ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 22. června 2006
o financování ad hoc nizozemských provozovatelů veřejnoprávního vysílání Státní podpora C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(oznámeno pod číslem dokumentu C(2006) 2084)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2008/136/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na první pododstavec odst. 2 čl. 88 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s uvedenými články podaly připomínky (1),
s přihlédnutím k předloženým připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP A SOUVISLOSTI
1. POSTUP
(1)
V průběhu let 2002 (2) a 2003 (3) Komise obdržela několik podnětů, v nichž se uvádělo, že systém veřejného financování zavedený pro nizozemské provozovatele veřejnoprávního vysílání představuje protiprávní a neslučitelnou státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(2)
V průběhu předběžného šetření podnětů Komise obdržela od žadatelů (4), jakož i od nizozemských orgánů (5) dodatečné informace.
(3)
Po předběžném posouzení údajných opatření podpory Komise Nizozemsko dopisem ze dne 3. února 2004 informovala, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES s ohledem na některá opatření, jež by bylo možno považovat za novou podporu.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (6). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby podaly připomínky k podpoře.
(5)
Nizozemsko na rozhodnutí o zahájení řízení odpovědělo dopisem ze dne 30. dubna 2004. Komise mimoto obdržela připomínky od 11 zúčastněných stran (7). Dopisem ze dne 29. dubna 2004 Komise tyto připomínky postoupila Nizozemsku. Nizozemské orgány zaslaly své vyjádření k těmto připomínkám v dopise ze dne 13. srpna 2004.
(6)
Komise zaslala nizozemským orgánům další dotazy v dopisech ze dne 4. ledna 2005 a 25. května 2005, na něž nizozemské orgány odpověděly dopisy ze dne 27. ledna 2005 a 25. července 2005. Další informace poskytl jeden ze žadatelů (De Telegraaf) dne 25. července 2005 a nizozemské orgány dne 2. září. Komise požádala nizozemské orgány o další vysvětlení elektronickou poštou dne 22. listopadu 2005, na což nizozemské orgány odpověděly dne 25. listopadu 2005. Po schůzce s nizozemskými orgány Komise rozhodla, že je zapotřebí další vysvětlení. Za tímto účelem byla nizozemským orgánům dne 22. prosince 2005 zaslána žádost o informace, na niž nizozemské orgány odpověděly dne 3. února 2006 poté, co jim byla prodloužena lhůta. S ohledem na tuto odpověď došlo mezi nizozemskými orgány a Komisí k další výměně elektronické pošty v únoru a dubnu 2006.
(7)
Schůzka nizozemských orgánů a Komise se uskutečnila dne 24. září 2004. Schůzka s De Telegraaf se konala dne 27. října 2004. Schůzka s Broadcast Partners se uskutečnila dne 5. ledna 2005. Ke schůzce RTL a Komise došlo dne 27. července 2005 a ke schůzce VESTRA a Komise dne 23. září 2005. Dne 1. února a 14. února 2006 se Komise znovu sešla s nizozemskými orgány.
(8)
Kromě tohoto řízení v souvislosti s „novou podporou“ se financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání (dále jen „PVV“) prostřednictvím ročních plateb ze strany státu a pobídkového fondu (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) posuzuje v samostatném řízení v souvislosti s „existující podporou“ (srov. státní podpora č. E-5/2005). V tomto rozhodnutí Komise odkazuje na opatření, která jsou předmětem „řízení týkajícího se existující podpory“ pouze tehdy, je-li to nutné k poskytnutí celkového obrazu o financování veřejnoprávního vysílání. Nebude se však zabývat otázkou slučitelnosti běžných ročních plateb a plateb z pobídkového fondu s pravidly státních podpor.
(9)
Toto rozhodnutí bude rovněž omezeno na posouzení financování hlavních činností PVV (tzv. hlavních úkolů), nebude se tedy vztahovat na vedlejší činnosti, např. nové mediální služby, poskytování SMS a službu i-mode. Stejně tak se toto rozhodnutí nebude zabývat investicemi NOS pro provozovatele sítě Nozema, jež se podle podnětů nemohly uskutečnit za tržních podmínek. Tyto záležitosti budou řešeny zvlášť.
(10)
Rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení zahrnovalo postup od roku 1992. Zdá se však, že první platby ad hoc se uskutečnily teprve v roce 1994. Nyní jsou k dispozici údaje do roku 2005 a je nutno k nim přihlédnout. Období, jehož se rozhodnutí týká, by proto mělo sahat od roku 1994 (kdy se uskutečnila první platba ad hoc) do roku 2005 (což je poslední rok, pro nějž jsou k dispozici konečné údaje). Je nutno poznamenat, že nizozemské orgány Komisi vyzvaly, aby vzala v úvahu i rok 2006. Údaje za rok 2006 jsou však pouze prozatímní, a proto je nelze vzít v úvahu.
2. PODROBNÝ POPIS SYSTÉMU VEŘEJNOPRÁVNÍHO VYSÍLÁNÍ
(11)
V této kapitole budou nejprve v oddíle 2.1 popsáni účastníci v odvětví (veřejnoprávního) rozhlasového a televizního vysílání a poté v oddíle 2.2 různé prvky systému financování nizozemského odvětví rozhlasového a televizního vysílání obecně. V této souvislosti budou popsány právní předpisy, kterými jsou provozovatelé vysílání pověřeni posláním veřejné služby, objasněny různé mechanismy financování (roční platby a platby ad hoc) a závěrem bude vysvětleno, jaké rezervy provozovatelé veřejnoprávního vysílání vytvořili a používají při plnění svého úkolu v oblasti veřejné služby. Následně budou projednány komerční činnosti prováděné nizozemskými provozovateli veřejnoprávního vysílání (oddíl 2.5). V oddíle 2.6 je vysvětleno nabytí fotbalových práv společností NOS a oddíl 2.7 se zabývá vztahem mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize. Oddíl 2.8 pak uvádí, kterých opatření se toto řízení týká.
