ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. září 2007
o státní podpoře, kterou Polsko poskytlo v rámci dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie, a státní podpoře, kterou Polsko hodlá poskytnout v rámci odškodnění za dobrovolné ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie
(oznámeno pod číslem K(2007) 4319)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/287/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 pododst. 1 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 1. března 2005 s č. j. WEH/1023/6-54/05, zaevidovaným dne 3. března 2005 (SG/2005/A/226), polské orgány Komisi v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES informovaly o předloze zákona o „zásadách hrazení nákladů, které výrobcům vznikly v souvislosti s předčasným ukončením dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie“ (dále jen „předloha zákona“).
(2)
Po předběžném posouzení Komise zjistila, že oznámení je neúplné, a dopisem ze dne 27. dubna 2005 polské orgány požádala, aby poskytly doplňující informace týkající se výše uvedeného opatření.
(3)
Dopisem ze dne 1. června 2005, zaevidovaným dne 2. června 2005, polské orgány předložily část požadovaných dodatečných informací a zbývající informace poskytly posléze v dopise ze dne 24. června 2005, zaevidovaným dne 28. června 2005.
(4)
Ve dnech 28. a 29. června 2005 se na žádost polských orgánů konala technická schůzka za účelem projednání dotyčného oznámení. Během schůzky byly určeny zbývající záležitosti, které musí polské orgány objasnit písemně, aby Komise měla k dispozici úplné informace, jež jsou nezbytné pro posouzení.
(5)
Vzhledem k tomu, že polské orgány neposkytly úplnou odpověď, Komise dopisem ze dne 28. července 2005 (D/55776) připomněla požadovaná objasnění, o něž požádala na schůzce dne 28. června 2005, a polské orgány požádala, aby poskytly potřebné informace.
(6)
Dopisem ze dne 7. září 2005, zaevidovaným dne 9. září 2005, polské orgány Komisi informovaly, že vzhledem k ukončení funkčního období parlamentu byla práce na předloze zákona zastavena.
(7)
Dopisem ze dne 23. listopadu 2005 Komise Polsko informovala, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES ohledně předlohy zákona a rovněž ohledně dlouhodobých smluv (kontraktů) o prodeji kapacity a elektrické energie (dále jen „smlouvy o prodeji“) v polském elektroenergetickém odvětví.
(8)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby podaly připomínky.
(9)
Dopisem ze dne 16. prosince 2005 polské orgány požádaly, aby některé informace obsažené v rozhodnutí o zahájení řízení nebyly poskytnuty třetím stranám. Komise na tuto žádost reagovala a v dopise ze dne 25. ledna 2006 předložila svou verzi rozhodnutí bez důvěrných údajů, kterou polské orgány akceptovaly e-mailem ze dne 16. února 2006, zaevidovaným téhož dne.
(10)
Dopisem ze dne 28. prosince 2005, který Komise zaevidovala dne 4. ledna 2006, polské orgány Komisi poskytly první část připomínek týkajících se zahájení řízení ve věci předlohy zákona o zrušení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie, které ukázaly směr práce k odstranění pochybností, jež Komise vznesla ohledně předlohy zákona. Za druhé, na základě žádosti o prodloužení lhůty, kterou Komise akceptovala dne 12. ledna 2006, polské orgány v dopise ze dne 23. ledna 2006, který Komise zaevidovala dne 26. ledna 2006, poskytly své připomínky k posouzení Komise ohledně dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie.
(11)
V návaznosti na dopis ze dne 23. prosince 2005 polské orgány dopisem ze dne 5. dubna 2006, zaevidovaným dne 6. dubna 2006, poskytly dodatečné objasnění plánovaných změn předlohy zákona o ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie tak, aby zákon byl v souladu se závaznými pravidly poskytování státní podpory. Přílohy dopisu byly poskytnuty dopisem ze dne 6. dubna 2006, zaevidovaným dne 10. dubna 2006.
(12)
Komise obdržela připomínky zúčastněných stran. Dopisem ze dne 20. června 2006 Komise tyto připomínky zaslala polským orgánům, které měly možnost se k nim vyjádřit.
(13)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo jednou ze zúčastněných stran napadeno u Soudu prvního stupně žalobou podanou dne 12. května 2006, které byla přidělena spisová značka T-142/06.
(14)
Na žádost polských orgánů ze dne 7. července 2006, zaevidovanou dne 12. července 2006, byla velká část připomínek přeložena do polštiny a předána polským orgánům dopisem ze dne 23. února 2007. V odpovědi na tento dopis polské orgány dopisem ze dne 12. března 2007, zaevidovaným téhož dne, informovaly, že překlad zbývající části připomínek již není nutný.
(15)
Následně dopisem ze dne 28. března 2007, který Komise zaevidovala téhož dne, polské orgány předložily své názory na připomínky zúčastněných stran.
(16)
V odpovědi na dopis útvarů Komise ze dne 28. dubna 2006 polské orgány dopisem ze dne 6. června 2006, zaevidovaným dne 8. června 2006, poskytly dodatečné informace o dotyčném opatření. Dopisem ze dne 13. července 2006, zaevidovaným dne 17. července 2006, polské orgány poskytly v písemné podobě kopie dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie spolu s příslušnými dodatky a přílohami (celkem 609 dokumentů).
(17)
Dopisem zaevidovaným dne 4. května 2006 polské orgány požádaly o výklad jednoho z ustanovení sdělení Komise týkajícího se metodiky analýzy státní podpory spojené s uvízlými náklady (dále jen „metodika pro uvízlé náklady“) (3).
(18)
Dopisem ze dne 27. září 2006 Komise polským orgánům zaslala seznam bodů, které měly zásadní význam při vypracovávání předlohy zákona o ukončení smluv o prodeji.
(19)
Dopisy zaevidovanými dne: 17. srpna 2006, 5. ledna 2007, dopisem ze dne 28. května 2007 a e-mailem zaevidovaným dne 29. května 2007 (anglické znění předlohy zákona) byly předloženy různé verze předlohy zákona o ukončení smluv o prodeji v jednotlivých fázích legislativního procesu v Polsku.
(20)
V průběhu řízení Polsko doplnilo informace o dotyčném opatření dopisy zaevidovanými dne 31. ledna 2007 a 4. dubna 2007, e-mailem ze dne 2., 4., 7. a 11. května 2007 a dopisem zaevidovaným dne 6. června 2007.
(21)
Dopisem ze dne 3. dubna 2007 se Komise polských orgánů dotázala na stav legislativních prací na předloze zákona o zrušení smluv o prodeji a na opatření, která Polsko přijalo v souvislosti s dřívějšími diskusemi během schůzek s útvary Komise.
(22)
V rámci vyšetřovacího řízení se konalo několik schůzek s polskými orgány ve dnech 5. dubna 2006, 7. září 2006, 26. října 2006, 2. února 2007, 22. února 2007, 26. dubna 2007, 2. května 2007 a 14. května 2007.
(23)
V dopise ze dne 9. července 2007 polské orgány předložily konečnou verzi zákona o ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie, kterou schválil polský parlament a která vstoupila v platnost dne 4. srpna 2007. Dne 18. července 2007 Polsko poskytlo anglický překlad zákona a seznam změn, které v zákoně provedl senát - horní komora parlamentu - společně s důvodovou zprávou.
2. POPIS PODPORY
2.1 Dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie
(24)
V polovině 90. let polská vláda rozhodla o zahájení programu, jehož cílem byla modernizace polského odvětví elektřiny a jeho uvedení do souladu se závaznými technickými normami a normami v oblasti ochrany životního prostředí platnými v západní Evropě.
(25)
Za účelem provedení tohoto programu Polsko zahájilo nabídkové řízení k výběru projektů nových nebo modernizovaných závodů na výrobu elektřiny. Tyto projekty by pro svou výrobní kapacitu získaly dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie. Rozhodnutí o nabídkovém řízení přijalo ministerstvo průmyslu a obchodu a uskutečnila jej pod jeho kontrolou společnost Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. (dále jen „PSE“) - polský provozovatel elektroenergetické sítě ve vlastnictví státu, který měl nabídkové řízení provést.
(26)
Technická dokumentace a specifikace pro nabídkové řízení byly vydány v srpnu a září 1994. V dokumentech byly uvedeny tři cíle projektu: dodávky levnější elektřiny, zajištění přiměřené úrovně bezpečnosti dodávek a zlepšení norem ochrany životního prostředí a zabránění zhoršení jeho stavu s ohledem na požadavky integrace Polska do západní Evropy.
(27)
Pro posuzování nabídek byla přijata řada kritérií, mimo jiné: účinnost projektu, výše kapitálových nákladů, ekologická opatření, využívání prověřených technologií a používání stálých a bezpečných zdrojů paliva.
(28)
Lhůta pro předložení nabídek uplynula dne 5. ledna 1995. Bylo obdrženo 44 nabídek. Nejméně atraktivní nabídky byl vyloučeny. S ostatními uchazeči byla zahájena přímá jednání. Tato jednání vedla k uzavření smluv o prodeji s několika společnostmi nebo skupinami společností.
(29)
Smlouvy o prodeji byly podepsány v letech 1996-1998 s výjimkou jedné ze sedmi smluv o prodeji se skupinou Południowy Koncern Energetyczny S.A. (dále jen „PKE“), která byla podepsána dne 12. dubna 1995, a smlouvy o prodeji se společností Elektrownia Turów, která byla podepsána dne 26. srpna 1994. Smlouva o prodeji se společností Elektrownia Turów nespadala do oblasti působnosti rozhodnutí o zahájení řízení (4). Nespadala proto rovněž do působnosti tohoto rozhodnutí. V níže uvedené tabulce je uveden přehled dotčených společností.
Tabulka 1
Smlouvy o prodeji v Polsku
Č.
Název příjemce
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Zdroj: rozhodnutí o zahájení řízení.
(30)
Doba trvání smluv o prodeji je v rozmezí od 7 do 20 let počínaje dnem uvedení elektrárny do provozu; většina z nich byla uzavřena na dobu delší 15 let. Platnost poslední smlouvy o prodeji skončí v roce 2027.
(31)
Všechny smlouvy o prodeji byly uzavřeny podle stejných základních zásad:
a)
výrobci se zavazují vybudovat nové výrobní kapacity, modernizovat zařízení a dodávat PSE pevně stanovené minimální množství elektřiny z dotčených závodů;
b)
PSE se zavazuje nakupovat přinejmenším toto minimální množství elektrické energie;
c)
kupní cena elektřiny je založena na zásadě přesunu nákladů na odběratele (pass-through principle). Výrobci dostávají od společnosti PSE částky, které odpovídají veškerým vzniklým nákladům, fixním i variabilním, a ziskovému rozpětí.
Vzhledem k tomu, že konečný obsah smluv o prodeji je výsledkem individuálních jednání týkajících se jednotlivých projektů, smlouvy nejsou zcela totožné a mohou se v detailech lišit.
(32)
Od doby, kdy byly smlouvy o prodeji podepsány, byly některé z nich pozměněny, někdy i několikrát. Změny spočívaly v úpravách některých prvků smlouvy, v každém případě však byly dodrženy výše popsané zásady.
2.2 Předloha zákona o zrušení smluv o prodeji, jíž se týkalo rozhodnutí o zahájení řízení
(33)
Předloha zákona, jíž se týkalo rozhodnutí o zahájení řízení, předpokládala možnost dobrovolného ukončení smluv o prodeji uzavřených se společností PSE ze strany výrobců uvedených v tabulce č. 1. Výrobci, kteří se rozhodnou vstoupit do systému, by měli mít právo na náhradu za podmínek uvedených v předloze zákona.
(34)
Náhrady mohou pokrývat rozdíly mezi náklady společnosti na plnění smluv o prodeji a částí příjmů dosažených prodejem elektřiny, které podnik může použít k uhrazení těchto nákladů. Dále se na tento rozdíl bude odkazovat jako na „rozdíl, za nějž náleží náhrada“. Do nákladů se počítají rovněž náklady přímo spojené s ukončením smluv o prodeji, např. náklady na předčasné splacení úvěrů.
(35)
Náhrady se vyplácejí v podobě počáteční platby, za niž až do roku 2016 následují každoroční úpravy a posléze v roce 2016 konečná úprava.
(36)
Výše počáteční platby odpovídá rozdílu, za nějž náleží náhrada, během období od roku 2006 do roku 2025 nebo do roku, v němž měla daná smlouva o prodeji původně skončit, podle toho, co nastane dříve, jenž byl vypočten na základě prognózy vývoje cen a podílů na trhu v tomto období.
(37)
V období od doby vstupu předlohy zákona v platnost do roku 2014 bude hodnota rozdílu, za nějž náleží náhrada, každý rok přepočtena na základě skutečných hospodářských údajů a porovnána s hodnotou, která byla původně vypočtena na základě prognózy. Bude-li se skutečná hodnota od prognózy lišit, bude provedena úprava, která může být kladná nebo záporná, což povede k další platbě ve prospěch příjemce, nebo k navrácení peněžních prostředků příjemcem. Z praktických důvodů, zejména vzhledem k době potřebné ke shromáždění a zpracování všech údajů, se budou úpravy ve skutečnosti vypočítávat dva kalendářní roky po roce, kterého se hospodářské údaje týkají.
(38)
V roce 2016 bude vypracována nová prognóza vývoje cen a podílů na trhu na období od roku 2015 do roku 2025, nebo do roku, v němž měla původně skončit platnost dané smlouvy o prodeji, podle toho, co nastane dříve (dále jen „zbývající období“). Hodnota rozdílu, za nějž náleží náhrada, ve zbývajícím období stanovená na základě této prognózy se porovná s hodnotou vypočtenou podle původní prognózy. Pokud se budou tyto hodnoty lišit, bude provedena poslední úprava zahrnující celé zbývající období. Stejně jako v případě předchozích úprav, může být konečná úprava kladná nebo záporná, proto také povede k dodatečné platbě ve prospěch příjemce, nebo k navrácení peněžních prostředků příjemcem.
(39)
Společná hodnota vyplacených náhrad, včetně úprav, nesmí překročit níže uvedenou maximální hodnotu. Tato maximální hodnota byla stanovena pro jednotlivé společnosti nebo pro jednotlivé skupiny, pokud společností patří do jedné skupiny (6):
Tabulka 2
Maximální náhrady předpokládané v předloze zákona ve verzi analyzované v rozhodnutí o zahájení řízení
(v 1000. PLN)
Název příjemce
Maximální náhrady
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Celkem
22 755 627
Zdroj: rozhodnutí o zahájení řízení.
(40)
Tato maximální hodnota se rovná rozdílu, za nějž náleží náhrada, vypočtenému pro roky 2006-2025 za předpokladu, že se ceny na trhu elektřiny budou postupně, avšak pomalu zvyšovat z úrovně dokonce nižší, než je současná úroveň, na úroveň zaznamenanou v západní Evropě. V tomto scénáři by průměrné ceny elektřiny činily zpočátku přibližně 22 EUR/MWh v roce 2006 a pozvolna by rostly na úroveň 30 EUR/MWh v roce 2015, načež by začalo období jejich rychlejšího růstu na úroveň přibližně 40 EUR/MWh v roce 2018, poté by došlo k jejich ustálení v této výši, s určitými výkyvy směrem nahoru i dolů, do konce referenčního období v roce 2025.
(41)
Náhrady budou vypláceny společnost PSE nebo jejími dceřinými společnostmi plně kontrolovanými státem a budou financovány zavedením poplatku pro odběratele, který bude úměrný jejich sjednané kapacitě připojení k elektrické síti. Aby bylo možno financovat vysokou počáteční platbu, společnost PSE a/nebo její dceřiná společnost zajistí pohledávky z poplatků.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(42)
Za účelem posouzení oznámené předlohy zákona Komise v rozhodnutí o zahájení řízení zkoumala prvky státní podpory obsažené v samotných smlouvách o prodeji i prvek této podpory obsažený v náhradách vyplacených v případě jejich zrušení. Jak je objasněno v bodě 3 rozhodnutí o zahájení řízení, obě tato opatření vzájemně úzce souvisela.
(43)
Pochybnosti uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení jsou shrnuty v bodě 3.1 a 3.2. Co se týká podrobnějšího posouzení, Komise odkazuje na bod 3 rozhodnutí o zahájení řízení.
3.1 Dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie
(44)
V předběžné analýze Komise měla za do, že smlouvy o prodeji pravděpodobně zajistí vybraným výrobcům, kteří jsou stranami těchto smluv, výhodnější postavení v porovnání s jejich konkurenty, což může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(45)
Komise zastávala názor, že smlouvy o prodeji nepředstavují existující podporu, jelikož podle ustanovení Smlouvy o přistoupení nespadá žádná ze smluv o prodeji do jedné ze tří kategorií podpor, které byly ode dne přistoupení považovány za existující podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES (7).
(46)
Za prvé, žádná ze smluv o prodeji (s výjimkou smlouvy uzavřené se společností Elektrociepłownia Turów) nevstoupila v platnost přede dnem 10. prosince 1994. Za druhé, smlouvy o prodeji nebyly Komisi oznámeny v rámci tzv. „prozatímního postupu“ a za třetí, žádná ze smluv o prodeji není uvedena v přehledu existujících podpor připojeném ke Smlouvě o přistoupení.
(47)
Komise měla za to, že jelikož smlouvy o prodeji nebyly Komisi oznámeny podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES, představují protiprávní podporu ve smyslu čl. 1 písm. f) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8).
(48)
Komise vyjádřila názor, že podmínky smluv o prodeji staví výrobce elektrické energie, kteří jsou stranou těchto smluv, do výhodnější hospodářské situace oproti ostatním výrobcům, na které se smlouvy o prodeji nevztahují, a subjektům z ostatních srovnatelných odvětví, v nichž takové dlouhodobé smlouvy nejsou podnikům ani navrženy. Bylo proto předběžně shledáno, že dotyčné opatření uvedeným výrobcům selektivním způsobem zajišťuje zvýhodněné hospodářské postavení.
(49)
Komise rovněž upozornila na skutečnost, že trhy s elektřinou byly otevřeny hospodářské soutěži a členské státy s elektřinou obchodují přinejmenším od doby, kdy vstoupila v platnost směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (9). Mělo se proto za to, že opatření, která zvýhodňují podniky v energetickém odvětví v jednom členském státě, potenciálně omezují možnosti vyvážet energii podniky z ostatních členských států do tohoto státu nebo zvýhodňují vývoz elektřiny do ostatních členských států.
(50)
Komise zastávala rovněž názor, že toto zvýhodněné postavení bylo přiznáno s použitím státních prostředků, jelikož podpis smlouvy o prodeji představoval rozhodnutí vycházející ze státní politiky realizované prostřednictvím provozovatele sítí PSE, který je plně ve vlastnictví státu. V souladu s judikaturou Soudního dvora Evropských společenství (dále jen „Soudní dvůr“) je nutno v případě, kdy podnik ve vlastnictví státu využívá své prostředky způsobem, jenž přísluší státu, tyto prostředky považovat v souladu s čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES za státní prostředky (10).
(51)
Komise proto dospěla k závěru, že smlouvy o prodeji pravděpodobně představují státní podporu pro výrobce elektřiny ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(52)
Komise dále uvedla, že za účelem analýzy státní podpory, kterou výrobci obdrželi, je nutno využít metodiku pro uvízlé náklady. Na základě dokumentů, které Komise měla v té době k dispozici, měla pochybnosti, zda smlouvy o prodeji byly v souladu s kritérii uvedenými ve zmíněné metodice.
(53)
Za prvé, Komise měla pochybnosti, zda samotné zásady dlouhodobých smluv o koupi elektřiny, které vylučují značnou část trhu, mohou být považovány za slučitelné se základními cíli metodiky pro uvízlé náklady, tj. urychlením liberalizace odvětví poskytnutím přiměřené náhrady nástupnickým společnostem bývalého monopolu, které se potýkají s nerovnou konkurencí.
(54)
Za druhé, Komise měla pochybnosti, zda prvek podpory obsažený ve smlouvách o prodeji odpovídá podrobným kritériím stanoveným v metodice pro uvízlé náklady, pokud jde o výpočet způsobilých uvízlých nákladů a přiznání přiměřené náhrady.
3.2 Náhrady v případě zrušení smluv o prodeji
(55)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise použila stejné odůvodnění, jež bylo vysvětleno výše a které bylo použito k určení existence prvků státní podpory ve smlouvách o prodeji, a dospěla k předběžnému závěru, že se tyto prvky objevují rovněž v případě náhrad za zrušení smluv o prodeji (11).
(56)
Komise poté analyzovala slučitelnost státní podpory obsažené v těchto náhradách s kritérii uvedenými v metodice pro uvízlé náklady.
(57)
Komise měla pochybnosti, zda jsou náhrady slučitelné s podrobnými kritérii uvedenými v metodice pro uvízlé náklady, pokud jde o výpočet způsobilých uvízlých nákladů a přiznání přiměřené náhrady.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(58)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení a ve lhůtě stanovené v tomto zveřejnění nebo v některých případech po prodloužení lhůty na žádost zúčastněných stran Komise obdržela připomínky od:
a)
těchto výrobců elektřiny: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. (dále jen „tepelná elektrárna Rzeszów“), Electrabel SA a Electrabel Połaniec S.A. (dále jen společně „Electrabel“), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. a Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (dále jen společně „PAK“), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. a BOT Elektrownia Turów (dále jen společně „BOT“), Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A (dále jen „ECK“)., Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. (dále jen „ECZG“) a Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. (dále jen „ENS“);
b)
těchto bankovních institucí, které výrobcům elektřiny poskytly finanční prostředky: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) a WestLB AG (dále jen společně „banky“);
c)
společnosti PSE.
(59)
Připomínky stran předložené Komisi byly velmi podobné, někdy dokonce totožné. Komise proto místo popisu jednotlivých připomínek zúčastněných stran připomínky popisuje v rámci obecných kategorií.
4.1 Připomínky ke smlouvám o prodeji
(60)
Zúčastněné strany uvádějí, že by smlouvy o prodeji neměly být považovány za „nadále použitelné po přistoupení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. c) přílohy IV Aktu o přistoupení (14).
(61)
Zúčastněné strany uvedly, že opatření, která byla legálně přijata před přistoupením k EU, by po přistoupení Komise neměla prověřovat. To je v souladu s obecnou zásadou zákazu zpětné účinnosti. Pravidla Společenství týkající se státních podpor by měla být závazná teprve ode dne přistoupení k EU.
(62)
Zúčastněné strany se odvolávají na dřívější rozhodnutí Komise (15), v nichž Komise dospěla k závěru, že režimy podpor, které jsou podle jejich názoru podobné smlouvám o prodeji, nejsou po přistoupení použitelné.
(63)
Podle jejich názoru by případná podpora v rámci smluv o prodeji byla zcela poskytnuta v rámci smluv o prodeji před přistoupením. Každoroční platby by byly i nadále vypláceny, neměly by se však považovat za novou podporu.
(64)
Smlouvy o prodeji stanoví množství elektřiny, kterou má společnost PSE koupit, a rovněž kupní cenu elektřiny v daném období. Přinejmenším u některých položek byly ceny vypočítány tak, aby nemohly překročit úroveň dohodnutou stranami předem, nebo byla stanovena přiměřená mezní hodnota výkyvů cen s ohledem na konkrétní tržní ceny, které představují co nejobjektivnější referenční bod. Skutečné ceny byly někdy dokonce nižší, zejména proto, že polský regulační orgán si nad nimi udržel nepřímou kontrolu. Ve smlouvách o prodeji byly proto rovněž přesně stanoveny maximální závazky státu, a to ještě před přistoupením.
(65)
Zúčastněné strany tvrdí, že i v případě rozhodnutí, že smlouvy o prodeji představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, je nutno tuto státní podporu považovat za existující podporu ve smyslu čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999.
(66)
Zúčastněné strany uvádějí, že rozhodnutí, zda je nutno podporu poskytnutou před přistoupením a její pokračování po přistoupení považovat za „novou podporu“ nebo za „existující podporu“, nelze založit výhradně na ustanoveních přílohy IV Aktu o přistoupení. Pokud taková podpora nesplňuje požadavky, aby mohla být považována za existující podporu ve smyslu přílohy IV Aktu o přistoupení, je podle zúčastněných stran nutno ji přezkoumat ještě podle ustanovení čl. 1 písm. b) bodů ii)-v) nařízení (ES) č. 659/1999.
(67)
Zúčastněné strany uvádějí, že se na smlouvy o prodeji vztahuje čl. 1 písm. b) bod v) nařízení (ES) č. 659/1999, tyto smlouvy proto mají představovat „existující podporu“.
(68)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že se čl. 1 písm. b) bod v) poslední věta nařízení (ES) č. 659/1999 na smlouvy o prodeji nevztahuje ze tří důvodů.
(69)
Za prvé, v rozsudku ve věci Alzetta Mauro (17) Soudní dvůr rozhodl, že podporu, která byla poskytnuta na trhu, který byl před liberalizací zpočátku uzavřen hospodářské soutěži, je nutno považovat od doby liberalizace za existující podporu. Podle zúčastněných stran je tento rozsudek založen přímo na výkladu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES, a proto má podle právní hierarchie přednost před ustanoveními nařízení (ES) č. 659/1999.
(70)
Za druhé, bez ohledu na okolnosti vzhledem k tomu, že nařízení (ES) č. 659/1999 nebylo ještě v době liberalizace trhu s elektřinou podle směrnice 96/92/ES nebo v době uzavření smluv o prodeji závazné, byly použitelné zásady uvedené v rozsudku ve věci Alzetta Mauro, a nikoliv ustanovení nařízení (ES) č. 659/1999.
(71)
Za třetí, srovnání definic jednotlivých kategorií uvedených v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999 vede k závěru, že čl. 1 písm. b) bod v) se týká pouze režimů státní podpory, jelikož jednotlivá podpora není výslovně zmíněna.
(72)
Zúčastněné strany taktéž uvádějí, že pro výše uvedené stanovisko hovoří rovněž skutečnost, že smlouvy o prodeji byly smlouvami soukromého práva na rozdíl od státních prostředků. Podle zúčastněných stran by přijetí předpokladu, že se smlouva legálně a platně uzavřená před přistoupením k EU a před liberalizací stane po přistoupení protiprávní, bylo nesmyslným výsledkem přistoupení. Zúčastněné strany se domnívají, že by se jednalo o rozšiřující a zpětně působící výklad pravidel Smlouvy o ES týkajících se státních podpor, který by porušil mezinárodně uznávané zásady právní jistoty a oprávněných očekávání.
(73)
Banky předložily níže uvedené připomínky.
(74)
Banky uvádějí, že opatření nelze přičíst státu, nýbrž společnosti PSE. S přihlédnutím ke stavu odvětví elektřiny v Polsku v okamžiku podepsání smluv o prodeji neměla společnost PSE jinou možnost než uzavřít dlouhodobé smlouvy. Stejná situace by nastala v případě, kdyby společnost PSE byla soukromým hospodářským subjektem na trhu. Proto je nutno mít za to, že podpis smluv o prodeji byl ve společném zájmu státu i podniků, které jsou stranami těchto smluv, a nejedná se o případ toho, že by společnosti PSE bylo státem nařízeno politické rozhodnutí.
(75)
Většina zúčastněných stran tvrdí, že smlouvy o prodeji neposkytují žádnou hospodářskou výhodu.
(76)
Zúčastněné strany kritizují předběžné zjištění Komise, že ceny stanovené na základě smluv o prodeji jsou vyšší než ceny na velkoobchodním trhu. Podle jejich názoru Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevysvětlila, kterého trhu a jakých cen se rozhodnutí týká. Konkrétně, polská energetická burza byla otevřena teprve v prosinci 1999, kdy již bylo mnoho smluv o prodeji podepsáno. Podle zúčastněných stran tehdy chyběly volné přenosové kapacity v propojovacích soustavách mezi Polskem a ostatními zeměmi. Komise se nesprávně odvolala na cenu zaznamenanou v Řecku v roce 2003, tedy v úplně jiném zeměpisném i časovém kontextu.
(77)
Elektřina prodávaná na základě smluv o prodeji nemůže být srovnávána s elektřinou prodávanou mimo takovéto smlouvy, a to i v Polsku. V prvním případě je elektřina vyráběna při dodržování moderních ekologických norem, kdežto v druhém případě je vyráběna v závodech, které více poškozují životní prostředí a které se „zbavují“ (19) nadbytečných kapacit za marginální náklady, přičemž používají různé mechanismy, z nichž žádný nenabízí ceny, které pokrývají fixní i variabilní náklady. Výrobci, kteří působí mimo smlouvy o prodeji, byli rovněž dotováni, přičemž nebyli povinni modernizovat svá zařízení, jak je tomu v případě výrobců, na něž se vztahují smlouvy o prodeji. V žádném případě nemohli vyrábět množství elektřiny dostatečné k pokrytí celé poptávky v Polsku, zejména v letech 1997-1998.
(78)
Podle zúčastněných stran je nutno smlouvy o prodeji analyzovat podle okolností, které existovaly v době uzavření těchto smluv, tj. na základě centralizovaného a regulovaného elektroenergetického systému, v němž existoval pouze jeden odběratel, a nikoliv liberalizovaného systému s velkoobchodním trhem.
(79)
Smlouvy o prodeji byly jediným způsobem zabezpečení investic, které splňují požadavky na elektroenergetické odvětví v Polsku (zejména modernizace celého systému, ochrana životního prostředí a bezpečnost dodávek). Banky požadovaly, aby smlouvy o prodeji sloužily k zajištění poskytnutých úvěrů. Tyto požadavky bylo nutno zohlednit při použití zásady soukromého investora - jediným možným prostředkem jejich splnění byly smlouvy o prodeji. Zúčastněné strany upozorňují na skutečnost, že smlouvy o prodeji výrobcům ukládají závazky v oblasti investic a dostupnosti.
(80)
Zúčastněné strany dále tvrdí, že postup společnosti PSE při podepisování smluv o prodeji není možno analyzovat z hlediska toho, zda to zajistilo krátkodobé zisky, nýbrž toho, zda byla zajištěna rentabilita dlouhodobých investic, a rovněž z hlediska provozovatele sítě, zda byla zajištěna trvalá bezpečnost dodávek a splnění jeho povinností v oblasti veřejné služby. Zúčastněné strany uvádějí, že smlouvy o prodeji byly uzavřeny na základě průhledného a otevřeného nabídkového řízení, které se uskutečnilo nediskriminačním způsobem a vedlo k co nejnižší možné ceně. Podle zúčastněných stran z judikatury Soudního dvora (20) vyplývá, že to samo o sobě postačuje k vyloučení poskytnutí hospodářské výhody. Před zahájením nabídkového řízení na uzavření smluv o prodeji byla provedena analýza nejnižších nákladů s cílem stanovit seznam investičních priorit v daném odvětví.
(81)
Zúčastněné strany rovněž uvedly, že vzhledem k tomu, že společnost PSE působila v regulovaném systému elektrické energie, nelze srovnávat její postup s chováním společností, které působí v běžných tržních podmínkách. V tomto případě je nutno jednání PSE posoudit na základě objektivních a ověřitelných prvků, kterými byly podle názoru zúčastněných stran náklady hrazené výrobci (21). Postup společnosti PSE splňuje kritéria zásady soukromého investora, jelikož smlouvy o prodeji předpokládají uhrazení pouze fixních nákladů a variabilních nákladů a přiměřeného ziskového rozpětí.
(82)
Uzavírání dlouhodobých smluv, jako jsou smlouvy o prodeji, je obecně uznávanou praxí hospodářských subjektů v tomto odvětví. Je to obvyklý způsob sdílení rizika mezi výrobcem a kupujícím. Dlouhou dobu platnosti smlouvy nelze samu o sobě vykládat jako výhodu. Zúčastněné strany odkazují na řadu příkladů: smlouva mezi Electricité de France a Péchiney ve Francii, dvě smlouvy mezi Redes Energéticas Nacionais a Turbogás a Electricidade De Portugal a Pego v Portugalsku, smlouvy uzavřené společností Northern Ireland Electricity ve Spojeném království. Zúčastněné strany odkazují rovněž na smlouvy „IASB“, uvedené odkazy však nebyly správné a Komise dokument nemohla dohledat (22). Zúčastněné strany uvádějí, že Komise neměla výhrady k době platnosti těchto smluv, ačkoliv ta činila přinejmenším 15 let. Zúčastněné strany tvrdí, že dlouhodobé smlouvy jsou rovněž obecně uznávaným postupem v USA, neuvádějí však žádné konkrétní příklady.
(83)
Zúčastněné strany rovněž uvedly, že smlouvy o prodeji nezaručují návratnost investic. Společnost PSE i regulační orgány zachovaly právní prostředky, které umožňují omezit návratnost investic. Regulační orgány mohou ověřit ceny a odmítnout nadměrné nebo neopodstatněné poplatky. Společnost PSE nevyužívala vždy plně kapacitu elektráren a při výpočtu ceny elektřiny ve smlouvách zohlednila výhody vyplývající z energetické účinnosti. Výrobci nesou rovněž různé druhy rizika spojeného s výrobními závody, např. finanční riziko, stavební riziko a riziko spojené s provozem a údržbou.
(84)
Jelikož smlouvy o prodeji nepředpokládají žádnou hospodářskou výhodu, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(85)
Zúčastněné strany, které jsou soukromými subjekty, rovněž tvrdí, že i kdyby smlouvy o prodeji předpokládaly určité hospodářské výhody, jejich hodnota by se projevila v prodejní ceně dohodnuté v době privatizace elektrárny. Smlouvy o prodeji byly nezbytné k provedení privatizace a patří k základním podmínkám privatizačních smluv zmíněných výrobních závodů. Zúčastněné strany uvádějí, že ve světle rozsudků Soudního dvora ve věci banky a Falck (23) je nutno mít za to, že výše uvedené okolností znamenají vyloučení jakýchkoliv prvků hospodářských výhod ze smluv o prodeji.
(86)
Zúčastněné strany uvádějí, že výrobci, kteří jsou stranami smluv o prodeji, poskytují služby obecného hospodářského zájmu.
(87)
Případná státní podpora v rámci smluv o prodeji splňuje čtyři kumulativní kritéria stanovená Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (25).
(88)
Za prvé, výrobci, kteří jsou stranami smluv o prodeji, jsou pověřeni službou obecného hospodářského zájmu. To vyplývá z ustanovení § 1 odst. 2 polského energetického zákona z roku 1997, v němž se stanoví, že stát musí zajistit stálé a nepřetržité dodávky elektřiny konečným odběratelům způsobem, který je opodstatněný z technického a hospodářského hlediska a rovněž z hlediska ochrany životního prostředí. Do služeb obecného hospodářského zájmu, kterou jsou povinny poskytovat, zúčastněné strany počítají rovněž povinnost diverzifikace dodávek paliva a snížení emisí oxidu dusíku v blízkosti městské zástavby. Členské státy mají velkou volnost rozhodování, pokud jde o stanovení toho, které služby se považují za služby obecného hospodářského zájmu. Přesněji, směrnice 96/92/ES umožňuje považovat zajištění bezpečnosti dodávek za jednu ze služeb obecného hospodářského zájmu, což potvrzuje ustálená praxe Komise. Rovněž opatření na ochranu životního prostředí, včetně energetické účinnosti a ochrany klimatu, jsou ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (26) považována za služby obecného hospodářského zájmu. Smlouvy o prodeji byly proto právním nástrojem, který stát používá k pověření výrobců poskytováním výše uvedených služeb obecného hospodářského zájmu, jak prokazují kritéria pro posuzování nabídek.
(89)
Za druhé, ustanovení smluv o prodeji, včetně jejich příloh, od samého počátku stanoví přesný způsob náhrady nákladů na služby obecného hospodářského zájmu. Je to součást jednání týkajících se smluv o prodeji. Některé smlouvy o prodeji byly několikrát pozměněny, a to i po přistoupení Polska k Evropské unii, to však nemělo žádný vliv na stanovení podmínek a výše náhrad.
(90)
Za třetí, náhrady vyplacené podle smluv o prodeji nejsou vyšší než náklady na poskytované služby obecného hospodářského zájmu. Smlouvy o prodeji předpokládají uhrazení pouze výrobních nákladů na zakoupenou elektřinu (včetně nákladů na výstavbu, kapitálových nákladů, fixních a variabilních nákladů na provoz a údržbu, režijních nákladů) a přiměřeného ziskového rozpětí.
(91)
Za čtvrté, poskytování služeb obecného hospodářského zájmu bylo svěřeno společnostem vybraným v otevřeném, nediskriminačním nabídkovém řízení k uzavření smluv o prodeji, jež se uskutečnilo podle zásad hospodářské soutěže.
(92)
Na základě výše uvedených skutečností zúčastněné strany dospěly k závěru, že smlouvy o prodeji splňují čtyři kumulativní kritéria uvedená v rozsudku ve věci Altmark, a proto je nutno mít za to, že nepředstavují podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(93)
Dodatečně zúčastněné strany uvádějí, že i v případě, že by se mělo za to, že smlouvy o prodeji nesplňují čtyři kumulativní kritéria stanovená v rozsudku ve věci Altmark, je přesto možné je považovat za slučitelné se společným trhem podle ustanovení čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(94)
Jak bylo zmíněno v 88. bodě odůvodnění, smlouvy o prodeji pověřují výrobce poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, jak jsou stanoveny v polském právu. Smlouvy o prodeji mají být mimoto prostředkem, který je nezbytný k zaručení poskytování těchto služeb obecného hospodářského zájmu, jelikož v opačném případě by nebylo možno najít odpovídající zdroje financování rozvoje elektráren. Podpora v rámci smluv o prodeji je úměrná cíli, jakým je zajištění poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, jelikož smlouvy předpokládají uhrazení pouze celkových nákladů na výrobu elektřiny a přiměřeného ziskového rozpětí. Vzhledem k velmi omezenému počtu propojení mezi polskou elektroenergetickou sítí a ostatními elektroenergetickými sítěmi v Evropské unii, nemůže tato podpora ovlivnit rozvoj obchodu mezi členskými státy v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(95)
Zúčastněné strany se domnívají, že systém smluv o prodeji nezahrnuje prvky selektivity.
(96)
Podle jejich názoru nelze automaticky předpokládat, že opatření, které zvýhodňuje pouze jedno hospodářské odvětví, je selektivní. Zúčastněné strany tvrdí, že by Komise měla vždy vymezit relevantní zeměpisný trh a trh výrobků. Poté by měla určit konkurenty příjemců podpory na tomto trhu, aby mohla vyvodit závěr o selektivitě opatření. V tomto konkrétním případě bylo nabídkové řízení k výběru stran smluv o prodeji otevřené, průhledné a nediskriminační, což znamená, že prvek selektivity není přítomen.
(97)
Zúčastněné strany rovněž tvrdí, že opatření specifická pro dané odvětví nemusí mít selektivní charakter, jsou-li výsledkem výhradně tržních sil. Typickým příkladem takovéhoto neselektivního opatření jsou opatření, která Soudní dvůr zkoumal v rozsudku ve věci Van der Kooy (28).
(98)
Zúčastněné strany rovněž uvádějí, že rozhodnutí o použití smluv o prodeji nepřijal stát, nýbrž společnost PSE. Kritérium selektivity je nutno nahradit testem soukromého investora.
(99)
Zúčastněné strany tvrdí, že Komise měla ověřit, zda smlouvy o prodeji narušovaly hospodářskou soutěž nebo ovlivňovaly obchod mezi členskými státy v okamžiku jejich uzavření.
(100)
Smlouvy o prodeji byly podepsány v době, kdy na polském trhu s elektřinou neexistovala hospodářská soutěž. Směrnice 96/92/ES se v této době na Polsko nevztahovala. Polsko se nacházelo ve velmi rané fázi jednání o členství v EU - ani nebyl ještě stanoven konečný termín přistoupení. Tehdejší ceny byly zcela regulované, a to rovněž ceny výrobců elektřiny, kteří nejsou stranami smluv o prodeji. Smlouvy o prodeji proto nemohly v té době hospodářskou soutěž narušit.
