ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 26. ledna 2011
o režimech podpory C 50/07 (ex N 894/06), které hodlá Francie zavést pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě
(oznámeno pod číslem K(2011) 267)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/319/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedeným článkem (2),
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 28. prosince 2006 oznámila Francie Komisi režimy podpory pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, uvedené v návrhu opravného finančního zákona na rok 2006. Ustanovení těchto režimů převzal článek 88 zákona č. 2006-1771 ze dne 30. prosince 2006 o opravném finančním zákoně na rok 2006 (3). Francie sdělila Komisi doplňující informace v dopisech ze dne 26. února, 11. května a 18. září 2007.
(2)
Dopisem ze dne 13. listopadu 2007 informovala Komise Francii o svém rozhodnutí zahájit ve věci této podpory formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (SFEU).
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k dotčeným režimům podpory.
(4)
Francie předala své připomínky k rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení dopisem ze dne 21. prosince 2007.
(5)
Komise v této věci obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Předala je Francii a umožnila jí komentovat je, její poznámky obdržela v dopise ze dne 8. května 2008.
(6)
Francie předala Komisi doplňující informace v dopise ze dne 31. října 2008.
(7)
Některé zúčastněné strany předaly Komisi doplňující informace v průběhu měsíce února 2009.
(8)
V závěru setkání útvarů Komise s francouzskými orgány dne 2. června 2009 se francouzské orgány zavázaly, že posoudí možnost provedení určitých změn oznámených režimů a co nejdříve seznámí útvary Komise se svou analýzou.
(9)
Komise dopisem ze dne 22. září 2009 stanovila Francii lhůtu pro předání analýzy na 20 pracovních dnů.
(10)
Francouzské orgány dopisem ze dne 3. listopadu 2009 požádaly o přerušení formálního vyšetřovacího řízení až do dne 1. dubna 2010.
(11)
Komise dne 17. listopadu 2009 vyslovila souhlas s přerušením formálního vyšetřovacího řízení do 1. dubna 2010 podle kodexu osvědčených postupů pro provádění řízení ve věcech kontroly státní podpory (5), aby Francii umožnila upravit návrh zákona a přikročit k nezbytným konzultacím.
(12)
Francouzské orgány informovaly Komisi dopisem ze dne 26. dubna 2010, že případný změněný návrh režimu obdrží dne 17. května 2010.
(13)
Francouzské orgány předaly Komisi informace dopisem ze dne 27. května 2010, aniž však zamýšlely do oznámených režimů vnést změny.
II. PODROBNÝ POPIS PODPORY
(14)
Předmětem rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování byly dva oddělené daňové režimy:
(15)
Prvním oznámeným opatřením je režim osvobození od daně z příjmu právnických osob uvedený v článku 207-2 všeobecného daňového zákoníku (dále jen „CGI“) a od ekonomické teritoriální kvóty (6) (článek 1461-1 CGI) z důvodu správy určitých smluv o zdravotním pojištění, takzvaně „založených na zásadách solidarity a odpovědnosti“. Tato osvobození budou ku prospěchu všem subjektům nabízejícím tyto smlouvy: vzájemné pojišťovny a spolky řídící se zákonem o vzájemném pojištění, fondy sociálního zabezpečení řídící se hlavou III knihy IX zákona o sociálním zabezpečení nebo knihou VII zemědělského zákoníku, jakož i všechny pojišťovny řídící se zákonem o pojišťovnictví.
(16)
Hlavním cílem tohoto opatření je rozšířit pomocí rozvoje tohoto typu smluv doplňkové zdravotní pojištění francouzského obyvatelstva. Z toho důvodu bude opatření doplňkem režimu osvobození od daně z úmluv o pojištění, které se vztahuje na stejný typ smluv a které Komise schválila rozhodnutími ze dne 2. června 2004 (7) a 29. října 2010 (8).
(17)
Smlouvy o zdravotním pojištění, na něž se tento režim osvobození vztahuje, byly ve Francii zavedeny v roce 2001 (9). Jedná se na jedné straně o smlouvy o kolektivních transakcích s povinnou účastí, na druhé straně o smlouvy o individuálních i kolektivních transakcích s dobrovolnou účastí.
(18)
Aby tyto smlouvy byly způsobilé, musí konkrétně splnit následující podmínky:
-
pojišťující subjekt nebude k účasti na dobrovolných smlouvách vyžadovat žádnou lékařskou zprávu o pojištěnci,
-
výše příspěvků nebo pojistného nebude stanovena podle zdravotního stavu pojištěnce,
-
poskytnuté záruky musí povinně krýt výkony spojené s prevencí a prohlídkami u ošetřujícího lékaře, jakož i s jeho recepty,
-
poskytnuté záruky nemohou krýt podíl na nákladech na lékařské ošetření, které by pojištěnec předkládal buď z důvodu překročení sazby honorářů za určité úkony nebo prohlídky, nebo kvůli tomu, že nebyl určen ošetřující lékař.
(19)
Aby pojišťující subjekty mohly využívat preferenčního režimu, musí kromě toho dodržovat prahové hodnoty týkající se počtu smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v celkovém portfoliu smluv o zdravotním pojištění. Tyto prahové hodnoty se mění v závislosti na povaze smluv:
-
smlouvy týkající se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí:
Jejich podíl musí činit 150 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 80 % až 90 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (10).
-
smlouvy týkající se kolektivních transakcí s povinnou účastí:
Jejich podíl musí činit 120 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 90 % až 95 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s povinnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (11).
(20)
Nakonec musí příjemci rovněž splnit nejméně jednu z následujících podmínek:
-
zavést úpravu tarifů nebo převzetí příspěvků v závislosti na sociální situaci upisovatelů a účastníků,
-
účastníci a upisovatelé, kteří využívají pomoci při uzavírání doplňkového zdravotního pojištění (12), tvoří nejméně 3 % až 6 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (13),
-
osoby ve věku nejméně 65 let tvoří nejméně 15 % až 20 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (14),
-
osoby mladší 25 let tvoří nejméně 28 % až 35 % příjemců smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (15).
(21)
Tato poslední kritéria podle francouzských orgánů ukládají sdružení tarifů nebo generací a dosažení minimálního stupně účinné solidarity. Mají podpořit nabídku smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a pojištění veškerého obyvatelstva, zejména přistoupením významného podílů mladých lidí nebo seniorů, což jsou dvě kategorie, které nejobtížněji uzavírají zdravotní pojištění (doplňkové) z důvodu nízkých příjmů (mladí lidé) nebo možných nákladů (senioři).
(22)
Mechanismus kromě toho ukládá, aby byla tato kritéria posuzována na úrovni skupin s ohledem na jejich činnosti zdanitelné ve Francii. Cílem tohoto ustanovení je zabránit obcházení mechanismu nebo spojením vedoucím k soustředění tohoto typu rizik do několika struktur ad hoc v rozporu s cílem vzájemnosti.
(23)
Podle francouzských orgánů je cílem všech těchto podmínek podnítit pojišťovací subjekty k rozšíření nabídky těchto smluv, k účasti na vytvoření všeobecného základního a doplňkového zdravotního pojištění a k nabídce doplňkového zdravotního pojištění všeho obyvatelstva za kontrolovaných tarifních podmínek. Cílovou skupinou jsou zejména osoby, jejichž zdravotní stav nebo finanční možnosti jim nedovolují pojistit se individuálně.
(24)
Nabytí účinnosti tohoto mechanismu, původně stanovené na 1. ledna 2008, pokud jde o osvobození právnických osob od daně, a finanční rok 2010, pokud jde o osvobození od ekonomické teritoriální kvóty, bylo odloženo na 1. ledna 2012, respektive na finanční rok 2013, v očekávání schválení dotyčných režimů ze strany Komise.
(25)
Tento druhý daňový mechanismus má umožnit pojišťujícím subjektům, aby využily daňového odpočtu ze subvencí vyrovnávacích rezerv týkajících se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění (článek 39d GD CGI) nad to, co u takových rezerv umožňuje režim obecného práva (článek 39d GB).
(26)
Vytvoření vyrovnávací technické rezervy (16) předepisují účetní a finanční předpisy pro pojišťující subjekty. Článek 30 směrnice Rady 91/674/EHS ze dne 19. prosince 1991 o ročních účetních závěrkách a konsolidovaných účetních závěrkách pojišťoven (17) definuje vyrovnávací rezervu následovně: „Vyrovnávací rezerva zahrnuje veškeré částky odložené v souladu s právními nebo správními předpisy pro vyrovnání kolísání ukazatelů ztrát v příštích letech anebo pro pokrytí zvláštních rizik.“
(27)
V daném případě je vyrovnávací rezerva určena na vyrovnání kolísání u škod týkajících se kolektivních transakcí pojištění proti úmrtí nebo úrazu (zdravotní postižení a invalidita). Tato kolísání výsledků (mezi finančními obdobími) jsou spojena s faktickým plněním záruk podle uzavřených pojistných smluv ve srovnání s předpoklady zavedení povinností záruk, které byly vzaty v úvahu při sestavování sazeb pojistného. Rezerva umožňuje srovnání technických výsledků spojených s dotyčnými transakcemi za účelem vyrovnání značného kolísání škod, k nimž by mohlo později dojít.
(28)
Podle francouzských orgánů se nová vyrovnávací rezerva podle článku 39d GD podílí na obecném cíli rozšíření a zkvalitnění nabídky záruk ze sociálního zabezpečení ze strany pojišťujících subjektů v rámci takzvaného „určovacího“ řízení. To se vztahuje na doplňkové kolektivní záruky vyplývající z úmluv nebo oborových či mezioborových kolektivních dohod nebo z rozhodnutí zaměstnavatele, v jejichž rámci určují pojišťující subjekt sociální partneři („určovací řízení“). Toto určení má pro určený subjekt za následek povinnost dodržovat smluvní podmínky dohodnuté sociálními partnery (18) (včetně doložek ohledně upravování tarifů). Určení se provádí na období nejdéle pěti let, na jehož konci musí být pojišťující subjekt povinně opět posouzen. Smlouvy s určovací doložkou, uplatňované na úrovni skupiny profesních oborů po dohodě sociálních partnerů, jsou vždy předmětem rozhodnutí o rozsahu ministra odpovědného za sociální zabezpečení. Následně se plně vztahují na všechny zaměstnance a bývalé zaměstnance v oboru, jakož i na jejich právní nástupce (bez ohledu na jejich zdravotní stav a věk), a jejich zaměstnavatelé jsou povinni na ně přistoupit a spojit se s určeným subjektem (19).
(29)
Podle francouzských orgánů umožňuje určení dotčenému určenému subjektu dosáhnout výhodnějšího poměru příspěvek/záruka a všem zaměstnancům hospodářského odvětví získat stejné záruky bez ohledu na velikost podniku, v němž jsou zaměstnáni. Předpokládá rovněž pravidelné přezkoumání organizačních podmínek vzájemnosti rizik a určení zvažovaného subjektu.
(30)
Toto opatření rovněž umožní zlepšit kontrolu tarifů a kvalitu výkonů ve prospěch individuálního spotřebitele v případě závažných událostí, například invalidity, zdravotního postižení nebo úmrtí se závažnými sociálními nebo finančními důsledky pro pojištěnce nebo jeho rodinu (dodatečné výdaje, ztráta příjmů, sociální vyloučení atd.).
(31)
Mechanismus rezervy na záruky v případě úmrtí, invalidity a zdravotního postižení, dohodnuté v rámci určovacího řízení, má konkrétněji určeným pojišťujícím subjektům umožnit:
-
převzetí deficitních rozdílů oproti původně předpokládanému průměru u tohoto typu smluv, které by mohly vzniknout z nepředvídaných výkyvů škod (částek a množství) nebo z vývoje rizika (změny údajů, podle nichž byla nastavena původní tarifikace),
-
zvýšení vlastního kapitálu a míry solventnosti subjektů, které tyto transakce nabízejí, díky vytvoření zvláštní rezervy.
(32)
V praxi je roční subvence na tvorbu rezervy uznávána pro odečtení dotyčných transakcí do výše technického zisku (20). Celková výše rezervy nesmí přesáhnout 130 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem těchto transakcí provedených v průběhu finančního období. Rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí.
(33)
Roční subvence, které zůstaly nevyužity po dobu deseti let, budou převedeny do zvláštní nezdaněné rezervy. Výše této zvláštní rezervy nesmí přesáhnout 70 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem dotyčných transakcí provedených v průběhu finančního období. Přebytek těchto subvencí bude po uplynutí 10 let od jejich zaúčtování převeden do zdanitelného zisku.
(34)
V režimu obecného práva mohou pojišťovny a zajišťovny (článek 39d GB) v současnosti vytvářet nezdanitelné vyrovnávací rezervy spojené s transakcemi skupinového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení nebo invaliditě do následující výše:
-
roční subvence rezervy je omezena na 75 % technického zisku z dotyčných smluv,
-
celková výše rezervy nesmí přesáhnout podíl 23 % až 100 % výše příspěvků spojených s dotyčnými smlouvami a získaných v průběhu finančního roku v závislosti na počtu pojištěnců.
Každá rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí. Subvence, které nemohly být využity ve lhůtě 10 let, budou převedeny do zdanitelného zisku.
III. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(35)
Komise v rozhodnutí ze dne 13. listopadu 2007 o zahájení formálního vyšetřování vyjádřila pochybnosti ohledně použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, jestliže se týká obou dotyčných daňových opatření (21).
(36)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), Komise usoudila, že Francie neprokázala, že výhody se v plném rozsahu převedou přímo na spotřebitele.
(37)
Komise si také položila otázku, zda je splněna podmínka zákazu diskriminace na základě původu výrobku z důvodu existence prahových hodnot počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (podíl 80/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v portfoliu pojistných smluv o zdravotním pojištění dotyčných pojišťujících subjektů.
(38)
Pokud jde o druhé opatření (daňový odpočet subvencí vyrovnávacích rezerv), Komise má za to, že žádná ze tří prováděcích podmínek čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU zřejmě nebyla splněna.
(39)
Za prvé, sociální povaha opatření se nejeví Komisi jako zcela prokázaná, pokud se posuzuje v okamžiku podepsání pojistné smlouvy, tedy před tím, než nastanou uvedené závažné události.
(40)
Za druhé, převod podpory na spotřebitele/pojištěnce v plném rozsahu se tedy ještě více než v případě předchozího opatření jeví jako hypotetický a nahodilý. Mimoto z převodu výhody zřejmě mohou těžit rovněž zaměstnavatelé, pokud se rovněž podílejí na financování smlouvy.
(41)
Za třetí, vysoký stupeň soustředění trhu s určovacími smlouvami do rukou fondů sociálního zabezpečení by se v současném kontextu zřejmě mohl projevit ve faktické diskriminaci ve prospěch těchto institucí.
IV. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(42)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení zaslaly poznámky Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), jakož i neznámý subjekt.
(43)
Většina zúčastněných stran hodnotí obě dotyčná opatření kladně a svými poznámkami se z velké části přidávají k argumentům francouzských orgánů. Zdůrazňují existenci silné konkurence na trhu doplňkového zdravotního pojištění, jakož i vynikající likviditu trhu. Zdůrazňují rovněž, že pojištění, jichž se obě opatření týkají, zmírňují nedostatky sociálního zabezpečení. Francouzské orgány tím, že vytvářejí daňové pobídky snadno dostupné všem účastníkům doplňkového zdravotního pojištění, vytvářejí podmínky pro přeměnu segmentu a priori nezajímavých osob co do rizikového profilu nebo solventnosti na nově ekonomicky lákavý segment.
(44)
Co se týče prvního opatření (osvobození u smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), FFSA se nicméně obává příliš vysokých prahových hodnot, které by představovaly zjevnou výhodu pro účastníky již rozsáhle působící na trhu. Ačkoli FFSA chápe zásadu prahové hodnoty za účelem zamezení příliš složitým a těžko zvládnutelným situacím, domnívá se, že je nezbytné, aby tato hodnota svou výší netvořila překážku poskytnutí podpory. Domnívá se rovněž, že kritéria spojená se strukturou pojištěného obyvatelstva (procento mladších 25 let, důchodců atd.) vedou k selekci příjemců podpory bez reálného odůvodnění s ohledem na vyhlášený cíl. Tato kritéria by zvýhodňovala homogenní vzájemné pojišťovny, přístupné na základě kritérií statutu nebo povolání, na úkor vzájemných pojišťoven otevřených celé veřejnosti. Tato kritéria by rovněž vytvářela potencionální rozdíl v jednání s pojištěnci.
(45)
CTIP upřesňuje, že mají-li být služby nabízené pojišťujícími subjekty kvalitní, vyžadují značné investice, které bude nutno amortizovat přes dostatečně početné skupiny pojištěnců. Tento cíl vysvětluje prahové hodnoty.
(46)
CTIP rovněž poukazuje na povinnost pojišťoven v Evropské unii vytvářet určitou míru solventnosti. Jestliže by veškeré technické zisky měly plynout pojištěncům, solventnost by nebyla dostatečná. Bylo by tudíž normální, aby alespoň část výhody sloužila ke krytí úplného nebo částečného každoročního zvýšení požadavku na solventnost.
(47)
CTIP kromě toho upřesňuje, že podle judikatury Soudního dvora nespadají profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu pod ustanovení práva Evropské unie o hospodářské soutěži (22). Na takové režimy se dále nemohou vztahovat obchodní daně, neboť se jedná o pojištění zmírňující nedostatky sociálního zabezpečení a zakládající se na úmluvách a kolektivních smlouvách.
(48)
FNMF se rovněž dovolává slučitelnosti prvního opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Na jedné straně je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Opatření má čelit selhání trhu, které směřuje k segmentaci obyvatelstva, neboť trh nedokáže účinně zajistit celkové dobré podmínky nevýnosnému obyvatelstvu. Na druhé straně bude podpora nezbytná a přiměřená, neboť dříve zavedené mechanismy neumožnily dosáhnout sledovaného cíle.
(49)
Neznámý subjekt zdůrazňuje nedostatek poznatků a statistických údajů francouzského státu o hospodářské a finanční situaci podniků působících na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním. To znemožňuje jakoukoli objektivní analýzu situace.
(50)
Tentýž neznámý subjekt rovněž poukazuje na vývoj ziskových marží, jichž dosáhly podniky v tomto odvětví mezi roky 2001 a 2007. Zatímco obrat dotyčných podniků se za uvedené období zvýšil o 50 %, výdaje za výkony týchž pojišťoven se zvýšily pouze o 35 %. Hrubé provozní marže se tedy v průběhu šesti let dále zvýšily o 15 %.
(51)
Pokud jde o druhé opatření (vyrovnávací rezerva), FFSA zastává názor, že nic neodůvodňuje výhodnější daňový režim pro smlouvy s určovací doložkou než pro skupinové podnikové smlouvy kryjící stejná rizika. Logika tvorby rezervy, jakož i rizika, jsou stejné při širší vzájemnosti, která omezuje jejich působení v případě smluv s určovací doložkou. Opatření je kromě toho fakticky určeno fondům sociálního zabezpečení. Ačkoli volba pojišťujícího subjektu sociálními partnery je z právnického hlediska otevřená, téměř všechny smlouvy tohoto typu určují v praxi fond sociálního zabezpečení zřízený z podnětu sociálních partnerů.
(52)
CTIP soudí, že je normální, když sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(53)
CTIP kromě toho připomíná omezení, jimž by byly pojišťující subjekty vystaveny v případě určení:
-
striktní dodržování ustanovení dohody nebo kolektivní smlouvy (záruky, tarify, revalvační doložky, zachování práv v případě nejistoty atd.),
-
zákaz zrušení záruk i v případě neplacení,
-
povinnost pojistit všechny podniky zahrnuté do působnosti dohody nebo úmluvy,
-
nezbytnost zarovnat tarify na dobu cyklu dotčeného hospodářského odvětví, aby přizpůsobily zvyšování tarifů hospodářským krizím zasahujícím profesní odvětví.
(54)
CTIP kromě toho soudí, že smluvní režimy doplňkového sociálního zabezpečení tvoří složku zaměstnaneckých odměn, a proto nemohou podléhat obchodním daním. Mechanismus doplňkového odpočtu vyrovnávacích rezerv tedy v důsledku nelze označit za státní podporu.
(55)
CTIP i FNMF se rovněž dovolávají slučitelnosti druhého opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a upřesňují, že má usnadnit rozvoj trhu v oblasti sociálního zabezpečení bez narušení podmínek obchodu v míře odporující společnému zájmu.
(56)
CTIP se kromě toho odvolává na rozsudek Albany (23) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu. Obchodní daně z transakcí spojených se smluvními režimy sociálního zabezpečení zavedenými pojišťujícím subjektem by odporovaly plnění poslání obecného hospodářského zájmu, jímž byly pojišťující subjekty pověřeny.
V. POZNÁMKY FRANCIE
(57)
Pokud jde o dopad podpory na individuální spotřebitele, francouzské orgány tvrdí, že tento dopad bude zaručen konkurenční povahou trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním a samotným uspořádáním opatření.
(58)
Nejenže počet účastníků na trhu bude vysoký (24), ale také distribuční okruhy budou početné a rozmanité (běžní pojišťovací agenti, zástupci pojišťoven, zaměstnanci pojišťujících subjektů, přímý internetový prodej atd.). Hospodářskou soutěž v odvětví kromě toho zaručí Orgán pro dohled nad pojišťovnami a vzájemnými pojišťovnami (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, ACAM).
