Décision de la Commission
du 22 décembre 1999
concernant l'aide d'État que l'Italie envisage de mettre à exécution en faveur de Fiat Auto SpA dans l'usine de Mirafiori Meccanica (Turin)
[notifiée sous le numéro C(1999) 5211]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2000/514/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles(1),
considérant ce qui suit:
I. Procédure
(1) Entre octobre et décembre 1997, l'Italie a notifié, conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité, six projets d'aides d'État en faveur de Fiat Auto SpA (ci-après dénommée: "Fiat"), parmi lesquels celui (enregistré sous le n° 838/97) relatif à Fiat Mirafiori Meccanica - Turin, région du Piémont - (ci-après dénommée "Fiat Mirafiori"), qui concerne des investissements effectués dans l'usine de fabrication de moteurs de Mirafiori. La Commission a envoyé aux autorités italiennes des demandes de renseignements complémentaires ainsi que plusieurs rappels afin de rassembler les informations indispensables à l'adoption d'une décision. Le 23 avril 1998, une réunion s'est tenue en présence de représentants du gouvernement italien pour évoquer diverses modalités d'examen de ces dossiers. Des réponses partielles aux questions formulées par la Commission ont finalement été apportées par lettre du 20 novembre 1998.
(2) Par lettre du 2 mars 1999, la Commission a ensuite informé l'Italie de sa décision du 3 février 1999 d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'encontre du projet d'aides en cause et enjoint l'Italie de lui forunir dans un délai d'un mois tous les documents, informations et données nécessaires pour apprécier la compatibilité des aides avec le marché commun. À défaut de réponse, la Commission adopterait une décision sur la base des éléments dont elle dispose.
(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations. Aucune observation ne lui est parvenue.
(4) Des représentants de la Commission se sont rendu à Mirafiori le 24 février 1999 afin de discuter, entre autres, du cas en question.
(5) Après avoir demandé le 9 avril 1999 un délai supplémentaire de réponse, les autorités italiennes ont transmis à la Commission, par courrier du 16 avril 1999, les informations qu'elles estimaient nécessaires à l'examen des dossiers.
(6) De nouveaux éléments ont renforcé les doutes initiaux de la Commission, en particulier quant à la nécessité de l'aide envisagée. Par lettre du 14 juin 1999, la Commission a donc informé l'Italie de sa décision du 26 mai 1999 d'apporter un complément à l'ouverture de procédure du 3 février 1999 et enjoint à cet État membre de lui fournir dans un délai d'un mois tous les documents, informations et données nécessaires pour apprécier la compatibilité des aides en cause. À défaut de réponse, la Commission adopterait une décision sur la base des éléments dont elle dispose.
(7) La décision de la Commission d'apporter un complément à l'ouverture de procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(3). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations. Aucune observation ne lui est parvenue.
II. Description détaillée de l'aide
(8) L'aide envisagée serait attribuée à Fiat, qui est contrôlée par la société Fiat SpA. Le groupe Fiat est présent dans le secteur automobile par l'intermédiaire de trois sociétés: Fiat Auto pour les véhicules de tourisme, Iveco pour les véhicules utilitaires et Magneti Marelli pour les composants.
(9) Fiat possède des usines en Italie, en Pologne, en Turquie et en Amérique du Sud. Elle a produit environ 2,9 millions de véhicules(4) en 1998 sous les marques Alfa Romeo, Ferrari, Fiat, Lancia et Maserati, dont 1,6 million en Europe. Environ la moitié de ses ventes sont réalisées sur le marché national, un tiers dans les autres États membres et le reste hors de la Communauté.
(10) L'investissement prévu par Fiat se situe à Mirafiori, dans une zone relevant aujourd'hui de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, pour laquelle le plafond des aides régionales a été fixé à 10 % en équivalent subvention net (ESN) pour les grandes entreprises.
(11) Le projet porte sur la production de moteurs du type "Torque" destinés à équiper les véhicules Fiat des segments "B" et "C" produits en Italie et hors de la Communauté. Les investissements d'un total de 468,4 milliards de lires italiennes (environ 242 millions d'euros) ont été effectués selon le calendrier suivant:
TABLE
(12) Les moteurs Torque ont fait l'objet de nombreuses innovations tant en ce qui concerne le produit lui-même que la procédé de fabrication. Le choix de Fiat Mirafiori aurait été dicté par la possibilité d'utiliser une partie des lignes de production existantes après adaptation, ce qui a permis de limiter les investissements nécessaires au projet.
