Décision de la Commission
du 20 décembre 2001
concernant un régime d'aides d'État mis à exécution par l'Espagne en 1993 en faveur de certaines entreprises nouvellement créées dans la province de Vizcaya (Espagne)
[notifiée sous le numéro C(2001) 4478]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2003/86/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles(1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. LA PROCÉDURE
(1) Comme suite à une plainte déposée par certaines organisations de la Communauté autonome de La Rioja, région frontalière, contre les mesures fiscales à caractère urgent et transitoire adoptées en 1993 par les trois gouvernements provinciaux basques, la Commission a eu connaissance de l'existence d'aides fiscales dans la province de Vizcaya, sous la forme d'une exemption de l'impôt des sociétés pour les entreprises nouvellement créées. En outre, la Commission a également été saisie d'une plainte d'une entreprise concurrente contre l'exemption fiscale de l'impôt des sociétés d'une durée de dix ans (mesure fiscale identique à celle existant à Vizcaya) dont bénéficiait l'entreprise Depósitos Tubos Reunidos Lentz TR Lentz, SA (ci-après dénommée "Detursa") implantée à Lantarón, dans la province d'Álava.
(2) Par lettre SG(2000) D/108806 du 28 novembre 2000, la Commission a informé l'Espagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'encontre de cette aide.
(3) Par lettre de leur représentation permanente du 14 décembre 2000, enregistrée le 19 décembre 2000, les autorités espagnoles ont demandé une prorogation du délai imparti pour présenter leurs observations. Par lettre de leur représentation permanente du 5 février 2001, enregistrée le 8 février 2001, les autorités espagnoles ont présenté leurs commentaires (formulés par la Diputación Foral de Vizcaya) dans le cadre de la procédure susvisée.
(4) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a ainsi invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause dans un délai d'un mois à compter de la date de publication de ladite décision.
(5) La Commission a reçu des observations du Gobierno de la Rioja le 1er mars 2001, de la Confederación Empresarial Vasca - Euskal Entrepresarien Konfederakuntza (ci-après dénommée: "Confebask") le 2 mars 2001, de l'Unión General de Trabajadores de la Rioja le 2 mars 2001 et des Juntas Generales de Vizcaya, le 5 mars 2001. Par lettre D/52703 du 2 juillet 2001, la Commission a transmis ces observations à l'Espagne en lui donnant la possibilité de les commenter. Par lettre de leur représentation permanente du 26 juillet 2001, les autorités espagnoles ont demandé une prorogation du délai imparti pour présenter leurs observations. Par lettre de leur représentation permanente du 17 septembre 2001, les autorités espagnoles ont présenté leurs commentaires (formulés par la Diputación Foral de Vizcaya) en réaction aux observations des tiers dans le cadre de la procédure susvisée.
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE
(6) La Commission note que le régime d'aides fiscales en cause a été instauré par l'article 14 de la loi provinciale n° 5/1993 du 24 juin intitulée "Medidas Fiscales Urgentes de Apoyo a la Inversión e Impulso de la Actividad Económica" (mesures fiscales urgentes de soutien à l'investissement et de stimulation de l'activité économique)(3). Le libellé de l'article 14 susvisé est le suivant:(4):
"1. Sont exemptées de l'impôt sur les sociétés pendant une période de dix exercices fiscaux consécutifs à compter de celui de leur création, les sociétés qui entament leur activité commerciale à partir de la date d'entrée en vigueur de la présente loi provinciale et jusqu'au 31 décembre 1994, pour autant qu'elles remplissent les conditions du point suivant.
2. Pour bénéficier de l'exemption prévue par le présent article, les assujettis doivent remplir les conditions suivantes:
a) entamer leur activité avec un capital libéré minimal de 20 millions de pesetas;
[...]
f) réaliser des investissements en actifs fixes corporels entre la date de création de la société et le 31 décembre 1995 pour un montant minimal de 80 millions de pesetas, tous les investissements devant concerner des biens destinés à l'activité qui ne fassent pas l'objet d'une location ou d'une cession à des tiers;
g) créer au moins 10 emplois dans les six mois suivant le début de leur activité et maintenir à ce niveau le nombre annuel moyen de salariés jusqu'à la fin de la période d'exemption;
[...]
i) disposer d'un plan stratégique d'entreprise s'étendant sur au moins cinq ans. [...].
[...]
6. Les dispositions du présent article sont incompatibles avec tout autre avantage fiscal.
7. L'exemption fiscale transitoire est demandée au département des impôts, des finances et du budget du gouvernement provincial [...], lequel, après avoir vérifié l'accomplissement des conditions initialement requises, communique à l'entreprise bénéficiaire, le cas échéant, l'autorisation provisoire, qui doit être adoptée par le Conseil des députés du gouvernement provincial."
(7) La Commission constate que, selon le préambule de la loi provinciale précitée, l'objectif de l'aide en cause serait de stimuler l'activité économique par le biais d'incitations à l'initiative et à l'investissement des entreprises.
(8) La Commission observe que l'objet des aides fiscales en cause est constitué par la base imposable positive de l'impôt des sociétés, dérivée de l'exercice des activités économiques, avant déduction des bases imposables négatives des exercices précédents. En l'occurrence, les bénéficiaires seront les sociétés qui ont, d'une part, entamé leur activité commerciale après la date d'entrée en vigueur de la loi provinciale précitée et, d'autre part, investi en actifs fixes corporels un montant minimal de 80 millions de pesetas espagnoles (ESP) (480810 euros) et créé au moins dix emplois. En outre, la Commission relève que les entreprises bénéficiaires doivent notamment avoir une stratégie d'entreprise s'étendant sur une période minimale de cinq ans et entamer leur activité avec un capital libéré minimal de 20 millions d'ESP (120202 d'euros).
(9) La Commission note que l'aide consiste en l'exemption de l'impôt des sociétés pendant une période de dix exercices fiscaux consécutifs à compter de celui où l'entreprise est créée.
(10) La Commission constate que l'aide fiscale en cause n'est pas destinée à des entreprises qui exercent des activités ou appartiennent à des secteurs déterminés, car toute activité ou tout secteur est éligible. Elle n'est pas non plus destinée à certaines catégories d'entreprises comme les PME, car toute entreprise est éligible pourvu qu'elle satisfasse aux conditions énumérées ci-dessus.
(11) Pour ce qui est du cumul avec d'autres aides, il est spécifié que les aides fiscales en cause ne peuvent être cumulées avec un autre avantage fiscal attaché à l'investissement minimal ni à la création minimale d'emplois. Toutefois, le cumul desdites aides fiscales avec d'autres aides non fiscales, dont celles accordées sous la forme de subventions, prêts bonifiés, garanties, prises de participation, etc. en faveur des mêmes investissements n'est pas exclu. Leur cumul éventuel avec d'autres aides fiscales dont le fait générateur, c'est-à-dire la circonstance qui donne lieu à l'octroi de chacun des avantages, est différent, n'est pas non plus exclu. Tel serait le cas, par exemple, des aides fiscales sous la forme d'un crédit d'impôt(5).
(12) Dans sa décision d'ouverture de la procédure précitée, la Commission a rappelé que, pour l'application des règles communautaires en matière d'aides d'État, le caractère fiscal des mesures en cause était indifférent, puisque l'article 87 du traité s'applique aux mesures d'aide "sous quelque forme que ce soit". Toutefois, la Commission a souligné que pour être qualifiées d'aides, les mesures en cause doivent satisfaire cumulativement aux quatre critères définis à l'article 87, qui sont développés ci-dessous.
(13) En premier lieu, la Commission a noté, à ce stade, que l'exemption de l'impôt des sociétés susvisée procure à ses bénéficiaires un avantage qui allège les charges qui normalement grèvent leur budget.
(14) En second lieu, la Commission a estimé, à ce stade, que l'exemption de l'impôt des sociétés susvisée implique une perte de recettes fiscales et équivaut donc à la consommation de ressources d'État sous la forme de dépenses fiscales.
(15) En troisième lieu, la Commission a considéré, à ce stade, que l'exemption de l'impôt des sociétés en cause affecte la concurrence et les échanges entre États membres. En effet, comme les bénéficiaires exercent des activités économiques susceptibles de faire l'objet d'échanges entre les États membres, l'aide renforce la position des entreprises bénéficiaires par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires. Ces échanges sont ainsi affectés. En outre, les entreprises bénéficiaires voient leur rentabilité améliorée du fait de l'augmentation de leur résultat net (bénéfices après impôts). Elles sont ainsi en mesure de concurrencer les entreprises exclues du bénéfice des aides.
(16) De surcroît, la Commission a estimé, à ce stade, que l'exemption de l'impôt des sociétés en cause était spécifique ou sélective en ce sens qu'elle favorise certaines entreprises. En effet, les conditions attachées à l'octroi des aides excluent notamment du bénéfice de celles-ci les entreprises créées avant la date d'entrée en vigueur de la loi provinciale précitée, à la mi-1993, celles qui créent moins de dix emplois, celles qui réalisent des investissements inférieurs au seuil de 80 millions d'ESP (480810 euros) et celles qui ne disposent pas d'un capital libéré dépassant les 20 millions d'ESP (120202 euros). En outre, la Commission a provisoirement estimé que cette aide fiscale n'était pas justifiée par la nature ou l'économie du système.
(17) En conclusion, la Commission a considéré, à ce stade, que l'exemption de l'impôt des sociétés susvisée constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, car elle remplit tous les critères en vigueur puisqu'elle représente un avantage, est accordée par l'État au moyen de ressources d'État, affecte les échanges entre les États membres et fausse la concurrence en favorisant certaines entreprises.
(18) Compte tenu du fait que le montant des aides fiscales en cause n'est notamment pas soumis au plafond prévu par les règles de minimis(6), la Commission a considéré, à ce stade, que ces aides ne pouvaient être considérées comme relevant desdites règles(7).
(19) La Commission a fait valoir à ce stade que, s'agissant d'aides d'État qui ne relèvent pas de la règle de minimis, elles tombaient sous le coup de l'obligation de notification préalable prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité. Or les autorités espagnoles n'ont pas respecté cette obligation. C'est pourquoi la Commission a estimé, à ce stade, que ces aides pouvaient être considérées comme illégales.
(20) La Commission a également constaté que, bien que l'octroi des aides en cause soit subordonné à la réalisation d'un investissement minimal et à la création d'un nombre minimal d'emplois, les régimes fiscaux en cause ne garantissent pas le respect des règles communautaires en matière d'aides d'État à finalité régionale. C'est pourquoi la Commission a provisoirement considéré que ces aides ne revêtaient pas le caractère d'aide à l'investissement ou à l'emploi.
(21) En revanche, la Commission a estimé, à ce stade, que les aides fiscales en cause revêtaient le caractère d'aides au fonctionnement. En effet, elles visent à libérer des entreprises des coûts qu'elles auraient normalement dû supporter elles-mêmes dans le cadre de leur gestion courante ou de leurs activités normales.
