DÉCISION DE LA COMMISSION
du 24 février 1999
concernant l'aide d'État mise à exécution par l'Espagne en faveur de Daewoo Electronics Manufacturing España SA (Demesa)
[notifiée sous le numéro C(1999) 498]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(1999/718/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93, paragraphe 2, premier alinéa,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations, conformément audit article(1), et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
Par lettre du 11 juin 1996, la Commission a reçu une plainte de la Fédération espagnole des fabricants d'appareils électroménagers de type "produits blancs" (Asociacíon Nacional de Fabricants de Electrodomesticos de Línea Blanca, ci-après dénommée "ANFEL"), indiquant que l'Espagne avait mis à exécution une aide en faveur de Daewoo Electronics Manufacturing España SA, (ci-après dénommée "Demesa"), société établie à Vitoria-Gasteiz(2), dans la communauté autonome du Pays basque (ci-après dénommée "Pays basque"), sous forme de subventions et d'exonérations fiscales excédant les plafonds applicables aux aides régionales au Pays basque. La Commission a reçu d'autres plaintes concernant la même aide de la part d'un concurrent de Demesa, l'European Committee of Manufacturers of Electrical Domestic Equipement (ci-après dénommé "CECED") ainsi que de l'Associazione Nazionale Industria Elettrotecniche ed Elettroniche (ci-après dénommée "ANIE").
Par lettre du 26 juin 1996, la Commission a envoyé une demande d'information aux autorités espagnoles.
Après un rappel envoyé le 11 septembre 1996, l'Espagne, par lettre datée du 16 septembre 1996, a transmis un certain nombre d'informations. Les autorités régionales basques, par lettre du 11 février 1997, ont communiqué des informations complémentaires à la Commission.
Après un échange ultérieur de correspondance, la Commission, par lettre du 16 décembre 1997, a informé l'Espagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité à l'encontre de certaines aides dont aurait bénéficié Demesa, et d'enjoindre au gouvernement espagnol de fournir certaines informations.
La décision d'ouverture de la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(3). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause. L'Espagne a présenté ses observations par lettres du 23 janvier 1998 et du 6 mars 1998.
La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part des intéressés et les a transmises à l'Espagne, en lui donnant la possibilité de formuler ses propres observations, lesquelles ont été transmises par lettre du 20 octobre 1998.
Par lettre du 4 juin 1998, la Commission a informé l'Espagne de sa décision d'étendre la procédure en cours.
La décision d'extension de la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(4). L'Espagne a présenté ses observations par lettres des 22 et 24 juillet 1998. La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause. La Commission a reçu les observations à ce sujet de la part des intéressés et les a transmises à l'Espagne, en lui donnant la possibilité de formuler ses propres observations, lesquelles ont été transmises par lettre du 3 décembre 1998.
Deux réunions ont eu lieu à Bruxelles (le 29 octobre 1998) et à Vitoria-Gasteiz (le 15 décembre 1998) entre les services de la Commission et les représentants des autorités régionales basques, au cours desquelles les autorités régionales basques ont réaffirmé leur position.
II. DESCRIPTION DE L'AIDE
II.1. Mesures
Les mesures qui ont motivé l'ouverture et, par la suite, l'extension de la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité sont les suivantes:
- l'occupation gratuite par Demesa, depuis 1996, d'un terrain de 500000 mètres carrés situé dans la zone industrielle de Júndiz à Vitoria-Gasteiz et, ultérieurement, la fixation d'un prix de vente de ce terrain inférieur au prix du marché,
- l'aide octroyée à Demesa dans le cadre du programme Ekimen(5), pour ce qui se rapporte au volet non couvert par la règle générale de ce régime, qui autorise une intensité d'aide égale à 10 % des coûts admissibles correspondant aux montants réellement(6) investis par Demesa, et ceci en raison du caractère non stratégique et non générateur d'emploi du projet,
- un crédit d'impôt appliqué sous la forme d'une réduction de 45 % du montant dû au titre de l'impôt sur les sociétés(7), ainsi que d'autres avantages fiscaux également accordés dans le cadre du régime fiscal du territoire historique d'Álava(8), dont a bénéficié Demesa.
II.2. Bénéficiaire
Le bénéficiaire de ces mesures est Demesa, entreprise établie dans la zone industrielle de Júndiz, à Vitoria-Gasteiz, qui est une filiale à 100 % de Daewoo Electronics Co. Ltd (ci-après dénommée "Daewoo Electronics"). Daewoo Electronics est, à son tour, une filiale de la multinationale sud-coréenne Daewoo.
Créée en 1971, Daewoo Electronics dispose d'un réseau mondial de 92 usines(9). Elle fabrique des produits dans le domaine de l'électronique grand public et de l'électroménager (produits blancs), tant pour le marché coréen que pour le marché mondial. En 1997, ses ventes ont atteint un total de 2,725 milliards de dollars des États-Unis (USD)(10).
II.3. Accord de coopération entre Demesa et les autorités régionales basques
Le 13 mars 1996, les autorités régionales basques et Daewoo Electronics ont signé un accord de coopération (contrato de colaboración) par lequel cette entreprise s'engageait à installer une usine de fabrication de réfrigérateurs au Pays basque. En contrepartie, les autorités régionales basques s'engageaient à appuyer cet investissement par l'octroi de certaines subventions. L'accord est entré en vigueur le jour de sa signature.
Le point 3 de l'accord portait sur les subventions et les autres avantages que les autorités régionales pourraient accorder en faveur du projet, à savoir une subvention non remboursable pouvant aller jusqu'à 25 % des investissements en immobilisations corporelles et frais d'établissement, ainsi que toute autre aide publique disponible pour tout opérateur désirant investir au Pays basque dans les domaines de l'environnement, de la recherche et du développement et des économies d'énergie.
L'intensité d'aide maximale admise au Pays basque est de 25 % en équivalent-subvention net(11) (35 % dans le cas des petites et moyennes entreprises).
En vertu de cet accord, Daewoo Electronics devait créer une entreprise ayant son siège social au Pays basque espagnol (Demesa). La nouvelle entreprise devait ensuite préparer un plan d'entreprise (plan de negocio) dont l'approbation par les autorités régionales était une condition sine qua non pour la mise en oeuvre effective de l'accord. Ce plan, qui couvre la période 1996-2001, a été présenté aux autorités régionales en septembre 1996. Il prévoyait un investissement de 11835600000 pesetas espagnoles (ESP)(12) et la création de 745 emplois. Les ventes devaient démarrer en 1997, principalement sur le marché espagnol, de même qu'en France et en Italie, pour se développer ensuite sur les marchés allemand et britannique en 1998. Au début, l'essentiel du chiffre d'affaires devait être réalisé sur le marché national, mais les exportations devaient augmenter d'année en année jusqu'à représenter 60 % du chiffre d'affaires total après une période de trois à quatre ans.
II.4. Programme Ekimen et subvention non remboursable accordée à Demesa
La subvention non remboursable équivalant à 25 % des investissements en immobilisations corporelles a été négociée dans le cadre de l'accord de coopération du 13 mars 1996 susmentionné et a été accordée le 24 décembre 1996 par décision du gouvernement basque dans le cadre du programme d'aides à finalité régionale Ekimen, approuvé par la Commission le 13 décembre 1996.
Ce régime couvre la période 1996-1998. Ses objectifs sont le développement régional et la création d'emplois. Les aides sont accordées sous la forme d'une subvention non remboursable ou d'un prêt à taux réduit(13) en vue de la création de nouvelles installations ou de l'extension ou la modernisation d'infrastructures existantes. Les coûts admissibles comprennent les terrains, les bâtiments et les installations.
Les bénéficiaires de ce régime sont, entre autres, des entreprises industrielles ou extractives. Pour pouvoir bénéficier des aides dans le cadre du programme Ekimen, les investissements doivent satisfaire aux conditions suivantes:
- le projet d'investissement doit être viable d'un point de vue technique, économique et financier, et être mené à bien dans un délai de trois ans à compter de la date d'octroi de l'aide,
- le montant de l'investissement doit être supérieur à 360 millions d'ESP,
- le projet doit permettre la création d'au moins trente emplois,
- les immobilisations corporelles cédées à des tiers ou fabriquées par une entreprise du même groupe ne sont pas admises au bénéfice du régime,
- 30 % au moins de l'investissement doit être financé au moyen des ressources propres de l'entreprise bénéficiaire.
En ce qui concerne les conditions d'octroi de la subvention et, en particulier, la modulation de l'intensité de cette dernière en fonction de certains critères, la Commission, dans sa lettre du 13 décembre 1996 [réf. SG(96) D/11029], autorisant le programme Ekimen, indique ce qui suit: "La Commission constate que la subvention à fonds perdus qui, exprimée en équivalent-subvention brut, ne devra pas dépasser 25 % au maximum(14), sera versée comme suit: a) une tranche de 10 % à titre général; b) une tranche de 5 % pour les projets stratégiques ou générant des emplois; c) une tranche de 5 % pour des projets situés dans des zones prioritaires et d) une tranche de 5 % pour les projets qui apportent une contribution significative au développement régional ou à la création d'emplois."
La subvention accordée le 24 décembre 1996 correspond à 25 % en équivalent-subvention brut du montant de l'investissement, soit un total de 2958900000 ESP(15), et donnera lieu à des paiements (en milliers d'ESP) étalés sur quatre ans, selon le calendrier suivant:
TABLE
Ce montant correspond à une intensité de 18,76 % en équivalent-subvention net, inférieure au plafond de 25 % pour le Pays basque.
Contrairement aux prévisions figurant dans le plan d'entreprise de Demesa, le montant total de 11835600000 ESP qui justifiait l'octroi de l'aide sera investi au cours de cette même période 1996-1999, et non de la période 1996-2001. La Commission avait exprimé des doutes - dissipés par la suite - quant au respect de la condition de mener le projet à bien dans un délai de trois ans, une des conditions requises pour bénéficier de la subvention. Les autorités régionales ont confirmé que le versement de l'aide s'étalerait sur une période de trois ans même si, vu la date d'octroi de la subvention, à savoir le 24 décembre 1996, il sera réparti sur quatre dotations budgétaires. Les autorités régionales ont également confirmé que l'investissement de Demesa comportera la création de 412 emplois au cours de la période 1996-1999.
Selon les données fournies par les autorités régionales, actualisées au mois de juin 1998, Demesa avait déclaré des investissements correspondant à 44 % du montant total. D'autre part, 201 emplois(16) avaient été créés à cette date.
II.5. Avantages fiscaux en vigueur dans le territoire historique d'Álava
Le cadre fiscal en vigueur au Pays basque est réglementé sur la base de la concertation économique, mise en place par la loi 12/1981 du 13 mai 1981, modifiée dernièrement par la loi 38/1997 du 4 août 1997. Dans le cadre de la concertation économique, la Diputación Foral de Álava peut, sous certaines conditions, maintenir, établir et réglementer le régime fiscal sur son territoire(17).
