DÉCISION DE LA COMMISSION du 14 septembre 1994 relative à l'interdiction du pentachlorophénol (PCP) notifiée par l'Allemagne (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.) (94/783/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 100 A paragraphe 4,
considérant ce qui suit:
I. LA PROCÉDURE (1) La mesure notifiée
La représentation permanente de la république fédérale d'Allemagne a notifié à la Commission, le 2 août 1991, la décision allemande, fondée sur les dispositions de l'article 100 A paragraphe 4 du traité, de continuer à appliquer des dispositions nationales relatives au pentachlorophénol (PCP) en lieu et place de la directive 91/173/CEE du Conseil (1).
Ces dispositions obligatoires résultent du règlement portant interdiction du pentachlorophénol (Pentachlorphenolverbotsverordnung) (2), du 12 décembre 1989, et s'appliquent à partir du 23 décembre 1989.
Ledit règlement prévoit l'interdiction de fabrication, de mise sur le marché et d'emploi du pentachlorophénol, de ses sels et ses composés, des préparations contenant plus de 0,01 % desdites substances et des produits qui, à la suite de leur traitement au moyen des préparations, contiennent lesdites substances dans une concentration dépassant 5 mg/kg (ppm). Par dérogation, les autorités compétentes peuvent admettre ces substances, préparations et produits comme agent de synthèse ou comme un sous-produit ou lorsqu'ils sont exclusivement destinés à des fins de recherche ou d'expérimentation scientifique ou destinés à être éliminés de manière non dommageable.
(2) La directive 91/173/CEE
La directive 76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses (3), modifiée en dernier lieu par la directive 94/27/CE (4), prévoit l'interdiction et la restriction d'utilisation de certaines substances et préparations dangereuses.
La directive 91/173/CEE, qui porte neuvième modification de la directive 76/769/CEE, interdit la mise sur le marché et l'emploi du pentachlorophénol et de ses sels et ses esters en concentration égale ou supérieure à 0,1 % masse dans les substances et préparations. Toutefois, quatre dérogations à l'interdiction sont prévues. L'emploi du pentachlorophénol et de ses composés dans des installations industrielles est admis, notamment:
a) pour le traitement des bois;
b) pour l'imprégnation de fibres et de textiles lourds;
c) comme agent de synthèse et/ou de transformation dans des procédés industriels;
d) pour le traitement in situ des bâtiments d'intérêt historique et culturel (à autoriser cas par cas par l'État membre concerné).
En tout état de cause, le PCP utilisé en tant que tel ou comme constituant de préparations mis en oeuvre dans le cadre des dérogations visée ci-dessus doit avoir une teneur totale en hexachlorodibenzoparadioxine inférieure à 4 ppm.
Ces dérogations sont à réexaminer en fonction de l'évolution des connaissances et des techniques au plus tard trois ans après la mise en oeuvre de la directive. Les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive au plus tard le 1er juillet 1992.
La directive a été arrêtée par le Conseil, le 21 mars 1991, à la majorité qualifiée, sur la base de l'article 100 A du traité.
(3) Les avis
L'avis de la réception de la notification allemande, du 2 août 1991, a été envoyé à sa représentation permanente le 18 novembre 1991.
La notification a été transmise aux autres États membres pour avis. La Commission a reçu des avis de la part de la Grèce, de l'Italie, de la France, de la Belgique et du Danemark.
La Grèce estime que la directive 91/173/CEE fournit un niveau approprié de protection de l'homme et de l'environnement. La mesure allemande aurait pour effet d'entraver le commerce intracommunautaire.
L'Italie donne un avis négatif sur le recours à l'article 100 A paragraphe 4 dans le cas de la directive 91/173/CEE. En particulier, les autorités italiennes estiment que la limite imposée, soit 5 mg/kg, pour les traces du pentachlorophénol, aurait des conséquences négatives sur l'importation des produits en cuir en provenance d'Italie et cela sans donner une protection supplémentaire pour l'homme et l'environnement.
