Décision de la Commission
du 3 juin 2003
concernant l'aide C 87/2001 (ex NN 108/1999) - Orkney Islands Council Track Record Scheme
[notifiée sous le numéro C(2003) 1686]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)
(2003/611/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(1), et notamment son article 14,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément à l'article 88, paragraphe 2, premier alinéa, du traité CE,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) En février 1999, la Commission a été informée par un membre du Parlement européen de l'existence d'un système concernant l'achat de quotas par l'Orkney Islands Council (OIC), appelé ci-après "le système OIC", ces quotas acquis étant destinés à être loués à des pêcheurs. Par sa lettre du 25 mars 1999, la Commission a prié les autorités du Royaume-Uni, appelées ci-après "les autorités du RU", à fournir des informations à propos de ce programme. Faisant suite à un rappel, les autorités du Royaume-Uni ont répondu par une lettre datée du 9 août 1999.
(2) Par ses lettres du 1er septembre 1999, du 12 avril et du 22 juin 2000, la Commission a demandé des compléments d'information. Les autorités du RU ont transmis des informations par des lettres du 6 mars, du 9 mars et du 16 mai 2000. Néanmoins, aucune réponse n'a été reçue à la lettre du 22 juin 2000. Une réunion s'est tenue avec les autorités du RU dans les locaux de la Commission le 18 octobre 2000.
(3) Par sa lettre du 28 novembre 2001, la Commission a notifié au Royaume-Uni sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard du système OIC. Les parties ont convenu de prolonger le délai de réponse, ce que la Commission a confirmé par sa lettre du 20 décembre 2001 adressée aux autorités du RU, qui ont présenté leurs observations sur l'affaire par leurs lettres du 6 et du 28 février 2002.
(4) Par sa lettre du 7 août 2002, la Commission a demandé des documents mentionnés dans la réponse des autorités du RU, datée du 28 février 2002. Ceux-ci ont été reçus le 27 août 2002.
(5) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen a été publiée dans le Journal officiel des Communautés européennes le 12 février 2002(2). La Commission a invité toutes les parties intéressées à présenter leurs observations en cette affaire. La Scottish Fishermen's Organisation Ltd (lettre du 4 mars), Mme Sheryll Murray of Torpoint, Cornouailles, (lettre du 7 mars 2002) et la Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (lettre du 11 mars 2002) ont fait parvenir leurs commentaires. Conformément à l'article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, ces lettres ont été transmises aux autorités du RU de façon à leur permettre de faire parvenir à la Commission leurs propres commentaires concernant ces observations. Les autorités du RU ont répondu par lettre du 3 mai 2002, expliquant en substance que les questions soulevées avaient déjà été traitées dans leur réponse précédente.
II. LES FAITS
(6) Au Royaume-Uni, les quotas de pêche nationaux sont alloués à trois groupes de pêcheurs: i) le "secteur" qui est représenté par les organisations de producteurs (OP), au profit de leurs membres détenant des bateaux de plus de 10 mètres; ii) le "non-secteur" qui comprend les pêcheurs détenant des bateaux de plus de 10 mètres mais qui ne sont membres d'aucune organisation de producteurs; iii) la flotte "en dessous de 10 mètres".
(7) Les quotas annuels de pêche sont alloués aux trois groupes en fonction de leurs antécédents de pêche (les niveaux de capture de chaque bateau pendant une certaine période). Avant 1999, les antécédents de pêche étaient basés sur les prises effectuées au cours des trois années précédant immédiatement chaque année d'attribution du quota. Depuis le 1er janvier 1999, les antécédents de pêche étaient basés sur la période de 1994 à 1996. Ce système est appelé "l'allocation de quotas fixes (FQA)"; une unité de FQA représente une unité d'antécédents de pêche de 100 kg, qui sert de base à l'allocation des quotas annuels.
(8) Les antécédents de pêche ou unités de FQA sont cessibles à certaines conditions. Cette situation est relativement spécifique au Royaume-Uni. Hormis les Pays-Bas où il existe un système de quotas individuels transférables, les quotas de pêche ou antécédents de pêche donnant accès à ceux-ci ne sont généralement pas cessibles. Dans le cadre de ce système, il s'est développé un marché d'antécédents de pêche au sein du Royaume-Uni. Ceux-ci peuvent être achetés par d'autres pêcheurs ou OP.
(9) Étant donné que les antécédents de pêche sont basés sur des prises effectuées entre 1994 et 1996 et qu'ils ne sont pas révisés d'une année à l'autre, les pêcheurs ne sont pas obligés d'épuiser tout le quota auquel ces antécédents de pêche leur donnent droit et peuvent les conserver intégralement pour les années suivantes. Ils peuvent les louer totalement ou partiellement à d'autres pêcheurs ou OP. De la même façon, les OP qui ont acheté de tels antécédents de pêche ont le droit de les louer.
(10) C'est dans ce contexte que les autorités des Orcades ont décidé, en 1998, de mettre en place le système en question. Selon les autorités du RU, le système OIC a été mis sur pied parce que la flotte des Orcades n'avait pas pu obtenir de financement auprès de banques commerciales pour acheter des antécédents de pêche.
(11) Les organismes impliqués dans le système OIC sont:
- l'Orkney Islands Council (OIC),
- la Shetland Fish Producers' Organisation Limited (SFPO) - organisation des producteurs de poisson des Shetlands qui est une organisation de producteurs au sens de la législation communautaire(3),
- l'Orkney Fisheries Association (OFA) - association des pêcheurs des Orcades qui est une association de fait.
(12) Le système OIC fonctionne de la façon suivante. Les capitaux destinés à l'achat d'antécédents de pêche proviennent d'un fonds de réserve constitué par l'OIC. Ce fonds est financé par un certain nombre de sources, notamment les bénéfices de l'OIC découlant de droits de port et de redevances pour l'utilisation du terminal pétrolier ainsi que de paiements effectués par des compagnies pétrolières et d'autres entreprises qui utilisent le port ou les installations portuaires des Orcades.
(13) L'OIC a conclu une convention, datée du 14 au 17 décembre 1998, la SFPO agissant en tant que détenteur réel des antécédents de pêche. Cette convention contient les dispositions suivantes:
- "Nonobstant le fait que l'antécédent de pêche est détenu par la SFPO, il sera sous contrôle de l'OIC, et la SFPO cède par la présente à l'OIC la totalité de ses droits, titres et intérêts relatifs à l'antécédent de pêche de telle sorte que celui-ci sera totalement sous contrôle de l'OIC, et, dans la mesure où l'antécédent de pêche ne serait pas effectivement sous contrôle de l'OIC comme mentionné plus haut, la SFPO administrera le bien par le biais d'un trust pour le compte de l'OIC" (point 3.2),
- "pendant la durée de cette convention, la SFPO mettra chaque année le quota à la disposition de l'OIC ..." (point 4.2).