En vertu des pouvoirs que lui confère la concertation économique, la Diputación Foral de Álava a mis en place les aides fiscales suivantes:
a) un crédit d'impôt correspondant à 45 % du montant des investissements, à condition qu'ils excèdent 2,5 milliards d'ESP. Ce crédit est applicable au solde de l'impôt sur les sociétés restant à payer. Initialement, il devait uniquement s'appliquer aux investissements réalisés entre le 1er janvier 1995 et le 31 décembre 1995, mais par la suite, cette période a été prolongée jusqu'au 31 décembre 1997 par des dispositions budgétaires successives. Le crédit d'impôt non appliqué en raison de l'insuffisance du montant final d'impôt à payer peut être appliqué pendant les années suivantes. La décision d'octroi du crédit fixe également les délais et les plafonds, ainsi que d'autres limitations éventuelles. Les investissements réalisés durant la phase préparatoire du projet peuvent être pris en considération pour le calcul du crédit si la Diputación Foral de Álava en décide ainsi. Demesa a obtenu le crédit d'impôt en vertu de l'accord 737/97 du 21 octobre 1997 de la Diputación Foral de Álava;
b) une déduction de la base d'imposition(18) de 99 %, 75 %, 50 % et 25 %, applicable, respectivement, pendant quatre années consécutives, à compter de la première année où la société présente des bases d'imposition positives; cette déduction est applicable aux sociétés nouvellement établies en Álava, à condition qu'elles investissent au moins 80 millions d'ESP et qu'elles créent au moins dix emplois;
c) diverses réductions du montant d'impôt à payer(19), lesquelles, au total, ne peuvent dépasser 40 % dudit montant.
III. INJONCTION DE FOURNIR CERTAINES INFORMATIONS ET OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
Dans sa décision notifiée à l'Espagne par lettre du 16 décembre 1997, la Commission:
- a enjoint au gouvernement espagnol de présenter les informations nécessaires pour établir si la subvention non remboursable a été octroyée dans le respect du programme Ekimen, et si les dépenses d'investissement correspondent aux montants réellement investis,
- a ouvert la procédure de l'article 93, paragraphe 2, du traité à l'encontre de certaines mesures fiscales, ainsi que de l'utilisation gratuite d'un terrain et sa vente ultérieure à un prix différent de celui du marché.
III.1. Réponse de l'Espagne à l'injonction: la subvention accordée dans le cadre du programme Ekimen
L'Espagne a présenté les informations reprises ci-dessous, qui ont été fournies par le gouvernement régional basque.
Dans la mesure où la subvention de 25 % en équivalent-subvention brut des investissements à réaliser au cours de la période 1996-1999 a été accordée dans le cadre d'un régime d'aides à finalité régionale approuvé par la Commission, les autorités régionales considèrent qu'il n'était pas obligatoire de notifier l'octroi de ladite aide. Cependant, ces mêmes autorités, à la suite de la demande d'information de la Commission (provoquée par la réception des plaintes susmentionnées), ont informé cette dernière de l'octroi de la subvention. Les autorités régionales soulignent en outre que le projet présenté par Demesa respectait toutes les conditions d'octroi fixées dans le cadre du programme Ekimen, et que sa viabilité économique et financière était assurée.
En ce qui concerne plus particulièrement le respect des conditions d'octroi de la subvention, les autorités régionales ont signalé que:
- le secteur des appareils électroménagers constitue un secteur stratégique pour le Pays basque; pour ce qui est du caractère stratégique du secteur, les autorités régionales se réfèrent à la théorie de l'avantage concurrentiel et des clusters(20); selon elles, le cluster des appareils électroménagers représente 6 % du produit intérieur brut de la région et peut, par conséquent, être considéré comme stratégique; de plus, le projet lui-même est stratégique dans la mesure où l'installation de Demesa au Pays basque accroîtra la concurrence entre les entreprises d'un secteur caractérisé par l'absence, dans cette région, d'un groupe puissant de concurrents locaux,
- il était important de montrer qu'une multinationale investissait dans une région particulièrement touchée par la crise économique,
- la subvention octroyée à Demesa n'excède pas le maximum de 25 % en équivalent-subvention brut fixé dans le régime Ekimen, ce qui, à son tour, représente seulement 20 % environ en équivalent-subvention net, c'est-à-dire moins que le plafond fixé pour le Pays basque (25 % en équivalent-subvention net),
- le fait que l'investissement ne soit pas réalisé dans une zone d'intérêt préférentiel au sens du programme Ekimen n'implique pas que la subvention dont a pu bénéficier Demesa ne puisse pas atteindre le plafond de 25 % en équivalent-subvention net fixé pour les subventions; les autorités régionales jouissent en effet d'un large pouvoir discrétionnaire, permettant d'atteindre ce plafond,
- aucun élément objectif ne permet d'affirmer, comme le fait le plaignant, que le coût réel de l'investissement de Demesa serait la moitié de la valeur déclarée; il a tout de même été décidé de procéder à un audit des investissements,
- le programme Ekimen établit une procédure de contrôle et de suivi des investissements permettant, à tout moment, de vérifier que le montant de la subvention versée correspond aux investissements effectivement réalisés.
III.2. Observations de l'Espagne
III.2.1. Utilisation gratuite d'un terrain de 500000 mètres carrés et sa vente ultérieure à un prix différent du prix du marché
Les autorités régionales affirment que Demesa n'a jamais utilisé gratuitement un terrain de 500000 mètres carrés. S'appuyant sur des preuves documentaires, ces mêmes autorités font valoir que cette société a occupé et ensuite acheté un terrain de 100000 mètres carrés seulement. Pour des raisons liées au droit immobilier, la signature de l'acte n'a eu lieu qu'à l'issue d'une série d'opérations de séparation et de regroupement des divers terrains qui existaient préalablement. Les autorités ont également fourni des photographies aériennes montant que Demesa n'a effectivement occupé que les 100000 mètres carrés achetés par elle.
Une difficulté a toutefois surgi durant la procédure de vente, en raison de la présence, sur ces terrains, d'agriculteurs en situation précaire qui réclamaient une indemnisation pour l'arrachage des cultures à la suite de la construction. L'acte de vente n'a été signé que le 30 décembre 1997, après l'introduction d'une procédure d'exécution, suivie d'une transaction extrajudiciaire. D'après les autorités régionales, la transmission de la propriété ne pouvait avoir lieu qu'une fois résolu le conflit concernant la possession du terrain, étant donné que Gazteiko Industria Lurra SA, la société vendeuse, se devait d'agir de bonne foi vis-à-vis de l'acquéreur. En toute état de cause, les autorités régionales insistent sur le fait que la vente s'est déroulée conformément à la législation espagnole et que, dès lors, il n'y a pas lieu de parler d'aide à propos des conditions de vente.
En ce qui concerne le prix d'achat du terrain, les prix moyens fournis par le plaignant (entre 6000 et 7000 ESP par mètre carré) correspondent à des terrains dont la superficie (entre 1000 et 10000 mètres carrés) est nettement inférieure au terrain acquis par Demesa (100000 mètres carrés). On peut raisonnablement penser que, pour un terrain dix fois plus grand, le prix par mètre carré sera inférieur. À l'appui de ces informations, les autorités régionales ont fourni deux rapports élaborés après la vente par deux experts indépendants, selon lesquels le prix d'achat d'un terrain aménagé de 100000 mètres carrés varie entre 4000 et 5000 ESP par mètre carré. Par conséquent, les autorités régionales considèrent que le prix payé par Demesa de 4125 ESP par mètre carré aménagé est un prix qui correspond aux conditions du marché.
En outre, la documentation présentée comprend également un "rapport extracomptable sur le stock de terrains" élaboré, selon les autorités régionales, par la société d'audit Price Waterhouse pour l'exercice 1997. Ce document fait état d'un coût unitaire par mètre carré aménagé de 4481 ESP par mètre carré pour des terrains de 50000 mètres carrés situés dans la même zone qui celui occupé par Demesa.
Enfin, les autorités régionales considèrent que la communication de la Commission, du 10 juillet 1997, concernant les éléments d'aide d'État contenus dans les ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics(21), n'est pas applicable en l'espèce, étant donné que l'achat du terrain a été décidé avant l'adoption de cette communication.
III.2.2. Aides fiscales
L'Espagne a présenté un rapport très détaillé, élaboré par les autorités régionales, sur le fondement et le fonctionnement du régime fiscal applicable sur le territoire historique d'Álava. D'après ce rapport, la Commission n'a pas tenu suffisamment compte, lors de l'ouverture de la procédure, des fondements historiques, constitutionnels et statutaires de ce régime juridique particulier (régime des fueros).
Plus précisément, dans le domaine fiscal, le cadre de référence de ce régime particulier est constitué par la concertation économique mentionnée au point II.5.
En vertu de ce pouvoir normatif en matière fiscale, la Diputación Foral de Álava adopte, entre autres choses, des dispositions de caractère législatif dans le domaine de l'impôt sur les sociétés.
Les autorités régionales considèrent que ces dispositions relatives à l'impôt sur les sociétés constituent des mesures générales qui ne doivent pas être examinées à la lumière de l'article 92 du traité, étant donné qu'elles constituent le régime général en vigueur sur le territoire historique d'Álava en matière d'impôt sur les sociétés. Selon les autorités du Pays basque, la Commission, en considérant que ce régime peut contenir des éléments d'aide, dans la mesure où les avantages fiscaux dont il permet l'octroi sont limités aux sociétés établies sur une partie du territoire d'un État membre ou ayant des liens économiques avec ce même territoire, méconnaît la structure particulière du pouvoir fiscal dans l'ordre juridique espagnol.
En ce qui concerne plus particulièrement le crédit d'impôt, celui-ci n'est pas accordé en vertu d'un pouvoir discrétionnaire de la Diputación Foral de Álava. Son octroi est réglementé par la loi et il est par conséquent automatique. Les autorités régionales rappellent que, en droit espagnol, il n'est pas possible d'accorder un traitement fiscal différencié en dehors des cas expressément prévus par la loi. D'autre part, les règles fiscales individuelles sont interdites. Dans le cas du crédit d'impôt, les autorités basques ne jouissent d'aucun pouvoir discrétionnaire. La décision d'octroi (accord 737/97) à laquelle fait référence la règle en question ne constitue qu'un contrôle préalable du respect des conditions d'application du crédit d'impôt, et obéit à des raisons de sécurité juridique et de bonne gestion financière. Il suffit que l'entreprise démontre l'existence d'un lien de causalité entre, d'une part, les investissements réalisés durant la phase de préparation du projet et, d'autre part, la concrétisation desdits investissements, pour qu'elle ait droit à un crédit d'impôt.
Demesa a bénéficié d'un tel crédit en vertu de l'accord 737/97, pour un montant correspondant à 45 % de la valeur des investissements. Le crédit d'impôt est incompatible avec tout autre avantage fiscal accordé pour les mêmes investissements.
Enfin, les autorités régionales ont présenté un rapport indiquant que la pression fiscale au Pays basque est supérieure à celle du reste de l'Espagne, malgré un taux d'imposition inférieur de 2,5 %, et les avantages fiscaux disponibles uniquement dans cette communauté autonome(22).
III.3. Observations des intéressés
Les plaignants ont transmis une série d'observations relatives à l'ouverture de la procédure. Celles-ci peuvent être résumées comme suit:
- les autorités espagnoles ont délibérément répondu avec lenteur aux lettres successives de la Commission, en pratiquant une politique du fait accompli; les plaignants signalent que la première réponse substantielle à la première demande d'informations de la Commission, qui remonte à juin 1996 (au moment où il était encore possible d'intervenir pour empêcher la mise à exécution des aides), n'a été reçue que le 11 février 1997,
- le secteur de l'électroménager et, plus particulièrement, le sous-secteur des réfrigérateurs continue à souffrir d'une surcapacité; trois des principaux producteurs européens (Electrolux, Whirlpool et Fagor) ont annoncé des réductions du nombre d'installations et de personnel, ou encore des restructurations; à cet égard, les plaignants soulignent que la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, dans l'affaire Pyrsa (arrêt du 14 janvier 1997, affaire C-169/95, Espagne contre Commission)(23), a confirmé que les aides régionales ne doivent pas conduire à une surcapacité sectorielle,
- les conditions d'octroi de la subvention n'ont pas été respectées, du fait que:
i) le projet ne sera pas exécuté en trois ans;
ii) le projet n'est pas "stratégique" et ne conduit pas à la "création d'emplois"; seule une subvention de 10 % en équivalent-subvention brut serait justifiée selon les critères du programme Ekimen,
- le crédit d'impôt est illégal étant donné qu'il n'a pas été notifié à la Commission avant son application,
- Demesa occupe un terrain de 500000 m2, sans titre de propriété et sans payer un loyer; l'utilisation gratuite du terrain équivaut à 100 millions d'ESP par an; dans cette même zone, le prix des terrains se situe autour de 6000 ESP par mètre carré,
- le coût des machines et des équipements a été surévalué; en raison de cette surévaluation, le montant de la subvention correspond à 51 % du coût réel des investissements,
- Demesa n'a pas satisfait à l'obligation, imposée par le programme Ekimen, de financer, au cours de la deuxième année de son exercice et sur ses propres ressources, 30 % de l'actif net total.
