ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 12. listopadu 2008
týkající se úvěru ve výši 300 milionů EUR, který schválila Itálie společnosti Alitalia, č. C 26/08 (ex NN 31/08)
(oznámeno pod číslem K(2008) 6743)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/155/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V průběhu schůzky konané dne 23. dubna 2008 oznámily italské orgány Komisi, že italská rada ministrů přijala dne 22. dubna 2008 výnosem č. 80 ze dne 23. dubna 2008 (2) poskytnutí úvěru ve výši 300 milionů EUR společnosti Alitalia.
(2)
Jelikož Komise neobdržela oznámení italských orgánů před rozhodnutím o poskytnutí uvedeného úvěru, vyzvala dopisem ze dne 24. dubna 2008 (D/422119) italské orgány, aby potvrdily existenci takového úvěru a aby v tomto smyslu poskytly veškeré užitečné informace, které by umožnily posoudit slučitelnost tohoto opatření s články 87 a 88 Smlouvy, pozastavily poskytnutí zmíněného úvěru a sdělily Komisi opatření přijatá s cílem podrobit se této povinnosti na základě čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(3)
S ohledem na uvedený dopis připomněla rovněž Komise italským orgánům jejich povinnost oznámit každý záměr poskytnout nebo upravit podpory a neprovést zamýšlené opatření, dokud Komise ve vyšetřovacím řízení ohledně tohoto opatření nepřijme konečné rozhodnutí.
(4)
Dopisem ze dne 7. května 2008 požádaly italské orgány o prodloužení lhůty na odpověď na dopis Komise ze dne 24. dubna 2008, která jim byla původně poskytnuta. Na tuto žádost reagovala Komise dopisem ze dne 8. května 2008 (D/423186) a požádala italské orgány o odpověď do 30. května 2008.
(5)
Dopisem ze dne 30. května 2008 italské orgány odpověděly na dopis Komise ze dne 24. dubna 2008. V tomto dopise italské orgány Komisi informovaly zejména o skutečnosti, že dne 27. května 2008 byl přijat výnos č. 93 (3), který společnosti Alitalia umožňuje převést úvěr o výše uvedené částce na svůj vlastní kapitál.
(6)
Souběžně bylo Komisi předloženo několik stížností, zejména různými leteckými společnostmi, které poukazují na skutečnost, že italská vláda poskytla společnosti Alitalia úvěr ve výši 300 milionů EUR.
(7)
Dopisem ze dne 12. června 2008 (D/203822) oznámila Komise italským orgánům své rozhodnutí ze dne 11. června 2008 zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy. V tomto rozhodnutí vyzvala Komise Itálii a ostatní zúčastněné strany k podání svých připomínek ve stanovené lhůtě. Toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4).
(8)
Italské orgány předaly své připomínky Komisi dopisem ze dne 12. července 2008 (A/509783). Komise rovněž obdržela připomínky pěti zúčastněných stran, které byly předány italským orgánům dopisem ze dne 3. září 2008 (D/433031). Seznam těchto zúčastněných stran je uveden v příloze tohoto rozhodnutí.
(9)
Italské orgány připomínky zúčastněných stran nekomentovaly.
2. POPIS OPATŘENÍ
(10)
V průběhu schůzky dne 23. dubna 2008 předaly italské orgány Komisi výše uvedený výnos č. 80, kterým italský stát poskytuje úvěr ve výši 300 milionů EUR společnosti Alitalia, v níž vlastní 49,9 %.
(11)
Podle bodů odůvodnění tohoto výnosu:
„S ohledem na finanční situaci společnosti Alitalia […], jak se jevila na základě informací poskytovaných trhu, a na její úlohu zprostředkovatele, který zajišťuje nejvýznamnější část veřejné služby letecké dopravy na linkách mezi vnitrostátním územím a zeměmi nepatřícími k Evropské unii a na linkách navazujících na uvedené tratě pro osobní a nákladní dopravu z regionálních spádových oblastí a do těchto oblastí;
Vzhledem k mimořádné nutnosti a naléhavosti zajistit z důvodů veřejného pořádku a územní celistvosti uvedenou veřejnou službu letecké dopravy tím, že stát schválí pro společnost Alitalia […] krátkodobý úvěr za tržních podmínek v délce výhradně nezbytné k tomu, aby nebyla ohrožena plynulost provozu v době, než bude ustavena nová vláda, která tak bude mít vytvořeny podmínky k tomu, aby v rámci svých pravomocí pokračovala v této iniciativě s cílem umožnit obnovu a dokončení procesu liberalizace společnosti.“
(12)
Článek 1 zmíněného výnosu povoluje poskytnutí úvěru ve výši 300 milionů EUR společnosti Alitalia k pokrytí okamžité potřeby likvidních prostředků, který má být splacen v co nejkratší lhůtě mezi třicátým dnem po převodu jejího základního kapitálu a 31. prosincem 2008. Tento článek rovněž uvádí, že dotyčný úvěr je zatížen úrokovou sazbou rovnající se referenčním úrokovým sazbám přijatým Komisí a do 30. června 2008 zejména sazbě uvedené ve sdělení Komise o současných úrokových sazbách pro navrácení státní podpory a referenčních/diskontních sazbách pro 25 členských států platných od 1. ledna 2008 (5) a od 1. července 2008 pak sazbě stanovené v souladu se sdělením Komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (6).
(13)
Dopisem ze dne 30. května 2008 informovaly italské orgány Komisi, že italská vláda umožnila společnosti Alitalia výše uvedeným výnosem č. 93 převést schválený úvěr na svůj vlastní kapitál s cílem pokrýt ztráty (viz čl. 4 odst. 3 uvedeného výnosu). Tímto má být společnosti umožněno zachovat hodnotu svého kapitálu a zabránit tak ztrátám, které by měly za následek snížení základního kapitálu a rezerv pod zákonný limit, jakož i zahájení úpadkového řízení („procedura concorsuale“), a dodat privatizaci společnosti otevřenou a důvěryhodnou perspektivu.
(14)
Podmínky splacení úvěru uvedené ve výnosu č. 80 zůstávají použitelné v souvislosti s výnosem č. 93 s výjimkou toho, že úroková sazba, kterou je úvěr zatížen, se zvyšuje o 1 % (viz čl. 4 odst. 1 a 2 výnosu č. 93) a že v případě likvidace společnosti bude dotyčná částka uhrazena až po uspokojení nároků všech ostatních věřitelů společně a nerozdílně a poměrně k základnímu kapitálu (viz čl. 4 odst. 4 výnosu č. 93).
3. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(15)
Ve svém rozhodnutí ze dne 11. června 2008 Komise zdůrazňuje, že dotyčné opatření je úvěr schválený italským státem, který lze převést na vlastní kapitál společnosti Alitalia (7) (dále jen „opatření“).
(16)
Vzhledem k tomu, že dotyčné opatření je možno nazvat podporou, sdělila Komise své pochybnosti ohledně skutečnosti, že se italský stát tím, že společnosti Alitalia zmíněné opatření poskytl, zachoval jako informovaný akcionář, který sleduje strukturální, globální nebo odvětvovou politiku a je veden perspektivou výnosnosti investovaného kapitálu, která je dlouhodobější než v případě běžného investora.
(17)
V tomto smyslu se Komise na základě dostupných informací mimo jiné domnívala, že dotyčné opatření poskytuje společnosti Alitalia nezávisle na použití daných finančních prostředků hospodářské výhody, které by neměla za běžných tržních podmínek. Toto posouzení vycházelo z finanční situace společnosti, jakož i z podmínek a okolností poskytnutí zkoumaného opatření.
(18)
Komise sdělila rovněž své pochybnosti o slučitelnosti opatření se společným trhem. V tomto ohledu se na základě informací dostupných v této fázi řízení mimo jiné domnívala, že dotyčné opatření nelze prohlásit za slučitelné se společným trhem podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny z roku 2004“) (8). Komise připomněla, že Alitalia již byla příjemcem podpory na záchranu a restrukturalizaci.
(19)
Komise se v důsledku toho rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení, aby odstranila své pochybnosti ohledně označení dotyčného režimu za státní podporu a jeho slučitelnosti se společným trhem.
4. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(20)
Ve svých připomínkách italské orgány uvádějí, že dotyčné opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(21)
V tomto ohledu se domnívají, že italský stát se zachoval jako akcionář, jehož cílem je zaručit podniku, v němž vlastní podíl, nezbytné finanční zdroje, aby mohl v krátkodobém horizontu krýt svoji potřebu likvidních prostředků. Půjčka běžného akcionáře schválená Itálií představuje tedy pouhé financování formou překlenovacího úvěru určené ke zhodnocení účastnického podílu státu, jež byl poskytnut informovaným akcionářem sledujícím strukturální, globální nebo odvětvovou politiku a vedeným perspektivou výnosnosti investovaného kapitálu, která je dlouhodobější než v případě běžného investora. V této souvislosti jsou platné úrokové sazby v daném případě v souladu s povahou a cíli financování společnosti. I když má takové financování nejčastěji bezúplatnou povahu, bylo v tomto případě považováno za úplatné s přihlédnutím k povaze věřitele a vzhledem ke stanovení úrokové sazby ve výši, která umožňuje přímý hospodářský výnos úměrný kapitálu.
(22)
Pokud jde o tvrzení Komise, podle něhož jsou pochybnosti o tom, že dotyčné opatření má povahu podpory, podepřeny skutečností, že podpora byla přijata zároveň se stažením nabídky na koupi, která byla předložena společnosti Alitalia dne 14. března 2008, jakož i nedostatkem důkazů o existenci „jisté a bezprostřední možnosti koupě společnosti Alitalia jiným investorem“, Itálie připomíná, že důvody, které neumožnily dokončit proces privatizace se skupinou Air France-KLM, již byly uvedeny. Podle italských orgánů však nedokončení tohoto procesu nebylo v rozporu s plánem privatizace, jestliže došlo ke zhodnocení majetku společnosti a byla přitom zachována jeho zbytková hodnota pro akcionáře.
(23)
Vývoj, který následoval po 30. květnu 2008, navíc vedl k domněnce, že v této cestě lze ještě rozumně pokračovat. Italské orgány se v této souvislosti odvolávají na smlouvu uzavřenou dne 9. a 10. června 2008, na jejímž základě svěřila Alitalia společnosti Intesa Sanpaolo S.p.A. (dále jen „Intesa Sanpaolo“) úkol podporovat a hledat nabídku určenou pro ministerstvo hospodářství a financí coby akcionáře společnosti Alitalia a pro společnost Alitalia, aby jeden nebo více průmyslových nebo finančních investorů, kteří mají zájem podílet se na ozdravení, rozvoji a obnově společnosti Alitalia, zejména prostřednictvím její kapitalizace, trvale převzali nad společností kontrolu. Tento právě vykonávaný mandát má trvat 60 dní a na žádost společnosti může být prodloužen o 30 dní.
(24)
Italské orgány zároveň tvrdí, že opatření je v každém případě slučitelné se společným trhem podle pokynů z roku 2004.
(25)
Za prvé je totiž Alitalia podnikem v obtížích ve smyslu uvedených pokynů. Za druhé je dotyčné opatření vratnou operací, čímž splňuje požadavek pokynů z roku 2004, podle něhož podpora na záchranu musí mít formu čistě dočasné podpory a nesmí představovat strukturální opatření.
(26)
Za třetí je proces privatizace společnosti a dotyčné opatření, přijaté pro dokončení tohoto procesu, v souladu s požadavky bodu 25 písm. b) pokynů z roku 2004. Úvěr ve výši 300 milionů EUR zajistí pouze trvalé fungování společnosti, aniž by jí umožňoval uplatňovat konkurenční strategie na trhu letecké dopravy, které by mohly mít za následek předpokládané hospodářské dopady.
(27)
Za čtvrté, pokud jde o tvrzení Komise, že „se stát nezavázal sdělit nejpozději šest měsíců po provedení opatření plán restrukturalizace“ (9) [bod 25 písm. c) pokynů z roku 2004], italské orgány namítají, že vypracování plánu je součástí procesu privatizace společnosti, o němž Itálie podala podrobnou zprávu ve svém dopise Komisi ze dne 30. května 2008. V této souvislosti italské orgány připomínají, že za předpokladu refundace úvěru v celé výši výnos č. 93 stanoví, že splacení se musí bezpodmínečně provést v co nejkratší lhůtě mezi třicátým dnem po dni převodu celkového podílu společnosti, který vlastní ministerstvo hospodářství a financí, tedy po pozbytí skutečné kontroly, a 31. prosincem 2008. Vyvozují z toho, že časový harmonogram byl tedy řádně předložen přímo v okamžiku přijetí zpochybňovaného opatření a že tento časový harmonogram v tomto ohledu v zásadě vyhovuje požadavkům pokynů z roku 2004.
(28)
Za páté, v souladu s ustanovením bodu 25 písm. d) pokynů z roku 2004 bylo poskytnutí dotyčného úvěru nezbytné, neboť společnost měla okamžitou potřebu likvidních prostředků, která vyplývala z objektivních hospodářských obtíží, jež byly ostatně uznány Komisí v jejím rozhodnutí ze dne 11. června 2008 (viz 18. až 20. bod odůvodnění uvedeného rozhodnutí). V tomto ohledu italské orgány připomínají, že cílem úvěru je v krátkodobém horizontu zajistit pouze trvalé fungování společnosti Alitalia a její majetek, aby mohl být úspěšně proveden proces privatizace. Celková částka podpory ve výši 300 milionů EUR je prý naprosto nezbytná a přiměřená pro splnění těchto cílů, jak to ostatně Itálie prokázala popisem hospodářské a finanční situace společnosti ve svém dopise Komisi ze dne 30. května 2008 (viz strany 6 až 9).
(29)
Za šesté, použití zásady „jednou a dost“ uvedené v bodě 25 písm. e) pokynů z roku 2004 není za těchto zvláštních okolností v rozporu.
(30)
I když Alitalia již byla příjemcem podpory na restrukturalizaci, která souvisela s plánem na ozdravení pro období 1996-2000, i podpory na záchranu v roce 2004, bylo by možné se od zásady „jednou a dost“ odchýlit. Italské orgány se v této souvislosti odvolávají na rozhodnutí Komise ze dne 1. prosince 2004 o státní podpoře, kterou má Francie v úmyslu poskytnout společnosti Bull (10) (dále jen „rozhodnutí Bull“).
