Décision de la Commission
du 15 février 2000
relative aux aides d'État accordées par la République fédérale d'Allemagne à Kvaerner Warnow Werft GmbH
[notifiée sous le numéro C(2000) 516]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi. )
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2000/336/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE, et notamment son article 14, paragraphe 1(1),
vu la directive 90/684/CEE du Conseil du 21 décembre 1990 concernant les aides à la construction navale(2), modifiée en dernier lieu par la directive 94/73/CE(3) et la directive 92/68/CEE du Conseil du 20 juillet 1992 modifiant la directive 90/684/CEE concernant les aides à la construction navale(4),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions(5) précitées et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) Le 25 mars 1999, des représentants de la Commission se sont rendus au chantier naval Kvaerner Warnow Werft GmbH (KWW), en compagnie d'un expert extérieur, afin de vérifier dans quelle mesure la limite de production avait été dépassée en 1998. À cette occasion, il a été confirmé que la production de KWW avait atteint 93862 (tonneaux de jauge brute compensée) tbc en 1997 et avait donc dépassé de 8862 tbc la limite de capacité fixée à 85000 tbc. Ce dépassement de capacité, relatif à 1997, est basé sur les chiffres de production révisée de 1998, que l'Allemagne a confirmés par lettre du 19 mars 1999. Étant donné que l'Allemagne n'a pas présenté de rapport révisé pour la production de 1997, la Commission a considéré le chiffre de 93862 tbc comme définitif.
(2) Par lettre du 20 juillet 1999, la Commission avait notifié à l'Allemagne sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard de ce dépassement de capacité.
(3) Cette décision a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(6). La Commission a invité les intéressés à lui présenter leurs observations sur la mesure en question.
(4) Elle a ensuite transmis leurs observations à l'Allemagne, qui a eu la possibilité d'y répondre.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES AIDES
(5) Par décisions communiquées à l'Allemagne par lettres du 3 mars 1993 (N 692/D/91), 17 janvier 1994 (N 692/J/91), 20 février 1995 (N 1/95), 18 octobre 1995 (N 637/95) et 11 décembre 1995 (N 797/95), la Commission a autorisé, conformément à la directive 90/684/CEE, des aides à la restructuration en faveur de KWW afin de permettre une restructuration complète de ce chantier naval est-allemand. Cette autorisation avait été accordée sous réserve que la limite annuelle de capacité de 85000 tbc soit respectée. Le respect de cette condition est contrôlé par la Commission.
(6) Le chantier naval Warnow Werft, situé à Rostock-Warnemünde (Mecklembourg - Poméranie-Occidentale), a été vendu au groupe norvégien Kvaerner par la Treuhandanstalt en octobre 1992. À l'article 27 du contrat de vente, que l'Allemagne a communiqué à la Commission pour examen et accord par lettre du 30 octobre 1992, Kvaerner s'engageait à ne pas dépasser, pour le chantier Warnow Werft, une capacité annuelle de construction navale de 85000 tbc jusqu'au 31 décembre 2005, à moins que les conditions découlant du traité CE ne deviennent moins restrictives.
(7) La directive 90/684/CEE, dans la version de la directive 92/68/CEE, prévoit une dérogation aux règles applicables aux chantiers navals communautaires en matière d'aides au fonctionnement, en faveur des chantiers navals situés dans les nouveaux Länder, pour qu'ils puissent de toute urgence faire l'objet d'une restructuration globale afin de devenir concurrentiels. Après la privatisation de Warnow Werft, la Commission a autorisé des aides à la restructuration en quatre tranches, conformément à la directive précitée. Le montant total des aides, autorisées par plusieurs décisions, est ventilé comme suit:
N 692/D/91 - Lettre de la Commission du 3 mars 1993 [SG(93) D/4052]:
- 45,5 millions de DEM d'aides au fonctionnement
- 82,4 millions de DEM d'aides au fonctionnement sous forme d'une remise de dettes anciennes
- 127,5 millions de DEM d'aides à l'investissement
- 27,0 millions de DEM d'aides à la fermeture
N 692/J/91 - Lettre de la Commission du 17 janvier 1994 [SG(94) D/567]:
- 617,1 millions de DEM d'aides au fonctionnement
N 1/95 - Lettre de la Commission du 20 février 1995 [SG(95) D/1818]:
- 222,5 millions de DEM d'aides à l'investissement
N 637/95 - Lettre de la Commission du 18 octobre 1995 [SG(95) D/1282]:
- 66,9 millions de DEM d'aides à l'investissement
N 797/95 - Lettre de la Commission du 11 décembre 1995 [SG(95) D/15969]:
- 58,0 millions de DEM d'aides à l'investissement.
Les aides au fonctionnement autorisées s'élèvent ainsi au total à 372,5 millions d'euros (soit 745 millions de DEM), les aides à l'investissement à 237,45 millions d'euros (soit 474,9 millions de DEM) et les aides à la fermeture à 13,5 millions d'euros (soit 27 millions de DEM). Le montant total des aides est donc de 623,45 millions d'euros (soit 1246,9 millions de DEM).
(8) Ces aides ont été accordées sous réserve du respect d'une limite annuelle de capacité de construction navale de 85000 tbc. Cette limite de capacité figure à la fois à l'article 27 du contrat de vente notifié, relatif à la privatisation du chantier, et dans les décisions précitées de la Commission. Dans les décisions de la Commission communiquées à l'Allemagne par lettres des 17 janvier 1994, 20 février 1995, 18 octobre 1995 et 11 décembre 1995, il est clairement indiqué que la Commission exigera le remboursement des aides si la limite de capacité n'est pas respectée.
(9) Lors de l'ouverture de la procédure, la Commission a observé que la limitation de la capacité à 85000 tbc par an constituait la principale condition à laquelle l'autorisation des aides avait été subordonnée. Cette limitation avait pour objet de neutraliser les distorsions de concurrence causées par les aides dans le secteur de la construction navale. Comme cela a été constaté lors de la visite du chantier du 25 mars 1999, sa production a été de 93862 tbc en 1997 et a donc effectivement dépassé la limite annuelle de capacité de 85000 tbc. Une condition d'autorisation essentielle n'a donc pas été respectée.
