Décision de la Commission
du 9 avril 2002
relative à la mesure d'aide exécutée par l'Allemagne en faveur d'opérations de la Landesentwicklungsgesellschaft Thüringen dans le secteur des complexes industriels
[notifiée sous le numéro C(2002) 1339]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2003/162/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, alinéa 1,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations(1) et après considération des observations reçues,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1) Par lettres des 23 avril et 6 octobre 1997, la Commission a été informée par des tiers que la société Landesentwicklungsgesellschaft mbH Thüringen (ci-après dénommée "la LEG") avait réalisé des activités éventuellement contraires aux règles communautaires en matières d'aides d'État. Par lettres des 15 mai et 13 novembre 1997, la Commission a invité l'Allemagne à lui communiquer des renseignements plus précis à ce sujet. Cette dernière a fourni des renseignements complémentaires à la Commission par lettres des 1er, 7 et 13 juillet, du 23 septembre, des 9, 18 et 30 décembre 1998.
(2) Par lettre du 3 mars 1999, la Commission a fait part à l'Allemagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, au sujet des aides prétendument accordées par le Land de Thuringe par l'intermédiaire de la LEG dans le cadre des activités que celle-ci exerce dans le domaine des complexes industriels.
(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2) et la Commission a invité les intéressés à lui présenter leurs observations.
(4) Par lettre du 6 janvier 2000, la Commission a transmis à l'Allemagne les observations reçues de tiers et l'Allemagne y a répondu par lettre du 17 septembre 2001.
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE
(5) La LEG a été créée en 1992 par le gouvernement du Land de Thuringe sous forme de société à responsabilité limitée de droit allemand (GmbH), pour une durée illimitée. Le capital de la LEG est détenu par le Land de Thuringe (97,6 %), la société Landeswohnungs- und Städtebaugesellschaft Bayern GmbH de Nuremberg (1,2 %) et la société Wohnstatt Stadtentwicklungs- und Wohnungsbaugesellschaft Hessen mbH de Kassel (1,2 %).
(6) La LEG est titulaire d'un mandat de négociation qui lui a été délivré par le gouvernement du Land pour plusieurs secteurs(3). La Commission a limité la procédure formelle d'examen aux activités exercées dans le secteur des complexes industriels. D'après ses statuts, la LEG prête son concours, sous toute forme, pour les tâches et les mesures qui sont dans l'intérêt du Land de Thuringe, en matière de développement structurel, et notamment de développement de la construction, des infrastructures et de l'économie.
(7) La LEG a pour mission principale d'assurer le développement des infrastructures du Land dans l'intérêt de celui-ci. C'est pourquoi, dans le secteur de l'industrie et du commerce, elle tente de redonner une utilité économique de pointe aux sites industriels anciens qui, après quarante années d'économie socialiste planifiée, menaçaient de devenir des friches industrielles dangereuses pour l'environnement. À cet effet, la LEG démonte les installations techniques devenues inutiles, démolit les bâtiments qui ne méritent pas d'être conservés ou rénove ceux qui méritent d'être utilisés et entretenus, étudie, évalue et élimine les sites contaminés, planifie et viabilise la surface concernée et réalise ou exploite les biens immobiliers ainsi viabilisés en les vendant, en les louant ou en les donnant en location-gérance.
(8) Concrètement, la LEG acquiert, gère, finance, négocie, vend et rénove des biens immobiliers; elle se charge également de viabiliser des terrains, de les réorganiser et de les rendre constructibles. Elle peut aussi acquérir et transmettre des droits de superficie, acheter, construire, exploiter, administrer, négocier et céder, en son nom et pour son compte ou au nom ou pour le compte de tiers, des bâtiments, installations et équipements de toute sorte. Il incombe à la LEG de conserver, d'entretenir et de moderniser ces immobilisations.
