ROZHODNUTÍ KOMISE
o 19. července 2006
opatření, které Nizozemsko učinilo ve prospěch VAOP
(oznámeno pod číslem dokumentu C(2006)3224)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/949/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany v souladu s uvedenými články k podání připomínek (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1 ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 12. června 2002, který byl zaregistrován dne 17. června 2002, obdržela Komise stížnost na čtyři údajně protiprávní podpůrná opatření pro Vereniging van Aanbieders van Oud Papier (Sdružení dodavatelů papírového odpadu), dále jen „sdružení VAOP“, a to na částečné osvobození od daně z příjmu právnických osob a daně z přidané hodnoty, na poskytnutí půjčky od Bank Nederlandse Gemeenten (Banky nizozemských obcí), dále jen „BNG“, jakož i na poskytnutí půjčky ve formě podřízeného dluhu od několika obcí. Dopisy ze dne 30. července 2002 a 6. prosince 2002 požádala Komise nizozemské orgány o doplňující informace, které jí byly poskytnuty dopisy ze dne 10. října 2002 a 10. února 2003. Dne 29. dubna 2003 se uskutečnila schůzka mezi stěžovatelem a útvary Komise. Dopisem ze dne 5. května 2003 sdělil stěžovatel Komisi, že hodlá od nizozemských orgánů získat více informací o celé věci a na jejich základě pak svou žádost upřesní na určitá opatření.
(2)
Dopisem ze dne 13. září 2004 poskytl stěžovatel doplňující údaje a oznámil, že chce stížnost omezit na půjčku poskytnutou sdružení VAOP bankou BNG. Na základě této nové informace požádala Komise dopisem ze dne 21. října 2004 nizozemské orgány o doplňující informace, které jí byly dne 17. prosince 2004 poskytnuty. Dne 3. května 2005 sdělila Komise Nizozemsku, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy týkající se půjčky poskytnuté bankou BNG a půjčky přiznané zúčastněnými obcemi.
(3)
Poté, co nizozemské orgány dvakrát požádaly o prodloužení lhůty, v níž měly reagovat na rozhodnutí o zahájení šetření, sdělily nakonec svou reakci dopisem ze dne 29. srpna 2005. Dne 9. listopadu požádala Komise o doplňující informace, které jí byly poskytnuty dopisem ze dne 8. prosince 2005. Elektronickou zprávou ze dne 4. května 2006 požádala Komise znovu o informace; tato zpráva byla zodpovězena dopisy ze dne 2. června 2006 a 19. června 2006.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního šetření bylo zveřejněno dne 30. září 2005 v Úředním věstníku (2). Dne 28. října 2005 oznámil stěžovatel své připomínky k tomuto rozhodnutí a požádal Komisi, aby k nim připojila shora uvedené dopisy ze dne 12. června 2002 a 13. září 2004 a zprávu ze schůzky ze dne 29. dubna 2003 a považovala dopisy za nedílnou součást poznámek. Nedůvěrná verze obou dopisů byla dne 24. listopadu 2005 zaslána Nizozemsku; Nizozemsko odpovědělo dopisem ze dne 16. prosince 2005.
(5)
Dopisem ze dne 28. října 2005 obdržela Komise připomínky k rozhodnutí o zahájení šetření od údajného příjemce, sdružení VAOP, které tímto také požádalo o schůzku. Tato schůzka se uskutečnila dne 31. ledna 2006. Dopisem ze dne 27. března 2006 poskytlo sdružení VAOP další informace k doplnění připomínek vyjádřených na schůzce.
2 POPIS
2.1 Příjemce
(6)
Sdružení VAOP bylo zřízeno počátkem devadesátých let několika nizozemskými obcemi. Jedná se o neziskové družstvo s ručením omezeným, které nabízí svým členům určité služby za co nejvýhodnějších podmínek. Cílem sdružení VAOP je konkrétně optimální sběr, prvotní zpracování (třídění/lisování) a prodej papírového odpadu pocházejícího z území zúčastněných obcí, které jsou členy tohoto družstva. Tyto činnosti se později rozšířily o sběr odpadního skla a dalšího odpadu pro recyklaci.
(7)
Sdružení VAOP není zcela vertikálně integrovaným podnikem. Organizuje výhradně uvedené činnosti pro své členy a zadává provozní činnosti, jako přepravu odpadu, z větší části jiným podnikům. Proto mělo sdružení v roce 2002 pouze 20 zaměstnanců a obrat 27,5 milionu EUR. Sdružení VAOP účtuje orgánům místní samosprávy náklady za sběr a prvotní zpracování papírového odpadu pro recyklaci, který pochází z území daných obcí, ale také jim odvádí příjmy z prodeje recyklovatelného odpadu výrobcům recyklovaných materiálů (například recyklovaného papíru).
(8)
Nizozemské daňové orgány nepovažují sdružení VAOP za státní instituci.
(9)
Prvním zřízeným subjektem bylo družstvo s ručením omezeným Coöperative Vereniging VAOP B.V. V průběhu let založil tento mateřský podnik různé dceřiné podniky, kam umístil provozní část svých činností. Tyto dceřiné podniky jsou společnostmi s ručením omezeným. Komise bude všechny tyto podniky vyšetřovat jako skupinu tvořící jediný hospodářský subjekt („sdružení VAOP“), protože mateřský podnik má ve všech dceřiných podnicích většinový podíl. Dceřiné podniky jsou zahrnuty do konsolidované účetní závěrky mateřského podniku. Navíc má BNG, největší věřitel sdružení VAOP, uzavřenou úvěrovou smlouvu pouze se skupinou, a ne s každým podnikem zvlášť, ačkoli jsou v této smlouvě stanoveny úvěrové limity také na úrovni některých dceřiných podniků. Konečně ve smlouvě se hovoří o vzájemném ručení mezi různými podniky ve skupině: každý podnik je vůči BNG odpovědný za dluhy ostatních podniků ve skupině.
2.2 Trh
(10)
Činnosti sdružení VAOP prodělaly v devadesátých letech silný růst. Tržní podíl sdružení dosahoval v prvních letech tohoto desetiletí 25 až 30 % nizozemského trhu se sběrem starého papíru. Sdružení VAOP je vedle toho významným hráčem na trhu se zpracováním papírového odpadu (třídění/lisování). Kromě toho vstoupilo sdružení VAOP na nizozemský trh s odpadním sklem, kde se stalo jednou z předních společností na trhu. Některé podniky, které na těchto trzích působí, jsou dceřinými společnostmi zahraničních podniků.
(11)
Ačkoli jsou orgány místní samosprávy v Nizozemsku povinny ze zákona provádět separovaný sběr papírového odpadu a nabízet jej k recyklaci na trhu, není způsob, jakým se mají tyto činnosti provádět, nijak upraven. Proto většina nizozemských obcí organizuje veřejná výběrová řízení, aby tyto činnosti zadala. V těchto výběrových řízeních sdružení VAOP přímo soutěžilo s podniky ze soukromého sektoru, které taktéž nabízely tyto služby (3). Sdružení VAOP se snažilo také získat nové členy tím, že oslovovalo obce a navrhovalo jim, aby se přidružily ke sdružení. V těchto případech lze sdružení VAOP považovat také za konkurenta podniků ze soukromého sektoru (4), které se snaží získat tytéž zákazníky.
