)
Komise ve svém sdělení stanovila podmínky, za nichž lze podporu pro pojistitele ve formě státem podporovaných režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů považovat za slučitelnou. V souvislosti s finanční krizí stanoví podmínky pro použití sdělení dočasný rámec.
(57)
V bodě 2.5 sdělení v pozměněném znění (19) jsou „obchodovatelná rizika“ vymezena jako obchodní a politická rizika veřejných i neveřejných dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze (20) sdělení. Finanční výhody poskytnuté pojistitelům vývozních úvěrů, kteří uzavřou transakci považovanou za obchodovatelné riziko či poskytnou krytí pro takovouto transakci, jsou obvykle zakázány.
(58)
V bodě 3.1 sdělení je uvedeno, že faktory, které mohou narušovat hospodářskou soutěž ve prospěch veřejných nebo veřejně podporovaných pojistitelů vývozních úvěrů, kteří kryjí obchodovatelná rizika, zahrnují právní a faktické státní záruky půjček nebo ztrát. Záruky tohoto druhu umožňují pojistitelům vypůjčit si s úrokovou sazbou nižší, než je úroková sazba běžná na trhu, anebo jim umožní vypůjčit si finanční prostředky vůbec. Kromě toho státní záruky zbavují pojistitele nutnosti zajistit se na soukromém trhu.
(59)
Co se týká zemí, které nejsou uvedeny v příloze sdělení, tato rizika jsou „neobchodovatelná“ ve smyslu sdělení a na veřejnou podporu určenou na jejich krytí se sdělení nevztahuje.
(60)
V bodě 4.2 sdělení je stanoveno, že „obchodovatelná rizika“ nemohou být kryta pojištěním vývozních úvěrů s podporou členských států. V bodě 4.4 sdělení je však uvedeno, že za určitých okolností mohou být tato rizika dočasně pojištěna veřejnými nebo veřejně podporovanými pojistiteli vývozních úvěrů. Zejména se v něm uvádí, že se rizika dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze sdělení, považují za dočasně neobchodovatelná pouze tehdy, pokud lze prokázat, že není dostupné soukromé pojistné krytí pro rizika, která jsou obecně považována za obchodovatelná. Členské státy, které chtějí využít tuto únikovou doložku, musí poskytnout zprávu o trhu a poskytnout důkazy předložené dvěma velkými, známými mezinárodními pojistiteli vývozních úvěrů a jedním vnitrostátním pojistitelem úvěrů, přičemž zmíněná zpráva i důkazy prokazují, že krytí rizik není na soukromém trhu pojištění k dispozici. Veřejně podporovaný pojistitel vývozních úvěrů musí mimoto pokud možno sjednotit pojistné sazby pro takováto neobchodovatelná rizika s pojistnými sazbami, které si za srovnatelná rizika účtují soukromí pojistitelé vývozních úvěrů, a poskytnout popis podmínek, které veřejný pojistitel vývozních úvěrů hodlá použít ke krytí daných rizik.
(61)
V zájmu urychlení postupu zjednodušil dočasný rámec do 31. prosince 2010 důkazy, které musí členské státy předložit, aby prokázaly nedostupnost krytí. Za tímto účelem musely členské státy poskytnout důkazy předložené jedním velkým známým mezinárodním soukromým pojistitelem vývozních úvěrů a vnitrostátním pojistitelem úvěrů nebo alespoň čtyřmi zavedenými vývozci na domácím trhu. Platnost dočasného rámce byla prodloužena do 31. prosince 2011 (21).
Nedostupnost krytí
(62)
Portugalsko předložilo řadu dopisů od vývozců, které prokazují, že jim u mnoha transakcí bylo odmítnuto krytí. Komise však v dopisech, které poskytly portugalské orgány, nenašla dostatečný důkaz o nedostupnosti krytí. Důvody uvedené v těchto dopisech jsou buď důvěrné, nebo se v nich výslovně uvádí, že důvodem odmítnutí je nedostatečná likvidita či špatná finanční situace zákazníka, což je běžná obchodní praxe na řádně fungujícím pojistném trhu. Portugalsko ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení poskytlo údaje, které prokazují snížení počtu podniků, jež uzavřely pojištění (na konci roku 2009 činil pokles v porovnání s předchozím rokem 29,41 % a do září 2010 došlo k poklesu o dalších 12,53 %), a rovněž snížení hodnoty pojištěného portfolia (32,84 % pokles na konci roku 2009 v porovnání s předchozím rokem a do září 2010 pokles o dalších 22,36 %). Ze dvou dopisů soukromých pojistitelů, které Portugalsko poskytlo s odkazem na nedostupnost krytí na soukromém trhu, se v jednom z nich (dopis CESCE ze dne 22. listopadu 2010) uvádí, že se kvůli poklesu na nákupních trzích snížily rovněž potřeby podniků v oblasti financování. Údajné snížení pojištěných objemů proto není dostatečným důkazem nedostupnosti krytí na trhu.
(63)
Je-li na soukromém trhu krytí skutečně nedostupné a stane-li se dostupným v případě, že částečné krytí poskytne stát, mohlo by to být známkou toho, že pojistitelé obdrželi státní podporu. Jelikož se trh přizpůsobuje především s ohledem na množství úvěrů, nikoli ceny (jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění), dostupnost úvěrů vyplývající ze státní podpory umožňuje hospodářským subjektům, které již působí na trhu, udržet si své postavení.
Sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(64)
Sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazby, kterou stejnému zákazníkovi účtuje za krytí soukromý pojistitel. V rozporu s tvrzeními Portugalska lze riziko převedené v rámci režimu na stát považovat za vyšší než riziko, které kryje soukromý pojistitel samostatně. Je nutno připomenout, že se riziko nezaplacení zvyšuje s tím, jak se zvyšuje pojištěná částka. V případě vyšší částky pojistného krytí by proto vývozce souhlasil s uzavřením více obchodních transakcí s daným kupujícím. Celkový objem transakcí by mohl přesáhnout schopnost kupujícího splatit dotyčnou částku.
(65)
Portugalské orgány se domnívají, že riziko dodatečných transakcí je nižší vzhledem k tomu, že se vývozce, který získal omezené pojistné krytí, pojistí nejprve s ohledem na nejrizikovější kupující; při vyšším krytí by se vývozce postupně pojišťoval s ohledem na méně rizikové kupující. Toto tvrzení však přehlíží skutečnost, že úvěrové limity jsou poskytnuty pro jednotlivého kupujícího, a vývozce tudíž nemá možnost použít celý poskytnutý limit výhradně pro nejméně věrohodné kupující.
(66)
Tvrzení portugalských orgánů, že dodatečné pojištěné transakce jsou méně rizikové než transakce pojištěné soukromým pojistitelem, by mimoto vedlo k závěru, že soukromí pojistitelé akceptují při dané výši pojistného vyšší riziko, přičemž při stejné výši pojistného odmítají pojistit transakce s nižším rizikem. Pokud by bylo toto tvrzení pravdivé, pojistil by racionálně jednající soukromý pojistitel více transakcí, což by zvýšilo jeho příjmy z pojistného a současně snížilo riziko. Jinými slovy, tvrzení portugalských orgánů by naznačovalo neracionální chování soukromých pojistitelů, kteří by souhlasili s pojištěním rizikovější části portfolia místo méně rizikové části. Toto tvrzení proto nelze uznat.
(67)
V důsledku vyššího rizika, na něž se opatření vztahuje, je stát vystaven vyšší očekávané konečné ztrátě než soukromý pojistitel, když poskytuje počáteční krytí a stanoví jeho cenu samostatně. V případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění odrážet vyšší riziko možného nadměrného krytí. Tvrzení portugalských orgánů, podle něhož podniky provádějí negativní výběr, což zajišťuje, že rizikovější operace jsou kryty soukromým pojištěním, není doloženo žádnými konkrétními údaji ani známou tržní praxí. Nejběžnější forma soukromého pojištění vývozních úvěrů (pojištění na základě celkového obratu) vyžaduje, aby v rámci pojištění bylo pokryto celé portfolio prodejů na úvěr. Pojištěná společnost proto nemůže pojišťovat svá rizika selektivně. Komise se domnívá, že by cena doplňkového pojištění měla zohledňovat vyšší úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být vyšší než cena, kterou za základní krytí účtují soukromí pojistitelé.
(68)
V daném případě jsou sazby účtované v rámci režimu nižší než stávající sazby na trhu s pojištěním vývozních úvěrů, což Portugalsko potvrdilo ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Tato cena je rovněž nižší než tržní sazby v letech 2007 a 2008. Z tohoto důvodu není potvrzeno ani tvrzení portugalských orgánů, podle něhož cena odpovídá tržním sazbám před krizí. Cena by měla mimoto zohledňovat úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být ve skutečnosti vyšší než tržní cena.
(69)
Na základě výše uvedených skutečností není režim vztahující se na pojistitele slučitelný se sdělením a dočasným rámcem.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY PRO VÝVOZCE A TUZEMSKÉ OBCHODNÍ SPOLEČNOSTI
6.3.1. Slučitelnost opatření zaměřeného na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(70)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež je použitelné za běžných tržních podmínek, a ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, které je použitelné v době vážné poruchy v hospodářství, umožňují považovat podpory za určitých podmínek za slučitelné s vnitřním trhem.
(71)
Komise připomíná, že podle judikatury je nutno čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU vykládat restriktivně a musí se jednat o nápravu poruchy v celém hospodářství některého členského státu (22).
(72)
V souladu se zásadami stanovenými v dočasném rámci (bod 5.1), jehož platnost byla prodloužena do 31. prosince 2012, musí opatření podpory splňovat níže uvedená kritéria, aby byla považována za slučitelná:
a.
Vhodnost
Podpora musí být dobře cílená, aby účinně splnila cíl, kterým je náprava vážné poruchy v hospodářství. Tak tomu není v případě, není-li opatření k odstranění poruchy vhodné.
b.
Nezbytnost
Opatření podpory musí být svou výší a formou nezbytné k dosažení cíle. Musí se tudíž jednat o minimální částku, která je nezbytná k dosažení cíle, a opatření musí mít formu, která je k nápravě poruchy nejvhodnější. Jinými slovy, pokud by k nápravě vážné poruchy v celém hospodářství postačovala nižší částka podpory nebo opatření ve formě, která méně narušuje hospodářskou soutěž, nebylo by dotyčné opatření nezbytné. Tato analýza je potvrzena v ustálené judikatuře Soudního dvora (23).
c.
