DÉCISION DE LA COMMISSION du 30 novembre 1994 concernant le transfert par les Pays-Bas d'une école de pilotes à la Koninklijke Luchtvaartmaatschappij (KLM) (C31/93) (Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (94/996/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,
vu l'accord instituant l'Espace économique européen, et notamment son article 62 paragraphe 1 point a) et son protocole 27,
ayant, conformément à l'article susmentionné du traité, invité les parties intéressées à présenter leurs observations et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
I
Par lettre du 17 mai 1991 et par courriers ultérieurs, la Commission a reçu notification d'une plainte de l'Association des entreprises néerlandaises d'aviation (Vereniging van Nederlandse Luchtvaartondernemingen, ci-après dénommée «VNLO») à l'encontre d'une aide octroyée par les Pays-Bas dans le cadre de la privatisation et de la vente de l'École publique d'aviation (Rijksluchtvaartschool, ci-après dénommée «RLS») à la Compagnie aérienne royale néerlandaise (Koninklijke Luchtvaartmaatschappij, ci-après dénommée «KLM»).
L'aide a été enregistrée comme aide non notifiée le 18 juillet 1991.
Le 14 août 1991, la Commission a demandé aux Pays-Bas de lui communiquer les accords financiers conclus avec KLM à l'occasion du transfert de RLS au secteur privé. Les Pays-Bas ont dûment répondu à la demande d'information de la Commission.
La Commission a demandé des informations complémentaires le 26 novembre 1991, les 28 janvier et 15 juin 1992. Ces informations ont été fournies par lettres enregistrées respectivement le 16 janvier, le 28 février et le 21 août 1992.
Les Pays-Bas ont fourni à la Commission:
- le texte des modifications apportées à l'accord de privatisation,
- plusieurs rapports d'audit de l'école de pilotes.
Le 10 février 1993, la Commission a tenu une réunion à Bruxelles avec les représentants des Pays-Bas. En réponse aux questions orales de la Commission, les Pays-Bas ont fourni d'autres informations par lettre du 15 avril 1993.
Sur la base de l'information en sa possession, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 et a informé les Pays-Bas de cette décision par lettre du 15 octobre 1993. Cette lettre a été publiée au Journal officiel (1) et les tiers ont été invités à présenter leurs observations sur cette affaire dans un délai d'un mois à compter de la date de cette publication. KLM et VNLO ont présenté leurs observations, qui ont été dûment transmises aux Pays-Bas. Les Pays-Bas ont répondu par lettre du 6 avril 1994. De plus amples informations ont été fournies par les Pays-Bas à l'occasion de plusieurs réunions, la dernière de celles-ci ayant eu lieu le 9 novembre 1994 à Bruxelles entre les Pays-Bas, KLM et la Commission. Après cette réunion, les Pays-Bas ont encore fourni des informations à la Commission par lettre du 11 novembre 1994.
II
L'école RLS a été créée peu après la Seconde Guerre mondiale, afin de répondre aux besoins de formation de pilotes hautement qualifiés, et a fait partie du secteur public jusqu'en juillet 1991. Ses principales activités consistaient à:
- organiser et dispenser un cours de formation de haut niveau conférant aux élèves la licence de pilote de ligne de l'aviation civile internationale et nationale,
- fournir plusieurs services (formation et transport) au gouvernement et à la Maison royale.
Outre ces activités, l'école s'occupe également aujourd'hui de l'entretien des avions (y compris les services de réparation et de taxi aérien).
En 1985, le conseil des ministres néerlandais a décidé de réaliser une étude de faisabilité concernant la privatisation de RLS.
Le 26 février 1991, le gouvernement néerlandais et la Koninklijke Luchtvaart School BV i. o. (KLS), légalement représentée par KLM, ont conclu le contrat de privatisation de RLS (ci-après dénommé «le contrat»). Le 1er juillet 1991, RLS a en conséquence été transférée à KLS, entreprise créée et détenue à 100 % par KLM.
VNLO a introduit auprès de l'Arrondissementsrechtbank (tribunal d'arrondissement) de La Haye une requête visant à faire interdire au gouvernement néerlandais la mise à exécution de l'accord de privatisation de l'école conclu avec KLM. Le président du tribunal néerlandais a rejeté cette requête par ordonnance du 5 juillet 1991 (2).
