DÉCISION DE LA COMMISSION du 18 juin 1997 concernant l'octroi de délais supplémentaires à la Grèce pour la mise en oeuvre de la directive 90/388/CEE relative à la pleine concurrence dans les marchés des services de télécommunications (Le texte en langue grecque est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (97/607/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne,
vu l'accord sur l'Espace économique européen,
vu la directive 90/388/CEE de la Commission, du 28 juin 1990, relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunications (1), modifiée en dernier lieu par la directive 96/19/CE (2), et notamment son article 2 paragraphe 2,
après avoir invité (3) les parties intéressées à présenter leurs observations conformément à l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE,
considérant ce qui suit:
A. LES FAITS ET LE CONTEXTE JURIDIQUE
I. Les demandes de la Grèce
(1) Conformément à l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE, la Grèce a demandé, par lettre du 25 juin 1996, une prolongation des délais de transposition:
- jusqu'au 1er janvier 2003 en ce qui concerne l'abolition des droits exclusifs concédés actuellement à l'organisme grec de télécommunications OTE SA (ci-après, «OTE») pour la fourniture de la téléphonie vocale et de l'infrastructure de réseau correspondante. Cette disposition doit être mise en oeuvre avant le 1er janvier 1998 en vertu de l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE,
- jusqu'au 1er juillet 2001 pour la levée des restrictions à la fourniture des services de télécommunications déjà libéralisés:
a) sur les réseaux établis par le prestataire du service de télécommunications;
b) sur les infrastructures fournies par des tiers
et,
c) au moyen d'un usage partagé des réseaux, d'autres installations et sites.
Ces dispositions devaient être mises en oeuvre avant le 1er juillet 1996 en vertu de l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE. Elles ne portent pas sur les infrastructures de la télévision par câble, qui relèvent de l'article 4 de la même directive.
Cette demande est conforme aux dispositions des résolutions 93/C 213/01 (4) et 94/C 379/03 du Conseil (5).
(2) La Grèce considère que ces délais de transposition supplémentaires sont nécessaires pour les raisons suivantes:
2.1. La Grèce réalise actuellement un programme de numérisation et de modernisation générale des infrastructures de l'opérateur OTE, qui requiert d'importants investissements financiers. En raison des contraintes qui pèsent sur les ressources financières du pays ainsi que du coût élevé et de l'ampleur du programme de modernisation d'OTE, auxquels s'ajoutent les dépenses considérables entraînées par la fourniture de services de télécommunications sur l'ensemble du territoire grec (du fait de la topographie particulière du pays), la modernisation ne peut être que graduelle. Même si des services avancés sont progressivement introduits sur les parties déjà numérisées du réseau, les recettes d'OTE resteront, pendant plusieurs années encore, très largement tributaires de la téléphonie vocale.
2.2. L'important programme d'investissement réalisé par OTE pour assurer la numérisation et la modernisation du réseau (plus de 1 100 milliards de drachmes pour les années 1996-2003) serait mis en péril si la pleine concurrence était instaurée en 1998. OTE se trouverait ainsi privé des recettes dont il a besoin tant pour financer la modernisation des infrastructures de télécommunications en Grèce que pour fournir un service universel à une clientèle dispersée dans des régions éloignées.
2.3. Faute de ressources financières suffisantes, le processus de numérisation n'a commencé en Grèce qu'en 1990. Le volume des investissements nécessaires pour la numérisation du réseau dicte le rythme de modernisation des services d'OTE. Sur le montant susmentionné, 29 % environ sera affecté à la modernisation des réseaux urbains et 14 % à la numérisation des centraux.
2.4. En 1993, la Grèce a commencé à mettre en oeuvre une politique d'ajustement des tarifs aux coûts, qui a conduit à un relèvement des tarifs des communications locales et à une réduction (en valeur réelle) des tarifs des communications longue distance. Néanmoins, malgré les progrès réalisés, la structure tarifaire actuelle se caractérise toujours par un écart considérable entre ces deux catégories de tarifs. La poursuite du rééquilibrage des tarifs durant la période transitoire devra préserver la stabilité financière d'OTE tout en lui procurant les recettes indispensables à l'achèvement du processus de numérisation et de modernisation. Le rythme d'ajustement des tarifs aux coûts dépendra notamment de la poursuite de la modernisation des réseaux d'OTE, de la mise en place de systèmes de comptabilité analytique et de l'acceptation par la clientèle des hausses de tarif.
2.5. Des ajustements structurels sont en cours afin de transformer OTE en un organisme commercial et de permettre à son personnel de s'adapter à un nouvel environnement en matière de technologies des télécommunications, de services, de gestion et de méthodes de marketing.
2.6. Il n'est pas possible, en Grèce, de procéder à la libéralisation des infrastructures alternatives trop longtemps avant celle de la téléphonie vocale et des réseaux publics de télécommunications. Si cela devait être le cas, les prestataires de services de télécommunications sur ces infrastructures seraient en mesure de contourner la dérogation pour la téléphonie vocale, ce qui priverait par conséquent OTE d'une source importante de recettes dont cet opérateur a impérativement besoin pour la modernisation des réseaux et des services publics de télécommunications en Grèce.
(3) Les autorités grecques ont fourni, en annexe à leur lettre du 25 juin 1996, une description détaillée des investissements nécessaires pour le développement du réseau, le rééquilibrage envisagé des tarifs ainsi que la restructuration d'OTE.
(4) Elles ont déclaré que, si les dérogations demandées étaient accordées, elles procéderaient à la transposition en droit national de la directive 90/388/CEE, telle que modifiée par la directive 96/19/CE, selon le calendrier suivant:
- premier semestre de 1997: propositions relatives à la mise en place des dispositions législatives nécessaires à l'introduction de la pleine concurrence,
- second semestre de 1997: publication des modifications législatives proposées en vue de l'introduction de la pleine concurrence et de l'élimination de toutes les restrictions frappant la nourriture de la téléphonie vocale et des réseaux publics de télécommunications, ainsi que les infrastructures alternatives, pour le 1er janvier 2003 et le 1er juillet 2001 respectivement, et consultation des parties intéressées,
- 1999: échéance visée pour l'adoption des modifications législatives,
- second semestre de 1999: publication des conditions d'autorisation pour tous les services et, le cas échéant, des tarifs d'interconnexion, conformément, dans les deux cas, aux directives communautaires pertinentes,
- fin 2000: échéance visée pour l'octroi de nouvelles licences et la modification des licences existantes afin de permettre la fourniture de la téléphonie vocale et la mise en place de réseaux de télécommunications dans des conditions de concurrence.
En outre, les autorités grecques affirment que le taux de numérisation s'élèvera à 80,3 % à la fin de l'an 2000, pour atteindre près de 100 % à la fin de 2003, date à laquelle les tarifs auront été rééquilibrés dans une large mesure.
La demande a été introduite auprès de la Commission le 25 juin 1996.
II. Les observations reçues
(5) Trois entreprises ont envoyé leurs observations à la suite de la communication publiée par la Commission le 4 septembre 1996.