(10) C'est la raison pour laquelle la Commission a émis des doutes quant au fait que les aides autorisées en faveur de la restructuration et de la poursuite de l'activité de l'ancien chantier naval est-allemand Warnow Werft [les décisions correspondantes ont été communiquées à l'Allemagne par lettres des 3 mars 1993 (N 692/D/91), 17 janvier 1994 (N 692/J/91), 20 février 1995 (N 1/95), 18 octobre 1995 (N 637/95) et 11 décembre 1995 (N 797/95)] soient toujours compatibles avec le marché commun.
III. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(11) La Commission a reçu des observations de KWW, d'un État membre (le Danemark), ainsi que de la Fédération danoise de la construction navale et mécanique (Foreningen af Jernskibs- og Maskinbyggerier i Danmark).
A. Observations de KWW
(12) Dans ses observations, KWW développe essentiellement cinq arguments. Premièrement, il avance qu'il n'était pas expressément tenu de limiter sa production réelle à un niveau précis et que cette obligation ne découlait pas non plus des décisions de la Commission, qui ne prévoyaient pas de limitation de la production réelle, mais seulement une limitation technique de la capacité.
(13) KWW explique dans ses observations que la Commission tenait à ce que la capacité soit limitée au moyen de mesures techniques. Lors de l'autorisation des aides, la seule condition imposée à KWW était que le nouveau chantier qui devait être construit permette une production de 85000 tbc et que certaines caractéristiques propres à la conception des installations du chantier (goulots d'étranglement), qui limitent la production, ne soient pas modifiées. Cela ressort des décisions de la Commission, qui définissent les mesures techniques à mettre en oeuvre pour limiter la capacité.
(14) Selon KWW, les données relatives à la production réelle qui ont été régulièrement communiquées à la Commission dans les rapports de production ne devaient être que des informations supplémentaires, permettant, dans le cas d'un écart, de déterminer si la limite technique de la capacité avait été enfreinte ou contournée.
(15) KWW explique aussi qu'il a toujours respecté les limitations de la capacité technique qui lui étaient imposées par les décisions de la Commission, car les conditions relatives à son agencement ont été remplies. Il n'a apporté aucune modification qui aurait pu influencer sa capacité technique.
(16) Deuxièmement, KWW fait valoir qu'il n'a pas augmenté la capacité technique qui lui était accordée, mais qu'il a pu augmenter sa production réelle dans les limites existantes en raison d'une amélioration de sa productivité et de l'effet de série lié à la production de navires identiques. Il prétend qu'il était simplement tenu de respecter les limites techniques de capacité, mais qu'il pouvait produire librement dans ces limites.
(17) D'après KWW, la limitation de la capacité et la limitation de la production sont deux notions différentes, qui ne doivent pas être mises sur le même plan. Alors que la limite de capacité au sens de la limitation des installations techniques est une notion statique qui ne saurait être modifiée, la production réelle est variable et peut augmenter au fil du temps lorsque la productivité s'améliore. En outre, tous les chantiers cherchent en permanence à améliorer leur productivité. Les chantiers qui mettent au point des méthodes plus intelligentes et plus efficaces, et deviennent ainsi plus compétitifs, servent les intérêts de la Communauté.
(18) Le troisième argument invoqué par KWW est qu'il n'aurait pas reçu la totalité des aides autorisées. Il prétend que les seules aides non versées en espèces dont il a bénéficié sont les 82,4 millions de DEM qui lui ont été accordés sous forme de remise de dettes. Il indique qu'il n'a reçu aucune autre aide de ce type et que seul un montant de 549,559 millions de DEM lui a été versé en espèces. Par conséquent, si la Commission concluait que les conditions et les obligations dont ses décisions d'autorisation étaient assorties n'ont pas été respectées et qu'une partie des aides accordées ne sont donc plus compatibles avec le marché commun, seul le montant des aides effectivement octroyées à l'entreprise pourrait servir de base au calcul des aides à récupérer le cas échéant.
(19) Le quatrième argument avancé par KWW est que la Commission devrait respecter le principe d'égalité si elle exigeait la récupération d'une partie des aides. Dans le cas de MTW et de Volkswerft(7), qui avaient également dépassé la limite de capacité qui leur était imposée, la Commission n'a pas tenu compte des aides à l'investissement, mais n'a retenu que le montant total des aides au fonctionnement pour calculer le montant des aides à récupérer. Il devrait en être de même pour KWW. De plus, le chantier en question a été autorisé à réduire sa production future.
(20) KWW indique aussi que, dans la décision de la Commission relative à la redistribution de la capacité d'Elbewerft Boizenburg(8), la capacité annuelle de 22000 tbc a été estimée à 242000 DEM. Étant donné que la production réelle de KWW n'a dépassé la limite annuelle de production de 85000 tbc que de 8862 tbc en 1997, la contre-valeur mentionnée dans la décision relative à la redistribution de la capacité d'Elbewerft Boizenburg doit servir de base de calcul en l'espèce.
(21) Cinquièmement, si la Commission devait considérer une partie des aides comme incompatibles avec le marché commun, les intérêts sur le montant à rembourser ne devraient commencer à courir qu'à compter de la date à laquelle la prétendue infraction a commencé, c'est-à-dire la date à partir de laquelle ces aides sont devenues incompatibles.
B. Observations du Danemark
(22) Dans ses observations, le Danemark souligne à quel point il est important que les conditions auxquelles est subordonnée l'autorisation d'une aide soient respectées. Ces conditions constituent souvent le seul moyen d'éviter que les aides d'État ne soient utilisées que pour déplacer un problème d'emploi d'un État membre à l'autre.