Le gouvernement néerlandais a imposé comme condition à KLM de maintenir le niveau des effectifs (environ 150 travailleurs au 1er juillet 1992) et les conditions d'emploi alors en vigueur pendant cinq ans (1991-1996).
En outre, le contrat impose à KLM les obligations suivantes (article 2):
a) assurer une formation de pilote de haut niveau (article 2.2a);
b) organiser un cours de reconversion des mécaniciens navigants de KLM afin de leur permettre d'acquérir une qualification de pilote de ligne (articles 2.2b);
c) assurer des services et mettre à disposition des équipements pour la formation de pilotes militaires et d'instructeurs de la marine royale néerlandaise (article 2.2c et 2.2d);
d) effectuer des vols pour le gouvernement et la Maison royale (article 2.2e);
e) effectuer des vols d'essai pour la direction privatisée du contrôle de la circulation aérienne du service de l'aviation civile (article 2.2f);
f) assurer un cours de reconversion des pilotes militaires à l'aviation commerciale.
Dès à présent, KLM rend les services mentionnés aux points c), d), e) et f) en appliquant des tarifs commerciaux.
Le contrat prévoit des conditions financières très favorables aussi bien pour KLM que pour l'école:
i) reprise par KLM de la totalité des actifs de RLS pour la somme symbolique de 1 florin (article 3.3);
ii) versement en cinq tranches successives, à titre de contribution à la couverture des déficits estimés de l'école pendant les cinq premières années, de 17 000 000 de florins (article 5.1);
- 1991: 7 700 000,
- 1992: 3 000 000,
- 1993: 2 100 000,
- 1994: 2 100 000,
- 1995: 2 100 000;
iii) versement d'une somme forfaitaire de 9 700 000 florins au fonds de garantie (article 6.9 du contrat tel qu'il a été modifié le 14 mai 1992), étant entendu que si le fonds cesse d'exister, le solde restant sera reversé à l'État. Le but de ce fonds est d'aider les élèves à respecter leurs engagements financiers au cas où ils ne pourraient pas terminer leur formation ou, sans qu'il y ait faute de leur part, ne trouveraient pas d'emploi approprié après l'avoir terminée;
iv) transfert par l'État à KLS d'une somme de 5 700 000 florins représentant les montants versés par les élèves admis en 1990 et 1991 (environ 50 élèves au total). La somme devait être payée en deux versements égaux en décembre 1991 et décembre 1992 (article 7). Elle correspond au montant des versements des élèves sélectionnés en 1990 et du premier contingent d'élèves admis en 1991;
v) les Pays-Bas se sont engagés à verser les droits à pension de tout le personnel ayant déjà atteint l'âge de la retraite avant la reprise (article 8.8), soit 13 500 000 florins, en cinq annuités de 2 700 000 florins.
III
La Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 car elle a estimé que la contribution des Pays-Bas aux pertes d'exploitation de l'école pendant cinq ans constituait une aide et que le prix de reprise de 1 florin pouvait contenir des éléments d'aide. En outre, la Commission doute de la compatibilité de telles mesures d'aide avec le marché commun.
Les observations présentées par les Pays-Bas et par KLM dans le cadre de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 peuvent être résumées comme suit:
- le prix d'achat reflète la valeur de cession globale négative de l'école à la date du transfert,
- la somme forfaitaire de 17 000 000 de florins a fait l'objet d'un accord avec KLM, au terme de négociations serrées, en vue de compenser le déficit de trésorerie prévisible de l'école; elle est destinée à couvrir les contributions de l'acquéreur,
- lorsqu'ils ont décidé de privatiser l'école, les Pays-Bas sont partis de l'hypothèse qu'elle resterait à Eelde, zone économiquement déprimée par rapport au reste du pays,
- l'école ne doit pas être estimée à sa valeur de liquidation, car les Pays-Bas n'ont jamais envisagé sa fermeture, mais sur la base de la poursuite de ses activités. De toute façon, il est erroné de penser que la valeur de liquidation de l'école serait de 17 000 000 de florins, puisque cette somme ne comprend pas les dépenses qu'implique une liquidation, par exemple les dépenses liées au licenciement du personnel.
IV
L'article 92 paragraphe 1 du traité et l'article 61 paragraphe 1 de l'accord EEE (ci-après dénommé «l'accord») disposent que les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions sont incompatibles avec le marché commun et avec l'accord dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres et entre les parties contractantes.