(6) D'après ces observations:
- les autorités grecques ont surestimé la charge financière que constitue l'obligation de service universel, basée sur la topographie particulière de la Grèce et le coût élevé de la fourniture du service à certains clients. Les autorités grecques ignorent également la possibilité pour les nouveaux entrants de fournir des services dans des régions éloignées ou rurales, par exemple, à l'aide de la technologie sans fil,
- il s'est avéré extrêmement difficile d'obtenir d'OTE des lignes louées et des lignes à haut débit telles que les RNIS, en dépit des obligations lui incombant en vertu de la législation communautaire pertinente,
- les retards pris dans la transposition des directives communautaires sur les télécommunications [notamment la directive 90/388/CEE, la directive 94/46/CE de la Commission (6) concernant les communications par satellite et la directive 92/44/CEE du Conseil, du 5 juin 1992, relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert aux lignes louées (7)] ne justifient pas une protection à court terme d'OTE, qui retarderait encore des réformes législatives cruciales. Tout retard supplémentaire constituerait une menace pour le développement des télécommunications en Grèce,
- les autorités grecques n'ont pas intégré dans leurs calculs les 200,7 millions d'écus alloués par les fonds structurels communautaires dans le cadre du programme Crash pour moderniser OTE et ses infrastructures ainsi que pour modifier le cadre réglementaire national,
- tout délai de transposition supplémentaire renforcerait la domination d'OTE sur le marché grec des télécommunications et accroîtrait le risque d'un abus de position dominante,
- tous les grands fournisseurs potentiels d'infrastructures alternatives sont contrôlés par l'État grec, qui détient toujours une participation majoritaire dans OTE.
(7) Par lettre du 21 octobre 1996, la Commission a transmis aux autorités grecques les observations reçues des tiers à la suite de la publication de sa communication du 4 septembre 1996 et les a invitées à les commenter.
III. La réponse de la Grèce
(8) En réponse à ces observations, les autorités grecques ont notamment fait valoir, par lettre du 8 novembre 1996, les arguments suivants:
- les dépenses prévues sous la rubrique «télécommunications» du programme Crash s'élèvent à 260,4 millions d'écus. Sur ce montant, 241,4 millions d'écus avaient été dépensés au 31 décembre 1995, le solde devant être utilisé en 1996. Alors que l'Union européenne devait initialement couvrir jusqu'à 50 % des dépenses totales, sa contribution réelle ne s'est en fait élevée qu'à 27 % (soit 71 millions d'écus) des coûts éligibles jusqu'au 31 décembre 1993. La réduction de la contribution communautaire est due à l'incapacité de la Grèce à achever la mise en oeuvre des mesures prévues avant la fin de 1993 comme il était prévu. Le retard pris dans le déroulement du projet a été causé par des difficultés administratives qui ont surgi au cours de la phase de démarrage. La réduction est également due à l'insuffisance des fonds alloués dans le budget communautaire aux cadres communautaires d'appui (CCA) pour soutenir les dépenses après 1993,
- les fonds attribués au titre des CCA n'ont jamais été considérés comme suffisants pour couvrir l'essentiel du programme de modernisation et de numérisation prévu. Le nouveau programme opérationnel pour la période 1994-1999 porte sur un total de 321,821 millions d'écus pour la Grèce, alors que le coût des investissements d'OTE de 1996 à 2000 est estimé à 1 245 milliards de drachmes (soit 4,13 milliards d'écus),
- en ce qui concerne la difficulté d'obtenir des lignes louées en Grèce, la demande sera satisfaite une fois que l'extension prévue du réseau RNIS aura été achevée. L'opération se trouve actuellement en phase pilote. Cette extension est nécessaire, car il ne reste plus de capacités de réserve sur le réseau OTE,
- la privatisation prévue et l'exploitation commerciale des entreprises publiques qui contrôlent les réseaux alternatifs permettront à ces entreprises d'entrer en concurrence avec OTE dans le futur, soit individuellement, soit en s'alliant avec des partenaires privés.
Le 6 décembre 1996, ces questions ont de nouveau été abordées au cours d'une réunion bilatérale entre le ministre grec des télécommunications et le commissaire chargé de la concurrence. Selon ce dernier, les retards pris dans la transposition de la législation communautaire en Grèce ont pour effet de fausser sensiblement les conditions du marché à l'avantage d'OTE et rien ne prouve par conséquent qu'OTE serait affecté autant que ne le prétend la Grèce dans sa demande en cas de libéralisation rapide de la téléphonie vocale. La situation du marché grec a une nouvelle fois été examinée lors d'une réunion bilatérale entre des experts de la Commission et les autorités grecques, qui s'est tenue à Bruxelles le 24 janvier 1997. Par lettre du 24 mars 1997, le ministre grec des télécommunications a ensuite confirmé un calendrier pour la mise en oeuvre intégrale des directives 90/388/CEE, 92/44/CEE et 94/46/CE et a réitéré la demande de son pays de bénéficier de délais de transposition supplémentaires conformément à la directive 96/19/CE.
Les 21 et 22 avril 1997, la Commission a également entendu le point de vue d'OTE en ce qui concerne la situation du réseau grec et la nécessité de délais de transposition supplémentaires. Le 29 avril 1997, une dernière réunion a été organisée entre le ministre grec des télécommunications et le commissaire chargé de la concurrence afin d'examiner la demande grecque et l'évaluation préliminaire de la Commission à ce jour. Par lettre du 29 mai 1997, les autorités grecques ont résumé les arguments présentés oralement lors de ces réunions.
IV. L'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE
(9) L'application de l'article 90 paragraphe 2 du traité CE dans le secteur des télécommunications est précisée dans la directive 90/388/CEE, qui prévoit l'introduction de la pleine concurrence dans les marchés des télécommunications au plus tard le 1er janvier 1998. Toutefois, conformément à l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE, la Commission accorde, à leur demande, à certains États membres des délais de transposition supplémentaires leur donnant le droit de i) déroger au calendrier fixé dans la directive 90/388/CEE et de ii) maintenir pendant des périodes supplémentaires les droits exclusifs accordés aux entreprises auxquelles ils confient la fourniture d'un réseau public de télécommunications et des services de télécommunications. Ces prolongations ont pour objectif de permettre la mise en oeuvre des mesures requises pour procéder aux ajustements structurels et elles ne peuvent excéder la durée strictement nécessaire à cet effet.
(10) En ce qui concerne la fourniture de services et de réseaux de télécommunications publics, il apparaît qu'OTE s'est vu confier un service d'intérêt économique général conformément aux articles 1er, 3 et 12 du décret présidentiel n° 437/1995, fondé sur la loi n° 2257/94 relative à l'organisation et au fonctionnement d'OTE. L'article 1er de ce décret dispose, entre autres, que les activités du détenteur de la licence, OTE, doivent non seulement contribuer au développement régional et industriel du pays, mais aussi garantir la fourniture de services de télécommunications techniquement fiables et financièrement accessibles, dans un environnement concurrentiel. En vertu de l'article 12 de ce décret, OTE doit fournir des services de téléphonie vocale au public, mettre à sa disposition des publiphones, fournir des services d'assistance et assurer les appels d'urgence.
(11) Conformément à la directive, la question à examiner est donc de savoir dans quelle mesure la demande d'exclusion provisoire de toute concurrence d'autres opérateurs «se justifie par la nécessité de procéder à des ajustements structurels, mais seulement pour la durée nécessaire à ces ajustements.»
