ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 13. července 2009
o režimech státní podpory C 6/04 (ex NN 70/01) a C 5/05 (ex NN 71/04), které Itálie provedla ve prospěch pěstitelů, kteří pěstují ve sklenících (osvobození od spotřební daně z motorové nafty používané k vytápění skleníků)
(oznámeno pod číslem K(2009) 5497)
(Pouze italské znění je závazné)
(2009/944/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec,
poté co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedeným článkem, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Útvary Komise požádaly v dopisech ze dne 28. září 2000 a 17. října 2000 na základě dostupných informací italské orgány o upřesnění ve věci částečného osvobození od spotřební daně z motorové nafty používané v zemědělství ve smyslu vládního nařízení č. 268 ze dne 30. září 2000, kterým se zavádí okamžitá opatření v oblasti daně z příjmu fyzických osob a spotřební daně.
(2)
Italské orgány podaly Komisi požadovaná upřesnění v dopisech ze dne 31. října 2000 a 3. listopadu 2000.
(3)
Po přezkoumání těchto upřesnění požádaly útvary Komise dopisem ze dne 20. listopadu 2000 italské orgány o řadu nových informací ohledně osvobození od spotřební daně.
(4)
Vzhledem k tomu, že útvary Komise neobdržely ve lhůtě čtyř týdnů stanovené ve výše uvedeném dopise žádnou odpověď, zaslaly italským orgánům dopisem ze dne 26. dubna 2001 upomínku a uvedly, že si vzhledem k tomu, že italské orgány neodpověděly, vyhrazují navrhnout Komisi, aby zaslala příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (1) (nyní článek 88).
(5)
Dopisem ze dne 10. května 2001 předalo Stálé zastoupení Itálie při Evropské unii Komisi doplňující informace, které byly po italských orgánech požadovány v dopise ze dne 26. dubna 2001.
(6)
Dopisem ze dne 2. srpna 2001 oznámily útvary Komise, na základě výše uvedených informací, otevření spisu o neoznámené státní podpoře pod číslem NN 70/01 a požádaly italské orgány o nové informace.
(7)
Vzhledem k tomu, že útvary Komise neobdržely ve stanovené lhůtě žádnou odpověď, zaslaly dopisem ze dne 1. července 2003 italským orgánům další upomínku a opětovně jim připomněly skutečnost, že v případě, že nedodrží předepsanou lhůtu čtyř týdnů pro předložení odpovědi, vyhrazují si navrhnout Komisi, aby zaslala příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999. Lhůta stanovená pro odpověď vypršela počátkem srpna 2003.
(8)
Vzhledem k tomu, že Komise neobdržela odpověď do konce výše uvedené lhůty, přikázala Itálii rozhodnutím ze dne 10. října 2003 (2), aby jí sdělila veškeré informace požadované v dopise ze dne 2. srpna 2001, a upřesnila, že pokud neobdrží od italských orgánů odpověď, vyhrazuje si zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(9)
Vzhledem k tomu, že Komise neobdržela odpověď na příkaz k poskytnutí informací, sdělila dopisem ze dne 19. února 2004 italským orgánům rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ve věci ustanovení čl. 5 odst. 5 vládního nařízení č. 268 ze dne 30. září 2000 (spis C 6/04).
(10)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k uvedenému režimu podpory.
(11)
Komise obdržela připomínky k režimu podpory ze strany zúčastněných třetích stran, připomínky předložila Itálii dopisem ze dne 27. dubna 2004 a dala jí možnost vyjádřit se k nim.
(12)
Itálie se k těmto připomínkám nevyjádřila, ale poté, co požádala o prodloužení lhůty na odpověď k zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy a bylo jí vyhověno, zaslala odpověď ve věci tohoto řízení dopisem ze dne 21. června 2004, zaevidovaným dne 25. června 2004.
(13)
Po odeslání dopisu ze dne 19. února 2004, kterým oznamovala zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ve věci ustanovení čl. 5 odst. 5 vládního nařízení č. 268 ze dne 30. září 2000, se Komise seznámila s informacemi, podle nichž je pěstitelům, kteří pěstují ve sklenících, ve skutečnosti poskytováno úplné osvobození od spotřební daně z motorové nafty používané k vytápění skleníků. Faxem ze dne 10. června 2004 tedy požádala italské orgány o informace o tomto dodatečném osvobození.
(14)
Dopisem ze dne 28. června 2004, zaevidovaným dne 3. srpna 2004, zaslalo Stálé zastoupení Itálie u Evropské unie Komisi odpověď italských orgánů na uvedený dopis ze dne 10. června 2004. Z uvedené odpovědi vyplývá, že výše uvedené dodatečné osvobození bylo zavedeno různými předpisy: čl. 24 odst. 3 zákona č. 388 ze dne 23. prosince 2000, čl. 13 odst. 3 zákona č. 448 ze dne 21. prosince 2001, čl. 19 odst. 4 zákona č. 289 ze dne 27. prosince 2002 a čl. 2 odst. 4 zákona č. 350 ze dne 24. prosince 2003.
(15)
Na základě těchto informací se útvary Komise rozhodly založit nový spis pro neoznámenou podporu pod číslem NN 71/04 za účelem přezkoumání slučitelnosti výše uvedeného dodatečného osvobození se společným trhem a informovaly o této skutečnosti italské orgány dopisem ze dne 4. listopadu 2004.
(16)
Dopisem ze dne 24. ledna 2005 Komise sdělila italské vládě rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES ve věci výše uvedeného dodatečného osvobození zavedeného čl. 24 odst. 3 zákona č. 388 ze dne 23. prosince 2000, čl. 13 odst. 3 zákona č. 448 ze dne 21. prosince 2001, čl. 19 odst. 4 zákona č. 289 ze dne 27. prosince 2002 a čl. 2 odst. 4 zákona č. 350 ze dne 24. prosince 2003 (spis C 5/05).
(17)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k uvedenému režimu podpory.
(18)
Komise neobdržela žádné připomínky k této věci od zúčastněných třetích stran.
(19)
Dopisem ze dne 21. února 2005, zaevidovaným dne 22. února 2005, předalo Stálé zastoupení Itálie u Evropské unie Komisi odpověď italských orgánů ohledně zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ve věci výše uvedeného dodatečného osvobození.
(20)
Dopisem ze dne 27. září 2007 požádaly útvary Komise italské orgány o doplňující informace k předmětné podpoře a k odpovědím týkajícím se zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy. Italské orgány byly především vyzvány, aby podpořily tvrzení, podle něhož podpora zapadá do logiky italského daňového systému, a aby zanalyzovaly, zda by tato podpora nemohla být odůvodněná ve světle ustanovení Pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí, které je možno použít při poskytování podpor (5). Italské orgány měly jeden měsíc na odpověď na žádost o doplňující informace.
(21)
Vzhledem k tomu, že útvary Komise neobdržely od italských orgánů odpověď, zaslaly jim dne 15. října 2008 faxem upomínku, v níž bylo uvedeno, že nebude-li v nové jednoměsíční lhůtě doručena odpověď, vyhrazují si navrhnout Komisi, aby zaslala příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999.
(22)
Vzhledem k tomu, že Komise neobdržela ve stanovené lhůtě odpověď, zaslala dopisem ze dne 5. prosince 2008 (6) příkaz k poskytnutí informací.
(23)
Stálé zastoupení Itálie u Evropské unie předalo Komisi odpověď italských orgánů na uvedený příkaz e-mailovou zprávou ze dne 5. února 2009, zaevidovanou dne 9. února 2009.
(24)
Na základě setkání s útvary Komise dne 21. dubna 2009 zaslaly italské orgány Komisi nový dopis, který předalo Stálé zastoupení Itálie u Evropské unie dne 19. května 2009.
II. POPIS
(25)
Čl. 5 odst. 5 vládního nařízení č. 268 ze dne 30. září 2000 stanoví, že na období od 3. října do 31. prosince 2000 se u motorové nafty používané k vytápění skleníků použije spotřební daň ve výši 5 % sazby stanovené pro motorovou naftu používanou jako palivo.
(26)
Čl. 6 odst. 1 tohoto vládního nařízení stanoví, že v tomtéž období odpovídají sazby spotřební daně z motorové nafty používané v zemědělství 22 % sazby uplatňované na motorovou naftu používanou jako palivo a že spotřební daně z benzinu odpovídají 49 % obvyklé sazby.
(27)
Čl. 24 odst. 3 zákona č. 388 ze dne 23. prosince 2000, čl. 13 odst. 3 zákona č. 448 ze dne 21. prosince 2001, čl. 19 odst. 4 zákona č. 289 ze dne 27. prosince 2002 a čl. 2 odst. 4 zákona č. 350 ze dne 24. prosince 2003 zavádějí úplné osvobození od spotřební daně z motorové nafty používané k vytápění skleníků v Itálii. Toto osvobození se vztahuje na následující období: od 1. ledna do 30. června 2001, celý rok 2002, celý rok 2003 a celý rok 2004.
III. ZAHÁJENÍ PRVNÍHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2 SMLOUVY (SPIS C 6/04)
(28)
Komise zahájila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ve věci ustanovení čl. 5 odst. 5 vládního nařízení č. 268 ze dne 30. září 2000, neboť měla pochybnosti o slučitelnosti se společným trhem osvobození od spotřební daně o dalších 17 procentních bodů, které bylo poskytnuto pěstitelům, kteří pěstují ve sklenících a kteří používají motorovou naftu k vytápění skleníků, a nikoliv dalším subjektům v zemědělství. Tyto pochybnosti vyplývaly ze skutečnosti, že ačkoli byl italským orgánům zaslán příkaz k poskytnutí informací, italské orgány nepředložily nic, čím by prokázaly způsobilost osvobození podle pravidel hospodářské soutěže (ve skutečnosti ani neodpověděly na příkaz). Pochybnosti byly kromě toho podpořeny problematickou způsobilostí osvobození od spotřební daně ve světle ustanovení směrnice Rady 92/81/EHS ze dne 19. října 1992 o harmonizaci struktury spotřebních daní z minerálních olejů (7) a směrnice, kterou byla zrušena, neboli směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (8).
IV. REAKCE ITALSKÝCH ORGÁNŮ NA ZAHÁJENÍ PRVNÍHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2 SMLOUVY
(29)
V dopise ze dne 21. června 2004 italské orgány naznačily, že osvobození od spotřební daně nemohou být považována za státní podporu, ale musí být posuzována v rámci čl. 8 odst. 2 písm. f) a čl. 15 odst. 3 směrnice 92/81/EHS a 2003/96/ES. Podle italských orgánů spadá pěstování ve skleníku pod „zemědělské a zahradnické práce“, u nichž pokyny Společenství umožňují členským státům, aby uplatňovaly úplné nebo částečné osvobození od spotřební daně, a osvobození od spotřební daně pro pěstování ve skleníku nezavádí v zemědělství a zahradnictví žádnou diskriminaci spočívající v rozdílném osvobození, neboť všechny subjekty mají naprostou volnost výběru mezi pěstováním ve venkovních podmínkách nebo pěstováním ve skleníku.
(30)
Podle italských orgánů je napadený režim povahy výhradně daňové a z tohoto pohledu by měl být posuzován, aby bylo možno provést celkovou analýzu, jež by zahrnovala všechny státy Unie, a tím by se zabránilo tomu, aby přezkum jediného národního případu mimo tento rámec způsobil změnu zásady par condicio mezi členskými státy. Za tímto účelem italské orgány poukázaly na politickou dohodu mezi Radou a Komisí u příležitosti zasedání Rady ve složení pro hospodářství a finance dne 19. března 2003, podle níž odchylky od obecného daňového režimu nebo rozdíly v rámci tohoto režimu, které jsou odůvodněné povahou nebo obecnými rysy daňového režimu, neznamenají státní podporu.
(31)
Na závěr italské orgány doplnily, že podle odhadů a na základě jim dostupných údajů stanovený režim „neovlivňuje řádné fungování vnitřního trhu a nevede k narušení hospodářské soutěže“ (odkaz na 24. bod odůvodnění směrnice 2003/96/ES).
V. PŘIPOMÍNKY PŘEDLOŽENÉ TŘETÍMI OSOBAMI K ZAHÁJENÍ PRVNÍHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2 SMLOUVY
(32)
Dopisem ze dne 19. dubna 2004, zaevidovaným dne 21. dubna 2004, Komise obdržela připomínky vyjádřené třetí zúčastněnou stranou na základě zahájení prvního řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(33)
V dopise popisuje třetí zúčastněná strana nestálost trhu, na němž působí, a problémy spojené s růstem cen paliv, která mohou být použita k vytápění skleníků. Podle názoru třetí zúčastněné strany by byly mnohé podniky z tohoto odvětví nuceny ukončit činnost nebo omezit spotřebu paliva při vytápění skleníků, což by následně vedlo ke snížení kvality jejich produktů, pokud by se Komise měla k uvedenému osvobození vyjádřit negativně. Kromě toho jsou podle třetí zúčastněné strany ceny paliv pro vytápění skleníků používaných v Belgii a v Nizozemsku (metan a topný olej) o 20 až 40 % nižší než cena motorové nafty pro zemědělství v Itálii, a proto uplatňování uvedeného osvobození nepředstavuje žádné narušení hospodářské soutěže. Podle třetí strany je dále v této v oblasti podnikání stále více podniků, které k vytápění skleníků používají metan.
VI. ZAHÁJENÍ DRUHÉHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2 SMLOUVY (SPIS C 5/05)
(34)
Komise zahájila druhé řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy poté, co se seznámila s informacemi, které dokazovaly, že osvobození pěstitelů, kteří pěstují ve sklenících, od spotřební daně bylo jasně větší než osvobození analyzované při zahájení prvního řízení. Pochybnosti vyjádřené v rámci zahájení prvního řízení, které bylo možno mimo jiné přičítat i skutečnosti, že italské orgány neodpověděly na příkaz k poskytnutí informací, který jim byl předán, byly podpořeny reakcí těchto orgánů na zahájení prvního řízení. Pochybnosti vyjádřené Komisí v rámci zahájení druhého řízení se v zásadě zakládají na následujících úvahách:
a)
italské orgány mají za to, že osvobození od spotřební daně z paliv, bez ohledu na jejich podstatu, nepředstavují státní podporu, ale opatření daňové povahy, která jsou odůvodněna povahou režimu, do něhož spadají, ale nepředložily žádné skutečnosti na podporu těchto argumentů;
b)
dalším tvrzením, které předložily italské orgány, je to, že osvobození od spotřební daně nepředstavuje narušení hospodářské soutěže, neboť zahradníci se mohou svobodně rozhodnout, že využijí osvobození tím, že budou pěstovat ve skleníku; toto tvrzení se zdá být pochybné, neboť osvobození nebylo určeno ani tak k tomu, aby podpořilo přechod k pěstování ve skleníku, ale spíše aby ulehčilo již aktivním pěstitelům, kteří pěstují ve sklenících, od finančního břemene spojeného s výkonem jejich činnosti;
c)
co se ještě týče narušení hospodářské soutěže, italské orgány potvrzují, že na základě dostupných oficiálních údajů nepředstavuje úplné osvobození poskytované pěstitelům, kteří pěstují ve sklenících, žádné narušení; podle Komise není jisté, jak tyto orgány mohou uvádět takové tvrzení, neboť v odpovědi zaslané dálnopisem útvarům Komise dne 10. června 2004 (viz 14. bod odůvodnění) tvrdí, že nemohou poskytnout přesné údaje o částkách, které mohou pěstitelé, kteří pěstují ve sklenících, ušetřit díky úplnému osvobození;
d)
italské orgány tvrdily, že zde neexistují prvky státní podpory, ale neuvedly, jaké je pravidlo hospodářské soutěže, které by podle nich odůvodňovalo slučitelnost úplného osvobození od spotřební daně se společným trhem;
e)
nelze vyloučit, že osvobození bylo poskytnuto v rozporu se směrnicemi 92/81/EHS a 2003/96/ES.
