DÉCISION DE LA COMMISSION
du 22 décembre 1998
concernant des aides accordées par l'Allemagne à l'entreprise Riedel-de Haën AG
[notifiée sous le numéro C(1998) 4566]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(1999/671/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément à l'article 93, paragraphe 2, du traité, et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. Procédure
Par lettre du 3 avril 1996, deux particuliers ont déposé une plainte auprès de la Commission en avançant que l'entreprise Riedel-de Haën AG (ci-après dénommée "Riedel-de Haën")(1) établie à Seelze, Allemagne, avait reçu des aides d'État d'un montant de 8 millions de marks allemands (DEM) (4 millions d'écus) pour un investissement dans une installation d'incinération de déchets spéciaux. Par lettres des 28 avril 1996, 24 septembre 1996, 4 février 1997, 2 mars 1997 et 2 février 1998, les plaignants ont transmis des informations supplémentaires à la Commission. Selon les renseignements qu'ils ont donnés, l'entreprise envisage manifestement d'incinérer ses déchets industriels sur son site de production, à la suite du refus des autorités portuaires d'Anvers et d'autres villes de la laisser incinérer ses déchets sur le navire incinérateur Vesta. Cette information a été confirmée par un article de presse(2). Selon les informations communiquées par les plaignants, l'entreprise aurait pretendu que la nouvelle installation était une installation de récupération du brome. Les plaignants savaient cependant qu'une telle installation existait déjà sur le site de production de l'entreprise depuis vingt-cinq ans.
Par lettres des 22 avril, 28 juin et 25 novembre 1996, la Commission a invité l'Allemagne à se prononcer et à lui donner des renseignements supplémentaires sur les subventions accordées à l'entreprise Riedel-de Haën en vue de pouvoir apprécier leur nature et leur compatibilité avec le marché commun. L'Allemagne a répondu par lettres des 4 juin 1996, 30 septembre 1996 et 8 janvier 1997, confirmant que l'entreprise en cause avait bien obtenu deux subventions d'un montant total de 8 millions de DEM (4 millions d'écus). Les autorités allemandes ont d'abord déclaré qu'il s'agissait de subventions pour une installation de récupération du brome et ont ensuite indiqué que les subventions étaient destinées à une installation de recyclage des résidus comprenant une installation de récupération du brome.
Par lettre du 16 septembre 1997, la Commission a informé l'Allemagne de sa décision d'ouvrir la procédure visée à l'article 93, paragraphe 2, du traité, pour les subventions de 8 millions de DEM (4 millions d'écus). La Commission est parvenue à la conclusion que l'une des subventions n'avait pas été accordée conformément au programme "Économie et environnement" approuvé par la Commission, que la deuxième subvention n'était couverte par aucun régime autorisé et qu'aucune des deux subventions ne semblait être compatible avec l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement en vigueur(3) (ci-après dénommé "encadrement communautaire"). L'Allemagne en a été informée par lettre du 2 octobre 1997. Par lettres du 7 novembre 1997 et du 19 mars 1998, l'Allemagne s'est prononcée sur ces questions et réserves, mais n'a répondu à la demande de renseignements de la Commission que d'une manière très générale.
La décision susmentionnée de la Commission a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(4). Dans cette décision, la Commission invite l'ensemble des intéressés à lui transmettre leurs observations. Elle n'en a reçu aucune dans le délai fixé, à savoir le 19 janvier 1998. Par lettre du 14 avril 1998, un cabinet d'avocats a transmis, au nom d'Allied Signal, la société mère de Riedel-de Haën, les observations de l'entreprise.
Par lettre du 24 juin 1998, la Commission a invité l'Allemagne à lui communiquer les informations nécessaires pour statuer définitivement sur la compatibilité des aides en question avec le marché commun. La Commission précisait bien qu'il s'agissait de la dernière occasion pour l'Allemagne de répondre à sa demande de renseignements; en l'absence de réponse de la part de l'Allemagne, la Commission devrait prendre sa décision sur la base des informations à sa disposition.
À la suite d'une réunion avec les autorités allemandes et des représentants de l'entreprise Riedel-de Haën, qui a eu lieu à Bruxelles le 28 juillet 1998, l'Allemagne et l'entreprise Riedel-de Haën ont répondu par une lettre commune, en date du 28 août 1998. Il y est fait référence aux observations transmises par l'entreprise Riedel-de Haën dans sa lettre du 14 avril 1998. La Commission a donc pleinement tenu compte de ces observations. Dans l'analyse qui suit, les références faites aux observations présentées par l'Allemagne couvrent les observations de l'entreprise Riedel-de Haën.
2. L'aide
Riedel-de Haën rejette chaque année 1300 tonnes de substances liquides contenant des composés d'hydrocarbures halogénés dans son processus de production. Jusqu'à présent, ces déchets étaient éliminés par des entreprises spécialisées dans des installations d'incinération de déchets spéciaux. En 1994, l'entreprise a commencé à construire une installation de recyclage des résidus pour pouvoir éliminer ces rejets liquides sur son site de production. Cette installation n'est pas encore en service.
Dans un premier temps, l'Allemagne a estimé les coûts du projet à 21,4 millions de DEM (10,7 millions d'écus), mais a rectifié cette estimation dans sa lettre du 28 août 1998 pour la porter à 20,6 millions de DEM (10,3 millions d'écus). Ce montant comprend le coût de l'investissement, celui du développement et des frais divers ainsi que les frais généraux.