III.4. Commentaires de l'Espagne sur les observations des intéressés
Ces commentaires peuvent être résumés comme suit:
- les autorités régionales estiment que des éléments suffisants ont été présentés pour permettre à la Commission de vérifier que les conditions d'application du régime Ekimen sont respectées; toutefois, en ce qui concerne l'affirmation selon laquelle Demesa n'a pas satisfait à l'obligation de financer 30 % de l'actif net total au cours de sa deuxième année d'exercice, il convient de rappeler que, aux fins de l'application du programme Ekimen à l'investissement de Demesa, il faut considérer que les trois années commencent à courir à partir de janvier 1977, et non à partir du 24 décembre 1996, date de l'octroi de la subvention; par conséquent, la vérification de cette condition doit être effectuée fin 1998, et non pas fin 1997,
- la jurisprudence citée par le plaignant (affaire Pyrsa) n'est pas applicable en l'espèce; à la différence du projet Pyrsa, le projet de Demesa n'est pas une initiative économique précaire, ni Demesa une société en difficulté,
- le plaignant n'a pas fourni de preuves à l'appui de la surévaluation présumée des équipements et des machines.
IV. EXTENSION DE LA PROCÉDURE
Après avoir reçu la réponse de l'Espagne à l'injonction de présenter les renseignements nécessaires pour permettre d'examiner si la subvention de 25 % en équivalent-subvention brut octroyée à Demesa respecte les conditions du régime Ekimen, la Commission a communiqué à l'Espagne, par lettre du 4 juin 1998, sa décision d'étendre la procédure au volet de la subvention octroyée à Demesa non couvert par la règle générale du régime Ekimen qui autorise une intensité d'aide égale à 10 % des coûts réels admissibles.
IV.1. Observations de l'Espagne
Les autorités régionales ont réitéré que les conditions d'application du programme Ekimen pour l'octroi d'une subvention de 25 % des dépenses d'investissement de Demesa à Vitoria-Gasteiz, ont été scrupuleusement respectées.
L'Espagne rappelle que la Commission, en approuvant le programme Ekimen (décembre 1996), a non seulement accepté les définitions de projet "stratégique" et de "création d'emplois" établies en vue de l'application du programme, mais qu'elle n'a, en outre, formulé aucune réserve impliquant des considérations de type sectoriel, à l'exception d'une référence générale aux secteurs, pour lesquels il existe un encadrement spécifique, ce qui n'est pas le cas pour l'électroménager.
Le programme Ekimen établit une distinction entre les "projets stratégiques" et les "secteurs stratégiques", donnant chacun droit à une majoration de 5 % aux fins de l'article 10 du décret d'approbation du programme Ekimen.
Tout projet remplissant les critères purement quantitatifs, acceptés par la Commission lors de l'autorisation du programme, constitue un projet "stratégique". La Commission n'a pas le droit de revenir sur ces critères sans porter atteinte simultanément aux principes de confiance légitime et de sécurité juridique.
De même, les autorités régionales insistent sur le fait que la considération de "secteur stratégique" se justifie dans la mesure où le secteur des appareils électroménagers représente 6 % du produit interne brut de la région. Le programme de compétitivité du Pays basque identifie parmi les clusters prioritaires celui des "grands appareils électroménagers". Cette identification est basée sur la nature et la portée de l'avantage concurrentiel ainsi que sur la contribution de ces entreprises à la valeur ajoutée et à la création d'emplois au Pays basque.
Les autorités régionales rappellent que, aux fins de l'application du programme, la création d'emplois doit être vérifiée sur la base de données objectives et non pas, comme le suggère la Commission dans l'extension de la procédure, sur la base des répercussions sectorielles de l'investissement de Demesa. Ceci est confirmé - ajoutent ces mêmes autorités - par les lignes directrices concernant les aides à finalité régionale, selon lesquelles la "création nette d'emplois" doit être exclusivement vérifiée par rapport au nombre d'emplois créés dans un établissement déterminé.
En ce qui concerne le secteur, la Commission n'a pas fourni de chiffres précis permettant de déterminer quel est le secteur concerné par la situation de surcapacité. Quand elle affirme que 95 % des ventes d'appareils sont des ventes de substitution, elle n'indique ni le produit ni la période dont il s'agit. Même remarque pour l'affirmation selon laquelle le marché européen a subi un recul de 5 % au cours des deux dernières années, à propos de laquelle il n'est pas indiqué non plus de quel secteur il s'agit. Lorsqu'il est fait état d'une surcapacité supérieure à 4 millions d'unités, pour les lignes de réfrigérateurs ou de congélateurs, il n'est pas non plus précisé pour quelle période.
Les autorités régionales présentent des chiffres provenant, d'une part, de données fournies par ANFEL et le CECED - plaignants dans la présente procédure - ainsi que par la société de distribution "Master Cadena", leader du marché espagnol. Cette dernière affirme que, en 1997, la facturation d'appareils électroménagers a augmenté de 3 %. Pour les réfrigérateurs, ce pourcentage s'élève à 4,4 %. D'après des chiffres du CECED, le nombre d'unités vendues sur le marché espagnol est passé de 1000066 en 1996 à 1133350 en 1997. Dans les autres États membres, à l'exception de l'Allemagne et de l'Autriche, le nombre d'unités vendues a connu une augmentation. Le nombre d'unités de réfrigérateurs produites en Espagne est passé de 1308844 en 1996 à 1456019 en 1997. D'après les autorités régionales, les estimations de "Consumer Europe" montrent que les ventes de réfrigérateurs (en unités) sur le marché européen augmenteront de 10 % durant la période 1996-2001.
Enfin, les autorités régionales se font l'écho des déclarations faites en avril 1998 par le président de la société Electrolux, premier producteur européen d'appareils électroménagers, selon lequel les ventes de ces produits ont augmenté de 4 % en 1997 et continueront d'évoluer favorablement en 1998.
En ce qui concerne la surévaluation artificielle des dépenses d'investissement de Demesa, les autorités régionales fournissent des données détaillées sur les procédures de contrôle de la réalisation effective des investissements. Elles confirment également que le versement de la subvention est conditionné par la réalisation effective de l'investissement. À cet égard, elles présentent des informations détaillées sur le contrôle réalisé durant la période comprise entre juin 1997 et septembre 1997.
Au sujet des doutes émis quant au coût réel de l'investissement de Demesa, les autorités régionales présentent un rapport d'audit réalisé par un consultant travaillant habituellement pour la Commission, où il est fait mention, entre autres choses, de ce qui suit:
- le prix d'un terrain non aménagé dans la zone industrielle de Júndiz (Vitoria-Gasteiz) est de 5000 ESP par mètre carré; le prix final de 4125 ESP par mètre carré payé par Demesa pour un terrain aménagé constitue un prix de marché avec un rabais normal vu la superficie du terrain; les conclusions du rapport montrent les différences d'estimation entre l'expert et les autorités régionales [dans la colonne "Estimation du consultant" figure pour le terrain un prix de 500 millions d'ESP (soit 5000 ESP par mètre carré), alors que dans la colonne "Demesa" il est indiqué un prix de 413 millions d'ESP(24) (soit 4125 ESP par mètre carré)],
- le coût des bâtiments et des constructions correspond aux coûts prévalant dans le secteur de la construction,
-
TABLE
- le rapport ne justifie pas les frais d'installation et les frais préalables à l'exploitation s'élevant à 525 millions d'ESP.
Le rapport indique également que la capacité de production actuelle est de 140000 unités de réfrigérateurs de 310 à 370 litres. Pour l'avenir, il est prévu d'atteindre un chiffre de 600000 unités. Pour parvenir à ce niveau de production, il conviendra - selon le consultant - d'ajouter une ligne de production supplémentaire et de créer deux équipes de travail ou de construire un nouvel atelier de capacité égale.
IV.2. Observations des intéressés
Les nouveaux éléments apportés par les observations de tiers peuvent être résumés comme suit:
- l'argument avancé par les autorités régionales basques selon lequel il faut subventionner un concurrent pour accroître la concurrence dans le secteur est un argument incohérent, qui va à l'encontre du sens commun et n'a rien de stratégique. Il y a concurrence sur le marché espagnol. Cet argument n'aurait de sens que si le marché en cause était le marché géographique du Pays basque, et si celui-ci était protégé, alors que le marché en cause est le marché européen,
- l'emploi créé est précaire et assorti de salaires extrêmement bas(25),
- si les prévisions se vérifient, Demesa introduira sur le marché européen 600000 unités supplémentaires qui contribueront à aggraver la surcapacité, laquelle est évaluée à 5000000 d'unités.
Pour ces raisons, et étant donné la gravité de la situation, les intéressés demandent à la Commission d'ordonner, en attendant la décision finale, la récupération provisoire de l'aide versée à Demesa.
IV.3. Commentaires de l'Espagne sur les observations des intéressés
Dans ses commentaires sur les observations des intéressés, l'Espagne reprend les arguments déjà exposés durant la procédure et rejette la possibilité que la Commission puisse ordonner la récupération de l'aide versée.
V. APPRÉCIATION DE L'AIDE
L'article 92, paragraphe 1, du traité énonce le principe selon lequel, sauf dérogations prévues par ce même traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides qui faussent ou menacent de fausser la concurrence, en favorisant certaines entreprises ou productions.
V.1. Secteur des réfrigérateurs en Europe
Selon le plan d'entreprise de Demesa, l'usine d'Álava disposera, au plus tard en 1999, d'une capacité de production annuelle de 600000 unités, dont 30 % seront vendues sur le marché espagnol, et 70 % sur d'autres marchés (initialement, la France et le Royaume-Uni). L'usine fabriquera des appareils combinés réfrigérateur/congélateur munis du système no-frost.
Cet investissement s'inscrit dans la stratégie globale(26) de Daewoo Electronics, qui s'est fixé pour but de devenir, en 2002, le premier producteur mondial de réfrigérateurs, avec une part de 12 % environ du marché mondial pour ce produit, et un objectif de production annuelle de 7 millions d'unités, dont 5 millions seront fabriquées dans douze usines situées en dehors de la Corée du Sud. Cette société projette d'investir environ un milliard de dollars des États-Unis dans la construction de huit nouvelles usines, pour conquérir près de 12 % du marché mondial des réfrigérateurs. Jusqu'en 2002, la capacité de production des quatre usines européennes atteindra 1,5 million d'unités(27), c'est-à-dire 13 % de la capacité de la production européenne prévue pour 2001.