(101)
Zúčastněné strany rovněž uvádějí, že v době podpisu smluv o prodeji Polsko nebylo členským státem Evropské unie. Mimoto propojovací kapacita mezi Polskem a jeho sousedy byly omezená a elektřina vyráběná na základě smluv o prodeji byla dražší než energie vyráběná mimo tyto smlouvy. Nelze proto mít za to, že v době uzavření smlouvy o prodeji ovlivňovaly obchod mezi členskými státy.
(102)
Zúčastněné strany tvrdí, že pokud by smlouvy o prodeji představovaly státní podporu, bylo by ji možno prohlásit za slučitelnou se společným trhem podle ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES.
(103)
Zúčastněné strany tvrdí, že smlouvy o prodeji nelze považovat za provozní podporu. Provozní podpora (na rozdíl od investiční podpory) je „podpora, jejímž účelem je osvobodit podnik od nákladů, které by obvykle musel nést v rámci svého běžného řízení nebo svých běžných činností“. Platby na základě smluv o prodeji nelze považovat za takovouto podporu. Tyto platby představují ceny splatnou za zboží nebo služby poskytované na základě obchodní smlouvy. Smlouvy o prodeji mají mimoto umožnit realizaci investičního projektu, což prokazuje, že se jedná o opatření investiční (nikoliv provozní) povahy.
(104)
Zúčastněné strany rovněž uvádějí, že by Komise měla uznat existenci výjimečných okolností, které mohou v daném případě vést k povolení provozní podpory. Je třeba zohlednit situaci polského elektroenergetického odvětví v 90. letech minulého století. Polsko lze nepochybně považovat za jednu z oblastí, na něž se vztahuje čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES. Některé ze zmíněných výrobních závodů se nacházely v takových oblastech, že by jejich uzavření mělo velmi významné sociální dopady. Smlouvy o prodeji podporovaly rovněž rozvoj elektroenergetického odvětví v Polsku, jakož i celého hospodářství vzhledem k významu tohoto odvětví.
(105)
Zúčastněné strany uvedly, že pokud by smlouvy o prodeji byly státní podporou, bylo by ji možno prohlásit za slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES.
(106)
Podle zúčastněných stran způsobovala situace v polském elektroenergetickém odvětví v době podpisu smluv o prodeji v polském hospodářství vážné problémy. Smlouvy o prodeji měly být prostředkem k odstranění těchto vážných potíží.
(107)
Zúčastněné strany uvedly, že pokud by smlouvy o prodeji byly státní podporou, bylo by ji možno prohlásit za slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(108)
V této souvislosti zúčastněné strany zastávají názor, že by smlouvy o prodeji neměly být analyzovány podle metodiky pro uvízlé náklady, jelikož jejich cílem nebyla náhrada těchto nákladů. Smlouvy o prodeji by měly být analyzovány přímo podle ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. c).
(109)
Zúčastněné strany uvedly, že smlouvy o prodeji měly usnadnit rozvoj polského elektroenergetického odvětví přilákáním zahraničních investic do moderních elektráren, které nepoškozují životní prostředí. Smlouvy o prodeji měly proto sloužit „usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností“.
(110)
Zúčastněné strany dále tvrdí, že smlouvy o prodeji neměly velký vliv na výměnu elektrické energie mezi členskými státy. Z technických důvodů bylo propojení mezi Polskem a ostatními státy omezené. Dovoz narážel na technické překážky a možnosti vývozu byly již dříve plně využity, nelze proto tvrdit, že by smlouvy o prodeji vedly k omezení. Podle zúčastněných stran Komise ve své předběžné zprávě o trhu s elektřinou (33) nepoukázala na smlouvy o prodeji jako na překážku integrace evropských trhů s elektřinou. Zúčastněné strany proto z toho vyvozují závěr, že smlouvy o prodeji „nezměnily podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(111)
Zúčastněné strany rovněž tvrdí, že smlouvy o prodeji měly být analyzovány na základě pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí (34) s ohledem na skutečnost, že smlouvy o prodeji měly sloužit zejména tomu, aby výrobci elektřiny splňovali požadavky směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/80/ES ze dne 23. října 2001 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení (35).
(112)
Zúčastněné strany tvrdí, že smlouvy o prodeji měly být přezkoumány v rámci řízení týkajícího se státní podpory č. PL 1/03 (37), což je řízení, které Komise zahájila v rámci použití prozatímního mechanismu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení.
(113)
Věc PL 1/2003 se týkala oznámení Polska ohledně první předlohy zákona o zrušení smluv o prodeji. Zúčastněné strany se domnívají, že v rámci přezkumu oznámení Komise pravděpodobně zaujala stejný postoj, pokud jde o vztah mezi smlouvami o prodeji a první předlohou zákona, jako v případě vztahu mezi smlouvami o prodeji a předlohou zákona, tj. že smlouvy o prodeji a předloha zákona jsou „úzce propojeny“.
(114)
Podle zúčastněných stran je logický závěr, že by Komise měla smlouvy o prodeji přezkoumat stejným postupem, jakým analyzovala první předlohu zákona, tj. v rámci řízení č. PL 1/2003, jak postupovala v daném případě.
(115)
Zúčastněné strany poukazují na skutečnost, že rozhodnutí o zahájení řízení rovněž zrušuje rozhodnutí Komise ve věci PL 1/2003. Komise uvedené rozhodnutí zrušila z důvodu, že Polsko nezavedlo první předlohu zákona před přistoupením, proto se na ni nevztahují postupy stanovené ve Smlouvě o přistoupení. Zúčastněné strany tvrdí, že to by vedlo k opominutí skutečnosti, že první předloha zákona a smlouvy o prodeji jsou nerozlučně spjaty. Na rozdíl od první předlohy zákona by smlouvy o prodeji patřily do oblasti působnosti postupů stanovených ve Smlouvě o přistoupení. Komise by měla smlouvy o prodeji přezkoumat v rámci případu PL 1/2003, tj. podle postupů stanovených ve Smlouvě o přistoupení, a nikoliv zahajovat nové řízení podle Smlouvy o ES.
(116)
Zúčastněné strany uvedly, že zrušení smluv o prodeji vede k tomu, že jsou zbaveny svých práv (39) (bez odpovídajícího odškodnění) (40).
4.2 Připomínky k předloze zákona
(117)
Připomínky k předloze zákona předložily pouze ELCHO, banky a PAK.
(118)
Zúčastněné strany připomínají své stanovisko, že smlouvy o prodeji nezaručují hospodářskou výhodu, jak bylo vysvětleno výše. Tvrdí, že vyplacení spravedlivého odškodnění za zrušení smluv rovněž nemůže takovou výhodu představovat. Zúčastněné strany se odvolávají na rozsudek Soudního dvora ve věci Asteris (41). Náhrady vyplacené na základě předlohy zákona se podobají odškodnění a mimoto jsou zaručeny v mezinárodním právu soukromém a v článku 10 Smlouvy o energetické chartě.
(119)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že předloha zákona nepředpokládá využití státních prostředků, jelikož parafiskální dávky, z nichž bude zákon financován, nebudou procházet přes společnost PSE, nýbrž prostřednictvím jednoho či několika soukromých hospodářských subjektů nebo společností.
(120)
Zúčastněné strany uvádějí rovněž, že předlohu zákona je možno prohlásit za slučitelnou se Smlouvou o ES podle čl. 87 odst. 3 písm. a)-c) a čl. 86 odst. 2. V této souvislosti zúčastněné strany uvádějí stejná tvrzení jako v případě odůvodnění slučitelnosti smluv o prodeji s týmiž ustanoveními Smlouvy.
(121)
Co se týká slučitelnosti předlohy zákona s metodikou pro uvízlé náklady, banky tvrdí, že tato metoda byla vypracována a přijata v zcela jiné souvislosti. Cílem metodiky pro uvízlé náklady bylo vyřešení problému týkajícího se uhrazení nákladů, které vznikly v souvislosti s liberalizací. V předloze zákona jsou naopak zohledněny okolnosti, které panovaly v Polsku v době podpisu smluv o prodeji. Banky kritizují skutečnost, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení hodnotila některé elektrárny v Polsku jako „neefektivní“ a snažila se analyzovat, zda by předloha zákona vedla k udržení úrovně příjmů, jaké byly zaručeny před liberalizací. Podle bank by takovéto odůvodnění vedlo k tomu, že by všechny elektrárny postavené před vstupem nového členského státu do Evropské unie byly prohlášeny za neefektivní, a proto by veškeré smlouvy uzavřené s těmito elektrárnami byly považovány automaticky za smlouvy zahrnující státní podporu. To by vedlo k vyvození dalekosáhlých závěrů, že všechny smlouvy musí být ke dni přistoupení ukončeny a poté znovu projednány. To by z ekonomického a právního hlediska nemělo žádný smysl. Banky dodávají, že Komise nepředložila žádné přesvědčivé a konkrétní důkazy, že elektrárny nejsou efektivní.
(122)
Podle názoru bank Komise nesprávně rozlišovala mezi elektrárnami, které byly v okamžiku přistoupení dokončeny nebo téměř dokončeny, a ostatními elektrárnami. Komise tak přehlédla skutečnost, že náhrady musí být vypočteny podle zavedených zásad vnitrostátního i mezinárodního práva. Banky uvádějí, že podle nich cena, kterou je nový účastník ochoten zaplatit za vstup na trh, nemá při těchto výpočtech žádný význam.
5. PŘIPOMÍNKY POLSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
5.1 Připomínky ke smlouvám o prodeji
(123)
Polsko uvádí, že stát je povinen zajistit energetickou bezpečnost, což zahrnuje zabezpečení dodávek energie s přihlédnutím k požadavkům na ochranu životního prostředí.
(124)
Polsko tvrdí, že smlouvy o prodeji byly jediným způsobem, jak Polsko mohlo tento závazek splnit v době, kdy byly smlouvy podepisovány. Do modernizace polského trhu s elektřinou byly nezbytné značné investice a samotné energetické společnosti měly velmi omezené prostředky. Banky podmínily poskytnutí úvěru zaručením určité výše příjmů během stanoveného období. Smlouvy o prodeji byly považovány za zajištění těchto úvěrů.
(125)
Společnost PSE byla jediným subjektem, který byl schopen smlouvy o prodeji realizovat. Postup této společnosti je nutno analyzovat s přihlédnutím k tomu, že hlavní pohnutkou státu není vytváření zisku, nýbrž plnění úkolu veřejného zájmu.
(126)
Polsko uvádí, že jelikož smlouvy o prodeji byly uzavřeny formou otevřeného, průhledného a nediskriminačního nabídkového řízení, je nutno účast státu ve smlouvách o prodeji považovat za určitý druh tržní ceny za plnění úkolu veřejného zájmu, což vede k závěru, že se zde prvek státní podpory nevyskytuje. To je v souladu s koncepcí partnerství veřejného a soukromého sektoru, kterou Komise prosazuje.
(127)
Podle polských orgánů byly smlouvy o prodeji uzavírány za tržních podmínek a na jejich podobu měly vliv zejména podmínky poskytnutí úvěru, které výrobcům nabídly banky.
(128)
Polsko mimoto tvrdí, že vzhledem k tomu, že se koncepce služeb obecného hospodářského zájmu a koncepce partnerství veřejného a soukromého sektoru vztahují na konkrétní odvětví, nelze smlouvy o prodeji považovat za nástroje s přílišnou odvětvovou specifičností.
(129)
Polsko poukazuje rovněž na to, že v případech, kdy došlo k privatizaci elektráren, byla v prodejní ceně zohledněna hodnota smluv o prodeji. To vylučuje prvek hospodářské výhody, který je jedním z kumulativních prvků definice státní podpory.
(130)
Polsko se rovněž domnívá, že smlouvy o prodeji nejsou podporou poskytnutou po přistoupení. Polsko považuje smlouvy o prodeji za jednotlivou podporu a tvrdí, že realizace smluv o prodeji i po přistoupení je pouze převáděním podpory poskytnuté před přistoupením. Smlouvy o prodeji jednoznačně upřesňují rovněž maximální úroveň závazků státu.
(131)
Polsko ve svém stanovisku uvádí, že na smlouvy o prodeji nelze použít metodiku pro uvízlé náklady. Tuto metodiku lze použít teprve po jejich zrušení.
(132)
Polské orgány upozorňují na skutečnost, že tvrzení, že smlouvy o prodeji zaručují získání stanovené ceny elektřiny v určitém období, je nesprávné. Polsko tvrdí, že smlouvy o prodeji zaručují uhrazení nákladů na výrobu elektřiny a malé ziskové rozpětí v rozsahu, který je nezbytný pro splacení dluhů. Podle polských orgánů musí v souladu se zásadami tržního hospodářství cena výrobku nebo služby odrážet náklady na kapitál získaný pro potřeby financování investic.
5.2 Připomínky k předloze zákona
(133)
V reakci na pochybnosti Komise ohledně předlohy zákona vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení Polsko předložilo pozměněnou verzi předlohy zákona. Předloha zákona vstoupila v platnost dne 4. srpna 2007, proto se na ni dále odkazuje jako na „zákon“.
(134)
Co se týká aspektů státní podpory, níže jsou uvedeny prvky, v nichž se nová verze zákona liší od původní verze popsané v bodě 2.2.
(135)
Změnil se seznam příjemců a maximální výše náhrad. Nový seznam náhrad za uvízlé náklady pro potenciální příjemce je tento:
Tabulka 3
Výše náhrad v pozměněném zákoně
(v 1000. PLN)
Název příjemce
Maximální náhrada
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Celkem
11 577 430
Zdroj: Příloha 2 zákona v podobě předložené Polskem.
(136)
V porovnání se seznamem v tabulce č. 2 byl změněn seznam příjemců:
a)
nezahrnuje již subjekty Electrabel Połaniec S.A. a Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., jelikož platnost jejich smluv o prodeji již skončila;
b)
nezahrnuje subjekt Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., jelikož smlouva o prodeji pro tuto elektrárnu byla před ukončením výstavby elektrárny zrušena;
c)
dodatečně zahrnuje subjekt Elektrociepłownia Gorzów S.A., který se stal způsobilým pro platby na základě předlohy zákona.
(137)
Elektrociepłownia Kraków S.A. zůstává způsobilá pro platby podle zákona, avšak s nulovou maximální výší náhrady.
(138)
Hlavní zásady výpočtu maximálních částek náhrad za uvízlé náklady, které byly uvedeny v tabulce 3, jsou stanoveny v § 27 zákona.
(139)
Maximální částky náhrad byly vypočteny jako rozdíl mezi:
a)
neamortizovanými investičními náklady podle stavu v roce 2007, na které se nevztahovala investiční podpora, a
b)
částí peněžních toků, které společnost bude schopna použít na uhrazení investičních nákladů.
Investiční náklady jsou čistá účetní hodnota investičního majetku, jak bylo objasněno v § 27 odst. 1 zákona. Neamortizované investiční náklady jsou účetní hodnota investičního majetku po odečtení jejich amortizační hodnoty.
Od této částky se poté odečte:
-
zbytková účetní hodnota elektrárny podle stavu ke dni, k němuž se původně předpokládalo skončení platnosti smlouvy o prodeji (pokud bylo takovéto datum stanoveno), a
-
celková výše dotací a odpisů vztahujících se na daná aktiva.
Maximální výše je vypočtena pro každou elektrárnu na období od roku 2007 do skončení platnosti smlouvy o prodeji.
(140)
Při výpočtu náhrad se přihlíží pouze k investicím, které byly ke dni přistoupení Polska k Evropské unii dokončeny nebo téměř dokončeny. „Téměř dokončenými investicemi“ se rozumí investice, v jejichž případě bylo ekonomicky výhodnější jejich dokončení a provoz než zastavení výstavby. Toto posouzen bylo provedeno ke dni přistoupení Polska k Unii.
(141)
Hodnota budoucích peněžních toků je vypočtena na základě stejných prognóz vývoje trhu, jak bylo popsáno v rozhodnutí o zahájení řízení. Polské orgány tyto prognózy odůvodnily.
(142)
Zákon již nepředpokládá vysokou počáteční platbu, která je nahrazena ročními splátkami se systémem zálohových plateb přihlížejících zejména k zadlužení výrobce. Používání mechanismu, jehož cílem je přizpůsobení výše náhrady úměrně skutečnému vývoji cen elektřiny, je prodlouženo do původně předpokládaného data skončení platnosti jednotlivých smluv o prodeji. To odpovídá období, jež je uvedeno v 139. bodě odůvodnění, použitému při výpočtu maximální výše náhrad pro jednotlivé společnosti.
(143)
Zákon stanoví, že příjemci náhrad nebudou moci během období 10 let po vyplacení poslední náhrady podle zákona získat podporu na záchranu nebo restrukturalizaci z důvodu uvízlých nákladů.
(144)
Zákon předpokládá rovněž novou kategorii uvízlých nákladů u výrobců uvedených v seznamu v tabulce 3, kteří uzavřeli dlouhodobé smlouvy o dodávkách plynu obsahující doložku typu „ber nebo plať“ (anglicky „take or pay“) ve vztahu k provozování výrobních závodů na základě smluv o prodeji. Dlouhodobé smlouvy typu „ber nebo plať“ jsou smlouvami, v nichž se kupující zavazuje v každém roce platnosti smlouvy odebrat stanovené množství plynu za cenu vypočtenou pomocí vzorce, a pokud stanovené množství nekoupí, platí penále.
(145)
Maximální náhrady pro tyto kategorie uvízlých nákladů se rovnají součinu maximálního množství elektřiny, které daný výrobce může vyrobit z plynu dodaného za podmínek „ber nebo plať“, a předpokládaného rozdílu mezi cenou za jednotku energie vyrobené z tohoto plynu a průměrnou cenou za jednotku energie vyrobené z uhlí potřebného pro výrobu stejného množství elektřiny a koeficientu odpovídajícího poměru průměrných nákladů na jednotku energie z plynu z polských ložisek a průměrných nákladů na jednotku energie z plynu používaného výrobci, kteří nepoužívají plyn z polských ložisek (pokud dotyčný výrobce nepoužívá polský plyn).
(146)
V níže uvedené tabulce jsou uvedeny maximální platby náhrad spojených se smlouvami typu „ber nebo plať“ podle zákona:
Tabulka 4
Maximální náhrady za uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“
(v 1000 PLN)
Výrobce
Maximální náhrada
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Celkem
1 005 280
Zdroj: Příloha 2 zákona v podobě předložené Polskem.
(147)
Byl zaveden mechanismus k aktualizaci skutečných každoročních náhrad pro jednotlivé výrobce za uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“.
(148)
Skutečná náhrada v daném roce se skládá ze dvou položek:
a)
za prvé, z částky rovnající se součinu skutečného množství elektřiny vyrobené v daném roce dotyčným výrobcem z plynu získaného na základě smlouvy „ber nebo plať“ a rozdílu mezi skutečnou cenou za jednotku energie z plynu zakoupeného v rámci smlouvy typu „ber nebo plať“ a skutečnou průměrnou cenou za jednotku energie z množství uhlí potřebného pro výrobu stejného množství elektřiny v daném roce po odečtení rozdílu mezi průměrnou prodejní cenou jednotky elektřiny dotyčného výrobce v tomto roce a průměrnou prodejní cenou jednotky elektřiny výrobců používajících uhlí v témže roce (je-li tento rozdíl záporný, při výpočtu se k němu nepřihlíží). Používá se rovněž koeficient odpovídající poměru mezi průměrnými náklady na jednotku energie z plynu z polských ložisek a průměrnými náklady na jednotku elektřiny z plynu používaného výrobci, kteří nepoužívají plyn z polských ložisek (pokud dotyčný výrobce nepoužívá polský plyn);
b)
za druhé, z částky rovnající se skutečnému penále, jež dotyčný výrobce v tomto roce zaplatil za plyn objednaný za podmínek „ber nebo plať“, který posléze neodebral.
(149)
U žádného výrobce nesmí součet skutečných ročních náhrad vypočtených podle 148. bodu odůvodnění překročit maximální částku náhrady uvedenou v tabulce 4. Veškeré platby náhrad za uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“ jsou v okamžiku překročení této maximální částky zastaveny. Platby jsou v každém případě zastaveny nejpozději v době, kdy měla původně skončit platnost zrušených smluv o prodeji.
(150)
Výše uvedená ustanovení se vztahují pouze na množství plynu získaného za podmínek „ber nebo plať“, které bylo v době přistoupení Polska k EU již objednáno. Další množství plynu objednané za podmínek „ber nebo plať“ týmž výrobcem po přistoupení již není pro výplatu náhrad způsobilé. Pokud se množství plynu získaného za podmínek „ber nebo plať“ po přistoupení snížilo, je to při vyplácení náhrad zohledněno.
6. ODPOVĚĎ POLSKA NA PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(151)
Polsko se domnívá, že by Komise neměla posuzovat smlouvy o prodeji jako státní podporu. Pokud by však tyto smlouvy byly považovány za státní podporu, je nutno ji považovat za podporu nepoužitelnou po přistoupení.
(152)
Polsko Komisi upozorňuje na skutečnost, že zrušení povinnosti předkládat tarify ke schválení předsedovi URE (Urząd Regulacji Energetyki (energetický regulační úřad)) mělo výrobce podnítit k tržnímu chování a snížit náklady na výrobu energie.
(153)
Polsko zdůrazňuje, že uzavření smluv o prodeji předcházelo nabídkové řízení, které bylo otevřené a nediskriminující a určené pro všechny výrobce (veřejné i soukromé). Komise by měla věnovat pozornost rovněž skutečnosti, že některé smlouvy o prodeji byly spojeny s privatizací a že cena privatizovaného podniku zohledňovala uzavření smlouvy o prodeji.
(154)
Pokud Komise považuje smlouvy o prodeji za státní podporu, Polsko se domnívá, že by tato podpora neměla být hodnocena jako provozní podpora, jelikož v praxi byla spojena s plněním veřejných úkolů svěřených výrobcům. Smlouvy o prodeji měly zajistit bezpečnost dodávek.
(155)
Polsko zopakovalo své stanovisko, že by smlouvy o prodeji neměly být posuzovány na základě metodiky pro uvízlé náklady, jelikož tato metodika by se měla použít pouze u nákladů, které vzniknou v případě odstoupení členského státu od závazků a záruk nabídnutých výrobcům.
7. HODNOCENÍ KOMISE
(156)
Jak se uvádí 133. bodě odůvodnění, v rámci tohoto řízení polské orgány předaly zákon Komisi, aby jej posoudila v souladu s pravidly státní podpory. Zákon předpokládá náhrady spojené s dřívějším ukončením smluv o prodeji, proto je nelze oddělit od samotných smluv o prodeji. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vyjádřila pochybnosti ohledně možných prvků státní podpory a slučitelnosti smluv o prodeji s právními předpisy týkajícími se státních podpor. Ke dni vydání tohoto rozhodnutí jsou smlouvy o prodeji dosud platné. Komise je proto povinna posoudit smlouvy o prodeji uvedené v příloze 1 zákona.
7.1 Ohledně smluv o prodeji
7.1.1 Existence státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES
(157)
Komise níže analyzuje jednotlivá kumulativní kritéria pro stanovení státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES: přítomnost státních prostředků, existence hospodářské výhody, selektivnost opatření a vliv na obchod.
(158)
Při provádění analýzy je důležité vymezení časového okamžiku, ke kterému mají být kritéria posuzována a který bude v důsledku toho zohledněn při posuzování prvku státní podpory ve smlouvách o prodeji.
(159)
Ve svých připomínkách (ohledně řady kritérií pro posuzování) zúčastněné strany uváděly, že by Komise měla vzít v úvahu pouze podmínky, které ovlivňovaly situaci v době podpisu smluv o prodeji. Výsledky této analýzy by měly být poté použity pro celé období platnosti jednotlivých smluv o prodeji, přinejmenším do okamžiku provedení podstatných změn těchto smluv.
(160)
Je pravda, že za účelem analýzy týkající se existence prvku podpory v konkrétním opatření musí Komise posoudit podmínky, které ovlivňovaly situaci v době, kdy bylo opatření zavedeno.
(161)
To však neznamená, že při posuzování čtyř kritérií pro stanovení státní podpory je nutno se omezit výhradně na přesně vymezené období, v němž byla podpora poskytována. Je-li od samého počátku podpora poskytnuta na dlouhou dobu trvání v podobě opakujících se plateb na rozdíl od jednorázové platby, Komise musí analyzovat, zda byla kritéria splněna v celém předpokládaném období poskytování podpory.
(162)
V tomto případě Komise dospěla k závěru, že výsledek hodnocení je stejný bez ohledu na to, zda jsou smlouvy o prodeji hodnoceny jako státní podpora v okamžiku jejich uzavření, či nikoliv. Pokud by se Komise domnívala, že v okamžiku uzavření smluv o prodeji byla splněna čtyři kritéria podpory, opatření by bylo nutno posoudit podle ustanovení Smlouvy o přistoupení. V důsledku tohoto posouzení (bod 7.1.2) by opatření ode dne 1. května 2004 představovalo novou podporu a jeho slučitelnost se společným trhem by musela být posouzena k tomuto dni. Pokud však Komise má za to, že v okamžiku uzavření smlouvy o prodeji podporu nepředstavovaly, Komise se domnívá, že se podporou staly v době přistoupení - nejpozději ke dni vstupu Polska do EU (bod 7.1.2). Podle Smlouvy o přistoupení a v souladu s čl. 1 písm. b) bodem v) nařízení (ES) č. 659/1999 by Komise dospěla k závěru, že opatření představuje ode dne 1. května 2004 novou podporu a je nutno posoudit jeho slučitelnost s pravidly státní podpory k tomuto datu (bod 7.1.2).
(163)
Komise proto posuzovala, zda opatření splňuje všechna kritéria státní podpory ke dni přistoupení Polska k EU a po tomto datu.
(164)
V této souvislosti chce Komise zaujmout stanovisko k připomínkám zúčastněných stran, podle nichž se smlouvy soukromého práva nemohou automaticky stát neplatnými kvůli přistoupení a liberalizaci, jelikož to by podle názoru zúčastněných stran porušilo zásady právní jistoty a oprávněných očekávání.
(165)
Komise výše uvedené tvrzení odmítá. Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně jedné a Polskou republikou na straně druhé, která otevřela cestu k přistoupení, byla podepsána dne 16. prosince 1991. V době, kdy strany smluv o prodeji tyto smlouvy uzavíraly, bylo jasné, že Polsko vstoupí do EU, většině bylo rovněž jasné, že k přistoupení dojde před skončením platnosti smluv o prodeji.
(166)
Smlouvu o přistoupení Polská republika podepsala dne 16. dubna 2003. Smlouva vstoupila v platnost dne 1. května 2004. Ode dne přistoupení se ustanovení Smluv a sekundárních právních předpisů stala pro Polsko závaznými v souladu s článkem 2 Aktu o přistoupení (42). Proto se na všechny smluvní vztahy v nových členských státech vztahuje tzv. acquis communautaire a případné výjimky z tohoto pravidla mohou vyplývat jedině ze Smlouvy o přistoupení. Akt o přistoupení připojený ke Smlouvě a jeho přílohy nestanoví žádnou výjimku z pravidel státní podpory, která by smlouvy o prodeji nebo energetické odvětví obecně vylučovala z přímého uplatňování právních předpisů EU týkajících se státních podpor.
(167)
Komise je povinna uplatňovat právo Evropské unie týkající se hospodářské soutěže na Polsko stejně jako na ostatní členské státy, v energetickém odvětví stejně jako v každém jiném odvětví polského hospodářství. Komise podotýká, že z hlediska státní podpory nemá forma podpory (smlouva soukromého práva jako v případě smluv o prodeji) význam, jelikož pro hodnocení Komise je důležitý pouze účinek daného opatření. Komise tedy v připomínkách zúčastněných stran neshledala žádná závažná tvrzení, proč by toto řízení porušovalo zásady právní jistoty a oprávněných očekávání.
(168)
Záruka rentability, která je jádrem smluv o prodeji, se v praxi projevuje v povinném nákupu elektřiny společností PSE za cenu pokrývající investiční a provozní náklady včetně určitého ziskového rozpětí. Kupní cenu hradí plně společnost PSE, tj. společnost, kterou zcela vlastní a kontroluje stát.
(169)
Zúčastněné strany dokazovaly, že rozhodnutí o uzavření smluv o prodeji přijala společnost PSE.
(170)
Pokud jde o státní prostředky, Komise zvažovala rovněž použití rozsudku ve věci PreussenElektra (43), v němž Soudní dvůr zkoumal mechanismus, v jehož rámci stát uložil soukromým společnostem povinnost nakupovat elektřinu od konkrétních výrobců za cenu, kterou stanovil stát a která byla vyšší než tržní cena. Soudní dvůr rozhodl, že v tomto případě nedošlo k převodu veřejných prostředků, tento mechanismus proto nepředstavoval státní podporu.
(171)
Situace v Polsku se značně liší od systému, který zkoumal Soudní dvůr ve zmíněném rozsudku. Důvodem je zejména rozdíl ve vlastnické struktuře společností, jimž byl uložen povinný nákup.
(172)
Ve věci PreussenElektra byla společnost, které stát uložil povinný nákup elektřiny, soukromou společností, zatímco společnost PSE je zcela ve vlastnictví státu a je státem kontrolována. Společnost je kontrolována státem v souladu s definicí ve směrnici Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (44). Použité prostředky proto patří společnosti, která je zcela vlastněna státem.
(173)
Pokud se v rozsudku ve věci PreussenElektra sleduje cesta finančních prostředků od příjemce zpět k jejich zdroji, ukáže se, že nikdy nebyly státem kontrolovány přímo ani nepřímo.
(174)
Na rozdíl od situace popsané v rozsudku ve věci PreussenElektra jsou v polském případě finanční prostředky kontrolovány státem, jelikož patří státní společnosti (PSE), považují se proto za státní prostředky.
(175)
Po posouzení opatření ve světle výše uvedené judikatury Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji zahrnují státní prostředky.
(176)
Pokud jde o možnost přičíst prostředky státu, v rozsudku ve věci Stardust (45) Soudní dvůr uvedl, že prostředky přidělené společnostem, které jsou pod kontrolou státu, představují státní prostředky. Soudní dvůr však uvedl, že je nezbytné přezkoumat rovněž to, zda lze použití těchto prostředků konkrétním způsobem přičíst státu.
(177)
Podle rozsudku Soudního dvora ve věci Stardust je nutno v případě, že podnik ve vlastnictví státu využívá své prostředky způsobem, který umožňuje usoudit, že se jedná o činnost státu, tyto prostředky považovat za státní prostředky ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(178)
Z připomínek podaných Polskem nebo zúčastněnými stranami jednoznačně vyplývá, že rozhodnutí o zahájení programu, který měl přilákat investory do elektroenergetického odvětví, mělo za cíl modernizaci tohoto odvětví, modernizaci elektráren tak, aby splňovaly normy Evropské unie, a zabezpečení dodávek elektřiny, které plně pokrývají poptávku. Uvedené cíle prokazují, že smlouvy o prodeji společnost PSE neuzavřela z komerčních důvodů, nýbrž (jak přiznaly polské orgány) za účelem realizace řady důležitých politických cílů.
(179)
Státní kontrola nad udělením smluv o prodeji je patrná mimo jiné ze skutečnosti, že výzvy k předkládání nabídek v rámci nabídkového řízení účastníkům zaslalo polské ministerstvo průmyslu a obchodu. Mimoto podle polského obchodního zákoníku ministr financí zastupující státní pokladnu má veškeré pravomoci valné hromady akcionářů.
(180)
Hlavní zásada, na níž byly založeny ceny stanovené ve smlouvách o prodeji, spočívala v uhrazení investičních a provozních nákladů a zajištění určitého ziskového rozpětí. Účelem takového rámce je zajištění potřebných investic: odráží rovněž rozhodnutí státu realizované prostřednictvím společnosti PSE.
(181)
Na základě výše uvedeného posouzení se Komise domnívá, že výše uvedené prvky představují soubor předpokladů, které v souladu s kritérii uvedenými Soudním dvorem v rozsudku ve věci Stardust umožňují vyvodit závěr, že použití prostředků společnosti PSE ve smlouvách o prodeji je nutno přisoudit státu a v tomto ohledu je pro účely této analýzy nutno smlouvy o prodeji považovat za smlouvy financované ze státních prostředků.
(182)
Komisi se zdá být jasné, že se stát podílel jak na uzavření smluv o prodeji, tak i na stanovení základních zásad těchto smluv.
(183)
Smlouvy o prodeji mají právní formu smluv uzavřených mezi dvěma stranami: společností PSE a výrobci. Jak bylo vysvětleno v 172. bodě odůvodnění, společnost PSE je zcela ve vlastnictví státu.
(184)
Aby bylo možno stanovit, zda smlouvy o prodeji výrobcům poskytují hospodářskou výhodu, musí Komise posoudit, zda prostřednictvím smluv o prodeji výrobci získají hospodářské výhody, které by na trhu nezískali.
(185)
Smlouvy o prodeji oprávněným výrobcům poskytují výhodu, pokud příjemcům smluv zajišťují výhodnější hospodářské postavení, než mají ostatní společnosti.
(186)
I když se jednotlivé smlouvy o prodeji mohou v detailech lišit, všechny tyto smlouvy jsou založeny na základní, neměnné zásadě: povinný nákup většiny (někdy celého množství) elektřiny vyrobené dotčenými subjekty společností PSE za cenu pravidelně revidovanou podle zásady přenesení celkových nákladů (fixních i variabilních) na výrobu elektřiny na odběratele s připočtením ziskového rozpětí.
(187)
Polský energetický regulátor, URE, si ponechává právo nepřímo ověřovat, zda náklady, které jsou společnosti PSE účtovány, jsou oprávněné a opodstatněné, v praxi však URE tuto pravomoc využívá výhradně k ověření, zda tyto náklady byly skutečně spojeny s výrobou elektřiny. Kontrola ze strany URE je mimoto výhradně nepřímá, jelikož slouží k ověření struktury nákladů společnosti PSE pro účely stanovení příjmů společnosti PSE od stálých odběratelů. Pokud URE zjistí (což je málo pravděpodobné), že některé náklady vyplývající ze smluv o prodeji, které byly společnosti PSE účtovány, nejsou oprávněné, URE může pouze společnosti PSE zakázat přenést tyto náklady dále na stálé odběratele. To může společnosti PSE ztížit plnění závazků podle smluv o prodeji, neznamená to však jejich právní zrušení.
(188)
Výše popsaná základní zásada se uplatňuje po celou dobu platnosti smluv o prodeji, která činí 7 až 20 let od doby zahájení provozu elektrárny, tj. 10 až 31 let od podpisu smluv o prodeji, a ve většině případů je delší než 15 let.
(189)
To znamená, že v tomto období nese obchodní riziko spojené s provozem elektrárny kupující elektřiny, tj. společnost PSE. Toto riziko zahrnuje rizika spojená s kolísáním nákladů na výrobu elektřiny, zejména nákladů na paliva, rizika spojená s kolísáním cen elektřiny pro konečného odběratele a riziko spojené s výkyvy v poptávce po elektřině ze strany konečných odběratelů. To jsou typické druhy rizik, která by každý výrobce elektřiny bez smluv o prodeji nesl sám.
(190)
To vede k tomu, že elektrárny, které jsou stranami smluv o prodeji, mají (za předpokladu řádného řízení elektrárny po technické stránce) zaručeny zisky po velmi dlouhou dobu, která odpovídá typické předpokládané době životnosti dotyčných aktiv nebo době jejich amortizace. Čím je tato doba delší, tím vyšší hodnotu tato záruka má, jelikož chrání před riziky, jejichž vznik je stále méně předvídatelný.
(191)
Komise zastává názor, že tato záruka, která je základním prvkem smluv o prodeji, staví příjemce těchto smluv do výhodnějšího hospodářského postavení, než mají ostatní společnosti na trhu, a proto představuje pro oprávněné elektrárny výhodu.
(192)
Podle polských orgánů i zúčastněných stran požadovaly banky podepsání těchto smluv jako podmínku pro poskytnutí úvěrů na financování aktiv. Společnost Electrabel uvádí, že „finanční instituce nebyly ochotny financovat nové investice v polském energetickém odvětví bez získání zvláštní záruky, že v době splácení úvěru bude příjemce úvěru dosahovat určitý obrat“ (46). Z tohoto požadavku bank vyplývá, že záruky poskytnuté v rámci smluv o prodeji měly kladnou tržní hodnotu. Smlouvy o prodeji proto představovaly podmínku, na níž záležel souhlas finančních institucí s financováním investic.
(193)
Z výše uvedených úvah vyplývá, že smlouvy o prodeji nepředstavují tradiční formu záruky, nýbrž předpokládají pouze platby společnosti PSE, kterou zcela vlastní a kontroluje stát, ve výši investičních nákladů a nejdůležitějších (ne-li veškerých) provozních nákladů elektráren, které jsou stranami smluv. V praxi tato „záruka“ znamená, že společnost PSE po více méně celou dobu amortizace nebo očekávanou dobu životnosti elektrárny a nezávisle na jakýchkoliv změnách tržních podmínek nakupuje stálé množství elektřiny za cenu, která musí zajistit hospodářskou životaschopnost elektráren.
(194)
Pro zjištění výhody Komise v následujících odstavcích analyzuje řadu dalších aspektů:
(195)
Komise především upozorňuje na skutečnost, že v Polsku byly smlouvy o prodeji uzavírány výhradně s vybranými výrobci. Již v době, kdy byly tyto smlouvy uzavírány, existovali jiní výrobci elektřiny, kteří neměli výhody plynoucí ze smluv o prodeji. Později byly vybudovány další výrobní závody a v současnosti se uskutečňují další investice bez podpory v podobě smluv o prodeji.
(196)
V prvních letech fungování smluv o prodeji mohli výrobci, kteří tyto smlouvy neuzavřeli, prodávat vyrobenou elektřinu za cenových podmínek, které stát kontroloval prostřednictvím URE. Od 28. června 2001 se začal tento mechanismus rušit a výrobci začali prodávat vyrobenou elektřinu za ceny na volném trhu.
(197)
Jak zúčastněné strany uvedly, žádný z těchto mechanismů (cena kontrolovaná státem, ani cena na volném trhu) výrobcům, kteří neuzavřeli smlouvy o prodeji, neumožňoval pokrýt celkové náklady. Tito výrobci prodávají svou elektřinu pouze za cenu odpovídající mezním nákladům, tj. za cenu, která zaručuje pouze uhrazení variabilních nákladů.
(198)
Zúčastněné strany uvedly, že výroba elektřiny výrobci, kteří smlouvy o prodeji neuzavřeli, je spojena s většími škodami na životním prostředí než výroba elektřiny příjemci smluv o prodeji, což by mělo odůvodňovat nižší ceny prvně uvedených výrobců za vyrobenou elektřinu. Toto tvrzení Komise odmítá. Za prvé, není si jistá, zda „špinavou“ elektřinu vyrábějí všechny elektrárny, které neuzavřely smlouvy o prodeji. Nejnovější elektrárny v Polsku (bez smluv o prodeji) vyrábějí elektřinu pomocí nejnovějších technologií. Z ekonomického hlediska mimoto neexistuje důvod, proč by elektřina vyráběná způsobem, který je méně šetrný k životnímu prostředí, měla mít nižší tržní hodnotu než elektřina vyráběná způsobem šetrnějším k životnímu prostředí. Vyrobená energie je plně zastupitelná (někdy ji dokonce nelze fyzicky rozlišit) a její hodnota pro zákazníka je stejná (47).