(13) Des aides régionales d'un montant nominal de 30,3 milliards de lires italiennes (16 millions d'euros) sont envisagées dans le cadre du régime approuvé prévu par la loi n° 488/92. L'intensité de l'aide actualisée atteindrait 4,6 %.
(14) Aucune autre subvention n'est prévue pour ce projet.
(15) À l'occasion de l'ouverture de la procédure en date du 3 février 1999, la Commission a exprimé ses nombreux doutes quant à la compatibilité des aides envisagées, en particulier au regard de la mobilité du projet et de la nécessité des aides notifiées. En outre, la Commission ne discernait alors aucun élément qui aurait éventuellement permis l'octroi d'aides à l'investisement à des fins d'innovation ou d'aides à la protection de l'environnement. Elle avait par conséquent conclu que, en l'état des informations en sa possession, rien ne justifiait que les aides en cause puissent bénéficier de l'une des dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, du traité.
(16) Après l'ouverture de la procédure le 3 février 1999, il est apparu que Fiat Mirafiori ne se trouvait pas dans une zone assistée jusqu'en mars 1995. Or, le projet a démarré en 1994 et avait été précédé d'études de faisabilité, de localisation, etc., qui ont dû se dérouler vers 1993. La décision d'investissement a donc certainement été prise au plus tard en 1993/1994, avant que la zone où est située Fiat Mirafiori ne devienne une région assistée. Dans le complément à l'ouverture de procédure, la Commission a donc exprimé des doutes sérieux sur le fait que l'investisseur ait pu considérer dans le financement du projet l'obtention d'aides régionales. Aussi l'aide ne serait-elle pas nécessaire à la réalisation des investissements en cause à Fiat Mirafiori.
(17) En outre, tant à l'occasion de l'ouverture de la procédure que dans le complément à l'ouverture, la Commission a invité l'Italie à lui communiquer dans un délai d'un mois toutes les données nécessaires pour apprécier la compatibilité des aides en cause. À défaut de réponse, la Commission adopterait une décision sur la base des éléments dont elle dispose.
III. Commentaires de l'Italie
(18) Après avoir demandé le 9 avril 1999 un délai supplémentaire pour finaliser leur réponse à l'ouverture de procédure du 3 février 1999, les autorités italiennes ont transmis à la Commission, par courrier du 16 avril 1999, les informations qu'elles estimaient nécessaires à l'examen du dossier.
(19) Le gouvernement italien a en premier lieu apporté des précisions sur les études de localisation conduites par Fiat en 1993/1994, en préalable au choix de Fiat Mirafiori. Les sites concurrents auraient été Biesko-Biala en Pologne, une usine de l'entreprise Tofas en Turquie et un site du groupe Cormec en Argentine. Ceux-ci avaient l'avantage d'offrir des coûts de main-d'oeuvre moindres qu'en Italie tout en garantissant de bons niveaux de productivité et de qualité. Comme Tofas et Cormec n'étaient pas détenues exclusivement par Fiat, ce qui impliquait un risque important pour un projet stratégique comme le projet Torque, le choix d'implantation s'est réduit au couple Fiat Mirafiori/Biesko-Biala.
(20) Les aides régionales envisagées ne compensent pas les surcoûts d'une localisation des investissements à Fiat Mirafiori, mais elles ont joué un rôle certain d'incitation dans la décision finale.
(21) En deuxième lieu, l'Italie rappelle les modalités spécifiques d'application de la loi n° 488/92, notamment en ce qui concerne les conditions de rétroactivité aux fins de l'éligibilité des investissements.
(22) En troisième lieu, le gouvernement italien précise que le démarrage des investissements remonte à mai-juin 1994. Les dates antérieures, à savoir celle du démantèlement des anciennes installations (janvier 1993) et celle des activités de spending (mai 1993), correspondent à des opérations de libération de l'espace occupé par l'ancienne ligne de production, remplacée ultérieurement par la ligne de fabrication des moteurs Torque. Selon les autorités italiennes, ces coûts ne sont pas liés au projet examiné puisquq les travaux de dégagement des anciens ateliers auraient de toute façon eu lieu, indépendamment de la décision relative à la localisation des investissements pour les moteurs Torque.
(23) En quatrième lieu, l'Italie apporte des renseignements complémentaires pour l'analyse coûts/bénéfices (ACB) et l'étude du marché.
(24) En réponse au complément à l'ouverture de procédure décidé par la Commission le 26 mai 1999, l'Italie a adressé une lettre en date du 20 juillet 1999 qui détaille deux éléments principaux: d'une part, l'historique de l'approbation du nouveau régime d'aides et le lien avec la mise en oeuvre des aides en question et, d'autre part, le respect des exigences formelles dans les demandes d'aide.