D'après les données et les renseignements dont dispose la Commission, la demande et la production varient selon les pays(28):
Demande et production de réfrigérateurs et congélateurs
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(millions d'unités), 1987-2006
France: La demande de réfrigérateurs et de congélateurs restera relativement stagnante autour de 2,7 millions d'unités par an. La France n'est pas un producteur important et couvre environ 75 % de sa demande par des livraisons d'Allemagne et d'Italie. Les entreprises leaders sur le marché français sont Brandt, Electrolux, Whirlpool et Bosch-Siemens.
Allemagne: La demande de réfrigérateurs et de congélateurs va diminuer légèrement, pour passer de 4,4 millions d'unités en 1996 à 4,3 millions d'unités en 2001. La production a reculé de 4,2 millions d'unités en 1992 à 3,55 millions d'unités en 1996, et atteindra 4 millions d'unités en 2001. En 1996, la production de réfrigérateurs s'est élevée à 2,8 millions, dont 40 % fabriqués par Bosch-Siemens.
Italie: Les appareils combinés réfrigérateur/congélateur dominent le marché en raison du manque d'espace dans les habitations. Le marché global d'équipements de réfrigération domestiques augmentera de 0,7 % par an jusqu'en 2001. L'Italie est l'un des principaux fabricants de réfrigérateurs et de congélateurs. La production a atteint 8 millions d'unités en 1996, dont 75 % sont destinées à l'exportation. Electrolux est le leader du marché, avec plus de 30 % des 6,1 millions d'unités fabriquées en 1996. Whirlpool figure également parmi les principaux fabricants, avec 25 % des ventes.
Espagne: La demande de réfrigérateurs a diminué, passant de 1,84 million d'unités en 1992 à 1,36 million d'unités en 1996. Elle augmentera de 3,3 % entre 1996 et 2001, pour atteindre 1,60 million d'unités cette dernière année. La croissance indique une tendance du marché correspondant à des ventes de substitution en remplacement de la base installée. La production passera de 1,58 million d'unités en 1996 à 1,7 million d'unités en 2001. Fagor est l'un des principaux producteurs, avec 700000 unités(29), soit quelque 40 % de la production.
Royaume-Uni: La demande de réfrigérateurs et de congélateurs a baissé, passant de 2,46 millions d'unités en 1992 à 1,935 million d'unités en 1996. Les ventes augmenteront toutefois d'environ 3,4 % par an jusqu'à atteindre 2,3 millions d'unités en 2001. La production stagnera au fur et à mesure que les produits importés deviendront plus populaires.
Autres pays d'Europe occidentale: Le reste du marché est mûr et statique. La demande se maintiendra autour de 4,8 millions d'unités, et 75 % seront couverts par les importations. La production est en recul depuis 1992 et se stabilisera aux environs de 1,4 million d'unités.
Le marché des réfrigérateurs et des congélateurs est saturé en Europe occidentale, où la plupart des ménages possèdent un réfrigérateur et un congélateur séparés. Il y a une préférence croissante des consommateurs pour les appareils combinés réfrigérateur/congélateur, mais on ne s'attend pas à ce que le marché donne des signes de croissance étant donné que les ménages ont tendance à remplacer les réfrigérateurs et les congélateurs séparés par des appareils combinés (réfrigérateur/congélateur). Ainsi, pour 2001, les prévisions annoncent une croissance de 0,6 % l'an (jusqu'à 18 millions d'unités), avec une demande de substitution d'environ 94 % des ventes(30).
Electrolux (Suède) est le premier fabricant de réfrigérateurs et de congélateurs en Europe occidentale, suivi par Bosch-Siemens (Allemagne). Parmi les autres producteurs importants figurent Whirlpool (États-Unis) et Merloni (Italie). Fagor Electrodomésticos est le leader sur le marché espagnol(31).
La surcapacité de production dans le sous-secteur des réfrigérateurs est estimée à quelque 5000000 d'unités pour 1997(32). L'Espagne n'a pas fourni de chiffres concernant la surcapacité. Cette situation du marché a conduit le secteur à procéder à une restructuration importante, qui a donné lieu à des réductions de capacité ou à des transferts de production avec d'importantes pertes d'emplois, ce qui est confirmé par les informations susmentionnées et est illustré, notamment, par la fermeture de plusieurs unités de production d'Electrolux en Europe: la fabrication de réfrigérateurs à Spennymoor (County Durham, Royaume-Uni), avec une capacité de 320000 unités, sera arrêtée en été 1999, et se traduira par une perte de 650 emplois; Electrolux a également annoncé la fermeture de l'usine de Luton (Royaume-Uni), avec une perte de 650 emplois; la fabrication de réfrigérateurs à Pori (Finlande) sera transférée vers d'autres usines d'Europe, avec une perte de 200 emplois; une usine de congélateurs "coffres" située en Hongrie a été fermée, avec une perte de 200 emplois(33)(34). Dans son rapport annuel, pour l'exercice 1995, Whirlpool a également annoncé d'importantes réductions d'emplois en Europe occidentale, de l'ordre de 15 % des effectifs. En septembre 1997, Whirlpool a annoncé une réduction de 4700 emplois, la plupart en Europe occidentale(35). Whirlpool emploie 11000 personnes en Europe (mi-1997), dans 11 usines, parmi lesquelles Cassinetta (Italie)(36), Calw (Allemagne) et Trente (Italie) fabriquent des réfrigérateurs. Le groupe MCC, auquel appartient Fagor, a arrêté en 1998 la production de réfrigérateurs à Basauri (Pays basque), occasionnant une perte de 180 emplois. Merloni indique également dans son rapport annuel de 1997(37) que le redressement du marché des appareils électroménagers n'a pas donné lieu à des augmentations de prix dans la mesure où l'industrie a fait appel à des capacités inutilisées.
En outre, la présente analyse montre que les échanges intracommunautaires sont importants, ce qui est confirmé par les statistiques d'Eurostat(38). Compte tenu de ce qui précède, toute mesure d'aide affectera nécessairement les échanges et la concurrence.
V.2. Éléments d'aide identifiés
La procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité a permis à la Commission d'établir l'existence des aides suivantes au sens de l'article 92, paragraphe 1.
V.2.1. Utilisation gratuite d'un terrain de 100000 m2
La Commission a pris note des explications des autorités régionales basques sur les difficultés dues à la présence d'agriculteurs sur le terrain où Daewoo Electronics souhaitait s'installer ainsi que du fait que la vente n'avait pu intervenir qu'une fois achevées les opérations de séparation et de regroupement au registre foncier.
Cependant, la preuve n'a pas été fournie que Demesa ait supporté le moindre coût au cours de la période où - l'accord de vente étant conclu depuis octobre 1996 - cette entreprise a occupé le terrain pour procéder à la construction de l'usine, jusqu'au moment du paiement effectif du prix de vente. En particulier, la date à laquelle Demesa a effectué ce paiement n'a pas été indiquée.
D'après les informations fournies, les travaux ont commencé en janvier 1997. Le 13 janvier 1997, les agriculteurs se sont adressés, par l'intermédiaire de leur avocat, au vendeur, la société immobilière, Gasteizko Industria Lurra SA(39), afin de se plaindre de la destruction de leurs cultures du fait des travaux de construction de l'usine de Demesa.
D'autre part, le prix du terrain n'a pas été versé avant septembre 1997. Un document des autorités régionales concernant les investissements réalisés par Demesa, transmis après une inspection couvrant une période allant jusqu'au 10 septembre 1997, montre que seul le bâtiment, et non pas le terrain, est considéré comme un investissement réalisé, qui donne droit à l'octroi de l'aide. Un autre document fait état du versement de 413 millions d'ESP correspondant au terrain dans la colonne "novembre/décembre 1997" (voir l'annexe III de la lettre du 24 juillet 1998).
Au vu de ce qui précède et sur la base des informations présentées par les autorités régionales, il s'ensuite qu'au moins durant la période comprise entre février 1997 et octobre 1997, Demesa a occupé un terrain dans le but de construire ou de faire construire une usine, sans avoir payé le prix de ce terrain et sans avoir supporté le moindre coût en liaison avec cette occupation.
Les autorités régionales allèguent que la non-conclusion de la vente jusqu'au 30 décembre 1997 a été la conséquence de l'existence d'un litige portant sur la possession du terrain. À cet égard, ces mêmes autorités citent les droits dont jouit le possesseur en vertu du droit espagnol, ainsi que les règles de bonne foi, qui excluent la possibilité de transmettre la propriété d'un terrain en cas de litige sur sa possession. Ces raisons sont précisément à la base de l'ajournement de la signature de la vente jusqu'à la résolution du litige. Étant donné que ces exigences résultent de l'application des principes et des règles du droit civil, les autorités régionales concluent qu'il faut les considérer comme une mesure générale qui tombe en dehors du champ d'application de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
La Commission constate en tout état de cause que ni les principes de la bonne foi évoqués, ni la présence des agriculteurs possesseurs du terrain n'ont empêché la société Demesa d'entamer, de poursuivre et d'achever, au cours de l'année 1997, la construction de l'usine. Durant cette même période, Demesa a effectué des paiements pour les travaux effectués et ne s'est pas privée de demander le versement de la subvention correspondant à 25 % du coût des bâtiments construits. L'absence de signature de l'acte de vente ne modifie en rien le fait que Demesa a utilisé un terrain sans être obligée de verser la contrepartie financière que la société vendeuse était en mesure d'exiger.
Si, malgré les précautions évoquées par les autorités régionales, Demesa n'avait pas occupé le terrain et n'avait pas entamé la construction de l'usine selon le calendrier prévu dans le plan d'investissement approuvé par lesdites autorités, le versement de la subvention aurait été sérieusement compromis. Demesa avait donc un intérêt évident à occuper le terrain et à commencer la construction sans tarder.
Par conséquent, la Commission considère que Demesa a bénéficié d'un avantage équivalant à l'ajournement du paiement du prix du terrain pendant neuf mois à compter du moment où elle a occupé ce terrain en vue d'y faire construire (février 1997), jusqu'au moment du paiement du prix (au plus tôt novembre 1997), avantage qui, en l'absence d'autres éléments de comparaison ou de calcul, peut être estimé comme correspondant aux intérêts d'un placement, pendant neuf mois, d'un montant équivalant au prix du terrain, corrigé selon les indications reprises au point V.2.2 in fine. Le taux utilisé est le taux de référence pour 1997(40). L'avantage économique ainsi calculé est de 184075,79 euros(41) (30627635 ESP) et constitue une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
V.2.2. Vente d'un terrain à des conditions autres que celles du marché
Les autorités régionales contestent l'applicabilité de la communication du 10 juillet 1997(42). La Commission note que cette communication n'impose aucune obligation aux États membres; elle se limite à définir, à partir d'une pratique administrative bien rodée, les conditions dans lesquelles une présomption d'absence d'aide peut être établie.
La Commission constate, comme cela a été souligné à l'occasion de l'ouverture de la procédure, que les critères établis dans la communication du 10 juillet 1997 n'ont pas été respectés lors de la vente du terrain à Demesa. Par conséquent, la vente du terrain à Demesa ne peut pas bénéficier de la présomption de l'inexistence d'aide établie dans ladite communication.
Par conséquent, la Commission doit examiner, sur la base des informations dont elle dispose, si le prix payé par Demesa correspond à un prix de marché, tout en rappelant que la valeur de deux évaluations et d'un audit réalisés a posteriori ne peut être la même que celle d'un évaluation ex ante.
Les deux évaluations réalisées le 13 janvier 1998 et le 6 février 1998 par deux experts immobiliers (voir l'annexe IX de la lettre du 6 mars 1998), donne un prix unitaire d'environ 6120 ESP/m2 pour un terrain aménagé.