La Commission ne considère pas comme des mesures d'aide:
- le paiement d'une somme forfaitaire de 9 700 000 florins au fonds de garantie; cette contribution est une mesure sociale en faveur des élèves et ne constitue pas une aide à KLM,
- le paiement par l'État à KLS d'une somme de 5 700 000 florins représentant les versements des élèves admis en 1990 et 1991; la Commission estime que le paiement de cette somme ne constitue pas une aide, parce qu'elle vise à transférer à l'école les sommes versées par les élèves à l'État, en qualité d'ancien propriétaire de l'école, pour les années susmentionnées,
- le paiement des pensions; la Commission ne considère pas ce paiement comme une aide, parce qu'il concerne exclusivement le passé, c'est-à-dire les droits à pension acquis avant que l'école ne soit transférée à son nouveau propriétaire.
En ce qui concerne le paiement de 17 000 000 de florins à titre de contribution à la couverture du déficit prévisible de l'école, la Commission estime ce montant injustifié par rapport aux obligations imposées à l'école. L'obligation, mentionnée sous II a) ci-dessus, de maintenir une formation de pilote de haut niveau est une pseudo-obligation. Il va de soi que le maintien d'un haut niveau de formation sert avant tout l'intérêt de KLM, qui propose un poste de pilote à tous les élèves de l'école.
Ces conclusions valent également pour l'obligation citée sous II b), qui concerne la reconversion des mécaniciens navigants de KLM en pilotes de ligne en vertu d'un accord entre KLM et le gouvernement néerlandais.
Les obligations énumérées sous II c), d), e) et f) représentent des charges effectives pour KLM. Afin d'évaluer le coût supporté par KLM pour remplir ces obligations de service public, la Commission a demandé aux Pays-Bas des informations sur le coût réel de ces services. Les Pays-Bas, qui n'ont pas transmis de renseignements sur leurs coûts spécifiques, ont informé la Commission qu'ils étaient rendus par l'école aux prix du marché et payés séparément. On ne saurait exclure que KLM réalise un bénéfice en s'acquittant des obligations mentionnées ci-dessus.
Par conséquent, la Commission estime que le paiement de 17 000 000 de florins représente une aide pour l'école. Cependant, KLS appartient à KLM, qui la gère et l'utilise pour former un nombre considérable de ses pilotes et de ses mécaniciens. KLS n'a pas d'autonomie décisionnelle, car elle est entièrement détenue et contrôlée par KLM (l'article 1.5 du contrat dispose que KLM est la seule actionnaire de KLS). C'est pourquoi toutes les subventions pouvant être accordées à l'école représentent des aides indirectes à KLM, qui doit en être considérée comme la véritable bénéficiaire.
Pour ce qui est du prix de reprise de 1 florin, il convient de rappeler que les critères appliqués par la Commission pour déterminer si la privatisation de sociétés détenues par l'État donne lieu à une aide sont désormais bien établis. Si la vente intervient dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres ouverte et inconditionnelle (3), on peut dire d'une façon générale que la procédure de cession n'implique pas d'aide. En revanche, il y a présomption d'aide dès lors que la vente est réalisée sur toute autre base ou si elle est assortie de conditions.
Par ailleurs, la Commission doit examiner ce qu'un investisseur opérant dans une économie de marché ferait dans des circonstances analogues à celles auxquelles les Pays-Bas devaient faire face en février 1991. Cet investisseur, en l'occurrence l'État néerlandais, étant le seul et unique actionnaire de RLS, devrait se décider soit pour la vente de l'école, soit pour sa mise en liquidation. De l'avis des Pays-Bas, il ne faut pas tenir compte de la valeur de liquidation, car l'État n'a jamais envisagé la cessation d'activité de l'école, cette option étant inacceptable dans la situation socio-économique du pays. La Commission considère que si l'on applique le principe de l'investisseur opérant dans une économie de marché, le comportement de l'État doit être comparé à celui du propriétaire d'une société privée et que, par conséquent, les mobiles de l'État en tant qu'administration publique ne doivent pas être pris en considération. Le propriétaire d'une entreprise privée qui souhaite s'en débarrasser peut, soit dissoudre la société, soit la vendre. Dans des conditions commerciales normales, il choisira la solution la plus avantageuse. Dans le cas présent, l'État néerlandais a opté pour la vente de l'école, bien que, d'après les informations dont la Commission dispose, cette option s'avérât la plus coûteuse, de sorte qu'elle n'eût sans doute pas été retenue par un investisseur opérant dans une économie de marché.
