ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 22. června 2005
o podporách, které Nizozemsko provedlo ve prospěch společnosti AVR za účelem zpracovávání nebezpečného odpadu
(oznámeno pod číslem K(2005) 1789)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/237/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po vyzvání zúčastněných stran, aby předložily své připomínky v souladu s uvedenými články (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1 POSTUP
(1)
V dopise ze dne 7. ledna 2003 (zaregistrovaném dne 10. ledna 2003 pod číslem A/30189) Nizozemsko oznámilo provozní podporu ve prospěch společnosti AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (dále jen „společnost AVR Nuts“) za účelem zpracovávání nebezpečného odpadu určeného k odstranění v Nizozemsku. Převážná část této podpory se týkala spalování tohoto druhu odpadu ve dvou rotačních bubnových pecích (dále jen „RBP“). Nizozemsko se odvolávalo na čl. 86 odst. 2 Smlouvy a požádalo Komisi, aby rozhodla, že opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, protože jde o přiměřenou kompenzaci za závazek poskytovat službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Případ byl zaregistrován jako podpora č. N 43/2003.
(2)
V dopisech ze dne 7. února (s referenčním údajem D/50847) a 22. dubna 2003 (s referenčním údajem D/52566) Komise požádala o doplňující informace. Nizozemsko poskytlo doplňující informace v dopise ze dne 24. března 2003 (zaregistrovaném dne 28. března 2003 pod číslem A/32279) a ze dne 19. června 2003 (zaregistrovaném dne 25. června pod číslem A/34394). Zástupci Nizozemska a útvarů Komise se setkali dne 21. května 2003. Dva konkurenti dopisem ze dne 2. května 2003 (zaregistrovaným dne 5. května 2003 pod číslem A/33155) podali společnou stížnost proti podpoře. V dopise ze dne 20. května 2003 (zaregistrovaném ještě téhož dne pod číslem A/33548) oznámili Komisi, že se k této stížnosti připojila dceřiná společnost jednoho z nich.
(3)
Rozhodnutím K (2003) 1763 ze dne 24. června 2003 Komise zahájila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ohledně oznámeného opatření podpory. Případ byl zaregistrován jako podpora č. K 43/2003. Rozhodnutí bylo Nizozemsku oznámeno dopisem ze dne 26. června 2003 (s referenčním údajem D/230250). Toto rozhodnutí bylo uveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 20. srpna 2003 (2). Komise obdržela připomínky čtyř zúčastněných stran (zaregistrovaných pod čísly A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 a A/37569), mezi kterými byl i jeden ze dvou konkurentů, kteří už v květnu podali stížnost; tato stížnost byla navíc podána jménem dalšího podniku, který je součástí koncernu, k němuž patří jeden z původních dvou konkurentů podávajících stížnost (dále jsou tyto čtyři subjekty souhrnně označovány jako „dva společně jednající konkurenti“). Komise tyto připomínky zaslala Nizozemsku v dopisech ze dne 1. října (s referenčním údajem D/56129), 29. října (s referenčním údajem D/56898), 7. října (s referenčním údajem D/57120) a 12. listopadu 2003 (s referenčním údajem D/57185). Tyto dopisy rovněž obsahují další otázky Komise.
(4)
V dopise ze dne 13. srpna 2003 (zaregistrovaném dne 14. srpna 2003 pod číslem A/35706) dva společně jednající konkurenti Komisi oznámili, že část podpory byla společnosti AVR Nuts vyplacena, a požádali Komisi, aby přijala rozhodnutí na základě článku 11 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (3), kterými by Nizozemsku uložila povinnost pozastavit další platby a vyžádat si předběžné navrácení podpory. Na žádost Komise ze dne 20. srpna 2003 (dopis s referenčním údajem D/55321) Nizozemsko v dopise ze dne 25. září 2003 (zaregistrovaném dne 30. září 2003 pod číslem A/36690) potvrdilo, že oznámená podpora, pokud jde o rok 2002 a první čtvrtletí roku 2003, byla společnosti AVR Nuts vyplacena. V dopise ze dne 20. října 2003 (s referenčním údajem D/56735) Komise dvěma společně jednajícím konkurentům oznámila, že nemá v úmyslu požadovaná rozhodnutí přijmout. Dva společně jednající konkurenti svou žádost důrazně zopakovali v dopise ze dne 14. listopadu 2003 (zaregistrovaném dne 17. listopadu 2003 pod číslem A/37909) a v dopise ze dne 1. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 2. prosince 2003 pod číslem A/38325). Tento poslední dopis se ve skutečnosti minul s odpovědí Komise ze dne 24. listopadu 2003 (s referenčním údajem D/57541), ve kterém své stanovisko potvrdila.
(5)
Po žádosti o odklad (v dopise ze dne 14. července 2003, zaregistrovaném dne 18. července 2003 pod číslem A/35109, a v dopise ze dne 29. října 2003, zaregistrovaném dne 5. listopadu 2003 pod číslem A/37568), které bylo v dopise ze dne 23. července 2003 (s referenčním údajem D/54737) vyhověno, Nizozemsko v dopise ze dne 18. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 8. ledna 2004 pod číslem A/30088) předložilo připomínky týkající se rozhodnutí Komise. Nizozemsko předložilo stanovisko týkající se připomínek zúčastněných stran v dopise ze dne 23. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 8. ledna 2004 pod číslem A/30090), ze dne 23. ledna 2004 (zaregistrovaném dne 29. ledna 2004 pod číslem A/30621), ze dne 25. února 2004 (zaregistrovaném dne 27. února 2004 pod číslem A/31451) a ze dne 23. dubna 2004 (zaregistrovaném dne 30. dubna 2004 pod číslem A/33118). Prostřednictvím obou těchto posledních dopisů Nizozemsko informovalo Komisi i o momentálním vývoji společnosti AVR Nuts. Jelikož si rostoucí deficity vyžadovaly stále vyšší objem finanční podpory, bylo rozhodnuto o uzavření jedné ze dvou RBP od 1. července 2004. Uvažovalo se navíc i o případném uzavření druhé RBP. Zdálo se, že původní dohoda o podpoře obsahuje ustanovení, na jejichž základě by Nizozemsko přiznalo určitou kompenzaci nákladů na uzavření.
(6)
Vzhledem k novým informacím Komise přijala rozhodnutí K(2004) 2640 v konečném znění ze dne 14. července 2004, kterým rozšířila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o kompenzaci nákladů (případného) uzavření RBP. Toto rozhodnutí bylo dne 16. července 2004 zasláno Nizozemsku, které požádalo o prodloužení lhůty na předložení připomínek týkajících se tohoto rozhodnutí, jakož i o setkání k projednání aktuálního vývoje (v dopise ze dne 30. července 2003, zaregistrovaném dne 4. srpna 2004 pod číslem A/35996). Dne 23. srpna 2004 se uskutečnilo setkání zástupců Nizozemska a Komise. Dne 26. srpna 2004 se uskutečnilo další setkání útvarů Komise a dvou společně jednajících konkurentů. Kromě toho ještě jednoho konkurenta zastupovala advokátní kancelář. Nizozemsko předložilo připomínky týkající se rozhodnutí Komise v dopise ze dne 10. září 2004 (zaregistrovaném dne 17. září 2004 pod číslem A/36999). Komise požádala o další informace dopisem ze dne 30. září 2004 (s referenčním údajem D/56902), které Nizozemsko poskytlo v dopise ze dne 22. října 2004 (zaregistrovaném dne 27. října 2004 pod číslem A/38271). V tomto dopise Nizozemsko potvrdilo, že příjemci byla vyplacena další podpora za zbytek roku 2003, za první tři čtvrtletí roku 2004 a za uzavření jednoho ze zařízení.
(7)
Rozhodnutí o rozšíření řízení bylo uveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 9. října 2004 (4). Komise obdržela připomínky dvou společně jednajících konkurentů (dopisy ze dne 16. a 19. listopadu 2004, zaregistrované pod číslem A/38860 a A/38978). Komise tyto připomínky zaslala Nizozemsku v dopise ze dne 22. listopadu 2004 (s referenčním údajem D/58307). Nizozemsko zaujalo stanovisko k těmto připomínkám a odpovědělo na otázky Komise v dopisech ze dne 22. prosince 2004 (zaregistrovaném dne 5. ledna 2005 pod číslem A/30171) a 12. ledna 2005 (zaregistrovaném dne 17. ledna 2005 pod číslem A/30525). V těchto dopisech Nizozemsko Komisi uvědomilo nejen o rozhodnutí uzavřít zbývající RBP, ale i o odpovídající kompenzaci nákladů na uzavření.
(8)
Nakonec dva společně jednající konkurenti potvrdili svůj nesouhlas s podporou v dopisech ze dne 25. dubna 2005 (zaregistrovaném ještě téhož dne pod číslem A/33476) a ze dne 2. května 2005 (zaregistrovaném dne 12. května 2005 pod číslem A/33884). Po zaslání těchto dopisů se 26. května 2005 uskutečnilo další setkání útvarů Komise a dvou společně jednajících konkurentů. Advokátní kancelář opět zastupovala i téhož třetího konkurenta (tento konkurent a dva další konkurenti budou nadále souhrnně označováni jako „tři společně jednající konkurenti“). Na tomto setkání byl předložen dokument, ze kterého vyplývalo, že společnosti AVR Nuts byla vyplacena další podpora na rok 2004.
2 PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 Souvislosti a cíl
(9)
V čl. 5 odst. 1 směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (5) je stanoveno, že „členské státy přijmou ve spolupráci s dalšími členskými státy, pokud je to nezbytné nebo účelné, vhodná opatření k vybudování jednotné a přiměřené sítě zařízení na odstraňování odpadu s využitím nejlepší dostupné technologie, která nevyžaduje nadměrné náklady. Tato síť musí Společenství jako celku umožnit, aby dosáhlo soběstačnosti v odstraňování odpadu, a členským státům, aby se tomuto cíli individuálně přibližovaly, přičemž se berou v úvahu zeměpisné podmínky nebo potřeby specializovaných zařízení pro určité druhy odpadu.“ V čl. 5 odst. 2 téže směrnice se stanoví, že „Tato síť musí též umožnit, aby se odpad odstraňoval v některém z nejbližších vhodných zařízení, s použitím co nejvhodnějších metod a technologií k zajištění vysokého stupně ochrany životního prostředí a veřejného zdraví.“
(10)
Začátkem 90. let byla v Nizozemsku za tímto účelem uvedena do provozu speciální skládka (dále jen „skládka C2“) a RBP. Skládka C2 se používá ke vhodnému odstranění nebezpečného odpadu, který nelze spálit (dále jen „odpad C2“). RBP se používají ke vhodnému odstranění nebezpečného odpadu, který je i navzdory jeho nízké výhřevné hodnotě možno zpracovat spalováním (6) (dále jen „odpad RBP“). Při tomto spalování je potřebné přitápění plynem a v praxi je z hlediska nákladů nejvýhodnějším palivem nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou.
(11)
Členské státy mohou podle čl. 8 odst. 3 směrnice 75/442/EHS a čl. 4 odst. 3 nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole (7) zakázat vývoz „odpadů určených k odstranění“. S odpadem tohoto druhu je povoleno obchodovat jedině po vykonání různých kontrol. Členské státy však nemohou všeobecně zakázat vývoz „odpadů určených k využití“ do jiných členských států (8). Pojmy „odpady určené k odstranění“ a „odpady určené k využití“ byly objasněny v různých rozsudcích Soudního dvora Evropských společenství (9). V důsledku toho je třeba považovat menší objem nebezpečného odpadu za „odpady určené k odstranění“ a více odpadu za „odpady určené k využití“, což se liší od výkladu, který dosud používalo Nizozemsko. Tento rozdíl nezávisí na výhřevné hodnotě odpadu, ale spíše na primárním účelu zařízení, ve kterém se odpad zpracovává, a na druhu tohoto odpadu.
(12)
Odpad C2 a odpad RBP dodávají podniky ze všech hospodářských odvětví. Mezi důležitá odvětví patří mimo jiné metalurgie, obchodní a veřejné služby, odvětví chemického (petrochemického) průmyslu, doprava a těžba nerostů. Většinu odpadu shromažďují specializovaní zprostředkovatelé, jejichž služby se zpravidla týkají různých druhů odpadu podniku: odpad C2 a odpad RBP, jiný nebezpečný odpad a odpad, který není nebezpečný. Tyto služby se přirozeně váží většinou na místo, kde se odpad produkuje, ale určité druhy odpadu se přepravují na větší vzdálenosti. Různě velké průmyslové společnosti zabývající se zpracováním odpadů působí v mezinárodním měřítku a mají pobočky v řadě zemí.
(13)
V průběhu minulých let se možnosti využití nebezpečného odpadu dále rozvinuly. Stále větší objem odpadu se využívá v cementářském průmyslu (především v Belgii) nebo k zaplnění uzavřených dolů (hlavně v Německu). Tento rozvoj podpořil striktní výklad pojmu „odpady určené k odstranění“ ze strany Soudního dvora. Výrobci současně dále omezili produkci odpadu. V rámci zákonných omezení mohou alespoň do určité míry jeho část smísit s méně nebezpečným odpadem, což umožňuje levnější odstranění nebo využití odpadu. Tak nabídka odpadu RBP klesla ze zhruba 80 000/100 000 tun v roce 1995 na zhruba 34 000 tun v roce 2002. V roce 2002 se ještě očekávalo, že se ročně vyprodukuje zhruba 38 500 tun. V polovině roku 2004 společnost AVR Nuts odhadovala, že jí ročně bude nabízeno jen 16 000 tun odpadu RBP (10). Nabídka odpadu C2 klesla ze zhruba 6 000 tun v roce 2000 na zhruba 4 000 tun v roce 2002. Vývoz nebezpečného odpadu vyprodukovaného v Nizozemsku vzrostl na zhruba 36 000 tun, přičemž zhruba 4 000 tun z toho tvořil odpad RBP, což způsobilo nadměrnou kapacitu zařízení na odstraňování odpadu. K tomuto jevu dochází ve větší míře a týká se to například i Spojeného Království, Německa a Belgie.
2.2 Příjemce
(14)
Skládku C2 a různé RBP na začátku vybudovala společnost AVR Chemie CV (dále jen „společnost AVR Chemie“), ve které měl stát podíl 30 % a Holding AVR Bedrijven NV (dále jen „společnost AVR Holding“ nebo zkráceně „společnost AVR“) podíl 70 %. Společnost AVR je na nizozemském trhu s odpadem důležitým hráčem. Stoprocentním vlastníkem společnosti AVR je momentálně město Rotterdam, ale to nedávno oznámilo svůj záměr podíly ve společnosti AVR prodat. Od poloviny 90. let zaznamenala společnost AVR Chemie ztráty (10,9 milionu EUR v roce 2000 a 7,2 milionu EUR v roce 2001). Proto chtěla společnost AVR uzavřít tři RBP, které v té době provozovala. Nizozemsko již dříve dospělo k dohodě o restrukturalizaci. Současně došlo k rozdělení společnosti AVR Chemie. Byla vytvořena společnost AVR Nuts, která měla pokračovat ve zpracovávání odpadu C2 a odpadu RBP po uzavření jedné ze tří RBP. Společnost AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (dále jen „společnost AVR IW“) byla založena k výkonu zbývajících činností na trhu s (nebezpečným) odpadem, kterým se společnost AVR chtěla dále věnovat z vlastních, obchodních, důvodů. Obě společnosti jsou plně v rukou společnosti AVR. Jedinou zbývající činností společnosti AVR Chemie je pronájem zařízení společnosti AVR Nuts. Společnost AVR Nuts a společnost AVR IW úzce spolupracují. Dohoda o poskytování služeb stanovuje, že většinu řídících a obchodních úloh společnosti AVR Nuts vykonává společnost AVR IW.
(15)
Kapacita obou RBP, na kterou má společnost AVR povolení, představuje 100 000 tun nebezpečného odpadu ročně. Kapacita, která je teoreticky k dispozici, tvoří 80 - 85 % povolené kapacity. Společnost AVR v roce 2001 zpracovala 84 880 tun nebezpečného odpadu (odpadu RBP a jiného odpadu), v roce 2002 to bylo 81 274 tun a v roce 2003 to bylo 78 297 tun. Ke spalování odpadu RBP je jako palivo potřebné přibližně stejné množství jiného nebezpečného odpadu. Objem odpadu RBP, který byl v RBP skutečně zpracován, podle odhadu představoval 19 000 tun v roce 2002 a 23 000 tun v roce 2003. Určité druhy odpadu RBP je navíc možné zpracovat i v zařízeních na spalování domovního odpadu, která fungují při nižší výhřevné teplotě.
(16)
Společnost AVR Nuts je povinna vést oddělené účetnictví v souladu se směrnicí Komise 80/723/EHS z 25. června 1980 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky (11).
2.3 Podpora
2.3.1 Provozní deficity
(17)
Podpora a činnosti, pro které je tato podpora poskytována, jsou popsány v licenčním rozhodnutí ministra stavebnictví, územního plánování a životního prostředí ze dne 3. července 2002 a v licenční dohodě mezi Nizozemskem, společností AVR Holding, společností AVR Nuts, společností AVR IW a několika dalšími dceřinými společnostmi, která byla podepsána dne 10. července 2002. Tímto licenčním rozhodnutím stát uděluje „společnosti AVR Nuts výhradní právo využívat po dobu pěti let skládku odpadu C2 a právo ke zpracovávání nebezpečného odpadu v rotačních bubnových pecích se závazkem poskytovat skládku C2 a zpracovávání nebezpečného odpadu v rotačních bubnových pecích jako služby obecného hospodářského zájmu veřejnosti za přiměřených, transparentních a nediskriminačních podmínek a za všeobecně přijatelné sazby, a to při zohlednění podmínek a ustanovení, která jsou podrobněji uvedena dále v licenční dohodě“. Tato dohoda podrobně stanovuje podmínky provozování činnosti společnosti AVR Nuts. Dohoda má platit od 1. ledna 2002 do 31. prosince 2006 včetně.
(18)
Podpora představuje 100 % předem stanoveného provozního deficitu vypočítaného na základě metodiky stanovené nezávislým účetním. V případě předem stanoveného provozního přebytku se 70 % z něj použije na splacení podpory poskytnuté v předchozích letech. Předem stanovený provozní deficit představuje 1,5 milionu EUR v roce 2002 a 2,8 milionu EUR v roce 2003. V příloze I tohoto rozhodnutí je uvedeno shrnutí této metodiky a její aplikace na roky 2002, 2003 a 2004. Většina podpory se týká RBP. Například předem vypočítaný deficit z roku 2003 pro skládku C2 představoval 370 000 EUR.
(19)
Podle dohody o poskytování služeb vykonává společnost AVR IW převážnou část administrativních a provozních úloh společnost AVR Nuts. K těmto účelům dostává příspěvek, který je započítán do předem stanoveného deficitu. Započítání se uskutečňuje na základě nákladové ceny („activity based costing“). V praxi to znamenalo, že za období let 2002-2004 se v průměru 30 % režijních nákladů společnosti AVR započítalo společnosti AVR Nuts.
(20)
Dodatečná nákladová položka, která je začleněná do předem stanoveného rozpočtu a pro kterou společnost AVR Nuts dostává podporu, kterou poskytuje další společnosti AVR IW, se týká akvizice odpadu. Vzhledem k velkému podílu fixních nákladů se aktivní akvizice odpadu považovala za nevyhnutelnou pro maximální využití kapacity a tedy k udržení provozních nákladů na co nejnižší úrovni. Předem stanovené a skutečné náklady jsou uvedeny v tabulce č. 1.
Tabulka č. 1
Předem stanovené a skutečné akviziční náklady
2002
2003
2004
Předem stanovené dodatečné náklady
514 000
532 000
550 000
Předem stanovené pořizovací náklady za mezinárodní akvizici
400 000
400 000
-
Předem stanovené náklady celkem
914 000
932 000
550 000
Skutečně vzniklé náklady
875 000
900 000
930 000
(21)
Na začátku měl deficit podle očekávání stoupnout na 3,8 milionu EUR v roce 2006, ale tržní a provozní podmínky se zdály být mnohem složitější, než se předpokládalo, s malou šancí na zlepšení. V období let 2002-2003 zaznamenala společnost AVR Nuts kromě předem stanoveného deficitu ztrátu 12 milionů EUR. Očekávalo se, že předem stanovený deficit na rok 2004 a další roky bude mnohem vyšší, než se původně předpokládalo; předem stanovený deficit na rok 2004 představoval 8,898 milionu EUR (12). Při tomto výpočtu se počítalo s rozhodnutím o uzavření RBP.
2.3.2 Kompenzace nákladů na uzavření
(22)
Vzhledem k rostoucím provozním deficitům Nizozemsko, jak již bylo uvedeno v bodech 5 a 7, změnilo svůj postup. Koncem roku 2003 bylo přijato rozhodnutí o uzavření jedné ze dvou RBP od 1. července 2004. V létě roku 2004 bylo přijato rozhodnutí o uzavření druhé RBP od 1. ledna 2005. Na zbývající roky jsou předem stanovené ztráty za odvoz odpadu C2 podle očekávání nízké.
(23)
Podle licenční dohody by stát společnosti AVR poskytl finanční kompenzaci zůstatkové účetní hodnoty investic, které ještě nebyly odepsány a které byly uskutečněny během období platnosti dohody se souhlasem státu ve prospěch společnosti AVR Nuts. Za předpokladu použití tohoto ustanovení nizozemské úřady při svých výpočtech dospěly ke kompenzaci za náklady na uzavření první RBP ve výši 8 670 108 EUR. Tato částka se týká různých investic, které byly odepsány na 50 % v případě, že se týkaly obou RBP, a na 100 % v případě, že byly učiněny samostatně pro RBP, která byla uzavřena. Nejdůležitější částí této částky je 1,9 milionu EUR za investice do protipožárního zabezpečení, 3,3 milionu EUR za homogenizační zařízení, 1,5 milionu EUR za výměnu koksové násypky a 0,5 milionu EUR za bubnový uzávěr a prstenec Stefferson. Na uzavření druhé RBP činí výpočet 11 151 000 EUR za zůstatkovou účetní hodnotu zařízení a hmotných fixních aktiv. Tato částka obsahuje dalších 50 % zůstatkové účetní hodnoty uvedených investic, které byly uskutečněny se souhlasem státu, a 100 % zůstatkové účetní hodnoty investic uskutečněných se souhlasem státu, které se týkají jen druhé RBP. Tato poslední část obsahuje zejména investici do celkové revize zbývající RBP, uskutečněné v průběhu roku 2004. Touto revizí se náklady zvýšily o 3 273 000 EUR, což byla vyšší částka, než se předpokládalo. Zpětně se tato investice jeví jako nevýhodná.