(23) Selon le Danemark, les conditions dont est assortie l'autorisation des aides sont telles en l'espèce que les possibilités concrètes d'appréciation de la Commission se limitent à contrôler le respect de la limite de capacité. Lorsque le chantier a manifestement toujours produit largement plus que la limite de capacité pendant une longue période, il ne fait aucun doute que ces conditions n'ont pas été observées. Il conviendra de s'assurer que le bénéficiaire des aides ne tirera aucun avantage économique de ce dépassement de capacité sur l'ensemble de la période considérée.
C. Observations de la Fédération danoise de la construction navale et mécanique
(24) La Fédération danoise de la construction navale et mécanique (Foreningen af Jernskibs- og Maskinbyggerier i Danmark) explique, dans ses observations, que la production de KWW a une incidence directe sur un segment de marché qui est important pour les chantiers navals danois. D'après cette Fédération, il convient également de tenir comte dans ce contexte du fait que le chantier a dès le début, c'est-à-dire dès 1995, toujours dépassé les limites de capacité qui lui étaient imposées. Ce dépassement de capacité s'est non seulement reproduit d'année en année, mais s'est également accru: alors qu'il était inférieur à 1 % en 1996, il a franchi la barre des 10 % en 1997 et celles des 44 % en 1998(9).
(25) La Fédération danoise considère le dépassement de capacité de 1997 comme particulièrement grave, étant donné que le chantier aurait dû réduire sa production cette année-là du fait du léger dépassement enregistré en 1996. Or, il a dépassé la limite de capacité et caché cette infraction à la Commission, qui est chargée du contrôle de la production. Cette infraction n'a été établie qu'en mars 1999 dans le cadre de l'enquête concernant le dépassement de la limite de production de 1998. Ni l'Allemagne ni KWW n'ont informé la Commission de ce dépassement de capacité. Dans son appréciation du cas d'espèce, la Commission doit tenir compte du caractère continu du dépassement et s'assurer que le chantier n'en tire aucun avantage économique.
(26) Elle rappelle en outre l'évolution du secteur de la construction navale depuis 1992, qui a conduit à la fermeture de nombreux chantiers et à une réduction très importante des effectifs. Il est donc capital pour les chantiers navals européens que des mesures efficaces soient prises, à un niveau global, pour réduire les effets négatifs des surcapacités. Étant donné que cela ne sera pas possible sans le soutien actif de la Communauté, cette dernière doit maintenir sa crédibilité à l'échelle internationale. Une initiative internationale visant à réduire les surcapacités ne serait pas cohérente si la Communauté acceptait dans le même temps un dépassement important de ses propres limites de capacité, comme c'est le cas dans la présente affaire.
(27) Comme la Fédération danoise de la construction navale et mécanique le fait également observer, les limitations de capacité imposées aux chantiers navals est-allemands constituent - entre autres facteurs - une base pour la planification des investissements et de la production d'autres chantiers. Si les limites de capacité sont dépassées, cela touchera aussi les autres chantiers. Ces limitations de capacité devaient être applicables pendant dix ans, et aucun assouplissement n'a jamais été prévu.
IV. OBSERVATIONS DE L'ALLEMAGNE
(28) L'Allemagne s'appuie essentiellement sur les mêmes arguments que KWW.
(29) Premièrement, elle fait valoir que les décisions d'autorisation de la Commission ne prévoyaient aucune limitation de la production réelle, mais uniquement une limitation technique de la capacité. La capacité devait être limitée au moyen de mesures techniques. Lors de l'autorisation des aides, la seule condition imposée à KWW était que le nouveau chantier qui devait être construit permette une production de 85000 tbc et que certaines caractéristiques propres à la conception des installations du chantier (goulots d'étranglement), qui limitent la production, ne soient pas modifiées. Les données relatives à la production réelle qui ont été régulièrement communiquées à la Commission dans les rapports de production ne devaient être que des informations supplémentaires, permettant, dans le cas d'un écart, de déterminer si la limite technique de capacité a été enfreinte ou contournée. Cela ressort des décisions de la Commission qui fixent les limites techniques de capacité.
(30) Selon l'Allemagne, KWW a respecté la limitation de la capacité technique, conformément aux décisions d'autorisation de la Commission. Ni, l'agencement du chantier ni sa capacité technique n'ont été modifiés, si bien que ce chantier a précisément l'agencement et la capacité technique exigés par la Commission.
(31) Le deuxième argument invoqué par l'Allemagne est que KWW n'a pas augmenté la capacité technique qui lui était accordée, mais qu'il a simplement pu augmenter sa production réelle dans les limites existantes en raison d'une amélioration de sa productivité et de l'effet de série lié à la production de navires identiques. L'Allemagne considère que KWW était uniquement tenu de respecter les limites techniques de capacité, mais qu'il pouvait produire librement dans ces limites.
(32) Elle prétend qu'il n'a jamais été exigé de KWW qu'il limite sa production réelle à un niveau précis et que cette obligation ne découle pas non plus des décisions de la Commission. Elle estime que les chantiers devraient pouvoir prendre part à l'amélioration générale de la productivité. Tous les chantiers navals communautaires devraient pouvoir se faire concurrence librement: les chantiers est-allemands ne sont certes pas autorisés à modifier leur handicap, à savoir la limitation de leurs installations techniques, mais peuvent améliorer leur productivité. Les chantiers qui mettent au point des méthodes plus efficaces et plus intelligentes, et deviennent ainsi plus compétitifs, servent en effet les intérêts de la Commuanuté.
(33) L'Allemagne considère en outre que la limitation de la capacité et la limitation de la production sont deux notions différentes, qui ne doivent pas être mises sur le même plan. Alors que la limite de capacité au sens de la limitation des installations techniques est une notion statique qui ne saurait être modifiée, la production réelle est variable et peut augmenter au fil du temps lorsque la productivité s'améliore. L'amélioration de la productivité de KWW n'est pas liée à l'octroi des aides, mais au savoir-faire technique du groupe Kvaerner.