(9) Pour ces activités, la LEG a obtenu, entre 1994 et le deuxième semestre de 2000, des fonds prélevés sur le budget du Land de Thuringe pour un montant total de 257841077 euros [504293314,57 marks allemands (DEM)]. Il existe à cet effet une ligne budgétaire particulière. Il n'y a pas eu d'autres versements.
(10) Pour la mission que la LEG exécute en faveur de sites industriels, l'Allemagne n'a pas adopté de dispositions qui permettraient de faire relever ces opérations des règles communautaires concernant les aides d'État. Comme il n'existe pas de programme d'aide, l'Allemagne a dressé la liste des entreprises qui, en raison de l'objet de la présente procédure, doivent être examinées au regard desdites règles.
3. MOTIFS D'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE D'EXAMEN
(11) La Commission a ouvert la procédure formelle d'examen au sujet des activités de la LEG susmentionnées, parce qu'il n'apparaissait pas clairement si les critères de la communication de la Commission concernant les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics(4) ont toujours été respectés lorsque les biens ont été offerts sur le marché.
(12) En outre, la Commission n'a pas pu établir à l'époque dans quelle mesure des aides financières ad hoc et/ou des fonds relevant d'une ligne budgétaire particulière du budget du Land de Thuringe avaient été utilisés, pour tout ou partie de ces projets, dans le secteur des complexes industriels.
(13) Enfin, la Commission n'a pas pu exclure que les activités de la LEG aient favorisé des entreprises en difficulté. Dans six cas, la LEG a accordé des délais de paiement et des prêts à des locataires.
4. OBSERVATIONS D'INTÉRESSÉS
(14) La LEG Thüringen est la seule entreprise à avoir présenté des observations dans le cadre de la procédure formelle d'examen. Dans ces observations, la LEG expose que, en sa qualité de personne morale de droit privé, elle ne relève pas de l'administration publique, dotée du droit de souveraineté, de la République fédérale d'Allemagne ou de l'une de ses subdivisions et que les biens immeubles aménagés par ses soins ont été vendus aux conditions du marché. La LEG indique en outre certains aspects qui, selon elle, ont été repris de manière inexacte quant aux faits dans la décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen. Par ailleurs, elle affirme que ladite décision ne lui a pas permis d'exercer les droits de la défense et que cela constitue une violation de son droit d'être entendue. Par lettre du 17 septembre 2001, l'Allemagne appuie les observations de la LEG et souscrit totalement à leur contenu.
5. APPRÉCIATION
5.1. Imputation à l'État et utilisation de ressources d'État
(15) La LEG doit être considérée comme un établissement de l'État, puisqu'elle est détenue à 97,6 % par le Land de Thuringe, auquel les statuts donnent la faculté d'influer sur l'activité commerciale de la LEG. De surcroît, la LEG reçoit des fonds pris sur le budget du Land de Thuringe. Dans l'appréciation de la question de savoir si la LEG a éventuellement accordé des aides à des entreprises, sa forme juridique de société à responsabilité limitée de droit privé ne l'autorise pas à se soustraire à un examen au regard des règles communautaires concernant les aides d'État. En effet, selon ces règles, il n'y a pas lieu de distinguer entre, d'une part, les cas où l'aide est accordée directement par l'État ou par une collectivité territoriale de celui-ci et, d'autre part, ceux où l'aide est accordée par un organisme public ou privé que l'État ou la collectivité territoriale institue ou désigne en vue de gérer l'aide(5).
(16) Les ressources mises à la disposition de la LEG pour son activité dans le domaine des complexes industriels sont allouées exclusivement sur la base d'une ligne budgétaire prévue dans le budget du Land. La LEG n'obtient pas de concours financiers supplémentaires pour ce domaine d'activité.
5.2. Examen de chaque cas particulier
(17) Étant donné qu'il n'existe pas de programme d'aide pour les activités de la LEG dans le domaine des complexes industriels et que la procédure formelle d'examen n'a pas révélé d'indices permettant de penser que la LEG a accompli dans ce domaine certains actes présentant des caractéristiques communes et appliqués à toutes les entreprises de tous les secteurs, il convient d'apprécier individuellement les différentes mesures en cause. Au demeurant, l'Allemagne a remis une liste à cet effet.