(24)
Protože licenční dohoda navíc v zásadě zavazuje Nizozemsko ke kompenzaci rozpočtových deficitů do roku 2006 včetně, musel stát se společností AVR vyjednávat o kompenzaci dodatečných nákladů na uzavření druhé RBP od 1. ledna 2004 - místo od původního data, kdy měla skončit platnost dohody. Kompenzace tedy zahrnuje tyto dodatečné částky:
-
1,75 milionu EUR ke kompenzaci negativního dopadu skutečnosti, že klienti budou (postupně) muset přesunout své toky odpadů do jiných zařízení už v roce 2004;
-
5,843 milionu EUR na průběžné fixní náklady v letech 2005-2006. Týká se to nákladů spojených například s infrastrukturou informačních a komunikačních technologií (ICT), s nájmem kancelářských prostor, se smlouvami o bezpečnostních službách, a nákladů na společná zařízení jako jídelny atd. Společnost AVR vypočítala vyšší celkovou částku potřebnou pro tyto účely, konkrétně 8,208 milionu EUR;
-
7,868 milionu EUR na dodatečné náklady na snížení stavu zaměstnanců v důsledku předčasného uzavření zbývající RBP. Tato částka bude vypočítána jako rozdíl odhadovaných nákladů na snížení stavu zaměstnanců při okamžitém ukončení provozu a odhadovaných nákladů na snížení stavu zaměstnanců při skončení platnosti dohody o podpoře o dva roky později. Akceptovaná částka se zakládá na podrobném odhadu, který se týká zhruba 244 zaměstnanců a počítá s tím, že většinu z nich je možno přeřadit na jiné místo v rámci podniku;
-
jiné náklady, jako například zůstatková účetní hodnota určitých aktiv jiných podniků společnosti AVR, která byla získána k poskytování služeb v souladu s dohodou o poskytování služeb, náklady na správu místa a náklady, na které společnost AVR IW nedostává vyrovnávací příspěvek, který by dostávala, pokud by se spalováním v RBP pokračovala v letech 2005 a 2006, náklady na uzavření, které nebyly zahrnuty do rozpočtu, a náklady na odkoupení smluv uzavřených na více let. Společnost AVR tyto náklady odhadla na celkovou částku 29,567 milionu EUR, která zahrnuje například i částku 11,716 milionu EUR na dodatečné ztráty, které společnost AVR Nuts utrpěla v letech 2002 a 2003. V průběhu jednání se stát a společnost AVR dohodly pouze na částce 1,238 milionu EUR.
(25)
Při těchto vyjednáváních asistoval Nizozemsku nezávislý účetní, jehož zpráva byla poskytnuta Komisi. Dohodnutá kompenzace za uzavření druhé RBP představovala celkem 27,85 milionu EUR. Tato částka je o mnoho nižší než částka stanovená na základě vlastních odhadů společnosti AVR, která představovala 58,544 milionu EUR (nebo 46,828 milionu EUR, pokud by nebyly brány v úvahu dodatečné ztráty společnosti AVR Nuts v letech 2002 a 2003). Nizozemsko vysvětlilo, že kdyby zbývající RBP zůstala v provozu do konce roku 2006, suma odhadovaných provozních deficitů za roky 2005 a 2006 a kompenzace nákladů na uzavření na konci roku 2006 by představovala 31 milionů EUR. Dohoda o urychleném uzavření tedy snížila náklady státu.
(26)
Následkem této kompenzace za uzavření činí celková podpora za období let 2002 - 2004 částku 49 718 108 EUR, jak je zřejmé i z přehledu v tabulce č. 2.
Tabulka č. 2
Přehled kompenzací pro společnost AVR
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2002
1 500 000
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2003
2 800 000
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2004
8 898 000
Kompenzace zůstatkové účetní hodnoty první RBP
8 670 108
Kompenzace zůstatkové účetní hodnoty druhé RBP
11 151 000
Kompenzace dodatečných nákladů na uzavření
-
dodatečné provozní náklady za rok 2004
1 750 000
-
průběžné fixní náklady za roky 2005-2006
5 843 000
-
dodatečné náklady na snížení stavu zaměstnanců
7 868 000
-
ostatní náklady
1 238 000
16 699 000
CELKOVÁ PODPORA
49 718 108
(27)
Nizozemsko uznalo, že společnosti AVR byla vyplacena podpora ve výši 19 543 608 EUR. Kompenzace spojená s uzavřením druhé RBP je uložena na zablokovaném účtu.
2.3.3 Záruka za náklady na demoliční práce a následné úpravy
(28)
Licenční dohoda obsahuje i záruku, že pokud dojde k likvidaci společnosti AVR Chemie, stát uhradí maximálně 30 % nákladů na demoliční práce a následné úpravy, které bude třeba vykonat za účelem odstranění a zneškodnění zařízení. Tento procentní podíl odpovídá podílu státu ve společnosti AVR Chemie.
2.4 Provozní aspekty
(29)
Ještě před uzavřením licenční dohody společnost AVR Chemie zvýšila své sazby za převzetí odpadu na 700 NLG za tunu (317,6 EUR za tunu). Ještě vyšší sazby by podle Nizozemska vedly k obcházení předpisů, například k „přimíchávání“ do jiných toků odpadů a uskladňování odpadu na ilegálních skládkách, zvýšení sazeb by tedy nepomohlo snížit provozní deficit. Sazby za převzetí odpadu jsou v porovnání se sazbami v sousedních státech vysoké, což umožňuje nizozemská politika zákazu vývozu odpadu určeného k odstranění. Cílem poskytnuté podpory bylo udržet sazby na tehdejší úrovni - ne je snížit. Za tímto účelem obsahuje licenční dohoda přílohu, která vymezuje rámec definující strukturu sazeb, předmět sazeb a metodu výpočtu. Nizozemské orgány výši sazeb kontrolují, protože musí předem schvalovat předem stanovený rozpočtový deficit a rozhodujícím prvkem při jeho výpočtu jsou samozřejmě sazby.
(30)
Sazby za převzetí nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou, který se používá jako palivo, jsou mnohem nižší než sazby za odpad RBP. Společnost AVR Nuts odebírá první kategorii odpadu za sazby odpovídající podmínkám na trhu, konkrétně za sazby, které by byly účtovány například při zpracování v RBP v zahraničí nebo v cementářském průmyslu.
(31)
Protože fixní náklady jsou v porovnání s variabilními náklady velmi vysoké, snaží se společnost AVR Nuts maximálně využívat svou kapacitu s cílem udržovat své ztráty na co nejnižší úrovni. Proto se sazby za převzetí účtované dodavatelům nebezpečného odpadu snižují, když se zvyšuje roční nabízený objem. Tyto „objemové slevy“ se stanovují předem a platí, pokud se spolu s odpadem RBP nabízí alespoň 75 % téhož objemu odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou.
(32)
Všechny sazby jsou stanoveny předem na celé licenční období (13) a platí pro konkurenty společnosti AVR a rovněž pro společnost AVR IW. Od začátku platnosti licenční dohody byly sazby za odpad C2 a odpad RBP veřejně dostupné a byly k dispozici každému dodavateli. Od začátku roku 2004 to platilo i v případě nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou.
(33)
Za účelem plánování využívání své kapacity společnost AVR IW své dodavatele každoročně vybízí, aby oznámili, kolik odpadu plánují dodat, a v průběhu roku se sazby za převzetí vypočítávají na základě odpovídající objemové slevy. V případě, že skutečně dodaný objem je na konci roku vyšší nebo nižší než bylo oznámeno, následuje zpětná platba nebo se vyúčtuje dodatečná přirážka tak, aby na základě skutečně dodaného objemu byla vyúčtována správná objemová sleva. Dohody zpravidla neobsahují závazek dodat dohodnuté množství.
3 DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2
(34)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy Komise vyjádřila pochybnosti týkající se následujících bodů.
(35)
Za prvé, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je skutečně možno aktivity společnosti AVR Nuts považovat za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy, protože například nebylo jasné, zda společnost AVR byla jediným podnikem schopným poskytovat tento druh služeb za stejných nebo srovnatelných podmínek. Komise dále vyjádřila pochybnosti, zda Nizozemsko při výběru společnosti AVR Nuts uplatnilo správný postup. Kromě toho Komise vyjádřila pochybnosti, zda se za všech okolností předchází porušování zásady „znečišťovatel platí“, protože producenti předmětných odpadů musí platit sazby za převzetí, které je možno považovat za běžné náklady.
(36)
Za druhé, Komise měla pochybnosti týkající se případné „nadměrné kompenzace“ s rizikem průniku do jiných segmentů trhu s odpady. Komise se totiž obávala, že nadměrná kompenzace může vyplývat i ze skutečnosti, že podpora byla založena na předem provedeném výpočtu; přičemž si společnost AVR Nuts směla ponechat část případného kladného rozdílu mezi skutečnými a předem stanovenými přebytky nebo deficity.
(37)
Za třetí, Komise měla pochybnosti, zda by v případě, že by opatření bylo srovnáno s článkem 87, rámcová úprava Společenství týkající se státní podpory v oblasti životního prostředí (14) (dále jen „rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí“) mohla poskytnout důvod k prohlášení podpory za slučitelnou se společným trhem.
(38)
Ve svém rozhodnutí o rozšíření řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy Komise vysvětlila, že měla podobné pochybnosti, pokud jde o značně vyšší částku podpory za rok 2004 a kompenzaci za urychlené uzavření RBP.
4 PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(39)
Po rozhodnutí Komise o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy zaslaly své připomínky čtyři zúčastněné strany.
(40)
První zúčastněná strana namítala, že opatření údajně narušuje hospodářskou soutěž na irském trhu, protože společnost AVR prostřednictvím svého 50procentního podílu na společném podniku s irskou společností Safeway Warehousing/South Coast Transport údajně může účtovat sazby pod úrovní cen nákladů a značně pod úrovní běžných tržních cen na irském trhu.
(41)
Druhá zúčastněná strana rovněž poukazuje na diskriminační konkurenční výhodu pro společný podnik společností AVR a Safeway. Z Irska se dováží velké množství nebezpečného odpadu. Tato zúčastněná strana rovněž namítala, že opatření narušuje hospodářskou soutěž na mezinárodním trhu „komplexních projektů čištění“ týkajících se polychlorovaných bifenylů, pesticidů a jiného nebezpečného organického odpadu.
(42)
Třetí zúčastněná strana, společnost Edelchemie, poukázala na vnitrostátní trh. Tato společnost vyvinula vlastní technologii na zpracování odpadu z galvanizačních závodů a fotografických procesů („eco-optie“) a na zpětné získání využitelných materiálů z tohoto odpadu (mimo jiné ušlechtilých kovů a obsidiánu). Opatření ve prospěch společnosti AVR údajně škodí společnosti nejen z obchodního hlediska, ale brzdí i technologický rozvoj. Připomínky společnosti Edelchemie se týkají společnosti AVR Nuts, společnosti AVR Chemie a jejích předchůdců do roku 1963; současně jsou k dispozici podrobnosti týkající se nizozemské politiky nakládání s nebezpečnými odpady v průběhu všech těchto let.
(43)
Závěrem tři společně jednající konkurenti poukázali na vnitrostátní trh s odpadem RBP. V Nizozemsku, podobně jako v jiných členských státech, údajně existuje kapacita rovnocenná RBP společnosti AVR. Rozšíření činností společnosti AVR údajně způsobilo nadměrnou kapacitu na nizozemském trhu s odpadem RBP a údaje týkající se odpadu RBP údajně neposkytují komplexní a správný obraz. V polovině 90. let společnost AVR uzavřela jednu ze svých RBP a tehdy se už dalo očekávat, že nabídka nebezpečného odpadu bude nadále klesat. Vzhledem k těmto očekáváním by bývalo vhodné uzavřít jednu ze dvou zbývajících RBP. Během setkání, které se uskutečnilo dne 26. května 2005, jeden zástupce doslova prohlásil, že „správným rozhodnutím by [v roce 2002] bývalo uzavřít jednu RBP“. Společnost AVR navíc údajně zneužívá svého postavení na trhu tím, že účtuje vysoké sazby, tím, že požaduje, aby byl do RBP zároveň dodáván i odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, jakož i strukturou sazeb, která údajně není transparentní a veřejně dostupná. Společnost AVR IW takto údajně může účtovat i sazby za určité druhy odpadu RBP a následně tento odpad zpracovávat na roštových pecích zařízení na spalování domovního odpadu, což údajně vede k nižším provozním nákladům, protože tyto pece lze provozovat při nižší teplotě.
(44)
Opatření údajně představuje neslučitelnou provozní podporu. Tato služba údajně není službou obecného hospodářského zájmu a údajně nesplnila čtyři kritéria rozsudku ve věci Altmark k určení, zda kompenzace není státní podporou (15). Pokud by Komise podporu (část podpory) schválila, muselo by to být za jiných podmínek, aby se zabránilo křížovému subvencování, povinně vázanému odběru odpadu (tying) a cenové diskriminaci. Dále by Nizozemsko opatření nemohlo prodloužit o dalších deset let.
(45)
Dva společně jednající konkurenti rovněž zaslali připomínky poté, co Komise rozhodla o rozšíření řízení. Trvali na všech bodech svého prvního prohlášení a poskytli doplňující dokumenty, které musí prokázat, že jde o křížové subvencování. Kromě toho byly předneseny i následující body.
(46)
Za prvé, je překvapující, že navzdory uzavření jedné z RBP je předem stanovený provozní deficit mnohem vyšší, než se původně předpokládalo. Pokud by bylo dodrženo čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark (účinnost), provozní deficit by musel klesnout.
(47)
Za druhé, vznášejí námitky proti podpoře na kompenzaci za uzavření RBP. Neváže se na ni žádné protiplnění ze strany společnosti AVR. Tuto kompenzaci údajně není možno nazvat náhradou škody a není odůvodněná mimo jiné proto, že byly uskutečněny investice určené na provoz na období deseti let, využívaly se ovšem méně než tři roky. Mají rovněž otázky, pokud jde o podrobnost těchto výpočtů, zejména částky, která se má odepsat, nákladů na snížení stavu zaměstnanců a průběžných fixních nákladů. Celková částka je velmi vysoká a je též mnohem vyšší než 2 miliony EUR zmiňované v článku 21.2 licenční dohody. Dále bylo v parlamentním dokumentu uvedeno, že „při stanovení náhrady škody přiznané společnosti Afvalverwerking Rijnmond za účelem uzavření rotačních bubnových pecí bylo rovněž dosaženo dohody o stále ještě nesplacené pohledávce ministerstva stavebnictví, územního plánování a životního prostředí vůči společnosti AVR v souvislosti se znečištěním území Lickebaertpolder dioxinem“. V důsledku toho ministerstvo obdrželo částku 2,5 milionu EUR, která nebyla na rok 2004 odhadována. Tři společně jednající konkurenti se obávají, že vyrovnání tohoto rozdílu mohlo „zkreslit“ výpočet kompenzace. Na základě této skutečnosti mají pocit, „že se některé věci zakrývají“.
(48)
Za třetí, vznášejí námitky proti dalším výhodám poskytnutým společnosti AVR na základě článku 21.5 licenční dohody, zejména proti skutečnosti, že pokud dojde k likvidaci společnosti AVR Chemie, stát uhradí 30 % nákladů na demoliční práce a nákladů na odstranění znečištění daných zařízení. Vzhledem k předpisům o státní podpoře stát tyto závazky nikdy neměl přijmout.
(49)
Za čtvrté, údajně nejde o službu obecného hospodářského zájmu, zejména proto, že služba tohoto druhu není nevyhnutelná z hlediska různých existujících alternativ, jako je například pyrolýza, zpracování v cementářském průmyslu, uschování v solných dolech nebo odstranění v energetických zařízeních a v zahraničních RBP. Předmětné činnosti byly považovány za službu obecného hospodářského zájmu jen proto, že se staly ztrátovými. Licenční dohoda byla uzavřena výhradně s cílem financování investic do RBP, na které společnost AVR Nuts získala výhradní právo. Dále mají dva společně jednající konkurenti pochybnosti, zda tato podpora zaručuje přijatelné ceny za tyto služby, vzhledem k tomu, že sazby společnosti AVR za převzetí jsou vyšší než sazby za převzetí v sousedních státech. Vysoké sazby se údajně dají vysvětlit na základě praktik „tying“ a křížového subvencování, které uplatňuje společnost AVR a které se týkají odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou používaného jako palivo. Sazby údajně nejsou transparentní a veřejně dostupné. Zisky se údajně připisují společnosti AVR IW a ztráty společnosti AVR Nuts. Tak může společnost AVR IW údajně účtovat vyšší sazby za převzetí odpadu RBP. Společnost AVR dále údajně není ochotna přijímat odpad RBP, pokud klient současně nedodá odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, čímž prý porušuje své závazky vyplývající z licenční dohody, jelikož služby nenabízí všem klientům. Navíc, na rozdíl od jiných alternativ, nedochází k udržení nebo zvýšení kvality poskytovaných služeb.
(50)
Za páté, podpora údajně nesplňuje kritéria stanovená ve věci Altmark. Před udělením licence se neuskutečnilo veřejné nabídkové řízení a podpora nebyla stanovena na základě nákladů průměrné, dobře řízené společnosti. Podpora nebyla stanovena na základě kritérií stanovených předem objektivním a transparentním způsobem; je údajně vyšší, než je třeba, a údajně dochází k průniku na jiné trhy. RBP v zahraničí údajně mohou - bez státní podpory - účtovat nižší sazby. V úvahu nebyly vzaty ani levnější metody odstraňování odpadu. Společnost AVR si navíc může ponechat část zisku, pokud její provoz bude úspěšnější, než se předpokládalo.
(51)
Dva společně jednající konkurenti navíc poukazují na skutečnost, že Nizozemsko má v úmyslu předpisy o státní podpoře nadále porušovat, neboť v případě nepříznivého rozhodnutí Komise nizozemské orgány její rozhodnutí projednají se společností AVR a budou hledat řešení finančních těžkostí, které mohou společnosti AVR v důsledku různých skutečností nastat.
5 STANOVISKO NIZOZEMSKA
5.1 Použitelné právní předpisy
(52)
Jelikož právní předpisy Společenství členským státům povolují zakázat vývoz odpadů určených k odstranění, podpora údajně nenarušuje hospodářskou soutěž mezi členskými státy.
5.2 Služba obecného hospodářského zájmu
(53)
Nizozemsko namítalo, že se podpora poskytuje výlučně pro službu obecného hospodářského zájmu, kterou poskytuje společnost AVR Nuts. Veřejné nabídkové řízení se nepovažovalo za vhodné, jelikož společnost AVR Nuts byla jedinou společností v Nizozemsku, která údajně byla schopná a ochotná zpracovat všechen předmětný odpad C2 a odpad RBP. Licence však byla oznámena ve Státním věstníku, přičemž případné dotčené strany měly po tomto oznámení možnost vznést námitky. Námitky vzneseny nebyly. Nizozemské orgány navíc před přijetím svého rozhodnutí o uzavření RBP už uzavřely potřebné dohody, aby v případě prodloužení eventuelně mohly zorganizovat veřejné nabídkové řízení.
(54)
Opatření údajně splňuje kritéria stanovená ve věci Altmark, a proto ho nelze považovat za státní podporu. Státu, který předem stanovoval deficity, například pomáhala nezávislá účetní kancelář. Opatření údajně nijak neporušuje zásadu „znečišťovatel platí“, jelikož sazby jsou vyšší než v sousedních zemích.
(55)
Tvrzení, že společnost AVR Nuts byla ochotna odpad RBP přijmout jedině, pokud klient zároveň dodal odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, je údajně zcela nesprávné. Rovněž je výslovně stanoveno, že sazby účtované ostatním společnostem AVR za zpracování jiného odpadu musí být stejné jako sazby účtované třetím stranám (16). Nizozemsko požádalo účetní kancelář o radu ohledně možností zvýšení transparentnosti v souvislosti s dohodami mezi společností AVR Nuts a společností AVR IW. Předložená doporučení byla akceptována a předložena k provedení.
(56)
Pokud jde o výsledky společnosti AVR Nuts, Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že při výpočtu provozního deficitu se nepočítalo se žádným ziskem. V případě předem stanoveného provozního přebytku, který se neočekával, je zisk údajně omezen jen na 30 % z přebytku, až dokud nebude v plné výši vrácena podpora z minulosti.
5.3 Připomínky týkající se připomínek dotčených stran
(57)
Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že v připomínkách není uvedeno, jak může podpora ovlivňovat cenu nákladů společného podniku společností AVR a Safeway. Tento podnik údajně musí za zpracování odpadu v Rotterdamu platit stejné sazby, jako jsou sazby, které platí pro domácí dodavatele odpadu. Kromě toho se v Rotterdamu údajně zpracovává jen jedna třetina odpadu, který společný podnik shromažďuje, a údajně jen malá část z něj je odpad C2 a odpad RBP ve smyslu licenční dohody. Konkurenční ceny lze vysvětlit na základě různých dalších faktorů: 1) Safeway je jedinou společností v Irsku, která disponuje překládkovou stanicí, kde se odpad efektivně třídí a dělí před zasláním do nejvhodnějšího zařízení na zpracování odpadu; 2) existuje přímé spojení s přepravní společností Southcoast, což přináší výhody v oblasti logistiky a úsporu nákladů, a 3) v Irsku byla úroveň sazeb v minulosti mnohem vyšší, protože neexistovala konkurence.
(58)
Za zpracování odpadu, který pochází z komplexních projektů čištění, společnost AVR údajně účtuje sazby vyšší, než jsou sazby pro domácí dodavatele. Průměrná sazba za všechny toky odpadů z jiných zemí je údajně o něco vyšší než průměrná sazba, která se účtuje domácím dodavatelům. Kromě toho nižší sazby údajně nejsou důvodem vyšší částky podpory, jelikož podpora závisí na předem stanoveném provozním deficitu.
(59)
V okamžiku podepsání licenční dohody byly obě RBP provozovány při plné kapacitě. Vzhledem k rozsáhlým zásobám se očekávalo plné využití kapacity. Dnešní přebytek kapacity pravděpodobně nezpůsobil zvýšený podíl konkurentů na trhu, ale spíše zvýšený podíl recyklace odpadu, například po jeho smísení s jinými druhy odpadu v zákonem povoleném rozsahu.
(60)
Pokud jde o pyrolýzu, Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že sazby společnosti AVR jsou vyšší než sazby účtované jedinou společností v Nizozemsku, která disponuje pyrolýzními zařízeními.
(61)
Nizozemsko vysvětlilo, že část podpory byla vyplacena z důvodu finančních těžkostí společnosti AVR Nuts, z hlediska rozsudku ve věci Altmark a času, který byl potřebný na uzavření formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(62)
Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že společnost Edelchemie působí zejména v oblasti nebezpečného odpadu z fotografických procesů, který společnost AVR z důvodu efektivity nemůže zpracovávat. Tato společnost vlastní různá zařízení, přičemž největší význam má pro její činnost pyrolýzní pec. Na rozdíl od zařízení společnosti AVR však tato technologie údajně není vhodná pro všechny druhy odpadu RBP. Podle povolení v oblasti životního prostředí může být v této peci zpracováno nejvíce 10 000 tun, což je pro toky nebezpečného odpadu v Nizozemsku zcela nedostatečné. Nizozemsku není jasné, jak může podpora poškodit zájem společnosti Edelchemie, když společnost AVR nezpracovává žádný odpad z fotografických procesů a účtuje sazby, které odpovídají tržním podmínkám. Technologický vývoj podporují například specifické stimulační programy a skutečnost, že při udělování povolení v oblasti životního prostředí se stanoví používání nejvhodnější dostupné technologie. Doba platnosti těchto povolení je omezena na pět let. Případná podpora z minulosti nespadá do desetileté lhůty podle článku 15 nařízení (ES) č. 659/1999 a jelikož je odepisování zařízení stanoveno na deset let, pro výpočet očekávaných provozních deficitů společnosti AVR údajně každopádně neexistují žádné důsledky.