(14) Il existe également une convention datée du 16 au 17 décembre 1998 entre l'OIC et l'OFA qui réglemente l'acquisition d'antécédents de pêche et les bénéfices résultant des antécédents de pêche acquis. Cette convention contient les dispositions suivantes:
- "l'OFA présentera régulièrement un état des antécédents de pêche dont elle considère l'acquisition comme opportune pour l'OIC ..." (point 3.1),
- "l'OIC souhaite a) que le quota soit donné en location à des navires répondant aux conditions d'éligibilité afin d'en réaliser l'utilisation maximale; b) que l'OFA procède à la perception des loyers; c) que l'OFA rétrocède à l'OIC le montant des loyers sous déduction de la commission de gestion ..." (point 4.1),
- "par 'bateau éligible', il faut entendre tout bateau a) qui est immatriculé et autorisé en tant que bateau de pêche britannique; b) qui est membre de l'OFA, et c) dont 50 % des membres d'équipage résident aux Orcades" (point 1.1),
- "l'OFA s'efforcera par tout moyen raisonnable de négocier des contrats de location ... a) le montant des loyers correspondra au prix du marché en vigueur et l'OFA s'efforcera par tout moyen raisonnable d'obtenir pour chaque quota un loyer net qui, après déduction de la commission de gestion (1 %), représentera pour l'OIC un bénéfice d'au moins 7 % par an ... sur les frais d'acquisition de l'antécédent de pêche concerné ...; b) la durée de chaque contrat de location ne dépassera pas un an ..." (point 4.2),
- "... la SFPO se conformera aux instructions de l'OFA en ce qui concerne le transfert de quotas au locataire ..." (point 4.4),
- "l'OIC aura droit de percevoir le loyer payable au titre de tout contrat de location mais l'OFA ... percevra tous les loyers auprès des locataires et rétrocédera à l'OIC le montant spécifié à la clause 5.4 [7 %], qu'elle l'ait ou non effectivement perçu auprès des locataires" (point 5.1).
(15) Selon les informations transmises par les autorités du RU par courrier du 9 août 1999, les antécédents de pêche acquis coûtaient 1,543 million de livres sterling (GBP). Aucun autre achat n'était prévu dans le cadre du système OIC. Selon la lettre suivante, datée du 6 mars 2000, huit navires ont bénéficié de ce système; ils étaient tous membres de l'OFA.
Motivations de la procédure formelle d'examen
(16) La flotte des Orcades étant dans l'impossibilité d'obtenir des prêts des banques commerciales pour l'acquisition d'antécédents de pêche, le système OIC lui a permis d'obtenir des quotas auxquels elle n'aurait pas autrement pu prétendre. À une époque où les banques n'étaient pas disposées à fournir des prêts, l'OIC a injecté des capitaux pour permettre cet achat. En d'autres termes, des capitaux ont été investis par un organisme public dans des conditions qui ne sont pas acceptables pour un investisseur privé. Dans sa position sur les apports en capitaux publics, la Commission considère que l'on est en droit de penser qu'il s'agit d'une aide d'État. En outre, n'ayant pas reçu les copies des contrats de location malgré ses demandes, la Commission n'a pas pu vérifier si ceux-ci avaient été établis dans les conditions de marché d'usage ou s'ils ne faisaient pas également l'objet d'une aide d'État.
(17) Lorsque le système OIC a été mis en place en 1998, il a fait l'objet d'une évaluation à la lumière des lignes directrices de 1997 pour l'examen des aides d'État dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture(4). La Commission a considéré que les quotas et les antécédents de pêche étaient, par nature, des biens non durables; quoi qu'ils puissent être achetés, ils n'ont en théorie plus aucune valeur à la fin de l'année civile. C'est pourquoi l'aide qui a servi à les acheter apparaît comme étant une aide liée aux coûts d'exploitation des bateaux qui en bénéficient. Étant donné que, dans le secteur de la pêche, les coûts d'exploitation ne sont autorisés que dans des circonstances spécifiques qui ne sont pas réunies ici, cette aide est apparue incompatible avec le marché commun. En outre, la Commission a émis l'opinion que le système OIC ne pouvait être considéré comme une action mise en oeuvre par des professionnels au sens du point 2.7 des lignes directrices. En effet, elle vise à réserver des antécédents de pêche au bénéfice d'un groupe plutôt que de laisser agir les forces du marché, de sorte qu'elle revêt un caractère conservatoire dans la situation que le secteur connaît actuellement et ne contribue pas à la réalisation des objectifs de la politique commune de la pêche.
III. OBSERVATIONS DES TIERS
La Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO - Organisation des pêcheurs écossais)
(18) La Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) accueille favorablement la décision de la Commission d'ouvrir une procédure formelle d'examen et est d'avis que le système OIC est intrinsèquement discriminatoire et contraire aux règles applicables aux aides d'État. Elle considère que ce système a été financé par les autorités locales parce qu'aucun financement commercial n'aurait été accordé par les banques pour de tels achats, non seulement parce que les antécédents de pêche constituent des actifs incorporels, mais aussi parce que le patrimoine de l'association des pêcheurs locaux ne pouvait pas justifier un prêt de 1,543 million de GBP. La SFO a contacté des banques afin d'obtenir les fonds pour acheter les quotas, mais elle aurait dû mettre des actifs en nantissement ou prélever effectivement l'argent de son fonds de roulement. Il est donc clair que les autorités des Orcades ont mis les pêcheurs locaux dans une position économiquement avantageuse.
(19) La SFO note également que l'intervention des autorités des Orcades a entraîné le développement du marché de quotas et l'escalade de leur coût. En outre, elle croit que le taux net minimal de rendement de 7 % ne constitue pas un engagement obligatoire; beaucoup dans le secteur sont d'avis que le prêt de 1,543 million de GBP n'était pas productif d'intérêts et ferait éventuellement l'objet d'une remise.
(20) En outre, la SFO maintient que le système OIC a été conçu dès le début au profit des pêcheurs des Orcades. Ils avaient cessé d'adhérer à leur organisation de producteurs d'origine (Aberdeen Fish Producers' Organisation) et créé leur propre OP locale dont seuls les pêcheurs des Orcades pouvaient être membres. Les conditions de location de quotas offertes aux bateaux membres de l'OFA étaient préférentielles par rapport à celles en vigueur à l'extérieur des Orcades. La SFO cite par exemple le cas de la morue. Elle pense qu'il est très probable que les pêcheurs des Orcades aient pu acquérir des quotas à un prix allant de 1000 GBP à 2000 GBP la tonne et, pour remplir le critère des 8 % de rendement, un loyer de 160 GBP au maximum aurait suffi. Pour mémoire, au cours de l'année 2001, le prix payé pour la location de quotas de morue dans l'île principale de Grande-Bretagne n'aurait pas été inférieur à 350 GBP la tonne, étant donné que le prix moyen avoisinait 450 GBP par tonne.
(21) Enfin, la SFO est d'avis que l'assistance fournie aux pêcheurs des Orcades leur a profité en termes de charges d'exploitation. Les coûts de location sont des charges d'exploitation et constituent un poste de coûts dans le bilan des navires. Par conséquent, le système OIC représente clairement une aide pour les bateaux qui y participent. Les capacités de pêche de la flotte des Orcades ont connu une expansion considérable. Tel qu'il a été appliqué dans la pratique, ce système a eu pour effet de désavantager les pêcheurs de l'île principale de Grande-Bretagne et en fait le reste de la Communauté.