2.3 Dvě opatření
(12)
Zaprvé poskytla banka BNG v březnu 1998 sdružení VAOP úvěr ve výši 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR) („první opatření“). Konsolidovaná rozvaha sdružení VAOP ze dne 31. prosince 1997 vykázala vlastní jmění ve výši 0,8 milionu NLG (0,4 milionu EUR) a celková částka rozvahy činila 17,3 milionu NLG (7,9 milionu EUR). O rok později, po poskytnutí úvěru, činila výše vlastního jmění 0,09 milionu NLG (0,04 milionu EUR) a celková částka rozvahy 29,1 milionu NLG (13,2 milionu EUR).
(13)
Za druhé souhlasily orgány místní samosprávy v průběhu roku 2001 s tím, že se část částek, které jim sdružení VAOP jako dodavatelům papírového odpadu dlužilo, převede na úvěr ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) („druhé opatření“). Sdružení VAOP utrpělo na konci roku 2000 těžké ztráty po úpadku jednoho ze svých dceřiných podniků. Dne 31. prosince 2000 vykázaly konsolidované účetní závěrky sdružení VAOP zápornou výši vlastního jmění 3,4 milionu NLG (1,5 milionu EUR). K témuž datu činila celková částka rozvahy 32,1 milionu NLG (14,5 milionu EUR). Vzhledem k tomu, že největší věřitel sdružení VAOP, banka BNG, si vyhradil zástavní práva na téměř všechna aktiva, bylo možné tento nekrytý úvěr považovat za půjčku podřízenou pohledávkám BNG. Proto se také nazvala „podřízený dluh“.
3 DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO ŠETŘENÍ
(14)
Komise zahájila formální šetření, neboť pochybovala o tom, zda by běžný investor v tržní ekonomice zavedl první opatření. Komise připomněla, že sdružení VAOP v tu chvíli nemělo téměř žádné vlastní jmění. Navíc se rozsah nového úvěru zdál mimořádně velký ve srovnání s celkovou částkou rozvahy dlužníka. Zkrátka riziko tohoto úvěru by bylo pro běžného investora v tržní ekonomice příliš vysoké.
(15)
Co se týče druhého opatření, pochybovala Komise o tom, zda by věřitel působící za normálních tržních podmínek souhlasil s tím, aby se jeho pohledávka převedla na takovýto podřízený dluh. Taková půjčka přeci zjevně zahrnovala veliké riziko, protože podnik byl ve špatné finanční situaci a banka BNG vytvořila k veškerým aktivům zástavní právo. Konečně Komise pochybovala o tom, zda by věřitel v tržní ekonomice nepožadoval vyšší úroky.
(16)
V důsledku toho se Komise domnívala, že tato dvě opatření mohla představovat státní podporu ve prospěch sdružení VAOP, která je podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy zakázaná.
4 PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(17)
Komise obdržela od stěžovatele následující připomínky. Co se týče prvního opatření, prohlásil, že obecnou politikou a stálou praxí BNG je nabízet finanční produkty státním institucím a institucím spojeným se státními orgány za netržních podmínek. Poté analyzoval objem vlastního jmění sdružení VAOP a vyvodil z toho závěr, že struktura rozvahy nebyla zdaleka zdravá. Byl v ní značný nedostatek vlastního jmění. Stěžovatel poukázal také na velký objem dluhů. Za těchto okolností umožnil úvěr poskytnutý BNG sdružení VAOP, aby své aktivity navzdory nedostatku vlastního jmění dále rozšiřovalo, a to za nízké náklady. Stěžovatel mínil, že tak riskantní úvěr by soukromá banka neposkytla, a že proto tento úvěr představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(18)
Stěžovatel též výslovně prohlásil, že vzhledem k tomu, že se finanční situace sdružení VAOP v průběhu let nezlepšovala, neměla banka BNG tento podnik nadále financovat.
(19)
Co se týče druhého opatření, poukázal stěžovatel na to, že tento podřízený dluh obsahoval velmi vysoké riziko vzhledem k velikému objemu dluhů sdružení VAOP, které by v případě úpadku byly umořovány jako první. Výnos z půjčky nedostačoval k tomu, aby toto riziko vykompenzoval. Půjčka proto taktéž představuje státní podporu.
(20)
Komise obdržela od údajného příjemce, sdružení VAOP, následující připomínky. V souvislosti s prvním opatřením tvrdilo sdružení VAOP, že šlo o čistě komerční transakci, která byla v souladu se zásadami tržního investora. Sdružení VAOP připomnělo, že bylo též v kontaktu s několika soukromými bankami, které mu nabídly financování za podmínek, jež se příliš nelišily od podmínek nabízených BNG. Sdružení VAOP předložilo opis podepsané nabídky financování od [soukromé banky] (5) ze dne 7. ledna 1998.
(21)
Ohledně druhého opatření sdružení VAOP prohlásilo, že s obcemi takzvaný podřízený dluh uzavírat nemuselo. Na základě stanov a dodavatelských smluv s obcemi nebylo sdružení VAOP povinno platit dodavatelům starého papíru víc, než mu dovolovalo jeho likvidní postavení. Navíc sdružení VAOP bylo oprávněno uložit svým členům povinnost formou „ročního příspěvku“, jímž mohly být kryty provozní náklady nebo mohl být považován za rizikový kapitál. Vedení sdružení VAOP rozhodlo vytvořit pohledávku zúčastněných obcí, což byla možnost, kterou zahrnovala i dohoda s obcemi.
5 PŘIPOMÍNKY NIZOZEMSKA
(22)
V souvislosti s prvním opatřením prohlásilo Nizozemsko, že poskytnutí úvěru bankou BNG nelze přičítat státu. Nizozemské orgány zdůraznily, že BNG je akciovou společností. Uznaly sice, že akcie BNG jsou zcela vlastnictvím státu, provincií a místních samospráv a že někteří členové dozorčí rady jsou jmenováni těmito orgány, avšak zároveň připomněly, že tato dozorčí rada se nezabývá běžnými komerčními aktivitami banky, které spadají pod zodpovědnost vedení. Stanovy neobsahují žádná ustanovení, na jejichž základě by se vedení mělo při nabízení finančních produktů řídit vodítkem dozorčí rady. Ba co víc, neexistuje ustanovení, které by předepisovalo konzultaci nebo souhlas dozorčí rady v souvislosti s poskytnutím dotyčného úvěru; to je výhradně odpovědnost vedení. Na závěr nizozemské orgány zdůraznily, že neexistují žádné jiné prvky, z nichž by bylo možné vyvozovat, že tato konkrétní transakce má být přičtena státu.
(23)
Nizozemsko též výslovně prohlásilo, že i kdyby bylo úvěr možné státu připisovat, byly by jeho podmínky přijatelné pro investora v tržní ekonomice. Uznalo sice, že vyšší jmění by bylo na místě, avšak riziko ztráty bylo pro BNG díky různým zárukám omezené, zejména díky prvnímu zástavnímu právu na obchodní pohledávky sdružení VAOP, které mělo činit 100 % objemu úvěru. Dále poukázalo na to, že úvěr byl poskytnut ve chvíli, kdy podnik nebyl v potížích a skýtal příznivé vyhlídky. Tehdy se nedalo předpokládat žádné vážné zhoršení finanční situace.