(34) Troisièmement, l'Allemagne fait valoir que le montant des aides effectivement octroyées à KWW est très nettement inférieur au montant autorisé par la Commission, à savoir 1,2 milliard de DEM. Elle est d'avis que c'est seulement dans le cas des aides à l'investissement versées en espèces qu'il existe un lien direct entre KWW et la limite de capacité qui lui est imposée.
V. APPRÉCIATION
(35) La Commission constate que les aides autorisées en vertu de la directive 90/684/CEE ont été considérées comme compatibles avec le marché commun, car les conditions prévues à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité CE étaient remplies. Toutefois, cela ne vaut que tant que les conditions prévues dans les décisions d'autorisation sont respectées. Dans le cas contraire, les aides concernées tombent sous le coup de l'interdiction générale prévue à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et peuvent donc être considérées comme incompatibles avec le marché commun si aucun autre motif ne permet de les justifier.
(36) L'article 10 bis inséré dans la directive 90/684/CEE par la directive 92/68/CEE prévoit une dérogation aux règles applicables aux chantiers navals communautaires en matière d'aides au fonctionnement, en faveur des chantiers navals de l'ancienne République démocratique allemande, pour qu'ils puissent de toute urgence faire l'objet d'une restructuration globale afin de devenir concurrentiels. Conformément à l'article 10 bis, paragraphe 2, les aides au fonctionnement en faveur des activités de construction et de transformation navales des chantiers situés sur le territoire de l'ancienne République démocratique allemande peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun jusqu'au 31 décembre 1993, sous réserve du respect de certaines conditions liées au montant des aides et à l'engagement du gouvernement allemand d'établir des rapports annuels. L'une de ces conditions est que le gouvernement allemand accepte de procéder, avant le 31 décembre 1995, à une réduction de capacité réelle et irréversible égale à 40 % net de la capacité existant au 1er juillet 1990, qui était de 545000 tbc.
(37) Les aides à l'investissement sont régies par l'article 6 de la directive 90/684/CEE et les aides à la fermeture par l'article 7. L'article 6, paragraphe 1, dispose que les aides aux investissements ne peuvent être octroyées à des chantiers existants, à moins qu'elles ne soient liées à un plan de restructuration qui n'entraîne aucun accroissement de la capacité de construction navale de ce chantier ou, en cas d'accroissement, qu'elles soient liées directement à une réduction irréversible correspondante de la capacité d'autres chantiers du même État membre au cours de la même période. Conformément à l'article 6, paragraphe 3, les aides aux investissements peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun à condition que le montant et l'intensité des aides se justifient par l'importance de l'effort de restructuration envisagé. L'article 7 dispose, quant à lui, que les aides destinées à couvrir les coûts normaux entraînés par la fermeture partielle ou totale de chantiers de construction ou de réparation navales peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, à condition que la réduction des capacités qui en résulte soit réelle et irréversible.
(38) Dans sa proposition relative à la directive 92/68/CEE du Conseil portant modification de la septième directive concernant les aides à la construction navale(10), la Commission constate qu'il convient de trouver une solution équilibrée entre la restructuration globale du secteur est-allemand de la construction navale, qui n'est possible qu'avec de très importantes subventions de l'État, et les conséquences négatives que cela produira sur les conditions de concurrence auxquelles sont soumis les autres chantiers communautaires. Toute aide supplémentaire allant au-delà des plafonds en vigueur doit être accompagnée de mesures de restructuration correspondantes et d'une réduction des capacités.
(39) L'une des conditions de compatibilité des aides au fonctionnement avec le marché commun fixées à l'article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 90/684/CEE est que l'Allemagne s'engage à procéder, avant le 31 décembre 1995, à un réduction de capacité réelle et irréversible égale à 40 % net de la capacité existant au 1er juillet 1990, qui était de 545000 tbc. Le plafond de capacité applicable aux chantiers situés sur le territoire de l'ancienne République démocratique allemande est donc de 327000 tbc. L'Allemagne a réparti cette capacité totale entre les cinq chantiers de construction navale restants, KWW s'étant vu attribuer une capacité de 85000 tbc(11).
(40) Dans sa lettre à la Commission du 27 novembre 1992, l'Allemagne constatait, à propos de la privatisation de Warnow Werft, que Kvaerner s'était engagée par contrat à ne pas dépasser la limite de capacité de 85000 tbc imposée à KWW jusqu'au 1er janvier 2006. L'article 27 de la version originale en langue anglaise du contrat de privatisation de Warnow Werft, sous le titre "Limitation on Future Building Capacities" (limitation des futures capacités de construction), dispose en effet que "Kvaerner s'engage à ne pas dépasser, jusqu'au 31 décembre 2005, la limite annuelle de capacité de 85000 tbc imposée au chantier Warnow, à moins que les conditions découlant du traité CE ne deviennent par la suite moins restrictives".
(41) La Commission note que le programme d'aides en faveur de la restructuration de Warnow Werft, notifié ensuite, était basé sur cette capacité annuelle.
(42) Le versement en quatre tranches des aides à la restructuration d'un montant total de 623,45 millions d'euros (soit 1246,9000 millions de DEM) a été autorisé par la Commission sur la base de cinq décisions distinctes. La première décision, relative à l'autorisation de la première tranche d'aides, a été communiquée à l'Allemagne par lettre du 3 mars 1993 (N 692/D/91). Elle dispose que bien que l'expertise indépendante réalisée à la demande de la Commission ait établi que la capacité de construction navale de Warnow Werft dépasserait à peine 85000 tbc - ce chiffre avait été communiqué par l'Allemagne comme étant la capacité allouée à ce chantier sur la capacité totale de 327000 tbc accordée aux chantiers est-allemands -, il convient à l'avenir et pendant toute la durée du programme d'investissement d'exercer une surveillance afin de s'assurer de la réduction des capacités de construction navale.