Přiměřenost
Kladné účinky opatření je nutno náležitě uvážit s ohledem na narušení hospodářské soutěže, aby bylo narušení omezeno na minimum nezbytné k dosažení cílů těchto opatření. V čl. 107 odst. 1 SFEU jsou zakázána veškerá selektivní veřejná opatření, která mohou narušit obchod mezi členskými státy. Jakékoli odchylka podle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, jež povoluje státní podporu, musí zajistit, aby byla tato podpora omezena na to, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
Vhodnost
(73)
Jak je objasněno v 46. bodě odůvodnění, návrh režimu vylučuje společnosti, které jsou krizí zasaženy nejvíce, a režim proto není vhodný k odstranění údajného selhání trhu v podobě nedostupnosti soukromého krytí.
Nezbytnost a přiměřenost: sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(74)
Jak je uvedeno v 62. bodě odůvodnění, ačkoliv informace, které poskytlo Portugalsko, naznačují napětí na soukromém trhu s pojištěním úvěrů, neprokazují nedostupnost krytí. Nelze proto zjistit nezbytnost zásahu státu.
(75)
Jak je objasněno v 21. a 64. bodě odůvodnění, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi účtují za krytí soukromí pojistitelé.
76)
Jak je vysvětleno v 65. až 67. bodě odůvodnění, v případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění zohledňovat vyšší riziko možného nadměrného krytí.
(77)
Cíle, kterým je poskytnutí údajně nedostupného pojistného krytí, by mohlo být dosaženo rovněž prostřednictvím režimu s cenou stanovenou tak, aby odrážela riziko, které převzal stát. Stanovení ceny v rámci režimu na základě nižšího pojistného, než je pojistné, které by za obdobná rizika účtoval trh, není přiměřené cíli režimu.
(78)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze část režimu týkající se pojištění vývozních úvěrů považovat za slučitelnou podporu pro vývozce podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a dočasného rámce.
(79)
Co se týká čl. 107 odst. 3 písm. c), stejně jako v analýze slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) platí všechna tvrzení ohledně vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti. Podpora pro pojistitele vývozních úvěrů na základě režimu proto mění podmínky obchodu v míře, jež je v rozporu se společným zájmem.
6.3.2. Slučitelnost režimu s ohledem na operace týkající se pojištění domácího obchodu
(80)
Pokud jde o uplatnění režimu na domácí transakce, pojištění domácího obchodu pod tržní cenu může obchodní transakce odchýlit od vývozu ve prospěch domácích transakcí a může mít významný dopad na dovoz. Za běžných tržních podmínek je proto státní podpora ve prospěch operací v rámci domácího obchodu přísně zakázána. Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) a b) SFEU však umožňují považovat za určitých podmínek podpory za slučitelné s vnitřním trhem. V této souvislosti stanoví kritéria pro slučitelnost opatření podpory v podobě pojištění krátkodobých vývozních úvěrů sdělení a dočasný rámec. Sdělení a dočasný rámec se však nevztahují na transakce v rámci domácího obchodu.
(81)
Portugalsko však režim oznámilo podle dočasného rámce v souvislosti se současnou finanční krizí. Je proto nutno zjistit, zda by vzhledem k dalekosáhlým důsledkům současné hospodářské krize bylo možno režim považovat za slučitelný přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU. Pokud ne, je poté nutno analyzovat, zda lze opatření považovat za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c).
(82)
Co se týká slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, toto ustanovení Komisi umožňuje prohlásit podpory za slučitelné s vnitřním trhem, pokud mají „napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(83)
Komise znovu opakuje, že ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU je nutno uplatňovat restriktivně a že se musí jednat o nápravu poruchy, která se týká celého hospodářství některého členského státu (24). Komise rovněž připomíná, že (jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění) opatření musí splňovat zásady vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti.
(84)
Opatření bylo zavedeno v souvislosti se současnou finanční krizí a je časově omezené.
(85)
Komise obdržela dopisy od vývozců a soukromých pojistitelů, které poukazují na snížení pojistného krytí u domácích transakcí. Portugalské orgány tvrdí, že poměr ztráty vzrostl na 102 %. Toto tvrzení však není přesvědčivé, jelikož růst vykazuje stálou tendenci od roku 2004, jak prokazují připomínky podané portugalskými orgány. Toto trvalé zvyšování poměru ztráty již před propuknutím finanční krize může naznačovat nikoli selhání trhu v oblasti financování domácího obchodu, nýbrž spíše strukturální problém na trhu. Komise proto nenašla žádné důkazy, že režim je vhodný k nápravě vážné poruchy v hospodářství, a má za to, že režim nelze prohlásit za slučitelný podle dočasného rámce nebo na základě čl. 107 odst. 3 písm. b).
(86)
Pokud jde o slučitelnost opatření podle sdělení a čl. 107 odst. 3 písm. c), cílem režimu je odstranit nedostupnost krytí na pojistném trhu. Jelikož se však jedná o režim připojištění, který při výběru příjemce ponechává soukromým pojistitelům určitý prostor pro uvážení, vylučuje režim potenciálně z krytí společnosti, které jsou ve srovnatelné skutkové situaci jako společnosti, na něž se režim vztahuje, byly však krizí zasaženy více. V případě těchto vyloučených společností by bylo pojistné krytí zcela zrušeno na rozdíl od pouze částečného zrušení. Opatření mimoto příjemcům poskytuje nejen dodatečné krytí, nýbrž rovněž výhodu v podobě ceny, jelikož pojistné je nižší než tržní sazby. Jak již bylo uvedeno, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi za krytí účtuje soukromý pojistitel, přičemž skutečnost, že limit krytí je zvýšen na dvojnásobek původního limitu, znamená vyšší riziko, které není v pojistném zohledněno. Výše ceny v rámci režimu není odůvodněná s ohledem na nutnost odstranit nedostupnost pojistného krytí. Vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže není režim přiměřený k dosažení uvedeného cíle.
(87)
Komise proto dospěla k závěru, že státní podpora poskytnutá operacím týkajícím se pojištění domácího obchodu nesplňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) nebo c) SFEU a není slučitelná s vnitřním trhem.
7. ZÁVĚR
(88)
Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že režim poskytuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, kterou nelze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
(89)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 (25) je stanoveno, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Navráceny musí být pouze podpory, které nejsou slučitelné s vnitřním trhem.
(90)
Cíl navrácení podpory spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Tohoto cíle je dosaženo, jakmile je neslučitelná podpora vrácena příjemci, kteří tak ztratí výhodu, kterou měli vůči svým soutěžitelům. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení hospodářské výhody poskytnuté příjemcům.
(91)
Za účelem přesného vyčíslení výše podpory je vzhledem ke skutečnosti, že pro odměnu za státní krytí není k dispozici odpovídající tržní cena, nutno stanovit náležitou referenční hodnotu. Jak je uvedeno v první odrážce bodu 4.2 sdělení Komise o zárukách (26), lze „grantový ekvivalent“ záruky za půjčku v daném roce vypočítat stejným způsobem jako grantový ekvivalent zvýhodněné půjčky. Výši podpory lze proto vypočítat jako rozdíl mezi teoretickou tržní sazbou a sazbou získanou na základě státní záruky po odečtení zaplaceného pojistného.
(92)
Pokud jde o podporu pro pojistitele, výhoda má podobu zachování podílu pojistitelů na trhu. V případě neexistence podpory mohl pojistné krytí poskytovat jiný účastník trhu. Jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění, hospodářská soutěž na trhu je založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Tržní praxe je mimoto taková, že se stanoví průměrná cena za celé portfolio, které je poté pojištěno u téhož pojistitele (27), aby se zamezilo účelovému využívání ze strany pojištěných společností. K účelovému využívání by mohlo dojít, pokud by pojištěná společnost platila průměrnou cenu pouze za zákazníky s vysokým rizikem a nepojistila by zákazníky s nižším rizikem, nebo zákazníky s nízkým rizikem pojistila u jiného pojistitele. Pokud by proto vývozcům poskytl krytí pro veškeré požadované úvěrové limity jiný účastník trhu, a to i za vyšší cenu, vývozci by pravděpodobně přesunuli veškeré své pojistné smlouvy k alternativnímu poskytovateli pojištění. Výhodou v peněžním vyjádření je ziskové rozpětí dosažené u objemu pojištěného jednotlivým soukromým pojistitelem snížené o náklady spojené s tímto objemem. Tyto prvky převedené na zisky, kterých dosáhli soukromí pojistitelé účastnící se režimu za období, během něhož stát poskytoval připojištění, by v případě neexistence režimu zaznamenal jiný účastník trhu. Podpora ve prospěch pojistitelů je proto vyčíslena jako zisky, kterých pojistitelé účastnící se režimu dosáhli za období, během něhož byl režim zaveden, v důsledku pojištění jednotlivých vývozců a domácích obchodních společností přihlášených k režimu. Výhoda pro zákazníky, kteří se přihlásili k režimu, by měla být vypočítána na úrovni jednotlivého pojistitele účastnícího se režimu a v případě, že zisk přesahuje částku de minimis, by měla být vrácena.
(93)
Co se týká vývozců, příjemci by měli za státní krytí zaplatit odměnu podle tržních podmínek. Výši podpory je proto nutno vypočítat jako rozdíl mezi skutečnou tržní sazbou upravenou o změnu v úrovni rizika. Komise vypracovala metodu pro výpočet částky, jež má být navrácena (která je vysvětlena v příloze tohoto rozhodnutí), a to na základě přiměřených předpokladů a běžné tržní praxe. Podle této metody činí teoretická tržní cena za krytí poskytnuté státem 110 % ceny (vyjádřené jako sazba pojistného) účtované soukromým pojistitelem v případě každého jednotlivého vývozce. Jelikož cena účtovaná v rámci režimu činí 60 % pojistného účtovaného soukromým pojistitelem, rovná se částka, jež má být získána zpět v případě jednotlivých transakcí, částce, kterou stát účtoval v rámci režimu, vynásobené 5/6.