(24)
Co se týče druhého opatření, připomnělo Nizozemsko, že sdružení VAOP je neziskovým subjektem, které čisté výnosy z prodeje recyklovatelného odpadu sebraného na území jeho členů převádí na tyto členy. Začátkem roku 2001 se sdružení VAOP rozhodlo vzhledem k povážlivé finanční situaci v důsledku úpadku jednoho z dceřiných podniků, který byl činný v oblasti recyklace skla, že malou část z příjmů z roku 2000 z prodeje odpadu nevyplatí zúčastněným obcím (6), nýbrž tuto částku převede na půjčku ve formě podřízeného dluhu na dobu pěti let. Tehdy banka BNG pohrozila, že bez doplňujícího jmění, například ve výši tohoto podřízeného dluhu, nebude pokračovat ve financování sdružení VAOP, což by vedlo k jeho úpadku. Zaprvé Nizozemsko prohlásilo, že sdružení VAOP nebylo na základě stanov ani dohod se zúčastněnými obcemi povinno tuto částku ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) zúčastněným obcím vyplácet, neboť překračovala prostředky, jimiž podnik disponoval. Přesto se sdružení VAOP rozhodlo, že na tuto částku vytvoří obcím pohledávku za podnikem formou úročené půjčky. Zadruhé Nizozemsko poznamenalo, že z hlediska orgánů místní samosprávy byl převod části jejich pohledávek na půjčku příznivější alternativou než úpadek. Vždyť orgány místní samosprávy měly v tom okamžiku za sdružením VAOP nekryté pohledávky ve výši 5,7 milionu NLG (2,59 milionu EUR). Nizozemské orgány vypočítaly, že obce by v případě úpadku vymohly zhruba 1,2 milionu NLG (0,5 milionu EUR), tudíž by utrpěly čistou ztrátu ve výši 4,5 milionu NLG (2,05 milionu EUR). Obce se proto chovaly jako věřitelé v tržní ekonomice tím, že souhlasily s převodem částky ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) pohledávek za sdružením VAOP na půjčku, díky čemuž mohlo sdružení VAOP pokračovat ve své činnosti a být si jisto, že BNG ho bude nadále financovat.
6 POSOUZENÍ
6.1 Přítomnost podpory
(25)
Ustanovení čl. 87 odst. 1 Smlouvy stanoví, že „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem.“
(26)
Podle jurisdikce Soudního dvora Evropských společenství (7)„(…) vyplývá ze zásady rovného zacházení s veřejným a soukromým sektorem to, že není považováno za státní podporu, když stát za okolností dohodnutých za běžných podmínek poskytne přímo či nepřímo podniku kapitál (…). Taktéž podle ustálené jurisdikce je tedy třeba posuzovat, zda by bylo možné soukromého investora co do objemu srovnatelného s orgány spravujícími státní sektor za srovnatelných okolností přimět k tomu, aby provedl stejně velký vklad kapitálu (…), mimo jiné s přihlédnutím k informacím dostupným v době tohoto vkladu a k očekávanému vývoji.“
(27)
Aby bylo možné určit, zda přiznání úvěru BNG představuje podporu, musí Komise zjistit, zda tato transakce respektuje zásadu soukromého investora v tržní ekonomice, jak ji definoval Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku.
(28)
Na žádost Komise poskytly nizozemské orgány vedle opisu smlouvy o finančních službách z března 1998 také kopii interních dokumentů BNG, v nichž je popsán každý krok rozhodovacího procesu, který vedl k poskytnutí úvěru sdružení VAOP: návrh účetního oddělení ze dne 21. ledna 1998, doporučení posuzovatele úvěrových rizik ze dne 22. ledna 1998 a kladné rozhodnutí úvěrové komise ze dne 26. ledna 1998. Z nich vyplynulo, že banka BNG identifikovala a analyzovala rizika spojená s dotyčným úvěrem, včetně rizika velmi malého jmění. Na základě výsledků této analýzy udělila banka BNG sdružení VAOP nízký rating („C-“). Jako protiváhu zjištěných rizik se banka BNG rozhodla uložit přísné podmínky a požadovat rozsáhlé záruky. Banka BNG mimo jiné požadovala od všech stran (sdružení VAOP a jeho dceřiných podniků), aby jednotlivě zodpovídaly za dluhy ostatních stran ve skupině („stanovení spoludlužnictví všech stran smlouvou o finančních službách“). Velmi významné je, že banka BNG si také vytvořila zástavní právo na různé obchodní pohledávky sdružení VAOP. Sdružení VAOP muselo BNG měsíčně předkládat seznam zástavních práv k obchodním pohledávkám, jejichž hodnota měla činit nejméně 100 % bankou poskytnuté částky. Úvěrová komise rozhodla, že úvěr lze poskytnout, pokud budou tyto podmínky a záruky ve prospěch BNG zahrnuty do úvěrové smlouvy. Nová úvěrová smlouva zahrnovala také stávající úvěr ve výši 5 milionů NLG (2,2 milionu EUR). Tato nová smlouva zvýšila potencionální pohledávku BNG za sdružením VAOP ze stávajícího maxima ve výši 5 milionů NLG (2,2 milionu EUR) na 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR). Čistý nárůst proto činil 11,3 milionu NLG (5,1 milionu EUR).
(29)
Tyto dokumenty ukazují, že banka BNG prováděla úvěrové aktivity běžným způsobem podle svých obvyklých postupů a požadovala za poskytnutí úvěru rozsáhlé záruky.
(30)
Komise také konstatuje, že [...] (8) v lednu 1998 navrhla, že sdružení VAOP přizná úvěr. Ten měl být poskytnut vedle stávajícího, bankou BNG poskytnutého úvěru ve výši 5 milionů NLG. Částka financování, kterou nabídla [...] - 7,3 milionu NLG (3,3 milionu EUR) - je sice nižší než doplňující financování, které nakonec nabídla banka BNG (11,3 milionu NLG (5,1 milionu EUR)), ovšem přesto představuje jeho značnou část. Úrokové sazby (125 a 150 bazických bodů), které [...] ve svém návrhu nabízela, byly nižší než úrokové sazby platné pro podniky v potížích nebo pro pořízení vlastního jmění. Z toho vyplývá, že soukromá banka, navzdory pochybám, které Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení formálního šetření, by bývala souhlasila s poskytnutím rozsáhlého úvěru sdružení VAOP i přes jeho velmi malé vlastní jmění (9).
(31)
Komise porovnala úrokovou sazbu úvěru BNG se sazbou, kterou navrhovala [...] (10). Úrok vypočítaný bankou BNG je o něco nižší než úrok [...]. Zaprvé Komise taktéž konstatuje, že banka BNG měla (a stále má) velmi nízké provozní náklady, mnohem nižší než [...] (11). Zadruhé byly do úvěrové smlouvy mezi BNG a sdružením VAOP zahrnuty různé provize za uzavření v případě, že by se sdružení VAOP skutečně odvolávalo na určité úvěrové možnosti. V návrhu [...] placení takovýchto provizí za uzavření výslovně nestálo. Konečně je pravděpodobné, že banku BNG návrh [...] podnítil k tomu, aby sama (v mezích svých zásad poskytování úvěru a pod podmínkou, že jí budou dány značné záruky) učinila co nejlepší návrh, aby neztratila činnosti stávajícího zákazníka, který měl šanci své aktivity rozšířit, což tehdy vypadalo rozumně. Vzhledem k výše uvedenému vyvozuje Komise závěr, že banka BNG, ač poskytla prostředky za nižší úroky, než jaké nabídla soukromá banka, se chovala jako investor v tržní ekonomice, když tento úvěr v roce 1998 poskytla. Úvěr proto nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(32)
Stěžovatel také předpokládá, že věřitel v tržní ekonomice by ve financování sdružení VAOP v následujících letech nepokračoval vzhledem ke špatné finanční situaci podniku tou dobou. Proto Komise zkoumala, jak banka BNG zacházela se zhoršením finančního postavení sdružení VAOP.