(18) Si l'on examine la liste des entreprises fournie par l'Allemagne en vue de l'examen, on constate que les bénéficiaires n'appartiennent pas systématiquement à une catégorie spécifique. Peuvent donc entrer en ligne de compte des entreprises de toute taille et de tous les secteurs de l'économie, quelle que soit leur situation financière.
5.3. Affectation du commerce
(19) Dans les six cas de prêt qui ont été abordés dans la décision de la Commission d'ouvrir la procédure d'examen (considérant 13), l'Allemagne a pu prouver qu'il s'agissait de montants de minimis(6). Ces prêts ne constituent donc pas une aide d'État au sens de l'article 87 du traité CE.
5.4. Attribution d'un avantage économique à des entreprises
(20) Les entreprises citées dans la liste fournie par l'Allemagne ont acheté ou loué à la LEG des terrains et/ou des bâtiments qui avaient été préalablement réhabilités au moyen de ressources d'État. Il se peut que, avec la vente ou la location, l'État ait renoncé à des recettes, ce qui équivaut à un transfert de ressources d'État à ces entreprises. C'est pourquoi la Commission vérifie ci-après si, dans chacune des opérations, l'entreprise concernée a obtenu un avantage économique.
a) L'investisseur opérant en économie de marché
(21) L'Allemagne affirme entre autres que, dans le domaine des complexes industriels, la LEG a agi comme un investisseur privé(7). Elle assimile donc le comportement d'investissement de la LEG concernant les sites industriels anciens à celui d'un investisseur privé. En conséquence, d'après la théorie de l'investisseur opérant en économie de marché ou le principe du bailleur de fonds privé, les activités de la LEG dans le secteur des complexes industriels ne seraient pas à qualifier d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(22) À ce propos, l'Allemagne expose que, avec la théorie de l'investisseur opérant en économie de marché, il convient de tenir compte de conditions économiques générales qui sont exceptionnelles et que les lois classiques du marché ne permettent pas à elles seules d'appréhender. Concrètement, la situation considérée comme normale dans une économie de marché doit être étendue aux conditions concurrentielles particulières du secteur immobilier thuringien. L'Allemagne décrit ces conditions particulières comme suit: "face à un important excédent d'offres du côté de l'offre, il y a un petit nombre d'intéressés du côté de la demande", "la mise en valeur de sites industriels anciens [...] souffre d'un manque d'intérêt des demandeurs potentiels", "pour les nouveaux Länder, le bilan des terrains industriels constructibles [...] présente un excédent d'offres considérable [...] déjà confirmé au moment de l'enquête en 1995 [...] s'est encore renforcé après 1995", "en 1995, les réserves de surfaces constructibles dans les nouveaux Länder étaient 6,7 fois supérieures aux besoins", "les nouveaux demandeurs qui se pressent sur le marché privilégient [...] les nouvelles zones industrielles viabilisées", "les surfaces industrielles constructibles sur les sites industriels anciens n'ont été disponibles qu'au moment où les besoins en surfaces étaient déjà largement couverts par de nouveaux sites viabilisés et où le stock de surfaces industrielles dépassait déjà largement les besoins", "la vente de terrains industriels [...] avait atteint sa valeur maximale [...] déjà en 1992", "les sites industriels anciens qui, en raison de leur réaménagement beaucoup plus long et difficile, n'ont pu, pour la plupart, être mis sur le marché qu'à partir du milieu des années 90, présentaient de ce fait d'énormes inconvénients sur le plan de la commercialisation", "le niveau des prix des terrains à usage industriel présente une tendance à la baisse".
(23) Cet exposé de l'Allemagne est corroboré par une expertise réalisée par le service des études de marché de la société immobilière Aengevelt à la demande de la LEG, et transmise à la Commission dans le cadre de la procédure formelle d'examen.