(31)
Připomínají, že použití zásady „jednou a dost“ má za cíl zabránit tomu, aby se opakované veřejné intervence ve prospěch některých podniků omezily na to, že by se „[zachovával] stávající stav, odkládalo [se] nevyhnutelné a mezitím [se] přesouvaly hospodářské a sociální problémy na jiné, výkonnější výrobce nebo jiné členské státy“ (bod 72 pokynů z roku 2004). Možnost odchýlit se od použití zmíněné zásady vyplývá z uznání existence případů, v nichž nejsou tyto prvky ověřitelné, přičemž kumulace poskytnutých podpor během daného období stejnému příjemci nemůže být dostatečným podkladem k závěru, že podnik je schopen „přežívat jen díky opakované státní podpoře“ (bod 72 pokynů).
(32)
V tomto ohledu může privatizace společnosti, která zůstává možným a věrohodným východiskem, přinést po svém dokončení radikální změnu stávající situace v hospodářském řízení společnosti Alitalia, která tak bude podléhat novým kontrolním orgánům, a umožnit skutečný návrat k výnosnosti společnosti díky hospodářskému přínosu členů nové společnosti. Italské orgány rovněž zdůrazňují, že všechny vnější a neočekávané faktory, jež prodloužily proces privatizace společnosti Alitalia, mohou nepochybně zahrnovat nepředvídatelné a mimořádné okolnosti, za něž Alitalia nenese odpovědnost v souladu s bodem 73 pokynů z roku 2004.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(33)
Pět zúčastněných stran předalo své připomínky Komisi podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy. Seznam těchto zúčastněných stran je uveden v příloze tohoto rozhodnutí.
(34)
Pokud se jedná o otázku, zda hodnotit dotyčné opatření jako podporu, čtyři zúčastněné strany v tomto směru souhlasí s postojem Komise a mají za to, že uvedené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(35)
British Airways (BA) a Sterling Airlines zdůrazňují, že bez dotyčného opatření by Alitalia podle italského zákona upadla do konkurzu. Podle předpisů o civilním letectví by tak Alitalia ztratila osvědčení leteckého dopravce a v důsledku toho by musela zastavit činnost.
(36)
Neos v této souvislosti zdůrazňuje, že pokud jde o úrokovou sazbu pro dotyčné opatření za účelem jejího splacení, zvýšení referenční sazby o 100 základních bodů nebere vůbec do úvahy rizika, jimž se italské orgány poskytnutím dotyčného opatření vystavují. Neos souhlasí i s hodnocením Komise obsaženým v jejím rozhodnutí ze dne 11. června 2008 o neexistující perspektivě privatizace společnosti Alitalia v době poskytnutí dotyčného opatření. Tuto okolnost totiž podle něj potvrzuje silné napětí, jež v měsíci srpnu existovalo mezi italským ministerstvem financí a správní radou společnosti ohledně „pokračování podniku“ a schválení pololetních účtů společnosti.
(37)
BA a Sterling Airlines připomínají, že Alitalia v minulosti již využívala podobných opatření. Ryanair zase s politováním konstatuje, že Komise omezila oblast formálního vyšetřovacího řízení, které bylo zahájeno 11. června 2008, na dotyčné opatření, neboť podle této společnosti byla Alitalia v době od listopadu 2005 příjemcem dalších protiprávních státních podpor. Přezkoumání těchto dalších opatření by umožnilo podpořit úsudek, že soukromý investor by za těchto okolností s poskytnutím dotyčného opatření nesouhlasil.
(38)
Jak Neos, tak Ryanair prohlašují, že dochází k narušení hospodářské soutěže v důsledku podpory, kterou Itálie společnosti Alitalia poskytuje již mnoho let.
(39)
Pokud se jedná o slučitelnost dotyčného opatření se společným trhem, společnost BA se domnívá, že dotyčné opatření je podporou na záchranu a má tedy dodržovat podmínky pokynů z roku 2004. Tato podpora nebyla před jejím provedením oznámena Komisi a nesplňovala podmínky uvedených pokynů.
(40)
V tomto ohledu BA zdůrazňuje, že toto opatření nemůže být poskytnuto, aniž by byla porušena zejména zásada „jednou a dost“ uvedená v pokynech [bod 25 písm. e) pokynů z roku 2004], jelikož Alitalia již byla příjemcem podpory na restrukturalizaci, kterou Komise schválila. BA dodává, že výjimka ze zásady „jednou a dost“ uvedené v bodě 73 pokynů není v tomto případě použitelná, neboť Alitalia nemusela čelit nepředvídatelným okolnostem, za něž nenesla odpovědnost. V této souvislosti BA a Sterling Airlines upřesňují, že současná velmi obtížná situace, s níž se potýká letecké odvětví a jež souvisí zejména se zvyšováním ceny ropy, se dotýká všech subjektů v odvětví. BA z toho vyvozuje, že Alitalia se nemůže právoplatně dovolávat tohoto argumentu za účelem odchýlení se od zásady „jednou a dost“ stanovené v pokynech z roku 2004. Potřeba finančních prostředků ze strany společnosti byla způsobena její neschopností reformovat se tak, aby snížila své interní náklady, a to i přes státní podpory, jichž už byla příjemcem.
(41)
Kromě toho podle BA nepředstavuje dotyčné opatření likvidní podporu ve formě úvěrových záruk nebo úvěrů, ale má charakteristické znaky kapitálové injekce zaručující italské vládě účinnou kontrolu společnosti [bod 25 písm. a) pokynů].
(42)
Pokud jde o podmínku pokynů z roku 2004, která souvisí s existencí závažných sociálních problémů, BA zdůrazňuje, že platební neschopnost společnosti Alitalia nemůže způsobit závažné narušení na úkor cestujících z důvodu přítomnosti konkurentů jak na vnitrostátních, tak mezinárodních leteckých linkách. Co se týče negativních dopadů na postavení konkurentů společnosti Alitalia, vyplývají údajně z toho, že Alitalia byla udržena na trhu navzdory svým finančním potížím, že zvýšila počet svých linek, zejména z Říma a Milána do Los Angeles, a že snížila své tarify. Tato obchodní rozhodnutí prý nebyla vzhledem k její finanční situaci rozumná a svědčila o její vůli zvýšit svůj podíl na trhu na úkor konkurentů, kteří nejsou příjemci státních podpor [bod 25 písm. b) pokynů z roku 2004].
(43)
Dotyčné opatření nebylo rovněž poskytnuto společnosti Alitalia na omezenou dobu šesti měsíců, jak to vyžadují pokyny z roku 2004 [bod 25 písm. c)].
(44)
BA v neposlední řadě zdůrazňuje, že vzhledem k tomu, že taková obchodní politika se vyznačuje jinými než podstatnými výdaji, nelze zaručit, že se dotyčná podpora omezí na částku potřebnou pro udržení podniku po dobu, pro niž byla podpora schválena; tato částka by měla vycházet z likvidních potřeb podniku plynoucích z utrpěné ztráty [bod 25 písm. d) pokynů z roku 2004].
(45)
Ryanair vytýká Komisi, že již nepožádala o okamžité pozastavení dotyčného opatření, a žádá, aby se po společnosti Alitalia vyžadovalo okamžité vrácení 300 milionů EUR, které jí Itálie schválila. Ryanair rovněž zdůrazňuje, že oproti tomu, co tvrdí italské orgány, nemůže být poskytnutí dotyčného opatření společnosti Alitalia nijak zdůvodněno cílem veřejného pořádku a územní celistvosti. Ryanair se v této souvislosti odvolává na snížení tržních podílů, které měla Alitalia na některých linkách.
(46)
Sdružení European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations (ECTAA) a Guild of European Business Travel Agents (GEBTA) se naproti tomu domnívají, že dotyčné opatření má zabránit úpadku společnosti Alitalia, a proto může její poskytnutí ochránit spotřebitele, neboť právní předpisy na ochranu cestujících v případě takového úpadku společnosti neexistují. ECTAA a GEBTA dodávají, že poskytnutí dotyčného úvěru bylo jediným rozumným řešením, které mělo zabránit úpadku společnosti Alitalia a napomoci procesu její privatizace. Vzhledem k vyhlídkám na obnovu společnosti, o níž se zmiňuje tisk, bylo poskytnutí tohoto úvěru ekonomicky odůvodněné zahájením celkové restrukturalizace společnosti Alitalia a perspektivou budoucích zisků.
6. PŘEHLED ROZHODNUTÍ KOMISE TÝKAJÍCÍCH SE SPOLEČNOSTI ALITALIA
(47)
V této souvislosti a pro účely analýzy dotyčného opatření je vhodné připomenout, že Komise již dříve přijala tato rozhodnutí týkající se společnosti Alitalia:
-
Rozhodnutí Komise ze dne 15. července 1997 o rekapitalizaci společnosti Alitalia (11): podle tohoto rozhodnutí měla Komise za to, že rekapitalizace Alitalie formou kapitálové podpory ve výši 2 750 miliard ITL představuje, s výhradou dodržení některých závazků, státní podporu slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
-
Rozhodnutí Komise ze dne 18. července 2001 o rekapitalizaci společnosti Alitalia (12): jelikož rozhodnutí ze dne 15. července 1997 bylo Soudem prvního stupně zrušeno (13), přijala Komise nové rozhodnutí týkající se téže rekapitalizace. Podle tohoto rozhodnutí dospěla Komise ke stejnému závěru jako ve svém rozhodnutí ze dne 15. července 1997, tj. že rekapitalizace společnosti Alitalia představuje státní podporu slučitelnou se společným trhem (14).
-
Rozhodnutí Komise ze dne 19. června 2002, C 54/96 a N 318/02 - Třetí tranše podpory na restrukturalizaci ve prospěch společnosti Alitalia, schválená Komisí dne 18. července 2001, a nová rekapitalizace ve výši 1,4 miliardy EUR (15): tímto rozhodnutím schválila Komise výše zmíněnou třetí tranši (129 milionů EUR) a byla toho názoru, že nová rekapitalizace nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
-
Rozhodnutí Komise ze dne 20. července 2004, N 279/04 - Okamžitá opatření pro restrukturalizaci a obnovu Alitalie (záchranná podpora) (16): tímto rozhodnutím schválila Komise podporu na záchranu ve formě státní záruky pro překlenovací úvěr ve výši 400 milionů EUR (17).
-
Rozhodnutí Komise 2006/176/ES ze dne 7. června 2005 o plánu průmyslové restrukturalizace společnosti Alitalia (18): podle tohoto rozhodnutí byla Komise toho názoru, že dotyčná opatření nepředstavují státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ S OHLEDEM K ČL. 87 ODST. 1 SMLOUVY
(48)
V důsledku formálního vyšetřovacího řízení zahájeného na základě čl. 88 odst. 2 Smlouvy a s ohledem na argumenty předložené v této souvislosti italskými orgány a zúčastněnými stranami se Komise domnívá, že dotyčné opatření, tj. úvěr ve výši 300 milionů EUR schválený společnosti Alitalia, který může být převeden na vlastní kapitál společnosti, představuje státní podporu neslučitelnou se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy a protiprávní ve smyslu čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
7.1 Existence státní podpory
(49)
Podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“.
(50)
Označení vnitrostátního opatření jako státní podpory předpokládá, že jsou splněny tyto kumulativní podmínky, tj. že: 1) dotyčné opatření poskytuje výhodu ze státních prostředků, 2) tato výhoda je selektivní a 3) dotyčné opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a může ovlivnit obchod mezi členskými státy (19).
(51)
Je třeba vyložit důvody, které Komisi v této fázi umožňují domnívat se, že dotyčné opatření těmto kumulativním podmínkám odpovídá.
7.1.1 O existenci výhody poskytnuté ze státních prostředků
(52)
Na jedné straně je třeba zdůraznit, že dotyčné opatření je úvěrem, který lze převést na vlastní kapitál společnosti Alitalia (20), který této společnosti schválil přímo italský stát, a který tudíž zahrnuje převod státních prostředků. Mimoto lze toto opatření přičíst italskému státu, poněvadž rozhodnutí o poskytnutí uvedeného úvěru bylo přijato italskou radou ministrů dne 22. dubna 2008 a doplněno výnosem č. 93 ze dne 27. května 2008.
(53)
Pokud jde na straně druhé o existenci hospodářské výhody, je třeba posoudit, zda by za stejných podmínek mohl soukromý investor provést takový kapitálový vklad jako v tomto případě. V tomto ohledu Soudní dvůr upřesnil, že jestliže chování soukromého investora, se kterým musí být srovnán zásah veřejného investora sledujícího cíle hospodářské politiky, není nezbytně chováním běžného investora, který vkládá kapitál za účelem docílení výnosnosti ve víceméně krátkém období, musí být přinejmenším chováním soukromého holdingu nebo soukromého seskupení podniků sledujících strukturální, globální a odvětvovou politiku a vedeného perspektivou dlouhodobější výnosnosti (21).
(54)
Soudní dvůr rovněž rozhodl, že soukromý společník může racionálně vložit do podniku kapitál, který je potřebný k zajištění jeho další existence, pokud se tento podnik nachází v dočasných obtížích, avšak může - po případné restrukturalizaci - znovu docílit výnosnosti. Pokud však kapitálový vklad veřejného investora i z dlouhodobého hlediska od jakékoliv perspektivy výnosnosti odhlíží, je třeba jej považovat za podporu ve smyslu článku 87 Smlouvy (22).
(55)
Je třeba rovněž připomenout, že podle ustálené judikatury je třeba posoudit jak existenci, tak význam podpory s ohledem na situaci v okamžiku jejího poskytnutí (23).
(56)
V tomto daném případě je třeba pro účely použití kritéria soukromého investora a výše uvedených zásad vzít v úvahu finanční situaci společnosti Alitalia a charakteristické znaky dotyčné státní intervence.
7.1.1.1 Finanční situace společnosti Alitalia
(57)
Pokud jde o finanční situaci společnosti Alitalia, Komise konstatuje, že tato finanční situace byla v době poskytnutí dotyčného úvěru a přijetí výnosu č. 93 vážně ohrožena. Alitalia totiž zaznamenala konsolidované ztráty ve výši 626 milionů EUR za účetní období 2006 a 495 milionů EUR za účetní období 2007 (24).