La première évaluation indique toutefois que le prix de vente d'un terrain aménagé de plus de 10000 m2 devrait se situer dans une fourchette de 4000 à 4500 ESP/m2. La seconde évaluation, basée sur des données réelles, à savoir sur les prix de vente de terrains aménagés, de caractéristiques similaires, vendus dans les mois qui précèdent, donne un prix de 5000 ESP/m2 pour deux terrains d'environ 33000 m2 et 50000 m2, qui dépassent donc largement les 10000 m2, et conclut qu'il n'y a pas de références sur le marché pour des terrains aménagés de 100000 m2, de sorte qu'un prix situé entre 4000 ESP/m2 et 4800 ESP/m2 semble, dans les circonstances, justifié, étant donné les coûts d'aménagement auxquels peuvent donner lieu les grands terrains, tout en soulignant le caractère politique, c'est-à-dire nécessairement influencé par des considérations non économiques, de ce type de vente.
L'audit réalisé en juillet 1998 (voir l'annexe IV de la lettre du 24 juillet 1998) indique que le prix au m2 d'un terrain non aménagé dans la même zone se situe autour de 5000 ESP/m2. Le prix payé par Demesa se justifierait par un rabais, offert en raison de la grandeur du terrain. Toutefois, dans ses conclusions, l'auditeur maintient le prix de 5000 ESP/m2 et signale la divergence de son estimation par rapport au prix de 4125 ESP/m2 fixé par les autorités régionales.
La Commission constate que la moyenne de ces estimations ne diverge pas significativement du coût unitaire moyen de 4481 ESP/m2 aménagé estimé en janvier 1997 par Price Waterhouse, qui inclut les coûts d'aménagement.
Au vu de ce qui précède, la Commission estime que ce prix de 4481 ESP/m2 constitue le prix de vente du marché, applicable à des terrains similaires à celui occupé par Demesa dans la zone industrielle de Júndiz. Étant donné que Demesa a payé 4125 ESP/m2, cette société a bénéficié d'un avantage correspondant à la différence entre ces deux chiffres (356 ESP/m2), soit 213960,31 euros (35600000 ESP). Le montant ainsi calculé constitue une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
V.2.3. Éléments d'aide non couverts par le programme Ekimen
Montant de la subvention
Les éléments d'information fournis par l'Espagne dans le cadre de la procédure de l'article 93, paragraphe 2, du traité, ont permis à la Commission d'examiner si les autorités régionales ont respecté les conditions du programme Ekimen lors de l'octroi d'une subvention non remboursable correspondant à 25 % du coût des investissements en immobilisations corporelles de Demesa à Vitoria-Gasteiz.
Cet examen a permis également de déterminer quelle partie des investissements donnant lieu à la subvention accordée était couverte par le programme Ekimen, et quelle partie ne l'était pas.
La Commission considère que, en l'espèce, une application correcte du programme Ekimen aurait dû donner lieu à l'octroi d'une subvention maximale non remboursable de 20 % en équivalent-subvention brut, calculée sur le total des coûts admissibles.
En vertu de l'article 10 du décret n° 289/1996 du gouvernement basque, la subvention à fonds perdus, dont le montant maximal est de 25 % en équivalent-subvention brut, sera accordée sur la base des critères suivants: "1. Une subvention de 10 % de l'investissement considéré comme admissible sera octroyée de manière générale.
2. En outre, pour les projets stratégiques(43) et les projets donnant lieu à une création significative d'emplois, à savoir au minimum cinquante emplois pour un investissement d'au moins 750 millions de pesetas, le pourcentage qui précède sera majoré de 5 points.
3. En outre, les entreprises dont le projet est réalisé dans une zone d'intérêt préférentiel en vertu des dispositions de l'article 4 du présent décret bénéficieront d'une subvention supplémentaire de 5 % sur les investissements considérés comme admissibles.
4. Enfin, le pourcentage pourra faire l'objet d'un majoration supplémentaire allant jusqu'à 5 points, en fonction des critères suivants:
- niveau d'intégration du projet dans le tissu industriel basque,
- localisation dans un secteur stratégique du Pays basque,
- degré de création d'emplois."
Comme il a été indiqué au point II.4, la Commission signalait ce qui suit dans sa décision, notifiée par lettre du 13 décembre 1996, autorisant le programme Ekimen: "La Commission constate que la subvention à fonds perdus qui, exprimée en équivalent-subvention brut ne devra pas dépasser 25 % au maximum, sera versée comme suit: a) une tranche de 10 % à titre général; b) une tranche de 5 % pour des projets stratégiques ou générant des emplois; c) une tranche de 5 % pour des projets situés dans des zones prioritaires et d) une tranche de 5 % pour des projets qui apportent une contribution significative au développement régional ou à la création d'emplois."
Par conséquent, pour qu'un projet d'investissement puisse bénéficier d'une subvention non remboursable aux fins du programme Ekimen et dans le cadre de celui-ci, cette subvention doit être accordée selon les modalités et les critères de modulation établis dans le programme, tel qu'approuvé par la Commission.
Les autorités régionales basques indiquent à la page 8 de leur lettre du 23 janvier 1998 précitée: "En conformité avec les premiers [critères déterminant la tranche de subvention], tout projet doit recevoir au minimum 10 % de l'investissement admissible [voir critère a), c'est-à-dire celui de l'article 10.1 du décret n° 289/1996] et en outre, pour autant qu'il remplisse les conditions indiquées aux numéros 2 et 3 de l'article, [critères b) et c), c'est-à-dire, ceux de l'article 10.2 et 10.3 dudit décret] ce pourcentage fera l'objet d'une majoration supplémentaire de 5 % respectivement. Un projet qui remplit tous ces critères devra donc recevoir impérativement 20 % de subvention brute."
La Commission considère que le projet d'investissement de Demesa remplit le critère de l'article 10.1 du décret (10 % à titre général) ainsi que celui de l'article 10.4 (majoration supplémentaire de 5 %).
Par contre, en ce qui concerne le critère repris à l'article 10.3, Vitoria-Gasteiz, ville où est localisé l'investissement de Demesa, n'est pas une "zone prioritaire" au sens du programme Ekimen(44). L'avis exprimé par les autorités régionales lors de la réunion du 15 décembre 1998, selon lequel les effets bénéfiques des projets "stratégiques" qui ne sont pas implantés dans des "zones prioritaires" s'étendent néanmoins à ces dernières, ne suffit pas pour justifier l'octroi d'une tranche supplémentaire de 5 % au titre de l'article 10.3 à l'investissement de Demesa.
Enfin, en ce qui concerne le critère de l'article 10.2 du décret, la Commission considère que l'octroi de deux tranches de 5 % en vertu dudit article constitue une application incorrecte du régime Ekimen dans les termes autorisés par la Commission dans sa lettre du 13 décembre 1996, étant entendu que chaque numéro de l'article 10 du décret (ou chaque lettre du paragraphe susmentionné de la lettre de la Commission du 13 décembre 1996) ouvre la possibilité d'octroyer une tranche supplémentaire de 5 % permettant d'atteindre le plafond de 25 % en équivalent-subvention brut prévu pour les subventions non remboursables dans le cadre du programme Ekimen. Du reste, le critère de "zone préférentielle" a été introduit dans le but, explicitement reconnu par le décret dans son exposé des motifs et consacré dans son article 4, d'opérer une discrimination positive du point de vue territorial en faveur de certaines zones du Pays basque où les problèmes économiques ou de développement sont particulièrement graves. Ceci, par ailleurs, est conforme au principe - confirmé par les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(45) - de modulation (dans les limites des plafonds d'aide) de l'aide régionale en fonction de la gravité et de l'intensité des problèmes régionaux visés.
Les autorités régionales ont indiqué, lors des réunions du 29 octobre 1998 et du 15 décembre 1998 susmentionnées, que cet aspect du programme Ekimen n'avait pas été vu sous un tel éclairage lors des décisions d'ouverture et d'extension de la procédure. La Commission considère que ces deux textes ne peuvent être interprétés de manière à permettre aux autorités régionales de ne pas respecter les conditions d'application du régime reprises dans la lettre du 13 décembre 1996. Du reste, dans leur lettre du 23 janvier 1998, les autorités basques ont confirmé qu'un investissement qui respectait les critères des points b) et c) devait recevoir deux tranches de 5 % respectivement, en plus de la tranche générale de 10 %.
Pour ce qui est du caractère stratégique du projet Demesa, la Commission avait déjà émis, lors de l'ouverture et, ensuite, de l'extension de la procédure, des doutes sérieux à ce sujet, de même que sur la création effective d'emplois. Ces doutes ne se sont pas dissipés. La Commission considère toujours que la situation de surcapacité du secteur, décrite au point V.1, ainsi que la présence au Pays basque du principal fabricant espagnol de réfrigérateurs, Fagor(46) (intégré dans le groupe MCC), avec 25 % d'un marché national qui n'est pas protégé par des barrières commerciales ou autres, font du prétendu caractère stratégique une affirmation plus que douteuse. Le groupe industriel MCC est de plus en plus présent sur le marché communautaire et mondial(47). En outre, la Commission continue à considérer comme un risque plus que réel que l'investissement aidé ne conduise à des réductions de capacité en Espagne, plus particulièrement au Pays basque, et ailleurs dans la Communauté, comme le montrent les restructurations actuelles décidées par Electrolux et Whirlpool.
Or, en ce qui concerne la qualification de "stratégique" du projet d'investissement, comme conséquence du respect de certains critères quantitatifs (plus de 10 milliards d'ESP d'investissement, création de plus de 300 emplois), la Commission, en autorisant le programme Ekimen, n'a exprimé aucune réserve à propos d'éventuels problèmes sectoriels, que ce soit dans le secteur des appareils électroménagers ou dans d'autres secteurs, à l'exception des réserves habituelles concernant les secteurs déjà soumis à un encadrement ou à des règles sectorielles spécifiques. Par conséquent, il serait contraire aux principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime de revenir sur cette autorisation globale, alors que les autorités régionales basques auraient respecté les critères qui permettent de considérer un projet comme stratégique.
En vertu de ce qui précède, le montant de la subvention ne peut excéder 20 % des coûts admissibles. Les 5 % restants, correspondant au critère des "zones prioritaires", n'étant pas couverts par le programme, constituent une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité, qui revêt le caractère d'une aide nouvelle, étant donné qu'elle n'est pas couverte par le régime préalablement approuvé, et dont la compatibilité doit être appréciée directement au regard des dispositions du traité, comme la Commission l'a indiqué dans sa lettre du 4 juin 1998.
Coûts admissibles dans le cadre du programme Ekimen
Le rapport présenté par les plaignants, élaboré par une filiale d'un des membres du CECED, considère que les coûts de l'investissement ont été artificiellement surévalués. La Commission observe que le rapport en question ne se fonde par sur les mêmes hypothèses de capacité de production et de type de produit que l'investissement effectué par Demesa.
En outre, l'audit présenté par le gouvernement basque, réalisé par un expert indépendant, confirme la réalité et la conformité des coûts effectivement supportés par Demesa, à l'exception d'un montant de 525 millions d'ESP pour des frais d'installation et des frais préalables à l'exploitation. Les autorités régionales ont également rejeté ces frais dans le cadre du suivi et du contrôle de la mise en oeuvre du projet.