(94)
Částka uvedená v 93. bodě odůvodnění představuje částku, která má být vrácena, k níž se připočítají úroky narostlé ode dne, kdy byla podpora poskytnuta příjemcům (datum vydání jednotlivých záruk), do dne jejího skutečného navrácení. Úroky z částky, která má být navrácena, se vypočítají jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (28), ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (29).
(95)
Toto rozhodnutí musí být provedeno neprodleně, zejména s ohledem na navrácení veškerých jednotlivých podpor poskytnutých na základě režimu s výjimkou podpor, které splňují podmínky stanovené v nařízeních přijatých podle článků 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (30) nebo v jiném schváleném režimu podpory, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora obsažená v režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů na základě použití legislativního nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativního nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007), kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté na základě režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí podpory splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v jiném schváleném režimu podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory.
Článek 3
1. Portugalsko získá od příjemců zpět neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 ve znění nařízení (ES) č. 271/2008.
4. Portugalsko okamžitě zruší režim uvedený v článku 1 a s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší rovněž veškeré dosud neprovedené platby podpory na základě režimu uvedeného v článku 1.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu na základě režimu uvedeného v článku 1, a celkové částky podpory obdržené jednotlivými příjemci;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 23. listopadu 2011.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. november 23.)
a Portugália által a rövid lejáratú exporthitel-biztosítási programhoz nyújtott C 28/2010. számú állami támogatásról
(az értesítés a C(2011) 7756. számú dokumentummal történt)
(Csak a portugál nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/532/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (EUMSZ) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az érdekelt feleket az említett rendelkezéseknek megfelelően felkérte észrevételeik megtételére (1),
mivel:
(1)
E határozat tárgya a Portugália által rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program (a továbbiakban: a program) formájában nyújtott állami támogatás.
1. ELJÁRÁSI SZEMPONTOK
(2)
2009. január 12-én Portugália bejelentette az „Ideiglenes közösségi keretrendszer a finanszírozási lehetőségek elérésének támogatására irányuló állami támogatási intézkedésekhez a jelenlegi pénzügyi és gazdasági válságban” (2) című közlemény (a továbbiakban: az ideiglenes keretrendszer) 5.1. szakasza értelmében vett rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program bevezetését.
(3)
Noha a programot eredetileg az OECD-tagállamok számára nyújtott rövid lejáratú exporthitel-biztosításként jelentették be, az egyben a belföldi kereskedelmi ügyleteket is érinti.
(4)
Mivel a portugál hatóságok megerősítették, hogy a programot 2009 januárjában megvalósították, a Bizottság 2010. április 19-én kelt levelében arról tájékoztatta Portugáliát, hogy a programot továbbították a nem bejelentett támogatások hivatalához.
(5)
A Bizottság 2010. október 27-én kelt levelében arról tájékoztatta Portugáliát, hogy a programra vonatkozóan az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése értelmében vizsgálatot kezdeményez.
(6)
A portugál hatóságok 2010. november 29-én kelt levelükben megtették észrevételeiket a Bizottság 2010. október 27-i levelével kapcsolatban. Mellékelték továbbá a CESCE és a COSEC hitelbiztosítók 2010. november 22-én és 23-án kelt egy-egy levelét.
(7)
Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjában2011. április 9-én hirdették ki (3). A Bizottság felkérte az érintett feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket a programmal kapcsolatban. Észrevétel nem érkezett.
2. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
2.1. CÉLKITŰZÉS
(8)
A portugál hatóságok az állítják, hogy a jelenlegi pénzügyi válság következtében a kereskedelmi műveletek kockázata megnövekedett. Ez a hitelbiztosítókból egyre konzervatívabb hozzáállást váltott ki, amely a kereskedelmi műveletekben rejlő kockázatokra kötött biztosítási fedezetek növekvő szintjében tükröződik.
(9)
A program célja a hitelbiztosítások elérhetetlensége következtében kialakuló piaci hiányosság kezelése és a hitelbiztosítási piacba vetett bizalom helyreállításának támogatása.
(10)
E célokat úgy kívánják elérni, hogy hitelbiztosítási fedezetet nyújtanak olyan exportőröknek és vállalatoknak is, amelyeknek OECD-tagállamokba vagy belföldre irányuló ügyleteik exportbiztosítását pillanatnyilag nincs lehetőségük a magánpiacon megkötni.
(11)
A portugál hatóságok szerint a biztosítási ágazat 2008 óta számottevően zsugorodott, ami fedezeti hiányt eredményezett. 2008. december 31. és 2009. december 31. között a teljes biztosított portfólió értéke 32,84 %-kal csökkent, majd 2009. december 31. és 2010. szeptember 30. között még további 22,4 %-kal esett vissza. A biztosítási portfólió teljes értéke a 2008. évi 30,6 milliárd EUR-s szintről 2010-re 15,9 milliárd EUR-ra esett vissza. A biztosított vállalatok száma a 2008. év végi 3 709-ről 2010-re 2 290-re csökkent. A biztosítótársaságok leveleinek benyújtásával egyben azt is igyekeztek alátámasztani, hogy 2010 végéig szükség van a program folyamatos fenntartására, annak ellenére, hogy a levelekben található állítások szerint nem fogják elérni a program által nyújtott legnagyobb fedezeti összeget. E levelek a program szükségességét azzal magyarázták, hogy a válságból való kilábalás idején tapasztalható általános gazdasági helyzet következtében az exporthitel-biztosítások kockázata megnövekszik, ugyanakkor az árak jelentősen megemelkednek, és egyes ágazatokban a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezethez való hozzájutás lehetősége beszűkül.
2.2. JOGALAP
(12)
A program jogalapja a Finova létrehozásáról szóló, 2008. augusztus 26-i 175/2008. számú törvényerejű rendelet, valamint a 2001. január 30-i 19/2001. számú és a 2007. szeptember 7-i 309-A/2007. számú törvényerejű rendelettel módosított, a kölcsönös garanciatársaságokra vonatkozó szabályokat meghatározó, 1998. július 16-i 211/1998. számú törvényerejű rendelet.
2.3. VÉGREHAJTÓ SZERVEZET
(13)
A programot az alább felsorolt, a portugál piacon tevékenykedő magántulajdonú hitelbiztosítók közreműködésével hajtják végre: COSEC, CESCE, COFACE és Credito y Caución.
2.4. KEDVEZMÉNYEZETTEK
(14)
A portugál hatóságok által 2010. november 26-án benyújtott adatok szerint 2010 októberében a programban 399 kedvezményezett vett részt.
(15)
A 2010 októberében nyújtott hitelkeretek felosztását az alábbi táblázatok részletezik:
(16)
A kihasználtság mértéke közvetítő biztosítótársaságonként:
Biztosítótársaság
Kedvezményezettek
Hitelkeret mértéke EUR-ban
Szám
(%)
érték
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Összesen
399
100
211 630 292
100
(17)
A belföldi és exportügyletek EUR-ban számított piaci méret szerinti bontásban (2010. október):
Ténylegesen igénybe vett hitelkeret (4)
Érték (EUR)
(%)
Belföldi kereskedelmi ügyletek
137 175 542
73,20
Exportügyletek
50 221 841
26,80
Összesen
187 397 383
100
(18)
A kedvezményezettek mérete szerinti bontás:
Kedvezményezett mérete
Kedvezményezettek
Hitelkeret mértéke EUR-ban
Szám
(%)
Érték (EUR)
(%)
Nagyvállalatok
126
31,58
101 135 009
47,79
Közepes vállalatok
158
39,60
71 507 618
33,79
Kis- és mikrovállalkozások
115
28,82
38 987 665
18,42
Összesen
399
100
211 630 292
100
2.5. A PROGRAM ALKALMAZÁSÁNAK FELTÉTELEI
(19)
A program fedezi az OECD-országokkal bonyolított és két évnél rövidebb időtartamú exportügyletekkel kapcsolatos kereskedelmi kockázatokat (például fizetésképtelenség vagy elhúzódó késedelem), valamint a belföldi kereskedelmi ügyletekkel összefüggésben felmerülő kockázatokat.
(20)
Az állami biztosítás kockázatmegosztó mechanizmusként (kiegészítésként) működik a magántulajdonú hitelbiztosítók mellett. A program kizárólag a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezet kiegészítésére szolgál.
(21)
Az állami biztosítást a portugál hatóságok szerint a magánbiztosítások feltételeivel pontosan megegyező feltételekkel nyújtják. Ezért az állami biztosítás által nyújtott fedezeti összeg egyetlen esetben sem haladhatja meg a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezeti összeget. A biztosítási díj ugyanakkor a magántulajdonú hitelbiztosítók által felszámított összeg 60 %-ának felel meg. A programban alkalmazott átlagos díj a forgalom 0,21 %-a volt, míg a magántulajdonú hitelbiztosítók által számított piaci díj 2009-ben átlagosan a forgalom 0,36 %-a volt. Még az átlagos piaci díjak - 2007-ben 0,23 %, 2008-ban 0,24 % - is magasabbak voltak a programban 2009-től alkalmazott átlagos díjnál.
(22)
Biztosítási esemény bekövetkezése esetén a visszatérített összeget az állam és az alapbiztosítást nyújtó magántulajdonú hitelbiztosító a teljes fedezet megoszlásának arányában (azaz a kvótamegoszlás alapján) egymás között felosztják. A visszatérítési folyamatot a magántulajdonú hitelbiztosító vezeti le.
2.6. IDŐTARTAM
(23)
A programot 2009. január 12-én jelentették be a 2009. január 1. és 2010. december 31. közötti időszakra. A Bizottságot nem értesítették a program meghosszabbításáról.
2.7. KÖLTSÉGVETÉS
(24)
A portugál hatóságok által a Bizottságnak benyújtott adatok szerint az egy kedvezményezett esetében vállalt garancia legmagasabb értéke 1,5 millió EUR volt.
(25)
A portugál hatóságok által a Bizottságnak benyújtott adatok szerint a program belföldi és exportügyletekre előirányzott teljes költségvetése összesen 2 milliárd EUR volt (5).