(58)
Kromě toho na základě finančních informací, které podnik zveřejnil, zaznamenala Alitalia za první čtvrtletí roku 2008 ztrátu před zdaněním ve výši 214,8 milionu EUR, což představuje zhoršení o 41 % ve srovnání se stejným obdobím v roce 2007. Ke dni 30. dubna 2008 dosáhla kromě toho čistá zadluženost společnosti Alitalia 1,36 milliardy EUR, což je zvýšení o 13 % ve srovnání s úrovní v prosinci 2007. Zároveň likvidní prostředky podniku, včetně krátkodobých finančních úvěrů, se ke dni 30. dubna 2008 snížily na 174 miliony EUR, což představuje pokles o 53 % ve srovnání s koncem prosince 2007 (25).
(59)
Tato okolnost rovněž jasně vyplývá z výnosu č. 80, v němž se zejména uvádí, že poskytnutí dotyčného úvěru musí umožnit obnovu společnosti a musí jí dát možnost pokrýt své okamžité potřeby likvidních prostředků (viz výše uvedený 57. a 58. bod odůvodnění).
(60)
Italské orgány mimoto ve své odpovědi Komisi ze dne 30. května 2008 zdůraznily, že přijetí výnosu č. 93 bylo odůvodněno zhoršením finanční situace společnosti a že jí má umožnit zachovat její hodnotu, a zajistit tak pokračování její činnosti. V této souvislosti uvedly, že přijatá opatření mají za cíl zabránit ztrátám, které by měly za následek snížení základního kapitálu a rezerv pod zákonný limit, jakož i zahájení úpadkového řízení („procedura concorsuale“) a likvidaci společnosti.
(61)
Dne 3. června 2008 přijaly italské orgány výnos č. 97 (26), který se rovněž odvolává na výše popsanou finanční situaci společnosti Alitalia a který podporuje tuto analýzu.
(62)
Na základě všech těchto informací se lze domnívat, že finanční situace společnosti Alitalia byla vážně ohrožena jak v den poskytnutí úvěru ve výši 300 milionů EUR na základě výnosu č. 80, tak v den přijetí výnosu č. 93, jak ostatně italské orgány ve svém dopise Komisi ze dne 30. května 2008 připouštějí. Komise považuje za vhodné v tomto ohledu zdůraznit, že italské orgány toto hodnocení nikterak nezpochybnily ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (27).
(63)
V této souvislosti považuje Komise rovněž za vhodné připomenout, že finanční situace společnosti Alitalia se postupně zhoršuje od roku 1997 a od roku 2001 je velmi ohrožená, jak ukazuje popis finanční situace společnosti v rozhodnutích Komise ze dne 18. července 2001, 20. července 2004 a 7. června 2005 (zmíněných výše, viz výše uvedený 47. bod odůvodnění). Podpůrná státní opatření, jichž byla společnost příjemcem od roku 1997, dostatečně prokazují, že se obtížím, s nimiž se společnost potýká již asi deset let, opakovaně čelilo prostřednictvím intervence veřejného akcionáře.
7.1.1.2 Charakteristické znaky státní intervence
(64)
Pokud jde o podmínky poskytnutí dotyčného opatření, Komise především zjišťuje, že podle výnosu č. 80 je platnou úrokovou sazbou sazba uvedená ve sdělení Komise o současných úrokových sazbách pro navrácení státní podpory a referenčních/diskontních sazbách pro 25 členských států platných od 1. ledna 2008 a od 1. července 2008 sazba uvedená v souladu se sdělením Komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (28). Tato sazba byla zvýšena o 1 % výnosem č. 93 (29).
(65)
Je důležité zdůraznit, že pokud jde o sdělení Komise o současných úrokových sazbách pro navrácení státní podpory a referenčních/diskontních sazbách pro 25 členských států platných od 1. července 2008 (30), sazby v něm uvedené mají odrážet průměrnou úroveň platných úrokových sazeb v jednotlivých členských státech pro střednědobé a dlouhodobé úvěry (pět až deset let) s běžným zajištěním. Komise se ale domnívá, že ačkoliv jsou tyto sazby zvýšené o 1 %, nemohou být považovány za odpovídající, jelikož se jedná o podnik, jehož finanční situace je vážně ohrožena. Toto sdělení ostatně vychází ze sdělení Komise o metodě stanovování referenčních a diskontních sazeb z roku 1997 (31), podle něhož se uvádí, že „takto určená referenční úroková sazba je minimální sazbou, kterou je možné zvýšit ve zvláštních rizikových situacích (například podnik v nesnázích nebo není-li poskytnuta záruka obvykle požadovaná bankami). V takových případech může přirážka činit až 400 bázových bodů nebo více, kdyby žádná soukromá banka nesouhlasila s poskytnutím příslušné půjčky“. Komise se však domnívá, že i kdyby byla referenční sazba zvýšena o 100 základních bodů, jak stanoví výnos č. 93, nebyla by tím odpovídajícím způsobem zohledněna situace zvláštního ohrožení, v níž se Alitalia v době poskytnutí opatření nacházela.
(66)
Co se týče sdělení Evropské komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (32), stačí poznamenat, že je-li tato metoda použitelná vzhledem k tomu, že úvěr byl poskytnut před jejím vstupem v platnost, a pokud se označení opatření jako podpory posuzuje v době jejího poskytnutí, neodpověděly italské orgány na pochybnosti vyjádřené Komisí v jejím rozhodnutí ze dne 11. června 2008. Z toho vyplývá, že pochybnosti Komise v tomto ohledu přetrvávají.
(67)
Na základě předchozích informací se tudíž Komise domnívá, že soukromý investor, jenž by se v daném případě nacházel v situaci srovnatelné se situací italského státu, dokonce i za předpokladu, že by poskytnutí dotyčného opatření společnosti Alitalia schválil, by nesouhlasil s tím, aby se poskytnutá úroková sazba, byť zvýšená o 100 základních bodů, uplatnila na podnik, jehož finanční situace je normální.
(68)
Toto posouzení týkající se úrokových sazeb platných pro dotyčné opatření nemůže být zpochybněno tvrzeními italských orgánů v jejich dopise ze dne 12. července 2008. Ve svých připomínkách se totiž italské orgány spokojují s tvrzením, aniž by toto tvrzení něčím podepřely, že sazba byla stanovena ve výši, která umožňuje přímý hospodářský výnos úměrný kapitálu.
(69)
Komise dále zdůrazňuje, že k rozhodnutí italské vlády poskytnout dotyčný úvěr došlo dne 22. dubna 2008, tedy v týž den, kdy byla stažena nabídka k odkoupení společnosti Alitalia skupinou Air France-KLM (33), a že důvodem k přijetí výnosu č. 93 bylo zhoršení finanční situace společnosti. Ať už byly důvody ke stažení nabídky ze strany Air France-KLM jakékoliv, souvisejí zejména s finanční situací společnosti Alitalia (34) a nic to nemění na tom, že rozhodnutí o poskytnutí dotyčného úvěru následovalo bezprostředně po rozhodnutí o stažení.
(70)
V tomto ohledu nepodložené tvrzení italských orgánů, podle něhož neuskutečnění této operace nenarušovalo projekt privatizace, nemohlo při neexistenci důkazů přispět k prokázání takového projektu v době poskytnutí dotyčného opatření. Pokusy o privatizaci společnosti, na které se italské orgány odvolávají ve svém dopise ze dne 30. května 2008 a které se týkají období od konce roku 2006 do konce roku 2007, nemohou totiž prokázat, že v době poskytnutí dotyčného opatření existovala skutečná alternativní perspektiva odkoupení.
(71)
Co se týče dopisu pana B. Ermolliho společnosti Alitalia, o němž se zmiňují italské orgány ve svém dopise ze dne 30. května 2008 a který podle nich prokazuje zájem italských podnikatelů a investorů o vypracování plánu obnovy společnosti, nelze ani jej považovat za perspektivu tohoto druhu (35).
(72)
Co se týče vývoje, který následoval po dni 30. května 2008, o němž se zmiňují italské orgány ve svých dopisech, a přesněji smlouvy uzavřené dne 9. a 10. června 2008 mezi společností Alitalia a Intesa Sanpaolo, stačí připomenout, že pro účely posouzení dotyčného opatření je třeba vzít v úvahu okolnosti převažující v době jeho poskytnutí. V každém případě Komise zdůrazňuje, že skutečnost, že Itálie svěřila v červnu 2008 společnosti Intesa Sanpaolo úkol podporovat a hledat privatizační řešení společnosti, nelze považovat za jistou a okamžitou perspektivu odkoupení společnosti, neboť k tomuto dni ostatně neexistuje žádná jistota, že úkol, který byl společnosti Intesa Sanpaolo svěřen, má naději na úspěch.
(73)
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že v době poskytnutí dotyčného opatření italským státem žádný soukromý akcionář společnosti Alitalia tuto společnost nepodpořil současně se státem, aby jí umožnil krýt okamžitou potřebu likvidních prostředků.
(74)
Zdánlivě současné stažení výše zmíněné nabídky na odkoupení a poskytnutí uvedeného úvěru italskou vládou, neexistence jiné perspektivy převzetí v okamžiku jeho poskytnutí a absence finančního zásahu soukromých akcionářů společnosti Alitalia spolu s italským státem podporují závěr, že akcionář srovnatelné velikosti by vzhledem k závažnosti situace společnosti s poskytnutím tohoto úvěru nesouhlasil.
(75)
Komise se ostatně domnívá, že vzhledem k vážně ohrožené finanční situaci společnosti Alitalia by jí takový soukromý investor neodsouhlasil poskytnutí jakéhokoli úvěru, a tím méně úvěru, jehož částku si může převést na svůj vlastní kapitál a který v případě likvidace společnosti bude splacen až po uspokojení nároků všech ostatních věřitelů společně a nerozdílně a poměrně k základnímu kapitálu (viz čl. 4 odst. 4 výnosu č. 93). Přidělení úvěru, který byl původně schválen na vyrovnání kapitálu společnosti Alitalia, utvrzuje Komisi ještě více v názoru, že dotyčné opatření má povahu státní podpory.
(76)
Ve světle všech výše uvedených informací se tedy Komise domnívá, že se italský stát tím, že poskytl společnosti Alitalia dotyčnou podporu ve výši 300 milionů EUR, nezachoval jako informovaný akcionář, který sleduje strukturální, globální nebo odvětvovou politiku a je veden perspektivou výnosnosti investovaného kapitálu, která je dlouhodobější než v případě běžného investora (36).
(77)
Komise z toho vyvozuje, že dotyčné opatření skýtá společnosti Alitalia nezávisle na použití daných finančních prostředků hospodářské výhody ze státních prostředků, které by za běžných tržních podmínek neměla (37).
7.1.2 O selektivní povaze opatření
(78)
Poskytnutí uvedeného úvěru skýtá společnosti Alitalia hospodářské výhody, z nichž má užitek pouze ona sama. Dotyčné opatření je tedy selektivní povahy.
7.1.3 O podmínkách ovlivnění obchodu mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže
(79)
Komise má za to, že dotyčné opatření ovlivňuje obchod mezi členskými státy, neboť se týká podniku, jehož dopravní činnost se svojí povahou přímo dotýká obchodu a pokrývá mnohé členské státy. Mimoto narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž uvnitř společného trhu, protože se zaměřuje pouze na jeden podnik, který ve své evropské síti konkuruje ostatním leteckým společnostem Společenství, a to zejména poté, co dne 1. ledna 1993 vstoupila v platnost třetí část liberalizace letecké dopravy (38).
(80)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že na základě informací, které má v této fázi k dispozici, představuje podpora ve výši 300 milionů EUR, jež byla schválena italským státem společnosti Alitalia, státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
7.2 Označení opatření podpory za protiprávní podporu
(81)
V souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy musí členský stát oznámit každý záměr poskytnout nebo upravit podpory. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud v tomto řízení není přijato konečné rozhodnutí.
(82)
K rozhodnutí italské vlády poskytnout úvěr ve výši 300 milionů EUR došlo dne 22. dubna 2008 výnosem č. 80. V tento den byly tedy společnosti Alitalia dány k dispozici finanční prostředky, jak to ostatně potvrdily italské orgány na schůzce s Komisí, která se konala dne 23. dubna 2008. Výnos č. 93, který umožňuje převést úvěr na vlastní kapitál společnosti, byl přijat dne 27. května 2008.
(83)
Komise však zjišťuje, že jí Itálie uvedené opatření neoznámila ani ke dni přijetí výnosu č. 80, ani ke dni přijetí výnosu č. 93. Komise se proto domnívá, že Itálie jednala protiprávně a poskytla dotyčnou podporu v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
7.3 Slučitelnost opatření podpory se společným trhem
(84)
Poněvadž se Komise domnívá, že dotyčné opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 87. odst. 1 Smlouvy, je třeba prozkoumat jeho případnou slučitelnost s ohledem na odchylky stanovené v odstavcích 2 a 3 uvedeného článku. V tomto ohledu je třeba připomenout, že příjemce dotyčného opatření podpory spadá do odvětví letecké dopravy.
(85)
Pokud jde o odchylky stanovené v čl. 87 odst. 2 Smlouvy, které se vztahují na podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům, podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi, jakož i na podpory poskytované hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo, Komise zjišťuje, že v této souvislosti jsou zcela irelevantní.
(86)
Co se týče odchylky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy, stačí konstatovat, že dotyčné opatření podpory nepředstavuje některý významný projekt společného evropského zájmu a nemá za cíl napravit vážnou poruchu v italském hospodářství. Jejím cílem není ani pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví ve smyslu odchylky podle čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy.
(87)
Komise je toho názoru, že pokud jde o odchylku podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, která povoluje podpory, které usnadňují rozvoj určitých hospodářských činností, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem, nelze mít žádným způsobem za to, že dotyčná podpora je slučitelná se společným trhem. Žádná z odchylek, které v tomto směru stanoví pokyny Komise k použití článků 92 a 93 Smlouvy o ES a článku 61 Dohody o EHP na státní podpory v odvětví letecké dopravy (39), jak jsou doplněny sdělením Komise [o] pokynech Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (40), se v tomto případě nezdá být použitelná.