VII. REAKCE ITALSKÝCH ORGÁNŮ NA ZAHÁJENÍ DRUHÉHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2 SMLOUVY
(35)
V dopise ze dne 21. února 2005 italské orgány především tvrdily, že druhé řízení se týká podobných věcných otázek, jako byly otázky projednávané v prvním řízení, a že připomínky, které formulovaly jako odpovědi již v prvním řízení, jsou stále platné. Kromě toho doplnily odpověď a uvedly následující:
a)
úprava spotřební daně ze strany členských států nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy; závěry zasedání Rady ve složení pro hospodářství a finance dne 19. března 2003, podle nichž odchylky od obecného daňového režimu nebo rozdíly v rámci tohoto režimu, které jsou odůvodněné povahou nebo obecnými rysy daňového režimu, neznamenají státní podporu, jsou určujícím prvkem potvrzujícím významnou pravomoc finančních orgánů Společenství; proto by byly sdělily informace o povaze a obecných rysech systému uvedeným finančním orgánům, jakmile by o ně byly požádaly;
b)
výraz „aniž jsou dotčeny ostatní předpisy Společenství“ v čl. 15 odst. 1 směrnice 2003/96/ES nelze vykládat v tom smyslu, že umožňuje použít články 87 a 88 Smlouvy na jakékoli opatření na snížení nebo osvobození od spotřební daně, neboť pokud by zákonodárce Společenství chtěl přezkoumat veškerá opatření na úpravu spotřební daně se zřetelem na články 87 a 88 Smlouvy, byl by tento záměr vyjádřil vložením odkazu na tyto články podle základní zásady výkladu zákona lex ubi voluit dixit; naproti tomu v kterémkoli aktu Společenství je záměr zákonodárce, který chce podrobit daná opatření pravidlům z oblasti státní podpory, vyjádřen jasně, nikoli prostřednictvím obecné formulace typu „aniž jsou dotčeny ostatní předpisy Společenství“, a kromě toho je tím spíše nutná jasná a jednoznačná formulace, aby kvalifikace opatření jako „znamenající státní podporu“ nebo „neznamenající státní podporu“ měla významný dopad na povahu, způsob a dobu trvání výkonu samotného opatření;
c)
skutečnost, že opatření neovlivňuje řádné fungování vnitřního trhu a nevede k narušení hospodářské soutěže, je objektivní skutečnost a úspory, které mohli výrobci zaznamenat díky opatření, nejsou tedy důležité.
VIII. ODPOVĚĎ ITALSKÝCH ORGÁNŮ NA PŘÍKAZ POSKYTNUTÍ INFORMACÍ ZE DNE 5. PROSINCE 2008
(36)
V dopise ze dne 5. února 2009 se italské orgány vrátily především k tématu slučitelnosti podpory s ustanoveními směrnice 92/81/EHS, která, podle jejich názoru, dostatečně nevyjasňuje požadavek slučitelnosti osvobození od spotřební daně nebo jejího snížení s právními předpisy v oblasti hospodářské soutěže.
(37)
Na vysvětlení svého stanoviska odkazují na článek 8 směrnice, podle něhož „aniž jsou dotčeny ostatní předpisy Společenství, mohou členské státy uplatnit celkové nebo částečné osvobození od sazby spotřební daně nebo celkové nebo částečné snížení sazby spotřební daně z minerálních olejů, jejichž používání podléhá daňové kontrole, […] výhradně při zemědělských a zahradnických pracích, jakož i v lesnictví …“.
(38)
Podle italských orgánů výraz „aniž jsou dotčeny“, použitý v tomto článku, nestanoví povinnost dodržovat evropská pravidla hospodářské soutěže, jak naopak činí článek 26 směrnice 2003/96/ES; tvrdí, že pokud by tyto dvě směrnice stanovily tutéž povinnost, neměl by zákonodárce Společenství důvod vyjadřovat se jednoznačněji v článku 26 směrnice 2003/96/ES. Italské orgány tedy došly k závěru, že se zřetelem k ustanovení článku 8 směrnice 92/81/EHS mohly členské státy legitimně uplatňovat snížení spotřební daně nebo osvobození od spotřební daně v oblasti zahradnictví.
(39)
Italské orgány dále zdůrazňují, že použití směrnice 92/81/EHS, a tedy směrnice 2003/96/ES, ve skutečnosti narušuje hospodářskou soutěž na vnitřním trhu, neboť stanovená snížení nebo osvobození zvýhodňují ty členské státy, které mají větší hospodářské zdroje, a mohou tak uplatňovat jednotné snížení spotřební daně v celém odvětví zemědělství. Vzhledem k tomu, že Itálie má omezené zdroje, rozhodla se přijmout opatření pouze ve prospěch pěstitelů, kteří pěstují ve sklenících, neboť opatření na snížení spotřební daně nebo osvobození od spotřební daně byla přijata v souvislosti s krizí, jež vznikla v důsledku zvýšení cen produktů určených k vytápění. V tomto ohledu italské orgány připomínají, že Komisi nepřísluší vměšovat se členskému státu do volby priorit.
(40)
Co se týče případné použitelnosti Pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí (viz 20. bod odůvodnění), italské orgány tvrdí, že poskytnutá snížení spotřební daně jsou v souladu s předpisy v rámci těchto pokynů, a mohla by proto využít odchylek v nich stanovených, neboť podle názoru italských orgánů se jedná o stávající daně podle bodu 51.2 pokynů; tento bod stanoví, že jedná-li se o stávající daně, provozní podpory spojené se snížením nebo osvobozením lze povolit, jsou-li současně splněny tyto dvě podmínky:
-
dotyčná daň musí mít znatelný dopad na ochranu životního prostředí,
-
snížení pro dotčené podniky musí být rozhodnuto již v době, kdy byla daň přijata, nebo musí být nutné v důsledku významných hospodářských podmínek, jejichž vinou se podniky ocitly v obzvláště obtížné konkurenční situaci. V druhém případě nesmí výše snížení přesáhnout zvýšení nákladů vzniklých v důsledku změny hospodářských podmínek. Jakmile již nedochází ke zvyšování nákladů, nelze snížení nadále uplatňovat.
(41)
Podle italských orgánů lze spotřební daně z paliv používaných v zemědělství, zejména z topného plynu, považovat za environmentální daně (ekodaně); mají znatelný dopad na životní prostředí, neboť podněcují výrobce, aby snižovali spotřebu paliv.
(42)
Co se týče zejména bodu 51.2 písm. b) pokynů, podle něhož musí být o odchylkách ve prospěch podniků rozhodnuto již v době, kdy byla daň přijata, italské orgány odkazují na rozhodnutí Komise K(2005) 4436 ze dne 7. prosince 2005. Podle tohoto rozhodnutí „dotyčné spotřební daně nemusely mít od samého počátku výslovně účel související s ochranou životního prostředí a o osvobození bylo rozhodnuto […] dávno předtím, než se pokyny o podpoře na ochranu životního prostředí z roku 2001 staly použitelnými. Proto lze v tomto případě mít za to, že o nich bylo rozhodnuto již v době, kdy byla spotřební daň přijata. Proto se v souladu s bodem 51.2 pokynů mohou ustanovení bodu 51.1 použít pro osvobození (posuzovaná v tomto rozhodnutí).“ Italské orgány dodávají, že o snížení spotřební daně bylo rozhodnuto na základě změny hospodářských podmínek (zejména progresivního nárůstu cen ropy), která dostala pěstitele, kteří pěstují ve sklenících, do mimořádně obtížného postavení v hospodářské soutěži s pěstiteli pěstujícími ve venkovních podmínkách, a která vedla orgány v ostatních zemích k přijetí opatření ve prospěch pěstitelů, kteří pěstují ve sklenících, a ve prospěch odvětví rybolovu. Tyto orgány ještě uvádějí, že cena motorové nafty k vytápění se v posuzovaném období pohybovala takto: + 37 % v období 1999-2000, + 26 % v období 1999-2001 a + 26 % v období 1999-2002. Struktura cen byla naproti tomu následující (v EUR za litr v ročním průměru):
(v EUR za litr)
Průmyslová cena
Daně
Spotřebitelská cena
1999
0,217
0,524
0,741
2000
0,342
0,523
0,865
2001
0,317
0,504
0,821
2002
0,292
0,542
0,834
2003
0,314
0,547
0,861
2004
0,354
0,555
0,909
(43)
Italské orgány naproti tomu tvrdí, že použití bodu 51 pokynů v každém případě nařizuje podnikům platit část daně. Opatření, které bylo přijato v Itálii, může být podle jejich názoru slučitelné, pokud příjemci zaplatí minimum stanovené na úrovni Společenství (minimum, které podle těchto orgánů představovalo v období 2000-2003 13 EUR/1 000 kg a následně 21 EUR/1 000 kg).
(44)
Konečně co se týče celkové částky poskytnutých podpor, italské orgány uvádějí, že čísla, která jsou uvedena v různých finančních předpisech, jsou odhady založené na předpovědích spotřeby paliv na vytápění a je třeba na ně nahlížet jako na nevybrané příjmy než přidělené zdroje. Podle jejich názoru je doposud obtížné vyčíslit výhodu, kterou měl každý výrobce, neboť správu daňového systému vykonávají regiony, provincie nebo dokonce obce. Údaje budou oznámeny, jakmile budou dostupné.
IX. DOPIS ZASLANÝ DNE 18. KVĚTNA 2009
(45)
V tomto dopise italské orgány především zdůrazňují, že spotřební daně představují stávající daně a z tohoto titulu je možné využít odchylky proveditelné na základě ustanovení pokynů o státní podpoře na ochranu životního prostředí, a to z důvodů připomenutých již výše v 42. bodě odůvodnění.
(46)
Po těchto tvrzeních následuje aktualizovaná verze tabulky z 42. bodu odůvodnění (sloupec „daně“ je rozdělen na spotřební daň a DPH). Na základě nové tabulky byla struktura cen v posuzovaném období následující (tentokrát jsou údaje vyjádřeny v EUR/1 000 l):
(v EUR/1000 litrů)
Průmyslová cena
DPH
Spotřební daň
Spotřebitelská cena
1999
219,83
123,5
397,67
741
2000
344,35
144,1
375,92
864,33
2001
313,4
136,7
370,11
820,22
2002
293,31
139,7
405,24
838,26
2003
314,37
143,5
403,21
861,1
2004
355,01
151,6
403,21
909,86
(47)
Italské orgány zdůraznily, že v období od roku 1999 do roku 2004 ceny motorové nafty k vytápění neustále rostly, nebere-li se v úvahu mírný pokles mezi lety 2000 a 2001. Následuje zopakování argumentů uvedených již v 42. a 43. bodě odůvodnění.
(48)
Co se týče oprávněnosti opatření ve světle italského daňového systému, italské orgány upřesňují, že v Itálii jsou objemy paliv osvobozených od spotřební daně rozděleny podle plochy, kvality plodin a množství skutečně využívaného zemědělského vybavení. Proto lze mít za to, že osvobození od daně se vypočítává v závislosti na typu prováděné činnosti, a v případě pěstování ve skleníku se provádí úměrně, neboť tento typ pěstování zcela zřejmě závisí na motorové naftě a jsou pro něj charakteristické výrobní podmínky, které jsou naprosto odlišné od podmínek při pěstování ve venkovních podmínkách. Osvobození kromě toho nezvýhodňuje jen jeden produkt, neboť se použije pro veškerou skleníkovou produkci a pěstování ve skleníku lze považovat za způsob hospodaření rozšířený v celém zemědělském odvětví.
(49)
Co se týče použitelnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy obecněji, italské orgány mají za to, že nevznikly podmínky podle uvedeného článku, neboť osvobození nejsou ani selektivní ani taková, aby narušovala hospodářskou soutěž.
(50)
Co se týče selektivnosti, italské orgány odkazují na rozsudek Soudu prvního stupně ve věci T-233/04 (9). V hodnocení (bod 86) Soud uvedl: „Pro účely uplatnění článku 87 ES je bez významu, že situace předpokládané osoby oprávněné z opatření se zlepšila nebo zhoršila vzhledem k dřívějšímu právnímu stavu, nebo se naopak plynutím času nezměnila. Je třeba pouze vymezit, zda v rámci daného právního režimu může státní opatření zvýhodnit „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES vůči ostatním podnikům, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením ve srovnatelné skutkové a právní situaci.“
(51)
Podle mínění italských orgánů osvobození uplatněné na motorovou naftu používanou v chráněném prostředí, kde probíhá pěstování zemědělských produktů, nerozlišuje mezi podniky, které se nacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, ani mezi produkty, neboť všechny podniky, bez ohledu na produkci, mohou využívat osvobození, pokud si opatřují motorovou naftu pro pěstování ve sklenících.
(52)
Co se týče možnosti narušení hospodářské soutěže, italské orgány poukazují na rozhodnutí Komise K(2008) 1105, kde se v 43. bodě odůvodnění uvádí: „Celkové nebo částečné osvobození podle čl. 8 odst. 2 směrnice 92/81/EHS sleduje stejný cíl jako opatření podle směrnice 2003/96/ES a má spíše menší rozsah, takže lze analogicky říci, že by neměla nepatřičně narušovat hospodářskou soutěž.“
(53)
Italské orgány kromě toho dodávají, že v bodě 32 uvedeného rozhodnutí má Komise za to, že tento typ opatření týkajících se paliv používaných zemědělské prvovýrobě nenarušuje hospodářskou soutěž, neboť velikost zemědělských podniků v Evropské unii je omezená (více než 60 % zemědělských podniků hospodaří na méně než 5 hektarech využívané zemědělské plochy). Vycházejí z této úvahy a zdůrazňují, že na základě výše uvedeného kritéria velikosti může projednávané osvobození těžko narušovat hospodářskou soutěž, neboť přibližně 80 % italských zemědělských podniků hospodaří na méně než 5 hektarech využívané zemědělské plochy.
(54)
Dalším argumentem, který italské orgány použily, je skutečnost, že množství motorové nafty, které může být použito k vytápění 1 m3 skleníku, představuje pouze 2 litry. Kromě toho podle studie provedené ústavem Enama (Ente nazionale per la meccanizzazione agricola - státní ústav pro zemědělskou mechanizaci) o spotřebě motorové nafty ve 14 z 20 italských regionů představovala motorová nafta používaná ve sklenících (167 436 001 litrů) jen 11,77 % spotřeby motorové nafty v zemědělství v roce 2002 a 10,67 % v roce 2003.
(55)
Poté co italské orgány podaly tato vysvětlení na podporu svých tvrzení, podle nichž uvedené osvobození nemá prvky státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, zdůrazňují horizontální povahu osvobození, trvají na skutečnosti, že pokud by se všichni zemědělští výrobci zabývali pěstováním ve skleníku, mohli by je využívat, a podtrhují, že kritérium zákazu diskriminace nelze uplatnit zpětně z důvodu legitimního očekávání a právní jistoty.
X. HODNOCENÍ
(56)
Toto rozhodnutí se týká rozdílu mezi osvobozením od spotřební daně z motorové nafty používané k vytápění skleníků na straně jedné a osvobozením od spotřební daně z motorové nafty používané jako palivo na straně druhé.
(57)
S ohledem na argumenty předložené italskými orgány v odpovědích na zahájení řízení je třeba především přezkoumat, zda režim obsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(58)
Podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy jsou s vnitřním trhem neslučitelné podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy.
(59)
Projednávaný režim odpovídá této definici nejen proto, že je financován ze státních prostředků (tím, že stát poskytuje osvobození od spotřební daně, zříká se určitých příjmů, které by jinak mohl vybrat), ale i proto, že zvýhodňuje určité podniky (zemědělské podniky, a v jejich rámci ty, které se zabývají pěstováním ve sklenících) a může ovlivňovat obchod a narušovat hospodářskou soutěž vzhledem k postavení, které Itálie zaujímá v zemědělské produkci ve sklenících (například co se týče plochy skleníků určené k produkci čerstvé zeleniny, Itálie v letech 2000 a 2003 zaujímala druhé místo mezi producentskými zeměmi v Unii, v letech 2000 a 2001 byla největším producentem zeleniny v Unii a konečně v období, na něž se vztahují zahájená řízení, byla na druhém místě v Evropě, co se týče plochy určené k pěstování ve skleníku).
(60)
Při přezkoumávání spisu přinesly italské orgány ještě řadu argumentů na obranu svých tvrzení, podle nichž tento režim neobsahuje prvky státní podpory:
-
na základě politické dohody mezi Radou a Komisí u příležitosti zasedání Rady ve složení pro hospodářství a finance dne 19. března 2003 odchylky od obecného [daňového] režimu nebo rozdíly v rámci tohoto režimu, které jsou odůvodněné povahou nebo obecnými rysy daňového režimu, neznamenají státní podporu; v Itálii kromě toho tato osvobození logicky zapadají do italského daňového systému, protože se týkají veškeré skleníkové produkce a protože celý objem paliva osvobozeného od spotřební daně je rozdělen v závislosti na vykonávané činnosti,
-
podle odhadů a dostupných údajů přezkoumávaný režim „neovlivňuje řádné fungování vnitřního trhu a nevede k narušení hospodářské soutěže“ (viz 30. a 31. bod odůvodnění),
-
osvobození není ani selektivní ani takové, aby narušovalo hospodářskou soutěž.
(61)
Především je potřeba zdůraznit, že žádná politická dohoda nemůže změnit koncepci podpory, jak je objektivně definována ve Smlouvě.
(62)
Co se týče tvrzení, podle něhož by osvobození bylo odůvodněno povahou nebo obecnými rysy daňového systému, Komise má za to, že konkrétně osvobození od spotřební daně, které se omezuje na určitou produkci (v tomto případě pěstování ve skleníku, kterého se týká vyšší osvobození od daně ve srovnání s pěstováním ve venkovních podmínkách), nemůže být odůvodněno povahou a logikou daňového systému, pokud právo Společenství v zásadě zavazuje členské státy, aby stanovily sazbu spotřební daně (10). Tatáž úvaha platí, jestliže právo Společenství nepředepisuje udělení takového osvobození. Argument, podle něhož se osvobození vztahuje na veškerou skleníkovou produkci, není v tomto případě na místě, neboť celá odvětví zemědělské produkce využívala nižších úlev, než jsou úlevy poskytované pěstitelům, kteří pěstují ve sklenících, a pokud, jak uvádějí italské orgány, je celý objem paliv osvobozených od spotřební daně rozdělen v závislosti na vykonávané činnosti, vyžadovala by logika daňového systému, aby osvobození bylo stejné pro všechny činnosti založené na používání motorové nafty.