(22) La Commission a rappelé que les aides au fonctionnement à finalité régionale sont, en principe, interdites. Toutefois, elles peuvent être octroyées dans des circonstances exceptionnelles, à savoir dans les régions bénéficiant des dérogations régionales, pour autant qu'elles remplissent certaines conditions. Or, les aides en cause ne sont pas soumises à ces conditions. C'est pourquoi la Commission a provisoirement considéré que la compatibilité des aides fiscales en cause suscitait des doutes à la lumière des règles en matière d'aides d'État à finalité régionale.
(23) L'exemption de l'impôt des sociétés en cause, qui n'est pas limitée sectoriellement, peut être accordée à des entreprises soumises à des règles communautaires sectorielles. Dans ces conditions, la Commission a, à ce stade, émis des doutes quant à la compatibilité de ladite aide lorsque le bénéficiaire appartient à un secteur soumis à des règles communautaires spéciales.
(24) Par ailleurs, la Commission a provisoirement émis des doutes quant à la compatibilité des aides fiscales en cause avec le marché commun en application des dérogations prévues à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité. En effet, ces aides ne peuvent être considérées comme des aides à caractère social au sens de l'article 87, paragraphe 2, point a), elles ne sont pas destinées à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), et ne relèvent pas des dispositions de l'article 87, paragraphe 2, point c), concernant certaines régions de la République fédérale d'Allemagne. Quant aux dérogations prévues au paragraphe 3 de l'article 87 autres que celles prévues aux points a) et c) qui sont mentionnées ci-dessus, la Commission a considéré que les aides fiscales en cause n'ont pas pour objet de promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ni de remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre au sens de l'article 87, paragraphe 3, point b). Elles ne relèvent pas non plus des dispositions de l'article 87, paragraphe 3, point c), relatives aux "aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ...", étant donné qu'elles ne sont pas spécifiquement axées sur l'activité des entreprises bénéficiaires. Enfin, elles ne sont pas destinées à promouvoir la culture ou la conservation du patrimoine au sens de l'article 87, paragraphe 3, point d).
(25) Outre l'invitation à présenter des observations dans le cadre de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a aussi invité les autorités espagnoles à fournir toutes les informations nécessaires à l'appréciation des aides fiscales accordées sous la forme d'une exemption de l'impôt des sociétés de certaines entreprises nouvellement créées dans la province de Vizcaya.
3. COMMENTAIRES DES AUTORITÉS ESPAGNOLES
(26) Par lettre du 5 février 2001 de leur représentation permanente (ci-après dénommée: "RP"), les autorités espagnoles ont présenté leurs observations (formulées par la Diputación Foral de Vizcaya). En substance, les autorités espagnoles estiment que la décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'encontre de l'exemption de l'impôt sur les sociétés en cause est nulle de plein droit car, étant donné qu'elle s'appuie sur une qualification erronée de facto de la loi provinciale n° 18/1993 comme aide nouvelle et non comme aide existante, elle a été adoptée en violation de la procédure légalement prévue dans le traité à cet égard.
(27) En premier lieu, les autorités espagnoles mettent en relief que la mesure fiscale en cause ne constituait pas une aide au moment de sa mise en vigueur. À l'appui de cette affirmation, elles font valoir que la Commission connaît depuis plusieurs années l'existence de la loi provinciale en question car elle a, par lettre du 25 mai 1994, informé la représentation permanente de l'Espagne du contenu d'une plainte portant notamment sur ladite loi. À leurs yeux, il ressort clairement de cette lettre que la Commission ne considérait en aucun cas la mesure appliquée comme une aide d'État, pas plus qu'elle ne jugeait opportun d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité (à présent l'article 88, paragraphe 2, du traité). Par lettre du 30 septembre 1994 de leur RP, les autorités espagnoles ont informé la Commission qu'à leur avis les mesures fiscales en cause ne constituent pas des aides d'État interdites par l'article 92 du traité puisqu'elles constituent des mesures à caractère général. En outre, par lettre du 19 janvier 1996 adressée à la RP, la Commission a demandé des renseignements détaillés concernant les éventuels bénéficiaires des mesures en cause. Ensuite, par lettre du 6 février 1996, l'organe de coordination fiscale(8) a réitéré à la Commission que: "les dispositions basques en matière fiscale ont un caractère général et ne relèvent donc pas de la notion d'aides d'État". Les autorités espagnoles indiquent, en outre, que si la Commission avait ne fût-ce que soupçonné que la loi provinciale en cause constituait une aide d'État au sens de l'article 87 du traité elle aurait été obligée d'ouvrir sans délai [sur la base de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes(9)] la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité.
(28) En deuxième lieu, les autorités espagnoles estiment que le fait que la Commission ait, en novembre 2000, qualifié la loi provinciale n° 18/1993 d'aide d'État résulte (comme l'indique par ailleurs la décision d'ouvrir la procédure en se référant à la Communication comme base de l'examen) d'une évolution survenue au sein de la Communauté à l'égard de la politique des aides d'État. En effet, en adoptant, le 1er décembre 1997, une résolution sur un code de conduite(10) dans le domaine de la fiscalité des entreprises (ci-après dénommé "code de conduite fiscal"), le Conseil a admis le changement de critères pouvant se produire ultérieurement au sein de la Commission lors de l'examen des régimes fiscaux en vigueur - et pas seulement des régimes existants - dans le cadre de l'application des règles communautaires en matière d'aides d'État. De son côté, la Commission, dans son "Premier rapport annuel sur la mise en oeuvre du code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises et sur l'application des aides d'État à caractère fiscal"(11), reconnaît expressément que l'objet de son action est de: "clarifier l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises"(12). Ensuite, la Commission a adopté la communication sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises(13). Comme l'indique la décision d'ouvrir la procédure, la Commission examine les régimes d'aides fiscales, parmi lesquels la loi provinciale n° 18/1993, sur la base des orientations définies au point 37 de ladite communication. En outre, aux termes du point 36 de la communication: "la Commission procède, au titre de l'article 93, paragraphe 1, avec les États membres à l'examen permanent des régimes d'aides existants dans ces États". Il ressort donc de la communication elle-même que tous les régimes fiscaux en vigueur dans les États membres et antérieurs, au minimum, à la date de la communication, ne pourraient faire l'objet d'un examen par la Commission que selon la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 1, du traité ("l'examen permanent"), qui empêche, par ailleurs, de considérer les "aides" comme illégales. Il s'agit donc de mesures fiscales appliquées dans les États membres - d'où le terme "en vigueur" - qui, jusqu'à cette date (décembre 1997), n'avaient pas été considérées comme des aides d'État.
(29) En troisième lieu, les autorités espagnoles mettent en relief que la loi provinciale n° 18/1993 n'a jamais fait l'objet d'aucune modification. Elle remplit ainsi la condition d'absence de modification requise par le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité(14) pour qu'une mesure soit considérée comme une aide existante.
(30) En résumé, les autorités espagnoles estiment que même si, selon la Commission, la loi provinciale n° 18/1993 devait être qualifiée d'aide d'État, il s'agirait toujours d'un régime d'aides existant. En effet, il est établi que la Commission a eu connaissance, en 1994 ou même avant, de l'application de la loi provinciale n° 18/1993, et qu'à ce moment, elle ne l'a pas considérée comme une aide d'État; qu'il existe une évolution de la politique des aides d'État en ce qui concerne les mesures fiscales en vigueur dans les États membres et que ladite loi n'a subi aucune modification depuis sa mise en vigueur. Or, l'article 88, paragraphe 1, du traité établit de façon impérative la procédure à suivre dans le cas des aides existantes: examen permanent avec les États membres, et non la procédure prévue au paragraphe 2 dudit article. Le règlement prescrit semblablement la procédure à suivre dans le cas des régimes d'aides existants: coopération en vertu de l'article 93, paragraphe 1, (à présent l'article 88, paragraphe 1, du traité) et propositions de mesures utiles. C'est pourquoi, la Commission doit laisser sans effet sa décision d'ouvrir la procédure et au cas où elle considérerait, après examen préliminaire, que la loi provinciale constitue une aide d'État au sens de l'article 87 du traité, elle doit proposer à l'État membre concerné les mesures utiles que requiert dans ce cas le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun.
(31) Quant au caractère des mesures en cause, les autorités espagnoles considèrent que, le critère de sélectivité établi à l'article 87, paragraphe 1, n'étant pas rempli, elles ne peuvent être considérées comme des aides d'État. En effet, elles ne sont pas sélectives étant donné, notamment, qu'elles s'appliquent indépendamment du secteur économique dans lequel opèrent les entreprises et que leur objectif, qui consiste à favoriser l'ensemble de l'économie, est dépourvu du caractère sélectif que lui attribue la Commission, puisque les critères objectifs et non discriminatoires d'application qu'elles prévoient ne transforment pas les entreprises qui les remplissent en "certaines entreprises", au sens de l'article 87 du traité. À l'appui de leur conclusion, les autorités espagnoles font notamment valoir que les mesures en cause, en visant, comme l'indique leur nom, à "stimuler l'activité économique", ne poursuivent qu'un objectif légitime de politique économique au moyen de tous les instruments dont dispose un État. En outre, elles estiment que la non-application des avantages fiscaux en cause aussi bien aux entreprises existantes qu'aux entreprises nouvelles mais créées après le 31 décembre 1994 n'implique pas de caractère sélectif car, d'une part, le but est de favoriser des activités nouvelles et, d'autre part, les entreprises créées après la date susvisée ne partent pas avec un handicap par rapport aux entreprises bénéficiaires des aides. Quant aux conditions quantitatives en matière d'investissement, de création d'emplois et de fonds propres, les autorités espagnoles considèrent qu'elles n'impliquent pas que les mesures soient sélectives, puisque que les conditions, de par leur caractère horizontal et objectif, ne sont pas discriminatoires. Le critère de sélectivité n'étant pas rempli, les autorités espagnoles concluent que les mesures en cause ne peuvent être considérées comme des aides d'État mais comme des mesures à caractère général.
(32) Les autorités espagnoles considèrent en outre que les mesures fiscales en cause ne peuvent pas non plus être considérées comme des aides d'État du fait qu'elles ne faussent pas la concurrence et n'affectent pas les échanges entre les États membres. À cet égard, les autorités espagnoles rappellent que, dans le cadre du code de conduite précité, la loi provinciale n° 18/1993 a déjà fait l'objet d'un examen(15) qui a conclu à l'absence de toute incidence sur la localisation des activités économiques dans la Communauté. En outre, la loi provinciale n° 18/1993 ne renforce, ni ne pourrait renforcer, la position d'une quelconque entreprise. En effet, comme les entreprises qui viennent d'être créées n'occupent même pas une position bien définie sur le marché, elles pourraient difficilement la voir renforcée.