3. A BIZOTTSÁG HATÁROZATA A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁSRÓL
(26)
A hivatalos vizsgálati eljárást megindításáról szóló, 2010. október 27-i határozatában a Bizottság előterjesztette előzetes értékelését, és kételyeket fogalmazott meg a program belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban. A határozatban felmerült kételyek a következőkre terjedtek ki:
-
A program olyan rövid lejáratú exporthitel-biztosítás nyújtására való alkalmazása, amelynek során a garancia díja a rövid lejáratú exporthitel-biztosításra vonatkozó bizottsági közlemény (6) (a továbbiakban: a közlemény) alapján általában megkövetelt szint alatt volt. A Bizottság kétségbe vonta, hogy a versenyre gyakorolt lehetséges torzító hatásának fényében a díjazás a célkitűzés eléréséhez szükséges és azzal arányos mértékű volt.
-
A program belföldi kereskedelmi ügyletek esetében történő használata. A Bizottság kételyeinek adott hangot az intézkedés összeegyeztethetőségével kapcsolatban, valamint újfent megkérdőjelezte a vállalt garancia díjának mértékét.
4. PORTUGÁLIA ÉSZREVÉTELEI
(27)
A hivatalos vizsgálati eljárás megindításával kapcsolatos észrevételeikben a portugál hatóságok azzal érvelnek, hogy a Bizottság állítása, miszerint a programban részt vevő vállalatok olyan előnyben részesülnek, amely máskülönben nem lenne elérhető, nem áll összhangban az ideiglenes keretrendszerben meghatározott célkitűzésekkel. A piaci hiányosság alátámasztása érdekében a portugál hatóságok a veszteséghányadra hivatkoznak, amely 2008-ban 102 %-os csúcsot ért el annak ellenére, hogy a biztosított vállalkozások száma a 2008 végén mérthez képest 2009 végére 29,41 %-kal csökkent, majd 2010 szeptemberéig további 12,53 %-kal esett vissza. A biztosított portfólió értéke a 2008. év végén mérthez képest 2009 végére 32,84 %-kal, majd 2010 szeptemberére további 22,36 %-kal csökkent. Portugália továbbá azzal érvel, hogy más tagállamok is alkalmaznak hasonló programokat.
(28)
Az előny szelektív jellegét tekintve Portugália úgy véli, hogy maga a program nem szelektív, sőt inkább olyan általános intézkedésnek tekinthető, amely semmilyen ágazaton belüli vagy ágazatok közötti megkülönböztetéssel nem jár. Portugália ezenfelül sajnálatát fejezi ki amiatt is, hogy a Bizottság nem határozta meg az általános intézkedés fogalmát. Portugália szerint a megkülönböztetés hiányát az alábbiak támasztják alá: i. a programot olyan Portugáliában működő vállalatok esetében is alkalmazták, amelyek székhelye másik tagállamban található; ii. a Portugáliában működő mind a négy biztosítótársaság jelentkezését elfogadták a programban, holott a biztosítótársaságok mindegyike - legalábbis részben - külföldi szervezetek tulajdonában áll; iii. a válság során sem változtak a finanszírozási igények; iv. a program fő kedvezményezettje 2010 októberében 73,2 %-kal a nemzeti piaccal kapcsolatos műveletek ágazata volt; v. a program minden Portugáliában működő vállalkozás rendelkezésére áll függetlenül attól, hogy tevékenységük jellege összefüggésben áll-e az árukereskedelemmel (az „építőipar”, a „szállítás”, és az „egyéb (nem kereskedelmi) szolgáltatások” ágazatai a program révén 2 155 000 EUR, 471 500 EUR, illetve 4 580 000 EUR támogatásban részesültek), jóllehet jellegükből adódóan az exporthiteleket főként árukhoz kapcsolódó ügyletek esetében veszik igénybe. Ezenfelül a kiegészítő modell Portugália szerint nem lehet a megkülönböztetés forrása, mivel nem akadályozza meg, hogy a vállalkozások magántulajdonú hitelbiztosítókkal jussanak ilyen megállapodásra. Az állami hatóságok teljes egészében a magántulajdonú hitelbiztosítók kockázatértékelésére hagyatkoznak. Emellett a portugál hatóságok szerint a biztosításonként meghatározott maximális értékhatár nem gátolja a nagyvállalatok programban való részvételét, amelyek szintén részesültek támogatásban (a műveletek értékét tekintve 47,79 %-ban, szemben a középvállalkozások 33,79 %-ával és a kisvállalkozások 18,42 %-ával, ugyanakkor a kedvezményezettek számát tekintve a nagyvállalatok csupán 31,58 %-ban részesedtek, szemben a középvállalkozások 39,60 %-ával és a kisvállalkozások 28,82 %-ával). E maximális értékhatár meghatározásakor a fő szempont az volt, hogy az érintett állami források az elérni kívánt célkitűzésekkel arányosak legyenek, a kockázat megosztása a megfelelő módon történjen, ugyanakkor nagyszámú vállalkozásnak biztosítsanak hozzáférést a programhoz. A portugál hatóságok szerint az a körülmény, hogy a programban meghatározott maximális értékhatárt egyetlen esetben sem kellett alkalmazni, azt bizonyítja, hogy a nagyvállalatok semmilyen megkülönböztetésben nem részesültek. Végül Portugália megkérdőjelezi a Bizottság által a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat 36. pontjában említett ítélkezési gyakorlat és a megkülönböztetés közötti összefüggést. Sajnálatát fejezi ki továbbá amiatt is, hogy a Bizottság nem állapította meg, milyen intézkedésnek kell teljesülnie ahhoz, hogy az általános jelleg megvalósuljon.
(29)
Portugália a programban a magánbiztosításokhoz képest alacsonyabb díj megállapítását azzal az érvvel támasztotta alá, hogy kontraszelekció volt megfigyelhető, mivel a vállalkozások a kevésbé kockázatos műveleteket biztosították a programban, míg a kockázatosabb műveleteket magánbiztosításokkal fedezték. Ebben a tekintetben a portugál hatóságok szerint a Bizottság érvelése nem lenne érvényes az exporthitel-ágazatra, mivel ott a kockázat mértéke a banki hitelek esetével ellentétben nem növekszik együtt a hitelösszeg emelkedésével. Az alacsony kockázatot a portugál hatóságok szerint az is mutatja, hogy 2010 októberében az programhoz benyújtott igénybejelentések mennyisége a megkötött biztosítások teljes összegének mindössze a 0,26 %-ával emelkedett. Ezenfelül a portugál hatóságok szerint az állami garanciára fizetendő díj megfelel a válság előtti piaci árnak, ezért nem jelent előnyt a kedvezményezettek számára.
(30)
A portugál hatóságok szerint továbbá a program nem torzítja a tagállamok közötti versenyt, mivel: i. magában foglalja a nemzeti műveleteket is; ii. a biztosítási díjak eltérnek az egyes tagállamokban, amint azt a biztosítások különböző árképzései is mutatják; illetve iii. ez a fajta szolgáltatás nem érhető el a piacon.
5. EGYÉB ÉRDEKELTEK ÉSZREVÉTELEI
(31)
A Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatának Hivatalos Lapban történő 2011. április 9-i kihirdetését követően a Bizottsághoz harmadik féltől nem érkezett észrevétel.
6. ÉRTÉKELÉS
6.1. AZ INTÉZKEDÉSEK ÁLLAMI TÁMOGATÁSNAK MINŐSÍTÉSE
(32)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(33)
Ahhoz, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alkalmazandó legyen, léteznie kell olyan, az államnak tulajdonítható támogatási intézkedésnek, amelyet állami forrásból biztosítanak, amely érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, és bizonyos vállalkozások szelektív előnyben részesítése által torzítja a versenyt a belső piacon.
Állami források
(34)
Amint azt a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló 2010. október 27-i határozata kifejti, a biztosítást közvetlenül az állam nyújtja, és a programból származó minden veszteség a nemzeti költségvetést terheli. A program ebből következően állami forrásokat érint. Az állami források felhasználását Portugália nem vitatja.
A biztosítóknak nyújtott szelektív előny
(35)
A Bizottság határozataiban több exporthitel-biztosítási piacot is elemzett a rövid lejáratú exporthitel-biztosításokkal kapcsolatban (7). A rövid lejáratú exporthitel-biztosítási piacon alkalmazott biztosítási díjakat jellemző módon legalább egyéves időszakra szóló szerződésekben rögzítik. Ezért a nyújtott fedezet díjában végrehajtott bármilyen változtatás csak késéssel lép hatályba. Ráadásul a piaci gyakorlat szerint a hitelbiztosítási kínálat kiigazítását a nyújtott hitel összegének növelésével vagy csökkentésével érik el, nem pedig a fedezetre felszámított díj megváltoztatásával. E gyakorlat a pénzügyi válság kezdete óta megfigyelhető, ahogyan azt a Portugália által küldött, a fedezet elutasításáról szóló levelek, valamint a más rövid lejáratú exporthitel-biztosítási programok esetében küldött elutasító levelek is alátámasztják (8). Általánosságban a biztosítók által küldött elutasító levelek bizonyos vásárlók fedezetére nem kínálnak fel magasabb árat az exportőrök számára alternatív megoldásként. Bizonyíték van arra, hogy a pénzügyi válság eredményeként a magántulajdonú hitelbiztosítók jelentősen csökkentették a nyújtott fedezet mértékét, számos esetben pedig teljesen meg is szüntették azt. A fentieket a piaci szereplőktől kapott további adatok is alátámasztják (9). Ezért a biztosítók közötti verseny legfőképpen a mennyiségekben, nem pedig az árakban testesül meg. Az intézkedés révén az állam a már működő magánszektorbeli szereplők által le nem fedett keresletre reagált. Egy állami beavatkozástól mentes piaci versenyben ugyanakkor egy új szereplő a keresletre még nagyobb mennyiségű biztosítási fedezet nyújtásával válaszolt volna. Következésképpen az állam beavatkozása azt eredményezte, hogy a portugál piacon már működő magánszektorbeli szereplők piaci helyzetét megvédték.