(59)
Tržní mechanismy by tudíž měly zaručit dopad výhody na spotřebitele v podobě snížení finanční účasti pojištěnce, aniž by bylo nutno zavádět mechanismus povinného přerozdělování daňové úspory. Kromě toho uspořádání opatření zaručí, že z výhody budou těžit kategorie spotřebitelů vyloučené z doplňkového zdravotního pojištění z důvodu svého věku nebo příjmů.
(60)
Pokud jde o případnou diskriminaci ve prospěch některých subjektů, Francie upřesňuje, že prahové hodnoty podněcují pojišťující subjekty ke sdružení „škodlivého rizika“ vzniklého z důvodu věku nebo úrovně příjmů dotyčných osob v jejich portfoliu.
(61)
Podíl nebo nedostatečný počet smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti neumožní dosažení tohoto cíle sdružení a bez těchto prahových hodnot by zamýšlená zproštění znamenala pro dotyčné organizace značnou výhodu. Jediným účinkem samotného fungování hospodářské soutěže (bez stanovení prahových hodnot) bude dopad daňového zvýhodnění na koncového spotřebitele a umožnění pojišťujícím subjektům, aby si zachovaly své podíly na trhu bez zvyšování míry pokrytí. Mechanismus dvojí prahové hodnoty (procentní podíl nebo absolutní hodnota) bude tedy nezbytnou složkou zvýšení míry pokrytí pojištění v současnosti nezabezpečených kategorií obyvatel.
(62)
V souvislosti s neustálým zdražováním doplňkových zdravotních pojištění by se návrh daňové pobídky pro tyto kategorie obyvatel stal skutečným vkladem do národní solidarity.
(63)
Francouzské orgány nejprve podtrhují, že daňový mechanismus v celku nelze považovat za podporu. Označení za státní podporu je třeba vyhradit pouze té části mechanismu, která nebude odůvodněna specifičností dotyčného pojištění s ohledem na finanční normy.
(64)
Specifičnosti určovacích smluv, která spočívá ve značných omezeních souvisejících s tarify, výběrem rizik a správou, vystavují tyto smlouvy značnou měrou rizikům výkyvů škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim subvencí.
(65)
Na jedné straně se rizika, krytá určovacími smlouvami uzavřenými v rámci kolektivních oborových dohod, týkají obyvatel specificky spojených s určitým odvětvím, a tudíž obzvlášť citlivých na cyklické zvraty v tomto odvětví. Dlouhodobé předjímání těchto cyklů tedy vyžaduje dlouhodobé vyrovnání výsledků určení.
(66)
Na druhé straně se určovací smlouvy plynoucí z podnikových dohod týkají nutně omezeného okruhu obyvatel, a tudíž odůvodňují zvýšené míry tvorby rezerv z důvodu značného kolísání škod.
(67)
Daňový odpočet subvencí takových rezerv za upravených a důraznějších podmínek, mimo daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, tak lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska.
(68)
Francouzské orgány nicméně uvádějí, že je velmi obtížné odůvodnit konkrétně přípustné míry subvencí těchto transakcí z důvodu technických potíží při ohodnocení „obvyklé“ úrovně tvorby rezerv na takto specifická rizika. Francouzské orgány nicméně upřesňují, že stropy odečitatelnosti subvencí rezerv byly stanoveny dohodou s odvětvím.
(69)
Pokud se týká slučitelnosti podpory s ohledem na čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, Francie tvrdí, že všechny tři podmínky tohoto ustanovení byly řádně splněny. Co se týče sociální povahy podpory, Francie upřesňuje, že kolektivní smlouvy uzavřené v rámci oborových dohod zaručují vysokou míru vzájemnosti rizik, jakož i nižší úroveň pojistného než na trhu s individuálními smlouvami, přičemž umožňují zaměstnancům a jejich rodinám přístup k vysokým zárukám.
(70)
Francie v odpovědi na argument Komise, podle něhož není prokázána sociální povaha opatření v okamžiku podpisu smlouvy, zdůrazňuje, že poskytnutí podpory před naplněním rizika je jediným prostředkem dosažení sledovaného společenského cíle.
(71)
Pokud jde o převod podpory na konečného spotřebitele, Francie nejprve rozlišuje mezi odvětvovými kolektivními dohodami a podnikovými dohodami. Ačkoli první soubor se skutečně může vyznačovat převahou fondů sociálního zabezpečení, tento trh by získal novou dynamiku a ostatní subjekty v pojišťovnictví by se o něj od té chvíle začaly zajímat. Konkurence mezi fondy sociálního zabezpečení by v každém případě byla skutečná a již by umožnila zaručit maximální dopad ve prospěch pojištěnce. Pokud jde o druhý soubor (podnikové dohody), existuje velmi silná konkurence mezi dohodami a není možno zjistit žádný monopol ve prospěch fondů sociálního zabezpečení.
(72)
Podle francouzských orgánů lze použít totéž odůvodnění, když se tarify snižují nebo zmírňují ve prospěch podniku. Účast zaměstnavatele na financování záruky odpovídá příplatku ke mzdě zaměstnance/pojištěnce, a tudíž jeho výhodě.
(73)
Ohledně existence faktické diskriminace ve prospěch fondů sociálního zabezpečení Francie upřesňuje, že opatření se týká rovným dílem všech subjektů bez ohledu na jejich stanovy. Trh sociálního zabezpečení není monopolním trhem ve prospěch fondů sociálního zabezpečení a od nynějška se vyznačuje silnou konkurencí mezi hlavními účastníky.
(74)
Francie rovněž připomíná, že volba pojišťujícího subjektu (určovací řízení) je v odpovědnosti zaměstnavatele a zástupců zaměstnanců. Transparentnost tohoto procesu a veřejná soutěž budou probíhat za obvyklých podmínek trhu otevřeného konkurenci. Veřejná soutěž se uskuteční formou výzvy několika pojišťovnám k podání nabídek na základě zadávací dokumentace vypracované sociálními partnery.
(75)
Francie má kromě toho za to, že posuzované opatření by bylo každopádně možno považovat za slučitelnou podporu určenou k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností a neměnící podmínky obchodu v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Prokázaný společenský cíl dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením.
(76)
Podle francouzských orgánů má být rozvoj smluv o sociálním zabezpečení s určovacím řízením zaměřen na rozvoj zavádění výhodnějších a spolehlivějších režimů doplňkového sociálního zabezpečení za současné podpory sociálního dialogu a účasti zaměstnanců.
(77)
Francie nakonec dodává, že poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení lze považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je vykonávána v paritním rámci.
(78)
Kolektivní úmluva stanovící záruky a určující pojišťovnu se může povinně vztahovat na všechny zaměstnance, bývalé zaměstnance a držitele práv podle řízení o rozsahu (články L 911-3 a 911-4 zákona o sociálním zabezpečení) z rozhodnutí odpovědného ministra. Právě toto rozhodnutí by mělo být považováno za akt, jímž členský stát ukládá podniku povinnosti veřejné služby.
(79)
Francie připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za službu obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství pro státní podporu v podobě vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby (25). Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
VI. REAKCE FRANCIE NA POZNÁMKY TŘETÍCH STRAN
(80)
Francouzské orgány berou na vědomí poznámky třetích stran a odpovídají zvláště na poznámky Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Pokud jde o osvobození od daně ve prospěch smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, francouzské orgány uvádějí, že skladba portfolií pojišťujících subjektů je homogenní, takže podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti ve srovnání s jinými typy smluv o zdravotním pojištění je dnes stejný u všech tří kategorií pojišťujících subjektů působících na trhu (podniky řídící se zákonem o pojišťovnictví, vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení).
(82)
Pokud jde o novou vyrovnávací rezervu, Francie zdůrazňuje, že možnost uzavírat profesní určovací smlouvy je otevřena všem subjektům, jak francouzským, tak zahraničním, které působí na trhu doplňkového sociálního zabezpečení.
(83)
Francie nakonec dodává, že fondy sociálního zabezpečení netěží z monopolní situace, a tudíž se nejedná o diskriminační zvýhodnění. Skutečnost, že trh se otevírá konkurenci pomalu a postupně, vyplývá z historických okolností, avšak nemění nic na stávající konkurenci mezi fondy sociálního zabezpečení. Skutečnost, že fondy sociálního zabezpečení jsou na toto odvětví více specializované, nestačí k prokázání jakékoli diskriminace.
VII. DOPLŇUJÍCÍ INFORMACE, KTERÉ FRANCIE POSKYTLA PO POZASTAVENÍ ŘÍZENÍ
(84)
V průběhu vyšetřovacího řízení navrhly útvary Komise Francii určité cesty vedoucí ke slučitelnosti režimů podpory s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 2 SFEU.
(85)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty ze správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), byly navrženy následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby revidovaly mechanismus prahových hodnot.
(86)
Francie však v dopise ze dne 27. května 2010 uvedla, že se rozhodla ponechat oznámený režim podpory beze změny, a potvrdila svou analýzu, podle níž jsou oznámené režimy slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(87)
Francie v témže dopise dodala, že pojistné smlouvy o doplňujícím zdravotním pojištění představují pro pojištěnce věrnostní produkt, který umožňuje nabízet dále týmž pojištěncům výnosnější produkty, například smlouvy o životním pojištění. Všichni činitelé na trhu budou tudíž podněcováni k provádění přitažlivé tarifní politiky. Za těchto podmínek bude přímým důsledkem daňového zvýhodnění, které určitý subjekt povolil a převedl je na příspěvky pojištěnců, úprava tarifů jeho konkurentů, a tím dopad ve prospěch všech pojištěnců.
(88)
Co se týče druhého opatření (doplňující daňový odpočet z vyrovnávacích rezerv), útvary Komise navrhly Francii následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby zvážily zavedení povinného a transparentního mechanismu veřejné soutěže na přidělování určovacích smluv.
(89)
Francie však stejně jako u prvního opatření rozhodla ponechat oznámený mechanismus podpory ve prospěch rozvoje kolektivního sociálního zabezpečení beze změny.
(90)
Francie v dopise ze dne 27. května 2010 opět potvrdila zvláště omezující povahu určování, která odůvodňuje obzvláště obezřetný mechanismus subvencí. Proto tedy lze vyrovnávací rezervu považovat za státní podporu pouze ve velmi omezené míře a je třeba posoudit její slučitelnost s vnitřním trhem.
VIII. POSOUZENÍ PODPORY
VIII.1 Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti
(91)
CTIP s odvoláním na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (26) tvrdí, že profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu nespadají pod ustanovení práva Společenství o hospodářské soutěži.
(92)
Komise nicméně poznamenává, že opatření, na něž se vztahuje výše uvedená judikatura, se týká hlavně ze zákona povinné účasti průmyslových podniků v odvětvovém penzijním fondu využívajícím výsadního práva. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že režim osvobození týkající se prvního opatření se vztahuje rovněž na individuální smlouvy, jakož i na kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí. Kromě toho kolektivní smlouvy s povinnou účastí, na něž se opatření vztahuje, spadají do rámce svobodné volby sociálních partnerů uzavírat takové kolektivní úmluvy, a nikoli do rámce zákonné povinnosti uzavírat takové dohody nebo vstoupit do odvětvového či meziodvětvového fondu, jak tomu bylo v případě věci Albany.
(93)
Rozsudek Soudního dvora dále potvrzuje, že režimy pojištění rizik doplňující zákonný systém sociálního zabezpečení, jaký například oznámily francouzské orgány v daném případě, se řídí pravidly hospodářské soutěže a že fondy tvořící složku těchto režimů zcela odpovídají pojmu podniku ve smyslu článků 101 a následujících SFEU (27).
(94)
Komise má tudíž za to, že režim pojištění, na nějž se vztahuje první opatření, se nevymyká pravidlům Smlouvy v oblasti hospodářské soutěže, a zejména pravidlům v oblasti zákazu státní podpory.
(95)
Sociální zabezpečení (režim povinného zdravotního pojištění) hradí pouze část zdravotní péče pojištěnců v sociálním zabezpečení. Doplňková zdravotní pojištění tedy přebírají tu část výkonů, kterou nefinancuje režim povinného zdravotního pojištění.
(96)
Trh s doplňkovým zdravotním pojištěním zahrnuje hlavně tři následující skupiny subjektů:
-
vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky, řídící se zákonem o vzájemném pojištění,
-
fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení,
-
pojišťovny řídící se zákonem o pojištění.
(97)
Podle dopisu francouzských orgánů ze dne 21. prosince 2007 působí na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním 263 pojišťoven, 66 fondů sociálního zabezpečení a 1 201 vzájemných pojišťoven. Francouzské orgány rovněž uvádějí, že v roce 2006 představovalo 20 největších účastníků na trhu pouze 35 % trhu, přičemž podíl žádného z nich nepřesáhl 4 % a kromě toho 65 % trhu tvořili účastníci s podílem na trhu menším než 1 % (28).
(98)
Podle oficiálních číselných údajů zveřejněných v roce 2009 však počet účastníků na tomto trhu nečinil koncem roku 2008 více než 876 subjektů a od roku 2001 se neustále zmenšoval (snížení o 48 % v roce 2008 ve srovnání s rokem 2001) (29). Vzájemných pojišťoven bylo 748, pojišťoven 92 a počet fondů sociálního zabezpečení dosáhl 36.
(99)
Podle nedávné analýzy zpracované francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž zaujímají největší podíl trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (podíl na trhu 7,7 %), vzájemná pojišťovna Groupama (30) (podíl na trhu 6,7 %) a dále pojišťovna Swiss Life (podíl na trhu 4 %) (31).
(100)
Pokud jde o trh s kolektivním doplňkovým pojištěním, největší tržní podíly zaujímají pojišťovna Axa (tržní podíl 17,51 %), skupina fondů sociálního zabezpečení Malakoff-Médéric (podíl na trhu 8,7 %) a dále uskupení AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (podíl na trhu 6,9 %) (33).
(101)
Komise navzdory žádostem v tomto směru neobdržela od francouzských orgánů přesnější informace o struktuře trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním, které by se týkaly uskupení vzájemných pojišťovacích společností, vzájemnostních spolků a institucí sociálního zabezpečení. Francouzské orgány navíc navzdory žádostem Komise v tomto směru nebyly schopny poskytnout statistiky týkající se smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti (jak úhrnné, tak za každou kategorii účastníků trhu). Statistiky převzaté v tabulkách 102. a 103. bodu odůvodnění se tudíž vztahují k trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním jako celku, včetně smluv, které nesplňují podmínky pro využívání oznámeného opatření. Zpráva, kterou vydal Francouzský účetní dvůr v roce 2008 (34), ostatně zdůrazňuje značné mezery ve statistikách doplňkového pojištění ohledně počtu pojištěnců, jejich rozdělení do jednotlivých kategorií pojistitelů a jednotlivých typů smluv (individuální smlouva, dobrovolná kolektivní smlouva a povinná kolektivní smlouva), jakož i výše hrazených výdajů podle kategorií domácností a příjmů. Na základě analýz provedených státním úřadem pro hospodářskou soutěž se však tento trh jeví jako roztříštěný, ba velmi roztříštěný, pokud se jedná o individuální smlouvy (35), které ovšem představují pouze jeden z dílčích trhů, na něž se oznámené opatření vztahuje.
(102)
V období mezi roky 2001 a 2007 se toto odvětví značně rozvinulo, jak dokládá tabulka na konci tohoto bodu odůvodnění (36). Úhrnný obrat těchto subjektů v roce 2007 dosáhl 27,4 miliard EUR, což je nárůst o 55,8 % oproti roku 2001, čili průměrný roční nárůst o 7,6 %. Obrat za rok 2008 překročí 29 miliard EUR a vykáže nárůst o 6 % oproti roku 2007 (37).
Vývoj obratu doplňkových subjektů v letech 2001-2007
(v miliardách EUR)
Vzájemné pojišťovny
Instituce sociálního zabezpečení
Pojišťovny
Celkem
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Podle číselných údajů předaných francouzskými orgány bylo rozdělení mezi individuálními a kolektivními smlouvami provedeno následovně (údaje se týkají roku 2004):
Instituce sociálního zabezpečení
Vzájemné pojišťovny
Pojišťovny
Kolektivní smlouvy
38 %
33 %
29 %
Individuální smlouvy
6 %
67 %
27 %
Kolektivní + individuální smlouvy
18 %
54 %
28 %
(104)
Zatímco vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky nabízejí hlavně individuální smlouvy, fondy sociálního zabezpečení nabízejí hlavně smlouvy kolektivního typu (podnikové nebo oborové smlouvy). Pokud je o pojišťovny, jejich portfolio je vyváženější.
(105)
Míra pojištění obyvatel kromě toho výrazně vzrostla z 84 % v roce 1996 na 92,8 % v roce 2006. Bylo zjištěno 32 až 38 milionů příjemců vzájemného pojištění, 13 milionů od pojišťoven a 11 milionů od fondů sociálního zabezpečení, k nimž je třeba připočítat více než 4 miliony příjemců od fondů CMU-C (všeobecné zdravotní pojištění), které nabízí bezplatné doplňkové zdravotní pojištění nejméně majetným. To znamená, že v současnosti nemá doplňkové pojištění 7 % až 8 % Francouzů (38).
(106)
Podle článku 107 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“.
(107)
Označení opatření za státní podporu tudíž předpokládá, že budou splněny následující kumulativní podmínky: 1) že dotyčné opatření poskytuje výhodu 2) ze státních zdrojů, 3) že je tato výhoda selektivní a 4) že dotčené opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(108)
Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty nebo jejich snížení spočívající v odstranění nebo snížení nákladů, které dotyčné podniky běžně nesou, nepochybně představuje výhodu pro příjemce (39). Z toho důvodu tato daňová osvobození nebo snížení představují hospodářské výhody.
(109)
Komise s ohledem na odkazy CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (40) (pro vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména odstavec 144, neboť třetí podmínka Altmark spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(110)
Tyto výhody přiznává francouzský stát, který se tím vzdává vybírání daní. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(111)
Opatření má rovněž selektivní povahu. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na odvětví hospodářství, to znamená na odvětví pojišťovnictví, jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). V tomto ohledu je třeba především konstatovat, že daň z příjmu právnických osob představuje daň, která se vztahuje na všechny právnické osoby bez ohledu na odvětví, v němž působí. Jelikož z osvobození od této daně má prospěch výhradně odvětví pojišťovnictví, jedná se o výjimku z obecného režimu daně z příjmu právnických osob, která tak specificky zvýhodňuje některé podniky. Je tomu tak i v případě osvobození od ekonomické teritoriální kvóty. Dotčené osvobození kromě toho rovněž podporuje v rámci odvětví pojišťovnictví určité smlouvy o zdravotním pojištění, v daném případě smlouvy o zdravotním pojištění založené na zásadách solidarity a odpovědnosti. Opatření tedy podporuje subjekty vázané smlouvami „založenými na zásadě solidarity“ na úkor subjektů vázaných „klasickými“ smlouvami.
(112)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho interní činnost s tím důsledkem, že se tím sníží šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu (41).
(113)
Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(114)
Je tudíž třeba usoudit, že první opatření skutečně představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Francie toto označení nezpochybňuje.
(115)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(116)
Článek 107 odst. 2 písm. a) SFEU zní: „S vnitřním trhem jsou slučitelné: a) podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků“.
(117)
Opatření státní podpory je na základě tohoto ustanovení slučitelné, pokud jsou splněny všechny tři následující podmínky:
1.
podpora musí být sociální povahy;
2.
musí být poskytována individuálním spotřebitelům;
3.
musí být poskytována bez diskriminace, pokud jde o původ výrobku.
(118)
Je třeba nejprve upřesnit, že čl. 107 odst. 2 SFEU se odchyluje od zásady zákazu státních podpor, tak jak je formulován v čl. 107 odst. 1 SFEU, a je tudíž nutno jej vykládat restriktivně (42).
(119)
Co se týče konkrétněji použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, je ovšem třeba poznamenat, že rozhodovací postup Komise nevylučuje, aby byla podpora poskytnuta prostředníkovi, který se postará o její dopad na individuální spotřebitele (43). Za tohoto předpokladu je však nezbytné, aby zavedený mechanismus zaručil faktický dopad na konečného spotřebitele.
(120)
Komise se domnívá, že sociální povaha (první kritérium) opatření je řádně prokázána, pokud je zaměřeno na to, aby umožnilo osobám, které z důvodu svého věku, zdravotního stavu nebo nízkých příjmů mají obtížný přístup k doplňkovému zdravotnímu pojištění. Článek 207 CGI totiž stanoví kritéria sociální povahy, která musí splňovat pojišťující subjekty, aby mohly opatření využívat (44). Tato kritéria určují minimální podíly určitého sociálně slabého obyvatelstva, například osob s nízkým příjmem nebo seniorů, v pojistném portfoliu dotyčných subjektů. Předběžný návrh vyhlášky předložený francouzskými orgány, který upřesňuje některé podmínky obměňování tarifů v závislosti na sociální situaci pojištěnců (45), potvrzuje sociální povahu opatření ve prospěch sociálně slabého obyvatelstva.