(33) Enfin, les autorités espagnoles rejettent la qualification des mesures fiscales instituées par la loi provinciale n° 18/1993 comme aides au fonctionnement car cette qualification, par définition, ne peut être accordée qu'à des entreprises déjà existantes mais en aucun cas à des nouvelles entreprises. En revanche, elles estiment que ces mesures auraient, compte tenu de l'investissement minimal et de la création minimale d'emplois auxquels leur octroi est subordonné, le caractère de mesures en faveur de l'investissement initial au sens de la communication de la Commission sur les régimes d'aides à finalité régionale(16). À cet égard, les autorités espagnoles précisent que lorsque, dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(17), il est dit que les aides fiscales "peuvent" être considérées comme des aides liées à l'investissement lorsqu'elles ont celui-ci pour assiette, cela ne signifie pas que c'est uniquement dans ce cas qu'elles "doivent" être considérées comme des aides à l'investissement.
4. AUTRES OBSERVATIONS REÇUES PAR LA COMMISSION
(34) La Commission souligne que le résumé des observations présenté ci-dessous ne préjuge pas la question de savoir si les parties qui les ont soumises peuvent être considérées comme des parties intéressées au sens de l'article 88, paragraphe 2, du traité.
4.1. Observations du Gobierno de la Rioja
(35) Le Gobierno de la Rioja indique que les mesures fiscales en cause constituent des aides d'État car elles satisfont cumulativement aux quatre critères établis à l'article 87 du traité. À l'appui de cette affirmation, il fait valoir notamment que le terme "État" utilisé à l'article 87 du traité comprend tout organe public, indépendamment de sa couverture territoriale, ce qui implique qu'il couvre, entre autres, les gouvernements provinciaux. En outre, il signale que la qualification comme aide est indépendante de la forme de la mesure en cause. À cet égard, il précise que la notion d'aide au sens de l'article 87 est plus large que celle de subvention et qu'elle peut dès lors comprendre les mesures fiscales. De plus, il met en relief que les mesures fiscales en cause confèrent un avantage aux bénéficiaires car l'exemption de l'impôt des sociétés pendant 10 exercices consécutifs a pour objet et pour effet de libérer le bénéficiaire d'une partie de la charge fiscale qui aurait grevé autrement ses bénéfices. Par ailleurs, dans la mesure où les entreprises bénéficiaires exercent des activités économiques susceptibles de faire l'objet d'échanges entre les États membres, ces mesures fiscales faussent la concurrence et affectent lesdits échanges. Outre la spécificité matérielle du fait du capital social minimal de 20 millions d'ESP (120202 euros), de l'investissement minimal de 80 millions d'ESP (480810 euros) et de la création minimale de 10 emplois, le Gobierno de la Rioja signale que le caractère spécifique de la mesure fiscale en cause découle aussi, d'une part, de l'exclusion du bénéfice des aides des entreprises existantes et, d'autre part, de la limitation de ce bénéfice aux entreprises de certaines régions de l'État membre.
(36) Par ailleurs, le Gobierno de la Rioja rappelle qu'aux termes de l'article 88, paragraphe 3, du traité, les aides d'État doivent être notifiées à la Commission. En outre, ces aides ne peuvent pas être mises à exécution avant que la Commission ne se prononce sur leur compatibilité avec le marché commun.
(37) Le Gobierno de la Rioja considère en outre que, dès lors qu'elles ne satisfont pas aux conditions des lignes directrices concernant les aides à finalité régionales(18), les mesures fiscales en cause ne peuvent être considérées comme des aides à l'investissement. À cet égard, il précise qu'en dépit de la condition exigeant un investissement minimal et la création d'un nombre minimal de postes de travail, les aides en cause ne sont fonction ni du montant de l'investissement ni du nombre d'emplois créés. En revanche, le "Gobierno de la Rioja" estime que ces mesures fiscales revêtent le caractère d'aides au fonctionnement puisqu'elles ont pour effet de libérer le bénéficiaire d'une partie des dépenses qu'il aurait dû supporter dans le cadre de sa gestion courante. De telles aides au fonctionnement ne peuvent du reste bénéficier d'aucune des dérogations prévues aux paragraphes 2 et 3 de l'article 87 du traité.
(38) Le Gobierno de la Rioja estime que la mesure fiscale en cause ne peut être justifiée par l'existence de cinq systèmes fiscaux en Espagne. À cet égard, il rappelle que l'avocat général Saggio(19) a considéré que le caractère d'autorité titulaire de compétences en matière fiscale dans un territoire ne justifie pas des discriminations en faveur des entreprises implantées dans ce territoire. En outre, ces mesures ne sont pas justifiées par la nature ou l'économie du système fiscal de Vizcaya car elles visent l'amélioration de la compétitivité des entreprises bénéficiaires. De surcroît, le "Gobierno de la Rioja" rappelle que la Cour Suprême espagnole a considéré(20) que des mesures fiscales similaires aux mesures en cause faussaient la concurrence et affectaient la libre circulation des capitaux et de la main-d'oeuvre. Cette doctrine a aussi été suivie par le Tribunal Supérieur de Justice(21) du Pays basque.
(39) Par conséquent, le Gobierno de la Rioja est d'avis que les mesures fiscales en cause doivent être considérées comme des aides d'État illégales, la procédure de notification prévue à l'article 88, paragraphe 3, n'ayant pas été respectée, et comme incompatibles avec le marché commun.
4.2. Observations de la Confederación Empresarial Vasca - Euskal Entrepresarien Konfederakuntza (ci-après dénommée: "Confebask")
(40) À titre liminaire, Confebask met en relief l'origine historique de l'autonomie fiscale dont dispose la province de Vizcaya.
(41) Quant à la prétendue minoration de la dette fiscale, Confebask considère que la Commission postule à tort l'existence d'une dette fiscale dont la minoration implique une perte de recettes fiscales. Si ce raisonnement était correct, toute déduction applicable à l'impôt entraînerait toujours une perte de recettes fiscales par rapport au montant qui normalement aurait dû être payé. Confebask demande donc que la Commission reconsidère sa position car, dans le cas contraire, il pourrait s'agir d'une harmonisation irrégulière des impôts par l'établissement d'un montant normal par rapport auquel il faudrait déterminer les éventuelles pertes de recettes fiscales.
(42) Pour ce qui est de l'affectation des échanges, Confebask indique que, selon la Commission, dans la mesure où les bénéficiaires interviennent dans les échanges, ceux-ci sont affectés par les mesures fiscales en cause. Or, les échanges sont toujours affectés par les divergences entre les systèmes fiscaux. Pour constater l'affectation des échanges, la Commission devrait donc analyser l'ensemble du système fiscal et non des dispositions concrètes. À cet égard, Confebask met en relief que, selon une étude, la pression fiscale au Pays basque serait supérieure à ce qu'elle est dans le reste de l'Espagne. La Commission devrait expliquer pourquoi ces mesures concrètes et non d'autres divergences fiscales affectent les échanges. En tout état de cause, même s'il existait une affectation, le moyen de la supprimer serait l'harmonisation et non les aides d'État.
(43) En ce qui concerne le caractère sélectif des mesures en cause, Confebask indique que la Commission considère ces mesures comme des instruments d'octroi direct d'aides. À cet égard, elle rappelle que, selon les points 17, 19 et 20 de la communication précitée sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises, une mesure fiscale peut être spécifique et, donc, constituer une aide d'État, lorsqu'elle s'adresse exclusivement à des entreprises publiques, à certaines formes d'entreprises, ainsi qu'à des entreprises d'une certaine région. Or, les mesures fiscales en question n'ont aucune de ces spécificités, pas même la spécificité territoriale, car elles s'appliquent à l'ensemble du territoire qui relève de la compétence des autorités régionales qui les ont instaurées. Quant à la spécificité du fait des seuils de 20 millions d'ESP de capital, 80 millions d'ESP d'investissement et 10 emplois créés, Confebask considère que l'utilisation de seuils objectifs est une pratique courante dans la réglementation fiscale nationale et communautaire. En outre, Confebask fait valoir, sur la base de plusieurs arrêts de la Cour de justice et de décisions de la Commission, que l'existence de seuils n'a jamais été considérée jusqu'à présent comme impliquant une spécificité. De plus, la Commission reconnaît elle-même au point 14 de la communication précitée que l'effet consistant à privilégier certains secteurs n'implique pas automatiquement une spécificité.
(44) En ce qui concerne l'éventuelle spécificité découlant, selon la Commission, de l'application des mesures fiscales en cause à une partie seulement du territoire d'un État membre, Confebask rappelle que des mesures identiques ont été instaurées dans le reste du territoire par la loi d'accompagnement du budget de 1994(22). En effet, ces mesures consistaient en une réduction de 95 % du montant de l'impôt des sociétés à payer pendant les exercices 1994, 1995 et 1996 en faveur des entreprises nouvellement créées, qui investissaient au moins 15 millions d'ESP (90152 euros) et dont l'effectif se situait entre trois et vingt travailleurs. En outre, ces mesures visaient à encourager la création de nouvelles entreprises. Dans ces conditions, l'impact de l'exemption de l'impôt des sociétés de la province de Vizcaya sur la concurrence est neutralisé, les territoires limitrophes des provinces basques bénéficiant également d'avantages fiscaux en faveur des nouvelles entreprises. De surcroît, s'il devait y avoir un impact sur la concurrence, celui-ci devrait découler des mesures susvisées de l'administration centrale espagnole étant donné que ces mesures sont susceptibles d'avoir un nombre de bénéficiaires plus élevé.
(45) Confebask fait observer, en outre, qu'il existe des mesures similaires dans d'autres États membres, sans que la Commission n'ait engagé de procédure à leur encontre et sans que le groupe Primarolo les ait classées parmi les mesures préjudiciables. À cet égard, elle signale que, en France, il existe depuis 1994 des exemptions et des réductions de l'impôt des sociétés d'une durée de cinq ans (dix ans dans certaines régions et régime encore plus favorable en Corse) en faveur des nouvelles entreprises. Au Luxembourg, il existe une réduction de 25 % de l'impôt des sociétés d'une durée de huit ans. Dans le sud de l'Italie, une exonération des impôts IRPEG et ILOR est applicable pendant dix ans. Enfin, au Portugal, une réduction de 25 % de l'impôt des sociétés est accordée pendant une période de sept à dix ans. Dans ces conditions, il apparaît que la réduction de l'impôt des sociétés dans la province de Vizcaya n'est pas un système exceptionnel impliquant une quelconque spécificité. Au contraire, il s'agit d'un système largement utilisé dans les États membres. Eu égard, à toutes ces considérations, Confebask tire la conclusion que les mesures fiscales en cause ne revêtent pas le caractère d'aides d'État mais celui de mesures générales.
(46) Confebask fait valoir que la qualification par la Commission de la réduction fiscale en cause d'aide illégale met en question les principes de confiance légitime, d'interdiction des décisions arbitraires des institutions, de sécurité juridique et de proportionnalité. En effet, la Commission a déjà considéré le régime fiscal basque conforme au droit communautaire dans sa décision 93/337/CEE(23). À la limite, la Commission pourrait modifier sa position, dans le cadre de "l'examen permanent", pour les cas à venir, mais pas pour les cas passés.