(199)
Polská energetická burza zahájila svou činnost v roce 1999. Od roku 2001 je průměrná cena elektřiny na polské energetické burze stabilní a kolísá v rozmezí od 110 do 125 PLN/MWh (48). V roce 2004 průměrná cena na trhu kolísala kolem 115 PLN/MWh. V roce 2005 byla v rozmezí 115-120 PLN/MWh, v roce 2006 byla poměrně stabilní ve výši 125 PLN a v roce 2007 (do 31. července 2007) kolísala v rozmezí od 110 do 122 PLN/MWh. Pro srovnání, informace poskytnuté Polskem Komisi umožnily odhadnout úplné náklady elektráren, které mají na základě zákona dostávat náhrady, v roce 2005 v této výši:
Tabulka 5
Odhadované celkové náklady na výrobu elektřiny v elektrárnách, které uzavřely smlouvy o prodeji, v roce 2005
Výrobce
Průměrné výrobní náklady v roce 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (část BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (část BOT)
(…)
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
(…)
Elektrownia Kozienice S.A.
(…)
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
(…)
Pątnów II
(…)
Elektrociepłownia Kraków S.A.
(…)
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
(…)
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
(…)
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
(…)
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
(…)
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
(…)
Průměrná cena na polské energetické burze
115-120 PLN/MWh
Zdroj
:
Odhad Komise na základě údajů poskytnutých Polskem. V případě elektrárny Pątnów II je uvedena hodnota pro rok 2008, tj. první rok plánovaného provozu.
(200)
Z údajů uvedených v tabulce 5 vyplývá, že je velmi nepravděpodobné, že by tržní ceny, tj. ceny, jež dostávají výrobci, kteří neuzavřeli smlouvy o prodeji, za svou elektřinu na trhu, postačovaly k poskytnutí stejné záruky zisku, jako je záruka, kterou poskytují smlouvy o prodeji.
(201)
Příklad polské energetické burzy není ojedinělý. Rovněž ostatní členské státy liberalizovaly své trhy s elektřinou a vytvořily energetické burzy, na nichž kupující a prodávající obchodují s elektřinou za tržních podmínek.
(202)
V odvětvovém šetření týkajícím se trhů s elektřinou (50) Komise podrobně zkoumala podmínky obchodu s elektřinou na evropských velkoobchodních trzích. Údaje získané v rámci tohoto šetření prokazují, že žádný liberalizovaný trh neposkytuje výrobcům dlouhodobé záruky uhrazení všech vzniklých nákladů. Ve skutečnosti je většina transakcí uzavírána v tříletém horizontu.
(203)
Obchodování s elektřinou na burze je vždy založeno na mezních cenách, které zahrnují pouze pokrytí krátkodobých mezních nákladů (51). Smlouvy na těchto trzích jsou mimoto uzavírány na mnohem kratší dobu než smlouvy o prodeji. Například nejdelší smlouvy uzavřené na burzách se týkají období 4 let - NordPool (skandinávské země), 3 let - Powernext (Francie), 5 let - UKPX (Spojené království) a 6 let - EEX (Německo). Na některých burzách, např. OMEL ve Španělsku, se termínové smlouvy neuzavírají vůbec. Od 1. dubna 2006 byly takové smlouvy zrušeny rovněž na polské energetické burze.
(204)
Na liberalizovaných trzích elektřiny se s elektřinou obchoduje rovněž na základě dvoustranných smluv („Over the Counter“ nebo trh OTC). Šetření v energetickém odvětví prokázalo, že vzhledem k možnosti uzavírání arbitrážových obchodů při obchodování s elektřinou a dvoustranných smluv se podmínky obchodu (zejména cena a doba platnosti smluv) na trhu dvoustranných smluv podobají podmínkám panujícím na energetických burzách.
(205)
V rámci smluv o prodeji se společnost PSE zavázala k nákupu stanoveného minimálního množství elektřiny od výrobců za cenu, která pokrývá celkové výrobní náklady v období do roku 2007 v případě nejkratších smluv a do roku 2027 v případě smluv s nejdelší dobou platnosti.
(206)
Toto rozhodnutí společnosti PSE uložila polská vláda. Jak ve svých připomínkách uvádí společnost ELCHO, „prostřednictvím PSE polský ministr průmyslu a obchodu realizoval strategické cíle týkající se zajištění bezpečnosti dodávek a zlepšení norem ochrany prostředí v oblasti výroby elektřiny“ (52).
(207)
Samotná skutečnost, že polská vláda musela namísto PSE rozhodnout, že se uskuteční nové investice a že se budou využívat smlouvy o prodeji, poukazuje na to, že při přijímání těchto rozhodnutí hrála rozhodující úlohu rovněž jiná kritéria než kritéria, jimiž by se řídil soukromý investor.
(208)
Existují dva hlavní důvody, proč by společnost PSE neměla hospodářský zájem na přijetí takovéhoto rozhodnutí bez zásahu vlády.
(209)
Za prvé, společnost PSE nakoupila takové množství elektřiny, že již v okamžiku pořízení si byla vědoma toho, že může převyšovat její potřebu.
(210)
Uzavřením smluv o prodeji se společnost PSE zavázala k nákupu stanoveného, značného množství elektřiny (téměř 50 % výroby elektřiny v Polsku v roce 2005 (53) a až 70 % ve stanoveném období).
(211)
Zpočátku (několik prvních let doby platnosti smluv o prodeji) byla společnost PSE jediným dodavatelem v polském elektroenergetickém systému, mohla tedy prodávat veškerou tuto elektřinu svým konečným odběratelům. Již na samém počátku však bylo možno předpokládat, že společnost PSE brzy nebude jediným dodavatelem elektřiny v Polsku. Smlouvy o prodeji byly uzavřeny v letech 1996-1998, s výjimkou jedné ze šesti smluv o prodeji, které uzavřela PSE, jež byla podepsána dne 12. dubna 1995. V té době již bylo jasné, že Polsko pravděpodobně vstoupí do Evropské unie v době platnosti většiny (ne-li všech) smluv o prodeji (a skutečně k tomu došlo ještě před skončením doby platnosti nejkratší smlouvy a 23 let před skončením platnosti nejdelší smlouvy). V předvstupním procesu v prosinci 1991 podepsala polská vláda Evropskou dohodu zakládající přidružení mezi ES a Polskou republikou. V roce 1994 Polsko podalo oficiální žádost o členství v EU. Přístupová jednání byla zahájena v roce 1998 a skončila v roce 2002, kdy Evropská rada na zasedání v Kodani potvrdila, že Polsko splnilo podmínky nezbytné pro vstup do EU.
(212)
Zúčastněné strany samy uvedly, že jedním z cílů smluv o prodeji bylo zajistit dodržování některých směrnic EU týkajících se znečišťování ovzduší ze strany polských výrobců, zejména směrnic o emisích z velkých spalovacích zařízení (54), což dále dokládá, že si strany byly vědomy brzkého vstupu Polska do EU.
(213)
Bylo známo, že vstup Polska do Evropské unie bude znamenat integraci s vnitřním trhem s elektřinou, jehož liberalizace byla započata přijetím směrnice 96/92/ES (55). To znamenalo otevření trhu pro jiné dodavatele soutěžící s PSE, a tudíž to, že s ohledem na vývoj trhu s elektřinou již společnost PSE nemusí potřebovat veškerou elektřinu zakoupenou podle smluv o prodeji.
(214)
Plány liberalizace byly v Polsku provedeny velmi brzy - první odběratelé mohli mít prospěch z otevření trhu v roce 1999. V témže roce byla rovněž otevřena polská energetická burza. K dalším změnám došlo po přijetí směrnice 2003/54/ES dne 26. června 2003. Tato směrnice předpokládá liberalizaci trhu pro všechny průmyslové odběratele do 1. července 2004 a pro všechny odběratele do 1. července 2007, čímž se postupně odstranilo monopolní postavení PSE na trhu.
(215)
Za druhé, dokonce i s ohledem na tu část elektřiny, kterou společnost PSE skutečně potřebovala, nebylo racionální přijetí závazku ze strany PSE jakožto kupujícího hradit elektrárnám celkové náklady na výrobu elektřiny a zisk stanovené tak dlouho dopředu, i když bylo známo, že liberalizace umožní výběr různých technologií za různé ceny, včetně cen nabízených novými subjekty na trhu využívajícími účinnější technologie.
(216)
Kupující mají zájem na uzavření dlouhodobých smluv pouze tehdy, pokud jim tyto smlouvy zaručují určité zajištění před výkyvy na trhu s elektřinou, zejména před změnami spojenými s kolísáním ceny paliva. Proto by kupující mohl mít hospodářský zájem na takové dlouhodobé smlouvě pouze v případě, pokud by mu prodávající nabídl, že ponese část rizika spojeného s kolísáním cen paliva, nebo pokud by výrobní technologie zaručovaly stálé náklady na palivo, jak je tomu v případě vodních elektráren a za určitých podmínek jaderných elektráren.
(217)
Výše uvedené ekonomické odůvodnění potvrzuje skutečnost, že jak se zdá, neexistují příklady soukromých kupců, kteří by - bez zásahu státu - uzavírali dlouhodobé smlouvy s elektrárnami, které používají fosilní paliva, a hradili by veškeré výrobní náklady po tak dlouhou dobu jako v případě smluv o prodeji (více než 10 let). Komise v rámci šetření v energetickém odvětví nezjistila žádný příklad takové smlouvy a takový příklad neuvedla rovněž žádná ze zúčastněných stran, i když tvrdily, že takové smlouvy byly uzavřeny, třebaže některé ze zúčastněných stran patří k velmi velkým společnostem působícím v mnoha státech.
(218)
Jediné příklady, které zúčastněné strany uvedly, nejsou přiměřené z níže popsaných důvodů:
a)
smlouvy v Portugalsku mezi Redes Energéticas Nacionais a Turbogás, Electricidade De Portugal a Pego byly uzavřeny státními společnostmi (Redes Energéticas Nacionais). Je nutno upozornit na skutečnost, že i když se zúčastněné strany pokoušely dovodit, že tyto smlouvy jsou slučitelné s pravidly státní podpory, Komise zastává odlišné stanovisko. Komise vydala rozhodnutí pouze ohledně jejich slučitelnosti s článkem 81 Smlouvy o ES. V rozhodnutí o státní podpoře v případě povinného zrušení těchto smluv a přiznání náhrad za jejich zrušení Komise uvedla, že výrobcům zajišťovaly hospodářskou výhodu (56);
b)
smlouvy uzavřené společností Northern Ireland Electricity ve Spojeném království byly uzavřeny na žádost státu v době, kdy společnost Northern Ireland Electricity byla ještě společností ve vlastnictví státu. Společnost Northern Ireland Electricity byla poté zprivatizována a vláda Spojeného království musela zavést režim podpory za účelem odškodnění společnosti Northern Ireland Electricity za neekonomickou zátěž spojenou s těmito smlouvami;
c)
smlouva mezi Electricité de France a Péchiney ve Francii zahrnuje pouze variabilní náklady jaderných elektráren patřících společnosti Electricité de France. V 90. letech minulého století bylo ve Francii uzavřeno mnoho jiných smluv tohoto typu. Všechny jsou založeny na zásadě, že se výrobce zavazuje dodávat kupujícímu elektřinu během dlouhé doby za cenu, která pokrývá pouze mezní náklady.
(219)
Závěrem Komise poznamenává, že navzdory tvrzení zúčastněných stran není pravda, že samotná skutečnost, že smlouvy o prodeji byly uzavřeny na základě nabídkového řízení, postačuje k vyvození závěru, že nepředstavují podporu. Tato zásada se uplatňuje v případě, že členský stát nakupuje zboží nebo služby pro vlastní potřebu. V daném případě bylo účelem nabídkového řízení nejen pořízení zboží a služeb, které stát potřebuje, nýbrž rovněž splnění cílů jako podpora zahraničních investic v Polsku, ochrana životního prostředí a zlepšení bezpečnosti dodávek, což jsou politické cíle. V tomto případě může skutečnost, že se uskutečnilo nabídkové řízení, vést pouze k závěru, že podpora je omezená na minimum nezbytné k dosažení politických cílů, nepostačuje však k vyloučení přítomnosti státní podpory.
(220)
Výrobci, kteří patří do soukromých skupin, uváděli, že veškerá státní podpora v rámci smluv o prodeji měla být vyloučena procesem privatizace, jelikož cena zaplacená společnostmi, které elektrárny koupily, zohledňovala hodnotu smluv o prodeji.
(221)
Komise se domnívá, že tato tvrzení nelze v daném případě uplatnit. Ve skutečnosti měla totiž privatizace elektráren podobu získání akcií.
(222)
Soudní dvůr již zkoumal, jak může změna struktury vlastnictví společnosti ve spojení se získáním akcií ovlivnit existenci podpory a příjemce protiprávní podpory, která byla společnosti udělena. Soudní dvůr rozhodl, že takováto protiprávní podpora je i nadále využívána a zůstává společnosti, která z ní měla prospěch, i navzdory změně vlastnické struktury (57). Převedení podílů za tržní cenu zaručuje pouze to, že rovněž kupující neobdržel státní podporu.
(223)
V daném případě to znamená, že změna vlastnictví elektráren, které měly prospěch ze smluv o prodeji, nezměnila skutečnost, že smlouvy o prodeji představují státní podporu pro tyto elektrárny. Výhody obsažené ve smlouvách o prodeji byly ve skutečnosti poskytnuty na činnost elektrárny, bez ohledu na majetkové poměry.
(224)
Všechny výše uvedené prvky hospodářské výhody a rovněž uvedená tvrzení se týkají doby, kdy Polsko vstoupilo do EU, a existovaly do dne přijetí tohoto rozhodnutí (v případě smluv o prodeji, jejichž platnost skončila před datem přijetí tohoto rozhodnutí, do skončení jejich platnosti).
(225)
Na základě výše uvedených úvah Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji poskytují příjemcům hospodářskou výhodu.
7.1.2. Služby obecného hospodářského zájmu
(226)
Zúčastněné strany tvrdily, že je nutno smlouvy o prodeji považovat za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu k zajištění bezpečnosti dodávek elektřiny a ochrany životního prostředí. Proto údajně splňují kritéria uvedená v rozsudku ve věci Altmark a nepředstavují podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(227)
Komise výše uvedená tvrzení přezkoumala a dospěla k závěru, že s nimi nemůže souhlasit, a to z níže uvedených důvodů.
(228)
Členské státy mají velkou volnost rozhodování, pokud jde o stanovení rozsahu služeb obecného hospodářského zájmu. Tato volnost rozhodování však neznamená, že každý zásah státu, který slouží realizaci sledované politiky, může být označen za službu obecného hospodářského zájmu. V rozsudku ve věci Merci convenzionali porto di Genova (58) Soudní dvůr odmítl možnost použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, jelikož „se nezdá (…), že by daná práce vykazovala zvláštní charakteristické rysy v porovnání s obecným hospodářským zájmem, jaký představují ostatní činnosti hospodářského života“. Komise se rovněž domnívá, že v oblastech, v nichž existují právní předpisy Společenství, je široký prostor pro volnost rozhodování při stanovení rozsahu služeb obecného hospodářského zájmu omezen.
(229)
Zúčastněné strany tvrdily, že jednou ze služeb obecného hospodářského zájmu, které mají být poskytovány v rámci smluv o prodeji, jsou opatření na ochranu životního prostředí. Konkrétněji, smlouvy o prodeji by měly podpořit investice, jež mají polským elektrárnám umožnit dodržovat normy EU v oblasti ochrany životního prostředí.
(230)
Komise se domnívá, že splnění norem ochrany životního prostředí se nijak neliší od jiných omezení, kterým podléhají všechny podniky působící v průmyslovém odvětví. Považování splnění norem ochrany životního prostředí za službu obecného hospodářského zájmu by přímo porušilo zásadu „znečišťovatel platí“, která je jednou ze základních zásad práva Společenství v oblasti ochrany životního prostředí, zakotvenou v primárním právu v čl. 174 odst. 2 Smlouvy o ES.
(231)
Komise bere na vědomí tvrzení zúčastněných stran, že ochrana životního prostředí je uvedena v článku 3 směrnice 96/92/ES jako jedna z možných oblastí povinností veřejné služby. Podle názoru Komise to však není v rozporu s výše uvedeným stanoviskem. Skutečnost, že směrnice uvádí, že mohou existovat povinnosti veřejné služby v oblasti ochrany životního prostředí, neznamená, že těmito závazky v oblasti veřejných služeb může být cokoliv. Zejména to nemění skutečnost, že se tyto závazky musí lišit od běžných podmínek činnosti podniků v daném odvětví a nemohou být v rozporu se zásadami, na nichž je založena politika Společenství v oblasti ochrany životního prostředí (např. zásada „znečišťovatel platí“).
(232)
Komise rovněž upozorňuje na skutečnost, že čtyři z elektráren, kterých se týkají smlouvy o prodeji (Turów, Pątnów, Bełchatów a Jaworzno), se nacházejí na seznamu WWF, který obsahuje třicet nejvíce znečišťujících elektráren v Evropě (59), což dále popírá tvrzení, že tyto elektrárny plní službu obecného hospodářského zájmu v oblasti ochrany životního prostředí.
(233)
Zúčastněné strany poukazují rovněž na bezpečnost dodávek jako na jednu ze služeb obecného hospodářského zájmu, k jejichž realizaci mají smlouvy o prodeji sloužit.
(234)
Ve svých dosavadních rozhodnutích (60) Komise měla za to, že by bezpečnost dodávek skutečně mohla představovat službu obecného hospodářského zájmu při dodržení omezení stanovených v čl. 8 odst. 4 směrnice 96/92/ES (který odpovídá čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/54/ES), to znamená za předpokladu, že dotyční výrobci využívají k výrobě elektřiny domácí primární zdroje paliv a že celkové množství energie v daném kalendářním roce nepřesáhne 15 % celkového množství primární energie potřebné k výrobě elektřiny spotřebované v tomto členském státě.
(235)
V daném případě smlouvy o prodeji zahrnují množství energie značně přesahující 15 %, jak je uvedeno v 234. bodě odůvodnění. Mimoto se nevztahují pouze na výrobce, kteří k výrobě elektřiny používají domácí primární zdroje paliv.
(236)
Komise se domnívá, že elektrárny, na něž se smlouvy o prodeji vztahují, nevykazují žádné zvláštní charakteristické rysy, které by umožnily považovat je za zvlášť užitečné při plnění cílů souvisejících s bezpečností dodávek. Ve skutečnosti jsou pouze běžnými výrobními závody zapojenými do sítě, a proto se podílejí na celkovém zabezpečení dodávek v Polsku stejnou měrou, jako každá jiná elektrárna v tomto odvětví.
(237)
Na základě výše uvedených okolností se Komise domnívá, že neexistuje důvod, aby ustoupila od své ustálené praxe v této oblasti. Musí proto odmítnout tvrzení, že smlouvy o prodeji umožňují poskytovat služby obecného hospodářského zájmu v oblasti bezpečnosti dodávek. V této souvislosti nebyly mimoto v Polsku dosud stanoveny žádné služby obecného hospodářského zájmu.
(238)
Komise proto vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji nemohou využít ustanovení Smlouvy o ES, která se týkají služeb obecného hospodářského zájmu.
(239)
Komise kromě toho upozorňuje na skutečnost, že smlouvy o prodeji nesplňují všechna kritéria stanovená v rozsudku Altmark.
(240)
Za prvé, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby podnik, který je příjemcem, byl skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a aby tyto povinnosti byly jednoznačně vymezeny.
(241)
V daném případě nebyly údajné povinnosti veřejné služby jednoznačně stanoveny. Zúčastněné strany zmiňují závazky v oblasti ochrany životního prostředí a zajištění bezpečnosti dodávek, to jsou však příliš obecné cíle. Mimoto lze mít za to, že k jejich splnění určitou mírou přispívá každý výrobce v energetickém odvětví. Zúčastněné strany nepředložily žádné doklady, které by konkrétněji upřesňovaly druh služeb obecného hospodářského zájmu, jež byly svěřeny jednotlivým výrobcům, natož právní akt, který by výrobcům takovéto povinnosti ukládal.
(242)
Zmíněn byl rovněž § 1 odst. 2 polského energetického zákona (61). V něm je stanoveno, že stát musí zajistit stálé a nepřetržité dodávky elektřiny konečným odběratelům způsobem, který je opodstatněný z technického a hospodářského hlediska a rovněž z hlediska ochrany životního prostředí. Výše uvedený článek zákona však povinnosti veřejné služby neukládá žádnému konkrétnímu podniku. Ukládá povinnosti pouze státu.
(243)
Zúčastněné strany závěrem uvádějí, že smlouvy o prodeji jsou akty, které pověřují výrobce poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Smlouvy o prodeji však neobsahují žádnou konkrétní definici služeb obecného hospodářského zájmu, ani neodkazují na takové povinnosti nebo na právní předpisy, které by mohly být základem pro to, aby je stát pověřil službami obecného hospodářského zájmu.
(244)
Za druhé, ukazatele, na jejichž základě je vypočtena náhrada, by musely být stanoveny předem objektivním a průhledným způsobem a samotná náhrada by nesměla překračovat částku, která je nezbytná k pokrytí celých nákladů nebo části nákladů vzniklých v souvislosti s plněním povinností veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s tím spojeným a přiměřenému zisku za plnění těchto povinností (62).
(245)
Vzhledem k neexistenci jednoznačné definice, jaké služby obecného hospodářského zájmu mají být poskytovány, zejména definice, která by umožnila služby obecného hospodářského zájmu jednoznačně odlišit od obvyklé hospodářské činnosti elektrárny, nelze stanovit parametry náhrady, ani ověřit, zda náhrada nepřesahuje částku, která je nezbytná k uhrazení nákladů vzniklých při plnění těchto povinností. Není dokonce možné přesně stanovit, co náhrada je.
(246)
Skutečnost, že se v rámci smluv o prodeji ke stanovení cen předpokládaly určité ukazatele, se nerovná existenci přesných ukazatelů pro výpočet náhrad za služby obecného hospodářského zájmu, jelikož cena se nerovná náhradě. Kromě toho skutečnost, že cena zahrnuje pouze náklady na výrobu elektřiny a ziskové rozpětí, neznamená, že nezahrnuje žádnou nadměrnou náhradu, jelikož mnoho nákladů na výrobu elektřiny může být obvyklými náklady, které by musel hradit každý běžný výrobce elektřiny, na rozdíl od mimořádných nákladů spojených s poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu.
(247)
Za třetí, pokud podnik nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, výše potřebné náhrady musí být stanovena na základě analýzy nákladů, které by v souvislosti s plněním těchto povinností hradil typický podnik, dobře řízený a přiměřeně vybavený, aby mohl splnit stanovené požadavky na veřejnou službu, s přihlédnutím k příjmům s tím spojeným a přiměřenému zisku za plnění těchto povinností.
(248)
Zúčastněné strany tvrdí, že tato kritéria je nutno považovat za automaticky splněná, jelikož uzavření smluv o prodeji předcházelo průhledné a nediskriminační nabídkové řízení. Komise však upozorňuje na skutečnost, že v nabídkovém řízení byla použita řada kritérií, včetně například ceny nebo kritérií spojených s politickými cíli uvedenými výše (ochrana životního prostředí, bezpečnost dodávek). Komise se domnívá, že uplatnění jiných kritérií nesouvisejících s cenou ani se zmíněnými politickými cíli neumožňuje přijmout automaticky závěr, že náhrada byla stanovena ve správné výši. Kromě toho skutečnost, že při hodnocení nabídek bylo použito společně mnoho druhů kritérií, přičemž nebyl vymezen žádný konkrétní cíl v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu, ukazuje, jak obtížné je vůbec posoudit, zda jsou údajné služby obecného hospodářského zájmu vůbec poskytovány. Například spojení kritéria ceny a kritérií týkajících se ochrany životního prostředí vede k tomu, že by uchazeč, který nabízí výrobu elektřiny za velmi nízkou cenu, avšak při zajištění nižší ochrany životního prostředí, mohl být vybrán místo uchazeče, který nabízí výrobu elektřiny vyšší kvality z hlediska ochrany životního prostředí, avšak za vyšší cenu. Tato skutečnost vyvolává pochybnosti, zda výrobci skutečně plnili služby obecného hospodářského zájmu, a v každém případě ztěžuje stanovení konkrétní oblasti poskytovaných služeb obecného hospodářského zájmu.
(249)
Polské orgány ani zúčastněné strany mimoto nepředložily analýzu nákladů dotyčných výrobců, která by potvrdila skutečnost, že tyto náklady odpovídají nákladům typického podniku. Ve skutečnosti odhady předložené Polskem v rámci zákona za účelem výpočtu náhrady náležející jednotlivým výrobcům prokazují, že jimi hrazené náklady značně převyšují náklady typického výrobce, který zahajuje činnost v Polsku.
(250)
Komise závěrem zdůrazňuje, že v případě smlouvy o prodeji uzavřené se společností EC Kraków se nabídkové řízení neuskutečnilo.
(251)
Zúčastněné strany tvrdily, že se čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES může vztahovat na smlouvy o prodeji i v případě, že nesplňují kritéria stanovená v rozsudku ve věci Altmark.
(252)
Komise má za to, že výše uvedené úvahy vedou k závěru, že čl. 86 odst. 2 nelze na smlouvy o prodeji použít.
(253)
Konkrétně, čl. 86 odst. 2 lze použít pouze v případě podniků, které jsou pověřeny skutečnými službami obecného hospodářského zájmu, což je podmínka, která v tomto případě splněna nebyla, jak dokládá 228. až 238. bod odůvodnění. Pokud mají být služby obecného hospodářského zájmu vůbec poskytovány, musí být svěřeny konkrétním podnikům, k čemuž nedošlo, jak je prokázáno v 240. až 243. bodě odůvodnění. Náhrady za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu musí být přiměřené daným povinnostem, to znamená, že je nutné posoudit konkrétně rozsah služeb obecného hospodářského zájmu, aby bylo možno určit náklady, které jsou s nimi spojeny. Jak je prokázáno v 245. a 246. bodě odůvodnění, v daném případě tato podmínka nebyla splněna.
(254)
Smlouvy o prodeji mají zjevně selektivní charakter, jelikož byly uzavřeny pouze s omezeným počtem společností. Již v okamžiku jejich podpisu existovaly v odvětví elektřiny podniky, jež smluv o prodeji nevyužívaly.
(255)
Odvolávání se zúčastněných stran na nutnost vymezení relevantních trhů není správné. Koncepce selektivity zahrnuje opatření, která přinášejí výhodu celému odvětví, i když přinášejí prospěch pro všechny společnosti v daném odvětví (což pro daný případ neplatilo, jelikož některé společnosti v odvětví smluv o prodeji nevyužívaly).
(256)
Co se týká odkazu na rozsudek ve věci Van der Kooy, Komise připomíná, že v tomto rozsudku Soudní dvůr nezpochybnil selektivnost dotyčného opatření podpory. Posouzení, na něž zúčastněné strany odkazují ve svých připomínkách, se týká otázky existence výhody, neumožňuje však vyvodit závěr, zda Soudní dvůr toto opatření považoval nebo by považoval za neselektivní.
(257)
V odpovědi na tvrzení zúčastněných stran, podle nichž by v případě opatření, o nichž nerozhodl stát, mělo být kritérium selektivity nahrazeno testem soukromého investora, Komise uvádí, že test soukromého investora má ověřit existenci prvku výhody, nikoliv selektivity.
(258)
Zúčastněné strany uvádějí, že by Komise měla přezkoumat, zda smlouvy o prodeji narušovaly hospodářskou soutěž nebo ovlivnily obchod mezi členskými státy v okamžiku uzavření. Jak bylo vysvětleno, Komise zastává názor, že otázka, zda smlouvy o prodeji představovaly podporu v době uzavření, nemá vliv na výsledek tohoto řízení. Vzhledem k přistoupení k EU Polsko svůj trh otevřelo v rané fázi: první odběratelé měli právo změnit dodavatele elektřiny v roce 1999 a v témže roce byla otevřena polská energetická burza. Dne 1. května 2004 se Polsko stalo součástí liberalizovaného vnitřního trhu. Existence dlouhodobých smluv se společností PSE vlastněnou státem, včetně poskytnutých záruk nákupu elektřiny od elektráren za ceny pokrývající náklady elektráren a ziskové rozpětí, může narušit hospodářskou soutěž.
(259)
Opatření, která zvýhodňují podniky v energetickém odvětví v jednom členském státě, mohou omezit možnosti vývozu elektřiny do tohoto státu podniky z ostatních členských států nebo zvýhodňovat vývoz elektřiny do ostatních členských států. To platí zejména pro Polsko, které leží uprostřed Evropy a je propojeno nebo může být snadno propojeno s jednotlivými stávajícími i budoucími členskými státy.
(260)
Trh s elektřinou v Polsku (polská energetická burza) byl otevřen v roce 1999, v témže roce se společnost PSE stala členem UCTE (63).
(261)
V okamžiku podpisu smluv o prodeji jednoznačně docházelo k obchodování s elektřinou mezi Polskem a sousedními státy. Přenosové kapacity propojovacích soustav nebyly velké (podle názoru zúčastněných stran přibližně 2 000 MW), byly však plně využity, většinou za účelem vývozu.
(262)
V roce 2005 činil polský vývoz elektřiny 14,3 TWh a dovoz 3,1 TWh, při domácí spotřebě ve výši 144,8 TWh (64), většina výměn se uskutečnila s Českou republikou, Německem a Slovenskem (propojovací soustavy s Ukrajinou a Běloruskem mají velmi malé přenosové kapacity nebo nefungují).
(263)
Z toho vyplývá, že smlouvy o prodeji mohly potenciálně narušovat hospodářskou soutěž ještě před vstupem Polska do EU. Kritérium účinku na obchod mezi členskými státy však může být samozřejmě splněno až po přistoupení. Poněvadž datum přistoupení k EU a datum liberalizace polského energetického odvětví připadají na stejný den (1. května 2004), Komise vyvozuje závěr, že nejpozději ke dni vstupu Polska do EU mohly výhody vyplývající ze smluv o prodeji potenciálně narušit hospodářskou soutěž nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy a tato možnost trvala po celou dobu platnosti smluv o prodeji.
(264)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
7.1.3 Smlouvy o prodeji jako „nová podpora“ na rozdíl od „existující podpory“. Protiprávnost podpory
(265)
V souladu s přílohou IV kapitolou 3 Aktu o přistoupení byla Komise oprávněna zkontrolovat opatření (jednotlivou podporu i režimy podpor) zavedená před vstupem do EU, která jsou po tomto dni nadále používaná a představují státní podporu.
(266)
Za prvé, jelikož smlouvy o prodeji byly podepsány v období mezi rokem 1994 a 1998, tj. před vstupem Polska do EU, splňují podmínku „vstupu v platnost před přistoupením“. Co se týká této záležitosti, Komise zdůrazňuje, že se toto rozhodnutí týká pouze smluv o prodeji, které byly v platnosti ke dni přistoupení Polska k EU (1. května 2004). Nevztahuje se na smlouvy o prodeji, které byly před tímto dnem ukončeny.
(267)
Za druhé, smlouvy o prodeji se používají po přistoupení. Jejich platnost končí v letech 2006-2027, tudíž po přistoupení. Ke dni přistoupení nebyly známy přesné závazky státu v souvislosti s uzavřením smluv o prodeji.
(268)
V této souvislosti se Komise domnívá, že níže uvedená opatření jsou platná po přistoupení a představují novou podporu (65):
a)
všechny režimy podpor, které vstoupily v platnost přede dnem přistoupení a na jejichž základě lze po přistoupení přiznat jednotlivou podporu, aniž by bylo nutné přijmout další prováděcí opatření, pro podniky stanovené v zákoně obecným a abstraktním způsobem;
b)
podpora, která není spojená s žádným konkrétním projektem a která byla poskytnuta před přistoupením jednomu či několika podnikům na dobu neomezenou a/nebo v nestanovené výši;
c)
jednotlivá podpora, u nichž nebyly ke dni poskytnutí podpory známy přesné finanční závazky státu.
(269)
Smlouvy o prodeji sloužily jako záruka rentability elektráren. Není to však záruka v klasické podobě: smlouvy o prodeji předpokládají výhledovou návratnost investic a rentabilitu prostřednictvím zaručeného nákupu elektřiny za zaručenou (i když proměnlivou) cenu po zaručené období nezávisle na tržních podmínkách.
(270)
Maximální výše finančních závazků státu v rámci smluv o prodeji nebyla před přistoupením stanovena a před tímto dnem nebyla rovněž konečně a bezpodmínečně přiznána podpora pro výrobce ve stanovené výši.
(271)
Naopak, finanční závazky státu v souvislosti se smlouvami o prodeji závisí na ukazatelích, jejichž vývoj nebyl ke dni přistoupení znám. Smlouvy o prodeji mimoto výrobcům zaručovaly ochranu před změnami nákladů, které se nevztahují na operace nebo události před přistoupením, nýbrž změnami, které mohou nastat v budoucnu, a které tudíž nebyly ke dni přistoupení známy.
(272)
Podrobněji, níže uvedené prvky prokazují, že výše závazků státu v rámci smluv o přistoupení nebyla ke dni přistoupení známa a že závazky státu platily rovněž po přistoupení.
(273)
Za prvé, ceny elektřiny, za něž výrobci prodávají elektřinu společnosti PSE, nebyly v jednotlivých smlouvách o prodeji stanoveny. Ceny jsou výsledkem výpočtů provedených pomocí vzorce, který zahrnuje řadu ukazatelů podléhajících nepředvídatelným výkyvům.
(274)
V těchto vzorcích se například objevují ukazatele jako indexy spotřebitelských cen v Polsku nebo v USA, ceny ropy nebo uhlí na světových trzích, průměrné mzdy v Polsku nebo směnný kurz mezi PLN a USD. Změny všech těchto ukazatelů samozřejmě nezávisí pouze na událostech, k nimž došlo před přistoupením. Výpočty cen (a někdy rovněž samotné vzorce) podléhají trvalým změnám na základě řady dodatků připojovaných ke smlouvám o prodeji, v některých případech každý rok či dokonce ještě častěji.
(275)
Na základě těchto skutečností se Komise domnívá, že existence vzorce ke stanovení ceny není postačujícím činitelem, který omezuje výši finančních závazků státu. Samotná skutečnost, že se vzorec skládá z mnoha proměnlivých ukazatelů, neumožňuje dostatečně přesně určit potenciální závazky státu.
(276)
Na rozdíl od klasické záruky smlouvy o prodeji navíc zahrnují provozní náklady příjemců. Předpokládají trvalý nákup zaručeného množství elektřiny společností PSE a trvalé hrazení fixních a variabilních provozních nákladů v souladu se vzorci pro výpočet cen obsaženými ve smlouvách.
(277)
Komise přihlíží rovněž ke skutečnosti, že vzhledem k velkému počtu ukazatelů uvedených ve vzorcích pro výpočet ceny nelze vyloučit, že konečnou cenu může ovlivnit samotný příjemce podpory (pomocí některých prvků provozních nákladů, např. mzdy zaměstnanců a platy vedoucích pracovníků).
(278)
Jako pomocný argument může posloužit skutečnost, že finanční závazky společnosti PSE vyplývající ze smluv o prodeji velkou měrou závisí rovněž na poptávce. Rovnají se rozdílu mezi kupní cenou podle smluv o prodeji a příjmem PSE z prodeje elektřiny konečným odběratelům. Ceny, za něž bude společnost PSE prodávat elektřinu konečným odběratelům, nelze předem odhadnout. Cena elektřiny prodávané na monopolním trhu je stanovena každoročně státem, zatímco na volném trhu se tyto ceny mění nepředvídatelným způsobem. Tento činitel navíc zvyšuje nepředvídatelnost závazků státu v rámci smluv o prodeji. Může se dokonce stát, že stanovené minimální množství elektřiny povinně zakoupené podle smluv o prodeji bude převyšovat skutečnou potřebu společnosti PSE, zejména po dokončení liberalizace trhu s elektřinou v roce 2007. Nadbytek elektřiny může dokonce vést k ještě vyšším neznámým nákladům, které ještě více zvýší nepředvídatelnost závazků státu v rámci smluv o prodeji.
(279)
Z tohoto hlediska platby společnosti PSE ve prospěch výrobců po přistoupení nepředstavují obyčejné rozdělení dříve přiznaných částek z obecné kvóty stanovené před přistoupením. Smlouvy o prodeji byly mimoto od doby podepsání původních smluv mnohokrát změněny následnými dodatky.
(280)
Komise poznamenává, že při posuzování slučitelnosti opatření se společným trhem je popřípadě nutno vzít v úvahu podporu poskytnutou před přistoupením členského státu k EU a uplatňovanou po přistoupení.
(281)
Podle výše uvedených ustanovení Smlouvy o přistoupení se všechna opatření, která vstoupila v platnost před přistoupením a jsou uplatňovaná i po tomto dni, představující státní podporu a nenáležející do jedné z níže uvedených kategorií, považují ode dne přistoupení za novou podporu ve smyslu čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
(282)
Ke třem kategoriím existujících podpor uvedeným ve Smlouvě o přistoupení patří:
1.
Opatření podpory, která byla v Polsku zavedena přede dnem 10. prosince 1994.
V této souvislosti je nutno podotknout, že s výjimkou smlouvy o prodeji s výrobcem Turów S.A. (66) byly smlouvy o prodeji podepsány po 10. prosinci 1994, nepředstavují tudíž existující podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES.
2.
Opatření podpory, která byla uvedena na seznamu existujících podpor připojenému ke Smlouvě o přistoupení.
V této souvislosti je nutno uvést, že režim zahrnující smlouvy o prodeji ani žádná jednotlivá smlouva o prodeji nebyly Komisi oznámeny za účelem jejich zařazení na seznam existující podpory připojený ke Smlouvě o přistoupení a nejsou uvedeny v dodatku přílohy IV Aktu o přistoupení zmíněném v bodě 1 písm. b), kapitole 3 příloze IV, který obsahuje seznam existujících opatření podpory, nepředstavují proto stávající podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES.
3.
Opatření podpory, která byla přede dnem přistoupení posouzena polským orgánem pro státní podpory a která byla považována za slučitelná s acquis communautaire a s ohledem na něž Komise nevznesla námitky z důvodu vážných pochybností, pokud jde o slučitelnost těchto opatření se společným trhem podle postupu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení, tzv. „pozatímního postupu“ (viz bod 2 kapitola 3 příloha IV Aktu o přistoupení).
V této souvislosti je nutno poznamenat, že vzhledem k tomu, že v rámci tzv. prozatímního postupu nebyla Komisi oznámena žádná smlouva o prodeji, nepředstavují tyto smlouvy existující podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES.
(283)
Vzhledem k tomu, že jednotlivé smlouvy o prodeji nepatří do žádné z kategorií existujících podpor, které jsou uvedeny ve Smlouvě o přistoupení, představují ode dne přistoupení novou podporu.
(284)
Komise uvádí, že toto hodnocení smluv o prodeji je rovněž v souladu s ustanoveními čl. 1 písm. b) bodu v) poslední věty nařízení (ES) č. 659/1999. V tomto článku se stanoví, že pokud se opatření stanou podporou po liberalizaci na základě práva Společenství (v tomto případě po liberalizaci trhu s elektřinou na základě směrnice 96/92/ES, která v Polsku vstoupila v platnost dnem přistoupení k Evropské unii), nepovažují se po stanoveném dni liberalizace za existující podporu, tj. jsou považovány za novou podporu.
(285)
Co se týká připomínek zúčastněných stran uvedených v 71. bodě odůvodnění, Komise uvádí, že z důvodů objasněných v 31. bodě odůvodnění se se smlouvami o prodeji zachází jako s režimem podpor. Bere v úvahu rovněž skutečnost, že společným jmenovatelem všech smluv o prodeji je rozhodnutí státu týkající se nabídnutí dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie investorům, které zaručují jejich rentabilitu po dobu platnosti smluv.