(121)
Naproti tomu z posouzení opatření Komisí nevyplynulo, že z podpory budou mít faktický prospěch individuální spotřebitelé (druhé kritérium).
(122)
Podle francouzských orgánů budou mít z podpor poskytovaných podnikům nepřímo prospěch individuální spotřebitelé. Silná konkurence na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním zajistí převod podpor poskytnutých podnikům na spotřebitele cestou stanovení výše pojistného požadovaného na spotřebiteli.
(123)
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že Komise pokládala osvobození od poplatku ze smluv o zdravotním pojištění založených na zásadě solidarity, které zavedla Francie, za slučitelnou podporu podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU (46). V tomto případě nebylo totiž pochyb o tom, že z osvobození od poplatku mají prospěch v první řadě individuální spotřebitelé, na nichž břemeno poplatku fakticky spočívalo. Výše poplatku tvořila složku výše pojistného a osvobození od poplatku ve prospěch smluv založených na zásadě solidarity stejnou měrou sníží výši pojistného.
(124)
V daném případě nebyla poskytnuta podpora prostřednictvím nepřímého osvobození od poplatku úměrně výši pojistného placeného pojištěnci, nýbrž osvobozením od daně z příjmu právnických osob vypočtené na základě zisku, jehož dosáhl pojišťující subjekt ze všech pojištěnců, kteří podepsali smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(125)
Faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečného spotřebitele je přinejmenším nejistý. Na jedné straně nemá Komise k dispozici údaje prokazující, že daň z příjmu právnických osob (a osvobození od takové daně) má při dotyčné transakci faktický dopad na individuální spotřebitele. Kromě toho nedávná zpráva Francouzského účetního dvora poukázala na velmi značná zvýšení ziskových marží v odvětví zdravotního pojištění v průběhu posledních let (v roce 2003 o 12 % a v roce 2007 o 23 %) (47). V tomto kontextu značného zvyšování ziskových marží je obtížné usoudit na existenci tržního mechanismu, který by zaručoval faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečné spotřebitele.
(126)
CTIP ostatně zdůrazňuje, že část zisků musí být vyčleněna na tvorbu rezerv, aby byly splněny povinnosti v oblasti solventnosti, a bylo by tudíž normální, aby výhoda alespoň zčásti sloužila k úplnému nebo částečnému krytí každoročního zvýšení požadavku na solventnost. Tento argument se snaží dokázat, že opatření vyvolá zvýšení zisků pojišťujících subjektů spíše než snížení cen pojištění dotyčných rizik pro spotřebitele.
(127)
Hodnocení Komise konečně nikterak nezpochybňuje argument Francie, podle něhož smlouvy o doplňkovém zdravotním pojištění představují věrnostní produkt pro pojišťující subjekty, které budou podněcovány k provádění přitažlivé tarifní politiky. Je totiž třeba připomenout, že čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU vyžaduje, aby výhoda byla fakticky postoupena individuálním spotřebitelům. Existence pouhého podnětu k postoupení části výhody konečným spotřebitelům tedy nesplňuje požadavek faktického postoupení.
(128)
Komise tudíž soudí, že opatření nezaručuje faktický převod výhody na individuální spotřebitele, jak požaduje čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(129)
Vyšetřování Komise rovněž dospělo k závěru, že nebyla splněna podmínka týkající se neexistence diskriminace na základě původu výrobku (třetí kritérium). Pro získání jistoty, že je splněna tato podmínka, je třeba ověřit, zda spotřebitelé mají z dotyčné podpory prospěch bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které jsou schopny plnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává, a že pro pojišťující subjekty sídlící v Evropské unii neexistuje žádná překážka přístupu (48). Kromě podmínek týkajících se typu způsobilých smluv musí podniky, které hodlají využít režimu, ve svém portfoliu smluv o doplňkovém zdravotním pojištění dodržet prahové hodnoty ohledně počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (80 %/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(130)
Francouzské orgány se domnívají, že tyto prahové hodnoty představují pobídku pro hromadné rozšíření tohoto typu smlouvy tím, že sdružují „škodlivé riziko“ vzniklé z důvodu věku nebo úrovně příjmů pojištěnců v jejich portfoliu a kromě toho jsou nezbytné pro to, aby se daňové zvýhodnění nevztahovalo jen na příliš malou část činnosti subjektů, a bylo tak dosaženo cílů solidarity a vzájemnosti. Sledování společenského cíle opatření lze zajistit pouze mechanismem, který uloží pojišťujícím subjektům, aby do svého portfolia smluv o zdravotním pojištění zahrnuly minimální počet nebo významný podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti. Bez tohoto mechanismu prahových hodnot by žádné uspořádání nemohlo zajistit zvýšení míry pojištění dosud nezabezpečeného obyvatelstva a osvobození od daně by se projevilo jednoduše jako značná výhoda pro pojišťující subjekty. Prahová hodnota vyjádřená v procentech by umožnila malým subjektům, jejichž takřka výhradním předmětem činnosti jsou tyto smlouvy, aniž přitom dosahují čistě kvantitativní prahové hodnoty, aby využily opatření, zatímco prahové hodnoty v absolutním vyjádření umožňují subjektům nabízejícím značný počet smluv tohoto typu (jako nevýhradní činnost) využít opatření.
(131)
Komise nejprve konstatuje, že francouzské orgány nemohly poskytnout žádnou přesnou informaci ohledně současného rozdělení smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti mezi jednotlivé účastníky trhu ani ohledně počtu a podílu těchto smluv v jejich portfoliu. Z analýzy Komise však vyplývá, že vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky jsou ze zákona povinny nabízet pouze smlouvy založené na zásadě solidarity (49). V praxi se rovněž jeví, že fondy sociálního zabezpečení podléhají téže povinnosti. Vzájemné pojišťovny a fondy sociálního zabezpečení tedy musí vždy splnit kritérium hodnoty vyjádřené v procentech, kdežto pojišťovny s omezeným působením na trhu smluv založených na zásadě solidarity a ty, které se na něm hodlají výrazněji podílet, by mohly mít problémy se splněním kritérií prahových hodnot (vyjádřeno jak v procentech, tak v absolutní hodnotě), a tudíž s využitím osvobození od daně. Konkrétněji by se jednalo o pojišťovny s významným portfoliem „klasických“ smluv o doplňkovém zdravotním pojištění, které nesplňují podmínky pro to, aby byly považovány za smlouvy založené na základě solidarity.
(132)
Prahové hodnoty v tomto kontextu nepovedou k ekvivalentnímu úsilí bez ohledu na pojišťující subjekt a nebudou působit jako pobídka pro pojišťující subjekty, které již splňují kritéria prahových hodnot (zejména vzájemné pojišťovny, vzájemnostní spolky a fondy sociálního zabezpečení). V rozporu s tvrzením Francie nemůže tudíž zavedení prahových hodnot svou povahou zabránit případnému značnému zvýhodnění.
(133)
Podle Komise bude důsledkem těchto prahových hodnot zcela jednoduše diskriminace na základě původu výrobku. Tyto hodnoty tak zřejmě mohou vyloučit určitý počet subjektů z možnosti využít osvobození, i když budou tyto subjekty nabízet smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, které francouzské orgány hodlají podporovat. Existence těchto hodnot kromě toho může zvýhodnit subjekty, jež na trhu již působí, a představovat překážku vstupu některých účastníků, kteří by je nemohli splnit nebo by se obávali, že je nemohou splnit, na zvažovaný trh.
(134)
Nakonec je pravděpodobné, že částka podpory je u každého pojišťujícího subjektu jiná v závislosti na dosaženém zisku z dotyčných transakcí, což se neshoduje s požadavkem, podle něhož spotřebitelé musí mít prospěch z dotčené podpory bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které mohou splnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává (50).
(135)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že Francií oznámený režim podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(136)
Nedovolává-li se Francie výslovně jiného ustanovení týkajícího se slučitelnosti státních podpor, je třeba konstatovat, že žádné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU se na daný případ nevztahuje.
(137)
Co se týče ustanovení čl. 107 odst. 2 SFEU jiných než písmeno a), je třeba uvést, že kritéria slučitelnosti, stanovená v písmenech b) a c), se zřejmě na daný případ nevztahují.
(138)
Podporu lze považovat za slučitelnou na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud je určena k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(139)
Podle FNMF je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Komise však navzdory žádostem neobdržela od francouzských orgánů číselné údaje, které by podepřely použitelnost kritéria slučitelnosti uvedeného v předchozím bodu odůvodnění, ani ohledně účinku stávajících daňových opatření na smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, ani ohledně vztahu mezi zamýšleným dodatečným zvýhodněním a dodatečnými náklady nebo požadavky spojenými se správou tohoto typu smluv. Komise tudíž není schopna se přesvědčit o nezbytnosti a přiměřenosti zamýšlených nových osvobození vzhledem k dosažení popsaného cíle. Každopádně je třeba konstatovat, že osvobození od daně z příjmu právnických osob není spojeno s investicemi ani s vytvářením pracovních míst nebo specifických projektů. Představuje tedy stálé zmírnění poplatků, které znamená podporu činnosti a které podle ustálené praxe nelze v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU prohlásit za slučitelné.
(140)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(141)
Podle CTIP je předmětem opatření založených na úmluvách a kolektivních dohodách, jako je dotčené opatření, zmírnit nedostatky sociálního zabezpečení. Komise poznamenává, že CTIP se výslovně nedovolává existence služby obecného hospodářského zájmu a že Francie, jíž přísluší dokázat slučitelnost dotčené podpory se Smlouvou, se nedovolává čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise za těchto okolností není schopna posoudit slučitelnost dotčené podpory ve světle čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise kromě toho poznamenává následující:
(142)
V čl. 106 odst. 2 SFEU se stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(143)
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s výjimkou odvětví, kde již tato otázka byla předmětem právní úpravy Evropské unie, mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu. Ovšem i za předpokladu, že se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu (což Francie neuvedla), je třeba konstatovat, že pro účely čl. 106 odst. 2 SFEU nesmí náhrada poskytnutá podnikům zejména přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s nimi souvisejí, jakož i k přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
(144)
V této souvislosti stačí uvést, že dotčené daňové opatření neobsahuje mechanismus, který by vyloučil nadměrnou vyrovnávací platbu ve srovnání s náklady, které dotyčné subjekty vynakládají ve spojitosti s tímto pověřením. Je totiž třeba konstatovat, že výše dotčené podpory (osvobození dotyčných transakcí od daně) není žádným způsobem spojena s dodatečnými náklady, které vynakládají pojišťující subjekty. Není spojena ani s pojistným placeným pojištěnci, ani s počtem smluv.
(145)
Komise v této souvislosti došla k závěru, že dotyčné opatření každopádně nelze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
VIII.2 Daňový odpočet subvencí na vyrovnávací rezervy týkající se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění
(146)
Trh se „sociálním pojištěním“ zahrnuje transakce, jejichž předmětem je prevence a pojištění rizik v případě úmrtí, tělesného postižení osob nebo rizik spojených s mateřstvím nebo pracovní neschopností nebo invaliditou nebo ztrátou zaměstnání (51) jako doplněk k zákonnému systému sociálního zabezpečení.
(147)
Pojištění sociálního zabezpečení umožňují:
-
usnadnit přístup k lékařské péči doplňující úhradou zdravotních výloh v případě nemoci, mateřství, úrazu atd.,
-
zajistit zachování celé nebo částečné mzdy v případě pracovní neschopnosti, invalidity nebo zdravotního postižení,
-
zajistit partnerovi a dětem majetek a důchody v případě úmrtí pojištěnce,
-
plánovat finanční doplněk v případě závislosti.
(148)
Na tomto trhu působí tři kategorie podniků: společnosti řídící se zákonem o pojišťovnictví (pojišťovny, vzájemné pojišťovny a bankovní pobočky), vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení.
(149)
Pojištění sociálního zabezpečení lze uzavřít buď kolektivně přistoupením ke kolektivní smlouvě prostřednictvím zaměstnavatele, profesního nebo meziodvětvového oboru, nebo individuálně přímo s pojišťovnou nebo vzájemnou pojišťovnou.
(150)
V současnosti je převážná většina zaměstnanců pojištěna kolektivní smlouvou o sociálním zabezpečení. Účast může být povinná nebo dobrovolná.
(151)
Kolektivní režim sociálního zabezpečení tvoří trojstranný vztah:
-
zaměstnavatel se zavazuje vůči zaměstnancům a podepisuje pojistnou smlouvu (52),
-
pojišťující subjekt pojišťuje riziko a za to vybírá příspěvky,
-
zaměstnanci jsou příjemci.
(152)
Podle předaných odhadů francouzských orgánů za rok 2005 dosahoval trh sociálního zabezpečení ročního obratu 20 miliard EUR (kolektivní i individuální pojištění). Pojišťovny zaujímaly největší podíl na trhu se 71 % vybraných příspěvků, zatímco fondy sociálního zabezpečení a vzájemné pojišťovny zaujímaly 21 %, respektive 8 % trhu. Je však třeba upřesnit, že tyto posledně uvedené číselné údaje se vztahují na všechny kategorie smluv v tomto odvětví: individuální smlouvy, kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí a kolektivní smlouvy s povinnou účastí.
(153)
Francouzské orgány se kromě toho domnívají, že trh profesního určení (53) u rizik úmrtí, zdravotního postižení a invalidity převyšuje 4 miliardy EUR a zahrnuje téměř všechny transakce sociálního zabezpečení zajišťované fondy sociálního zabezpečení (4,2 miliardy EUR), jakož i část kolektivních smluv pojišťoven a vzájemných pojišťoven. Nebyl však sdělen žádný přesný číselný údaj ohledně této části, kterou zaujímají posledně zmíněné subjekty.
(154)
Ačkoli Francie ve svém oznámení připustila označení opatření za státní podporu, následně upozornila na to, že přinejmenším část mechanismu nelze považovat za podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU z důvodu specifičností určovacích smluv (značná omezení v oblasti tarifů, výběru rizik a správy), které by se tak staly zvláště citlivými na výkyvy škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim rezerv, a tedy i zvýšenou daňovou odečitatelnost subvencí rezerv, aniž by tím vznikla výhoda.
(155)
Francie se tedy domnívá, že daňový odpočet subvencí za upravených a důraznějších podmínek, mimo stávající daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska, a že tak nevytváří výhodu.
(156)
Je tudíž především třeba zjistit, zda opatření zvýhodňuje dotyčné pojišťující subjekty.
(157)
Podle čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona stanoví, že odečitatelné jsou „rezervy vytvořené za účelem krytí jasně stanovených ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné, pokud byly fakticky zjištěny z účetních dokladů za finanční období“. Zákon v určitých případech počítá s paušální odečitatelností u určitých typů transakcí. To je konkrétně případ v oblasti pojištění a zajištění, kde články 39d G až 39d GD zákona stanoví specifická pravidla pro odečitatelnost rezerv, aby zohlednily specifičnosti odvětví pojišťovnictví, jehož hlavní činnost spočívá právě v pojišťování rizik. Ke zjištění případné existence výhody je tedy třeba ověřit, zda z transakcí spadajících pod opatření skutečně vyplývají ztráty nebo dodatečné náklady ve smyslu čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona v míře stanovené článkem 39d GD.
(158)
Na úvod je třeba přistoupit na zásadu, podle níž se povaha a velikost rizik škodovosti v odvětví doplňkového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě mohou měnit v závislosti na typech pojištěného obyvatelstva a způsobech pojištění (individuální/kolektivní smlouvy, smlouvy s dobrovolnou/povinnou účastí).
(159)
Smlouvy vzešlé z podnikových dohod, včetně určovacích smluv vzešlých z takových dohod, se týkají omezeného okruhu obyvatel. Způsobují „bodové“ riziko (riziko škodní události v podniku), aniž by nabízely možnost vzájemnosti mezi širokými vrstvami obyvatelstva. Kolektivní smlouvy zaměřené na určité odvětví (obor) se však týkají širší vrstvy obyvatelstva, a tudíž s sebou a priori nesou větší vzájemnost. U tohoto typu smlouvy však existuje pevná spojitost mezi škodovostí a krizovými obdobími, která může ovlivnit celé hospodářské odvětví. Krizová období podle CTIP zesilují kolísavost škodních událostí na úrovni oboru.
(160)
Pokud se týká určovacích kolektivních smluv vzešlých z podnikové dohody, Komise má za to, že není důvodu domnívat se, že povaha a velikost (a tedy kolísání) rizika škod se značně liší podle situace, kdy jsou smlouvy tohoto typu uzavírány mimo vyjednávání na paritní úrovni mezi odbory a zaměstnavateli (a tudíž mimo určovací postup).
(161)
Kromě toho bez přesných informací o škodovosti v tomto odvětví nic neopravňuje k závěru, že kolísání rizik vlastních oborovým určovacím smlouvám (smlouvám vyznačujícím se zvýšenou citlivostí na konjunkturu, ale také větší vzájemností), jsou větší než stejná rizika vztahující se k podnikovým smlouvám (smlouvám vyznačujícím se bodovým rizikem a menší vzájemností).
(162)
Mimoto i v případě, kdy by faktickým účinkem omezení určení, jichž se Francie dovolává, byl dodatečný tlak na pojistné vybírané pojišťujícími subjekty, je nutno konstatovat, že se jedná o okolnost, která může ovlivnit výnosy, a nikoli náklady na škodní události. Na tento typ rizika (ztráta výnosu) se tedy nevztahuje čl. 39 odst. 1 bodu 5 CGI, a nemůže tudíž využít odečitatelných subvencí rezerv.
(163)
Není tedy prokázán rozdíl v riziku mezi smlouvami s určující doložkou a vnitropodnikovými skupinovými smlouvami pojišťujícími stejná rizika. Účinkem doplňkové daňové odečitatelnosti podle článku 39d GD je tedy snížení nebo odstranění břemene daně z příjmu právnických osob, které dotyčné podniky běžně nesou. Z toho důvodu představuje doplňkové odečtení hospodářskou výhodu.
(164)
Komise s ohledem na odkazy Francie a CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (za účelem vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména 189. bod odůvodnění - třetí podmínka judikatury Altmark totiž spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(165)
Tyto výhody, které opatření poskytuje, přiznává francouzský stát, který se tím vzdává daňových příjmů. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(166)
Z důvodů, které již byly vyloženy ohledně prvního opatření, je také druhé opatření selektivní. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na jedno odvětví hospodářství, a sice na odvětví pojišťovnictví, a jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). Opatření prospívá určitým podnikům odvětví pojišťovnictví, které uzavírají kolektivní smlouvy pojišťující proti úmrtí a škodám na zdraví v rámci určujícího řízení vedeného sociálními partnery. Opatření se tudíž nevztahuje na smlouvy pojišťující stejná rizika mimo určovací řízení. Mimoto je třeba konstatovat, že opatření se nevztahuje na zajišťovny vystavené stejnému typu rizika.
(167)
Je však třeba ověřit, zda tato selektivnost není odůvodněna povahou a logikou referenčního daňového systému. Ačkoli CGI ve věci odečítání rezerv stanoví paušální odečitatelnost subvencí určitých typů rezerv, je nutno konstatovat, že z výše uvedených důvodů (viz 156.-163. bod odůvodnění) odečitatelnost přesahující výši stanovenou v článku 39d GB není odůvodněna logikou systému, který předpokládá tvorbu rezerv ve výši ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné.
(168)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho provoz s tím důsledkem, že se tím zmenší šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu. Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Je rovněž třeba dodat, že závaznost určovacích smluv zvýšenou měrou narušuje hospodářskou soutěž. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(169)
Je tudíž třeba usoudit, že druhé opatření skutečně představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud předpokládá vyšší stupeň odečitatelnosti, než je stanoveno v článku 39d GB CGI.
(170)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(171)
Komise má především za to, že sociální povaha (první kritérium) opatření je dokázána, jak poukazují francouzské orgány, pokud transakce spravované v rámci určovací doložky směřují k co nejširšímu pojištění zaměstnanců proti rizikům, která sociální zabezpečení přebírá pouze v malé míře (úmrtí, zdravotní postižení, invalidita). Sociální povaha se projevuje prostřednictvím značné vzájemnosti mezi generacemi a mezi kategoriemi zaměstnanců, jednotnosti příspěvků (bez diskriminace na základě věku, pohlaví, zdravotního stavu), jakož i uplatňování opatření sociální povahy (bezplatné dávky v případě nezaměstnanosti, na nezaopatřené děti atd.). V dobrovolném a výlučně individuálním rámci je rovněž třeba očekávat, že zaměstnanci s nízkými příjmy se rozhodnou neuzavírat pojištění proti závažným, ale výjimečným rizikům.
(172)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení usoudila, že sociální povaha opatření nebyla zcela prokázána, pokud ji hodnotíme v okamžiku podepsání pojistné smlouvy (před tím, než nastanou uvedené závažné události). Je však třeba konstatovat, jak Francie zdůrazňuje, že poskytnutí pomoci před naplněním rizika prostřednictvím pojištění dotyčných rizik je fakticky jediným prostředkem k dosažení sledovaného sociálního cíle.
(173)
Naproti tomu z důvodů, které již byly vyloženy v rámci posouzení prvního opatření, posouzení opatření provedené Komisí neumožnilo prokázat, že podpora zaručuje faktický dopad výhody na individuální spotřebitele (druhé kritérium). Účinkem doplňkové odečitatelnosti vyrovnávacích rezerv je zmenšení nebo odstranění daňových nákladů právnických osob, a tudíž je tento účinek rovnocenný mechanismu osvobození, který se týká prvního opatření.