Les coûts de l'investissement pour l'entreprise sont estimés à 16,3 millions de DEM (8,1 millions d'écus). Sur cette somme, 14,2 millions de DEM (7,1 millions d'écus) avaient été investis au 24 juin 1998. Le tableau suivant détaille les coûts envisagés: [...(5)(6)](7).
Les coûts de développement et frais divers doivent s'élever à 1,9 million de DEM (0,9 million d'écus), les coûts d'exploitation expérimentale à 2,5 millions de DEM (1,2 million d'écus).
Une société d'expertise a confirmé que ces chiffres étaient exacts.
Les aides suivantes ont été accordées à l'entreprise Riedel-de Haën pour ses investissements:
1) une subvention de 4 millions de DEM (2 millions d'écus) du Wirtschaftsförderungsfonds (fonds pour le développement économique) du Land de Basse-Saxe, dans le cadre du programme "Wirtschaft und Umwelt" ("Économie et environnement") autorisé par la Commission - lettre du 25 avril 1994;
2) une subvention de 4 millions de DEM (2 millions d'écus) de la Deutsche Bundesstiftung Umwelt (fondation allemande pour l'environnement), dans le cadre d'un régime qui n'était pas encore autorisé par la Commission - lettre du 20 mai 1994.
Selon l'Allemagne, des tranches d'un montant de 2,9 millions de DEM (1,4 million d'écus) ont été versées jusqu'à présent.
3. Observations des autorités allemandes
Par lettre du 28 août 1998, l'Allemagne a présenté les observations suivantes.
Selon l'Allemagne, les installations en cause ont la protection de l'environnement pour unique objectif.
Elle ajoute que le programme "Économie et environnement" avait été autorisé par la Commission et déclaré compatible avec le marché commun. Des copies de ce programme, de l'autorisation du programme par la Commission et de la communication de l'autorisation dans le Journal officiel des Communautés européennes étaient jointes à la lettre.
L'Allemagne estime que la subvention accordée par la Deutsche Bundesstiftung Umwelt est, en principe, compatible avec l'encadrement communautaire.
Selon l'Allemagne, les subventions en cause pourraient également être accordées comme aides à la recherche et au développement au sens de l'encadrement communautaire des aides d'État à la recherche et au développement(8).
Par ailleurs, l'Allemagne affirme, en invoquant la confiance légitime de l'entreprise, que la Commission ne peut ordonner le remboursement des aides.
L'Allemagne a produit un extrait du registre du commerce et des sociétés pour les entreprises Riedel-de Haën AG et Riedel-de Haën GmbH, le rapport annuel de la société Riedel-de Haën AG pour l'exercice 1997 et une liste des immobilisations, en particulier de celles dans lesquelles sont produits des hydrocarbures halogénés; les autorités allemandes ont également produit un plan du site de production de Seelze.
Les autorités allemandes ont également présenté une ventilation des coûts du projet et une liste de ces coûts selon différents points de vue. Une société d'expertise a confirmé l'exactitude de ces indications. L'Allemagne a joint à ces informations une comparaison entre le coût actuel d'élimination des déchets et les coûts d'élimination des déchets dans la nouvelle installation. Un cabinet de vérification des comptes a confirmé une partie des coûts sur lesquels ces calculs sont fondés.
En outre, l'Allemagne a expliqué comment fonctionnent les installations d'incinération et de recyclage des résidus ainsi que les différences entre l'ancienne et la nouvelle installation de récupération de brome. En outre, les autorités allemandes ont produit le deuxième rapport sur l'environnement de 1995 de l'entreprise Riedel-de Haën et elles ont communiqué l'avis d'un expert sur la production de déchets de la nouvelle installation, y compris les ajouts. De même, elles ont transmis une brochure de l'entreprise Riedel-de Haën intitulée "Verwertungsanlage für bromhaltige Reststoffe - Prüfung der Umweltverträglichkeit" (installation de recyclage de résidus contenant du brome - étude d'impact sur l'environnement).
Ces informations étaient accompagnées d'une copie de la dix-septième Bundes-Imissions-SchutzVerordnung (BImSchV)(9) (règlement fédéral de contrôle des émissions) et de la Technische Anweisung (TA) Luft 86 (directive technique air 86).
L'Allemagne a également transmis une copie de la demande d'aide présentée par l'entreprise Riedel-de Haën dans le cadre du programme LIFE institué par le règlement (CEE) n° 1973/92 du Conseil(10) une copie de la décision de la Commission portant rejet de la demande et une copie de la réponse de l'entreprise.
Y étaient jointes une copie de la demande adressée par l'entreprise Riedel-de Haën au fonds pour le développement économique du Land de Basse-Saxe et à la Deutsche Bundesstiftung Umwelt ainsi qu'une copie de leurs décisions d'accorder une aide.
Les résultats de l'étude d'impact sur l'environnement ont également été communiqués.
4. Appréciation
4.1. La bénéficiaire de l'aide
Riedel-de Haën est une ancienne filiale de la société Hoechst AG; elle appartient depuis le 4 novembre 1996 au groupe américain Allied Signal Inc., Morristown, New Jersey.