IV. Appréciation de l'aide
(25) La mesure notifée en faveur de Fiat est une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. En effet, elle serait financée par l'État ou au moyen de ressources d'État. De plus, comme elle représente une part non négligeable du financement du projet, l'aide menace de fausser la concurrence dans la Communauté en favorisant Fiat par rapport à d'autres entreprises qui ne bénéficient pas d'aides. Enfin, le marché des moteurs pour automobiles et celui des véhicules automobiles se caractérisent par des échanges substantiels entre États membres.
(26) Les aides en cause sont destinées à une entreprise exerçant les activités de fabrication et de montage de véhicules automobiles ainsi que de fabrication de moteurs pour ces véhicules. Cette entreprise appartient donc au secteur automobile au sens de l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur automobile(5) (ci-après dénommé "l'encadrement communautaire pertinent").
(27) Les aides envisagées, notifiées le 1er décembre 1997, seraient octroyées dans le cadre du régime déjà approuvé, prévu par la loi n° 488/92. L'encadrement communautaire pertinent précise que les aides que les pouvoirs publics envisagent d'accorder à un projet individuel dans le cadre d'un régime d'aides autorisé en faveur d'une entreprise exerçant son activité dans le secteur automobile, doivent être notifiées préalablement à leur octroi sur la base de l'article 88, paragraphe 3, du traité si au moins un des deux seuils suivants est franchi:
- le coût total du projet s'élève à 50 millions d'euros ou
- le montant total des aides d'État et des aides provenant d'instruments communautaires dont bénéficie le projet s'élève à 5 millions d'euros.
(28) Tant le coût total du projet que le montant des aides dépassent les plafonds susmentionnés. En notifiant les aides envisagées en faveur de Fiat Mirafiori, les autorités italiennes respectent donc les conditions de l'article 88, paragraphe 3, du traité.
(29) L'article 87, paragraphe 2, spécifie certaines formes d'aides compatibles avec le traité. Compte tenu de la nature et du but de l'aide ainsi que de la situation géographique des investissements, les points a), b) et c) de ladite disposition ne s'appliquent pas au projet en question. Le paragraphe 3 du même article énumère les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité doit être appréciée dans le contexte de la Communauté dans son ensemble et non dans un contexte purement national. Afin de préserver le bon fonctionnement du marché commun et vu le principe énoncé à l'article 3, point g), du traité, les dérogations définies à l'article 87, paragraphe 3, doivent être interprétées de manière restrictive. En ce qui concerne les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points b) et d), force est de constater que l'aide en cause n'est manifestement pas destinée à un projet d'intérêt commun ni à un projet susceptible de remédier à une perturbation grave de l'économie italienne et qu'elle n'est pas davantage destinée à promouvoir la culture ou la conservation du patrimoine. Quant aux dérogations posées à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), seul le point c) pourrait s'avérer pertinent en ce que la zone où se trouve Mirafiori est aujourd'hui assistée au titre de ladite disposition et n'a jamais été assistée au titre du point a).
(30) Pour se prononcer sur la compatibilité des aides régionales envisagées avec le marché commun au titre de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, la Commission vérifie si les conditions prévues par l'encadrement communautaire pertinent sont respectées.
(31) Cet encadrement dispose que la Commission veille dans tous les cas à ce que les aides accordées soient proportionnées à la gravité des problèmes à résoudre et nécessaires à la réalisation du projet. Le respect simultané de ces critères de proportionnalité et de nécessité(6) est indispensable pour que la Commission autorise une aide d'État dans le secteur automobile.
(32) Si, de manière habituelle, la question de la proportionnalité des aides est traitée au moyen d'une ACB, la Commission pourra en l'espèce limiter son examen au seul respect du critère de nécessité.
(33) Au moment de l'ouveture de la procédure, la Commission a pris acte de la situation particulière qui avait mené à l'autorisation du régime prévu par la loi n° 488/92. Dans le prolongement des décisions arrêtées le 18 novembre 1997(7), le 30 septembre 1998(8) et le 7 avril 1998(9), la Commission a indiqué que les circonstances très spécifiques dans la mise à exécution de la loi n° 488/92 pouvaient expliquer les longs intervalles qui s'étaient écoulés entre le démarrage du projet, le début de la production en série des moteurs Torque en 1995, la demande d'aide en mai 1996 et la notification intervenue en décembre 1997. Toutefois, l'examen de la nécessité de l'aide aux fins de l'implantation du projet à Fiat Mirafiori ne peut pas se résumer à cette seule analyse; la Commission doit vérifier les éléments complémentaires suivants:
- la prise en compte effective de l'aide régionale dans l'analyse financière du projet, l'étude de localisation dans la sélection du site de Rivaltaafiori, et
- la mobilité réelle du projet.