C'est ainsi que les Pays-Bas ont décidé d'accorder 17 000 000 de florins à KLM pour couvrir les pertes d'exploitation de RLS durant les cinq premières années suivant son acquisition plutôt que de procéder à la liquidation immédiate de l'école, alors que, d'après les informations fournies par les Pays-Bas, la liquidation aurait pu faire rentrer quelque 16 920 000 florins dans les caisses de l'État.
Ce montant a été calculé sur la base du coût actualisé de remplacement des actifs de l'école en juillet 1991, évalué par l'inspection du ministère des finances à 48 400 000 florins. À cette somme, il convient d'ajouter un simulateur de vol appartenant à l'école dont le coût de remplacement était évalué à 8 000 000 de florins. Le total, soit 56 400 000 florins, doit ensuite être amputé d'un facteur approprié reflétant la nature forcée d'une vente en liquidation, ainsi que d'un montant supplémentaire représentant le passif de l'école.
Dans leur correspondance, les Pays-Bas ont déclaré que si l'État avait décidé de mettre l'école en liquidation, il aurait dû supporter les charges imposées par la législation néerlandaise en cas de licenciements. Ces charges, dont le montant aurait dépassé la valeur des actifs, sont liées à l'indemnisation des fonctionnaires qui auraient été licenciés si l'école avait été mise en liquidation et aux autres obligations légales en liaison avec cette liquidation (par exemple à la suite de réclamations d'élèves qui ne pourraient pas terminer leur formation). Les Pays-Bas n'ont ni apporté la preuve que l'école avait un passif, ni communiqué à la Commission le montant de ce prétendu passif en juillet 1991. Dans ces conditions, la Commission est obligée de considérer que le passif de l'école au 1er juillet 1991 était nul. Pour calculer la valeur de liquidation de l'école, il suffit alors de ramener la valeur brute des actifs, évaluée à 56 400 000 florins comme on l'a dit plus haut, au prix auquel ils seraient réalisables. Compte tenu de la spécialisation de l'école, les candidats repreneurs seraient sans doute peu nombreux et il y a donc lieu d'appliquer une importante décote. En conséquence, un taux de 70 % est considéré comme une décote appropriée pour ramener le coût actualisé de remplacement des actifs de l'école à leur valeur de liquidation.
Sur la base de ces considérations, la Commission estime que, en décidant de céder les intérêts qu'ils détenaient dans RLS, les Pays-Bas n'ont pas agi comme l'aurait fait un investisseur opérant dans une économie de marché.
Il est par conséquent nécessaire d'examiner de plus près la procédure de cession et, plus particulièrement, de considérer dans quelle mesure le prix de vente de l'école était conforme à sa valeur de marché.
En l'occurrence, et alors que des discussions étaient en cours avec plusieurs parties intéressées en 1987, aucune procédure d'appel d'offres ouverte n'a été lancée afin d'établir la valeur de marché de RLS. En outre, les Pays-Bas ont imposé à KLM de maintenir jusqu'en 1996 le niveau des effectifs de l'école et leurs conditions d'emploi.
Or, les frais de fonctionnement supplémentaires engendrés par cette contrainte sont sans doute compensés par l'aide de 17 000 000 de florins citée plus haut. En outre, KLM compte augmenter le nombre de pilotes formés annuellement par l'école en le faisant passer de 40 à 60 d'ici à 1996. Cet accroissement aura pour effet d'améliorer l'utilisation faite du personnel et sa productivité et, partant, de réduire le coût unitaire de la formation d'ici à 1996. Sur cette base, KLM pense que l'école sera devenue viable d'ici à cette date. La compagnie aura ainsi acquis un actif sans avoir eu à supporter des coûts de restructuration ou des pertes d'exploitation.
En conséquence et conformément aux principes appliqués par la Commission, il y a présomption d'aide publique accordée à KLM en permettant à cette société d'acquérir un bien public à des conditions avantageuses.
La détermination de la valeur de marché d'une société est toujours une question subjective et difficile. Dans le cas présent, un certain nombre d'estimations ont été présentées par la plaignante et les Pays-Bas pour justifier le prix de reprise de 1 florin.