En 1997, Riedel-de Haën comptait en moyenne 1256 salariés, son chiffre d'affaires était de 409,2 millions de DEM (204,6 millions d'écus) et le résultat de son bilan s'élevait à 459,1 millions de DEM (229,5 millions d'écus). Selon la recommandation de la Commission du 3 avril 1996 concernant la définition des petites et moyennes entreprises(11), Riedel-de Haën est une grande entreprise.
L'entreprise est située en Basse-Saxe en dehors des zones d'aide.
Il s'agit d'une entreprise chimique qui exerce ses activités dans les domaines suivants: produits chimiques inorganiques, produits chimiques de laboratoire, produits chimiques organiques, agents de conservation techniques, produits chimiques pour l'électronique, pigments luminescents, colorants utilisés en photographie, produits pharmaceutiques et médicaux.
4.2. Les aides
Le fonds pour le développement économique du Land de Basse-Saxe et la fondation Deutsche Bundesstiftung Umwelt sont des organismes publics qui financent leurs projets d'aide - et donc les subventions en question - au moyen de fonds publics.
Par lettre du 28 août 1998, l'Allemagne a mis en doute le statut de droit public de la Deutsche Bundesstiftung Umwelt. À cet égard, la Commission rappelle quels sont les éléments pertinents aux fins de la présente décision: la fondation a été créée par une loi fédérale(12). Son capital, qui s'élève à 2,5 milliards de DEM (1,2 milliard d'écus), provient de la privatisation de l'ancienne entreprise publique Salzgitter AG. En vertu de l'article 2 de la loi susmentionnée, la fondation a pour objet de subventionner des projets dans le domaine de l'environnement émanant, en particulier, de petites et moyennes entreprises. Conformément à l'article 5, paragraphe 2, de ses statuts, les administrateurs de la fondation sont nommés par le gouvernement fédéral et ils décident, entre autres, de l'octroi des subventions. La fondation n'accorde pas les subventions selon une procédure applicable d'une manière générale et automatique sur la base de critères objectifs; c'est l'Allemagne qui décide discrétionnairement avec l'aide du conseil d'administration. Enfin, en vertu de l'article 3 de la loi qui l'a créée, la fondation est contrôlée par le Bundesrechnungshof (la Cour fédérale des comptes). Eu égard à l'ensemble de ces circonstances et au fait que l'article 92, paragraphe 1, du traité mentionne "les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit", la Commission parvient à la conclusion que les subventions accordées par la fondation constituent des aides d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité. L'Allemagne a effectivement communiqué entre-temps à la Commission, conformément à l'article 93, paragraphe 3, du traité, les directives d'aide modifiées de la fondation qui ont été autorisées par la Commission comme aides d'État compatibles avec le marché commun.
Dans ses domaines d'activité, Riedel-de Haën est en concurrence avec des entreprises chimiques d'autres États membres. Les produits fabriqués par l'entreprise font l'objet d'échanges intracommunautaires. En 1997, Riedel-de Haën a réalisé 52 % de son chiffre d'affaires sur des marchés extérieurs, dont 67 % en Europe. Les subventions réduisent sensiblement les coûts d'investissement de l'entreprise, lui conférant ainsi un avantage par rapport aux concurrents d'autres États membres qui n'ont pas obtenu de telles aides à l'investissement, et devraient rendre la situation concurrentielle de ces derniers plus difficile.
Également pour ce qui est de la récupération du brome, Riedel-de Haën est peut-être en concurrence avec d'autres entreprises qui exploitent des installations du même type. Une expertise produite par Allemagne(13) évalue les besoins en installations de récupération du brome en Europe occidentale à dix au minimum. Les subventions procurent à Riedel-de Haën un avantage par rapport aux entreprises d'autres États membres qui investissent également dans de telles installations sans bénéficier d'aides pour ce faire et elles devraient rendre la situation concurrentielle de ces concurrents plus difficile.
Les deux subventions sont susceptibles de fausser la concurrence entre les États membres; elles constituent une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
4.3. Obligation de notification
La subvention accordée par le fonds pour le développement économique du Land de Basse-Saxe
Le 1er décembre 1993, Riedel-de Haën a demandé une aide financière au fonds pour le développement économique du Land de Basse-Saxe. Par lettre du 25 avril 1994, le fonds lui a accordé, dans le cadre du programme "Économie et environnement", une subvention de 4 millions de DEM (2 millions d'écus), le coût du projet s'élevant à 21,4 millions de DEM (10,7 millions d'écus). L'investissement devait être achevé le 31 décembre 1996. Selon les indications données par l'Allemagne, les frais afférents au projet ne se sont cependant élevés jusqu'à cette date qu'à 8,2 millions de DEM (4,1 millions d'écus), 6,5 millions de DEM (3,2 millions d'écus) constituant des coûts d'investissement. Conformément au contrat d'aide, l'entreprise Riedel-de Haën n'aurait donc pas pu obtenir l'intégralité de la subvention (4 millions de DEM, soit 2 millions d'écus).
Dans sa décision d'ouvrir la procédure visée à l'article 93, paragraphe 2, du traité, la Commission avait déjà estimé que la subvention du fonds pour le développement économique du Land de Basse-Saxe n'avait pas été accordée conformément au programme "Économie et environnement" qu'elle avait autorisé, le 13 septembre 1991, pour la période 1991-1994. Dans le cadre de ce programme, le fonds pour le développement économique du Land de Basse-Saxe était habilité à accorder des subventions pour des projets d'investissement liés à la protection de l'environnement. Le programme met surtout l'accent sur les projets de développement et de démonstration qui apportent "une valeur ajoutée écologique à la collectivité". Conformément au point 2 de ce programme, seules les dépenses "qui vont bien au-delà de ce qui est déjà exigé par la loi peuvent être admises à bénéficier de subventions".