(63)
Nizozemsko namítalo, že nedošlo k nadměrné kompenzaci ani ve prospěch společnosti AVR Nuts, ani ve prospěch společnosti AVR IW. Společnost AVR IW plnila úlohu zprostředkovatele, ale neměla možnost využít tohoto postavení k získání nadměrné kompenzace, a ani tak neučinila. Tak se například odpad, který společnosti AVR Nuts dodali konkurenti, dokonce ani tehdy, pokud tento odpad přijala podle písemných záznamů společnost AVR IW jménem společnosti AVR Nuts, nezohlednil při výpočtu objemových slev na sazby za odpad, který přijala samotná společnost AVR IW. Tento odpad byl dodáván přímo do RBP, nikoli na místo provozovny společnosti AVR IW, protože to by se vzhledem k dodatečným logistickým nákladům nevyplatilo.
(64)
Podpora na kompenzaci nákladů akvizice odpadu je oprávněná. Aktivní akvizice odpadu RBP je údajně potřebná, protože se v rostoucí míře uplatňují možnosti mísení tohoto druhu odpadu nebo pozměnění jeho obalu, čímž odpad přestane spadat do kategorie odpadu RBP. Bez takovéto akvizice by podíl společnosti AVR Nuts na trhu klesal a společnost by ztratila svůj podíl na trhu ve prospěch alternativních možností zpracování odpadu, zejména v zahraničí. V důsledku toho by využívání kapacity kleslo a stouply by ztráty. Kompenzace pro společnost AVR IW za náklady akvizice nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou se vysvětluje tím, že je nevyhnutelné mít k dispozici dostatečné množství tohoto druhu odpadu jako paliva. Na této skutečnosti je založeno rozdělení akvizičních nákladů mezi společnost AVR Nuts a společnost AVR IW. Uzavřením RBP dojde ke ztrátě sedmi pracovních míst, která odpovídají vypočítaným nákladům. Tato skutečnost údajně dokazuje, že těchto sedm pracovních míst představuje dodatečné akviziční náklady vynakládané výlučně v zájmu společnosti AVR Nuts.
(65)
Nizozemské orgány poskytly studii o budoucím vývoji alternativ odstraňování a využití předmětného odpadu v Nizozemsku a v sousedních zemích; na tuto studii odkazuje bod č. 13. Z této studie vyplývá, že pro budoucnost jsou naplánovány dodatečné alternativy, pomocí nichž má být zajištěno bezpečné a vhodné odstraňování a využití tohoto odpadu.
(66)
Nizozemsko rovněž předložilo hospodářskou analýzu licenční dohody a potenciální nadměrné kompenzace, kterou na žádost společnosti AVR vypracoval poradce. Ve studii se mimo jiné za prvé uvádí, že všichni významní konkurenti společnosti AVR měli možnost využívat vyšší objemové slevy, ale zjevně upřednostňovali možnost dodávat část vysbíraného odpadu alternativním zahraničním zařízením k odstranění nebo využití. Za druhé, výše kompenzace, kterou Nizozemsko za uzavření RBP skutečně poskytne, je značně nižší než náklady ve výši 45 milionů EUR, které vyčíslila samotná společnost AVR, a než náklady, které nezávislý účetní vyčíslil na téměř 40 milionů EUR. Nejvýznamnější rozdíl spočívá v rozdílných výpočtech nákladů na snížení stavu zaměstnanců.
(67)
Nizozemsko poskytlo podrobné vyúčtování rozpočtového deficitu za rok 2004. Navzdory uzavření jedné RBP je vyšší než v předchozích letech, protože situace na trhu se zhoršila, zejména proto, že klesly sazby za nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou.
(68)
Jelikož má stát 30procentní podíl ve společnosti AVR Chemie, mezi státem a společností AVR musí proběhnout jednání o uhrazení nákladů na zrušení a následných nákladů v případě likvidace společnosti AVR Chemie. Samozřejmě proběhnou i jednání o případném nepříznivém rozhodnutí Komise týkajícím se oznámené podpory a budou se hledat řešení, ne však bez zohlednění výroku Komise.
6 POSOUZENÍ PODPORY
6.1 Otázka, zda opatření představují státní podporu
(69)
V souladu s čl. 87 odst. 1 Smlouvy jsou „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, neslučitelná se společným trhem, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy“.
(70)
Provozní podporu a kompenzaci nákladů souvisejících s uzavřením RBP ve prospěch společnosti AVR Nuts v souladu s popisem v bodech 17 až 27 včetně poskytuje stát a jsou financovány přímo ze státních prostředků. Tato opatření jsou selektivní, protože v prvé řadě ovlivňují společnost AVR, společnost AVR Nuts a společnost AVR IW. Tyto společnosti nabízejí své služby na trhu s odpadem určeným k odstranění a na trhu s odpadem určeným k využití. Totéž platí i pro platby ze strany státu za náklady na demoliční práce a následné úpravy, na které stát poskytl záruku do výše 30 %.
(71)
Opatření je nutno považovat za opatření, která nepříznivě ovlivňují obchod mezi členskými státy. Trh s odpadem určeným k odstranění a trh s odpadem určeným k využití jsou navzájem neoddělitelně propojeny a navzdory právní úpravě a přísným kontrolám odpadu určeného ke zpracování je obchod mezi členskými státy na obou těchto trzích běžnou praxí. Například po oznámení o uzavření RBP značně vzrostl počet žádostí o povolení vývozu odpadu do jiných členských států. Na základě této skutečnosti Komise usuzuje, že podpora s ponecháním RBP v provozu měla na obchod mezi členskými státy omezující účinek.
(72)
Opatření nepředstavují zvýhodnění dodavatelů nebezpečného odpadu. Sazby za převzetí odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou, který se používal jako palivo, byly ve srovnání se sazbami, které se účtují v Nizozemsku a v sousedních zemích, stanoveny na tržní úrovni. Sazby za převzetí odpadu C2 a odpadu RBP byly z hlediska politických úvah stanoveny na všeobecně přijatelné úrovni, avšak byly vyšší než sazby v okolních zemích. To bylo možné z důvodu omezení vývozu odpadu určeného k odstranění. Vyšší sazby by za normálních tržních podmínek nebyly proveditelnou a realistickou volbou, protože by se více odpadu vyváželo, přimíchávalo do jiných toků odpadů nebo by se legálně či ilegálně uskladňovalo na skládkách, což by tedy nepřineslo nárůst příjmů společnosti AVR Nuts. Uzavření RBP totiž dodavatelům zjednodušilo využívání nižších sazeb za převzetí v Belgii a Německu. Bez podpory by k uzavření RBP došlo dříve, a to i tehdy, pokud by se rychleji vyskytly rozsáhlejší možnosti vývozu odpadu určeného k odstranění v souladu s nařízením (EHS) č. 259/93. Potvrzuje to vývoj cen a objemu po uzavření druhé RBP. Z těchto důvodů je Komise toho názoru, že opatření neosvobodilo dodavatele nebezpečného odpadu od nákladů, které by za normálních okolností zatěžovaly jejich rozpočet.
(73)
Aniž je dotčeno posouzení, zda je opatření v souladu s čl. 86 odst. 2 Smlouvy, zastává Komise názor, že není splněno čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark. Za prvé, společnost AVR Nuts nebyla vybrána na základě veřejného nabídkového řízení a uveřejnění rozhodnutí o udělení licence ve Státním věstníku - po kterém dotčené strany v průběhu šesti týdnů mohly podat námitky - nemůže nahradit veřejný a transparentní postup veřejného nabídkového řízení. Za druhé, kompenzace není stanovena na základě nákladů, které by vynaložila průměrná, dobře řízená společnost, která disponuje přiměřenou kapacitou na zpracovávání odpadu. Vzhledem k jedinečnému postavení skládky C2 a RBP v zemi se totiž zdá, že takováto průměrná společnost v Nizozemsku neexistuje. Předem stanovený rozpočtový deficit je spíše odrazem specifických podmínek, za kterých společnost AVR Nuts tato zařízení provozuje, a náklady na srovnatelná zařízení v zahraničí nebyly zohledněny. Je zjevné, že společnost AVR nedisponovala přiměřenou kapacitou na zpracování odpadu - nadměrná kapacita způsobila nedostatečné využívání RBP a nakonec její uzavření. Některé skutečnosti se odrazily v opatřeních podpory, zejména deficit za rok 2004 a kompenzace za uzavření. Za těchto okolností je třeba opatření považovat za opatření, která společnosti AVR Nuts přinášejí selektivní výhodu, nikoli jen za kompenzaci, kterou by ve stejné situaci za srovnatelných podmínek získaly i jiné společnosti, pokud by byly pověřeny výkonem tohoto závazku poskytování služeb.
(74)
Selektivní výhoda vyplývá nejen z provozních deficitů a kompenzace nákladů na uzavření, ale i ze státní záruky za 30 % nákladů na demoliční práce a následné úpravy zařízení. Skutečnost, že tyto náklady odpovídají podílu státu ve společnosti AVR Chemie, nic nemění na zjištění, že jde o státní podporu, jelikož stát by jako tichý společník ve společnosti AVR Chemie byl zodpovědný jen do výše svého podílu - a ne za další pohledávky, které tento podíl převyšují. Spíše se zdá, že záruka vyplývá z politického cíle státu předejít situaci, ve které po likvidaci společnosti AVR Nuts a společnosti AVR Chemie nebude možné uplatnit odpovědnost jiné společnosti za vhodné zabezpečení demoličních prací a následných úprav. Záruka pravděpodobně přinášela výhody po celou dobu platnosti licenční dohody, jelikož společnost by bez této záruky vytvořila (musela vytvořit) potřebné rezervy během provozní doby životnosti zařízení, aby mohla bez podpory uhradit náklady na demoliční práce a následné úpravy.
(75)
V důsledku toho oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(76)
Komise vyjadřuje své politování, že Nizozemsko provedlo značnou část předmětných opatření podpory v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
6.2 Posouzení podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy
(77)
Členské státy mají volnost v oblasti definování služeb, které považují za služby obecného hospodářského zájmu, a to i na základě specifických znaků těchto činností, přičemž jejich definici lze přezkoumat, jen jde-li o zjevné chyby (17). V Zelené knize (2003) a v Bílé knize (2004) o službách obecného zájmu (18) Komise vysvětlila základní pojmy přístupu k této otázce. Podle bodu 3.4 Bílé knihy „V souladu s politikou Unie o udržitelném rozvoji je rovněž třeba brát náležité ohledy na úlohu služeb obecného zájmu v souvislosti s ochranou životního prostředí a na specifické charakteristiky služeb obecného zájmu, které jsou přímo spojeny s oblastí ekologie, jako je například vodohospodářství a nakládání s odpady.“ Je to v souladu s judikaturou Soudního dvora, který prohlásil, že „nakládání s určitými odpady může být službou obecného hospodářského zájmu, zejména pokud je tato služba určena k vyřešení problému ochrany životního prostředí.“ (19)
(78)
Komise souhlasí s Nizozemskem v tom, že služba podle popisu v rozhodnutí o udělení licence a v licenční dohodě je službou obecného hospodářského zájmu z následujících důvodů.
(79)
Za prvé, je zřejmé, že existuje veřejný zájem na vhodném nakládání s nebezpečným odpadem určeným k odstranění. Existuje i veřejný zájem a zájem Společenství na zajištění dostupnosti dostatečné vnitrostátní kapacity pro toto odstranění. Pokud totiž jde o odstraňování odpadu, členské státy musejí v souladu s cílem, který je formulován v čl. 5 odst. 1 směrnice 75/442/ES, usilovat o dosažení soběstačnosti.
(80)
Za druhé, státní opatření byla pro zabezpečení tohoto veřejného zájmu nevyhnutelná. Jelikož provozování RBP bylo ztrátové, bez podpory by společnost AVR uzavřela RBP a skládku C2 už koncem roku 2001.
(81)
Za třetí, tento veřejný zájem byl reálný. V rozmezí let 2002-2004 bylo odstraněno značné množství odpadu C2 a odpadu RBP, které bylo vyprodukováno v Nizozemsku, i když toto množství bylo mnohem nižší, než se očekávalo, mimo jiné v důsledku rozsudku Soudního dvora, ve kterém byly blíže vysvětleny pojmy „odpad určený k odstranění“ a „odpad určený k využití“. Nizozemsko na vývoj na trhu reagovalo tím, že kapacitu přizpůsobilo novým analýzám předpokládané potřeby, definitivně se vzdalo svého postupu a uzavřelo jedinou zbývající RBP. Tyto skutečnosti však nejsou neslučitelné s veřejným zájmem, pokud jde o skutečně odstraněné množství odpadu C2 a odpadu RBP. Množství odpadu určeného k odstranění by možná bylo nižší, pokud by Nizozemsko od začátku používalo správné definice, ale je málo pravděpodobné, že by všechen odpad C2 a odpad RBP byl použit na využití. Některá tvrzení potvrzuje množství odpadu C2 a odpadu RBP, které bylo společnosti AVR Nuts nabídnuto v roce 2004, a množství odpadu RBP, které bylo vyvezeno do zahraničí za účelem odstranění v RBP. Zúčastněné strany mají možná pravdu, když uvádějí, že i bez RBP společnosti AVR by veškerý nebezpečný odpad vyprodukovaný v Nizozemsku v tomto období mohl být odstraněn nebo využit doma nebo v zahraničí. Nedokázaly však, že bez RBP společnosti AVR by žádný odpad určený k odstranění nemusel být do zahraničí vyvezen z důvodu nedostatku kapacity. Přesně v tomto bodě může Nizozemsko svůj postup oprávněně zdůvodnit snahou obhájit veřejný zájem v souladu s cílem podle čl. 5 odst. 1 směrnice 75/442/EHS.
(82)
Za čtvrté, opatření vůbec neporušují zásadu „znečišťovatel platí“. Jak bylo konstatováno v bodě 72, dodavatelé odpadu nejsou osvobozeni od nákladů, které by za normálních okolností zatěžovaly jejich rozpočet.
(83)
Za páté, označením služby za službu obecného hospodářského zájmu nedochází k obcházení předpisů, které za normálních okolností platí. Opatření je zaměřeno na ochranu životního prostředí, jelikož se jeho prostřednictvím zabezpečuje, aby byl nebezpečný odpad zpracován vhodným způsobem na místě v blízkosti jeho zdroje. Rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí obsahuje předpisy týkající se provozní podpory pro účely nakládání s odpadem (bod E.3.1). Tyto předpisy však byly zavedeny v prvé řadě pro provozní podporu, která se poskytuje podnikům, které samy produkují příslušný odpad.
(84)
Za šesté, většinu odpadu C2 a odpadu RBP podle druhu dodávají podniky, ale existují i systémy sběru nebezpečného odpadu z domácností za účelem bezpečného a jednoduchého odstranění všech případných nebezpečných odpadů. Část takto vysbíraného nebezpečného odpadu je následně možné odstranit v RBP. Služba, pro kterou byla podpora poskytnuta, byla tedy obecné povahy a nepředstavovala zvýhodnění omezené skupiny uživatelů těchto služeb.
(85)
Dva společně jednající konkurenti namítají, že neexistuje žádný tržní nedostatek, který by tuto službu obecného hospodářského zájmu mohl zdůvodnit. Kromě toho v některých členských státech údajně žádné RBP neexistují. Cíle směrnice 75/442/EHS - soběstačnost v oblasti odstraňování odpadu a odstraňování odpadu blízko místa vzniku odpadu (zásada blízkosti) - se potom možná neshodují s tržním výsledkem, tím však nejsou méně legitimní.
(86)
Veřejná úloha musí být jasně popsána a výslovně určena ve státním rozhodnutí. Z rozhodnutí o udělení licence a z licenční dohody vyplývá, že společnost je správným způsobem pověřena poskytováním služby obecného hospodářského zájmu. Definice veřejného úkolu je v těchto dokumentech dostatečně přesná. Je striktně navázána na odpad pro skládku C2 a odpad s nízkou výhřevnou hodnotou určený ke spálení v RBP. Rovněž opatření podpory na kompenzaci nákladů za službu obecného hospodářského zájmu jsou popsána dostatečně podrobně. V této souvislosti je však třeba poznamenat následující skutečnosti.
(87)
Za prvé, vyskytly se nedostatky, pokud jde o transparentnost. Konkurentům nebylo vždy dostatečně jasné, zda společnost AVR IW jednala vlastním jménem, nebo jménem společnosti AVR Nuts. Rovněž systém sazeb a slev, zejména pokud jde o odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, který bylo nutné používat jako palivo pro RBP, zpočátku nebyl dostatečně jasný. Společnosti AVR, státu a nezávislým kontrolorům však tyto otázky byly dostatečně jasné na základě licenční dohody, což umožnilo přiměřenou kontrolu.
(88)
Komise je toho názoru, že metodika popsaná v příloze I je dostatečně transparentní pro účely kontroly, a považuje dodatečná opatření na zvýšení transparentnosti při správě služby obecného hospodářského zájmu, jako ta, která byla předložena k vykonání po doručení připomínek, za dostačující.
(89)
Za druhé, pojem „všeobecně přijatelné sazby“ za zneškodnění odpadu RBP je na první pohled velmi neurčitý. V praxi to však nezpůsobovalo žádné problémy. Sazby zůstaly na té úrovni, na kterou se zvýšily v předchozích letech. V souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ byly sazby vyšší než sazby za odstranění v zahraničí. Zúčastněné strany ani Nizozemsko však současně neprokázaly, že k tomu, aby se zabránilo ilegálním praktikám, které by mohly být škodlivé pro životní prostředí, jsou nevyhnutelně nutné nižší sazby. Nizozemsko sazby zjevně nepovažovalo za příliš vysoké, jelikož souhlasilo s předem stanovenými rozpočtovými deficity, které byly založeny na přesnějších předpokladech, pokud jde o účtované sazby.
(90)
Při všech prvcích podpory v opatřeních podpory je třeba zabránit nadměrné kompenzaci. V této souvislosti provádí Komise pro každý z těchto bodů samostatné posouzení: 1) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2002 a 2003; 2) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2004, 2005 a 2006, 3) kompenzace nákladů na uzavření, které spočívají a) v kompenzaci nákladů na uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud ještě nebyly odepsány, b) v nákladech na uzavření v důsledku urychleného uzavření RBP, a 4) podpora obsažená v záruce.
(91)
Pokud jde o rozpočtové deficity v letech 2002 a 2003, Komise považuje metodiku výpočtu očekávaných deficitů, které jsou poskytovány v podobě podpory, za vhodnou a dostatečně restriktivní. Všechny prvky kromě kompenzace akvizičních nákladů (viz body 108 až 113 včetně) souvisejí přímo s plněním závazku, který spočívá v poskytování veřejné služby. Neexistuje žádný důvod předpokládat, že výdajové položky jsou uměle zvýšené, a jelikož Nizozemsko povolalo nezávislého poradce, mohlo podporu vypočítat restriktivně. Metodika obsahuje podrobnější analýzu počátečního salda společnosti AVR Nuts, která poskytuje dobrý výchozí bod pro odhady výdajů a příjmů společnosti AVR Nuts v nové situaci. Variabilní náklady, přímé fixní náklady a náklady vypočítané jinými společnostmi společnosti AVR Nuts byly stanoveny na základě podrobných členění. Investice a odpisy jsou přiměřeně zohledněny v podobě podrobného investičního plánu na roky 2002-2016 a odepsáním nových investic za 7,24 let. Tím se zajistilo, že nebylo možné náklady uměle zvýšit specifickými investicemi nebo nerovnoměrným odepisováním. V připomínkách zúčastněných stran byly vzneseny různé otázky, nebyl však předložen žádný důkaz o nadměrné kompenzaci. Kromě toho poruchy a technické problémy způsobily za roky 2002 a 2003 ztráty v celkové výši 12 milionů EUR nad rámec předem stanovených ztrát. Tím je vyloučena jakákoli nadměrná kompenzace ve prospěch společnosti AVR Nuts v tomto období.
(92)
Na období 2004-2006 je podpora stanovena na základě stejné metodiky. Proto Komise předem neočekává, že by došlo k nadměrné kompenzaci. Předem stanovený rozpočtový deficit z roku 2004 je založený na úplně stejné metodice a nárůst předem stanoveného deficitu, navzdory uzavření jedné z RBP, je zcela vysvětlen na základě různých výdajových položek v rámci této metodiky (viz číselné údaje v příloze I). Vzhledem k vysokým ztrátám nad rámec předem stanovených deficitů za roky 2002 a 2003 nemůže překvapovat skutečnost, že předem stanovený deficit na rok 2004 byl nakonec vyšší. Uzavření první RBP navíc mohlo snížit variabilní náklady, jeho dopad na fixní náklady, které představují významnou část celkových nákladů, však zůstal omezený. V souladu se všeobecnou politikou Komise však musí být nadměrná kompenzace nákladů na službu obecného hospodářského zájmu vyloučena nejen předem, ale i následně. Proto Komise požaduje, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady a v potřebné míře přizpůsobilo výši podpory, aby se zabránilo tomu, že by kompenzace umožnila společnosti AVR Nuts dosáhnout ze svých činností zisk, který je vyšší, než je pro tento druh činnosti v tomto odvětví obvyklé.
(93)
Komise akceptuje skutečnost, že podporu lze poskytnout jako kompenzaci výdajů za uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud tyto investice ještě nebyly odepsány. Bez účinných záruk nelze očekávat, že provozovatel uzavře dohodu o poskytování služeb, které si vyžadují značné investice, na dobu pěti let. Odepsání investic během období, které odpovídá době platnosti dohody (pět let) by bylo rovněž nepřiměřené. V důsledku toho by předem stanovené ztráty za toto období - a tím i podpora - byly mnohem vyšší. V tomto bodě představují podmínky licenční dohody nevyhnutelný a efektivní důsledek kompenzačního systému. Skutečnost, že tato ustanovení byla použita před předpokládaným datem konce licenční dohody, na tomto zjištění nic nemění. Na základě informací, které poskytlo Nizozemsko, Komise předpokládá, že pro tuto účast nebude poskytnuta nadměrná kompenzace. Určitý počet bodů však není dostatečně jasný, zejména to, zda příjmy z prodeje aktiv nebo zisky z dalšího užívání pro jiné účely budou přiměřeně zohledněny. V důsledku toho Komise žádá, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady i v případě tohoto prvku a přiměřeně upravilo výši podpory.
(94)
Komise může rovněž souhlasit s tím, aby byla poskytnuta kompenzace za dodatečné náklady v důsledku toho, že RBP byly uzavřeny dříve, než se plánovalo. Není možné zavázat členský stát, aby v plnění takové dohody pokračoval, zejména pokud členský stát takto platí méně, než by pravděpodobně musel zaplatit v případě pokračování těchto činností. Údaje, které Nizozemsko o těchto dodatečných nákladech poskytlo, jsou poměrně podrobné. Rozličné prvky se však zakládají na odhadech, u kterých, jak se zdá, existuje velmi velký prostor pro nepřesnosti. Kromě toho je možné zahrnout jen náklady nevyhnutelně související se službou obecného hospodářského zájmu a s urychleným uzavřením a z dostupných informací není dostatečně jasné, zda tomu tak je v tomto případě. V důsledku toho Komise žádá, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady i v případě tohoto prvku a přiměřeně upravilo výši podpory.
(95)
Na závěr může Komise souhlasit s tím, aby byla podpora poskytnuta prostřednictvím použití záruky za úhradu 30 % nákladů na demoliční práce a následný úklid. Pokud by žádná záruka neexistovala, provozní deficity a provozní podpora by pravděpodobně byly vyšší, protože by bylo třeba vyčlenit odpovídající částku jako rezervu. Náklady tak přímo souvisí s původním cílem politiky poskytovat uvedenou službu obecného hospodářského zájmu v Nizozemsku. Skutečné náklady však ještě nejsou známy, takže Komise dále vyžaduje přiměřenou kontrolu.