(36)
A rövid lejáratú exporthitel-biztosítás olyan termék, amellyel a biztosító egy adott kereskedelmi ügylet esetén átvállalja a vevő nemteljesítéséből adódó kereskedelmi és politikai kockázatokat. A bankok szintén lehetőséget biztosítanak a kereskedelmi kockázatok átvállalására okmányos meghitelezés és vissztehermentes faktoring révén. Az exporthitel-biztosítók által nyújtott rövid lejáratú exporthitel-biztosítások és a bankok által nyújtott okmányos meghitelezés a piacon a kereskedelmi ügyletekben rejlő kockázatok elleni védekezésre szolgáló keresleti helyettesítők. Állami beavatkozás hiányában az exportőrök legalább bizonyos mértékben igénybe vették volna a bankok által nyújtott okmányos meghitelezés (akkreditív) intézményét (10). Tekintve, hogy a biztosítók által nyújtott rövid lejáratú exporthitel-biztosítások és a bankok által nyújtott okmányos meghitelezés egymással helyettesíthetők, az intézkedés a rövid lejáratú exporthitel-biztosítás ágazatot előnyben részesítette, mivel hozzájárult az exporthitel-biztosítók piaci részesedésének fenntartásához a kereskedelmi ügyletekben rejlő üzleti és politikai kockázatokkal szembeni védelem piacán. Mivel a bankok nem jogosultak abban a programban való részvételre, amelynek keretein belül a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezet kiegészítéseként állami biztosítást nyújtanak, az előny szelektívnek minősül.
(37)
Az előzőekben kifejtettek fényében a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés szelektív előnyben részesíti a biztosítókat.
Az exportőröknek és a belföldi kereskedelmi vállalkozásoknak nyújtott szelektív előny
(38)
A programban részt vevő exportőrök és kereskedelmi vállalkozások a piaci biztosítási díjnál kedvezőbb díjat fizetnek. Ennek eredményeképpen a programból részesülő vállalkozások helyzete megerősödik az olyan vállalkozásokhoz képest, amelyek fedezetüket esetlegesen kizárólag magántulajdonú hitelbiztosítóktól piaci áron szerezték volna be. Már az is előnynek minősül, ha a program intézkedéseinek következtében egyes piaci szereplők helyzete megerősödik a hasonló helyzetben lévő versenytársaikkal szemben (11). Ebben az esetben a kedvezményezettek helyzete az állam beavatkozása nélkül nem erősödhetett volna meg ugyanilyen mértékben.
(39)
Ezenfelül, ahogyan azt Portugália is megerősítette, a program által lefedett kockázatokra nem érhető el fedezet a piacon, legalábbis nem annyi, mint korábban. Ezért a programból profitáló vállalkozások kétszeresen is előnyhöz jutnak, mivel olyan biztosítási fedezethez nyernek hozzáférést, amely máskülönben nem lenne elérhető számukra; így nem csupán a piacinál kedvezőbb biztosítási díjakból jutnak előnyhöz, hanem a további fedezet rendelkezésre állása miatt is.
(40)
A portugál program ezért de facto szelektív.
(41)
A program szelektív jellegének első jele az, hogy az intézkedések révén előnyhöz jutó vállalkozások szinte kizárólagosan árukereskedelemmel foglalkoznak, míg a szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások jóval kisebb mértékben részesültek az előnyökből. A hivatalos vizsgálati eljárás keretében a portugál hatóságok azt állították, hogy semmilyen jogi akadály nem áll az előtt, hogy a kereskedelmi tevékenységekben nem érintett vállalkozások a program előnyeiből részesüljenek, illetve azt, hogy az „építőipar”, a „szállítás”, és az „egyéb (nem kereskedelmi) szolgáltatások” ágazatainak is előnye származott a programból. Ugyanakkor Portugália azt is elismeri, hogy jellegükből adódóan az exporthitel-biztosítások főként az árukkal kapcsolatos ügyleteket érintik. A szállítási és egyéb szolgáltatásokat végző vállalkozásoknak nyújtott biztosítások 2010 októberében a program keretein belül nyújtott biztosításoknak csupán a 2,4 %-át tették ki. Mivel a program által támogatott 361 vállalkozásból csupán 8 nyújtott szolgáltatásokat - ami teljes hitelérték körülbelül 1,25 %-át jelenti - egyértelmű, hogy a szóban forgó intézkedés alapvetően az áruval kereskedő vállalkozásokat támogatta.
(42)
Több egyéb tényező is azt mutatja, hogy a program de facto szelektív.
(43)
Először is annak ellenére, hogy a portugál hatóságok állítása szerint a program általános jellemzőkkel bír, mivel a kedvezményezettek körét olyan objektív kritériumok határozzák meg, amelyek nem eredményezik a más tagállamban székhellyel rendelkező szervezetek megkülönböztetését, a programban meghatározott feltételek bizonyos mérlegelési mozgásteret biztosítanak a kedvezményezettek kiválasztásában. A program kiegészítő modellt követ, amely szerint kizárólag olyan vállalkozások jogosultak a programban való részvételre, amelyek valamely magántulajdonú hitelbiztosítónál már rendelkeznek hitelkerettel, míg az olyan vállalatok, amelyeknek e hitelbiztosítók egyáltalán nem nyújtanak fedezetet, nem jogosultak a kiegészítésre. A program teljes mértékben a magántulajdonú vállalkozásokra bízza, annak eldöntését, hogy mely vállalatok jogosultak a fedezetre. Az exportőrök és kereskedők által bonyolított ügyletekben rejlő kockázatok meghatározásának egységes és objektív követelményei nélkül a program mozgásteret biztosít a magánszektorbeli szereplőknek a fedezetre pályázni jogosult vállalkozások hitelképességének eldöntése során. A Bíróság úgy vélte, hogy nem szelektív jellegének megőrzése érdekében egy adott intézkedésnek olyan alkalmazási szempontokon kell alapulnia, amelyek objektívek, nem tartalmaznak földrajzi vagy ágazati megfontolást, és megfelelnek az intézkedés céljának (12). Ebben az esetben a magánpiaci fedezetnyújtásra vonatkozó döntés objektív szempontjainak hiánya megkülönböztetést eredményezhet az összehasonlítható tényleges helyzetben lévő kedvezményezettek között (13).
(44)
Másodszor, még ha a programhoz való hozzáférés szempontjait objektívnak is lehetne tekinteni, a Bíróság úgy véli, hogy az objektív szempontok megléte önmagában nem befolyásolja az intézkedés szelektív jellegét, ha az intézkedés egyes vállalkozásokra előnyös hatással bír a többiekkel szemben. Ezért a Bíróság megállapítja, hogy „az a körülmény, hogy a támogatás nem egy vagy több, előre kiválasztott kedvezményezettre irányul, hanem számos objektív szempont teljesülésének függvénye, amelynek alapján egy előre meghatározott általános költségvetési elosztás keretén belül végtelen számú, kezdetben egyedileg nem azonosított kedvezményezettnek nyújtható, még nem elegendő az intézkedés szelektív jellegének és ebből adódóan a Szerződés 92. cikkének (az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének) értelmében vett állami támogatásként való minősítésének kétségbe vonására. E körülmény legfeljebb azt jelenti, hogy a szóban forgó intézkedés nem minősül egyedi támogatásnak. Ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy az állami intézkedés nem tekinthető szelektív (és ebből adódóan egyedi) intézkedésekből álló támogatási rendszernek, ha az alkalmazását meghatározó szempontok következtében előnyben részesít egyes vállalkozásokat vagy támogatja bizonyos áruk előállítását mások kizárásával (14).” Így a Bíróság szerint az állami beavatkozásokat nem indokaik és céljaik, hanem hatásaik alapján kell elbírálni (15). Ebben az ügyben a program de facto szelektív.
(45)
Harmadszor, az általános jelleg biztosítása érdekében az intézkedésnek nem csupán objektív és horizontális szempontokon kell alapulnia, azt időben és alkalmazási területe tekintetében sem lehet korlátozni. Annak ellenére, hogy Portugália ragaszkodik ahhoz, hogy a program általános jellegű, az mind időben, mind alkalmazási területe tekintetében - többek között a kiegészítő modell lényegénél fogva - korlátozott, amint azt a (43) preambulumbekezdés kifejti.
(46)
Végezetül a programban alkalmazott szempontok nem felelnek meg az intézkedés céljának és logikájának (16). Még ha a programot a magántulajdonú hitelbiztosítók objektív módon is alkalmaznák is, kizárólag azok a vállalkozások lennének jogosultak a programban való részvételre, amelyek fedezete a válság során lecsökkent. Azok a vállalkozások, amelyek hitelkeretét a magántulajdonú hitelbiztosítók teljesen megszüntették, ki vannak zárva a programból. Ezért bár a program célja a magánpiacon állítólagosan nem elérhető fedezetből eredő probléma megoldása, az éppen a piac magánbiztosítási kapacitásának beszűkülése által legsúlyosabban érintett vállalkozásokat nem érinti. Ebben a tekintetben az intézkedés kialakítása nem felel meg az azonosított piaci hiányosság kezelésére.
(47)
A fenti megfontolások alapján a programban részt vevő exportőrök és kereskedőtársaságok számára nyújtott előnyök szelektív jellegűek.
A kereskedelemre gyakorolt hatás és a verseny torzulása
(48)
A kereskedelemre gyakorolt hatás vonatkozásában a program fedezetet nyújt a kereskedelemképes árukkal folytatott belföldi és exportügyletekre.
(49)
A belföldi kereskedelmi ügyletekre nyújtott fedezet révén a program potenciálisan olyan mértékben lehet hatással a tagállamok közötti kereskedelemre, amely már észrevehetően torzítja a kereskedelmi forgalmat, például azáltal, hogy egyes gazdasági tevékenységeket az exportról a belföldi kereskedelmi ügyletek felé terel.
(50)
Ami a verseny torzulását illeti, a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint önmagában az a tény, hogy egy vállalkozás versenyhelyzetét más versengő vállalkozásokéhoz képest olyan gazdasági előny biztosításával erősítik meg, amelyhez rendes üzleti tevékenysége keretében nem jutott volna hozzá, a verseny lehetséges torzulását jelzi (17).
(51)
Mivel a program exportügyletekre - többek között a többi tagállamba irányuló ügyletekre is - vonatkozik, ezért az intézkedés egyértelműen hatással van a tagállamok közötti kereskedelmi forgalomra, mivel előmozdítja a kedvezményezettek exporttevékenységét.