Bien que la Commission l'ait interrogée sur ce point, l'Allemagne n'a pas indiqué quel élément de l'investissement allait bien au-delà de ce qui est exigé par la loi(14). Il n'apparaissait donc pas clairement si des éléments du projet - et si oui lesquels - étaient susceptibles de bénéficier d'une subvention au titre du programme. Il est donc évident que le fonds pour le développement économique du Land de Basse-Saxe n'a pas respecté le point 2 du programme. Lors de la réunion qui a eu lieu le 28 juillet à Bruxelles, la délégation allemande a, de plus, confirmé qu'un investissement spécial n'était pas nécessaire pour aller au-delà de ce qui est exigé par la législation en vigueur.
Eu égard aux observations présentées par l'Allemagne dans sa lettre du 28 août 1998, la Commission ne voit pas de raison de reprendre l'examen de ce programme et renvoie l'Allemagne à la décision déjà adoptée. Reprendre l'examen ne ferait qu'aboutir à la confirmation de cette décision.
Ainsi, le fonds pour le développement économique du Land de Basse-Saxe ne pouvait octroyer la subvention en question à Riedel-de Haën sur la base du programme "Économie et environnement". La subvention doit donc être considérée comme une aide autonome que l'Allemagne devait notifier conformément à l'article 93, paragraphe 3, du traité. Or, l'Allemagne n'a pas respecté cette obligation de notification. La subvention a donc été octroyée illégalement.
La subvention accordée par la Deutsche Bundesstiftung Umwelt
Le 10 septembre 1992, Riedel-de Haën a demandé une aide financière à la Deutsche Bundesstiftung Umwelt. Comme la fondation a examiné une demande du 10 septembre 1993, il est possible que l'entreprise ait modifié ultérieurement sa demande. Par lettre du 20 mai 1994, la fondation a accordé à l'entreprise une subvention d'un montant de 4 millions de DEM (2 millions d'écus).
La Commission a déjà constaté, dans sa décision d'ouvrir la procédure visée à l'article 93, paragraphe 2, du traité, que la subvention en question n'était couverte par aucun régime autorisé, ce que l'Allemagne n'a pas contesté. Par conséquent, l'Allemagne n'a pas non plus rempli l'obligation de notification prévue à l'article 93, paragraphe 3, du traité pour cette aide. La subvention a donc été accordée illégalement.
Par ailleurs, la Commission fait observer que la fondation avait soumis l'octroi de la subvention à la condition que l'entreprise participe aux coûts du projet, qui devaient s'élever au total à 19,7 millions de DEM (9,8 millions d'écus), à concurrence de 15,7 millions de DEM (7,6 millions d'écus) prélevés sur ses fonds propres. La subvention accordée par le fonds pour le développement économique du Land de Basse-Saxe limite les charges supportées par l'entreprise, de sorte que cette condition doit être considérée comme n'étant pas remplie.
4.4. Exemptions
Les aides mentionnées à l'article 92, paragraphe 1, du traité, ne sont pas compatibles avec le marché commun. L'article 92, paragraphes 2 et 3, du traité précise sous quelles conditions des aides peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun.
La Commission a examiné si les subventions de 8 millions de DEM (4 millions d'écus) pouvaient échapper à l'interdiction générale des aides en vertu d'une de ces dispositions.
L'article 92, paragraphe 2, du traité n'est pas applicable, car il ne s'agit ni d'aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, ni d'aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles, ni d'aides octroyées à l'économie de certaines régions affectées par la division de l'Allemagne.
L'article 92, paragraphe 3, point a), du traité ainsi que les dérogations régionales prévues à l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité ne sont pas applicables, car l'entreprise n'est pas située dans une région assistée.
Une exemption fondée sur l'article 92, paragraphe 3, point b), du traité n'est pas non plus envisageable, car la Commission estime que le projet ne remplit pas les critères normalement applicables pour être classé dans la catégorie des projets d'intérêt européen commun et que l'aide ne vise pas à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre.
On ne peut pas davantage envisager d'exemption fondée sur l'article 92, paragraphe 3, point d), du traité, car l'aide n'est destinée à promouvoir ni la culture ni la conservation du patrimoine.
Seule pourrait entrer en ligne de compte la première phrase de l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité, en vertu de laquelle les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités peuvent être exemptées quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
4.5. Conformité aux dispositions de l'encadrement communautaire
Selon les informations communiquées par l'Allemagne, les subventions ont été accordées à titre d'aides à la protection de l'environnement pour stimuler les investissements. L'encadrement communautaire indique sous quelles conditions les aides à l'investissement en faveur de la protection de l'environnement peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun.
L'actuel encadrement communautaire a été publié le 10 mars 1994. Comme les deux subventions ont été accordées après cette date (respectivement le 25 avril 1994 et le 20 mai 1994), la Commission les a examinées sur la base de l'encadrement communautaire en vigueur actuellement.