(88)
I když Komise výjimečně povolila některé podpory na provoz v odvětví letecké dopravě na základě pokynů k vnitrostátní regionální podpoře z roku 1998, které byly pozměněny v roce 2000 (41), pro letecké trasy provozované z území nejvzdálenějších regionů s cílem nahradit dodatečné náklady vyplývající z trvalých znevýhodnění těchto regionů, uvedených v čl. 299 odst. 2 Smlouvy, je v této souvislosti tato výjimka zcela irelevantní.
(89)
Pokud jde o výše zmíněné výjimky, Komise musí konstatovat, že italské orgány se ve svých dopisech nezmínily, že jsou v tomto případě použitelné.
(90)
Co se týče argumentu italských orgánů souvisejícího s nutností zajistit z důvodů veřejného pořádku a územní celistvosti veřejnou službu, kterou zajišťuje Alitalia, Komise konstatuje, že tato jediná informace, jež je nepodložená, jí neumožňuje dospět k názoru, že dotyčné opatření podpory je slučitelné se společným trhem.
(91)
Komise se rovněž domnívá, že dotyčné opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné se společným trhem podle pokynů z roku 2004. Ačkoli může být Alitalia označena ve smyslu těchto pokynů za podnik v obtížích, ostatní kumulativní podmínky umožňující domnívat se, že dotyčný úvěr je podporou na záchranu, nejsou v tomto případě splněny.
(92)
Komise za prvé zjišťuje, že italské orgány neprokázaly, že dotyčné opatření nebude mít příliš nepříznivý dopad na ostatní členské státy (42). V tomto ohledu se totiž italské orgány spokojují s prohlášením, že proces privatizace a v této souvislosti poskytnutí dotyčného opatření je procesem obecné povahy, poněvadž uvedené opatření společnosti Alitalia neumožňuje, aby prováděla konkurenční strategie. Italské orgány vůbec neuvedly takové závažné sociální problémy, které by poskytnutí dotyčného opatření opodstatňovaly.
(93)
Za druhé se italské orgány nezavázaly, že nejpozději šest měsíců po provedení opatření sdělí plán restrukturalizace nebo plán likvidace nebo předloží doklad o splacení uvedeného úvěru v celé výši (43). Ve svých dopisech se italské orgány odvolávají jak na existenci plánu restrukturalizace, tak na existenci časového harmonogramu pro splacení dotyčné podpory. Na jedné straně však tvrzení italských orgánů, podle něhož je vypracování plánu restrukturalizace součástí procesu privatizace společnosti Alitalia probíhajícího od roku 2006, neumožňuje domnívat se, že má Komise k dispozici formální závazek k předložení účinného plánu restrukturalizace společnosti šest měsíců po poskytnutí opatření.
(94)
Na straně druhé ani údajný časový harmonogram splacení úvěru, s nímž počítá výše uvedený výnos č. 93, není takové povahy, aby umožnil Komisi domnívat se, že podmínka bodu 25 písm. c) pokynů z roku 2004 je splněna. Skutečnost, že dotyčný úvěr má být splacen v co nejkratší lhůtě mezi třicátým dnem po převodu základního kapitálu společnosti Alitalia a 31. prosincem 2008, neumožňuje dospět k závěru, že se italské orgány zavázaly předložit šest měsíců po poskytnutí opatření podpory výnosem č. 80 doklad o jejím splacení v celé výši, tj. nejpozději dne 23. října 2008.
(95)
V každém případě italské orgány pomíjejí skutečnost, že podle čl. 4 odst. 4 výnosu č. 93 se uvádí, že v případě likvidace společnosti bude dotyčná částka splacena až po uspokojení nároků všech ostatních věřitelů společně a nerozdílně a poměrně k základnímu kapitálu, což za tohoto předpokladu ohrožuje i jakoukoli perspektivu splacení. Zmíněná možnost likvidace společnosti v tomto výnosu nemůže být ostatně považována za závazek Itálie předložit nejpozději šest měsíců po provedení opatření plán likvidace.
(96)
Za třetí, italské orgány neprokázaly ani to, že dotyčná podpora je odůvodněná pro účely udržení podniku z kvantitativního hlediska [bod 25 písm. d) pokynů z roku 2004]. Ve svých dopisech se totiž italské orgány spokojily s tvrzením, že celková výše podpory pro společnost Alitalia je naprosto nezbytná a úměrná cíli zabezpečit trvalé fungování a majetek společnosti. V této souvislosti popis finanční situace společnosti v dopise italských orgánů Komisi ze dne 30. května 2008 neumožňuje v rozporu s tím, co tyto orgány tvrdí, k takovému závěru dospět.
(97)
Za čtvrté, v každém případě se nelze domnívat, že podmínka související s pravidlem „jednou a dost“ (44), ať už se ostatně jedná o podporu na záchranu nebo restrukturalizaci, bude společností Alitalia dodržena. Podle pokynů z roku 2004 je totiž třeba připomenout, že pokud byl již podnik v minulosti příjemcem podpory na záchranu nebo restrukturalizaci a pokud od poskytnutí podpory na záchranu, od skončení období restrukturalizace nebo od přerušení provádění plánu restrukturalizace uběhlo méně než deset let, Komise poskytnutí další podpory na záchranu nebo restrukturalizaci neschválí.
(98)
Alitalia však již byla příjemcem podpory na restrukturalizaci, která byla schválena rozhodnutím Komise ze dne 18. července 2001 (45), jakož i podpory na záchranu ve formě státní záruky pro překlenovací půjčku ve výši 400 milionů EUR, která byla schválena rozhodnutím Komise ze dne 20. července 2004 (46). Jelikož od poskytnutí posledně uvedené podpory neuplynulo deset let, nemůže být Alitalia v tomto případě příjemcem dotyčné podpory.
(99)
Je však pravda, že pokyny z roku 2004 stanoví z použití pravidla „jednou a dost“ výjimky. Na jedné straně ale Komise zjišťuje, že podmínky bodu 73 písm. a) nebo b) nejsou v tomto případě splněny. Italské orgány ostatně neuvedly, že by tyto výjimky mohly být v daném případě použitelné.
(100)
Na straně druhé, pokud jde o výjimku stanovenou v bodě 73 písm. c) pokynů z roku 2004, která souvisí s mimořádnými, nepředvídatelnými a na vůli dotčeného podniku nezávislými okolnostmi, Komise se domnívá, že ani tato výjimka není v tomto případě použitelná.
(101)
Je třeba totiž připomenout, že již několik let se finanční obtíže společnosti Alitalia opakují, což odporuje označení těchto obtíží, jimž společnost čelí a kterými je odůvodněno dotyčné opatření, za mimořádné, nepředvídatelné a na vůli společnosti nezávislé.
(102)
V této souvislosti je vhodné odvolat se na popis finanční situace společnosti Alitalia v rozhodnutích Komise ze dne 18. července 2001, 20. července 2004 a 7. června 2005 (uvedená výše), která se zmiňují o obtížné situaci, jíž společnost čelila od roku 1997, a o znepokojující situaci, jíž čelila od roku 2001 (47). Velmi ohrožená finanční situace společnosti Alitalia v den poskytnutí dotyčného opatření svědčí ostatně o neúspěchu plánu restrukturalizace, který byl oznámen Komisi v roce 2004 a který byl předmětem jejího rozhodnutí ze dne 7. června 2005 (48).
(103)
Podpůrná opatření, která italské orgány přiznaly společnosti Alitalia v posledních letech, ostatně rovněž potvrzují opakování této ohrožené finanční situace (viz výše uvedený oddíl 7) (49).
(104)
Současná velmi obtížná situace, s níž se potýká odvětví letecké dopravy a jež souvisí zejména se zrychleným zvyšováním ceny ropy v prvním pololetí roku 2008, nemůže v této souvislosti vysvětlit obzvláště ohroženou finanční situaci, ve které se Alitalia nachází již mnoho let. V tomto ohledu připomeňme, že podle výše zmíněného výnosu č. 80 ze dne 23. dubna 2008 je poskytnutí dotyčného úvěru odůvodněno finanční situací společnosti a její okamžitou potřebou likvidních prostředků a že přijetí výnosu č. 93 bylo odůvodněno zhoršením finanční situace společnosti a má jí umožnit zachovat její hodnotu, a zajistit tak pokračování její činnosti (50).
(105)
Nejsou sice žádné pochybnosti o tom, že současná hospodářská situace přispívá ke zhoršení obtíží, jimž Alitalia čelí, nic to však nemění na tom, že její hospodářské obtíže existovaly již předtím, a že navíc tato situace ovlivňuje všechny letecké dopravce.
(106)
Z toho vyplývá, že za těchto okolností se nelze odchýlit od zásady „jednou a dost“ stanovené v pokynech z roku 2004.
(107)
Rozhodnutí ve věci Bull, na které se Itálie odvolává, nemůže tuto analýzu zpochybnit.
(108)
Ve zmíněném rozhodnutí se Komise domnívala, že vzhledem ke zvláštním okolnostem daného případu nebránilo kritérium poskytnutí jediné podpory („jednou a dost“) povolení podpory oznámené Francií, i když nebyla splněna lhůta deseti let do poskytnutí další podpory na restrukturalizaci. Podle zmíněného rozhodnutí Komise byl zachován smysl uvedené zásady, tj. zabránit nespravedlivé pomoci podnikům, jelikož Francie neudržovala společnost Bull uměle při životě, zatímco se její nesnáze opakovaly.
(109)
Je však třeba zdůraznit, že pokyny platné pro společnost Bull byly pokyny z roku 1999, a ne jako v tomto případě pokyny z roku 2004 (51). Oproti pokynům z roku 1999 však pokyny z roku 2004 uvádějí, že pro účely použití zásady „jednou a dost“ na podporu na záchranu nebo restrukturalizaci, se vezmou v úvahu nejen podpory na restrukturalizaci, ale i dříve poskytnuté podpory na záchranu udělené dotčenému podniku. Komise rovněž zdůrazňuje, že z pokynů z roku 2004 vyplývá, že s cílem zabránit tomu, aby byly podniky nespravedlivě podporovány, když jsou schopny přežívat jen díky opakované státní podpoře, by se i podpora na restrukturalizaci měla poskytovat pouze jednou (viz bod 72).
(110)
Navíc oproti zvláštním okolnostem ve věci Bull (52) obtíže společnosti Alitalia odůvodňující poskytnutí dotyčného opatření nesouvisí, jak bylo uvedeno výše, se současnou nepříznivou situací v odvětví letecké dopravy. Tyto obtíže jsou kromě toho stejné povahy jako obtíže, jimž čelila společnost dříve, jak dokazuje popis její finanční situace od roku 1997 (viz 57. a 58. bod odůvodnění), a oproti skutečnostem ve věci Bull (53) se opakují.
(111)
Oproti tomu, co Komise konstatovala v rozhodnutí Bull (54), byla Alitalia zároveň příjemcem podpory na restrukturalizaci i podpory na záchranu ve formě státní záruky a lhůta, která od poskytnutí těchto podpor uplynula, není ani zdaleka splněna.
(112)
Z toho vyplývá, že i za předpokladu, že by ostatní kumulativní podmínky pokynů z roku 2004, které umožňují pokládat dotyčný úvěr za podporu na záchranu, byly splněny, což nejsou, není v tomto případě splněna podmínka související se zásadou „jednou a dost“, a nelze ji proto porušit použitím některé z výjimek v bodě 73 uvedených pokynů.
(113)
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že dotyčné opatření podpory není slučitelné se společným trhem.
7.4 Navrácení
(114)
Komise připomíná, že podle čl. 14 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES [nyní článek 88 Smlouvy] (55), musí být každá protiprávní podpora, která není slučitelná se společným trhem, navrácena příjemcem.
(115)
Poněvadž dotyčná podpora byla společnosti Alitalia poskytnuta protiprávně a je neslučitelná se společným trhem, musí být touto společností navrácena (56).
(116)
Komise připomíná, že vzhledem k vážně ohrožené finanční situaci společnosti Alitalia a podmínkám poskytnutí dotyčného opatření by jí soukromý investor neodsouhlasil poskytnutí jakéhokoliv úvěru, a tím méně úvěru, jehož částku si může převést na svůj vlastní kapitál. Vzhledem k povaze dotyčného opatření a okolnostem souvisejícím s jejím poskytnutím, je Komise toho názoru, že podporou, která má být navrácena, je úvěr v plné výši.
(117)
Pro účely tohoto navrácení se musí navíc vzít v úvahu úroky splatné od data, kdy byla dotyčná podpora společnosti k dispozici, tj. od 22. dubna 2008, do jejího skutečného navrácení (57).
7.5 Závěr
(118)
Komise konstatuje, že Itálie provedla protiprávně opatření podpory spočívající v úvěru ve výši 300 milionů EUR, který byl schválen společnosti Alitalia a který si tato společnost mohla převést na svůj vlastní kapitál, v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
(119)
V důsledku toho musí Itálie přijmout všechna opatření nezbytná k navrácení uvedené státní podpory, která je neslučitelná se společným trhem. Musí se přistoupit k jejímu navrácení příjemcem, tj. společností Alitalia,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Úvěr ve výši 300 milionů EUR, který byl schválen společnosti Alitalia a který si tato společnost mohla převést na svůj vlastní kapitál, provedený Itálií v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy, je neslučitelný se společným trhem.
Článek 2
1. Itálie je povinna nechat si od příjemce vrátit podporu uvedenou v článku 1.
2. U částek, které mají být navráceny, vznikají úroky, které jsou splatné od data, kdy byly příjemci k dispozici, do jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 (58) a nařízením (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004 (59).
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 je okamžité a účinné.
2. Itálie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí sdělí Itálie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), která má být navrácena příjemcem;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemce byl vyzván k navrácení podpory.
2. Itálie informuje Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí až do úplného navrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise neprodleně předá všechny informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích, které již byly příjemcem navráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 12. listopadu 2008.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 12 novembre 2008
concernant le prêt de 300 millions EUR consenti par l’Italie à la compagnie Alitalia C 26/08 (ex NN 31/08)
[notifiée sous le numéro C(2008) 6743]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2009/155/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1), et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Lors d’une réunion qui a eu lieu le 23 avril 2008, les autorités italiennes ont informé la Commission que le Conseil des ministres italien avait approuvé, le 22 avril 2008, l’octroi d’un prêt de 300 millions EUR à la compagnie Alitalia par le décret-loi no 80 du 23 avril 2008 (2).