L'Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO - Organisation des producteurs de poisson d'Aberdeen)
(22) L'AFPO signale qu'elle comptait sept bateaux des Orcades parmi ses membres en 1999. Selon certaines informations verbales, l'une des motivations pour les bateaux des Orcades d'établir une OP locale était la mise en place d'un système par lequel les droits aux quotas étaient acquis, pour être ensuite mis à leur disposition. L'AFPO a fait connaître à l'exécutif écossais son opposition à la création d'une nouvelle OP parce qu'elle constituerait un organisme de très petite taille qui entraînerait une redondance inutile des contributions financières et parce que les sept bateaux susmentionnés ne débarquaient que rarement, sinon jamais aux Orcades. L'exécutif écossais a répondu que l'organisation des producteurs de poisson des Orcades satisfaisait aux critères de reconnaissance officielle, et que cette dernière était pertinente étant donné que la pêche constitue une part importante de l'économie des Orcades.
(23) L'AFPO a également mentionné qu'il y a quelques années elle a demandé au City Council des prêts à des conditions préférentielles pour lui permettre d'acheter des droits aux quotas et il lui a été répondu que cette assistance ne pouvait pas lui être accordée, celle-ci constituant une violation des lois communautaires.
Mme Sheryll Murray, Torpoint, Cornouailles
(24) Mme Murray est membre du Cornwall County Council et a signalé que la mise en place d'un système similaire a fait l'objet d'une discussion au sein de ce Council en janvier 2001. À son avis, étant donné que le Royaume-Uni peut gérer ses quotas à sa guise, il n'y a aucun inconvénient à autoriser les autorités locales à user de fonds pour préserver l'industrie de la pêche de leur communauté. En outre, commentant le système d'attribution de possibilités de production disponibles pour chaque bateau du Royaume-Uni, elle fait remarquer que celui-ci serait contraire à l'organisation commune du marché des produits de la pêche si le système incriminé était, dans son essence, contraire à cette organisation commune.
IV. OBSERVATIONS DU ROYAUME-UNI
(25) Dans sa première réponse, datée du 6 février 2002, le Royaume-Uni s'est contenté de transmettre les observations présentées par l'Orkney Island Council (OIC) dans une lettre adressée à l'exécutif écossais et datée du 22 janvier 2002. Dans une seconde réponse, datée du 22 février 2002, le Royaume-Uni a fait parvenir ses propres commentaires, ajoutant qu'ils pouvaient également être considérés comme représentant les observations d'une partie intéressée tel que mentionné dans l'invitation publiée dans le Journal officiel du 12 février.
Observations de l'OIC
(26) En préambule, l'OIC exprime son inquiétude quant au fait que la Commission a jugé opportun d'examiner cette affaire, bien que les autorités du RU aient appliqué la procédure de "consentement présumé" et s'y étaient conformées.
(27) L'OIC conteste l'exactitude des prix du marché des FQA notés dans le Fishing News, et notamment pour l'an 2000. À cette époque, le marché était neuf et les valeurs mentionnées ne pouvaient être utilisées pour définir un rendement raisonnable à long terme de façon fiable. Il s'agit d'un marché très fluctuant et les évaluations récentes ont fait apparaître des variations de prix allant jusqu'à 66 % en ce qui concerne les mêmes antécédents de pêche. En l'absence d'indices plus fiables, la meilleure façon de procéder pour établir une estimation de rendement raisonnable, est de recourir à des indices alternatifs dont la fiabilité est établie, comme par exemple les taux pratiqués par les banques commerciales, les rendements boursiers et les taux des emprunts d'État. L'OIC donne des exemples de certains de ses autres investissements ayant généré un rendement inférieur: des prêts temporaires avec un rendement de 3,875 % pour un prêt au jour le jour, de 3,6562 % pour un prêt à un mois et de 4,25 % pour un prêt à douze mois; un portefeuille d'investissement avec un rendement de 6,3 % avant plus- et moins-values pour l'année 2001.
(28) L'OIC invoque l'Orkney County Council Act (loi du Conseil du Comté des Orcades) de 1974 qui l'autorise à exercer la juridiction portuaire et, en particulier, la section 69, paragraphe 3, point e), qui autorise le Council à établir un fonds de réserve si les revenus de l'entreprise portuaire excèdent les fonds dépensés, ce fonds de réserve étant créé "pour tout usage que le Council considère être dans l'intérêt exclusif du comté ou de ses habitants". Ce fonds n'est donc pas utilisé pour financer les mesures destinées à remplir ses obligations statutaires, ni pour remplacer des contributions du secteur public. Il est comptabilisé séparément et reste distinct des autres comptes du Council. L'OIC invoque le document de la Commission Droit de la concurrence dans les Communautés européennes, Volume IIB, Explication des règles applicables aux aides d'État dans lequel il est noté en page 8: "Restent par contre exclues du champ d'application de l'article 92 [actuellement article 87], sur la base de la jurisprudence citée ci-devant, les mesures qui, bien qu'ayant une origine directement ou indirectement étatique et comportant un avantage pour une ou plusieurs entreprises déterminées, ne comportent aucune charge supplémentaire pour le bilan de l'État". Faisant référence aux arrêts prononcés par la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire 82/77, Pays-Bas contre Van Tiggele Rec. 1978, p. 25, et dans les affaires C-72/91 et C-73/91, Sloman Neptun contre Bodo Ziesemer, Rec. 1993, p. I-887.
(29) L'OIC indique avoir obtenu un taux de rendement de 7 % sur ses investissements depuis l'entrée en vigueur du système jusqu'à ce jour et souligne que cette convention n'était en principe valable que pour un an; il s'était donc réservé le droit d'adapter le taux de rendement afin de s'assurer que celui-ci était conforme aux conditions du marché. Bien que les contrats de location n'aient pas été finalisés à cause de la longueur du processus à suivre pour obtenir l'aval de la Commission, les termes de ceux-ci ont été respectés. Même s'il est exact de dire que le système a été élaboré parce que la flotte des Orcades était dans l'impossibilité d'obtenir des prêts des banques commerciales, le Conseil avait connaissance de prêts octroyés par des banques commerciales, sur la base d'antécédents de pêche, à des conditions de marché, ce qui avait notamment pour résultat d'attirer et de maintenir une flotte de pêche dans les Orcades. Selon l'OIC, puisque la location d'antécédents de pêche et l'octroi de fonds contre le nantissement d'antécédents de pêche sont maintenant plus largement pratiqués, on peut considérer que les activités relevant du système OIC n'en ont pas bénéficié commercialement.