Il ressort des renseignements donnés par l'Allemagne que l'installation en question n'est pas destinée à la production, mais uniquement à la protection de l'environnement et que, de plus, l'entreprise n'est pas tenue de construire une installation de recyclage des résidus. Par conséquent, les autorités allemandes sont parvenues à la conclusion que, pour l'ensemble des coûts du projet, c'est-à-dire les coûts d'investissement y compris les coûts de développement et les autres frais, une aide à la protection de l'environnement pouvait être accordée.
La Commission ne peut se rallier à cette argumentation. Elle estime que la nouvelle installation a bien une utilité dans le processus de production. Dans le cadre de ses activités, l'entreprise Riedel-de Haën produit des résidus sous forme liquide contenant des substances dangereuses qu'elle est tenue d'éliminer. L'élimination de ces résidus peut donc être considérée comme faisant partie intégrante du processus de production. La nouvelle installation permet d'éliminer les déchets en question sur le site de production de l'entreprise et fait donc partie du processus de production. En outre, l'installation de récupération du brome, qui constitue une partie importante de l'installation de recyclage des résidus, permet de récupérer un tonnage considérable de produits directement réutilisables dans le processus de production.
Conformément au point 3.2.1 de l'encadrement communautaire, des aides pour la protection de l'environnement peuvent être accordées en faveur des investissements en terrains, bâtiments, installations et équipements. Par conséquent, c'est tout au plus l'investissement d'un montant de 16,3 millions de DEM (8,1 millions d'écus), mais pas les coûts de développement et les autres frais ou les coûts afférents à l'exploitation expérimentale, qui pourrait bénéficier d'une aide à la protection de l'environnement. De plus, il est indiqué clairement au point 3.2.1 que "les coûts admissibles doivent être... limités aux coûts d'investissement supplémentaires nécessaires pour atteindre les objectifs de protection de l'environnement. Les coûts d'investissement généraux ne relevant pas de la protection de l'environnement doivent être exclus". L'Allemagne devait donc montrer quelle partie des coûts d'investissement relève des mesures de protection de l'environnement.
Sur la base de ces principes, la Commission estime que les investissements suivants réalisés pour protéger l'environnement pourraient bénéficier d'aides:
1) les investissements aidant les entreprises à s'adapter à de nouvelles normes obligatoires ou les encourageant à atteindre plus rapidement ces normes;
2) les investissements destinés à soutenir les efforts visant à aller sensiblement au-delà de ce qu'imposent les normes obligatoires par des mesures de réduction des émissions;
3) les investissements qui, en l'absence de normes obligatoires, sont effectués sur la base d'accords dans le cadre desquels les entreprises intensifient leurs efforts pour limiter la pollution, sans y être obligées par la loi ou avant qu'une telle obligation ne leur soit imposée.
Aides à l'investissement destinées à faciliter l'adaptation à de nouvelles normes obligatoires
En ce qui concerne la première de ces catégories, il est indiqué au point 3.2.3.A de l'encadrement communautaire que, "conformément au principe du pollueur-payeur, aucune aide ne devrait en général être accordée en compensation des coûts entraînés par le respect des normes obligatoires dans de nouvelles installations".
La Commission rappelle que l'installation de recyclage des résidus constitue un nouvel investissement et qu'il ne s'agit pas du remplacement d'une installation déjà existante. En revanche, l'entreprise Riedel-de Haën a déjà exploité par le passé une installation de récupération du brome. Selon les renseignements communiqués par l'Allemagne, cette installation a été mise hors service dès 1985 et la nouvelle installation intégrée dans l'installation de recyclage des résidus est sensiblement différente de l'ancienne du point de vue technique. Par conséquent, la Commission estime que la nouvelle installation ne remplace pas l'ancienne.
Par conséquent, il est indéniable que l'ensemble de l'installation de recyclage des résidus constitue une nouvelle installation au sens de l'encadrement communautaire. L'aide ne peut donc pas être autorisée pour un investissement réalisé en vue de s'adapter à de nouvelles normes obligatoires, car cela serait contraire au principe du "pollueur-payeur".
Aides aux investissements accordées aux entreprises allant sensiblement au-delà de ce que leur imposent les normes obligatoires
Selon l'Allemagne, les aides en question devraient constituer une incitation à aller au-delà de ce qu'imposent les normes obligatoires. Toutefois, la Commission a conclu des observations du 28 août 1998 que l'Allemagne n'envisageait d'accorder les aides qu'en partie à cette fin.
Les valeurs limites générales d'émission pour des projets de ce type sont fixées par la dix-septième BImSchV (règlement fédéral de contrôle des émissions). Conformément à ce règlement, les autorités des Länder définissent par voie de décision, pour chaque projet, en tenant compte de ses caractéristiques, les normes applicables en matière d'environnement. En l'espèce, le gouvernement du Land de Basse-Saxe a fixé des normes obligatoires par une Standortvorbescheid (décision provisoire) du 15 mars 1991, confirmée par la Genehmigungsbescheid (décision d'autorisation) du 11 août 1996.
Les exigences de la décision du gouvernement du Land de Basse-Saxe vont au-delà de celles de la BImSchV. Dans la décision, les valeurs limites d'émission sont des valeurs moyennes par demi-heure, tandis que, dans la dix-septième BImSchV, il n'est question que de valeurs moyennes par jour. L'Allemagne estime donc que l'entreprise en question va au-delà de ce que les normes obligatoires imposent.
La Commission ne peut se ranger à cet avis. Puisque l'entreprise est tenue, sur la base de la décision, de respecter ces valeurs limites, elles doivent manifestement être considérées comme des normes obligatoires. Par conséquent, seule la partie de l'investissement qui va au-delà des normes obligatoires prévues dans la décision peut bénéficier d'une subvention.