La France aussi conteste le recours à cet article dans le cas particulier du pentachlorophénol. Ce recours ne serait pas suffisamment justifié et aboutirait à des pertes graves, pour ce qui concerne tant le commerce intracommunautaire que les relations de la Communauté avec certains pays tiers.
La Belgique ne conteste pas le recours en cause. Néanmoins, elle estime que la limite fixée par les autorités allemandes pour les traces du pentachlorophénol pourrait poser des problèmes pour certains produits.
Le Danemark soutient la mesure allemande.
(4) La décision du 2 décembre 1992
Par décision du 2 décembre 1992, la Commission avait confirmé la réglementation allemande du 12 décembre 1989 prévoyant l'interdiction de fabrication, de mise sur le marché et d'emploi du pentachlorophénol, de ses sels et de ses composés, des préparations contenant plus de 0,01 % desdites substances et des produits qui, à la suite de leur traitement au moyen de préparations, contiennent lesdites substances dans une concentration dépassant 5 mg/kg (ppm).
(5) L'arrêt de la Cour de justice et les suites à lui donner
À la suite d'un recours en annulation introduit par la République française, la Cour de justice, dans un arrêt du 17 mai 1994 (5), a annulé ladite décision en raison de la violation de l'obligation de motivation prescrite par l'article 190 du traité CE sans se prononcer sur les autres moyens soulevés par la requérante.
Par lettre du 18 mai 1994, l'Allemagne a confirmé sa volonté de continuer à appliquer la réglementation allemande en précisant toutefois que le règlement de 1989 avait été codifié dans deux règlements, l'un reprenant les dispositions relatives à la production et à l'utilisation du PCP (règlement du 26 octobre 1993, BGBl. I du 30 octobre 1993, annexe 4, p. 1782), l'autre reprenant les dispositions relatives à la mise sur le marché (règlement du 14 octobre 1993, BGBl. I du 20 octobre 1993, p. 1720). La Commission a décidé de faire appel à un expert reconnu internationalement pour l'assister sur le plan scientifique, M. le professeur Rappe, professeur à l'Institut de la chimie environnementale de l'université d'Umeaa en Suède, qui a remis son rapport à la Commission.
II. LES FAITS (6) Le pentachlorophénol
Le pentachlorophénol est une substance chimique produite artificiellement et reconnue comme étant dangereuse. Le PCP est dangereux pour l'homme et pour l'environnement. Sa classification et son étiquetage, harmonisés au niveau communautaire, suivant la directive 67/548/CEE du Conseil (6), modifiée en dernier lieu par la directive 92/32/CEE portant septième modification, relative à la classification, l'étiquetage et l'emballage des substances dangereuses (7), sont les suivants:
- classé cancérogène de catégorie 3, c'est-à-dire une substance préoccupante pour l'homme en raison d'effets cancérogènes possibles mais pour lesquels les informations disponibles ne permettent pas une évaluation satisfaisante. Il existe des informations issues d'études adéquates sur les animaux mais elles sont insuffisantes pour classer la substance dans la deuxième catégorie des cancérigènes et étiqueté avec la phrase de risque « R 40: substance pouvant causer des effets irréversibles »,
- classé très toxique par inhalation et étiqueté « R 26: très toxique par inhalation »,
- classé toxique par contact avec la peau et par ingestion et étiqueté « R 24/25: toxique par contact avec la peau et par ingestion »,
- classé irritant pour les yeux, les voies respiratoires et la peau et étiqueté « R 36/37/38: irritant pour les yeux, les voies respiratoires et la peau »,
- classé dangereux pour l'environnement et étiqueté « R 50: très toxique pour les organismes aquatiques »,
- classé dangereux pour l'environnement et étiqueté « R 53: peut entraîner des effets néfastes à long terme pour l'environnement aquatique ».