(34) De surcroît, pour chaque point, la Commission doit contrôler la suffisance des preuves apportées par l'Italie en vue de soutenir ses affirmations, dans le contexte d'une interprétation restrictive des exceptions énoncées à l'article 87, paragraphe 3, du traité et des injonctions du 3 février 1999 et du 26 mai 1999.
(35) En premier lieu, la lettre des autorités italiennes du 16 avril 1999 précise que le projet a démarré en mai/juin 1994, que les commandes d'équipement ont été effectuées en mars/avril 1994 et que les premières livraisons de ces équipements ont eu lieu au courant du second semestre de 1994. De façon logique, la Commission en déduit que l'éventuelle étude de localisation qui a amené Fiat à choisir Fiat Mirafiori s'était déroulée entre 1993 et avril 1994. Cette évaluation est confirmée par l'Italie dans sa lettre du 20 juillet 1999.
(36) La Commission note que Fiat Mirafiori ne se trouvait pas dans une zone assistée jusqu'en mars 1995, date à laquelle certaines circonscriptions de la région de Turin, dont celle de Mirafiori, ont été classées comme région assistée au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c). En outre, ainsi qu'il est rappelé dans la lettre du 20 juillet 1999, ce n'est qu'en septembre 1994 que l'Italie a présenté une première proposition concernant les régions à faire relever de ladite disposition.
(37) La décision d'investissement a donc été prise à une date à laquelle Fiat Mirafiori ne se situait pas en zone assistée.
(38) Ni le fait que Fiat Mirafiori soit localisée dans une zone relevant de l'objectif n° 2 ni la prétendue possibilité de transférer les équipements d'un site à l'autre au cours des premières phases du projet ne sauraient changer cette appréciation. Les préséries ont d'ailleurs été réalisées en janvier/février 1995, avant la décision de classement en zone assistée. De plus, la Commission note que la lettre de l'Italie du 20 novembre 1998 indique dans son annexe 3 b) que des travaux concernant le moteur Torque ont été effectués par Fiat sur le site de Mirafiori dès 1993, par exemple pour la modification des lignes de production des carters moteurs, des arbres moteurs, des bielles, des volants moteurs et des arbres de commandes de la pompe à huile.
(39) La Commission estime donc que Fiat n'a pas réellement considéré dans le financement de son projet à Mirafiori l'obtention d'une aide régionale. Du reste, les autorités italiennes n'ont jamais pu apporter la preuve du contraire.
(40) Même en admettant que l'entreprise ait intégré dans son raisonnement la possibilité de bénéficier d'une aide régionale, elle acceptait de façon implicite le risque de ne pas la recevoir, puisque, selon l'encadrement communautaire pertinent, une décision d'autorisation préalable de la Commission était nécessaire.
(41) Par ailleurs, au moment de la décision d'investissement de Fiat, et donc de la prise en compte d'une éventuelle aide d'État dans le financement du projet Fiat Mirafiori, la pratique de la Commission rendait nécessaire une ACB reposant sur une comparaison entre l'usine régionale et un site alternatif se trouvant dans une région non assistée de la Communauté, où Fiat aurait le plus probablement effectué l'investissement en cause. L'Italie et Fiat connaissaient déjà à l'époque cette méthodologie, déjà appliquée par exemple dans le cas Fiat Mezzogiorno(10). La commission ne dispose d'aucune information quant à la sélection du site de comparaison, mais la possibilité la plus probable aurait été une usine située dans l'Italie du centre-nord. L'expérience de la Commission montre qu'une ACB conduite sur la base de cette hypothèse aurait rendu difficile, pour ne pas dire impossible, la mise en évidence de handicaps pour Mirafiori et donc l'autorisation de l'aide régionale. Ici encore, les autorités italiennes n'ont pas démontré la prise en compte effective par Fiat d'une aide régionale dans sa décision d'investir à Fiat Mirafiori.
(42) La Commission note ad abundantiam que le recours à une usine alternative en Pologne (Biesko-Biala), comme le souhaite l'Italie en l'espèce, n'a été rendu possible qu'avec l'entrée en vigueur de l'encadrement communautaire pertinent en janvier 1998, soit quatre ans après la décision d'investissement de Fiat.