(63)
Otázka selektivnosti byla pojednána již v 58. bodě odůvodnění. Co se týče odkazu na rozsudek ve věci T-233/04, Komise s poukazem na 25. a 26. bod odůvodnění konstatuje, že mohly-li subjekty v zemědělství, které používají motorovou naftu, využívat osvobození od daně, mohli nicméně pěstitelé, kteří pěstují ve sklenících, využívat značně velkorysejšího osvobození. Všichni provozovatelé se nacházeli ve srovnatelné skutkové situaci, neboť pro produkci používali motorovou naftu, a cíl opatření (zmírnění účinků růstu cen ropných produktů) se jich tedy týkal stejnou měrou, a to bez ohledu na jejich právní statut. Skutečnost, že ve srovnatelné situaci mohli někteří provozovatelé využívat velkorysejšího osvobození od daně než jiní, naznačuje, že tento režim obsahuje prvky selektivnosti.
(64)
Co se týče tvrzení, podle něhož režim neovlivňuje řádné fungování vnitřního trhu a nevede k narušením hospodářské soutěže, Komise odmítá argumenty italských orgánů:
-
rozhodnutí, na něž se odvolávají italské orgány v 52. bodě odůvodnění, dochází k závěru, že existuje státní podpora, která může být schválena na základě odchylky stanovené čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy; tuto odchylku však nelze uplatnit, aby bylo prokázáno, že přezkoumávaný režim neobsahuje prvky státní podpory (tato úvaha platí i pro tvrzení italských orgánů uvedené v 53. bodě odůvodnění),
-
údaje uvedené v 54. bodě odůvodnění nejsou úplné (14 regionů z 20) a nelze dojít k závěru, že tyto údaje jsou reprezentativní: není z nich totiž možné odvodit, zda situace v regionech, za něž byly údaje předány, odpovídá situaci v regionech, v nichž je pěstování ve skleníku rozšířeno více; údaje o spotřebě v zemědělství kromě toho spíše naznačují, že motorová nafta představuje důležitý prostředek zemědělské produkce. V každém případě stačí, že podpora posiluje konkurenční postavení určitého podniku ve srovnání s postavením jiných konkurenčních podniků v obchodě v rámci Společenství, aby tato podpora mohla narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Společenství (11). K tomu v přezkoumávaném případě dochází, neboť poskytované osvobození zvýhodňuje italské podniky, které se zabývají pěstováním zemědělských produktů ve skleníku, před podniky, které působí ve stejném odvětví v ostatních členských státech.
(65)
Italské orgány také v odpovědi na zahájení prvního řízení tvrdily, že uvedená podpora nepředstavuje státní podporu, ale musí být přezkoumávána ve světle ustanovení směrnic 92/81/EHS a 2003/96/ES. K tomuto závěru došly na základě argumentace, podle níž je existence státní podpory vyloučena z prosté skutečnosti, že evropská směrnice stanoví možnost poskytnout osvobození od daní. Tato argumentace byla zdůrazněna v odpovědi na příkaz k poskytnutí informací, který jim byl předán.
(66)
Komise nemůže s takovou argumentací souhlasit. Směrnice 92/81/EHS totiž ve svém 6. bodě odůvodnění přesně stanoví, že členské státy mohou fakultativně uplatnit další (…) osvobození (…), pokud to nezpůsobí narušení hospodářské soutěže. Čl. 8 odst. 2 zmíněné směrnice kromě toho stanoví, že členské státy mohou uplatnit celkové nebo částečné osvobození nebo snížení, „aniž jsou dotčeny ostatní předpisy Společenství“. S odkazem na existenci nebezpečí narušení hospodářské soutěže směrnice 92/81/EHS nevylučuje, že osvobození od daní může představovat státní podporu. Je třeba připomenout, že pravomoci ve věci státních podpor svěřuje Komisi přímo Smlouva a že tyto pravomoci nelze omezit směrnicí, jejímž cílem je harmonizace daně na evropské úrovni.
(67)
Směrnice 2003/96/ES navíc v 15. a 24. bodě odůvodnění uvádí, že opatření zaměřená na zavedení rozdílné sazby musí být v souladu s předpisy, kterými se řídí vnitřní trh a hospodářská soutěž, aby nedošlo k narušení hospodářské soutěže. Povinnost uplatňovat pravidla hospodářské soutěže potvrzuje i článek 26 uvedené směrnice, který upozorňuje na skutečnost, že projednávaná opatření mohou představovat státní podporu a v tom případě musí být oznámena podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES. Uvedený článek výslovně stanoví, že informace poskytované Komisi na základě uvedené směrnice nezprošťují členské státy oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
(68)
Italské orgány konečně samy potvrzují (viz 39. bod odůvodnění), že uplatnění osvobození narušuje hospodářskou soutěž, což je charakteristický prvek státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(69)
S ohledem na všechny tyto úvahy Komise dochází k závěru, že osvobození od spotřební daně uplatňované v rámci přezkoumávaného režimu představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(70)
V případech stanovených v čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy lze však některá opatření na základě výjimky naopak považovat za slučitelná se společným trhem.
(71)
Odchylky stanovené v čl. 87 odst. 2 Smlouvy týkající se podpor sociální povahy poskytovaných individuálním spotřebitelům, podpor určených k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a podpor poskytovaných hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo nelze v tomto případě použít, bez ohledu na to, kdo je příjemcem podpory.
(72)
Komise má za to, že odchylky stanovené v čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy, které se týkají rozvoje určitých oblastí, se na přezkoumávaný režim nepoužijí, neboť tento režim nezahrnuje podpory určené na podporu hospodářského rozvoje oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností.
(73)
Co se týče odchylky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy, stačí uvést, že přezkoumávaný daňový režim není významným projektem společného evropského zájmu a jeho cílem není napravit vážnou poruchu v italském hospodářství. Podpora navíc není určena na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví ve smyslu odchylky podle čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy.
(74)
Jediná odchylka, které se tedy lze dovolávat, je odchylka podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, podle níž mohou být považovány za slučitelné se společným trhem podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(75)
Vzhledem k tomu, že podpory v rámci přezkoumávaného režimu jsou podporami neoznámenými, je třeba jejich slučitelnost s trhem Společenství analyzovat ve světle pravidel pro státní podpory platných v době poskytnutí podpor, jak uvádí sdělení Komise o stanovení pravidel pro hodnocení protiprávně poskytnuté státní podpory (12).
(76)
Je-li pravda, že na základě 172. bodu odůvodnění Pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (13) je považována za slučitelnou se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy nelegitimní podpora poskytnutá poté, co směrnice 2003/96/ES vstoupila v platnost, platí to pouze v případě, že podmínky této směrnice jsou dodrženy a že v odvětví zemědělství nedošlo k žádnému rozlišení. Totéž platí pro podporu poskytnutou protiprávně na základě směrnice 92/81/EHS.
(77)
Na základě čl. 1 odst. 1 směrnice 92/81/EHS „členské státy použijí pro minerální oleje spotřební daň harmonizovanou na základě této směrnice“. V odstavci 2 stejného článku se upřesňuje, že členské státy stanoví své sazby podle směrnice Rady 92/82/EHS ze dne 19. října 1992 o sbližování sazeb spotřebních daní z minerálních olejů (14).
(78)
Směrnice 92/82/EHS stanoví v čl. 5 odst. 2 spotřební daň z motorové nafty ve výši 18 ECU na 1 000 l v případě, že se motorová nafta používá pro stacionární motory, zařízení a stroje používané na staveništích, pro civilní inženýrské práce a pro veřejné práce, nebo pro vozidla, která jsou určena k používání mimo silniční síť nebo která neobdržela povolení pohybovat se převážně po veřejné silniční síti.
(79)
Směrnice 92/81/EHS upřesňuje v čl. 2 odst. 2, že „minerální oleje jiné, než pro které směrnice 92/82/EHS předepisuje úroveň spotřební daně, podléhají spotřební dani, jsou-li určeny k použití, jsou-li prodávány nebo jsou-li používány jako paliva nebo pohonné hmoty. Sazba vybírané daně je stanovena podle použití na úrovni, jež se použije pro palivo nebo pro srovnatelné pohonné hmoty pro motory“ (částka 13 EUR uvedená italskými orgány výše v 43. bodě odůvodnění je částka použitá pro palivo nebo srovnatelné pohonné hmoty pro motory, jinak řečeno spotřební daň z těžkého oleje stanovená v článku 6 směrnice ve výši 13 EUR za 1 000 kg).
(80)
V čl. 8 odst. 2 směrnice 92/81/EHS se nicméně stanoví, že „aniž jsou dotčeny ostatní předpisy Společenství, mohou členské státy uplatnit celkové nebo částečné osvobození od sazby spotřební daně nebo celkové nebo částečné snížení sazby spotřební daně z minerálních olejů, jejichž používání podléhá daňové kontrole, […] výhradně při zemědělských a zahradnických pracích, jakož i v lesnictví a ve sladkovodním chovu ryb“.
(81)
Podle směrnice 2003/96/ES, která vstoupila v platnost dne 1. ledna 2004 (15), je minimální sazba spotřební daně z motorové nafty určené k vytápění stanovena na 21 EUR za 1 000 l (článek 9 směrnice ve spojení s tabulkou C přílohy I uvedené směrnice). Uvedená směrnice obsahuje kromě toho i ustanovení srovnatelné s ustanovením čl. 8 odst. 2 směrnice 92/81/EHS, a to v čl. 15 odst. 3, podle něhož „členské státy mohou uplatňovat až nulovou úroveň zdanění na energetické produkty a elektřinu používané pro zemědělské a zahradnické práce, při chovu ryb a v lesnictví“.
(82)
Podle obou výše uvedených směrnic bylo tedy možné poskytnout celkové osvobození od spotřební daně. Režim přezkoumávaných podpor však nelze prohlásit za slučitelný se společným trhem ve světle bodu 172 Pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (16), neboť činí rozlišení při osvobození od daně, které zvýhodňuje některé zemědělské podniky.
(83)
V celém období, jehož se týkají obě zahájená řízení ve věci osvobození od spotřební daně (od 3. října 2000 do 31. prosince 2004 - viz 25. a 27. bod odůvodnění), byly použitelnými předpisy v oblasti státní podpory předpisy uvedené v pokynech ke státní podpoře v odvětví zemědělství (17) (dále jen „pokyny v odvětví zemědělství z roku 2000“).
(84)
Komise konstatuje, že s ohledem na svou povahu (celkové osvobození od spotřební daně) představuje podpora jednostrannou státní podporu určenou pouze ke zlepšení finanční situace výrobců, aniž by jakkoli přispěla k rozvoji odvětví. Toto konstatování je podpořeno skutečností, že v předložených doplňujících informacích italské orgány vysvětlují, že poskytnutí podpory je odůvodněno zvýšením cen ropy (viz 39. bod odůvodnění).
(85)
Podle bodu 3.5 pokynů v odvětví zemědělství z roku 2000 představuje tato podpora provozní podporu, jež je neslučitelná se společným trhem.
(86)
Pokyny v odvětví zemědělství z roku 2000 nicméně v bodě 5.5 připouštějí výjimku z ustanovení uvedeného bodu 3.5 pro provozní podporu s environmentálními účely.
(87)
Bod 5.5.4 pokynů v odvětví zemědělství z roku 2000 se týká zejména specifického případu částečného nebo úplného osvobození od ekologické daně. Komise nejdříve vyjádřila výhrady a poté v tomto bodě pokynů potvrdila, že tento druh podpory lze připustit, jsou-li splněny všechny následující podmínky:
-
jedná-li se o dočasnou podporu (v délce nejvýše pěti let) a její výše má sestupnou tendenci,
-
může-li být prokázáno, že podpora je nezbytná jako náhrada ztracené konkurenceschopnosti na mezinárodní úrovni,
-
představuje-li režim podpory skutečný podnět k omezení používání dotyčných výrobních prostředků.
(88)
V přezkoumávaném případě Komise konstatuje, že podpora nemá sestupnou tendenci, neboť ve světle různých článků finančních předpisů, které stanovily osvobození od spotřební daně, se jedná o částečné osvobození do 31. prosince 2000, a tedy o úplné osvobození pro všechna období uvedená v 27. bodě odůvodnění. Podpora kromě toho nebyla dočasná, neboť vyloučí-li se druhé pololetí roku 2001, bylo osvobození od daní ve skutečnosti nepřetržité po celé uvažované období. Italské orgány určitým způsobem odkázaly na choulostivou situaci v oblasti hospodářské soutěže (viz 42. bod odůvodnění), ale neposkytly údaje, které by prokazovaly ztrátu konkurenceschopnosti. A nakonec se zdá být nepravděpodobné, že by režim osvobození, který ze své podstaty zlevňuje paliva, mohl přimět příjemce, aby omezili používání dotyčných výrobních prostředků (ať již se jedná o skleníky nebo v širším slova smyslu přímo o paliva, považují-li se za výrobní prostředky).
(89)
Přezkoumávaná státní podpora tedy nemůže být považována za oprávněnou výhradně podle ustanovení pokynů v odvětví zemědělství z roku 2000, které umožňují považovat provozní podporu za slučitelnou se společným trhem.
(90)
Pokyny v odvětví zemědělství z roku 2000 v bodě 5.6.2 také stanoví možnost přezkoumávat podpory případ od případu s ohledem na zásady uvedené v pokynech Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(91)
Co se týče období, k němuž se vztahují obě řízení, jsou předpisy v oblasti státní podpory, které je třeba brát v úvahu při analýze slučitelnosti projednávané státní podpory, následující:
-
pro období od 3. října 2000 do 2. února 2001 pokyny o státní podpoře na ochranu životního prostředí (18), které jsou v platnosti od roku 1994 (dále jen „pokyny z roku 1994“),
-
pro období od 3. února 2001 do 31. prosince 2004 pokyny o státní podpoře na ochranu životního prostředí (19), které jsou v platnosti od 3. února 2001 (dále jen „pokyny z roku 2001“).
(92)
Na základě ustanovení pokynů z roku 1994 (bod 3.4) se může Komise odchýlit od zásady zákazu provozní podpory za předpokladu, že jediným cílem této podpory je náhrada dodatečných nákladů v porovnání s běžnými výrobními náklady, že je dočasná a že má v zásadě sestupný charakter a představuje podnět ke snížení znečištění nebo k rychlému zavedení účinnějších způsobů využívání zdrojů.
(93)
V bodě 3.4 se rovněž upřesňuje, že může být v případě potřeby povoleno dočasné osvobození od placení nových ekologických daní, aby byly vyrovnány ztráty konkurenceschopnosti, zejména na mezinárodní úrovni. Dalším faktorem, který je třeba vzít v úvahu, je to, co musí zúčastněné podniky naopak udělat za účelem snížení znečištění. Toto ustanovení se použije i na osvobození od daní zavedené právními předpisy Společenství.
(94)
Kromě skutečnosti, jak bylo uvedeno v analýze provedené na základě bodu 5.5.4 pokynů v zemědělství z roku 2000, že podpora není ani dočasná, ani sestupná, a neobsahuje žádný podnět, Komise konstatuje, že v informacích, které má k dispozici, není uvedeno nic, co by prokazovalo, že podpora je přísně omezena na vyrovnání mimořádných výrobních nákladů ve srovnání s běžnými výrobními náklady. Podpora tedy nesplňuje podmínky uvedené v 92. bodě odůvodnění, které by umožňovaly považovat ji za slučitelnou se společným trhem.
(95)
V tomto případě se kromě toho nepoužijí podmínky uvedené v 93. bodě odůvodnění, neboť podpora se netýká nových daní (spotřební daň existovala již před obdobím, k němuž se vztahují obě řízení: například čl. 24 odst. 3 zákona č. 388 ze dne 23. prosince 2000, kterým se zavádí úplné osvobození od spotřební daně na období od 1. ledna do 30. června 2001, odkazuje na zákon č. 662 z roku 1996, který se již týkal spotřební daně a odkazoval na legislativní nařízení č. 504/1995, které přináší konsolidované znění legislativních ustanovení týkajících se výrobních a spotřebních daní). Komise v tomto ohledu poznamenává, že italské orgány nepopíraly u přezkoumávaných poplatků povahu „stávající daně“. Kromě toho nikdy netvrdily, že uvedené daně byly zavedeny před nedávnem (viz 40. a 45. bod odůvodnění).
(96)
Tuto podporu tedy nelze prohlásit za podporu slučitelnou se společným trhem na základě ustanovení pokynů z roku 1994.