(47) Selon Confebask, les mesures fiscales en cause bénéficient de la confiance légitime découlant notamment de la lettre n° 4555 du 22 mai 1994 que la Commission a adressée à la représentation permanente espagnole afin de demander des informations et ne peuvent donc faire l'objet d'une récupération. En effet, cette lettre montre que ces mesures, d'une part, étaient connues de la Commission depuis 1994 et, d'autre part, étaient qualifiées d'aides d'État par le plaignant. Toutefois, la Commission n'a pas ouvert de procédure à ce sujet, s'étant apparemment satisfaite de la réponse des autorités espagnoles qui contestaient le caractère d'aides d'État des mesures en cause. La situation exposée rappelle le précédent examiné par la Cour de justice dans son arrêt dans l'affaire RSV(24). Dans cette affaire, la Cour a estimé qu'un délai de vingt-six mois entre la décision d'ouvrir une procédure et la décision finale avait fait naître chez le bénéficiaire une "confiance légitime" suffisante pour empêcher la Commission d'obliger les autorités néerlandaises à ordonner la restitution de l'aide. Confebask estime que si un délai de vingt-six mois entre l'ouverture de la procédure et sa conclusion fait naître une confiance légitime empêchant que l'on ordonne la restitution de l'aide, une situation dans laquelle la Commission n'entame même pas, pendant six ans et six mois, la moindre procédure, de sorte qu'il n'existe aucune prise de position concernant l'existence éventuelle d'aides incompatibles avec le marché commun, est encore beaucoup plus claire. En définitive, les entreprises et les administrations informées des questions posées par la Commission, qui n'a aucunement réagi à la réponse fournie par les autorités espagnoles, ont pu considérer, à juste titre, qu'il n'y avait pas dans le mécanisme d'allégement fiscal matière à grief au regard des dispositions relatives aux aides d'État. Confebask rappelle en outre d'autres facteurs qui auraient placé un opérateur économique attentif dans l'impossibilité de prévoir une irrégularité quelconque dans son acceptation des avantages fiscaux en question. À ce sujet, il convient de rappeler que la législation fiscale commune (la législation applicable dans le reste de l'Espagne) prévoit, du moins depuis 1993, des mécanismes de réduction de la base imposable pour les entreprises nouvellement créées. Les caractéristiques de ces mécanismes ne diffèrent pas en substance de celles de la législation basque mise en cause en l'espèce. Dans ces circonstances, aucune entreprise bénéficiaire n'aurait pu prévoir que plusieurs années après avoir pris connaissance de ces règles, semblables à celles en vigueur dans le territoire commun, la Commission, au nom du droit communautaire, pourrait ordonner la restitution des aides. Comme il est indiqué plus haut, cette restitution impliquerait un nouveau calcul de la dette fiscale pour des exercices clôturés depuis des années, ce qui constituerait une atteinte flagrante à la sécurité juridique.
(48) En ce qui concerne l'appréciation de la compatibilité avec le marché commun, Confebask rappelle que, selon la jurisprudence de la Cour(25), la Commission, lorsqu'elle ouvre la procédure, doit avoir des doutes sérieux à l'égard de la compatibilité des aides. Or, en l'absence de réaction pendant une période de plusieurs années, on peut en déduire que la Commission n'avait pas de doutes.
(49) En outre, si l'on considère les mesures fiscales en cause comme des instruments d'octroi direct d'aides, Confebask est d'avis que la pratique de la Commission et de la Cour de justice exige que les mesures aient une spécificité sectorielle pour que l'on puisse apprécier la compatibilité de l'aide. De plus, il faudrait établir, d'une part, la pression fiscale globale que subissent les entreprises et, d'autre part, la pression fiscale de référence. Enfin, cette démarche amènerait à la conclusion absurde que toute pression fiscale inférieure à la pression fiscale la plus élevée de tous les États membres constituerait une aide d'État. Par ailleurs, Confebask conteste aussi l'argument de la Commission selon lequel les mesures fiscales en cause sont incompatibles car elles ne contiennent pas de dispositions spécifiques aux aides sectorielles, régionales, en faveur de grands projets d'investissement, etc., car les règles fiscales ne peuvent et ne doivent contenir de telles spécifications. Selon la Cour de justice(26), la Commission doit spécifier dans ses décisions les effets négatifs sur la concurrence en déterminant l'impact réel des mesures en cause. L'incompatibilité ne peut donc être déterminée dans des situations abstraites propres à un système fiscal, car si tel était le cas, toutes les différences entre les systèmes fiscaux deviendraient nécessairement des aides. Cela amène Confebask à réaffirmer l'absence de dette fiscale normale minorée du fait des mesures fiscales en cause.
(50) Par conséquent, Confebask demande que la Commission adopte une décision finale de clôture de la procédure déclarant que les mesures fiscales mises en cause sont conformes au droit communautaire.
4.3. Observations de l'Unión General de Trabajadores de la Rioja (ci-après dénommée "UGT")
(51) À titre liminaire, l'UGT souligne que les travailleurs de La Rioja subissent l'impact des aides fiscales en cause du fait de la délocalisation des entreprises qu'elles entraînent. Cet impact sur les travailleurs de cette région est d'autant plus grand que La Rioja est une région frontalière du Pays basque.
(52) La mesure en cause de la province de Vizcaya, qui est identique aux mesures instaurées dans les deux autres provinces basques, vise à convertir le Pays basque en un paradis fiscal afin d'inciter l'implantation d'activités économiques en provenance de toute l'Union européenne et plus particulièrement de la région frontalière de La Rioja. Ces mesures faussent ainsi la concurrence car les décisions de localisation des entreprises ne sont pas le résultat du libre jeu des forces du marché mais des avantages fiscaux instaurés par une politique fiscale visant des objectifs externes au système fiscal. En outre, elles font obstacle à la souhaitable harmonisation fiscale dans l'Union européenne.
(53) De surcroît, l'UGT considère que ces mesures fiscales revêtent le caractère d'aides d'État. À cet égard, elle rappelle que la Commission(27) a déjà considéré d'autres mesures fiscales des provinces basques comme des aides d'État incompatibles avec le marché commun. Elle rappelle en outre que l'avocat général Saggio, dans ses conclusions du 1er juillet 1999 dans le cadre des questions préjudicielles concernant des mesures fiscales similaires des provinces basques, a aussi considéré lesdites mesures comme des aides d'État contraires au traité.
(54) Enfin, l'UGT soutient l'appréciation de la Commission consistant à considérer que ces mesures sont des aides d'État, illégales et incompatibles. Par conséquent, l'UGT est d'avis que les mesures fiscales en cause doivent être considérées comme des aides d'État, illégales car la procédure de notification prévue à l'article 88, paragraphe 3, n'a pas été respectée, et comme incompatibles avec le marché commun. La Commission doit en outre demander aux bénéficiaires le remboursement des aides d'État indûment perçues.
4.4. Observations des Juntas Generales de Vizcaya
(55) En substance, les Juntas Generales de Vizcaya sont d'avis que la décision d'ouverture de la procédure est nulle car cette procédure ne vise que les aides nouvelles alors que, dans le cas d'espèce, il s'agirait d'aides existantes. En outre, ces mesures ne contiendraient pas d'éléments d'aide d'État. De surcroît, ces mesures fiscales seraient compatibles avec le marché commun car il ne s'agirait pas d'aides au fonctionnement mais d'aides à l'investissement dont la compatibilité serait justifiée par la nature et l'économie du système fiscal. À l'appui de ces conclusions, les Juntas Generales de Vizcaya réitèrent les arguments présentés par la Diputación Foral de Vizcaya et qui sont repris ci-dessus sous le titre "Observations des autorités espagnoles".
(56) En ce qui concerne la justification de la compatibilité des mesures en cause par la nature et l'économie du système fiscal, les Juntas Generales de Vizcaya contestent tout d'abord la position de la Commission selon laquelle l'objectif consistant à promouvoir la création de nouvelles entreprises est extérieur au système fiscal. À cet égard, elles signalent que la promotion de la création de nouvelles entreprises viables est un objectif qui non seulement est reconnu par le traité CE, mais qui permet l'apparition de nouveaux assujettis au système fiscal. Or, l'augmentation du nombre d'assujettis aux impôts est un objectif interne primordial du système fiscal. Par exemple, la diminution des impôts indirects comme la TVA a comme objectif et résultat de faire émerger l'économie souterraine afin de l'incorporer au système fiscal. Quant à la fiscalité directe, la diminution des taux marginaux élevés, par exemple de l'impôt sur les personnes physiques, vise, en diminuant leur effet dissuasif, à promouvoir l'activité économique et donc les recettes fiscales. Dans le cas d'espèce, les Juntas Generales de Vizcaya signalent ensuite que, en visant la création de nouvelles entreprises, l'exemption fiscale en cause stimule l'apparition de nouveaux assujettis aux impôts. C'est pourquoi, dans la mesure où ces incitations permettront la création de nouvelles entreprises, les recettes fiscales augmenteront, ce qui est l'objectif de base de tout système fiscal.
5. RÉACTIONS DE L'ESPAGNE AUX OBSERVATIONS DES TIERS
(57) Par lettre de leur représentation permanente du 17 septembre 2001, les autorités espagnoles ont transmis des commentaires (formulés par la Diputación Foral de Vizcaya) en réaction aux observations des tiers intéressés qui leur avaient été transmises aux termes de l'article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 659/1999. En substance, la Diputación Foral de Vizcaya estime qu'aucune des observations ne saurait mettre en question les commentaires qu'elle avait présentés(28). La Diputación Foral de Vizcaya indique, en particulier, que la Commission ne trouvera aucun élément utile dans ces observations qui puisse l'aider à déceler si la mesure en cause est une aide existante ou une aide nouvelle.
(58) Par ailleurs, la Diputación Foral de Vizcaya a saisi l'occasion de la réponse aux observations des tiers intéressés pour présenter des observations complémentaires à celles qu'elle avait présentées par le biais de la lettre susmentionnée de la représentation permanente espagnole le 5 février 2001, en application de l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999 précité. Or, le délai d'un mois à partir de la date du 28 novembre 2000 de la lettre par laquelle la Commission, d'une part, avait communiqué aux autorités espagnoles sa décision d'ouvrir la procédure et, d'autre part, les avait invitées à présenter des observations conformément audit article est échu le 29 décembre 2001. C'est pourquoi, les observations complémentaires ne sauraient être retenues. À cet égard, la Commission précise que la possibilité offerte aux autorités de l'État membre concerné, en application de l'article 6, paragraphe 2, de présenter des commentaires en réaction aux observations des tiers intéressés n'implique nullement la possibilité de disposer d'un délai supplémentaire pour présenter des observations en application de l'article 6, paragraphe 1.
6. APPRÉCIATION DE L'AIDE
6.1. Le caractère d'aide d'État
(59) La Commission rappelle que pour l'application des règles communautaires en matière d'aides d'État, le caractère fiscal des mesures en cause est indifférent puisque l'article 87 du traité s'applique aux mesures d'aide "sous quelque forme que ce soit". Toutefois, la Commission souligne que, pour être qualifiées d'aides, les mesures en cause doivent satisfaire cumulativement aux quatre critères définis à l'article 87, qui sont développés ci-dessous.