(174)
Co se týče argumentu, který Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, podle něhož má případný dopad výhody přiznané pojišťujícím subjektům prospět nejen pojištěncům/zaměstnancům, ale rovněž zaměstnavatelům (kteří přispívají na placení části pojistného), Francie i CTIP soudí, že účast zaměstnavatele na financování smluvních režimů doplňkového sociálního zabezpečení představuje odměnu zaměstnanců a výhodu pro ně. Komise nicméně zastává názor, že i když financování pojistného režimu zaměstnavatelem ve prospěch zaměstnanců skutečně představuje výhodu pro zaměstnance, je nesporné, že případné snížení příspěvků znamená rovněž snížení nákladů zaměstnavatele, a tak výhodu pro něho.
(175)
Pokud jde o případnou existenci diskriminace podle původu výrobků (třetí kritérium), Komise potvrzuje své hodnocení, podle něhož vysoký stupeň koncentrace do fondů sociálního zabezpečení, jímž se v současnosti vyznačují činnosti související s určujícími smlouvami, se projevuje jako faktická diskriminace ve prospěch těchto subjektů. Ačkoli Francie nebyla schopna poskytnout přesné informace ohledně rozdělení trhu mezi jeho jednotlivé účastníky, Komise poznamenává, že na základě dostupných informací fondy sociálního zabezpečení v současnosti spravují velkou většinu určovacích smluv.
(176)
Ačkoli je pojišťující subjekt určený sociálními partnery závislý pouze na jejich volbě, jak upřesňují francouzské orgány, je nutno konstatovat, že žádné zákonné ustanovení neukládá sociálním partnerům vyhlásit na určení subjektu veřejnou soutěž za účasti všech účastníků trhu. FFSA tvrdí, aniž by francouzské orgány jejímu tvrzení odporovaly, že sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(177)
Ačkoli z výše uvedené judikatury Albany vyplývá, že dohody, které jsou uzavírány v rámci kolektivního vyjednávání mezi sociálními partnery a jež sledují sociální cíle, nespadají pod čl. 101 odst. 1 SFEU, který se týká zákazu určitých dohod, je nutno konstatovat, jak již bylo uvedeno výše, že tato judikatura nikterak neznamená, že podpora poskytnutá pojišťujícímu subjektu v rámci určovacího řízení je slučitelná s čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(178)
Jiné pojišťující subjekty než fondy sociálního zabezpečení, zejména pojišťovny působící na trhu s kolektivním sociálním zabezpečením na úrovni podniků, mohou být tudíž předmětem diskriminace z důvodu neexistence povinnosti sociálních partnerů obracet se na konkurenci s cílem umožnit každému účastníkovi trhu, aby v případě svého zájmu nabídl pojištění výkonů dohodnutých mezi sociálními partnery a mohl být vybrán z důvodu vyšší kvality svých služeb a/nebo jejich nižší ceny. Pro srovnání je třeba uvést, že některé francouzské mechanismy doplňkového zdravotního pojištění počítají s mechanismem volby pojišťujícího subjektu (pojišťujících subjektů) na základě transparentní soutěže (54).
(179)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že dvě ze tří kritérií slučitelnosti nebyla splněna a že Francií oznámený režim podpory ve prospěch určovacích smluv v oblasti sociálního zabezpečení není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(180)
Kritéria slučitelnosti stanovená v čl. 107 odst. 2 písm. b) a c) SFEU se zcela zjevně na daný případ nevztahují.
(181)
Pokud jde o slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, Francie upřesňuje, že prokázané společenské opatření dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením. Tento rozvoj spadá do cíle veřejného zdravotnictví, ekonomické a sociální soudržnosti, rozvoje sociálního dialogu, ochrany pracujících a boje proti nejistotám, což jsou cíle Evropské unie v oblasti společného zájmu. Komise však soudí, že nezbytnost a přiměřenost opatření nebyly prokázány. Komise zastává názor, který vyslovila již v posouzení existence výhody, že nic neodůvodňuje vyloučení prospěšnosti opatření u skupinových smluv na úrovni podniků pojišťujících stejná rizika, avšak neuzavřených v rámci určení. Opatření je tudíž nepřiměřené, pokud nezahrnuje smlouvy mimo určení. Kromě toho je třeba konstatovat, jak již Komise učinila u prvního opatření, že opatření přináší stálou úlevu od nákladů, která představuje podporu činnosti a kterou podle ustálené praxe nelze prohlásit za slučitelnou v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU.
(182)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(183)
Podle Francie a CTIP lze poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je prováděna v paritním rámci. CTIP se rovněž odvolává na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (55) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu.
(184)
Toto ustanovení stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly uloženy. Kromě toho rozvoj obchodu nesmí být ovlivněn v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(185)
Jak již bylo uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (56), mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu.
(186)
Komise rovněž poznamenává, že Soudní dvůr ve výše uvedené věci Albany dospěl k závěru, že udělení výhradního práva spravovat doplňkový důchodový režim v určitém odvětví lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zdůrazňuje význam sociální funkce doplňkových důchodů.
(187)
V této souvislosti není vyloučeno, že výkony poskytované pojišťujícími subjekty v rámci určení sociálními partnery lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, pokud se dohoda mezi sociálními partnery v rámci určení povinně vztahuje na všechny podniky dotyčného odvětví (nebo na dotyčný podnik) a pojišťuje rizika, která veřejný systém sociálního zabezpečení nepojišťuje nebo pojišťuje nedostatečně. Jak bylo již uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (57), finanční opatření na podporu takového mechanismu se však musí omezit na to, co je nezbytné k náhradě dodatečných nákladů pojišťujících subjektů z titulu povinností veřejné služby.
(188)
Rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (58) určuje podmínky, za kterých Komise považuje takovou náhradu za slučitelnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Poskytnutá vyrovnávací platba zejména nesmí přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s ní souvisejí, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk z plnění uvedených závazků.
(189)
V tomto ohledu je však třeba konstatovat, že daňová úspora vyplývající z doplňkové odečitatelnosti subvencí vyrovnávacích rezerv tuto podmínku nesplňuje. Nelze totiž zjistit jakoukoli souvislost mezi výší daňové úspory a náklady na poskytování veřejné služby.
(190)
Francie v dopise ze dne 31. října 2008 připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za poskytování služby obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství. Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
(191)
Komise nicméně zastává názor, že kritéria stanovená rámcem Společenství je nutno přesně dodržovat, neboť umožňují zajistit nezbytnou rovnováhu mezi řádným fungováním služeb obecného hospodářského zájmu na jedné straně a nedostatečným rozvojem obchodu v míře odporující zájmu Evropské unie na straně druhé.
(192)
Komise tudíž zastává názor, že podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU, rozpracované v rámci Společenství, nebyly splněny, a opatření tedy nelze na základě tohoto ustanovení prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem.
IX. ZÁVĚR
(193)
Komise shledala, že Francií oznámené režimy podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, jakož i kolektivních smluv o sociálním zabezpečení, představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Mimoto shledala, že navzdory prokázanému společenskému cíli dotyčných režimů podpor způsoby jejich uplatnění brání splnění podmínek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3, jakož i čl. 106 odst. 2 SFEU. Oba režimy podpory je tudíž nutno považovat za neslučitelné s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Režimy podpory, které hodlá Francie zavést podle čl. 207 odst. 2, čl. 1461 odst. 1 a článku 39d GD všeobecného daňového zákoníku jednak pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, a jednak pro rozvoj kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě, představují státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
Z toho důvodu nesmí být tyto režimy podpory zavedeny.
Článek 2
Francie bude informovat Komisi ve lhůtě dvou měsíců od data oznámení tohoto rozhodnutí o opatřeních, která přijala k jeho plnění.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 26. ledna 2011.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. január 26.)
a Franciaország által a szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződések és az elhalálozásból, keresőképtelenségből vagy rokkantságból eredő kockázatokkal szembeni kollektív kiegészítő biztosítási szerződések fejlesztése érdekében végrehajtani tervezett C 50/07 (korábbi N 894/06). számú állami támogatásról
(az értesítés a C(2011) 267. számú dokumentummal történt)
(Csak a francia nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2011/319/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére (1),
miután az említett cikkeknek megfelelően felkérte az érdekelt feleket az észrevételeik megtételére (2), és tekintettel ezen észrevételekre,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
2006. december 28-án kelt levelében Franciaország szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződések fejlesztésére szolgáló támogatási programokat jelentett be a Bizottságnak, amelyeket egy 2006-ra vonatkozó helyreigazító pénzügyi törvénytervezet irányozott elő. E programok rendelkezéseit a 2006. évre vonatkozó, 2006. december 30-i 2006-1771. sz. helyreigazító pénzügyi törvény 88. cikke tartalmazta (3). Franciaország a 2007. február 26-án, május 11-én és szeptember 18-án kelt levelében kiegészítő információkat közölt a Bizottsággal.
(2)
2007. november 13-án kelt levelében a Bizottság tájékoztatta Franciaországot arról a határozatáról, hogy a kérdéses támogatás tekintetében megindítja a Szerződés (EUMSZ) 108. cikkének (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást.
(3)
A Bizottságnak a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatát közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (4). A Bizottság felhívta az érdekelt feleket a szóban forgó támogatási programokkal kapcsolatos észrevételeik megtételére.
(4)
Franciaország 2007. december 21-én kelt levelében tett észrevételt a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban.
(5)
A Bizottság több érdekelt harmadik személytől kapott észrevételeket e tárgyban. Ezeket továbbította Franciaországnak, és egyben biztosította számára a lehetőséget, hogy azokkal kapcsolatban észrevételeket tegyen; ezeket az észrevételeket a 2008. május 8-án kelt levéllel vette kézhez.
(6)
Franciaország a 2008. október 31-én kelt levelében kiegészítő információkat közölt a Bizottsággal.
(7)
Egyes érdekelt harmadik személyek 2009 februárjában közöltek kiegészítő információkat a Bizottsággal.
(8)
A Bizottság szervezeti egységei és a francia hatóságok 2009. június 2-i értekezletének lezárultával e hatóságok vállalták, hogy elemzik annak lehetőségét, hogy a bejelentett programok tekintetében változtatásokat hajtsanak végre, és ezen elemzésüket a lehető leghamarabb eljuttatják a Bizottság szervezeti egységeihez.
(9)
2009. szeptember 22-én kelt levelében a Bizottság 20 munkanapos határidőt adott Franciaországnak elemzése továbbítására.
(10)
2009. november 3-án kelt levelükben a francia hatóságok a hivatalos vizsgálati eljárás 2010. április 1-jéig történő felfüggesztését kérték.
(11)
2009. november 17-én az állami támogatások ellenőrzési eljárásainak lefolytatására alkalmazott bevált gyakorlatok kódexe (5) alapján a Bizottság beleegyezett a hivatalos vizsgálati eljárás 2010. április 1-jéig történő felfüggesztésébe, hogy lehetővé tegye Franciaország számára törvénytervezetének kiigazítását és a szükséges konzultációk lefolytatását.
(12)
2010. április 26-án kelt levelükben a francia hatóságok arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy egy esetleges módosított programtervezetet 2010. május 17-én továbbítanak a számára.
(13)
2010. május 27-én kelt levelükben a francia hatóságok továbbítottak információkat a Bizottságnak, mindazonáltal nem foglalkoztak a bejelentett programok módosításaival.
II. A TÁMOGATÁS RÉSZLETES BEMUTATÁSA
(14)
Két különálló adóügyi rendelkezés képezte a hivatalos vizsgálati eljárás tárgyát:
(15)
Az első bejelentett intézkedés egyes ún. „szolidáris és felelősségalapú” betegbiztosítási szerződések kezelési tevékenységei miatt adott, az általános adótörvénykönyv - a továbbiakban: CGI - 207-2. cikkében bevezetett, társasági adó alóli mentességet, valamint területi gazdasági hozzájárulás (6) alóli mentességet (a CGI 1461-1. cikke) tartalmazó program. Ezek a mentességek valamennyi, ilyen szerződést alkalmazó szervezetnek járnak: a kölcsönös biztosításról szóló törvénykönyvben szabályozott kölcsönös biztosítóknak (mutuelles) és egyesületeknek, a társadalombiztosításról szóló törvénykönyv IX. könyvének III. címében vagy a mezőgazdasági törvénykönyv VII. könyvében szabályozott előtakarékossági intézményeknek (institutions de prévoyance), továbbá a biztosításról szóló törvénykönyvben szabályozott valamennyi biztosítótársaságnak.
(16)
Ezen intézkedés elsődleges célja, hogy az ilyen típusú szerződések fejlesztésével bővítse a francia lakosság kiegészítő betegbiztosítását. Ezen a címen az intézkedés kiegészíti a biztosítási szerződések adómentességi programját, amelyet ugyanilyen típusú szerződésekre kell alkalmazni, és amelyet a Bizottság 2004. június 2-i (7) és 2010. október 29-i (8) határozatában engedélyezett.
(17)
E mentesítési programban érintett betegbiztosítási szerződéseket 2001-ben vezették be Franciaországban (9). Egyrészről kötelező kollektív szerződésekről, másrészről önkéntes kollektív vagy egyéni szerződésekről van szó.
(18)
Ahhoz, hogy támogathatók legyenek, e szerződéseknek különösen a következő feltételeknek kell megfelelniük:
-
a biztosító nem követelhet semmilyen egészségügyi információt a biztosítottról az önkéntes szerződések esetében,
-
a járulékok vagy díjak összegét nem a biztosított egészségi állapotának függvényében határozzák meg,
-
a megállapított garanciáknak kötelezően fedezniük kell a megelőzéshez, a kezelőorvossal folytatott konzultációhoz és a kezelőorvos rendelvényeihez kapcsolódó ellátásokat,
-
a megállapított garanciáknak nem kell fedezniük az orvosi költségek azon részét, amelyet akár az egyes orvosi beavatkozások vagy konzultációk díjszabásán felül fizetett díjak formájában, akár a kezelőorvos kijelölésének hiányában a biztosítottnak kell viselnie.
(19)
A preferenciális programban való részvételhez a biztosítóknak a betegbiztosítási szerződésekkel kapcsolatos portfóliójukon belül ezenfelül tiszteletben kell tartaniuk a szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződésekre vonatkozó küszöbértékeket. Ezek a küszöbértékek a szerződések jellege szerint változnak:
-
önkéntes egyéni és kollektív szerződések esetében:
Ezeknek vagy 150 000 személyt, vagy a biztosítónál kötött önkéntes kollektív, illetve egyéni szerződések összes szerződő felének és részt vevő tagjának legalább 80-90 % közötti (rendeletben meghatározott) hányadát (10) kell képviselniük.
-
kötelező kollektív szerződések esetében:
Ezeknek vagy 120 000 személyt, vagy a biztosítónál kötött kötelező kollektív, illetve egyéni szerződések összes szerződő felének és részt vevő tagjának legalább 90-95 % közötti (rendeletben meghatározott) hányadát (11) kell képviselniük.
(20)
Végül a kedvezményezett szervezeteknek az alábbi feltételek legalább egyikét is teljesíteniük kell:
-
rugalmas díjszabást kell alkalmazniuk, vagy át kell vállalniuk a járulékot a szerződő felek és részt vevő tagok szociális helyzetétől függően,
-
a kiegészítő betegbiztosítás megszerzéséhez nyújtott támogatásban részesülő (12) szerződő feleknek és részt vevő tagoknak a biztosítónál kötött önkéntes kollektív és egyéni betegbiztosítási szerződések szerződő feleinek vagy az azokban részt vevő tagoknak legalább 3-6 %-át kell képviselniük (13),
-
a legalább a 65. életévüket betöltött személyeknek a biztosítónál kötött betegbiztosítási szerződések szerződő feleinek vagy az azokban részt vevő tagoknak legalább 15-20 %-át kell képviselniük (14),
-
a 25. életévüket be nem töltött személyeknek a biztosítónál kötött betegbiztosítási szerződések kedvezményezettjeinek legalább 28-35 %-át kell képviselniük (15).
(21)
A francia hatóságok szerint ez utóbbi kritérium révén tarifális vagy generációs kockázatmegosztás érhető el, továbbá megvalósítható a tényleges szolidaritás minimumszintje. E kritériumok célja a szolidáris és felelősségalapú szerződések terjesztésének és a teljes lakosság biztosítottságának ösztönzése, különösen a fiatalok vagy idősek jelentős hányadának tömörítésével, akik két olyan kategóriát alkotnak, amelyek anyagi helyzetük szűkös volta (fiatalok) vagy az általuk képviselt potenciális költségek (idősek) miatt a legnehezebben jutnak (kiegészítő) betegbiztosításhoz.
(22)
Az intézkedés ezenfelül előírja, hogy ezeket a kritériumokat csoportszinten, a csoportok Franciaországban adóköteles tevékenysége szerint kell értékelni. Ez a rendelkezés azt a célt szolgálná, hogy elkerüljék az intézkedés kijátszását, illetve hogy az ilyen típusú kockázatok alapján eseti jelleggel olyan módon képezzenek csoportokat, amely ellentétes a kockázatmegosztás célkitűzésével.
(23)
A francia hatóságok szerint e feltételek összességének célja arra ösztönözni a biztosítókat, hogy fokozzák e szerződések elterjedését, részt vegyenek az általános alap- és a kiegészítő betegsbiztosításban, és olyan kiegészítő betegbiztosítást kínáljanak a teljes lakosságnak, ahol a díjszabási feltételeket ellenőrzés alatt tartják. A célcsoportba különösen azok a személyek tartoznak, akiknek egészségi állapota vagy anyagi lehetősége nem teszi lehetővé, hogy egyéni biztosítással rendelkezzenek.
(24)
Ezen adóügyi intézkedés hatálybalépését - az érintett programok Bizottság általi jóváhagyására várva - a társasági adó alóli mentesség tekintetében 2008. január 1-jéről2012. január 1-jére, a területi gazdasági hozzájárulás tekintetében a 2010. pénzügyi évről a 2013. pénzügyi évre halasztották.
(25)
E második adóügyi intézkedés célja, hogy az általános jog rendszere (a 39d.GB. cikk) által az ilyen tekintetben megengedett mértéken felül lehetővé tegye a biztosítók számára az egyes kollektív kiegészítő biztosítási szerződésekhez kapcsolódó káringadozási tartalékokhoz nyújtott költségvetési juttatások leírását az adóból (a CGI 39d.GD. cikke).
(26)
A káringadozási biztosítástechnikai tartalék képzését (16) a biztosítók számviteli és prudenciális szabályozása írja elő. A biztosítóintézetek éves és összevont (konszolidált) éves beszámolóiról szóló, 1991. december 19-i 91/674/EGK irányelv 30. cikke a következőképpen határozza meg a káringadozási tartalékot: „A káringadozási tartalék tartalmaz minden olyan összeget, amelyet jogszabályi vagy közigazgatási előírásoknak megfelelően tettek félre annak érdekében, hogy kiegyenlítsék az elkövetkezendő évek kárhányadaiban bekövetkező ingadozásokat, vagy hogy különleges kockázatokra tartalékoljanak” (17).
(27)
Jelen esetben a káringadozási tartalék célja az elhalálozással, illetve a testi károsodással (keresőképtelenség vagy rokkantság) összefüggő kockázatokra fedezetet nyújtó kollektív ügyletekhez kapcsolódó kárhányad-ingadozások kezelése. Az eredmény (egyik pénzügyi évről a másikra bekövetkező) ezen ingadozásai azzal függenek össze, hogy a biztosítási díjak megállapítása során elfogadott garanciakötelezettségek végrehajtási hipotéziseihez képest ténylegesen mennyiben érvényesítik a megkötött biztosítási szerződésekben előírt garanciákat. A tartalék a jelentős, esetleg később megállapított kárhányad-ingadozások fedezése érdekében lehetővé teszi az érintett ügyletekhez kapcsolódó biztosítástechnikai eredmények kiigazítását.
(28)
A francia hatóságok szerint a 39d.GD. cikkben előírt új káringadozási tartalék hozzájárul ahhoz az általános célhoz, hogy a biztosítók kialakítsák és javítsák az ún. „kijelölési” eljárás keretében lekötött előtakarékossági garanciák kínálatát. Azon kollektív kiegészítő garanciákról van szó, amelyek olyan szakmai vagy szakmaközi kollektív megállapodásokból vagy szerződésekből, vállalati szintű megállapodásokból vagy munkáltatói döntésekből erednek, amelyek keretében a biztosítót a szociális partnerek jelölik ki („kijelölési eljárás”). Ez a kijelölés a kijelölt szerv számára azzal a kötelezettséggel jár, hogy tiszteletben kell tartania a szociális partnerek által kölcsönösen elfogadott szerződéses feltételeket (18) (ideértve a díjak kiigazítására vonatkozó záradékokat). A kijelölés legfeljebb öt évre szól, ezen időszak lejártával kötelező elvégezni a kijelölt szerv felülvizsgálatát. A szociális partnerek megállapodása alapján, a szakmai ágazatok szintjén kötött, kijelölési záradékkal ellátott szerződések minden esetben a szociális biztonságért felelős miniszter rendeletének (arrêté d’extension) hatálya alá tartoznak, és ennek értelmében a szerződés minden személy számára kötelező. E szerződések ennélfogva teljeskörűen alkalmazandók az ágazat munkavállalóira, korábbi munkavállalóira, az általuk eltartott személyekre (egészségi állapotuktól és életkoruktól függetlenül); munkáltatóiknak kötelező azt aláírni, és belépni a kijelölt szervezetbe (19).