(97)
Pokyny z roku 2001 používají rozlišení mezi novými daněmi (bod 51.1) a stávajícími daněmi (body 51.2 a 52).
(98)
Komise konstatuje, že spotřební daň, která je předmětem osvobození, musí být považována za daň existující v posuzovaném období, neboť mimo úvahy uvedené v 95. bodě odůvodnění bylo o osvobození rozhodováno každým rokem v různých finančních zákonech, nikoli v určitém zákoně přijatém s automatickými odchylkami v určitém okamžiku v posuzovaném období. Kromě toho, jak již Komise uvedla v 95. bodě odůvodnění, italské orgány nepopíraly u přezkoumávaných poplatků povahu „stávající daně“ a nikdy netvrdily, že uvedené daně byly zavedeny před nedávnem.
(99)
Bod 51.2 pokynů z roku 2001, jak je uvedeno v 40. bodě odůvodnění, stanoví možnost použít pro stávající daně podmínky schválení platné pro nové daně uvedené v bodě 51.1, jsou-li současně splněny tyto dvě podmínky:
-
dotyčná daň musí mít znatelný dopad na ochranu životního prostředí,
-
snížení pro dotčené podniky musí být rozhodnuto již v době, kdy byla daň přijata, nebo musí být nutné v důsledku významných hospodářských podmínek, jejichž vinou se podniky ocitly v obzvláště obtížné konkurenční situaci. V druhém případě nesmí výše snížení přesáhnout zvýšení nákladů vzniklých v důsledku změny hospodářských podmínek. Jakmile již nedochází ke zvyšování nákladů, nelze snížení nadále uplatňovat
(100)
Komise může připustit, že daň, jako je spotřební daň z motorové nafty na vytápění, v jejímž důsledku dochází ke zvýšení cen motorové nafty, může přimět uživatele ke snížení její spotřeby, což se příznivě odráží na ochraně životního prostředí. Toto osvobození však bylo stanovováno z roku na rok, dokonce s přerušením od 1. července do 31. prosince 2001 (viz 27. bod odůvodnění), a italské orgány ani neprokázaly ani netvrdily, že o těchto odchylkách bylo rozhodnuto v okamžiku schválení daně. Zdůrazňovaly naopak, že odchylky byly schváleny s cílem řešit hospodářsky závažnou situaci, tedy růst cen pohonných hmot a paliv.
(101)
Nelze přijmout tvrzení uváděné italskými orgány, podle něhož by Komise měla provést analýzu, jako kdyby o osvobození bylo rozhodnuto v okamžiku zavedení daně. Tyto orgány se totiž odvolávají na rozhodnutí Komise K(2005) 4436 (viz 42. bod odůvodnění). V tomto rozhodnutí (viz zejména 74. bod odůvodnění) Komise založila své závěry na skutečnosti, že o osvobození bylo rozhodnuto dávno předtím, než se staly použitelnými pokyny o podpoře na ochranu životního prostředí z roku 2001. V přezkoumávaném případě je ovšem třeba konstatovat, že první osvobození je z října 2000, tj. krátce před vstupem uvedených pokynů v platnost. Je třeba zdůraznit, že italské orgány nikdy neuplatnily dříve povolené osvobození.
(102)
Na druhé straně, co se týče druhé z podmínek uvedených ve druhém pododstavci bodu 51.2 pokynů z roku 2001, italské orgány nepředložily skutečnosti, které by prokazovaly významnou změnu hospodářských podmínek, jež by dostala podniky do zvláště obtížné situace z hlediska hospodářské soutěže (viz 88. bod odůvodnění), ani důkaz, že objem finančních prostředků podléhajících osvobození nepřesáhl zvýšení nákladů spojených se změnou hospodářských podmínek. Co se týče zejména otázky situace v hospodářské soutěži, údaje z tabulek předložených v 42. a 46. bodě odůvodnění neobsahují žádný srovnávací prvek, a ani tedy neumožňují prokázat jakékoli zhoršení konkurenční situace italských podniků zabývajících se pěstováním ve sklenících. V tomto ohledu je třeba rovněž zdůraznit, že zvýšení cen ropných produktů zasáhlo celou Evropu, nikoli jen Itálii.
(103)
Vzhledem k tomu, že není splněna jedna z podmínek uvedených v 99. bodě odůvodnění, nelze použít ustanovení bodu 51.2, a v důsledku toho ani ustanovení bodu 51.1 pokynů z roku 2001.
(104)
A dále, i kdyby byla ustanovení bodu 51.2 použitelná, přezkoumávané osvobození by nebylo možno považovat za způsobilé podle bodu 51.1, který stanoví:
„Pokud členský stát zavede z důvodů ochrany životního prostředí novou daň v odvětví činnosti nebo u výrobků, u nichž nebyla provedena harmonizace daně Společenství, nebo přesáhne-li daň zamýšlená členským státem výši daně stanovenou zákony Společenství, domnívá se Komise, že rozhodnutí o osvobození na dobu 10 let bez postupného snižování může být oprávněno ve dvou případech:
a)
jsou-li osvobození podmíněna uzavřením dohod mezi dotyčnými členskými státy a přijímajícími podniky, v nichž se podniky nebo sdružení podniků zaváží dosáhnout cílů ochrany životního prostředí během období, na které se vztahuje osvobození, nebo uzavřou-li podniky dobrovolné dohody mající stejný účinek. Tyto dohody nebo závazky se mohou kromě jiného týkat snížení spotřeby energie, snížení emisí nebo jakýchkoli jiných opatření na ochranu životního prostředí. Předmět dohod musí být projednán jednotlivými členskými státy a musí být posouzen Komisí, jakmile jí bude návrh podpory oznámen. Členské státy musí zajistit přísné sledování závazků podniků nebo sdružení podniků. Dohody uzavřené mezi členským státem a příslušným podnikem musí obsahovat ujednání o sankcích pro případ, že by závazky nebyly plněny.
Tato ustanovení rovněž platí v případě, že členský stát podmíní snížení daně splněním podmínek majících stejný účinek jako shora zmíněné dohody či závazky;
b)
tato osvobození nemusejí být závislá na uzavření dohod mezi členským státem a přijímajícími podniky, jsou-li splněny tyto alternativní podmínky:
-
pokud se snížení týká daně Společenství, musí částka, již podnik skutečně zaplatí, zůstat vyšší než minimální výše daně Společenství, tak aby toto snížení bylo pobídkou pro podniky zlepšit ochranu životního prostředí,
-
pokud se snížení týká vnitrostátní daně uložené při absenci daně Společenství, musí podniky mající nárok na snížení nicméně zaplatit významnou část vnitrostátní daně.“
(105)
V tomto případě byla spotřební daň (před osvobozením nebo snížením) bezpochyby vyšší než harmonizované zdanění (viz 43. a 46. bod odůvodnění), ale nevyplývá z toho, že byly uzavřeny takové dohody, jaké stanoví bod 51.1 písm. a), mezi členským státem a příjemci, nebo že by tito účastníci dobrovolně uzavřeli takové dohody (Komisi nebyla žádná dohoda oznámena). Italské orgány kromě toho zdůraznily, že napadené osvobození bylo přiznáno proto, aby bylo možné vyrovnat se s obtížnou hospodářskou situací, a nikdy se nezmínily o jakékoli kompenzaci v oblasti životního prostředí, kterou by požadovaly po příjemcích podpory.
(106)
Alternativu k výše uvedenému uzavírání dohod v bodě 51.1 písm. b) nelze v projednávaném případě použít, neboť v části posuzovaného období po vstupu pokynů z roku 2001 v platnost mohli pěstitelé, kteří pěstují ve sklenících, využít celkové osvobození od spotřební daně, a neplatili tak daň vyšší, než bylo minimum stanovené pro Společenství (20) na takové úrovni, která by je přiměla ke zlepšení ochrany životního prostředí, jak stanoví tyto pokyny v případech, v nichž se snížení týká daně Společenství.
(107)
V bodě 52 pokynů z roku 2001 se ovšem stanoví, že pokud se stávající daň významně zvýší a dotyčný členský stát se domnívá, že je potřebné některým podnikům udělit výjimky, platí pro nové daně obdobně podmínky stanovené v bodě 51.1. Je tedy především třeba přezkoumat, zda nedošlo k významnému zvýšení spotřební daně.
(108)
Z tabulky předložené v 46. bodě odůvodnění vyplývá, že spotřební daň se významně nezvýšila, neboť její pohyb byl následující: - 5,4 % v období 1999-2000, - 6,98 % v období 1999-2001, + 1,9 % v období 1999-2002 a + 1,3 % v období 1999-2003. Meziroční pohyb spotřební daně byl následující: - 5,4 % od roku 1999 do roku 2000, - 1,6 % od roku 2000 do roku 2001, + 9,5 % od roku 2001 do roku 2002 a - 0,5 % od roku 2002 do roku 2003. Je tedy vidět, že spotřební daň s výjimkou období 2001 až 2002 neustále klesala. Zvýšení zaznamenané v průběhu tohoto období nelze ovšem považovat za významné, neboť ve skutečnosti nemělo prakticky žádný vliv na vývoj spotřebních cen motorové nafty určené k vytápění (na základě údajů z tabulky vzrostla spotřební cena motorové nafty určené k vytápění za tyto dva roky pouze o 2,2 %). V tomto případě tedy nelze použít ustanovení bodu 52 pokynů z roku 2001.
(109)
V bodě 53 pokynů z roku 2001 se také uvádí: „Týká-li se snížení daně, která nebyla na úrovni Společenství harmonizována, a je-li vnitrostátní daň nižší než minimální výše daně Společenství, […] musejí poskytnutá snížení splňovat podmínky stanovené v bodech 45 a 46 a v každém případě musí být taková odchylka od minimální výše uplatňované ve Společenství výslovně schválena.“
(110)
V bodě 45 pokynů z roku 2001 se uvádí, že tato podpora je poskytována po omezenou dobu pěti let, během nichž se tato podpora snižuje. V prvním roce může její výše dosahovat 100 % mimořádných nákladů (21), avšak na konci pátého roku musí být lineárně snížena na nulu.
(111)
V bodě 46 pokynů z roku 2001 se uvádí, že v případě, že se podpora nesnižuje, poskytuje se na dobu pěti let a její výše nesmí přesáhnout 50 % mimořádných nákladů.
(112)
V projednávaném případě Komise již konstatovala, že podpora se nesnižuje (viz 88. bod odůvodnění). Proto by se pro ni dala použít pouze ustanovení bodu 46 pokynů. Informace poskytnuté italskými orgány však Komisi neumožňují dojít k závěru, že výše podpory byla omezena na 50 % mimořádných výrobních nákladů vzniklých v důsledku spotřební daně ve srovnání s tržními cenami produktů vypěstovaných ve skleníku.
(113)
Tuto podporu tedy nelze považovat za způsobilou na základě ustanovení bodu 46 pokynů Společenství z roku 2001 a v důsledku toho ani na základě ustanovení bodu 53 těchto pokynů.
(114)
Úvahy uvedené v 94.-112. bodě odůvodnění ukazují, že přezkoumávaná podpora nemůže být prohlášena za slučitelnou se společným trhem na základě ustanovení pokynů z roku 2001.
(115)
Co se týče ostatních tvrzení italských orgánů v různých stadiích přezkoumávání věci, Komise konstatuje, že neexistují takové informace, které by jí umožňovaly rozehnat pochybnosti vyjádřené v 34. bodě odůvodnění písm. b). Tvrzení v 43. bodě odůvodnění, podle něhož může být opatření přijaté v Itálii slučitelné se společným trhem v případě, že příjemci zaplatí minimum stanovené na úrovni Společenství, není případné, neboť pěstitelé, kteří pěstují ve sklenících, využívali úplného osvobození od spotřební daně téměř po celé posuzované období, takže neplatili daně.
(116)
Tvrzení uvedená třetí zúčastněnou stranou, která sdělila připomínky po zahájení prvního řízení, nepřinášejí nic na podporu slučitelnosti podpory se společným trhem. Co se tedy týče obtížné situace, v níž by se nacházely podniky příjemců v případě, že by byla prohlášena neslučitelnost a vracení podpory, připomíná se, že vracení neslučitelné podpory je nezbytné pro obnovení původní situace, která existovala před poskytnutím podpory, kdy nedocházelo k narušování hospodářské soutěže. Skutečnost, že určité podniky již nejsou rentabilní, je pouze důsledkem svobodné hospodářské soutěže za obvyklých podmínek tržního hospodářství. Na druhé straně nic nesvědčí o tom, že snížení spotřeby motorové nafty by nezbytně znamenalo snížení kvality pěstovaných produktů (toto omezení by mohlo nanejvýš poněkud zpozdit zrání nebo růst). A konečně odkaz na situaci v ostatních zemích s cílem prokázat, že neexistuje narušování hospodářské soutěže, není případný. V této souvislosti stačí konstatovat, že osvobození umožňuje zlepšit konkurenční postavení italských pěstitelů, kteří pěstují ve sklenících, oproti ostatním zemím, a že tedy východiskem ke srovnávání musí být situace, která by existovala v Itálii bez osvobození od spotřební daně.
XI. ZÁVĚR
(117)
Komise konstatuje, že Itálie protiprávně provedla uvedené podpory a porušila tak čl. 88 odst. 3 Smlouvy. Z výše uvedené analýzy vyplývá, že podpory nelze prohlásit za slučitelné se společným trhem, neboť nesplňují podmínky pokynů v zemědělství z let 2000 a 2007 a pokynů z oblasti životního prostředí z let 1994 a 2001. Analýzy kromě toho prokázaly, že pouhá existence směrnic nemůže odůvodnit uplatnění opatření, která mohou narušit hospodářskou soutěž, a italské orgány nerozptýlily všechny pochybnosti, které vyjádřila Komise v okamžiku, kdy zahájila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(118)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 Komise v případě záporného rozhodnutí týkajícího se protiprávní podpory rozhodne, že členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce (v tomto případě pěstitelé, kteří pěstují ve sklenících) podporu navrátil. Itálie tedy musí přijmout veškerá nezbytná opatření, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu, která jim byla poskytnuta, jejíž výše odpovídá rozdílu mezi povoleným úplným osvobozením od spotřební daně a sníženou sazbou spotřební daně používanou pro ostatní subjekty v odvětví zemědělství. Ve smyslu bodu 42 sdělení Komise „Cesta k účinnému provádění rozhodnutí Komise, jimiž se členským státům nařizuje zajistit navrácení protiprávní a neslučitelné podpory“ (22) má Itálie pro výkon tohoto rozhodnutí lhůtu čtyři měsíce od jeho vstupu v platnost. Podpora, která má být navrácena, je navýšena o úroky vypočítané podle nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (23), kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999.
(119)
Na základě toho se jednotlivé podpory v rámci přezkoumávaného režimu, které v okamžiku přiznání splňují podmínky stanovené nařízením Komise přijatým podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (24) (nařízení de minimis), nepovažují za státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(120)
V okamžiku poskytnutí přezkoumávané podpory nebyly ještě v platnosti předpisy Společenství, kterými se řídí podpory de minimis v odvětví zemědělství.
(121)
Prvním předpisem Společenství přijatým k této problematice je nařízení Komise (ES) č. 1860/2004 ze dne 6. října 2004 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podporu de minimis v zemědělském odvětví a v odvětví rybolovu (25).
(122)
Podle nařízení (ES) č. 1860/2004 nemají podpory nižší než 3 000 EUR na příjemce po období tří let (tato částka představuje podporu de minimis poskytnutou podniku) vliv na obchod mezi členskými státy, nenarušují hospodářskou soutěž ani nehrozí jejím narušením a nespadají tak pod zákaz podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(123)
Podle článku 5 nařízení (ES) č. 1860/2004 platí totéž pro podpory poskytnuté před vstupem nařízení v platnost, splňují-li všechny podmínky stanovené v článku 1 a 3 zmíněného nařízení.
(124)
Dne 1. ledna 2008 bylo nařízení (ES) č. 1860/2004 nahrazeno nařízením Komise (ES) č. 1535/2007 ze dne 20. prosince 2007 o použití článků 87 a 88 Smlouvy ES na podporu de minimis v produkčním odvětví zemědělských produktů (26), kterým byla zvýšena částka podpory de minimis na 7 500 EUR na příjemce po dobu tří daňových období bez ohledu na formu podpory a na sledovaný cíl, přičemž maximální částka pro členský stát odpovídá 0,75 % hodnoty roční produkce.