Quant aux coûts admissibles, les autorités régionales ont apporté des preuves suffisantes montrant que les procédures d'audit interne permettent d'empêcher le paiement d'une subvention dans le cadre du programme Ekimen en l'absence d'une justification matérielle de l'investissement réalisé. Ces mêmes procédures permettent aux autorités régionales de vérifier le respect de l'obligation de financer, durant la deuxième année de l'exercice et avec des ressources propres, 30 % de l'actif net total [article 5 b) du décret]. En conformité avec les indications du point II.4, la Commission considère que, aux fins de cette disposition, la deuxième année est 1998 et non 1997.
Ceci étant, le fait que ces coûts aient été réellement supportés et qu'ils correspondent à des prix de marché n'implique pas qu'ils soient nécessairement admissibles.
À cet égard, la Commission constate que, aux termes de l'article 7 du décret qui réglemente le programme Ekimen, les immobilisations corporelles cédées à des tiers ne sont pas admissibles au bénéfice de la subvention. Or, d'après l'audit, une partie des équipements de production acquis par Demesa (pour une valeur de 300 millions d'ESP = 1803036,31 EUR) a été installée dans des entreprises tierces. Par conséquent, ces équipements ne peuvent pas bénéficier des subventions du programme Ekimen, et leur financement constitue également une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
V.2.4. Crédit d'impôt de 45 % du montant des investissements et réduction de la base d'imposition pour les entreprises nouvellement créées
À titre liminaire, il convient de signaler que la Commission, dans la présente décision, s'est limitée à examiner, à la lumière de l'article 92, le crédit d'impôt de 45 % ainsi que la réduction de la base d'imposition pour les entreprises nouvellement créées, et non les autres avantages fiscaux.
V.2.4.1. Crédit d'impôt de 45 %
En ce qui concerne le crédit d'impôt, la sixième disposition additionnelle de la Norma Foral d'exécution du budget du territoire historique pour l'année 1995 (Norma Foral 22/1994) est libellée comme suit: "Les investissements en immobilisations corporelles neuves, effectués entre le 1er janvier 1995 et le 31 décembre 1995, qui excèdent 2500 millions d'ESP selon l'accord de la Diputación Foral de Álava, bénéficieront d'un crédit d'impôt de 45 % du montant de l'investissement déterminé par la Diputación Foral de Álava, applicable au montant final d'impôt à payer.
La déduction non appliquée pour insuffisance d'impôt pourra être appliquée, dans les neuf ans qui suivent l'année durant laquelle l'accord de la Diputación Foral de Álava a été conclu.
Cet accord de la Diputación Foral de Álava fixera les délais et les restrictions applicables dans chaque cas.
Les avantages reconnus en vertu de la présente disposition seront incompatibles avec tout autre avantage fiscal existant en raison de ces mêmes investissements.
La Diputación Foral de Álava déterminera également la durée du processus d'investissement, laquelle pourra englober des investissements réalisés durant la phase de préparation du projet à la base des investissements."
Cette disposition a été maintenue en vigueur pour 1996 par la loi de finances correspondant à cette année (Norma Foral 33/1995), modifiée par la nouvelle loi relative à l'impôt sur les sociétés (Norma Foral 24/1996, qui a supprimé la référence aux neuf années du paragraphe 2), et, pour l'année 1997, par la loi de finances correspondant à cette année (Norma Foral 31/1996). Le crédit d'impôt de 45 % du montant des investissements a été maintenu, sous une forme modifiée, pour les années 1998 et 1999 par les Normas Forales 33/1997 et 36/1998, respectivement.
Le principe d'incompatibilité avec le marché commun et les exceptions fixées par ces règles s'appliquent aux aides accordées "sous quelque forme que ce soit" et, en particulier, à certaines mesures fiscales.
Pour être qualifiée d'aide, une mesure doit satisfaire à l'ensemble des quatre critères définis par l'article 92 et qui sont développés ci-dessous.
En premier lieu, la mesure doit procurer à ses bénéficiaires un avantage qui allège les charges grevant normalement leur budget. Cet avantage peut être procuré par une réduction de la charge fiscale de l'entreprise sous différentes formes et, en particulier, par une réduction totale ou partielle du montant de l'impôt.
Le crédit d'impôt de 45 % en question répond certainement à ce critère étant donné que, en vertu de ce crédit, Demesa bénéficie d'une réduction de sa charge fiscale équivalant à 45 % du montant de l'investissement déterminé par la Diputación Foral. Il convient toutefois d'observer que la présente mesure de crédit d'impôt peut être appliquée sans limite temporelle à compter de la première année où la société enregistre des bénéfices. En outre, les autorités espagnoles ont confirmé(48) que Demesa pourra choisir, pour chaque exercice fiscal, les systèmes de déduction ou de réduction les plus favorables pour elle, ce qui implique l'impossibilité pratique de déterminer l'intensité de l'aide pour toute la période où elle sera effective.
En deuxième lieu, l'avantage doit être accordé par l'État ou au moyen de ressources d'État. Une perte de recettes fiscales équivaut à une utilisation de ressources publiques sous la forme de dépenses fiscales. Ce critère vise également les aides accordées par des entités régionales et locales des États membres [arrêt de la Cour de justice du 14 octobre 1987, dans l'affaire 248/84, Allemagne contre Commission(49)]. D'autre part, l'intervention de l'État peut s'effectuer tant par le biais de dispositions fiscales de nature législative, réglementaire ou administrative que par celui des pratiques de l'administration fiscale.
Le crédit d'impôt accordé à Demesa résulte de l'effet combiné d'une disposition fiscale budgétaire et d'une décision ad hoc (l'accord 737/97), toutes les deux imputables à une autorité publique.
En troisième lieu, la mesure en cause doit affecter la concurrence et les échanges entre États membres. Ce critère suppose que le bénéficiaire de la mesure exerce une activité économique, indépendamment de son statut juridique ou de son mode de financement. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, aux fins de cette disposition, la condition selon laquelle la mesure affecte les échanges est remplie dès lors que l'entreprise bénéficiaire exerce une activité économique qui donne lieu à des échanges entre les États membres.
Il a été démontré précédemment que Demesa exerce une activité économique qui donne lieu à des échanges entre les États membres et dans un secteur très concurrentiel.
Enfin, la mesure doit être spécifique ou sélective, en ce sens qu'elle favorise "certaines entreprises ou certaines productions". Ce caractère d'avantage sélectif peut résulter aussi bien d'une exception aux dispositions fiscales de nature législative, réglementaire ou administrative, que d'une pratique discrétionnaire de l'administration fiscale. Dans le cas présent, ce caractère sélectif résulte en premier lieu du pouvoir discrétionnaire dont jouit l'administration en la matière.
En ce qui concerne cette dernière condition, la Cour de justice a reconnu, dans l'affaire Kimberly Clark Sopalin [arrêt de la Cour de justice du 26 septembre 1996, dans l'affaire C-241/94, France contre Commission(50)] que, lorsque l'entité qui octroie un avantage dispose d'un pouvoir discrétionnaire qui lui permet de moduler l'intervention financière en fonction de diverses considérations, telles que notamment le choix des bénéficiaires, le montant de l'intervention financière et les conditions temporelles et autres de l'intervention, ainsi que le renouvellement ou non de mesures d'une année sur l'autre en fonction de critères inconnus de la Commission, les conditions de cette intervention peuvent placer certaines entreprises dans une situation plus défavorable que d'autres et remplir ainsi les conditions d'une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
Lors de l'approbation de l'accord 737/97, la Diputación Foral de Álava disposait, en vertu des dispositions précitées, d'un pouvoir discrétionnaire pour déterminer quels investissements en immobilisations corporelles, d'un montant supérieur à 2,5 milliards d'ESP, pouvaient bénéficier du crédit d'impôt, pour décider à quelle partie des investissements pouvait s'appliquer la réduction de 45 % et pour fixer les délais et les plafonds applicables à chaque cas.
Les autorités espagnoles n'ont pas communiqué le texte de l'accord 737/97 entérinant l'octroi du crédit d'impôt à Demesa. La Commission ignore donc le montant exact dudit crédit d'impôt(51). Il doit toutefois se situer entre 1125 millions d'ESP et 5326020000 ESP, montants qui correspondent, respectivement, à 45 % de 2500 millions d'ESP (montant minimal qui donne droit au crédit) et à 45 % de 11835600000 ESP (montant officiellement investi par Demesa). Vu la possibilité d'appliquer le crédit d'impôt sans limite temporelle, il est impossible de calculer exactement son intensité. Celle-ci peut atteindre 45 % en équivalent-subvention net. Si l'on se base sur les prévisions de bénéfices contenues dans le plan d'entreprise de Demesa, l'intensité du crédit d'impôt est de 34 % en équivalent-subvention net.
En deuxième lieu, bien que le caractère discrétionnaire soit suffisant à lui seul pour conférer un caractère de spécificité à la mesure et, par conséquent, pour conférer le caractère d'aide d'État au crédit d'impôt, la Commission estime que le montant minimal d'investissement (2,5 milliards d'ESP) permettant de bénéficier dudit crédit d'impôt est suffisamment élevé pour limiter de facto l'applicabilité du crédit aux seuls investissements impliquant la mobilisation de ressources financières importantes, et qu'il n'est pas justifié par la nature ou l'économie du système fiscal auquel il est dérogé. Le fait que seuls des grands investisseurs peuvent avoir accès au crédit d'impôt confère à celui-ci un caractère spécifique, qui conduit à le considérer comme une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
En troisième lieu, la Commission considère que le caractère temporaire (annuel) de la mesure laisse en réalité à la discrétion des autorités son octroi à des entreprises déterminées, précisément celles qui commencent leurs investissements dans la période prévue. En effet, la Commission observe que cette disposition n'apparaît pas dans la législation fiscale générale, mais dans les lois de finances annuelles, ce qui confirme son caractère conjoncturel et permet de l'utiliser pour des projets spécifiques.
En quatrième lieu, la Commission souligne le parallélisme total entre cette mesure et le régime Ekimen, tant du point de vue des objectifs respectifs (le financement des nouveaux investissements) que de la portée géographique (la communauté autonome dans un cas, la province dans l'autre), régime qui a pourtant été considéré comme une aide régionale par les autorités espagnoles et qui a été notifié en tant que tel. La seule différence, qui consiste dans le fait que le régime Ekimen subventionne uniquement les investissements industriels, semble plutôt formelle, vu le montant minimal (2,5 milliards d'ESP) fixé pour que les investissements puissent bénéficier du crédit d'impôt, ce qui, de fait, réduit les bénéficiaires admissibles aux entreprises du secteur industriel.
Par conséquent, le crédit d'impôt en faveur de Demesa, correspondant à 45 % du montant de l'investissement déterminé par la Diputación Foral de Álava, constitue une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
La Commission entend rappeler la lettre SG(89) D/5521, qu'elle a adressée aux États membres le 29 avril 1989, et dans laquelle elle a souligné qu'elle "considère que les États membres ne respectent pas leur obligation de notification lorsque la mise à exécution d'une aide est engagée. Par 'mise à exécution', elle entend non pas l'action d'octroi de l'aide aux bénéficiaires, mais, plutôt, l'action, en amont, d'institution ou de mise en vigueur de l'aide sur le plan législatif selon les règles constitutionnelles de l'État membre concerné. Une aide est à considérer comme mise à exécution dès lors que le mécanisme législatif permettant son octroi, sans autre formalité, aurait été mis en place"(52). Tel est bien le cas en ce qui concerne la présente mesure, qui a été illégalement mise à exécution en violation de l'article 93, paragraphe 3, du traité.