(29)
A francia hatóságok szerint a kijelölés lehetővé teszi a kijelölt szervezet számára, hogy előnyösebb járulék/garancia arányt érjen el, és hogy egy gazdasági ágazat valamennyi munkavállalóját ugyanolyan garanciarendszerbe léptesse be, az őket alkalmazó vállalkozás méretétől függetlenül. A kijelölés azzal is jár, hogy az érintett szervezet kockázatmegosztási szabályait és kijelölését időszakonként felülvizsgálják.
(30)
Ez az intézkedés azt is lehetővé teszi, hogy az egyes fogyasztók előnyére javítsanak a díjszabásokon és az olyan súlyos kockázatok megvalósulása esetére nyújtott ellátások minőségén, mint a rokkantság, a keresőképtelenség vagy a halál, amelyek a biztosított vagy a családja számára jelentős társadalmi és pénzügyi következményekkel járnak (további költségek, bevételkiesés, kirekesztettség stb.).
(31)
Még pontosabban, az elhalálozás, rokkantság és keresőképtelenség esetére szóló, kijelölési eljárás keretében lekötött garanciákra képzett tartalékok mechanizmusának célja, hogy lehetővé tegye a kijelölt biztosítók számára a következőket:
-
az ilyen típusú szerződések tekintetében az eredetileg előirányzott átlaghoz viszonyított, hiányt eredményező eltérések figyelembevétele, amely eltérések a kárhányad előre nem látható változásaiból (összegek és darabszámok) vagy a kockázatváltozásból (azon adatok megváltozása, amelyek alapján az eredeti díjat megállapították) erednek,
-
az ezen ügyleteket kínáló szervezetek sajáttőkéjének és szavatolótőkéjének javítása a különlegestartalék-képzésnek köszönhetően.
(32)
A gyakorlatban a tartalékhoz nyújtott éves költségvetési juttatás levonható az érintett ügyletek biztosítástechnikai nyereségéből (20). A tartalék összege nem haladhatja meg a pénzügyi évben végrehajtott összes ilyen ügyletekhez kapcsolódó járulékok teljes összegének 130 %-át. A tartalékot az éves juttatások időbeli sorrendjét figyelembe véve felhasználják a pénzügyi év hiányt mutató biztosítástechnikai eredményeinek kompenzálására.
(33)
A tíz év alatt fel nem használt éves juttatásokat - adómentesen - egy különleges tartalékba helyezik át. E különleges tartalék összege nem haladhatja meg a pénzügyi évben végrehajtott összes ilyen ügyletekhez kapcsolódó járulékok teljes összegének 70 %-át. E juttatások fennmaradó részét az elszámolásukat követő 10 évvel adóköteles nyereségnek tudják be.
(34)
Az általános jog rendszerében a biztosítók és viszontbiztosítók (39d.GB. cikk) adómentesen képezhetnek káringadozási tartalékot az elhalálozással, keresőképtelenséggel vagy rokkantsággal kapcsolatos kockázatokkal szembeni csoportos biztosítási ügyleteiket érintően, a következő határokon belül:
-
a tartalékhoz nyújtott éves juttatás az érintett szerződések biztosítástechnikai nyereségének legfeljebb 75 %-a lehet,
-
a tartalék teljes összege a pénzügyi év során kötött érintett szerződésekhez kapcsolódó járulékok összegéhez viszonyítva, a biztosítottak számának függvényében nem haladhatja meg a 23-100 %-ot,
Az egyes tartalékokat az éves juttatások időbeli sorrendjét figyelembe véve felhasználják a pénzügyi év hiányt mutató biztosítástechnikai eredményeinek kompenzálására. A 10 év alatt fel nem használt juttatásokat ugyanakkor adóköteles nyereségnek tudják be.
III. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁHOZ VEZETŐ OKOK
(35)
A hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló, 2007. november 13-i határozatában a Bizottság kétségeit fejezte ki az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdése a) pontjának a két érintett adóügyi intézkedést illető alkalmazása tekintetében (21).
(36)
Ami az első intézkedést illeti (társasági adó és területi gazdasági hozzájárulás alóli mentességek a szolidáris és felelősségalapú szerződések kezelési tevékenységei miatt), a Bizottság úgy vélte, hogy Franciaország nem igazolta az előny teljes átruházását a fogyasztókra.
(37)
Az érintett biztosítók betegbiztosítási szerződéseinek portfóliójában a szolidáris és felelősségalapú szerződések számára (120 000/150 000 szerződés) vagy arányára (80/90 %) vonatkozó küszöbértékek megléte miatt a Bizottság a termék származásán alapuló megkülönböztetés hiányával kapcsolatos feltétel betartását is megkérdőjelezte.
(38)
Ami a második intézkedést illeti (káringadozási tartalékokhoz nyújtott költségvetési juttatások leírása az adóból), a Bizottság azon a véleményen volt, hogy az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontjában foglalt három feltétel egyike sem teljesül.
(39)
Először is, a Bizottság szerint a biztosítási szerződés megkötésének időpontját - vagyis az említett súlyos események bekövetkezése előtti időszakot - alapul véve az intézkedés szociális jellege nem tűnik kellően bizonyítottnak.
(40)
Másodszor, a támogatásnak a fogyasztóra/biztosítottra történő teljes mértékű átruházása még inkább bizonytalannak és esetlegesnek látszik, mint az előző intézkedés vonatkozásában. Ezenfelül úgy tűnik, hogy az előny átruházása a munkáltatók javát is szolgálhatja, amennyiben ők is hozzájárulnak a szerződés finanszírozásához.
(41)
Harmadszor, mivel a kijelölési szerződések piaca nagymértékben az előtakarékossági intézmények köré összpontosul, ez a helyzet a jelenlegi körülmények között akár az ezen intézményeket előnyös helyzetbe hozó tényleges megkülönböztetéshez is vezethet.
IV. AZ ÉRDEKELTEK ÉSZREVÉTELEI
(42)
Az eljárás megindításáról szóló határozat közzétételét követően a következőktől érkeztek észrevételek: Fédération Nationale de la Mutualité Française (Francia Kölcsönös Biztosítók Nemzeti Szövetsége - FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (Biztosítótársaságok Francia Szövetsége - FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (Előtakarékossági Intézmények Technikai Központja - CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (Egészségügyi és Szociális Karitatív és Magánszervezetek Nemzeti Szövetségi Egyesülete - UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers (Rákszűréssel Foglalkozó Női Bizottságok Nemzeti Szövetsége), Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir („Mit válasszunk?” Fogyasztók Szövetségi Egyesülete - UFC-Que choisir), valamint egy névtelen harmadik személy.
(43)
Az érdekeltek többsége pozitívan ítélte meg a szóban forgó két adóügyi intézkedést, és észrevételeik nagyrészt támogatják a francia hatóságok által előterjesztett érveket. Hangsúlyozzák a kiegészítő egészségbiztosítás piacán fennálló erőteljes versenyt, valamint a piac kiváló likviditását. Azt is kiemelik, hogy a két intézkedéssel érintett biztosítások a szociális biztonsági rendszer hiányosságait kompenzálják. Azáltal, hogy a kiegészítő egészségbiztosítás valamennyi szereplője számára könnyen elérhető adóügyi ösztönzőket biztosítanak, a francia hatóságok megteremtenék a feltételét annak, hogy a kockázati profil vagy a fizetőképesség miatt előzetesen kisebb figyelmet kapó személyek szegmensét átalakítsák új gazdasági vonzerőt kínáló szegmenssé.
(44)
Ami az első intézkedést illeti (a szolidáris és felelősségalapú szerződések utáni adómentesség), az FFSA mindazonáltal aggodalmát fejezi ki a túl magas küszöbértékek miatt, amelyek nyilvánvaló előnyt jelenthetnek a piacon már erőteljesen jelen lévő gazdasági szereplők számára. Noha az FFSA megérti azt az elvet, hogy küszöbértéket kell alkalmazni a már kezelhetetlenül bonyolult helyzetek megelőzésére, ennek ellenére elengedhetetlennek véli, hogy e küszöbérték a szintjéből eredően ne akadályozza a támogatás odaítélését. Az FFSA úgy látja továbbá, hogy a biztosított lakossági struktúrához kötődő kritériumok (a 25 év alattiakra, a nyugdíjasokra stb. vonatkozó százalékos arány) ahhoz vezetnek, hogy a támogatás kedvezményezettjeit a kitűzött célhoz képest valódi indok nélkül választják ki. Ezek a kritériumok az olyan homogén kölcsönös biztosítóknak kedveznek - a teljes lakosság számára elérhető kölcsönös biztosítók kárára -, ahol a belépést státushoz vagy szakmához kötik. Ezek a kritériumok a biztosítottakkal szembeni eltérő bánásmód lehetőségét is magukban rejtik.
(45)
A CTIP kifejti, hogy jelentős befektetésekre van szükség ahhoz, hogy a biztosítók minőségi szolgáltatásokat kínálhassanak; ezek a befektetések kellő létszámú biztosítotti csoport tekintetében térülhetnek meg. Ez a célkitűzés magyarázatot adhat a küszöbértékekre.
(46)
A CTIP hivatkozik az Európai Unióban működő biztosítótáraságok azon kötelezettségére is, hogy szavatolótőkét kell képezniük. Ha minden biztosítástechnikai nyereséget vissza kellene juttatni a biztosítottakhoz, a fizetőképesség követelménye nem teljesülne. Nem tér el a szokásostól tehát, ha az előny legalább egy része arra szolgál, hogy részben vagy teljesen fedezze a szavatolótőke évről évre történő növelésének igényét.
(47)
A CTIP másfelől kifejti, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a szerződéses alapú szakmai programokra - jellegükre és céljukra tekintettel - nem vonatkoznak az Európai Unió versenyjogi szabályai (22). Az ilyen programokra továbbá nem szabható ki kereskedelmi adó, mivel olyan biztosításokról van szó, amelyek a társadalombiztosítás hiányosságait kompenzálják, és amelyek kollektív szerződéseken és megállapodásokon alapulnak.
(48)
Az FNMF szintén arra hivatkozik, hogy az első intézkedés az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethető. Egyrészt, a támogatás célja olyan kiegészítő egészségbiztosítás kialakításának megkönnyítése, amely jellegénél fogva szolidáris és felelősségalapú, és mindehhez olyan feltételek járulnak, amelyek nem befolyásolják hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. Az intézkedés célja a piac olyan hiányosságának kompenzálása, amely a lakosság szegmentálódásához vezetne, mivel a piac nem teszi lehetővé a nem rentábilis csoportok általános jólétének hatékony biztosítását. Másfelől, a támogatás szükséges és arányos, mivel a korábban bevezetett intézkedések nem tették lehetővé a kitűzött cél elérését.
(49)
Egy névtelen harmadik személy hangsúlyozza, hogy nincsenek kellő ismeretek és francia állami statisztikai adatok a kiegészítő betegbiztosítási piacon aktív vállalkozások gazdasági és pénzügyi helyzete tekintetében. Ennek következtében nem lehet objektíven elemezni a helyzetet.
(50)
Ugyanez a névtelen harmadik személy hivatkozott az ágazat vállalkozásai által realizált haszonkulcs 2001 és 2007 közötti alakulására. Míg az érintett vállalkozások forgalma 50 %-kal nőtt az említett időszakban, ugyanezen biztosítók ellátásokkal kapcsolatos költségei mindössze 35 %-kal emelkedtek. A bruttó működési eredmény tehát hat év alatt 15 %-kal nőtt.
(51)
Ami a második intézkedést illeti (káringadozási tartalék), az FFSA azon a véleményen van, hogy semmiképpen sem indokolt olyan adórendszer bevezetése, amely kedvezőbb a kijelölési záradékkal ellátott szerződések számára, mint az ugyanazon kockázatokat biztosító vállalati szintű csoportos szerződések számára. A tartalékképzés logikája, valamint a kockázatok ugyanazok, a kijelölési záradékkal ellátott szerződések esetében az intenzitás korlátozottabb, a kockázatmegosztás szélesebb körű. Ezenfelül az intézkedés ténylegesen az előtakarékossági intézményekre korlátozódik. Jóllehet a biztosító szociális partnerek általi megválasztása jogilag szabad, az ilyen típusú szerződések majdnem mindegyike a gyakorlatban azt az előtakarékossági intézményt jelöli ki, amely a szociális partnerek kezdeményezésére jött létre.
(52)
A CTIP úgy véli, hogy nem tér el a szokásostól, ha a szociális partnerek inkább létrehoznak egy olyan előtakarékossági intézményt, amelyet ezután saját maguk irányíthatnak.
(53)
A CTIP másfelől emlékezet azokra a megszorításokra, amelyek a biztosítókat terhelik kijelölés esetén:
-
a kollektív szerződésben vagy megállapodásban előírt rendelkezések (garanciák, díjak, revalorizációs záradékok, jogfenntartások bizonytalan helyzetekben stb.) szigorú alkalmazása,
-
a garanciák felfüggesztésének tilalma, még nemfizetés esetén is,
-
a megállapodás vagy szerződés hatálya alá tartozó valamennyi vállalkozás biztosításával kapcsolatos kötelezettség,
-
a díj kiigazításának szükségessége a biztosított gazdasági szektor ciklusa során annak érdekében, hogy az adott szakmai ágazatot érintő gazdasági válságokból eredő díjnövekedéseket kompenzálják.
(54)
A CTIP ezenfelül úgy véli, hogy a kiegészítő szociális védelmet nyújtó szerződéses programok a munkavállalók javadalmazásának minősülnek, ezért nem vonhatók a kereskedelmi adók alá. Ebből következően a káringadozási tartalék további leírhatóságával kapcsolatos rendelkezést nem lehet állami támogatásnak minősíteni.
(55)
A CTIP - az FNMF-fel egybehangzóan - arra hivatkozik, hogy a második intézkedés az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethető, és kifejti, hogy ezen intézkedés célja az előtakarékossági piac fejlődésének előmozdítása, anélkül hogy a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben hátrányosan befolyásolná.
(56)
Ezenfelül a CTIP hivatkozik az Albany-ügyben hozott ítéletre (23), és kifejti, hogy a kötelező szociális védelmi szerződéses programok általános gazdasági érdekű feladatot látnak el. A valamely biztosító által megvalósított szociális védelmi szerződéses programokkal összefüggő ügyletek kereskedelmi adó alá vonása ellentmondana annak, hogy a biztosítók általános gazdasági érdekű feladatot teljesítenek.
V. FRANCIAORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(57)
Ami a támogatás egyéni fogyasztóknak történő továbbadását illeti, a francia hatóságok azt állítják, hogy erre a kiegészítő betegbiztosítási piacon uralkodó verseny és magának az intézkedésnek a rendszere nyújt biztosítékot.
(58)
Nemcsak a piaci szereplők száma fog növekedni (24), hanem a terjesztési csatornák száma és változatossága is (általános biztosítási ügynökök, közvetítők, a biztosítók alkalmazottai, internetes közvetlen értékesítés stb.) Az ágazatban uralkodó versenyt Ezenfelül az Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (Biztosítók és Kölcsönös Biztosítók Ellenőrző Hatósága - ACAM) is garantálja.
(59)
A piaci mechanizmusoknak kell tehát garantálniuk az előny fogyasztóknak történő továbbadását a biztosított pénzbeli hozzájárulása csökkenésének formájában, anélkül hogy szükség lenne az adómegtakarítás kötelező újraelosztásával kapcsolatos mechanizmus bevezetésére. Ezenfelül az intézkedés rendszere is garantálja, hogy az előny olyan fogyasztói csoportokhoz kerüljön, akik életkoruk vagy anyagi helyzetük miatt ki vannak zárva a kiegészítő egészségbiztosításból.
(60)
Ami az egyes szervezetekkel szembeni esetleges megkülönböztetést illeti, Franciaország kijelenti, hogy a küszöbértékek ösztönzést jelentenek a biztosítók számára, hogy az életkorral vagy az érintett személyek anyagi helyzetével összefüggő „túlzott kockázatokat” megosszák biztosítotti tagságukon belül.
(61)
Ha nincs elegendő arányú vagy számú szolidáris és felelősségalapú szerződés, a kockázatmegosztás e célja nem érhető el, és ilyen küszöbértékek hiányában az előírt mentességek az érintett szervezeteknél holtteher-hatásként jelennének meg. A verseny önmagában (küszöbértékek megállapítása nélkül) egyedül azzal a hatással járna, hogy a végső fogyasztóhoz kerül az adókedvezmény, a biztosítók számára pedig anélkül válik lehetővé piaci részesedésük megőrzése, hogy a biztosítottsági arányt növelniük kellene. A kettős küszöbérték mechanizmusa (százalékos arány vagy abszolút érték) tehát elengedhetetlen eleme annak a törekvésnek, hogy a jelenleg nem biztosított népességcsoportok biztosítottsági arányát növeljék.
(62)
A kiegészítő biztosítások folyamatos drágulása mellett olyan adóügyi ösztönzőt javasolni, amely a népesség e kategóriáira irányul, valódi kihívás a nemzeti szolidaritás számára.
(63)
A francia hatóságok mindenekelőtt hangsúlyozzák, hogy az adóügyi intézkedést nem kellene teljes egészében támogatásnak tekintetni. Az állami támogatássá minősítést fenn kell tartani az intézkedés azon része számára, amelyet a prudenciális szabályokra tekintettel az érintett biztosítási tevékenység egyedisége nem indokol.
(64)
A kijelölési szerződések sajátosságai, azaz hogy a díjak, a kockázatok kiválasztása és a kezelés tekintetében erőteljes megszorításokat tartalmaznak, különösen érzékennyé teszik e szerződéseket a kárhányad eredeti becslésekhez viszonyított eltéréseivel kapcsolatos kockázatokkal szemben, ezért teljes mértékben indokolttá teszik a különösen óvatos juttatási programot.
(65)
Egyfelől, az ágazati kollektív megállapodások keretében megkötött kijelölési szerződések egy bizonyos tevékenységi ágazathoz kapcsolódó sokaságot érintenek, tehát különösen érzékenyek az ezen ágazatot érő gazdaságiciklus-változásokra. E ciklusok hosszú távú előrejelzéséhez tehát szükség van a kijelölés eredményeinek hosszú távú kiigazítására.
(66)
Másfelől, a vállalati szintű megállapodásokból eredő kijelölési szerződések szükségképpen korlátozott számú sokaságot érintenek, ezért tehát a kárhányad jelentős ingadozása miatt megnövelt tartalékolási rátát indokolnak.
(67)
Az ilyen tartalékokhoz nyújtott juttatásoknak az adóból történő, kiigazított és szigorított feltételek melletti, a CGI 39d.GB. cikkében előírt általános jogi adóügyi intézkedést meghaladó mértékű leírhatósága így jogszabályi és prudenciális síkon is indokolható.
(68)
A francia hatóságok mindazonáltal rámutatnak arra, hogy nagyon nehéz pontosan megindokolni a megengedhető juttatások mértékét ezen ügyletek tekintetében, mivel technikailag nehéz értékelni az ennyire sajátos kockázatokhoz szükséges „szokásos” tartalékolási szintet. A francia hatóságok mindazonáltal kifejtik, hogy a tartalékokhoz nyújtott juttatások leírhatóságának felső határait a szakmával egyeztetve állapították meg.
(69)
Ami a támogatásnak az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerinti összeegyeztethetőségét illeti, Franciaország azt állítja, hogy ténylegesen teljesül e rendelkezés három feltétele. A támogatás szociális jellegét tekintve Franciaország kifejti, hogy az ágazati megállapodások keretében kötött kollektív szerződések a kockázatmegosztás magasabb szintjét, valamint alacsonyabb díjakat garantálnak az egyéni szerződések piacához képest, és egyúttal lehetővé teszik a munkavállaló és családja számára, hogy magasabb szintű garanciákhoz jussanak.
(70)
A Bizottság azon érvére válaszul, miszerint az intézkedés szociális jellegét - a szerződés megkötésének időpontját alapul véve - nem bizonyították teljes mértékben, Franciaország hangsúlyozza, hogy a támogatás biztosítási esemény bekövetkezte előtti odaítélése az egyetlen útja a kitűzött szociális cél elérésének.
(71)
Ami az előny végső fogyasztóra történő átruházását illeti, Franciaország mindenekelőtt különbséget tesz az ágazati kollektív szerződések és a vállalati szintű megállapodások között. Jóllehet az első szerződéscsoport ténylegesen az előtakarékossági intézmények dominanciájával jellemezhető, erre a piacra új lendület hathat, és már más biztosítási szereplők is érdeklődnének a jövőben e piac iránt. Az előtakarékossági intézmények közötti verseny mindenesetre valódi lenne, és már lehetővé tenné az előny maximális mértékű továbbadását a biztosítottaknak. Ami a második csoportot (a vállalati szintű megállapodásokat) illeti, nagyon erőteljes a verseny a megállapodások között, és nem jellemző az előtakarékossági intézmények monopolhelyzete.