(33)
V roce 1999, když se zhoršila finanční situace VAOP Glas B.V. a REVA, sestavila banka BNG novou smlouvu, která byla podepsána dne 9. července 1999. Zaprvé byly záruky rozšířeny o zástavní právo na inventář, zařízení a ostatní podnikové prostředky. Zadruhé bylo dohodnuto přísné prověření měsíčně sestavovaného seznamu pohledávek zatížených zástavním právem. Zatřetí nebylo možné přiznávat žádné pevné peněžní půjčky na investice do dlouhodobých aktiv. Financování mělo probíhat prostřednictvím krátkodobých úvěrů, takzvaných úvěrů k překonání pokladního schodku. Začtvrté se zvýšila cena úvěru.
(34)
Posléze byla po úpadku podniku REVA v říjnu 2000 sestavena nová smlouva, která byla podepsána dne 19. ledna 2001. Úvěr byl snížen na 13,2 milionu NLG (6 milionů EUR) (skutečná výše úvěru sdružení VAOP činila v tu chvíli 15,2 milionu NLG (6,9 milionu EUR)) a měl být dále redukován podle určitého časového rozvrhu. Na částku, o kterou by byl úvěrový limit překročen, měl být použit 3 % sankční úrok. Zároveň došlo k dalšímu rozšíření záruk. Banka BNG vypočítala na základě likvidační hodnoty aktiv sdružení VAOP, že by její ztráta mohla činit až 5,8 milionu NLG (2,6 milionu EUR) z celkové pohledávky ve výši 15,2 milionu NLG (6,9 milionu EUR). V září 2002 byla uzavřena nová smlouva, přičemž byl změněn předchozí časový rozvrh redukce rozsahu úvěru.
(35)
Z předchozího popisu vyplývá, že banka BNG jednoduše nemohla přestat s financováním sdružení VAOP, jakož ani požadovat okamžité splacení půjčené částky. To by totiž způsobilo úpadek sdružení VAOP, který by vedl ke značným ztrátám pro BNG. Banka BNG tehdy zvažovala tuto potencionální ztrátu se šancí na ozdravení sdružení VAOP. Vzhledem ke stabilitě hlavních činností sdružení VAOP (papírový odpad) a schopnosti podniku vytvářet peněžní tok se banka BNG rozhodla, že podnik nenechá jít do úpadku a bude pokračovat v jeho financování. Komise nezjistila žádná zjevná pochybení v tomto posouzení ani v rozhodnutí, které z něho vyplynulo. Stěžovatel neuvedl žádné přesvědčivé prvky, z nichž by vyplývalo, proč by toto rozhodnutí pro soukromou banku nebylo přijatelné.
(36)
Po vyvození závěrů je Komise toho názoru, že při vystupování BNG v této věci byla dodržena zásada věřitele v tržní ekonomice, a proto se nejedná o státní podporu ve prospěch sdružení VAOP.
(37)
Komise nezaujme žádné stanovisko v souvislosti s tím, zda lze úvěr poskytnutý BNG připisovat státu, vzhledem k tomu, že toto opatření, i kdyby jej bylo možné připisovat státu, by nepředstavovalo s přihlédnutím k výše uvedeným závěrům státní podporu. Dále nemůže Komise zaujmout stanovisko k otázce, zda jsou všechny úvěry BNG v ostatních věcech v souladu se zásadou soukromého investora v tržní ekonomice, a proto se k této otázce nevyjádří.
(38)
Začátkem roku 2001 nebylo sdružení VAOP ve stavu vrátit zúčastněným obcím ony 3 miliony NLG (1,3 milionu EUR), které jim jako dodavatelům papírového odpadu dlužilo. Sdružení VAOP nedisponovalo dostatkem likvidních prostředků. Navíc banka BNG od sdružení VAOP požadovala jako podmínku pokračování financování kladné záruční jmění, definované jako vlastní jmění, plus provize, plus dlouhodobé půjčky ve formě podřízeného dluhu. Vrácení této částky by proto způsobilo úpadek podniku. Komise konstatuje, že obtížná finanční situace byla způsobena zejména jednorázovou událostí, úpadkem společnosti REVA v roce 2000. Sdružení VAOP do tohoto podniku, který se zabýval zpracováním odpadního skla, investovalo.
(39)
Komise poukazuje na to, že obce měly za sdružením VAOP čisté pohledávky ve výši 5,7 milionu NLG (2,6 milionu EUR) (12). Tyto pohledávky nebyly kryty zárukami, protože první zástavní právo na významná aktiva měl jiný významný věřitel (BNG). Proto by orgány místní samosprávy velkou část těchto pohledávek nemohly inkasovat, pokud by šlo sdružení VAOP do úpadku a jeho aktiva by se likvidovala. Komise přezkoumala výpočet předložený nizozemskými orgány: ten byl pro věřitele poněkud optimistický (13). Komise je proto také toho názoru, že obce by vymohly nejvýše 1,2 milionu NLG (0,5 milionu EUR) z výše uvedené celkové částky 5,7 milionu NLG (2,6 milionu EUR). Navíc by tato částka byla inkasována se značným zpožděním, které je vlastní likvidačnímu procesu. Místo aby tuto ztrátu ve výši 4,5 milionu NLG (2 miliony EUR) přijali, dali členové přednost převedení částky 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) na úročenou půjčku a zpětnému vymáhání salda. Tato druhá alternativa byla proto výhodnějším řešením. Ve svém rozhodnutí o zahájení šetření pochybovala Komise také o tom, zda by investor v tržní ekonomice, který by souhlasil s tímto převodem, nepožadoval vyšší úrok. Tyto pochybnosti zmizely. Komise totiž konstatuje, že vyjednávací pozice obcí nebyla vůči BNG taková, že by bývaly mohly požadovat vyšší úroky. Vždyť vyšší úroky by se časem dotkly schopnosti sdružení VAOP splácet svůj dluh BNG. Proto by se banka BNG mohla takovému požadavku obcí postavit tím, že by pohrozila způsobením úpadku VAOP, což by, jak již bylo zmíněno, byl pro obce méně příznivý konec. Dále, i kdyby obce měly potřebnou vyjednávací moc, nebylo by v jejich zájmu zvyšovat úrok, protože ten by jednoduše zvýšil finanční zátěž sdružení VAOP v následujících pěti letech. Vzhledem k tomu, že členové sdružení VAOP hradili náklady za provedené služby, byl by vyšší úrok, který by dostávali, kompenzován vyššími příspěvky, které by v daném období museli platit sdružení VAOP.
(40)
Lze vyvodit závěr, že převedení dlužných částek na půjčku ve formě podřízeného dluhu nebylo podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, jakou měly údajně poskytnout orgány místní samosprávy sdružení VAOP.