(286)
Zúčastněné strany tvrdí, že v okamžiku uzavření smlouvy o prodeji nepředstavovaly státní podporu, nelze je proto považovat za novou podporu. Odvolávají se na rozsudek ve věci Alzetta Mauro (67) a tvrdí, že podpora, která byla poskytnuta na trhu, jenž byl před liberalizací původně uzavřen hospodářské soutěži, je nutno považovat ode dne liberalizace za existující podporu. Bez ohledu na čl. 1 písm. b) bod v) nařízení (ES) č. 659/1999 se to vztahuje na režimy podpor i na jednotlivé podpory.
(287)
Výše uvedené tvrzení Komise odmítá. Bylo prokázáno, že ke dni vstupu Polska do EU byla splněna všechna kritéria existence státní podpory. Konkrétně bylo prokázáno, že v té době již Polsko obchodovalo s elektřinou se sousedními zeměmi a že od roku 1999 fungovala polská energetická burza. V každém případě nebylo pochyb, že ode dne přistoupení se Polsko okamžitě připojí k odvětví, které je otevřeno hospodářské soutěži. Podle Komise bylo účelem ustanovení Smlouvy o přistoupení týkajících se státní podpory zajištění přezkumu opatření, která by ke dni přistoupení mohla narušit hospodářskou soutěž mezi členskými státy. Na rozdíl od smluv o přistoupení před 1. květnem 2004 usiluje Smlouva o přistoupení, kterou podepsalo Polsko a devět dalších států, o omezení opatření považovaných za státní podporu na tři výše popsané konkrétní případy. Rozsudek ve věci Alzetta Mauro se netýká opatření podpory, které spadá do oblasti působnosti Smlouvy o přistoupení, nelze ho proto na posuzované smlouvy o prodeji uplatnit. Komise rovněž poznamenává, že se rozsudek ve věci Alzetta Mauro týká skutkové situace popsané v rozhodnutí Komise, jež pochází z doby před vstupem nařízení (ES) č. 659/1999 v platnost.
(288)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem a na základě ustanovení Smlouvy o přistoupení Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji představují novou podporu.
(289)
Vzhledem k tomu, že smlouvy o prodeji nebyly Komisi oznámeny v souladu s procesními pravidly týkajícími se státních podpor, Komise je považuje za protiprávní podporu.
7.1.4 Příslušná ustanovení Smlouvy
(290)
Zúčastněné strany tvrdily, že Komise měla smlouvy o prodeji přezkoumat v rámci prozatímního mechanismu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení spolu s případem týkajícím se státní podpory č. PL 1/03 (68).
(291)
Komise s tímto tvrzením nesouhlasí.
(292)
V rámci prozatímního mechanismu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení byly pravomoci Komise omezeny na potvrzení nebo vyjádření námitek vůči rozhodnutím přijatým orgány pro hospodářskou soutěž v přistupujících státech, která se týkají opatření, jež vstoupila v platnost a po přistoupení se nadále uplatňují. Věc č. PL 1/03 se týkala rozhodnutí polského orgánu pro hospodářskou soutěž ohledně předlohy zákona o náhradách státu za zrušení smluv o prodeji. Netýkala se podpory poskytnuté v rámci samotných smluv o prodeji, polské orgány smlouvy o prodeji neoznámily v rámci prozatímního postupu a rozhodnutí UOKIK (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů) nezahrnovalo jednotlivé smlouvy o prodeji. Komise neměla pravomoci, které by ji umožňovaly samostatně rozhodnout o rozšíření této věci na základě prozatímního postupu.
(293)
I kdyby Komise mohla samostatně rozšiřovat oblast působnosti těchto případů, v tomto konkrétním případě by to nebylo možné, jelikož zákon zkoumaný v rámci prozatímního postupu předpokládal povinné ukončení všech smluv před vstupem Polska do EU. Jelikož se přezkum Komise mohl vztahovat pouze na problémy týkající se státní podpory uplatňované po přistoupení, Komise nemohla smlouvy o prodeji zahrnout do své analýzy.
(294)
Co se týká ostatních dvoustranných smluv nebo Energetické charty, Komise poznamenává, že ty nebrání zrušení takových smluv, vyžadují však odpovídající náhradu, což smlouvy o prodeji nezbavuje jejich charakteru státní podpory. Účelem těchto smluv je zajištění rovnováhy mezi cíli v oblasti liberalizace a povinností zachovat investice. Co se týká připomínek zúčastněných stran ohledně zbavení práv, Komise zastává názor, že pokud by smlouvy o prodeji představovaly protiprávní podporu neslučitelnou se společným trhem, byly by nelegální. Jejich zrušení proto nelze považovat za zbavení práv. Pokud by byly považovány za zbavení práv, Komise zastává názor, že lze přiznat náhradu, a podmínky stanovené v metodice pro uvízlé náklady zaručují, že tato náhrada je spravedlivá.
7.1.5 Posouzení slučitelnosti
(295)
Čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES stanoví obecný zákaz poskytování státních podpor ve Společenství.
(296)
V čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy o ES jsou stanoveny výjimky ze zásady obecné neslučitelnosti takovéto podpory se společným trhem, jak je stanoveno v čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(297)
Výjimky stanovené v čl. 87 odst. 2 Smlouvy o ES se na tento případ nevztahují, jelikož toto opatření nemá sociální povahu ani není poskytnuto jednotlivým spotřebitelům, není určeno k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi, ani není poskytnuto hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením této země.
(298)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 87 odst. 3 Smlouvy o ES.
(299)
Čl. 87 odst. 3 písm. a) stanoví, že za slučitelné se společným trhem mohou být považovány „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“. Za takovou oblast lze považovat většinu (ne-li celé) území Polska.
(300)
Komise přijala pokyny pro posuzování těchto podpor. V okamžiku přistoupení Polska k EU platily pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (69) (dále jen „regionální pokyny“). Tyto pokyny upravovaly rovněž posuzování regionální podpory podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(301)
Podle regionálních pokynů mohla být povolena pouze státní podpora na uhrazení investičních nákladů. Provozní podpora byla v zásadě zakázána (bod 4.15 regionálních pokynů), bylo však možné takovou podporu povolit pro konkrétní oblasti za předpokladu, že byla časově omezená a postupně se snižovala (70).
(302)
Podporu nelze považovat za investiční podporu. Investiční podpora je stanovena pomocí přehledu možných způsobilých nákladů, které jsou upřesněny v bodě 4.5 a 3.6 regionálních pokynů. Platby uskutečněné na základě smluv o prodeji jednoznačně pokrývají rovněž jiné náklady. Nejevidentnějším případem je záruka uhrazení nákladů na palivo potřebné pro provoz elektráren. Smlouvy o prodeji předpokládají rovněž uhrazení nákladů na zaměstnance. Tyto náklady samozřejmě nelze zahrnout do přehledu nákladů způsobilých pro investiční podporu. Naopak, odpovídají běžným výdajům hospodářského subjektu, proto musí být zahrnuty do provozních nákladů vymezených v bodě 4.14 regionálních pokynů.
(303)
Podpora poskytnutá v rámci smluv o prodeji není přiměřeně časově omezena. Smlouvy o prodeji mají platit po velmi dlouhou dobu, která se blíží očekávané době životnosti typické elektrárny. Smlouvy o prodeji mimoto neobsahují žádná ustanovení ohledně postupného snižování výše podpory. Zaručená množství kupované elektřiny se nesnižují, ceny jsou indexové, což obvykle znamená, že rostou a nijak neklesají. Bez ohledu na čas se nesnižuje záruka zisku ani její rozsah.
(304)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že podpora nemůže využít výjimky stanovené v čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES.
(305)
Čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES stanoví, že za slučitelné se společným trhem mohou být považovány „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(306)
Komise upozorňuje na skutečnost, že dotyčná podpora nemá napomoci uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu.
(307)
Podle názoru Komise rovněž nic nenaznačuje, že by měla napravit vážnou poruchu polského hospodářství. Komise uznává, že elektřina je důležitým produktem pro hospodářství každého členského státu a že v 90. letech byla v Polsku nutná modernizace tohoto odvětví.
(308)
Komise se však domnívá, že koncepce „vážné poruchy v hospodářství členského státu“ zahrnuje případy mnohem vážnější povahy. Obvykle odvolávání se na možné důsledky pro hospodářství členského státu, jak činí zúčastněné strany, nepostačuje k tomu, aby bylo možno mít za to, že v případě daného opatření lze použít výše uvedená ustanovení Smlouvy. Za tímto účelem je přinejmenším zapotřebí podrobnější popis a analýza pravděpodobnosti vzniku takových poruch a rovněž rozsahu jejich důsledků.
(309)
Závěrem Komise upozorňuje na skutečnost, že v podobných situacích je nutné jednat rychle, což se neslučuje s dlouhým cyklem nabídkových řízení a sjednávání smluv o prodeji.
(310)
Na základě těchto skutečností Komise vyvozuje závěr, že podpora nemůže využít výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES.
(311)
Čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES stanoví, že za slučitelné se společným trhem mohou být považovány podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže ve Společenství v míře odporující společnému zájmu. Toto ustanovení se zjevně na smlouvy o prodeji nevztahuje.
(312)
Čl. 87 odst. 3 písm. c) umožňuje povolit státní podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, které objasňují používání výjimky stanovené v tomto článku.
(313)
Zúčastněné strany zmínily použitelnost regionálních pokynů a pokynů o státní podpoře na ochranu životního prostředí (dále jen „pokyny o ochraně životního prostředí“).
(314)
V 300. až 304. bodě odůvodnění jsou popsány důvody, proč podporu nelze považovat za slučitelnou se společným trhem při použití regionálních pokynů (71).
(315)
Pokud jde o pokyny o ochraně životního prostředí, Komise upozorňuje na skutečnost, že stejně jako v případě regionálních pokynů tyto pokyny povolují především investiční podporu. Provozní podpora je omezena na specifické cíle. Prvním z nich je podpora na nakládání s odpady a úspory energie (bod E.3.1), kterou je možno poskytnout na dobu nejvýše 5 let. Druhým je podpora ve formě snížení daní či osvobození od daně (bod E.3.2). Třetím je podpora pro obnovitelné zdroje energie (bod E.3.3). Na danou záležitost ze zjevně nevztahuje žádný z těchto případů.
(316)
Čtvrtým a posledním druhem provozní podpory, která může být povolena, je podpora v případě kombinované výroby elektrické energie a tepla (bod E.3.4). Někteří z dotyčných výrobců vyráběli teplo i elektrickou energii. Polské orgány ani žádný z výrobců však neprokázali, že jejich výrobní závody plně splňují kritéria týkající se účinnosti, jak je požadováno v pokynech o ochraně životního prostředí. Polsko poskytlo Komisi údaje, které prokazují, že by tato kritéria účinnosti splňovala pouze omezená část dotyčné výroby. Podle názoru Komise to neumožňuje povolit na základě těchto ustanovení podporu, která zahrnuje celkovou výrobu dotyčných výrobců.
(317)
Jediným dokumentem z dokumentů uvedených v 312. bodě odůvodnění, jenž by bylo možno v daném případě použít, je metoda pro uvízlé náklady. Metoda pro uvízlé náklady se týká podpory poskytnuté nástupnickým společnostem bývalého monopolu, které elektrárny postavily v době před liberalizací odvětví elektřiny a které by mohly mít potíže s jejich provozem na liberalizovaném trhu.
(318)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zmínila řadu okolností, které zpochybňují možnost povolení smluv o prodeji na základě metodiky pro uvízlé náklady.
(319)
Jedna z nich se týkala toho, že metodika pro uvízlé náklady stanoví, že Komise přistupuje mimořádně podezíravě k podpoře, která má zajistit veškeré příjmy nebo část příjmů, jichž bylo dosahováno před vstupem směrnice 96/26/ES v platnost, bez pečlivého zohlednění způsobilých uvízlých nákladů, které mohou vyplývat ze zavedení hospodářské soutěže (72).
(320)
Smlouvy o prodeji měly zabezpečit většinu příjmů z doby před vstupem směrnice 96/26/ES v platnost, jichž dosahovali daní výrobci a výrobní závody. Mimoto se to týkalo výrobních závodů, které měly velmi důležitý podíl na trhu a po velmi dlouhou dobu, která značně překračovala dobu potřebnou pro přiměřené přizpůsobení se tržním zásadám.
(321)
Na základě výše uvedených skutečností Komise přijala závěr, že smlouvy o prodeji nejsou slučitelné s kritérii stanovenými v metodice pro uvízlé náklady. Jsou v rozporu se základními předpoklady této metodiky, která měla umožnit postupné, ale současně skutečné přizpůsobení se tržním zásadám.
(322)
Zúčastněné strany tvrdily, že by smlouvy o prodeji mohly být povoleny přímo na základě ustanovení čl. 87 odst. 3 Smlouvy o ES. Uváděly, že smlouvy o prodeji usnadnily rozvoj polského energetického odvětví, jelikož přilákaly zahraniční investice do moderních závodů na výrobu elektrické energie, které nejsou škodlivé pro životní prostředí. Proto by smlouvy o prodeji měly sloužit „usnadnění rozvoje některých hospodářských činností“.
(323)
Komise upozorňuje na skutečnost, že oba výše uvedené politické cíle - přilákání investic a podpora vybudování výrobních závodů nepoškozujících životní prostředí -jsou naprosto stejné jako cíle, jichž se týkají regionální pokyny a pokyny o ochraně životního prostředí. Komise smlouvy o prodeji již přezkoumala na základě obou pokynů a došla k závěru, že nebyly slučitelné s těmito pravidly. Komise má za to, že tím je vyčerpána možnost použít čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy za účelem povolení smluv o prodeji.
(324)
Vzhledem k této situaci Komise přijímá závěr, že smlouvy o prodeji nejsou slučitelné se společným trhem.
7.1.6 Zvláštní případ společnosti Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
Smlouvu se společností Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. společnost PSE ukončila dne 17. května 2006 (73), dříve než výstavba elektrárny dospěla do pokročilé fáze. Vzhledem k tomu, že elektrárna v té době nevykonávala žádnou činnost, společnost neměla možnost získat ze smluv o prodeji prospěch. Neměla proto prospěch ze státní podpory.
(326)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise zastává názor, že smlouva o prodeji neposkytla společnosti Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. žádnou podporu.
7.2 Ohledně zákona
(327)
Komise analyzovala čtyři kumulativní kritéria existence státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(328)
Komise přezkoumala otázku zdroje prostředků použitých na platby stanovené v zákoně. Komise zjistila, že budou pocházet z parafiskálních poplatků stanovených týmž zákonem.
(329)
Zákon tento poplatek ukládá všem odběratelům (§ 8 zákona) a jeho výše záleží na kapacitě a možnosti připojení k síti (§ 10 a § 11 zákona). Výši poplatku stanovil URE (§ 12 zákona). Příjmy z poplatků vybrané dodavateli jsou poukazovány na bankovní účet společnosti Zarządca Rozliczeń S.A. To je účelová společnost, kterou zcela vlastní a kontroluje stát a která byla zřízena podle kapitoly 7 zákona. Společnost Zarządca Rozliczeń S.A. využívá tyto finanční prostředky na platby výrobcům, kteří jsou podle zákona příjemci, v souladu s ustanoveními kapitoly 4 zákona, a to pod správním dohledem URE.
(330)
Komise zkoumala vlastnosti tohoto poplatku v souladu se svou ustálenou praxí (74) a judikaturou Soudního dvora v této oblasti (75). Komise vznesla tyto připomínky.
(331)
Za prvé, poplatek je povinnou dávkou, kterou stát uložil všem odběratelům.
(332)
Za druhé, příjmy z poplatků jsou převáděny na účet, který patří státní společnosti Zarządca Rozliczeń S.A. To je společnost, kterou zcela vlastní stát. Ze 7 členů dozorčí rady společnosti Zarządca Rozliczeń S.A. jsou čtyři (včetně předsedy) jmenováni ministry, dva předsedy orgánů veřejné správy (URE a Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Úřad na ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů) a jednoho volí valná hromada akcionářů, tj. státní společnost PSE Operator S.A. Komise vyvozuje závěr, že společnost Zarządca Rozliczeń S.A. je společnost zcela pod kontrolou státu. To dokládá rovněž skutečnost, že společnost Zarządca Rozliczeń S.A. působí pod kontrolou URE, který je státní agenturou. Příjmy z poplatků proto spravuje orgán, který je zcela pod kontrolou státu.
(333)
Za třetí, společnost Zarządca Rozliczeń S.A. používá získané finanční prostředky na platby pro některé výrobce podle ustanovení, která stát přijal v zákoně. Podle zákona společnost Zarządca Rozliczeń S.A. vyplácí výrobci finanční prostředky na uhrazení uvízlých nákladů v podobě zálohové platby na tyto náklady v daném roce nebo v podobě ročních úprav.
(334)
Na základě výše uvedených tří připomínek Komise vyvozuje závěr, že příjmy z poplatků představují státní prostředky.
(335)
Zákon předpokládá platby pro elektrárny, které se rozhodnou pro mechanismus stanovený v tomto zákoně. Elektrárny výměnou za tyto platby zruší smlouvy o prodeji, které uzavřely se společností PSE.
(336)
Platby podle zákona oprávněným elektrárnám umožní zmírnit zátěž v podobě hrazených nákladů. Vzorec pro výpočet těchto plateb předpokládá zejména to, že stát bude hradit ztráty vyplývající z určitých druhů nákladů spolu s náklady na amortizaci a palivo, pokud se příjmy získané na trhu ukáží jako nedostatečné k uhrazení těchto nákladů, a za určitých podmínek, jejichž splnění je v běžné hospodářské situaci velmi pravděpodobné. To znamená, že podle těchto podmínek hradí platby, které provádí stát, výdaje, jež by za běžných tržních podmínek museli obvykle hradit výrobci. Tyto platby proto představují hospodářskou výhodu.
(337)
Zúčastněné strany uvádějí, že tyto platby takovou výhodu nepředstavují, jelikož mají být pouze spravedlivou náhradou za zrušení smluv o prodeji. Toto odůvodnění je založeno na předpokladu, že smlouvy o prodeji jako takové nepředstavují hospodářskou výhodu, což - jak bylo objasněno v bodě 7.1.1 - není pravda.
(338)
Jelikož příjemci podle zákona jsou stejné elektrárny jako v případě smluv o prodeji, je nutno použít stejné odůvodnění jako v 254. až 257. bodě odůvodnění.
(339)
Zákon zajišťuje výhodu mnoha společnostem působícím na trhu výroby elektřiny. Tento trh je v EU liberalizován. Opatření, která zvýhodňují podniky v energetickém odvětví v jednom členském státě, mohou omezit možnosti vývozu podniky z ostatních členských států do tohoto státu nebo zvýhodnit vývoz elektřiny do těchto druhých států. To platí zejména pro Polsko, které se nachází ve střední Evropě a je propojeno nebo může být snadno propojeno s několika jinými členskými státy.
(340)
Konkurenční výhoda vyplývající ze zákona může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(341)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise vyvozuje závěr, že systém náhrad stanovený v zákoně představuje státní podporu.
7.2.1 Zákonnost podpory
(342)
Zákon vstoupil v platnost dne 4. srpna 2007. V této souvislosti Komise podotýká, že podle § 6 odst. 1 zákona výrobce, který se rozhodne využít tento program, obdrží finanční prostředky na pokrytí uvízlých nákladů teprve po uzavření dohody o ukončení. Podle § 22 odst. 4 zákona se první splátka zálohové platby na uvízlé náklady vyplácí způsobilým výrobcům ve lhůtě do 5. dne měsíce následujícího po uplynutí 120 dní ode dne, k němuž došlo k předčasnému ukončení dlouhodobých smluv na základě dohody o jejich zrušení. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze považovat datum vstupu zákona v platnost za datum přiznání podpory výrobcům, tj. datum, k němuž příjemce získal právně závazné právo na podporu. Komise se proto nedomnívá, že vstup zákona v platnost před přijetím tohoto rozhodnutí představuje porušení povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
7.2.2 Posouzení slučitelnosti
(343)
Čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES stanoví obecný zákaz poskytování státních podpor ve Společenství.
(344)
Čl. 87 odst. 3 písm. c) umožňuje povolit státní podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, které objasňují používání výjimky uvedené v tomto článku.
(345)
Metodika pro uvízlé náklady má analyzovat podpory, které jsou nástupnickým společnostem bývalého monopolu v elektroenergetickém odvětví poskytnuty s ohledem na skutečnost, že některá rozhodnutí, která tyto nástupnické společnosti přijaly před liberalizací, by po provedení liberalizace nebyly z ekonomického hlediska racionální.
(346)
V oddíle 3 prvním odstavci metodiky pro uvízlé náklady je vysvětleno, že uvízlé náklady „mohou mít v praxi různou formu: dlouhodobé kupní smlouvy, investice provedené na základě předpokládané nebo výslovné záruky prodeje, investice provedené mimo rozsah běžných činností, atd.“. Ve zkoumaném případě je podpora určena na investice do modernizace nebo rozšíření elektráren, přičemž smlouvy o prodeji plní úlohu přímé záruky prodeje. Tato metodika se zabývá rovněž důsledky dlouhodobých smluv o nákupu plynu, jež byly uzavřeny výrobci, kteří používají plyn. Komise se proto domnívá, že podpora přesně spadá do oblasti působnosti metodiky pro uvízlé náklady. Komise podporu analyzovala podle této metodiky.
(347)
Metodika pro uvízlé náklady předpokládá dvoufázové posouzení podpory určené na náhradu uvízlých nákladů. První fáze popsaná v oddíle 3 metodiky se týká vymezení způsobilých nákladů, což zahrnuje zejména výpočet maximální výše náhrady, kterou je možno přiznat. Druhá fáze popsaná v oddíle 4 metodiky se týká mechanismu výpočtu skutečné náhrady, která má být vyplacena za uvízlé náklady s ohledem na skutečný rozvoj hospodářské soutěže na trhu.
(348)
Komise nejprve zkoumala, zda podpora splňuje podmínky stanovené v bodech 3.1-3.12 metodiky pro uvízlé náklady.
(349)
V souladu s bodem 3.1 metodiky pro uvízlé náklady se při vyplácení maximální výše náhrady berou v úvahu pouze investice, které byly dokončeny přede dnem vstupu směrnice 96/92/ES v platnost v Polsku, tj. přede dnem přistoupení Polska k EU, a rovněž množství plynu objednaného před tímto dnem podle zásady „ber nebo plať“. Ve výjimečných případech byly v úvahu brány rovněž investice zahájené přede dnem přistoupení Polska do EU, které však v době vstupu nebyly dokončeny, avšak pouze v rozsahu, v němž bylo Polsko schopno Komisi prokázat, že dokončení těchto investic a příjmy plynoucí z jejich provozu povedou k nižším uvízlým nákladům než zastavení stavebních prací.
(350)
Podle bodu 3.2 metodiky pro uvízlé náklady je existence a platnost záruk provozu poskytnutých výrobcům nesporná, jelikož jsou ve smlouvách o prodeji výslovně uvedeny.
(351)
V souladu s bodem 3.3 metodiky pro uvízlé náklady jsou dotyčné investice velmi významné a mohou vést k velkým ztrátám. To se týká rovněž dlouhodobých smluv typu „ber nebo plať“. Komise se domnívá, že pokud by tyto ztráty nebyly nějakým způsobem nahrazeny, mohly by vzhledem k svému rozsahu ohrozit další fungování dotčených podniků. To dokládá rovněž reakce institucí, které investice financovaly a které Komisi sdělily, že neexistence přiměřené náhrady může představovat porušení smluv o financování vzhledem k významnému nebezpečí úpadku dotyčného podniku.
(352)
Komise bere v úvahu rovněž skutečnost, že se dopad uvízlých nákladů posuzuje na úrovni konsolidovaných skupin. To umožňuje patřičně zohlednit všechny důsledky liberalizace pro skupinu, a to kladné i záporné. Tento mechanismus vylučuje nové investice, pokud se jednoznačně nejedná o náhradní investice. Komise se proto domnívá, že nové investice v odvětví jsou zásadní pro dobré fungování trhu a nelze je zastavit s ohledem na náhrady za uvízlé náklady.
(353)
V souladu s bodem 3.4 metodiky pro uvízlé náklady jsou částky vynaložené příjemci na uskutečněné investice neodvolatelné. Neexistuje žádná jiná možnost zajištění návratnosti investic do elektrárny, pouze její provozování nebo prodej za cenu, která nemůže být vyšší než příjem, jehož může daná elektrárna dosáhnout za prodej své elektřiny na trhu. Rovněž smlouvy typu „ber nebo plať“ nemohou být výrobci jednostranně zrušeny.
(354)
V souladu s bodem 3.5 metodiky nesouvisejí uvízlé náklady spojené s investicemi do elektráren s dvoustrannými smlouvami. Proto ověření, zda tyto náklady vyplývají ze záruk vázajících dvě společnosti patřící do téže skupiny, není důležité. Uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“ nezavazují společnosti patřící do stejné skupiny.
(355)
V souladu s bodem 3.6 metodiky pro uvízlé náklady předložily polské orgány Komisi přehled nákladů, které mají být uhrazeny prostřednictvím náhrad v případě, že příjmy elektrárny nestačí na jejich pokrytí. Po analýze těchto kategorií nákladů Komise dospěla k závěru, že náhrady nepřekročí částky, které jsou nezbytné k pokrytí nedostatečné návratnosti investic po dobu životnosti nových aktiv, v případě potřeby s přiměřeným ziskovým rozpětím. Při výpočtu maximální výše náhrady byla přijata řada hospodářských předpokladů, zejména základní tržní cena rovnající se ceně, kterou by byl ochoten nabídnout subjekt vstupující na polský trh. Přitom byla použita hypotéza, že tento subjekt bude jako základní zdroj energie používat uhlí. Komise ověřila shodu tohoto předpokladu týkajícího se zdroje energie se stávajícími tendencemi nových investic v tomto odvětví v Polsku, a rovněž prověřila, zda budou zásoby uhlí v Polsku dostačující, aby tato tendence mohla být v budoucnu zachována. Pokud bude skutečná tržní cena nižší než předpokládaná základní tržní cena, bude při výpočtu náhrady zohledněna základní tržní cena. Komise se domnívá, že tento způsob výpočtu náhrad za uvízlé náklady, který je shodný se způsobem používaným v její ustálené praxi (76), bere v úvahu hospodářské náklady, které odpovídají skutečně investovaným částkám. Náhrady za smlouvy typu „ber nebo plať“ byly vypočteny s přihlédnutím k výši skutečně objednaných objemů a nejlepších možných odhadů týkajících se vývoje cen ve smlouvách.
(356)
V souladu s bodem 3.7 metodiky pro uvízlé náklady byly při výpočtu náhrad zohledněny příjmy vytvořené dotyčnými aktivy. Maximální výší náhrady je částka po odečtení příjmů vytvořených v minulosti aktivy, jež jsou k dispozici k uhrazení investičních nákladů, a rovněž hotovostních toků elektrárny od roku 2007 do doby skončení platnosti smluv o prodeji, které budou k dispozici k uhrazení investičních nákladů. Všechny tyto příjmy jsou vzaty v úvahu ode dne uzavření smluv o prodeji a v odečtených částkách jsou zahrnuty veškeré státní podpory obdržené ode dne 1. května 2004.
(357)
V souladu s bodem 3.8 metodiky pro uvízlé náklady byla od maximálních náhrad odečtena hodnota podpor poskytnutých v minulosti na dotyčná aktiva, a zejména investiční podpora.
(358)
V souladu s bodem 3.9 metodiky pro uvízlé náklady byl při výpočtu uvízlých nákladů patřičně zohledněn skutečný vývoj cen elektřiny. Pravidelné úpravy výše náhrad budou přihlížet k rozdílu mezi předpokládanou cenou elektřiny použitou pro účely výpočtu maximální výše náhrad a skutečnou cenou elektřiny. Při výpočtu skutečné výše platby na náhrady za smlouvy typu „ber nebo plať“ bude zohledněna skutečná spotřeba plynu a skutečné ceny této suroviny, a rovněž skutečná cena, za niž společnosti prodaly vyrobenou elektřinu.
(359)
V souladu s bodem 3.10 metodiky pro uvízlé náklady jsou při výpočtu maximální výše náhrady zohledněny náklady amortizované před vstupem směrnice 96/26/ES v platnost v Polsku.
(360)
V souladu s bodem 3.11 metodiky pro uvízlé náklady byly náhrady vypočteny s přihlédnutím k řešení, které je z ekonomického hlediska pro stát nejméně zatěžující. Pokud jde o aktiva, jejichž výstavba byla zahájena před vstupem Polska do EU, nebyla však do dne přistoupení dokončena, Polsko prokázalo, že maximální náhrady byly vypočteny na základě levnějšího ze dvou možných scénářů: dokončení výstavby a provoz nových aktiv za účelem získání příjmů, nebo zastavení stavebních prací. Rovněž mechanismus náhrady uvízlých nákladů spojených se smlouvami typu „ber nebo plať“ byl vypracován tak, aby výrobce pobízel k provozu elektrárny v zájmu snížení celkové výše uvízlých nákladů, místo k zastavení výroby a zaplacení veškerého penále, což by mělo za následek mnohem vyšší uvízlé náklady. Komise analyzovala řadu scénářů předložených Polskem za účelem posouzení, nakolik tento mechanismus povede ke snížení celkové výše náhrad. Pokud bude objem plynu objednaného na zásadě „ber nebo plať“ v době fungování režimu náhrad znovu projednán a snížen, dojde k úměrnému snížení skutečné výše plateb náhrad.
(361)
V souladu s bodem 3.12 metodiky pro uvízlé náklady dosahuje doba platnosti vyplacení náhrad až roku 2027. V bodě 3.12 metodiky pro uvízlé náklady se uvádí, že „náklady, které mohou nést některé podniky po časovém období stanoveném v článku 26 směrnice (18. únor 2006) nemohou představovat způsobilé uvízlé náklady ve smyslu této metodiky“. V poznámce pod čarou 5 metodiky pro uvízlé náklady se však uvádí, že „je třeba pochopit, že investice, které nelze nahradit nebo které nejsou ekonomicky životaschopné v důsledku liberalizace vnitřního trhu s elektřinou, mohou představovat uvízlé náklady ve smyslu této metodiky, včetně případů, kdy mají v zásadě přesáhnout rok 2006. Kromě toho povinnosti nebo záruky, které musí být rozhodně plněny i po 18. únoru 2006 z toho důvodu, že jejich nesplnění by způsobilo vážná rizika s ohledem na ochranu životního prostředí, veřejnou bezpečnost, sociální ochranu pracovníků nebo bezpečnost elektroenergetické sítě, mohou, jsou-li řádně zdůvodněny, představovat podle této metodiky způsobilé uvízlé náklady“.
(362)
Uvízlé náklady, o nichž se hovoří v zákoně, jsou úzce spojeny s investicemi do elektráren, které nelze získat zpět kvůli liberalizaci vnitřního trhu s elektřinou. Týká se to rovněž smluv typu „ber nebo plať“, které byly uzavřeny za účelem zajištění dodávek pro elektrárny využívající smluv o prodeji v rozsahu, který odpovídá množství elektřiny zahrnuté ve smlouvách o prodeji. Vzhledem k výše uvedené poznámce pod čarou 5 může Komise povolit prodloužení náhrad za předpokládanou lhůtu, jestliže se domnívá, že to odůvodňují okolnosti daného případu.
(363)
Komise upozorňuje na skutečnost, že dotyčné investice jsou investicemi do elektráren. Jsou do investice, které jsou obzvlášť dlouhodobé (od 15 do někdy až 30 let), v nichž velmi důležitou úlohu hraje vývoj cen elektřiny, který lze obtížně předvídat, zejména v době přechodu na plně liberalizovaný trh. Návratnosti těchto investic nelze dosáhnout, jsou-li ceny elektřiny nižší než ceny předpokládané v době výstavby elektrárny.
(364)
Za těchto okolností se Komise domnívá, že stejně jako v předchozích případech týkajících se Řecka (77) a Portugalska (78) se na tyto konkrétní uvízlé náklady vztahuje poznámka pod čarou 5 v metodice pro uvízlé náklady a odůvodňuje přiznání náhrady v období od roku 2006 do doby skončení platnosti původních smluv o prodeji.
(365)
Na základě výše uvedených skutečností Komise přijímá závěr, že zákon splňuje kritéria stanovená v bodech 3.1-3.12 metodiky pro uvízlé náklady. Maximální náhrady z důvodu uvízlých nákladů nepřekračují výši, kterou tato metodika povoluje. Proto je na základě ustanovení této metodiky nutno považovat tyto náklady za způsobilé.
(366)
Komise přezkoumala, zda podpora splňuje podmínky stanovené v bodech 4.1-4.6 metodiky pro uvízlé náklady.
(367)
V souladu s bodem 4.1 metodiky pro uvízlé náklady byly maximální výše náhrad vypočteny na základě jednoznačně stanovených a jednotlivých elektráren a smluv typu „ber nebo plať“. Skutečně vyplacené náhrady nepřekročí tyto maximální částky.
(368)
V souladu s bodem 4.2 metodiky pro uvízlé náklady bude výše skutečně vyplacených náhrad zohledňovat skutečné změny základních hospodářských údajů, zejména ceny elektřiny a množství plynu zakoupeného v rámci smluv typu „ber nebo plať“. Pokud se budou například skutečné ceny elektřiny lišit od základní tržní ceny zmíněné v 355. bodě odůvodnění, výše skutečných náhrad se odpovídajícím způsobem změní. Rovněž částky skutečných náhrad za smlouvy typu „ber nebo plať“ budou zohledňovat skutečné podmínky, za nichž daní výrobci kupují plyn a prodávají elektřinu na trhu.
(369)
V souladu s bodem 4.3 metodiky uvízlých nákladů se polské orgány zavázaly předkládat Komisi každý rok zprávu o provádění zákona v souladu s bodem 4.3 metodiky.
(370)
V souladu s bodem 4.4 metodiky uvízlých nákladů základní tržní cena zohledněná v 355. bodě odůvodnění časem významně roste, což vede k tomu, že výše vyplacených náhrad bude podléhat určitým snížením. Komise toto hodnotí příznivě.
(371)
V souladu s bodem 4.5 metodiky uvízlých nákladů je maximální výše náhrad, která má být vyplacena konkrétnímu podniku, stanovena předem. Zohledňuje budoucí zisky příjemců vyplývající z vyšší produktivity. V oznámení je zejména upřesněno, jakým způsobem budou při výpočtu uvízlých nákladů brány v úvahu změny různých zohledněných hospodářských činitelů (např. ceny, podíl na trhu a jiné relevantní činitele uváděné členským státem, které jsou uvedeny v metodice).
(372)
V souladu s bodem 4.6 metodiky uvízlých nákladů se polské orgány zavázaly napříště neposkytovat žádnou podporu na záchranu nebo restrukturalizaci podnikům, kteří budou příjemci podle zákona, a to po dobu deseti let od poslední výplaty náhrady. Tato lhůta, která u některých podniků sahá až do roku 2037, byla stanovena v souladu se zásadou „jednou a dost“, což odpovídá výkladu Komise v bodě 73 pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (79). Podle názoru Komise toto řešení dostatečně zajišťuje, aby v rámci metodiky pro uvízlé náklady nemohlo dojít k nepatřičné kumulaci podpory.
(373)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že zákon splňuje kritéria stanovená v bodě 4.1-4.6 metodiky pro uvízlé náklady. Způsob vyplácení skutečných plateb za uvízlé náklady je proto v souladu s metodikou pro uvízlé náklady.
(374)
Za těchto okolností Komise přijímá závěr, že zákon je v souladu s metodikou pro uvízlé náklady. Podpora určená na uhrazení způsobilých uvízlých nákladů splňuje kritéria obsažená v metodice pro uvízlé náklady, je proto možné považovat tuto podporu za slučitelnou se společným trhem.
(375)
Výrobci energie, kteří jsou příjemci podle zákona, by podle metodiky pro uvízlé náklady měli nárok na obdržení státní podpory počínaje dnem 1. května 2004. Zákon stanoví systém budoucích náhrad, avšak při výpočtu maximální výše náhrad zohledňuje rovněž výši podpory, kterou výrobci obdrželi v minulosti. Maximální výší náhrady je podle přílohy 2 zákona částka po odečtení příjmů vytvořených v minulosti aktivy, jež byly k dispozici k uhrazení investičních nákladů. Jak je uvedeno v 356. bodě odůvodnění, v odečtených příjmech jsou zahrnuty veškeré státní podpory obdržené od 1. května 2004. Komise prohlašuje zákon za slučitelný se společným trhem a rovněž prohlašuje za slučitelné se společným trhem částky podpor, které příjemci obdrželi ode dne 1. května 2004.
7.2.3 Zvláštní případ společností Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. a Electrabel Połaniec S.A.
(376)
Dvě smlouvy o prodeji uzavřené se společnostmi Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. a Electrabel Połaniec S.A., skončily dne 31. prosince 2006. Zákon se proto na tyto elektrárny nevztahuje. Jelikož se na tyto dvě smlouvy jako na jediné zákon nevztahuje, nevztahuje se na ně rovněž oblast působnosti tohoto rozhodnutí a s ohledem na tyto dvě společnosti Komise vydá zvláštní rozhodnutí.
8. ZÁVĚR
(377)
Komise vyvozuje závěr, že:
a)
smlouvy o prodeji představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, s výjimkou smlouvy uzavřené se společností Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., a tato státní podpora není slučitelná se společným trhem;
b)
zákon představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES a tato státní podpora je slučitelná se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(378)
Jak bylo objasněno v bodě 7.1.1, státní podpory obsažené ve smlouvách o prodeji spočívají především v tom, že smlouvy o prodeji zaručují nákup určitého množství elektřiny společností PSE za cenu, která zahrnuje veškeré výrobní náklady.
(379)
Jelikož tato státní podpora není slučitelná se Smlouvou o ES, je nutno ji ukončit. Poněvadž ustanovení týkající se zaručeného odběru a záruky uhrazení nákladů představují základní část smluv o prodeji, Komise dospěla k závěru, že poskytování státní podpory je možno ukončit pouze zrušením smluv o prodeji.
(380)
Komise se domnívá, že ukončení smluv o prodeji bude od dotčených stran vyžadovat velké množství práce, zejména pokud jde o dohodnutí podmínek ukončení těchto smluv. Komise zastává názor, že za účelem přiměřeného zabezpečení dodávek elektřiny a zajištění toho, aby se přechod na plně liberalizovaný trh v Polsku uskutečnil za dobrých podmínek, je nutné poskytnout přiměřenou lhůtu pro realizaci tohoto procesu. Tyto cíle jsou rovněž v zájmu Společenství.
(381)
Při přípravě zákona v rámci vnitrostátního legislativního procesu Polsko konzultovalo všechny zúčastněné strany ohledně technických záležitostí spojených s dobrovolným ukončením smluv o prodeji. Na základě těchto konzultací činí v zákoně stanovená lhůta pro uzavření dohod o ukončení smluv o prodeji 150 dnů ode dne vstupu zákona v platnost, tj. 1. ledna 2008. Komise se domnívá, že tato lhůta je rovněž přiměřená k ukončení smluv o prodeji, jež vyžaduje toto rozhodnutí. Komise poznamenává, že v souladu s § 5 zákona dojde ke skutečnému ukončení dlouhodobých smluv k prvnímu dni měsíce následujícího po uplynutí 210 dnů od vstupu zákona v platnost (tj. 1. dubna 2008).
(382)
V souladu s 356. a 375. bodem odůvodnění se na částky podpory obdržené ode dne 1. května 2004 vztahuje zákon, jsou proto prohlášeny za slučitelné se společným trhem.
(383)
V konkrétním případě společnosti Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. Komise vyvozuje závěr, že elektrárna neměla na základě smluv o prodeji prospěch ze státní podpory.