- Évaluation de la plaignante
Selon la plaignante, une offre de 30 000 000 de florins a été faite sur la base des mêmes conditions que celles de KLM. La Commission doit cependant considérer cette offre avec prudence étant donné qu'elle a été faite après la date de clôture de soumission des offres. Son utilité pour établir la valeur de RLS est donc limitée.
- Évaluation de KLM
KLM a fait appel à une firme de consultants extérieurs pour évaluer RLS. Cette évaluation a été faite sur la base de la méthode de la valeur actualisée des futurs flux nets de trésorerie, qui s'est établie à - 43 000 000 de florins, somme qu'il aurait fallu payer à KLM pour qu'elle reprenne RLS à l'État.
La Commission a des doutes quant à cette évaluation. L'école a régulièrement été confrontée a une trésorerie négative en raison du fait que les recettes provenant des élèves pilotes ne couvrent pas les coûts de la formation.
En outre, cette valeur a été établie à un horizon de 20 ans. Or, KLM peut restructurer l'école, et donc modifier sa structure des coûts et revenus, dès 1996. Enfin, cette valeur ne tient pas compte de l'intérêt stratégique que présente pour KLM l'acquisition de l'école.
- Coût de remplacement actualisé
Comme nous l'avons précisé ci-dessus, l'inspection du ministère des finances a évalué les actifs de l'école, en juillet 1991, à 48 400 000 florins. À cela, il convient d'ajouter le coût de remplacement d'un simulateur de vol appartenant à l'école, qui s'élève à 8 000 000 de florins, soit un total de 56 400 000 florins.
Ce montant ne reflète pas la valeur de marché de l'entreprise, mais plutôt le coût de remplacement de ses actifs par des biens ayant le même degré d'usure que les actifs existants. En conséquence, cette valeur n'est pas non plus jugée appropriée par la Commission.
- Prix de reprise de 1 florin
Étant donné qu'il s'agit d'un montant symbolique ne représentant ni la valeur des actifs, ni celle de l'entreprise, il ne faut pas en tenir compte.
La Commission considère que l'école aurait dû être évaluée sur la base de la poursuite de ses activités sur un marché libre, c'est-à-dire qu'il aurait fallu estimer la valeur de la société pour un acquéreur potentiel souhaitant poursuivre le même type d'activités, en tenant compte de l'intérêt stratégique de l'entreprise pour l'acquéreur et du potentiel de croissance de l'école. Les autorités néerlandaises n'ayant donné aucune estimation de cette valeur à la Commission, celle-ci ne peut formuler de commentaires à ce sujet.
En revanche, la Commission est à ce stade en mesure d'évaluer des éléments d'aide pouvant être contenus dans le prix de reprise exceptionnel de 1 florin. Étant donné que la valeur de liquidation de l'école était estimée à 16 920 000 florins en juillet 1991, on peut en conclure que ce serait la valeur minimale de l'entreprise aux yeux de KLM lorsqu'elle sera libre de vendre les actifs de l'école, c'est-à-dire en 1996. Comme toutes les pertes d'exploitation subies par l'école seront couvertes par l'État durant la période 1991-1996, on peut admettre que la valeur de ces actifs ne diminuera pas.
Conformément à la position prise par la Commission dans la lettre par laquelle elle a ouvert la procédure, il convient aussi de tenir compte de l'érosion monétaire, en d'autres termes du fait que KLM ne touchera le produit de la vente qu'en 1996. Sur la base d'un taux d'escompte de 9 % (soit le taux de référence néerlandais pour 1991), 16 920 000 florins ne vaudront plus en réalité que 11 000 000 de florins en 1996.
D'après les Pays-Bas, la Commission devrait tenir compte, dans le calcul de la valeur de liquidation, des coûts et dépenses qu'implique une liquidation, tels que ceux liés aux licenciements. KLM serait en particulier obligée de proposer des indemnités de licenciement à au moins 61 employés au 1er juillet 1996. Pour éviter que ces employés ne fassent valoir leurs droits séparément, il faudrait que KLM élabore un plan social en accord avec les syndicats. Les Pays-Bas ont démontré à la Commission, que, suivant les méthodes de calcul approuvées par les tribunaux néerlandais, le montant minimal de ces indemnités de licenciement s'élèverait, charges sociales comprises, à 5 750 000 florins. En outre, KLS aurait à faire face à plusieurs autres demandes, de la part en particulier des élèves qui ne pourraient pas terminer leur formation en raison de la liquidation de l'école. Les Pays-Bas n'ont pas fourni d'estimation du montant de ces demandes que la Commission pourrait utiliser pour évaluer les coûts correspondants.