(12) Un tel examen doit avoir pour point de départ le fait que l'obligation pour une entreprise chargée d'une tâche d'intérêt économique général de proposer ses services dans des conditions d'équilibre économique présuppose que ladite entreprise puisse opérer une péréquation entre les secteurs moins rentables et les autres. Une restriction de la concurrence dans les secteurs économiquement rentables est donc justifiée. En effet, autoriser des entreprises à faire concurrence au détenteur des droits exclusifs dans les secteurs de leur choix leur permettrait de se concentrer sur les segments rentables et d'offrir des tarifs plus avantageux que ceux du détenteur des droits exclusifs, car, contrairement à ce dernier, ils ne seraient pas tenus, pour des raisons économiques, de compenser les pertes subies dans les secteurs peu lucratifs au moyen des profits réalisés dans les autres secteurs.
(13) La directive 90/388/CEE a donc prévu une dérogation temporaire au titre de l'article 90 paragraphe 2 en ce qui concerne les droits spéciaux et exclusifs relatifs à la fourniture de la téléphonie vocale, au motif que les ressources financières nécessaires au développement du réseau public de télécommunications et au maintien du service universel continuaient de provenir principalement du service de téléphonie vocale. L'ouverture de la téléphonie vocale à la concurrence aurait pu, à cette époque, empêcher les organismes de télécommunications d'accomplir leur mission d'intérêt économique général et de développer le réseau. Les restrictions de la concurrence ne sont justifiées que pour les services qui, par leur nature et les conditions dans lesquelles ils seraient offerts sur un marché concurrentiel, compromettraient l'équilibre économique de la fourniture du service d'intérêt économique général ou l'affecteraient de toute autre façon. C'est pourquoi les restrictions à la fourniture de ces services ne peuvent être autorisées que si une telle incidence est dûment prouvée.
(14) Certains ont fait observer qu'en pratique, les nouveaux entrants pourraient également contribuer aux missions d'intérêt économique général. L'exception a en effet pour objectif de protéger la réalisation de ces missions et non des entreprises en particulier. À court terme, cependant, OTE continuera d'être la seule entreprise à fournir un service téléphonique universel aux utilisateurs situés dans des zones faiblement peuplées. Aussi la Commission s'est-elle demandé si l'octroi des délais de transposition supplémentaires demandés était nécessaire pour permettre à OTE d'exécuter sa tâche d'intérêt économique général et de bénéficier de conditions économiquement acceptables tandis qu'elle procédait aux ajustements structurels indispensables.
B. L'APPRÉCIATION JURIDIQUE
I. Demande d'un délai de transposition supplémentaire pour la téléphonie vocale et les réseaux correspondants
Évaluation des répercussions de la suppression des droits exclusifs actuellement accordés à OTE
Les arguments de la Grèce
(15) De manière générale, OTE éprouve, selon les autorités grecques, des difficultés particulières à satisfaire les besoins en matière de service universel en raison de problèmes de développement du réseau liés aux facteurs suivants:
- la topographie de la Grèce, caractérisée par une multitude de régions montagneuses et d'îles éloignées et faiblement peuplées,
- la faiblesse du produit intérieur brut (PIB) par habitant (environ 7 357,82 écus, soit moins que la moyenne communautaire),
- le coût élevé de la fourniture du service à une part anormalement importante de la clientèle, en raison du manque d'uniformité de la demande (forte demande saisonnière dans de nombreuses villégiatures éloignées et abonnés résidentiels isolés).
(16) Plus spécifiquement, la Grèce considère qu'un délai de transposition supplémentaire de cinq ans est indispensable pour procéder aux ajustements structurels suivants.
a) La numérisation et la modernisation du réseau
(17) La Grèce souligne le faible niveau de numérisation du réseau d'OTE, qui était de 31 % fin 1994, ce qui représente le pourcentage le plus bas de l'Union européenne. Le taux de numérisation s'élevait à cette même date à 45 % en Allemagne et à 67 % en Italie. D'importants investissements en capital sont donc nécessaires pour améliorer le réseau d'OTE avant que le marché ne s'ouvre à la concurrence.
(18) Les autorités grecques ont prévu un investissement total de 946 milliards de drachmes pour la période 1996-2000 afin d'améliorer le réseau national, les infrastructures, la télématique, les réseaux internationaux et les relations internationales d'OTE. Des investissements supplémentaires de 300 milliards de drachmes sont planifiés pour 2001-2002. Selon la Grèce, ces investissements permettront notamment de porter le taux de numérisation à quasiment 100 % d'ici à 2003.
(19) Les autorités grecques affirment qu'en raison de l'insuffisance des ressources financières au niveau national ainsi que du coût élevé et de l'ampleur du programme de modernisation d'OTE, auxquels s'ajoute la charge que représente la fourniture des services de télécommunications sur l'ensemble du territoire grec, la numérisation ne pourra être entièrement achevée d'ici à 2003 que si OTE se voit garantir des recettes suffisantes grâce au maintien, jusqu'à cette date, de ses droits exclusifs actuels.
b) L'amélioration de la densité téléphonique et du service universel
(20) Le coût que l'obligation de service universel représente pour OTE n'est pas connu avec précision, car cet organisme ne dispose pas d'un système de comptabilité analytique permettant ce type de calcul. Toutefois, la Grèce a indiqué que les frais de raccordement des clients vivant dans les 14 000 petites agglomérations rurales s'élevaient en moyenne à environ 400 000 drachmes par client, contre 50 000-100 000 drachmes pour la moyenne des autres. Ce surcoût ne pourrait pas être répercuté sur les utilisateurs concernés en raison du revenu moyen des ménages en Grèce. Les autorités grecques estiment qu'au total 100 milliards de drachmes devront être investis d'ici à 2003 pour ces utilisateurs non rentables.
c) La poursuite de l'ajustement de la structure tarifaire d'OTE
(21) Les autorités grecques font valoir que la structure tarifaire actuelle d'OTE est caractérisée par un écart considérable entre les tarifs des communications locales et ceux des communications longue distance, par rapport à d'autres États membres. Selon elles, les tarifs des communications locales n'en couvrent pas le coût et ces communications sont subventionnées par les recettes provenant des communications nationales longue distance et des communications internationales. Depuis le 1er janvier 1993, OTE pratique une politique tarifaire visant à équilibrer les tarifs et à les adapter progressivement aux coûts, en favorisant la convergence des tarifs des communications locales, nationales et internationales. Toutefois, cette politique a été soumise à l'article 2 de la loi n° 2257/94, qui impose une limite aux augmentations de tarif jusqu'à la fin 1997.
(22) Le rééquilibrage opéré par OTE a conduit à des augmentations des tarifs locaux de 25 % en 1993, de 28,5 % en 1995 et de 13,3 % en 1996, les prix étant particulièrement bas au départ. Aux mêmes dates, les tarifs des communications nationales longue distance (plus de 160 kilomètres) ont augmenté respectivement de 25 %, 7,1 % et 2 %. En 1993, les tarifs internationaux ont diminué de 2,3 % en moyenne. Les augmentations des tarifs internationaux (5 % en 1995 et 1,5 % en 1996) ont été dictées, selon les autorités grecques, par la stratégie financière globale d'OTE et la nécessité provisoire de subventionner les communications locales à partir des recettes réalisées dans d'autres secteurs.