(60) En premier lieu, la mesure doit procurer à ses bénéficiaires un avantage qui allège les charges qui normalement grèvent leur budget. Un tel avantage peut être procuré par une réduction de la charge fiscale de l'entreprise sous différentes formes. L'exemption de l'impôt des sociétés en cause satisfait ce critère dans la mesure où il procure aux entreprises bénéficiaires l'élimination de cette charge fiscale. En effet, en l'absence de cette exemption, l'entreprise bénéficiaire devrait s'acquitter de 100 % de l'impôt des sociétés pendant dix ans. L'exemption de l'impôt des sociétés implique donc une dérogation au système fiscal communément applicable.
(61) En second lieu, la Commission estime que l'exemption de l'impôt des sociétés susvisé comporte une perte de recettes fiscales et équivaut donc à la consommation de ressources d'État sous la forme de dépenses fiscales. Ce critère vise également les aides accordées par des entités régionales et locales des États membres(29). Par ailleurs, l'intervention de l'État peut s'effectuer aussi bien par le biais de dispositions fiscales de nature législative, réglementaire ou administrative que par celui des pratiques de l'administration fiscale. Dans le cas d'espèce, elle est le fait du gouvernement provincial de Vizcaya, qui a eu recours à une disposition de nature législative.
(62) Selon l'argument susmentionné invoqué dans certaines observations des tiers, la Commission aurait tort lorsqu'elle considère que l'exemption de l'impôt des sociétés implique une perte de recettes fiscales. En effet, selon cet argument, pour déterminer le montant de la perte de recettes, il faut que la Commission ait établi le niveau ou le montant normal de l'impôt. Or, il convient de relever, à cet égard, que le niveau normal de l'impôt découle du système fiscal en cause et non d'une quelconque décision de la Commission. En outre, il convient de rappeler que, aux termes du point 9, premier paragraphe, deuxième tiret, de la communication précitée sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises, pour être qualifiée d'aide d'État: "En premier lieu, la mesure doit procurer à ses bénéficiaires un avantage qui allège les charges qui normalement grèvent leur budget. Un tel avantage peut être procuré par une réduction de la charge fiscale de l'entreprise sous différentes formes et notamment: [...] - par une réduction totale ou partielle du montant de l'impôt (exonération, crédit d'impôt, ...)". À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence(30), "une mesure par laquelle les autorités publiques accordent à certaines entreprises une exonération fiscale qui, bien que ne comportant pas un transfert de ressources d'État, place les bénéficiaires dans une situation financière plus favorable que les autres contribuables constitue une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité". Or, tel est le cas de l'avantage fiscal que procure l'exemption de l'impôt des sociétés. Cette observation n'est donc pas fondée.
(63) La mesure en cause doit, en troisième lieu, affecter la concurrence et les échanges entre États membres. À cet égard, il convient de relever que, selon un rapport(31) sur la dépendance extérieure de l'économie basque pendant la période 1990-1995, les exportations vers l'extérieur ont augmenté(32) en termes non seulement absolus mais surtout relatifs au détriment des exportations vers le reste de l'Espagne. Le marché extérieur s'est donc substitué partiellement au marché constitué par le reste de l'Espagne. En outre, selon un autre rapport statistique(33) sur le commerce extérieur du Pays basque, la "propension à l'exportation" [rapport entre les exportations et le produit intérieur brut (PIB)] de l'économie basque, en atteignant le niveau de 28,9 %, dépasse celle de l'Allemagne et celle des autres pays européens, qui se situe aux alentours de 20 %. Selon ce rapport, la balance commerciale basque a, en outre, été nettement excédentaire pendant la période 1993-1998. Ainsi, en 1998, pour chaque montant d'importations de 100 ESP, les exportations ont atteint 144 ESP. En résumé, l'économie basque est une économie très ouverte sur l'extérieur, avec une très grande propension à l'exportation de sa production. Il ressort de ces caractéristiques de l'économie basque que les entreprises bénéficiaires exercent des activités économiques susceptibles de faire l'objet d'échanges entre les États membres. Dans ces conditions, l'aide renforce la position des entreprises bénéficiaires par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires. Ces échanges sont ainsi affectés. En outre, les entreprises bénéficiaires voient leur rentabilité améliorée du fait de l'augmentation de leur résultat net (bénéfices après impôts). Elles sont ainsi en mesure de concurrencer les entreprises exclues du bénéfice desdites aides fiscales.
(64) Étant donné que, dans le cas d'espèce, les règles fiscales en cause ont un caractère général et abstrait, la Commission fait observer que l'analyse de l'affectation ne peut se faire qu'à un niveau général et abstrait, sans qu'il soit possible de définir l'incidence particulière sur un marché, un secteur ou un produit donnés comme le soutiennent, dans leurs observations, certains intéressés. Cette position a été entérinée par une jurisprudence constante de la Cour de justice(34). En outre, la Commission souligne que, dans sa décision d'ouverture de la procédure, elle a demandé aux autorités espagnoles de fournir toute information utile pour l'évaluation des aides fiscales susvisées. Cette demande avait, bien entendu, pour but de permettre à la Commission de se former une idée générale de l'impact réel du régime et non pas d'obtenir des renseignements suffisants pour procéder à des analyses individualisées. Or, les autorités espagnoles n'ont fourni aucune information(35) sur les cas d'application des vacances fiscales en cause. C'est pourquoi il est contradictoire de reprocher à la Commission, comme le font certaines observations de tiers, le caractère non détaillé de son appréciation et de refuser, par ailleurs, de lui fournir même les informations demandées.
(65) En ce qui concerne l'argument des autorités espagnoles selon lequel les mesures fiscales en cause ne faussent pas la concurrence et n'affectent pas les échanges entre les États membres, le rapport du groupe "Code de conduite" ayant conclu à l'absence de toute incidence sur la localisation des activités économiques dans la Communauté, la Commission estime que l'analyse au regard du code de conduite ne saurait se substituer à l'appréciation à la lumière des règles en matière d'aides d'État. En effet, les critères établis au point B(36) du code de conduite pour déterminer le caractère "dommageable" d'une mesure fiscale sont différents des critères utilisés pour déterminer si une mesure fausse la concurrence ou affecte les échanges. Il se peut donc qu'une mesure ne soit pas jugée dommageable car elle ne répond pas aux critères dudit point B mais fausse la concurrence ou affecte les échanges. En l'espèce, les vacances fiscales en cause ne satisfont pas aux critères du point B précité car, entre autres, elles ne sont pas accordées exclusivement à des non-résidents ou pour des transactions conclues entre non-résidents, elles ne sont pas totalement isolées de l'économie intérieure, elles ne sont pas accordées même en l'absence de toute activité économique réelle et de présence économique substantielle à l'intérieur de la province, elles ne sont pas appliquées à des bénéfices issus des activités internes d'un groupe multinational déterminés selon des règles qui divergent des principes généralement admis, elles ne manquent pas de transparence. En revanche, comme il est démontré dans d'autres considérants, elles faussent la concurrence et affectent les échanges.
(66) En ce qui concerne l'observation des tiers selon laquelle l'affectation des échanges devrait être appréciée par la Commission en comparant l'ensemble des systèmes fiscaux, la Commission rappelle que les distorsions de concurrence faisant l'objet de la présente procédure au titre des articles 87 et 88 du traité sont celles qui découlent d'une mesure dérogatoire qui favorise certaines entreprises (en l'occurrence certaines entreprises nouvellement créées) par rapport aux autres entreprises de l'État membre et non les éventuelles distorsions de concurrence découlant des divergences entre les systèmes fiscaux des États membres qui, le cas échéant, pourraient tomber sous le coup des dispositions des articles 93 à 97.
(67) Quant au caractère spécifique que doivent revêtir les aides d'État, la Commission est d'avis que l'exemption de l'impôt des sociétés susvisée est spécifique ou sélective en ce sens qu'elle favorise certaines entreprises. En effet, les conditions attachées à l'octroi des aides excluent notamment du bénéfice de celles-ci les entreprises créées avant la date d'entrée en vigueur de la loi provinciale précitée, celles qui réalisent des investissements inférieurs au seuil de 80 millions d'ESP (480810 euros), celles qui ne disposent pas d'un capital libéré dépassant 20 millions d'ESP (120202 euros) et celles qui créent moins de dix emplois. À cet égard, la Commission rappelle que, selon le quatrième rapport sur l'entreprise en Europe(37), en 1992, le nombre d'entreprises de la Communauté européenne dont l'effectif était inférieur à dix ou qui n'avaient pas de salariés s'élevait à 14,629 millions, soit 92,72 %(38) du total. Dans le cas de l'Espagne, en 1991, ce pourcentage était encore plus élevé, à environ 95,11 %(39). En outre, selon le cinquième rapport sur l'entreprise en Europe(40), en 1995, le nombre d'entreprises de la Communauté européenne dont l'effectif était inférieur à dix ou qui n'avaient pas de salariés s'élevait à 16,767 millions, soit 92,89 %(41) du total. Dans le cas de l'Espagne, ce pourcentage était encore plus élevé, à environ 95 %(42). Il est vraisemblable que ces pourcentages seront encore plus élevés dans le cas des nouvelles entreprises, car une entreprise démarre normalement avec un effectif qui grandit à mesure que l'entreprise se consolide et atteint sa vitesse de croisière. Tel était le cas en Espagne en 1995, où ce pourcentage était encore plus élevé, à environ 98 %(43). En conséquence, il apparaît, à titre principal, que l'une des conditions d'octroi des aides implique, à elle seule, l'exclusion de la grande majorité des entreprises du bénéfice de l'aide.
(68) Par ailleurs, la Commission signale que la spécificité matérielle constatée dans l'exemption fiscale en cause n'exclut pas l'existence d'autres caractéristiques susceptibles de rendre spécifiques les mesures fiscales en question comme, par exemple, leur spécificité régionale. Or, ayant démontré que l'exemption fiscale favorise certaines entreprises du fait de ladite spécificité matérielle, la Commission estime qu'il n'est pas indispensable de réaliser l'analyse exhaustive de toutes les autres spécificités des mesures en cause. C'est pourquoi elle s'abstient, dans ce cas précis, d'examiner l'éventuelle spécificité régionale.
(69) En outre, le caractère objectif des seuils précités n'empêche pas, comme le prétendent certains tiers dans leurs observations, qu'ils soient sélectifs, car excluant les entreprises qui ne remplissent pas les conditions prévues. À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence(44), "le fait que l'aide ne vise pas un ou plusieurs bénéficiaires particuliers préalablement définis, mais qu'elle soit soumise à une série de critères objectifs en application desquels elle pourra être octroyée, [...] ne saurait en effet suffire à mettre en cause le caractère sélectif de la mesure et, partant, la qualification de celle-ci d'aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité. [...] Elle n'exclut pas, en revanche, que cette intervention publique doive s'analyser comme un régime d'aide constitutif d'une mesure sélective et, donc, spécifique si, du fait de ses critères d'application, elle procure un avantage à certaines entreprises ou à certaines productions, à l'exclusion d'autres".