La Commission considère que l'indemnisation de 61 employés constituerait pour KLM une obligation juridique à respecter en cas de liquidation de l'école. Par conséquent, pour estimer la valeur de liquidation de l'école, il faut déduire ce montant de la valeur des actifs (16 920 000 florins - 5 750 000 florins = 11 170 000 florins). Sur la base d'un taux d'escompte de 9 % (voir plus haut), la valeur actualisée de liquidation en 1991 s'établit à 7 260 000 florins. On peut considérer que ce chiffre représente le bénéfice obtenu par KLM grâce au prix d'achat symbolique et, par conséquent, le montant de l'aide que cela implique. Il s'agit d'une aide à KLM, puisque cette compagnie n'a pas à supporter le coût intégral d'un actif acheté à l'État.
Par conséquent, la Commission estime que le montant total de l'aide accordée par les Pays-Bas à KLM à la date du transfert de l'école est de 7 260 000 florins (valeur actualisée de l'aide impliquée par le prix de reprise de 1 florin) + 17 000 000 de florins (contribution aux subventions de fonctionnement de l'école) = 24 260 000 florins.
Ces mesures d'aide entraînent une distorsion de la concurrence, étant donné que la position concurrentielle des autres transporteurs aériens européens qui gèrent leurs propres écoles sans recevoir de subventions ou qui doivent assumer le coût intégral de la formation de leurs pilotes sera affaiblie du fait de cette acquisition et de la prise en charge des pertes par l'État. Dans d'autres États membres (par exemple en Belgique, en Allemagne et au Royaume-Uni), les écoles de pilotes, même celles qui ont pour actionnaires des compagnies «nationales», ne sont pas subventionnées.
Dans un Espace économique européen libéralisé, l'aide accordée à un transporteur aérien effectuant des liaisons européennes a un effet sur les échanges.
D'après les informations dont dispose la Commission, cette aide, qui n'entre pas dans le cadre d'un régime d'aides déjà approuvé, aurait dû être notifiée à la Commission conformément à l'article 93 paragraphe 3 du traité. En omettant de notifier l'aide à l'avance, c'est-à-dire avant de la rendre effective, les Pays-Bas l'ont accordée illégalement et n'ont pas respecté les obligations qui leur incombent en vertu de l'article 93 paragraphe 3.
L'aide à KLM ne peut pas être considérée comme compatible avec le marché commun et avec l'accord au sens de l'article 92 paragraphe 2 du traité, et au sens de l'article 61 paragraphe 2 de l'accord, parce qu'elle ne correspond à aucun des cas de figure prévus par ces dispositions.
L'article 92 paragraphe 3 du traité et l'article 61 paragraphe 3 de l'accord dressent la liste des aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun et avec l'accord. L'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité et l'article 61 paragraphe 3 points a) et c) de l'accord prévoient des exceptions pour les aides destinées à favoriser ou à faciliter le développement de certaines régions. Cependant, bien que l'aide vise essentiellement à maintenir l'emploi dans l'école, elle ne paraît pas répondre aux critères définis pour la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 point a) de l'accord. Ni l'aéroport de Schiphol, ni Eelde, sites occupés par l'école, ne sont des régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. On ne peut pas non plus décrire l'aide comme visant à «faciliter le développement de certaines régions économiques», comme le prévoient l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et l'article 61 paragraphe 3 de l'accord, étant donné que ces sites ne se trouvent pas dans l'une des zones pouvant prétendre à une aide régionale, telles qu'elles sont définies dans les lignes directrices établies par la Commission pour les aides régionales. De toute façon, l'aide n'est pas liée à un projet d'aides régionales et n'a pas pour objectif de promouvoir un développement durable de la région de Eelde.
Quant à l'article 92 paragraphe 3 point b) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 point b) de l'accord, les faits montrent que l'aide en question ne visait pas à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun, ni à remédier à une perturbation grave de l'économie néerlandaise. D'ailleurs, les Pays-Bas n'ont pas invoqué cette disposition.