(30) L'OIC estime que le système ne relève pas de l'article 87, étant donné que l'aide n'est pas sélective et n'affecte pas l'équilibre entre les entreprises pour lesquelles des aides ont été reçues et les autres. L'adhésion à l'OFA n'est pas réservée aux ressortissants d'un État membre particulier; elle est simplement subordonnée à des exigences en matière de résidence et d'enregistrement aux Orcades. Cette condition est accessible à toute entreprise ou tout résident de la Communauté et ne peut donc pas être considérée comme profitant à un seul État membre.
(31) L'OIC considère que les prises de la flotte des Orcades qui utilise ce système sont entièrement débarquées en Écosse et intégralement consommées par le marché local (Écosse). Vu son mode de fonctionnement, ce système ne constitue pas une distorsion de concurrence entre les États membres.
Observations du Royaume-Uni
(32) Le Royaume-Uni fait observer que le montant utilisé pour l'achat d'antécédents de pêche (1,543 million de GBP) a été financé par l'Orkney Islands Council Oil Reserve Fund (ORF) qui a été créé dans le cadre d'un accord bénévole avec les compagnies pétrolières actives dans la région des Orcades. Ces contributions à l'ORF ne sont pas obligatoires, les fonds ne peuvent pas être considérés comme des recettes fiscales ou comme des ressources de l'État; ils ne sont pas utilisés pour permettre au Conseil de respecter ses obligations statutaires, ni pour se substituer à des aides du secteur public. Ils font l'objet d'une comptabilité séparée. Faisant référence aux arrêts de la Cour de justice prononcés dans l'affaire 82/77 (citée ci-dessus, considérant 28), dans les affaires C-72/91 et C-73/91 (citées ci-dessus, considérant 28) et dans l'affaire C-189/91, Kirsammer-Hack contre Sidal, Rec. 1993, p. I-6185, le Royaume-Uni maintient que ce système ne remplit pas l'une des conditions essentielles pour conclure à l'existence d'une aide.
(33) Selon le Royaume-Uni, si l'on se base sur une comparaison entre le taux de rendement réellement obtenu et les estimations effectuées par une agence de location de quotas (InterQuo Ltd), les différences entre les deux se situent dans une marge généralement admise d'un point de vue commercial, étant donné que le taux de rendement obtenu dans le cadre du système est de 8 %, dont 1 % est rétrocédé à la SFPO pour lui permettre de couvrir ses frais administratifs, alors que les estimations effectuées par InterQuo Ltd indiquent que le rendement généré par la location de ces quotas à des conditions de marché aurait pu être de 8,78 % et de 8,28 % en 1999 et en 2000 respectivement. Ces quotas ont donc été donnés en location à des conditions de marché et il n'y a pas eu d'aide aux producteurs. Par conséquent, le système OIC ne constitue pas une distorsion ni une menace de distorsion de concurrence. En ce qui concerne le coût de la location de quotas publié dans le Fishing News, le Royaume-Uni soutient que ces taux sont publiés de façon tellement irrégulière qu'ils ne peuvent constituer la base d'une évaluation correcte de ce marché instable.
(34) Le Royaume-Uni maintient que l'intervention de l'OIC dans la gestion de l'ORF n'implique pas que les paiements soient soumis au contrôle de l'État de quelque façon. Étant donné que l'ORF est gérée dans l'intérêt de la communauté, il y a peu de possibilités d'envisager d'autres formes de gestion par le Council. Du fait de la faible population de ces îles, il est difficile d'appliquer d'autres systèmes, comme par exemple les trusts. Le Royaume-Uni fait remarquer que la Commission a accepté que des contributions faites par l'ORF soient considérées comme des contributions privées dans le contexte de décaissements provenant du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Il s'ensuit que les paiements effectués à cette occasion ne représentent pas une dépense de l'État et qu'ils ne sont pas non plus administrés par un organisme agissant en tant qu'émanation de l'État. Le Royaume-Uni soutient que l'OIC avait raisonnablement supposé que les paiements ne seraient pas considérés comme une aide d'État et qu'il s'agissait là d'une confiance légitime de la part du Council étant donné le statut de l'ORF et le fait qu'aucun système semblable n'a été précédemment établi dans la Communauté.
(35) Même si la Commission considère qu'il s'agit d'une aide d'État, le Royaume-Uni soutient que celle-ci n'affecte pas les échanges entre les États membres. Les pêcheurs agissent dans un marché artificiellement restreint étant donné que la fourniture de poissons capturés par les navires de la Communauté est réglementée par la législation communautaire (quotas) et, ce qui est plus important, les quotas sont alloués aux États membres. Les dispositions relatives à la gestion des quotas sont du ressort des États membres; un commerce de quotas du Royaume-Uni avec les autres États membres n'est, par définition, pas possible. Les échanges n'auraient été affectés que si c'étaient les possibilités de pêche et non les poissons qui avaient constitué le bien vendu.
(36) De l'opinion du Royaume-Uni, cette aide ne devrait pas être considérée comme une aide d'exploitation, ni une aide mise en oeuvre par le secteur, comme la Commission l'a fait dans son examen préliminaire. Les antécédents de pêche et les droits à des quotas devraient être considérés comme des actifs. En dépit de la position défendue par le Royaume-Uni, à savoir qu'il n'existait aucune intention de créer une situation de "libre-échange" de FQA, il y a toujours eu la possibilité de procéder de façon permanente à des transferts de quotas, chose qui est formellement attestée par les modifications apportées au registre des stocks de FQA. De plus, alors que la sûreté fournie pour l'acquisition de quotas était initialement le navire lui-même, les banques commerciales ont modifié leur position et considéré comme une sûreté les antécédents de pêche faisant l'objet de l'acquisition (une lettre de la Royal Bank of Scotland annexée en faisant foi). Les antécédents de pêche sont inclus dans les comptes annuels de nombreux navires et les transferts permanents de quotas sont considérés par l'administration des douanes du Royaume-Uni comme des opérations en capital assujetties à la taxation des plus-values et pouvant donner lieu à des dégrèvements et au report de ceux-ci. Le Royaume-Uni conteste la position de la Commission selon laquelle les unités de FQA seraient des "matières premières" qui en théorie n'ont plus de valeur à la fin de l'année. Les unités de FQA représentent, année après année, un niveau variable de quotas de pêche et constituent une part permanente de possibilités de pêche disponibles. Par conséquent, si aide il y a, celle-ci ne devrait pas être considérée comme une aide d'exploitation mais plutôt être assimilée à une aide à l'investissement. Celle-ci n'étant pas visée par les lignes directrices de 1997, elle devrait être considérée cas par cas conformément à la section 1.2 et sa compatibilité évaluée en tenant compte des objectifs de la politique de pêche commune.