(23) D'après les autorités grecques, le rééquilibrage des tarifs a suscité une opposition considérable, tant dans le public que dans les milieux politiques. La stratégie tarifaire qui est suivie depuis 1993 visait à la fois à éviter de provoquer des réactions négatives graves de la part des abonnés et à progresser graduellement vers le nécessaire rééquilibrage et l'adaptation des tarifs aux coûts. Ainsi, les tarifs n'ont pas été augmentés en 1994, du fait qu'ils l'avaient été en 1993.
d) L'amélioration de l'efficience et de l'efficacité d'OTE, y compris par la formation du personnel et des réductions d'effectifs
(24) Les autorités grecques prétendent que sans le maintien, jusqu'en 2003, des droits exclusifs dont jouit actuellement OTE sur la téléphonie vocale et les réseaux publics de télécommunications, l'opérateur ne sera pas en mesure de mener à bien la restructuration de ses effectifs qui est nécessaire pour lui permettre d'affronter la concurrence sur le marché. Cette restructuration aura pour objet de compléter et d'actualiser la formation du personnel d'OTE, afin de lui permettre de mieux maîtriser les technologies modernes, de commercialiser efficacement des services de télécommunications de pointe et d'en assurer la fourniture.
(25) Selon les autorités grecques, le cadre juridique et réglementaire actuellement en vigueur ne permet pas à OTE de réduire ses effectifs (sauf en cas de départ à la retraite ou de départ volontaire) et il ne lui serait donc pas possible de procéder à de telles réductions en temps voulu en cas d'ouverture à la concurrence le 1er janvier 1998. En outre, toute tentative en ce sens entraînerait de graves problèmes sociaux et politiques, particulièrement si cela se faisait dans la hâte. OTE compte actuellement 24 500 salariés. Pour les cinq années à venir (1996-2000), un train de mesures destinées à encourager le départ volontaire à la retraite d'un nombre considérable d'employés a été négocié avec le syndicat OME-OTE. D'ici à la fin de 1999, les effectifs devraient être ramenés à 21 000 personnes.
L'appréciation de la Commission
(26) La Commission doit évaluer si ces ajustements peuvent relever du champ d'application de l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE et si leur mise en oeuvre serait menacée par l'arrivée de nouveaux entrants sur ce segment actuellement réservé à OTE.
(27) Les adaptations de la législation et tout retard éventuel dans le processus législatif ne peuvent être considérés comme des ajustements structurels au sens de la directive 90/388/CEE, qui seraient de nature à justifier l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire. La directive vise les ajustements structurels de l'opérateur qui sont nécessaires pour protéger la fourniture du service d'intérêt économique général. Un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier un délai de transposition supplémentaire afin de se conformer à une directive communautaire, en l'absence de justification explicitement prévue par ladite directive (8).
(28) Conformément au principe général de proportionnalité, toute prolongation d'un délai de transposition doit être strictement proportionnelle à ce qui est nécessaire pour procéder aux ajustements structurels requis - tels qu'ils sont décrits par les autorités grecques - en vue d'ouvrir le marché à la pleine concurrence, à savoir i) la numérisation, la modernisation et la densification du réseau, ii) la poursuite du rééquilibrage des tarifs et iii) l'amélioration de l'efficience et de l'efficacité d'OTE.
a) La numérisation, la modernisation et la pénétration du réseau
(29) La Commission reconnaît la nécessité de moderniser, de numériser et d'améliorer la couverture du réseau en Grèce tout en procédant au rééquilibrage des tarifs. Elle reconnaît également que le coût de cette modernisation nécessaire (1 246 milliards de drachmes) est particulièrement élevé dans le cas particulier du réseau fixe d'OTE pour deux raisons principales. D'une part, le taux de numérisation en Grèce (38 %) est plus faible que dans les autres États membres, y compris ceux qui bénéficient d'une dérogation (il est de 80 % au Portugal). D'autre part, le coût lié à l'amélioration de la couverture est également élevé, la Grèce se caractérisant par un habitat dispersé ainsi que par un grand nombre de régions montagneuses et une multitude d'îles.
(30) La Commission reconnaît certes la nécessité pour la Grèce de poursuivre la numérisation et la modernisation de son réseau, mais elle relève que les autorités de cet État membre reconnaissent elles-même que si la numérisation a débuté tardivement c'est entre autres parce que le programme d'investissement d'OTE avait été entravé par des considérations politiques et des problèmes juridiques. En particulier, les décisions d'achats d'OTE ont été contestées par des particuliers devant les tribunaux nationaux. L'abolition des droits spéciaux et exclusifs dont jouit OTE pour l'exploitation de la téléphonie vocale et la mise en place du réseau public de télécommunications accélérerait donc le programme d'investissement puisque, conformément à l'article 8 de la directive 93/38/CEE, les règles relatives aux marchés publics définies dans ladite directive ne s'appliquent pas lorsque d'autres entités sont libres (9) d'offrir les mêmes services, dans la même aire géographique et à des conditions substantiellement identiques.
Il ressort des déclarations faites par les autorités grecques que dans le passé les investissements ont été délibérément retardés au profit d'autres priorités. À titre d'exemple, des subventions importantes, prélevées sur les bénéfices d'OTE, ont été accordées aux services postaux jusqu'en 1992. Par conséquent, l'absence d'investissements n'est pas due à un manque de ressources.
(31) Toutefois, la question qui se pose est de savoir si OTE pourra dégager, dans un environnement concurrentiel, les moyens nécessaires à la poursuite de la modernisation de son réseau, soit 946 milliards de drachmes sur la période 1996/2000 puis 300 milliards en 2001-2002, c'est-à-dire moins de 190 milliards par an, ou si, au contraire, l'ouverture à la concurrence pourrait mettre en péril son équilibre économique et, partant, sa capacité de fournir le service d'intérêt général dont il est chargé. À cet égard, il convient de tenir compte des facteurs suivants.
(32) En 1993, les recettes totales d'OTE se sont élevées à 356 754 millions de drachmes, dont 321 145 millions provenant de la téléphonie vocale. Les bénéfices nets d'OTE ont été de 129 520 millions de drachmes (10). Le marché des télécommunications est en expansion. Selon les estimations, les recettes tirées de la téléphonie vocale en Grèce devraient passer d'environ 1 135 millions d'écus en 1993 à environ 1 818 millions en 1998 (soit une croissance annuelle d'environ 5 %) (11). En outre, la Grèce a récemment transposé la directive 90/388/CEE. Les services de télécommunications libéralisés peuvent être fournis sans restrictions sur le territoire grec depuis janvier 1997. Cette libéralisation entraînera une augmentation du trafic sur le réseau public de télécommunications, ce qui générera des recettes supplémentaires. Toutefois, la croissance attendue des recettes sera atténuée par différents facteurs liés au très faible taux de numérisation. En effet, ce dernier se traduit, et continuera de se traduire à moyen terme, par de graves problèmes de congestion sur le réseau fixe, ce qui ralentit sensiblement la croissance des services de téléphonie et explique que les recettes tirées de cette dernière en Grèce augmentent moins fortement que dans d'autres États membres dont le réseau est numérisé. Qui plus est, et pour la même raison, OTE ne peut pas offrir de services avancés, lesquels permettent aux opérateurs téléphoniques d'enregistrer une hausse significative de leurs recettes. Au total, une partie des coûts d'investissement pourra être financée par les bénéfices d'OTE.