(72)
A francia hatóságok szerint ugyanezt az érvelést lehet alkalmazni, ha a díjcsökkentésre vagy mérséklésre a vállalkozás érdekében kerül sor. A munkáltató részvétele a garancia finanszírozásában ugyanis bérkiegészítésnek tekinthető a munkavállaló/biztosított oldalán, tehát ez utóbbinál keletkeztet előnyt.
(73)
Az előtakarékossági intézményeknek kedvező tényleges diszkrimináció meglétéről Franciaország kifejtette, hogy az intézkedés jogállásától függetlenül valamennyi gazdasági szereplőt egyformán kezel. Az előtakarékossági piacon nem alakulna ki az előtakarékossági intézmények monopolhelyzete, és ezt a piacot mostantól a főbb gazdasági szereplők közötti erőteljes verseny jellemezné.
(74)
Franciaország emlékeztet arra is, hogy a biztosító megválasztása (kijelölési eljárás) a munkáltatónak és a munkavállalók képviselőinek a felelősségi körébe tartozik. E folyamat átláthatósága és a pályázók versenyeztetése a verseny számára nyitott piacokon szokásos feltételekkel valósul meg. A versenyeztetésre több biztosítónak szóló ajánlattételi felhívások útján, a szociális partnerek által kidolgozott ajánlattételi dokumentáció alapján kerül sor.
(75)
Franciaország másfelől úgy véli, hogy a vizsgált intézkedést mindenképpen olyan támogatásnak lehet tekinteni, amelynek célja egyes gazdasági tevékenységek fejődésének előmozdítása, és amely az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontjával összhangban állva nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. Az intézkedés ismertetett szociális célja bizonyítja, hogy a jövőben fontos lesz az előtakarékossági piac fejlődése.
(76)
A francia hatóságok szerint a kijelölési eljárást tartalmazó előtakarékossági szerződések kialakításának célja olyan kiegészítő szociális védelmi programok bevezetésének fejlesztése, amelyek kedvezőbbek és nagyobb védelmet nyújtanak a munkavállalók számára, egyúttal előmozdítják a szociális párbeszédet és a munkavállalói részvételt.
(77)
Végül Franciaország hozzáteszi, hogy a kijelölési szerződések keretében nyújtott előtakarékossági kiegészítő biztosítási ellátások az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének értelmében általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak is tekinthetők, különösen ha az ellátórendszerhez való csatlakozás kötelező, és a rendszer irányítását paritásos alapon oldják meg.
(78)
A garanciákat tartalmazó és a biztosítót kijelölő kollektív szerződés az illetékes miniszter rendeletével, a szerződés hatályát kötelezően kiterjesztő eljárás szerint (társadalombiztosítási törvénykönyv L-911-3. és 911-4. cikke) kötelezővé tehető valamennyi munkavállaló, korábbi munkavállaló és eltartottjaik számára. Ezt a rendeletet kell olyan jogi aktusnak tekinteni, amellyel valamely tagállam közszolgáltatási kötelezettségeket ró egy vállalkozásra.
(79)
Franciaország elismeri, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatásért járó ellentételezés (adómegtakarítás) összege nem felel meg a közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabályban foglalt feltételeknek (25). Mindazonáltal úgy véli, hogy ezek a feltételek nem igazodnak az érintett ügyletek egyedi vonásaihoz. Franciaország szerint az adóból való leírhatóság mechanizmusa a szolgáltatás működtetéséből eredő többletköltségek pontos értékelése alapján a szubvenciónál alkalmasabbnak és rugalmasabbnak tűnik.
VI. FRANCIAORSZÁG VÁLASZA AZ ÉRDEKELTEK ÉSZREVÉTELEIRE
(80)
A francia hatóságok tudomásul veszik a harmadik személyek észrevételeit, és konkrétabban a Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA) észrevételeire reagálnak.
(81)
Ami a szolidáris és felelősségalapú szerződések utáni adómentességet illeti, a francia hatóságok kifejtik, hogy a biztosítók portfóliójának összetétele homogén, amenynyiben a szolidáris és felelősségalapú szerződések más betegbiztosítási szerződésekhez viszonyított aránya jelenleg megegyezik a piacon jelen vevő biztosítók három nagy kategóriájánál (a biztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó biztosítótársaságok, a kölcsönös biztosításról szóló törvénykönyvben szabályozott kölcsönös biztosítók és a társadalombiztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó előtakarékossági intézmények).
(82)
Az új káringadozási tartalékot illetően Franciaország hangsúlyozza, hogy a szakmai kijelölési szerződések megkötésének lehetősége nyitva áll minden, akár francia, akár külföldi, a kiegészítő előtakarékossági piacon tevékenykedő gazdasági szereplő számára.
(83)
Franciaország végül hozzáteszi, hogy az előtakarékossági intézmények nincsenek monopolhelyzetben, tehát nem áll fenn diszkriminatív előny. Az a tény, hogy a piac verseny számára történő megnyitása lassú és fokozatos, történelmi tényezőknek köszönhető, de nem vonja kétségbe az előtakarékossági intézmények között meglévő versenyt. Az a tény, hogy az előtakarékossági intézmények inkább erre az ágazatra szakosodnak, nem elegendő semmilyen diszkrimináció megállapításához.
VII. AZ ELJÁRÁS FELFÜGGESZTÉSÉT KÖVETŐEN FRANCIAORSZÁG ÁLTAL ÁTADOTT KIEGÉSZÍTŐ INFORMÁCIÓK
(84)
A vizsgálati eljárás során a Bizottság szervezeti egységei javasoltak néhány megoldást, amelyek révén Franciaország az EUMSZ 107. cikkének (2) bekezdésével összhangban összeegyeztethetővé tudja tenni támogatási programjait a belső piaccal.
(85)
Ami az első intézkedést illeti (társasági adó és területi gazdasági hozzájárulás alóli mentességek a szolidáris és felelősségalapú szerződések kezelési tevékenységei miatt), a következő megoldásokra tettek javaslatot:
-
a második kritérium (azaz az előny tényleges átruházása) tiszteletben tartása érdekében a Bizottság azt javasolta Franciaországnak, hogy kövesse a francia köztisztviselők kiegészítő egészségbiztosításával kapcsolatban a Bizottság által már korábban jóváhagyott szubvenciórendszert, vagy az egyéni fogyasztók javára szóló adó-jóváírási rendszert, vagy bármely olyan rendszert, amely lehetővé teszi a támogatás tényleges továbbadásának biztosítását;
-
a diszkrimináció elkerülése érdekében a Bizottság felhívja a francia hatóságokat a küszöbértékek mechanizmusának felülvizsgálatára.
(86)
2010. május 27-én kelt levelében Franciaország mindazonáltal kifejtette, hogy nem áll szándékában változtatni a bejelentett támogatási programon, és megerősítette azon elemzését, amely szerint a bejelentett programok az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontjával összhangban összeegyeztethetők a belső piaccal.
(87)
Ugyanebben a levélben Franciaország hozzátette, hogy a kiegészítő egészségbiztosítási szerződések a biztosítotti kör kialakítását célzó termékek, amelyek lehetővé teszik, hogy - az életbiztosítási szerződések mintájára - később ugyanazon biztosítottak számára jövedelmezőbb termékeket kínáljanak. Az ügyfelek megtartásának célja tehát arra ösztönzi a piaci szereplőket, hogy vonzó díjszabási politikát kövessenek. Ilyen feltételek mellett az adott szervezet által igénybe vett adókedvezmény, majd annak e szervezet által a biztosítottak járulékaiban történő érvényesítése közvetlenül azzal a hatással járhat, hogy a versenytársak kiigazítják díjaikat, így biztosítva az előny átruházását valamennyi biztosítottra.
(88)
Ami a második intézkedést (a káringadozási tartalék további leírása az adóból) illeti, a Bizottság szervezeti egységei a következő megoldásokat javasolták Franciaországnak:
-
a második kritérium (azaz az előny tényleges átruházása) tiszteletben tartása érdekében a Bizottság azt javasolta Franciaországnak, hogy kövesse a francia köztisztviselők kiegészítő egészségbiztosításával kapcsolatban a Bizottság által már korábban jóváhagyott szubvenciórendszert, vagy az egyéni fogyasztók javára szóló adó-jóváírási rendszert, vagy bármely olyan rendszert, amely lehetővé teszi a támogatás tényleges továbbadásának biztosítását;
-
a diszkrimináció elkerülése érdekében a Bizottság felhívja a francia hatóságokat, hogy irányozzák elő a kijelölési szerződések odaítélése tekintetében a versenyeztetés kötelező és átlátható mechanizmusának bevezetését.
(89)
Az első intézkedés kérdéséhez hasonlóan Franciaország mindazonáltal úgy határozott, hogy nem változtat a kollektív előtakarékosság fejlesztése érdekében bejelentett támogatási programon.
(90)
2010. május 27-én kelt levelében Franciaország megerősítette a kijelölés különösen megszorító jellegét, amely különösen óvatos juttatási programot indokol. Ezért tehát csak nagyon korlátozott mértékben lehet a káringadozási tartalékképzést állami támogatássá minősíteni és a belső piaccal való összeegyeztethetőségét vizsgálni.
VIII. A TÁMOGATÁS ÉRTÉKELÉSE
VIII.1. Társasági adó és területi gazdasági hozzájárulás alóli mentességek a szolidáris és felelősségalapú szerződések kezelési tevékenységei miatt
(91)
A Bíróságnak az Albany-üggyel (26) kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára hivatkozva a CTIP megerősíti, hogy a szerződéses alapú szakmai programokra - jellegükre és céljukra tekintettel - nem vonatkoznak a közösségi versenyjogi szabályok.
(92)
A Bizottság mindazonáltal megjegyzi, hogy az említett ítélkezési gyakorlat elsődlegesen az ipari vállalkozásoknak egy kizárólagos joggal rendelkező ágazati nyugdíjalapba való kötelező belépésére vonatkozik. Ebben a tekintetben helyénvaló megjegyezni, hogy az első intézkedéssel kapcsolatos adómentességi program önkéntes kollektív szerződések mellett egyéni szerződésekre is irányul. Ezenfelül az intézkedéssel megcélzott kötelező kollektív szerződések a szociális partnerek ilyen kollektív szerződések megkötésével kapcsolatos szabad választásának keretében jönnek létre, és nem az ilyen szerződések megkötésével vagy ágazati, illetve ágazatközi alaphoz való csatlakozással kapcsolatos jogi kötelezettség keretében; az Albany-ügy esetében ez utóbbi helyzet állt fenn.
(93)
A Bíróság ítélete megerősíti továbbá, hogy a társadalombiztosítás jogi rendszerét kiegészítő kockázatbiztosítási programok, mint amilyen a francia hatóságok által jelen esetben bejelentett program, a versenyjog szabályai alá tartoznak, és az ilyen programokat megvalósító alapok teljes mértékben megfelelnek a vállalkozás EUMSZ 101. és azt követő cikke szerinti fogalmának (27).
(94)
A Bizottság tehát úgy véli, hogy az első intézkedésben foglalt biztosítási program a Szerződés versenyjogi szabályainak hatálya alá tartozik, különösen az állami támogatások tilalmára vonatkozó szabályok hatálya alá.
(95)
A társadalombiztosítás (kötelező betegbiztosítási rendszer) a társadalombiztosítással rendelkezők egészségügyi ellátásainak csak egy részét téríti meg. A kiegészítő egészségbiztosítások tehát átvállalják az ellátások kötelező betegbiztosítási rendszerben nem finanszírozott részét.
(96)
A kiegészítő egészségbiztosítási rendszer elsődlegesen a piaci szereplők következő három csoportját foglalja magában:
-
a kölcsönös biztosításról szóló törvénykönyvben szabályozott kölcsönös biztosítók és egyesületek,
-
a társadalombiztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó előtakarékossági intézmények,
-
a biztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó biztosítótársaságok.
(97)
A francia hatóságok 2007. december 21-én kelt levele szerint 263 biztosítótársaság, 66 előtakarékossági intézmény és 1 201 kölcsönös biztosító tevékenykedik a kiegészítő egészségbiztosítás piacán. A francia hatóságok azt is kifejtik, hogy 2006-ban az első 20 piaci szereplő a piac mindössze 35 %-át képviselte, és egyikük részesedése sem haladta meg a 4 %-ot, továbbá hogy a piac 65 %-át 1 %-nál kisebb részesedéssel rendelkező szereplők adták (28).
(98)
A 2009-ben közzétett hivatalos adatok szerint az e piacon tevékenykedő szereplők száma 2008 végén nem haladta meg a 876-ot, és 2001 óta folyamatosan csökken (2008-ra 2001-hez képest 48 %-os csökkenés következett be) (29). A kölcsönös biztosítók száma 748, a biztosítótársaságoké 92, az előtakarékossági intézményeké pedig 36.
(99)
Az Autorité française de la Concurrence (Francia Versenyhatóság) közelmúltbeli elemzése szerint az egyéni kiegészítő egészségbiztosítás piacán a legnagyobb piaci részesedéseket a következők birtokolták: Mutuelle Générale de l’Education Nationale (MGEN; 7,7 %-os piaci részesedés), a Groupama kölcsönös biztosítótársaság (30) (6,7 %-os piaci részesedés), továbbá a Swiss LIFE biztosító (4 %-os piaci részesedés) (31).
(100)
A kollektív kiegészítő biztosítási piacot illetően a legnagyobb piaci részesedéssel a következők rendelkeznek: Axa (17,51 %-os piaci részesedés), az előtakarékossági intézmények Malakoff-Médéric csoportja (8,7 %-os piaci részesedés), illetve az AG2R-La Mondiale-Prémalliance csoport (32) (6,9 %-os piaci részesedés) (33).
(101)
Annak ellenére, hogy ilyen tárgyú kéréssel fordult a francia hatóságokhoz, a Bizottság nem rendelkezik pontosabb információkkal a kiegészítő egészségbiztosítási piac struktúrájával kapcsolatban, például a kölcsönös biztosítótársaságok, kölcsönös biztosítók és ezek egyesületei, valamint az előtakarékossági intézmények csoportosulásainak vonatkozásában. Ezenfelül a Bizottság ilyen irányú kérései ellenére a francia hatóságok nem tudtak a szolidáris és felelősségalapú szerződésekre vonatkozó statisztikákat átadni (sem globális szinten, sem a piaci szereplők egyes kategóriáinak szintjén). A (102) és (103) preambulumbekezdésben szereplő táblázatokban ismertetett statisztikák tehát a kiegészítő egészségbiztosítási piac egészére vonatkoznak, ideértve azokat a szerződéseket is, amelyek nem felelnek meg a bejelentett intézkedésben foglalt kedvezményekre való jogosultság feltételeinek. A francia Cour des Comptes (Számvevőszék) 2008-ban közzétett jelentése (34) másfelől hangsúlyozza, hogy sem a biztosítottak számát, sem azok különböző biztosítói kategóriák, illetve szerződéstípusok (egyéni szerződés, önkéntes kollektív szerződés, kötelező kollektív szerződés) közötti megoszlását, sem a háztartási és jövedelmi kategóriák szerint megtérített költségek összegét tekintve nincsenek jelentős statisztikák a kiegészítő egészségbiztosításra vonatkozóan. A nemzeti versenyhatóság által végzett elemzések alapján az egyéni szerződések esetében (35) a piac mindazonáltal széttagoltnak, sőt rendkívül széttagoltnak tűnik; ezek a szerződések azonban csak az első bejelentett intézkedéssel érintett egyik alpiacot alkotják.
(102)
2001 és 2007 között ez az ágazat erőteljesen fejlődött, amint azt az e preambulumbekezdés végén szereplő táblázat is tanúsítja (36). Az e szervezetek összes forgalma 2007-ben elérte a 27,4 milliárd EUR-t, ez 55,8 %-os növekedést, azaz évi 7,6 %-os növekedési rátát jelent 2001-hez képest. A 2008-ra vonatkozó forgalom meghaladja a 29 milliárd EUR-t, ami 6 %-os növekedést jelent 2007-hez képest (37).
A kiegészítő biztosítást nyújtó intézmények forgalmának alakulása 2001-2007 között
(milliárd EUR)
Kölcsönös biztosítók
Előtakarékossági intézmények
Biztosítótársaságok
Összesen
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
A francia hatóságok által átadott számadatok szerint az egyéni és kollektív szerződések közötti megoszlás a következő (2004-re vonatkozó számadatok):
Előtakarékossági intézmények
Kölcsönös biztosítók
Biztosítótársaságok
Kollektív szerződések
38 %
33 %
29 %
Egyéni szerződések
6 %
67 %
27 %
Kollektív + egyéni szerződések
18 %
54 %
28 %
(104)
Míg a kölcsönös biztosítók és egyesületek főként egyéni szerződéseket kötnek, az előtakarékossági intézmények lényegében kollektív szerződésekkel foglalkoznak (vállalati vagy ágazati szintű szerződések). A biztosítótársaságok portfóliója jóval kiegyensúlyozottabb.
(105)
A lakosság biztosítottságának aránya másfelől jelentősen növekedett, az 1996. évi 84 %-ról 2006-ban 92,8 %-ra. A kölcsönös biztosítás területén a kedvezményezettek száma 32-38 millió között van, a biztosítótársaságok esetében ez a szám 13 millió, az előtakarékossági intézményeknél pedig 11 millió, amely számokhoz hozzá kell adni a leginkább rászorulóknak ingyenes kiegészítő egészségbiztosítást nyújtó CMU-C (általános betegbiztosítási) alapok 4 millió kedvezményezettjét. Ez azt jelenti, hogy napjainkban a franciák 7-8 %-a valószínűleg nem rendelkezik kiegészítő biztosítással (38).
(106)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerint „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(107)
Egy intézkedés állami támogatássá minősítése feltételezi tehát, hogy a következő kumulatív feltételek teljesülnek: 1. a szóban forgó intézkedés előnyt biztosít, 2. állami forrásból származik, 3. az előny szelektív, és 4. az adott intézkedés torzítja a versenyt vagy azzal fenyeget, és érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(108)
Kétség sem férhet ahhoz, hogy a társasági adó vagy a területi gazdasági hozzájárulás alóli mentességek vagy ezek csökkentései, amelyek eredményeként az érintett vállalkozások által szokásosan viselendő terhek megszűnnek vagy csökkennek, előnyt jelentenek a kedvezményezettnek (39). Ezen az alapon tehát ezen adómentességek vagy adócsökkentések gazdasági előnynek minősülnek.
(109)
Ami a CTIP által egy esetleges közfeladatra tett hivatkozásokat illeti, a Bizottság megjegyzi, hogy az Altmark-ügyben (40) meghatározott (az általános gazdasági érdekű szolgáltatások egyes eseteiben magának a támogatássá minősítésnek a kizárásához szükséges) feltételek jelen esetben nem teljesülnek (lásd különösen a 144. pontot, az Altmark-ítélet harmadik feltételét, amely lényegében a túlkompenzáció hiányával kapcsolatos). Itt tehát mindenképpen gazdasági előnyről van szó.
(110)
Ezeket az előnyöket a francia állam biztosítja, amely ezzel lemond az adóbevételei behajtásáról. Az előnyt tehát állami forrásokból nyújtják.
(111)
Az intézkedés emellett szelektív jellegű is. A szelektivitás egyfelől abból ered, hogy a szóban forgó intézkedést egy adott gazdasági ágazatra, nevezetesen a biztosítási ágazatra, másfelől pedig, hogy ezen az ágazaton belül is meghatározott típusú szerződésekre (alágazatra) korlátozzák. E tekintetben helyénvaló mindenekelőtt megállapítani, hogy a társasági adó olyan adó, amelynek hatálya minden társaságra kiterjed, bármely ágazatban működjenek is. Ha ez az adómentesség kizárólag a biztosítási ágazatban alkalmazandó, az eltérést jelent a társasági adó általános rendszerétől, és ezáltal egyes vállalkozásokat részesít egyedi módon előnyben. Ez igaz a területi gazdasági hozzájárulás alóli mentesítésre is. Másfelől a szóban forgó mentesség a biztosítási ágazaton belül bizonyos betegbiztosítási szerződések kialakítását részesíti előnyben, jelen esetben a szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződéseket. Az intézkedés tehát a „szolidáris” típusú szerződésekkel foglalkozó gazdasági szereplőket részesíti előnyben a „klasszikus” szerződéseket kínáló gazdasági szereplők kárára.
(112)
Végül azon felül, hogy a biztosítási ágazatra kiterjed az Európai Unión belüli kereskedelem, helyénvaló emlékeztetni arra, hogy amikor egy tagállam támogatást nyújt valamely vállalkozásnak, a belföldi tevékenység ugyanazon a szinten maradhat vagy növekedhet, ezáltal a többi tagállamban letelepedett vállalkozásoknak az e tagállam piacára való belépési esélyei csökkennek (41).
(113)
Az érintett vállalkozások helyzete ezáltal az Európai Unión belüli kereskedelemben megerősödik. Ez az intézkedés tehát alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt és érintse a tagállamok közötti kereskedelmet.
(114)
Meg kell tehát állapítani, hogy az első intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerint ténylegesen állami támogatásnak minősül. Franciaország nem vitatja ezt a minősítést.