(43) La deuxième décision a été communiquée à l'Allemagne par lettre du 17 janvier 1994 (N 692/J/91). Elle contient les mêmes dispositions que la décision précitée, à la différence toutefois qu'une surveillance supplémentaire y est jugée nécessaire pour veiller au respect de la limite de capacité de construction navale. Elle rappelle en outre à l'Allemagne que, en cas de non-respect de cette limite, la Commission serait dans l'obligation d'exiger le remboursement de la totalité des aides.
(44) La troisième décision, qui a été communiquée à l'Allemagne par lettre du 20 février 1995 (N 1/95), dispose également qu'il est nécessaire de continuer de contrôler le respect de la limite de capacité. De plus, elle indique que l'Allemagne a garanti que le chantier respecterait cette limite. Elle rappelle que, en cas de non-respect de la limite de capacité, la Commission serait dans l'obligation d'exiger le remboursement de la totalité des aides.
(45) La quatrième décision a été communiquée à l'Allemagne par lettre du 18 octobre 1995 (N 637/95) et la cinquième par lettre du 11 décembre 1995 (N 797/95). Ces deux décisions disposent qu'une surveillance est toujours nécessaire pour s'assurer du respect de la limite de capacité, tant au niveau de la production réelle que de la production prévue. De même, elles réitèrent que l'Allemagne a garanti que le chantier respecterait la limite de capacité et que, en cas de non-respect de cette limite, la récupération de la totalité des aides pourrait être exigée.
(46) La Commission observe que la limitation de la capacité à 85000 tbc par an constituait l'une des principales conditions d'autorisation des aides. Ces dernières avaient été autorisées sur la base du plan de restructuration notifié à la Commission. Ce plafond annuel avait été repris dans le contrat de privatisation de Warnow Werft, que la Commission a autorisé en tant que partie intégrante du plan de restructuration. L'obligation de respecter cette limite de capacité de 85000 tbc est expressément énoncée dans toutes les décisions d'autorisation de la Commission, à l'exception de la première, qui a été communiquée par lettre du 3 mars 1993. Ces décisions stipulent également que, en cas de non-respect de la limite de capacité, la Commission serait tenue de réclamer le remboursement de la totalité des aides.
(47) Lors de la visite du chantier du 25 mars 1999, il a été confirmé que la production de KWW avait été de 93862 tbc en 1997. Ce calcul, basé sur les chiffres de production révisés de 1998, a été confirmé par l'Allemagne par lettre du 19 mars 1999. Étant donné que l'Allemagne n'a pas présenté de rapport révisé pour la production de 1997, ces chiffres doivent être considérés comme confirmés et incontestables. Cela signifie que, en 1997, KWW avait dépassé de 8862 tbc la limite annuelle de capacité de 85000 tbc qui lui était imposée.
(48) La Commission constate qu'une condition d'autorisation essentielle, en l'occurrence la limite annuelle de capacité de 85000 tbc prévue dans les décisions d'autorisation de la Commission, qui ont été arrêtées en vertu de la directive 90/684/CEE dans la version de la directive 92/68/CEE, n'a pas été respectée en 1997.
(49) La directive 92/68/CEE modifiant la directive 90/684/CEE devait permettre aux chantiers navals est-allemands de faire de toute urgence l'objet d'une restructuration globale afin de devenir concurrentiels. Des limitations de capacité ont été prévues afin de neutraliser les effets négatifs sur la concurrence des aides d'État accordées à ces chantiers. Si cette limitation de la capacité, qui constitue un facteur de compensation et une condition essentielle pour l'octroi des aides et donc pour leur compatibilité avec le marché commun, n'est pas respectée, cela signifie que les aides concernées ne sont plus compatibles avec le marché commun.
(50) Dans sa communication relative aux aides accordées à MTW-Schiffswerft et à Volkswerft Stralsund(12), la Commission constatait que MTW avait légèrement dépassé sa limite de capacité en 1996. C'est la raison pour laquelle il avait été convenu que ce chantier réduirait, l'année suivante, sa production à proportion du dépassement et que le montant du dépassement serait défalqué des aides au fonctionnement qui lui seraient accordées en 1997. Les conséquences du dépassement ont donc été calculées en fonction du volume de la production excédentaire, les conséquences financières de cette infraction correspondant à sa gravité, c'est-à-dire à l'importance du dépassement.
(51) La mention du fait que la récupération des aides peut être exigée en cas de non-respect des conditions prévues dans la décision d'autorisation vise à rappeler au bénéficiaire des aides qu'il est tenu d'observer ces conditions et à lui préciser les conséquences de l'inobservation de cette obligation. La récupération des aides a pour objet et pour effet de rétablir la situation initiale en annulant les effets négatifs des aides illégales sur la concurrence, leur illégalité découlant du non-respect des conditions d'autorisation et donc des conditions de leur compatibilité avec le marché commun. En l'espèce, la condition que constituait la limitation de la capacité n'a pas été respectée. Conformément à la communication de la Commission relative aux aides accordées à MTW-Schiffswerft et à Volkswerft Stralsund(13), la mesure dans laquelle la concurrence a été faussée est proportionnelle à l'importance du dépassement de capacité.
(52) Comme c'est l'importance du dépassement de capacité qui détermine l'ampleur des distorsions de concurrence en question, la Commission est d'avis que le montant des aides correspondant à ce dépassement de capacité doit être considéré comme incompatible avec le marché commun.
(53) La Commission constate que la récupération des aides incompatibles avec le marché commun doit être exigée.
(54) Les décisions communiquées à l'Allemagne par lettres des 17 janvier 1994, 20 février 1995, 18 octobre 1995 et 11 décembre 1995 disposent que la Commission sera amenée à exiger le remboursement de la totalité des aides en cas de non-respect de la limite de capacité.
(55) Selon l'arrêt du 15 septembre 1998 rendu par le Tribunal de première instance dans l'affaire T-140/95 (Ryanair Limited contre Commission)(14), il y a lieu de vérifier si la Commission - lorsqu'elle déclare que seul le montant des aides correspondant au dépassement de capacité est incompatible avec le marché commun et exige uniquement la récupération de ce montant - sort du cadre de ses décisions antérieures concernant l'octroi de ces aides, qui disposent que la Commission se verrait dans l'obligation d'exiger le remboursement de la totalité des aides si la limite de capacité n'était pas respectée.