(33) En outre, OTE est relativement moins endettée que les opérateurs ayant investi massivement dans la modernisation de leur réseau: à la fin de l'exercice budgétaire 1995/1996, le ratio d'endettement d'OTE était de 39,4 contre 139,9 pour Telecom Eireann, 124,3 pour Telefónica de España et 65 pour Portugal Telecom. En juin 1996, l'endettement à long terme d'OTE s'élevait à 123 milliards de drachmes alors que le montant total de ses fonds propres était de 600 milliards de drachmes. OTE dispose donc encore d'une marge considérable pour financer par l'emprunt les investissements en question.
(34) En conclusion, une partie des investissements requis sera subventionnée par les fonds structurels communautaires. Dans le cadre du nouveau programme opérationnel relatif à la Grèce pour la période 1994-1999, le Fonds européen de développement régional (FEDER) devrait verser 173,243 millions d'écus, dont 112,377 millions afin d'améliorer la qualité du service d'OTE. Toutefois la part des investissements nécessaires (4,13 milliards d'écus) qui sera financée de la sorte, est encore modeste, plus de 90 % restant à la charge d'OTE.
(35) Toutefois, tant que les tarifs d'OTE ne sont pas suffisamment rééquilibrés, les nouveaux entrants pourraient proposer des prix inférieurs aux tarifs élevés pratiqués par l'organisme grec pour les communications interurbaines et internationales. OTE perdrait alors une part du trafic, à moins de rééquilibrer ses tarifs à un rythme plus rapide que la croissance de la demande. Cette évolution pourrait à court terme limiter l'augmentation des recettes de l'organisme public, et réduire la marge dont il dispose pour financer ses investissements.
Cette situation justifie l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire afin de permettre à OTE de continuer à rééquilibrer progressivement ses tarifs.
Lorsque les tarifs auront été suffisamment rééquilibrés, les réductions de prix et l'émergence de concurrents entraîneront en effet une utilisation accrue du réseau d'OTE. L'expérience acquise dans d'autres États membres montre que la croissance du marché peut compenser une perte de part de marché.
b) La densité téléphonique et le service universel
(36) De façon générale, la Commission reconnaît que le coût estimé de l'OSU est relativement plus élevé en Grèce que dans d'autres États membres, notamment en raison des conditions géographiques moins favorables qui entraînent des coûts d'infrastructure supérieurs. Il est donc possible que la prestation du service d'intérêt économique général soit plus difficile à assurer en Grèce que dans d'autres États membres.
(37) Le taux de pénétration téléphonique en Grèce est aujourd'hui comparable à celui des États membres n'ayant pas obtenu de délais de transposition supplémentaires. En 1994, on comptait 48 lignes principales pour 100 habitants en Grèce, contre 55 en France, 48 en Allemagne et 43 en Italie. Le taux de pénétration téléphonique dans les autres États membres bénéficiant de délais supplémentaires est sensiblement plus faible qu'en Grèce: 37 en Espagne et 35 en Irlande ainsi qu'au Portugal. Il semble donc que la demande insatisfaite des ménages soit plus faible en Grèce que dans ces États membres. Selon la Grèce, ces chiffres ne donnent pas une image correcte de la couverture du réseau. Le taux de pénétration téléphonique en Grèce doit beaucoup à l'existence de nombreuses villégiatures où l'on trouve une forte concentration de lignes utilisées uniquement de façon saisonnière et au fait que beaucoup d'abonnés ont plus d'une résidence. Les autorités grecques maintiennent qu'il convient d'augmenter le taux de pénétration téléphonique pour répondre à la demande.
(38) En outre, compte tenu des contraintes géographiques et démographiques, le coût lié à l'amélioration du taux de pénétration sera comparativement élevé, alors que le PIB par habitant en Grèce est inférieur à la moyenne communautaire et à celui des pays les plus directement comparables qui ont demandé un délai supplémentaire pour la transposition de la directive 90/388/CE. Aussi l'augmentation du taux de pénétration téléphonique est-elle liée au rythme et au niveau du rééquilibrage tarifaire, en ce qui concerne tant la capacité de financement que l'évolution de la demande.
(39) La Commission estime en principe qu'aucune raison ne justifie de retarder l'ouverture à la concurrence jusqu'à ce qu'un taux de pénétration téléphonique élevé soit atteint. À titre d'exemple, le Royaume-Uni a instauré la concurrence alors que son taux de pénétration téléphonique était inférieur à celui d'OTE en 1994, de sorte que les nouveaux entrants ont pu améliorer le taux de pénétration. Néanmoins, la Commission reconnaît que le fait d'autoriser OTE - pendant qu'il procède au rééquilibrage de ses tarifs - à poursuivre ses programmes de développement coûteux destinés à améliorer encore la pénétration téléphonique profitera au consommateur de façon générale. Cette amélioration profitera dans une certaine mesure aussi aux futurs entrants; en effet, plus les utilisateurs connectés aux réseaux publics de télécommunications sont nombreux, plus il y a d'appels tant pour l'organisme en place que pour les nouveaux entrants. Lorsque les tarifs d'OTE seront suffisamment rééquilibrés, les nouveaux entrants généreront un trafic supplémentaire sans plus détourner celui de l'organisme public grec.
La nécessité d'augmenter la pénétration peut donc justifier le maintien des droits exclusifs dont jouit actuellement OTE, mais seulement pendant le temps nécessaire à ce dernier pour rééquilibrer ses tarifs.
c) Le rééquilibrage des tarifs
(40) La Commission fait observer que, même si les hausses des tarifs locaux semblent importantes, en particulier en 1993 et en 1995, il ne faut pas perdre de vue que les communications locales étaient gratuites auparavant. Cependant, le tableau suivant, fondé sur les informations dont dispose la Commission (12), compare certains tarifs téléphoniques d'OTE à ceux d'un organisme ayant déjà rééquilibré sa structure tarifaire (British Telecom) (13) et à ceux d'un organisme (Portugal Telecom) d'un État membre auquel la Commission a octroyé un délai de transposition supplémentaire par sa décision 97/310/CE (14) en date du 12 février 1997. Ce tableau montre qu'en moyenne, OTE et Portugal Telecom sont dans des situations très semblables en ce qui concerne la nécessité de poursuivre le rééquilibrage tarifaire.
TABLE
(41) En raison de l'évolution technique du réseau, le coût dépend de moins en moins de la distance; aussi l'adaptation des tarifs aux coûts implique-t-elle en règle générale que les prix soient ajustés de manière à rétablir l'équilibre entre les recettes et les coûts. Autrement dit:
- les recettes provenant des connexions et des abonnements couvrent les frais fixes (plus une marge standard),
- les recettes provenant des communications couvrent les coûts des communications (plus une marge standard).
Par conséquent, les organismes de télécommunications doivent augmenter les tarifs des abonnements bimestriels et des communications locales (ou tout au moins ne pas les diminuer) et baisser les tarifs longue distance. Il ressort clairement du tableau qu'un rééquilibrage substantiel des tarifs s'impose, notamment en ce qui concerne les communications interurbaines.