Compte tenu des trois critères suivants: toxicité, persistance et bioaccumulation, le PCP a été inclus dans la liste I de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (8), modifiée par la directive 91/692/CEE (9). Dans le but d'éliminer la pollution des différentes parties du milieu aquatique qui pourraient être affectées par le rejet de PCP, des valeurs limites ont été fixées par la directive 86/280/CEE du Conseil, du 12 juin 1986, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de certaines substances dangereuses relevant de la liste I de l'annexe de la directive 76/464/CEE (10), modifiée en dernier lieu par la directive 91/692/CEE.
Le pentachlorophénol contient des impuretés dangereuses notamment jusqu'à 0,1 % de polychlorodibenzodioxines et de 1 à 5 % de polychlorés phenoxyphénols. Le PCP seul et ces dernières impuretés sont responsables de la diffusion journalière de dioxines dans l'environnement. Les dioxines se diffusent quand les produits traités avec le PCP sont exposés au soleil et quand à la fin de leur vie ils sont incinérés. Le PCP se trouvant dans les boues d'épuration est également une source de dioxines.
Le PCP est utilisé comme:
- agent de traitement du bois (action fongicide et agent antibleu),
- agent d'imprégnation des textiles industriels (action fongicide),
- bactéricide dans le tannage des peaux et l'industrie de la pulpe de papier,
- agent de stérilisation des sols,
- molluscide dans le traitement des eaux industrielles, en particulier des eaux de refroidissement.
En raison de sa toxicité le PCP a été soumis à des restrictions diverses dans plus d'une trentaine de pays.
III. APPRÉCIATION DE LA JUSTIFICATION DES DISPOSITIONS NATIONALES EXAMINÉES AU REGARD DES OBJECTIFS INVOQUÉS (7) L'Allemagne est à l'instar d'autres États membres particulièrement concernée par les effets toxiques du PCP sur la santé humaine, sur l'environnement aquatique et sur la contribution du PCP dans les dioxines disséminées dans l'environnement.
A. La protection de la santé contre les effets directs du PCP
Le pentachlorophénol pose un problème de santé spécial pour l'Allemagne à cause du passé de ce pays comme grand producteur et de l'utilisation qui en a été faite. L'Allemagne a été le plus grand producteur de pentachlorophénol jusqu'en 1985; à titre d'exemple, son premier producteur avait une production atteignant, en 1978, 4 503 tonnes, ce qui représente trois fois l'utilisation totale actuelle dans la Communauté.
Une partie de cette production a été utilisée en Allemagne et notamment à l'intérieur des maisons. Or, l'utilisation de cette substance à l'intérieur des maisons représente un risque potentiel pour la santé humaine. En raison de cette importante production et de la façon dont le PCP a été utilisé autrefois, la population allemande continue à être exposée à des doses de PCP anormalement élevées (11).
B. La protection de l'environnement aquatique
Le PCP est une substance qui tue certains organismes aquatiques à des concentrations d'eau aussi faibles que 0,1 mg/litre. Cette concentration était généralement dépassée dans les cours d'eau allemands avant l'interdiction du PCP. La plupart de ces cours d'eau présentent maintenant des concentrations inférieures á 0,1 mg/litre. Si la directive 91/173/CEE devait être transposée telle quelle par l'Allemagne, ces concentrations moyennes risqueraient, compte tenu du tissu industriel et des activités liées au PCP, à nouveau de dépasser le seuil constaté avant l'interdiction du PCP; les concentrations dans les cours d'eau près des usines utilisant le PCP pourraient augmenter et atteindre une concentration entre 300 et 400 mg/litre. Et dans cette hypothèse, il serait d'ailleurs possible que les concentrations dans l'eau souterraine utilisée pour la consommation (environ 72 % de toute l'eau potable) reviennent au-dessus du seuil de 0,1 mg/litre.
En conclusion, les circonstances spécifiques de production et d'utilisation du pentachlorophénol en Allemagne dans le passé continuent à faire peser une menace sur l'environnement aquatique.