(96)
Po shrnutí všech skutečností Komise dospěla k závěru, že nedochází k poskytování nadměrné kompenzace za provozní deficity za roky 2002 a 2003, ale že zbývající prvky podpory může povolit jedině tehdy, jestliže Nizozemsko zaručí, že během celého období později nedojde k poskytování nadměrné kompenzace, přičemž zohlední i vyšší deficity a přebytky za každý rok doby platnosti licence. Podpora může umožnit, aby společnost AVR Nuts za předmětné činnosti dosahovala přiměřený zisk. V rámci dohody bylo riziko podstupované společností AVR omezeno tím, že předem stanovené ztráty měly být v plné výši kryty touto podporou. Provozní riziko však z větší části nesla společnost AVR (20). Její činnost tedy nebyla zcela bez rizika, jak se ukázalo i v praxi. Vzhledem k tržním podmínkám a k rizikovému profilu společnosti AVR Nuts může Komise určitě souhlasit se ziskem v maximální výši výnosu z nizozemských státních dluhopisů zvýšeného o 2 procenta. Pokud by se v praxi ukázalo, že zisk tuto hranici překročil, musí Nizozemsko upravit výši podpory se zpětnou účinností a v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy oznámit každou podporu, která společnosti AVR Nuts umožní překročit tuto procentuální sazbu zisku. Při následné kontrole je třeba přiměřeně prověřit, zda nedošlo k poskytnutí jakékoli nadměrné kompenzace. Za tímto účelem Komise vyžaduje podrobné monitorovací zprávy, ve kterých musí být uvedeny alespoň body stanovené v příloze II tohoto rozhodnutí.
(97)
Komise dohlíží na přiměřenost opatření, aby prostředky, které se používají ke splnění úkolu obecného zájmu, nevedly ke zbytečnému ovlivňování obchodu. Konkrétněji je třeba dohlížet na to, aby omezení ustanovení Smlouvy o ES, a hlavně omezení hospodářské soutěže a omezení svobod na vnitřním trhu, nezacházela dále, než je nevyhnutelné a účelné k vykonání úkolu.
(98)
Komise zastává názor, že opatření, která přijalo Nizozemsko, z velké části splňují požadavek přiměřenosti. Je obtížné říci, jakými jinými prostředky Nizozemsko mohlo zabezpečit, aby byla k dispozici dostatečná vnitrostátní kapacita na odstraňování nebezpečného odpadu. Žádná ze zúčastněných stran neprokázala, že k dosažení tohoto cíle existují méně rušivé alternativy. Za přiměřené se považují i tyto prvky opatření.
(99)
Systém sazeb za převzetí založený na objemových slevách: Jelikož účelem tohoto systému je udržet dostatečnou kapacitu na přiměřené odstraňování odpadu RBP, jeho samozřejmým důsledkem je zaměřit se na maximální využití kapacity, aby náklady byly udržovány na co nejnižší úrovni. Jak Nizozemsko prokázalo, všichni dodavatelé mohli uplatnit svůj nárok na tyto slevy, ať už přímo nebo jen při dodání odpadu prostřednictvím zprostředkovatelů. Proto je systém sazeb za převzetí založený na objemových slevách oprávněný. Systém nediskriminačních sazeb a objemových slev pro všechny dodavatele - tedy i pro společnost AVR IW - omezuje narušování hospodářské soutěže způsobené opatřeními. I když v praxi možná existoval zmatek, nediskriminační charakter systému mohl být jasný všem zúčastněným stranám. Když vyšlo najevo, že jsou v této oblasti zmatky, přijalo Nizozemsko dostatečná doplňující opatření ke zvýšení transparentnosti. Stanovením sazby za odpad s vysokou výhřevnou hodnotou na úrovni konkurujících alternativ odstraňování došlo k omezení narušování hospodářské soutěže na trhu s tímto druhem odpadu. V této souvislosti je třeba poznamenat, že žádná společnost v Nizozemsku nebyla povinna dodávat odpad RBP nebo odpad určený k odstranění s vysokou výhřevnou hodnotou společnosti AVR Nuts nebo společnosti AVR IW. Naproti tomu společnost AVR Nuts je na základě licenční dohody povinna přijímat všechen odpad C2 a odpad RBP, který jí je nabízen, bez ohledu na to, zda je současně dodán i odpad určený k odstranění s vysokou výhřevnou hodnotou, nebo ne. V tomto bodě Komise nenašla dostatečné důkazy o tom, že by ze strany společnosti AVR na první pohled mělo jít o zneužívání dominantního postavení a licenční dohoda jakoukoli oporu pro takové zneužívání určitě neposkytuje.
(100)
Kompenzace nákladů na uzavření: Ustanovení v licenční dohodě v souvislosti s kompenzací zůstatkové účetní hodnoty ještě neodepsaných investic, které společnost AVR se souhlasem státu uskutečnila během doby platnosti dohody, která bude vyplacena, pokud nedojde k prodloužení dohody, je rovněž třeba považovat za přiměřené. Bez takovéto záruky nebylo možno oprávněně očekávat souhlas společnosti AVR. Totéž platí i pro záruku státu za úhradu až 30 % nákladů na demoliční práce a následný úklid při likvidaci zařízení. Potřebná demolice staveb a úklid samozřejmě jsou ve veřejném zájmu. Vzhledem ke 30procentnímu podílu ve společnosti AVR Chemie je přijatelné, aby stát na sebe vzal odpovědnost za svůj podíl, zatímco zbývající odpovědnost zůstává na druhém podílníku, společnosti AVR Holding.
(101)
Zachování původně dvou RBP: Komise zkoumala, zda Nizozemsko muselo poskytnout podporu na zachování jen jedné RBP. Otázkou je, zda příspěvek na uskutečnění cílů, které si vytyčilo Nizozemsko, zachováním druhé RBP vyváží podpora, kterou si vyžaduje, a možné nepříznivé důsledky pro hospodářskou soutěž, které z toho vyplývají.
(102)
V tomto bodě Komise uznává, že pro Nizozemsko může být oprávněným cílem disponovat dostatečnou vnitrostátní kapacitou na zpracovávání odpadu RBP s cílem zabránit nedostatku kapacity, v jehož důsledku by byl stát povinen povolit vývoz tohoto odpadu do zahraničí. Při posuzování této skutečnosti není možné se vyhnout určité pružnosti se zřetelem na skutečnost, že nebylo možno předem s určitostí předpokládat, jaké toky odpadu C2 a odpadu RBP budou vyprodukovány, a se zřetelem na rizika spojená s dostupností zařízení. Tato rizika se skutečně vyskytla, když byla jedna z RBP v důsledku poruch v roce 2002 na nějaký čas mimo provoz. Dostupná kapacita představovala v roce 2002 jen 73 % a v roce 2003 jen 75 % povolené kapacity v objemu 100 000 tun. Proto musely nizozemské orgány v rozporu s cíli své politiky povolit vývoz odpadu RBP.
(103)
Při porovnání předpokládaných objemů odpadu RBP a kapacity obou RBP je třeba připomenout následující skutečnosti: Při přípravě licenční dohody koncem roku 2001/v polovině roku 2002 se předpokládaná nabídka odpadu RBP odhadovala na zhruba 38 500 tun ročně. Tento odhad byl založen na zkušenostech z minulosti. K jeho zpracování je třeba minimálně stejný objem odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou. Jedna RBP by na řádné zpracování takového množství odpadu jednoznačně nepostačovala. Spolu s tímto číslem je však třeba uvést tři kritické poznámky. Za prvé, část předpokládané dodávky odpadu RBP společnosti AVR Nuts byla pravděpodobně důsledkem toho, že Nizozemsko používalo definici „odpadů určených k odstranění“ do začátku roku 2003 restriktivně. Za druhé, zúčastněné strany poukázaly na alternativní vnitrostátní kapacitu na zpracování odpadu RBP. Za třetí, při sestavování odhadů údajně nebyla zohledněna možnost, že by společnost AVR část odpadu zpracovala ve svých roštových pecích na zpracování domovního odpadu (21). Na druhou stranu však odhad výslovně bere v úvahu tehdejší vývoj. Nabídka odpadu RBP na vývoz se navíc každým rokem mění a závisí na situaci na mezinárodním trhu, situace je rovněž různá, pokud jde o různé kategorie odpadů. Kromě toho začátkem roku 2002 ještě existovala značná zásoba odpadu RBP, takže na začátku rozhodujícího období byla nabídka zaručena. Odhad toku odpadu RBP by byl pravděpodobně nižší, pokud by nizozemské orgány v roce 2002 tento odhad postavily na předpokladu správného používání definice odpadu určeného k využití, ale zdá se málo pravděpodobné, že na základě údajů, které byly v daném okamžiku k dispozici, by tento odhad byl natolik nízký, že by nizozemské orgány mohly s jistotou rozhodnout, že postačuje jen jedna RBP. Některá z těchto tvrzení potvrzuje skutečnost, že v roce 2003, kdy už Soudní dvůr objasnil přesnou definici „odpadů určených k odstranění“, bylo Nizozemsko stále ještě nuceno povolit vývoz odpadu RBP v důsledku kapacitních problémů společnosti AVR. Skutečnost, že se tok odpadu RBP do společnosti AVR skutečně snížil, lze do velké míry vysvětlit pomocí faktorů, jako je nárůst vývozu. Pokud jde o ostatní kapacitu v Nizozemsku, poukazuje Komise na to, že značná část této kapacity byla k dispozici až od konce roku 2003 po vydání požadovaných povolení pro nejvýznamnější konkurenční pyrolýzní zařízení. Zúčastněné strany nebyly schopny prokázat, že nizozemské orgány už v roce 2002 musely počítat s dostatečnou alternativní vnitrostátní kapacitou na zpracování všech druhů odpadu RBP, který se v Nizozemsku produkuje a dodává k odstranění.
(104)
Rozhodnutí ponechat v provozu dvě RBP namísto jedné způsobilo zvýšení objemu podpory zejména kvůli investicím, které se zdály nevyhnutelné a které bylo následně třeba kompenzovat v důsledku uzavření. Část těchto investic však v okamžiku podpisu licenční dohody nebyla plánována. Důsledky pro předem stanovené provozní deficity byly relativně omezené, protože do značné míry převažovaly fixní náklady. Komise předpokládá, že důsledky pro konkurenty zůstaly rovněž poměrně omezené: nic nenasvědčuje tomu, že by ponechání dvou RBP v provozu vedlo ke spalování zvýšeného objemu RBP a jiného nebezpečného odpadu. Využití kapacity na jiné druhy odpadu - o kterém nebyly předloženy žádné důkazy - je poměrně neúčelné a nelze usuzovat, že mělo na konkurenty zvláště negativní vliv.
(105)
Vzhledem k výše uvedené skutečnosti je Komise toho názoru, že původní rozhodnutí o ponechání dvou RBP v provozu lze považovat za přiměřené a že rozhodnutí o uzavření RBP nebyla přijata příliš pozdě.
(106)
Úloha společnosti AVR IW: společnost AVR IW zabezpečovala velkou část administrativy společnosti AVR Nuts a byla současně konkurentem jiných dodavatelů odpadu určeného k odstranění. Díky tomu získávala informace o plánovaném a skutečném objemu odpadu. Jelikož ani jeden dodavatel nebyl povinen společnosti AVR Nuts dodat původně uvedené množství odpadu a jelikož skutečné sazby a slevy byly v konečném důsledku založeny výlučně na skutečně dodaném objemu odpadu, je těžké posoudit, jak mohla společnost AVR IW ze své ústřední pozice vytěžit finanční nebo strategickou výhodu. Nizozemsko prohlásilo, že společnost AVR IW této pozice nemohla zneužít, a ani Komise, mimo jiné na základě připomínek zúčastněných stran, nemůže dospět k jinému závěru. Je možné, že společnost AVR IW vlastním jménem nabízela zpracování odpadu za sazby, které byly nižší než sazby společnosti AVR Nuts, to však nelze označit za důsledek opatření podpory a mohlo by to patřit do rámce konkurenčního jednání; případní konkurenti mohli bez zábran postupovat podobně. I kdyby společnost AVR IW přesměrovala část odpadu RBP do svých zařízení na spalování domovního odpadu (což nebylo prokázáno), nezdá se, že by to vedlo k nepřiměřenému narušení, jelikož každý dodavatel se znalostmi o odpadu mohl dosáhnout podobných zisků tak, že by tento odpad jednoduše nabídl přímo jiným zařízením na spalování domovního odpadu - společnosti AVR nebo jiných společností. Jelikož byla podpora navíc vyměřena na základě předem stanoveného rozpočtu, Komise předpokládá, že si společnost AVR zvolila efektivní řešení a odpad nepřesměrovala, pokud by to vedlo k nedostatečnému využívání zařízení a tím ke zvýšení skutečné ztráty. Podobné přesměrování odpadu je ve skutečnosti třeba považovat spíše za účelné hospodaření s odpady v souladu se zásadami Společenství.
(107)
Technologický vývoj: Komise nepředpokládá, že opatření budou mít zvláště negativní dopad na vývoj alternativních technologií v oblasti odstraňování a využívání odpadů. Jak uvedlo Nizozemsko, k podpoře takového vývoje existují jiné nástroje. V roce 2003 bylo například uděleno povolení pro inovační pyrolýzní zařízení. Sazby, které účtovala společnost AVR, byly mnohem vyšší než sazby, které účtoval provozovatel tohoto zařízení, a proto je třeba rušivý dopad podpory, pokud jde o tento bod, pokládat za omezený.
(108)
Podpora na akvizici odpadu: Na rozdíl od předešlých prvků není možné považovat opatření za přiměřená, pokud jde o akvizici odpadu, jako v případě společnosti AVR IW, za kterou společnost AVR Nuts vyplácí kompenzaci z podpory, kterou získává od státu. Komise chápe, že k omezení nákladů systému musí být objem odpadu ke zpracování, a zejména objem odpadu RBP, u kterého jsou sazby za převzetí nejvyšší, co největší. Jak bylo uvedeno v bodě 99, z tohoto důvodu je možno akceptovat systém nediskriminačních objemových slev. Naproti tomu kompenzace poskytovaná společnosti AVR za akvizici odpadu je nepřiměřeným narušením hospodářské soutěže, jelikož společnost AVR IW je jediným příjemcem. Její konkurenti žádnou srovnatelnou kompenzaci akvizičních nákladů, které musejí vynakládat, nedostávají. Pokud jde o nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, v případě přetrvávajícího nedostatku tohoto odpadu mohlo řešení spočívat v nediskriminačním snížení sazeb za převzetí. I v případě odpadu RBP je třeba kompenzaci akvizičních nákladů považovat za nepřiměřenou. Tato kompenzace poskytuje společnosti AVR IW diskriminační výhodu pro účely specifické činnosti, která přímo konkuruje jiným společnostem, které se zabývají nakládáním s odpady. Tato akvizice určitě není přímo ve veřejném zájmu, který zdůvodňuje podporu. Naopak, může dokonce stimulovat odstraňování odpadu v Nizozemsku na úkor využívání odpadu jinde. Za specifických okolností to může být v rozporu se zásadou, že odpad by se měl zpracovávat blízko jeho zdroje. Částku ve výši 2,4 milionu EUR určenou pro akvizici, která byla prvkem podpory založené na předem stanoveném rozpočtu pro společnost AVR Nuts a byla převedena na společnost AVR IW, tedy nelze zdůvodnit na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Tento prvek podpory je v bodě 6.3 přezkoumán z hlediska slučitelnosti s čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy.
6.3 Přezkoumání kompenzace za akvizici podle článku 87 Smlouvy
(109)
Komise zkoumala, zda se na kompenzaci pro společnost AVR IW pro účely akvizičních nákladů vztahují výjimky podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy. Výjimky podle čl. 87 odst. 2 Smlouvy by mohly sloužit jako základ uznání podpory za slučitelnou se společným trhem. Podpora však: a) není sociální povahy a není poskytována individuálním spotřebitelům; b) neslouží k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a c) není potřebná k vyrovnání hospodářských znevýhodnění způsobených rozdělením Německa.
(110)
Na tuto kompenzaci se nevztahují ani výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. a), b) a d) Smlouvy; ty se vztahují na podporu hospodářského rozvoje oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, na podporu při uskutečňování projektů společného evropského zájmu nebo nápravě vážné poruchy v hospodářství některého členského státu a na podporu určenou na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví. Nizozemsko se nepokoušelo podporu zdůvodnit žádným z těchto důvodů.
(111)
Pokud jde o první část výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, zejména podpory k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností, Komise poukazuje na to, že podpora není zaměřena ani na výzkum a vývoj, ani na investice uskutečňované středními a malými podniky, ani na záchranu nebo restrukturalizaci společnosti AVR IW. Podpora ani nepřispívá k regionálnímu rozvoji, ani společnost AVR IW nesídlí v regionu, kde pro regionální podporu přicházejí v úvahu počáteční investice. Proto není možné prohlásit podporu za slučitelnou se společným trhem na základě toho, že by usnadňovala rozvoj určitých regionů.
(112)
Komise zkoumala, zda opatření podpory z nějakého dalšího důvodu splňuje kritéria výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, a zejména zda se na tento případ vztahuje rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí. Jelikož podpora představuje provozní podporu, Komise podporu zkoumala srovnáním s bodem E.3.1 rámcové úpravy podpory v oblasti životního prostředí. Nezdá se však, že by podpora byla nevyhnutelná, ani není omezena na striktní kompenzaci dodatečných nákladů na výrobu se zřetelem k tržní ceně příslušných výrobků nebo služeb.
(113)
Jelikož se na tuto kompenzaci nevztahuje žádná ze všech těchto výjimek, dospěla Komise k závěru, že je tato podpora neslučitelná se společným trhem a je nutné ji od příjemce, společnosti AVR IW, vymáhat v souladu s článkem 14 nařízení (ES) č. 659/1999 podle ustanovení kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (22).
7 ZÁVĚR
(114)
Komise dospěla k závěru, že státní podporu ve prospěch společnosti AVR Nuts představují tato opatření: 1) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2002 a 2003; 2) kompenzace rozpočtových deficitů v roce 2004 a za zbývající období let 2005-2006, 3) kompenzace nákladů na uzavření, kterou tvoří a) kompenzace nákladů na uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud ještě nebyly odepsány, b) nákladů na uzavření v důsledku předčasného ukončení zpracovávání odpadu v RBP, a 4) podpora obsažená v záruce. Podporu, kromě části na kompenzaci nákladů na akvizici odpadu, lze prohlásit za slučitelnou se společným trhem, jelikož představuje kompenzaci nákladů služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy za předpokladu, že podpora nepřekročí celkový souhrn ztrát, které v tomto období skutečně vznikly, přičemž zbude prostor jen na přiměřený zisk. Proto Komise žádá, aby Nizozemsko každoročně předkládalo zprávy o skutečném využívání podpory a o ziskovosti činností v příslušném roce. Nizozemsko musí rovněž kontrolovat kompenzaci nákladů na uzavření a při této kontrole musí věnovat pozornost bodům, které jsou uvedeny v příloze II. Předběžná zpráva o této kontrole musí být Komisi předložena nejpozději na jaře 2006 a závěrečná zpráva nejpozději na jaře 2007. Kromě toho musí Nizozemsko oznámit každou podporu společnosti AVR Nuts, na jejímž základě tato společnost může dosáhnout vyššího zisku, než je výnos z nizozemských státních dluhopisů zvýšený o 2 procenta. Tato podpora nesmí být vyplacena dříve, než ji schválí Komise v souladu s článkem 4 nebo 7 nařízení (ES) č. 659/1999.
(115)
Naproti tomu kompenzaci ve výši 2,396 milionu EUR, která byla převedena na společnost AVR IW za účelem nákladů na akvizici odpadu, nelze prohlásit za slučitelnou, jelikož ji nelze považovat za přiměřenou kompenzaci za službu obecného hospodářského zájmu. Jde spíše o kompenzaci poskytovanou společnosti AVR IW, pokud jde o výdaje, které za normálních okolností musí být zahrnuty do rozpočtu společnosti, která se zabývá nakládáním s odpadem. Na tuto kompenzaci se nevztahuje žádná z výjimek ze zákazu státní podpory podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Tuto část podpory je tedy nutno vymáhat přímo od společnosti AVR IW. Proto Komise Nizozemsku nařizuje, aby společnosti AVR IW přikázalo navrátit podporu s úrokem podle podmínek, které jsou stanoveny v tomto rozhodnutí.
(116)
Komise žádá Nizozemsko, aby na základě dotazníku, který je k tomuto rozhodnutí připojen jakožto příloha III, předložilo požadované údaje a jasně uvedlo, která opatření k okamžitému a účinnému navrácení protiprávní státní podpory jsou plánována a která už byla přijata. Komise žádá Nizozemsko, aby do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytlo všechny písemnosti, které potvrzují, že vůči společnosti AVR IW bylo zahájeno řízení o navrácení (jako například příkazy k navrácení, atp.),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Kompenzace provozních deficitů, kompenzace nákladů na uzavření rotačních bubnových pecí a záruka státu uhradit 30 % nákladů na demoliční práce a úklid, které vyplývají z licenční dohody mezi Nizozemskem a společností AVR Nuts a které Nizozemsko částečně provedlo, představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Článek 2
Za podmínek stanovených v článku 3 je státní podpora uvedená v článku 1 s výjimkou podpory uvedené v článku 4, která je dále poskytována společnosti AVR IW, slučitelná se společným trhem, jelikož příjemci poskytuje kompenzaci nákladů na službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy.
Článek 3
1. Podpora ve prospěch společnosti AVR Nuts není vyšší než součet předem stanovených deficitů, skutečných dodatečných ztrát, které společnosti AVR Nuts vznikly, a přiměřeného zisku během doby platnosti licenční dohody. Pokud by se stalo, že zisk v období poskytování podpory bude ve skutečnosti vyšší než výnos z nizozemských státních dluhopisů zvýšený o dvě procenta, Nizozemsko se zpětnou účinností upraví výši podpory.
2. Nizozemsko předloží zprávu o provedení opatření v roce 2004, jakož i výroční zprávy o provedení záruky za náklady na demoliční práce a úklid a o provedení opatření pro skládku C2 během zbývající doby jejich platnosti. Nejpozději na jaře 2006 Nizozemsko předloží průběžnou zprávu o kontrole kompenzace nákladů na uzavření a nejpozději na jaře 2007 závěrečnou zprávu. V těchto zprávách bude zdůvodněna kompenzace, přičemž budou přiměřeně zohledněny body uvedené v příloze II.
Článek 4
Podpora ve prospěch společnosti AVR IW, která spočívá v kompenzaci akvizičních nákladů ve výši 2,396 milionu EUR, je neslučitelná se společným trhem.
Článek 5
1. Nizozemsko přijme veškerá opatření potřebná k tomu, aby bylo možno získat podporu uvedenou v článku 4 od společnosti AVR IW.
2. Navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon tohoto rozhodnutí.
3. Podpora, která má být vrácena, zahrnuje úroky od okamžiku, kdy mohl příjemce podporou disponovat, až do okamžiku jejího skutečného vrácení.
4. Úroky se vypočítají podle ustanovení kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 6
1. Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí sdělí Komisi, jaká opatření už přijalo a jaká se chystá přijmout za účelem navrácení podpory uvedené v článku 4. Tyto údaje budou poskytnuty na základě dotazníku, který je k tomuto rozhodnutí připojen jako příloha III.
2. Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne všechny písemnosti, které potvrzují, že vůči společnosti AVR IW bylo zahájeno řízení o navrácení.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 22. června 2005.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 22 juin 2005
concernant les mesures d’aide mises à exécution par les Pays-Bas en faveur d’AVR pour le traitement de déchets dangereux
[notifiée sous le numéro C(2005) 1789]
(Seul le texte en langue néerlandaise fait foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2006/237/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, alinéa 1,
Vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
Après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1), et compte tenu de ces observations,
Considérant ce qui suit:
1 PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 7 janvier 2003 (enregistrée le 10 janvier 2003 sous le numéro A/30189), les Pays-Bas ont notifié une aide au fonctionnement en faveur d’AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (ci-après dénommée «AVR Nuts») pour le traitement, aux Pays-Bas, de déchets dangereux destinés à être éliminés. La plus grande partie de l’aide concernait l’incinération de ce type de déchets dans deux fours à tambour rotatif (ci-après dénommés «FTR»). Les Pays-Bas ont invoqué l’application de l’article 86, paragraphe 2, du traité et ont demandé à la Commission de décider que la mesure ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité, parce qu’il s’agit d’une compensation appropriée de l’obligation d’accomplir un service d’intérêt économique général au sens de l’article 86, paragraphe 2, du traité. L’affaire a été enregistrée sous la mesure d’aide no N 43/2003.
(2)
La Commission a demandé des renseignements complémentaires par lettres du 7 février (portant la référence D/50847) et du 22 avril 2003 (portant la référence D/52566). Les Pays-Bas ont communiqué des informations complémentaires par lettres du 24 mars 2003 (enregistrée le 28 mars sous le numéro A/32279) et du 19 juin 2003 (enregistrée le 25 juin sous le numéro A/34394). Des représentants des Pays-Bas et des services de la Commission se sont réunis le 21 mai 2003. Par lettre du 2 mai 2003 (enregistrée le 5 mai 2003 sous le numéro A/33155), deux concurrents ont introduit une plainte commune contre cette aide. Par lettre du 20 mai 2003 (enregistrée le jour même sous le numéro A/33548), ils ont communiqué à la Commission qu’une filiale d’un d’entre eux se joignait à la plainte.
(3)
Par décision C(2003) 1763 du 24 juin 2003, la Commission a ouvert la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité à l’encontre de la mesure d’aide notifiée. L’affaire a été enregistrée sous le numéro d’aide C 43/2003. Cette décision a été communiquée aux Pays-Bas par lettre du 26 juin 2003 (portant la référence D/230250). Elle a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 20 août 2003 (2). La Commission a reçu des observations de quatre parties intéressées (enregistrées sous les numéros A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 et A/37569), au nombre desquelles figuraient un des deux concurrents qui avait introduit une plainte plus tôt en mai; cette plainte avait également été introduite au nom d’une autre entreprise faisant partie du groupe auquel appartient un des deux concurrents plaignants initiaux (ci-après, ces quatre entités sont dénommées conjointement les «deux concurrents agissant conjointement»). La Commission a transmis ces observations aux Pays-Bas par lettres du 1er octobre (portant la référence D/56129), du 29 octobre (portant la référence D/56898), du 7 novembre (portant la référence D/57120) et du 12 novembre 2003 (portant la référence D/57185). Ces lettres comportent également plusieurs autres questions de la Commission.
(4)
Par lettre du 13 août 2003 (enregistrée le 14 août 2003 sous le numéro A/35706), les deux concurrents agissant conjointement ont communiqué à la Commission qu’une partie de l’aide avait été versée à AVR Nuts et ils ont prié la Commission d’arrêter, en vertu de l’article 11 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (3), des décisions enjoignant aux Pays-Bas de suspendre tout paiement et de recouvrer provisoirement l’aide versée. Sur demande de la Commission datée du 20 août 2003 (lettre portant la référence D/55321), les Pays-Bas ont confirmé, par lettre du 25 septembre 2003 (enregistrée le 30 septembre 2003 sous le numéro A/36690), que l’aide notifiée avait été versée à AVR Nuts pour 2002 et pour le premier trimestre de 2003. Par lettre du 20 octobre 2003 (portant la référence D/56735), la Commission a communiqué aux deux concurrents agissant conjointement qu’elle n’avait pas l’intention d’arrêter les décisions demandées. Les deux concurrents agissant conjointement ont renouvelé leur demande avec insistance par lettre du 14 novembre 2003 (enregistrée le 17 novembre 2003 sous le numéro A/37909) et par lettre du 1er décembre 2003 (enregistrée le 2 décembre 2003 sous le numéro A/38325). Cette dernière lettre a croisé la réponse de la Commission du 24 novembre 2003 (portant le numéro D/57541), dans laquelle celle-ci confirmait sa position.
(5)
Après une demande de report (par lettre du 14 juillet 2003, enregistrée le 18 juillet 2003 sous le numéro A/35109, et par lettre du 29 octobre 2003, enregistrée le 5 novembre 2003 sous le numéro A/37568), qui a été acceptée par lettre du 23 juillet 2003 (portant le numéro D/54737), les Pays-Bas ont présenté, par lettre du 18 décembre 2003 (enregistrée le 8 janvier 2004 sous le numéro A/30088), des observations concernant la décision de la Commission. Les Pays-Bas ont présenté des observations concernant les observations reçues de la part des parties intéressées par lettres du 23 décembre 2003 (enregistrée le 8 janvier 2004 sous le numéro A/30090), du 23 janvier 2004 (enregistrée le 29 janvier sous le numéro A/30621), du 25 février 2004 (enregistrée le 27 février 2004 sous le numéro A/31451) et du 23 avril 2004 (enregistrée le 30 avril 2004 sous le numéro A/33118). Dans ces deux dernières lettres, les Pays-Bas informaient également la Commission des développements en cours chez AVR Nuts. Étant donné que des aides sans cesse plus élevées seraient nécessaires pour faire face aux déficits allant croissant, il avait été décidé de fermer un des FTR au 1er juillet 2004. Une fermeture éventuelle du second FTR était encore en cours d’examen. Il s’est avéré que la convention d’aide initiale comportait des dispositions au titre desquelles les Pays-Bas accorderaient une certaine compensation pour les coûts de fermeture.
(6)
Compte tenu de ces nouvelles informations, la Commission a adopté définitivement la décision C(2004) 2640 du 17 juillet 2004 afin d’étendre la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité à la compensation des coûts de la fermeture (éventuelle) des FTR. Cette décision a été envoyée le 16 juillet 2004 aux Pays-Bas, qui ont sollicité une prorogation du délai afin de présenter des observations sur cette décision et de convoquer une réunion pour débattre des développements en cours (par lettre du 30 juillet 2003, enregistrée le 4 août 2004 sous le numéro A/35996). Le 23 août 2004, une réunion s’est tenue entre des représentants des Pays-Bas et de la Commission. Le 26 août 2004, une autre rencontre a eu lieu entre les services de la Commission et les deux concurrents agissant conjointement. Par ailleurs, le bureau d’avocats représentait encore un autre concurrent. Les Pays-Bas ont présenté des observations concernant la décision de la Commission par lettre du 10 septembre 2004 (enregistrée le 17 septembre 2004 sous le numéro A/36999). La Commission a demandé de plus amples informations par lettre du 30 septembre 2004 (portant la référence D/56902), que les Pays-Bas ont fournies par lettre du 22 octobre 2004 (enregistrée le 27 octobre 2004 sous le numéro A/38271). Dans cette lettre, les Pays-Bas confirmaient que l’aide prévue pour le reste de l’année 2003, les trois premiers trimestres de 2004 et la fermeture d’une des installations avait été versée au bénéficiaire.
(7)
La décision d’étendre la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 9 octobre 2004 (4). La Commission a reçu des observations des deux concurrents agissant conjointement (lettres du 16 et 19 novembre 2004, enregistrées sous les numéros A/38860 et A/38978). La Commission a envoyé ces observations aux Pays-Bas par lettre du 22 novembre 2004 (portant la référence D/58307). Les Pays-Bas ont présenté des observations sur ces observations et ont répondu aux questions de la Commission par lettres du 22 décembre 2004 (enregistrée le 5 janvier 2005 sous le numéro A/30171) et du 12 janvier 2005 (enregistrée le 17 janvier 2005 sous le numéro A/30525). Dans ces lettres, les Pays-Bas informaient la Commission non seulement de la décision de fermer le FTR restant mais également de la compensation correspondante pour les coûts de fermeture.
(8)
Enfin, les deux concurrents agissant conjointement ont confirmé leur opposition à l’aide par lettres du 25 avril 2005 (enregistrée le même jour sous le numéro A/33476) et du 2 mai 2005 (enregistrée le 12 mai 2005 sous le numéro A/33884). Après ces lettres, une rencontre a encore eu lieu le 26 mai 2005 entre les services de la Commission et les deux concurrents agissant conjointement. Le bureau d’avocats représentait de nouveau le même troisième concurrent (ci-après, ce concurrent et les deux autres concurrents sont conjointement dénommés les «trois concurrents agissant conjointement»). Lors de cette rencontre, un document a été produit, lequel suggérait que le reste de l'aide prévue pour 2004 avait été versé à AVR Nuts.
2 DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE D’AIDE CONCERNÉE
2.1 Contexte et objectif
(9)
L’article 5, paragraphe 1, de la directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975 relative aux déchets (5) dispose que «les États membres prennent les mesures appropriées, en coopération avec d’autres États membres lorsque cela s’avère nécessaire ou opportun, en vue de l’établissement d’un réseau intégré et adéquat d’installations d’élimination, en tenant compte des meilleures technologies disponibles qui n’entraînent pas de coûts excessifs. Ce réseau doit permettre à la Communauté dans son ensemble d’assurer elle-même l’élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers ce but, en tenant compte des conditions géographiques ou du besoin d’installations spécialisées pour certains types de déchets.» L’article 5, paragraphe 2, de cette même directive stipule que «le réseau doit permettre en outre l’élimination des déchets dans une des installations appropriées les plus proches, grâce à l’utilisation des méthodes et technologies les plus appropriées pour garantir un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé publique».
(10)
Au début des années 90, en vue d’atteindre ces objectifs, un dépôt spécial (ci-après dénommé le «dépôt C2») et des FTR ont été mis en service aux Pays-Bas. Le dépôt C2 est utilisé pour l’élimination appropriée de déchets dangereux qui ne peuvent pas être incinérés (ci-après dénommés les «déchets C2»). Les FTR sont utilisés pour l’élimination appropriée de déchets dangereux qui, en dépit de leur faible valeur calorifique, peuvent tout de même être traités par incinération (6) (ci-après dénommés les «déchets FTR»). Une co-incinération d’autres déchets est nécessaire à l’incinération de ces déchets et le combustible présentant le meilleur rapport coût-efficacité se compose en fait de déchets dangereux à haute valeur calorifique.
(11)
Conformément à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 75/442/CE et à l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 259/93 du Conseil du 1er février 1993 concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne (7), les États membres peuvent interdire l’exportation de «déchets destinés à être éliminés». Ce n’est qu’après l’exécution de divers contrôles que pareils déchets peuvent être traités. Cependant, les États membres ne peuvent interdire généralement l’exportation de «déchets destinés à être valorisés» vers d’autres États membres. (8) Les notions de «déchets destinés à être éliminés» et de «déchets destinés à être valorisés» ont été précisées dans divers arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes (9). En conséquence, contrairement à l’interprétation adoptée jusqu’ici par les Pays-Bas, il faut considérer un plus petit volume de déchets dangereux comme étant «des déchets destinés à être éliminés» et un plus grand volume de déchets comme étant des «déchets destinés à être valorisés». Cette distinction ne dépend pas de la valeur calorifique des déchets mais plutôt de l’objectif primaire de l’installation dans laquelle les déchets sont traités et de la nature des déchets.
(12)
Les déchets C2 et FTR proviennent d’entreprises de tous les secteurs de l’économie. Les secteurs importants sont entre autres la métallurgie, les services aux entreprises et les services publics, l’industrie (pétro)chimique, les transports et l’exploitation minière. La plupart des déchets sont collectés par des intermédiaires spécialisés dont la prestation de services concerne généralement les divers types de déchets d’une entreprise: déchets C2 et FTR, autres déchets dangereux et déchets non dangereux. Bien entendu, ces services sont en grande partie liés au lieu de production des déchets mais les types de déchets plus spécifiques sont transportés sur de plus longues distances. Diverses grandes entreprises industrielles de traitement des déchets déploient leurs activités à l’échelle internationale et possèdent des établissements dans plusieurs pays.
(13)
Ces dernières années, les possibilités de valoriser les déchets dangereux se sont bien développées. Des volumes sans cesse plus importants de ces déchets sont utilisés dans la cimenterie (notamment en Belgique) ou pour combler des mines fermées (notamment en Allemagne). L’explication stricte de la notion de «déchets destinés à être éliminés» donnée par la Cour a favorisé cette évolution. Dans le même temps, les producteurs ont continué à limiter la production de déchets. Dans des limites légales, ils peuvent, du moins dans une certaine mesure, en mélanger une partie avec des déchets moins dangereux, ce qui réduit le coût de leur élimination ou de leur valorisation. De ce fait, l’offre de déchets FTR a régressé, pour passer de quelque 80 000/100 000 tonnes en 1995 à environ 34 000 tonnes en 2002. En 2002, on escomptait encore une production annuelle d’environ 38 500 tonnes. Mi-2004, AVR Nuts a estimé qu’elle ne recevrait plus que 16 000 tonnes de déchets FTR par an (10). D’environ 6 000 tonnes en 2000, l’offre de déchets C2 est passée à environ 4 000 tonnes en 2002. Les exportations de déchets dangereux produits aux Pays-Bas ont progressé pour atteindre quelque 36 000 tonnes (dont 4 000 tonnes de déchets FTR), ce qui a engendré une surcapacité dans les installations d’élimination. Ce phénomène se manifeste à une plus large échelle et touche par exemple également le Royaume-Uni, l’Allemagne et la Belgique.
2.2 Bénéficiaire
(14)
Le dépôt C2 et les divers FTR ont initialement été installés par AVR Chemie CV (ci-après dénommée «AVR Chemie»), dans laquelle l’État possède un intérêt de 30 % et Holding AVR Bedrijven NV (ci-après dénommée «AVR Holding» ou plus brièvement «AVR»), dans laquelle l'État possède un intérêt de 70 %. AVR est un acteur important du marché néerlandais des déchets. Actuellement, la commune de Rotterdam est actionnaire à 100 % d’AVR, mais elle a récemment annoncé son intention de vendre ses parts dans AVR. Depuis le milieu des années 90, AVR Chemie enregistre des pertes (10,9 millions d'euros en 2000 et 7,2 millions d'euros en 2001). C’est la raison pour laquelle AVR voulait fermer les trois FTR qu’elle exploitait à ce moment-là. Toutefois, les Pays-Bas ont atteint un accord concernant une restructuration. Celle-ci entraînait la scission d’AVR Chemie. AVR Nuts a ainsi été créée pour poursuivre le traitement des déchets C2 et FTR après la fermeture d'un des trois FTR. AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (ci-après dénommée «AVR IW») a été créée pour prendre en charge les activités restantes sur les marchés des déchets (dangereux) sur lesquels AVR voulait continuer d’opérer pour ses propres raisons commerciales. Ces deux entreprises sont entre les mains d’AVR. La seule activité restante d’AVR Chemie est la location d’installations à AVR Nuts. AVR Nuts et AVR IW collaborent étroitement. Une convention de service stipule que la majeure partie des tâches directoriales et commerciales d’AVR Nuts sont assurées par AVR IW.
(15)
La capacité des deux FTR pour lesquels AVR dispose d’un permis s’élève à 100 000 tonnes de déchets dangereux par an. La capacité disponible théorique correspond à 80-85 % de la capacité autorisée. AVR a traité 84 880 tonnes de déchets dangereux (déchets FTR et autres) en 2001, 81 274 tonnes en 2002 et 78 297 tonnes en 2003. L’incinération de déchets FTR nécessite plus ou moins la même quantité d’autres déchets dangereux comme combustible. Le volume de déchets FTR effectivement traités dans les FTR s’élève, selon les estimations, à 19 000 tonnes en 2002 et à 23 000 tonnes en 2003. Du reste, certains types de déchets FTR peuvent également être traités dans des installations d’incinération de déchets ménagers qui fonctionnent à plus basse température de chauffe.
(16)
AVR Nuts est tenue de tenir une comptabilité séparée conformément à la directive 80/723/CEE de la Commission du 25 juin 1980 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques (11).
2.3 L’aide
2.3.1 Les déficits d’exploitation
(17)
L’aide et les activités pour lesquelles celle-ci est accordée sont définies dans un arrêté de concession du ministre du logement, de l’aménagement du territoire et de l’environnement du 3 juillet 2002 et dans une convention de concession signée le 10 juillet 2002 entre les Pays-Bas, AVR Holding, AVR Nuts, AVR IW et quelques autres filiales. Par l’arrêté de concession, l’État octroie «à AVR Nuts le droit exclusif d’exploiter, pour une période de cinq ans, le dépôt de déchets C2 et le traitement de déchets dangereux dans des fours à tambour rotatif moyennant l’obligation de proposer au public le dépôt de déchets C2 et le traitement de déchets dangereux dans des fours à tambour rotatif comme des services d’intérêt économique général à des conditions raisonnables, transparentes et non discriminatoires et à des tarifs socialement acceptables, tout en observant les conditions et dispositions, telles que précisées dans la convention de concession». La convention détaille les conditions de gestion d’AVR Nuts. Elle couvrirait la période allant du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2006.
(18)
L’aide s’élève à 100 % du déficit d’exploitation ex ante, calculé sur la base d’une méthodologie fixée par un expert-comptable indépendant. En cas d’excédent d’exploitation ex ante, 70 % de cet excédent seront utilisés pour rembourser l’aide octroyée les années précédentes. Le déficit d’exploitation ex ante s’élève à 1,5 million d'euros en 2002 et à 2,8 millions d'euros en 2003. L’annexe I à la présente décision dresse un résumé de cette méthodologie et de son application pour 2002, 2003 et 2004. La plus grande partie de l’aide concerne les FTR. Pour le dépôt C2, le déficit ex ante s’élevait, en 2003 par exemple, à 370 000 euros.
(19)
Selon la convention de service, AVR IW assure la majeure partie des tâches administratives et opérationnelles d’AVR Nuts. En contrepartie, elle reçoit une compensation comptabilisée dans le déficit ex ante. Cette comptabilisation est effectuée sur la base du prix coûtant («activity based costing», comptabilité par activité). En pratique, cela signifie qu’en moyenne 30 % des frais de fonctionnement d’AVR ont été imputés à AVR NUTS pour la période 2002-2004.
(20)
Un poste de coûts supplémentaire inscrit dans le budget ex ante et pour lequel AVR Nuts reçoit une aide qu’elle reverse à AVR IW concerne l’acquisition de déchets. Vu l’importance des coûts fixes, l’acquisition active de déchets était jugée nécessaire pour exploiter au maximum la capacité et maintenir les coûts d’exploitation aussi bas que possible. Les coûts préalablement déterminés et les coûts réels sont présentés dans le tableau 1.
Tableau 1
Frais d’acquisition préalablement déterminés et frais d’acquisition réels
2002
2003
2004
Coûts supplémentaires calculés ex ante
514 000
532 000
550 000
Coûts de démarrage calculés ex ante pour l’acquisition internationale
400 000
400 000
-
Total des coûts calculés ex ante
914 000
932 000
550 000
Coûts réellement exposés
875 000
900 000
930 000
(21)
Initialement, le déficit devait progresser jusqu’à 3,8 millions d'euros en 2006 mais les conditions du marché et les conditions d’exploitation se sont avérées beaucoup plus difficiles que prévu, avec peu d’espoir d’une amélioration. Sur la période 2002-2003, AVR Nuts a subi 12 millions d'euros de pertes, qui sont venues s’ajouter au déficit déjà calculé au préalable. On escomptait que le déficit ex ante pour 2004 et pour les années suivantes serait beaucoup plus élevé que prévu; le déficit ex ante pour 2004 s’élevait ainsi à 8,898 millions d'euros (12). Ce calcul tenait compte de la décision de fermer les FTR.
2.3.2 La compensation des coûts de fermeture
(22)
Compte tenu des déficits d’exploitation croissants, les Pays-Bas, comme déjà évoqué aux considérants 5 et 7, ont revu leur politique. Fin 2003, il a ainsi été décidé de fermer un des FTR au 1er juillet 2004. Durant l’été 2004, il a été décidé de fermer le second FTR au 1er janvier 2005. Pour les années restantes, les pertes préalablement déterminées concernant la collecte de déchets C2 seraient faibles.
(23)
Selon la convention de concession, l’État accorderait une compensation financière à AVR pour le solde de la valeur comptable des investissements non encore amortis, réalisés au profit d’AVR Nuts pendant la durée de la convention avec l’approbation de l’État. En anticipant l’application de cette clause, les autorités néerlandaises sont arrivées dans leurs calculs à une compensation de 8 670 108 euros pour les coûts de fermeture du premier FTR. Ce montant équivaut à différents investissements amortis à 50 % au cas où ils toucheraient les deux FRT et à 100 % au cas où ils auraient été réalisés spécifiquement pour le FRT qui a été fermé. Les principaux éléments de ce montant sont une somme de 1,9 million d'euros pour des investissements en sécurité incendie, 3,3 millions d'euros pour une installation d’homogénéisation, 1,5 million d'euros pour le remplacement d’entonnoirs à coke et 0,5 million d'euros pour une extrémité de tambour et une bague Stefferson. Pour la fermeture du second FTR, le calcul comprend 11 151 000 euros pour le solde de la valeur comptable des installations et des immobilisations corporelles. Ce montant contient les autres 50 % du solde de la valeur comptable des investissements susmentionnés qui ont été réalisés avec le consentement de l’État et 100 % du solde de la valeur comptable des investissements réalisés avec le consentement de l’État et concernant uniquement le second FTR. Ce dernier élément renferme en particulier l’investissement dans la révision générale du FTR restant, effectuée courant 2004. Cette révision a entraîné un coût de 3 273 000 euros, soit un montant plus élevé que prévu. Avec le recul, il s’avère qu’il s’agissait là d’un investissement malheureux.