(2)
N’ayant pas reçu de notification des autorités italiennes antérieurement à la décision d’octroi dudit prêt, la Commission a, par lettre datée du 24 avril 2008 (D/422119), demandé à ces dernières de confirmer l’existence d’un tel prêt, de fournir à cet égard toute information utile pouvant permettre d’apprécier une telle mesure au regard des articles 87 et 88 du traité ainsi que de suspendre l’octroi dudit prêt et d’informer la Commission des mesures prises pour se conformer à cette obligation en vertu de l’article 88, paragraphe 2, du traité.
(3)
Aux termes de cette lettre, la Commission a également rappelé aux autorités italiennes l’obligation leur incombant de procéder à la notification de tout projet tendant à instituer ou modifier des aides et de ne pas mettre à exécution la mesure projetée avant que la procédure d’examen par la Commission de celle-ci ait abouti à une décision finale.
(4)
Par lettre du 7 mai 2008, les autorités italiennes ont demandé la prorogation du délai qui leur avait été imparti afin de répondre à la lettre de la Commission du 24 avril 2008, demande à laquelle la Commission a déféré par lettre du 8 mai 2008 (D/423186) en demandant aux autorités italiennes une réponse pour le 30 mai 2008.
(5)
Par lettre du 30 mai 2008, les autorités italiennes ont répondu à la lettre de la Commission du 24 avril 2008. Dans cette lettre, les autorités italiennes ont notamment informé la Commission de l’adoption, le 27 mai 2008, du décret-loi no 93 (3) prévoyant la faculté pour Alitalia d’imputer le montant du prêt susmentionné sur ses capitaux propres.
(6)
Plusieurs plaintes ont parallèlement été introduites auprès de la Commission, notamment par différentes compagnies aériennes, afin de dénoncer l’octroi par le gouvernement italien du prêt de 300 millions EUR à la compagnie Alitalia.
(7)
Par lettre du 12 juin 2008 (D/203822), la Commission a notifié aux autorités italiennes sa décision du 11 juin 2008 d’ouvrir la procédure formelle d’examen en application de l’article 88, paragraphe 2, du traité. Dans cette décision, la Commission invitait l’Italie et les autres parties intéressées à présenter leurs observations dans un délai déterminé. Cette décision a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (4).
(8)
Par lettre du 12 juillet 2008 (A/509783), les autorités italiennes ont transmis leurs observations à la Commission. La Commission a également reçu les observations de cinq parties intéressées, lesquelles ont été transmises aux autorités italiennes par lettre du 3 septembre 2008 (D/433031). La liste de ces parties intéressées est annexée à la présente décision.
(9)
Les autorités italiennes n’ont pas commenté les observations des parties intéressées.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE
(10)
Lors de la réunion du 23 avril 2008, les autorités italiennes ont remis à la Commission le décret-loi no 80 susmentionné accordant l’octroi d’un prêt de l’État italien à Alitalia, compagnie détenue à 49,9 % par ce dernier, d’un montant de 300 millions EUR.
(11)
Aux termes des considérants de ce décret-loi:
«Vu la situation financière d’Alitalia […], telle qu’elle s’est manifestée au cours des informations données au marché, et son rôle de vecteur qui assure la partie la plus importante du service public de transport aérien dans les connexions entre le territoire national et les pays n’appartenant pas à l’Union européenne et les connexions d’adduction sur lesdites routes du trafic de passagers et marchandises depuis et vers les centres d’usagers régionaux;
[Ayant] [c]onsidéré l’extraordinaire nécessité et urgence d’assurer, pour des raisons d’ordre public et de continuité territoriale, ledit service public de transport aérien à travers la concession à Alitalia […] de la part de l’État d’un prêt à court terme, aux conditions du marché, d’une durée strictement nécessaire pour ne pas compromettre la continuité opérationnelle dans l’attente de l’installation du nouveau gouvernement en le mettant dans les conditions d’assumer, avec ses pleins pouvoirs, les initiatives retenues pour rendre possible le redressement et l’achèvement du processus de libéralisation de la société.»
(12)
L’article 1er de ce décret-loi autorise, afin de permettre de faire face aux besoins de liquidités immédiats, l’octroi à Alitalia d’un prêt de 300 millions EUR, lequel doit être remboursé dans les plus brefs délais entre le trentième jour suivant la cession de son capital social et le 31 décembre 2008. Cet article prévoit également que le prêt en cause est grevé d’un taux d’intérêt équivalent aux taux de référence adoptés par la Commission et, notamment, jusqu’au 30 juin 2008, au taux indiqué dans la communication de la Commission concernant les taux d’intérêt applicables à la récupération des aides d’État et les taux de référence et d’actualisation pour 25 États membres, en vigueur à partir du 1er janvier 2008 (5) et, à partir du 1er juillet 2008, au taux indiqué conformément à la communication de la Commission européenne relative à la révision de la méthode de fixation des taux de référence et d’actualisation (6).
(13)
Par leur lettre du 30 mai 2008, les autorités italiennes ont informé la Commission que le gouvernement italien a, par le décret-loi no 93 susmentionné, prévu la faculté pour Alitalia d’imputer le montant du prêt consenti sur ses capitaux propres afin de couvrir ses pertes (voir article 4, paragraphe 3, dudit décret-loi). Cette faculté est destinée à permettre à la compagnie de préserver la valeur de son capital afin d’éviter que les pertes n’induisent une diminution du capital social et des réserves au-dessous de la limite légale et que, ce faisant, ne soit déclenchée la procédure d’insolvabilité (procedura concorsuale) et de permettre qu’une perspective de privatisation reste ouverte et crédible.
(14)
Les modalités de remboursement du prêt énoncées dans le décret-loi no 80 demeurent d’application dans le contexte du décret-loi no 93, à l’exception du taux d’intérêt dont le prêt est grevé qui est majoré de 1 % (voir article 4, paragraphes 1 et 2, du décret-loi no 93) et du fait que, dans l’hypothèse d’une liquidation de la compagnie, le montant en cause ne sera remboursé qu’après désintéressement de tous les autres créanciers, solidairement et proportionnellement au capital social (voir article 4, paragraphe 4, du décret-loi no 93).
3. RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN
(15)
Dans sa décision du 11 juin 2008, la Commission relève que la mesure en cause est un prêt consenti par l’État italien, dont le montant peut être imputé sur les capitaux propres d’Alitalia (7) (ci-après la «mesure»).
(16)
S’agissant de la qualification de la mesure en cause comme aide, la Commission a fait part de ses doutes quant au fait que l’État italien, en octroyant à Alitalia ladite mesure, se soit comporté comme un actionnaire avisé poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme des capitaux investis que celles d’un investisseur ordinaire.
(17)
Dans ce contexte, la Commission a estimé notamment, sur la base des informations dont elle disposait, que la mesure en cause, quel que soit l’usage des fonds correspondants, confère à Alitalia un avantage économique qu’elle n’aurait pas reçu dans des conditions normales de marché. Cette appréciation se fondait sur la situation financière de la compagnie ainsi que sur les conditions et les circonstances de l’octroi de la mesure sous examen.
(18)
La Commission a également fait part de ses doutes quant à la compatibilité avec le marché commun de la mesure. À cet égard, elle a notamment considéré, sur la base des informations dont elle disposait à ce stade de la procédure, que la mesure en cause ne saurait être déclarée compatible avec le marché commun en application des lignes directrices communautaires concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (ci-après les «lignes directrices de 2004») (8). Elle a en effet rappelé qu’Alitalia avait déjà bénéficié d’aides à la restructuration et au sauvetage.
(19)
La Commission a, en conséquence, décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen afin de dissiper ses doutes quant à la qualification d’aide d’État du régime en cause et quant à sa compatibilité avec le marché commun.
4. COMMENTAIRES DES AUTORITÉS ITALIENNES
(20)
Dans le cadre de leurs observations, les autorités italiennes soutiennent que la mesure en cause ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
(21)
Elles considèrent à cet égard que l’État italien s’est comporté en qualité d’actionnaire ayant pour objectif de garantir à l’entreprise dans laquelle il détient une participation les ressources financières nécessaires afin de faire face, à court terme, à ses besoins de liquidités. Le prêt d’actionnaire ordinaire consenti par l’Italie constituerait donc un simple financement relais destiné à valoriser la participation de l’État qui aurait été accordé par un actionnaire avisé poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme des capitaux investis que celles d’un investisseur ordinaire. Dans ce contexte, les taux d’intérêt pratiqués en l’espèce seraient cohérents avec la nature et les finalités d’un financement sociétaire. Bien que se caractérisant le plus souvent par son caractère non onéreux, un tel financement aurait été considéré dans le cas d’espèce comme onéreux en tenant compte de la qualité du prêteur et en fixant le taux d’intérêt à un niveau permettant une rémunération économique directe et adéquate du capital.
(22)
S’agissant de l’allégation de la Commission selon laquelle les doutes relatifs à la nature d’aide de la mesure en question sont étayés par le fait qu’elle a été adoptée simultanément au retrait d’une offre d’achat présentée à Alitalia le 14 mars 2008 ainsi que par l’absence de démonstration de l’existence de «perspectives certaines et immédiates d’un achat d’Alitalia par un autre investisseur», l’Italie rappelle que les raisons n’ayant pas permis de mener à terme le processus de privatisation avec le groupe Air France-KLM ont déjà été précisées. Selon les autorités italiennes, le non-accomplissement de ce processus ne s’opposait cependant pas à un projet de privatisation, dans un contexte qui valorise le patrimoine de la société tout en sauvegardant sa valeur résiduelle pour les actionnaires.
(23)
De surcroît, les développements ultérieurs au 30 mai 2008 laisseraient penser que cette voie peut encore être raisonnablement suivie. Les autorités italiennes se réfèrent, dans ce contexte, au contrat conclu les 9 et 10 juin 2008 par lequel Alitalia a confié à Intesa Sanpaolo SpA (ci-après «Intesa Sanpaolo») la charge de promouvoir et de rechercher une offre destinée au ministère de l’économie et des finances, en sa qualité d’actionnaire d’Alitalia, et à Alitalia, afin qu’un ou plusieurs investisseurs industriels ou financiers intéressés à participer à l’assainissement, au développement et à la relance d’Alitalia, au travers notamment de sa capitalisation, prennent durablement le contrôle de la compagnie. Ce mandat, en cours d’exécution, aurait une durée de 60 jours et pourrait être prorogé de 30 jours sur demande de la compagnie.
(24)
À titre subsidiaire, les autorités italiennes soutiennent que la mesure est, en tout état de cause, compatible avec le marché commun en application des lignes directrices de 2004.
(25)
En effet, premièrement, Alitalia serait une entreprise en difficulté au sens desdites lignes directrices. Deuxièmement, la mesure en cause serait une opération réversible respectant ce faisant l’exigence des lignes directrices de 2004 selon laquelle les aides au sauvetage doivent être des formes de soutien purement temporaire et ne doivent pas constituer des mesures structurelles.
(26)
Troisièmement, le processus de privatisation de la compagnie et la mesure en cause, adoptée pour l’accomplissement de ce processus, seraient conformes aux exigences du paragraphe 25, point b), des lignes directrices de 2004. Le prêt de 300 millions EUR garantirait simplement la pérennité de la compagnie sans pour autant lui permettre de mettre en œuvre des stratégies compétitives sur le marché du transport aérien susceptibles d’entraîner d’hypothétiques retombées économiques.
(27)
Quatrièmement, s’agissant de l’affirmation de la Commission selon laquelle l’État n’a pas fourni d’engagement de transmettre, dans un délai maximal de six mois à compter de la mise en œuvre de la mesure, un plan de restructuration (9) [paragraphe 25, point c), des lignes directrices de 2004], les autorités italiennes opposent que l’élaboration du plan s’inscrit dans le cadre du processus de privatisation de la compagnie dont l’Italie aurait largement rendu compte dans sa lettre à la Commission du 30 mai 2008. Dans ce contexte, les autorités italiennes rappellent que, dans l’hypothèse alternative d’une restitution intégrale du prêt, le décret-loi no 93 dispose que le remboursement doit avoir impérativement lieu dans les plus brefs délais entre le trentième jour suivant la date de cession de l’intégralité de la part sociale détenue par le ministère de l’économie et des finances, en d’autres termes la perte de contrôle effective, et le 31 décembre 2008. Elles en déduisent qu’un calendrier a donc bien été présenté au moment même de l’adoption de la mesure contestée et que celui-ci satisfait substantiellement les exigences des lignes directrices de 2004 à cet égard.
(28)
Cinquièmement, conformément aux prescriptions du paragraphe 25, point d), des lignes directrices de 2004, l’octroi du prêt en cause aurait été nécessaire en raison du besoin de liquidités immédiat de la compagnie découlant de difficultés économiques objectives et d’ailleurs reconnues par la Commission dans sa décision du 11 juin 2008 (voir considérants 18 à 20 de cette décision). À cet égard, les autorités italiennes rappellent que le prêt ne vise qu’à garantir à court terme la pérennité et le patrimoine d’Alitalia afin de permettre la réussite du processus de privatisation. Le montant total de l’intervention de 300 millions EUR serait strictement nécessaire et proportionné à l’accomplissement de ces objectifs comme le démontrerait d’ailleurs la présentation de la situation économique et financière de la compagnie par l’Italie dans sa lettre à la Commission du 30 mai 2008 (voir pages 6 à 9).
(29)
Sixièmement, enfin, l’application du principe de non-récurrence du paragraphe 25, point e), des lignes directrices de 2004 ne serait pas contradictoire dans les circonstances spécifiques de l’espèce.
(30)
Bien qu’Alitalia ait déjà bénéficié d’une aide à la restructuration, liée à un plan d’assainissement s’étalant sur la période 1996-2000, et d’une aide au sauvetage en 2004, il pourrait en effet être dérogé au principe de non-récurrence. Les autorités italiennes se réfèrent, dans ce contexte, à la décision de la Commission du 1er décembre 2004 concernant l’aide d’État que la France envisage de mettre à exécution en faveur de la société Bull (10) (ci-après la «décision Bull»).