(125)
V čl. 6 odst. 1 zmíněného nařízení se stanoví: „Toto nařízení se vztahuje na podporu poskytnutou před 1. lednem 2008 podnikům produkčního odvětví zemědělských produktů, pokud tato podpora splňuje všechny podmínky stanovené v čl. 1, 2, 3 a 4, s výjimkou požadavku výslovného odkazu na toto nařízení uvedeného v čl. 4 odst. 1 prvním pododstavci.“
(126)
V této souvislosti Komise nepovažuje za státní podporu daňové úlevy do výše 3 000 EUR za podmínky, že jsou v okamžiku poskytnutí v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1860/2004, ani daňové úlevy do výše 7 500 EUR za podmínky, že jsou v okamžiku poskytnutí v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1535/2007,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Režim podpory ve formě osvobození od spotřební daně z motorové nafty používané k vytápění skleníků, který Itálie protiprávně použila v období od 3. října 2000 do 30. června 2001, jakož i v letech 2002, 2003 a 2004, je neslučitelný se společným trhem.
Článek 2
1. Itálie od příjemců vybere zpět neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly uvolněny pro příjemce, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků bude vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 3
Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 musí být okamžité a účinné.
Itálie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Itálie Komisi následující informace:
a)
seznam příjemců, kteří v rámci režimu uvedeného v článku 1 obdrželi podporu, a celkovou částku podpory, kterou každý z nich obdržel v rámci tohoto režimu;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce vrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a stanovených k provedení tohoto rozhodnutí;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
Itálie je povinna informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provádění tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 zcela navrácena. Na pouhou žádost Komise poskytne Itálie neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, kterou příjemci již vrátili.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 13. července 2009.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 13 juillet 2009
concernant les régimes d'aides d'État C 6/04 (ex NN 70/01) et C 5/05 (ex NN 71/04) mis à exécution par l'Italie en faveur des serriculteurs (exonération d'accises sur le gasoil utilisé pour le chauffage des serres)
[notifiée sous le numéro C(2009) 5497]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(2009/944/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
Par lettres datées du 28 septembre 2000 et du 17 octobre 2000, les services de la Commission, compte tenu de certains éléments d'information dont ils disposaient, ont demandé aux autorités italiennes des précisions sur l'exonération partielle d'accises appliquée au gasoil utilisé en agriculture, en vertu du décret-loi no 268 du 30 septembre 2000 établissant des mesures urgentes en matière d'impôt sur le revenu des personnes physiques et d'accises.
(2)
Les autorités italiennes ont fourni les précisions en question à la Commission par lettres datées du 31 octobre 2000 et du 3 novembre 2000.
(3)
Après examen de ces précisions, les services de la Commission, par lettre datée du 20 novembre 2000, ont demandé une nouvelle série d'informations sur l'exonération d'accises aux autorités italiennes.
(4)
N'ayant pas reçu de réponse dans le délai de quatre semaines fixé dans la lettre précitée, les services de la Commission ont envoyé un rappel aux autorités italiennes par lettre datée du 26 avril 2001, en indiquant qu'en l'absence de réaction de la part desdites autorités, ils se réservaient de proposer à la Commission l'envoi d'une injonction d'information en vertu de l'article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999, portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (1) (devenu l'article 88).
(5)
Par lettre datée du 10 mai 2001, la représentation permanente de l'Italie auprès de l'Union européenne a communiqué à la Commission les informations complémentaires demandées aux autorités italiennes dans la lettre du 26 avril 2001.
(6)
Par lettre datée du 2 août 2001, les services de la Commission, sur la base des informations précitées, ont annoncé l'ouverture d'un dossier d'aide d'État non notifiée, numéroté NN 70/01, et demandé de nouveaux renseignements aux autorités italiennes.
(7)
N'ayant pas reçu de réponse à leurs questions dans le délai imparti, les services de la Commission ont, par lettre datée du 1er juillet 2003, envoyé un nouveau rappel aux autorités italiennes, en attirant une nouvelle fois leur attention sur le fait qu'en cas de non-respect du délai de quatre semaines imparti pour l'envoi d'une réponse, ils se réservaient de proposer à la Commission l'envoi d'une injonction d'information en vertu de l'article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/1999. Le délai de réponse précité expirait au début du mois d'août 2003.
(8)
N'ayant pas reçu de réponse à l'expiration du délai précité, la Commission a, par décision datée du 10 octobre 2003 (2), enjoint à l'Italie de lui communiquer toutes les informations qui lui avaient été demandées dans la lettre du 2 août 2001, précisant qu'en l'absence de réponse des autorités italiennes, elle se réservait d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité.
(9)
N'ayant toujours pas reçu de réponse après l'envoi de cette injonction d'information, la Commission, par lettre datée du 19 février 2004, a communiqué au gouvernement italien sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'égard des dispositions de l'article 5, paragraphe 5, du décret-loi no 268 du 30 septembre 2000 (dossier C 6/04).
(10)
La décision d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (3). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur le régime d'aides en cause.
(11)
La Commission a reçu des observations sur le régime d'aides en cause de la part de tiers intéressés. Elle les a transmises à l'Italie par lettre datée du 27 avril 2004, en lui donnant la possibilité de les commenter.
(12)
L'Italie n'a pas commenté ces observations. Cependant, après avoir demandé et obtenu une prolongation du délai de réponse à l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, elle a envoyé sa réaction à ladite ouverture par lettre du 21 juin 2004, enregistrée le 25 juin 2004.
(13)
Après l'envoi de la lettre du 19 février 2004 annonçant l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'égard des dispositions de l'article 5, paragraphe 5, du décret-loi no 268 du 30 septembre 2000, la Commission a pris connaissance d'informations selon lesquelles les serriculteurs bénéficieraient en fait d'une exonération totale d'accises sur le gasoil utilisé pour le chauffage de leurs serres. Elle a donc demandé des informations sur cette exonération complémentaire aux autorités italiennes, dans une télécopie datée du 10 juin 2004.
(14)
Par lettre datée du 28 juillet 2004, enregistrée le 3 août 2004, la Représentation permanente de l'Italie auprès de l'Union européenne a communiqué à la Commission la réponse des autorités italiennes à la télécopie du 10 juin 2004 précitée. De cette réponse, il ressort que l'exonération complémentaire susmentionnée a été instituée par plusieurs textes: l'article 24, paragraphe 3, de la loi no 388 du 23 décembre 2000; l'article 13, paragraphe 3, de la loi no 448 du 21 décembre 2001; l'article 19, paragraphe 4, de la loi no 289 du 27 décembre 2002 et l'article 2, paragraphe 4, de la loi no 350 du 24 décembre 2003.
(15)
Sur la base de ces informations, les services de la Commission ont décidé d'ouvrir un nouveau dossier d'aide non notifiée, numéroté NN 71/04, pour examiner la compatibilité de l'exonération complémentaire susmentionnée avec le marché commun. Ils en ont averti les autorités italiennes par lettre datée du 4 novembre 2004.
(16)
Par lettre datée du 24 janvier 2005, la Commission a communiqué au gouvernement italien sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'égard de l'exonération complémentaire susmentionnée, instituée par l'article 24, paragraphe 3, de la loi no 388 du 23 décembre 2000, l'article 13, paragraphe 3, de la loi no 448 du 21 décembre 2001, l'article 19, paragraphe 4, de la loi no 289 du 27 décembre 2002 et l'article 2, paragraphe 4, de la loi no 350 du 24 décembre 2003 (dossier C 5/05).
(17)
La décision d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (4). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur le régime d'aides en cause.
(18)
La Commission n'a pas reçu d'observations de parties intéressées.
(19)
Par lettre datée du 21 février 2005, enregistrée le 22 février 2005, la représentation permanente de l'Italie auprès de l'Union européenne a communiqué à la Commission la réaction des autorités italiennes à l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'égard de l'exonération complémentaire susmentionnée.
(20)
Par lettre datée du 27 septembre 2007, les services de la Commission ont demandé aux autorités italiennes des informations complémentaires sur les aides en cause et leurs réactions aux ouvertures de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité. Ils ont notamment invité les autorités italiennes à justifier l'argument selon lequel les aides en cause s'inscrivent dans la logique du système fiscal italien et à étudier la question de savoir si les aides en cause ne pourraient pas être justifiées à la lumière des dispositions de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement applicable au moment où les aides ont été octroyées (5). Lesdites autorités disposaient d'un délai d'un mois pour répondre à la demande de renseignements complémentaires.
(21)
N'ayant reçu aucune réponse des autorités italiennes, les services de la Commission ont adressé un rappel à ces dernières par télécopie datée du 15 octobre 2008, en précisant qu'à défaut d'une réponse dans le nouveau délai d'un mois fixé, ils se réservaient de proposer à la Commission l'envoi d'une injonction d'information au sens de l'article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/99.
(22)
Comme aucune réponse n'a été envoyée dans le délai imparti, la Commission a envoyé l'injonction précitée à l'Italie par lettre datée du 5 décembre 2008 (6).
(23)
Par courrier électronique daté du 5 février 2009, enregistré le 9 février 2009, la représentation de l'Italie auprès de l'Union européenne a communiqué à la Commission la réponse des autorités italiennes à l'injonction d'information précitée.
(24)
Dans le prolongement d'une réunion tenue avec les services de la Commission le 21 avril 2009, les autorités italiennes ont communiqué à ces derniers une nouvelle lettre transmise par la représentation permanente de l'Italie auprès de l'Union européenne le 19 mai 2009.
II. DESCRIPTION
(25)
L'article 5, paragraphe 5, du décret-loi no 268 du 30 septembre 2000 prévoit que, pour la période du 3 octobre au 31 décembre 2000, les accises applicables au gasoil utilisé pour le chauffage des serres représentent 5 % de celles applicables au gasoil utilisé comme carburant.
(26)
L'article 6, paragraphe 1, du même décret-loi prévoit que, pour la même période, les accises applicables au gasoil utilisé en agriculture représentent 22 % de celles applicables au gasoil utilisé comme carburant, et les accises applicables à l'essence, 49 % du montant normal la concernant.
(27)
L'article 24, paragraphe 3, de la loi no 388 du 23 décembre 2000, l'article 13, paragraphe 3, de la loi no 448 du 21 décembre 2001, l'article 19, paragraphe 4, de la loi no 289 du 27 décembre 2002 et l'article 2, paragraphe 4, de la loi no 350 du 24 décembre 2003 instaurent tous une exonération totale d'accises sur le gasoil utilisé pour le chauffage des serres en Italie. Cette exonération couvre les périodes suivantes: du 1er janvier au 30 juin 2001, toute l'année 2002, toute l'année 2003 et toute l'année 2004.
III. PREMIÈRE OUVERTURE DE LA PROCÉDURE PRÉVUE À L’ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ (DOSSIER C 6/04)
(28)
La Commission a ouvert la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'égard des dispositions de l'article 5, paragraphe 5, du décret-loi no 268 du 30 septembre 2000 pour exprimer ses doutes sur la compatibilité avec le marché commun de l'exonération supplémentaire d'accises de 17 points de pourcentage dont bénéficient, par rapport aux autres opérateurs du secteur agricole, les serriculteurs utilisant du gasoil pour le chauffage de leurs serres. Ces doutes résultaient du fait que, malgré l'injonction d'information qui leur avait été envoyée, les autorités italiennes n'avaient fourni aucun élément justifiant l'acceptabilité des exonérations accordées à la lumière des règles de concurrence (en fait, elles n'ont même pas répondu à l'injonction d'information). Ils étaient renforcés par les questions qui se posaient quant à l'acceptabilité des exonérations d'accises à la lumière de la directive 92/81/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales (7), et de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (8), qui a abrogé la première directive citée.
IV. RÉACTION DES AUTORITÉS ITALIENNES À LA PREMIÈRE OUVERTURE DE LA PROCÉDURE PRÉVUE À L'ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ
(29)
Dans leur lettre du 21 juin 2004, les autorités italiennes ont indiqué que les exonérations d'accises appliquées ne pouvaient être considérées comme des aides d'État mais devaient être examinées dans le cadre de l'article 8, paragraphe 2, point f), et de l'article 15, paragraphe 3, des directives 92/81/CEE et 2003/96/CE, respectivement. Selon elles, les cultures sous serre semblent rentrer dans la définition des «travaux agricoles ou horticoles», pour lesquels la réglementation communautaire permet aux États membres d'accorder des exonérations partielles ou totales d'accises, et il n'y a pas de discrimination au sein du secteur agricole du fait d'une différenciation des exonérations d'accises, étant donné que les agriculteurs peuvent librement choisir de pratiquer l'agriculture de plein champ ou la culture sous serre.
(30)
Pour les autorités italiennes, le régime contesté est purement fiscal. Il doit être examiné sous cet angle de manière à ce que l'analyse puisse être effectuée dans un cadre englobant tous les pays de l'Union et permettant d'éviter, par la concentration sur un cas national, une altération du principe de la par conditio entre États membres. En se plaçant sur ce plan, les autorités italiennes se sont référées à l'accord politique conclu par le Conseil et la Commission lors du Conseil Ecofin du 19 mars 2003, accord en vertu duquel les dérogations au régime général ou les différenciations en son sein qui sont justifiées par la nature ou les caractéristiques générales du régime fiscal ne comportent pas d'aides d'État.
(31)
Pour conclure leur réaction, les autorités italiennes ont ajouté que, d'après les estimations et données dont elles disposaient, le régime envisagé «ne nuit pas au bon fonctionnement du marché intérieur et n'entraîne pas de distorsion de concurrence» (référence au considérant 24 de la directive 2003/96/CE).
V. OBSERVATIONS DE TIERS À LA SUITE DE LA PREMIÈRE OUVERTURE DE LA PROCÉDURE PRÉVUE À L'ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ
(32)
Par lettre datée du 19 avril 2004, enregistrée le 21 avril 2004, la Commission a reçu les observations formulées par une partie tierce intéressée à la suite de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité.
(33)
Dans cette lettre, la partie en question décrit la fragilité du marché sur lequel elle opère et les problèmes engendrés par l'augmentation du prix des carburants pouvant être utilisés pour le chauffage des serres. Selon elle, si la Commission devait se prononcer négativement sur l'exonération, de nombreuses entreprises fermeraient leurs portes ou se verraient dans l'obligation de réduire leur consommation de carburant pour le chauffage de leurs serres, ce qui entraînerait une baisse de la qualité de leurs produits. De plus, les prix des combustibles de chauffage utilisés en Belgique et aux Pays-Bas (méthane et huile combustible, par exemple) sont inférieurs de 20 à 40 % au prix du gasoil agricole en Italie et il ne peut donc y avoir de distorsion de concurrence du fait de l'application de l'exonération en cause. Enfin, toujours selon elle, les entreprises de son secteur d'activité sont de plus en plus nombreuses à se tourner vers le méthane pour chauffer leurs serres.
VI. SECONDE OUVERTURE DE LA PROCÉDURE PRÉVUE À L’ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ (DOSSIER C 5/05)
(34)
La Commission a ouvert la seconde procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité après avoir pris connaissance d'informations montrant que l'exonération d'accises dont bénéficiaient les serriculteurs était en fait nettement plus importante que celle visée par la première ouverture de procédure. Les doutes qu'elle a émis dans le cadre de cette première ouverture, dus, entre autres, au fait que les autorités italiennes n'avaient pas répondu à l'injonction qui leur avait été envoyée, ont été renforcés par la réaction desdites autorités à la première ouverture. En substance, les doutes exprimés par la Commission dans le cadre de la seconde ouverture de procédure reposent sur les considérations suivantes:
a)
les autorités italiennes estiment que les exonérations d'accises sur les carburants, quelle que soit leur ampleur, ne constituent pas des aides d'État mais des mesures fiscales justifiées par la nature du régime dans lequel elles s'inscrivent; toutefois, elles n'ont fourni aucun élément à l'appui de cet argument;
b)
un autre argument développé par les autorités italiennes est que l'exonération d'accises ne crée pas de distorsion de concurrence, car les horticulteurs sont libres de bénéficier de l'exonération en choisissant de pratiquer la culture sous serre. Cet argument semble douteux; l'exonération a été conçue non pas pour encourager une reconversion dans la culture sous serre, mais pour soulager des producteurs sous serre déjà en activité d'une charge financière liée à l'exercice de leur activité;
c)
toujours en ce qui concerne la question de la distorsion de concurrence, les autorités italiennes affirment que, selon les données officielles dont elles disposent, l'exonération totale accordée aux producteurs sous serre ne crée pas de distorsion. La Commission estime qu'il y a lieu de se demander comment elles peuvent avancer cet argument, puisque, dans la réponse qu'elles ont fournie au télex des services de la Commission du 10 juin 2004 (voir considérant 14), elles prétendent ne pas pouvoir fournir de chiffres précis sur les montants que les producteurs sous serre ont pu économiser grâce à l'exonération totale;
d)
les autorités italiennes, qui défendent l'argument de l'absence d'éléments d'aide d'État, n'ont pas voulu indiquer quelle règle de concurrence justifierait, selon elles, la compatibilité de l'exonération totale d'accises avec le marché commun;
e)
il ne peut être exclu que les exonérations aient été accordées en infraction des directives 92/81/CEE et 2003/96/CE.