7 ZÁVĚR
(41)
Vzhledem k výše uvedenému dospěla Komise k závěru, že tato dvě opatření nepředstavují státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření, která Nizozemsko a Bank Nederlandse Gemeenten vykonala ve prospěch Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) respektive 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 19. července 2006.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 19 juillet 2006
relative à la mesure mise en œuvre par les Pays-Bas en faveur de VAOP
[notifiée sous le numéro C(2006) 3224]
(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2006/949/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
Vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
Après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1), et compte tenu de ces observations,
Considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 12 juin 2002, enregistrée le 17 juin 2002, la Commission a reçu une plainte contre quatre aides prétendument illégales en faveur de la Vereniging van Aanbieders van Oud Papier (association de fournisseurs de vieux papiers, ci-après dénommée «VAOP»), sous la forme d'une exonération partielle de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur la valeur ajoutée, de l'octroi d'un prêt par la Bank Nederlandse Gemeenten, ci-après dénommée «la BNG» et de l'octroi d'un prêt subordonné par quelques communes. Par lettres du 30 juillet 2002 et du 6 décembre 2002, la Commission a adressé aux autorités néerlandaises une demande de renseignements complémentaires, lesquels lui ont été fournis par lettres du 10 octobre 2002 et du 10 février 2003. Le 29 avril 2003, une réunion s'est tenue entre le plaignant et les services de la Commission. Par lettre du 5 mai 2003, le plaignant a signalé à la Commission qu'il avait l'intention de recueillir de plus amples informations sur cette affaire auprès des autorités néerlandaises et, sur cette base, de concentrer ensuite sa plainte sur certaines mesures seulement.
(2)
Par lettre du 13 septembre 2004, le plaignant a fourni des données supplémentaires et a fait savoir qu'il souhaitait limiter sa plainte au prêt accordé par la BNG à VAOP. Sur la base de ces nouvelles informations, la Commission a adressé aux autorités néerlandaises, par lettre du 21 octobre 2004, une demande de renseignements complémentaires, lesquels lui ont été fournis le 17 décembre 2004. Le 3 mai 2005, la Commission a fait savoir aux Pays-Bas qu'elle avait décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité concernant le prêt accordé par la BNG et le prêt consenti par les communes participantes.
(3)
Après avoir sollicité à deux reprises une prolongation du délai qui leur était imparti pour réagir à l'ouverture de la procédure, les autorités néerlandaises ont finalement communiqué leur réponse par lettre du 29 août 2005. Le 9 novembre 2005, la Commission a demandé des informations supplémentaires, lesquelles lui ont été fournies par lettre du 8 décembre 2005. Par courrier électronique du 4 mai 2006, la Commission a adressé une nouvelle demande d'informations aux autorités néerlandaises, qui lui ont répondu par lettres du 2 juin 2006 et du 19 juin 2006.
(4)
La décision de la Commission d'ouvrir la procédure d'enquête formelle a été publiée au Journal officiel du 30 septembre 2005 (2). Le 28 octobre 2005, le plaignant a fait connaître ses observations sur cette décision et a demandé à la Commission de joindre à ces observations les lettres précitées du 12 juin 2002 et du 13 septembre 2004, de même que le compte rendu de la rencontre du 29 avril 2003, et de considérer les lettres comme en faisant partie intégrante. La version non confidentielle des deux lettres a été transmise aux Pays-Bas le 24 novembre 2005; les Pays-Bas ont fait parvenir leur réponse par lettre du 16 décembre 2005.
(5)
Par lettre du 28 octobre 2005, la Commission a reçu des observations sur la décision d'ouverture de la procédure de la part de la prétendue bénéficiaire, VAOP, qui sollicitait par ailleurs une entrevue. Cette entrevue a été organisée le 31 janvier 2006. Par lettre du 27 mars 2006, VAOP a fourni de plus amples informations en complément aux observations formulées lors de l'entrevue.
2. DESCRIPTION
2.1. La bénéficiaire
(6)
VAOP a été créée au début des années quatre-vingt-dix par plusieurs communes néerlandaises. Il s'agit d'une société coopérative sans but lucratif à responsabilité limitée proposant à ses membres certains services aux conditions les plus favorables qui soient. VAOP a plus particulièrement pour objet l'organisation, de façon optimale, de la collecte, du traitement initial (tri/compactage) et de la vente des vieux papiers en provenance du territoire des communes participantes, membres de l'association. Ces activités ont été étendues ultérieurement à la collecte de verre usagé et à d'autres déchets à valoriser.
(7)
VAOP n'est pas une entreprise à intégration entièrement verticale. Elle ne fait qu'organiser les activités citées pour ses membres et sous-traite en grande partie les tâches opérationnelles, telles que le transport des déchets, à d'autres entreprises. C'est la raison pour laquelle l'association n'employait en 2002 que 20 travailleurs pour un chiffre d'affaires de 27,5 millions d'EUROS. VAOP facture aux autorités locales les frais inhérents à la collecte et au traitement initial des déchets à valoriser en provenance de leur district et leur verse, en contrepartie, les recettes générées par la vente des déchets valorisables aux producteurs de matériaux recyclés (par exemple, le papier recyclé).
(8)
Les autorités fiscales néerlandaises ne considèrent pas VAOP comme un organisme public.
(9)
La première entité créée a été l'association de coopération à responsabilité limitée Coöperative Vereniging VAOP B.V. Au cours des années, cette société mère a fondé diverses filiales dans lesquelles elle a intégré le volet opérationnel de ses activités. Ces filiales sont des sociétés à responsabilité limitée. La Commission examinera toutes ces entreprises en tant que groupe constituant une entité économique unique («VAOP»), étant donné que la société mère possède un intérêt majoritaire dans toutes les filiales. Les filiales sont comprises dans les comptes consolidés de la société mère. En outre, la BNG, le créancier le plus important de VAOP, a conclu un contrat de prêt uniquement avec le groupe et non pas avec chacune des entreprises, bien que ce contrat fixe également des plafonds de crédit pour certaines de ces filiales. Enfin, le contrat mentionne des garanties réciproques entre les différentes entreprises du groupe; ainsi chaque entreprise doit-elle répondre envers la BNG des dettes des autres entreprises du groupe.
2.2. Le marché
(10)
Les activités de VAOP ont enregistré une forte croissance au cours des années quatre-vingt-dix. Durant les premières années de cette décennie, la part de marché de l'association a atteint entre 25 et 30 % du marché néerlandais de la collecte de vieux papiers. Parallèlement, VAOP est un acteur important sur le marché du traitement des vieux papiers (tri/compactage). Par ailleurs, VAOP a pénétré le marché néerlandais de la collecte de verre usagé, dont elle est devenue l'un des leaders. Certaines entreprises opérant sur ces marchés sont des filiales d'entreprises étrangères.
(11)
Bien qu'aux Pays-Bas, les autorités locales soient tenues d'assurer la collecte sélective des vieux papiers et leur placement sur le marché du recyclage, la manière dont ces activités doivent être accomplies n'est pas réglementée. Aussi la plupart des communes néerlandaises organisent-elles des procédures d'appel d'offres pour leur attribution. Dans le cadre de ces procédures, VAOP est entrée en concurrence directe avec des entreprises du secteur privé offrant les mêmes services (3). En outre, VAOP s'efforce de gagner de nouveaux membres en établissant des contacts avec les communes et en leur proposant de rejoindre l'association. Dans les cas considérés, VAOP peut être réputée entrer également en concurrence avec des entreprises du secteur privé (4),qui tentent de recruter les mêmes clients.