(31)
Elles rappellent que l’application du principe de non-récurrence vise à éviter que des interventions publiques répétées en faveur de certaines entreprises se limitent à «maintenir la situation existante en reportant l’inévitable et en faisant retomber, entre temps, les problèmes industriels et sociaux sur d’autres producteurs plus efficaces ou sur d’autres États membres» (paragraphe 72 des lignes directrices de 2004). Or, la possibilité de déroger à l’application de ce principe tiendrait à la reconnaissance de l’existence de cas dans lesquels ces éléments ne sont pas vérifiables, le cumul des aides octroyées pendant une période donnée à un même bénéficiaire ne suffisant pas à considérer que l’entreprise «survi[e] uniquement grâce au soutien répété de l’État» (paragraphe 72 des orientations).
(32)
À cet égard, la privatisation de la compagnie, laquelle demeure une issue possible et crédible, pourrait entraîner au moment de son accomplissement une réelle rupture par rapport à la situation existante concernant la gestion industrielle d’Alitalia, ainsi soumise à de nouveaux organes de contrôle, et permettre un retour effectif à la rentabilité de la compagnie grâce aux apports économiques des membres de la nouvelle société. Les autorités italiennes font également valoir que l’ensemble des facteurs exogènes et imprévus qui ont prolongé le processus de privatisation d’Alitalia peuvent indubitablement comporter des circonstances imprévisibles et exceptionnelles qui ne lui sont pas imputables, conformément au paragraphe 73 des lignes directrices de 2004.
5. COMMENTAIRES DES TIERS INTÉRESSÉS
(33)
Cinq parties intéressées ont transmis leurs observations à la Commission, en application de l’article 88, paragraphe 2, du traité. La liste de ces parties intéressées est annexée à la présente décision.
(34)
S’agissant, d’une part, de la question de la qualification d’aide de la mesure en cause, quatre parties intéressées soutiennent la position de la Commission à cet égard en considérant que ladite mesure constitue une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
(35)
British Airways (BA) et Sterling Airlines relèvent que, en l’absence de la mesure en cause, Alitalia tomberait en faillite selon la loi italienne. Alitalia perdrait ce faisant son certificat de transporteur aérien en application des réglementations de l’avion civile et devrait, en conséquence, cesser d’opérer.
(36)
Neos fait valoir dans ce contexte que, s’agissant du taux d’intérêt applicable à la mesure en cause aux fins de son remboursement, la majoration de 100 points de base du taux de référence n’est nullement de nature à prendre en considération les risques encourus par les autorités italiennes en octroyant la mesure en cause. Neos soutient également l’appréciation de la Commission dans sa décision du 11 juin 2008 relative à l’absence de perspective de privatisation d’Alitalia au moment de l’octroi de la mesure en cause. Cette circonstance serait en effet confirmée par les fortes tensions ayant existé, durant le mois d’août, entre le ministère des finances italien et le conseil d’administration de la compagnie s’agissant de la «continuité d’entreprise» et l’approbation des comptes semestriels de cette dernière.
(37)
BA et Sterling Airlines rappellent qu’Alitalia a bénéficié, par le passé, de mesures similaires. Ryanair regrette pour sa part que la Commission ait limité le champ de la procédure formelle d’examen ouverte le 11 juin 2008 à la mesure en cause, Alitalia ayant, selon elle, bénéficié d’autres aides d’État illégales depuis novembre 2005. L’analyse de ces autres mesures permettrait de renforcer l’analyse selon laquelle un investisseur privé n’aurait pas consenti, dans les circonstances de l’espèce, à l’octroi de la mesure en cause.
(38)
Tant Neos que Ryanair dénoncent la distorsion de concurrence résultant du soutient apporté par l’Italie à Alitalia depuis de nombreuses années.
(39)
S’agissant, d’autre part, de la compatibilité de la mesure en cause avec le marché commun, BA estime que la mesure en cause est une aide au sauvetage et devrait donc respecter les conditions énoncées dans les lignes directrices de 2004. Or, cette aide n’aurait pas été notifiée à la Commission avant sa mise en œuvre et ne satisferait pas les conditions desdites lignes directrices.
(40)
À cet égard, BA fait valoir que la présente mesure ne saurait être accordée sans que soit notamment violé le principe de non-récurrence des lignes directrices [paragraphe 25, point e), des lignes directrices de 2004], Alitalia ayant d’ores et déjà bénéficié d’une aide à la restructuration approuvée par la Commission. BA ajoute que l’exception au principe de non-récurrence du paragraphe 73 des lignes directrices n’est pas applicable en l’espèce, Alitalia n’ayant pas eu à faire face à des circonstances imprévisibles ne lui étant pas imputables. Dans ce contexte, BA et Sterling Airlines précisent que la conjoncture actuelle très difficile rencontrée par le secteur aérien et liée, notamment, à l’augmentation du prix du pétrole touche l’ensemble des acteurs du secteur. BA en déduit que cet argument ne saurait être valablement invoqué par Alitalia afin qu’il soit dérogé au principe de non-récurrence des lignes directrices de 2004. Le besoin de financement de la compagnie serait dû à son incapacité à se reformer dans une perspective de réduction de ses coûts internes, et ce en dépit des aides d’État dont elle aurait d’ores et déjà bénéficiées.
(41)
En outre, selon BA, la mesure en cause ne constitue pas une aide de trésorerie sous forme de garanties de crédits ou de crédits, mais présente les caractéristiques d’une injection de capital garantissant au gouvernement italien le contrôle effectif de la compagnie [paragraphe 25, point a), des lignes directrices].
(42)
S’agissant de la condition des lignes directrices de 2004 liée à l’existence de raisons sociales graves, BA souligne que l’insolvabilité d’Alitalia n’est pas de nature à occasionner de graves perturbations au détriment des passagers du fait de la présence de concurrents tant sur les lignes nationales que sur les vols internationaux. Quant aux effets induits négatifs sur la situation de ses concurrents, ils résulteraient du maintien d’Alitalia sur le marché en dépit de ses difficultés financières, de l’augmentation du nombre de ses lignes, notamment de Rome et Milan vers Los Angeles, ainsi que de la réduction de ses tarifs. Ces choix commerciaux ne seraient pas rationnels étant considéré sa situation financière et démontreraient sa volonté d’augmenter sa part de marché face à des concurrents ne bénéficiant pas d’aides d’État [paragraphe 25, point b), des lignes directrices de 2004].
(43)
Par ailleurs, la mesure en cause n’aurait pas été accordée à Alitalia pour une période limitée de six mois, tel que l’exige par les lignes directrices de 2004 [paragraphe 25, point c)].
(44)
Enfin, BA fait valoir que cette politique commerciale se caractérisant par l’engagement de dépenses non essentielles, il ne peut être garanti que l’aide en cause soit limitée au montant nécessaire pour le maintien de l’entreprise pendant la période pendant laquelle l’aide est autorisée, ce montant devant d’ailleurs se fonder sur les besoins de trésorerie résultant des pertes de l’entreprise [paragraphe 25, point d), des lignes directrices de 2004].
(45)
Ryanair reproche à la Commission de ne pas avoir d’ores et déjà demandé la suspension immédiate de la mesure en cause et demande qu’il soit exigé d’Alitalia le recouvrement immédiat des 300 millions EUR qui lui ont été consenti par l’Italie. Ryanair souligne également que, contrairement à ce que prétendent les autorités italiennes, aucun motif d’ordre public et de continuité territoriale ne saurait être invoqué afin de justifier l’octroi de la mesure en cause à Alitalia. Ryanair se réfère dans ce contexte à la réduction de parts de marché détenues par Alitalia sur certaines lignes.
(46)
The European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations (ECTAA) et the Guild of European Business Travel Agents (GEBTA) considèrent au contraire que la mesure en cause visant à éviter la faillite d’Alitalia, son octroi est de nature à protéger les consommateurs en l’absence d’une législation protégeant les passagers dans l’hypothèse d’une telle faillite de la compagnie. ECTAA et GEBTA ajoutent que l’octroi du prêt en cause était la seule solution raisonnable afin d’éviter la faillite d’Alitalia et de l’aider dans son processus de privatisation. Étant considéré les perspectives de relance de la compagnie dont il est fait état dans la presse, l’octroi de ce prêt serait économiquement justifié afin d’entamer une complète restructuration d’Alitalia dans la perspective de futurs profits.
6. RAPPEL DES DÉCISIONS DE LA COMMISSION CONCERNANT ALITALIA
(47)
Dans le présent contexte et aux fins de l’analyse de la mesure en cause, il convient de rappeler que la Commission a, concernant Alitalia, précédemment adopté les décisions suivantes:
-
Décision de la Commission du 15 juillet 1997 concernant la recapitalisation d’Alitalia (11): au terme de cette décision, la Commission a considéré que la recapitalisation d’Alitalia sous forme de dotation en capital de 2 750 milliards de lires italiennes constituait, sous réserve du respect de certains engagements, une aide d’État compatible avec le marché commun en application de l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.
-
Décision de la Commission du 18 juillet 2001 concernant la recapitalisation d’Alitalia (12): la décision du 15 juillet 1997 ayant été annulée par le Tribunal de première instance (13), la Commission a adopté une nouvelle décision concernant cette même recapitalisation. Au terme de cette décision, la Commission est parvenue à la même conclusion que dans sa décision du 15 juillet 1997, à savoir que la recapitalisation d’Alitalia constituait une aide d’État compatible avec le marché commun (14).
-
Décision de la Commission du 19 juin 2002, C 54/96 et N 318/02 - Troisième tranche de l’aide à la restructuration au profit de la compagnie Alitalia, approuvée par la Commission le 18 juillet 2001 et nouvelle recapitalisation à hauteur de 1,4 milliard EUR (15): par cette décision, la Commission a approuvé la troisième tranche susmentionnée (129 millions EUR) et a considéré que la nouvelle recapitalisation ne constituait pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
-
Décision de la Commission du 20 juillet 2004, N 279/04 - Mesures urgentes en faveur de la restructuration et relance d’Alitalia (aide au sauvetage) (16): la Commission a autorisé par cette décision une aide au sauvetage sous forme d’une garantie de l’État pour un prêt relais de 400 millions EUR (17).
-
Décision 2006/176/CE de la Commission du 7 juin 2005 concernant le plan industriel de restructuration d’Alitalia (18): au terme de cette décision, la Commission a considéré que les mesures en cause ne constituaient pas des aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
7. APPRÉCIATION DE LA MESURE AU REGARD DE L’ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ
(48)
À la suite de la procédure formelle d’examen ouverte sur la base de l’article 88, paragraphe 2, du traité et compte tenu des arguments présentés dans ce contexte par les autorités italiennes et les parties intéressées, la Commission estime que la mesure en cause, à savoir le prêt consenti à Alitalia dont le montant de 300 millions EUR peut être imputé sur les capitaux propres de la compagnie constitue une aide d’État incompatible avec le marché commun au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité et illégale au sens de l’article 88, paragraphe 3, du traité.
7.1. Existence d’une aide d’État
(49)
Selon l’article 87, paragraphe 1, du traité, sont «incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(50)
La qualification d’une mesure nationale en tant qu’aide d’État suppose que les conditions cumulatives suivantes soient remplies, à savoir que: 1) la mesure en question confère un avantage au moyen de ressources d’État, 2) cet avantage soit sélectif et 3) la mesure en cause fausse ou menace de fausser la concurrence et soit susceptible d’affecter les échanges entre États membres (19).
(51)
Il convient d’exposer les raisons permettant à la Commission de considérer, à ce stade, que la mesure en cause satisfait à ces conditions cumulatives.
7.1.1. Sur l’existence d’un avantage conféré au moyen de ressources d’État
(52)
Il convient, d’une part, de relever que la mesure en cause est un prêt dont le montant peut être imputé sur les capitaux propres d’Alitalia (20) qui a été directement consenti à cette dernière par l’État italien et comprend donc le transfert de ressources étatiques. En outre, cette mesure est imputable à l’État italien, la décision d’octroi dudit prêt ayant en effet été adoptée par le Conseil des ministres italien le 22 avril 2008, tel que complétée par le décret-loi no 93 du 27 mai 2008.
(53)
S’agissant, d’autre part, de l’existence d’un avantage économique, il y a lieu d’apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé aurait pu être amené à procéder à un apport de capitaux tel que celui de l’espèce. À cet égard, la Cour a précisé que, si le comportement de l’investisseur privé, auquel doit être comparée l’intervention de l’investisseur public poursuivant des objectifs de politique économique, n’est pas nécessairement celui de l’investisseur ordinaire plaçant des capitaux en vue de leur rentabilisation à plus ou moins court terme, il doit, au moins, être celui d’un holding privé ou d’un groupe privé d’entreprises poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme (21).
(54)
La Cour a également jugé qu’un associé privé peut raisonnablement apporter le capital nécessaire pour assurer la survie d’une entreprise qui connaît des difficultés passagères, mais qui, le cas échéant, après une restructuration, serait en mesure de retrouver sa rentabilité. Toutefois, lorsque les apports de capitaux d’un investisseur public font abstraction de toute perspective de rentabilité, même à long terme, de tels apports doivent être considérés comme des aides au sens de l’article 87 du traité (22).
(55)
Il convient également de rappeler que, selon une jurisprudence constante, tant l’existence que l’importance d’une aide doivent être appréciées, compte tenu de la situation au moment de son octroi (23).
(56)
Dans le présent cas d’espèce, il y a lieu, aux fins de l’application du critère de l’investisseur privé et des principes susmentionnés, de tenir compte de la situation financière d’Alitalia et des caractéristiques de l’intervention étatique en cause.
7.1.1.1. Situation financière d’Alitalia
(57)
S’agissant de la situation financière d’Alitalia, la Commission constate que celle-ci était gravement compromise au moment de l’octroi du prêt en cause et de l’adoption du décret-loi no 93. En effet, Alitalia a enregistré des pertes consolidées de 626 millions EUR pour l’exercice 2006 et de 495 millions EUR pour l’exercice 2007 (24).
(58)
De surcroît, sur la base des informations financières publiées par l’entreprise, Alitalia a enregistré une perte avant impôts de 214,8 millions EUR sur le premier trimestre de l’année 2008, soit une aggravation de 41 % par rapport à la même période en 2007. Par ailleurs, l’endettement net d’Alitalia atteignait 1,36 milliard EUR au 30 avril 2008, soit une hausse de 13 % par rapport au niveau de décembre 2007. Parallèlement, la trésorerie de l’entreprise, en ce compris les crédits financiers à court terme, est tombée au 30 avril 2008 à 174 millions EUR, en baisse de 53 % par rapport à la fin décembre 2007 (25).