V.2.4.2. Réduction de la base d'imposition pour les entreprises nouvellement créées
La réduction de la base d'imposition pour les entreprises nouvellement créées est établie dans l'article 26 de la Norma Foral 24/1996, libellé comme suit(53): "Article 26. Réductions de la base d'imposition: entreprises nouvellement créées
1. Les entreprises qui commencent leur activité bénéficieront d'une réduction de 99, 75, 50 et 25 %, respectivement, de la base d'imposition positive correspondant à leur résultat d'exploitation, avant compensation avec des bases d'imposition négatives des exercices d'imposition précédents, au cours des quatre périodes d'imposition consécutives, à partir du premier exercice durant lequel, dans les quatre ans qui suivent la mise en route de leur activité, elles enregistrent des bases d'imposition positives.
[...].
2. Pour bénéficier de la présente réduction, les contribuables devront respecter les conditions suivantes:
a) commencer leur activité avec un capital libéré d'au moins 20 millions d'ESP;
b) [...];
c) [...];
d) ne pas avoir exercé la nouvelle activité précédemment, de manière directe ou indirecte, sous une autre dénomination;
e) exercer cette nouvelle activité dans un local ou un établissement où aucune autre activité n'est exercée par d'autres personnes physiques ou morales;
f) réaliser des investissements en immobilisations corporelles au cours des deux premières années d'activité pour un montant d'au moins 80 millions d'ESP, étant entendu que tous les investissements doivent être destinés à des biens affectés à l'activité, à l'exclusion de ceux qui sont loués ou cédés à un tiers pour son utilisation. À cet effet seront également considérés comme investissements en immobilisations corporelles les biens acquis par location financière, pourvu que l'acquéreur s'engage à exercer l'option d'achat;
g) créer au minimum dix emplois dans les six mois suivant le début de leur activité et maintenir à ce chiffre la moyenne annuelle du personnel à partir de ce moment et jusqu'à l'exercice où le droit d'appliquer la réduction de la base d'imposition arrive à son terme;
h) [...];
i) disposer d'un plan d'entreprise pour une période d'au moins cinq ans.
3. [...].
4. Le montant minimal d'investissements indiqué au gr-seqraphe 2, point f), ci-dessus ainsi que le nombre d'emplois mentionné au gr-seqraphe 2, point g), seront incompatibles avec tout autre avantage fiscal institué pour ces investissements ou cette création d'emplois.
5. La réduction établie dans la présente disposition sera sollicitée auprès de l'administration fiscale, laquelle, après vérification du respect des conditions initialement requises, communiquera le cas échéant son autorisation provisoire à la société requérante, ladite autorisation devant être avalisée par la Diputación Foral de Álava.
[...]."
Dans leur lettre du 6 mars 1998 précitée, les autorités régionales soutiennent que le bénéfice de cette mesure n'est pas cumulable avec le crédit d'impôt.
Avant d'examiner si la réduction de la base d'imposition fixée par l'article précité contient des éléments d'aide d'État aux fins de l'article 92, paragraphe 1, du traité, la Commission doit examiner si, comme les autorités régionales le prétendent, le crédit d'impôt n'est pas applicable dans l'hypothèse où le contribuable décide d'appliquer la réduction de la base d'imposition dont il peut bénéficier en vertu de l'article 26 de la Norma Foral 24/1996. Le texte de l'article 24, paragraphe 6, ainsi que l'économie du système ne permettent pas de soutenir une telle interprétation.
Tout d'abord, la Commission observe que le fait générateur, c'est-à-dire la circonstance qui donne lieu à l'octroi de chacun des avantages, est différent.
Dans le cas du crédit d'impôt (voir point V.2.4.1), le fait générateur est constitué par les investissements en immobilisations corporelles neuves pour un montant supérieur à 2,5 milliards d'ESP.
En revanche, dans le cas de la réduction de la base d'imposition, le fait générateur consiste dans la création d'une nouvelle entreprise.
Par conséquent, une société nouvellement créée pourrait ne pas investir 2,5 milliards d'ESP et avoir tout de même droit à la réduction de la base d'imposition, et, inversement, une société existante qui investirait plus de 2,5 milliards d'ESP pourrait avoir accès à un crédit d'impôt sans bénéficier de la réduction de la base d'imposition. En l'espèce, cependant, nous nous trouvons devant une société nouvellement créée, Demesa, qui a investi plus de 2,5 milliards d'ESP à Álava.
Selon les dispositions régissant le crédit d'impôt (voir point V.2.4.1), les avantages fiscaux visés dans ces dispositions sont incompatibles avec tout autre avantage fiscal existant au titre de ces mêmes investissements. La réduction de la base d'imposition n'est pas octroyée en raison des investissements, mais en raison de la création d'une société. Par conséquent, la réduction de la base d'imposition n'entre pas dans le champ d'application du critère d'incompatibilité défini dans ces dispositions.
Ce raisonnement est confirmé par les dispositions de l'article 26, paragraphe 4, de la Norma Foral 24/1996, qui établit l'incompatibilité du montant minimal d'investissements (80 millions d'ESP) indiqué à l'article 26, paragraphe 2, point f), et de la création d'emplois minimale (dix emplois) au point g) de cette même disposition, avec tout autre avantage fiscal établi pour lesdits investissements ou ladite création d'emplois. En réalité, seuls les avantages fiscaux octroyés en raison de ces 80 millions d'ESP (ou des dix emplois) ne sont pas cumulables avec la réduction de la base d'imposition. En application du critère d'incompatibilité, 80 millions d'ESP des 11835600 millions investis par Demesa ne pourraient pas bénéficier du crédit d'impôt de 45 % des investissements.
Du point de vue de la gestion de l'impôt, il n'y a pas non plus d'exclusion du cumul dans la mesure où le crédit d'impôt est appliqué sur le montant de l'impôt à payer (c'est-à-dire une fois effectuées toutes les opérations de déduction et de réduction de la base d'imposition), alors que la réduction de la base d'imposition a lieu à un stade antérieur du calcul de l'impôt. Par conséquent, dès qu'il y a résultat positif, le contribuable appliquera la réduction de la base d'imposition, à condition qu'il bénéficie de l'autorisation appropriée. La base d'imposition ayant été ainsi minorée, on procédera au calcul de l'impôt à payer. Sur le montant final, Demesa appliquera ensuite le crédit d'impôt de 45 %, qui aura été préalablement calculé sur la base du montant total des investissements, diminué de 80 millions d'ESP.
Après avoir établi la possibilité de cumul des deux mesures (la réduction de la base d'imposition avec le crédit d'impôt octroyé à Demesa), la Commission doit examiner si ladite réduction constitue une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
Pour être considérée comme une aide, la réduction de la base d'imposition doit satisfaire à l'ensemble des quatre critères définis par l'article 92 et développés ci-dessous.
En premier lieu, la réduction de la base d'imposition confère à Demesa un avantage qui allège les charges grevant normalement son budget.
En second lieu, cette réduction de la base d'imposition implique une perte de recettes fiscales qui équivaut à une utilisation de ressources d'État sous la forme de dépenses fiscales.
En troisième lieu, la réduction de la base d'imposition affecte la concurrence et les échanges entre États membres dans la mesure où Demesa exerce une activité économique qui donne lieu à des échanges entre les États membres dans un secteur très concurrentiel.
Enfin, la mesure doit être spécifique ou sélective, en ce sens qu'elle doit favoriser "certaines entreprises ou productions". Dans le cas présent, ce caractère sélectif résulte notamment du fait que seules les entreprises nouvellement créées peuvent bénéficier de cet avantage fiscal. L'article 26 de la Norma Foral 24/1996 permet d'accorder aux nouvelles entreprises un traitement fiscal plus favorable que celui applicable au reste des entreprises sur le marché. Cette circonstance suffit pour établir le caractère spécifique de cette mesure, ce qui conduit la Commission à considérer la réduction de la base d'imposition accordée à Demesa comme une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité. Ce caractère spécifique est renforcé par le fait que seules les entreprises qui investissent 80 millions d'ESP et créent dix emplois peuvent bénéficier de la réduction de la base d'imposition.
La spécificité de cette mesure est également renforcée par sa motivation, telle qu'elle est exposée dans la Norma Foral 24/1996 qui l'établit. En effet, après avoir énoncé les objectifs généraux du système fiscal, l'exposé des motifs de la Norma Foral énonce une série d'autres objectifs qui relèvent plutôt de la politique industrielle, parmi lesquels est spécifiquement mentionné le fait de "stimuler la création de nouvelles initiatives entrepreneuriales", objectif qui se concrétise ensuite par des mesures destinées à la catégorie spécifique des entreprises nouvellement créées [voir point g) de l'exposé des motifs], auxquelles est réservée la réduction de la base d'imposition durant les quatre premiers exercices où elles obtiendront des bénéfices. Cette motivation, qui confirme qu'il s'agit d'une aide au démarrage destinée à des entreprises nouvellement créées, ne permet pas de considérer la mesure comme étant conforme à la nature ou à l'économie du système fiscal en question. De plus, les autorités régionales n'ont pas indiqué ou démontré [voir arrêt de la Cour de justice du 2 juillet 1974, dans l'affaire 173/73, Italie contre Commission(54)] dans leur réponse à l'ouverture de la procédure que le caractère sélectif de cette mesure est justifié "par la nature ou l'économie du système" fiscal en question.
La mesure en question revêt clairement le caractère d'une aide au fonctionnement. Étant donné la nature essentiellement future et incertaine de l'obtention de bénéfices, il n'est pas possible de calculer exactement l'intensité d'aide qu'implique cette réduction de la base d'imposition.
La Commission entend rappeler la lettre SG(89) D/5521, qu'elle a adressée aux États membres le 29 avril 1989, et dans laquelle elle a souligné qu'elle "considère que les États membres ne respectent pas leur obligation de notification lorsque la mise à exécution d'une aide est engagée. Par 'mise à exécution', elle entend non pas l'action d'octroi de l'aide aux bénéficiaires, mais, plutôt, l'action, en amont, d'institution ou de mise en vigueur de l'aide sur le plan législatif selon les règles constitutionnelles de l'État membre concerné. Une aide est à considérer comme mise à exécution dès lors que le mécanisme législatif permettant son octroi, sans autre formalité, aurait été mis en place"(55). Tel est bien le cas de la présente mesure, qui a ainsi été illégalement mise à exécution, en violation de l'article 93, paragraphe 3, du traité.
En ce qui concerne le statut des aides accordées à Demesa au regard du droit communautaire, si l'on excepte celles qui ont été octroyées par les autorités basques dans le respect des critères du programme Ekimen, force est de constater qu'elles n'ont pas été accordées en vertu de régimes autorisés par la Commission, mais sur la base de mesures nationales non autorisées par la Commission, qui auraient dû, conformément à l'article 93, paragraphe 3, du traité, lui être notifiées au stade de projet. En conséquence, au regard du droit communautaire, ces aides sont illégales.
L'article 92, paragraphe 1, du traité dispose que les aides qui répondent aux critères qu'il définit sont, en principe, incompatibles avec le marché commun.
En l'espèce, les dérogations prévues par l'article 92, paragraphe 2, du traité ne sont pas applicables, étant donné que les aides en cause ne visent pas à atteindre les objectifs énoncés dans ledit paragraphe. De plus, les autorités espagnoles n'ont pas invoqué le bénéfice de ces dérogations.
Compatibilité des aides à l'investissement (points V.2.1, V.2.2, V.2.3 et V.2.4.1)
L'article 92, paragraphe 3, du traité énumère les aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité doit être déterminée dans le cadre de la Communauté dans son ensemble, et non dans celui d'un État membre - ou d'une région de celui-ci - pris individuellement. Pour assurer le fonctionnement normal du marché commun et vu le principe énoncé à l'article 3, point g), du traité, les dérogations énoncées à l'article 92, paragraphe 3, doivent être interprétées de manière restrictive lors de l'examen de tout régime d'aides ou de toute aide individuelle. Il convient, en particulier, de noter que les dérogations ne peuvent être invoquées que s'il peut être démontré que, en l'absence d'aide, le jeu des forces du marché ne suffirait pas à lui seul à inciter les bénéficiaires à adopter des comportements permettant d'atteindre l'un des objectifs mentionnés dans lesdites dérogations.