(52)
A program azzal is befolyásolja a kereskedelmet, hogy belföldi kereskedelmi ügyletek bonyolításához biztosít fedezetet. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ha az állam által nyújtott támogatás valamely vállalkozás helyzetét megerősíti az Unión belüli kereskedelemben versenytársaival szemben, a támogatást olyannak kell tekinteni, mint amely érinti ezt a kereskedelmet. Ezzel kapcsolatban az a körülmény, hogy valamely gazdasági ágazatot uniós szinten liberalizálnak, eleget tesz annak a feltételnek, hogy a támogatásnak tényleges vagy potenciális hatást kell tennie a versenyre, illetve a tagállamok közötti kereskedelemre. Nem szükséges továbbá, hogy a kedvezményezett vállalkozás saját maga részt vegyen az Unión belüli kereskedelemben. Ugyanis amikor a tagállam támogatást nyújt valamely vállalkozásnak, a belföldi tevékenység ugyanazon a szinten maradhat vagy növekedhet, ezáltal a többi tagállamban letelepedett vállalkozásoknak az e tagállam piacára való belépési esélyei csökkennek. Másrészt pedig az olyan vállalkozás megerősítése, amely addig nem vett részt az Unión belüli kereskedelemben, azt olyan helyzetbe hozhatja, hogy más tagállam piacára be tud lépni (18).
(53)
Ebben az esetben az intézkedés olyan vállalkozásoknak nyújt előnyöket, amelyek az Európai Unión belüli kereskedelemre nyitott ágazatokban tevékenykednek. Ezért még a kizárólag a portugál piacon jelen lévő vállalkozások belföldi ügyleteivel kapcsolatban nyújtott előnyök is hatással lehetnek a tagállamok közötti kereskedelemre.
(54)
Az intézkedés célja továbbá a Portugáliában letelepedett vállalkozások kereskedelmi tevékenységeinek támogatása a más tagországokban letelepedett vállalkozásokkal szemben. Az intézkedés ezért torzíthatja a belső piacon folyó versenyt.
Következtetés
(55)
Követezésképpen a projekt az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül. A támogatást abban az esetben lehet a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinteni, ha az megfelel a Szerződésben foglalt kivételek egyikének.
6.2. A BIZTOSÍTÓKNAK NYÚJTOTT TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
(56)
A Bizottság közleményében megállapította azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén a biztosítók számára rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program formájában nyújtott állami támogatás összeegyeztethetőnek tekinthető. A pénzügyi válság összefüggésében az ideiglenes keretrendszer határozza meg a közlemény alkalmazásának feltételeit.
(57)
A módosított közlemény 2.5. pontja (19) a „piacképes kockázatot” úgy határozza meg, mint a közlemény mellékletében (20) felsorolt országokban letelepedett állami és nem állami adósokkal kapcsolatos kereskedelmi és politikai kockázat. A piacképes kockázatnak minősülő ügyletekkel foglalkozó vagy azokra fedezetet nyújtó exporthitel-biztosítót előnyben részesítő pénzügyi támogatások általában tiltottak.
(58)
A közlemény 3.1. pontja kimondja, hogy a hitelfelvételre vagy veszteségre adott de jure vagy de facto állami kezességvállalások a versenyt a piacképes kockázatokat fedező, magántulajdonú és állami vagy államilag támogatott exporthitel-biztosítók javára torzító tényezők közé tartoznak. Az ilyen kezességvállalás lehetővé teszi, hogy a biztosítók a piacinál alacsonyabb kamatozású hiteleket vegyenek fel, vagy egyáltalán hitelt vegyenek fel. Ráadásul szükségtelenné teszi, hogy a biztosítók a magánpiacon viszontbiztosítsák magukat.
(59)
Ami a közlemény mellékletében nem szereplő országokat illeti, ezek a kockázatok a közlemény értelmében „nem piacképes” kockázatnak minősülnek, az ezekre nyújtott állami támogatás pedig nem tartozik a közlemény hatálya alá.
(60)
A közlemény 4.2. pontja előírja, hogy a „piacképes kockázatok” esetében nem nyújtható a tagállamok támogatását magában foglaló exporthitel-biztosítás. Ugyanakkor a közlemény 4.4. pontja kimondja, hogy bizonyos feltételek teljesülése esetén e kockázatokra ideiglenesen fedezetet nyújthatnak állami vagy államilag támogatott exporthitel-biztosítók. Azt is kifejezetten meghatározza, hogy a közlemény mellékletében felsorolt országban letelepedett adósok esetében felmerülő kockázatok kizárólag abban az esetben tekinthetők időlegesen nem piacképesnek, ha igazolható, hogy az általában piacképesnek tekintett kockázatra magánbiztosítás nem érhető el. Ha valamely tagállam e védzáradékkal kíván élni, be kell nyújtania egy piaci jelentést, valamint két nagy, magántulajdonú nemzetközileg elismert exporthitel-biztosítótól és egy hazai hitelbiztosítótól is bizonyítékot kell szereznie annak alátámasztására, hogy a magánbiztosítási piacon a szóban forgó kockázatra nincs elérhető fedezet. Ezenfelül az államilag támogatott exporthitel-biztosítónak, amennyire csak lehetséges, az ilyen nem piacképes kockázatokra vonatkozó díjait a magántulajdonú exporthitel-biztosítók által a szóban forgó kockázattípus esetén felszámított díjhoz kell igazítania, valamint rendelkezésre kell bocsátania azoknak a feltételeknek a leírását, amelyeket az állami exporthitel-biztosító alkalmazni kíván az ilyen kockázatok tekintetében.
(61)
A folyamat felgyorsításának érdekében az ideiglenes keretrendszer 2010. december 31-ig leegyszerűsítette a tagállam által benyújtandó, a fedezet rendelkezésre állásának hiányát alátámasztó bizonyítékot. E célból a tagállamnak egy nagy, nemzetközileg elismert magántulajdonú exporthitel-biztosító és egy hazai hitelbiztosító, vagy a belföldi piac legalább négy elismert exportőre által igazolt bizonyítékot kell benyújtania. Az ideiglenes keretrendszert 2011. december 31-ig meghosszabbították (21).
A fedezet hiánya
(62)
Portugália számos olyan, exportőröktől származó levelet nyújtott be, amelyek arról tanúskodnak, hogy fedezetre irányuló kérelmüket több ügylet esetén elutasították. A Bizottság azonban a portugál hatóságok által benyújtott levelekben nem talált elegendő bizonyítékot a fedezet hiányára. Az elutasító levelekben felsorolt indokok vagy bizalmasak, vagy az elutasítás okának egyértelműen az ügyfél gyenge likviditását és pénzügyi helyzetét tüntették fel, amely általános üzleti gyakorlat egy megfelelően működő biztosítási piacon. Portugália a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló, 2010. október 27-i bizottsági határozatra adott válaszában olyan adatokat osztott meg, amelyek a biztosítást kötő vállalkozások számának csökkenését mutatják (az előző évhez képest 2009 végén a csökkenés 29,41 %-os, majd 2010 szeptemberéig további 12,53 %-os volt), emellett a biztosított portfólió mérete is csökkent (az előző évhez képest 2009 végén 32,84 %-os, majd 2010 szeptemberéig további 22,36 %-os csökkenést mértek). Ugyanakkor a Portugália által rendelkezésre bocsátott, magántulajdonú biztosítóktól származó, a magánpiaci fedezet hiányára rámutató két levél egyikében (a CESCE 2010. november 22-én kelt levele) az áll, hogy a beszerzési piacon tapasztalt csökkenés következtében visszaestek a vállalkozások pénzügyi szükségletei is. Ezért a biztosított mennyiség feltételezett csökkenése nem szolgáltat elegendő bizonyítékot a piacon tapasztalt fedezeti hiányra.
(63)
Ezenfelül ha a fedezet valóban nem hozzáférhető a magánpiacon, de az állam által nyújtott részleges fedezet hatására elérhetővé válik, az arra is mutathat, hogy a biztosítók állami támogatásban részesültek. Mivel ez a piac - amint azt a (35) preambulumbekezdés is kifejti - főként a mennyiség és nem az árak révén igazodik, az állami támogatásból származó hitel rendelkezésre állása lehetővé teszi a piacon már működő szereplőknek, hogy megtartsák pozíciójukat.
A biztosítási díjak és a magántulajdonú hitelbiztosítók által felszámított díjak összehangolása
(64)
A program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által ugyanazon ügyfél fedezetének biztosításáért felszámított díjak 60 %-át teszik ki. Továbbá Portugália állításaival ellentétben a programon keresztül az államra átruházott kockázat magasabbnak tekinthető, mint a magántulajdonú biztosítók által egyedi alapon vállalt kockázat. Arról sem szabad megfeledkezni, hogy a biztosított összeg növekedésével együtt a nemteljesítés kockázata is növekszik. Így a megnövelt összegű biztosítási fedezettel az exportőr adott vevővel nagyobb mennyiségű kereskedelmi ügyletet köthet. Az ügyletek összmennyisége pedig akár a vevő visszafizetési képességét is meghaladhatja.
(65)
A portugál hatóságok úgy vélik, hogy a további ügyletek kötésében rejlő kockázat alacsonyabb, mivel a korlátozott fedezethez jutó exportőr először a leginkább kockázatos vevőivel szemben kötne biztosítást; megnövelt fedezet esetén ugyanakkor az exportőr fokozottabb mértékben kötne biztosítást kevésbé kockázatos vevőivel szemben is. Ez az érvelés ugyanakkor nem veszi figyelembe azt a tényt, hogy a hitelkeretet vevőnként nyújtják, ezért az exportőrnek nem áll módjában a rendelkezésre álló teljes keretet kizárólagosan a legkevésbé hitelképes vevőivel szembeni biztosításra felhasználni.
(66)
Ezenfelül a portugál hatóságok érvelése, miszerint a további biztosított ügyletek kevésbé kockázatosak, mint a magántulajdonú biztosítók által biztosított ügyletek, ahhoz a következtetéshez vezetne, hogy a magántulajdonú biztosítók - adott mértékű díjért - magasabb kockázatot is elfogadnak, ugyanakkor az alacsonyabb kockázattal járó ügyletekre ugyanazért a díjért nem nyújtanak fedezetet. Ha ez az érvelés helyes lenne, az ésszerűen cselekvő magántulajdonú biztosítók több ügylet biztosításával biztosítási díjból származó bevételeik növelése mellett csökkentenék kockázataikat is. Azaz a portugál hatóságok érvelése a magántulajdonú biztosítók ésszerűtlen viselkedésére utalna, amelynek alapján a biztosítók a portfólió kevésbé kockázatos elemei helyett a kockázatosabb elemek biztosítását vállalnák. Ez az érv tehát nem fogadható el.