VII. RÉACTION DES AUTORITÉS ITALIENNES À LA SECONDE OUVERTURE DE LA PROCÉDURE PRÉVUE À L'ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ
(35)
Dans leur lettre du 21 février 2005, les autorités italiennes ont tout d'abord constaté que la seconde procédure portait sur des questions de fond analogues à celles abordées dans la première ouverture de procédure et que les observations qu'elles avaient formulées en réaction à cette première ouverture demeuraient valables. Elles ont complété leur réponse en répétant et indiquant ce qui suit:
a)
la modulation des accises par les États membres ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Les conclusions du Conseil Ecofin du 19 mars 2003 selon lesquelles les dérogations au système fiscal général ou les différenciations en son sein justifiées par sa nature ou ses caractéristiques générales ne constituent pas des aides d'État sont un élément déterminant pour affirmer la compétence prédominante des autorités financières de la Communauté; cela étant, des informations sur la nature ou les caractéristiques générales du système seront communiquées auxdites autorités financières lorsqu'une demande en ce sens aura été formulée;
b)
l'expression «sans préjudice d'autres dispositions communautaires» figurant à l'article 15, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE ne peut être interprétée comme rendant applicables les articles 87 et 88 du traité à toute mesure de réduction ou d'exonération d'accises, car, si le législateur communautaire avait voulu assujettir toute mesure de modulation d'accises aux articles 87 et 88 du traité, il aurait exprimé cette volonté en insérant un renvoi aux articles en question selon le principe fondamental d'interprétation de la loi selon lequel lex ubi voluit dixit. Par ailleurs, dans tout acte communautaire, la volonté du législateur d'assujettir certaines mesures aux normes en matière d'aides d'État est exprimée de manière claire et non par une formule générale du type «sans préjudice d'autres dispositions communautaires», et une formule claire et explicite est d'autant plus nécessaire que le choix de l'approche «aide d'État» ou «non-aide» dans l'évaluation d'une mesure a une influence considérable sur la nature, les modalités et la durée d'exécution de cette mesure;
c)
le fait que la mesure ne nuise pas au bon fonctionnement du marché intérieur et ne crée pas de distorsion de concurrence est un fait objectif et, partant, rendant sans intérêt l'importance des économies réalisées par les producteurs grâce à la mesure.
VIII. RÉPONSE DES AUTORITÉS ITALIENNES À L'INJONCTION D'INFORMATION DU 5 DÉCEMBRE 2008
(36)
Dans leur lettre du 5 février 2009, les autorités italiennes sont tout d'abord revenues sur la compatibilité des aides en cause avec les dispositions de la directive 92/81/CEE, qui, selon elles, ne clarifie pas suffisamment la question de la compatibilité des exonérations ou réductions d'accises avec la réglementation en matière de concurrence.
(37)
Pour illustrer leur propos, elles se réfèrent à l'article 8 de la directive, en vertu duquel «sans préjudice d'autres dispositions communautaires, les États membres peuvent appliquer des exonérations ou réductions totales ou partielles du taux de l'accise aux huiles minérales utilisées sous contrôle fiscal […] exclusivement pour des travaux agricoles ou horticoles et dans la sylviculture […]».
(38)
Selon les autorités italiennes, l'expression «sans préjudice de» utilisée dans cet article ne consacre pas l'obligation de respecter les règles de concurrence européennes comme le fait la directive 2003/96/CE en son article 26, et si les deux directives avaient prévu la même obligation de respect, le législateur communautaire n'aurait pas eu de raison de se montrer plus explicite à l'article 26 de la directive 2003/96/CE. Leur conclusion est donc que, compte tenu des dispositions de l'article 8 de la directive 92/81/CEE, les États membres pouvaient légitimement appliquer des réductions ou exonérations d'accises dans le secteur horticole.
(39)
Les autorités italiennes soulignent ensuite que l'application de la directive 92/81/CEE et, partant, de la directive 2003/96/CE, crée de facto une distorsion de concurrence sur le marché intérieur car les réductions ou exonérations prévues avantagent les États membres qui, parce qu'ils possèdent le plus de ressources économiques, peuvent appliquer des réductions d'accises de manière uniforme dans l'ensemble du secteur agricole. L'Italie, quant à elle, ne disposait que de ressources limitées et a choisi de n'intervenir qu'en faveur des producteurs sous serre car les mesures de réduction et d'exonération d'accises ont été adoptées dans un contexte de crise créé par la flambée du prix des produits de chauffage. À ce propos, les autorités italiennes rappellent que la Commission n'a pas à intervenir dans les choix de priorités opérés par un État membre.
(40)
En ce qui concerne l'applicabilité éventuelle de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement (voir considérant 20), les autorités italiennes font valoir que les réductions d'accises accordées sont conformes aux dispositions de l'encadrement et pourraient donc bénéficier des dérogations qui y sont prévues car, selon elles, il s'agit de taxes existantes au sens du point 51.2 de l'encadrement qui prévoit que, dans le cas de ces dernières, les aides au fonctionnement liées à des réductions ou exonérations peuvent être autorisées lorsque les deux conditions cumulatives suivantes sont remplies:
-
la taxe en cause doit avoir un effet positif appréciable en termes de protection de l'environnement,
-
les dérogations en faveur des entreprises bénéficiaires de la dérogation doivent avoir été décidées lors de l'adoption de la taxe ou doivent devenir nécessaires en raison d'une modification significative des conditions économiques, qui place les entreprises dans une situation concurrentielle particulièrement difficile. Dans cette dernière hypothèse, le montant de la réduction de la taxe ne peut excéder l'augmentation de charges qui résulte de la modification des conditions économiques. Lorsque cette augmentation de charges disparaît, la réduction de taxe doit également disparaître.
(41)
Selon les autorités italiennes, les accises sur les combustibles utilisés en agriculture, et notamment sur le gaz de chauffage, peuvent être considérées comme des taxes environnementales et ont un effet positif sur l'environnement car elles incitent les producteurs à réduire leur consommation de combustibles.
(42)
En ce qui concerne en particulier le point 51.2.b) de l'encadrement, selon lequel les dérogations en faveur des entreprises doivent avoir été décidées lors de l'adoption de la taxe, les autorités italiennes font référence à la décision C(2005) 4436 de la Commission du 7 décembre 2005. En vertu de cette décision, «les droits d'accise considérés n'avaient peut-être pas un objet écologique explicite dès l'origine et les dérogations ont été décidées […] bien avant que l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement de 2001 ne devienne applicable. C'est la raison pour laquelle la Commission estime que dans leur cas, il y a lieu de faire comme si elles avaient été décidées lors de l'adoption du droit d'accise. Par conséquent, conformément au point 51.2 de l'encadrement, les dispositions visées au point 51.1 peuvent être appliquées aux exonérations (en cause dans la présente décision)». Les autorités italiennes ajoutent que les réductions d'accises ont été décidées à la suite d'une modification des conditions économiques (en particulier l'augmentation exponentielle des prix du pétrole) qui a placé les producteurs sous serre dans une situation concurrentielle particulièrement délicate par rapport aux producteurs de pleine terre et qui, dans d'autres pays, a amené les autorités à prendre des mesures en faveur des exploitations serricoles et en faveur du secteur de la pêche. Selon elles, les prix du gasoil de chauffage ont évolué comme suit au cours de la période considérée: + 37 % au cours de la période 1999-2000, + 26 % au cours de la période 1999-2001 et + 26 % au cours de la période 1999-2002. La structure des prix a, quant à elle, été la suivante (en EUR/l, moyenne annuelle):
EUR par litre
Prix industriel
Taxes
Prix à la consommation
1999
0,217
0,524
0,741
2000
0,342
0,523
0,865
2001
0,317
0,504
0,821
2002
0,292
0,542
0,834
2003
0,314
0,547
0,861
2004
0,354
0,555
0,909
(43)
Les autorités italiennes soulignent par ailleurs que l'application du point 51 de l'encadrement oblige de toute façon les exploitants à payer une partie de la taxe. La mesure prise au niveau italien peut donc, selon elles, être compatible si les bénéficiaires paient le montant minimum établi au niveau communautaire (ce minimum était, selon elles, de 13 EUR par 1 000 kg au cours de la période 2000-2003, puis de 21 EUR par 1 000 kg).
(44)
Enfin, en ce qui concerne le montant total des aides accordées, les autorités italiennes indiquent que les chiffres inscrits dans les diverses lois de finances sont des estimations fondées sur les prévisions de consommation de combustible de chauffage et doivent être considérés sous l'angle d'une absence de recettes plutôt que sous celui de l'affectation de ressources. Selon elles, il est difficile de quantifier dès à présent l'avantage procuré à chaque producteur car la gestion du système des taxes est confiée aux régions, aux provinces ou même aux communes. Les chiffres seront communiqués dès qu'ils seront disponibles.
IX. LA LETTRE TRANSMISE LE 18 MAI 2009
(45)
Dans cette lettre, les autorités italiennes réaffirment tout d'abord que les accises constituent des taxes existantes et peuvent, à ce titre, bénéficier des dérogations qui leur sont applicables en vertu des dispositions de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement, pour les raisons déjà évoquées au considérant 42 ci-dessus.
(46)
Après ces arguments figure une version actualisée du tableau du considérant 42 (la colonne des taxes est ventilée entre la TVA et les accises). D'après ce nouveau tableau, la structure des prix a été la suivante au cours de la période considérée (cette fois, les chiffres fournis en EUR valent pour 1 000 l):
EUR par 1000 litres
Prix industriel
TVA
Accises
Prix à la consommation
1999
219,83
123,5
397,67
741
2000
344,35
144,1
375,92
864,33
2001
313,4
136,7
370,11
820,22
2002
293,31
139,7
405,24
838,26
2003
314,37
143,5
403,21
861,1
2004
355,01
151,6
403,21
909,86
(47)
Les autorités italiennes soulignent qu'entre 1999 et 2004, les prix à la consommation du gasoil de chauffage n'ont pas cessé d'augmenter, exception faite d'une légère baisse entre 2000 et 2001. Vient ensuite une répétition des arguments déjà exposés aux considérants 42 et 43.
(48)
En ce qui concerne la justification de la mesure à la lumière du système fiscal italien, les autorités italiennes précisent qu'en Italie, les quantités de combustible exonéré sont réparties selon l'étendue des terres, la qualité des cultures et la dotation en équipements agricoles effectivement utilisés. De la sorte, l'exonération peut être considérée comme calculée en fonction du type de travail accompli et, dans le cas des cultures sous serre, de manière proportionnelle puisque ce type de culture est tout à fait dépendant du gasoil et connaît des conditions de production que l'on ne trouve pas dans les cultures de plein champ. En outre, l'exonération ne favorise pas un seul produit puisqu'elle vaut pour toutes les productions sous serre, et les cultures sous serre peuvent être considérées comme une pratique couvrant tout le secteur agricole.
(49)
En ce qui concerne, d'une manière plus générale, l'applicabilité de l'article 87, paragraphe 1, du traité, les autorités italiennes estiment que toutes les conditions fixées audit paragraphe ne sont pas remplies car les exonérations ne sont ni sélectives ni de nature à fausser la concurrence.
(50)
Sur le plan de la sélectivité, elles invoquent l'arrêt rendu par le Tribunal de première instance dans l'affaire T-233/04 (9). Dans son appréciation (point 86), le tribunal indique ceci: «Aux fins de l’application de l’article 87 CE, il est indifférent que la situation du bénéficiaire présumé de la mesure se soit améliorée ou aggravée par rapport à l’état du droit antérieur ou, au contraire, n’ait pas connu d’évolution dans le temps. Il convient uniquement de déterminer si, dans le cadre d’un régime juridique donné, une mesure étatique est de nature à favoriser “certaines entreprises ou certaines productions” au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE par rapport à d’autres entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l’objectif poursuivi par la mesure concernée.»
(51)
Selon les autorités italiennes, l'exonération appliquée au gasoil utilisé en milieu protégé où s'effectue la culture de produits agricoles n'établit aucune distinction entre des entreprises se trouvant dans la même situation juridique et factuelle, ni entre produits, car toutes les entreprises, quels que soient les biens produits, peuvent obtenir une exonération en s'approvisionnant en gasoil pour produire en milieu protégé.
(52)
En ce qui concerne l'aptitude à fausser la concurrence, les autorités italiennes font référence à la décision de la Commission C(2008) 1105, qui indique en son considérant 43 que «les exemptions totales ou partielles accordées par l'article 8, paragraphe 2, de la directive 92/81/CEE poursuivent les mêmes fins que les mesures visées par la directive 2003/96/CE et ont une portée plutôt limitée» et que «l'on peut donc dire, par analogie, qu'elles ne devraient pas fausser indûment la concurrence».
(53)
Les autorités italiennes ajoutent ensuite qu'au considérant 32 de la même décision, la Commission estime que les mesures liées aux carburants utilisés dans la production agricole primaire ne fausseront pas indûment la concurrence en raison de la taille réduite des exploitations agricoles au sein de l'Union, plus de 60 % de ces dernières comptant moins de cinq hectares. Partant de cette considération, elles soulignent que, sur la base de ce critère de taille, les exonérations en cause pourraient difficilement fausser la concurrence puisqu'environ 80 % des exploitations italiennes comptent moins de cinq hectares de superficie agricole utilisée.
(54)
Un autre argument utilisé par les autorités italiennes est que la quantité de gasoil pouvant être affectée pour le chauffage d'un m3 de serre n'est que de 2 litres. En outre, d'après une étude de l'Enama (Office national de la mécanisation agricole) concernant la consommation de gasoil dans 14 des 20 régions italiennes, le gasoil utilisé sous serre (167 436 001 litres) représentait seulement 11,77 % de la consommation du gasoil agricole en 2002 et 10,67 % du gasoil en 2003.
(55)
Après avoir fourni ces explications à l'appui de leur thèse selon laquelle les exonérations en cause ne comportent pas d'éléments d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, les autorités italiennes reviennent sur le caractère horizontal des exonérations en insistant sur le fait que tous les producteurs agricoles pourraient en bénéficier s'ils pratiquaient les cultures sous serre, et soulignent que le critère de non-discrimination ne peut être appliqué rétroactivement pour des raisons de confiance légitime et de sécurité juridique.
X. ÉVALUATION
(56)
La présente décision porte sur la différence entre les exonérations d'accises sur le gasoil utilisé pour le chauffage des serres, d'une part, et les exonérations d'accises sur le gasoil utilisé comme carburant, d'autre part.
(57)
Compte tenu des arguments avancés par les autorités italiennes dans leurs réponses aux ouvertures de procédure, il y a lieu d'examiner, avant toute chose, si le régime en cause contient des éléments d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(58)
En vertu de l’article 87, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par l’État ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certains entreprises ou certaines productions.
(59)
Le régime en cause correspond à cette définition non seulement parce qu'il est financé par des ressources d'État (puisqu'en accordant des exonérations d'accises, l'État renonce à un certain montant de revenus qu'il pourrait sinon collecter), mais aussi parce qu'il favorise certaines entreprises (des entreprises du secteur agricole, et, au sein de celui-ci, les entreprises cultivant sous serre) et qu’il peut affecter les échanges et fausser la concurrence de par la place occupée par l’Italie dans la production agricole sous serre (à titre d’exemple, en termes de superficie de serres consacrées à la production de légumes frais, l’Italie occupait le deuxième rang des pays producteurs de l'Union en 2000 et en 2003; en 2000 et 2001, l'Italie était le premier producteur de légumes de l'Union; enfin, au cours de la période couverte par les ouvertures de procédure, l'Italie était le deuxième pays européen en termes de superficie consacrée aux cultures sous serre).
(60)
Au fil de l'examen du dossier, les autorités italiennes ont avancé une série d'arguments pour défendre leur thèse selon laquelle le régime ne comporterait pas d'éléments d'aide d'État:
-
en vertu de l'accord politique conclu par le Conseil et la Commission lors du Conseil Ecofin du 19 mars 2003, les dérogations au régime général [de taxation] ou les différenciations en son sein qui sont justifiées par la nature ou les caractéristiques générales du système fiscal ne comportent pas d'aides d'État; en outre, en Italie, les exonérations s'inscrivent dans la logique du système fiscal italien car elles valent pour toutes les productions sous serre et les quantités de combustible exonérées d'accises sont réparties en fonction de l'activité exercée,
-
d'après les estimations et données dont elles disposaient, le régime en cause «ne nuit pas au bon fonctionnement du marché intérieur et n'entraîne pas de distorsion de concurrence» (voir considérants 30 et 31),
-
les exonérations en cause ne sont ni sélectives ni de nature à fausser la concurrence.
(61)
Avant toute chose, il convient de souligner qu'aucun accord politique d'une quelconque sorte ne peut modifier la notion d'aide, celle-ci étant définie de manière objective dans le traité.