C'est pour cette raison que la Commission a demandé à l'Allemagne d'indiquer si une réduction significative des émissions au-dessous des valeurs limites fixées entraînerait des frais supplémentaires et d'en préciser le montant le cas échéant. Or, l'Allemagne n'a indiqué ni pour les normes obligatoires en matière d'environnement fixées par la décision ni pour celles fixées par la dix-septième BImSchV avec quelle partie de l'investissement ces normes devraient être dépassées. Lors de la réunion qui a eu lieu le 28 juillet 1998 à Bruxelles, la délégation allemande a même confirmé qu'il n'était pas nécessaire de réaliser des investissements particuliers pour respecter les valeurs fixées dans la décision qui vont au-delà de ce qui est prévu par la BImSchV.
Par conséquent, la Commission ne peut autoriser les subventions comme aides à l'investissement accordées à des entreprises qui vont au-delà de ce que leur imposent les normes obligatoires, car l'Allemagne n'a pas prouvé l'existence de coûts d'investissement susceptibles de bénéficier d'une aide.
Aides à l'investissement en l'absence de normes obligatoires en matière d'environnement
Par lettre du 28 août 1998, l'Allemagne a fait observer que des aides ont été accordées pour la protection de l'environnement dans des domaines où il n'existe pas de normes obligatoires.
À cet égard, l'Allemagne a fait valoir que, jusqu'à présent, l'entreprise a éliminé ses résidus dans des installations d'incinération destinées aux déchets spéciaux. Le recyclage de ces résidus produirait beaucoup moins d'effluents gazeux et de déchets solides que leur incinération. Pour les déchets dangereux, la dix-septième BImSchV ne prévoit de valeurs limites que pour la concentration et non pour les quantités produites. L'investissement aurait donc d'importants effets bénéfiques sur le plan écologique dans un domaine où il n'existe pas de normes obligatoires.
Conformément au point 3.2.3.C de l'encadrement communautaire, dans les domaines où aucune norme obligatoire ou autre obligation légale n'astreint les entreprises à protéger l'environnement, celles qui effectuent des investissements pour améliorer très nettement leurs résultats sur le plan de la protection de l'environnement ou pour s'aligner sur les entreprises d'autres États membres, où il existe des normes obligatoires, peuvent bénéficier d'aides sous réserve des mêmes conditions de proportionnalité que pour le dépassement des normes, comme il est indiqué au point 3.2.3.B de l'encadrement communautaire.
Selon le point 3.2.3.B de l'encadrement communautaire, le niveau de l'aide effectivement accordée doit être proportionné à l'amélioration de l'environnement ainsi réalisée et à l'investissement nécessaire pour parvenir à cette amélioration. Ainsi, une aide ne peut pas être accordée lorsque l'installation qui aurait de toute façon été construite n'améliore pas l'environnement ou lorsque l'investissement a été réalisé pour des motifs commerciaux et non pour améliorer l'environnement.
En d'autres termes, le principal objectif des dispositions en question de l'encadrement communautaire est d'autoriser les aides d'État qui incitent une entreprise à réaliser un investissement supplémentaire visant à améliorer ses prestations en faveur de l'environnement. À cet égard, tant les incitations financières positives, comme les subventions, que les moyens de dissuasion, notamment les taxes et redevances, ont leur place (encadrement communautaire, point 1.2). L'objectif ultime des incitations à l'investissement dans ce domaine est de faciliter une amélioration progressive de la qualité de l'environnement (encadrement communautaire, point 1.5.1). II n'est pas dans l'esprit de l'encadrement communautaire d'autoriser l'octroi d'aides d'État pour un investissement général qu'une entreprise aurait de toute façon réalisé pour des motifs économiques. Il est indiqué au point 3.2.1 de l'encadrement communautaire que les coûts admissibles doivent être strictement limités aux coûts d'investissement supplémentaires nécessaires pour atteindre les objectifs de protection de l'environnement.
Sur la base de l'objectif présenté au point 3.2.3.C de l'encadrement communautaire, la Commission parvient à la conclusion que, dans le cas d'une nouvelle installation, il ne peut être tenu compte des activités existantes, non comparables et non équivalentes de l'entreprise pour apprécier si une aide pour la protection de l'environnement peut être autorisée. Le point de référence ne peut pas non plus être le comportement d'une entreprise qui, tout en restant conforme à la réglementation, serait le moins respectueux de l'environnement. Cela serait tout à fait contraire aux objectifs de l'encadrement communautaire. Il y a lieu, au contraire, de comparer les effets bénéfiques pour l'environnement d'une installation déterminée avec ceux d'une installation équivalente et comparable, que, selon toute probabilité, l'entreprise construirait de toute façon pour des motifs économiques.
En application de ces principes, la Commission estime que comparer une installation de recyclage des résidus avec une installation d'incinération ne serait justifié que si l'entreprise investissait dans une telle installation pour des motifs liés à l'environnement et non pour des raisons économiques. Ce n'est qu'à cette condition que l'on pourrait avancer que l'aide constituait une incitation à la protection de l'environnement et non une incitation générale à investir. La Commission estime, cependant, qu'il existe suffisamment de preuves que l'investissement en question a un objectif économique.