2.3. Les deux mesures
(12)
Premièrement, la BNG a accordé à VAOP, en mars 1998, une facilité de crédit d'un montant de 16,3 millions NLG (7,4 millions d'euros) («la première mesure»). Le 31 décembre 1997, le bilan consolidé de VAOP faisait apparaître que les fonds propres s'élèvaient à 0,8 million NLG (0,4 million d'euros) pour un total de bilan de 17,3 millions NLG (7,9 millions d'euros). Un an plus tard, après l'expiration du prêt, les fonds propres et le total du bilan se montaient respectivement à 0,09 million NLG (0,04 million d'euros EUR) et 29,1 millions NLG (13,2 millions d'euros).
(13)
Deuxièmement, les autorités locales ont accepté, dans le courant de 2001, de transformer une partie des montants que VAOP leur devait - en leur qualité de fournisseurs de vieux papiers - en un prêt de 3 millions NLG (1,3 million d'euros) («la deuxième mesure»). Fin 2000, VAOP avait essuyé de lourdes pertes après la faillite de l'une de ses filiales. Le 31 décembre 2000, les comptes consolidés de VAOP révélaient un montant de fonds propres négatifs de 3,4 millions NLG (1,5 million d'euros). À cette même date, le total du bilan atteignait 32,1 millions NLG (14,5 millions d'euros). Étant donné que le principal créancier de VAOP, la BNG, avait négocié des nantissements sur la quasi-totalité des actifs, ce prêt non couvert pouvait être considéré comme subordonné aux créances de la BNG. C'est la raison pour laquelle il a été appelé «prêt subordonné».
3. MOTIFS D'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE D'ENQUÊTE FORMELLE
(14)
La Commission a ouvert la procédure d'enquête formelle parce qu'elle doutait qu'un investisseur normal en économie de marché aurait mis en œuvre la première mesure. La Commission observe qu'à l'époque considérée, VAOP disposait de fonds propres minimes. En outre, l'étendue du nouveau prêt semble particulièrement importante au regard du total du bilan de l'emprunteur. Bref, le risque induit par ce prêt aurait été trop grand pour un investisseur normal en économie de marché.
(15)
S'agissant de la seconde mesure, la Commission doutait qu'un créancier opérant dans des conditions de marché normales eût accepté de convertir sa créance en un tel prêt subordonné. En effet, ce prêt semblait très risqué, vu la mauvaise situation financière de l'entreprise et le fait que la BNG avait constitué des nantissements sur tous les actifs. Enfin, la Commission doutait qu'un créancier dans une économie de marché n'eût pas exigé des intérêts plus élevés.
(16)
Par conséquent, la Commission présumait que les deux mesures étaient susceptibles de constituer une aide d'État en faveur de VAOP et étaient dès lors illégales au regard de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(17)
La Commission a reçu les observations suivantes de la part du plaignant. En ce qui concerne la première mesure, il déclare que la politique générale et la pratique constante de la BNG consistent à proposer des produits financiers aux organismes publics et aux organismes liés aux pouvoirs publics à des conditions non conformes au marché. Il analyse ensuite l'importance des fonds propres de VAOP et conclut que la structure du bilan était loin d'être saine. Le manque de fonds propres était considérable. Il souligne également le montant élevé des dettes. Dans ces circonstances, le prêt accordé par la BNG a permis à VAOP d'étendre ses activités, en dépit d'un manque de fonds propres, et ce, à faible coût. Le plaignant pense qu'un prêt si risqué n'aurait pas été accordé par une banque privée et qu'il constitue dès lors une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(18)
Le plaignant soutient également qu'attendu que la situation financière de VAOP ne s'est pas améliorée au cours des années, la BNG n'aurait pas dû continuer à financer cette entreprise.
(19)
Pour ce qui est de la seconde mesure, le plaignant indique que ce prêt subordonné comportait de très nombreux risques, compte tenu de l'importance des dettes de VAOP qui, en cas de faillite, seraient les premières à être apurées. Le rendement sur le prêt était insuffisant pour compenser ce risque. Par conséquent, ce prêt serait lui aussi constitutif d'une aide d'État.
(20)
La Commission a reçu les observations suivantes de la part de VAOP, la prétendue bénéficiaire. Au sujet de la première mesure, VAOP affirme qu'il s'agissait d'une transaction purement commerciale, compatible avec le principe de l'investisseur en économie de marché. VAOP fait remarquer qu'elle avait également contacté plusieurs banques privées, qui lui avaient proposé un financement à des conditions qui ne différaient pas beaucoup de celles offertes par la BNG.VAOP a produit une copie d'une offre de financement signée par [une banque privée] (5) datée du 7 janvier 1998.
(21)
S'agissant de la seconde mesure, VAOP déclare qu'elle n'était pas tenue de contracter le soi-disant prêt subordonné auprès des communes. Sur la base de ses statuts et des contrats de fourniture conclus avec les communes, VAOP ne pouvait être tenue de verser aux fournisseurs de vieux papiers un montant plus élevé que ses liquidités ne le lui permettaient. En outre, VAOP avait le droit d'imposer des obligations à ses membres sous la forme d'une «cotisation annuelle», qui permettait de couvrir des coûts d'exploitation ou qui pouvait être considérée comme du capital-risque. La direction de VAOP a décidé de créer une créance des communes participantes à l'égard de VAOP, une possibilité qui était également prévue dans le contrat conclu avec les communes.
5. OBSERVATIONS DES PAYS-BAS
(22)
Concernant la première mesure, les Pays-Bas déclarent que l'octroi d'une facilité de crédit par la BNG ne peut être imputé à l'État. Les autorités néerlandaises soulignent que la BNG est une société anonyme. Elles reconnaissent certes que les actions de la BNG sont la pleine propriété de l'État, des provinces et des autorités locales et que certains membres du conseil des commissaires sont nommés par ces autorités, mais elles font remarquer dans le même temps que ce conseil des commissaires ne s'occupe pas des activités commerciales journalières de la banque, qui relèvent de la responsabilité de l'administration. Les statuts ne comportent pas de dispositions au titre desquelles l'administration devrait observer les lignes directrices du conseil des commissaires dans l'offre des produits financiers. De surcroît, aucune disposition ne prescrivait la consultation ou l'autorisation du conseil des commissaires pour l'octroi du prêt considéré; celui-ci relevait de la responsabilité exclusive de l'administration. Enfin, les autorités néerlandaises insistent sur l'absence de tout autre élément permettant de conclure que cette opération bien précise devait être imputée aux pouvoirs publics.
(23)
Les Pays-Bas soutiennent également que, dans l'hypothèse où le prêt pourrait être imputé aux pouvoirs publics, les conditions en seraient acceptables pour un investisseur en économie de marché. Ils concèdent que des fonds propres plus importants seraient souhaitables, mais le risque de perte pour la BNG était limité grâce à différentes sûretés, notamment l'hypothèque de premier rang sur les créances commerciales de VAOP, qui devait correspondre à 100 % du montant du prêt. Ils indiquent ensuite que le prêt a été consenti à un moment où l'entreprise n'était pas en difficulté et présentait des perspectives favorables. À l'époque, il n'était pas possible de prévoir la très grave détérioration de la situation financière.