(384)
Na smlouvy o prodeji uzavřené se společnostmi Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. a Electrabel Połaniec S.A. se oblast působnosti tohoto rozhodnutí nevztahuje. Ve věci těchto dvou společností Komise vydá zvláštní rozhodnutí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie uzavřené mezi společností Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. a společnostmi uvedenými v příloze 1 zákona o zásadách hrazení nákladů, které výrobcům vznikly v souvislosti s předčasným ukončením dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie (dále jen „zákon“), představují ode dne přistoupení Polska k Evropské unii státní podporu pro výrobce elektřiny ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
2. Státní podpora uvedená v odstavci 1 je protiprávní a neslučitelná se společným trhem.
Článek 2
1. Polsko ukončí dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie uvedené v článku 1.
2. Dohody o ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie budou uzavřeny do dne 1. ledna 2008 a vstoupí v platnost nejpozději dne 1. dubna 2008.
Článek 3
Dlouhodobá smlouva o prodeji kapacity a elektrické energie uzavřená mezi společností Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. a společností Żarnowiecka Elektrownia Gazowa sp. z o.o. nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
Článek 4
1. Náhrady stanovené v zákoně představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES poskytnutou výrobcům uvedeným v příloze 2 tohoto zákona.
2. Státní podpora uvedená v odstavci 1 je v souladu s metodikou pro uvízlé náklady slučitelná se společným trhem.
3. Maximální výší náhrad stanovenou v zákoně je částka po odečtení celkových příjmů vytvořených aktivy v rámci dlouhodobých smluv a dostupných k uhrazení investičních nákladů.
Článek 5
1. Do dne 31. ledna 2008 polské orgány Komisi oznámí opatření, která Polsko přijalo k splnění tohoto rozhodnutí.
2. Polské orgány předloží Komisi každý rok zprávu o provádění zákona.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 25. září 2007.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 25 septembre 2007
concernant l'aide d'État accordée par la Pologne dans le cadre d'accords d'achat d'électricité à long terme et l'aide d'État que la Pologne prévoit d'accorder dans le cadre de compensations versées en cas de résiliation volontaire d'un accord d'achat d'électricité à long terme
[notifiée sous le numéro C(2007) 4319]
(Le texte en langue polonaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2009/287/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dits articles (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 1er mars 2005 (WEH/1023/6-54/05) enregistrée le 3 mars 2005 (SG/2005/A/226), les autorités polonaises ont informé la Commission, conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, d'un projet de loi sur les «conditions de prise en charge des coûts supportés par les producteurs en liaison avec la résiliation anticipée d'accords d'achat d'électricité à long terme» (ci-après dénommé «projet de loi»).
(2)
Après un premier examen, la Commission a décidé que la notification n'était pas complète et, par lettre du 27 avril 2005, elle a demandé aux autorités polonaises un complément d'information sur les mesures susmentionnées.
(3)
Par lettre du 1er juin 2005 enregistrée le 2 juin 2005, les autorités polonaises ont communiqué une partie des informations supplémentaires demandées; les renseignements manquants ont été fournis ultérieurement, par lettre du 24 juin 2005 enregistrée le 28 juin 2005.
(4)
Les 28 et 29 juin 2005, une réunion technique s'est tenue à la demande des autorités polonaises, pour examiner la notification en question. Au cours de cette réunion, la Commission a identifié d'autres points sur lesquels les autorités polonaises devaient fournir des précisions par écrit pour que la Commission dispose de l'ensemble des informations demandées aux fins de son appréciation.
(5)
En l'absence de réponse, la Commission a rappelé aux autorités polonaises, par lettre du 28 juillet 2005 (D/55776), les éclaircissements demandés lors de la réunion du 28 juin 2005 et les a invitées à communiquer les renseignements nécessaires.
(6)
Par lettre du 7 septembre 2005 enregistrée le 9 septembre 2005, les autorités polonaises ont informé la Commission qu'en raison de la fin de la législature parlementaire, les travaux sur le projet de loi étaient interrompus.
(7)
Par lettre du 23 novembre 2005, la Commission a informé la Pologne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard du projet de loi, ainsi qu'à l'égard des accords (contrats) d'achat à long terme conclus dans le secteur polonais de l'électricité (ci-après dénommés «AAE»).
(8)
La décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen (ci-après dénommée «décision d'ouverture de la procédure») a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission y invitait les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause.
(9)
Par lettre du 16 décembre 2005, les autorités polonaises ont demandé que certaines des informations contenues dans la décision d'ouverture de la procédure ne soient pas divulguées à des tiers. La Commission a répondu à cette demande et, par lettre du 25 janvier 2006, a présenté sa version non confidentielle de la décision, qui a été acceptée par les autorités polonaises par courriel du 16 février 2006, enregistré le même jour.
(10)
Par lettre du 28 décembre 2005 enregistrée le 4 janvier 2006, les autorités polonaises ont, dans un premier temps, transmis à la Commission leurs observations concernant l'ouverture de la procédure à l'égard du projet de loi, montrant les mesures prises pour lever les doutes exprimés par la Commission. Dans un second temps, après avoir demandé une prolongation du délai, qui a été acceptée par la Commission le 12 janvier 2006, elles ont, par lettre du 23 janvier 2006 enregistrée le 26 janvier 2006, fait part de leurs observations concernant l'appréciation des AAE par la Commission.
(11)
En complément de la lettre du 23 décembre 2005, les autorités polonaises ont présenté, par lettre du 5 avril 2006 enregistrée le 6 avril 2006, des éclaircissements supplémentaires sur les changements qu'il était prévu d'apporter au projet de loi afin de le rendre compatible avec les règles applicables en matière d'aides d'État. Les annexes à cette lettre ont été transmises le 6 avril 2006 (lettre enregistrée le 10 avril 2006).
(12)
La Commission a reçu des observations de la part d'intéressés. Par lettre du 20 juin 2006, elle les a transmises aux autorités polonaises en leur donnant la possibilité de les commenter.
(13)
La décision d'ouverture de la procédure a été contestée par un des intéressés, qui a saisi le Tribunal de première instance le 12 mai 2006 (recours T-142/06).
(14)
Sur demande des autorités polonaises présentée le 7 juillet 2006 et enregistrée le 12 juillet 2006, une grande partie des observations ont été traduites en polonais et transmises aux autorités polonaises par lettre du 23 février 2007. En réponse, les autorités polonaises ont indiqué, par lettre du 12 mars 2007 enregistrée le même jour, que la traduction de la partie restante des observations n'était plus nécessaire.
(15)
Par lettre du 28 mars 2007 enregistrée le jour même par la Commission, les autorités polonaises ont commenté les observations présentées par les intéressés.
(16)
En réponse à une lettre des services de la Commission du 28 avril 2006, par lettre du 6 juin 2006 enregistrée le 8 juin 2006, les autorités polonaises ont fourni des informations complémentaires sur la mesure en cause. Par lettre du 13 juillet 2006 enregistrée le 17 juillet 2006, les autorités polonaises ont transmis une copie des AAE, ainsi que des annexes et avenants y afférents (au total, 609 documents), sur support papier.
(17)
Par lettre enregistrée le 4 mai 2006, les autorités polonaises ont demandé l'interprétation d'un des points de la communication de la Commission relative à la méthodologie d'analyse des aides d'État liées à des coûts échoués (ci-après dénommée «méthodologie des coûts échoués») (3).
(18)
Par lettre du 27 septembre 2006, la Commission a communiqué aux autorités polonaises une liste de points revêtant une importance fondamentale à prendre en compte lors de l'élaboration du projet de loi.
(19)
Par lettres enregistrées les 17 août 2006 et 5 janvier 2007, par lettre du 28 mai 2007 et par courriel enregistré le 29 mai 2007 (version anglaise du projet de loi), les autorités polonaises ont transmis plusieurs versions du projet de loi, qui correspondaient à différents stades de la procédure législative polonaise.
(20)
Durant la procédure, la Pologne a fourni des informations complémentaires sur les mesures en cause, par lettres enregistrées les 31 janvier 2007 et 4 avril 2007, par courriels des 2, 4 7 et 11 mai 2007, et par lettre enregistrée le 6 juin 2007.
(21)
Par lettre du 3 avril 2007, la Commission s'est enquise auprès des autorités polonaises de l'état d'avancement des travaux législatifs concernant le projet de loi et des mesures prises par la Pologne à la suite des discussions antérieures menées avec les services de la Commission.
(22)
Par ailleurs, dans le cadre de la procédure d'examen, plusieurs réunions ont été organisées avec les autorités polonaises (5 avril 2006, 7 septembre 2006, 26 octobre 2006, 2 février 2007, 22 février 2007, 26 avril 2007, 2 mai 2007 et 14 mai 2007).
(23)
Par lettre du 9 juillet 2007, les autorités polonaises ont transmis la version finale de la loi sur la résiliation des AAE, qui a été adoptée par le Parlement polonais et est entrée en vigueur le 4 août 2007. Le 18 juillet 2007, la Pologne a adressé à la Commission une traduction de cette loi en anglais, ainsi que la liste des amendements apportés par le Sénat (chambre haute du Parlement), accompagnée d'une note explicative.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE
2.1. Accords d'achat d'électricité à long terme (AAE)
(24)
Au milieu des années 90, le gouvernement polonais a décidé de lancer un programme visant à moderniser le secteur polonais de l'électricité et à l'aligner sur les normes techniques et environnementales appliquées en Europe de l'Ouest.
(25)
Pour mettre en œuvre ce programme, la Pologne a lancé une procédure d'appel d'offres visant à sélectionner des projets concernant des installations de production d'électricité nouvelles ou modernisées, qui se verraient proposer des accords d'achat d'électricité à long terme. La décision de recourir à un appel d'offres a été prise par le ministère de l'industrie et du commerce, mais la procédure elle-même a été menée, sous l'égide du ministère, par Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. (ci-après dénommé «PSE»), l'opérateur public polonais du réseau d'électricité, qui a procédé à l'adjudication.
(26)
La documentation et le cahier des charges relatifs à l'appel d'offres ont été publiés en août et septembre 1994. Les documents fixaient trois objectifs aux projets: fournir une électricité bon marché, assurer un niveau raisonnable de sécurité d'approvisionnement et respecter des normes plus élevées en matière de protection de l'environnement ou de prévention de sa détérioration, en tenant compte des exigences d'intégration entre la Pologne et l'Europe de l'Ouest.
(27)
Pour apprécier les offres, divers critères ont été appliqués, notamment l'efficacité du projet, le volume des dépenses, le respect de l'environnement, l'utilisation de technologies éprouvées et le recours à des sources d'énergie stables et sûres.
(28)
La date-limite pour la présentation des offres était fixée au 5 janvier 1995. Quarante-quatre offres ont été reçues. Les moins intéressantes ont été rejetées. Des négociations directes ont été engagées avec les candidats restants et ont abouti à la conclusion d'AAE avec plusieurs sociétés ou groupes de sociétés.
(29)
Les AAE ont été signés entre 1996 et 1998, à l'exception d'un des 7 accords conclus avec le groupe Południowy Koncern Energetyczny S.A. (ci-après dénommé «PKE»), qui a été signé le 12 avril 1995, et de l'accord conclu avec Elektrownia Turów, signé le 26 août 1994. Ce dernier n'est pas couvert par la décision d'ouverture de la procédure (4). Pour cette raison, il n'est pas non plus concerné par la présente décision. Le tableau ci-dessous contient la liste des sociétés concernées.
Tableau 1
AE en Pologne
No
Identité du bénéficiaire
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A (5).
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Source: décision d'ouverture de la procédure.
(30)
La durée de validité des AAE varie de 7 à 20 ans à compter de la date de mise en service de la centrale électrique; dans la majorité des cas, elle est supérieure à 15 ans. Le dernier AAE expirera en 2027.
(31)
Tous les AAE ont été conclus sur la base des mêmes principes fondamentaux:
a)
les producteurs s'engagent à créer de nouvelles capacités de production, à moderniser leurs équipements et à fournir à PSE une quantité d'électricité minimale fixe, produite à partir d'installations données;
b)
PSE s'engage à acquérir au moins la quantité minimale d'électricité convenue;
c)
le prix d'achat de l'électricité est fondé sur le principe de la répercussion des coûts sur le client. Les producteurs facturent à PSE un montant correspondant à l'ensemble de leurs coûts, tant fixes que variables, majoré d'une marge bénéficiaire.
Toutefois, compte tenu du fait que le contenu final des AAE est le résultat de négociations individuelles portant sur des projets distincts, ces accords ne sont pas complètement identiques et peuvent diverger sur des points de détail.
(32)
Depuis leur signature, certains AAE ont été modifiés, parfois même à plusieurs reprises. Ces changements portaient sur certains éléments des accords; à chaque fois néanmoins, les principes énoncés ci-dessus ont été respectés.
2.2. Projet de loi sur la résiliation des AAE (objet de la décision d'ouverture de la procédure)
(33)
Le projet de loi qui fait l'objet de la décision d'ouverture de la procédure prévoyait, pour les producteurs énumérés dans le tableau 1, la possibilité de résilier volontairement les AAE conclus avec PSE. Les producteurs recourant à cette mesure auraient eu droit à une compensation, aux conditions arrêtées dans le projet de loi.
(34)
Les compensations peuvent couvrir la différence entre les coûts supportés par une société pour honorer un AAE et la part des recettes tirées de la vente d'électricité qui permet à la société de couvrir ces coûts. Cette différence est ci-après dénommée «différence à compenser». Les coûts comprennent également les dépenses directement liées à la résiliation des AAE, tels que les frais associés au remboursement anticipé d'un emprunt.
(35)
Les compensations sont versées sous la forme d'un montant initial, suivi de corrections annuelles jusqu'en 2016 et d'une correction finale en 2016.
(36)
Le montant initial correspond à la différence à compenser calculée pour la période comprise entre 2006 et 2025 (ou l'année au cours de laquelle un AAE donné devait initialement expirer, si cela intervient plus tôt) sur la base de prévisions concernant l'évolution des prix et des parts de marché sur cette période.
(37)
Entre l'entrée en vigueur du projet de loi et 2014, la valeur de la différence à compenser sera recalculée annuellement sur la base des données économiques réelles et sera comparée à la valeur initialement calculée sur la base des prévisions. Si la valeur réelle diffère de celle prévue, une correction sera appliquée; celle-ci pourra être positive ou négative, c'est-à-dire qu'elle pourra conduire à un versement complémentaire en faveur du bénéficiaire ou à l'obligation pour ce dernier de rembourser le trop-perçu éventuel. Pour des raisons pratiques, en particulier compte tenu du délai nécessaire à la collecte et au traitement de l'ensemble des données, les corrections seront en fait calculées deux années civiles après l'année auxquelles les données économiques se réfèrent.
(38)
En 2016, de nouvelles prévisions concernant l'évolution des prix et des parts de marché seront établies pour la période comprise entre 2015 et 2025, ou l'année au cours de laquelle un AAE donné devait initialement expirer, si cela intervient plus tôt (ci-après dénommée «période restante»). La valeur de la différence à compenser pour la période restante définie sur la base de ces prévisions sera comparée à la valeur calculée sur la base des prévisions initiales. S'il apparaît que ces valeurs diffèrent, il sera procédé à une dernière correction couvrant l'ensemble de la période restante. Comme lors des corrections antérieures, la dernière correction pourra être positive ou négative, c'est-à-dire qu'elle pourra conduire à un versement complémentaire en faveur du bénéficiaire ou à l'obligation pour ce dernier de rembourser le trop-perçu éventuel.
(39)
L'ensemble des compensations versées, corrections incluses, ne doit pas dépasser un montant maximal, indiqué ci-après. Ce montant est fixé pour chaque société ou, quand des sociétés appartiennent à un seul et même groupe, pour le groupe (6):
Tableau 2
Compensations maximales prévues dans la version du projet de loi examinée dans la décision d'ouverture de la procédure
(en milliers PLN)
Nom du bénéficiaire
Compensations maximales
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.,
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Total
22 755 627
Source: décision d'ouverture de la procédure.
(40)
Ce montant maximal est égal à la différence à compenser calculée pour la période 2006-2025 en partant de l'hypothèse que les prix sur le marché de l'électricité augmenteront, progressivement mais lentement, et passeront d'un niveau même inférieur à ce qu'il est actuellement à un niveau équivalent à celui observé en Europe de l'Ouest. Dans un tel scénario, les prix moyens de l'électricité s'élèveraient au départ (2006) à environ 22 EUR/MWh; ils augmenteraient lentement jusqu'à 30 EUR/MWh en 2015; s'ensuivrait ensuite une hausse plus marquée qui les porterait à 40 EUR/MWh en 2018, après quoi ils se stabiliseraient à ce niveau, en fluctuant plus ou moins, jusqu'à la fin de la période de référence en 2025.
(41)
Les compensations seront versées par PSE ou une filiale entièrement contrôlée par l'État et seront financées par l'introduction d'une taxe prélevée sur les clients, proportionnelle à la puissance contractuelle de leur raccordement au réseau électrique. Pour pouvoir financer le montant initial, qui sera considérable, PSE et/ou sa filiale procèderont à la titrisation des montants dus au titre de la taxe.
3. JUSTIFICATION DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(42)
Pour apprécier le projet de loi notifié, la Commission a examiné, dans sa décision d'ouverture de la procédure, les éléments d'aide d'État présents dans les AAE et ceux présents dans les compensations versées en cas de résiliation des AAE. Ainsi qu'il est expliqué au point 3 de la décision d'ouverture de la procédure, ces deux mesures étaient étroitement liées.
(43)
Les doutes exprimés dans la décision d'ouverture de la procédure sont résumés aux points 3.1 et 3.2 ci-après. Pour une appréciation plus précise, la Commission renvoie au point 3 de la décision d'ouverture de la procédure.
3.1. Accords d'achat d'électricité à long terme
(44)
Dans son analyse préliminaire, la Commission a considéré que les AAE assuraient aux producteurs sélectionnés, parties à ces accords, une position privilégiée par rapport à leurs concurrents, susceptible de créer une distorsion de concurrence et d'affecter le cours des échanges entre les États membres.
(45)
La Commission a estimé que les AAE ne constituaient pas une aide existante car, au vu des dispositions du traité d'adhésion, aucun de ces accords ne relève d'une des trois catégories d'aide qui, après la date d'adhésion, sont considérées comme une aide existante au sens de l'article 88, paragraphe 1, du traité CE (7).
(46)
En particulier, premièrement, aucun des AAE (à l'exception de celui conclu avec Elektrociepłownia Turów) n'est entré en vigueur avant le 10 décembre 1994. Deuxièmement, les AAE n'ont pas été notifiés à la Commission dans le cadre de la procédure dite intérimaire, et troisièmement, aucun ne figure dans la liste des aides existantes annexée au traité d'adhésion.
(47)
La Commission a considéré que, puisque les AAE ne lui ont pas été notifiés conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, ils constituent une aide illégale, au sens de l'article 1er, point f), du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (8).
(48)
La Commission a estimé que les dispositions des AAE plaçaient les producteurs d'électricité ayant conclu de tels accords dans une situation économique avantageuse par rapport aux producteurs d'électricité non concernés par les AAE et à d'autres secteurs d'activité comparables où aucun accord à long terme n'a été proposé aux acteurs du marché. Ainsi, il est provisoirement conclu que la mesure en cause confère un avantage sélectif aux producteurs concernés.
(49)
La Commission a également souligné que les marchés de l'électricité se sont ouverts à la concurrence et que l'électricité fait l'objet d'échanges commerciaux entre États membres au moins depuis l'entrée en vigueur de la directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité (9). Les mesures favorisant des entreprises du secteur de l'énergie dans un État membre sont dès lors considérées comme susceptibles de porter atteinte à la capacité qu'ont les entreprises d'autres États membres à exporter de l'électricité vers celui-ci, ou de favoriser les exportations d'électricité vers ces derniers.
(50)
La Commission a également estimé que cet avantage était accordé au moyen de ressources d'État, attendu que la signature des AAE constituait une décision découlant de la politique publique mise en œuvre par l'opérateur du réseau électrique PSE, entièrement détenu par le Trésor public polonais. Conformément à la jurisprudence établie par la Cour de justice des Communautés européennes (ci-après dénommée «CJCE»), lorsqu'une entreprise appartenant au Trésor public utilise ses moyens d'une manière qui laisse supposer qu'il s'agit d'une action de l'État, il convient de considérer ces moyens comme des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE (10).
(51)
La Commission a donc conclu que les AAE étaient présumés constituer une aide d'État, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, en faveur des producteurs d'électricité.
(52)
La Commission a également constaté que, pour analyser l'aide d'État reçue par les producteurs, il convenait de recourir à la méthodologie des coûts échoués. Sur la base des documents alors en sa possession, la Commission doutait de la compatibilité des AAE avec les critères énoncés dans cette méthodologie.
(53)
Premièrement, la Commission doutait que les principes mêmes d'un accord d'achat d'électricité à long terme, qui excluent une grande partie du marché, puissent être considérés comme compatibles avec les objectifs essentiels de la méthodologie des coûts échoués, à savoir accélérer la libéralisation du secteur par l'octroi d'une compensation adéquate aux opérateurs historiques confrontés à une concurrence déloyale.
(54)
Deuxièmement, la Commission doutait que l'élément d'aide contenu dans les AAE réponde aux critères spécifiques de la méthodologie des coûts échoués en ce qui concerne la détermination des coûts éligibles et l'octroi d'une compensation adéquate.
3.2. Compensation en cas de résiliation d'un AAE
(55)
Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission s'est basée sur le même raisonnement que celui exposé ci-dessus pour déterminer si les AAE contenaient des éléments d'aide, et elle a conclu provisoirement que ces éléments étaient également présents dans les compensations accordées en cas de résiliation des AAE (11).
(56)
La Commission a ensuite analysé la compatibilité de l'aide d'État contenue dans les compensations avec les critères énoncés dans la méthodologie des coûts échoués.
(57)
La Commission doutait que les compensations soient compatibles avec les critères spécifiques de la méthodologie des coûts échoués en ce qui concerne la détermination des coûts éligibles et l'octroi d'une compensation adéquate.
4. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(58)
Après la publication de la décision d'ouverture de la procédure et dans le délai prévu dans cette décision ou, dans certains cas, après prolongation de ce délai sur demande des intéressés, la Commission a reçu des observations de la part:
a)
des producteurs d'électricité suivants: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. (ci-après dénommé «Elektrociepłownia Rzeszów»), Electrabel SA et Electrabel Połaniec S.A. (ci-après conjointement dénommés «Electrabel»), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. et Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (ci-après conjointement dénommés «PAK»), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. et BOT Elektrownia Turów (ci-après conjointement dénommés «BOT»), Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A (ci-après dénommé «ECK»), Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. (ci-après dénommé «ECZG») et Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. (ci-après dénommé «ENS»);
b)
des institutions bancaires suivantes, qui assurent le financement des producteurs d'électricité: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) et WestLB AG (ci-après conjointement dénommées «les banques»);
c)
de PSE.
(59)
Les observations communiquées à la Commission par les parties sont très semblables, parfois même identiques. Pour cette raison, au lieu de détailler séparément les observations de chaque intéressé, la Commission les a classées en plusieurs grandes catégories.
4.1. Observations concernant les AAE
(60)
Les intéressés font valoir que les AAE ne doivent pas être considérés comme «toujours applicables après [l'adhésion]», au sens du point 3, paragraphe 1, point c), de l'annexe IV de l'acte d'adhésion (14).
(61)
Les intéressés font valoir que des mesures inscrites dans le droit avant l'adhésion à l'Union européenne ne doivent pas être examinées par la Commission après l'adhésion. Ce point de vue est conforme au principe général de non-rétroactivité du droit. Les règles communautaires en matière d'aides d'État ne devraient s'appliquer qu'à compter de la date d'adhésion à l'Union européenne.
(62)
Les intéressés invoquent des décisions antérieures de la Commission (15), dans lesquelles celle-ci a constaté que des régimes d'aides semblables, selon eux, aux AAE ne s'appliquaient pas après l'adhésion.
(63)
Pour eux, toute aide éventuelle dans le cadre d'un AAE aurait été entièrement accordée avant l'adhésion. Les versements annuels seraient encore effectués, mais ils ne devraient pas être considérés comme une aide nouvelle.
(64)
Les AAE définissaient la quantité fixe d'électricité que PSE devait acheter, de même que le prix d'achat sur une période donnée. Au moins dans certains cas, les prix ont été calculés de telle sorte qu'ils ne puissent pas dépasser un niveau préalablement convenu entre les parties ou qu'ils fluctuent dans une limite raisonnable par rapport aux prix réels du marché, qui représentent le point de référence le plus objectif possible. En outre, les prix réels étaient parfois même inférieurs, en particulier en raison du fait que l'autorité de régulation polonaise exerçait un contrôle indirect sur eux. En conséquence, le niveau d'intervention maximal de l'État était lui aussi précisément défini dans les AAE et ce, avant même l'adhésion.
(65)
Les intéressés font valoir que, même en supposant que les AAE constituent une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, cette aide doit être considérée comme une aide existante au sens de l'article 1er, point b), du règlement (CE) no 659/1999.
(66)
Les intéressés font remarquer qu'on ne peut s'en remettre uniquement aux dispositions de l'annexe IV de l'acte d'adhésion pour déterminer si une aide accordée avant l'adhésion et toujours applicable après doit être considérée comme une «aide nouvelle» ou comme une «aide existante». D'après eux, si cette aide ne satisfait pas aux exigences permettant de la qualifier d'aide existante au sens de l'annexe IV de l'acte d'adhésion, il faut encore l'examiner à la lumière des dispositions de l'article 1er, points b) ii) à v), du règlement (CE) no 659/1999.
(67)
Les intéressés avancent que les dispositions de l'article 1er, point b) v), du règlement (CE) no 659/1999 s'appliquent aux AAE et que ceux-ci constituent donc une «aide existante».
(68)
Les intéressés affirment ensuite que la dernière phrase de l'article 1er, point b) v), du règlement (CE) no 659/1999 ne s'applique pas aux AAE pour trois raisons.
(69)
Premièrement, dans l'arrêt Alzetta Mauro (17), la CJCE a constaté qu'il convenait de considérer une aide qui avait été accordée sur un marché donné initialement fermé à la concurrence avant sa libéralisation comme une aide existante à partir de la date de libéralisation. D'après les intéressés, cet arrêt est fondé sur une interprétation directe de l'article 88, paragraphe 1, du traité CE et, de ce fait, selon l'ordre juridique, il prévaut sur les dispositions du règlement (CE) no 659/1999.
(70)
Deuxièmement, en tout état de cause, le règlement (CE) no 659/1999 n'étant pas encore en vigueur au moment de la libéralisation du marché de l'électricité, qui s'est effectuée sur la base de la directive 96/92/CE, ni à la conclusion des AAE, les règles applicables étaient celles énoncées dans l'arrêt Alzetta Mauro, et non pas les dispositions du règlement (CE) no 659/1999.
(71)
Troisièmement, une comparaison entre les définitions des différentes catégories énoncées à l'article 1er, point b), du règlement (CE) no 659/1999 conduit à la conclusion que l'article 1er, point b) v), ne concerne que les régimes d'aide, car les aides individuelles n'y sont pas clairement mentionnées.
(72)
Les intéressés font aussi valoir, à l'appui de l'argument ci-dessus, que les AAE étaient des accords de droit privé, et non pas des mesures publiques. Pour les intéressés, considérer qu'un accord conclu légalement et valablement avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne et avant la libéralisation devient illégal après l'adhésion serait un effet pervers de l'adhésion. Les intéressés font remarquer que ce serait une interprétation élargie et rétroactive des règles du traité CE concernant les aides d'État, incompatible avec les principes internationalement reconnus de sécurité juridique et de confiance légitime.
(73)
Les observations qui suivent ont été formulées par les banques.
(74)
Les banques font valoir qu'il convient d'imputer les mesures non pas à l'État mais à PSE. Compte tenu de l'état du secteur de l'électricité en Pologne au moment de la signature des AAE, PSE n'avait pas d'autre possibilité que de conclure des contrats à long terme. La situation aurait été la même si PSE avait été un opérateur privé sur le marché. Il convient donc de considérer qu'il était dans l'intérêt commun de l'État et des parties de signer les AAE et qu'il ne s'agit pas d'une situation dans laquelle l'État a imposé une décision politique à PSE.
(75)
La plupart des intéressés font valoir que les AAE ne confèrent aucun avantage économique.
(76)
Les intéressés contestent la conclusion provisoire de la Commission, selon laquelle les prix fixés dans les AAE sont supérieurs à ceux pratiqués sur le marché de gros. Ils prétendent que la Commission n'a pas précisé, dans sa décision d'ouverture de la procédure, quel marché et quels prix étaient visés par la décision. En particulier, la Bourse polonaise de l'énergie n'a été ouverte qu'en décembre 1999, alors que de nombreux AAE avaient déjà été signés. D'après les intéressés, à cette époque, toutes les capacités de transport entre la Pologne et d'autres pays étaient utilisées. La Commission s'est basée, à tort, sur le prix pratiqué en Grèce en 2003, c'est-à-dire à une époque et dans un contexte géographique complètement différents.
(77)
L'électricité vendue dans le cadre d'AAE ne peut être comparée à celle vendue en dehors de ces contrats, même en Pologne. Dans le premier cas, elle est produite dans le respect de normes environnementales modernes, tandis que dans le second cas, elle provient d'installations moins respectueuses de l'environnement, qui «se débarrassent» (19) des capacités excédentaires à des coûts marginaux, par divers mécanismes dont aucun ne garantit des prix couvrant les coûts aussi bien fixes que variables. Les producteurs opérant en dehors des AAE étaient eux aussi subventionnés, sans pour autant être tenus de moderniser leurs équipements, ce qui était exigé des producteurs concernés par les AAE. En tout état de cause, ils n'étaient pas en mesure de produire suffisamment d'électricité pour couvrir l'ensemble des besoins en Pologne, surtout en 1997-1998.
(78)
De l'avis des intéressés, les AAE doivent être examinés en tenant compte de la situation au moment de leur conclusion, c'est-à-dire un système de production d'électricité centralisé et réglementé opérant pour un seul client, et non pas un système libéralisé doté d'un marché de gros.
(79)
Les AAE étaient la seule manière de garantir la réalisation d'investissements répondant aux besoins du secteur de l'électricité en Pologne (en particulier la modernisation de l'ensemble du système, la protection de l'environnement et la sécurité d'approvisionnement). Les banques ont demandé que les AAE servent de garantie pour les crédits qu'elles accordaient. Lors de l'application du critère de l'investisseur privé, il convient de tenir compte de ces exigences; seuls les AAE permettaient d'y répondre. Les intéressés font remarquer que les AAE imposent aux producteurs des obligations en matière d'investissement et d'accessibilité.
(80)
Les intéressés expliquent également que la conduite de PSE au moment de la conclusion des AAE ne doit pas être analysée en examinant si elle permettait des bénéfices à court terme, mais plutôt si elle assurait la rentabilité des investissements à long terme et, du point de vue de l'opérateur de réseau, si elle garantissait la sécurité d'approvisionnement et le respect d'obligations générales de service public. Les intéressés indiquent que les AAE ont été conclus transparente et ouverte, menée de manière non discriminatoire et conduisant à l'obtention de prix aussi bas que possible. De l'avis des intéressés, il ressort d'un arrêt rendu par la CJCE (20) que cela suffit pour exclure l'octroi d'un avantage économique. Avant le lancement de l'appel d'offres pour la conclusion des AAE, une analyse des coûts les plus bas a été effectuée dans le but d'établir une liste de priorités d'investissement dans le secteur.
(81)
Les intéressés font également valoir que, PSE opérant dans un système de production d'électricité réglementé, il n'est pas possible de comparer sa conduite avec celle de sociétés opérant dans des conditions normales de marché. Dans un tel cas de figure, la conduite de PSE doit être appréciée sur la base d'éléments objectifs et vérifiables, à savoir, de l'avis des intéressés, les coûts supportés par les producteurs (21). La conduite de PSE satisfait au critère de l'investisseur privé car les AAE prévoient la prise en charge des seuls coûts fixes et coûts variables, ainsi qu'une marge bénéficiaire raisonnable.
(82)
La conclusion d'accords à long terme, tels que les AAE, serait une pratique généralement acceptée de la part des opérateurs dans ce secteur. Ce serait une manière normale de partager le risque entre le producteur et l'acheteur. La longue durée des accords ne doit pas être interprétée comme un avantage en soi. Les intéressés fournissent quelques exemples: l'accord entre Électricité de France et Péchiney en France, les deux accords entre Redes Energéticas Nacionais et Turbogás et entre Electricidade De Portugal et Pego au Portugal et des accords conclus par Northern Ireland Electricity au Royaume-Uni. Les intéressés invoquent aussi l'accord «IASB», mais la référence de ce document s'est révélée inexacte et la Commission n'est pas parvenue à l'identifier (22). Les intéressés soutiennent que la Commission n'a pas émis de réserve en ce qui concerne la durée de validité de ces accords, bien qu'elle porte sur au moins 15 ans. Ils assurent que les accords à long terme sont aussi une pratique courante aux États-Unis, mais ils ne fournissent aucun exemple concret à l'appui de leur affirmation.
(83)
Les intéressés font aussi valoir que les AAE ne garantissent pas un retour sur investissement. En effet, PSE et les autorités de régulation conservaient des moyens juridiques permettant de limiter celui-ci. En particulier, les autorités peuvent vérifier les prix et refuser d'acquitter des frais exorbitants ou non justifiés. PSE n'a pas toujours exploité pleinement les capacités de production des centrales électriques et a tenu compte, lors du calcul du prix de l'électricité dans les contrats, des avantages découlant de l'amélioration de l'efficacité énergétique. Les producteurs supportent aussi de nombreux risques liés aux installations, tels que ceux associés au financement, à la construction, à l'exploitation et à l'entretien.
(84)
Dès lors que les AAE ne conféreraient aucun avantage économique, ils ne constitueraient pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(85)
Les intéressés qui sont des entités privées indiquent également que, même si les AAE conféraient certains avantages économiques, la valeur de ceux-ci se reflèterait dans le prix de vente des installations de production électrique lors de la privatisation de celles-ci. Les AAE étaient nécessaires pour procéder à la privatisation, dans la mesure où ils faisaient partie des conditions essentielles dans les accords de privatisation des installations en question. Les intéressés assurent qu'à la lumière des arrêts rendus par la CJCE dans les affaires Banks et Falck (23), il convient de considérer que les conditions susmentionnées excluent toute possibilité que les AAE aient pu contenir des éléments constituant des avantages économiques.
(86)
Les intéressés indiquent que les producteurs parties aux AAE assurent des services d'intérêt économique général (ci-après dénommés «SIEG»).
(87)
Une aide d'État éventuelle dans le cadre des AAE remplit les quatre critères cumulatifs énoncés par la CJCE dans l'arrêt Altmark (25).
(88)
Premièrement, les producteurs parties aux AAE sont chargés d'assurer des SIEG. C'est ce qui découle de l'article 1er, paragraphe 2, de la loi polonaise sur l'énergie de 1997, qui dispose que l'État doit garantir un approvisionnement énergétique permanent et ininterrompu aux consommateurs finaux, d'une manière justifiée d'un point de vue technique et économique et en tenant compte des exigences de protection de l'environnement. Les intéressés associent également les obligations de diversification de l'approvisionnement énergétique et de réduction des émissions d'oxyde d'azote à proximité des zones urbaines aux SIEG qu'ils sont tenus d'assurer. Les États membres disposent d'une grande liberté pour définir quels services relèvent des SIEG. Plus précisément, la directive 96/92/CE permet de considérer l'obligation de garantir la sécurité d'approvisionnement comme un SIEG, ce que confirme la pratique décisionnelle de la Commission. De même, la protection de l'environnement, notamment l'amélioration de l'efficacité énergétique et la lutte contre le changement climatique, est considérée comme un SIEG par la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE (26). Les AAE seraient ainsi un instrument juridique utilisé par l'État pour charger les producteurs d'assurer les SIEG susmentionnés, ce qui trouve confirmation dans les critères utilisés pour l'appréciation des offres.
(89)
Deuxièmement, les termes des AAE, y compris leurs annexes, définissent dès le début les modalités précises des compensations accordées pour les coûts des SIEG. Il s'agit là d'un élément de négociation des AAE. Certains AAE ont été modifiés à plusieurs reprises, même après l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne, mais cela n'a pas eu d'incidence significative sur les conditions et le montant des compensations.
(90)
Troisièmement, les compensations versées sur la base des AAE ne dépassent pas les coûts occasionnés par la prestation de ces services. Les AAE couvrent uniquement les coûts liés à la production de l'électricité achetée (dont, par exemple, les coûts de construction, les coûts du capital, les coûts fixes et variables liés à l'exploitation et à l'entretien, les frais généraux) ainsi qu'une marge bénéficiaire raisonnable.
(91)
Quatrièmement, la prestation de SIEG a été confiée à des sociétés sélectionnées à l'issue d'un appel d'offres ouvert, non discriminatoire et conforme aux principes de la concurrence portant sur la conclusion d'AAE.
(92)
À la lumière des observations qui précèdent, les intéressés affirment que les AAE remplissent les quatre critères cumulatifs énoncés dans l'arrêt Altmark, et qu'il convient donc de considérer qu'ils ne constituent pas une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(93)
En outre, les intéressés avancent que, même s'il était considéré que les AAE ne remplissent pas les critères cumulatifs énoncés dans l'arrêt Altmark, on pourrait quand même les considérer comme compatibles avec le marché commun, sur la base des dispositions de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE.
(94)
Ainsi qu'il a déjà été exposé au considérant 88, les AAE chargent les producteurs de l'exécution de SIEG dont la nature est définie dans la législation polonaise. En outre, les AAE doivent être considérés comme nécessaires pour garantir la prestation de ces SIEG; sans eux, il n'aurait pas été possible de trouver des sources de financement équivalentes pour développer les installations de production d'électricité. L'aide fournie dans le cadre des AAE est proportionnelle à l'objectif visé (la prestation de SIEG), les accords ne prévoyant que la prise en charge de l'ensemble des coûts de production de l'électricité et une marge bénéficiaire raisonnable. Pour résumer, étant donné la quantité très limitée des liaisons entre le réseau électrique polonais et d'autres réseaux électriques dans l'Union européenne, cette aide ne peut pas affecter le développement des échanges entre les États membres dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
(95)
Les intéressés estiment que le système des AAE ne contient pas d'élément de sélectivité.
(96)
Selon eux, on ne peut pas automatiquement supposer qu'une mesure qui favorise un seul secteur de l'économie est sélective. Les intéressés font valoir que la Commission doit toujours définir le marché géographique et le marché de produits en cause. Ensuite, elle doit définir quels sont les concurrents des bénéficiaires de la mesure sur ce marché avant de pouvoir porter un jugement sur la sélectivité de la mesure. En l'espèce, l'appel d'offres en vue de sélectionner les parties aux AAE était ouvert, transparent et non discriminatoire, ce qui signifie qu'il ne contient pas d'élément de sélectivité.
(97)
Les intéressés font valoir également que des mesures caractéristiques d'un secteur peuvent ne pas avoir un caractère sélectif si elles résultent uniquement des forces du marché. Les mesures examinées par la CJCE dans l'affaire Van der Kooy (28) en sont un exemple typique.
(98)
Les intéressés rappellent aussi que ce n'est pas l'État, mais PSE, qui a pris la décision de conclure les AAE. Le critère de sélectivité doit être remplacé par le critère de l'investisseur privé.
(99)
Les intéressés avancent que la Commission aurait dû examiner si, au moment de leur conclusion, les AAE ont provoqué une distorsion de concurrence ou s'ils ont affecté les échanges entre États membres.