(70) Pour ce qui est de l'éventuelle justification de l'exemption de l'impôt des sociétés par la nature ou l'économie du système fiscal, la Commission fait observer que la question est de savoir si les mesures fiscales en question répondent aux objectifs inhérents au système fiscal lui-même ou, si, par contre, elles visent d'autres objectifs, même légitimes, mais extérieurs audit système fiscal. Il appartient en outre à l'État membre concerné d'établir à quelle logique interne au système fiscal obéissent les mesures fiscales en cause(45). Dans le cas d'espèce, les Juntas Generales de Vizcaya indiquent, en substance, que l'exemption fiscale en cause, en incitant la création de nouvelles entreprises, entraînera une augmentation du nombre de contribuables et donc des recettes fiscales. Toutefois, à l'appui de cet argument, elles se sont contentées de quelques affirmations abstraites et d'ordre général, sans fournir d'étude approfondie du bilan résultant, dans le cas d'espèce, de la perte de recettes consécutive à l'exemption pendant dix ans et de l'éventuelle augmentation ultérieure des recettes. À défaut de cette analyse précise, il est hasardeux de conclure que le bilan sera toujours positif. En outre, les Juntas Generales de Vizcaya n'expliquent pas pourquoi, si l'objectif était d'accroître le nombre de contribuables, le bénéfice des aides est limité à un très petit nombre de nouvelles entreprises, voire moins de 5 %. Le caractère transitoire des mesures fiscales en cause montre du reste qu'elle visent davantage des objectifs conjoncturels et externes au système fiscal que des objectifs internes qui, par leur nature, nécessitent une certaine permanence. Dans ces conditions, la Commission ne peut que rejeter le commentaire des Juntas Generales de Vizcaya, car celles-ci n'ont pas réussi à démontrer que l'exemption fiscale en cause vise l'objectif, interne au système fiscal, d'accroissement des recettes fiscales. En revanche, la Commission constate que, aux termes de la loi provinciale instaurant les vacances fiscales en cause, l'objectif déclaré est de relancer l'économie provinciale qui subissait à l'époque une crise grave. L'objectif ne découle donc pas des exigences fiscales primaires mais de la politique économique externe au système fiscal en cause. Ce caractère externe au système fiscal est renforcé par le caractère transitoire desdites mesures fiscales. Pour ce qui est de la légitimité éventuelle des objectifs poursuivis, la Commission ne la conteste pas, mais précise qu'elle ne suffit pas pour permettre à une mesure étatique d'échapper au contrôle des aides d'État car, comme l'indique la jurisprudence(46): "À suivre cette thèse, il suffirait aux autorités publiques d'invoquer la légitimité des objectifs visés à travers l'adoption d'une mesure d'aide pour que celle-ci puisse être considérée comme une mesure générale, échappant à l'application de l'article 92, paragraphe 1, du traité. Or, cette disposition ne fait pas de distinction selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets".
(71) Quant à l'existence, dans d'autres États membres, de mesures fiscales sous forme d'exemption de l'impôt des sociétés que la Commission n'aurait pas considérées comme aides d'État au motif qu'elles s'adressent aux nouvelles entreprises, ce qui, selon certaines observations de tiers, serait à l'origine d'une confiance légitime à l'égard des aides fiscales en faveur des nouvelles entreprises, la Commission indique que les résultats préliminaires de l'enquête menée à cet égard mettent en question ces observations. En effet, il apparaît que les vacances fiscales accordées par ces États membres ont été considérées comme des régimes d'aides d'État(47), notifiés en application de l'article 88, paragraphe 3, du traité et considérés comme compatibles avec le marché commun. En outre, même dans l'hypothèse où la Commission n'aurait pas réagi, il ne serait pas justifié de maintenir cette approche erronée à l'égard du cas d'espèce. À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, "une violation éventuelle par un État membre d'une obligation lui incombant en vertu du traité, en rapport avec l'interdiction de l'article 92, ne saurait être justifiée par la circonstance que d'autres États membres manqueraient également à cette obligation; que l'effet de plusieurs distorsions de la concurrence sur les échanges entre les États membres n'est pas de se neutraliser mutuellement mais est, au contraire, de nature cumulative, ce qui en augmente les conséquences nuisibles pour le marché commun"(48).
(72) En ce qui concerne les observations de tiers sur l'existence en Espagne d'autres mesures fiscales que la Commission n'a pas considérées comme aides d'État au motif qu'elles s'adressent aux nouvelles entreprises, il convient de relever que les caractéristiques des mesures mentionnées sont très différentes de celles des vacances fiscales en cause. En effet, on ne peut comparer des aides dont l'octroi est subordonné respectivement à la création de trois et de dix emplois, ni des aides qui consistent respectivement en une réduction de la base imposable de 95 % pendant trois ans et en une exemption d'une durée de dix ans. Enfin, la Commission estime que les décisions prises à l'égard des vacances fiscales en cause ne sauraient préjuger les éventuelles décisions qu'elle serait, le cas échéant, amenée à prendre à l'égard des autres mesures fiscales.
(73) Quant à l'argument évoqué par certaines observations de tiers concernant l'existence d'une pression fiscale globale supérieure au Pays basque, la Commission réitère qu'il n'est pas pertinent, en l'espèce, car la procédure a été engagée à l'encontre d'une mesure spécifique et non à l'encontre de l'ensemble du système fiscal de chacune des trois provinces basques.
(74) En conclusion, la Commission considère que l'exemption de l'impôt des sociétés susvisée est une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, car elle confère un avantage, est accordée par l'État au moyen de ressources d'État, affecte les échanges entre les États membres et fausse la concurrence en favorisant certaines entreprises.
6.2. Caractère d'aide nouvelle de la réduction de la base imposable
(75) La Commission considère que ces aides ne revêtent pas le caractère d'aides existantes étant donné qu'elles ne satisfont manifestement pas aux conditions établies à l'article 1er, point b), du règlement (CE) n° 659/1999 précité. En effet, elles ne satisfont pas aux critères i) à iv)(49), car elles n'ont pas été instaurées avant l'adhésion de l'Espagne le 1er janvier 1986, n'ont jamais été autorisées par la Commission ou le Conseil, ne peuvent être réputées avoir été autorisées à défaut de toute notification et ont été accordées il y a moins de dix ans.
(76) Quant aux conditions dudit article 1er, point b) v)(50), la Commission estime que l'exemption fiscale en cause ne saurait y satisfaire. En effet, la Commission rappelle que ni dans ses courriers, ni dans aucun autre document, elle n'a indiqué directement ou indirectement qu'elle considérait que les vacances fiscales en cause ne constituaient pas des aides. En revanche, elle a considéré, dans sa décision 98/C 103/03 du 18 novembre 1997(51), que les nouvelles vacances fiscales que la province d'Álava avait instaurées en 1996 et dont bénéficiait, en plus d'autres aides, l'entreprise Demesa, étaient susceptibles de contenir des éléments d'aide éventuellement incompatibles. Par la suite, dans sa décision 1999/718/CEE de clôture de ladite procédure, la Commission a considéré que ces vacances fiscales de 1996 étaient des aides d'État incompatibles avec le marché commun. Cette approche consistant à considérer les vacances fiscales comme des aides d'État a été suivie par la Commission à l'égard d'autres mesures fiscales instaurées par d'autres États membres comme la France (décisions du 21 janvier 1987 sur le régime N 155/86 et du 29 novembre 1995 sur le régime N 493/95), l'Italie (décision du 2 mars 1988) et le Luxembourg (décisions du 9 décembre 1992 sur le régime N 607/92 et du 20 septembre 1996 sur le régime N 72/96). Comme toutes ces décisions, sauf la décision finale 1999/718/CEE, sont intervenues non seulement avant le 10 décembre 1998, date de publication de la communication précitée sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises, mais aussi avant le 1er décembre 1997, date de la résolution du Conseil sur un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises, la Commission souligne que la décision de considérer les vacances fiscales instaurées en 1993 comme des aides d'État n'est pas le résultat, comme le soutient la Diputación Foral de Vizcaya dans ces commentaires, d'un quelconque changement de critère de la Commission lors de l'examen des régimes fiscaux en vigueur comme suite à ladite communication ou audit code de conduite fiscale.
(77) En ce qui concerne l'argument des autorités espagnoles selon lequel, si la Commission considérait ces vacances fiscales comme des aides d'État, elle aurait dû, sur la base du point 12 de l'arrêt dans l'affaire C-84/82 (note 9 de bas de page), ouvrir la procédure sans délai. La Commission rappelle que cette jurisprudence n'est pas pertinente dans le cas d'espèce, car elle est applicable seulement aux aides notifiées. À cet égard, la Commission rappelle qu'aux termes de l'article 13, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 659/1999, dans le cas des aides illégales, elle n'est pas liée par les délais s'appliquant aux aides notifiées. La Commission rappelle en outre que, par lettre du 19 janvier 1996 adressée à la représentation permanente (RP) espagnole, elle a demandé des informations détaillées sur les bénéficiaires possibles des mesures en question. Par télécopie du 16 février 1996, confirmée par lettre du 19 février 1996, la RP espagnole a demandé une prolongation de quinze jours du délai de réponse. Par lettre du 21 mars 1996, la RP espagnole a demandé une nouvelle prolongation de trente jours. En dépit de ces demandes de prolongation qui faisaient croire à la possibilité d'une réponse, les autorités espagnoles n'ont pas répondu à cette demande de renseignements de la Commission. D'autre part, la Commission rappelle qu'elle a ouvert une procédure à l'encontre d'autres aides fiscales similaires accordées sous la forme d'une réduction de la base imposable de certaines entreprises nouvellement créées dans la province de Vizcaya (C 52/99) le 29 septembre 1999. Dans sa décision finale du 12 juillet 2001, elle a déclaré ces aides incompatibles.
(78) En résumé, étant donné qu'elles ne satisfont pas aux conditions de l'article 1er, point b), du règlement (CE) n° 659/1999, les mesures fiscales en cause ne peuvent être considérées comme des aides existantes. En revanche, la Commission considère qu'elles peuvent être considérées comme des aides nouvelles au sens de l'article 1er, point c), dudit règlement(52)(53).
6.3. Caractère illégal de la réduction de la base imposable
(79) Étant donné que, dans le cadre du régime en cause, les autorités espagnoles ne s'engagent pas à accorder les aides dans le respect des conditions relatives aux aides de minimis(54), la Commission estime que ces aides ne peuvent être considérées comme des aides relevant de la règle de minimis. À cet égard, il convient de noter que les autorités espagnoles n'ont jamais fait valoir, dans le cadre de la procédure, que les aides en cause auraient en tout ou en partie le caractère d'aides de minimis. En outre, les aides en cause ne pourraient respecter les règles de minimis, notamment parce que rien ne garantit que le plafond du montant de minimis ne sera pas franchi.