(59)
Cette circonstance ressort également clairement du décret-loi no 80 aux termes duquel il est notamment indiqué que l’octroi du prêt en cause doit rendre possible le redressement de la compagnie et doit lui permettre de faire face à ses besoins de liquidités immédiats (voir considérants 57 et 58 ci-dessus).
(60)
Les autorités italiennes ont en outre fait valoir, dans leur réponse à la Commission du 30 mai 2008, que l’adoption du décret-loi no 93 a été motivée par l’aggravation de la situation financière de la compagnie et est destinée à lui permettre de sauvegarder sa valeur et d’assurer ainsi la continuité de son activité. Elles indiquaient, dans ce contexte, que les mesures prises visent à éviter que les pertes n’induisent une diminution du capital social et des réserves au-dessous de la limite légale et que, ce faisant, ne soit déclenchée une procédure d’insolvabilité (procedura concorsuale) et la mise en liquidation de la compagnie.
(61)
Le 3 juin 2008, les autorités italiennes ont adopté le décret-loi no 97 (26), qui fait également référence à la situation financière d’Alitalia décrite ci-dessus et qui vient conforter cette analyse.
(62)
L’ensemble de ces éléments permet de considérer que la situation financière d’Alitalia était gravement compromise, tant au jour de l’octroi du prêt de 300 millions EUR par le décret-loi no 80 qu’à celui de l’adoption du décret-loi no 93, tels que l’admettent d’ailleurs les autorités italiennes dans leur lettre à la Commission du 30 mai 2008. La Commission estime opportun de relever à cet égard que cette appréciation n’a nullement été remise en cause par les autorités italiennes dans leurs observations sur l’ouverture de la procédure formelle d’examen (27).
(63)
Dans ce contexte, la Commission estime également opportun de rappeler que la situation financière d’Alitalia est dégradée depuis 1997 et très compromise depuis 2001, telle que le démontre la description de la situation financière de la compagnie dans les décisions de la Commission du 18 juillet 2001, du 20 juillet 2004 et du 7 juin 2005 (précitées, voir considérant 47 ci-dessus). Les mesures de soutien d’origine étatique dont la compagnie a bénéficié depuis 1997 démontrent à suffisance que les difficultés rencontrées par la compagnie depuis près de dix ans ont été contrecarrées de manière récurrente par l’intervention de l’actionnaire public.
7.1.1.2. Caractéristiques de l’intervention étatique
(64)
S’agissant des conditions d’octroi de la mesure en cause, la Commission constate, tout d’abord, que, selon le décret-loi no 80, le taux d’intérêt applicable est celui indiqué dans la communication de la Commission concernant les taux d’intérêt applicables à la récupération des aides d’État et les taux de référence et d’actualisation pour 25 États membres, en vigueur à partir du 1er janvier 2008 et, à compter du 1er juillet 2008, au taux indiqué conformément à la communication de la Commission européenne relative à la révision de la méthode de fixation des taux de référence et d’actualisation (28). Ce taux a été majoré de 1 % par le décret-loi no 93 (29).
(65)
Or, il importe de relever que, s’agissant de la communication de la Commission concernant les taux d’intérêt applicables à la récupération des aides d’État et les taux de référence et d’actualisation pour 25 États membres, en vigueur à partir du 1er juillet 2008 (30), les taux qui y figurent sont censés refléter le niveau moyen des taux d’intérêt en vigueur dans les différents États membres, pour les prêts à moyen et à long terme (cinq à dix ans) assortis de sûreté normales. Or, la Commission considère que ces taux, mêmes majorés de 1 %, ne peuvent être considérés comme appropriés s’agissant d’une entreprise dont la situation financière est gravement compromise. D’ailleurs, cette communication se fonde sur la communication de la Commission concernant la méthode de fixation des taux de référence et d’actualisation de 1997 (31), aux termes de laquelle il est mentionné que «le taux de référence ainsi déterminé est un taux plancher qui peut être augmenté dans des situations de risque particulier (par exemple, entreprise en difficulté, absence des sûretés normalement exigées par les banques, etc.). Dans de tels cas, la prime pourra atteindre 400 points de base et même davantage si aucune banque privée n’avait accepté d’accorder le prêt en question». Or, la Commission estime que la majoration même de 100 points de base du taux de référence, telle que prévue par le décret-loi no 93, n’est pas de nature à tenir adéquatement compte de la situation particulièrement compromise dans laquelle Alitalia se trouvait au moment de l’octroi de la mesure.
(66)
Quant à la communication de la Commission européenne relative à la révision de la méthode de fixation des taux de référence et d’actualisation (32), il suffit de constater que, pour autant qu’elle soit applicable puisque le prêt a été octroyé avant son entrée en vigueur et que la qualification d’une mesure en tant qu’aide s’apprécie au moment de son octroi, les autorités italiennes n’ont pas répondu aux doutes exprimés par la Commission dans la décision du 11 juin 2008. Il s’ensuit que les doutes formulés par la Commission à cet égard demeurent.
(67)
Dès lors, la Commission considère, sur la base des éléments qui précèdent, qu’un investisseur privé se trouvant dans une situation comparable à celle de l’État italien dans le cas d’espèce, à supposer même qu’il ait consenti à l’octroi de la mesure en cause à Alitalia, n’aurait pas accepté que le taux d’intérêt accordé, même majoré de 100 points de base, soit celui applicable à une entreprise présentant une situation financière normale.
(68)
Cette appréciation relative aux taux d’intérêt applicables à la mesure en cause ne saurait être remise en cause par les allégations des autorités italiennes dans leur lettre du 12 juillet 2008. En effet, aux termes de leurs observations, les autorités italiennes se contentent d’affirmer, sans que leur propos ne soit étayé, que le montant du taux a été fixé à un niveau permettant de garantir une rémunération économique directe et adéquate du capital.
(69)
La Commission relève ensuite que la décision du gouvernement italien d’octroyer le prêt en cause est intervenue le 22 avril 2008, à la suite du retrait ce même jour de l’offre de rachat d’Alitalia par le groupe Air France-KLM (33), et que l’adoption du décret-loi no 93 a été motivée par l’aggravation de la situation financière de la compagnie. Quelles qu’aient été les raisons du retrait par Air France-KLM de son offre, lesquelles sont notamment liées à la situation financière d’Alitalia (34), il n’en demeure pas moins que la décision d’octroi du prêt en cause est immédiatement consécutive à cette décision de retrait.
(70)
À cet égard, l’allégation non étayée des autorités italiennes selon laquelle la non-réalisation de cette opération ne s’opposait pas à un projet de privatisation ne saurait prospérer en l’absence d’éléments probants de nature à démontrer la réalité d’un tel projet au moment de l’octroi de la mesure en cause. Les tentatives de privatisation de la compagnie auxquelles les autorités italiennes se réfèrent dans leur lettre du 30 mai 2008 et lesquelles concernent la période allant de fin 2006 à fin 2007 ne sont en effet pas de nature à démontrer qu’une réelle perspective alternative de rachat existait au moment de l’octroi de la mesure en cause.
(71)
Quant à la lettre de M. B. Ermolli à Alitalia, dont font état les autorités italiennes dans leur lettre du 30 mai 2008 et démontrant selon elles l’intérêt d’entrepreneurs et d’investisseurs italiens pour l’élaboration d’un projet de relance de la compagnie, elle ne saurait pas davantage être considérée comme une perspective de cette nature (35).
(72)
Quant aux développements ultérieurs au 30 mai 2008 dont font état les autorités italiennes dans leurs écrits et, plus précisément, au contrat conclu les 9 et 10 juin 2008 entre Alitalia et Intesa Sanpaolo, il suffit de rappeler que, aux fins de l’appréciation de la mesure en cause, il doit être tenu compte des circonstances prévalant au moment de son octroi. En tout état de cause, la Commission relève que le fait qu’Alitalia ait confié, en juin 2008, à Intesa Sanpaolo la charge de promouvoir et de rechercher une solution de privatisation de la compagnie ne saurait être considéré comme une perspective sûre et immédiate de rachat de la compagnie, aucune certitude n’existant d’ailleurs à cette date quant aux chances de succès de la mission confiée à Intesa Sanpaolo.
(73)
Dans ce contexte, il y a d’ailleurs lieu de relever que, à l’époque de l’octroi de la mesure en cause par l’État italien, aucun actionnaire privé d’Alitalia n’est intervenu à son soutien, concomitamment à l’État, afin de lui permettre de faire face à son besoin immédiat de liquidités.
(74)
La quasi-simultanéité du retrait de l’offre de rachat susmentionnée et de l’octroi dudit prêt par le gouvernement italien, l’absence d’autre perspective de reprise au moment de son octroi et l’absence d’intervention financière des actionnaires privés d’Alitalia concomitante à celle de l’État italien renforcent la conclusion selon laquelle un actionnaire d’une taille comparable n’aurait pas consenti à l’octroi de ce prêt étant considérée la gravité de sa situation.
(75)
La Commission estime d’ailleurs que, étant donné la situation financière gravement compromise d’Alitalia, un tel investisseur privé n’aurait pas consenti à lui octroyer un quelconque prêt et, a fortiori, un prêt dont le montant est à imputer sur ses capitaux propres et qui, ce faisant, dans l’hypothèse d’une liquidation de la compagnie, ne sera remboursé qu’après désintéressement de tous les autres créanciers, solidairement et proportionnellement au capital social (voir article 4, paragraphe 4, du décret-loi no 93). L’affectation du prêt initialement consenti au comblement du capital d’Alitalia renforce davantage encore l’analyse de la Commission quant à la nature d’aide d’État de la mesure en cause.
(76)
À la lumière de l’ensemble des éléments qui précèdent, la Commission estime donc que l’État italien, en octroyant à Alitalia la mesure en cause pour un montant de 300 millions EUR, ne s’est pas comporté comme un actionnaire avisé poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme des capitaux investis que celles d’un investisseur ordinaire (36).
(77)
La Commission en conclut que la mesure en cause, quel que soit l’usage des fonds correspondants, confère à Alitalia un avantage économique au moyen de ressources d’État qu’elle n’aurait pas reçu dans des conditions normales de marché (37).
7.1.2. Sur le caractère sélectif de la mesure
(78)
L’octroi de ce prêt confère à la compagnie Alitalia un avantage économique dont elle est l’unique bénéficiaire. La mesure en cause présente donc un caractère sélectif.
7.1.3. Sur les conditions d’affectation des échanges entre États membres et de distorsion de la concurrence
(79)
La Commission considère que la mesure en cause affecte les échanges entre États membres puisqu’elle concerne une entreprise dont l’activité de transport touche par nature directement les échanges et couvre de nombreux États membres. En outre, elle fausse ou menace de fausser la concurrence à l’intérieur du marché commun puisqu’elle ne vise qu’une seule entreprise placée en situation de concurrence avec les autres compagnies aériennes communautaires sur son réseau européen, en particulier depuis l’entrée en vigueur du troisième volet de libéralisation du transport aérien le 1er janvier 1993 (38).
(80)
Eu égard à tout ce qui précède, la Commission considère, sur la base des informations dont elle dispose à ce stade, que la mesure d’un montant de 300 millions EUR consenti par l’État italien à Alitalia constitue une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
7.2. Qualification de la mesure d’aide en tant qu’aide illégale
(81)
Conformément à l’article 88, paragraphe 3, du traité, l’État membre est tenu de notifier tout projet tendant à instituer ou à modifier des aides. L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure n’ait abouti à une décision finale.
(82)
La décision du gouvernement italien d’octroyer le prêt de 300 millions EUR est intervenue le 22 avril 2008 par le décret-loi no 80. Les fonds ont donc été mis à la disposition d’Alitalia à cette date, comme l’ont d’ailleurs confirmé les autorités italiennes lors de leur réunion avec la Commission le 23 avril 2008. Quant au décret-loi no 93 prévoyant la faculté d’imputer le montant du prêt sur les capitaux propres de la compagnie, il a été adopté le 27 mai 2008.
(83)
Or, la Commission constate que, ni au jour de l’adoption du décret-loi no 80 ni d’ailleurs à celui de l’adoption du décret-loi no 93, ladite mesure ne lui avait été notifiée par l’Italie. La Commission estime donc que l’Italie a agi de manière illégale en octroyant l’aide en cause en violation de l’article 88, paragraphe 3, du traité.
7.3. Compatibilité de la mesure d’aide avec le marché commun
(84)
La Commission considérant que la mesure en cause constitue une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité, il y a lieu d’examiner son éventuelle compatibilité à la lumière des dérogations prévues aux paragraphes 2 et 3 de cet article. Il convient de rappeler, à cet égard, que le bénéficiaire de la mesure d’aide en cause relève du secteur du transport aérien.
(85)
S’agissant des dérogations prévues à l’article 87, paragraphe 2, du traité, relatives aux aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, aux aides visant à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles et par d’autres événements extraordinaires ainsi qu’aux aides octroyées à l’économie de certaines régions de la République fédérale d’Allemagne, la Commission constate qu’elles sont dépourvues de toute pertinence dans le présent contexte.
(86)
Quant à la dérogation de l’article 87, paragraphe 3, point b), du traité, il suffit de constater que la mesure d’aide en cause ne constitue pas un projet important d’intérêt européen commun et ne vise pas à remédier à une perturbation grave de l’économie italienne. Il ne vise pas davantage à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine au sens de la dérogation de l’article 87, paragraphe 3, point d), du traité.
(87)
La Commission considère, s’agissant de la dérogation de l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité, qui autorise les aides facilitant le développement de certaines activités pour autant que les échanges ne soient pas altérés dans une mesure contraire à l’intérêt commun, que rien ne permet de considérer que l’aide en cause est compatible avec le marché commun. En effet, aucune des dérogations prévues à cet égard par les lignes directrices de la Commission relatives à l’application des articles 92 et 93 du traité CE et de l’article 61 de l’accord EEE aux aides d’État dans le secteur de l’aviation (39), telles que complétées par la communication de la Commission [relative aux] lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d’État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d’aéroports régionaux (40), n’apparaît être applicable en l’espèce.