Comme la Commission l'a déjà indiqué, l'entreprise est tenue d'éliminer ses rejets liquides contenant des substances dangereuses. Selon les renseignements communiqués par l'Allemagne, ces rejets liquides doivent être incinérés, car il n'est pas possible de les stocker d'une manière définitive. L'incinération peut avoir lieu dans des installations traditionnelles d'incinération de déchets spéciaux. Toutefois, en raison de leur haute teneur en brome, les résidus en question ne peuvent être incinérés avec d'autres déchets qu'en petites quantités.
Il n'est pas à exclure que les exploitants des installations d'incinération, pour des motifs écologiques et sachant que les déchets ayant une haute teneur en brome usent beaucoup les installations, refusent à l'avenir d'éliminer de tels résidus. En outre, les coûts d'élimination des déchets ayant une haute teneur en brome devraient sensiblement augmenter dans un proche avenir. La nouvelle installation permettrait à l'entreprise de ne plus dépendre de la politique des prix des exploitants d'installations d'incinération de déchets spéciaux et d'échapper à cette dépendance en éliminant elle-même ses rejets liquides.
Par ailleurs, Riedel-de Haën pourra recycler, dans l'installation de recyclage des résidus, des quantités importantes d'éléments tels que, par exemple, le brome (330 tonnes par an), le chlorure de potassium (440 tonnes par an) et le fluorure de potassium (160 tonnes par an) et les réintroduire directement dans le processus de production. L'entreprise peut, de la sorte, réduire sensiblement ses coûts de production.
Enfin, l'entreprise épargnera les frais afférents au transport de ses rejets liquides de son site aux installations d'incinération des déchets spéciaux. Selon l'Allemagne, ces coûts sont élevés.
La Commission ne peut se ranger à l'avis de l'Allemagne selon lequel l'installation contribue à la protection de l'environnement en ce que le coût de l'élimination des résidus dans des installations d'incinération des déchets spéciaux serait moins élevé que celui du recyclage dans des installations spéciales. L'Allemagne n'a présenté à la Commission qu'un calcul inexact, selon lequel des coûts supplémentaires [...]* devraient être supportés chaque année. Le caractère concluant et exact de ce calcul n'a pas été démontré et n'a d'ailleurs pas été confirmé par la société d'expertise, qui s'est bornée à attester que les coûts d'élimination des résidus en 1996 et 1997 sont corrects.
En outre, Riedel-de Haën serait la seule entreprise allemande disposant d'une installation de récupération du brome. Selon un rapport présenté par l'Allemagne, l'entreprise pourrait être mise en mesure d'éliminer les résidus contenant du brome de petites et moyennes entreprises. Il est affirmé dans le rapport que "la réalisation de ce projet devrait éveiller un grand intérêt dans beaucoup de ces entreprises". La nouvelle installation est conçue pour recycler [...]* tonnes de résidus par an. Or, l'Allemagne a montré qu'en 1996 et 1997, seulement quelque [...]* tonnes de résidus liquides ont pu être éliminées. L'entreprise pourrait donc exercer de nouvelles activités lui procurant des revenus supplémentaires et permettant des économies d'échelle.
Il ressort de ces considérations que Riedel-de Haën a investi dans l'installation de recyclage des résidus en cause pour des motifs économiques et non pour des motifs liés à la protection de l'environnement. II est donc inadéquat de comparer les quantités de produits dangereux traités dans une telle installation avec ceux traités dans une installation d'incinération.
Compte tenu de ce qui précède, la Commission doit donc déterminer si Riedel-de Haën envisage de réaliser certains investissements entraînant des coûts supplémentaires dans l'installation de recyclage pour des motifs liés à la protection de l'environnement, en se fondant sur les effets bénéfiques à cet égard de cette installation, que Riedel-de Haën aurait de toute façon construite pour des motifs purement économiques.
Selon l'expertise produite par l'Allemagne, la diminution des quantités d'effluents gazeux et de déchets solides est due au fait que l'incinération dégage des gaz ayant une concentration d'oxygène de 11 % en volume (de gaz secs), tandis qu'une installation de recyclage des résidus ne donne habituellement qu'une concentration d'oxygène de 3 % en volume. L'installation de Riedel-de Haën donne une concentration d'oxygène de 3 % en volume. La quantité d'effluents rejetés par cette installation est donc une caractéristique d'exploitation, et ne constitue pas une amélioration par rapport à d'autres installations de même type.
La Commission rappelle qu'elle avait invité l'Allemagne à indiquer les coûts nécessaires pour améliorer sensiblement l'environnement dans un domaine où il n'existe pas de normes obligatoires. L'Allemagne n'a cependant pas montré que les investissements réalisés dans une installation de recyclage des résidus concernaient des équipements dont les objectifs sont exclusivement ou principalement liés à la protection de l'environnement.
Par conséquent, la Commission ne peut autoriser les subventions en question comme aides à l'investissement pour la protection de l'environnement dans des domaines où il n'existe pas de normes obligatoires, car l'Allemagne n'a pas prouvé l'existence de coûts d'investissement pouvant bénéficier d'une aide.