(80) La Commission fait observer que dès lors que des aides d'État ne relèvent pas de la règle de minimis et qu'elles ne sont pas des aides existantes, elles tombent sous le coup de l'obligation de notification préalable prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité. Or, les autorités espagnoles n'ont pas respecté cette obligation. C'est pourquoi la Commission estime que ces aides doivent être considérées comme illégales.
(81) Quant à l'argument invoqué dans certaines observations de tiers selon lequel les mesures fiscales en cause ne pourraient être qualifiées d'illégales du fait de la confiance légitime découlant de l'approbation par la Commission du "système fiscal basque", la Commission se doit de le rejeter. En effet, la Commission rappelle tout d'abord qu'aux termes de l'article 1er, point f), du règlement (CE) n° 659/1999 une aide est illégale lorsqu'elle a, comme dans le cas d'espèce, le caractère d'aide nouvelle et qu'elle n'a pas été notifiée en application de l'article 88, paragraphe 3. Or, faute de notification, la Commission n'a jamais été en mesure de décider de sa compatibilité avec le marché commun(55). Quant à la prétendue approbation par la Commission du "système fiscal basque" qui découlerait, selon les observations des tiers, de la décision 93/337/CEE, la Commission rappelle, d'une part, que cette décision ne concernait pas un quelconque "système fiscal basque" mais certaines mesures fiscales(56) concrètes instaurées respectivement par chacune des provinces d'Álava, de Guipúzcoa et de Vizcaya en 1988 et, d'autre part, que ladite décision les a considérées comme des aides d'État. En outre, la décision a établi, à son article 1er, paragraphe 4(57), que l'octroi des aides devait être subordonné à certaines conditions telles que le respect des plafonds applicables aux aides régionales, des règles concernant les PME et les secteurs sensibles et des règles de cumul. En résumé, il s'agissait non pas d'une approbation du "système fiscal basque", mais de la qualification en tant qu'aides d'État de mesures fiscales concrètes et de l'imposition de conditions d'octroi des aides en question. Dès lors, cette décision ne préjugeait nullement une décision positive de la Commission à l'égard de toute nouvelle mesure fiscale instaurée dans les provinces basques. En résumé, il apparaît que, contrairement à ce que prétendent les observations précitées, la Commission n'a jamais pris de décision par laquelle elle aurait approuvé de manière abstraite un "système fiscal basque" et entériné ainsi toute nouvelle mesure fiscale telle que l'exemption fiscale en cause, ou tout au moins lui aurait retiré son caractère illégal(58).
6.4. Appréciation de la compatibilité avec le marché commun
(82) À titre liminaire, la Commission réaffirme le caractère de régime d'aides que revêt l'exemption de l'impôt des sociétés. Compte tenu du caractère général et abstrait d'un régime d'aides, la Commission n'est pas tenue d'analyser cas par cas la situation de chacune des entreprises potentiellement bénéficiaires. La Commission ne connaît pas nécessairement la situation des entreprises déjà bénéficiaires ou qui le deviendront et elle ne peut donc pas, en principe, examiner l'incidence d'entreprises en particulier sur la concurrence. Dans ce contexte, il suffit d'établir que des entreprises potentiellement bénéficiaires pourraient bénéficier d'aides non conformes aux directives, lignes directrices et encadrements applicables en la matière. En outre, la Commission souligne que, dans sa décision d'ouverture de la procédure, elle a demandé aux autorités espagnoles toutes les informations nécessaires pour pouvoir évaluer les aides fiscales concernées. Cette demande avait évidemment pour objet de permettre à la Commission de se faire une idée générale des véritables effets du régime et non pas d'obtenir des renseignements suffisants pour procéder à des analyses individualisées. Or, les autorités espagnoles n'ont fourni aucune information sur les cas d'application des vacances fiscales en cause. C'est pourquoi il est contradictoire de reprocher à la Commission, comme le font certains tiers dans leurs observations, le caractère non détaillé de son appréciation et, d'un autre côté, de refuser de fournir même les renseignements demandés.
(83) Comme le régime en cause ne couvre que le niveau NUTS(59) III de Vizcaya, il convient d'examiner si les aides dans ce territoire sont susceptibles de bénéficier des dérogations régionales prévues à l'article 87, paragraphe 3, point a) ou c), du traité. À cet égard, la Commission rappelle que Vizcaya n'a jamais été éligible à la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du fait que le PIB par habitant(60) au niveau NUTS II du Pays basque dont elle fait partie a toujours été supérieur à 75 % de la moyenne communautaire. En effet, selon les règles régionales(61)(62), les conditions d'éligibilité à la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), ne sont remplies que lorsque la région, au niveau NUTS II, a un PIB par habitant qui ne dépasse pas 75 % de la moyenne communautaire. En revanche, la Commission rappelle que, selon la carte des aides à finalité régionale(63), la province de Vizcaya est une région où les aides d'État pouvaient être considérées comme partiellement compatibles avec le marché commun au titre de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité(64) jusqu'au 26 septembre 1995(65) et comme totalement compatibles après cette date(66).
(84) Les aides d'État accordées sous la forme d'exemption de l'impôt des sociétés ont pour effet de promouvoir la création, dans la province de Vizcaya, de nouvelles entreprises qui investissent un montant initial et créent un nombre d'emplois supérieurs à certains seuils. Or, en dépit de l'investissement minimal et de la création d'un nombre minimal d'emplois, les aides fiscales en cause n'ont pas le caractère d'aide à l'investissement ou à l'emploi. En effet, ces aides fiscales n'ont pas pour assiette le montant de l'investissement, ni le nombre d'emplois ou les coûts salariaux y afférents, mais la base imposable. Elles ne sont pas non plus versées jusqu'à concurrence d'un plafond exprimé en pourcentage du montant de l'investissement ou du nombre d'emplois ou des coûts salariaux y afférents mais jusqu'à concurrence d'un plafond exprimé en pourcentage de la base imposable. À cet égard, la Commission rappelle que, aux termes de l'annexe I des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale: "Les aides fiscales peuvent être considérées comme des aides liées à l'investissement lorsqu'elles ont celui-ci pour assiette. En outre, toute aide fiscale peut entrer dans cette catégorie si elle est versée jusqu'à concurrence d'un plafond exprimé en pourcentage de l'investissement.". Il s'ensuit que les aides fiscales qui, comme l'aide en cause, ne satisfont pas à ces critères ne peuvent donc avoir le caractère d'aides à l'investissement.
(85) En revanche, ces aides, en déchargeant partiellement les entreprises bénéficiaires de l'impôt sur les bénéfices, ont le caractère d'aides au fonctionnement. En effet, l'impôt sur les sociétés est une charge fiscale dont les entreprises qui y sont assujetties doivent s'acquitter obligatoirement et périodiquement dans le cadre de leur gestion courante. Il est donc opportun d'examiner les aides fiscales en cause à la lumière des dérogations éventuellement applicables aux aides au fonctionnement.
(86) À cet égard, la Commission rappelle que, conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, les aides à finalité régionale qui ont le caractère d'aides au fonctionnement sont, en principe, interdites. Exceptionnellement, elles peuvent cependant être octroyées, soit dans des régions bénéficiant de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), sous certaines conditions établies aux points 4.15 à 4.17 desdites lignes directrices régionales, soit dans les régions ultra-périphériques ou les régions à faible densité de population lorsqu'elles sont destinées à compenser les surcoûts de transport. Or, le niveau NUTS III de Vizcaya n'est pas éligible à la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité et, d'autre part, l'octroi des aides au fonctionnement susvisées n'est pas soumis aux conditions précitées. En outre, le niveau NUTS III de Vizcaya n'a pas le caractère de région ultra-périphérique(67), ni de région à faible densité de population(68). C'est pourquoi les éléments d'aide au fonctionnement contenus dans l'exemption de l'impôt des sociétés en cause sont interdits du fait, notamment, qu'ils ne sont pas octroyés dans une région bénéficiant de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), ni dans une région ultra-périphérique, ni dans une région à faible densité de population. Ces aides sont donc incompatibles en l'espèce.
(87) En conséquence, la Commission considère que le régime d'aides fiscales en cause ne peut être considéré comme compatible avec le marché commun en application des dérogations régionales prévues à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité dans la mesure où il n'est pas conforme aux règles en matière d'aides d'État à finalité régionale susvisées.
(88) Outre l'application de la dérogation concernant le développement de certaines activités prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité dans les cas précédents, il convient d'examiner l'application éventuelle de cette dérogation au titre d'autres finalités. À cet égard, force est de constater que l'exemption de l'impôt des sociétés en cause n'a pas pour objet le développement d'une activité économique au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, notamment par la mise en oeuvre de mesures en faveur des petites et moyennes entreprises, de la recherche et du développement, de la protection de l'environnement, de la création d'emplois ou de la formation, conformément aux règles communautaires y afférentes. Dans ces conditions, ces aides fiscales ne sauraient bénéficier de la dérogation concernant le développement de certaines activités au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), au titre des objectifs susmentionnés.
(89) En outre, en l'absence de restrictions sectorielles, l'exemption de l'impôt des sociétés en cause peut être accordée sans aucune limitation à des entreprises des secteurs sensibles soumis à des règles communautaires spécifiques, telles que celles applicables aux activités de production, de transformation et de commercialisation des produits agricoles figurant à l'annexe I du traité, à la pêche, à l'industrie charbonnière, à la sidérurgie, aux transports, à la construction navale, au secteur des fibres synthétiques et à l'industrie automobile(69). Dans ces conditions, la Commission considère que les aides fiscales sous la forme d'exemption de l'impôt des sociétés sont susceptibles de ne pas respecter lesdites règles sectorielles. En l'espèce, l'exemption de l'impôt des sociétés ne respecte pas la condition consistant à ne pas promouvoir de nouvelles capacités de production afin de ne pas aggraver les problèmes de surcapacité dont souffrent traditionnellement ces secteurs. Par conséquent, lorsque le bénéficiaire appartient aux secteurs énumérés ci-dessus, la Commission estime que, faute d'être soumises aux-dites règles sectorielles, ces aides sont incompatibles avec la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité en faveur de la promotion de certaines activités.
(90) Les aides considérées, qui ne peuvent bénéficier des dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité, ne peuvent pas non plus bénéficier d'autres dérogations prévues à l'article 87, paragraphes 2 et 3. En effet, ces aides ne peuvent être considérées comme des aides à caractère social au sens de l'article 87, paragraphe 2, point a), et elles ne sont pas destinées à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b). En outre, elles n'ont pas pour objet de promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou de remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre au sens de l'article 87, paragraphe 3, point b). Enfin, elles ne peuvent pas non plus bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point d), puisqu'elles ne sont pas destinées à promouvoir la culture ou la conservation du patrimoine. Par conséquent, ces aides sont incompatibles avec le marché commun.
(91) Compte tenu du fait que l'exemption de l'impôt des sociétés s'étale sur plusieurs exercices, une partie des aides fiscales pourrait encore être due à ce jour. Ces aides étant illégales et incompatibles, les autorités espagnoles doivent renoncer au versement du solde éventuellement dû à certains bénéficiaires au titre de l'exemption de l'impôt des sociétés.