En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord pour «les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques», la Commission applique, pour se prononcer sur les aides d'État dans le secteur de l'aviation, des critères spécifiques. Un certain nombre de conditions doivent être remplies pour qu'une aide puisse être considérée comme compatible avec le marché commun en tant qu'aide destinée à faciliter le développement du secteur des transports aériens. Dans le cas présent, l'aide est accordée à KLM, mais elle vise à financer la restructuration de l'école de pilotes KLS, qui constitue une petite unité ne relevant pas du domaine d'activité principal du groupe KLM. En fait, à l'intérieur de ce groupe, l'importance économique de l'école est négligeable par rapport à l'activité principale, constituée par le transport aérien. C'est pourquoi la restructuration de l'école ne peut pas être considérée comme une restructuration du groupe KLM. La Commission estime que, pour tenir compte des circonstances particulières du cas présent, les conditions prévues dans le traité et dans l'accord et habituellement appliquées par elle pour juger de la conformité d'une aide à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 de l'accord doivent être interprétées. À cet égard, il convient de noter que ces conditions s'appliquent en principe au cas général de la restructuration de compagnies aériennes, de sorte qu'elles doivent être adaptées lorsqu'il s'agit de traiter le cas de certaines activités qui, comme la formation des pilotes considérée ici, ne sont que des activités connexes. La Commission peut considérer une aide à la restructuration comme compatible avec le marché commun si elle répond à un certain nombre de conditions. Ces conditions relèvent essentiellement des deux principes énoncés à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord, en vertu desquels l'aide doit être nécessaire au développement de l'activité du point de vue de l'EEE et ne doit pas altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
Au cours de la procédure, les Pays-Bas ont fourni des informations indiquant que l'aide est liée à un plan de restructuration conçu et mis à exécution par KLS depuis la date du transfert. L'objectif de ce programme est de créer une entreprise entièrement axée sur l'économie de marché à partir du 1er juillet 1996. Le plan, qui doit être réalisé pour le 1er juillet 1996, vise à réduire les coûts et à accroître la productivité. S'il est couronné de succès, KLS emploiera moins de 75 personnes (155 employés avant la privatisation) et formera plus de 70 pilotes par an (moins de 40 avant la privatisation).
Le programme prévoit les mesures suivantes.
1) Recours aux services de consultants. Depuis la date du transfert, des consultants ont collaboré avec la direction de KLS dans des domaines dans lesquels celle-ci manquait de compétence: personnel et organisation, logistique, planification, réévaluation des fonctions, autres études d'organisation. Le coût de ces services s'est élevé en 1991/1992 à 1 250 000 florins.
2) Réforme de l'entraînement au sol. La méthode antérieure de formation collective a été remplacée par une formation individuelle au moyen d'outils audiovisuels. Le coût s'est élevé à 200 000 florins en 1991/1992.
3) Enseignement assisté par ordinateur. KLS investira dans du matériel et des logiciels informatiques afin d'améliorer le programme de formation théorique. Ces investissements seront réalisés en 1995/1996 et le coût en est estimé à 1 200 000 florins.
4) Système de sélection des pilotes militaires. En 1993, KLS a acheté des simulateurs Frasca en vue d'assurer la normalisation et la coopération avec le ministère de la défense en matière de sélection de pilotes militaires. Le coût s'est élevé à 540 000 florins.
5) Politique immobilière. La majorité des bâtiments datent du début des années 50 et doivent être démolis, reconstruits, agrandis. Les dépenses correspondantes sont prévues pour 1995. En particulier:
i) le coût de démolition et de déménagement des bâtiments et du matériel est estimé à 1 500 000 florins;
ii) un bâtiment central destiné à abriter toutes les fonctions primaires sera réalisé pour un coût estimé à 8 500 000 florins;
iii) KLS est un campus où le nombre croissant des élèves, lié à l'accroissement de productivité dû à la restructuration, nécessitera des investissements dans des logements et des installations pour les élèves; le coût prévu est de 3 000 000 de florins.
6) Plate-forme. En raison du déplacement du bâtiment central, le réaménagement de la plate-forme requiert un investissement qui sera réalisé en 1995 et dont le coût est estimé à 600 000 florins.