(100)
Les AAE ont été signés à une époque où il n'y avait pas de concurrence sur le marché polonais de l'électricité. La directive 96/92/CE ne s'appliquait alors pas à la Pologne. La Pologne en était à un stade très peu avancé de la négociation de son adhésion à l'Union européenne (la date finale de l'adhésion n'avait même pas encore été fixée). À cette époque, les prix étaient totalement réglementés, y compris ceux des producteurs d'électricité non concernés par les AAE. De ce fait, il n'était pas possible de considérer à l'époque que les AAE créaient une distorsion de concurrence.
(101)
Les intéressés affirment aussi qu'à l'époque de la signature des AAE, la Pologne n'était pas membre de l'Union européenne. Qui plus est, les capacités d'interconnexion entre la Pologne et ses voisins étaient limitées et l'électricité produite sous couvert des AAE était plus chère que celle produite en dehors de ces accords. Ainsi, il n'est pas possible de considérer qu'au moment de leur conclusion, les AAE ont eu une incidence sur les échanges entre États membres.
(102)
Les intéressés font valoir que si les AAE constituaient une aide d'État, ils pourraient être considérés comme compatibles avec le marché commun en vertu des dispositions de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE.
(103)
Les intéressés font valoir que les AAE ne peuvent pas être considérés comme une aide au fonctionnement. Les aides au fonctionnement (à la différence des aides à l'investissement) sont des «aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu'elle-même aurait dû normalement supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales». Les versements effectués sur la base des AAE ne peuvent être considérés comme une aide de ce type. Ils constituent le prix payé pour des marchandises ou des services fournis en vertu d'un accord commercial. Par ailleurs, les AAE sont destinés à permettre la réalisation d'un projet d'investissement, ce qui montre qu'ils constituent une mesure d'investissement (et non de fonctionnement).
(104)
Les intéressés font également observer que la Commission devrait considérer l'existence de circonstances exceptionnelles susceptibles de conduire à autoriser l'octroi d'aides au fonctionnement en l'espèce. La situation dans laquelle se trouvait le secteur de l'électricité en Pologne dans les années 1990 doit être prise en compte. La Pologne peut incontestablement être assimilée à une des régions visées à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE. Certaines des installations de production concernées se trouvaient dans des régions dans lesquelles leur fermeture aurait eu des conséquences sociales considérables. Les AAE visaient à stimuler le développement du secteur de l'électricité en Pologne, mais aussi de l'économie dans son ensemble, étant donné l'importance de ce secteur.
(105)
Les intéressés font valoir que, si les AAE étaient une aide d'État, ils pourraient être considérés comme compatibles avec le marché commun en vertu des dispositions de l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE.
(106)
Selon eux, la situation du secteur polonais de l'électricité au moment de la signature des AAE entraînait des perturbations graves dans l'économie polonaise que les AAE devaient permettre d'éliminer.
(107)
Les intéressés font valoir que, si les AAE étaient une aide d'État, ils pourraient être considérés comme compatibles avec le marché commun en vertu des dispositions de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.
(108)
Dans ce contexte, ils estiment que les AAE ne doivent pas être examinés conformément à la méthodologie des coûts échoués, car ils ne visaient pas à compenser ce type de coûts. Les AAE doivent plutôt être analysés directement à la lumière des dispositions de l'article 87, paragraphe 3, point c).
(109)
Les intéressés avancent que les AAE devaient faciliter le développement du secteur polonais de l'électricité en encourageant les investissements étrangers dans des centrales électriques modernes et respectueuses de l'environnement. Les AAE devaient ainsi servir à «faciliter le développement de certaines activités économiques».
(110)
Les intéressés avancent également que les AAE n'avaient qu'une faible influence sur les échanges d'électricité entre États membres. Pour des raisons techniques, les connexions entre la Pologne et d'autres pays étaient limitées. Le transport se heurtait à des obstacles techniques et les possibilités d'exportation étaient déjà entièrement exploitées; on ne peut donc pas dire que les AAE ont introduit des restrictions sur ce point. D'après les intéressés, dans son rapport initial sur le marché de l'énergie (33), la Commission n'a pas identifié les AAE comme des obstacles à l'intégration des marchés européens de l'énergie. Les intéressés affirment donc que les AAE «n'ont pas altéré les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun».
(111)
Les intéressés font aussi valoir que les AAE auraient dû être analysés à la lumière de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement (34), étant donné qu'ils devaient en particulier amener les producteurs d'électricité à respecter les exigences de la directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2001 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion (35).
(112)
Les intéressés font valoir que les AAE doivent être examinés dans le cadre de la procédure concernant l'aide d'État no PL 1/03 (37), ouverte par la Commission dans le cadre de l'application de la procédure transitoire prévue par le traité d'adhésion.
(113)
L'affaire PL 1/03 concernait la notification par la Pologne du premier projet de loi sur la résiliation des AAE. Les intéressés font remarquer que, lors de l'examen de la notification, la Commission est probablement parvenue à la même conclusion sur le lien entre les AAE et le premier projet de loi que sur celui entre les AAE et le projet de loi considéré dans la présente décision, à savoir que les AAE et le projet de loi sont «étroitement liés».
(114)
Les intéressés en concluent logiquement que la Commission aurait dû analyser les AAE dans le cadre de la même procédure que celle utilisée pour analyser le projet de loi initial, c'est-à-dire la procédure PL 1/03, ce qu'elle a fait en l'espèce.
(115)
Les intéressés soulignent que la décision d'ouverture de la procédure abroge aussi la décision prise par la Commission dans l'affaire no PL 1/03. La Commission a abrogé cette décision sur la base du fait que la Pologne n'a pas mis en œuvre le projet de loi initial avant l'adhésion et qu'en conséquence, les procédures prévues dans le traité d'adhésion ne s'appliquent pas. Les intéressés font valoir que cela équivaudrait à ignorer le fait que le premier projet de loi et les AAE sont liés de manière indissociable. Contrairement au premier projet de loi, les AAE relèveraient du champ d'application des procédures définies dans le traité d'adhésion. La Commission aurait dû continuer à analyser les AAE dans le cadre de la procédure PL 1/03, c'est-à-dire conformément aux procédures prévues par le traité d'adhésion, et non pas engager une nouvelle procédure en vertu du traité CE.
(116)
Les intéressés font valoir que la résiliation des AAE conduit à la suppression de leurs droits (39) (sans indemnisation adéquate) (40).
4.2. Observations concernant le projet de loi
(117)
Seuls ELCHO, les banques et PAK ont présenté des observations sur le projet de loi.
(118)
Les intéressés rappellent leur position, à savoir que les AAE ne confèrent pas d'avantage économique, ce qui a été démontré plus haut. Ils font valoir qu'en conséquence, le versement d'un dédommagement équitable pour leur résiliation ne constitue pas non plus un avantage. Les intéressés invoquent l'arrêt rendu par la CJCE dans l'affaire Asteris (41). Les compensations versées en vertu du projet de loi sont assimilables à un dédommagement et sont par ailleurs garanties par le droit international privé et par l'article 10 du traité sur la Charte de l'énergie.
(119)
Les intéressés font également valoir que le projet de loi ne prévoit pas l'utilisation de ressources d'État, étant donné que la taxe qui servira à financer les versements prévus par la loi ne transitera pas par PSE, mais par un ou plusieurs opérateurs ou sociétés privés.
(120)
Les intéressés indiquent aussi que le projet de loi peut être considéré comme compatible avec le traité CE à la lumière de l'article 87, paragraphe 3, points a) à c), et de l'article 86, paragraphe 2. Dans ce contexte, ils avancent les mêmes arguments que ceux présentés lors de la discussion sur la compatibilité des AAE avec ces dispositions du traité.
(121)
Sur la question de la compatibilité du projet de loi avec la méthodologie des coûts échoués, les banques font valoir que cette méthode a été élaborée et adoptée dans un contexte totalement différent. Elle visait à résoudre le problème de la récupération des coûts échoués après la libéralisation. En revanche, le projet de loi tient compte des circonstances qui prévalaient en Pologne à l'époque de la signature des AAE. Les banques critiquent le fait que la Commission, dans sa décision d'ouverture de la procédure, ait considéré certaines centrales électriques polonaises comme «non efficaces» et ait essayé d'analyser si le projet de loi conduisait au maintien du niveau de recettes garanti avant la libéralisation. De l'avis des banques, ce raisonnement conduirait à considérer toutes les centrales électriques construites avant l'adhésion d'un nouvel État membre à l'Union européenne comme non efficaces et, par conséquent, à considérer automatiquement que tous les accords conclus avec ces centrales contiennent un élément d'aide, ce qui amènerait alors à conclure que tous doivent être résiliés à compter de la date d'adhésion, puis renégociés. Cette résiliation serait absurde d'un point de vue tant économique que juridique. Les banques ajoutent que la Commission n'a présenté aucun élément de preuve convaincant ou concret démontrant que les centrales électriques n'étaient pas efficaces.
(122)
En conclusion, les banques estiment que la Commission a établi à tort une distinction entre les centrales électriques dont la construction était achevée ou pratiquement achevée au moment de l'adhésion et les autres. Ce faisant, elle a négligé le fait que les compensations doivent être calculées sur la base des règles de droit national et international établies. Les banques indiquent que, selon elles, le prix qu'un nouvel arrivant est prêt à payer pour entrer sur le marché importe peu dans ces calculs.
5. OBSERVATIONS DE LA POLOGNE
5.1. Observations concernant les AAE
(123)
La Pologne affirme que l'État est tenu de garantir la sécurité énergétique, ce qui couvre la sécurité d'approvisionnement, tout en tenant compte d'exigences de protection de l'environnement.
(124)
La Pologne fait valoir que les AAE constituaient la seule méthode permettant de s'acquitter de cette obligation en Pologne à l'époque où ces accords ont été signés. Des investissements considérables étaient nécessaires pour moderniser le marché polonais de l'électricité et les entreprises opérant dans le secteur de l'énergie disposaient de ressources très limitées. Les banques conditionnaient l'octroi de crédits à l'assurance d'un certain niveau de recettes sur une période donnée. Les AAE étaient considérés comme une garantie pour ces emprunts.
(125)
PSE était la seule entité capable de mettre en œuvre les AAE. La conduite de cette société doit être appréciée en tenant compte du fait que la principale motivation de l'État n'est pas de réaliser des bénéfices, mais de s'acquitter de missions d'intérêt public.
(126)
La Pologne fait valoir que, les AAE ayant été conclus à l'issue d'un appel d'offres ouvert, transparent et non discriminatoire, la participation de l'État aux AAE doit être perçue comme une sorte de prix du marché pour la réalisation d'une mission relevant de l'intérêt public, ce qui conduit à conclure à l'absence d'élément d'aide d'État en l'espèce. Ce point de vue est compatible avec la notion de partenariat public-privé que la Commission cherche à promouvoir.
(127)
Selon les autorités polonaises, les AAE ont été conclus aux conditions du marché, et leur forme a été dictée, en particulier, par les conditions d'octroi de crédits offertes aux producteurs par les banques.
(128)
Par ailleurs, la Pologne fait valoir que, les notions de SIEG et de partenariat public-privé étant toujours propres à un secteur donné, les AAE ne peuvent pas être perçus comme des instruments d'une spécificité sectorielle anormale.
(129)
La Pologne fait aussi remarquer que, lorsque des centrales électriques ont été privatisées, la valeur des AAE a été prise en compte dans le prix de vente. Ceci exclut tout avantage économique éventuel, qui constitue un des éléments cumulatifs de la définition des aides d'État.
(130)
La Pologne fait également observer que les AAE ne sont pas une aide accordée à long terme après l'adhésion. Elle considère les AAE comme une aide individuelle et affirme que leur exécution même après l'adhésion n'est que le versement d'une aide accordée avant l'adhésion. Les AAE définissent aussi clairement le niveau maximal d'intervention de l'État.
(131)
Dans son argumentation, la Pologne affirme que la méthodologie des coûts échoués ne peut pas être appliquée aux AAE eux-mêmes. Elle ne peut s'appliquer qu'après la résiliation de ces derniers.
(132)
En conclusion, les autorités polonaises contestent l'affirmation selon laquelle les AAE garantiraient un certain prix pour l'électricité pendant une période donnée. Elles estiment qu'il y a plutôt lieu de considérer que les AAE garantissent la prise en charge des coûts de production de l'électricité et une marge bénéficiaire minime, d'un niveau suffisant pour rembourser les dettes contractées. D'après les autorités polonaises, conformément aux principes de l'économie de marché, le prix d'un produit ou d'un service doit toujours refléter le coût du capital obtenu pour financer l'investissement.
5.2. Observations concernant le projet de loi
(133)
En réponse aux doutes exprimés par la Commission concernant le projet de loi, exposés dans la décision d'ouverture de la procédure, la Pologne a proposé une version modifiée du projet de loi. Le projet de loi étant entré en vigueur le 4 août 2007, il est ci-après dénommé «la loi».
(134)
En ce qui concerne les aspects liés à l'aide d'État, les points sur lesquels la nouvelle version de la loi diffère de la version initiale décrite au point 2.2 sont exposés ci-après.
(135)
La liste des bénéficiaires et les montants maximum de compensation ont été modifiés. La nouvelle liste des compensations accordées au titre des coûts échoués aux bénéficiaires potentiels s'établit comme suit:
Tableau 3
Montant des compensations dans la loi modifiée
(en milliers PLN)
Nom du bénéficiaire
Compensations maximales
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Total
11 577 430
Source: annexe 2 de la loi, telle que présentée par la Pologne.
(136)
Par rapport à la liste figurant dans le tableau 2, la nouvelle liste des bénéficiaires
a)
ne contient plus les entités Electrabel Połaniec S.A. et Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., leurs AAE ayant entretemps expiré;
b)
ne contient pas l'entité Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., car l'AAE conclu pour cette centrale électrique a été résilié avant l'achèvement de la construction de cette dernière;
c)
contient une entité supplémentaire, Elektrociepłownia Gorzów S.A., devenue éligible en vertu du projet de loi.
(137)
Elektrociepłownia Kraków S.A. reste éligible en vertu de la loi, mais son montant maximum de compensation est égal à zéro.
(138)
Les grands principes régissant la fixation du montant maximum de compensation accordé au titre des coûts échoués, indiqué dans le tableau 3 ci-dessus, sont définis par l'article 27 de la loi.
(139)
Le montant maximal de compensation s'établit comme la différence entre
a)
les coûts d'investissement non amortis en 2007 et non couverts par une aide à l'investissement; et
b)
la part des flux de trésorerie que la société pourra utiliser pour couvrir ses coûts d'investissement.
Les coûts d'investissement représentent la valeur comptable nette des actifs immobilisés, définie par l'article 27, paragraphe 1, de la loi. Les coûts d'investissement non amortis sont la valeur comptable des actifs immobilisés après déduction de leur valeur amortie.
Les éléments suivants sont ensuite déduits de ce montant:
-
la valeur comptable finale de la centrale électrique à la date d'expiration de l'AAE initialement prévue (le cas échéant), et
-
le montant total des subventions et des remises relatives aux actifs.
Pour chaque centrale électrique, le montant maximal a été déterminé pour la période comprise entre 2007 et l'expiration de l'AAE.
(140)
Lors du calcul des compensations, il a été tenu compte uniquement des investissements achevés ou en voie d'achèvement à la date de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne. Par «en voie d'achèvement», on entend les investissements qu'il était plus rentable de mener à bien et d'exploiter que d'interrompre. Cette appréciation s'entend au jour de l'adhésion de la Pologne à l'Union.
(141)
La valeur des flux de trésorerie futurs a été déterminée sur la base des mêmes prévisions d'évolution du marché que celles décrites dans la décision d'ouverture de la procédure. Les autorités polonaises ont justifié leurs prévisions.
(142)
La loi ne prévoit plus le versement initial d'un montant important; celui-ci est remplacé par des versements annuels et un système d'avances tenant compte, en particulier, de l'endettement du producteur. La validité du mécanisme permettant de corriger le montant de la compensation en fonction de l'évolution réelle des prix de l'électricité est prorogée jusqu'à la date d'expiration initialement prévue pour chaque AAE. Cela correspond à la période visée au point 139, définie aux fins du calcul du montant maximum de compensation accordé à chaque entreprise.
(143)
La loi dispose que les bénéficiaires des compensations ne pourront pas recevoir d'aide au sauvetage ou à la restructuration pendant les 10 années qui suivent le versement de la dernière compensation au titre des coûts échoués prévue par la loi.
(144)
La loi prévoit aussi une nouvelle catégorie de coûts échoués pour les producteurs énumérés dans le tableau 3 qui ont conclu des accords d'achat de gaz à long terme contenant une clause d'enlèvement ferme («take or pay») en liaison avec l'exploitation de leurs installations aux fins de l'exécution d'un AAE. Les accords d'enlèvement ferme à long terme sont des accords par lesquels l'acheteur s'engage à acquérir, chaque année durant la période de validité de l'accord, une certaine quantité de gaz à un prix arrêté sur la base d'une formule et s'expose à une amende s'il n'acquiert pas la quantité prévue.
(145)
Les compensations maximales pour ces catégories de coûts échoués sont équivalentes à la quantité maximale d'électricité qu'un producteur donné peut produire avec le gaz acheté dans le cadre d'un contrat d'enlèvement ferme, multipliée par une estimation de la différence entre le prix par unité d'énergie produite avec ce gaz et le prix moyen par unité d'énergie produite avec le charbon nécessaire pour produire la même quantité d'électricité et par un coefficient correspondant au rapport entre le coût moyen d'une unité d'énergie obtenue avec du gaz d'origine polonaise et le coût moyen d'une unité d'énergie obtenue avec le gaz utilisé par les producteurs n'utilisant pas du gaz polonais (si le producteur considéré n'utilise pas du gaz polonais).
(146)
Le tableau ci-dessous indique les montants maximum de compensation prévus par la loi en liaison avec des accords d'enlèvement ferme.
Tableau 4
Montants maximum de compensation au titre des coûts échoués liés à des accords d'enlèvement ferme
(en milliers PLN)
Producteur
Compensations maximales
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Total
1 005 280
Source: annexe 2 de la loi, telle que présentée par la Pologne.
(147)
Un mécanisme est prévu pour actualiser le montant réel versé chaque année aux différents producteurs, au titre des coûts échoués liés à des accords d'enlèvement ferme.
(148)
Le montant réel des compensations pour une année donnée se compose de deux éléments:
a)
premièrement, un montant équivalant à la quantité réelle d'électricité produite au cours de l'année concernée par un producteur donné à partir du gaz obtenu dans le cadre d'un accord d'enlèvement ferme multipliée par la différence entre le prix réel par unité d'énergie du gaz acheté sur la base de cet accord et le prix moyen réel par unité d'énergie du charbon nécessaire pour produire la même quantité d'électricité au cours de la même année, moins la différence entre le prix moyen de vente d'une unité d'électricité d'un producteur donné au cours de l'année concernée et le prix moyen de vente, au cours de la même année, d'une unité d'électricité provenant des producteurs utilisant du charbon (si cette différence est négative, il n'en est pas tenu compte dans les calculs). Un coefficient correspondant au rapport entre le coût moyen d'une unité d'énergie produite à partir de gaz polonais et le coût moyen d'une unité d'énergie produite à partir du gaz utilisé par les producteurs n'utilisant pas du gaz polonais (si le producteur considéré n'utilise pas de gaz polonais) est également appliqué;
b)
deuxièmement, un montant équivalent à l'amende réelle infligée au producteur au cours de l'année concernée au titre du gaz qu'il s'était engagé à acheter en vertu de l'accord d'enlèvement ferme et auquel il a renoncé.
(149)
La somme des compensations annuelles réelles calculées conformément à la méthode décrite au point 148 ne peut, pour aucun producteur, dépasser la compensation maximale indiquée dans le tableau 4. Tous les versements compensatoires au titre des coûts échoués liés à des accords d'enlèvement ferme prennent fin dès que ce montant maximum est dépassé. En tout état de cause, les versements cessent au plus tard à la date à laquelle l'AAE résilié devait initialement expirer.
(150)
Les dispositions susmentionnées s'appliquent uniquement à la quantité de gaz acquise dans le cadre d'un accord d'enlèvement ferme déjà conclu au moment de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne. Les quantités supplémentaires de gaz acquises en vertu d'un tel accord par le même producteur après l'adhésion ne peuvent pas donner lieu à une compensation. En outre, si la quantité de gaz acquise dans le cadre d'un accord d'enlèvement ferme a diminué après l'adhésion, il en est tenu compte pour le versement de la compensation.
6. RÉPONSE DE LA POLOGNE AUX OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(151)
La Pologne estime que la Commission ne doit pas apprécier les AAE en tant qu'aides d'État. Toutefois, si ces accords étaient considérés comme une aide d'État, ils devraient être traités comme une aide non applicable après l'adhésion.
(152)
La Pologne attire l'attention de la Commission sur le fait que la suppression de l'obligation de soumettre les tarifs au président de l'URE (autorité de régulation du secteur de l'énergie) pour confirmation visait à inciter les producteurs à se comporter comme des opérateurs de marché et à limiter les coûts de production de l'énergie.
(153)
La Pologne souligne que la conclusion des AAE a fait l'objet d'un appel d'offres ouvert, non discriminatoire et adressé à tous les producteurs (tant publics que privés). La Commission devrait aussi noter que certains AAE ont été liés à une privatisation et qu'il a été tenu compte de leur existence pour fixer le prix de l'entreprise à privatiser.
(154)
Si la Commission considère les AAE comme des aides d'État, la Pologne estime que cette aide ne doit être considérée comme une aide au fonctionnement car, dans la pratique, elle était liée à l'exécution de missions de service public confiées aux producteurs. Les AAE devaient assurer la sécurité d'approvisionnement.
(155)
La Pologne rappelle sa position, à savoir que les AAE ne doivent pas être appréciés à la lumière de la méthodologie des coûts échoués, car celle-ci ne s'applique qu'aux coûts résultant de l'abandon, par un État membre, d'engagements ou de garanties offertes aux producteurs.
7. APPRÉCIATION PAR LA COMMISSION
(156)
Ainsi qu'il est indiqué au point 133, dans le cadre de la présente procédure, les autorités polonaises ont présenté la loi à la Commission afin que celle-ci apprécie sa compatibilité avec les règles applicables en matière d'aides d'État. La loi prévoit des compensations en liaison avec la résiliation anticipée des AAE; celles-ci sont donc indissociables des accords eux-mêmes. Dans sa décision d'ouverture de la procédure, la Commission a émis des doutes concernant l'existence éventuelle d'éléments d'aide d'État et la compatibilité des AAE avec les règles en matière d'aide d'État. À la date de publication de la présente décision, les AAE s'appliquent toujours. En conséquence, la Commission est tenue d'apprécier les AAE énumérés dans l'annexe 1 de la loi.
7.1. Appréciation des AAE
7.1.1. Existence d'une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE
(157)
La Commission analyse ci-après les différents critères cumulatifs qui composent la définition d'une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE: mobilisation de ressources d'État, existence d'un avantage économique, sélectivité de l'avantage et impact sur le cours des échanges.
(158)
Aux fins de cette analyse, il importe de définir la période sur laquelle ces critères seront examinés et qui sera prise en compte pour l'appréciation de l'élément d'aide d'État dans les AAE.
(159)
Les intéressés font valoir, dans leurs observations (en rapport avec divers critères d'appréciation), que la Commission doit tenir compte uniquement des conditions qui prévalaient au moment de la signature des AAE. Les résultats de cette analyse devraient ensuite être étendus à la période de validité des divers AAE, à tout le moins jusqu'au moment où des changements importants ont été apportés à ces derniers.
(160)
Il est vrai qu'aux fins de l'appréciation de l'existence d'un élément d'aide dans une mesure donnée, la Commission doit examiner l'état de la situation au moment de l'entrée en vigueur de la mesure considérée.
(161)
Cela ne signifie toutefois pas que l'appréciation des quatre critères contenus dans la définition d'une aide d'État doit se limiter exclusivement à la période précise à laquelle l'aide a été accordée. Si, dès le début, l'aide est accordée pour une longue période sous la forme de versements réguliers et non pas d'un versement unique, la Commission doit examiner si les critères ont été remplis sur l'ensemble de la période de validité prévue de l'aide.
(162)
En l'espèce, la Commission est parvenue à la conclusion que le résultat de l'appréciation était identique, que les AAE soient considérés ou non comme des aides d'État au moment de leur conclusion. En effet, si la Commission considère que les quatre conditions étaient remplies au moment de la conclusion des AAE, ceux-ci doivent être appréciés conformément aux dispositions du traité d'adhésion. D'une telle appréciation (voir le point 7.1.2 ci-après), il ressort qu'à compter du 1er mai 2004, la mesure constitue une aide nouvelle, dont il convient d'apprécier la compatibilité avec le marché commun à cette date. En revanche, si l'on considère que les AAE ne constituaient pas une aide d'État au moment de leur conclusion, la Commission estime qu'ils sont devenus une aide d'État au moment de l'adhésion - au plus tard le jour de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne (voir le point 7.1.2 ci-après). Sur la base du traité d'adhésion et conformément à l'article 1er, point b) v), du règlement (CE) no 659/1999, la Commission considèrerait que la mesure en question constitue une aide nouvelle à compter du 1er mai 2004 et que sa compatibilité avec les règles en matière d'aides d'État doit être appréciée à partir de cette date (voir le point 7.1.2 ci-après).
(163)
En conséquence, la Commission apprécie si, au jour de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne et depuis cette date, la mesure en question remplit toutes les conditions d'une aide d'État.
(164)
Dans ce contexte, la Commission aimerait revenir sur les observations présentées par les intéressés, selon lesquelles les accords de droit privé ne peuvent pas être automatiquement considérés comme nuls en raison de l'adhésion et de la libéralisation, car, de l'avis des intéressés, cela contreviendrait aux principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime.
(165)
La Commission rejette cet argument. L'accord européen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et la République de Pologne, d'autre part, qui a ouvert la voie à l'adhésion, a été signé le 16 décembre 1991. À l'époque où les parties aux AAE ont conclu ces accords, il était clair que la Pologne adhérerait à l'Union européenne et, pour la majorité, il était également clair que cette adhésion surviendrait avant la fin de la période de validité des AAE.
(166)
Le 16 avril 2003, la République de Pologne a signé le traité d'adhésion, qui est entré en vigueur le 1er mai 2004. À compter du jour de l'adhésion, les dispositions des traités et du droit dérivé sont devenues contraignantes pour la Pologne, conformément à l'article 2 de l'acte d'adhésion (42). En conséquence, l'acquis communautaire s'applique à toutes les relations contractuelles dans les nouveaux États membres, et toutes les exceptions à ce principe ne peuvent découler que du traité d'adhésion. L'acte d'adhésion joint au traité et ses annexes ne prévoient aucune exception aux règles applicables en matière d'aides d'État qui exclurait les AAE ou l'ensemble du secteur de l'énergie de l'application directe du droit dérivé communautaire concernant les aides d'État.
(167)
La Commission est tenue d'appliquer le droit communautaire de la concurrence à la Pologne de la même manière qu'à tout autre État membre, dans le secteur de l'énergie comme dans tout autre secteur de l'économie polonaise. La Commission fait remarquer que, pour juger d'une aide d'État, la forme de l'aide (en l'espèce, un accord de droit privé) n'a pas d'importance; aux fins de l'appréciation par la Commission, seul l'effet de la mesure en question compte. La Commission n'a donc pas trouvé, dans les observations formulées par les intéressés, d'argument valide expliquant pourquoi la présente procédure contreviendrait aux principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime.
(168)
La garantie de rentabilité, qui constitue le fondement des AAE, se traduit en pratique par l'engagement pris par PSE d'acheter de l'électricité à un prix couvrant les coûts d'investissement et les coûts de fonctionnement majorés d'une certaine marge bénéficiaire. Le prix d'achat est intégralement supporté par PSE, qui est une société entièrement détenue et contrôlée par le Trésor public.
(169)
Les intéressés ont fait valoir que la décision de conclure des AAE avait été prise par PSE.
(170)
En ce qui concerne l'utilisation de ressources d'État, la Commission a aussi envisagé de se baser sur l'arrêt PreussenElektra (43), dans lequel la CJCE examinait un mécanisme permettant à un État d'obliger des sociétés privées à se fournir en électricité auprès de certains producteurs, à un prix décidé par l'État supérieur à celui du marché. La CJCE avait jugé que, dans cette affaire, il n'y avait pas eu de transfert de ressources publiques et que le mécanisme ne constituait donc pas une aide d'État.
(171)
La situation en Pologne diffère sensiblement du mécanisme analysé par la CJCE dans l'arrêt susmentionné. La raison principale en est une différence de régime de propriété des entreprises qui se voient imposer l'obligation d'achat.
(172)
Dans l'affaire PreussenElektra, la société que l'État obligeait à acheter de l'électricité était une entreprise privée, tandis que PSE appartient entièrement à l'État, qui la contrôle. PSE est une entreprise publique, conformément à la définition figurant dans la directive 2006/111/CE de la Commission du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu'à la transparence financière dans certaines entreprises (44). Les ressources mises en œuvre en l'espèce sont donc celles d'une entreprise entièrement publique.
(173)
Dans l'affaire PreussenElektra, lorsque l'on retrace le cheminement des ressources du bénéficiaire jusqu'à leur point d'origine, il apparaît qu'elles n'ont jamais été contrôlées par l'État, ni directement ni indirectement.
(174)
Contrairement à la situation décrite dans l'arrêt PreussenElektra, en l'espèce, les ressources sont contrôlées par l'État car elles parviennent à une entreprise publique (PSE); il y a donc lieu de les considérer comme des ressources d'État.
(175)
Sur la base de l'analyse de la mesure et à la lumière de l'arrêt susmentionné, la Commission considère que les AAE impliquent des ressources d'État.
(176)
En ce qui concerne la possibilité d'imputer les ressources à l'État, dans l'arrêt Stardust (45), la CJCE a établi que des ressources appartenant à des sociétés qui se trouvent sous le contrôle de l'État constituent des ressources d'État. La CJCE affirme cependant qu'il est nécessaire d'examiner aussi si l'utilisation de ces ressources peut être imputée à l'État de manière concrète.
(177)
Conformément à l'arrêt rendu par la CJCE dans l'affaire Stardust, lorsqu'une entreprise appartenant à l'État utilise ses moyens d'une manière qui laisse supposer qu'il s'agit d'une action de l'État, il convient de considérer ces moyens comme des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(178)
Il ressort clairement des observations présentées par la Pologne ou par les intéressés que la décision de mettre en œuvre un programme d'incitation aux investissements dans le secteur de l'électricité visait à moderniser ce secteur, à mettre à niveau les centrales électriques afin qu'elles respectent les normes communautaires et à garantir un approvisionnement énergétique qui couvre entièrement la demande. Ces objectifs montrent que les AAE n'ont pas été conclus par PSE dans un but commercial, mais (comme l'ont indiqué les autorités polonaises) pour atteindre une série d'objectifs stratégiques importants.
(179)
L'influence de l'État sur la conclusion des AAE transparaît, entre autres, dans le fait que, l'invitation à soumissionner dans le cadre de l'appel d'offres a été adressée aux participants par le ministère polonais de l'industrie et du commerce. Par ailleurs, en vertu du code du commerce polonais, le ministère des finances représentant le Trésor public détient tous les pouvoirs au sein de l'assemblée générale des actionnaires.
(180)
Le principe de base qui sous-tend la fixation des prix dans les AAE est la prise en charge des coûts d'investissement et de fonctionnement et la réalisation d'une certaine marge bénéficiaire. Ce cadre vise à garantir les investissements nécessaires; il reflète aussi une décision de l'État mise en œuvre par PSE.
(181)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que les éléments susmentionnés constituent un faisceau de conditions qui, conformément aux critères énoncés par la CJCE dans l'arrêt Stardust, permettent de considérer que l'utilisation de ressources de PSE dans les AAE doit être imputée à l'État, en conséquence de quoi, au vu des arguments exposés, il convient de considérer, aux fins de la présente analyse, que les AAE sont financés à l'aide de ressources d'État.
(182)
Il semble naturellement clair pour la Commission que l'État était autant impliqué dans la conclusion des AAE que dans la définition des modalités de base de ces accords.
(183)
Les AAE se présentent juridiquement sous la forme d'accords conclus entre deux parties: PSE et des producteurs. Ainsi qu'il est expliqué au point 172, PSE appartient entièrement au Trésor public.
(184)
Afin de déterminer si les AAE confèrent aux producteurs un avantage économique, la Commission doit apprécier si, grâce aux AAE, les producteurs jouissent d'avantages économiques qu'ils n'auraient pas pu obtenir sur le marché.
(185)
Les AAE confèrent un avantage aux producteurs éligibles dès lors qu'ils placent leurs bénéficiaires dans une situation économique plus avantageuse que celle des autres sociétés.
(186)
Même si les AAE peuvent différer les uns des autres sur des points de détail, tous reposent sur un principe fondamental immuable: l'achat obligatoire par PSE d'une partie (parfois de l'intégralité) de l'électricité produite par les sociétés concernées, à un prix régulièrement revu, fondé sur le principe de la prise en charge, par le client, de l'ensemble des coûts (fixes et variables) de production de l'électricité, majorés d'une marge bénéficiaire.
(187)
L'autorité polonaise de régulation pour le secteur de l'énergie (URE) conserve indirectement le droit de vérifier si les coûts facturés à PSE sont justifiés et fondés; en pratique cependant, elle n'en use que pour vérifier si ces coûts sont effectivement liés à la production d'électricité. Par ailleurs, le contrôle exercé par l'URE est exclusivement indirect, car il vise à vérifier la structure des coûts de PSE afin de déterminer le niveau des recettes de PSE provenant des clients captifs. Si, ce qui est peu probable, l'URE constatait que certains coûts découlant des AAE qui sont facturés à PSE sont injustifiés, elle ne pourrait qu'interdire à PSE de répercuter ces coûts sur ses clients captifs. Cette situation est susceptible de compliquer la tâche de PSE pour s'acquitter de ses obligations au titre des AAE, mais cela ne signifie pas l'annulation juridique de ces accords.
(188)
Le principe fondamental décrit ci-dessus s'applique durant toute la durée de validité des AAE, comprise entre 7 et 20 ans à compter du début de l'exploitation des centrales électriques concernées, soit entre 10 et 31 ans après la signature des AAE (plus de 15 ans dans la majorité des cas).
(189)
Cela signifie que, pendant cette période, le risque commercial lié à l'exploitation des centrales électriques concernées est supporté par l'acheteur de l'électricité, c'est-à-dire PSE. Cela couvre le risque lié aux variations des coûts de production de l'électricité, et en particulier les coûts énergétiques, le risque lié aux variations du prix de l'électricité facturé au client final et le risque lié à l'évolution de la demande en électricité des clients finals. Ces types de risque sont typiquement ceux que tout producteur d'énergie ne bénéficiant pas d'un AAE supporterait seul.
(190)
Il en résulte donc que les centrales électriques parties à un AAE disposent (sous réserve de leur bonne gestion sur le plan technique) de bénéfices garantis sur une longue période, équivalente à la durée d'exploitation habituelle prévue des actifs concernés (leur durée d'amortissement). Plus cette période est longue, plus la garantie est précieuse, car elle protège d'un risque qu'il est d'autant plus difficile de prévoir.
(191)
La Commission estime que cette garantie, qui est un élément fondamental des AAE, confère aux bénéficiaires de ces accords une position économique plus avantageuse que celle des autres sociétés du marché et constitue à cet égard un avantage pour les centrales électriques concernées.
(192)
D'après les autorités polonaises et les intéressés, les banques ont fait de la signature des AAE une condition préalable à l'octroi des crédits destinés à financer l'acquisition d'actifs. Electrabel affirme que «les institutions financières n'étaient pas disposées à financer de nouveaux investissements dans le secteur énergétique polonais sans disposer de la garantie particulière que le preneur de crédit réaliserait un certain chiffre d'affaires pendant la période de remboursement du crédit» (46). Cette exigence des banques entraîne que les garanties accordées dans le cadre des AAE avaient une valeur positive sur le marché. Les AAE constituent donc la condition dont dépendait le fait que les institutions financières acceptent de financer les investissements.
(193)
Des éléments ci-dessus, il ressort que les AAE ne constituent pas une forme classique de garantie, mais ils permettent simplement le paiement, par PSE, entreprise détenue et entièrement contrôlée par le Trésor public, des coûts d'investissement et des coûts de fonctionnement les plus importants (quand ce n'est pas l'ensemble de ces coûts) des centrales électriques parties à ces accords. En pratique, cette «garantie» signifie que, pendant pratiquement toute la période d'amortissement ou la période d'exploitation prévue d'une centrale électrique et indépendamment de l'évolution des conditions du marché, PSE achète une quantité fixe d'électricité à un prix qui doit assurer la rentabilité de la centrale.
(194)
Afin de statuer sur l'existence ou non d'un avantage, la Commission analyse ci-après divers autres points.
(195)
La Commission attire principalement l'attention sur le fait qu'en Pologne, les AAE ont été conclus exclusivement avec des producteurs sélectionnés. À l'époque de leur conclusion déjà, il existait d'autres producteurs d'électricité, qui n'ont pas bénéficié de ces accords. De nouvelles installations ont été construites au cours des années suivantes et de nouveaux investissements sont actuellement réalisés sans bénéficier du soutien d'AAE.
(196)
Au cours des premières années de fonctionnement des AAE, les producteurs qui n'avaient pas conclu d'accord pouvaient vendre leur électricité à des conditions tarifaires contrôlées par l'État, par l'intermédiaire de l'URE. À partir du 28 juin 2001, ce mécanisme a été progressivement supprimé et ces producteurs ont commencé à vendre leur électricité à des prix librement fixés par le marché.
(197)
Ainsi que l'ont indiqué les intéressés, aucun de ces mécanismes (prix contrôlé par l'État ou prix sur le marché libre) ne permettait aux producteurs ne bénéficiant pas d'un AAE de récupérer l'ensemble de leurs coûts. Ils vendent leur électricité au prix marginal, c'est-à-dire à un prix garantissant uniquement la prise en charge de leurs coûts variables.
(198)
Les intéressés ont suggéré que la production d'électricité par des producteurs ne bénéficiant pas d'un AAE serait plus nuisible à l'environnement que la production d'électricité par des producteurs parties à un AAE, ce qui devrait justifier le prix inférieur obtenu par les premiers pour leur électricité. La Commission rejette cet argument. Premièrement, il n'est pas certain que toutes les centrales électriques qui ne bénéficient pas d'un AAE produisent de l'électricité «sale». Les centrales polonaises les plus récentes (qui ne bénéficient pas d'un AAE) produisent de l'électricité à l'aide des technologies les plus modernes. Par ailleurs, rien ne justifie d'un point de vue économique que de l'électricité moins propre ait une valeur marchande moindre que de l'électricité produite en respectant l'environnement. Les deux sont totalement interchangeables (parfois même impossibles à distinguer physiquement) et leur valeur pour le client est identique (47).
(199)
La Bourse polonaise de l'énergie a commencé à fonctionner en 1999. Depuis 2001, le prix moyen de l'électricité y est stable et fluctue entre 110 et 125 PLN/MWh (48). En 2004, le prix moyen sur le marché s'est établi à environ 115 PLN/MWh; en 2005, il a fluctué entre 115 et 120 PLN/MWh; en 2006, il est resté globalement stable aux alentours de 125 PLN/MWh et en 2007 (données jusqu'au 31 juillet 2007), il a fluctué entre 110 et 122 PLN/MWh. Aux fins de la comparaison, les informations communiquées par les autorités polonaises ont permis à la Commission d'estimer comme suit l'ensemble des coûts supportés en 2005 par les centrales électriques ayant bénéficié de compensations en vertu de la loi:
Tableau 5
Estimation, pour 2005, des coûts totaux de production d'électricité des centrales électriques ayant conclu un AAE
Producteur
Coûts de production moyens en 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (partie de BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (partie de BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
[…]
Elektrownia Kozienice S.A.