(24)
Attendu en outre qu’en vertu de la convention de concession, les Pays-Bas étaient en principe tenus de compenser les déficits budgétaires jusqu’en 2006, l’État néerlandais a dû négocier avec AVR une compensation des coûts supplémentaires entraînés par la fermeture du second FTR au 1er janvier 2004 - au lieu de la date initialement prévue à laquelle la convention prendrait fin. Ce faisant, la compensation comprend les montants complémentaires suivants:
-
1,75 million d'euros pour compenser, dès 2004, l’impact négatif engendré par le fait que des clients devront déjà (progressivement) faire acheminer leurs flux de déchets vers d’autres installations;
-
5,843 millions d'euros pour les coûts fixes constants de 2005-2006. Il s’agit de coûts liés, par exemple, à l’infrastructure informatique, à la location de bureaux, à des contrats de sécurité, à des installations communes comme la cantine, etc. AVR avait calculé un total plus élevé pour ces coûts, à savoir 8,208 millions d'euros;
-
7,868 millions d'euros pour les coûts de licenciement supplémentaires en raison de la fermeture prématurée du FTR restant. Ce montant est calculé comme étant le solde des coûts de licenciement estimés en cas de fermeture immédiate et des coûts de licenciement estimés à la fin de la convention d’aide, deux ans plus tard. Le montant accepté est basé sur une estimation détaillée qui concerne quelque 244 collaborateurs et qui tient compte du fait que la plupart d’entre eux pourront être réemployés en interne;
-
d’autres coûts, comme le solde de la valeur comptable de certains actifs d’autres entreprises d’AVR qui ont été acquises afin de fournir les services conformément à la convention de service, les coûts de la gestion du site et les coûts résultant du fait que AVR IW ne perçoit pas de fonds contribuant au maintien de la capacité qu’elle aurait dû percevoir si l’incinération dans les FTR s’était poursuivie en 2005 et en 2006, les coûts de fermeture non budgétisés et les coûts du rachat de contrats pluriannuels. AVR avait estimé ces coûts à un montant total de 29,567 millions d'euros qui comprend par exemple également une somme de 11,716 millions d'euros pour les pertes supplémentaires que AVR Nuts a subies en 2002 et en 2003. Au cours des négociations, l’État et AVR se sont accordés sur un montant d’à peine 1,238 million d'euros.
(25)
Lors de ces négociations, les Pays-Bas ont été assistés par un expert-comptable indépendant, dont le rapport a été mis à la disposition de la Commission. Au total, la compensation convenue pour la fermeture du second FTR s’élevait à 27,85 millions d'euros. Ce montant est de loin inférieur à celui estimé par AVR, qui se chiffrait à 58,544 millions d'euros (ou 46,828 millions d'euros si on exclut les pertes supplémentaires d’AVR Nuts pour 2002 et 2003). Les Pays-Bas ont expliqué que si le FTR restant était demeuré en activité jusque fin 2006, la somme des déficits d’exploitation estimés pour 2005 et 2006 et la compensation des coûts de la fermeture fin 2006 auraient atteint un total de 31 millions d'euros. L’accord sur la fermeture prématurée a donc entraîné une réduction des coûts à la charge de l’État.
(26)
Avec cette compensation accordée pour la fermeture, l’aide totale accordée pour la période 2002-2004 s'élève à 49 718 108 euros, comme le montre le récapitulatif dans le tableau 2.
Tableau 2
Aperçu de la compensation accordée à AVR
Déficit budgétaire ex ante pour 2002
1 500 000
Déficit budgétaire ex ante pour 2003
2 800 000
Déficit budgétaire ex ante pour 2004
8 898 000
Compensation du solde de la valeur comptable du premier FTR
8 670 108
Compensation du solde de la valeur comptable du second FTR
11 151 000
Compensation des coûts de fermeture supplémentaires
-
coûts d’exploitation supplémentaires en 2004
1 750 000
-
coûts fixes constants en 2005-2006
5 843 000
-
coûts de licenciement supplémentaires
7 868 000
-
autres coûts
1 238 000
16 699 000
Aide Totale
49 718 108
(27)
Les Pays-Bas ont reconnu avoir versé une aide de 19 543 608 euros à AVR. La compensation liée à la fermeture du second FTR a été versée sur un compte bloqué.
2.3.3 La garantie pour les coûts de démolition et de suivi
(28)
La convention de concession comporte également la garantie qu’en cas de liquidation d’AVR Chemie, l’État paiera au maximum 30 % des coûts de démolition et de suivi qui devront être exposés pour procéder au démantèlement et au nettoyage des installations. Ce pourcentage correspond à l’intérêt que l’État possède dans AVR Chemie.
2.4 Aspects opérationnels
(29)
Avant la signature de la convention de concession, AVR Chemie avait déjà augmenté ses tarifs de prise en charge à 700 NLG/tonne (317,6 euros/tonne). Selon les Pays-Bas, des tarifs plus élevés encore inciteraient à mélanger les déchets dangereux à d’autres déchets ou à des mises en décharge illégales et ne permettraient donc pas de réduire efficacement le déficit d’exploitation. Ces tarifs sont élevés par rapport à ceux pratiqués dans les pays voisins, une situation rendue possible par la politique néerlandaise interdisant l’exportation de déchets destinés à être éliminés. L’objectif des mesures d’aide était de maintenir les tarifs au niveau existant - pas de les réduire. À cette fin, la convention de concession comporte une annexe intitulée «Cadres de la structure tarifaire, de la base tarifaire et du calcul des tarifs utilisateur». Les autorités néerlandaises contrôlent le niveau des tarifs puisqu’elles doivent approuver au préalable le déficit budgétaire ex ante et que les tarifs représentent bien évidemment un élément crucial du calcul de ce déficit.
(30)
Les tarifs de prise en charge appliqués aux déchets dangereux à haute valeur calorifique utilisés comme combustible sont bien inférieurs à ceux appliqués aux déchets FTR. AVR Nuts achète la première catégorie de déchets à des tarifs conformes au marché, c’est-à-dire à des tarifs qui seraient portés en compte pour le traitement de ces déchets, dans des FTR à l’étranger ou dans la cimenterie par exemple.
(31)
Étant donné qu’en comparaison avec les coûts variables, les coûts fixes sont très élevés, AVR Nuts tente, pour maintenir ses pertes aussi faibles que possible, d’exploiter au maximum sa capacité. C’est la raison pour laquelle les tarifs de prise en charge portés en compte aux fournisseurs de déchets dangereux sont réduits lorsque le volume présenté annuellement est plus important. Ces «réductions d’échelle» sont fixées à l’avance et s’appliquent lorsque sont présentés, en même temps que les déchets FTR, au moins 75 % du même volume de déchets à haute valeur calorifique.
(32)
Tous les tarifs ont été préétablis pour toute la période de la concession (13) et s’appliquent tant aux concurrents d’AVR qu’à AVR IW. Dès l’entrée en vigueur de la concession, les tarifs appliqués aux déchets C2 et FTR étaient publics et accessibles à tous les fournisseurs de déchets. Ce fut également le cas, à partir de début 2004, pour les déchets dangereux à haute valeur calorifique.
(33)
Pour pouvoir planifier son exploitation de capacité, AVR IW demande à ses fournisseurs de lui communiquer chaque année la quantité de déchets qu’ils pensent proposer et, dans le courant de l’année, les tarifs de prise en charge sont calculés sur la base de la réduction d’échelle correspondante. Au cas où le volume effectivement livré à la fin de l’année serait supérieur ou inférieur à celui indiqué, un remboursement est effectué ou une redevance complémentaire est facturée, afin de comptabiliser correctement la réduction d’échelle sur la base du volume effectivement livré. De manière générale, les accords ne comportent pas l’obligation de livrer la quantité convenue.
3 MOTIFS D’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE PRÉVUE À L’ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2
(34)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a exprimé des doutes à l’égard des points suivants.
(35)
Premièrement, la Commission doutait que les activités d’AVR pussent être dûment considérées comme un service d’intérêt économique général au sens de l’article 86, paragraphe 2, du traité, parce que, par exemple, il n’était pas certain qu’AVR fût la seule entreprise capable de fournir ce type de services dans des conditions identiques ou analogues. La Commission doutait ensuite que les Pays-Bas eussent suivi la procédure appropriée pour sélectionner AVR Nuts. Par ailleurs, la Commission doutait qu’une infraction au principe du «pollueur-payeur» fût évitée dans toutes les circonstances parce que les producteurs des déchets concernés doivent payer des tarifs de prise en charge qui peuvent être considérés comme des coûts normaux.
(36)
Deuxièmement, la Commission avait des doutes concernant la «surcompensation» éventuelle, susceptible de s’étendre à d’autres segments du marché des déchets. La Commission craignait en effet qu’une surcompensation pût également résulter du fait que l’aide fût basée sur un calcul ex ante, AVR Nuts étant autorisée à conserver une partie du solde éventuellement positif entre les excédents ou déficits réels et ex ante.
(37)
Troisièmement, la Commission doutait, si la mesure était analysée à la lumière de l’article 87, que l’encadrement communautaire des aides d’État pour la protection de l’environnement (14) (ci-après dénommé «l’encadrement des aides à l’environnement») pût justifier de déclarer l’aide compatible avec le marché commun.
(38)
Dans sa décision d’étendre la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a expliqué qu’elle avait des doutes comparables concernant le montant sensiblement plus élevé de l’aide pour 2004 et la compensation versée pour la fermeture prématurée des FTR.
4 OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(39)
Quatre parties intéressées ont fait parvenir leurs observations après la décision de la Commission d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité.
(40)
La première partie intéressée soutient que la mesure perturberait la concurrence sur le marché irlandais parce qu’AVR - qui possède un intérêt de 50 % dans une entreprise commune avec l’entreprise irlandaise Safeway Warehousing / South Coast Transport - pourrait porter en compte des tarifs inférieurs au prix coûtant et bien en deçà des prix normaux du marché pratiqués sur le marché irlandais.
(41)
La deuxième partie intéressée souligne également l’avantage concurrentiel déloyal dont jouit l’entreprise commune d’AVR et Safeway. De grandes quantités de déchets dangereux sont importées depuis l’Irlande. Cette partie avance également que la mesure perturbe la concurrence sur le marché international des «projets de nettoyage clés en mains» concernant les PCB, les pesticides et autres déchets organiques dangereux.
(42)
La troisième partie intéressée, Edelchemie, attire l’attention sur le marché domestique. Cette entreprise a développé sa propre technologie pour le traitement de déchets issus d’entreprises de galvanisation et de procédés photographiques («éco-option») et pour la récupération de matériaux de valeur parmi ces déchets (entre autres, des métaux précieux et de l’obsidienne). Les mesures en faveur d’AVR infligeraient non seulement un préjudice professionnel à cette entreprise mais freineraient également les développements technologiques. Les observations d’Edelchemie concernent AVR Nuts, AVR Chemie et ses prédécesseurs jusqu’en 1963; des informations sur la politique néerlandaise en matière de déchets dangereux appliquée pendant toutes ces années sont fournies.
(43)
Enfin, les trois concurrents agissant conjointement précisent les conséquences de ces mesures sur le marché national des déchets FTR. Il existerait, tant aux Pays-Bas que dans d’autres États membres, une capacité équivalente aux FTR d’AVR. L’extension des activités d’AVR aurait entraîné une surcapacité sur le marché néerlandais des déchets FTR et les données concernant les déchets FTR ne reflèteraient pas complètement et correctement la situation. Au milieu des années 90, AVR a fermé un de ses FTR et on pouvait déjà prévoir à l’époque que l’offre de déchets dangereux continuerait à baisser. Compte tenu de ces prévisions, il aurait été approprié de fermer un des deux FTR restants. Lors de la réunion du 26 mai 2005, un représentant a déclaré littéralement que «la bonne décision [en 2002] aurait été de fermer un FTR». En outre, AVR abuserait de sa position de force en appliquant des tarifs élevés, en exigeant que les FTR soient également approvisionnés en déchets à haute valeur calorifique et en utilisant une structure tarifaire qui ne serait pas transparente ni publique. De ce fait, AVR IW pourrait également porter en compte des tarifs pour certains types de déchets FTR et traiter ensuite ces déchets dans les fours des installations d’incinération de déchets ménagers, ce qui diminuerait les coûts d’exploitation puisque ces fours peuvent fonctionner à plus basse température.
(44)
La mesure constituerait une aide au fonctionnement incompatible avec le marché commun. Le service ne constituerait pas un service d’intérêt économique général et les quatre critères de l’arrêt Altmark permettant de déterminer si une compensation est ou non une aide d’État (15) ne seraient pas remplis. Si la Commission devait approuver (une partie de) l’aide, elle devrait le faire à diverses conditions pour éviter des subventions croisées, l’achat d’autres déchets qui y est obligatoirement lié (tying) et une discrimination de prix. En outre, les Pays-Bas ne devraient pas être autorisés à prolonger l’aide de dix années supplémentaires.
(45)
Les deux concurrents agissant conjointement ont également envoyé des observations après la décision de la Commission d’étendre la procédure. Ils maintiennent tous les points de leur première déclaration et fournissent des documents complémentaires devant prouver qu’il est question de subventions croisées. Par ailleurs, ils avancent également les points suivants.
(46)
Premièrement, il est étonnant que, malgré la fermeture d’un des FTR, le déficit d’exploitation ex ante soit beaucoup plus élevé que prévu initialement. Si le quatrième critère de l’arrêt Altmark (efficacité) avait été respecté, le déficit d’exploitation aurait dû baisser.
(47)
Deuxièmement, ils émettent des objections concernant la compensation de la fermeture des FTR. Aucune contrepartie n’y est couplée pour AVR. Cette compensation ne devrait pas être appelée une indemnisation et elle n’est pas justifiée, entre autres parce que les investissements ont été réalisés en vue de poursuivre l’exploitation pendant dix ans et qu’ils ont été utilisés pendant moins de trois ans. Ils se posent également des questions concernant les détails de ces calculs, notamment en ce qui concerne le montant à amortir, les coûts de licenciement et les coûts fixes constants. Le montant total est très élevé et est également bien supérieur aux 2 millions d'euros dont il est question à l’article 21.2 de la convention de concession. En outre, un document parlementaire mentionne que «lors de la fixation de l’indemnité accordée à Afvalverwerking Rijnmond pour la fermeture des fours à tambour rotatif, un accord a également été obtenu sur une action encore en cours intentée par le ministère du logement, de l'aménagement du territoire et de l'environnement contre AVR concernant la pollution du polder Lickebaert par des dioxines». En conséquence, le ministère a reçu un montant de 2,5 millions d'euros, qui n’avait pas été estimé pour 2004. Les trois concurrents agissant conjointement craignent que le règlement de ce litige ait peut-être «pollué» le calcul de la compensation. Cela leur donne le sentiment que «des choses sont couvertes».
(48)
Troisièmement, ils émettent des objections concernant les autres avantages accordés à AVR en vertu de l’article 21.5 de la convention de concession, notamment le fait qu’en cas de liquidation d’AVR Chemie, l’État paiera 30 % des coûts de démolition et de dépollution des installations. À la lumière des règles régissant les aides d’État, l’État néerlandais n’aurait jamais pu contracter de telles obligations.
(49)
Quatrièmement, il ne serait pas question d’un service d’intérêt économique général, entre autres parce qu’un tel service n’est pas nécessaire compte tenu des diverses alternatives existantes, comme la pyrolyse, le traitement dans la cimenterie, la mise en décharge dans des mines de sel ou l’élimination dans des installations de production d’énergie et dans des FTR étrangers. Les activités concernées ont uniquement été considérées comme un service d’intérêt économique général parce qu’elles devenaient déficitaires. La convention de concession a été conclue uniquement dans le but de financer les investissements dans les FTR pour lesquels AVR avait obtenu un droit exclusif. Par ailleurs, les deux concurrents agissant conjointement doutent que l’aide garantisse des prix abordables pour ces services, étant donné que les tarifs de prise en charge d’AVR sont supérieurs à ceux pratiqués dans les pays voisins. Ces prix élevés pourraient s’expliquer par les pratiques de tying et de subventions croisées à l’égard de déchets à haute valeur calorifique utilisés comme combustible. Les prix ne seraient pas transparents ni publics. Les bénéfices seraient comptabilisés chez AVR IW et les pertes chez AVR Nuts. De ce fait, AVR IW pourrait appliquer des tarifs de prise en charge plus élevés pour les déchets FTR. De plus, AVR refuserait d’accepter des déchets FTR en l’absence de livraison concomitante de déchets à haute valeur calorifique et violerait ainsi ses obligations résultant de la convention de concession en ne proposant pas ses services à tous les clients. Enfin, contrairement à d’autres alternatives, la qualité de la prestation de services n’est pas maintenue ou améliorée.
(50)
Cinquièmement, l’aide ne satisfait pas aux critères Altmark. L’attribution de la concession n’a pas fait l’objet d’une procédure d’adjudication publique et l’aide n’a pas été déterminée sur la base des coûts d’une entreprise moyenne bien gérée. L’aide n’a pas été déterminée sur la base de critères fixés au préalable de manière objective et transparente; elle serait plus élevée que ce qui est nécessaire et s’étendrait à d’autres marchés. Les FTR à l’étranger pourraient - sans aide d’État - facturer de plus bas tarifs. Il n’a pas été tenu compte non plus de méthodes d’élimination moins coûteuses. En outre, AVR peut conserver une partie du bénéfice si elle fonctionne mieux que prévu.
(51)
Enfin, les deux concurrents agissant conjointement font remarquer que les Pays-Bas ont l’intention de poursuivre la violation des règles régissant les aides d’État puisque, si la décision de la Commission devait être défavorable, les autorités néerlandaises se concerteront avec AVR et chercheront une solution aux problèmes financiers susceptibles d’en découler pour AVR.
5 COMMENTAIRES DES PAYS-BAS
5.1 La législation applicable
(52)
Attendu que la législation communautaire autorise les États membres à interdire l’exportation de déchets destinés à être éliminés, l’aide ne perturberait pas la concurrence entre États membres.
5.2 Service d’intérêt économique général
(53)
Les Pays-Bas soutiennent que l’aide est uniquement accordée pour un service d’intérêt économique général fourni par AVR Nuts. Une adjudication publique n’a pas été jugée appropriée puisque AVR Nuts est la seule entreprise des Pays-Bas qui serait à même et disposée à traiter tous les déchets C2 et FTR concernés. Néanmoins, la convention de concession a été publiée au Staatscourant et laissait la possibilité à d’éventuelles parties intéressées de former un recours. Mais aucune procédure de la sorte n’a été engagée. En outre, avant leur décision de fermer les FTR, les autorités néerlandaises avaient déjà pris les dispositions nécessaires pour pouvoir organiser éventuellement une adjudication publique dans le cadre d’une prolongation.
(54)
La mesure remplirait les critères d’Altmark et ne doit donc pas être considérée comme une aide d’État. Ainsi, pour la détermination ex ante des déficits, l’État s’est fait assister par un bureau d’experts-comptables indépendant. La mesure ne violerait pas le principe du «pollueur-payeur» puisque les tarifs sont plus élevés que dans les pays voisins.
(55)
Il serait absolument incorrect d’affirmer qu’AVR Nuts voulait uniquement accepter les déchets FTR si ceux-ci étaient présentés en même temps que des déchets à haute valeur calorifique. Il avait également été clairement stipulé que les tarifs portés en compte à d’autres entreprises AVR pour le traitement d’autres déchets devaient être identiques à ceux appliqués aux tiers (16). Les Pays-Bas ont demandé l’avis d’un bureau d’experts-comptables sur les possibilités d’augmenter la transparence des accords conclus entre AVR Nuts et AVR IW. Les recommandations proposées ont été acceptées et mises en œuvre.
(56)
En ce qui concerne les résultats d’AVR Nuts, les Pays-Bas font remarquer qu’il n’a été tenu compte d’aucune marge bénéficiaire dans le calcul du déficit d’exploitation. Dans le cas non escompté d’un excédent d’exploitation ex ante, le bénéfice se serait limité à 30 % de cet excédent, jusqu’au remboursement intégral de l’aide octroyée dans le passé.
5.3 Commentaires concernant les observations des parties intéressées
(57)
Les Pays-Bas notent qu’il n’est pas expliqué dans les observations la manière dont l’aide peut avoir un impact sur le prix de revient de l’entreprise commune d’AVR et Safeways. Cette entreprise devrait payer, pour le traitement de ses déchets à Rotterdam, les mêmes tarifs que ceux appliqués aux fournisseurs néerlandais de déchets. En outre, seul un tiers des déchets collectés par l’entreprise commune serait traité à Rotterdam et une petite partie seulement de ces déchets serait des déchets C2 et FTR au sens de la convention de concession. Des prix compétitifs peuvent s’expliquer par divers autres facteurs: 1) Safeway est la seule entreprise d’Irlande à disposer d’une station de transit où les déchets sont triés efficacement et séparés avant d’être expédiés vers l’installation de traitement la plus appropriée; 2) il existe un lien direct avec l’entreprise de transport Southcoast, ce qui génère des avantages logistiques et des économies de coûts, et 3) en Irlande, le niveau tarifaire était relativement élevé dans le passé en raison de l’absence de concurrence.
(58)
Pour le traitement des déchets provenant de projets de nettoyage clés en mains, AVR porterait en compte des tarifs supérieurs à ceux appliqués aux fournisseurs néerlandais. Le tarif moyen pour tous les flux de déchets en provenance d’autres pays serait un peu plus élevé que le tarif moyen appliqué à l’intérieur du pays. De plus, des tarifs plus bas ne conduiraient pas à une aide plus élevée puisque que l’aide dépend du déficit d’exploitation ex ante.
(59)
Au moment de la signature de la convention de concession, les deux FTR fonctionnaient à pleine capacité. Vu les stocks importants, une exploitation complète de la capacité était escomptée. L’excédent de capacité actuel n’a probablement pas été causé par une augmentation de la part de marché de concurrents mais plutôt par un accroissement de la réutilisation de déchets, par exemple après leur mélange légalement autorisé avec d’autres types de déchets.
(60)
En ce qui concerne la pyrolyse, les Pays-Bas font remarquer que les tarifs pratiqués par AVR sont supérieurs à ceux portés en compte par la seule entreprise des Pays-Bas disposant d’installations de pyrolyse.
(61)
Les Pays-Bas expliquent qu’une partie de l’aide a été versée en raison des problèmes financiers rencontrés par AVR Nuts, sur la base de l’arrêt Altmark et du temps qui était nécessaire pour achever la procédure d’examen formelle prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité.
(62)
Les Pays-Bas font remarquer qu’Edelchemie est principalement active dans le domaine des déchets dangereux issus de procédés photographiques qui, pour des raisons d’efficacité, ne peuvent pas être traités par AVR. L’entreprise possède diverses installations, dont le four à pyrolyse est le plus important en ce qui concerne cette affaire. Contrairement aux installations d’AVR, cette technologie ne serait cependant pas appropriée à tous les types de déchets FTR. Selon le permis d’environnement, seules 10 tonnes de déchets au maximum peuvent être traitées dans ce four, ce qui est totalement insuffisant au vu des flux de déchets dangereux aux Pays-Bas. Les Pays-Bas ne voient pas comment l’aide peut nuire aux intérêts d’Edelchemie puisque AVR ne traite pas de déchets issus de procédés photographiques et qu’elle pratique des tarifs conformes au marché. Les progrès technologiques sont encouragés, par exemple, par des programmes de stimulation spécifiques et en imposant l’utilisation de la meilleure technologie disponible lors de l’octroi des permis d’environnement. La durée de ces permis est limitée à cinq ans. Une aide éventuelle accordée dans le passé ne relève pas du délai de prescription de dix ans prévu à l’article 15 du règlement (CE) no 659/1999, et comme les installations sont amorties en dix ans, cela n’aurait en tout cas aucune conséquence sur le calcul des déficits d’exploitation escomptés d’AVR.
(63)
Les Pays-Bas soutiennent qu’aucune surcompensation n’a eu lieu en faveur d’AVR Nuts ni en faveur d’AVR IW. AVR IW faisait office d’intermédiaire mais n’avait pas la possibilité d’utiliser cette position pour obtenir une surcompensation et ne l’a pas fait non plus. Ainsi, par exemple, les déchets livrés à AVR Nuts par des concurrents, même lorsqu’ils étaient acceptés par écrit par AVR IW au nom d’AVR Nuts, n’étaient pas pris en considération dans le calcul des réductions d’échelle pratiquées sur les tarifs des déchets acquis par AVR IW elle-même. Ces déchets étaient directement livrés aux FTR - pas sur le site d’AVR IW - puisqu’ils n'auraient pas justifié les coûts logistiques supplémentaires.