C. La protection de la santé et de l'environnement contre les dioxines
a) La particularité des dioxines
Le pentachlorophénol représente un problème en raison du lien étroit que cette substance a avec les dioxines. En effet, lors de la production du PCP, soit par la chloration du phénol par voie catalytique, soit par l'hydrolyse alcaline de l'hexachlorobenzène, un certain nombre de produits secondaires ou d'impuretés sont également synthétisés et parmi ceux-ci les dioxines (0,1 %).
Les dioxines se forment également lors des processus de combustion, à haute température, des matières organiques contenant du chlore: c'est ce qui se fait lors de l'incinération des produits contenant du PCP.
Cependant, les dioxines sont aussi émises dans l'environnement par toute une série de processus industriels et domestiques.
Les dioxines s'accumulent dans les sédiments des fleuves et des océans, où elles sont prises par les poissons. Elles s'accumulent aussi dans le sol où elles sont prises directement ou indirectement par les plantes et les animaux.
L'homme est en contact avec les dioxines lorsqu'il consomme des produits alimentaires.
Certaines dioxines sont très toxiques et provoquent le cancer.
b) La présence de dioxines en Allemagne
L'Allemagne a toujours estimé, avec d'autres pays industrialisés, que le cancer chez l'homme pouvait, ainsi que chez l'animal, provenir, entre autres raisons, d'un contact avec les dioxines.
Le problème des dioxines est considéré comme particulièrement grave dans ce pays où le taux moyen d'absorption par l'homme atteint 1,3 pg/kg du poids corporel/jour et où le taux d'absorption de certains groupes de la population, par exemple les bébés, atteint 180 pg/kg/jour.
Une étude réalisée par l'Organisation mondiale de la santé en 1989 dans 12 pays européens sur les niveaux de certaines dioxines dans le lait maternel a montré que les plus grandes concentrations de dioxines se trouvaient en Belgique, en Allemagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Les concentrations constatées en Allemagne ont commencé à décroître après l'interdiction du PCP.
Le niveau élevé de concentration de dioxines constaté en Allemagne, dans le lait maternel, a été confirmé par d'autres études comparatives réalisées sur les dioxines présentes dans les boues d'épuration (étude menée en Allemagne, Suisse et Suède en 1989) et dans le compost de jardin.
Le niveau élevé des dioxines en Allemagne semble dû à un certain nombre de facteurs spécifiques. L'Allemagne est un des pays les plus industrialisés et les plus peuplés de la Communauté. Cela signifie qu'il y a un nombre important de sources de dioxines en dehors du PCP telles que les incinérateurs municipaux, les incinérateurs de déchets, les usines de production d'acier et les installations liées à l'industrie métallurgique, le niveau élevé de combustible de voiture consommé; l'utilisation massive de boues d'épuration, le nombre d'installations de recyclage de déchets, etc.
D'autres facteurs locaux sont à l'origine du problème des dioxines en Allemagne. Il s'agit des conditions climatiques qui favorisent le transfert (grâce à la neige) de dioxines dans l'atmosphère (y inclus celles provenant de différentes zones frontières de l'Allemagne), la terre et l'eau. Les habitudes alimentaires de la population allemande peuvent contribuer à la présence élevée de dioxines.
Il n'y a pas de consensus international sur ce que doit être le niveau de protection de la population contre les dioxines. Certains pays et certaines organisations internationales ont extrapolé les résultats des tests réalisés chez l'animal pour fixer leur niveau de protection chez l'homme en utilisant plusieurs facteurs de sécurité. Les exemples qui suivent montrent la différence des doses journalières admissibles fixées dans divers pays industrialisés:
- Allemagne: 1 pg/kg/jour, - Royaume-Uni: 1 pg/kg/jour, - Pays-Bas: 4 pg/kg/jour, - pays scandinaves: 0 à 5 pg/kg/jour, - Canada: 10 pg/kg/jour, - Communauté: pas de valeur.