(56) La récupération des aides a pour objet et pour effet de rétablir la situation initiale en annulant les effets négatifs produits sur la concurrence par les aides jugées incompatibles avec le marché commun par la Commission. Conformément à la communication de la Commission relative aux aides accordées à MTW-Schiffswerft et à Volkswerft Stralsund(15), l'ampleur des distorsions de concurrence est proportionnelle à l'importance du dépassement de capacité.
(57) Le montant des aides correspondant au dépassement de capacité est incompatible et doit donc être récupéré. Sa récupération devrait permettre d'annuler les effets négatifs du dépassement de capacité sur la concurrence, ce qui est conforme à l'objet et à l'effet de la récupération.
(58) Par conséquent, la Commission considère que, en déclarant en l'espèce le montant des aides correspondant au dépassement de capacité incompatible avec le marché commun, elle ne s'écarte pas des conditions fixées dans ses décisions antérieures ni ne porte atteinte à leur objet et à leur effet, à savoir l'annulation des effets négatifs pour la concurrence.
(59) La Commission est donc parvenue à la conclusion que la partie des aides de 623,45 millions d'euros (soit 1246,9 millions de DEM), accordées à KWW et dont elle a autorisé le versement en quatre tranches [décisions des 3 mars 1993 (N 692/D/91), 17 janvier 1994 (N 692/J/91), 20 février 1995 (N 1/95), 18 octobre 1995 (N 637/95) et 11 décembre 1995 (N 797/95)], qui correspond au dépassement de 8862 tbc de la limite annuelle de capacité de 85000 tbc ne remplit plus les conditions prévues à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité CE et est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(60) Dans leurs observations, l'Allemagne et KWW contestent l'affirmation de la Commission selon laquelle la limitation de la capacité du chantier à 85000 tbc par an constituait la principale condition d'autorisation des aides. Ils prétendent que l'autorisation des aides était uniquement subordonnée au maintien des installations de production autorisées et contrôlées conformément aux plans de restructuration et d'investissement.
(61) La Commission fait observer que tant le respect du plan d'investissement que celui de la limite de capacité constituaient une condition d'autorisation des aides. Dans le cas d'aides à la restructuration, il est généralement prévu que la Commission autorise le plan d'investissement et contrôle sa mise en oeuvre. Toutefois, cela ne signifie pas que le respect de la limite annuelle de capacité n'ait pas constitué une autre condition d'autorisation essentielle. Le montant total des aides a été autorisé sur la base de cinq décisions distinctes de la Commission, dont quatre indiquent expressément qu'il est nécessaire de poursuivre les contrôles pour s'assurer du respect de la limite de capacité. En outre, dans quatre de ces cinq décisions, il est rappelé à l'Allemagne que, en cas de non-respect de la limite de capacité, la Commission se verrait dans l'obligation d'exiger le remboursement des aides en question. Trois décisions indiquent que l'Allemagne a donné l'assurance que le chantier respecterait la limite de capacité. Il ne fait donc aucun doute que la limitation de la capacité à 85000 tbc par an constituait une condition d'autorisation des aides et de leur compatibilité avec le marché commun.
(62) Le deuxième argument invoqué par l'Allemagne et KWW est que les chantiers devraient être autorisés à réaliser des gains de capacité consécutifs à l'amélioration de la productivité, et que KWW n'était pas soumis à une limite de production, mais à des limites techniques de capacité, ce qui lui permettait d'améliorer sa productivité dans ces limites.
(63) La Commission constate que KWW avait intitulé son rapport de production relatif au premier semestre de 1995, transmis par l'Allemagne par lettre du 16 août 1995, "Rapport sur le respect de la limite de capacité". Le rapport relatif à 1996, transmis par l'Allemagne par lettre du 17 février 1997, était intitulé "Limitation de la production par la Commission européenne". De plus, par lettres des 18 et 19 novembre 1996, la Commission avait demandé à l'Allemagne d'informer les chantiers qu'ils devaient scrupuleusement respecter les limites de capacité en 1996 et les années suivantes.
(64) Par lettre du 3 mars 1997, la Commission avait porté à la connaissance de l'Allemagne que KWW dépasserait légèrement sa limite de capacité en 1996 et que la production prévue pour 1997 serait également très proche de la limite de capacité. Il avait alors été demandé à l'Allemagne de prendre les mesures nécessaires pour redresser la situation. Par lettre du 14 avril 1997, la Commission a de nouveau demandé à l'Allemagne de faire le nécessaire pour que le chantier modifie son plan de production afin d'éviter tout dépassement de la limite de capacité.
(65) Dans sa lettre à la Commission du 1er avril 1997, l'Allemagne constatait que la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS) avait demandé à KWW de respecter la limite de capacité de 85000 tbc dans la planification de sa production de 1997. KWW devait par conséquent présenter, pour 1997, un nouveau plan de production respectant cette limite de capacité. Par lettre du 6 juin 1997, l'Allemagne a informé la Commission que la capacité de KWW pour 1997 serait réduite du léger excédent enregistré en 1996, soit 92 tbc, de telle sorte que la limite de capacité applicable en 1997 serait inférieure. À cette occasion, le gouvernement allemand a souligné qu'il s'agissait d'une situation qui ne se reproduirait pas et que, en règle générale, il n'était pas possible de répartir la capacité sur plusieurs années pour compenser des dépassements. Cela a également été clairement expliqué au chantier. L'Allemagne a en outre rappelé à ce dernier que même un léger dépassement de la limite de capacité ne serait plus toléré à l'avenir. KWW s'est donc engagé à réduire la limite de capacité de 1997 du volume excédentaire en 1996, soit 92 tbc.