(64)
L’aide visant à compenser les coûts de l’acquisition de déchets est justifiée. Une acquisition active de déchets FTR serait nécessaire, vu le recours croissant aux possibilités de mélanger ce type de déchets à d’autres déchets ou d’en adapter le conditionnement - opérations après lesquelles ces déchets ne sont plus considérés comme des déchets FTR. Sans une telle acquisition, AVR NUTS aurait vu sa part de marché se réduire et elle aurait perdu sa part de marché dans des options de traitement alternatives, notamment à l’étranger. Par conséquent, l’exploitation de capacité aurait diminué et les pertes auraient augmenté. La compensation versée à AVR IW pour les frais d’acquisition de déchets à haute valeur calorifique s’explique par la nécessité de pouvoir disposer de quantités suffisantes de ce type de déchets en tant que combustible. La scission des coûts d’acquisition entre AVR Nuts et AVR IW est basée sur ce raisonnement. La fermeture des FTR entraînera la perte des sept emplois correspondant aux coûts calculés. Ceci prouverait que ces sept emplois constituent les coûts d’acquisition supplémentaires qui sont exposés dans le seul intérêt d’AVR Nuts.
(65)
Les autorités néerlandaises ont fourni une étude sur les futurs développements d’alternatives pour l’élimination et la valorisation des déchets concernés aux Pays-Bas et dans les pays voisins; il est fait référence à cette étude au considérant 13. Il ressort de celle-ci que des alternatives suffisantes sont planifiées dans l’avenir pour garantir une élimination et une valorisation sûres et appropriées de ces déchets.
(66)
Les Pays-Bas ont également produit une analyse économique de la convention de concession et de la surcompensation potentielle, réalisée par un consultant à la demande d’AVR. Cette étude fait entre autres apparaître ce qui suit. Premièrement, les concurrents importants d’AVR avaient tous la possibilité de bénéficier de réductions d’échelle plus élevées mais ils ont manifestement préféré soumettre une partie des déchets collectés à des initiatives étrangères d’élimination ou de valorisation. Deuxièmement, la compensation que les Pays-Bas verseront effectivement pour la fermeture des FTR est sensiblement inférieure aux coûts calculés par AVR elle-même (45 millions d'euros) et aux coûts tels que calculés par un expert-comptable indépendant (40 millions d'euros). La différence découle, principalement, des différents calculs de coûts pour les licenciements de personnel.
(67)
Les Pays-Bas ont fourni le calcul détaillé du déficit budgétaire pour 2004. Malgré la fermeture d’un FTR, celui-ci est plus élevé que les années précédentes parce que la situation du marché s’est détériorée, notamment en raison de la baisse des tarifs pratiqués pour les déchets dangereux à haute valeur calorifique.
(68)
Des discussions doivent avoir lieu entre l’État et AVR concernant le paiement de la démolition et du suivi d’une éventuelle liquidation d’AVR Chemie, étant donné que l’État possède un intérêt de 30 % dans AVR Chemie. Il va de soi que des discussions seront également menées en cas de décision défavorable de la Commission concernant l’aide notifiée et que des solutions seront recherchées, mais pas sans tenir compte de l’avis de la Commission.
6 APPRÉCIATION
6.1 La question de savoir si les mesures constituent une aide d’État
(69)
Conformément à l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, «sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(70)
L’aide au fonctionnement et la compensation des coûts liés à la fermeture des FTR en faveur d’AVR Nuts, telles que décrites dans les considérants 17 à 27, sont octroyées par l’État et sont financées directement au moyen de ressources d’État. Ces mesures sont sélectives parce qu’elles influencent en premier lieu AVR, AVR Nuts et AVR IW. Ces entreprises proposent leurs services sur le marché des déchets destinés à être éliminés et sur celui des déchets destinés à être valorisés. Il en va de même pour les paiements, par l’État, des frais de démolition et de suivi pour lesquels l’État a donné une garantie allant jusqu’à 30 %.
(71)
Les mesures doivent être réputées influencer défavorablement les échanges entre États membres. Les marchés des déchets destinés à être éliminés et des déchets destinés à être valorisés sont indissociablement liés et, malgré le cadre réglementaire et les contrôles stricts des déchets destinés à être traités, le commerce entre États membres est une pratique courante sur ces deux marchés. En guise d’exemple: après l’annonce de la fermeture des FTR, le nombre de demandes de permis d’exportation de déchets vers d’autres États membres a sensiblement augmenté. La Commission en déduit que l’aide accordée pour maintenir les FTR en service a eu un effet limitatif sur les échanges entre États membres.
(72)
Ces mesures ne bénéficient pas aux fournisseurs de déchets dangereux. En comparaison avec les tarifs pratiqués aux Pays-Bas et dans les pays voisins, les tarifs de prise en charge des déchets à haute valeur calorifique utilisés comme combustible ont été fixés au niveau du marché. En raison de considérations politiques, les tarifs de prise en charge des déchets C2 et FTR ont été fixés à un niveau socialement acceptable, mais supérieur à celui en vigueur dans les pays voisins. Cette situation était rendue possible par les restrictions d’exportation de déchets destinés à être éliminés. Dans des conditions de marché normales, des tarifs plus élevés ne seraient pas une option réalisable et réaliste puisqu’une plus grande quantité de déchets serait exportée, mélangée à d’autres flux de déchets ou mise en décharge légalement ou illégalement, ce qui ne ferait pas augmenter les recettes d’AVR Nuts. Grâce à la fermeture des FTR, les fournisseurs ont pu bénéficier plus facilement des tarifs de prise en charge plus bas pratiqués en Belgique et en Allemagne. Sans l’aide, les FTR auraient été fermés plus tôt et de plus grandes possibilités d’exportation, conformément au règlement (CEE) no 259/93, de déchets destinés à être éliminés seraient également apparues plus rapidement. Cette hypothèse est confirmée par les évolutions de prix et de volume après la fermeture du second FTR. Pour ces motifs, la Commission estime que la mesure n’a pas libéré les fournisseurs de déchets dangereux des coûts qui auraient normalement pesé sur leur budget.
(73)
Sans préjudice du contrôle de la mesure par rapport à l’article 86, paragraphe 2, du traité, la Commission pense qu’il n’a pas été satisfait au quatrième critère de l’arrêt Altmark. Premièrement, AVR n’a pas été sélectionnée à l’issue d’une procédure d’adjudication publique et la publication de la convention de concession au Staatscourant - après laquelle les parties intéressées ont eu un délai de six semaines pour introduire une réclamation - ne peut pas remplacer une procédure d’adjudication ouverte et transparente. Deuxièmement, la compensation n’a pas été déterminée sur la base des coûts qu’une entreprise moyenne et bien gérée, dûment équipée d’une capacité de traitement de déchets, aurait générés. Vu la position unique du dépôt C2 et des FTR dans le pays, une entreprise moyenne de ce genre ne semble pas exister aux Pays-Bas. Le déficit budgétaire ex ante reflète plutôt les conditions particulières dans lesquelles AVR Nuts exploite ces installations et les coûts d’installations comparables à l’étranger n’ont pas été pris en considération. À l’évidence, AVR n’était pas dûment équipée d’une capacité de traitement: la surcapacité a entraîné une sous-exploitation des FTR et finalement leur fermeture. Tout ceci s’est répercuté dans les mesures d’aide, à savoir le déficit pour 2004 et les indemnités de fermeture. Dans ces circonstances, les mesures doivent être considérées comme fournissant un avantage sélectif à AVR Nuts et pas simplement comme une compensation que d’autres entreprises auraient reçue dans une situation similaire dans des conditions comparables, si elles avaient été investies de l’exécution de cette obligation de service.
(74)
Un avantage sélectif découle non seulement des déficits d’exploitation et de l’indemnisation des coûts de fermeture, mais également de la garantie de l’État de prendre en charge 30 % des coûts de démolition et de suivi relatifs à ces installations. Le fait que ces coûts correspondent à l’intérêt de l’État dans AVR Chemie n’ôte rien au constat qu’il s’agit d’une aide d’État, étant donné que l’État, en tant que commanditaire dans AVR Chemie, ne serait responsable qu’à concurrence de sa part - et non d’autres demandes dépassant cette part. La garantie semble plutôt découler d’un objectif politique de l’État de prévenir une situation dans laquelle - après la liquidation d’AVR Nuts et d’AVR Chemie - aucune autre entreprise ne puisse répondre d'une démolition et d’un suivi appropriés. Il est possible que la garantie ait fourni des avantages pendant toute la durée de la convention de concession, puisqu’une entreprise - à défaut de cette garantie - constituerait (devrait constituer) les réserves nécessaires pendant la durée de vie opérationnelle des installations, afin de pouvoir faire face - sans aide - aux coûts de démolition et de suivi.
(75)
Par conséquent, les mesures notifiées constituent une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
(76)
La Commission déplore que les Pays-Bas aient exécuté une partie importante de l’aide concernée en violation de l’article 88, paragraphe 3, du traité.
6.2 Analyse au regard de l’article 86, paragraphe 2, du traité
(77)
Les États membres sont libres de définir ce qu’ils considèrent comme des services d’intérêt économique général et ce, sur la base des spécificités des activités, cette définition pouvant être exclusivement contrôlée quant à la présence d’erreurs manifestes (17). La Commission a exposé les principes de base de son approche dans le Livre vert (2003) et le Livre blanc (2004) sur les services d’intérêt général (18). Le point 3.4 du livre blanc stipule que: «Conformément à la politique de l’Union en matière de développement durable, il faut également bien prendre en considération le rôle des services d’intérêt général dans la protection de l’environnement, ainsi que les spécificités des services d’intérêt général ayant un rapport direct avec l’environnement, comme les secteurs de l’eau et des déchets». Cette approche se situe dans le droit fil de la jurisprudence de la Cour, laquelle a déclaré que «la gestion de certains déchets peut faire l’objet d’un service d’intérêt économique général, en particulier lorsque ce service a pour but de faire face à un problème environnemental» (19).
(78)
La Commission partage le point de vue des Pays-Bas selon lequel le service, tel que décrit dans l’arrêté de concession et dans la convention de concession, constitue un service d’intérêt économique général pour les raisons suivantes.
(79)
Premièrement, il est clair qu’un intérêt public est en jeu dans le traitement approprié de déchets destinés à être détruits. Un intérêt public et communautaire est également en jeu dans la garantie de la disponibilité d’une capacité nationale appropriée à une telle élimination. En ce qui concerne l’élimination de déchets, les États membres doivent en effet, conformément à l’objectif formulé à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 75/442/CEE, tendre à assurer eux-mêmes leur élimination.
(80)
Deuxièmement, des mesures publiques étaient nécessaires pour garantir cet intérêt public. Étant donné que l’exploitation des FTR était déficitaire, AVR aurait dû - sans l’aide - fermer les FTR et le dépôt C2 dès fin 2001.
(81)
Troisièmement, cet intérêt public était réel. Durant la période 2002-2004, des quantités importantes de déchets C2 et FTR produits aux Pays-Bas ont été éliminées, même si ces quantités se situaient bien en deçà des prévisions, notamment sous l’effet de l’arrêt de la Cour qui précisait les notions de «déchets destinés à être éliminés» et de «déchets destinés à être valorisés». Les Pays-Bas ont réagi aux développements du marché en adaptant la capacité aux nouvelles analyses des besoins escomptés et en renonçant finalement à leur politique et en fermant le seul FTR restant. Ceci n’est cependant pas incompatible avec l’intérêt public en ce qui concerne les quantités de déchets C2 et FTR effectivement éliminées. Les quantités de déchets destinés à être éliminés auraient peut-être été plus restreintes si les Pays-Bas avaient appliqué d’emblée les définitions correctes mais il est peu probable que l’ensemble des déchets C2 et FTR aurait été utilisé à des fins de valorisation. Ce fait se voit confirmé par les quantités de déchets C2 et FTR qui ont été présentées chez AVR en 2004 et par les quantités de déchets FTR exportées en vue de leur élimination dans des FTR à l’étranger. Les parties intéressées ont peut-être raison lorsqu’elles soutiennent que, même sans les FTR d’AVR, tous les déchets dangereux produits aux Pays-Bas auraient pu être éliminés ou auraient pu être valorisés dans le pays ou à l’étranger durant cette période. Toutefois, elles ne démontrent pas que, sans les FTR d’AVR, il n’aurait pas fallu exporter des déchets destinés à être éliminés en raison d’un manque de capacité adéquate. C’est précisément en tenant compte de ce point que les Pays-Bas peuvent, à juste titre, fonder leur politique sur le souhait de défendre l’intérêt public, conformément à l’objectif fixé à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 75/442/CEE.
(82)
Quatrièmement, les mesures ne violent pas le principe du «pollueur-payeur». Tel que conclu au considérant 72, les fournisseurs de déchets ne sont pas libérés de coûts qui auraient normalement pesé sur leur budget.
(83)
Cinquièmement, la qualification de service d’intérêt économique général ne contourne pas les règles qui sont normalement d’application. La mesure vise la protection de l’environnement puisqu’elle garantit que les déchets dangereux sont traités d’une manière appropriée à un endroit situé à proximité de leur source. Le cadre des aides à l’environnement comporte des règles concernant l’aide au fonctionnement pour la gestion des déchets (point E.3.1). Cependant, ces règles ont avant tout été établies dans le cas d’une aide au fonctionnement accordée à des entreprises qui produisent elles-mêmes les déchets concernés.
(84)
Sixièmement, la plus grande partie des déchets C2 et FTR sont, selon leur nature, livrés par des entreprises mais il existe également des systèmes de collecte de déchets dangereux auprès des ménages, de manière à ce que tous les déchets dangereux éventuels puissent être éliminés en toute sécurité et simplicité. Une partie des déchets dangereux ainsi collectés peut ensuite être éliminée dans les FTR. Le service pour lequel l’aide a été octroyée présentait donc un caractère général et l’aide ne favorisait donc pas un groupe restreint d’utilisateurs de ces services.
(85)
Les deux concurrents agissant conjointement prétendent qu’il n’existe aucune défaillance du marché susceptible de justifier le service d’intérêt économique général. En outre, il n’existerait aucun FTR dans certains États membres. Il est donc possible que les objectifs de la directive 75/442/CEE - autosuffisance en matière d’élimination des déchets près de la source d’apparition des déchets (principe de proximité) - ne correspondent peut-être pas à un résultat obtenu par l’application des mécanismes du marché, mais ils n’en sont pas moins légitimes.
(86)
La mission publique doit être clairement décrite et être expressément imposée par voie de décision publique. Il ressort de l’arrêté de concession et de la convention de concession que l’entreprise est chargée correctement du service d’intérêt économique général. La définition de la mission publique est suffisamment précise dans ces documents. Elle est strictement liée aux déchets destinés au dépôt C2 et aux déchets à faible pouvoir calorifique à incinérer dans les FTR. Les mesures d’aide visant à compenser les coûts du service d’intérêt économique général sont également décrites de manière suffisamment détaillée. À cet égard, il convient cependant de noter ce qui suit.
(87)
Premièrement, il y a eu des manquements en matière de transparence. Il n’a peut-être pas toujours été clair pour les concurrents si AVR IW agissait en son propre nom ou au nom d’AVR Nuts. Le régime tarifaire et le système de réduction, notamment en ce qui concerne les déchets à haute valeur calorifique qui devaient servir de combustible aux FTR, n’ont pas non plus été suffisamment clairs au départ. Pour AVR et l’État, et pour des contrôleurs indépendants, ces points étaient cependant suffisamment clairs sur la base de la convention de concession, ce qui permettait un contrôle adéquat.
(88)
La Commission estime que la méthodologie, telle que décrite à l’annexe I, est suffisamment transparente à des fins de contrôle et juge adéquates les mesures complémentaires prises pour augmenter la transparence dans la gestion du service d’intérêt économique général, telles qu’elles ont été mises en œuvre après la réception des observations.
(89)
Deuxièmement, la notion de «tarifs socialement acceptables» pour l’élimination des déchets FTR est assez vague à première vue. En pratique, ceci n’a cependant pas posé de problème. Les tarifs sont demeurés au niveau auquel ils avaient été augmentés au cours des années précédentes. Conformément au principe du «pollueur-payeur», les tarifs étaient plus élevés que les tarifs d’élimination appliqués à l’étranger. Dans le même temps, ni les parties intéressées ni les Pays-Bas ne soutiennent que de plus faibles tarifs eussent été nécessaires pour éviter des pratiques illégales susceptibles d’être nuisibles à l’environnement. Manifestement, les Pays-Bas estimaient que les tarifs n’étaient pas trop élevés puisqu’ils ont donné leur accord aux déficits budgétaires ex ante, qui se fondaient sur des hypothèses plus précises concernant les tarifs à facturer.
(90)
Une surcompensation doit être évitée pour tous les types d’aide dans le système. Dans ce cadre, la Commission effectue une évaluation distincte pour chacun des points suivants: 1) la compensation des déficits budgétaires en 2002 et 2003; 2) la compensation des déficits budgétaires en 2004, 2005 et 2006; 3) la compensation des coûts de fermeture qui consistent en une compensation a) des coûts de fermeture liés aux investissements convenus dans la mesure où ceux-ci n’ont pas encore été amortis et b) des coûts de fermeture résultant de la fermeture prématurée des FTR, et 4) l’aide contenue dans la garantie.
(91)
Concernant les déficits budgétaires pour 2002 et 2003, la Commission estime que la méthodologie utilisée pour le calcul des déficits escomptés, accordés à titre d’aide, est appropriée et suffisamment restrictive. Tous les éléments, à l’exception de la compensation des frais d’acquisition (voir les considérants 108 à 113), se rapportent directement à l’accomplissement de l’obligation de service public. Il n’y a aucun motif de supposer que des postes de coûts ont été gonflés artificiellement et, grâce au recours à un consultant indépendant, les Pays-Bas ont pu calculer l’aide de manière restrictive. La méthodologie contient une analyse précise du bilan d’entrée d’AVR Nuts, qui offre un bon point de départ pour les estimations des coûts et recettes d’AVR Nuts dans la nouvelle situation. Les coûts variables, les coûts fixes directs et les coûts calculés par d’autres entreprises d’AVR ont été établis sur la base de ventilations détaillées. Il est également dûment tenu compte des investissements et des amortissements sous la forme d’un plan d’investissement détaillé pour 2002-2016 et par un amortissement des nouveaux investissements sur 7,24 ans. Tout ceci garantit que les coûts n’ont pas été gonflés artificiellement par des investissements distincts ou par un amortissement disproportionné. Diverses questions sont soulevées dans les observations de parties intéressées mais aucune preuve d’une surcompensation n’est fournie. En outre, des accidents et des problèmes techniques ont fait augmenter les pertes ex ante pour 2002 et 2003 de plus de 12 millions d'euros. De ce fait, toute surcompensation en faveur d’AVR Nuts durant cette période est exclue.
(92)
Pour la période 2004-2006, l’aide repose sur la même méthodologie. C’est la raison pour laquelle la Commission n’escompte pas a priori l’apparition d’une surcompensation. Le déficit budgétaire ex ante de 2004 est entièrement basé sur la même méthodologie et la hausse du déficit ex ante, malgré la fermeture d’un des FTR, s’explique totalement par les divers postes de coûts prévus dans le cadre de cette méthodologie (voir les données chiffrées à l’annexe I). Vu les pertes élevées en sus des déficits ex ante pour 2002 et 2003, il ne faut pas s’étonner que le déficit ex ante pour 2004 ait été plus important. En outre, si la fermeture du premier FTR a diminué les coûts variables, son impact sur les coûts fixes, qui représentent une part importante des coûts totaux, a été limité. Néanmoins, conformément à la politique générale de la Commission, une surcompensation des coûts d’un service d’intérêt économique général ne doit pas seulement être exclue a priori mais également a posteriori. Aussi la Commission exige-t-elle que les Pays-Bas contrôlent les coûts réels et adaptent, le cas échéant, le niveau de l’aide afin d’éviter que la compensation permette à AVR Nuts d’obtenir une marge bénéficiaire sur ses activités qui soit supérieure à la marge usuelle pour ce type d’activité dans ce secteur.
(93)
La Commission accepte que l’aide puisse être accordée en tant que compensation des coûts de fermeture liés aux investissements convenus dans la mesure où ceux-ci n’ont pas encore été amortis. Sans de solides garanties, on ne peut s’attendre à ce qu’un exploitant conclue une convention de service de cinq ans exigeant des investissements considérables. Amortir ces investissements sur une période correspondant à la durée du marché (cinq ans) aurait été tout aussi déraisonnable. Par conséquent, les pertes ex ante pour cette période - et partant, l'aide - auraient été sensiblement plus élevées. Sur ce point, les conditions de la convention de concession constituent une conséquence nécessaire et efficace du système de compensation. Le fait que ces dispositions aient été appliquées avant la date de fin prévue de la convention de concession n’ôte rien à la présente évaluation. Sur la base des informations fournies par les Pays-Bas, la Commission pense qu’aucune surcompensation n’aura lieu pour ce type d'aide. Cependant, un petit nombre de points ne sont pas suffisamment clairs, comme la question de savoir si des recettes provenant de la vente d’actifs ou des profits retirés de la poursuite de l’utilisation à d’autres fins seront dûment pris en considération. Par conséquent, la Commission exige que les Pays-Bas contrôlent également les coûts réels relatifs à cet élément et adaptent au besoin le montant de l’aide.
(94)
La Commission peut également accepter qu’une compensation soit accordée pour les coûts supplémentaires consécutifs à la fermeture prématurée des FTR. Un État membre ne peut pas être obligé de poursuivre une telle convention, en particulier lorsque, ce faisant, il paie moins que ce qu’il aurait dû probablement payer si les activités s’étaient poursuivies. Les données que les Pays-Bas ont fournies sur ces coûts supplémentaires sont relativement bien détaillées. Toutefois, divers éléments sont basés sur des estimations qui semblent laisser une marge d’incertitude assez large. En outre, seuls les coûts nécessairement liés au service d’intérêt économique général et à la fermeture prématurée peuvent être mentionnés et les informations disponibles ne font pas apparaître de manière assez claire si tel est le cas. Par conséquent, la Commission exige que les Pays-Bas contrôlent également les coûts réels relatifs à cet élément et adaptent au besoin le montant de l’aide.
(95)
Enfin, la Commission peut accepter que l’aide soit octroyée moyennant l’application de la garantie que 30 % des coûts de démolition et de nettoyage seront pris en charge. S’il n’y avait eu aucune garantie, les déficits d’exploitation et l’aide au fonctionnement auraient probablement été plus élevés parce que le montant correspondant aurait dû être retenu à titre de réserves. Les coûts en tant que tels se rapportent directement à l’objectif politique initial de proposer le service d’intérêt économique général concerné aux Pays-Bas. Les coûts réels n’étant cependant pas encore connus, la Commission exige un contrôle approprié a posteriori.