(62)
En ce qui concerne l'argument selon lequel les exonérations seraient justifiées par la nature ou les caractéristiques générales du système fiscal, la Commission estime que des exonérations spécifiques de droits d'accise, limitées à une production donnée (dans le cas d'espèce, la production sous serre, qui a bénéficié d'exonérations plus importantes que la production de plein champ), ne peuvent pas être considérées comme justifiées par la nature et l'économie du système fiscal lorsque le droit communautaire oblige les États membres en principe à imposer des droits d'accise (10). Il en va de même lorsque le droit communautaire n'impose pas ces exonérations. L'argument selon lequel les exonérations valent pour toutes les productions sous serre n'est pas pertinent en l'espèce, puisque des branches entières de la production agricole ont bénéficié d'exonérations inférieures à celles accordées aux producteurs sous serre et si, comme l'affirment les autorités italiennes, les quantités de combustible exonérées sont réparties en fonction de l'activité exercée, la logique du système fiscal aurait voulu que l'exonération soit la même pour toutes les activités reposant sur l'emploi de gasoil.
(63)
La question de la sélectivité a, quant à elle, déjà été abordée au considérant 58. En ce qui concerne la référence faite à l'arrêt rendu dans l'affaire T 233-04, la Commission constate, à la lumière des considérants 25 et 26 ci-dessus, que tous les opérateurs du secteur agricole utilisant du gasoil ont pu bénéficier d'exonérations mais que les producteurs sous serre ont pu bénéficier d'exonérations plus importantes. Tous les opérateurs se trouvaient dans une situation factuelle analogue puisqu'ils utilisaient du gasoil pour leur production et se trouvaient donc concernés de la même manière par l'objectif de la mesure (atténuation des effets de la flambée des prix des produits pétroliers), quel que soit leur statut juridique. Le fait que, dans une situation analogue, certains aient pu bénéficier d'exonérations plus importantes que d'autres montre que le régime en cause comporte un élément de sélectivité.
(64)
En ce qui concerne l'argument selon lequel le régime en cause ne nuit pas au bon fonctionnement du marché intérieur et n'entraîne pas de distorsion de concurrence, la Commission ne peut accepter les arguments fournis par les autorités italiennes. En effet:
-
la décision invoquée par les autorités italiennes au considérant 52 conclut à l'existence d'une aide d'État pouvant être approuvée sur la base de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité; elle ne saurait donc être invoquée en l'espèce pour justifier l'absence d'éléments d'aides d'État dans le régime en cause (cette considération vaut également pour l'argument des autorités italiennes développé au considérant 53),
-
les chiffres fournis au considérant 54 ne sont pas complets (14 régions sur 20) et rien ne permet de conclure qu'ils sont représentatifs, puisque l'on ne sait pas si les régions pour lesquelles des données chiffrées ont été fournies sont celles où les cultures sous serre sont le plus présentes. En outre, les données relatives à la consommation dans le secteur agricole montreraient plutôt que le gasoil est un intrant important dans la production agricole. En tout état de cause, il suffit que l'aide renforce la position concurrentielle d'une entreprise par rapport à celle d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires pour qu'elle soit susceptible d'entraîner des distorsions de concurrence et d'affecter les échanges intracommunautaires (11). Tel est le cas en l'espèce, l'exonération consentie favorisant les entreprises de culture sous serres italiennes par rapport aux entreprises de ce secteur dans les autres États membres.
(65)
Les autorités italiennes avaient également avancé, en réponse à la première ouverture de procédure, l'argument selon lequel les aides en cause ne seraient pas des aides d'État mais devraient être examinées au regard des dispositions des directives 92/81/CEE et 2003/96/CE. Par cette approche, elles ont suivi un raisonnement excluant l'existence d'aides d'État du simple fait qu'une directive européenne prévoit la possibilité d'accorder des exonérations de taxe. Elles ont réitéré leurs propos dans la réponse à l'injonction d'information qui leur a été envoyée.
(66)
La Commission ne peut accepter ce raisonnement. En effet, la directive 92/81/CEE précise en son sixième considérant que les États membres peuvent appliquer, s'ils le souhaitent, certaines (…) exonérations (…), lorsque cela n'entraîne pas de distorsion de concurrence. Son article 8, paragraphe 2, énonce en outre que les États membres peuvent appliquer des exonérations ou réductions totales ou partielles «sans préjudice d'autres dispositions communautaires». En faisant référence à l'existence d'un risque de distorsion de concurrence, la directive 92/81/CEE n'exclut pas que les exonérations puissent constituer des aides d'État. On rappellera d'ailleurs ici que la Commission tire ses compétences en matière d'aides d'État directement du traité et qu'une directive qui a pour but une harmonisation d'une taxe au niveau européen ne saurait réduire lesdites compétences.
(67)
De plus, la directive 2003/96/CE indique dans ses considérants 15 et 24 que les mesures introduisant des taux de taxation différenciés doivent être conformes aux règles régissant le marché intérieur et la concurrence afin de ne pas entraîner de distorsions de concurrence. Le fait que les règles de concurrence doivent être appliquées est également confirmé à l'article 26 de la directive, qui attire l'attention sur le fait que les mesures en cause pourraient constituer des aides d'État et doivent, dans ce cas, être notifiées conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité. Cet article énonce expressément que l'information communiquée à la Commission conformément à la directive ne dispense pas les États membres de l'obligation de notification prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité.
(68)
Enfin, les autorités italiennes affirment elles-mêmes au considérant 39 que l'application d'exonérations crée une distorsion de concurrence, élément caractéristique d'une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(69)
Compte tenu de toutes ces considérations, la Commission conclut que les exonérations d'accises appliquées dans le cadre du régime en cause constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(70)
Toutefois, dans les cas prévus par l’article 87, paragraphes 2 et 3, du traité, certaines aides peuvent être considérées, par dérogation, comme compatibles avec le marché commun.
(71)
Les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 2, du traité, qui concernent les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires et les aides octroyées à l'économie de certaines régions de la République fédérale d'Allemagne n'entrent pas en ligne de compte dans le présent contexte, quels que soient les bénéficiaires du régime en cause.
(72)
La Commission considère que les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité concernant le développement de certaines régions ne s'appliquent pas au régime en cause parce qu'il ne comprend aucune aide visant à favoriser le développement économique de certaines régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi.
(73)
En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité, il suffit de noter que le régime fiscal en cause ne constitue pas un projet important d'intérêt européen commun et ne vise pas à remédier à une perturbation grave de l'économie italienne. Il ne vise pas non plus à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine au sens de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité.
(74)
Par conséquent, la seule dérogation qui puisse être invoquée est celle de l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité, selon laquelle peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.
(75)
Étant donné que les aides inhérentes au régime en cause sont des aides non notifiées, leur compatibilité avec le marché commun doit être analysée à la lumière des règles en matière d'aides d'État qui leur étaient applicables au moment où elles ont été octroyées, comme indiqué dans la communication de la Commission sur la détermination des règles applicables à l'appréciation des aides d'État illégales (12).
(76)
Il est certes vrai que le considérant 172 des nouvelles lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole et forestier 2007-2013 (13) déclare compatibles avec le marché commun, au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, certaines aides illégales octroyées depuis l'entrée en vigueur de la directive 2003/96/CE. Toutefois, ceci ne vaut que si les conditions de cette directive ont été respectées et s'il n'y a eu aucune différenciation au sein du secteur agricole. Il en va de même pour les aides illégales accordées au titre de la directive 92/81/CEE.
(77)
La directive 92/81/CEE indique, en son article 1er, paragraphe 1, que les «États membres appliquent aux huiles minérales une accise harmonisée conformément à la présente directive». En son article 1er, paragraphe 2, elle précise que les États membres fixent leurs taux conformément à la directive 92/82/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d'accises sur les huiles minérales (14).
(78)
La directive 92/82/CEE fixe en son article 5, paragraphe 2, une accise sur le gasoil d'un montant minimum de 18 écus par 1 000 litres lorsque le gasoil est utilisé pour les moteurs fixes, le matériel et les machines utilisés dans la construction, le génie civil et les travaux publics, ou les véhicules destinés à une utilisation hors route ou qui n'ont pas reçu d'autorisation pour être principalement utilisés sur la voie publique.
(79)
La directive 92/81/CEE précise en son article 2, paragraphe 2, que «les huiles minérales autres que celles pour lesquelles un niveau d'accises est fixé par la directive 92/82/CEE, sont soumises à une accise si elles sont destinées à être utilisées, mises en vente ou utilisées comme combustible ou carburant. Le taux de l'accise exigible est fixé, selon l'utilisation, au taux applicable au combustible ou au carburant pour moteur équivalent» (le montant de 13 EUR mentionné par les autorités italiennes au considérant 43 est celui de l'accise applicable au combustible ou au carburant pour moteur équivalent, autrement dit l'accise concernant le fuel lourd, fixé à 13 EUR par 1 000 kg à l'article 6 de la directive).
(80)
L'article 8, paragraphe 2, de la directive 92/81/CEE stipule toutefois que «[s]ans préjudice d'autres dispositions communautaires, les États membres peuvent appliquer des exonérations ou réductions totales ou partielles du taux de l'accise aux huiles minérales utilisées sous contrôle fiscal […] exclusivement pour des travaux agricoles ou horticoles et dans la sylviculture et la pisciculture d'eau douce».
(81)
La directive 2003/96/CE, applicable à partir du 1er janvier 2004 (15), prévoit que le taux minimal de l'accise sur le gasoil de chauffage est fixé à 21 EUR par 1 000 litres (conformément à l'article 9 de cette directive lu en combinaison avec le tableau C de son annexe I). Cette directive contient par ailleurs une disposition analogue à celle de l'article 8, paragraphe 2, de la directive 92/81/CEE en son article 15, paragraphe 3, qui stipule que les «États membres peuvent appliquer un niveau de taxation allant jusqu'à zéro aux produits énergétiques et à l'électricité utilisés pour des travaux agricoles, horticoles ou piscicoles et dans la sylviculture».
(82)
En vertu des deux directives précitées, il était donc possible d'accorder des exonérations totales d'accises. Toutefois, étant donné que le régime en cause établit une différenciation dans les exonérations d'accises qui favorise certaines entreprises agricoles, il ne peut être déclaré compatible avec le marché commun sur la base du point 172 des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole et forestier 2007-2013 (16).
(83)
Au cours de la période globale couverte par les deux procédures ouvertes à l'encontre des exonérations d'accises (du 3 octobre 2000 au 31 décembre 2004 - voir considérants 25 et 27), les règles applicables en matière d'aides d'État étaient énoncées dans les lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole (ci-après, les lignes directrices agricoles de 2000) (17).
(84)
La Commission constate que, compte tenu de leur nature (exonérations totales d'accises), les aides en cause sont des aides d'État unilatérales simplement destinées à améliorer la situation financière des producteurs sans contribuer en aucune manière au développement du secteur. Cette constatation est corroborée par le fait que, dans les informations complémentaires qu'elles ont fournies, les autorités italiennes expliquent l'octroi des aides par la flambée des prix du pétrole (voir considérant 39).
(85)
En vertu du point 3.5 des lignes directrices agricoles de 2000, de telles aides sont assimilées à des aides au fonctionnement incompatibles avec le marché commun.
(86)
Les lignes directrices agricoles de 2000 admettent toutefois, en leur point 5.5, une exception aux dispositions du point 3.5 précité pour les aides au fonctionnement ayant une vocation environnementale.
(87)
Le point 5.5.4 des lignes directrices agricoles de 2000, en particulier, couvre le cas spécifique des exemptions partielles ou totales de taxes environnementales. Il indique que la Commission émet certaines réserves à leur propos mais pourrait les accepter aux conditions cumulatives suivantes:
-
si elles sont temporaires (d'une durée maximale de cinq ans) et dégressives,
-
s'il peut être prouvé qu'elles sont nécessaires pour compenser une perte de compétitivité internationale,
-
si le régime d'aide présente un caractère réellement incitatif dans la perspective d'une moindre utilisation des moyens de production concernés.
(88)
Dans le cas d'espèce, la Commission constate que les aides ne sont pas dégressives, puisque, si l'on se réfère aux divers articles des lois de finances prévoyant des exonérations d'accises, l'exonération est partielle jusqu'au 31 décembre 2000 puis totale pendant chaque période visée au considérant 27. En outre, les aides n'étaient pas temporaires, puisque, si l'on excepte le second semestre de 2001, les exonérations ont été permanentes pendant toute la période considérée. Les autorités italiennes ont, certes, évoqué une situation concurrentielle délicate (voir considérant 42), mais n'ont fourni aucune donnée chiffrée démontrant une perte de compétitivité. Enfin, la Commission ne voit guère comment un régime d'exonérations, qui, par définition, rend les combustibles moins chers, pourrait inciter les bénéficiaires à réduire l'utilisation des moyens de production en cause (que l'on vise les serres ou, par extension, les combustibles eux-mêmes, si on les considère comme des intrants dans la production).
(89)
Les aides en cause ne peuvent donc pas être déclarées justifiées par les seules dispositions des lignes directrices agricoles de 2000 qui rendraient des aides au fonctionnement compatibles avec le marché commun.
(90)
Cela étant, les lignes directrices agricoles de 2000 prévoient également, en leur point 5.6.2, la possibilité de procéder à un examen des aides en cause au cas par cas, eu égard aux principes exposés dans les lignes directrices de la Communauté relatives aux aides d'État destinées à des fins environnementales.
(91)
Compte tenu de la période couverte par les deux ouvertures de procédure, les règles d'aides d'État à prendre en considération pour l'analyse de compatibilité des aides en cause sont les suivantes:
-
pour la période du 3 octobre 2000 au 2 février 2001, l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement en vigueur depuis 1994 (ci-après, l'encadrement de 1994) (18),
-
pour la période du 3 février 2001 au 31 décembre 2004, l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement en vigueur à partir de 2001 (ci-après, l'encadrement de 2001) (19).
(92)
En vertu des dispositions de l'encadrement de 1994 (point 3.4), la Commission peut déroger au principe de l'interdiction des aides au fonctionnement si ces dernières sont limitées à la stricte compensation des surcoûts de production par rapport aux coûts de production traditionnels, si elles sont temporaires et dégressives et si elles constituent un incitant à opérer plus rapidement une réduction de la pollution ou l'introduction d'une utilisation plus rationnelle des ressources.
(93)
Le même point 3.4 précise qu'un allègement temporaire de taxes écologiques nouvelles peut être autorisé lorsqu'il se révèle nécessaire pour compenser une perte de compétitivité, spécialement au niveau international, un facteur supplémentaire à prendre en considération étant la contrepartie exigée des entreprises en matière de réduction de la pollution. Cette disposition s'applique également aux allègements de taxes instaurés sur la base de la législation communautaire.
(94)
Outre le fait que, comme indiqué dans le cadre de l'analyse à la lumière du point 5.5.4 des lignes directrices agricoles de 2000, les aides ne sont pas temporaires ni dégressives et ne comportent aucun élément incitatif, la Commission constate que rien, dans les informations dont elle dispose, ne prouve que les aides soient limitées à la stricte compensation d'un surcoût de production par rapport aux coûts de production traditionnels. Les aides ne remplissent donc pas les conditions du considérant 92 qui leur permettraient d'être déclarées compatibles avec le marché commun.
(95)
De surcroît, les conditions du considérant 93 ne sont pas pertinentes en l'espèce, car les aides ne portent pas sur des taxes nouvelles (les accises existaient bien avant la période couverte par les deux procédures: pour citer un exemple, l'article 24, paragraphe 3, de la loi no 388 du 23 décembre 2000, qui introduit une exonération totale d'accises pour la période du 1er janvier au 30 juin 2001, fait référence à la loi no 662 de 1996 qui traitait déjà de questions d'accises et renvoyait elle-même au décret législatif no 504/1995, qui codifie les dispositions légales concernant la taxation de la production et de la consommation). La Commission relève à cet égard que les autorités italiennes n'ont pas contesté la nature de taxe existante des taxes examinées. En outre, elles n'ont, à aucun moment, soutenu que ces taxes auraient été récemment instaurées (voir les considérants 40 et 45).
(96)
Les aides en cause ne peuvent donc pas être déclarées compatibles avec le marché commun sur la base des dispositions de l'encadrement de 1994.
(97)
L'encadrement de 2001, quant à lui, établit une distinction entre les nouvelles taxes (en son point 51.1) et les taxes existantes (en ses points 51.2 et 52).
(98)
La Commission constate que les accises qui ont fait l'objet d'exonérations doivent être considérées comme des taxes existantes au cours de la période considérée, puisque, outre les considérations développées au considérant 95, les exonérations ont été décidées année par année dans la loi de finances et non dans une loi quelconque qui aurait été adoptée, avec des dérogations automatiques, à un quelconque moment de cette même période. De plus, ainsi que la Commission l'a relevé au considérant 95 ci-dessus, les autorités italiennes n'ont pas contesté la nature de taxes existantes des taxes examinées et n'ont, à aucun moment, soutenu que ces taxes auraient été récemment instaurées.