(67)
Az intézkedéssel fedezett megnövekedett kockázat eredményeképpen az állam a magántulajdonú biztosítónál nagyobb végső veszteségnek teszi ki magát, amikor a kezdeti fedezetet egyedi alapon nyújtja, és annak díját megszabja. Ezért egy olyan kiegészítő program esetében, amelyben a fedezet kiterjesztéséről szóló döntést kizárólag a kezdeti hitelbiztosítási keretre vonatkozó biztosítási díj megállapítása után hozzák meg, a kiegészítés árának tükröznie kell a túlzott fedezet lehetőségében rejlő magasabb kockázatot. A portugál hatóságok érvelését, miszerint a vállalkozások a kontraszelekció elvén működnének, amely biztosítja, hogy a kockázatosabb műveleteket magántulajdonú biztosítók fedezzék, semmiféle konkrét adat, sem pedig az ismert piaci gyakorlat nem támasztja alá. A rövid lejáratú hitelbiztosítások legáltalánosabb formája (a teljes ügyleti értékre szóló biztosítás) esetében a biztosítás a meghitelezett értékesítés teljes portfólióját fedezi. Így a biztosított vállalkozásnak nincs lehetősége arra, hogy kockázatait szelektív módon biztosítsa. A Bizottság úgy véli, hogy a kiegészítő biztosítás díjának megállapítása során figyelembe kellett volna venni a vállalt magasabb kockázati szintet. A díjnak így magasabbnak kellett volna lennie a magántulajdonú biztosítók által az alapbiztosításért felszámított díjnál.
(68)
Ebben az esetben a programban felszámított díjak alacsonyabbak az exporthitel-biztosítási piac aktuális díjainál, amelyet a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló, 2010. október 27-i bizottsági határozatra adott válaszában Portugália is megerősített. Ez a díj még a 2007. és 2008. év piaci díjainál is alacsonyabb. Ennek következtében a portugál hatóságok érvelése, miszerint a díjak megfelelnek a válság előtti piaci díjaknak, szintén nem nyert megerősítést. Ezenfelül az áraknak a vállalt kockázat szintjét is figyelembe kellene venniük. A díjaknak emiatt valójában a piaci áraknál magasabbaknak kellene lenniük.
(69)
A fentiek fényében a program a biztosítók esetében alkalmazva összeegyeztethetetlen a közleménnyel és az ideiglenes keretrendszerrel.
6.3. AZ EXPORTŐRÖKNEK ÉS BELFÖLDI KERESKEDELMI VÁLLALATOKNAK NYÚJTOTT TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
6.3.1. A rövid lejáratú exporthitel-biztosításokra vonatkozó intézkedés összeegyeztethetősége
(70)
Az EUMSZ rendes piaci körülmények között alkalmazandó 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja, illetve a gazdaságban bekövetkező komoly zavar esetén alkalmazandó 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja lehetővé teszi, hogy egy támogatást bizonyos feltételek teljesülése esetén a belső piaccal összeegyeztethetőnek lehessen tekinteni.
(71)
A Bizottság emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontját megszorítóan kell alkalmazni, és alkalmazásának a tagállam teljes gazdasági életét érintő zavar megszüntetését kell szolgálnia (22).
(72)
A 2012. december 31-ig meghosszabbított ideiglenes keretrendszerben (5.1. bekezdés) meghatározott elvekkel összhangban, az összeegyeztethetőség érdekében a támogatási intézkedéseknek a következő kritériumoknak kell megfelelniük:
a)
Megfelelőség
A támogatásnak célirányosnak kell lennie, hogy a gazdaságban bekövetkezett komoly zavart hatékonyan orvosolja. Ez csak akkor teljesülhet, ha az intézkedés megfelelő a zavar orvoslása szempontjából.
b)
Szükségesség
A támogatási intézkedés összegének és formájának szükségesnek kell lennie a célkitűzés eléréséhez. Ezért a támogatás mértékének a célkitűzés eléréséhez szükséges minimumra kell korlátozódnia, és azt a zavar elhárításához leginkább megfelelő formában kell nyújtani. Más szóval, ha egy alacsonyabb mértékű és kevésbé torzító hatású támogatás alkalmas a teljes gazdasági életre kiterjedő zavar megszüntetésére, a szóban forgó intézkedésre nem lenne szükség. Ezt az elemzést a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata is megerősíti (23).
c)
Arányosság
Az intézkedések kedvező hatásainak megfelelően ellensúlyozniuk kell a versenytorzító hatásokat annak érdekében, hogy a torzulások az intézkedések céljának eléréséhez szükséges minimumra korlátozódjanak. Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése tiltja a tagállamok közötti kereskedelem torzítására alkalmas szelektív állami intézkedések minden formáját. Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja szerinti bármilyen, állami támogatást engedélyező eltérésnek biztosítania kell, hogy a támogatás a kitűzött cél eléréséhez szükséges mértékre korlátozódjon.
Megfelelőség
(73)
Ahogyan azt a (46) preambulumbekezdés kifejti, a program felépítése épp a válság által legsúlyosabban érintett vállalkozásokat zárja ki, így az nem jelenthet megfelelő megoldást a magánpiaci fedezet hiányából adódó állítólagos piaci hiányosság kezelésére.
Szükségesség és arányosság: A biztosítási díjak és a magántulajdonú hitelbiztosítók által felszámított díjak összehangolása
(74)
Ahogyan azt a fenti (62) preambulumbekezdés is megállapítja, a portugál hatóságok által benyújtott adatok ugyan feszültséget jeleznek a magán-hitelbiztosítási piacon, a fedezet rendelkezésre állásának hiányát azonban nem támasztják alá. Az állami beavatkozás szükségességét ezért nem lehet megállapítani.
(75)
Amint azt a (21) és (64) preambulumbekezdések is kifejtik, a program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által ugyanazon ügyfél fedezetének biztosításáért felszámított díjak 60 %-át teszik ki.
(76)
A fenti (65) és (67) preambulumbekezdésekben kifejtettek szerint ezért egy kiegészítő program esetében, amelyben a fedezet kiterjesztéséről szóló döntést kizárólag a kezdeti hitelbiztosítási keretre vonatkozó biztosítási díj megállapítása után hozzák meg, a kiegészítés árának tükröznie kell a túlzott fedezet lehetőségében rejlő magasabb kockázatot.
(77)
Az állítólag nem elérhető biztosítási fedezet nyújtására irányuló célt olyan programon keresztül is meg lehetett volna valósítani, amelynek árképzése tükrözi az állam által vállalt kockázatokat. Ezért a programban alkalmazott, a hasonló kockázatokért a piacon felszámolt díjnál alacsonyabb díjon alapuló ár nem arányos a program által kitűzött célokkal.
(78)
A fentiek tekintetében a program exporthitel-biztosítási részét nem lehet az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése b) pontjának és az ideiglenes keretrendszer értelmében vett, exportőröknek nyújtott összeegyeztethető támogatásnak tekinteni.
(79)
A 107. cikk (3) bekezdésének c) pontját illetően a megfelelőséggel, a szükségességgel és az arányossággal kapcsolatos minden egyes érv azonos súllyal szerepel a 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának értelmében vett összeegyeztethetőségi elemzésben. Ezért a program keretében az exporthitel-biztosítóknak nyújtott támogatás a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben befolyásolja.
6.3.2. A program összeegyeztethetősége a belföldi kereskedelmi biztosítási műveletek esetében
(80)
Ami a program belföldi kereskedelmi ügyletekre való alkalmazását illeti, a piaci ár alatt nyújtott belföldi kereskedelmi biztosítás a kereskedelmi ügyleteket az export irányából a belföldi ügyletek irányába terelheti, ezzel jelentős hatást gyakorol az importra. Ezért rendes piaci körülmények között a belföldi kereskedelmi műveleteket célzó állami támogatás szigorúan tilos. Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) és b) alpontjai alapján ugyanakkor bizonyos feltételek teljesülése esetén a támogatás a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető. Ezzel összefüggésben a közlemény és az ideiglenes keretrendszer megállapította a rövid lejáratú exporthitel-biztosításokra irányuló támogatási intézkedések összeegyeztethetőségére vonatkozó követelményeket. Az említett szövegek azonban nem érintik a belföldi kereskedelmi ügyleteket.
(81)
Mindazonáltal Portugália a programot a jelenlegi pénzügyi válsággal összefüggésben jelentette be az ideiglenes keretrendszerben. Ezért meg kell állapítani, hogy a jelenlegi gazdasági válság hosszú távú következményeit figyelembe véve a program közvetlenül összeegyeztethetőnek tekinthető-e az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében. Ha nem, akkor meg kell vizsgálni, hogy az intézkedés összeegyeztethetőnek tekinthető-e az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében.
(82)
Ami az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontjában említett összeegyeztethetőséget illeti, a rendelkezés felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítsa, ha az „egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére” irányul.
(83)
A Bizottság megismétli, hogy az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontját megszorítóan kell alkalmazni, és alkalmazásának a tagállam teljes gazdasági életét érintő zavar megszüntetését kell szolgálnia (24). Arra is emlékeztet továbbá - ahogy azt a fenti (73) preambulumbekezdés is említi - hogy az intézkedésnek teljesítenie kell a megfelelőség, a szükségesség és az arányosság elveit.
(84)
Az intézkedést a jelenlegi pénzügyi válsággal összefüggésben vezették be, korlátozott időre.
(85)
A Bizottság a belföldi ügyletek biztosítási fedezetének csökkenésére figyelmeztető leveleket kapott mind az exportőröktől, mind a magántulajdonú biztosítóktól. A portugál hatóságok érvelése szerint a veszteséghányad 102 %-ra emelkedett. Ez az észrevétel ugyanakkor nem döntő, mivel ez az érték 2004 óta folyamatos növekedést mutat, amint az a portugál hatóságok által benyújtott észrevételekben is szerepel. A veszteséghányad folyamatos növekedése, amely már a pénzügyi válság begyűrűzése előtt megkezdődött, a belföldi kereskedelem finanszírozásában bekövetkezett piaci hiányosság helyett inkább a piac strukturális problémájára utalhat. Ezért a Bizottság nem talált bizonyítékot arra, hogy a program képes lenne megfelelő megoldást nyújtani a gazdaságban bekövetkezett komoly zavarra, és véleménye szerint a programot nem lehet az ideiglenes keretrendszer vagy a 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja értelmében összeegyeztethetőnek nyilvánítani.