7) Remplacement du simulateur de vol. Le programme de formation, qui reposera sur les modalités récemment normalisées d'octroi de licences aux membres des équipages de conduite JAR, sera assuré au moyen d'un simulateur de Boeing 737 d'occasion, nécessitant un investissement estimé à environ 8 000 000 de dollars des États-Unis. Le simulateur actuel (C-500) sera vendu. On compte en obtenir un prix d'environ 1 500 000 dollars des États-Unis. Le coût net de l'opération, estimé à 6 500 000 dollars des États-Unis, ce qui équivaut à 11 700 000 florins, sera réglé en 1995.
8) Plan social. En raison de la restructuration, KLS élaborera avec les syndicats un plan social prévoyant des indemnités de licenciement dont le coût est estimé à 3 000 000 florins.
9) Reconversion et aide à la réinsertion du personnel licencié; ce poste est estimé à 950 000 florins en 1994/1995.
La Commission considère que toutes ces dépenses sont nécessaires pour atteindre les objectifs du programme de restructuration. Au total, les coûts de restructuration s'élèvent à 32 540 000 florins. Pour comparer ce montant à celui des mesures d'aide, il faut comparer la valeur actuelle des coûts en 1991 avec la valeur actuelle des mesures d'aide à la même date. La valeur actuelle des coûts de restructuration en 1991, qui, pour un taux d'escompte de 9 %, s'établit à 24 000 000 de florins, est supérieure à la valeur actuelle des mesures d'aide impliquées par la privatisation de l'école en 1991 (22 560 000 florins). Par conséquent, l'aide n'est pas disproportionnée par rapport aux nécessités de restructuration de l'école.
La Commission considère que le programme de restructuration pourra restaurer la viabilité économique de KLS. Le maintien en service de bonnes écoles de pilotes, capables de dispenser une formation de haut niveau et par conséquent de maintenir un niveau élevé de sécurité, ne peut que promouvoir la mobilité des pilotes dans l'EEE.
Cela pourrait compenser la tendance actuelle à la délocalisation des activités de formation de pilotes vers des pays extérieurs à l'EEE, ce qui reviendrait à promouvoir le développement de l'activité de formation de pilotes dans l'EEE et, par conséquent, à faciliter le développement d'une activité économique, conformément à l'article 92 paragraphe 3) point c) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord.
L'aide considérée, dont le montant est inférieur aux coûts de restructuration, est une contribution de l'État destinée exclusivement à couvrir les dépenses nécessaires pour moderniser et restructurer l'école. La restructuration de l'école, où les élèves pourront poursuivre leur formation de pilote, est conforme à l'intérêt commun. Le plan de restructuration prévoit une réduction considérable du personnel. KLM s'est néanmoins engagée à maintenir l'école en service. C'est la preuve que KLM n'a pas l'intention d'intégrer l'activité de l'école dans ses propres activités ou d'en utiliser les actifs pour développer ses activités au détriment de ses concurrents. Sur la base de toutes ces considérations, la Commission est arrivée à la conclusion que l'aide était compatible avec le marché commun, car elle n'affecte pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
La Commission doit veiller à ce que l'aide soit effectivement utilisée pour financer la restructuration de KLS et ne serve pas à subventionner les activités principales de KLM, à savoir le transport aérien. Aussi demande-t-elle aux Pays-Bas de lui présenter pour juin 1996 un rapport concernant le programme de restructuration montrant qu'il a été exécuté comme prévu et comme communiqué à la Commission conformément à la présente décision.
En conclusion, la Commission considère que les mesures d'aide accordées par les Pays-Bas à KLM à l'occasion de la privatisation de l'école constituent une aide destinée à faciliter le développement d'une activité économique au sens de l'article 92 paragraphe 3 du traité et de l'article 61 paragraphe 3 de l'accord,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le paiement par les Pays-Bas à l'école de pilotes KLS de 17 000 000 de florins à titre de contribution aux pertes d'exploitation de l'école pendant la période 1991-1996 et les éléments d'aide qu'implique le prix de reprise de 1 florin payé par KLM pour les actifs de l'école constituent des aides accordées illégalement, bien qu'elles soient compatibles avec le marché commun et avec l'accord EEE en tant qu'aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et de l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord.
Article 2
Les Pays-Bas présentent à la Commission, pour juin 1996, un rapport montrant que le programme de restructuration a été exécuté conformément à la présente décision.
Article 3
Le royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 30 novembre 1994.