(115)
Mivel a bejelentett intézkedés állami támogatásnak minősül, helyénvaló elemezni annak belső piaccal való összeegyeztethetőségét. A francia hatóságok úgy vélik, hogy a szóban forgó intézkedés az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerint összeegyeztethető állami támogatásnak minősül.
(116)
Az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerint: „A belső piaccal összeegyeztethető: a) a magánszemély fogyasztóknak nyújtott szociális jellegű támogatás, feltéve, hogy azt a termék származásán alapuló megkülönböztetés nélkül nyújtják”.
(117)
Egy állami támogatással kapcsolatos intézkedés akkor egyeztethető össze e rendelkezés alapján, ha az alábbi mindhárom feltétel teljesül:
1.
a támogatás szociális jellegű;
2.
azt magánszemély fogyasztóknak nyújtják;
3.
azt a termék származásán alapuló megkülönböztetés nélkül nyújtják.
(118)
Helyénvaló mindenekelőtt pontosítani, hogy az EUMSZ 107. cikkének (2) bekezdése eltér az állami támogatások tilalmának az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt elvétől, ezért azt szigorúan kell értelmezni (42).
(119)
Ami különösen az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdése a) pontjának alkalmazását illeti, ki kell emelni mindazonáltal, hogy a Bizottság határozathozatali gyakorlata nem zárja ki, hogy a támogatást olyan közvetítőnek nyújtsák, aki vállalja, hogy azt továbbadja a magánszemély fogyasztóknak (43). Mindazonáltal ilyen esetben szükséges, hogy a bevezetett mechanizmus garantálja az előny végső fogyasztó számára történő tényleges továbbadását.
(120)
A Bizottság úgy véli, hogy az intézkedés szociális jellege (első feltétel) látszólag teljesen megalapozott a tekintetben, hogy annak célja kiegészítő egészségbiztosítás nyújtása azon személyek számára, akik a koruknál, egészségi állapotuknál vagy anyagi helyzetüknél fogva nehezen juthatnak ilyenhez. A CGI 207. cikke ugyanis olyan szociális feltételeket ír elő, amelyeket a biztosítóknak teljesíteniük kell ahhoz, hogy az intézkedés kedvezményében részesülhessenek (44). Ezek a kritériumok bizonyos veszélyeztetett csoportokkal, például az alacsony jövedelemmel rendelkezőkkel vagy idősekkel kapcsolatban minimális arányokat írnak elő az érintett szervezetek portfóliójában. A rendelet francia hatóságok által átadott előzetes tervezete tartalmaz néhány, a biztosítottak szociális helyzetének függvényében alkalmazandó díjszabási modulációs szabályt (45), ezzel megerősíti az intézkedés veszélyeztetett csoportok tekintetében megnyilvánuló szociális jellegét.
(121)
Ezzel szemben az intézkedés Bizottság általi vizsgálatából nem lehet arra következtetni, hogy a támogatás ténylegesen a magánszemély fogyasztóknak kedvezne (második kritérium).
(122)
A francia hatóságok szerint a vállalkozásoknak nyújtott támogatások közvetve a magánszemély fogyasztók javát szolgálják. A kiegészítő egészségbiztosítási piacon tapasztalható erőteljes verseny a fogyasztóktól követelt díjak összegének rögzítésén keresztül garantálja a vállalkozások által kapott támogatások fogyasztóra történő átruházását.
(123)
E tekintetben helyénvaló megjegyezni, hogy a Franciaország által a szolidáris betegbiztosítási szerződések tekintetében alkalmazott adómentességet a Bizottság az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdése a) pontjának alkalmazásában összeegyeztethetőnek minősítette (46). Abban az esetben kétség sem férhetett ahhoz, hogy az adómentesség elsősorban a magánszemély fogyasztók javát szolgálta, akikre az adóteher ténylegesen is nehezedett. Az adó összege a díjösszeg egyik alkotóeleme volt, így a szolidáris szerződések után nyújtott adómentesség ennyivel csökkentette a díjak összegét.
(124)
Jelen esetben a támogatást nem a biztosítottak által fizetendő díjak összegével arányos, közvetett adó alóli mentesség formájában nyújtják, hanem a társasági adó alóli mentesség formájában, amely mentességet az összes biztosított által kötött szolidáris és felelősségalapú szerződések után a biztosító által realizált haszon alapján számítják ki.
(125)
A társasági adó alóli mentesség előnyének tényleges továbbadása a végső fogyasztó felé legalábbis bizonytalannak tűnik. Egyfelől, a Bizottság nem rendelkezik olyan bizonyítékokkal, amelyek igazolnák, hogy a társasági adó (és ennélfogva az ilyen adó alóli mentesség) tényleges hatást gyakorol a magánszemély fogyasztókra az érintett piacon. Másfelől, a francia Cour des Comptes egyik közelmúltbeli jelentése szerint az egészségbiztosítási ágazatban igen jelentősen növekedtek a haszonkulcsok az utóbbi években (a 2003. évi 12 %-ról 2007-ben 23 %-ra) (47). A haszonkulcsok ilyen jelentős növekedésének ismeretében nehéz arra a következtetésre jutni, hogy van olyan piaci mechanizmus, amely garantálja, hogy a társasági adó alóli mentesség tényleges hatást gyakoroljon a végső fogyasztókra.
(126)
A CTIP egyébként megjegyzi, hogy a haszon egy részét tartalékképzésre kell fordítani, hogy tiszteletben tartsák a fizetőképességgel kapcsolatos kötelezettségeket, és így nem tér el a szokásosról, ha legalább az előny egy része arra szolgál, hogy részben vagy teljesen fedezze a szavatolótőke-követelmény évről évre történő növelését. Ez az érv inkább mintha azt igazolná, hogy az intézkedés következtében lehetőség van a biztosítók hasznának növelésére, és nem azt, hogy az érintett kockázatok biztosítási díja csökkenne a fogyasztók javára.
(127)
Végül a Bizottság értékelését Franciaország azon érvelése sem vonja semmiképpen kétségbe, amely szerint a kiegészítő egészségbiztosítási szerződések a biztosítotti kör kialakítását célzó termékek a biztosítóknál, amelyeknek ezért vonzó díjszabási politikát kell folytatniuk. Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja előírja, hogy az előnyt ténylegesen a magánszemély fogyasztóknak kell átengedni. Ebből következően, egy arra irányuló ösztönző puszta megléte, hogy az előny egy részét a végső fogyasztóknak engedjék át, nem elégíti ki a tényleges átengedés követelményét.
(128)
A Bizottság tehát úgy véli, hogy az intézkedés nem garantálja az előny tényleges átruházását a magánszemély fogyasztókra, amint azt az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja megköveteli.
(129)
A Bizottság vizsgálata azt is megállapítja, hogy nem tartották be a termék származásán alapuló megkülönböztetésmentesség elvét (harmadik kritérium) sem. Annak érdekében, hogy e feltétel teljesüléséről megbizonyosodjunk, meg kell vizsgálni, hogy a fogyasztók az említett támogatás előnyeiből attól függetlenül részesülnek-e, hogy az érintett tagállam által hivatkozott szociális célt betöltő terméket vagy szolgáltatást mely gazdasági szereplő nyújtja, és hogy nincs piacra lépési korlát az Európai Unióban letelepedett biztosítók előtt (48). Márpedig a támogatható szerződések típusára vonatkozó feltételeken kívül a támogatási programot igénybe venni szándékozó vállalkozásoknak a kiegészítő egészségbiztosítási portfóliójukban figyelembe kell venniük a szolidáris és felelősségalapú biztosítások számára (120 000/150 000 szerződés) vagy arányára (85/93 %-os arány) vonatkozó küszöbértékeket is.
(130)
A francia hatóságok úgy vélik, hogy ezek a küszöbértékek arra ösztönöznek, hogy nagyszámú ilyen típusú szerződést dolgozzanak ki a biztosított anyagi helyzetével vagy életkorával összefüggő „rossz kockázatok” portfóliókba való felvétele révén, és ezen kívül annak elkerüléséhez is szükségesek, hogy az adókedvezmény a szervezetek tevékenységének csak egy csekély hányadát érintse, továbbá ahhoz, hogy elérjék a szolidaritási és kockázatmegosztási célkitűzéseket. Az intézkedés szociális céljának követése csak egy olyan mechanizmussal biztosítható, amely arra kötelezi a biztosítókat, hogy a betegbiztosítási szerződések tekintetében kialakított portfóliójukba a szolidáris és felelősségalapú szerződések minimális számát vagy jelentős arányát is felvegyék. E küszöbmechanizmus hiányában semmilyen rendelkezés nem garantálná a jelenleg nem biztosított sokaság biztosítottsági arányának növekedését, és az adómentességek puszta holtteher-hatásként jelennének meg a biztosítóknál. A százalékos arányban megadott küszöbérték lehetővé teszi a csaknem kizárólag ilyen szerződésekkel foglalkozó, de a tisztán mennyiségi küszöböt el nem érő, kisebb szervezetek számára, hogy igénybe vegyék az intézkedést, míg az abszolút értékben megadott küszöbértékek az ilyen típusú szerződéseket nagy számban (de nem kizárólagosan) kínáló szervezetek számára teszik lehetővé ugyanezt.
(131)
A Bizottság mindenekelőtt megállapítja, hogy a francia hatóságok nem adtak át pontos információt a szolidáris és felelősségalapú szerződések különböző piaci szereplők közötti jelenlegi megoszlásáról, sem az e szerződések portfóliójukban megjelenő számáról és arányáról. A Bizottság elemzése szerint mindazonáltal megállapítható, hogy a kölcsönös biztosítók és egyesületeik jogszerűen csak szolidáris alapú szerződéseket kínálhatnak (49). A gyakorlatból az is kitűnik, hogy az előtakarékossági intézményekre is ugyanilyen kötelezettség vonatkozik. A kölcsönös biztosítóknak és előtakarékossági intézményeknek tehát mindig meg kell felelniük a százalékos arányban kifejezett küszöbértéknek, míg a szolidáris szerződések piacán csak korlátozottan jelen lévő és ott befektetni kívánó biztosítótársaságoknak nehézségeik lehetnek e küszöbértékek teljesítésekor (akár százalékos arányban, akár abszolút értékben kifejezett küszöbértékekről van szó), és ebből következően az adómentesség igénybevételekor. Különösen igaz ez azokra a biztosítótársaságokra, amelyek jelentős, „klasszikus” kiegészítő egészségbiztosítási szerződésekből álló portfólióval rendelkeznek, amely szerződések nem felelnek meg a szolidáris szerződéssé minősítés tekintetében előírt feltéteknek.
(132)
Ilyen körülmények között ezek a küszöbértékek nem egyenlő erőfeszítésekre sarkallnak, bármilyen legyen is a biztosító, és ezért nem ösztönzik az ilyen küszöbértékeknek már megfelelő biztosítókat (különösen a kölcsönös biztosítókat, ezek egyesületeit és az előtakarékossági intézményeket). Franciaország állításával ellentétben tehát a küszöbértékek bevezetése nem segít a holtteher-hatás kialakulásának elkerülésében.
(133)
A Bizottság szerint e küszöbértékek egyetlen hatása a termék származásán alapuló megkülönböztetés. Így e küszöbértékek alkalmasnak tűnnek arra, hogy egyes szervezetek elől elzárják a mentesség igénybevételének lehetőségét, még akkor is, ha azok a francia hatóságok által támogatni szándékozott szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződéseket nyújtanák. E küszöbértékek ezenfelül előnyben részesíthetik a piacon már jelen levő szervezeteket, és meggátolhatják az érintett piacra történő belépést bizonyos olyan gazdasági szereplők számára, amelyek nem képesek, vagy attól tartanak, hogy nem képesek megfelelni a küszöbértékeknek.
(134)
Végül valószínű, hogy a támogatás összege egyik biztosítótól a másikig aszerint változik, hogy mekkora hasznot realizáltak az érintett ügyleteken, ami nem felel meg annak a követelménynek, hogy a fogyasztóknak attól függetlenül kell a szóban forgó támogatás előnyeiből részesülniük, hogy az érintett tagállam által hivatkozott szociális célt betöltő terméket vagy szolgáltatást mely gazdasági szereplő nyújtja (50).
(135)
Meg kell tehát állapítani, hogy a Franciaország által bejelentett, a szolidáris és felelősségalapú szerződések fejlesztésére szolgáló támogatási program az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja alapján nem egyeztethető össze a belső piaccal.
(136)
Ha Franciaország nem is hivatkozik kifejezetten az állami támogatások összeegyeztethetőségére vonatkozó más rendelkezésre, helyénvaló megállapítani, hogy az EUMSZ 107. cikkének (2) és (3) bekezdésében előírt egyetlen kritérium sem alkalmazható erre az esetre.
(137)
Ami az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének az a) ponton kívüli rendelkezéseit illeti, meg kell állapítani, hogy a b) és c) pontban előírt összeegyeztethetőségi kritériumok nyilvánvalóan nem alkalmazhatók erre az esetre.
(138)
Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethetőnek tekinthető az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben.
(139)
Az FNMF szerint a támogatás célja a szolidáris és felelősségalapú jellemzőknek megfelelő kiegészítő egészségbiztosítás kialakításának megkönnyítése olyan feltételek mellett, amelyek nem befolyásolják hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. Mindazonáltal a Bizottság ilyen irányú kérése ellenére sem kapott a francia hatóságoktól olyan számszerűsített információkat, amelyek lehetővé tették volna az előző preambulumbekezdésben említett összeegyeztethetőségi kritérium alkalmazhatóságának alátámasztását, sem a meglévő adóügyi intézkedéseknek a szolidáris és felelősségalapú szerződések terjesztésére gyakorolt hatását, sem az előirányzott további előny és az ilyen szerződések kezeléséhez kapcsolódó többletköltségek és követelmények arányát érintően. A Bizottság tehát nem tud megbizonyosodni arról, hogy az előirányzott új mentességek az előírt célhoz szükségesek és azzal arányosak. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy a társasági adó alóli mentesség nem kapcsolódik sem befektetésekhez, sem munkahelyteremtéshez vagy egyedi projektekhez. A mentesség tehát a terhek működési támogatásként értékelhető könnyítését jelenti, amely támogatás az állandó gyakorlat szerint nem tekinthető összeegyeztethetőnek az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése értelmében.
(140)
Végül Franciaország nem hivatkozott az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdésében előírt más összeegyeztethetőségi kritériumra.
(141)
A CTIP szerint a kollektív szerződéseken és megállapodásokon alapuló intézkedések, mint a szóban forgó intézkedés is, a társadalombiztosítás hiányosságait hivatottak kompenzálni. A Bizottság megjegyzi, hogy a CTIP nem hivatkozik kifejezetten az általános gazdasági érdekű szolgáltatás meglétére, és Franciaország sem hivatkozik az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésére, pedig neki kellene igazolnia, hogy a szóban forgó támogatás összeegyeztethető a Szerződéssel. Ilyen körülmények között a Bizottságnak nem áll módjában a szóban forgó támogatás összeegyeztethetőségének az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének alapján történő értékelése. Másfelől a Bizottság a következőket jegyzi meg.
(142)
Az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.
(143)
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy azon ágazatok kivételével, amelyekben ezt a kérdést az Európai Unió már szabályozta, a tagállamok tág hatáskörrel rendelkeznek annak megítélésében, hogy a szolgáltatások jellegüknél fogva általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíthetők-e. Ha feltételezhető is, hogy jelen esetben általános gazdasági érdekű szolgáltatásról van szó (amit Franciaország nem állított), helyénvaló megállapítani, hogy az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének alkalmazásában a közfeladat ellátásával megbízott vállalkozásoknak adott ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatás ellátásának költségét, figyelembe véve a kapcsolódó bevételeket és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereséget.
(144)
Ennek kapcsán elegendő megjegyezni, hogy a szóban forgó adóügyi intézkedés nem tartalmaz olyan mechanizmust, amelynek alapján kizárható lenne a túlkompenzáció az érintett gazdasági szereplőknél felmerülő terhek költségeihez viszonyítva. Meg kell állapítani ugyanis, hogy a szóban forgó támogatás (az érintett gazdasági szereplőknek nyújtott adómentesség) összege semmiképpen sem függ össze a biztosítók által viselt többletköltségekkel. Nem függ össze továbbá a biztosítottak által fizetett díjakkal, sem a szerződések számával.
(145)
Ezek ismeretében a Bizottság megállapítja, hogy az érintett intézkedést az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján semmi esetre sem lehetne a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítani.
VIII.2. Az egyes kollektív kiegészítő biztosítási szerződésekhez kapcsolódó káringadozási tartalékokhoz nyújtott költségvetési juttatások leírása az adóból
(146)
Az „előtakarékossági” piac mindazon ügyleteket magában foglalja, amelyek célja a társadalombiztosítás jogi rendszerének kiegészítéseképpen az elhalálozással, a személyek testi épségével, az anyasággal, a keresőképtelenséggel, a rokkantsággal vagy a munkanélküliséggel összefüggő kockázatokkal (51) szembeni biztosítás, és e kockázatok megelőzése.
(147)
Az előtakarékossági biztosítás a következőket teszi lehetővé:
-
az egészségügyi ellátásokhoz való hozzáférés megkönnyítése azáltal, hogy kiegészítő költségtérítést ad betegség, anyaság, baleset stb. esetén,
-
a munkabér részleges vagy teljes fenntartásának biztosítása a munka beszüntetése, rokkantság vagy keresőképtelenség esetén,
-
tőke és járadék nyújtása a házastárs és a gyermekek számára a biztosított elhalálozása esetén,
-
pénzügyi kiegészítés nyújtása anyagi függőség esetén.
(148)
Ezen a piacon háromféle vállalkozás van jelen: a biztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó társaságok (biztosítótársaságok, kölcsönös biztosítótársaságok, bankfiókok); a kölcsönös biztosításról szóló törvénykönyv hatálya alá tartozó kölcsönös biztosítók, valamint a társadalombiztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó előtakarékossági intézmények.
(149)
Az előtakarékossági biztosítás megköthető akár kollektív szinten, egy kollektív szerződéshez a munkáltató, a szakmai vagy szakmaközi ágazat közvetítésével csatlakozva, akár egyénileg, a biztosítótársaságot vagy a kölcsönös biztosítót felkeresve.
(150)
Napjainkban a munkavállalók nagy többsége kollektív előtakarékossági szerződés keretében rendelkezik biztosítással. A csatlakozás lehet kötelező vagy önkéntes.
(151)
A kollektív előtakarékossági rendszert háromoldalú kapcsolatrendszer jellemzi:
-
a munkáltató kötelezettséget vállal munkavállalói felé, és ezen a címen biztosítási szerződést köt (52),
-
a biztosító fedezetet nyújt a kockázattal szemben a járulékok fejében,
-
a munkavállalók a kedvezményezettek.
(152)
A francia hatóságok által a 2005. év vonatkozásában közölt becslések szerint az előtakarékossági piac 20 milliárd EUR éves forgalmat bonyolított (kollektív és egyéni biztosítások). A biztosítótársaságok rendelkeznek a legnagyobb részesedéssel e piacon, ezek a járulékok 71 %-át szedik be, míg az előtakarékossági intézmények és a kölcsönös biztosítók részesedése 21 %, illetve 8 %. Mindazonáltal meg kell említeni, hogy ez utóbbi számadatok ezen ágazat valamennyi szerződéskategóriáját felölelik: azaz az egyéni szerződéseket, az önkéntes kollektív szerződéseket és a kötelező kollektív szerződéseket is.
(153)
A francia hatóságok egyébként úgy vélik, hogy az elhalálozással, keresőképtelenséggel és rokkantsággal összefüggő kockázatokkal foglalkozó szakmai kijelölési piac (53) meghaladja a 4 milliárd EUR-t, és az előtakarékossági intézmények által fedezett előtakarékossági ügyletek (4,2 milliárd EUR) majdnem egészét lefedi, emellett a biztosítótársaságok és a kölcsönös biztosítók kollektív szerződéseinek egy részét is. Mindazonáltal ez utóbbiak kijelölési piaci részesedéséről nem közöltek pontos számadatot.
(154)
Jóllehet Franciaország a bejelentésében elfogadta az intézkedés állami támogatássá minősítését, ezt követően megjegyezte, hogy az intézkedésnek legalább egy részét nem kellene az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett támogatásnak tekinteni a kijelölési szerződések sajátosságai miatt (erőteljes megszorítások a díjszabás, a kockázatok kiválasztása és a kezelés tekintetében), amelyek következtében e szerződések rendkívül érzékenyek a kárhányad eredeti becslésekhez viszonyított eltéréseivel kapcsolatos kockázatokkal szemben, ezért teljes mértékben indokolttá teszik a különösen óvatos tartalékképzési programot, így tehát a tartalékokhoz nyújtott juttatások adóból való nagyobb mértékű leírhatóságát is, anélkül hogy mindez előnyhöz vezetne.
(155)
Franciaország úgy véli tehát, hogy az ilyen tartalékokhoz nyújtott juttatások kiigazított és szigorított feltételek melletti, adóból való leírhatóságának a CGI 39d.GB. cikkében előírt általános jogi adóügyi intézkedéseket meghaladó része jogszabályi és prudenciális síkon is indokolható, és nem minősül előnynek.
(156)
Helyénvaló tehát először is megvizsgálni, hogy az intézkedés előnyhöz vezet-e az érintett biztosítóknál.