(43) Enfin, un État membre et a fortiori une entreprise ne peuvent légitimement compter sur l'éventualité qu'une région déterminée soit classée comme zone relevant de l'article 87, paragraphe 3, point c), tant que la Commission n'a pas arrêté de décision en ce sens.
(44) C'est pourquoi la Commission conclut que le gouvernement italien n'a pas démontré en suffisance que Fiat avait réellement considéré l'octroi d'une aide régionale comme un critère indispensable à la sélection de Fiat Mirafiori. L'aide régionale notifiée n'est pas donc nécessaire pour atteindre les objectifs visés à l'article 87, paragraphe 3, du traité.
(45) En second lieu, selon l'encadrement communautaire susmentionné, pour démontrer la nécessité d'une aide régionale, la société bénéficiaire de l'aide doit prouver de manière claire qu'elle possède une alternative économiquement viable pour l'implantation de son projet ou de sous-parties de celui-ci. En effet, si aucun autre site industriel, nouveau ou préexistant, n'était susceptible, au sein du groupe, d'accueillir l'investissement en question, l'entreprise serait contrainte de mettre en oeuvre son projet dans l'unique usine d'accueil possible, même en l'absence d'aides. Cette étude de la mobilité revêt une importance encore plus grande aujourd'hui, sous l'encadrement en vigueur, que par le passé. Il ne s'agit plus seulement pour la Commission de valider une mobilité théorique, mais davantage de vérifier que l'investisseur avait à la fois la possibilité et l'intention de localiser son projet sur le site alternatif si les aides régionales ne pouvaient pas être octroyées.
(46) Les informations produites par l'Italie à ce propos restent lacunaires. Seule une brève explication a été communiquée à la Commission, selon laquelle, sur trois choix possibles (Cormec en Argentine, Tofas en Turquie et Fiat Auto Pologne), deux (Cormec et Tofas) ont été écartés car ils présentaient trop de risques(11); en revanche, la solution polonaise aurait présenté de nombreux avantages par rapport à Fiat Mirafiori, notamment en termes de coûts de main-d'oeuvre.
(47) La Commission estime que, au moment de la décision d'investissement, vers 1993/1994, l'opportunité réelle d'une implantation du projet en Pologne n'était pas aussi évidente que ce que les autorités italiennes présentent aujourd'hui. À titre d'exemple, le risque industriel n'était pas négligeable, à un moment où Fiat Auto Pologne était en pleine réorganisation. Ce facteur, évoqué brièvement par l'Italie pour être nié, ne doit pourtant pas être sous-estimé dans le contexte d'un projet stratégique comme celui de Torque. L'organisation de la production aurait été complexe, incluant des transferts de pièces sensibles entre l'Italie et la Pologne(12) et les réseaux d'équipementiers locaux n'étaient pas encore aussi densément développés qu'aujourd'hui. Du reste, la production actuelle de moteurs Fiat en Pologne se limite à deux modèles relativement anciens: le 652 cm3 et le 900 cm3.
(48) Le gouvernement italien n'a pu fournir à la Commission que des indications parcellaires au sujet de la possibilité technique de produire le moteur Torque à Biesko-Biala dans des conditions optimales et presque aucune information quant à la matérialité de l'intention réelle de Fiat de délocaliser l'investissement en cause en Pologne.
(49) La Commission estime donc que la mobilité du projet n'a pas été démontrée par l'Italie. À défaut d'un site alternatif crédible, l'aide régionale notifiée n'est par conséquent pas nécessaire pour atteindre les objectifs visés à l'article 87, paragraphe 3, du traité.
(50) D'autres objectifs, avancés incidemment par le gouvernement italien, comme la protection de l'environnement et l'innovation, n'ont jamais fait l'objet d'explications détaillées, en dépit des injonctions de la Commission. La Commission n'a donc pas pu examiner la présence d'aides relatives à d'éventuelles actions innovantes ou de protection de l'environnement.
V. Conclusion
(51) L'aide régionale envisagée par les autorités italiennes en faveur de Fiat Mirafiori n'est pas nécessaire pour atteindre les objectifs visés à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, à savoir faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques. Aussi l'aide en question est-elle incompatible avec le marché commun,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide d'État que l'Italie envisage de mettre à exécution en faveur de Fiat Auto SpA, usine de Mirafiori Meccanica (Turin), est incompatible avec le marché commun.
Cette aide ne peut donc pas être mise à exécution.
Article 2
Dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, l'Italie informe la Commission des mesures prises pour s'y conformer.
Article 3
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 22 décembre 1999.