(37) Le Royaume-Uni renvoie aux lignes directrices qui stipulent qu'une aide ne doit pas revêtir un caractère conservatoire et doit promouvoir la rationalisation et l'efficacité de la production et de la commercialisation de façon à favoriser l'adaptation du secteur. Il renvoie également au traité CE, qui définit comme l'un des buts de la politique de pêche commune ainsi que de la politique agricole commune, d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel et de garantir la sécurité des approvisionnements [article 33, paragraphe 1, points b) et d)]. Le système OIC a débouché sur l'achat et le groupement d'antécédents de pêche à une période où les stocks étaient en décroissance. Un tel regroupement peut être considéré comme une forme de rationalisation par le développement d'entreprises de pêche viables dans le contexte de stocks halieutiques décroissants et d'érosion des titres de prise. Ce système, qui a eu pour effet que des petits pêcheurs ont pu continuer d'exercer leurs activités dans des zones hautement dépendantes de la pêche, et où il y a peu d'autres possibilités d'activités économiques, pourrait également être cohérent avec la dimension socio-économique de la politique de pêche commune telle que prônée à l'article 159 du traité CE.
(38) Enfin, au cas où la Commission adopterait une décision négative, le Royaume-Uni indique ici qu'il est disposé à modifier le système de façon à ce qu'il soit désormais conforme aux dispositions en vigueur. Néanmoins, il insiste auprès de la Commission pour que celle-ci renonce à récupérer quelque montant que ce soit auprès des pêcheurs qu'elle pourrait considérer comme bénéficiaires de ce système.
V. ANALYSE
A. Existence d'une aide d'État
(39) Selon l'article 87, paragraphe 1, du traité de la CE, "sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions". Quatre conditions doivent être réunies pour qu'une mesure puisse être qualifiée d'aide d'État: tout d'abord, elle doit apporter un avantage quelconque aux entreprises qui en bénéficient; deuxièmement, cette aide doit être octroyée par l'État ou par les ressources de l'État; troisièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises et, enfin, elle doit affecter les échanges entre les États membres.
Avantage pour les bénéficiaires
(40) Comme les autorités du RU l'ont clairement indiqué dans leur lettre du 9 août 1999, le système OIC a été mis en place parce que les propriétaires de bateaux des Orcades ne pouvaient emprunter l'argent pour acheter des antécédents de pêche. Par conséquent, ce système a eu pour effet de fournir des quotas à la SFPO, qui à leur tour ont été loués et utilisés par ces propriétaires de bateaux lesquels, dans d'autres circonstances, n'auraient pas pu en disposer. Étant donné qu'il y a aide lorsqu'une intervention a pour effet de favoriser des bénéficiaires spécifiques quelle que soit la forme de l'intervention, il existe une présomption que le système OIC constitue un programme d'aide pour les pêcheurs à qui ces quotas ont été loués.
(41) La présente interprétation est fondée sur une analyse du commerce d'antécédents de pêche et de la location de quotas qui, contrairement à ce que l'OIC a fait valoir, ne peut être établie par comparaison avec d'autres investissements(5). Elle doit être effectuée en tenant compte du marché concerné, sur base des informations disponibles en cette matière.
(42) Les pêcheurs qui bénéficient du système OIC n'avaient pas la possibilité d'emprunter l'argent pour acquérir des antécédents de pêche. Grâce à cette mesure, ils ont pu profiter de quotas auxquels ils n'auraient pas pu avoir droit dans d'autres circonstances. Ceux-ci leur ont donc permis d'augmenter leur production dans des conditions qui auraient été impossibles dans d'autres circonstances. C'est pourquoi ce système a constitué un avantage pour ces pêcheurs.
(43) La Commission n'a pas connaissance du prix des quotas loués par la SFPO aux pêcheurs des Orcades. Les autorités du RU ont envoyé un tableau récapitulatif des paiements effectués par l'OIC entre avril 1999 et janvier 2000; il en ressort que, comme prévu, les paiements représentaient 8 % de l'investissement relatif aux antécédents de pêche acquis (1,543 million de GBP), mais il ne fait pas apparaître le nombre de quotas loués auxquels les paiements correspondent. La Commission a demandé une copie des contrats de location mais elle ne l'a jamais reçue. Les autorités du RU ont d'abord répondu avant l'ouverture de la procédure formelle d'examen que ces contrats avaient été suspendus, puis, dans leurs observations transmises dans le cadre du présent examen, elles ont fait savoir que ces contrats n'avaient pas été finalisés, mais que leurs conditions avaient été remplies. C'est ainsi que les autorités du RU ont justifié le fait qu'elles aient envoyé à la Commission des copies de contrats qui, bien que signés par les locataires, ne comportaient pas de détails quant aux quantités de quotas loués ni aux montants.
(44) La Commission considère qu'il y a un manque de cohérence dans les informations envoyées par le Royaume-Uni. Par définition, un contrat conclu par une partie qui s'engage à payer un certain montant n'est signé qu'après la conclusion d'un accord entre les parties impliquées sur le montant à acquitter pour la quantité louée. Comme les contrats envoyés par le Royaume-Uni ne contiennent pas ces renseignements, la Commission doit établir l'évolution des prix de l'achat des quotas, de leur location et l'existence d'une aide d'État sur base des renseignements disponibles, c'est-à-dire les informations qu'elle a obtenues d'autres sources.
(45) Dans leur première lettre adressée à la Commission et datée du 9 août 1999, les autorités du RU ont fait savoir que les antécédents de pêche avaient déjà été acquis. Comme la décision de mettre en place le système OIC a été prise en 1998, celui-ci devait être mis en oeuvre dès la première année d'application du nouveau système d'attributions des quotas(6). Selon un rapport de la Chambre des communes remis à cette date à ce sujet(7), ce marché faisait, à l'époque, l'objet d'une tension énorme: "les quotas [plus précisément 'les antécédents de pêche'] pour la morue étaient évalués à 1800 à 2000 GBP la tonne; finalement, les valeurs de location pour les quotas de morue, d'aiglefin et de lieu noir se situaient autour de 300 GBP la tonne par année".
(46) Dans ses observations, la Scottish Fishermen's Organisation a prétendu que les conditions de location à la flotte des Orcades étaient préférentielles, donnant comme exemple la morue dont l'antécédent de pêche avait coûté au maximum 2000 GBP la tonne et dont le quota était probablement loué à la moitié du prix de celui réclamé à l'extérieur des Orcades (160 GBP au lieu de 350 GBP la tonne)(8). Les autorités du RU n'ont présenté aucune observation quant à ces chiffres.
(47) D'avril à décembre 2000, le journal commercial Fishing News a régulièrement publié les prix pour l'achat d'antécédents de pêche (unités de FQA) et pour la location de quotas, chiffres provenant de la Quota Trading Association of Fraserburgh. Par exemple, le coût des antécédents de pêche à la tonne allait, pour la morue de la mer du Nord, de 1800 GBP en avril à 1500 GBP en décembre et, pour la morue de la côte occidentale, environ 1450 GBP pour toute l'année. En ce qui concerne l'aiglefin de la mer du Nord, le coût des antécédents de pêche variait de 1900 GBP à 2400 GBP en avril et de 1700 GBP à 1800 GBP en décembre, et, pour l'aiglefin de la côte occidentale, les prix allaient de 1700 GBP à 1900 GBP en avril et de 1400 GBP à 1500 GBP en décembre. Pour les autres espèces, la tendance était approximativement la même, c'est-à-dire que les prix restaient stables ou affichaient une légère diminution. En ce qui concerne les prix pour la location de quotas pour la morue de la mer du Nord, les prix allaient de 250 GBP la tonne depuis avril à septembre à 200 GBP en octobre et 100 GBP en décembre et, pour la morue de la côte occidentale, de 300 GBP en avril et mai à 230 GBP de juin à août, et à 200 GBP en décembre; pour l'aiglefin de la mer du Nord, les prix se situaient entre 350 GBP en avril et 100 GBP en décembre, et, pour l'aiglefin de la côte occidentale, entre 280 GBP et 180 GBP; pour les autres espèces, les prix diminuaient de la même façon tout au long de l'année 2000.