Vu la nécessité de ne pas entamer les ressources nécessaires pour moderniser le réseau dans les années à venir, le maintien de la méthode progressive retenue par la Grèce pour procéder à de nouvelles diminutions des tarifs interurbains et internationaux semble donc justifié. En effet, compte tenu du PIB moyen de la Grèce, cette méthode semble justifiée pour éviter que, dans le cadre du nécessaire rééquilibrage, des augmentations trop importantes et trop brusques ne viennent freiner la demande et, partant, la progression des recettes et des bénéfices d'OTE (ce qui pourrait compromettre la capacité de ce dernier à financer la modernisation de son réseau) et éventuellement affecter son aptitude à assurer le service d'intérêt général dont il est chargé.
Compte tenu du caractère nécessairement progressif du rééquilibrage et du coût élevé de la modernisation du réseau en termes de pénétration et de numérisation, la Commission considère que les tarifs d'OTE pourront être suffisamment restructurés d'ici au 31 décembre 2000. OTE pourrait même accélérer le rythme du rééquilibrage en introduisant des structures tarifaires souples au lieu de procéder à des adaptations générales.
(42) Les autres arguments avancés par les autorités grecques pour justifier les retards dans le rééquilibrage des tarifs d'OTE ne sauraient cependant être retenus. L'argument selon lequel OTE n'utilise pas actuellement un système moderne de comptabilité analytique donnant des informations précises sur le coût de chaque catégorie de service ne peut, en particulier, motiver l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire. La Grèce devait mettre en oeuvre des systèmes de comptabilité analytique au plus tard le 31 décembre 1993 selon la directive 92/44/CEE et au plus tard le 31 décembre 1996 selon la directive 95/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 1995, relative à la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale (15). En fait, les coûts de ces services ne varient pas sensiblement d'un État membre à l'autre et, en attendant l'établissement d'un système de comptabilité analytique, OTE peut se fonder sur les exemples de rééquilibrage tarifaire d'autres États membres où le marché est déjà ouvert à la concurrence.
d) La restructuration d'OTE
(43) D'une façon générale, la Commission ne retient pas les arguments de la Grèce relatifs à la restructuration d'OTE étant donné que les problèmes évoqués ne sont pas propres à ce pays ni aux pays ayant des réseaux moins développés. Plus précisément, ces arguments sont rejetés pour les motifs suivants:
- bien que la productivité d'OTE soit améliorable, elle est déjà supérieure au niveau atteint dans certains États membres qui ne sont pas autorisés à demander des délais de transposition supplémentaires. Le nombre de lignes par salarié était en 1996 de 217 pour OTE, contre 183 pour Belgacom, 174 pour Deutsche Telekom, 162 pour Portugal Telecom et 99 en Irlande. Toutefois, les recettes par salarié sont sensiblement plus élevées en Belgique et en Allemagne, alors que le taux de pénétration téléphonique est plus faible au Portugal et en Irlande,
- dans le cadre du programme opérationnel en cours (1994-1999), la Grèce recevra plus de 45 millions d'écus pour la réorganisation d'OTE et la formation du personnel (dont 30,5 seront débloqués par le Fond social européen). Dans cette perspective, OTE s'est engagé à atteindre les niveaux de productivité et d'efficacité que la Commission juge importants pour faire de cet organisme une entreprise compétitive et moderne d'ici à la fin de 1999.
Le développement des échanges
(44) L'objectif du report de la libéralisation de la téléphonie vocale est de retarder l'entrée d'opérateurs concurrents sur ce marché. Ce report entravera les échanges, car de grands opérateurs internationaux n'auront pas la possibilité d'investir et de fournir leurs services en Grèce. L'apparition d'autres opérateurs grecs de télécommunications sera également retardée, ce qui réduira en fin de compte les possibilités, pour ces derniers, d'étendre leurs activités hors de Grèce.
L'implantation d'un nouvel opérateur public de téléphonie nécessite une préparation de plusieurs mois, voire de plusieurs années, si cet opérateur n'est pas déjà présent sur le marché voisin des services de télécommunications libéralisés et s'il n'a pas encore pu se constituer une clientèle.
Lors de l'évaluation de la demande de dérogation présentée par la Grèce, la Commission a remarqué qu'en raison des retards dans la transposition du droit communautaire, aucune concurrence effective n'avait encore été autorisée sur les marchés des services de données et des services vocaux destinés aux groupes fermés d'usagers. En outre, OTE a obtenu le droit exclusif de mettre en place des réseaux de télévision par câble. Dans ce contexte, le fait d'autoriser la concurrence sur le segment de la téléphonie vocale d'ici au 1er janvier 1998 aurait pu avoir une incidence significative sur le chiffre d'affaires d'OTE.
De surcroît, il ressort de l'argumentation des autorités grecques que la numérisation prévue du réseau d'OTE vise à accroître la gamme des services offerts aux utilisateurs finals. Alors que les anciennes lignes analogiques ne peuvent transporter que des services vocaux, les autorités grecques affirment que les nouvelles lignes numériques fourniront également des services de télécommunications améliorés, libéralisés en application de la directive 90/388/CEE. Les investissements opérés actuellement sur le réseau ont donc pour objectif de permettre à OTE d'élargir sa gamme de services au-delà de la téléphonie vocale universelle.
Dans ces conditions, l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire serait susceptible d'affecter le développement des échanges dans une mesure incompatible avec l'intérêt du marché commun, puisqu'il pourrait permettre à OTE d'étendre sa position dominante à de nouveaux marchés distincts de celui de la téléphonie vocale.
Cependant, par lettre du 24 mars 1997, et comme cela a été précisé oralement par le ministre grec des télécommunications lors d'une réunion bilatérale organisée à Bruxelles le 28 avril 1997, les autorités grecques ont annoncé:
1) que la directive 94/46/CE sur les communications par satellite serait transposée en droit interne par un décret présidentiel d'ici au 1er août 1997. Dans l'intervalle, l'autorité réglementaire nationale, à savoir le comité national des télécommunications (EET), acceptera déjà les demandes relatives aux communications par satellite. Celles-ci seront examinées sans délai et des licences seront octroyées aux candidats, pour autant qu'ils satisfassent aux critères définis dans ledit décret, dès la publication de ce dernier;
2) que le décret présidentiel transposant la directive 96/2/CE serait publié et entrerait en vigueur d'ici à décembre 1997;
3) que la loi n° 2328/95 serait modifiée en ce qui concerne la mise en place d'une infrastructure de télévision par câble avant le 1er mai 1998. Cette modification serait apportée simultanément à la transposition en droit interne de la directive 95/51/CE;
4) que le décret présidentiel parachevant la transposition de la directive 92/44/CEE serait adopté et entrerait en vigueur d'ici à la fin de 1997.