(24) La Commission ne peut souscrire à l'appréciation selon laquelle la LEG a agi comme un investisseur opérant en économie de marché, et ce pour les raisons suivantes. La LEG intervient comme une sorte de maître d'oeuvre qui se charge de la gestion globale de surfaces industrielles à réaménager. À cet égard, elle agit comme un promoteur foncier qui se charge du processus complet allant de l'achat à la réalisation du bien. Il convient donc d'étudier la question de savoir si un opérateur économique privé d'une taille comparable à celle de la LEG aurait pris, dans des conditions équivalentes, les mêmes décisions microéconomiques pour la gestion de surfaces industrielles.
(25) La LEG exerce les activités en cause sur un marché qui est déjà caractérisé par un fort excédent d'offres de surfaces industrielles et commerciales viabilisées. Elle pénètre donc sciemment sur un marché sursaturé(8) et réalise des travaux de réhabilitation sur des surfaces industrielles et commerciales, alors qu'il est établi d'entrée de jeu que la demande sera faible, voire très faible. Le fait de déployer précisément sur un marché déjà sursaturé, les activités qui se situent déjà dans l'offre excédentaire débouche obligatoirement sur un prix de marché inférieur au prix de revient et au coût de modernisation. Les conditions étant ce qu'elles sont, on ne saurait tabler, même à plus long terme, sur une rentabilité acceptable des capitaux investis. L'opérateur privé qui recherche l'optimisation du profit n'appliquerait pas une telle stratégie.
(26) Il est peut-être exact que la LEG a obtenu le prix du marché pour la réalisation des sites industriels - si l'on considère que le prix du marché est le prix qui doit être obtenu des acquéreurs potentiels à un moment donné pour un bien donné -, mais il ne s'agit nullement de la preuve que ce prix détermine le comportement d'un opérateur privé. En effet, pour des projets de cette ampleur et de cette complexité, l'opérateur privé n'est pas exclusivement animé par le prix qu'il peut obtenir à un moment donné pour un bien donné.
(27) Les objectifs de politique sociale et régionale poursuivis par le Land de Thuringe, comme la création et le maintien d'emplois, l'amélioration de l'attractivité du site industriel que constitue la Thuringe en général, la compensation des inconvénients que présentent les sites industriels anciens par rapport aux nouvelles surfaces industrielles et commerciales viabilisées et qui leur enlèvent tout intérêt aux yeux du marché des intéressés(9), sont des aspects qui ne doivent pas être pris en considération pour l'appréciation du principe de l'investisseur opérant en économie de marché(10).
(28) C'est pourquoi, à titre de résultat intermédiaire, il convient d'établir que le principe de l'investisseur opérant en économie de marché n'exclut pas du champ d'application de l'article 87 du traité CE les activités de la LEG dans le secteur des complexes industriels.
b) Communication concernant les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics
(29) Il faut maintenant aborder la communication de la Commission concernant les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics. En effet, si les critères de cette communication sont respectés, la vente ne recèle pas d'aide d'État. Publiée en 1997, cette communication correspond en gros à la pratique des décisions de la Commission en la matière(11) et sert donc aussi de base d'appréciation dans la présente procédure qui examine les opérations à partir de 1992.
(30) La communication de la Commission concernant les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics ne concerne explicitement que les ventes. Pour les locations et les locations-gérances, la Commission applique par analogie les principes établis dans ladite communication(12).
(31) La communication considère que, en cas de vente au plus offrant ou à l'unique offrant, dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres ouverte et inconditionnelle ayant fait l'objet d'une publicité suffisante, il est prouvé que le prix en résultant reflète l'équilibre naturel du marché. Aucune entreprise n'étant favorisée, l'existence d'une aide d'État est exclue.