Aides au fonctionnement
Conformément au point 3.4 de l'encadrement communautaire, selon sa pratique constante en la matière, la Commission n'autorise, en règle générale, pas les aides au fonctionnement qui déchargent les entreprises de charges financières résultant de la pollution ou des nuisances entraînées par leurs activités. La Commission peut cependant déroger à ce principe à quelques conditions bien définies en vertu des dispositions de l'encadrement communautaire. Cela vaut pour le domaine de la gestion des déchets, où le financement public des surcoûts entraînés par la collecte sélective, la récupération et le traitement des déchets au profit des entreprises et des consommateurs peut impliquer des aides d'État. Conformément au point 1.5.3 de l'encadrement communautaire, les installations du type considéré peuvent être gérées par des organismes semi-publics faisant payer leurs services aux usagers. Eu égard à l'ensemble des circonstances de l'espèce, aux informations dont elle dispose, à sa pratique et à l'analyse qui précède, la Commission estime que les aides qui font l'objet de la présente procédure ne peuvent être accordées sur la base du point 3.4 de l'encadrement communautaire.
4.6. Autres considérations
Par lettre du 19 mars 1993, l'entreprise Riedel-de Haën avait demandé à la Commission des aides dans le cadre du programme LIFE. Selon l'Allemagne, le projet n'a certes pas été financé par la Commission faute de moyens financiers, mais l'entreprise aurait considéré que la Commission avait reconnu le caractère innovant du projet.
Or, la Commission n'a nullement admis qu'il s'agissait d'un projet innovant et a d'ailleurs rejeté la demande par lettre du 30 juillet 1996 en ajoutant qu'un projet modifié pourrait éventuellement bénéficier d'une aide communautaire l'année suivante.
L'Allemagne a également fait valoir que les aides pouvaient être accordées en application de l'encadrement communautaire des aides d'État à la recherche et au développement. La Commission n'est cependant pas de cet avis. Elle se réfere à cet égard à la brochure "Verwertungsanlage für bromhaltige Reststoffe - Prüfung der Umweltverträglichkeit" publiée par Riedel-de Haën, selon laquelle la technique en question a déjà été développée par une société d'ingénierie américaine avant 1989. Or, les aides d'État en cause ont été accordées les 25 avril et 20 mai 1994. En outre, l'Allemagne n'a prouvé l'existence d'aucun coût susceptible de bénéficier d'une aide à la recherche et au développement au sens de l'encadrement communautaire mentionné.
5. Conclusion
Les deux subventions ne sont manifestement pas conformes à l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement en vigueur et ne sont donc pas compatibles avec le marché commun selon le critère de protection de l'environnement.
Le projet en question doit être considéré comme un projet d'investissement général. Riedel-de Haën est une grande entreprise qui n'est pas située dans une région assistée. Les aides à l'investissement accordées à une telle entreprise ne peuvent cependant pas être octroyées sur la base de l'article 93, paragraphe 3, point c), du traité.
L'aide en question, qui n'est couverte par aucune exemption, affecte les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. En outre, elle conférerait à l'entreprise Riedel-de Haën un avantage injustifié par rapport à ses concurrents sur le marché qui n'en bénéficient pas.
Les aides en question ne sont pas compatibles avec le marché commun, car elles ont été versées illégalement en violation de l'article 93, paragraphe 3, du traité, et ne correspondent à aucune des dérogations prévues à l'article 92, paragraphes 2 et 3, du traité.
Les aides doivent donc être abolies et remboursées, comme la Cour de justice des Communautés européennes l'a décidé dans l'arrêt qu'elle a rendu le 14 février 1990 dans l'affaire C-301/87(15). Le remboursement à effectuer doit mettre fin à la distorsion de la concurrence due à l'octroi de l'aide, indépendamment de toute restructuration formelle pouvant avoir eu lieu dans le groupe. Si, pour une raison quelconque, l'entreprise Riedel-de Haën AG ou son successeur ne pouvait pas rembourser l'aide, celle-ci devrait être récupérée auprès de l'entreprise du groupe qui reprend leurs activités et/ou qui utilise les biens de production acquis par Riedel-de Haën grâce à l'aide, à savoir la société Riedel-de Haën GmbH.
Le remboursement a lieu conformément aux procédures et dispositions du droit allemand, notamment quant aux intérêts afférents aux montants à recouvrer par l'État, les intérêts étant calculés à partir de la date à laquelle l'aide a été illégalement accordée. Cette mesure est nécessaire pour rétablir la situation initiale en supprimant l'ensemble des avantages financiers dont l'entreprise assistée a bénéficié illégalement depuis le paiement de l'aide,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La subvention de 4 millions de DEM du fonds pour le développement économique du Land de Basse-Saxe et la subvention de 4 millions de DEM du Bundesstiftung Umweltschutz ont été accordées illégalement à l'entreprise Riedel-de Haën AG, établie à Seelze, et sont incompatibles avec le marché commun.
Article 2
Les autorités allemandes prennent les mesures nécessaires pour demander la restitution de l'aide mentionnée à l'article 1er à l'entreprise Riedel-de Haën AG ou à ses successeurs. Si cela devait être impossible, l'Allemagne prend les mesures nécessaires pour demander la restitution de l'aide mentionnée à l'article 1er à l'entreprise Riedel-de Haën GmbH.
La restitution doit avoir lieu conformément aux procédures et dispositions du droit allemand. La somme à récupérer produit des intérêts à partir de la date à laquelle elle a été accordée au bénéficiaire jusqu'à sa récupération effective. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale.
Article 3
Les autorités allemandes informent la Commission, dans un délai de deux mois à partir de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.
Article 4
La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 22 décembre 1998.