6.5. Récupération des aides déjà versées
(92) Selon certaines observations de Confebask mentionnées ci-dessus, les aides en cause ne devraient pas être remboursées en raison de la confiance légitime découlant, d'une part, du fait que les mesures en cause n'ont pas été qualifiées d'aides d'État par la Commission pendant une période très longue - plusieurs années - et, d'autre part, de l'application d'autres vacances fiscales dans le reste du territoire de l'État membre, sans qu'elles aient été mises en cause par la Commission.
(93) À titre liminaire, il convient d'observer que Confebask ne soutient pas que les entreprises basques qu'elle représente n'avaient pas conscience du fait que l'exemption de l'impôt des sociétés qui était accordée, sous certaines conditions, aux entreprises nouvellement créées comportait un avantage. Il y a donc lieu de considérer que ces entreprises pouvaient être conscientes de l'avantage que ladite exemption comportait.
(94) En outre, il convient de rappeler que l'exemption fiscale en cause n'a pas été mise en oeuvre dans le respect de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité. Or, il est de jurisprudence constante(70) que les entreprises bénéficiaires ne sauraient, en principe, avoir une confiance légitime dans la régularité des aides dont elles ont bénéficié que si celles-ci ont été octroyées dans le respect de la procédure prévue audit article. En effet, un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s'assurer que cette procédure a été respectée. Dans le cas d'espèce, Confebask, qui a joint en annexe à ses observations des copies de la correspondance échangée entre la Commission et les autorités espagnoles, ne peut alléguer une méconnaissance du caractère illégal des mesures en question.
(95) Certes, la jurisprudence(71) n'exclut pas la possibilité pour les bénéficiaires d'une aide illégale d'invoquer des circonstances exceptionnelles, qui ont pu légitimement fonder leur confiance légitime dans le caractère régulier de l'aide, pour s'opposer au remboursement. Toutefois, dans le cas d'espèce aucune des circonstances avancées dans les observations des tiers ne saurait être retenue. En effet, en ce qui concerne l'éventuelle confiance légitime découlant de l'absence de la qualification d'aides d'État des mesures en cause par la Commission pendant une très longue période, la Commission rappelle à titre liminaire qu'aux termes de l'article 13, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 659/1999, dans le cas d'une aide illégale, elle n'est pas liée par les délais s'appliquant aux aides notifiées. C'est pourquoi elle n'est pas soumise à l'obligation d'adopter des décisions concernant des aides illégales, comme dans le cas d'espèce, dans un délai de deux mois(72) (aux termes de l'article 4, paragraphe 5), ni dans un délai de dix-huit mois(73) (aux termes de l'article 7, paragraphe 6). Il convient également de rappeler que, dans la lettre du 25 mai 1994 de la Commission à la représentation permanente espagnole, qui était annexée aux observations de Confebask, il était spécifié que: "la Commission attire l'attention du gouvernement espagnol sur la lettre qu'elle a envoyée à tous les États membres le 3 novembre 1983 concernant les obligations qui découlent de l'article 93, paragraphe 3, du traité, et de la communication publiée au JO C 318 du 24 novembre 1983, dans laquelle il est rappelé que toute aide accordée de manière illégale peut faire l'objet d'une demande de remboursement". Il en résulte que la Commission a, dans la première lettre qu'elle a adressée à la Représentation permanente espagnole comme suite à la plainte déposée en 1994, mis en garde les autorités espagnoles non seulement sur l'éventuel caractère d'aide mais aussi sur l'éventuel caractère d'aide illégale de l'exemption fiscale en cause, ainsi que sur la possibilité, le cas échéant, de sa restitution. En outre, la Commission, dans la correspondance échangée avec les autorités espagnoles depuis 1994, n'a jamais qualifié ni directement ni indirectement l'exemption fiscale en cause de mesure compatible avec le marché commun.
(96) Quant à la confiance légitime découlant de l'existence d'autres vacances fiscales dans le reste du territoire de l'État membre, il convient de réitérer, tel qu'exposé dans un considérant précédent, les caractéristiques très différentes des mesures en cause. Dans ces conditions, il est difficile de justifier une similitude de traitement de mesures très différentes. D'autre part, il convient de rappeler que dans le cas des autres vacances fiscales, la Commission n'a pas été, à défaut d'une notification ou d'une plainte les concernant, en mesure de se prononcer sur leur compatibilité. Elle ne s'est jamais prononcée non plus ni directement ni indirectement sur ces mesures.
(97) Quant au précédent de l'arrêt RSV(74) cité par des tiers à l'appui de l'existence d'une confiance légitime découlant de la longue période qui s'est écoulée entre la première lettre de la Commission du 25 mai 1994 et la décision d'ouverture de la procédure à l'égard de l'exemption fiscale en cause, il importe de souligner les circonstances particulières de cette affaire. Dans le cas RSV, l'aide a fait l'objet d'une notification formelle, quoique tardive, à la Commission. Elle se rapportait, en outre, à des coûts supplémentaires liés à une opération qui avait déjà fait l'objet d'aides autorisées par la Commission. Elle concernait un secteur qui avait bénéficié depuis des années d'aides autorisées par la Commission. Dans ces conditions, l'examen de la compatibilité ne nécessitait pas une recherche approfondie. En revanche, dans le cas d'espèce, l'aide n'a pas été notifiée, elle n'était pas liée à des aides autorisées par la Commission et elle n'était pas destinée à un secteur ayant reçu des aides par le passé. Dans ces conditions, la Commission estime que l'application de la jurisprudence de l'arrêt RSV dans le cas d'espèce n'est pas pertinente.
(98) Par ailleurs, il convient de signaler que la longue période en question résulte dans une large mesure de l'absence de collaboration des autorités espagnoles. En effet, par lettre du 19 janvier 1996 adressée à la représentation permanente espagnole, la Commission a demandé des renseignements détaillés concernant les éventuels bénéficiaires des mesures en cause. Par télécopie du 16 février 1996, confirmé par lettre du 19 février 1996, la représentation permanente espagnole a demandé un délai supplémentaire de quinze jours pour répondre. Par lettre du 21 mars 1996, la représentation permanente espagnole a demandé un nouveau délai supplémentaire de trente jours. En dépit de ces demandes de prorogation qui faisaient croire à la possibilité d'une réponse, les autorités espagnoles n'ont pas répondu à la demande de la Commission. Par ailleurs, la Commission souligne que, pendant cette période, les autorités espagnoles ont reçu des informations concernant les procédures qu'elle avait engagées, comme suite à des plaintes introduites en 1996 et 1997 concernant les aides respectivement en faveur de Demesa(75) et de Ramondín(76), à l'égard des vacances fiscales(77) instaurées par la province d'Álava en 1996 et dont bénéficiaient, en plus d'autres aides, ces entreprises. Comme ces deux dossiers ont abouti à la qualification d'aides d'État illégales et incompatibles des vacances fiscales instaurées en 1996, les informations que les autorités espagnoles ont reçues à cet égard, loin de susciter une éventuelle confiance légitime sur la compatibilité de l'exemption fiscale en cause, laissaient déjà envisager son éventuelle incompatibilité.
(99) Dans ces conditions, la Commission considère qu'elle n'a pas suscité d'espérances fondées d'une éventuelle compatibilité de l'exemption fiscale en cause. C'est pourquoi les bénéficiaires ne peuvent se prévaloir d'une quelconque confiance légitime ou sécurité juridique en matière d'aides d'État à l'égard de ladite exemption. À cet égard, il convient de rappeler que "selon une jurisprudence constate, le droit de réclamer la protection de la confiance légitime bénéficie à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l'administration communautaire a fait naître dans son chef des espérances fondées [...]. En revanche, personne ne peut invoquer une violation du principe de la confiance légitime en l'absence d'assurances précises que lui aurait fournies l'administration"(78).
(100) En résumé, la Commission considère, eu égard aux arguments développés ci-dessus, que les bénéficiaires ne peuvent se prévaloir des principes généraux du droit communautaire tels que la confiance légitime ou la sécurité juridique à l'égard des aides incompatibles déjà versées. Dans ces conditions, rien ne s'oppose à l'application de la disposition de l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999 selon laquelle "en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire". C'est pourquoi, en l'espèce, les autorités espagnoles doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer les aides déjà versées afin de rétablir la situation économique dans laquelle se trouveraient les entreprises bénéficiaires sans l'octroi illégal des aides. La récupération des aides doit s'effectuer conformément aux procédures prévues et aux dispositions établies par la législation espagnole, et inclure la totalité des intérêts dus calculés à partir de la date d'octroi de l'aide jusqu'à la date effective de remboursement de celle-ci, sur la base du taux de référence utilisé à cette date pour calculer l'équivalent subvention net des aides régionales en Espagne(79).
(101) La présente décision se rapporte au régime et doit faire l'objet d'une exécution immédiate comprenant la récupération de toute aide individuelle versée dans le cadre dudit régime. La Commission rappelle également que, comme c'est toujours le cas, la présente décision est sans préjudice de la possibilité que des aides individuelles soient considérées, totalement ou partiellement, comme compatibles avec le marché commun sur la base de leurs caractéristiques propres, que ce soit dans le cadre d'une décision ultérieure de la Commission ou en application des règlements d'exemption.
7. CONCLUSIONS
(102) Eu égard à ce qui précède, la Commission conclut que:
a) l'Espagne a illégalement mis à exécution dans la province de Vizcaya, en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité, une exemption de l'impôt des sociétés en faveur de certaines entreprises nouvellement créées;
b) l'exemption de l'impôt des sociétés en cause est incompatible avec le marché commun;
c) les autorités espagnoles doivent renoncer au versement du solde d'aide éventuellement dû à certains bénéficiaires. Pour ce qui est des aides incompatibles déjà versées, les autorités espagnoles doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour les récupérer afin de rétablir la situation économique dans laquelle se trouverait l'entreprise bénéficiaire si l'aide illégale ne lui avait pas été octroyée,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide d'État, sous la forme d'une réduction de la base imposable, illégalement mise à exécution par l'Espagne dans la province de Vizcaya, en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité, par le biais de l'article 14 de la loi provinciale 18/1993 du 5 juillet, est incompatible avec le marché commun.
Article 2
L'Espagne est tenue de supprimer le régime d'aides visé à l'article 1er dans la mesure où il serait encore en vigueur.
Article 3
1. L'Espagne prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de leurs bénéficiaires, les aides visées à l'article premier et déjà illégalement mises à leur disposition. Quant aux aides non encore versées, l'Espagne doit suspendre tout versement.
2. La récupération a lieu sans délai, conformément aux procédures du droit national, pour autant qu'elles permettent l'exécution immédiate et effective de la présente décision. Les aides à récupérer incluent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu'à la date de leur récupération. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent subvention dans le cadre des aides à finalité régionale.
Article 4
L'Espagne informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification de la présente décision, des mesures qu'elle a prises pour s'y conformer.
Article 5
Le Royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 décembre 2001.