(66) Il ne fait donc aucun doute, pour la Commission, que KWW connaissait parfaitement la nature et l'importance de la limite de capacité de 85000 tbc qui lui était imposée.
(67) Le troisième argument avancé par KWW et l'Allemagne est que le montant des aides effectivement octroyées au chantier est inférieur au montant total autorisé par la Commission. Ils concluent donc que seul le montant effectivement reçu par le chantier devrait servir de base au calcul des aides à récupérer.
(68) La Commission fait observer que, dans le cas de la restructuration de KWW, la plus grande partie des aides au fonctionnement destinées à la compensation des pertes n'ont pas été versées en espèces, mais ont été octroyées au chantier sous forme d'actifs lors de sa privatisation, et que KWW a véritablement reçu ces actifs. La Commission a continuellement surveillé la restructuration du chantier et reçu des rapports d'audit ou rapports sur l'utilisation des aides(16), à raison de deux rapports par an, jusqu'à la fin de l'année 1995 (c'est-à-dire jusqu'à la fin de la restructuration). Le rapport d'audit de décembre 1995(17) présente les différentes aides reçues par le chantier jusqu'au 31 décembre 1995. Selon ce rapport, le chantier avait certes reçu au 31 décembre 1995 toutes les autres aides autorisées par la Commission, mais seulement 62,5 millions de DEM sur les 73 millions de DEM d'aides autorisées au titre du régime Wettbewerbshilfe, soit 10,5 millions de DEM de moins que le montant autorisé par la Commission.
(69) Le rapport d'audit sur l'utilisation effective des aides à la restructuration jusqu'à la fin de l'année 1996, que l'Allemagne a transmis à la demande de la Commission le 30 juin 1999, confirme les pertes finales liées à la restructuration. Selon ce rapport, le montant final des aides destinées à la compensation des pertes, versées au titre du régime Wettbewerbshilfe, ont été en effet de 62,5 millions de DEM.
(70) Par conséquent, la Commission constate que KWW a reçu 10,5 millions de DEM de moins que le montant des aides au fonctionnnement destinées à la compensation des pertes qu'elle avait autorisé au titre du régime Wettbewerbshilfe. KWW a donc reçu 367,25 millions d'euros (soit 734,5 millions de DEM) d'aides au fonctionnement, 237,45 millions d'euros (soit 474,9 millions de DEM) d'aides à l'investissement et 13,5 millions d'euros (soit 27 millions de DEM) d'aides à la fermeture, ce qui donne un montant total de 618,2 millions d'euros (soit 1236,4 millions de DEM).
(71) Le quatrième argument invoqué par KWW est que la Commission devrait respecter le principe d'égalité si elle exigeait la récupération d'une partie des aides. Il renvoie à la communication de la Commission relative à MTW et à Volkswerft(18) ainsi qu'à la décision concernant Elbewerft Boizenburg(19).
(72) Pour ce qui est du fait que, dans le cas de MTW, le montant des aides à récupérer n'a été calculé que sur la base des aides au fonctionnement, la Commission souligne que MTW et KWW ne sont pas directement comparables, car leurs situations initiales respectives et les circonstances ayant entouré leurs plans de restructuration sont très différentes. Leurs plans de financement sont structurés différemment, car MTW a financé ses nouveaux investissements principalement par le crédit. C'est la raison pour laquelle les distorsions de concurrence provoquées par le léger dépassement de capacité de 1996, qui était de 1637 tbc, avaient pu être supprimées au moyen d'une réduction des aides au fonctionnement, ce qui n'est pas le cas de la restructuration de KWW. En outre, KWW a dépassé sa limite de capacité d'environ 10 % (soit de 8862 tbc), ce qui correspond à la capacité de production d'un demi-porte-conteneurs de dimensions moyennes. En raison de l'importance du dépassement, les aides à l'investissement sont également concernées en l'espèce, si bien qu'il convient d'en tenir compte - contrairement à ce qui était le cas pour MTW Schiffswerft GmbH - pour calculer le montant des aides à récupérer, conformément à l'article 6 de la directive 90/684/CEE.
(73) Pour ce qui est de la réduction de la production future, la Commission fait observer que MTW a été autorisé à compenser le léger dépassement de capacité de 1996 l'année suivante, car des circonstances exceptionnelles avaient été à l'origine de ce dépassement. Ce dépassement de 1637 tbc avait été en effet provoqué par une modification des dimensions du navire visant à satisfaire les nouvelles exigences du client. Cette situation n'est donc pas comparable avec celle de KWW, qui a - selon la Commission - délibérément dépassé sa limite de capacité dans une très large mesure.
(74) En ce qui concerne la contre-valeur des tbc qui a été utilisée pour la redistribution de la capacité de l'ancien chantier Elbewerft Boizenburg, la Commission constate que la situation de ce chantier et les faits concernés ne sont pas non plus directement comparables avec le cas d'espèce. Dans le cas de la redistribution de la capacité d'Elbewerft, qui avait été fermé, aux autres chantiers navals est-allemands, la question était de savoir si l'attribution de ces capacités contre le paiement de 242000 DEM devait être considérée comme une aide. Par conséquent, il s'agissait d'apprécier la rémunération de l'attribution de ces capacités. En l'espèce, il s'agit de calculer le montant des aides qui doit être remboursé en raison du dépassement de capacité. Le critère n'est donc pas la contre-valeur de la capacité comme dans le cas de la redistribution, mais le montant total des aides reçues. Étant donné que les faits précités ne sont pas comparables au cas d'espèce, aucune infraction au principe d'égalité n'est à constater.
(75) Le cinquième argument avancé par KWW est que, si la Commission devait considérer une partie des aides comme incompatibles avec le marché commun, les intérêts sur le montant à rembourser ne devraient commencer à courir qu'à compter de la date à laquelle la prétendue infraction a commencé, car ce n'est qu'à partir de cette date que les aides sont devenues ensuite incompatibles.