(96)
En résumé, la Commission parvient au constat qu’il n’y a pas surcompensation pour les déficits d’exploitation de 2002 et 2003, mais qu’elle ne peut autoriser les types d’aide restants que si les Pays-Bas garantissent que, sur toute la période prise en considération, aucune surcompensation n’aura lieu a posteriori, en tenant également compte de déficits et excédents plus importants pendant toutes les années de la durée de la concession. L’aide peut permettre à AVR Nuts d’obtenir une marge bénéficiaire raisonnable pour les activités concernées. Dans le cadre de la convention, le risque était limité pour AVR puisque les pertes ex ante auraient été entièrement couvertes par l’aide. En revanche, le risque opérationnel continuait d’incomber en grande partie à AVR (20). Les activités n’étaient donc pas dépourvues de risque, comme cela s’est d’ailleurs révélé dans les faits. Vu les conditions du marché et le profil de risque d’AVR Nuts, la Commission peut certainement accepter un niveau de bénéfice équivalant au maximum au rendement d’obligations d’État néerlandaises, majoré de 2 points de pourcentage. Si, en pratique, le bénéfice devait dépasser ce plafond, les Pays-Bas devront adapter le niveau de l’aide avec force rétroactive et, conformément à l’article 88, paragraphe 3, du traité, notifier toutes les aides qui mettent AVR Nuts en mesure de dépasser ce pourcentage de bénéfice. Lors du contrôle effectué a posteriori, il convient de dûment vérifier l’absence de toute surcompensation. À cette fin, la Commission souhaite recevoir des rapports de suivi détaillés, lesquels devront au moins traiter les points mentionnés à l’annexe II de la présente décision.
(97)
La Commission veille à la proportionnalité de la mesure d’aide, de manière à ce que les moyens utilisés pour l’accomplissement de la mission d’intérêt général n’entraînent pas des perturbations inutiles des échanges. Il convient notamment de veiller à ce que des limitations des règles du traité CE, et en particulier les limitations de la concurrence et les limitations des libertés du marché intérieur n’excèdent pas ce qui est nécessaire à une exécution efficace de la mission.
(98)
La Commission estime que les mesures prises par les Pays-Bas satisfont en grande partie à l’exigence de proportionnalité. Il est difficile de concevoir par quels autres moyens les Pays-Bas eussent pu garantir qu’une capacité nationale adéquate pour le traitement des déchets fût disponible. Aucune des parties intéressées ne démontre qu’il existait des alternatives moins perturbatrices pour atteindre cet objectif. Les éléments suivants de la mesure sont également jugés proportionnels.
(99)
Régime de tarifs de prise en charge basé sur des réductions d’échelle: étant donné que ce système a pour but de conserver une capacité suffisante pour éliminer dûment les déchets FTR, il est tout à fait naturel, en conséquence, de miser sur une exploitation de capacité maximale pour limiter les coûts dans toute la mesure du possible. Comme les Pays-Bas l’ont démontré, tous les fournisseurs de déchets pouvaient prétendre à ces réductions, soit directement, soit à la livraison au moyen d’intermédiaires. C’est la raison pour laquelle le régime de tarifs de prise en charge basé sur des réductions d’échelle est justifié. Le système de tarifs non discriminatoire et de réductions d’échelle s’appliquant à tous les fournisseurs - donc également à AVR IW -, la perturbation de la concurrence occasionnée par les mesures est limitée. S’il y avait eu confusion dans la pratique, le caractère non discriminatoire du système aurait pu être clair pour toutes les parties intéressées. Les Pays-Bas ont pris des mesures complémentaires adéquates pour augmenter la transparence lorsqu’il s’est avéré qu’il régnait une certaine confusion. En fixant le tarif des déchets à haute valeur calorifique au niveau d’alternatives d’élimination concurrentes, la perturbation de la concurrence sur le marché pour ce type de déchets est demeurée limitée. Il convient de souligner qu’aucune entreprise des Pays-Bas n’était tenue de livrer des déchets FTR ou des déchets dangereux à haute valeur calorifique à AVR Nuts ou à AVR IW. En revanche, AVR Nuts est tenue, en vertu de la convention de concession, d’accepter tous les déchets C2 et FTR qui lui sont présentés, que la livraison soit accompagnée ou non de déchets dangereux à haute valeur calorifique. Sur ce point, la Commission n’a pas trouvé suffisamment d’éléments probants selon lesquels il serait question a priori d’un abus de position de force par AVR et la convention de concession n’est certainement pas à l'origine d’un tel abus.
(100)
Compensation de la fermeture: Les dispositions de la convention de concession relatives à la compensation - en cas d'absence de prolongation de la convention - du solde de la valeur comptable des investissements non encore amortis réalisés par AVR, avec l’approbation de l’État, pendant la durée de la convention doivent également être considérées comme proportionnelles. Sans une telle garantie, l’accord d’AVR ne pouvait être raisonnablement escompté. Il en va de même pour la garantie de l’État de supporter au maximum 30 % des coûts de démolition et de nettoyage en cas de liquidation des installations. Il va de soi qu’une démolition et une dépollution appropriées relèvent de l’intérêt public. Vu son intérêt de 30 % dans AVR Chemie, il est acceptable que l’État assume la responsabilité de sa part, la responsabilité restante continuant d’incomber à l’autre actionnaire, à savoir AVR Holding.
(101)
Conservation au départ de deux FTR: La Commission a examiné si les Pays-Bas auraient dû octroyer une aide dans le but de ne conserver qu’un seul FTR. La question est de savoir si la contribution à la réalisation des objectifs visés par les Pays-Bas par le maintien du second FTR fait contrepoids à l’aide que pareil projet nécessite et aux conséquences négatives qui en découlent pour la concurrence.
(102)
Sur ce point, la Commission reconnaît qu’il peut être un objectif légitime pour les Pays-Bas de disposer d’une capacité nationale adéquate pour le traitement de déchets FTR afin d’éviter un déficit de capacité, ce qui obligerait l’État néerlandais à autoriser l’exportation de tels déchets à l’étranger. Il n’est pas possible d’éviter une certaine flexibilité dans l’évaluation de cette question, compte tenu du fait qu’il n’était pas possible de prévoir avec certitude la production de flux de déchets C2 et FTR et vu les risques en matière de disponibilité des installations. De tels risques se sont effectivement concrétisés, lorsqu’un des FTR a été fermé pendant un certain temps à la suite d’accidents qui se sont produits en 2002. En 2002, la capacité disponible n’était que de 73 % et en 2003, que de 75 % de la capacité autorisée de 100 000 tonnes. C’est pourquoi, contrairement à leur objectif politique, les autorités néerlandaises ont dû autoriser l’exportation de déchets FTR.
(103)
Lorsqu’on compare les volumes escomptés de déchets FTR et la capacité des deux FTR, force est de formuler les remarques suivantes. Lorsque la convention de concession a été élaborée fin 2001/mi-2002, l’offre de déchets FTR avait été évaluée à environ 38 500 tonnes par an. Cette estimation se basait sur l’expérience acquise. Or, au moins le même volume de déchets à haute valeur calorifique est requis pour traiter les déchets FTR. Il est clair qu’un seul FTR aurait été insuffisant pour traiter correctement cette quantité de déchets. Il convient cependant d’émettre trois observations critiques à l’égard de ce chiffre. Premièrement, une partie de l’apport escompté de déchets FTR auprès d’AVR NUTS était peut-être la conséquence de l’application restrictive, par les Pays-Bas, de la définition des «déchets destinés à être éliminés» jusque début 2003. Deuxièmement, des parties intéressées ont attiré l’attention sur une capacité nationale alternative pour le traitement des déchets FTR. Troisièmement, cette estimation n’aurait pas tenu compte de la possibilité, pour AVR, de traiter une partie des déchets dans ses fours d’incinération de déchets ménagers (21). En revanche, l’estimation tient expressément compte des développements en cours à l’époque. De plus, l’offre de déchets FTR à l’exportation varie chaque année et dépend de la situation sur le marché international; la situation diffère également en fonction des différentes catégories de déchets. En outre, comme il y avait encore un stock important de déchets FTR début 2002, l’offre était totalement garantie au commencement de la période. L’estimation du flux de déchets FTR aurait peut-être été plus basse si, en 2002, les autorités néerlandaises avaient basé cette estimation sur l’hypothèse d’une application correcte de la définition des déchets destinés à être valorisés, mais il semble peu probable, compte tenu des données disponibles à l’époque, que cette estimation eût été si basse que les autorités néerlandaises auraient pu décider en toute confiance que seul un FTR était suffisant. Tout ceci se voit confirmé par le fait qu’en 2003, époque à laquelle la Cour de Justice avait déjà clarifié précisément la définition des «déchets destinés à être éliminés», les Pays-Bas étaient encore contraints d’autoriser l’exportation effective de déchets FTR en raison des problèmes de capacité rencontrés par AVR. La baisse effective de l’apport de déchets FTR à AVR s’explique en grande partie par d’autres facteurs que la hausse des exportations. En ce qui concerne les autres capacités présentes aux Pays-Bas, la Commission observe qu’une partie importante de cette capacité n’est devenue disponible que fin 2003, après l’octroi des autorisations requises à la principale installation de pyrolyse concurrente. Les parties intéressées n’apportent pas la preuve que les autorités néerlandaises auraient dû tenir compte, dès 2002, d’une capacité de traitement nationale alternative adéquate pour tous les types de déchets FTR produits aux Pays-Bas et présentés en vue de leur élimination.
(104)
La décision de maintenir deux FTR en service - au lieu d’un seul - a fait augmenter le volume de l’aide, notamment en raison des investissements qui s’avéraient nécessaires et qui, par la suite, ont dû être compensés consécutivement à la fermeture des fours. Une partie de ces investissements n’avait cependant pas été prévue au moment de la signature de la convention de concession. Les conséquences sur les déficits d’exploitation ex ante étaient relativement limitées, étant donné le poids assez important représenté par les coûts fixes. La Commission pense que les conséquences ont également été assez limitées pour les concurrents: aucun élément ne suggère que le maintien en service de deux FTR a entraîné l’incinération de plus grands volumes de déchets FTR et autres déchets dangereux. L’utilisation de la capacité FTR pour d’autres types de déchets - laquelle n’est étayée par aucun élément probant - est relativement inefficace et ne peut être réputée avoir eu un effet extrêmement négatif pour les concurrents.
(105)
À la lumière ce qui précède, il semble à la Commission que la décision initiale de maintenir deux FTR en fonction peut être considérée comme proportionnée et que les décisions de fermer les FTR n’ont pas été prises déraisonnablement tard.
(106)
Le rôle d’AVR IW: AVR IW a pris en charge une grande partie de l’administration d’AVR Nuts et était, dans le même temps, le concurrent d’autres fournisseurs de déchets dangereux. Ce faisant, AVR IW a obtenu des informations sur les volumes de déchets prévus et les volumes effectivement livrés. Étant donné qu’aucun fournisseur de déchets n’était tenu de livrer les quantités initialement renseignées à AVR Nuts et vu que les tarifs et réductions réels se fondaient, au final, exclusivement sur les volumes de déchets effectivement livrés, il est difficile de comprendre comment AVR IW aurait pu retirer un avantage financier ou stratégique de sa position centrale. Les Pays-Bas ont expliqué qu’AVR IW n’était pas en mesure d’abuser de cette position et, sur la base, entre autres, des observations de parties intéressées, la Commission ne peut pas non plus parvenir à ce constat. Il est possible qu’AVR IW ait proposé en son propre nom de traiter les déchets à des tarifs inférieurs à ceux d’AVR Nuts, mais ceci ne peut être imputé aux mesures d’aide et pourrait s’inscrire dans les limites de la politique de concurrence; il était loisible à d’éventuels concurrents d’agir de manière comparable. Quand bien même AVR IW aurait détourné une partie des déchets FTR vers ses installations d’incinération de déchets ménagers (ce qui n’a pas été prouvé), cela n’aurait apparemment pas entraîné une perturbation disproportionnée puisque, connaissant les déchets, chaque fournisseur aurait pu obtenir des marges comparables en se contentant de présenter ces déchets directement auprès d’autres installations d’incinération de déchets ménagers d’AVR ou d’autres entreprises. Comme, en outre, l’aide était fixée sur la base d’un budget préétabli, la Commission pense qu’AVR a choisi des solutions efficaces et n’a pas détourné des déchets lorsque cette pratique aurait conduit à des pertes réelles plus importantes en raison d’une sous-exploitation des installations. Il convient peut-être de considérer plutôt un tel détournement des déchets comme une gestion efficace des déchets, conforme aux principes communautaires.
(107)
Évolution technologique: la Commission ne pense pas que les mesures auront un effet extrêmement négatif sur le développement de technologies alternatives en matière d’élimination et de valorisation. Comme les Pays-Bas l’ont exposé, il existe d’autres instruments pour encourager ce type de développements. Ainsi, en 2003, une autorisation a-t-elle été délivrée pour une installation de pyrolyse innovante. Les tarifs portés en compte par AVR étaient sensiblement supérieurs aux tarifs de l’exploitant de cette installation et c’est la raison pour laquelle l’effet perturbateur de l’aide, concernant ce point, doit être considéré comme étant limité.
(108)
Aide pour l’acquisition de déchets: contrairement aux éléments précédents, les mesures ne peuvent pas être considérées comme proportionnées à partir du moment où elles concernent l’acquisition de déchets, telle que celle-ci a été effectuée par AVR IW et pour laquelle AVR Nuts verse une compensation en puisant dans l’aide qu’elle reçoit de l’État. La Commission comprend qu’afin de limiter les coûts du système, le volume de déchets à traiter, et en particulier le volume de déchets FTR pour lesquels les tarifs de prise en charge sont les plus élevés, doit être le plus élevé possible. Comme évoqué au considérant 99, il est possible, pour ce motif, d’accepter le système de réductions d’échelle non discriminatoires. En revanche, la compensation versée à AVR pour l’acquisition des déchets est une perturbation disproportionnée de la concurrence puisque AVR IW est le seul bénéficiaire. Ses concurrents ne reçoivent pas une compensation comparable pour les coûts d’acquisition qu’ils doivent exposer. En ce qui concerne les déchets à haute valeur calorifique, la solution aurait pu consister, en cas de déficits persistants, à diminuer les tarifs de prise en charge d’une manière non discriminatoire. La compensation des coûts d’acquisition doit également être considérée comme disproportionnée en ce qui concerne les déchets FTR. Cette compensation fournit à AVR IW un avantage discriminatoire pour une activité spécifique faisant directement concurrence à d’autres entreprises de gestion de déchets. Une telle acquisition n’est pas directement dans l’intérêt public qui justifie l’aide, surtout lorsqu’il s’agit de déchets FTR acquis à l’étranger. Mais même lorsqu’il s’agit de déchets FTR de sources néerlandaises, cette acquisition peut également encourager leur élimination aux Pays-Bas au détriment de leur valorisation aux Pays-Bas ou ailleurs. Dans des circonstances spécifiques, cette pratique peut également être contraire au principe selon lequel les déchets sont traités à proximité de leur source. Par conséquent, le montant de 2,4 millions d'euros destiné à l’acquisition, lequel était contenu dans l’aide en faveur d’AVR Nuts qui se basait sur le budget préétabli et qui a été transféré à AVR IW, ne peut pas être justifié en vertu de l’article 86, paragraphe 2, du traité. La compatibilité de cet élément de la mesure d’aide avec l’article 87, paragraphes 2 et 3, du traité est analysée au point 6.3.
6.3 Analyse de la compensation versée pour l’acquisition de déchets à la lumière de l’article 87 du traité
(109)
La Commission a examiné si les dérogations prévues à l’article 87, paragraphes 2 et 3, du traité s’appliquent à la compensation versée à AVR IW pour les coûts d’acquisition. Les dérogations prévues à l’article 87, paragraphe 2, du traité pourraient permettre de considérer l’aide comme compatible avec le marché commun. Cependant, l’aide: a) n’est pas à caractère social et n’est pas octroyée à des consommateurs individuels; b) ne sert pas à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires, et c) n’est pas nécessaire pour compenser les désavantages économiques causés par la division de l’Allemagne.
(110)
Les dérogations prévues à l’article 87, paragraphe 3, points a), b) et d), du traité ne s’appliquent pas non plus; celles-ci concernent les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi; les aides destinées à promouvoir la réalisation de projets d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre; et les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine. Les Pays-Bas n’ont pas tenté de justifier l’aide sur la base d’un de ces motifs.
(111)
En ce qui concerne la première partie de la dérogation prévue à l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité, à savoir les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques, la Commission fait remarquer que l’aide n’est pas axée sur la recherche et le développement, les investissements consentis par des petites et moyennes entreprises, ou le sauvetage ou la restructuration d’AVR IW. L’aide ne sert pas non plus au développement régional et AVR IW n’est pas non plus établie dans une région où des investissements initiaux entrent en ligne de compte pour une aide régionale. Par conséquent, l’aide ne peut pas être déclarée compatible avec le marché commun au motif qu’elle faciliterait le développement de certaines régions.
(112)
La Commission a examiné si la mesure d’aide peut faire l’objet, pour tout autre motif, d’une dérogation prévue à l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité, et en particulier si l’encadrement des aides à l’environnement s’applique en la matière. Étant donné que l’aide constitue une aide au fonctionnement, la Commission a analysé celle-ci à la lumière du point E.3.1 de l’encadrement des aides à l’environnement. Cependant, l’aide ne s’avère pas nécessaire et elle ne se limite pas non plus à une stricte compensation des surcoûts de production par rapport au prix du marché des produits ou services proposés.
(113)
Comme aucune de ces dérogations n’est d’application, la Commission parvient à la conclusion que cette aide est incompatible avec le marché commun et doit être recouvrée auprès du bénéficiaire, AVR IW, conformément à l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999, conformément au prescrit du chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (22).
7 CONCLUSION
(114)
La Commission conclut que les mesures suivantes constituent une aide d’État en faveur d’AVR NUTS: 1) la compensation des déficits budgétaires en 2002 et en 2003; 2) la compensation des déficits budgétaires en 2004 et de la période restante de 2005-2006; 3) la compensation des coûts de fermeture qui consistent en une compensation a) des coûts de fermeture liés aux investissements convenus dans la mesure où ceux-ci n’ont pas encore été amortis et b) des coûts de fermeture résultant de la cessation prématurée du traitement de déchets dans les FTR, et 4) l’aide contenue dans la garantie. Excepté la partie visant à compenser les coûts de l’acquisition de déchets, l’aide peut être déclarée compatible avec le marché commun, étant donné qu’elle constitue une indemnisation des coûts d’un service d’intérêt économique général au sens de l’article 86, paragraphe 2, du traité, puisque l’aide ne dépasse pas le montant des pertes effectivement enregistrées pendant cette période et n'autorise qu’une marge bénéficiaire raisonnable. Aussi la Commission exige-t-elle que les Pays-Bas introduisent chaque année des rapports sur l’utilisation réelle de l’aide et sur la rentabilité des activités pendant l’année concernée. Les Pays-Bas doivent également contrôler l’indemnisation des coûts de fermeture et traiter, lors de ce contrôle, les points mentionnés à l’annexe II. Un rapport intermédiaire sur ce contrôle devra être introduit auprès de la Commission au plus tard au printemps 2006 et le rapport final devra l'être au plus tard au printemps 2007. En outre, les Pays-Bas devront communiquer toutes les aides accordées à AVR Nuts, qui permettent à l’entreprise d’obtenir une marge bénéficiaire supérieure au rendement d’obligations d’État néerlandaises, majoré de 2 points de pourcentage. Cette aide ne pourra être versée avant d’avoir été approuvée par la Commission conformément à l’article 4 ou 7 du règlement (CE) no 659/1999.
(115)
En revanche, la compensation de 2,396 millions d'euros qui a été transférée à AVR IW pour les coûts de l’acquisition de déchets, ne peut être déclarée compatible, étant donné qu’elle ne peut pas être considérée comme une indemnisation proportionnée du service d’intérêt économique général. Il s’agit plutôt d’une indemnité versée à AVR IW pour couvrir les coûts qui doivent normalement être inscrits au budget d’une entreprise de gestion des déchets. Aucune des exceptions à l’interdiction d’une aide d’État prévues à l’article 87, paragraphe 1, du traité ne s’applique. Par conséquent, cette partie de l’aide doit être directement recouvrée auprès d’AVR IW. C’est la raison pour laquelle la Commission charge les Pays-Bas d’enjoindre AVR IW à rembourser l’aide majorée d’un intérêt, aux conditions fixées dans la présente décision.
(116)
La Commission prie les Pays-Bas de fournir les données demandées sur la base du questionnaire joint à l’annexe III à la présente décision, en indiquant clairement les mesures prévues et les mesures déjà prises pour récupérer l’aide sans délai et de manière effective. La Commission prie les Pays-Bas de fournir, dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, tous les documents prouvant qu’une procédure de recouvrement a été engagée à l’encontre d’AVR IW (tels que des ordres de recouvrement, etc.),
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La compensation des déficits d’exploitation, la compensation des coûts de fermeture des fours à tambour rotatif et la garantie de l’État de prendre en charge 30 % des coûts de démolition et de nettoyage, telles qu’elles découlent de la convention de concession signée entre les Pays-Bas et AVR Nuts et qui ont été exécutées en partie par les Pays-Bas, constituent une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
Article 2
Aux conditions fixées à l’article 3, l’aide d’État visée à l’article premier, à l’exception de l’aide visée à l’article 4 qui est transférée à AVR IW, est compatible avec le marché commun, étant donné qu’elle indemnise le bénéficiaire des coûts d’un service d’intérêt économique général au sens de l’article 86, paragraphe 2, du traité.
Article 3
1. L’aide en faveur d’AVR Nuts n’est pas supérieure au total des déficits ex ante, aux pertes complémentaires réelles subies par AVR Nuts, et à une marge bénéficiaire raisonnable pour la durée de la convention de concession. Si, dans les faits, la marge bénéficiaire enregistrée durant la période d’octroi de l’aide devait s’avérer supérieure au rendement d’obligations d’État néerlandaises, majoré de deux points de pourcentage, les Pays-Bas adapteront le montant de l’aide avec force rétroactive.
2. Les Pays-Bas devront introduire un rapport concernant l’exécution des mesures en 2004, ainsi que des rapports annuels sur l’exécution de la garantie pour les coûts de démolition et de nettoyage et sur l’exécution des mesures pour le dépôt C2 pour la durée restante de ces mesures. Les Pays-Bas introduiront, au plus tard au printemps 2006, un rapport intermédiaire sur le contrôle de la compensation des coûts de fermeture et un rapport final, au plus tard au printemps 2007. Ces rapports justifieront la compensation, en tenant dûment compte des points mentionnés à l’annexe II.
Article 4
L’aide en faveur d’AVR IW, qui consiste en une compensation des frais d’acquisition d’un montant de 2,396 millions d'euros, est incompatible avec le marché commun.
Article 5
1. Les Pays-Bas prennent toutes les mesures qui s’imposent pour récupérer l’aide visée à l’article 4 auprès d’AVR IW.
2. La récupération de l’aide intervient sans délai, conformément aux procédures prévues par le droit national, pour autant que celles-ci permettent l’exécution immédiate et effective de la présente décision.
3. L’aide à récupérer comprend des intérêts à compter de la date à laquelle l’aide a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu’à la date de son remboursement effectif.
4. Ces intérêts sont calculés conformément au prescrit du chapitre V du règlement (CE) no 794/2004.
Article 6
1. Les Pays-Bas communiqueront à la Commission, dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, les mesures qu’ils ont déjà prises et celles qu’ils envisagent de prendre pour récupérer l’aide visée à l’article 4. Ces données seront fournies sur la base du questionnaire joint à l’annexe III à la présente décision.
2. Les Pays-Bas fourniront, dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, tous les documents prouvant qu’une procédure de recouvrement a été engagée à l’encontre d’AVR IW.
Article 7
Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.
Bruxelles, le 22 juin 2005.