(99)
Le point 51.2 de l'encadrement de 2001, comme indiqué au considérant 40, prévoit la possibilité d'appliquer aux taxes existantes les conditions d'autorisation applicables aux taxes nouvelles, énoncées en son point 51.1, lorsque les deux conditions cumulatives suivantes sont remplies:
-
la taxe en cause doit avoir un effet positif appréciable en termes de protection de l'environnement,
-
les dérogations en faveur des entreprises bénéficiaires de la dérogation doivent avoir été décidées lors de l'adoption de la taxe ou doivent devenir nécessaires en raison d'une modification significative des conditions économiques, qui place les entreprises dans une situation concurrentielle particulièrement difficile. Dans cette dernière hypothèse, le montant de la réduction de la taxe ne peut excéder l'augmentation de charges qui résulte de la modification des conditions économiques. Lorsque cette augmentation de charges disparaît, la réduction de taxe doit également disparaître.
(100)
La Commission peut admettre qu'une taxe telle qu'une accise sur le gasoil de chauffage, qui a pour effet d'augmenter le prix de celui-ci, puisse amener les utilisateurs à diminuer leur consommation, et avoir ainsi un effet positif en termes de protection de l'environnement. Toutefois, ces exonérations ont été fixées année après année, et même avec une interruption entre le 1er juillet et le 31 décembre 2001 (voir considérant 27) et les autorités italiennes n'ont ni démontré, ni même soutenu que ces dérogations aient été décidées au moment de l'adoption de la taxe. Tout au contraire, elles ont souligné que ces dérogations avaient été adoptées pour faire face à un phénomène purement conjoncturel, à savoir l'augmentation du prix des carburants et des combustibles.
(101)
Quant à l'argument des autorités italiennes selon lequel la Commission devrait raisonner comme si les exonérations avaient été décidées lors de l'adoption de la taxe, il ne peut être retenu. En effet, les autorités italiennes se réfèrent à la décision C(2005) 4436 de la Commission (au considérant 42 ci-dessus). Or, dans ladite décision (voir en particulier son considérant 74), la Commission avait fondé ses conclusions sur le fait que les exonérations avaient été décidées bien avant que l'encadrement des aides pour la protection de l'environnement de 2001 ne devienne applicable. Cependant, dans le cas présent, force est de constater que les premières exonérations en cause datent d'octobre 2000, autrement dit peu avant que l'encadrement précité devienne applicable. Il y a lieu de souligner qu'à aucun moment, les autorités italiennes ne se sont prévalues d'exonérations antérieurement accordées.
(102)
Par ailleurs, en ce qui concerne la deuxième condition prévue par le point 51.2, deuxième tiret, les autorités italiennes n'ont pas fourni d'éléments attestant une modification significative des conditions économiques, qui aurait placé les entreprises dans une situation concurrentielle particulièrement difficile (voir considérant 88), ni la preuve que le montant de l'exonération n'a pas excédé l'augmentation de charges résultant de la modification des conditions économiques. En ce qui concerne, en particulier, la question de la situation concurrentielle, les chiffres des tableaux des considérants 42 et 46 ne contiennent aucun élément comparatif et ne permettent donc pas de mettre en évidence une quelconque dégradation de la situation concurrentielle des entreprises serricoles italiennes. À ce propos, il convient également de souligner que la flambée des prix des produits pétroliers a frappé toute l'Europe, et pas seulement l'Italie.
(103)
Comme une des deux conditions visées au considérant 99 n'est pas remplie, les dispositions du point 51.2, et, par voie de conséquence, du point 51.1, de l'encadrement de 2001 ne peuvent être appliquées.
(104)
À titre subsidiaire, même si les dispositions du point 51.2 avaient été applicables, les exonérations en cause n'auraient pu être acceptées au titre du point 51.1. En effet, ledit point prévoit ce qui suit:
«Lorsqu'un État membre introduit une nouvelle taxe pour des raisons environnementales, dans un secteur d'activité ou sur des produits, en l'absence d'une harmonisation fiscale communautaire ou lorsque la taxe envisagée par l'État membre est supérieure au taux fixé par la norme communautaire, la Commission est d'avis que des décisions d'exemption d'une durée de dix ans sans dégressivité peuvent être justifiées dans deux hypothèses:
a)
lorsque ces exonérations sont soumises à la conclusion d'accords entre l'État membre concerné et les entreprises bénéficiaires, dans lesquels les entreprises ou associations d'entreprises s'engagent à atteindre des objectifs de protection de l'environnement au cours de la période d'octroi des exonérations, ou lorsque les entreprises s'engagent à conclure des accords volontaires ayant la même portée. Ces accords ou engagements peuvent notamment porter sur la réduction de la consommation d'énergie, la réduction des émissions ou toute autre action en faveur de l'environnement. Le contenu de ces accords doit être négocié par chaque État membre et sera apprécié par la Commission lors de la notification des projets d'aides. L'État membre doit organiser un suivi précis de la réalisation des engagements souscrits par les entreprises ou les associations d'entreprises. Les accords conclus entre l'État membre et les entreprises ou associations d'entreprises concernées doivent prévoir les modalités de sanction en cas de non-réalisation des engagements.
Ces dispositions sont également applicables lorsqu'un État membre soumet une réduction fiscale à des conditions ayant le même effet que les accords ou engagements susvisés;
b)
ces exonérations peuvent ne pas être soumises à la conclusion d'accords entre l'État membre et les entreprises bénéficiaires si les conditions alternatives suivantes sont réunies:
-
quand la réduction porte sur une taxe communautaire, le montant effectivement payé par les entreprises après réduction doit rester supérieur au minimum communautaire, à un niveau tel qu'il incite les entreprises à agir pour l'amélioration de la protection de l'environnement,
-
quand la réduction porte sur une taxe nationale prise en l'absence de taxe communautaire, les entreprises bénéficiaires de la réduction doivent néanmoins payer une partie significative de la taxe nationale.»
(105)
En l'espèce, les accises appliquées étaient, certes (avant exonération ou réduction), supérieures au niveau de taxation harmonisé (voir considérants 43 et 46), mais il n'apparaît pas que des accords tels que ceux visés au point 51.1.a) aient été conclus entre l'État membre et les bénéficiaires ou été souscrits volontairement par ces derniers (aucun accord n'a été notifié à la Commission). Les autorités italiennes ont d'ailleurs souligné que les exonérations litigieuses avaient été accordées pour faire face à une conjoncture difficile et n'ont jamais fait état d'une quelconque contrepartie environnementale de la part des bénéficiaires.
(106)
La dérogation à la conclusion d'accords, visée au point 51.1.b), ne peut être appliquée en l'espèce, puisque, durant la partie de la période considérée postérieure à la mise en application de l'encadrement de 2001, les producteurs sous serre ont bénéficié d'une exonération totale d'accises et n'ont donc pas payé un montant supérieur au minimum communautaire (20), d'un niveau susceptible de les inciter à agir pour l'amélioration de la protection de l'environnement, comme le prévoit l'encadrement lorsque la réduction porte sur une taxe communautaire.
(107)
Le point 52 de l'encadrement de 2001 indique toutefois que, lorsqu'une taxe existante fait l'objet d'une augmentation significative et que l'État membre estime que des dérogations sont nécessaires pour certaines entreprises, les conditions prévues au point 51.1 pour les nouvelles taxes sont applicables par analogie. Il y a donc lieu d'examiner avant tout si les accises ont fait l'objet d'une augmentation significative.
(108)
À la lecture du tableau du considérant 46, il apparaît que les accises n'ont pas augmenté de manière significative, puisque leur évolution a été la suivante: - 5,4 % au cours de la période 1999/2000, - 6,98 % au cours de la période 1999/2001, + 1,9 % au cours de la période 1999/2002 et + 1,3 % au cours de la période 1999/2003. D'une année à l'autre, l'évolution des accises a été la suivante: v 5,4 % entre 1999 et 2000, - 1,6 % entre 2000 et 2001, + 9,5 % entre 2001 et 2002 et - 0,5 % entre 2002 et 2003. Il apparaît donc que les accises n'ont pas cessé de diminuer, sauf entre 2001 et 2002. L'augmentation enregistrée au cours de cette période ne peut toutefois pas être considérée comme significative, car dans les faits, elle n'a eu pratiquement aucun effet sur l'évolution du prix à la consommation du gasoil de chauffage (d'après les indications du tableau, le prix à la consommation du gasoil de chauffage au cours de ces deux années n'a augmenté que de 2,2 %). Les dispositions du point 52 de l'encadrement de 2001 ne sont donc pas applicables en l'espèce.
(109)
Enfin, le point 53 de l'encadrement de 2001 indique que lorsque les réductions portent sur une taxe qui fait l'objet d'une harmonisation communautaire et si la taxe nationale est inférieure ou égale au minimum communautaire, […] les éventuelles exonérations doivent remplir les conditions fixées aux points 45 et 46 et, en tout état de cause, faire l'objet d'une autorisation expresse pour déroger au minimum communautaire.
(110)
Le point 45 de l'encadrement de 2001 indique que la durée de l'aide doit être limitée à cinq années en cas d'aide dégressive et que l'intensité de l'aide peut atteindre 100 % des surcoûts (21) la première année, mais doit baisser de façon linéaire pour arriver à un taux zéro à la fin de la cinquième année.
(111)
Le point 46 de l'encadrement de 2001 indique qu'en cas d'aide non dégressive, la durée de l'aide est également limitée à cinq années et l'intensité de l'aide est limitée à 50 % des surcoûts.
(112)
Dans le cas d'espèce, la Commission a déjà constaté que les aides en cause n'étaient pas dégressives (voir considérant 88). En conséquence, seules les dispositions du point 46 de l'encadrement pourraient leur être applicables. Cependant, aucune des informations fournies par les autorités italiennes ne permet à la Commission de conclure que l'intensité des aides a été limitée à 50 % des surcoûts de production engendrés par les accises par rapport aux prix de marché des produits obtenus sous serre.
(113)
Les aides en cause ne peuvent donc pas être considérées comme admissibles sur la base des dispositions du point 46 ni, par voie de conséquence, sur la base des dispositions du point 53 de l'encadrement de 2001.
(114)
Les considérations développées ci-dessus aux considérants 94 à 112 montrent que les aides en cause ne peuvent pas être déclarées compatibles avec le marché commun sur la base des dispositions de l'encadrement de 2001.
(115)
En ce qui concerne le reste des arguments avancés par les autorités italiennes aux divers stades de l'examen du dossier, la Commission constate qu'aucun élément d'information fourni ne permet de lever les doutes exprimés au considérant 34 b). L'argument évoqué au considérant 43, selon lequel la mesure prise au niveau italien peut être compatible avec le marché commun si les bénéficiaires paient le montant minimum établi au niveau communautaire est, quant à lui, dénué de pertinence puisque les producteurs sous serre ont bénéficié d'une exonération totale d'accises pendant la quasi-totalité de la période considérée et n'ont donc pas payé de taxes.
(116)
Les arguments avancés par la partie tierce qui a communiqué ses observations après la première ouverture de procédure n'apportent pas non plus d'éléments plaidant en faveur de la compatibilité des aides avec le marché commun. En effet, en ce qui concerne la précarité dans laquelle verseraient les exploitations bénéficiaires en cas de déclaration d'incompatibilité et de récupération de l'aide, il convient de rappeler que la récupération d'une aide incompatible est nécessaire afin de restaurer le statu quo ex ante, c'est-à-dire la situation sans distorsion de concurrence antérieure à l'octroi des aides. Le fait que certaines entreprises ne soient plus viables n'est que la conséquence de la concurrence qui sévit dans des conditions d'économie de marché. Par ailleurs, rien ne prouve qu'une baisse de la consommation de gasoil diminuerait forcément la qualité des produits obtenus (à la rigueur, cette baisse pourrait juste retarder quelque peu la maturation ou la croissance). Enfin, la référence à la situation dans d'autres pays pour justifier l'absence de distorsion de concurrence est sans pertinence. Il suffit à cet égard de constater que l'exonération permet d'améliorer la position concurrentielle des producteurs sous serre italiens par rapport à ceux des autres pays en question, le point de comparaison à prendre en compte étant la situation qui prévaudrait en l'absence d'exonération en Italie.
XI. CONCLUSION
(117)
La Commission constate que l'Italie a illégalement mis à exécution les aides en question en violation de l’article 88, paragraphe 3, du traité. L'analyse effectuée ci-dessus montre que les aides en cause ne peuvent être déclarées compatibles avec le marché commun, puisqu'elles ne remplissent pas les conditions pertinentes des lignes directrices agricoles de 2000 et de 2007 ni celles des encadrements de 1994 et de 2001. En outre, il a été démontré que la simple existence de directives ne saurait justifier l'application de mesures susceptibles de créer des distorsions de concurrence et les autorités italiennes n'ont pas levé tous les doutes exprimés par la Commission lors des ouvertures de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité.
(118)
Aux termes de l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999, lorsque des décisions négatives sont prises en cas d'aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné adopte toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire (dans le cas d'espèce, les producteurs sous serre). L'Italie doit donc prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de ses bénéficiaires l'aide incompatible octroyée, dont le montant correspond à la différence entre l'exonération totale d'accises accordée et le taux d'accise réduit accordé aux autres opérateurs du secteur agricole. Conformément aux dispositions du point 42 de la communication de la Commission «Vers une mise en œuvre effective des décisions de la Commission enjoignant aux États membres de récupérer les aides d'État illégales et incompatibles avec le marché commun» (22), l'Italie dispose d'un délai de quatre mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente décision pour exécuter cette dernière. L'aide à récupérer est majorée des intérêts courus conformément au règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (23) concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil.
(119)
Néanmoins, toute aide individuelle octroyée au titre du présent régime qui remplit, au moment de l'octroi, les conditions énoncées par un règlement de la Commission adopté sur la base de l'article 2 du règlement (CE) no 994/98 du Conseil (24) (règlement de minimis) est considérée comme ne constituant pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(120)
Lorsque les aides en cause ont été accordées, il n'existait pas encore de dispositions communautaires régissant les aides de minimis dans le secteur agricole.
(121)
Les premières dispositions communautaires qui ont été adoptées en la matière ont été celles du règlement (CE) no 1860/2004 de la Commission du 6 octobre 2004 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche (25).
(122)
Conformément au règlement (CE) no 1860/2004, les aides n’excédant pas 3 000 EUR par bénéficiaire sur une période de trois ans (ce montant comprend l'aide de minimis octroyée à une entreprise) n’affectent pas les échanges entre États membres, ne faussent pas ou ne menacent pas de fausser la concurrence et ne relèvent pas, par conséquent, de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
(123)
En application de l’article 5 du règlement (CE) no 1860/2004, il en va de même pour les aides octroyées avant l’entrée en vigueur dudit règlement si celles-ci remplissent toutes les conditions fixées à ses articles 1er et 3.
(124)
Le 1er janvier 2008, le règlement (CE) no 1860/2004 a été remplacé par le règlement (CE) no 1535/2007 de la Commission du 20 décembre 2007 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis dans le secteur de la production de produits agricoles (26), qui augmente le montant de l'aide de minimis à 7 500 EUR par bénéficiaire sur une période de trois exercices fiscaux, quels que soient la forme et l'objectif des aides, dans les limites du montant maximal par État membre correspondant à 0,75 % de la valeur de la production annuelle.
(125)
L'article 6, paragraphe 1, dudit règlement dispose que «le présent règlement s’applique aux aides accordées avant le 1er janvier 2008 aux entreprises du secteur de la production de produits agricoles, à condition que lesdites aides remplissent toutes les conditions fixées aux articles 1 à 4, à l’exception de l’exigence de la référence explicite au présent règlement, visée à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa».
(126)
Dans ce contexte, la Commission ne considère pas comme aides d'État les réductions fiscales qui ne dépassent pas 3 000 EUR à condition qu'au moment de leur octroi, elles soient conformes aux dispositions du règlement (CE) no 1860/2004, ni les réductions fiscales qui ne dépassent pas 7 500 EUR, pour autant qu'au moment de leur octroi, elles soient conformes aux dispositions du règlement (CE) no 1535/2007,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le régime d'aides sous forme d'exonération d'accises sur le gasoil utilisé pour le chauffage des serres, appliqué illégalement par l'Italie du 3 octobre 2000 au 30 juin 2001, ainsi que pendant les années 2002, 2003 et 2004, est incompatible avec le marché commun.
Article 2
1. L'Italie est tenue de se faire rembourser par les bénéficiaires l'aide incompatible octroyée au titre du régime visé à l'article 1er.
2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu'à leur récupération effective.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004.
Article 3
La récupération de l'aide octroyée au titre du régime visé à l'article 1er est immédiate et effective.
L'Italie veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans les quatre mois suivant la date de sa notification.
Article 4
Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, l'Italie communique les informations suivantes:
a)
la liste des bénéficiaires qui ont reçu une aide au titre du régime visé à l'article 1er et le montant total reçu par chacun d'eux dans le cadre de ce régime;
b)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de chaque bénéficiaire;
c)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
d)
les documents démontrant que les bénéficiaires ont été mis en demeure de rembourser l'aide.
L'Italie tient la Commission informée de l'avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu'à la récupération complète de l'aide octroyée au titre du régime visé à l'article 1er. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l'aide et les intérêts déjà récupérés auprès des bénéficiaires.
Article 5
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 13 juillet 2009.