(48) L'OIC et le Royaume-Uni ont indiqué que le marché des quotas était très fluctuant et que les taux publiés par le Fishing News ne pouvaient pas apporter une image correcte de la situation(9). Néanmoins, ces chiffres confirment les observations faites dans le rapport de la Chambre des communes. La mise en place du nouveau système d'attribution de quotas au Royaume-Uni en 1999 a eu pour effet une grande tension dans le marché des antécédents de pêche. Il est naturel que le prix d'achat soit resté approximativement le même ou ait diminué un peu au cours de l'année suivante. En ce qui concerne leur location, celle-ci a affiché des niveaux élevés au début de l'année, parce que c'est à cette période que les pêcheurs cherchent à acquérir les quotas qu'ils désirent exploiter, ce qui crée une tension dans le marché en question.
(49) Les autorités du RU n'ont fait parvenir à la Commission aucune information indiquant que la mise en place du système OIC n'avait pas pour effet des conditions de location préférentielles. Si elles avaient disposé de ces informations, elles auraient pu facilement les transmettre. Comme elles ne les ont pas fournies et que la Commission dispose de renseignements lui permettant de supposer l'existence de conditions de location préférentielles, et que, d'autre part, le Royaume-Uni n'a pas apporté la preuve que ces informations n'étaient pas fiables, on est en droit de supposer que ces conditions préférentielles ont bien existé(10) et que les pêcheurs qui bénéficiaient du système OIC profitaient d'un avantage spécifique.
(50) Il y a aide d'État lorsqu'une intervention a pour effet de favoriser des bénéficiaires spécifiques quelle qu'en soit la forme. Comme l'intervention de l'Orkney Council dans la mise en oeuvre du système OIC a eu pour effet de favoriser des entreprises de pêche établies aux Orcades, celui-ci doit avoir présenté un caractère sélectif et a clairement constitué un avantage pour ces entreprises concernées. La remarque de l'OIC transmise par le Royaume-Uni(11), selon laquelle la qualité de membre de l'OFA peut être acquise par toute entreprise de la Communauté, ne peut pas être retenue. En pratique, cette adhésion aurait impliqué un enregistrement dans le registre de pêche du Royaume-Uni, soumis à des obligations spécifiques basées sur un régime national d'entrées et de sorties de la flotte, tel que prévu à l'article 6 du règlement (CE) n° 2792/1999 du Conseil du 17 décembre 1999 définissant les modalités et conditions des actions structurelles de la Communauté dans le secteur de la pêche(12); en outre, le propriétaire du navire concerné aurait dû être membre de l'OFA et 50 % de l'équipage auraient dû résider aux Orcades.
Ressources d'État
(51) Le terme "État" doit être compris dans le sens le plus large possible, couvrant tous les niveaux de l'administration régionale ou locale. Dans le cas présent, il s'agit de l'OIC. Il couvre également l'Oil Reserve Fund (ORF) administré sous l'autorité du Council et créé aux termes de la section 69 de l'Orkney County Council Act (décret du Council du comté des Orcades de 1974)(13). Étant donné que les fonds de l'ORF sont gérés par l'OIC, ils sont constamment sous contrôle public et donc à la disposition de l'autorité publique compétente; ils peuvent par conséquent être considérés comme ressources d'État. L'article 69, paragraphe 2, stipule en effet que les titres acquis par le fonds doivent être gérés par des trustees. Mais, comme le Royaume-Uni le fait remarquer dans ses observations(14), aucun trust n'a été mis en place à cette fin parce qu'un tel dispositif aurait été difficile à appliquer dans la pratique. Néanmoins, si un trust avait été mis en place, il aurait certainement été géré par l'OIC et les décisions prises par les trustees auraient été considérées comme des décisions prises par l'OIC, c'est-à-dire par l'État au sens de l'article 87 du traité CE.
(52) Le Royaume-Uni soutient que les ressources provenant de l'ORF constituent des fonds privés qui, à ce titre, ne représentent pas des ressources d'État du fait qu'ils proviennent d'un engagement bénévole et ne sont pas utilisés pour financer l'exécution des obligations statutaires du Council, ce que d'ailleurs la Commission a déjà reconnu.
(53) La Commission fait observer que cette convention, conclue le 29 avril 1975 entre l'OIC et le Pipeline Group (Occidental of Britain, Getty Oil, Allied Chemical Ltd and Thomson Piper Petroleum Ltd), contient des dispositions relatives à: un paiement trimestriel minimal avec une clause d'exonération en cas de force majeure; la renégociation de la convention; l'arbitrage en cas de litige(15). Ces dispositions indiquent bien que l'engagement de payer ces montants en échange de l'utilisation des installations de l'île va au-delà de ce que l'on pourrait qualifier de contribution bénévole, comme dans le cas d'une organisation caritative. Si la renégociation est possible (il est stipulé dans le paragraphe cité que "les parties reconnaissent de commun accord que le paiement visé par la présente convention est honnête et équitable"), il en découle que cette convention était le résultat d'une négociation au cours de laquelle chaque partie a fait valoir ses propres intérêts; les paiements effectués au titre de cette convention ne peuvent être comparés à un don fait à une organisation caritative. C'est pourquoi elle ne peut être considérée comme un engagement bénévole, en d'autres termes constituer simplement un geste de bonne volonté de la part des compagnies pétrolières vis-à-vis du Comté des Orcades et de ses habitants.
(54) En outre, la Commission fait observer que le contenu de cette convention ne concernait pas primitivement les intérêts privés entre deux entreprises. Selon l'article 295, le traité ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les États membres, et un organisme public peut agir comme entreprise privée. Mais ce n'est pas le cas ici. Dans son préambule, la convention stipule que les paiements sont effectués au titre de celle-ci: "a) eu égard à toute forme de nuisance, d'incommodité ou de dépréciation au préjudice de la communauté découlant ou pouvant découler du transport et de l'embarquement de pétrole conséquemment à l'installation et au fonctionnement du terminal; b) afin de faciliter la promotion du développement de la zone portuaire, et c) à titre de contribution pour les dépenses et coûts additionnels que le Council encourrait pour fournir des services publics accrus rendus nécessaires par l'installation du terminal". Il est donc clair que les paiements effectués par l'industrie pétrolière au titre de cette convention ne correspondent pas à l'acquisition de biens ni de paiements de services. Pour le bénéficiaire (l'OIC par l'intermédiaire de l'ORF), ceux-ci ne peuvent être considérés comme des fonds résultant d'un contrat commercial dans lequel il serait engagé. Par conséquent, les paiements effectués par le Pipeline Group ne peuvent être considérés comme fonds privés, mais publics.