Pour autant que les mesures annoncées soient adoptées et mises en oeuvre en temps utile, l'octroi d'un délai supplémentaire, allant jusqu'au 31 décembre 2000, pourrait être envisagé pour l'abolition des droits exclusifs ou spéciaux concédés à OTE pour la fourniture de la téléphonie vocale et la mise en place de réseaux publics de télécommunications, une telle prolongation n'ayant pas pour conséquence de fermer complètement le marché des télécommunications en Grèce. En fait, l'incidence négative de ce délai supplémentaire sur le développement des échanges communautaires sera réduit en raison:
- de la dimension réduite du marché des télécommunications en Grèce par rapport au marché communautaire. Il est probable qu'à compter du 1er janvier 1998, l'essentiel des investissements se fera dans les États membres ayant des marchés plus développés, où on peut escompter un rendement élevé,
- de la durée de la dérogation accordée. Le préjudice subi par les investisseurs potentiels du fait de l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire de trente-six mois sera limité si, entre-temps, ces opérateurs peuvent déjà planifier leurs investissements pour être fin prêts avant le 31 décembre 2000, compte tenu notamment de la suppression des restrictions à l'utilisation des infrastructures propres ou alternatives à compter du 1er octobre 1997 (voir ci-après),
- du fait que le délai de transposition supplémentaire s'appliquera uniquement à la téléphonie vocale dans la définition stricte qu'en donne l'article 1er de la directive 90/388/CEE, alors que tous les autres services vocaux seront entièrement libéralisés.
(45) Ladite incidence sera encore atténuée par les circonstances suivantes:
- OTE n'étend pas ses activités aux États membres qui ont libéralisé leur marché. Si tel était le cas, la dérogation autorisant OTE à maintenir des prix plus élevés sur son marché national pourrait lui servir non seulement à réaliser les ajustements requis mais aussi à subventionner ses activités à l'étranger. Cela fausserait évidemment la concurrence aux dépens des organismes en place et des nouveaux entrants dans les États membres concernés et serait contraire à l'intérêt communautaire,
- la suppression des restrictions à l'utilisation des infrastructures propres et alternatives sera effective à compter du 1er octobre 1997, comme il est mentionné ci-dessous. De nouveaux entrants potentiels pourront donc exploiter et fournir des services de télécommunications déjà libéralisés sur de tels réseaux à partir de cette date, en préparation de l'ouverture à la pleine concurrence, et proposer entre autres les services vocaux sur des réseaux d'entreprise et/ou aux groupes fermés d'usagers par l'intermédiaire de ces infrastructures,
- les dispositions de la directive 90/388/CEE non couvertes par la présente dérogation et la directive 95/62/CE seront mises en oeuvre intégralement.
Conclusion
(46) Eu égard à l'appréciation présentée ci-dessus, la Commission considère que l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire, reportant au 31 décembre 2000 au lieu du 1er janvier 1998 la date limite pour l'abolition des droits exclusifs actuellement accordés à OTE pour la fourniture de la téléphonie vocale et des réseaux publics de télécommunications conformément à l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE, n'affecte pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté, pour autant que les conditions fixées ci-dessus soient remplies.
II. Demande d'un délai supplémentaire pour la levée des restrictions à la fourniture de services de télécommunications déjà libéralisés sur des infrastructures du prestataire et des infrastructures alternatives
Évaluation de l'incidence de la levée immédiate des restrictions
Les arguments de la Grèce
(47) Selon la Grèce, la libéralisation des infrastructures alternatives ne peut pas intervenir sur son territoire beaucoup plus tôt que celle de la téléphonie vocale et des réseaux publics de télécommunications. Si tel était le cas, les prestataires de services de télécommunications sur ce type d'infrastructures seraient en mesure de contourner la dérogation accordée pour la téléphonie vocale et de priver ainsi OTE de recettes substantielles qui sont d'une importance cruciale pour la modernisation des réseaux et des services publics de télécommunications en Grèce.
(48) Par ailleurs, la Grèce affirme que la perte de recettes provenant des lignes louées (environ 3 à 4 % du chiffre d'affaires prévu d'OTE pour les années 1996-2000) ferait peser un risque encore plus lourd sur la réalisation des ajustements structurels prévus.
L'appréciation de la Commission
(49) L'argument selon lequel il faut maintenir des restrictions à la fourniture de réseaux alternatifs de manière à empêcher les prestataires autorisés de services libéralisés de contourner le monopole sur la téléphonie vocale ne peut pas être accepté. Il existe des moyens réglementaires moins restrictifs pour prévenir un tel contournement jusqu'au 31 décembre 2000. En vertu de la loi grecque n° 2246/94, dans sa version modifiée du 6 février 1997, la prestation des services libéralisés sur les lignes louées est soumise à un régime de déclaration. Dans ce cadre, les autorités nationales grecques peuvent contrôler que le service fourni ne correspond pas à la téléphonie vocale telle qu'elle est définie à l'article 1er de la directive 90/388/CEE. Conformément à cette définition, seul un service de téléphonie vocale destiné au public est susceptible d'être réservé.
C'est la raison pour laquelle, comme la Commission l'a indiqué dans sa communication sur le rôle central et l'état actuel de la transposition de la directive 90/388/CEE relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunications (16), un contournement «non officiel» de ce type ne peut pas intervenir à un niveau significatif sans que l'État membre concerné le remarque. Un service proposé au public doit, ipso facto, être porté à la connaissance du public.
Plus particulièrement, vu que toute offre commerciale implique normalement une certaine publicité (sur les services proposés) ou, à tout le moins, l'établissement de tarifs, de contrats et de factures, un tel contournement deviendrait très vite évident. Il serait possible de faire la distinction entre ce qui relève du contournement et la téléphonie vocale légale, en raison des différences au niveau de la numérotation et des redevances d'interconnexion.
Les nouveaux opérateurs ont généralement montré qu'ils respecteraient le monopole sur la téléphonie vocale. Les prestataires de services ne veulent pas prendre le risque de se voir retirer leur autorisation, et de ne plus pouvoir remplir leurs obligations vis-à-vis de leurs clients. C'est ainsi que nombre de prestataires, avant de commercialiser leurs services, préfèrent s'informer auprès des autorités réglementaires nationales ou des services de la Commission pour savoir si le service vocal qu'ils entendent proposer est libéralisé.
Par lettre du 24 mars 1997, les autorités grecques ont confirmé que toutes les mesures nécessaires en vertu de la loi n° 2246/1994 avaient été prises afin d'assurer l'indépendance administrative et financière de l'autorité réglementaire nationale et que le projet de décret présidentiel définissant le statut du personnel de cette dernière serait adopté et entrerait en vigueur d'ici au 1er août 1997. L'autorité réglementaire grecque sera pleinement opérationnelle à la fin du mois de septembre 1997 et elle pourra contrôler que les sociétés autorisées à offrir des services libéralisés ne proposent pas de la téléphonie vocale. C'est pourquoi aucun délai de transposition supplémentaire allant au-delà du 1er octobre 1997 ne saurait être justifié. La Commission ne peut tenir compte, dans le cadre de son examen de demande de délai supplémentaire, d'éventuels retards par rapport au calendrier fixé par les autorités grecques; en effet, le calendrier retenu semble raisonnable et, comme l'a établi la Cour de justice, aucun État membre ne peut exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier des délais de transposition supplémentaires afin de se conformer à une directive communautaire.