(24)
S'agissant de la seconde mesure, les Pays-Bas rappellent que VAOP est un «organe non lucratif» qui transfère à ses membres les recettes nettes de la vente de déchets recyclables collectés dans leur district. Début 2001, compte tenu de sa situation financière précaire consécutive à la faillite d'une des ses filiales opérant dans le domaine du recyclage du verre, VAOP a décidé de ne pas verser aux communes participantes une petite partie des recettes de la vente de déchets engrangées en 2000 (6), mais de convertir ce montant en un prêt subordonné d'une durée de cinq ans. À l'époque, la BNG menaçait, à défaut de fonds propres supplémentaires tels que ce prêt subordonné, de ne pas poursuivre le financement de VAOP, ce qui aurait entraîné sa faillite. Premièrement, les Pays-Bas déclarent que, sur la base de ses statuts et des contrats conclus avec les communes participantes, VAOP n'était pas tenue de verser ce montant de 3 millions NLG (1,3 million d'euros) aux communes participantes parce qu'il dépassait les moyens dont l'entreprise disposait. Pourtant, VAOP a décidé de créer, à hauteur de ce montant, une créance des communes à l'égard de l'entreprise sous la forme d'un prêt porteur d'intérêts. Deuxièmement, les Pays-Bas font remarquer que, du point de vue des autorités locales, cette conversion d'une partie de leurs créances en un prêt constituait une option plus favorable que la faillite. En effet, à ce moment-là, les autorités locales détenaient des créances sur VAOP à hauteur de 5,7 millions NLG (2,59 millions EUR), qui n'étaient pas garanties par des sûretés. Les autorités néerlandaises ont calculé qu'en cas de faillite, les communes auraient récupéré environ 1,2 million NLG (0,5 million d'euros), de sorte qu'elles auraient subi une perte nette de 4,5 millions NLG (2,05 millions d'euros). Elles se sont donc comportées comme des créanciers en économie de marché en acceptant la conversion d'un montant de 3 millions NLG (1,3 million d'euros) de créances sur VAOP en un prêt, qui permettait à VAOP de poursuivre ses activités et d'avoir la certitude que la BNG continuerait à la financer.
6. APPRÉCIATION
6.1. Présence d'une aide
(25)
L'article 87, paragraphe 1, du traité CE dispose que «sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(26)
Selon la jurisprudence constante de la Cour de Justice des Communautés européennes (7)«(...), il résulte du principe d'égalité de traCONSIDent entre entreprises publiques et privées que les capitaux mis à la disposition d'une entreprise, directement ou indirectement, par l'État, dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché, ne sauraient être qualifiés d'aides d'État (...) Dès lors, selon une jurisprudence également constante, il y a lieu d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé d'une taille qui puisse être comparée à celle des organismes gérant le secteur public aurait pu être amené à procéder à des apports de capitaux de la même importance (...), eu égard notamment aux informations disponibles et aux évolutions prévisibles à la date desdits apports.»
(27)
Pour déterminer si l'octroi d'une facilité de crédit par la BNG constitue une aide, la Commission doit donc vérifier si cette transaction respecte le principe de l'investisseur privé en économie de marché, tel qu'exposé par la Cour dans l'arrêt précité.
(28)
À la demande de la Commission, les autorités néerlandaises ont fourni, outre une copie du contrat de services financiers de mars 1998, une copie des documents internes de la BNG qui décrivent chaque étape du processus décisionnel qui a conduit à l'octroi de ce prêt à VAOP, à savoir: la proposition du service responsable de la gestion des comptes datée du 21 janvier 1998, l'avis de la personne chargée d'évaluer les risques du crédit daté du 22 janvier 1998 et la décision positive de la commission de crédit datée du 26 janvier 1998. Ces documents font apparaître que la BNG a identifié et analysé les risques liés au prêt considéré, parmi lesquels l'existence de fonds propres très limités. Sur la base des résultats de cette analyse, la BNG a attribué une faible notation («C-») à VAOP. En contrepartie des risques constatés, la BNG a décidé de poser des conditions strictes et d'exiger des sûretés importantes. La BNG a ainsi notamment exigé de toutes les parties (VAOP et ses filiales) qu'elles engagent leur responsabilité solidaire pour les dettes des autres parties du groupe («déclaration de codébiteur de toutes les parties au contrat de services financiers»). Le fait que la BNG ait constitué l'hypothèque de premier rang sur différentes créances commerciales de VAOP est également significatif. VAOP devait remettre chaque mois à la BNG une liste des nantissements constitués sur les créances commerciales, dont la valeur devait correspondre à 100 % au moins du montant accordé par la banque. La commission de crédit a décidé que le prêt pouvait être consenti si ces différentes conditions et sûretés en faveur de la BNG étaient consignées dans le contrat de prêt. Le nouveau contrat de prêt comprenait également un prêt existant de 5 millions NLG (2,2 millions d'euros). Ce nouveau contrat augmentait la créance potentielle de la BNG sur VAOP, la faisant passer du maximum existant de 5 millions NLG (2,2 millions EUR) à 16,3 millions NLG (7,4 millions d'euros). L'augmentation nette se chiffrait par conséquent à 11,3 millions NLG (5,1 millions d'euros).
(29)
Ces documents montrent que la BNG a accompli les activités de prêt normalement, selon ses procédures normales, et a exigé des sûretés importantes pour l'octroi de ce prêt.
(30)
La Commission constate également que […] (8) avait proposé en janvier 1998 d'accorder un prêt à VAOP. Ce prêt aurait été octroyé en sus de la facilité de crédit existante de 5 millions NLG consentie par la BNG. Le montant du financement proposé par […], à savoir 7,3 millions NLG (3,3 millions d'euros), est certes inférieur au financement supplémentaire finalement proposé par la BNG (11,3 millions NLG (5,1 millions d'euros), mais en représente tout de même une partie considérable. Les taux d'intérêts (125 et 150 points de base) que […] proposait dans son offre étaient inférieurs aux taux d'intérêts en vigueur pour les entreprises en difficulté ou pour l'octroi de fonds propres. Il en ressort, contrairement aux doutes émis à ce sujet par la Commission dans sa décision d'ouvrir une procédure d'enquête formelle, qu'une banque privée aurait pu accepter d'accorder un prêt considérable à VAOP en dépit de fonds propres très réduits (9).
(31)
La Commission a comparé le taux d'intérêt pratiqué par la BNG au taux proposé par […] (10). Le taux calculé par la BNG est légèrement inférieur à celui de […]. Premièrement, la Commission constate cependant que la BNG avait (et a encore) des coûts d'exploitation très faibles, beaucoup plus faibles que […] (11). Deuxièmement, le contrat de prêt signé entre la BNG et VAOP comportait diverses commissions d'octroi au cas où VAOP aurait effectivement eu recours à certaines facilités de crédit. La proposition de […] ne prévoyait pas expressément le paiement de telles commissions d'octroi. Enfin, il est probable qu'en raison de la proposition de […], la BNG a été incitée à formuler elle-même la meilleure proposition possible (dans les limites de ses lignes directrices en matière d'octroi de crédits et moyennant la fourniture de sûretés importantes) pour ne pas perdre les activités d'un client existant qui avait l'occasion d'étendre ses activités, une probabilité qui semblait raisonnable à l'époque. Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que, même si elle a octroyé des moyens à un taux inférieur à celui proposé par une banque privée, la BNG s'est comportée comme un investisseur en économie de marché lorsqu'elle a consenti ce prêt en 1998. Par conséquent, ce prêt ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(32)
Le plaignant soutient également qu'un créancier en économie de marché n'aurait pas poursuivi le financement de VAOP durant les années qui ont suivi, vu la mauvaise situation financière de l'entreprise. C'est la raison pour laquelle la Commission a examiné la manière dont la BNG a réagi à la dégradation de la position financière de VAOP.