L'article 92, paragraphe 3, point a), prévoit une dérogation pour les aides destinées à favoriser le développement de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. La ville de Vitoria-Gasteiz n'est pas située dans une région pouvant prétendre à des aides régionales au titre de l'article 92, paragraphe 3, point a), du traité.
En ce qui concerne les dérogations prévues à l'article 92, paragraphe 3, points b) et d), l'aide en question n'est pas destinée à un projet d'intérêt commun ni à un projet visant à remédier à une perturbation grave de l'économie espagnole, et ne présente pas non plus les caractéristiques de ce type de projets. Elle n'est pas non plus destinée à promouvoir la culture ou la conservation du patrimoine.
Pour ce qui est des dérogations à l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité, Vitoria Gasteiz est située dans une région admise à bénéficier d'aides régionales au titre de cette disposition. L'intensité d'aide maximale au Pays basque est de 25 % en équivalent-subvention net(56) (35 % dans le cas de petites et moyennes entreprises). Compte tenu de l'intensité d'aide accordée à Demesa dans le respect du régime Ekimen (20 % brut), il demeure une marge en vertu de laquelle la Commission doit vérifier si les aides accordées dans cette limite peuvent être considérées comme compatibles en tant qu'aides à finalité régionale au titre de cette dérogation.
Il convient de rappeler que les aides mentionnées n'ont pas été accordées dans le cadre des programmes d'aide régionale autorisés par la Commission, mais sur la base de décisions ad hoc des autorités compétentes. Dans de tels cas, il convient d'étudier les effets produits par les aides en cause dans le contexte communautaire. La Cour de justice a confirmé cette interprétation dans ses arrêts Hytasa [arrêt du 14 septembre 1994, dans les affaires jointes C-278/92, C-279/92 et C-280/92, Espagne contre Commission(57)] et Pyrsa(58). L'approche des "clusters", basée sur la notion de "concentration géographique" et dont la pertinence sur le plan de la politique industrielle menée par les autorités régionales n'est pas discutée dans le cadre de la présente décision, ne pourrait pas mener à une analyse des conséquences de l'aide en question qui ferait abstraction dudit contexte communautaire.
Une aide ad hoc peut être considérée comme une aide à finalité régionale compatible avec le marché commun si elle contribue de fait au développement à long terme de la région sans effets contraires pour l'intérêt commun et pour les conditions de concurrence au sein de la Communauté. Une telle aide peut, dès lors, être considérée comme compatible avec le marché commun lorsqu'elle n'altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
Comme il a été indiqué précédemment, il ressort des informations obtenues par la Commission dans le cadre de la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité que l'entreprise bénéficiaire de l'aide opère dans un secteur qui connaît des problèmes de surcapacité au niveau communautaire, illustrés par un processus de restructuration important qui a donné lieu à des réductions de capacité ou à des transferts de production accompagnés de fortes pertes d'emplois à l'intérieur de la Communauté. Les aides en question, accordées en dehors du programme Ekimen ou d'autres régimes d'aide à finalité régionale autorisés par la Commission, contribuent à une nouvelle détérioration de la situation et vont à l'encontre du processus entrepris par les principaux concurrents européens.
L'octroi d'une aide dans un secteur hautement concurrentiel et dans un marché stagnant, et soumis à un processus de restructuration quasi permanent, ne débouchera pas sur une création nette d'emplois au niveau communautaire, espagnol et même à l'intérieur du Pays basque et ne procurera pas non plus d'autres bénéfices économiques. L'aide faussera la concurrence, ce qui obligera certains concurrents à abandonner le marché ou donnera lieu à un transfert de capacités de production ou de postes de travail d'un concurrent à un autre ou d'une région à une autre, ce qu'il faut considérer comme étant contraire à l'intérêt commun. Le fait qu'une certaine évolution favorable de la demande ait été constatée sur le marché communautaire durant l'année 1998 n'altère en rien le fait que ce secteur continue à s'adapter à la surcapacité de production de la Communauté en procédant à des suppressions d'emplois extrêmement importantes et largement supérieures au nombre de postes de travail que Demesa compte créer à Vitoria-Gasteiz. Cela est illustré par la suppression, par le groupe MCC, de la fabrication de réfrigérateurs à Basauri, qui a entraîné une réduction de cent quatre-vingts emplois, autorisée par le gouvernement basque, précisément du fait de la mauvaise conjoncture du secteur. Il est difficile de ne pas trouver une corrélation entre la suppression d'emplois à Basauri liée à la fabrication de réfrigérateurs et l'annonce par Demesa, à la même époque, de la création de deux cents emplois à Vitoria-Gasteiz.
En outre, l'appréciation de la compatibilité de l'aide ne peut ignorer les informations et les prévisions concernant l'évolution du marché, disponibles au moment où a été prise la décision d'accorder des aides à Demesa, c'est-à-dire au moment où les principaux producteurs européens ont décidé de procéder aux ajustements qu'exigeait la situation du secteur. En effet, à cette époque, le secteur traversait une situation extrêmement difficile - comme on peut le constater à la simple lecture des rapports annuels des principaux fabricants européens - qui s'est traduite par les décisions de restructuration déjà mentionnées. Dans ce contexte, il convient de rappeler que le discours du président d'Electrolux du 29 avril 1998, cité par les autorités régionales pour appuyer la thèse selon laquelle le sous-secteur des réfrigérateurs et des congélateurs aurait enregistré une évolution favorable depuis 1997, se réfère, en premier lieu, au "programme de restructuration" très important, annoncé en 1996, comportant, entre autres mesures, la fermeture en Europe de trois usines, afin d'"accroître l'utilisation des capacités". L'évolution relativement favorable en 1997, à laquelle se réfère le président d'Electrolux, concerne le secteur électroménager en général, et non celui des réfrigérateurs, toujours soumis à une forte restructuration.
Par conséquent, on doit conclure que les aides examinées altèrent les conditions des échanges dans la Communauté dans une mesure contraire à l'intérêt commun et, partant, qu'elles ne peuvent être jugées conformes aux dispositions de l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité. Les aides à l'investissement en question ne peuvent bénéficier d'aucune des dérogations prévues dans le traité. En conséquent, la Commission conclut qu'elles sont incompatibles avec le marché commun.
Aides au fonctionnement: la réduction de la base d'imposition (point V.2.4.2)
En principe, les aides régionales destinées à réduire les dépenses courantes des entreprises (aides au fonctionnement) sont interdites. Des aides de ce type peuvent toutefois être accordées exceptionnellement dans les régions pouvant bénéficier de la dérogation énoncée à l'article 92, paragraphe 3, point a), du traité, à condition qu'elles soient justifiées par leur contribution au développement régional et leur nature, et que leur montant soit proportionné aux handicaps auxquels elles visent à remédier. La Commission note que le Pays basque n'est pas une des régions visées par l'article 92, paragraphe 3, point a), du traité.
Par conséquent, on doit conclure que les aides au fonctionnement en cause, du fait qu'elles ne peuvent bénéficier d'aucune des dérogations prévues dans le traité, sont incompatibles avec le marché commun.
La présente décision ne porte que sur les mesures fiscales qui y sont examinées explicitement et ne se prononce pas sur les autres mesures contenues dans le régime fiscal spécifique de la province d'Álava. La Commission se réserve la possibilité d'examiner, soit en tant que régime général, soit dans leur application à Demesa, celle de ces mesures qui pourraient constituer une aide.
VI. CONCLUSIONS
La Commission constate que l'Espagne a appliqué illégalement, en violation de l'article 93, paragraphe 3, du traité, les aides suivantes:
a) l'avantage correspondant à l'ajournement du paiement du prix du terrain durant neuf mois à compter du moment (février 1997) où Demesa a occupé un terrain dans la zone industrielle de Júndiz (Vitoria-Gasteiz) afin de réaliser la construction projetée jusqu'au moment du versement du prix (pas avant novembre 1997), ledit avantage se montant à 184075,79 euros (30627635 ESP);
b) l'avantage correspondant à la différence entre le prix du marché et le prix payé par Demesa pour un terrain dans la zone industrielle de Júndiz, ledit avantage se montant à 213960,31 euros (35600000 ESP);
c) l'octroi d'une subvention excédant de cinq points de pourcentage la subvention maximale autorisée de 20 % des coûts admissibles couverts par le régime d'aides Ekimen, c'est-à-dire en excluant desdits coûts les équipements évalués à 1803036,31 euros dans le cadre de l'audit présenté par les autorités régionales en annexe de la lettre de l'Espagne du 24 juillet 1998;
d) l'octroi d'un crédit d'impôt d'un montant correspondant à 45 % du coût de l'investissement déterminé par la Diputación Foral de Álava dans sa décision (accord) 737/1997 du 21 octobre 1997;
e) la réduction de la base d'imposition pour les entreprises nouvellement créées prévue à l'article 26 de la Norma Foral 24/1996.
Ces aides doivent être considérées comme incompatibles avec le marché commun. Par conséquent, pour rétablir la situation économique dans laquelle se trouverait l'entreprise sans l'octroi des aides incompatibles, l'Espagne doit prendre toutes les mesures nécessaires pour les récupérer auprès de leur bénéficiaire,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les aides d'État mises à exécution par l'Espagne en faveur de Daewoo Electronics Manufacturing España SA, à savoir:
a) l'avantage, chiffré à 184075,79 euros, correspondant à l'ajournement du paiement du prix du terrain durant neuf mois à compter du montant où Daewoo Electronics Manufacturing España SA a occupé un terrain dans la zone industrielle de Júndiz (Vitoria-Gasteiz) afin de réaliser la construction projetée, jusqu'au moment du versement du prix;
b) l'avantage, chiffré à 213960,31 euros, correspondant à la différence entre le prix du marché et le prix payé par Daewoo Electronics Manufacturing España SA pour un terrain dans la zone industrielle de Júndiz (Vitoria-Gasteiz);
c) l'octroi d'une subvention excédant de cinq points de pourcentage la subvention maximale autorisée de 20 % des coûts admissibles couverts par le régime d'aides Ekimen, c'est-à-dire en excluant desdits coûts les équipements évalués à 1803036,31 euros dans le cadre de l'audit présenté par les autorités régionales en annexe de la lettre de l'Espagne du 24 juillet 1998;
d) l'octroi d'un crédit d'impôt d'un montant correspondant à 45 % du coût de l'investissement déterminé par la Diputación Foral de Álava dans sa décision (accord) 737/1997 du 21 octobre 1997;
e) la réduction de la base d'imposition pour les entreprises nouvellement créées prévue à l'article 26 de la Norma Foral 24/1996 du 5 juillet 1996,
sont incompatibles avec le marché commun.
Article 2
1. L'Espagne prend toutes les mesures nécessaires pour:
a) récupérer auprès de leur bénéficiaire les aides visées aux points a), b) et c) de l'article 1er et illégalement mises à sa disposition;
b) retirer les avantages procurés par les aides visées aux points d) et e) de l'article 1er et illégalement mises à la disposition du bénéficiaire.
2. La récupération a lieu conformément aux procédures du droit national. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu'à leur récupération effective. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale.
Article 3
L'Espagne informera la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.
Article 4
Le Royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le le 24 février 1999.