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków S.A.
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
[…]
Prix moyen à la Bourse polonaise de l'énergie
115-120 PLN/MWh
Source
:
estimations de la Commission sur la base des données fournies par la Pologne. Pour Pątnów II, le chiffre correspond à 2008, première année d'exploitation prévue.
(200)
Les données figurant dans le tableau 5 ci-dessus montrent combien il est peu probable que les prix du marché, c'est-à-dire les prix perçus sur le marché par les producteurs qui n'ont pas conclu d'AAE pour leur électricité, soient suffisants pour assurer la même garantie de chiffre d'affaires que les AAE.
(201)
L'exemple de la Bourse polonaise de l'énergie n'est pas isolé. D'autres États membres ont aussi libéralisé leur marché de l'électricité et mis en place une bourse de l'énergie au sein de laquelle les acheteurs et les vendeurs négocient l'électricité selon les règles du marché.
(202)
Dans son enquête sectorielle sur les marchés de l'électricité (50), la Commission a analysé en détail les conditions de l'échange d'électricité sur les marchés de gros européens. Les données recueillies dans le cadre de cette enquête montrent qu'aucun marché libéralisé n'accorde aux producteurs une garantie à long terme de prise en charge de l'ensemble des coûts qu'ils supportent. En réalité, la majorité des transactions portent sur trois ans.
(203)
Les échanges d'électricité au sein des bourses se font toujours sur la base des prix marginaux, qui garantissent uniquement la prise en charge des coûts marginaux à court terme (51). Par ailleurs, les contrats sur ces marchés sont conclus pour des durées inférieures à celle d'un AAE. À titre d'exemple, les contrats les plus longs portent sur 4 ans pour NordPool (Scandinavie), 3 ans pour Powernext (France), 5 ans pour UKPX (Grande-Bretagne) et 6 ans pour EEX (Allemagne). Sur certaines bourses d'échange, telles qu'OMEL en Espagne, aucun contrat à terme n'est conclu. Depuis le 1er avril 2006, ce type d'accord a aussi disparu de la Bourse polonaise de l'énergie.
(204)
Sur les marchés de l'énergie libéralisés, les échanges d'électricité peuvent aussi se faire sur la base d'accords bilatéraux (marché de gré à gré). L'enquête sur le secteur de l'énergie a montré que, compte tenu de la possibilité de conclure des transactions d'arbitrage dans les échanges d'électricité et de l'existence d'accords bilatéraux, les conditions des échanges (en particulier, le prix et la durée de validité des contrats) sur le marché de gré à gré sont identiques à celles qui prévalent sur les bourses de l'énergie.
(205)
PSE s'est engagé, dans le cadre des AAE, à acheter aux producteurs une certaine quantité minimale d'électricité, à un prix qui couvre l'ensemble des coûts de production, jusqu'en 2007 dans le cas des AAE les plus courts et jusqu'en 2027 dans le cas des AAE les plus longs.
(206)
Cette décision a été imposée à PSE par l'État polonais. Comme le fait remarquer ELCHO dans ses observations, «par l'intermédiaire de PSE, le ministère polonais de l'industrie et du commerce a atteint des objectifs stratégiques en matière de sécurité d'approvisionnement et d'amélioration des normes de protection de l'environnement dans le secteur de la production d'électricité» (52).
(207)
Le fait même que ce soit l'État polonais et non pas PSE qui ait dû décider que de nouveaux investissements seraient réalisés et qu'ils bénéficieraient d'AAE montre clairement que, lors de la prise de ces décisions, d'autres critères que ceux qui orienteraient la conduite d'un investisseur privé ont joué un rôle déterminant.
(208)
Sans l'intervention de l'État, PSE n'aurait pas eu d'intérêt économique à prendre ce type de décision, et ce pour deux raisons fondamentales.
(209)
Premièrement, PSE a acheté une quantité d'électricité dont elle savait déjà, au moment de l'achat, qu'elle pourrait dépasser ses besoins.
(210)
En concluant des AAE, PSE s'est engagée à acheter une certaine quantité, importante, d'électricité (près de 50 % de la production polonaise en 2005 (53) et jusqu'à 70 % sur la période concernée).
(211)
Au tout début (les premières années de validité des AAE), PSE était le seul fournisseur dans le secteur polonais de l'électricité; il pouvait donc vendre la totalité de l'électricité produite à ses clients finaux. Pourtant, dès le début, on pouvait prévoir que PSE cesserait rapidement d'être le seul fournisseur d'électricité en Pologne. Les AAE ont été conclus en 1996-1998, à l'exception d'un accord sur les six conclus avec PKE, qui a été signé le 12 avril 1995. À cette époque, il était déjà évident que la Pologne adhèrerait probablement à l'Union européenne alors que la majorité, voire la totalité, des AAE seraient encore valides (ce qui s'est finalement produit avant même l'expiration de l'accord le plus court et 23 ans avant l'expiration de l'accord le plus long). En particulier, dans le cadre du processus de préadhésion, en décembre 1991, le gouvernement polonais a signé un accord européen établissant un partenariat entre les Communautés européennes et la République de Pologne. Ensuite, en 1994, la Pologne a déposé une demande officielle d'adhésion à l'Union européenne. Les négociations d'adhésion ont débuté en 1998 et se sont terminées en 2002, lorsque le Conseil européen de Copenhague a considéré que la Pologne remplissait toutes les conditions nécessaires à son adhésion à l'Union européenne.
(212)
En fait, les intéressés eux-mêmes ont signalé qu'un des objectifs des AAE était de faire en sorte que les producteurs polonais respectent certaines directives communautaires relatives à la pollution atmosphérique et, en particulier, les directives concernant les émissions en provenance des grandes installations de combustion (54), ce qui constitue une autre preuve que ces parties étaient conscientes de l'imminence de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne.
(213)
Il était notoire que l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne signifierait l'intégration dans le marché intérieur de l'électricité, dont la libéralisation a commencé avec l'adoption de la directive 96/92/CE (55). Cela signifiait que le marché serait ouvert à d'autres fournisseurs, qui feraient concurrence à PSE, et, par conséquent, que PSE pourrait finalement ne pas avoir besoin de toute l'électricité prévue dans le cadre des AAE, compte tenu de l'évolution du marché de l'électricité.
(214)
En Pologne, les plans de libéralisation ont été mis en œuvre très rapidement, les premiers clients ayant pu bénéficier d'une ouverture du marché dès 1999. La même année, la Bourse polonaise de l'énergie a aussi commencé à fonctionner. D'autres changements sont encore intervenus lors de l'entrée en vigueur de la directive 2003/54/CE le 26 juin 2003. Cette directive prévoit la libéralisation du marché pour tous les clients industriels à compter du 1er juillet 2004 et pour tous les clients à compter du 1er juillet 2007, réduisant ainsi progressivement, jusqu'à élimination, la part de marché monopolisée par PSE.
(215)
Deuxièmement, même pour la part d'électricité dont PSE avait réellement besoin, il n'était pas rationnel que l'entreprise, en tant qu'acheteur, s'engage à payer aux producteurs la totalité des coûts de production de l'électricité et une marge bénéficiaire fixée si longtemps à l'avance, même en sachant que la libéralisation permettrait de choisir entre différentes technologies et différents prix, y compris ceux offerts par de nouveaux opérateurs recourant à des technologies plus efficaces.
(216)
Les acheteurs n'ont intérêt à conclure des accords à long terme que si ceux-ci leur assurent une certaine sécurité face aux effets des fluctuations sur le marché de l'électricité, et en particulier face aux changements liés aux variations des coûts énergétiques. De ce fait, un acheteur pourrait avoir un intérêt économique à conclure un accord à long terme de ce type uniquement si le vendeur offrait de supporter une partie du risque lié aux variations des coûts énergétiques, ou si les technologies de production permettaient de garantir la stabilité de ces coûts, comme c'est le cas de l'énergie hydraulique et, à certaines conditions, de l'énergie nucléaire.
(217)
Le raisonnement économique ci-dessus trouve confirmation dans le fait qu'il apparaît qu'il n'existe pas d'exemple d'acheteur privé qui, sans intervention de l'État, conclurait un accord à long terme avec des producteurs d'électricité utilisant des combustibles fossiles et prendrait à sa charge tous les coûts de production sur une période aussi longue que celle des AAE (supérieure à 10 ans). La Commission n'a pas trouvé, lors de son enquête sur le secteur de l'énergie, d'exemple correspondant à ce type d'accord; les intéressés n'ont pas non plus fourni d'exemple d'accord de ce type, bien qu'ils aient affirmé que de tels accords ont été conclus et malgré le fait que certains intéressés appartiennent à des groupes très importants opérant dans de nombreux pays.
(218)
Les seuls exemples invoqués par les intéressés ne sont pas adéquats pour les raisons suivantes:
a)
au Portugal, les accords entre Redes Energéticas Nacionais et Turbogás, et entre Electricidade De Portugal et Pego ont été conclus par des entreprises publiques (Redes Energéticas Nacionais). Il convient à cet égard de noter que même si les intéressés se sont efforcés de démontrer que ces accords sont compatibles avec les règles applicables en matière d'aide d'État, la Commission est d'avis contraire. La Commission n'a publié qu'une décision sur leur compatibilité avec l'article 81 du traité CE. Dans la décision concernant l'aide d'État relative à la résiliation obligatoire de ces accords et à l'octroi de compensations pour ce faire, elle a constaté qu'ils conféraient aux producteurs des avantages économiques (56);
b)
en Grande-Bretagne, les accords concernant Northern Ireland Electricity ont été conclus à la demande de l'État, à l'époque où l'entreprise était encore publique. Northern Ireland Electricity a ensuite été privatisée et le gouvernement britannique a dû mettre en place un mécanisme d'aide pour dédommager l'entreprise de la charge non économique liée à ces accords;
c)
en France, l'accord entre Électricité de France et Péchiney couvre uniquement les coûts variables des centrales nucléaires appartenant à Électricité de France. Dans les années 90 du siècle passé, plusieurs autres accords de ce type ont été conclus en France. Tous reposaient sur un engagement du producteur à fournir au client de l'électricité pendant une longue période à un prix couvrant uniquement ses coûts marginaux.
(219)
Enfin, la Commission note que, malgré les affirmations des intéressés, il n'est pas exact que le fait même que les AAE aient été conclu sur la base d'un appel d'offres suffit pour considérer qu'ils ne constituent pas une aide d'État. Ce principe s'applique lorsqu'un État membre acquiert des biens ou des services pour ses propres besoins. En l'espèce, l'appel d'offres ne visait pas tant à acquérir des biens et des services nécessaires à l'État, qu'à atteindre un certain nombre d'objectifs stratégiques, tels qu'encourager les investissements étrangers en Pologne, améliorer la protection de l'environnement et renforcer la sécurité d'approvisionnement. Dans un tel cas, le fait de recourir à un appel d'offres ne peut conduire qu'à conclure que l'aide se limite au minimum nécessaire pour atteindre les objectifs stratégiques; cela ne suffit pas pour affirmer qu'il n'y a pas eu aide de l'État.
(220)
Les producteurs appartenant à des groupes privés maintiennent que toute aide d'État dans le cadre des AAE aurait été éliminée par le processus de privatisation, car il aurait été tenu compte de la valeur des AAE dans le prix demandé aux sociétés acquérant les centrales électriques.
(221)
La Commission fait remarquer que ces arguments ne s'appliquent pas en l'espèce, car la privatisation des centrales électriques a en réalité pris la forme de rachats d'actions.
(222)
La CJCE a déjà examiné comment un changement de propriétaire à la suite d'un rachat d'actions pouvait influer sur l'existence de l'aide et sur le bénéficiaire d'une aide incompatible avec les règles en matière d'aides d'État accordée à l'entreprise. La CJCE a jugé qu'une entreprise qui s'était vue accorder une aide illégale en conservait le bénéfice malgré le changement de propriétaire (57). Le transfert des actions au prix du marché garantit seulement que l'acheteur ne profite pas en plus de l'aide d'État.
(223)
En l'espèce, cela signifie que le changement de propriétaire des centrales électriques bénéficiant d'un AAE n'a pas modifié le fait que les AAE constituent des aides d'État pour ces installations. En effet, les avantages contenus dans les AAE ont été accordés aux centrales électriques, et non à leurs propriétaires.
(224)
Tous les éléments d'avantage économique susmentionnés ainsi que l'argumentation exposée concernent la période à laquelle la Pologne a adhéré à l'Union européenne et restent valables jusqu'à la date de la présente décision (dans le cas des AAE qui ont cessé d'être applicables avant la date de la présente décision, jusqu'à leur expiration).
(225)
À la lumière des observations ci-dessus, la Commission estime que les AAE confèrent un avantage économique à leurs bénéficiaires.
7.1.2. Services d'intérêt économique général (SIEG)
(226)
Les intéressés ont ajouté qu'il convenait de considérer que les AAE permettent la réalisation de SIEG visant à assurer la sécurité d'approvisionnement en électricité et la protection de l'environnement. Ils rempliraient ainsi les critères énoncés dans l'arrêt Altmark, en vertu duquel ils ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(227)
La Commission a examiné ces arguments et est parvenue à la conclusion qu'elle ne pouvait y souscrire, pour les raisons exposées ci-après.
(228)
Les États membres disposent d'une large marge de manœuvre pour définir la portée des SIEG. Cette discrétion ne signifie toutefois pas que toute intervention de l'État justifiée par des motifs stratégiques peut être assimilée à la réalisation d'un SIEG. À titre d'exemple, dans l'arrêt Merci convenzionali porto di Genova (58), la CJCE a rejeté la possibilité d'appliquer l'article 86, paragraphe 2, du traité CE, car il ne ressort pas que «que les opérations […] revêtent un intérêt économique général qui présente des caractères spécifiques par rapport à celui que revêtent d'autres activités de la vie économique». La Commission est aussi d'avis que, dans les domaines dans lesquels le droit communautaire s'applique, la large marge de manœuvre laissée aux États membres pour définir la portée des SIEG est limitée.
(229)
Les intéressés ont affirmé qu'un des SIEG fourni dans le cadre des AAE serait l'action en faveur de la protection de l'environnement. Plus précisément, les AAE devraient stimuler l'investissement en vue de permettre aux centrales électriques polonaises de s'adapter aux normes communautaires dans ce domaine.
(230)
La Commission fait remarquer que l'obligation de respecter des normes environnementales n'est en rien différente des autres restrictions auxquelles sont soumises toutes les entreprises opérant dans le secteur industriel. Par ailleurs, considérer le respect des normes de protection de l'environnement comme un SIEG constituerait une violation directe du principe du «pollueur payeur», qui est un des principes de base du droit communautaire dans ce domaine, inscrit en droit primaire dans l'article 174, paragraphe 2, du traité CE.
(231)
La Commission note l'argument des intéressés, selon lequel la protection de l'environnement serait définie dans l'article 3 de la directive 96/92/CE comme un des domaines susceptibles de faire l'objet d'obligations de service public. Elle estime que cela ne remet pas en question le point de vue présenté ci-dessus. En effet, bien que la directive dispose que des obligations de service public peuvent exister dans le domaine de la protection de l'environnement, cela ne signifie pas que le contenu de ces obligations de service public n'est pas soumis à certaines exigences. En particulier, cela ne modifie en rien le fait que ces obligations doivent se distinguer des conditions normales de fonctionnement des entreprises du secteur concerné et ne peuvent pas s'opposer aux principes constituant le fondement de la politique communautaire en matière de protection de l'environnement (le principe du «pollueur payeur», par exemple).
(232)
La Commission attire aussi l'attention sur le fait que quatre des centrales électriques bénéficiant d'un AAE (à Turów, Pątnów, Bełchatów et Jaworzno) figurent sur la liste du WWF recensant les trente centrales électriques les plus polluantes en Europe (59), ce qui contredit d'autant plus l'affirmation selon laquelle elles accomplissent une mission de service public en matière de protection de l'environnement.
(233)
Les intéressés invoquent également la sécurité d'approvisionnement comme un des SIEG fournis par les AAE.
(234)
Dans les décisions prises à l'époque (60), la Commission a considéré que la sécurité d'approvisionnement pouvait en effet constituer un service d'intérêt économique général, sous réserve des dispositions prévue par l'article 8, paragraphe 4, de la directive 96/92/CE (qui correspond à l'article 11, paragraphe 4, de la directive 2003/54/CE), c'est-à-dire à condition que les producteurs concernés utilisent des sources combustibles indigènes d'énergie primaire et que la quantité totale d'électricité ne dépasse pas, sur une année civile, 15 % de la quantité totale d'énergie primaire nécessaire pour produire l'électricité consommée dans l'État membre concerné.
(235)
En l'espèce, les AAE portent sur une quantité d'électricité dépassant largement les 15 % évoqués au point 234. Par ailleurs, ils ne concernent pas uniquement des producteurs utilisant des sources combustibles indigènes d'énergie primaire.
(236)
La Commission remarque que les centrales électriques bénéficiant d'AAE ne possèdent aucune caractéristique permettant de les considérer comme particulièrement utiles à la réalisation des objectifs de sécurité d'approvisionnement. En réalité, ce ne sont que des installations classiques reliées au réseau et elles contribuent à la sécurité d'approvisionnement général de la Pologne autant que n'importe quelle autre centrale électrique du secteur.
(237)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime qu'elle n'a pas de raison de déroger à sa pratique habituelle dans ce domaine. Elle doit donc rejeter l'affirmation selon laquelle les AAE permettent de remplir une mission de service public en matière de sécurité d'approvisionnement. Par ailleurs, jusqu'à présent, aucun SIEG n'a jamais été défini en Pologne dans ce contexte.
(238)
En conséquence, la Commission affirme qu'il n'est pas possible d'appliquer aux AAE les dispositions du traité CE concernant les services d'intérêt économique général.
(239)
En outre, la Commission attire l'attention sur le fait que les AAE ne rempliraient pas tous les critères énoncés dans l'arrêt Altmark.
(240)
Premièrement, l'arrêt Altmark prévoit l'exigence que l'entreprise bénéficiaire soit effectivement tenue de s'acquitter d'obligations d'intérêt public qui soient clairement définies.
(241)
En l'espèce, les supposées obligations de service public n'ont pas été clairement définies. Les intéressés invoquent à cet égard des obligations de protection de l'environnement et de sécurité d'approvisionnement, mais il s'agit d'objectifs très généraux. En outre, on peut considérer que chaque producteur d'électricité contribue à leur réalisation dans une certaine mesure. Les intéressés n'ont pas présenté de document exposant plus précisément le type de SIEG confié aux différents producteurs, ni l'acte juridique par lequel ces obligations leur seraient imposées.
(242)
L'article 1er, paragraphe 2, de la loi polonaise sur l'énergie (61) a aussi été invoqué. Il dispose que l'État doit garantir un approvisionnement énergétique stable et permanent aux clients finaux, d'une manière rationnelle d'un point de vue technique et économique et en tenant compte des exigences de protection de l'environnement. Toutefois, cet article n'impose à aucune entreprise particulière des obligations de service public. Seul l'État se voit soumis à de telles obligations.
(243)
Les intéressés avancent enfin que les AAE sont des actes qui confient aux producteurs la prestation de SIEG. Pourtant, les AAE ne contiennent aucune définition précise de SIEG, ni ne renvoient à ces obligations ou à des dispositions juridiques sur la base desquelles l'État pourrait leur déléguer la prestation de SIEG.
(244)
Deuxièmement, les indicateurs sur la base desquels la compensation est calculée devraient être fixés plus tôt, de manière objective et transparente, et la compensation elle-même ne devrait pas dépasser le montant nécessaire pour couvrir la totalité ou une partie des coûts supportés en liaison avec l'accomplissement des obligations de service public, en tenant compte des recettes en découlant et d'une marge bénéficiaire appropriée (62).
(245)
En l'absence d'une définition claire des SIEG qui devraient être fournis, en particulier d'une définition qui permettrait de distinguer clairement les SIEG des opérations économiques normales des centrales électriques, on ne peut pas fixer d'indicateurs de compensation ni vérifier si la compensation ne dépasse pas le montant nécessaire pour couvrir les coûts supportés lors de l'accomplissement de ces obligations. Il n'est même pas possible de définir précisément en quoi consiste la compensation.
(246)
Le fait que certains indicateurs aient été prévus pour fixer les prix dans le cadre des AAE n'équivaut pas à l'existence d'indicateurs précis pour le calcul des compensations au titre de SIEG, car le prix n'est pas équivalent à la compensation. En outre, le fait que le prix couvre uniquement le coût de production, majoré d'une marge bénéficiaire, ne signifie pas non plus qu'il ne constitue pas une compensation excessive, dans la mesure où de nombreux coûts de production de l'électricité peuvent être des coûts normaux, que tout producteur d'électricité devrait supporter, au contraire des coûts exceptionnels liés à la prestation de SIEG.
(247)
Troisièmement, si l'entreprise n'a pas été choisie dans le cadre d'une procédure d'attribution de marchés publics, le montant de la compensation finale doit être fixé sur la base d'une analyse des coûts, qu'une entreprise moyenne, bien gérée et correctement équipée pour remplir des obligations de service public supporterait en liaison avec l'accomplissement de ces obligations, en tenant compte des recettes en découlant et d'une marge bénéficiaire appropriée.
(248)
Les intéressés avancent que ces critères doivent être considérés comme automatiquement remplis car la conclusion d'AAE est le résultat d'une procédure d'appel d'offres transparente et non discriminatoire. La Commission attire néanmoins l'attention sur le fait que, dans la procédure d'appel d'offres, de nombreux critères sont appliqués outre celui du prix et celui lié aux objectifs stratégiques susmentionnés (protection de l'environnement, sécurité d'approvisionnement). La Commission estime que l'application d'autres critères, indépendants du prix ou des objectifs politiques énoncés, rend impossible de conclure automatiquement que le niveau de la compensation accordée est correct. En outre, le fait que, lors de l'appréciation des offres, de nombreux autres critères aient été appliqués sans qu'aucun objectif précis n'ait été défini pour les SIEG constitue un élément supplémentaire montrant la difficulté d'apprécier si les supposés SIEG sont réellement fournis. Par exemple, mélanger le critère du prix et celui de la protection de l'environnement pourrait conduire à ce qu'un soumissionnaire proposant de l'électricité à un prix très bas mais peu respectueuse de l'environnement soit choisi au lieu d'un soumissionnaire proposant une électricité de meilleure qualité sur le plan de la protection de l'environnement. Ce fait suscite des doutes quant à la prestation réelle de SIEG par les producteurs et, en tout état de cause, complique la détermination de la portée concrète des services fournis.
(249)
Par ailleurs, ni les autorités polonaises ni les intéressés n'ont présenté d'analyse des coûts des producteurs concernés qui confirmerait que ceux-ci correspondent aux coûts supportés par une entreprise moyenne. En réalité, les estimations présentées par la Pologne dans le cadre de la loi aux fins du calcul des compensations applicables aux différents producteurs montrent que les coûts qu'ils supportent dépassent considérablement les coûts supportés par un producteur moyen débutant son activité en Pologne.
(250)
Du reste, la Commission souligne que l'AAE conclu avec EC Kraków n'a fait l'objet d'aucune procédure d'appel d'offres.
(251)
Les intéressés ont fait valoir que l'article 86, paragraphe 2, du traité CE pouvait s'appliquer aux AAE même s'ils ne répondaient pas aux critères énoncés dans l'arrêt Altmark.
(252)
La Commission considère que les observations présentées ci-dessus conduisent à la conclusion que l'article 86, paragraphe 2, n'est pas applicable aux AAE.
(253)
En particulier, l'article 86, paragraphe 2, ne peut être appliqué que dans le cas d'entreprises qui se sont vu confier la prestation de SIEG réels, condition qui n'a pas été remplie en l'espèce ainsi qu'il ressort des points 228 à 238. Si des SIEG doivent être fournis, ils doivent être confiés à des entreprises spécifiques, ce qui n'était pas le cas, ainsi qu'il ressort des points 240 à 243. Du reste, les compensations pour la prestation de SIEG doivent être proportionnelles à la charge supportée, ce qui signifie qu'il est nécessaire de pouvoir apprécier précisément la portée de ces SIEG afin d'être en mesure de déterminer les coûts qui y sont liés. Ainsi qu'il ressort des points 245 et 246, en l'espèce, cette condition n'était pas remplie.
(254)
Les AAE sont clairement sélectifs, car ils n'ont été conclus qu'avec un nombre limité de sociétés. Dès leur signature, il a existé dans le secteur de l'électricité des sociétés qui n'en bénéficiaient pas.
(255)
L'argument invoqué par les intéressés, à savoir la nécessité de définir les marchés concernés, n'est pas correct. La notion de sélectivité inclut les mesures qui bénéficient à l'ensemble d'un secteur, même si elles constituent un avantage pour toutes les sociétés d'un secteur donné (ce qui n'était pas le cas en l'espèce, car certaines sociétés du secteur concerné n'ont pas bénéficié d'un AAE).
(256)
En ce qui concerne la référence à l'arrêt Van der Kooy, la Commission rappelle que, dans cet arrêt, la CJCE n'a pas contesté la sélectivité de la mesure d'aide. L'appréciation sur laquelle se basent les intéressés dans leurs observations concerne la question de l'existence d'un avantage; elle ne permet toutefois pas d'établir si la CJCE a considéré ou considèrerait la mesure comme ne remplissant pas le critère de sélectivité.
(257)
Par ailleurs, en réponse aux arguments des intéressés selon lesquels, dans le cas de mesures qui ne font pas l'objet d'une décision d'État, le critère de sélectivité doit être remplacé par le critère de l'investisseur privé, la Commission indique que ce critère sert à vérifier la présence ou non d'un avantage, et non la sélectivité.
(258)
Les intéressés avancent que la Commission aurait dû examiner si, au moment de leur conclusion, les AAE constituaient une distorsion de concurrence ou s'ils ont affecté le commerce entre les États membres. Ainsi qu'il a été expliqué, la Commission est d'avis que la question de savoir si les AAE constituaient des aides au moment de leur conclusion n'a pas d'effet sur l'issue de la présente procédure. En vue de son adhésion à l'Union européenne, la Pologne a ouvert son marché très tôt: dès 1999, année d'ouverture de la Bourse polonaise de l'énergie, certains clients ont été autorisés à changer de fournisseur d'énergie. Le 1er mai 2004, la Pologne est entrée dans le marché intérieur libéralisé. L'existence de contrats de longue durée conclus avec PSE, entreprise appartenant au Trésor public, assortis de garanties d'achat d'électricité à des prix couvrant les coûts supportés par les centrales électriques ainsi qu'une marge bénéficiaire, est susceptible de créer une distorsion de concurrence.
(259)
Les mesures favorisant des sociétés du secteur de l'énergie dans un État membre sont susceptibles de porter atteinte à la capacité qu'ont les entreprises d'autres États membres à exporter de l'électricité vers celui-ci, ou de favoriser les exportations d'électricité vers ces derniers. Ceci vaut en particulier pour la Pologne, qui occupe une position centrale en Europe et qui est raccordée ou facile à raccorder à plusieurs États membres actuels et futurs.
(260)
Le marché polonais de l'électricité (la Bourse polonaise de l'énergie) a été ouvert en 1999; la même année, PSE est devenu membre de l'UCTE (63).
(261)
Par ailleurs, lorsque les AAE ont été signés, il existait clairement des échanges d'électricité entre la Pologne et les États voisins. Les capacités de transport des interconnections n'étaient pas importantes (2 000 W selon les intéressés), mais elles étaient entièrement utilisées, essentiellement à des fins d'exportation.
(262)
En 2005, la Pologne a exporté 14,3 TWh et a importé 3,1 TWh, la consommation nationale s'établissant à 144,8 TWh (64); la plupart des échanges avaient lieu avec la République tchèque, l'Allemagne et la Slovaquie (les interconnections avec l'Ukraine et le Belarus ont des capacités très faibles ou ne fonctionnent pas).
(263)
Il découle de ce qui précède que les AAE étaient susceptibles de créer des distorsions de concurrence même avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne. Toutefois, par définition, le critère relatif à l'incidence sur les échanges entre États membres ne peut être rempli qu'après l'adhésion. L'adhésion à l'Union européenne et la libéralisation du secteur polonais de l'énergie étant intervenues le même jour (1er mai 2004), la Commission estime qu'au plus tard le jour de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne, les avantages découlant des AAE étaient susceptibles de créer une distorsion de concurrence ou d'avoir une incidence sur les échanges entre États membres et qu'ils ont conservé ce potentiel pendant toute la durée de validité des AAE.
(264)
La Commission considère par conséquent que les AAE constituent une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
7.1.3. Les AAE, une «aide nouvelle», par opposition à une «aide existante» Illégalité de l'aide
(265)
Conformément à l'annexe IV, point 3, de l'acte d'adhésion, la Commission était habilitée à contrôler les mesures constituant des aides d'État (tant les aides individuelles que les régimes d'aide) mises à exécution avant l'adhésion à l'Union européenne et toujours applicables après cette date.
(266)
Premièrement, les AAE ayant été signés entre 1994 et 1998, c'est-à-dire avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne, ils remplissent la condition de «mise à exécution avant l'adhésion». À cet égard, la Commission souligne que la présente décision concerne uniquement les AAE qui étaient en vigueur le jour de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne (1er mai 2004). Elle ne concerne pas les AAE résiliés avant cette date.
(267)
Deuxièmement, les AAE sont applicables après l'adhésion. Ils expirent entre 2006 et 2027, donc après l'adhésion. Le jour de l'adhésion, on ne connaissait pas le niveau précis de l'intervention de l'État découlant de la conclusion des AAE.
(268)
Dans ce contexte, la Commission estime d'une manière générale qu'il convient de considérer les mesures suivantes comme applicables après l'adhésion et constituant une aide nouvelle (65):
a)
tous les régimes d'aide qui sont entrés en vigueur avant la date d'adhésion, sur la base desquels il est possible d'accorder, sans qu'il soit nécessaire de prendre d'autres mesures d'exécution, des aides individuelles en faveur d'entreprises énumérées dans la loi de manière générale et abstraite, après l'adhésion;
b)
une aide qui n'est pas liée à un projet précis et qui a été accordée avant l'adhésion à une ou plusieurs entreprises, pour une durée illimitée et/ou un montant indéterminé;
c)
une aide individuelle dans le cas de laquelle le niveau précis d'intervention financière de l'État n'était pas connu au moment de son octroi.
(269)
Les AAE servaient à garantir la rentabilité des centrales électriques. Ce n'est cependant pas une garantie de forme classique: les AAE prévoient le rendement futur des investissements et la rentabilité, grâce aux achats d'électricité garantis, à des prix garantis (bien que variables) pendant une durée garantie, indépendamment des conditions du marché.
(270)
Le niveau maximal de l'intervention financière de l'État dans le cadre des AAE n'a pas été limité à un montant maximal avant l'adhésion; l'aide aux producteurs ne leur a pas non plus été accordée, définitivement et sans conditions, pour un montant précis avant cette date.
(271)
Bien au contraire, l'intervention économique de l'État en liaison avec les AAE dépend d'indicateurs dont l'évolution future n'était pas connue à la date de l'adhésion. Par ailleurs, les AAE garantissaient aux producteurs une protection vis-à-vis de variations affectant des coûts qui ne se rapportaient pas à des opérations ou à des événements survenant avant l'adhésion, mais à des changements susceptibles de se produire à l'avenir, et donc inconnus à la date de l'adhésion.
(272)
Plus particulièrement, les éléments exposés ci-dessous témoignent du fait que le niveau d'intervention de l'État dans le cadre des AAE n'était pas connu à la date de l'adhésion et que l'État était aussi engagé après l'adhésion.
(273)
Premièrement, les prix auxquels les producteurs vendaient l'électricité à PSE n'étaient pas fixés dans les AAE individuels. Ces prix résultent de calculs effectués sur la base d'une formule contenant une série de paramètres dont les variations sont imprévisibles.
(274)
À titre d'exemple, dans ces formules figurent des paramètres tels que l'indice des prix des biens et des services en Pologne ou aux États-Unis, le prix du pétrole ou du charbon sur les marchés mondiaux, le salaire moyen en Pologne ou le cours du zloty polonais par rapport au dollar américain. Il va de soi que les fluctuations de tous ces paramètres ne dépendent pas uniquement d'événements qui ont eu lieu avant l'adhésion. Le calcul des prix, et parfois les formules elles-mêmes, font constamment l'objet de modifications, au moyen d'une série d'avenants apportés aux AAE, dans certains cas tous les ans ou même plus souvent.
(275)
Sur la base de ce qui précède, la Commission estime que l'existence d'une formule permettant de fixer le prix n'est pas un élément suffisant pour limiter le niveau de l'intervention économique de l'État. Le fait même que la formule se compose d'un grand nombre de paramètres variables empêche toute définition avec une précision suffisante du niveau potentiel d'intervention de l'État.
(276)
Par ailleurs, contrairement aux garanties classiques, les AAE couvrent les coûts de fonctionnement de leurs bénéficiaires. Ils prévoient l'achat continu, par PSE, de quantités d'électricité garanties et la prise en charge ininterrompue des coûts de fonctionnement fixes ou variables, conformément aux formules de calcul des prix qu'ils contiennent.
(277)
La Commission tient aussi compte du fait que, au vu du grand nombre de paramètres inclus dans les formules de calcul des prix, il n'est pas possible d'exclure que le bénéficiaire de l'aide lui-même puisse influer sur le prix final (à l'aide de certains éléments des coûts de fonctionnement, tels que la rémunération des travailleurs et de la direction).
(278)
Enfin, à titre subsidiaire, il convient aussi de signaler que l'intervention financière de PSE sur la base des AAE dépend aussi de la demande, dans une large mesure. Elle équivaut à la différence entre le prix d'achat fixé dans l'AAE et le chiffre d'affaires que PSE peut réaliser en vendant l'électricité aux clients finaux. Il n'est pas possible de prévoir le prix auquel PSE vendra son électricité aux clients finaux. Le prix de l'électricité vendue sur un marché de monopole est arrêté tous les ans par l'État, alors que sur un marché libre, ces prix fluctuent de manière imprévisible. Ce facteur accroît lui aussi l'imprévisibilité de l'intervention de l'État dans le cadre des AAE. Il pourrait même arriver un jour que la quantité minimale d'électricité que PSE est tenue d'acheter en vertu des AAE soit supérieure aux besoins réels de l'entreprise, en particulier après l'achèvement de la libéralisation du marché de l'énergie en 2007. Un surplus d'électricité pourrait même entraîner des coûts inconnus encore supérieurs, ce qui accroît l'imprévisibilité de l'intervention de l'État dans le cadre des AAE.
(279)
Ainsi, les montants versés par PSE aux producteurs après l'adhésion ne constituent pas la distribution normale de montants accordés plus tôt à partir d'une enveloppe générale définie avant l'adhésion. Par ailleurs, les AAE ont été modifiés à plusieurs reprises à l'aide d'annexes successives depuis la signature des contrats initiaux.
(280)
La Commission attire l'attention sur le fait que, dans les cas concernés, lors de l'appréciation de la compatibilité des mesures avec le marché commun, il convient de tenir compte de l'aide accordée avant l'adhésion à l'Union européenne et applicable après l'adhésion.
(281)
Conformément aux dispositions susmentionnées du traité d'adhésion, toutes les mesures ci-après, entrées en vigueur avant l'adhésion et encore applicables après l'adhésion, qui constituent des aides d'État et qui ne relèvent pas d'une des catégories énumérées ci-dessous sont considérées, à partir de la date de l'adhésion, comme une aide nouvelle au sens de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE.
(282)
Les trois catégories d'aide existante visées dans le traité d'adhésion sont les suivantes:
1.
Aides mises à exécution en Pologne avant le 10 décembre 1994
Dans ce contexte, il convient de noter qu'à l'exception de l'AAE conclu avec Turów S.A. (66), les AAE ont été signés après le 10 décembre 1994 et ne constituent donc pas une aide existante au sens de l'article 88, paragraphe 1, du traité CE.
2.
Aides énumérées dans la liste des mesures existantes jointe au traité d'adhésion
Dans ce contexte, il convient de noter que ni le régime couvrant les AAE ni aucun AAE individuel n'a été notifié à la Commission afin d'être inclus dans la liste des aides existantes jointe au traité d'adhésion et qu'aucun n'est mentionné dans l'appendice à l'annexe IV de l'acte d'adhésion dont il est question au point 3, paragraphe 1, point b), de l'annexe IV, contenant la liste des mesures d'aide existantes; de ce fait, ils ne constituent pas une aide existante au sens de l'article 88, paragraphe 1, du traité CE.
3.
Aides examinées par l'autorité polonaise chargée de la surveillance des aides publiques avant la date de l'adhésion et jugées compatibles avec l'acquis et à l'égard desquelles la Commission n'a pas soulevé d'objections en raison de doutes sérieux quant à la compatibilité des mesures avec le marché commun, en vertu de la procédure dite transitoire visée par le traité d'adhésion (point 3, paragraphe 2, de l'annexe IV de l'acte d'adhésion)
Dans ce contexte, il convient de noter qu'aucun AAE n'ayant été notifié à la Commission dans le cadre de cette procédure transitoire, aucun accord ne constitue une aide existante au sens de l'article 88, paragraphe 1, du traité CE.
(283)
Compte tenu du fait qu'aucun AAE individuel ne relève d'une des catégories d'aide existante énumérées dans le traité d'adhésion, ces accords constituent une aide nouvelle à compter de la date d'adhésion.
(284)
La Commission attire l'attention sur le fait que cette qualification des AAE est aussi conforme aux dispositions de l'article 1er, point b) v), dernière phrase, du règlement (CE) no 659/1999. Cet article prévoit que, lorsque des mesures deviennent une aide à la suite de la libéralisation d'une activité par le droit communautaire (en l'espèce, la libéralisation du marché de l'énergie sur la base de la directive 96/92/CE, qui est entrée en vigueur en Pologne le jour de l'adhésion du pays à l'Union européenne), ces mesures ne sont pas considérées comme une aide existante après la date fixée pour la libéralisation, ce qui signifie qu'elles sont traitées comme une aide nouvelle.
(285)
En ce qui concerne les observations présentées par les intéressés évoquées au point 71, la Commission fait remarquer que, pour les raisons exposées au point 31, elle considère les AAE comme un régime d'aides. Elle tient également compte du fait que le dénominateur commun de tous les AAE est la décision prise par l'État de proposer aux investisseurs des accords d'achat d'électricité de longue durée garantissant leur rentabilité durant toute la période de validité des accords.
(286)
Les intéressés font valoir que les AAE ne constituaient pas une aide d'État au moment de leur conclusion et qu'il n'est donc pas possible de les considérer comme une aide nouvelle. Ils invoquent l'arrêt Alzetta Mauro (67), affirmant qu'il convenait de considérer une aide accordée sur un marché initialement fermé à la concurrence, avant sa libéralisation, comme une aide existante à partir de la date de libéralisation. Quoi qu'il en soit, l'article 1er, point b) v), du règlement (CE) no 659/1999 concerne aussi bien les régimes d'aides que les aides individuelles.
(287)
La Commission rejette cet argument. Il a été démontré que, le jour de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne, tous les critères permettant de conclure à l'existence d'une aide d'État étaient remplis. En particulier, il a été démontré qu'à cette époque, la Pologne échangeait déjà de l'électricité avec les pays voisins et qu'une bourse de l'énergie fonctionnait depuis 1999. En tout état de cause, il ne faisait aucun doute qu'à partir du jour de son adhésion, la Pologne rejoindrait aussitôt un secteur ouvert à la concurrence. La Commission est d'avis que l'objectif des dispositions du traité d'adhésion concernant les aides d'État était justement de garantir que les mesures susceptibles de créer une distorsion de concurrence entre États membres le jour de l'adhésion seraient examinées. Contrairement aux traités d'adhésion antérieurs au 1er mai 2004, le traité d'adhésion signé par la Pologne et neuf autres États vise à limiter les mesures considérées comme des aides existantes aux trois cas précis décrits ci-dessus. L'arrêt Alzetta Mauro ne concerne pas les mesures relevant du traité d'adhésion; il n'est donc pas possible de l'appliquer aux AAE soumis à appréciation. Du reste, la Commission estime aussi que l'arrêt Alzetta Mauro concerne la situation précise décrite dans une décision de la Commission datant d'avant l'entrée en vigueur du règlement (CE) no 659/1999.