Quelle que soit la valeur de la dose journalière admissible, fixée entre 0 et 10 pg/kg/jour, il est clair qu'une action est nécessaire en Allemagne pour protéger certains groupes de population qui sont exposés à des valeurs de 180 pg/kg/jour. La Commission estime raisonnable que l'Allemagne souhaite réduire le niveau d'exposition de certaines populations à risque.
c) La politique allemande de lutte contre les dioxines
L'Allemagne a réagi face à cette situation particulière en adoptant tout un programme législatif destiné à contrôler les sources d'émission de dioxines.
Les émissions de dioxines provoquées par les incinérateurs municipaux, les combustibles de moteurs, les boues d'épuration et par des produits chimiques comme les PCB et le PCP, ont fait l'objet d'une réglementation en Allemagne. Un accord volontaire a aussi été adopté pour contrôler le niveau de dioxines dans les emballages industriels utilisés pour les denrées alimentaires liquides.
Les initiatives les plus récentes concernent le contrôle de tous les produits chimiques qui constituent une source de dioxines (Gefahrstoffe) et de développer un concept de « sols nettoyés de la pollution provoqué par les dioxines ». Certaines réflexions sont conduites actuellement pour réduire les émissions de dioxines provoquées par la production métallurgique, les installations de recyclage et les industries de la pâte de papier.
Selon certaines estimations, un tel programme législatif pourrait réduire les émissions de dioxines à 10 % de leur valeur de 1991 vers l'an 2000. Ces mêmes estimations prévoient que le PCP provenant d'utilisations passées comptera pour un tiers du total d'émissions de dioxines à ce moment.
Enfin, si le PCP était à nouveau admis en Allemagne, les premiers résultats des mesures prises dans ce pays seraient mis en cause, en raison des nouvelles émissions qui viendraient de nouveau des usines utilisant le PCP pour le traitement du bois, des textiles et des produits qui seraient de nouveau mis sur le marché allemand.
De plus l'accroissement du niveau de dioxines qui en résulterait entraînerait des coûts économiques importants. Ces nouvelles émissions mettraient en cause le programme de réduction de dioxines mis en place pour les incinérateurs municipaux, programme qui a coûté plus de 400 millions de marks allemands. Il menacerait aussi l'utilisation dans l'agriculture, de 50 millions de tonnes de boues d'épuration.
En conclusion, la Commission estime que la demande exprimée par les autorités allemandes de maintenir les dispositions nationales examinées ci-haut, relatives au PCP, en lieu et place de la directive 91/173/CEE, est justifiée par des circonstances spécifiques liées à la protection de la santé et de l'environnement en Allemagne. La Commission estime en outre qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions sont à considérer comme étant à la fois nécessaires et non disproportionnées par rapport aux buts qu'elles visent à atteindre.
(8) Vérification de l'absence de caractère discriminatoire des mesures nationales examinées
La production mondiale du PCP varie entre 25 000 et 30 000 tonnes par an. L'Allemagne ne produit plus de PCP et il n'y a plus de production communautaire de cette substance depuis la cessation d'activité de Rhône-Poulenc dans ce secteur, en 1992. En 1978 le premier producteur de PCP en Europe était une firme allemande, Dynamit Nobel, dont la production atteignait 4 503 tonnes. Cependant, après des négociations avec les autorités publiques, les entreprises réunies au sein de l'association allemande des fabricants de produits de protection du bois ont renoncé au PCP en 1985. Les grandes entreprises productrices de PCP sont américaines et il y a plusieurs importateurs.
Une étude de l'Agence allemande de l'environnement (Umweltbundesamt), publiée en 1992, sur une partie de l'industrie chimique de l'Allemagne de l'ouest, a identifié 250 producteurs de plus de 1 000 préparations destinées à traiter le bois. Plus de 75 substances chimiques différentes seraient utilisées dans ces préparations. Un total de 47 000 tonnes annuelles de ces préparations étaient utilisées pour traiter le bois, incluant 17 000 tonnes de créosote. Le commerce entre l'ancienne Allemagne de l'Ouest et d'autres pays, dans ce secteur des préparations destinées à traiter le bois, est considéré comme minime et environ 1 000 tonnes par an de ces produits sont importés chaque année dans cette partie de l'Allemagne.