(50) La Commission ne peut pas non plus accepter l'argument selon lequel la perte des recettes tirées des lignes louées ferait peser un risque encore plus lourd sur la réalisation des ajustements structurels prévus, pour les raisons suivantes:
- conformément à la directive 92/44/CEE, OTE devait proposer les lignes louées à des prix basés sur les coûts. L'article 10 de ladite directive faisait obligation à la Grèce de veiller à ce qu'OTE mette en oeuvre, avant le 31 décembre 1993, un système de comptabilité analytique pour les lignes louées. Bien qu'elle y fût autorisée par la directive 92/44/CEE, la Grèce n'a pas demandé de sursis avec faveur d'OTE en ce qui concerne la mise en oeuvre de cette obligation. Le non-respect de cette dernière par la Grèce a déjà été établi par la Cour de justice dans son arrêt du 6 juillet 1995 (17). Compte tenu de l'existence de cette obligation et du fait que les États membres sont tenus de s'y conformer, l'ouverture d'un réseau alternatif ne devrait pas changer sensiblement la position d'OTE dans ce segment,
- tous les grands fournisseurs de réseaux alternatifs sont actuellement des entités publiques (compagnies de chemins de fer, sociétés de distribution de l'eau, etc.) et la plupart relèvent du même ministère qu'OTE. Il est peu probable, par conséquent, qu'ils diminuent leurs prix et fassent réellement concurrence à OTE, autre entreprise du secteur public,
- la concurrence inciterait OTE à accélérer la numérisation et la modernisation de son réseau,
- les recettes générées par la fourniture de lignes louées sont négligeables par rapport à celles provenant de la téléphonie vocale,
- si des opérateurs de réseaux alternatifs étaient autorisés à implanter leurs infrastructures, ils se concentreraient sur les circuits à haute capacité (8,34 et 140 Mbs), qu'OTE ne fournit pas actuellement. De ce fait, on ne saurait retenir intégralement l'hypothèse selon laquelle OTE subirait une perte de recettes sur les lignes louées,
- l'argumentation des autorités grecques s'inscrit dans une perspective statique. Or, si la Grèce transposait intégralement la directive 90/388/CEE et autorisait de nouveaux entrants à fournir tous les services de télécommunications autres que la téléphonie vocale utilisant plus de deux fois 64 kbits, la demande de circuits loués s'en trouverait accrue. Cette nouvelle demande ferait plus que compenser l'impact éventuel de la fourniture d'infrastructures alternatives en Grèce. À cet égard, il convient de souligner que de nombreux opérateurs de services libéralisés utilisant des réseaux alternatifs loueront de toute façon aussi des lignes à OTE, pour s'assurer une capacité de réserve suffisante. Compte tenu de la croissance que devrait connaître le marché des lignes louées, OTE pourrait probablement préserver l'intégralité de ses bénéfices dans ce domaine, même s'il pratiquait des rabais sur quantité sur ses tarifs actuels pour les lignes louées, afin de mieux les aligner sur les coûts.
Le développement des échanges
(51) Du fait de son monopole sur la fourniture d'infrastructures de télécommunications publiques, OTE est le seul organisme à pouvoir fournir des lignes louées et une interconnexion aux prestataires de services libéralisés. Il détermine donc dans une large mesure les coûts de ses concurrents dans le secteur des services libéralisés. Cette observation est confirmée entre autres par le niveau élevé des tarifs actuels pour les lignes louées, qui fait de la fourniture de certains services libéralisés une activité non rentable. En outre, la connaissance qu'aurait OTE des coûts de ses concurrents affectera de plus en plus les échanges, puisqu'il est probable qu'OTE développera davantage encore sa propre gamme de services libéralisés, même si cette croissance sera vraisemblablement lente à court terme. Alors qu'OTE pourrait utiliser sa propre infrastructure pour fournir ces services, les concurrents offrant des services libéralisés globaux (par exemple des services de réseaux virtuels privés ou des services vocaux aux groupes fermés d'usagers) seraient forcément tributaires des circuits loués appartenant à l'opérateur qu'ils entendent concurrencer. Cette situation serait aggravée par le fait qu'OTE ne produit pas actuellement de comptes suffisamment transparents pour permettre d'établir une distinction claire entre ses activités relevant du monopole et celles relevant du secteur libéralisé. En outre, il n'existe aucune séparation structurelle de nature à empêcher les salariés d'OTE travaillant dans le domaine des infrastructures de communiquer des informations à leurs collègues chargés de vendre des services libéralisés.
Conclusion
(52) Des moyens réglementaires moins restrictifs existent pour empêcher que le monopole de la téléphonie vocale ne soit contourné avant le 1er janvier 2000. Ces moyens pourraient être mis en oeuvre par le comité national des télécommunications, qui a été institué en Grèce mais qui n'est pas encore pleinement opérationnel. Comme le décret présidentiel définissant le statut du personnel de ce comité entrera en vigueur d'ici au 1er août 1997, ce qui permettra au comité d'être pleinement opérationnel à compter du 1er octobre 1997, l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire allant au-delà de cette date ne semble donc pas justifié.
(53) Par conséquent, la Commission considère que l'octroi à la Grèce d'un délai de transposition supplémentaire pour la libéralisation de l'infrastructure alternative n'affecte pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté, à condition que ce délai n'aille pas au-delà du 1er octobre 1997,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La Grèce est autorisée à reporter jusqu'au 31 décembre 2000 l'abolition des droits exclusifs actuellement concédés à l'organisme grec de télécommunications OTE SA en ce qui concerne la fourniture de la téléphonie vocale ainsi que la mise en place et la fourniture de réseaux publics de télécommunications, pour autant que les conditions suivantes soient remplies selon le calendrier précisé ci-après:
- au plus tard le 1er octobre 1997, au lieu du 1er juillet 1996: notification à la Commission de toutes mesures nécessaires pour lever les restrictions à la fourniture de services de télécommunications déjà libéralisés:
a) sur les réseaux mis en place par le prestataire de services de télécommunications;
b) sur les infrastructures fournies par des tiers
et
c) au moyen d'un usage partagé de réseaux, d'autres installations et de sites,
- au plus tard neuf mois après l'adoption de la présente décision, au lieu du 11 janvier 1997: notification à la Commission des modifications législatives nécessaires à l'introduction de la pleine concurrence d'ici au 31 décembre 2000, y compris les propositions pour le financement du service universel,
- au plus tard le 31 décembre 1999, au lieu du 1er janvier 1997: notification à la Commission des projets de licences pour la téléphonie vocale et/ou les fournisseurs de réseaux sous-jacents,
- au plus tard le 30 juin 2000, au lieu du 1er juillet 1997: publication des conditions d'autorisation pour la téléphonie vocale publique et, le cas échéant, des tarifs d'interconnexion, dans les deux cas conformément aux directives communautaires pertinentes,
- au plus tard le 31 décembre 2000, au lieu du 1er janvier 1998: octroi de licences et modification des licences existantes pour permettre la fourniture de la téléphonie vocale dans des conditions de concurrence.
Article 2
La Grèce est autorisée à reporter jusqu'au 1er octobre 1997 la levée des restrictions à la fourniture des services de télécommunications déjà libéralisés:
a) sur les réseaux mis en place par le prestataire de services de télécommunications;
b) sur les infrastructures fournies par des tiers
et
c) au moyen d'un usage partagé des réseaux, d'autres installations et sites.
La Grèce notifie à la Commission, au plus tard le 1er octobre 1997, au lieu du 1er juillet 1996, toutes les mesures qu'elle aura adoptées pour mettre fin à ces restrictions.
Article 3
La République hellénique est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 18 juin 1997.