(33)
En 1999, lorsque la situation financière de VAOP Glas B.V. et REVA s'est détériorée, la BNG a élaboré un nouveau contrat, qui a été signé le 9 juillet 1999. Premièrement, les sûretés ont été étendues par un nantissement sur les stocks, les installations et les moyens d'exploitation restants. Deuxièmement, il a été convenu d'un examen scrupuleux de la liste mensuelle des créances sur lesquelles une hypothèque avait été constituée. Troisièmement, aucun crédit fixe ne pouvait plus être consenti pour des investissements dans des immobilisations. Le financement devait s'effectuer au moyen de prêts à court terme, appelés crédits de caisse. Quatrièmement, le prix de la facilité de crédit a été augmenté.
(34)
Par la suite, après la faillite de REVA en octobre 2000, un nouveau contrat a été établi et signé le 19 janvier 2001. La facilité de crédit a été ramenée à 13,2 millions NLG (6 millions d'euros) (le montant effectif du prêt accordé à VAOP s'élevait à l'époque à 15,2 millions NLG (6,9 millions d'euros)) et devait continuer à être réduite selon un calendrier précis. Une pénalité de 3 % serait appliquée sur tout montant qui aurait dépassé la limite du crédit. Dans le même temps, l'extension des sûretés s'est poursuivie. Sur la base de la valeur de liquidation des actifs de VAOP, la BNG a calculé que sa perte pourrait atteindre près de 5,8 millions NLG (2,6 millions d'euros) sur les 15,2 millions NLG (6,9 millions d'euros) que sa créance comptait au total. En septembre 2002, un nouveau contrat a été conclu, qui modifiait le précédent calendrier de réduction du montant de la facilité de crédit.
(35)
La description qui précède fait apparaître que la BNG ne pouvait tout simplement pas geler le financement de VAOP ni ne pouvait exiger le remboursement immédiat du montant prêté. En effet, cela aurait entraîné la faillite de VAOP et des pertes considérables pour la BNG. À l'époque, la BNG a évalué cette perte potentielle au regard des probabilités de rétablissement de VAOP. Compte tenu de la stabilité des activités centrales de VAOP (vieux papiers) et de la capacité de l'entreprise de générer du cash-flow, la BNG a décidé de ne pas laisser l'entreprise s'enliser dans une faillite et d'en poursuivre le financement. La Commission n'a pas constaté d'erreurs manifestes dans cette évaluation et la conclusion qui en découle. Le plaignant n'a pas avancé d'éléments convaincants expliquant la raison pour laquelle cette décision n'aurait pas été acceptable pour une banque privée.
(36)
En conclusion, la Commission estime que le principe du créancier en économie de marché a été respecté lors de l'intervention de la BNG dans cette affaire et qu'il n'y a pas aide d'État en faveur de VAOP.
(37)
La Commission ne se prononcera pas sur l'imputabilité à l'État du prêt octroyé par la BNG, étant donné que cette mesure, même si elle pouvait être imputée à l'État, ne serait pas constitutive d'une aide d'État, au vu des conclusions qui précèdent. En outre, la Commission ne peut déterminer si tous les prêts consentis par la BNG dans d'autres affaires sont compatibles avec le principe de l'investisseur privé en économie de marché et c'est la raison pour laquelle elle ne s'exprimera pas sur cette question.
(38)
Début 2001, VAOP n'était pas en mesure de rembourser aux communes participantes les 3 millions NLG (1,3 million d'euros) qu'elle leur devait, en leur qualité de fournisseurs de vieux papiers. VAOP ne disposait pas de liquidités suffisantes. En outre, la BNG exigeait, comme condition de la poursuite du financement de VAOP, un patrimoine de garantie positif, défini comme des fonds propres auxquels viendraient s'ajouter des commissions et des prêts subordonnés à long terme. Par conséquent, le remboursement de ce montant aurait provoqué la faillite de l'entreprise. La Commission constate que la précarité de la situation financière était principalement due à un événement à caractère unique, à savoir la faillite de REVA en 2000. VAOP avait investi dans cette entreprise qui s'occupait du traitement du verre usagé.
(39)
La Commission indique que les communes avaient, à l'égard de VAOP, des créances nettes d'un montant de 5,7 millions NLG (2,6 millions d'euros) (12). Ces créances n'étaient pas couvertes par des sûretés, parce qu'un autre créancier important (la BNG) avait pris une hypothèque de premier rang sur des actifs importants. Dès lors, les autorités locales n'auraient pas pu encaisser une grande partie de ces créances si VAOP avait fait faillite et si ses actifs avaient été liquidés. La Commission a étudié le calcul remis par les autorités néerlandaises: celui-ci était plutôt optimiste pour les créanciers. (13). C'est également la raison pour laquelle la Commission estime que les communes auraient pu récupérer tout au plus 1,2 million NLG (0,5 million d'euros) sur le montant total précité de 5,7 millions NLG (2,6 millions d'euros). De surcroît, ce montant aurait été encaissé avec le retard important inhérent à toute procédure de liquidation. Au lieu d'accepter cette perte de 4,5 millions NLG (2 millions d'euros), les membres ont préféré convertir un montant de 3 millions NLG (1,3 million d'euros) en un prêt porteur d'intérêts et réclamer le solde. Cette seconde option constituait donc une solution plus favorable. Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission doutait également qu'un investisseur en économie de marché qui aurait accepté cette conversion, n'eût pas exigé un intérêt plus élevé. Ces doutes ont été levés. La Commission constate en effet que la position de négociation des communes à l'égard de la BNG n'était pas de nature à les autoriser à réclamer un intérêt plus élevé. En effet, un intérêt plus élevé aurait fini par affecter la capacité de VAOP de rembourser son emprunt à la BNG. C'est pourquoi la BNG aurait pu s'opposer à cette demande des communes en menaçant de provoquer la faillite de VAOP, ce qui, comme déjà observé, aurait constitué une issue moins favorable pour les communes. En, outre, même si les communes avaient disposé du pouvoir de négociation nécessaire, il n'aurait pas été à leur avantage d'augmenter le taux d'intérêt, puisque cela n'aurait fait qu'alourdir les charges financières de VAOP durant les cinq années qui suivaient. Les membres indemnisant VAOP des coûts des services fournis, le taux d'intérêt plus généreux qu'elles auraient perçu aurait été totalement compensé par la hausse des redevances qu'elles auraient dû payer à VAOP durant cette période.
(40)
Il peut être conclu que la conversion des montants dus en un prêt subordonné ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité que les autorités locales auraient accordée à VAOP.
7. CONCLUSION
(41)
Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission conclut que les deux mesures ne constituent pas une aide d'État.
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les mesures que les Pays-Bas et la Bank Nederlandse Gemeenten ont mises en œuvre en faveur de la Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, d'un montant de 3 millions NLG (1,3 million d'euros) et de 16,3 millions NLG (7,4 millions d'euros) respectivement, ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
Article 2
Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.
Bruxelles, le 19 juillet 2006.