(32) Dans une multitude d'opérations de vente et de location(13), la LEG a respecté cette procédure(14). Dans la totalité de ces cas, une pancarte de chantier a été apposée pendant deux mois au moins, à quoi s'est ajouté un prospectus, une annonce sur Internet ou une annonce dans la presse et parfois aussi la présentation du projet dans des foires/expositions régionales et suprarégionales. Par conséquent, ces projets ont fait l'objet d'une publicité suffisante et tous les acquéreurs potentiels ont pu être informés de la vente. La vente n'ayant pas été limitée à un utilisateur final donné, elle est inconditionnelle. Dans la plupart des cas, un seul intéressé s'est manifesté, mais lorsque ce n'était pas le cas, l'adjudication a été faite au plus offrant.
(33) Outre la procédure d'appel d'offres, la communication autorise également la présentation d'une évaluation par un expert indépendant. Dans trois cas, la LEG a fait appel à un expert indépendant pour évaluer le prix de vente au sens du chapitre II, paragraphe 2, de la communication. Dans deux cas, l'Allemagne a présenté dans le cadre de la procédure d'examen une évaluation par un expert indépendant qui décrit les spécificités de ces cas. La valeur marchande à dire d'expert est inférieure au prix de vente obtenu par la LEG.
(34) C'est pourquoi il faut considérer que les opérations de la LEG avec les entreprises visées aux points 32 et 33 correspondent à la communication de la Commission concernant les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics, et ne recèlent donc aucune aide d'État.
c) Comparaison du prix effectivement obtenu et du prix réel du marché
(35) Pour quatre opérations, les critères de la communication n'ont pas été respectés. Pour savoir si un avantage économique a été conféré à ces quatre entreprises, la Commission pourrait procéder à une comparaison du prix de vente effectivement obtenu et du prix résultant d'une analyse ex post du marché. Mais concrètement, un instantané des prix du marché pris après coup ne constitue pas une preuve décisive, car la Commission suppose que la LEG a influé sur le prix du marché des terrains industriels non bâtis, en raison de son comportement particulier sur le marché.
(36) D'après l'expertise de la société Aengevelt, en l'espace de cinq ans (de mi-1993 à mi-1998), le prix des terrains de la catégorie à examiner a chuté de 46 euros/m2 (90 DEM) à 13 euros/m2 (25,5 DEM). Ce fort recul s'explique sans nul doute par une pluralité de causes, comme le fléchissement des investissements dans l'est de l'Allemagne et certaines influences conjoncturelles, mais il est tout aussi évident que l'activité massive de la LEG dans ce segment de marché n'est pas étrangère à la chute du prix. Car enfin, une théorie économique avérée veut que la multiplication des offres sur un marché déjà sursaturé produise cet effet.
(37) La Commission est amenée à ne pas considérer comme probant le prix très bas fixé pour les opérations en cause - il s'agit concrètement des années 1995, 1997 et 1998 -, puisqu'il a été induit artificiellement par le comportement de la LEG sur le marché.
(38) Puisque ce n'est qu'à partir de mi-1994 que la LEG a entrepris l'achat et la vente à plus grande échelle dans le secteur de l'industrie et du commerce(15), la Commission a pris cette date comme référence. D'après l'expertise de la société Aengevelt, le prix des terrains industriels non bâtis se situait à l'époque aux alentours de 24,5 euros/m2 (48 DEM).
(39) Comme, dans les quatre cas, le prix de l'opération a été supérieur à 24,5 euros/m2 pour des terrains industriels non bâtis, la Commission constate qu'aucun avantage économique n'a été conféré à ces entreprises et qu'il n'y a pas lieu d'appliquer l'article 87 du traité CE,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les mesures que l'Allemagne a exécutées dans le cadre des opérations de vente et de location par la Landesentwicklungsgesellschaft mbH Thüringen dans le secteur des complexes industriels, et qui sont examinées dans la présente décision, ne contiennent aucun élément d'aide et ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
Article 2
La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 9 avril 2002.