La législation allemande s'applique indistinctement à tous les produits contenant du PCP qu'ils soient nationaux ou importés. La Commission n'a jamais été saisie de plaintes à l'encontre de cette législation. Bien que des États membres aient exprimé au cours de leur consultation des doutes sur les effets que la mesure allemande aurait sur le commerce intracommunautaire, aucun chiffre n'a été avancé, pas plus que d'analyse d'impact sur les secteurs économiques censés souffrir de la législation allemande: cuir, textiles, etc. Les services de la Commission se sont adressés à différentes fédérations européennes industrielles dont les entreprises utilisent en grande quantité le PCP: les informations recueillies ne démontrent pas une quelconque entrave aux échanges. Dans le cas de l'industrie du bois il apparaît qu'il n'y a pas de changement dans le commerce en bois, lié à l'interdiction du PCP, le bois utilisé étant traité avec d'autres produits.
(9) Vérification de l'absence de restriction déguisée dans le commerce entre États membres des dispositions nationales examinées
Cette notion, telle qu'elle résulte du deuxième alinéa de l'article 100 A paragraphe 4, a pour but d'empêcher que des restrictions fondées sur les critères de l'alinéa précédent ne soient détournées de leur fin en étant en réalité des mesures à finalité économique, c'est-à-dire introduites soit afin de placer des obstacles à l'importation de produits originaires d'autres États membres soit afin de protéger indirectement une production nationale. La Commission estime, cependant, que les éléments de fait et l'examen de toutes les circonstances entourant l'introduction de ces dispositions, tels que décrits ci-dessus, ne permettent pas de conclure qu'il en est ainsi.
En effet, il n'y a pas d'intérêt particulier allemand au développement, à la production ou à l'exportation des produits de substitution du PCP, tout au contraire si l'on examine par exemple le cas de la créosote, mentionné plus haut. Un règlement allemand, du 14 octobre 1993, interdit la mise sur le marché de créosote alors que l'Allemagne était le premier producteur de créosote dans le monde. Le commerce entre l'Allemagne et les autres États membres pour le PCP utilisé dans le secteur du traitement du bois n'atteint pas de chiffres importants.
Les importations de PCP dans toute la Communauté ne dépasseraient pas, selon les entreprises consultées, 1 200 tonnes par an, une quantité très modeste. Le PCP étant un produit très bon marché, la valeur du marché affecté par le PCP est donc négligeable. Compte tenu de l'absence de marché en Allemagne pour ce produit, de même que dans l'ensemble des pays scandinaves et de l'Autriche et de sa faible valeur, les effets sur le commerce intracommunautaire sont pratiquement inexistants.
IV Compte tenu des dangers pour la santé et l'environnement décrits dans le rapport de l'expert, la Commission a demandé qu'un rapport, sur la mise en oeuvre de la directive et sur les possibilités de substitution de PCP, soit préparé, sur la base duquel elle évaluera avant la fin de l'année la possibilité de proposer une interdiction totale du PCP.
CONCLUSION À la lumière des considérations exposées ci-dessus la Commission estime que les dispositions nationales notifiées par l'Allemagne en application de l'article 100 A paragraphe 4:
- sont à considérer comme justifiées au regard des exigences importantes visées à l'article 36 du traité CE et de protection de l'environnement, qu'elles sont nécessaires par rapport à ces exigences et, enfin, qu'elles ne sont pas disproportionnées aux buts poursuivis,
- ne constituent pas un moyen de discrimination arbitraire
et
- ne constituent pas non plus une restriction déguisée dans le commerce entre États membres.
La Commission est dès lors fondée à considérer qu'elles peuvent être confirmées,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les dispositions du Pentachlorphenolverbotsverordnung (règlement allemand portant interdiction du pentachlorophénol), du 12 décembre 1989, notifié par l'Allemagne, tel que codifié par les règlements des 26 octobre 1993 et 14 octobre 1993, sont confirmées.
Article 2
La république fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 14 septembre 1994.