(76) Conformément au règlement (CE) no 659/1999, la Commission est tenue d'exiger la récupération des aides illégales, incompatibles avec le marché commun. Conformément à l'article 14, paragraphe 2, de ce règlement, les intérêts commencent à courrir à compter de la date à laquelle l'aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire. La Commission est d'avis que l'inobservation d'une condition essentielle d'autorisation de l'aide entraîne automatiquement l'incompatibilité de cette dernière avec le marché commun pendant toute la période pendant laquelle le bénéficiaire était soumis à cette condition - en l'espèce la limitation de capacité.
(77) Elle réitère que quatre de ses cinq décisions d'autorisation indiquaient expressément que la récupération de la totalité des aides serait exigée, si la limite de capacité n'était pas respectée. Selon la Commission, cela signifie que l'inobservation de l'obligation de respecter les limites de capacité fixées annule rétroactivement la base juridique de l'autorisation de l'aide. Par conséquent, le cas d'espèce doit être traité comme si les aides avaient été illégales depuis le début.
(78) Pour les raisons exposées aux considérants 35 à 77, la Commission conclut qu'une partie des aides de 618,2 millions d'euros (soit 1236,4 millions de DEM) accordées à KWW, dont le versement a été autorisé en quatre tranches par décisions communiquées à l'Allemagne par lettres des 3 mars 1993 (N 692/D91), 17 janvier 1994 (N 692/J/91), 20 février 1995 (N 1/95), 18 octobre 1995 (N 637/95) et 11 décembre 1995 (N 797/95), qui correspond au dépassement de 8862 tbc de la limite annuelle de capacité de 85000 tbc, ne remplit plus les conditions prévues à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité CE. Étant donné qu'il n'existe aucun autre critère de compatibilité et que ni l'Allemagne ni KWW n'en ont invoqué d'autre, cette partie des aides est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(79) Pour calculer le montant des aides incompatibles, la Commission a envisagé plusieurs possibilités et est parvenue à la conclusion suivante:
(80) La limite annuelle de capacité de 85000 tbc imposée à KWW étant applicable pendant dix ans, la Commission a calculé le montant à récupérer proportionnellement à cette durée. Elle a par conséquent calculé la part que représente le dépassement de 8862 tbc dans la capacité maximale totale autorisée pendant dix ans (soit 85000 tbc), ce qui donne un pourcentage d'aides illégales de 1,04 %.
(81) Le montant des aides incompatibles correspond à la part du dépassement dans la limite totale de capacité, calculée sur la base des aides au fonctionnement de 367,25 millions d'euros (soit 734,5 millions de DEM) et des aides à l'investissement de 237,45 millions d'euros (soit 474,9 millions de DEM) reçues par KWW, soit 604,7 millions d'euros (soit 1209,4 millions de DEM) au total. Le montant des aides qui, du fait du dépassement de capacité de KWW en 1997, doit être considéré comme incompatible avec le marché commun s'élève ainsi à 6,3 millions d'euros (soit 12,6 millions de DEM). La récupération de ce montant doit être exigée.
(82) Comme cela est expliqué dans la décision relative à l'ouverture de la procédure(20), les aides à la fermeture de 13,5 millions d'euros (soit 27 millions de DEM), autorisées par décision de la Commission communiquée à l'Allemagne par lettre du 3 mars 1993, ont servi au financement des indemnités de licenciement et des autres mesures d'accompagnement destinées aux anciens salariés. Le chantier ayant versé ces fonds à d'anciens salariés, la Commission n'en exige pas la récupération. Les aides à la fermeture n'ont donc pas été incluses dans le calcul précité.
(83) La Commission rappelle que le remboursement devra s'effectuer conformément aux dispositions du droit national, les sommes dues étant majorées d'intérêts courant à compter de la date de versement des aides au bénéficiaire jusqu'à la date de leur remboursement effectif, calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention des aides régionales.
VI. CONCLUSIONS
(84) La Commission conclut que KWW a dépassé de 8862 tbc sa limite annuelle de capacité de 85000 tbc en 1997. Or, dans ses décisions communiquées par lettres des 3 mars 1993, 17 janvier 1994, 20 février 1995, 18 octobre 1995 et 11 décembre 1995, elle avait impérativement subordonné l'autorisation des aides d'un montant total de 623,45 millions d'euros (soit 1246,9 millions de DEM), et donc leur compatibilité avec le marché commun conformément à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité CE, à cette limite annuelle de capacité, conformément à la directive 90/684/CEE dans la version de la directive 92/68/CEE.
(85) Étant donné que la Commission considère que l'importance du dépassement de capacité détermine l'ampleur des distorsions de concurrence, le montant des aides correspondant au dépassement de la limite de capacité de 85000 tbc enregistré en 1997, qui était de 8862 tbc, ne remplit plus les conditions prévues à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité CE et est donc incompatible avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(86) Ce sont donc des aides d'un montant de 6,3 millions d'euros (soit 12,6 millions de DEM) qui sont incompatibles avec le marché commun et dont la récupération doit être exigée. Le montant à rembourser sera majoré d'intérêts courant de la date de versement des aides au bénéficiaire jusqu'à la date de leur remboursement effectif,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les aides d'un montant de 6,3 millions d'euros (soit 12,6 millions de DEM) que l'Allemagne a accordées à Kvaerner Warnow Werft GmbH sont incompatibles avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
Article 2
1. L'Allemagne prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer ces aides d'un montant de 6,3 millions d'euros (soit 12,6 millions de DEM) auprès de leur bénéficiaire.
2. La récupération s'effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit allemand, pour autant que ces dernières permettent l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, l'Allemagne prend toutes les mesures prévues par son système juridique, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit communautaire.
3. Les aides à récupérer sont majorées d'intérêts qui courent à compter de la date à laquelle les aides illégales ont été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu'à leur remboursement effectif. Ces intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention des aides régionales.
Article 3
L'Allemagne communique à la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la publication de la présente décision, les mesures qu'elle aura prises pour s'y conformer.
Article 4
La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 15 février 2000.