(88)
Par ailleurs, bien que la Commission ait autorisé, de manière exceptionnelle, certaines aides au fonctionnement dans le transport aérien sur la base des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale de 1998, modifiées en 2000 (41), pour des lignes aériennes opérées à partir du territoire des régions ultrapériphériques et afin de compenser les surcoûts résultant des handicaps permanents de ces régions, identifiés à l’article 299, paragraphe 2, du traité, cette exception est dépourvue de pertinence dans le présent contexte.
(89)
S’agissant des exemptions susmentionnées, la Commission tient à constater que les autorités italiennes n’ont pas fait valoir, dans le cadre de leurs écrits, qu’elles étaient applicables dans la présente espèce.
(90)
Quant à l’argument des autorités italiennes lié à la nécessité de garantir, pour des raisons d’ordre public et de continuité territoriale, le service public assuré par Alitalia, la Commission constate que cette seule affirmation, non étayée, n’est pas de nature à lui permettre de considérer que la mesure d’aide en cause est compatible avec le marché commun.
(91)
Enfin, la Commission estime que la mesure d’aide en cause ne saurait être déclarée compatible avec le marché commun en application des lignes directrices de 2004. Bien qu’Alitalia puisse être qualifiée d’entreprise en difficulté au sens de ces lignes directrices, les autres conditions cumulatives permettant de considérer que le prêt en cause est une aide au sauvetage ne sont pas satisfaites en l’espèce.
(92)
En effet, la Commission constate, premièrement, que les autorités italiennes n’ont pas démontré que la mesure en cause n’aurait pas d’effets induits inacceptables dans d’autres États membres (42). En effet, les autorités italiennes se contentent à cet égard de faire valoir que le processus de privatisation, et l’octroi, dans ce contexte, de la mesure en cause, est un processus de caractère général, l’octroi de ladite mesure ne mettant pas Alitalia en condition de mettre en œuvre des stratégies compétitives. Les autorités italiennes n’ont nullement détaillé les raisons sociales graves de nature à justifier l’octroi de la mesure en cause.
(93)
Deuxièmement, les autorités italiennes n’ont pas fourni d’engagement de transmettre dans un délai maximal de six mois à compter de la mise en œuvre de la mesure soit un plan de restructuration, soit un plan de liquidation, soit la preuve du remboursement intégral dudit prêt (43). Les autorités italiennes, dans leurs écrits, se réfèrent tant à l’existence d’un plan de restructuration qu’à l’existence d’un calendrier aux fins du remboursement de la mesure en cause. Or, d’une part, l’allégation des autorités italiennes selon laquelle l’élaboration du plan de restructuration s’inscrit dans le cadre du processus de privatisation d’Alitalia engagé dès 2006 ne saurait permettre de considérer que la Commission dispose d’un engagement formel de transmission d’un plan effectif de restructuration de la compagnie dans les six mois de l’octroi de la mesure.
(94)
D’autre part, le prétendu calendrier de remboursement du prêt dont ferait état le décret-loi no 93 susmentionné n’est pas davantage de nature à permettre à la Commission de considérer que la condition du paragraphe 25, point c), des lignes directrices de 2004 est satisfaite. En effet, le fait que le prêt en cause devrait être remboursé dans les plus brefs délais entre le trentième jour suivant la cession du capital social d’Alitalia et le 31 décembre 2008 ne permet pas de considérer que les autorités italiennes se soient engager à transmettre dans les six mois de l’octroi de la mesure par le décret-loi no 80 la preuve de son remboursement intégral, à savoir au plus tard le 23 octobre 2008.
(95)
En tout état de cause, les autorités italiennes font abstraction du fait que, aux termes de l’article 4, paragraphe 4, du décret-loi no 93, il est indiqué que, dans l’hypothèse d’une liquidation de la compagnie, le montant en cause ne sera remboursé qu’après désintéressement de tous les autres créanciers, solidairement et proportionnellement au capital social, ce qui compromet dans cette hypothèse toute perspective même de remboursement. L’évocation dans ce décret d’une hypothèse de liquidation de la compagnie ne saurait par ailleurs être considérée comme un engagement de l’Italie de transmettre dans un délai maximal de six mois à compter de la mise en œuvre de la mesure un plan de liquidation.
(96)
Troisièmement, les autorités italiennes n’ont pas davantage démontré que l’aide en cause serait quantitativement justifiée aux fins du maintien de l’entreprise [paragraphe 25, point d), des lignes directrices de 2004]. Les autorités italiennes se sont en effet contentées d’affirmer, dans leurs écrits, que le montant total de l’intervention en faveur d’Alitalia était strictement nécessaire et proportionnel à l’objectif de préservation de la pérennité et du patrimoine de la compagnie. Dans ce contexte, contrairement à ce que soutiennent les autorités italiennes, la description de la situation financière de la compagnie dans leur lettre à la Commission du 30 mai 2008 ne permet pas de parvenir à une telle conclusion.
(97)
Quatrièmement et en tout état de cause, il ne saurait être considéré que la condition liée à la règle de non-récurrence (44), qu’il s’agisse d’ailleurs d’une aide au sauvetage ou à la restructuration, soit respectée par Alitalia. En effet, il y a lieu de rappeler que, selon les lignes directrices de 2004, si une entreprise a déjà bénéficié d’une aide au sauvetage ou à la restructuration dans le passé et si moins de dix ans se sont écoulés depuis l’octroi de l’aide au sauvetage, depuis que la période de restructuration a pris fin ou depuis que la mise en œuvre du plan a cessé, la Commission n’autorisera pas de nouvelle aide au sauvetage ou à la restructuration.
(98)
Or, Alitalia a d’ores et déjà bénéficié d’une aide à la restructuration qui a été approuvée par la Commission par décision du 18 juillet 2001 (45) ainsi que d’une aide au sauvetage sous forme d’une garantie de l’État pour un prêt relais de 400 millions EUR approuvée par la Commission par sa décision du 20 juillet 2004 (46). Un délai de dix ans ne s’étant pas écoulé depuis l’octroi de cette dernière aide, Alitalia ne saurait bénéficier de l’aide en cause en l’espèce.
(99)
Il est toutefois vrai que les lignes directrices de 2004 prévoient des exceptions à l’application de cette règle de non-récurrence. Cependant, la Commission constate, d’une part, que les conditions du paragraphe 73, point a) ou point b), ne sont satisfaites en l’espèce. Les autorités italiennes n’ont d’ailleurs pas fait valoir que ces exceptions seraient applicables en l’espèce.
(100)
S’agissant, d’autre part, de l’exception prévue au paragraphe 73, point c), des lignes directrices de 2004 liée à l’existence de circonstances exceptionnelles, imprévisibles et indépendantes de la volonté de l’entreprise concernée, la Commission estime qu’elle n’est pas davantage applicable en l’espèce.
(101)
Il y a en effet lieu de rappeler que les difficultés financières d’Alitalia présentent, depuis plusieurs années, un caractère récurrent qui s’oppose à ce que les difficultés rencontrées par la compagnie et justifiant l’octroi de la mesure en cause soient qualifiées d’exceptionnelles, d’imprévisibles et d’indépendantes de la volonté de la compagnie.
(102)
Il est opportun, dans ce contexte, de se référer à la description de la situation financière d’Alitalia figurant dans les décisions de la Commission du 18 juillet 2001, du 20 juillet 2004 et du 7 juin 2005 (précitées), qui font état de la situation difficile, depuis 1997, puis préoccupante, depuis 2001, rencontrée par la compagnie (47). La situation financière très compromise d’Alitalia au jour de l’octroi de la mesure en cause démontre d’ailleurs l’échec du plan de restructuration notifié à la Commission en 2004 et ayant fait l’objet de sa décision du 7 juin 2005 (48).
(103)
Les mesures de soutien concédées à Alitalia par les autorités italiennes ces dernières années attestent d’ailleurs également de la récurrence de cette situation financière compromise (voir section 7 ci-dessus) (49).
(104)
Dans ce contexte, la conjoncture actuelle très difficile rencontrée par le secteur du transport aérien, liée notamment à une accélération de l’augmentation du prix du pétrole durant le premier semestre de 2008, n’est pas de nature à expliquer la situation financière particulièrement compromise dans laquelle se trouve Alitalia depuis de nombreuses années. On rappellera à cet égard que, selon le décret-loi no 80 susmentionné du 23 avril 2008, l’octroi du prêt en cause est motivé par la situation financière de la compagnie et son besoin immédiat de liquidités et que l’adoption du décret-loi no 93 a été motivée par l’aggravation de la situation financière de la compagnie et est destinée à lui permettre de sauvegarder sa valeur et d’assurer ainsi la continuité de son activité (50).
(105)
S’il ne fait ainsi aucun doute que la conjoncture économique actuelle contribue à accentuer les difficultés rencontrées par Alitalia, il n’en demeure pas moins que ses difficultés économiques préexistaient et que, de surcroît, cette conjoncture affecte l’ensemble des transporteurs aériens.
(106)
Il s’ensuit qu’il ne saurait être dérogé, dans les circonstances de la présente espèce, au principe de non-récurrence des lignes directrices de 2004.
(107)
L’invocation, par l’Italie, de la décision Bull n’est pas de nature à remettre en cause cette analyse.
(108)
Aux termes de cette décision, la Commission a considéré que, dans les circonstances spécifiques du cas d’espèce, le critère de l’aide unique (one time, last time) ne s’opposait pas à l’autorisation de l’aide notifiée par la France alors même que le délai de dix ans avant l’octroi d’une nouvelle aide à la restructuration n’était pas atteint. Selon la Commission dans cette décision, la philosophie de ce principe, à savoir empêcher tout soutien abusif, avait été respecté, la France n’ayant pas maintenu artificiellement en vie Bull alors même que les difficultés de cette dernière auraient eu un caractère récurrent.
(109)
Cependant, il convient de relever que les lignes directrices applicables à la société Bull étaient celles de 1999 et non, comme en l’espèce, celles de 2004 (51). Or, contrairement aux lignes directrices de 1999, celles de 2004 prévoient qu’il soit tenu compte, aux fins de l’application du principe de non-récurrence à une aide au sauvetage ou à la restructuration, non seulement des aides à la restructuration, mais également des aides au sauvetage précédemment octroyées à l’entreprise concernée. La Commission relève également qu’il résulte des lignes directrices de 2004 que, pour éviter que des entreprises ne soient injustement assistées alors qu’elles ne peuvent survivre que grâce à des interventions répétées des pouvoirs publics, les aides au sauvetage ou à la restructuration ne doivent être accordées qu’une seule fois (voir paragraphe 72).
(110)
En outre, contrairement aux circonstances spécifiques de l’affaire Bull (52), les difficultés rencontrées par Alitalia et motivant l’octroi de la mesure en cause ne sont, comme il a été précédemment constaté, pas liées à la conjoncture actuelle défavorable au secteur du transport aérien. Ces difficultés sont en outre de même nature que celles rencontrées précédemment par la compagnie, comme le démontre la description de sa situation financière depuis 1997 (voir considérants 57 et 58 ci-dessus) et présentent, contrairement aux faits de l’affaire Bull (53), un caractère récurrent.
(111)
Enfin, contrairement à ce que la Commission avait constaté dans la décision Bull (54), Alitalia a bénéficié, à la fois, d’une aide à la restructuration et d’une aide au sauvetage sous forme d’une garantie de l’État et le délai qui s’est écoulé depuis l’octroi de ces aides n’est pas près d’être atteint.
(112)
Il s’ensuit que, à supposer même que les autres conditions cumulatives des lignes directrices de 2004 permettant de considérer que le prêt en cause est une aide au sauvetage soient satisfaites, quod non, celle liée au principe de non-récurrence n’est pas satisfaite en l’espèce et il ne saurait y être dérogée par l’application d’une des exceptions prévues au paragraphe 73 desdites lignes.
(113)
Il résulte de tout ce qui précède que la mesure d’aide en cause n’est pas compatible avec le marché commun.
7.4. Récupération
(114)
La Commission rappelle que, en application de l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 du traité [devenu article 88 du traité] (55), toute aide illégale et incompatible avec le marché commun doit être récupérée auprès de son bénéficiaire.
(115)
La mesure en cause ayant été octroyée illégalement à Alitalia et étant incompatible avec le marché commun, elle doit être récupérée auprès de cette dernière (56).
(116)
La Commission rappelle que, étant donné la situation financière gravement compromise d’Alitalia et les conditions d’octroi de la mesure en cause, un investisseur privé n’aurait pas consenti à lui octroyer un quelconque prêt et, a fortiori, un prêt dont le montant est à imputer sur ses capitaux propres. Ce faisant, étant considéré la nature de la mesure en cause et les circonstances entourant son octroi, la Commission considère que l’aide à récupérer est l’ensemble du prêt.
(117)
Aux fins de cette récupération, il doit en outre être tenu compte des intérêts courant à compter de la date à laquelle l’aide en cause a été mise à la disposition de la compagnie, à savoir à compter du 22 avril 2008, et jusqu’à sa récupération effective (57).
7.5. Conclusion
(118)
La Commission constate que l’Italie a illégalement mis à exécution la mesure d’aide consistant en un prêt de 300 millions EUR consenti à Alitalia pouvant être imputé sur les capitaux propres de la compagnie, en violation de l’article 88, paragraphe 3, du traité.
(119)
En conséquence, l’Italie doit prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer cette aide d’État incompatible avec le marché commun. Il doit être procédé à sa récupération auprès de son bénéficiaire, à savoir Alitalia,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le prêt de 300 millions EUR consenti à Alitalia et pouvant être imputé sur ses capitaux propres, mis à exécution par l’Italie en violation de l’article 88, paragraphe 3, du traité, est incompatible avec le marché commun.
Article 2
1. L’Italie est tenue de se faire rembourser l’aide visée à l’article 1er par le bénéficiaire.
2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts, qui courent à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu’à leur récupération effective.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 (58) et au règlement (CE) no 271/2008 modifiant le règlement (CE) no 794/2004 (59).
Article 3
1. La récupération de l’aide visée à l’article 1er est immédiate et effective.
2. L’Italie veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans les quatre mois suivant la date de sa notification.
Article 4
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, l’Italie communique les informations suivantes à la Commission:
a)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire;
b)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
c)
les documents démontrant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. L’Italie tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 1er. Il transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Il fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l’aide et les intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
Article 5
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 12 novembre 2008.