(157)
A fent említett törvénykönyv 39. cikke (1) bekezdésének 5. pontja előírja, hogy leírhatók „azok a tartalékok, amelyeket egyértelműen meghatározott és a folyamatban lévő események alapján valószínűleg bekövetkező veszteségek vagy terhek fedezésére képeztek, feltéve, hogy e tartalékokat ténylegesen felvették a pénzügyi év könyvelésébe.” A törvénykönyv egyes esetekben átalányösszegű leírhatóságot állapít meg bizonyos típusú ügyletekre. Különösen igaz ez a biztosítás és a viszontbiztosítás esetében, amelyek vonatkozásában a törvénykönyv 39d.G-39d.GD. cikke konkrét szabályokat ír elő a tartalékok leírhatósága vonatkozásában, hogy figyelembe vegye az elsődleges tevékenységeként éppen a kockázatok biztosítására szakosodott biztosítási ágazat sajátosságait. Az előny esetleges meglétének meghatározásához helyénvaló megbizonyosodni arról, hogy az intézkedéssel érintett ügyletek ténylegesen veszteségeket vagy többletköltségeket vonnak-e maguk után a fent említett törvénykönyv 39. cikke (1) bekezdésének 5. pontja szerint, a 39d.GD. cikkben előírt mértékben.
(158)
Először is helyénvaló azt az elvet követni, amely szerint az elhalálozással, rokkantsággal, keresőképtelenséggel összefüggő kockázatokkal szembeni kiegészítő biztosítás ágazatában a kárkockázat jellege és intenzitása a biztosított sokaság típusától és a biztosítási módoktól függ (egyéni/kollektív, kötelező/önkéntes szerződések).
(159)
A vállalati szintű megállapodások eredményeként létrejött szerződések, mint például az ilyen megállapodásokból származó kijelölési szerződések korlátozott sokaságot érintenek. Ezek „csúcskockázatot” (az érintett vállalkozásnál felmerülő kárkockázat) vonnak maguk után, ám nem biztosítják a széles körű kockázatmegosztás lehetőségét. Az egy szektorra (ágazatra) irányuló kollektív szerződések szélesebb kört érintenek, ezért eleve nagyobb kockázatmegosztással járnak. Ez utóbbi szerződéstípus tekintetében mindazonáltal erőteljesebb kapcsolat áll fenn a kárhányad és a gazdasági szektor egészét esetlegesen érintő válságidőszakok között. A CTIP szerint a válságidőszakok ágazati szinten erősítik a káringadozásokat.
(160)
Ami a vállalati szintű megállapodásokból eredő kollektív kijelölési szerződéseket illeti, a Bizottság úgy véli, nincs oka feltételezni, hogy a kárkockázat jellege és intenzitása (és ebből következően ingadozása) jelentősen különbözne abban a helyzetben, amikor az ugyanilyen típusú szerződést a szakszervezet és a vezetőség közötti paritásos tárgyaláson (és ebből következően a kijelölési eljáráson) kívül kötik meg.
(161)
Másfelől, az ágazatra jellemző kárgyakoriságra vonatkozó pontos információk hiányában nem lehet arra következtetni, hogy az ágazati kijelölési szerződések (a konjunktúrára érzékenyebb, de nagyobb kockázatmegosztással jellemezhető szerződések) kockázatainak ingadozásai nagyobb mértékűek lennének, mint ugyanezek a kockázatok a vállalati szintű szerződések (csúcskockázattal és csekélyebb mértékű kockázatmegosztással jellemezhető szerződések) vonatkozásában.
(162)
Ezenkívül még ha a kijelöléssel kapcsolatos, Franciaország által hivatkozott megszorítások tényleges hatása abban nyilvánulna is meg, hogy további nyomást gyakorolnak a biztosítók által beszedett díjak szintjén, meg kell állapítani, hogy itt nem a kárterheket, hanem a bevételeket érintő körülményről van szó. Erre a kockázattípusra (bevételkiesés) tehát nem terjed ki a CGI 39. cikke (1) bekezdésének 5. pontja, és ezért nem részesíthető a tartalékokhoz nyújtott leírható juttatások kedvezményében.
(163)
A kockázat tekintetében nincs tehát bizonyított különbség a kijelölési záradékkal ellátott szerződések és az ugyanezen kockázatok biztosítására kötött, vállalati szintű csoportos szerződések között. Ebből következően a 39d.GD. cikkben előírt további leírhatóság eredményeként az érintett vállalkozások által szokásosan viselendő társaságiadó-terhek megszűnnek vagy csökkennek. Ezért e további leírhatóság gazdasági előnyt jelent.
(164)
Ami a Franciaország és a CTIP által egy esetleges közfeladatra tett hivatkozásokat illeti, a Bizottság megjegyzi, hogy az Altmark-ügyben meghatározott (az általános gazdasági érdekű szolgáltatások egyes eseteiben magának a támogatássá minősítésnek a kizárásához szükséges) feltételek nem teljesülnek jelen esetben (lásd különösen a (189) preambulumbekekezdést, az Altmark-ítélet harmadik feltételét, amely valójában a túlkompenzáció hiányával kapcsolatos). Itt tehát mindenképpen gazdasági előnyről van szó.
(165)
Az intézkedéssel nyújtott előnyöket a francia állam biztosítja, aki ezzel lemond az adóbevételei behajtásáról. Az előnyt tehát állami forrásokból nyújtják.
(166)
Az első intézkedés tekintetében már kifejtett okokból a második intézkedés is szelektív jellegű. A szelektivitás egyfelől abból ered, hogy a szóban forgó intézkedést egy adott gazdasági ágazatra, nevezetesen a biztosítási ágazatra, másfelől ezen az ágazaton belül is meghatározott típusú szerződésekre (alágazatra) korlátozzák. Az intézkedés a biztosítási ágazat egyes olyan vállalkozásait részesíti előnyben, amelyek elhalálozással és testi károsodásokkal összefüggő kockázatokat biztosító kollektív szerződéseket kötnek a szociális partnerek által lefolytatott kijelölési eljárás keretében. Az intézkedés tehát nem vonatkozik azokra a szerződésekre, amelyek a kijelölési eljárás keretein kívül biztosítják ugyanezeket a kockázatokat. Helyénvaló emellett megállapítani, hogy az intézkedés nem vonatkozik az ugyanilyen típusú kockázatnak kitett viszontbiztosítókra.
(167)
Helyénvaló mindazonáltal meggyőződni arról, hogy ez a szelektivitás az említett adórendszer jellege és logikája alapján nem indokolt-e. Jóllehet a CGI a tartalékok leírásával kapcsolatban bizonyos típusú tartalékokhoz nyújtott juttatások átalányösszegű leírhatóságáról rendelkezik, meg kell állapítani, hogy a fent említett okokból (lásd a (156)-(163) preambulumbekezdést) a 39d.GB. cikkben megállapított összeget meghaladó leírás nem következik a rendszer logikájából, amely rendszer a tartalékképzést a folyamatban lévő események által valószínűsített veszteségek vagy terhek mértékéig írja elő.
(168)
Végül azonfelül, hogy a biztosítási ágazatra kiterjed az Európai Unión belüli kereskedelem, helyénvaló emlékeztetni arra, hogy amikor egy tagállam támogatást nyújt valamely vállalkozásnak, a belföldi tevékenység ugyanazon a szinten maradhat vagy növekedhet, ezáltal a többi tagállamban letelepedett vállalkozásoknak az e tagállam piacára való belépési esélyei csökkennek. Az érintett vállalkozások helyzete az Európai Unión belüli kereskedelemben megerősödik. Azt is hozzá kell tenni, hogy a kijelölési szerződések kötelező jellegüknél fogva erősítik a versenytorzulást. Ez az intézkedés tehát alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt és érintse a tagállamok közötti kereskedelmet.
(169)
Meg kell tehát állapítani, hogy a második intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében ténylegesen támogatásnak minősíthető, amennyiben a CGI 39d.GB. cikkében előírt szintet meghaladó leírhatóságról rendelkezik.
(170)
Mivel az intézkedés állami támogatásnak minősül, helyénvaló elemezni annak belső piaccal való összeegyeztethetőségét. A francia hatóságok úgy vélik, hogy a szóban forgó intézkedés az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerint összeegyeztethető állami támogatásnak minősül.
(171)
A Bizottság mindenekelőtt úgy véli, hogy az intézkedés szociális jellege (első kritérium) annyiban állapítható meg, amennyiben - amint arra a francia hatóságok is hivatkoznak - a kijelölési záradék keretében kezelt ügyletek célja a munkavállalók lehető legszélesebb körű biztosítása a társadalombiztosítás által csekély mértékben átvállalt kockázatokkal (elhalálozással, keresőképtelenséggel, rokkantsággal) szemben. A szociális jelleg nyilvánul meg a következőkben: a generációk, illetve a munkavállalói kategóriák közötti erőteljes kockázatmegosztás, a járulékfizetés egységessége (nincs életkor, nem, egészségi állapot szerinti különbségtétel) valamint szociális jellegű intézkedések (ingyenes jogosultságok munkanélküliség esetén, eltartott gyermekek számára stb.) megvalósítása. Egy önkéntes és tisztán egyéni rendszerben arra is fel kell készülni, hogy a csekély jövedelemmel rendelkező munkavállalói sokaság úgy dönt, hogy nem köt szerződést a súlyos, de kivételes kockázatok biztosítására.
(172)
Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság úgy vélte, hogy ha a biztosítási szerződés megkötésének időpontját - vagyis a fenti súlyos események bekövetkezése előtti időszakot - veszi alapul, az intézkedés szociális jellege nem kellően bizonyított. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy - amint azt Franciaország is kifejti - a támogatás kockázatok realizálódása előtti, a kérdéses kockázatokkal szembeni biztosítás útján történő odaítélése ténylegesen az egyetlen olyan eszköz, amely a kitűzött szociális cél eléréséhez vezet.
(173)
Ezzel szemben az első intézkedés vizsgálatának keretében már kifejtett okokból az intézkedés bizottsági vizsgálata nem igazolta, hogy a támogatás azt eredményezné, hogy az előny ténylegesen a magánszemély fogyasztóknál jelenjen meg (második kritérium) A káringadozási tartalékok további leírhatósága következtében csökken vagy megszűnik a társaságiadó-teher, így tehát ez az első intézkedésben foglalt mentességgel egyenértékű hatást vált ki.
(174)
Ami a Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozatában hivatkozott érvét illeti, amely szerint a biztosítóknak nyújtott előny esetleges hatásai valószínűleg nem csak a biztosítottaknál/munkavállalóknál jelennek meg, hanem a munkáltatóknál is (akik átvállalják a díjak egy részének kifizetését), Franciaország és a CTIP úgy vélik, hogy a munkavállalók részvétele a kiegészítő szociális védelmi szerződéses programok finanszírozásában a munkavállalóknak nyújtott juttatásnak tekinthető, és ezeknél jelenik meg előnyként. A Bizottság mindazonáltal azon a véleményen van, hogy még ha a biztosítási program munkáltató általi, munkavállalók javára történő finanszírozása a munkavállalók számára ténylegesen előnyt is jelentene, tagadhatatlan, hogy a járulékok esetleges csökkenése a munkáltató oldalán is csökkenti a terheket, ezért nála is előnyként merül fel.
(175)
Ami a termék származásán alapuló megkülönböztetés esetleges meglétét illeti (harmadik kritérium), a Bizottság fenntartja értékelését, amely szerint a kijelölési szerződésekkel kapcsolatos tevékenységek előtakarékossági intézmények köré történő nagymértékű összpontosulása ezen intézmények javára szóló tényleges megkülönböztetést jelent. Jóllehet Franciaország nem tudott pontos információkkal szolgálni a különböző piaci szereplők kijelölési piaci részesedéseiről, a Bizottság a rendelkezésére álló információk alapján megállapítja, hogy a kijelölési szerződések nagy többségét az előtakarékossági intézmények kezelik.
(176)
Jóllehet - amint azt a francia hatóságok kifejtik - a biztosító szociális partnerek általi kijelölése a szociális partnerek szabad választásán múlik, meg kell állapítani, hogy egyetlen jogszabályi rendelkezés sem kötelezi a szociális partnereket arra, hogy a szervezet kijelölése során versenyeztessék a piac összes szereplőjét. Az FFSA - nem ellentmondva e tekintetben a francia hatóságoknak - fenntartja, hogy a szociális partnerek inkább létrehoznak egy olyan előtakarékossági intézményt, amelyet ezután saját maguk irányíthatnak.
(177)
Jóllehet az említett Albany-üggyel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a szociális partnerek közötti kollektív tárgyalások keretében kötött, szociális célokat kitűző szerződések nem tartoznak az EUMSZ vállalkozások közötti megállapodásokat tiltó 101. cikke (1) bekezdésének hatálya alá, meg kell állapítani, hogy - amint azt a Bizottság fentebb jelezte - ezen ítélkezési gyakorlatból semmiképpen nem következik, hogy a kijelölési eljárás keretében egy biztosítónak nyújtott támogatás összeegyeztethető lenne az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontjával.
(178)
Az előtakarékossági intézményeken kívüli biztosítókat, különösen a vállalati szintű kollektív előtakarékossági piacon aktív biztosítótársaságokat tehát hátrányos megkülönböztetés érheti azzal, hogy a szociális partnerek nem kötelesek a versenyeztetésre, amelynek pedig az lenne a célja, hogy a piacon valamennyi érdekelt szereplő számára lehetővé tegye, hogy ajánlatot tegyen a szociális partnerek által közösen megállapított ellátások biztosítására, és hogy szolgáltatásainak jobb minősége és/vagy alacsonyabb ára miatt őt válasszák. Összehasonlításképpen meg kell jegyezni, hogy a kiegészítő egészségbiztosítással kapcsolatos egyes francia intézkedések olyan mechanizmust írnak elő, amelynek keretében a biztosító(ka)t átlátható pályázati eljárásban választják ki (54).
(179)
Meg kell tehát állapítani, hogy a három összeegyeztethetőségi kritériumból kettő nem teljesül, továbbá hogy az előtakarékossági területen kötött kijelölési szerződéseket szolgáló, Franciaország által bejelentett támogatási program az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja alapján nem egyeztethető össze a belső piaccal.
(180)
Az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének b) és c) pontjában előírt összeegyeztethetőségi kritériumok nyilvánvalóan nem alkalmazhatók erre az esetre.
(181)
Ami az intézkedésnek az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerinti összeegyeztethetőségét illeti, Franciaország kijelenti, hogy az intézkedés bemutatott szociális célja bizonyítja, hogy a jövőben fontos lesz az előtakarékossági piac fejlődése. Ez a fejlődés a közegészségüggyel, a bizonytalanság elleni küzdelemmel, a gazdasági és szociális kohézióval, a szociális párbeszéd fejlesztésével és a munkavállalók védelmével kapcsolatos célkitűzés keretébe illeszkedik; mindezek az Európai Unió közérdekű céljai is. A Bizottság mindazonáltal úgy véli, hogy az intézkedés szükséges és arányos volta nem bizonyított. Amint azt már az előny meglétével kapcsolatos vizsgálata során is kifejtette, a Bizottság ezért azon a véleményen van, hogy semmi nem indokolja azon vállalati szintű csoportos szerződéseknek az intézkedés előnyeiből való kizárását, amelyek ugyanezekre a kockázatokra kínálnak biztosítást, de amelyeket nem kijelölési eljárásban kötnek. Az intézkedés tehát aránytalan, mivel nem terjed ki a kijelölési eljáráson kívül kötött szerződésekre. Másfelől meg kell állapítani - amint azt a Bizottság az első intézkedés tekintetében is megtette -, hogy az intézkedés folyamatos teherkönnyítést jelent, amely működési támogatásnak felel meg; a működési támogatás pedig az állandó gyakorlat értelmében nem nyilvánítható összeegyeztethetőnek a belső piaccal az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése szerint.
(182)
Végül Franciaország nem hivatkozott az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdésében előírt más összeegyeztethetőségi kritériumra.
(183)
Franciaország és a CTIP szerint a kijelölési eljárás keretében nyújtott előtakarékossági kiegészítő biztosítási ellátások általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak is tekinthetők az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének értelmében, különösen ha az ellátórendszerhez való csatlakozás kötelező, és a rendszer irányítását paritásos alapon oldják meg. Emellett a CTIP hivatkozik a Bíróságnak az Albany-üggyel (55) kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára, és kifejti, hogy a kötelező szociális védelmi szerződéses programok általános gazdasági érdekű feladatot teljesítenek.
(184)
E rendelkezés szerint az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. Ezenfelül a kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.
(185)
Amint az az első intézkedés vizsgálatának keretében már kifejtésre került (56), a tagállamok tág hatáskörrel rendelkeznek annak megítélésében, hogy a szolgáltatások jellegüknél fogva általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíthetők-e.
(186)
A Bizottság azt is megjegyzi, hogy az említett Albany-ügyben a Bíróság azt állapítja meg, hogy egy kiegészítő nyugdíjrendszernek egy meghatározott ágazatban történő igazgatására irányuló kizárólagos jog odaítélése általános érdekű szolgáltatásnak tekinthető, egyúttal hangsúlyozza a kiegészítő nyugdíjak szociális funkciójának jelentőségét.
(187)
Ezzel összefüggésben nem kizárt, hogy a biztosítók szociális partnerek általi kijelölés keretében nyújtott ellátásait általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak lehessen tekinteni, amennyiben a kijelölés keretében a szociális partnerek között létrejött megállapodást kötelezővé teszik az érintett ágazat valamennyi vállalkozása (vagy az érintett vállalkozás) számára, és e megállapodás olyan kockázatokra kínál biztosítást, amelyeket a társadalombiztosítás állami rendszere nem vagy nem kielégítően fedez. Ugyanakkor, amint az az első intézkedés vizsgálatakor már említésre került (57), az ilyen mechanizmust támogató pénzügyi intézkedéseknek arra a mértékre kell korlátozódniuk, amely a közfeladat tekintetében a biztosítónál felmerülő többletköltségek ellentételezéséhez szükséges.
(188)
A közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabály (58) meghatározza azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén a Bizottság az ilyen ellentételezést az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinti. Az ellentételezés különösen nem haladhatja meg a közszolgáltatás biztosításának költségét, figyelembe véve a kapcsolódó bevételeket és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereséget.
(189)
E tekintetben helyénvaló mindazonáltal megállapítani, hogy a káringadozási tartalékokhoz nyújtott juttatások további leírhatóságából eredő adómegtakarítás nem felel meg ennek a feltételnek. Ugyanis semmilyen összefüggést nem lehet megállapítani az adómegtakarítás összege és a közszolgáltatás biztosításához kapcsolódó költségek között.
(190)
Franciaország 2008. október 31-én kelt levelében elismeri, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatásért nyújtott ellentételezés (adómegtakarítás) összege nem felel meg a közösségi keretszabályban megállapított feltételeknek. Mindazonáltal úgy véli, hogy ezek a feltételek nem igazodnak az érintett ügyletek egyedi vonásaihoz. Franciaország szerint az adóból való leírhatóság mechanizmusa a szolgáltatás biztosításából eredő többletköltségek pontos értékelése alapján a szubvenciónál alkalmasabbnak és rugalmasabbnak tűnik.
(191)
A Bizottság mindazonáltal azon a véleményen van, hogy a közösségi keretszabály által megállapított kritériumokat szigorúan be kell tartani, mivel ezek teszik lehetővé egyrészről az általános gazdasági érdekű szolgáltatások megfelelő működése, másrészről a kereskedelem Európai Unió érdekeivel ellentétes fejlődésének meggátolása közötti szükséges egyensúlyt.
(192)
A Bizottság tehát azon a véleményen van, hogy az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésében foglalt és a közösségi keretszabályban kifejtett feltételeket nem tartották be, az intézkedést tehát e rendelkezés alapján nem lehet a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítani.
IX. KÖVETKEZTETÉS
(193)
A Bizottság megállapítja, hogy a Franciaország által bejelentett, a szolidáris és felelősségalapú szerződések, valamint az előtakarékossági kollektív szerződések fejlesztésére szolgáló támogatási programok az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében támogatásnak minősülnek. Ezenfelül megállapítja, hogy az érintett támogatási programok végrehajtási szabályaik miatt nem felelnek meg sem az EUMSZ 107. cikkének (2) és (3) bekezdésében, sem az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésében foglalt valamennyi feltételnek - bizonyítottan szociális céljuk ellenére sem. E két támogatási programot tehát a belső piaccal összeegyeztethetetlennek kell tekinteni,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Franciaország által egyrészről a szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződések fejlesztése, másfelől az elhalálozás, keresőképtelenség és rokkantság kockázatával szembeni kollektív kiegészítő biztosítási szerződések fejlesztése érdekében az általános adótörvénykönyv 207. cikke (2) bekezdésének, 1461. cikke 1. pontjának és 39d.GD. cikkének alkalmazásában végrehajtani tervezett támogatási programok a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősülnek.
E támogatási programok ezért nem hajthatók végre.
2. cikk
Franciaország az e határozatról szóló értesítés kézhezvételétől számított két hónapon belül tájékoztatja a Bizottságot a határozatnak való megfelelés érdekében hozott intézkedéseiről.
3. cikk
Ennek a határozatnak a Francia Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2011. január 26-án.