(86)
Ami az intézkedésnek a közlemény, illetve a 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja szerinti összeegyeztethetőségét illeti, a program célja a fedezethiány megoldása a biztosítási piacon. Mivel azonban kiegészítő programról van szó, amely a magántulajdonú biztosítók számára bizonyos mozgásteret hagy a kedvezményezettek kiválasztása során, a program potenciálisan éppen azokat a vállalkozásokat zárja ki a programból, amelyek a fedezetben részesülő vállalkozásokkal összehasonlítható tényleges helyzetben vannak, viszont a válság súlyosabban érintette őket. E kizárt vállalkozások esetében a biztosítási fedezetet nem csupán részben, hanem teljes mértékben visszavonták volna. Ezenfelül az intézkedés nem csupán fedezetkiegészítést nyújt a kedvezményezetteknek, ugyanis a biztosítási díjak szempontjából is előnyt biztosít számukra, mivel díjai a piaci díjaknál is alacsonyabbak. Amint arról már korábban szó esett, a program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által ugyanazon ügyfél számára nyújtott fedezetre felszámított díjak 60 %-át teszik ki, ugyanakkor az a körülmény, hogy a fedezeti korlátot az eredeti kétszeresére emelték, magasabb kockázati szintet von maga után, amelyet a díj nem tükröz. A programban alkalmazott biztosítási díj mértékét nem indokolja a biztosításifedezet-hiány megoldásának szükségessége. Kitűzött céljának elérése tekintetében - figyelembe véve a verseny potenciális torzulását - a program nem arányos.
(87)
Következésképpen a Bizottság megállapítja, hogy a belföldi kereskedelmi biztosítási ügyletek számára nyújtott állami támogatás nem teljesíti az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) és c) alpontjaiban meghatározott feltételeket és összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
7. KÖVETKEZTETÉS
(88)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a program az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást tartalmaz, amely nem nyilvánítható összeegyeztethetőnek a belső piaccal.
8. VISSZAFIZETÉS
(89)
A 659/1999/EK rendelet (25) 14. cikke szerint „[a]mennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottság dönt arról, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettől történő visszavételére”. Kizárólag a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásokat kell visszafizetni.
(90)
A visszafizetés célja a támogatás előtti állapot visszaállítása. A cél akkor teljesül, ha az összeegyeztethetetlen támogatásokat a kedvezményezettek visszafizették, és ezzel elveszítették a versenytársaikkal szemben élvezett előnyöket. A visszafizetendő összeget úgy kell megállapítani, hogy visszafizetésével a kedvezményezettek elveszítsék a nekik nyújtott gazdasági előnyöket.
(91)
A támogatás összegének pontos kiszámítása érdekében, mivel az állami fedezet díjaival kapcsolatban nem áll rendelkezésre a célra alkalmas piaci ár, megfelelő referenciaértéket kell meghatározni. A kezességvállalásról szóló Bizottsági közlemény 4.2. pontjának első francia bekezdésében (26) meghatározottak szerint egy adott évben a hitelgarancia „pénzben kifejezett támogatástartalma” ugyanolyan módon számítható ki, mint a kedvezményes kamatozású kölcsön támogatástartama. A támogatás összege így az elméleti piaci kamatláb és az állami kezességvállalásnak köszönhetően elért kamatláb különbségeként számítható ki, amelyből le kell vonni a kifizetett díjakat.
(92)
A biztosítóknak nyújtott támogatás esetében az előny a biztosítótársaságok piaci részesedésének megőrzésében testesül meg. Támogatás hiányában a fedezetet más piaci szereplők nyújtották volna. Amint azt a fenti (35) preambulumbekezdés is kifejti, a piacon a verseny legfőképpen a mennyiségeken, nem pedig az árakon alapul. Ráadásul a piaci gyakorlat szerint a teljes portfólióra egy átlagárat határoznak meg, amelyet aztán ugyanaz a biztosító biztosít (27), ezzel kiküszöbölve a biztosított vállalkozás esetleges válogató magatartását (ún. „kimazsolázás”). Válogató magatartás abban az esetben fordulhat elő, ha a biztosított vállalkozás kizárólag a magas kockázati besorolású ügyfelek esetében fizetett átlagárat, míg az alacsonyabb kockázatú ügyfeleket egyáltalán nem, vagy más biztosítónál biztosította. Ezért ha egy másik piaci szereplő a teljes igényelt hitelkeretre magasabb áron nyújtott volna fedezetet az exportőrök számára, az exportőrök valószínűleg összes biztosítási szerződésüket másik fedezetnyújtóhoz vitték volna át. A pénzügyi értelemben vett előnyök közé tartozik az egyes magántulajdonú biztosítók által a biztosított mennyiségen realizált haszonkulcs, a mennyiséggel kapcsolatos költségekkel csökkentve. Ezeket a tételeket, amelyek a programban részt vevő magántulajdonú biztosítók által az állami kiegészítő fedezet nyújtásának időszakában realizált haszonban testesültek meg, a program hiányában más piaci szereplők könyvelték volna el. A biztosítóknak előnyt nyújtó támogatás mérőszáma tehát a programban részt vevő biztosítók által a program működése során realizált olyan haszon, amely a programban szereplő egyes exportőrök és belföldi kereskedelmi vállalkozások számára nyújtott fedezetből származott. A programban részt vevő ügyfelekre vonatkozó előnyt a programban részt vevő egyes biztosítók szintjén kell számolni, és ha a haszon eléri a de minimis összeget, azt vissza kell téríteni.
(93)
Az exportőrök esetében a kedvezményezetteknek az állami fedezetért piaci feltételek mellett kellett volna díjat fizetni. A támogatás mértékét ezért a kockázat szintjének változásával módosított tényleges piaci díjtól való eltérésként kell kiszámítani. A Bizottság olyan módszert dolgozott ki a visszafizetendő összegek kiszámítására (amint az e határozat mellékletében olvasható), amely ésszerű feltevéseken és a közös piaci gyakorlaton alapul. E módszer szerint az állami fedezetért járó elméleti piaci árak megegyeznek a magántulajdonú biztosítók által az egyes exportőrök esetén felszámított árak 110 %-ával (a biztosítási díjak esetében). Mivel a program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által felszámított biztosítási díjak 60 %-át tették ki, a visszafizetendő összeg minden egyes ügylet esetében megegyezik az állam által a program keretében felszámított összeg 5/6-ával.
(94)
A (93) preambulumbekezdésben említett összeg a visszafizetendő összeget és az erre az összegre ténylegesen járó visszafizetési kamatot jelenti, attól a naptól felszámítva, amelyen azt a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották (vagyis az egyes garanciák dátuma), a visszafizetés megtörténtének napjáig. A visszafizetési kamatot a 271/2008/EK rendelettel (28) módosított 794/2004/EK bizottsági rendelet (29) V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
(95)
Ezt a határozatot azonnal végre kell hajtani, különösen, ami a program keretében nyújtott egyes támogatások visszafizettetését illeti, kivéve a 994/98/EK tanácsi rendelet (30) 1. és 2. cikkével összhangban elfogadott rendeletekben vagy bármely egyéb jóváhagyott támogatási programban meghatározott feltételeknek megfelelő támogatásokat, amelyek nem haladják meg az ilyen típusú támogatásra alkalmazandó maximális támogatási intenzitást vagy de minimis értékhatárt,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Finova létrehozásáról szóló, 2008. augusztus 26-i 175/2008. számú törvényerejű rendelet, valamint a 2001. január 30-i 19/2001. és a 2007. szeptember 7-i 309-A/2007. számú törvényerejű rendelettel módosított, a kölcsönös garanciatársaságokra vonatkozó szabályokról szóló, 1998. július 16-i 211/1998. számú törvényerejű rendelet alkalmazásával, rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program formájában Portugália által jogellenesen, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével nyújtott állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
2. cikk
Az 1. cikkben említett program keretében nyújtott egyedi támogatás, amennyiben odaítélésének időpontjában megfelel a 994/98/EK rendelet 1. cikkével összhangban elfogadott rendeletben vagy bármely egyéb jóváhagyott támogatási programban meghatározott feltételeknek, az ilyen típusú támogatásra alkalmazott maximális támogatási intenzitás vagy a de minimis értékhatár erejéig összeegyeztethető a belső piaccal.
3. cikk
(1) Portugália az 1. cikkben említett támogatást visszafizetteti a kedvezményezettekkel.
(2) A visszafizetendő összegek után kamatot kell fizetni attól a naptól kezdve, amelyen azokat a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották, a visszafizetés megtörténtének napjáig.
(3) A kamatokat a 271/2008/EK rendelettel módosított 794/2004/EK rendelet V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
(4) Portugália késedelem nélkül eltörli az 1. cikkben említett programot, és az e határozatról történő értesítés időpontjától kezdődő hatállyal megszünteti az 1. cikkben említett program keretében nyújtott támogatás valamennyi függőben lévő kifizetését.
4. cikk
(1) Az 1. cikkben említett program keretében odaítélt támogatás visszafizettetése azonnali és tényleges.
(2) Portugália biztosítja, hogy e határozatot az arról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül végrehajtsák.
5. cikk
(1) Az e határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül Portugália benyújtja a Bizottságnak a következő információkat:
a)
az 1. cikkben említett program keretében támogatásban részesült kedvezményezettek listája és a kapott támogatás teljes összege kedvezményezettenkénti bontásban;
b)
az egyes kedvezményezettek által visszafizetendő teljes összeg (tőke és visszafizetési kamat);
c)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes bemutatása;
d)
az azt bizonyító dokumentumok, hogy a kedvezményezetteket felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Amíg a 1. cikkben említett támogatást teljes egészében vissza nem fizetik, Portugália folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtásának érdekében meghozott nemzeti intézkedések előrehaladásáról. A Bizottság egyszerű kérésére Portugália azonnali tájékoztatást ad az e határozat végrehajtása érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekről. Ugyancsak részletes tájékoztatást nyújt a kedvezményezettek által már visszafizetett támogatásokról és visszafizetési kamatról.
6. cikk
Ennek a határozatnak a Portugál Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2011. november 23-án.