(55) Le Royaume-Uni a fait valoir que, dans le contexte du FEOGA, la Commission avait précédemment considéré les fonds de l'ORF comme privés. Cela est mentionné dans une lettre de la direction générale de l'agriculture datant du 28 janvier 2002, concernant le financement national d'un projet (the Orkney Meat project) cofinancé par le FEOGA. La Commission souligne que cette réponse a été donnée dans un contexte très spécifique. L'exécutif écossais souhaitait mettre en oeuvre ce projet et a demandé préalablement au département de la Commission concerné si, dans ce contexte, il était possible de considérer une contribution de l'ORF comme fonds privé (une contribution privée est nécessaire pour la mise en oeuvre de ce type de projet FEOGA). L'exécutif écossais a transmis des informations au département de la Commission concerné qui a répondu que "sur la base des informations fournies, ... les fonds provenant de l'ORF peuvent être considérés comme constituant une contribution privée ...". Le département de la Commission a donné son avis sur base des renseignements communiqués, sans demander d'autres informations et, par conséquent, sans analyse plus approfondie. Néanmoins, dans le cas présent, la Commission a poussé plus loin ses investigations et a demandé des informations spécifiques (que le Royaume-Uni a envoyées). Cette fois, la Commission fait observer que les informations fournies précédemment par le Royaume-Uni étaient incomplètes, ce qui justifie la réponse donnée par le département de la Commission concerné (lettre du 28 janvier 2002). Sur base des données actuellement disponibles, aucun de ces documents ne permet de penser que l'ORF dispose d'une forme quelconque d'autonomie dans sa gestion, et qu'il n'y a, par conséquent, aucun doute que les fonds de l'ORF sont entièrement sous contrôle public.
(56) En outre, comme il est stipulé à la section 69 de l'Orkney County Council Act, la destination de ces fonds est clairement définie. Ils doivent être consacrés au profit de la communauté des îles Orcades, ainsi que défini par le Council et pas de la façon dont un investisseur privé les utiliserait dans un contexte d'économie de marché, dans le seul but d'en dégager un profit. Cela confirme les arguments présentés par le Royaume-Uni pour la mise en place du système OIC(16) selon lesquels ce dernier a été créé parce que la flotte des Orcades ne pouvait emprunter en ayant recours à des ressources commerciales. Les fonds ORF sont par conséquent attribuables à l'État au sens de l'article 87 du traité CE.
(57) Cette constatation est conforme aux arrêts prononcés dans les affaires évoquées par le Royaume-Uni (affaire 82/77, affaires C-72/91 et C-73/91 et affaire C-189/91)(17) dans lesquelles la Cour de justice disait que seuls les avantages octroyés par des ressources autres que celles de l'État ne relevaient pas des dispositions concernant les aides d'État.
Distorsion ou menace de distorsion de concurrence
(58) Les quotas dont les entreprises de pêche ont bénéficié dans le cadre du système OIC ont renforcé leur position par rapport aux autres entreprises de pêche, qu'elles soient immatriculées au Royaume-Uni ou dans les autres États membres. Elles ont pu débarquer et vendre plus de produits de pêche qu'elles ne l'auraient fait si elles n'en avaient pas profité.
(59) La mise en oeuvre du système OIC a donc faussé la concurrence. Elle a permis de capturer du poisson qui est vendu sur le marché de la Communauté. Les antécédents de pêche acquis concernent des espèces telles que la morue, l'aiglefin, le lieu noir et le merlan, couvertes par l'organisation commune des marchés dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture(18). Cette aide a donc bien affecté la concurrence au sein du marché de la Communauté.
(60) En outre, la Scottish Fishermen's Organisation(19) fait valoir que la mise en oeuvre du système OIC a déclenché une escalade des coûts et des quotas. Les autorités du RU n'ont pas contredit cette affirmation.
Impact sur les échanges entre les États membres
(61) Contrairement à ce qu'affirme le Royaume-Uni, la question de savoir si les échanges ont été affectés ne doit pas être abordée en tenant compte du seul marché des quotas ou des antécédents de pêche(20). Un programme d'aide doit être évalué en tenant compte de tous les effets qu'il pourrait avoir sur les échanges au sein de la Communauté. Par conséquent, le système OIC doit être évalué en tenant compte de ses effets sur le commerce des produits concernés, c'est-à-dire les produits du secteur de la pêche et ceux qui entrent en concurrence avec ceux-ci.
(62) Conformément aux statistiques officielles du Royaume-Uni pour 1999 et 2000(21) relatives à la pêche en mer, les échanges de produits de la pêche entre le Royaume-Uni et les autres États membres ont été particulièrement importants. En l'an 2000, les débarquements se situaient juste en dessous de 500000 tonnes. Au cours de la même année, les exportations de poissons et de produits de la pêche se sont élevées à 365000 tonnes, y compris 233000 tonnes pour les autres États membres et les importations de poissons, et les préparations à base de poisson se situaient juste en dessous de 550000 tonnes, y compris 133000 tonnes provenant d'autres États membres.
(63) L'OIC a signalé(22) que les prises faites aux Orcades sont supposées être débarquées et consommées presque entièrement au sein du marché écossais, mais il n'a apporté aucun élément probant à cet égard. Il s'agit d'une pure affirmation qui est en contradiction avec l'importance des échanges commerciaux signalés plus haut. Néanmoins, si c'était le cas, les possibilités pour les entreprises établies dans les autres États membres d'exporter leurs produits au Royaume-Uni seraient quand même affectées. Le système OIC permet aux pêcheurs qui en profitent de garder une part du marché que, dans d'autres circonstances, des concurrents auraient pu prendre. Le commerce entre la flotte des Orcades et les producteurs des autres États membres est donc bien affecté.
Conclusion
(64) Les quatre critères permettant de qualifier ces mesures d'aide d'État au sens de l'article 87 du traité CE sont réunis. Étant donné que ces mesures concernent le secteur de la pêche, elles doivent être examinées à la lumière des lignes directrices pour l'examen des aides d'État dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture, appelées ci-après les "lignes directrices". Conformément au point 3.4 des lignes directrices actuelles(23), elles doivent être examinées conformément aux lignes directrices en vigueur à l'époque où l'aide a été octroyée. Par conséquent, elles seront examinées sur la base des lignes directrices de 1997(24).
B. Compatibilité avec le marché commun
(65) Les doutes de la Commission en ce qui concerne la compatibilité du système OIC avec le marché commun étaient fondés sur la supposition que les quotas et les antécédents de pêche sont, par nature, des biens non durables. Par conséquent, l'aide mise en place par l'OIC en faveur de la flotte des Orcades apparaissait à la Commission comme une aide d'exploitation. Ce type d'aide n'étant en principe pas compatible avec le marché commun et aucune justification acceptable n'ayant été apportée, la Commission a émis des doutes en ce qui concerne le système.