(288)
En conséquence et sur la base des dispositions du traité d'adhésion, la Commission considère que les AAE constituent une aide nouvelle.
(289)
Les AAE n'ayant pas été notifiés à la Commission conformément aux règles de procédure en vigueur dans le domaine des aides d'État, la Commission considère qu'ils constituent une aide illégale.
7.1.4. Dispositions du traité concernées
(290)
Les intéressés ont maintenu que la Commission aurait dû analyser les AAE dans le contexte du mécanisme transitoire prévu par le traité d'adhésion, en liaison avec l'aide d'État no PL 1/03 (68).
(291)
La Commission conteste cette affirmation.
(292)
Dans le cadre du mécanisme transitoire prévu par le traité d'adhésion, les compétences de la Commission se limitaient à confirmer ou à contester des décisions prises par les autorités de la concurrence des États adhérents sur des mesures qui étaient en vigueur et restaient applicables après l'adhésion. L'affaire no PL 1/03 concernait une décision de l'autorité polonaise de la concurrence relative au projet de loi sur les compensations accordées par l'État pour la résiliation des AAE. Elle ne concernait pas une aide accordée dans le cadre des AAE eux-mêmes, que les autorités polonaises n'ont d'ailleurs pas notifiés dans le cadre de la procédure transitoire, et la décision de l'autorité de la concurrence ne couvrait pas les AAE individuels. La Commission ne disposait pas de compétences lui permettant de décider, de manière unilatérale, d'élargir le cadre de cette affaire au titre de la procédure transitoire.
(293)
En outre, même si la Commission avait pu élargir de manière unilatérale le cadre d'affaires similaires, cela n'aurait pas été possible en l'espèce car la loi examinée dans le cadre de la procédure transitoire prévoyait la résiliation obligatoire de tous les AAE avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne. La Commission ne pouvant examiner que les problèmes liés à des aides d'État encore applicables après l'adhésion, elle n'était pas en mesure d'inclure les AAE dans son analyse.
(294)
En ce qui concerne les autres traités bilatéraux ou la charte européenne de l'énergie, la Commission fait remarquer qu'ils n'interdisent pas la résiliation de ces accords, mais qu'ils recommandent une compensation appropriée qui n'enlève pas aux AAE leur caractère d'aide d'État. L'objectif de ces traités est d'assurer un équilibre entre les objectifs de la libéralisation et l'obligation de maintenir les investissements. En réponse aux observations présentées par les intéressés concernant la suppression de droits, la Commission estime que si les AAE constituaient une aide indue et incompatible avec le marché commun, ils seraient illégaux. Leur résiliation ne peut donc pas être considérée comme une suppression de droits. Au cas où il serait considéré qu'il y a là suppression de droits, la Commission est d'avis qu'une compensation peut être accordée et que les conditions énoncées dans la méthodologie des coûts échoués garantiront que cette compensation sera équitable.
7.1.5. Appréciation de la compatibilité
(295)
L'article 87, paragraphe 1, du traité CE prévoit une interdiction générale d'octroi d'aides d'État sur le territoire de la Communauté.
(296)
L'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité CE prévoit des dérogations au principe général d'incompatibilité de ces aides avec le marché commun, énoncé au paragraphe 1 dudit article.
(297)
Les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 2, du traité CE ne s'appliquent pas en l'espèce, car la mesure considérée n'a pas de caractère social et n'est pas octroyée aux consommateurs individuels, elle ne vise pas à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires, et elle n'est pas non plus octroyée à l'économie de certaines régions de la République fédérale d'Allemagne affectées par la division de cet État.
(298)
L'article 87, paragraphe 3, du traité CE prévoit d'autres dérogations.
(299)
Aux termes de l'article 87, paragraphe 3, point a) du traité CE, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun «les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi». La majorité, voire l'intégralité, du territoire polonais peut être considérée comme répondant à cette définition.
(300)
La Commission a adopté des lignes directrices pour l'appréciation de ce type d'aide. À la date de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne, des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale (69) (ci-après dénommées «lignes directrices régionales») étaient en vigueur. Ces lignes directrices régissaient aussi l'appréciation des aides régionales à la lumière de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.
(301)
Conformément aux lignes directrices régionales, seules les aides d'État destinées à couvrir des coûts d'investissement peuvent en principe être prises en compte pour acceptation. Les aides au fonctionnement sont, en principe, interdites (point 4.15 des lignes directrices régionales); il est toutefois possible d'autoriser ce type d'aide pour des régions spécifiques, à condition qu'elles soient limitées dans le temps et progressivement diminuées (70).
(302)
L'aide ne peut pas être considérée comme une aide à l'investissement. L'aide à l'investissement est définie sur la base d'une liste des dépenses potentiellement éligibles, spécifiées aux points 4.5 et 4.6 des lignes directrices régionales. Les versements effectués sur la base des AAE couvrent clairement aussi d'autres dépenses. L'exemple le plus flagrant à cet égard est le fait que les accords garantissent la prise en charge des coûts énergétiques liés au fonctionnement des centrales électriques. Les AAE prévoient aussi la prise en charge des coûts de personnel. Il est évident que ces coûts n'entrent pas dans la liste des dépenses admissibles à une aide à l'investissement. Au contraire, ils correspondent aux dépenses courantes d'un opérateur et, de ce fait, entrent dans les dépenses de fonctionnement définies au point 4.15 des lignes directrices régionales.
(303)
Les aides accordées sur la base des AAE ne s'inscrivent pas dans un cadre temporel raisonnable. La durée de validité des AAE est très longue, proche de la durée d'exploitation prévue d'une centrale électrique moyenne. Par ailleurs, les AAE ne contiennent aucune disposition prévoyant une diminution progressive du montant de l'aide. Les volumes d'achat d'électricité garantis ne diminuent pas alors que les prix sont indexés, ce qui signifie généralement qu'ils augmentent et ne sont soumis à aucune baisse. La garantie de bénéfice et sa durée ne diminuent pas non plus avec le temps.
(304)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission constate que l'aide ne peut pas bénéficier de la dérogation prévue par l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE.
(305)
L'article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE dispose que «peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun les aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre».
(306)
La Commission souligne que l'aide en question n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun.
(307)
Pour la Commission, rien ne montre non plus que l'aide est destinée à remédier à une perturbation grave de l'économie polonaise. La Commission reconnaît que l'électricité est un produit important pour l'économie de tout État membre et que, dans les années 90, il était nécessaire de moderniser ce secteur en Pologne.
(308)
Toutefois, la Commission est d'avis que la notion de «perturbation grave de l'économie d'un État membre» recouvre des cas bien plus graves. Une simple référence à des effets potentiels sur l'économie d'un État membre, comme le font les intéressés, n'est pas suffisante pour considérer que les dispositions susmentionnées du traité seraient applicables à une mesure donnée. Pour ce faire, il convient de présenter au moins une description et une analyse détaillées de la probabilité de voir de telles perturbations se produire et de l'ampleur de leurs conséquences.
(309)
Enfin, la Commission note que ce type de situation nécessite une action rapide, incompatible avec le long cycle des procédures d'appel d'offres et de négociation des AAE.
(310)
En conséquence, la Commission constate que l'aide ne peut pas bénéficier de la dérogation prévue par l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE.
(311)
L'article 87, paragraphe 3, point d), du traité CE dispose que peuvent être considérées comme compatibles avec le traité CE les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure contraire à l'intérêt communautaire. Cette disposition ne s'applique clairement pas aux AAE.
(312)
L'article 87, paragraphe 3, point c), autorise les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. La Commission a élaboré une série de lignes directrices et de communications interprétatives concernant la manière dont elle entend appliquer la dérogation contenue dans cet article.
(313)
Les intéressés ont invoqué l'application des lignes directrices régionales et de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement (ci-après dénommées «encadrement environnemental»).
(314)
Les points 300 à 304 exposent les raisons pour lesquelles l'aide ne peut être considérée comme compatible avec le marché commun en application des lignes directrices régionales (71).
(315)
La Commission observe que l'encadrement environnemental, comme les lignes directrices régionales, autorise avant tout les aides à l'investissement. L'aide au fonctionnement est limitée à des objectifs spécifiques. La première aide autorisée est celle en faveur de la gestion des déchets et des économies d'énergie (point E.3.1), qui peut être accordée pour une durée maximale de 5 ans. La deuxième est une aide sous la forme de réductions ou d'exonérations de taxes (point E.3.2). La troisième est une aide en faveur des énergies renouvelables (point E.3.3). Il est clair qu'aucun de ces cas ne s'applique en l'espèce.
(316)
Le quatrième et dernier type d'aide au fonctionnement qui peut être autorisé est l'aide en faveur de la production combinée d'électricité et de chaleur (point E.3.4). Certains des producteurs concernés produisent de la chaleur et de l'électricité. Toutefois, ni les autorités polonaises ni aucun producteur n'a montré que les installations remplissaient totalement les critères d'efficacité exigés dans l'encadrement environnemental. Qui plus est, la Pologne a présenté à la Commission des données montrant que seule une partie limitée de la production examinée peut être considérée comme compatible avec ces critères d'efficacité. La Commission est d'avis que cela rend impossible d'autoriser, sur la base des dispositions énoncées, une aide qui couvre l'ensemble de la production des installations visées.
(317)
De tous les documents énumérés au point 312, le seul qui pourrait être applicable en l'espèce est la méthodologie des coûts échoués. La méthodologie des coûts échoués concerne l'aide accordée aux opérateurs historiques qui ont construit des centrales électriques avant la libéralisation du secteur de l'électricité et qui pourraient rencontrer des difficultés à les exploiter dans un marché libéralisé.
(318)
Dans sa décision d'ouverture de la procédure, la Commission a soulevé un certain nombre de points mettant en doute la possibilité d'autoriser les AAE sur la base de la méthodologie des coûts échoués.
(319)
L'un d'eux concernait le fait que cette méthodologie prévoit que la Commission exprime la plus extrême réserve en ce qui concerne les aides visant à maintenir tout ou partie des revenus antérieurs à l'entrée en vigueur de la directive 96/92/CE sans prendre strictement en compte les coûts échoués éligibles qui pourraient résulter de l'introduction de la concurrence (72).
(320)
Les AAE visaient précisément à préserver l'essentiel des revenus antérieurs à l'entrée en vigueur de la directive 96/92/CE pour les producteurs et les installations concernés. Par ailleurs, ils concernaient des installations ayant une part de marché très importante et portaient sur une très longue durée, dépassant de loin le temps nécessaire à une adaptation raisonnable aux règles du marché.
(321)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission constate que les AAE ne remplissent pas les critères énoncés dans la méthodologie des coûts échoués. Ils contreviennent aux principes fondamentaux de cette méthodologie, qui devaient permettre une adaptation progressive, mais réelle, aux règles du marché.
(322)
Les intéressés ont maintenu que les AAE pourraient être autorisés directement en vertu des dispositions de l'article 87, paragraphe 3, du traité CE. Ils invoquent le fait que les AAE favorisaient le développement du secteur polonais de l'énergie en attirant les investissements étrangers dans des installations de production d'électricité modernes et respectueuses de l'environnement. Les AAE devaient ainsi servir à «faciliter le développement de certaines activités économiques».
(323)
La Commission note que les deux objectifs stratégiques susmentionnés (attirer les investissements et promouvoir la construction d'installations respectueuses de l'environnement) sont précisément les mêmes que ceux couverts par les lignes directrices régionales et l'encadrement environnemental. Elle a déjà analysé les AAE à la lumière de ces deux documents et est parvenue à la conclusion qu'ils n'étaient pas compatibles avec ces règles. La Commission estime que cela épuise les possibilités d'appliquer l'article 87, paragraphe 3, point c), pour autoriser les AAE.
(324)
En conséquence, la Commission conclut que les AAE ne sont pas compatibles avec le marché commun.
7.1.6. Cas particulier de Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
L'AAE conclu avec Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. a été résilié par PSE le 17 mai 2006 (73), avant que la construction de la centrale électrique ne soit parvenue à un stade avancé. Compte tenu du fait que la centrale n'était pas encore entrée en fonction, la société n'a pas eu la possibilité de profiter de l'avantage conféré par l'AAE. Elle n'a donc pas bénéficié d'une aide d'État.
(326)
En conséquence, la Commission est d'avis que cet AAE n'a conféré aucune aide à Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
7.2. Appréciation de la loi
(327)
La Commission analyse ci-après les quatre critères cumulatifs permettant d'établir l'existence d'une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(328)
La Commission a analysé l'origine des ressources utilisées pour effectuer les versements prévus par la loi. Elle a déterminé qu'elles proviendront d'un prélèvement fiscal institué par la loi elle-même.
(329)
La loi impose ce prélèvement à tous les clients (article 8 de la loi) et son montant dépend de la puissance et des caractéristiques de connexion au réseau (articles 10 et 11 de la loi). Le montant du prélèvement est fixé par l'URE (article 12 de la loi). Le prélèvement collecté par les fournisseurs est versé sur le compte bancaire de Zarządca Rozliczeń S.A. Il s'agit d'une société spécifique, intégralement détenue par le Trésor public et contrôlée par celui-ci, instituée sur la base du titre 7 de la loi. Zarządca Rozliczeń S.A. utilise ces ressources pour les versements aux producteurs bénéficiaires de la loi, conformément aux dispositions du titre 4 de la loi, sous la surveillance administrative de l'URE.
(330)
La Commission a analysé les caractéristiques de ce prélèvement à la lumière de sa pratique décisionnelle (74) et de la jurisprudence de la CJCE dans ce domaine (75) et a abouti aux conclusions suivantes.
(331)
Premièrement, le prélèvement est une contribution obligatoire imposée par l'État à tous les clients.
(332)
Deuxièmement, le produit de ce prélèvement est versé sur un compte appartenant à la société publique Zarządca Rozliczeń S.A., entièrement détenue par l'État. Parmi les 7 membres du conseil de surveillance de Zarządca Rozliczeń S.A., quatre, dont le président, sont désignés au niveau ministériel, deux par les présidents d'organismes publics (URE et l'autorité de protection de la concurrence et des consommateurs) et le dernier est choisi par l'assemblée générale des actionnaires, c'est-à-dire par l'opérateur public PSE. La Commission en conclut que Zarządca Rozliczeń S.A. est une société entièrement contrôlée par l'État. Cette conclusion est corroborée par le fait que Zarządca Rozliczeń S.A. fonctionne sous le contrôle de l'URE, qui est une agence publique. Le produit de ce prélèvement est donc géré par un organe entièrement contrôlé par l'État.
(333)
Troisièmement, Zarządca Rozliczeń S.A. utilise les ressources collectées pour effectuer des versements au bénéfice de certains producteurs, conformément aux dispositions arrêtées par l'État dans la loi. Conformément à la loi, Zarządca Rozliczeń S.A. verse aux producteurs des montants couvrant les coûts échoués, sous la forme d'avances sur ces coûts pour une année donnée et de corrections annuelles.
(334)
Compte tenu des trois observations formulées ci-dessus, la Commission conclut que le produit du prélèvement constitue des ressources d'État.
(335)
La loi prévoit le versement de certaines sommes aux centrales électriques qui choisiront de recourir au mécanisme qu'elle institue. En échange, ces centrales résilient les AAE conclus avec PSE.
(336)
Les versements prévus par la loi permettent d'atténuer la charge que représentent les coûts échoués pour les centrales électriques habilitées. La formule de calcul des montants à verser inclut en particulier la prise en charge par l'État des pertes découlant de certains types de coûts, ainsi que des coûts d'amortissement et des coûts énergétiques, si les revenus tirés du marché se révèlent insuffisants pour leur prise en charge, à des conditions fortement susceptibles de se trouver réunies dans une situation économique normale. Cela signifie que, sous réserve de ces conditions, les versements effectués par l'État couvrent des dépenses que les producteurs devraient normalement prendre en charge dans des conditions normales de marché. Ces versements leur confèrent ainsi un avantage économique.
(337)
Les intéressés avancent que les versements ne confèrent pas d'avantage car ils ne sont qu'une compensation équitable pour la résiliation des AAE. Cette argumentation repose sur le principe que les AAE en tant que tels ne confèrent aucun avantage économique, ce qui est faux, ainsi qu'il a été démontré au point 7.1.1.
(338)
Les bénéficiaires de la loi étant les centrales électriques qui bénéficient des AAE, il convient ici d'invoquer les mêmes arguments que ceux exposés aux points 254 à 257.
(339)
La loi confère un avantage à de nombreuses sociétés opérant sur le marché de la production d'énergie. Dans l'Union européenne, ce marché est libéralisé. Les mesures favorisant des entreprises du secteur de l'énergie dans un État membre sont susceptibles de porter atteinte à la capacité qu'ont les entreprises d'autres États membres à exporter de l'électricité vers celui-ci, ou de favoriser les exportations d'électricité vers ces derniers. Ceci vaut en particulier pour la Pologne, qui occupe une position centrale en Europe et qui est raccordée ou peut être facilement raccordée à plusieurs États membres.
(340)
L'avantage concurrentiel qui découle de la loi est susceptible de créer une distorsion de concurrence et d'affecter les échanges entre États membres.
(341)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que le mécanisme de compensation prévu par la loi constitue une aide d'État.
7.2.1. Octroi de l'aide conformément au droit
(342)
La loi est entrée en vigueur le 4 août 2007. Dans ce contexte, la Commission note que, conformément à l'article 6, paragraphe 1, de la loi, les producteurs qui décident de bénéficier de ce mécanisme reçoivent des fonds pour couvrir les coûts échoués uniquement après la conclusion d'un accord de résiliation. Par ailleurs, en vertu de l'article 22, paragraphe 4, de la loi, la première tranche de l'avance sur les coûts échoués est versée aux producteurs admissibles au plus tard le cinquième jour du mois qui suit l'écoulement de 120 jours à compter de la date à laquelle la résiliation de l'AAE est intervenue sur la base d'un accord de résiliation. En conséquence, il n'est pas possible de considérer la date d'entrée en vigueur de la loi comme la date d'octroi de l'aide aux producteurs, c'est-à-dire la date à laquelle le bénéficiaire a reçu le droit juridiquement contraignant de bénéficier d'une aide. La Commission ne considère donc pas que l'entrée en vigueur de la loi avant l'adoption de la présente décision constitue une infraction à la procédure visée à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE.
7.2.2. Appréciation de la compatibilité
(343)
L'article 87, paragraphe 1, du traité CE prévoit une interdiction générale d'octroi d'aides d'État sur le territoire de la Communauté.
(344)
L'article 87, paragraphe 3, point c), prévoit la possibilité d'autoriser les aides destinées à faciliter le développement de certains secteurs économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. La Commission a élaboré une série de lignes directrices et de communications interprétatives concernant la manière dont elle entend appliquer la dérogation contenue dans cet article.
(345)
La méthodologie des coûts échoués est destinée à analyser les aides accordées aux opérateurs historiques du secteur de l'électricité, dans un contexte où certaines décisions prises par ces opérateurs avant la libéralisation du marché ont perdu leur raison d'être économique après la libéralisation.
(346)
Le point 3, premier alinéa, de la méthodologie des coûts échoués indique clairement que les coûts échoués «peuvent dans les faits recouvrir des formes diverses: contrats d'achat à long terme, investissements réalisés avec une garantie implicite ou explicite de débouchés, investissements en dehors de l'activité normale, etc.». En l'espèce, l'aide est destinée à des investissements consacrés à la modernisation ou au développement de centrales électriques, pour lesquelles les AAE jouent le rôle de garantie directe de débouchés. Cette méthodologie s'applique aussi aux effets des accords d'achat à long terme conclus par des centrales fonctionnant au gaz. Sur la base de ce qui précède, la Commission estime que l'aide relève tout à fait du champ d'application de la méthodologie des coûts échoués. La Commission a donc analysé l'aide à la lumière de cette méthodologie.
(347)
La méthodologie des coûts échoués prévoit une appréciation de l'aide destinée à compenser les coûts échoués en deux étapes. La première étape, décrite au point 3 de la méthodologie, concerne la définition des coûts éligibles, qui inclut en particulier le calcul du montant maximum de compensation qui peut être accordé. La seconde étape, décrite au point 4 de la méthodologie, concerne le mécanisme de calcul de la compensation réelle qui sera versée au titre des coûts échoués, en tenant compte du développement d'une concurrence véritable sur le marché.
(348)
La Commission a d'abord analysé si l'aide remplissait les conditions énoncées aux points 3.1 à 3.12 de la méthodologie des coûts échoués.
(349)
Conformément au point 3.1 de la méthodologie des coûts échoués, le montant maximum de compensation versé doit tenir compte uniquement des investissements achevés avant la date d'entrée en vigueur de la directive 96/92/CE en Pologne, c'est-à-dire le jour de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne, ainsi que de la quantité de gaz commandée avant cette date dans le cadre de contrats d'enlèvement ferme. Dans des cas exceptionnels, il a également été tenu compte d'investissements décidés avant la date de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne et pas encore achevés à cette date, mais uniquement pour autant que la Pologne ait pu démontrer à la Commission que mener ces investissements à bien et les exploiter permettrait de réduire davantage les coûts échoués que stopper les travaux.
(350)
Conformément au point 3.2 de la méthodologie des coûts échoués, la réalité et la validité des garanties d'exploitation accordées aux producteurs sont indiscutables, étant donné qu'elles sont explicitement mentionnées dans les AAE.
(351)
Conformément au point 3.3 de la méthodologie des coûts échoués, les investissements concernés sont très importants et susceptibles d'engendrer des pertes considérables. Sont aussi concernés les contrats à long terme de type «enlèvement ferme». La Commission estime que si ces pertes n'étaient pas compensées d'une manière ou d'une autre, elles pourraient, en raison de leur ampleur, menacer la poursuite du fonctionnement des entreprises intéressées. Cette conclusion est aussi étayée par la réaction des institutions qui ont financé les investissements, qui ont indiqué à la Commission que l'absence de compensation adéquate pouvait être considérée comme un non-respect des arrangements financiers, compte tenu du risque de faillite important auquel l'entreprise concernée est exposée.
(352)
La Commission tient également compte du fait que l'influence des coûts échoués doit être appréciée au niveau des groupes consolidés. Cela permet de tenir compte de manière adéquate de tous les effets de la libéralisation sur le groupe, tant positifs que négatifs. Ce mécanisme conduit à l'exclusion des nouveaux investissements, pour autant qu'il ne s'agisse clairement pas d'investissements de remplacement. Par ailleurs, la Commission estime que les nouveaux investissements dans le secteur revêtent une importance fondamentale pour le bon fonctionnement du marché et qu'ils ne peuvent pas être stoppés en raison des compensations au titre des coûts échoués.
(353)
Conformément au point 3.4 de la méthodologie des coûts échoués, les montants que les bénéficiaires destinent aux investissements sont irrévocables. Il n'existe aucune autre possibilité de récupérer les coûts investis dans une centrale électrique qu'en exploitant cette dernière ou en la vendant à un prix qui ne peut être supérieur au chiffre d'affaires que la centrale concernée peut réaliser en vendant son électricité sur le marché. Les contrats d'enlèvement ferme ne peuvent pas non plus être résiliés de manière unilatérale par les producteurs.
(354)
Conformément au point 3.5 de la méthodologie, les coûts échoués associés à des investissements dans une centrale électrique ne sont pas liés à des accords bilatéraux. En conséquence, examiner si ces coûts découlent de garanties liant deux sociétés appartenant à un même groupe n'a pas de sens. Les coûts échoués associés à des contrats d'enlèvement ferme ne lient pas les sociétés appartenant à un seul et même groupe.
(355)
Conformément au point 3.6 de la méthodologie des coûts échoués, les autorités polonaises ont fourni à la Commission la liste des coûts qui doivent être couverts par les compensations lorsque les revenus d'une centrale électrique n'y suffisent pas. Après analyse de ces catégories de coûts, la Commission est parvenue à la conclusion que les compensations ne dépasseront pas le montant nécessaire pour combler l'insuffisance du retour sur investissement pendant la période d'exploitation des nouveaux actifs, majoré s'il y a lieu d'une marge bénéficiaire raisonnable. Lors du calcul du montant maximum de compensation, un grand nombre d'hypothèses économiques entrent en jeu, notamment, entre autres, le prix de base sur le marché, qui correspond au prix qu'un opérateur entrant sur le marché polonais serait prêt à offrir. À cet égard, on part de l'hypothèse que la source d'énergie primaire de cet opérateur sera le charbon. La Commission a vérifié la compatibilité de cette hypothèse concernant la source d'énergie avec les tendances actuelles des nouveaux investissements dans ce secteur en Pologne; elle a aussi vérifié si les réserves de charbon en Pologne étaient suffisantes pour que cette tendance puisse se maintenir à l'avenir. Si le prix réel du marché est inférieur au prix de base anticipé, c'est ce dernier qui est pris en compte aux fins du calcul de la compensation. La Commission estime que ce mode de calcul des compensations au titre des coûts échoués, identique à celui qu'elle applique de manière constante (76), tient compte des coûts économiques, qui correspondent aux montants effectivement investis. Les compensations pour des contrats du type enlèvement ferme ont été calculées en tenant compte des volumes effectivement acquis et des meilleures estimations concernant la fluctuation des prix dans les contrats.
(356)
Conformément au point 3.7 de la méthodologie des coûts échoués, le mode de calcul des compensations tient compte des revenus générés par les actifs concernés. En effet, le montant maximum de compensation est obtenu après déduction des revenus tirés des actifs dans le passé et disponibles pour couvrir les coûts des investissements, ainsi que des flux financiers des centrales électriques entre 2007 et la date d'expiration des AAE, disponibles pour couvrir les coûts des investissements. Tous ces revenus sont pris en compte depuis la date de conclusion des AAE et toutes les aides d'État reçues depuis le 1er mai 2004 sont, par nécessité, incluses dans les montants déduits.
(357)
Conformément au point 3.8 de la méthodologie des coûts échoués, la valeur de l'aide versée par le passé aux actifs concernés, et en particulier l'aide à l'investissement, a été déduite du montant maximum de compensation.
(358)
Conformément au point 3.9 de la méthodologie des coûts échoués, il est dûment tenu compte, aux fins du calcul des coûts échoués, de l'évolution effective des prix de l'électricité. Les ajustements périodiques du montant des compensations tiendront compte des différences entre la prévision de prix utilisée aux fins du calcul du montant maximum de compensation et le prix réel de l'électricité. Le calcul du montant effectif des compensations versées pour des contrats d'enlèvement ferme tient compte de la consommation effective de gaz et du prix réel de cette matière première, ainsi que du prix réel auquel les sociétés ont vendu l'électricité qu'elles ont produite.
(359)
Conformément au point 3.10 de la méthodologie des coûts échoués, le calcul du montant maximum de compensation prend en compte les coûts amortis avant l'entrée en vigueur de la directive 96/92/CE en Pologne.
(360)
Conformément au point 3.11 de la méthodologie des coûts échoués, les compensations ont été calculées en prenant en compte la solution la plus économique du point de vue de l'État. Pour les actifs dont la construction a débuté avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne mais n'a pas été achevée avant l'adhésion, la Pologne a indiqué que le montant maximum de compensation a été calculé sur la base du moins coûteux des deux scénarios éventuels, à savoir achever la construction et exploiter les nouveaux actifs à des fins commerciales ou arrêter les travaux de construction. De même, le mécanisme de compensation des coûts échoués associés à des contrats d'enlèvement ferme a été conçu de manière à inciter les producteurs à exploiter réellement les centrales électriques afin de réduire le montant global des coûts échoués plutôt qu'à cesser la production et à s'acquitter de l'intégralité des amendes, ce qui entraînerait des coûts échoués nettement supérieurs. La Commission a analysé une série de scénarios présentés par la Pologne afin de déterminer dans quelle mesure le mécanisme en question contribue à réduire le montant global des compensations. Enfin, si le volume de gaz commandé dans le cadre d'un contrat d'enlèvement ferme est renégocié et réduit dans le cadre du fonctionnement du mécanisme de compensation, le montant effectif des versements au titre des compensations sera réduit en proportion.
(361)
Conformément au point 3.12 de la méthodologie des coûts échoués, la période de versement des compensations s'étend jusqu'en 2027. Le point 3.12 dispose que «les coûts que devraient subir certaines entreprises au-delà de l'horizon indiqué à l'article 26 de la directive 96/92/CE (18 février 2006) ne peuvent en principe pas constituer des coûts échoués éligibles au sens de la présente méthodologie». Toutefois, dans la note de bas de page no 5 de la méthodologie des coûts échoués, la Commission précise: «Étant entendu que les investissements non récupérables ou non économiquement viables du fait de la libéralisation du marché intérieur de l'électricité peuvent constituer des coûts échoués au sens de la présente méthodologie, y compris quand leur durée de vie doit en principe s'étendre au-delà de 2006. Par ailleurs, les engagements ou garanties qui doivent impérativement continuer d'être honorés au-delà du 18.2.2006 sous peine de risques majeurs en ce qui concerne la protection de l'environnement, la sécurité des personnes, la protection sociale des travailleurs et la sécurité du réseau électrique peuvent, pour autant que cela soit dûment justifié, constituer des coûts échoués éligibles selon la présente méthodologie».
(362)
Les coûts échoués visés par la loi sont étroitement liés à des investissements réalisés dans des centrales qui ne peuvent être récupérés du fait de la libéralisation du marché intérieur de l'électricité. Cela concerne aussi les contrats d'enlèvement ferme qui, en particulier, ont été conclus pour approvisionner les centrales électriques bénéficiant d'un AAE en tenant compte de la quantité d'électricité concernée par les AAE. Sur la base de la note de bas de page no 5 citée ci-dessus, la Commission peut autoriser la prolongation des compensations au-delà du délai prévu si elle considère que les circonstances le justifient.
(363)
La Commission souligne que les investissements concernés sont des investissements dans des centrales électriques. Il s'agit d'investissements exceptionnellement longs (entre 15 et 30 ans), dans lesquels l'évolution des prix de l'électricité, bien que difficile à prévoir joue un rôle primordial, en particulier au cours de la transition vers un marché entièrement libéralisé. Il n'est pas possible de récupérer les coûts de ces investissements si les prix de l'électricité sont inférieurs aux prix anticipés au moment de la construction des centrales.
(364)
Dans ces conditions, la Commission est d'avis que, comme dans les affaires antérieures concernant la Grèce (77) et le Portugal (78), la note de bas de page no 5 de la méthodologie des coûts échoués s'applique à ces coûts échoués spécifiques et justifie l'octroi de compensations après 2006, jusqu'à l'expiration des AAE initiaux.
(365)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que la loi remplit les critères énoncés aux points 3.1 à 3.12 de la méthodologie des coûts échoués. Les compensations maximales au titre des coûts échoués ne dépassent pas le niveau que permet cette méthodologie. À la lumière des dispositions de cette dernière, il convient donc de considérer ces coûts comme éligibles.
(366)
La Commission a analysé si l'aide remplissait les conditions prévues aux points 4.1 à 4.6 de la méthodologie des coûts échoués.
(367)
Conformément au point 4.1 de la méthodologie des coûts échoués, les montants maximum de compensation ont été calculés pour des centrales électriques et des contrats d'enlèvement ferme clairement définis et individualisés. Les compensations réellement versées ne dépasseront pas ces montants maximum.
(368)
Conformément au point 4.2 de la méthodologie des coûts échoués, le montant des compensations effectivement versées tiendra compte de l'évolution réelle des données économiques fondamentales, en particulier du prix de l'électricité et du volume de gaz acheté dans le cadre de contrats d'enlèvement ferme. À titre d'exemple, si les prix réels de l'électricité diffèrent du prix de base sur le marché visé au point 355, le montant des compensations réelles sera réduit en conséquence. De même, les montants des compensations réelles au titre de contrats d'enlèvement ferme tiendront compte des conditions effectives dans lesquelles les producteurs concernés achètent le gaz et vendent leur électricité sur le marché.
(369)
Conformément au point 4.3 de la méthodologie des coûts échoués, les autorités polonaises se sont engagées à présenter à la Commission un rapport annuel sur la mise en œuvre de la loi.
(370)
Conformément au point 4.4 de la méthodologie des coûts échoués, le prix de base sur le marché visé au point 355 augmente considérablement avec le temps, ce qui conduit à une situation dans laquelle le montant des compensations versées diminuera dans une certaine mesure, ce que la Commission considère comme un élément positif.
(371)
Conformément au point 4.5 de la méthodologie des coûts échoués, le montant maximum de compensation versé à une entreprise donnée est spécifié à l'avance. Il tient compte des résultats futurs des bénéficiaires qui découleront de gains de productivité. La notification indiquait en particulier comment, lors du calcul des coûts échoués, il sera tenu compte de l'évolution de divers facteurs économiques (tels que les prix, la part de marché et d'autres facteurs utiles indiqués par les États membres et mentionnés dans la méthodologie).
(372)
Conformément au point 4.6 de la méthodologie des coûts échoués, les autorités polonaises se sont engagées à ne verser aucune aide au sauvetage et à la restructuration aux sociétés qui bénéficient de la loi pendant les dix années qui suivent le dernier versement en faveur des entreprises concernées. Cette période qui, pour certaines sociétés, s'étend jusqu'en 2037, a été fixée conformément au principe de la non-récurrence, conforme à l'interprétation présentée par la Commission au point 73 des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (79). La Commission est d'avis que cette solution prévient aussi de manière suffisante la possibilité de cumul indu des aides dans le cadre de la méthodologie des coûts échoués.
(373)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que la loi remplit les critères énoncés aux points 4.1 à 4.6 de la méthodologie des coûts échoués. En conséquence, la méthode de décaissement des montants effectifs de compensation au titre des coûts échoués est compatible avec la méthodologie des coûts échoués.
(374)
Dans ces conditions, la Commission estime que la loi est compatible avec la méthodologie des coûts échoués. Les aides destinées à compenser les coûts échoués éligibles remplissent les critères énoncés dans la méthodologie des coûts échoués et peuvent donc être considérées comme compatibles avec le marché commun.
(375)
Les producteurs d'électricité bénéficiaires de la loi seraient en droit de recevoir des aides d'État conformément à la méthodologie des coûts échoués à compter du 1er mai 2004. La loi prévoit un mécanisme de compensations pour l'avenir, mais lors du calcul du montant maximum de compensation, elle tient aussi compte des montants d'aide déjà reçus par les producteurs. Conformément à l'annexe 2 de la loi, le montant maximum de compensation est obtenu après déduction des revenus tirés des actifs dans le passé et disponibles pour couvrir les coûts des investissements. Ainsi qu'il est expliqué au point 356, toutes les aides d'État reçues depuis le 1er mai 2004 entrent dans les revenus déduits. Considérant que la loi est compatible avec le marché commun, la Commission considère comme également compatibles avec le marché commun les montants d'aide perçus par les bénéficiaires depuis le 1er mai 2004.
7.2.3. Cas particulier des sociétés Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. et Electrabel Połaniec S.A
(376)
Deux AAE, conclus avec Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. et Electrabel Połaniec S.A., ont expiré le 31 décembre 2006. De ce fait, ces deux centrales électriques ne sont pas concernées par la loi. Dans la mesure où aucun de ces deux AAE n'est concerné par la loi, ils ne sont pas non plus couverts par la présente décision et la Commission publiera une décision distincte pour ces deux sociétés.
8. CONCLUSION
(377)
La Commission conclut que:
a)
les AAE constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, à l'exception de l'AAE conclu avec Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., et que ces aides ne sont pas compatibles avec le marché commun;
b)
la loi constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, mais que cette aide est compatible avec le marché commun en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.
(378)
Ainsi qu'il a été expliqué au point 7.1.1, les aides d'État prévues dans les AAE reposent principalement sur le fait que les AAE garantissent l'achat d'une certaine quantité d'électricité par PSE à un prix couvrant tous les coûts de production.
(379)
Ces aides n'étant pas compatibles avec le traité CE, il convient d'y mettre fin. Les dispositions concernant la garantie de revenu et la garantie de prise en charge des coûts constituant une partie fondamentale des AAE, la Commission estime que seule la résiliation de ces accords permettra de mettre fin à ces aides d'État.
(380)
La Commission estime que la résiliation des AAE exigera des parties une charge de travail importante, en particulier pour arrêter les modalités de résiliation. Elle est d'avis que, pour garantir un niveau adéquat de sécurité d'approvisionnement en électricité et pour que la transition vers un marché entièrement libéralisé se passe dans de bonnes conditions en Pologne, il est nécessaire de prévoir un délai raisonnable pour la réalisation de ce processus. Les objectifs susmentionnés sont aussi dans l'intérêt de la Communauté.
(381)
Pendant l'élaboration de la loi, dans le cadre de la procédure législative nationale, la Pologne a consulté tous les intéressés sur des questions techniques liées à la résiliation volontaire des AAE. En conséquence, le délai fixé par la loi pour conclure les accords de résiliation des AAE s'élève à 150 jours à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi, à savoir le 1er janvier 2008. La Commission estime que ce délai est également adéquat pour la résiliation des AAE exigée par la présente décision. Elle estime que, conformément à l'article 5 de la loi, la résiliation effective des AAE interviendra le premier jour du mois qui suit l'écoulement de 210 jours à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi (c'est-à-dire le 1er avril 2008).
(382)
Ainsi qu'il est expliqué aux points 356 et 375, les aides perçues depuis le 1er mai 2004 sont couvertes par la loi et, en conséquence, considérées comme compatibles avec le marché commun.
(383)
Dans le cas particulier de Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., la Commission considère que la centrale électrique n'a pas bénéficié d'une aide d'État dans le cadre de son AAE.
(384)
Les AAE conclus avec Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. et Electrabel Połaniec S.A. ne sont pas concernés par la présente décision. La Commission publiera une décision distincte pour ces deux sociétés,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. Les accords d'achat d'électricité à long terme conclus entre Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. et les sociétés énumérées dans l'annexe 1 de la loi sur les conditions de prise en charge des coûts supportés par les producteurs en liaison avec la résiliation d'accords d'achat d'électricité à long terme (ci-après dénommée «la loi») constituent, à compter de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne, une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE en faveur des producteurs d'électricité.
2. L'aide d'État visé au paragraphe 1 constitue une aide illégale et incompatible avec le marché commun.
Article 2
1. La Pologne résilie les accords d'achat d'électricité à long terme visés à l'article 1er.
2. Les accords de résiliation des accords d'achat d'électricité à long terme sont conclus avant le 1er janvier 2008 et entrent en vigueur au plus tard le 1er avril 2008.
Article 3
L'accord d'achat d'électricité à long terme conclu entre Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. et Żarnowiecka Elektrownia Gazowa sp. z o.o. ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
Article 4
1. Les compensations prévues par la loi constituent une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, en faveur des producteurs énumérés dans l'annexe 2 de ladite loi.
2. L'aide d'État visée au paragraphe 1 est compatible avec le marché commun en vertu de la méthodologie des coûts échoués.
3. Le montant maximum de compensation prévu par la loi est obtenu après déduction de l'ensemble des revenus générés par les actifs dans le cadre des accords d'achat à long terme et disponibles pour la prise en charge des coûts d'investissement.
Article 5
1. La Pologne informe la Commission, avant le 31 janvier 2008, des mesures prises pour se conformer à la présente décision.
2. Les autorités polonaises présentent à la Commission un rapport annuel sur la mise en œuvre de la loi.
Article 6
La République de Pologne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 25 septembre 2007.