(66) Dans sa réponse, le Royaume-Uni faisait savoir que "les transferts permanents de quotas sont considérés par l'administration des douanes et accises comme des opérations en capital". En conséquence, bien qu'à l'origine, il ait été déclaré officiellement que les antécédents de pêche faisaient l'objet d'un commerce libre, il apparaît maintenant que les autorités du RU reconnaissent officiellement que ceux-ci ont acquis la valeur d'un actif. Par conséquent, la Commission serait en droit d'adopter cette approche et de considérer l'acquisition d'antécédents de pêche par la SFPO pour le compte de l'OIC comme un investissement.
(67) Quelle que soit la classification correcte, la Commission n'a pas besoin de la commenter. En ce qui concerne les pêcheurs, étant donné que la période de location des quotas n'excède pas un an(25), cette location représente des frais d'exploitation. Une aide qui vise le montant de la location est par conséquent une aide d'exploitation.
(68) Conformément au point 1.2, quatrième alinéa, troisième tiret, des lignes directrices, les aides d'exploitation qui n'imposent aucune obligation de la part des bénéficiaires sont incompatibles avec le marché commun à moins qu'elles ne soient directement liées à un plan de restructuration jugé compatible avec le marché. Étant donné que le système OIC n'est en aucune façon lié à un plan de restructuration tel que défini dans les lignes directrices pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté(26), il ne peut être considéré comme compatible avec le marché commun.
(69) En outre, les autorités du RU ont relevé que, du fait que le système OIC consiste à regrouper des antécédents de pêche, il pouvait être considéré comme une forme de rationalisation par le biais du développement d'entreprises de pêche viables dans un contexte de stocks halieutiques décroissants. Mais étant donné que ce regroupement concerne la SFPO qui n'a pas été considérée comme bénéficiaire dans la présente analyse, cet argument n'est pas pertinent pour l'évaluation de ce programme d'aide aux pêcheurs.
C. Récupération de l'aide
(70) L'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999 stipule que, en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné doit prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire. La Commission n'exige pas la récupération de l'aide si, ce faisant, elle allait à l'encontre d'un principe général de droit communautaire.
Le respect de la confiance légitime est un principe général du droit communautaire. Dans la présente affaire, la Commission considère que ce principe fait obstacle à la récupération pour les raisons suivantes.
Quoiqu'il n'y ait pas de lien nécessaire entre les actions et les décisions de la Commission relatives à l'utilisation des fonds structurels communautaires dans le contexte du règlement (CE) n° 1260/1999(27) et les décisions de la Commission concernant les aides d'État dans des circonstances spécifiques de ce type, la combinaison d'un certain nombre d'événements peut avoir fait naître une confiance légitime quant à la nature privée des fonds en question.
En fait, l'attitude que le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission ont adoptée de façon conséquente permettait de conclure raisonnablement que le fonds était un fonds privé dans l'optique du dispositif des Fonds structurels communautaires. Même si, du point de vue strictement légal, il n'y a pas de lien automatique entre ces deux aspects, les autorités nationales et les pêcheurs ont pu être raisonnablement induits à supposer que l'octroi de telles aides ne relève pas des dispositions relatives aux aides d'État, créant ainsi une confiance légitime à cet égard.
(71) Tout d'abord, il a existé un lien étroit entre les Orcades et les Shetlands. En fait, les pêcheurs des Orcades et des Shetlands appartiennent à la même organisation de producteurs. Les autorités des Orcades et les bénéficiaires avaient probablement connaissance d'un feuillet explicatif publié par l'exécutif écossais pour la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 4028/86 du Conseil du 18 décembre 1986 relatif à des actions communautaires pour l'amélioration et l'adaptation des structures du secteur de la pêche et de l'aquaculture(28), qui indiquait expressément que les subventions et les prêts provenant du Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT - voir à ce sujet aide d'État, affaire C-88/2001) ne seraient pas considérés comme une subvention publique, de sorte qu'elles étaient en droit de conclure qu'ils devaient être considérés comme une contribution privée.
En outre, dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER) au titre de la programmation pour des interventions dans la région des "Highlands and Island" concernée par l'objectif n° 1, les fonds provenant du Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), qui sont entièrement détenus par la SICCT, ont été considérés comme une contribution privée. Ici aussi, il est très probable que les autorités des Orcades aient eu connaissance de ce fait.
Enfin, l'Orkney Reserve Fund a été également considéré dans la pratique par les autorités du RU et la Commission comme étant de nature privée et permettant ainsi de fournir un cofinancement privé dans le contexte du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA)(29).
(72) La Commission considère que cette conjugaison d'éléments a créé une confiance légitime de la part des autorités des Orcades et des organismes impliqués aussi bien que de la part des pêcheurs. Ils pouvaient considérer que seuls des financements privés étaient impliqués dans le cofinancement aux Fonds structurels communautaires. De ce fait, ils peuvent avoir cru à tort que les dispositions en matière d'aide d'État contenues dans le traité n'étaient pas applicables, même si sur le plan strictement légal il n'y a aucun lien automatique entre ces deux questions.
Par ces motifs et sur la base de l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999, étant donné que le principe du respect de la confiance légitime est un principe général du droit communautaire, la récupération de l'aide dont les pêcheurs ont déjà bénéficié ne sera pas exigée.
(73) Mais, comme le précise la présente décision, les fonds impliqués doivent réellement être considérés comme des ressources d'État en vertu des dispositions applicables en matière d'aide d'État. Par conséquent, le système constitue une aide d'exploitation qui est en place depuis plusieurs années et profite aux pêcheurs à qui les quotas annuels sont loués. Cette aide étant incompatible avec le marché commun, il y a lieu d'y mettre fin. À cet effet, toutes les dispositions contenues dans les conventions conclues entre l'OIC, l'OFA et la SFPO, qui sont à l'origine de conditions de location préférentielles doivent être abrogées et remplacées par des dispositions qui font apparaître que la location s'effectue dans des conditions de marché normales. En même temps, il y a lieu de s'assurer que, dans le cadre de nouvelles conditions établies, ni la SFPO ni l'OFA ne bénéficient d'une aide d'État.
VI. CONCLUSION
(74) La Commission considère que, en mettant en oeuvre le plan d'aide appelé "Orkney Islands Council Track Record Scheme", le Royaume-Uni a violé l'article 88, paragraphe 3, du traité CE.
(75) À la lumière de l'analyse faite à la section V, ce programme d'aide n'est pas compatible avec le marché commun. Néanmoins, la récupération de l'aide n'est pas exigée,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le programme d'aide appelé "Orkney Islands Council Track Record Scheme", mis en oeuvre par le Royaume-Uni, n'est pas compatible avec le marché commun.
Le Royaume-Uni abrogera le système d'aide mentionné dans le premier paragraphe.
Article 2
Le Royaume-Uni informera la Commission dans une période de deux mois à partir de la réception de la présente décision des mesures qu'il a prises pour s'y conformer.
Article 3
La présente décision est adressée au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord.
Fait à Bruxelles, le 3 juin 2003.