2.1 Účastníci v odvětví (veřejnoprávního) rozhlasového a televizního vysílání
(12)
Systém veřejnoprávního vysílání se skládá z různých organizací, včetně osmi soukromých sdružení (provozovatelé soukromého vysílání s členy pověřenými posláním veřejné služby) a deseti soukromých nadací (provozovatelé soukromého vysílání bez členů pověřených posláním veřejné služby) (9).
(13)
Kromě provozovatelů vysílání uvedených v odstavci 12 zahrnuje systém veřejnoprávního vysílání dalšího účastníka (společnost NOS), který vykonává dvojí roli. První úlohou je role provozovatele veřejnoprávního vysílání, odpovědného za televizní a rozhlasové programy (pod názvem „NOS RTV“). Druhou úlohou je role koordinátora celého systému veřejnoprávního vysílání, kterou vykonává správní rada společnosti NOS (tzv. „Publieke Omroep“, dále jen „PO“). PO, jíž byly funkce a úkoly svěřeny zákonem o sdělovacích prostředcích, podporuje spolupráci mezi provozovateli veřejnoprávního vysílání, koordinuje tři veřejnoprávní televizní kanály a dvakrát ročně úřadu pro sdělovací prostředky předkládá zprávu o činnosti provozovatelů veřejnoprávního vysílání.
(14)
Společnost NOS dostává finanční prostředky z rozpočtu na sdělovací prostředky, a to jak na úkoly, které plní jako PO, tak i na úkoly, které vykonává jako NOS RTV.
(15)
Veřejnoprávní televizní programy jsou vysílány provozovateli veřejnoprávního vysílání prostřednictvím tří veřejnoprávních kanálů (10).
(16)
Součástí systému veřejnoprávního vysílání je rovněž nizozemská organizace pro produkci vysílání (Nederlands Omroepbedrijf, dále jen „NOB“). Organizace NOB zajišťuje záznam, přípravu přenosu a skutečný přenos zvuku, obrazu a dat do všech možných distribučních kanálů. Organizace NOB poskytuje tyto služby provozovatelům komerčního i veřejnoprávního vysílání. Služby poskytované provozovatelům veřejnoprávního vysílání se považují za veřejné služby poskytované nizozemskou vládou a jsou financovány z veřejných prostředků (11).
(17)
Za prodej reklamního času a vysílání reklam na veřejnoprávních kanálech odpovídá výhradně zvláštní nadace (Stichting Ether Reclame, dále jen „STER“). STER odpovídá za přidělený vysílací čas. Příjmy STER plynou přímo státu.
(18)
Kromě celostátně působících provozovatelů veřejnoprávního vysílání existuje několik provozovatelů komerčního vysílání, kteří rovněž působí na celostátní úrovni. Těmito provozovateli komerčního vysílání jsou např. RTL (RTL 4, 5 a 7 (všechny ze skupiny CLT-UFA)) nebo SBS6, NET5 a Veronica (ze skupiny SBS Broadcasting) nebo Talpa (Talpa Media Holding). Jejich příjmy pocházejí především z televizní reklamy.
2.2 Rámec, který upravuje veřejnoprávní vysílání
(19)
Odvětví rozhlasového a televizního vysílání je v současnosti upraveno zákonem o sdělovacích prostředcích a výnosem o sdělovacích prostředcích. Provozovatelům veřejnoprávního vysílání je ze zákona umožněno vykonávat čtyři kategorie činností, které jsou v současném zákonu o sdělovacích prostředcích definovány jako „hlavní úkol“, „vedlejší úkoly“, „vedlejší činnosti“ a „činnosti sdružení“. Provozovatelům veřejnoprávního vysílání lze poskytnout státní financování s ohledem na „hlavní úkol“ a „vedlejší úkoly“.
2.2.1 Právní definice
(20)
Čl. 13c odst. 1 zákona o sdělovacích prostředcích popisuje „hlavní úkol“ veřejnoprávního vysílání jako:
a)
zajištění pluralitní a vysoce kvalitní nabídky programů pro všeobecné vysílání v oblasti informování, kultury, vzdělávání a zábavy na celostátní, regionální a místní úrovni a jejich přenos či zajištění jejich přenosu na otevřených kanálech;
b)
vykonávání všech činností souvisejících s nabídkou programů a přenosem, které jsou v tomto ohledu zapotřebí;
c)
vysílání programů určených pro země a oblasti mimo Nizozemsko a pro nizozemské občany pobývající v zahraničí.
(21)
Čl. 13c odst. 2 zákona o sdělovacích prostředcích stanoví obecné požadavky na programy, které mají být vysílány provozovateli veřejnoprávního vysílání. Programy musí „vyváženým způsobem poskytovat obraz o společnosti a o zájmech a názorech obyvatelstva na společnost, kulturu a filozofii; a
a)
programy musí být dostupné pro veškeré obyvatelstvo v příslušných oblastech;
b)
přispívají k pluralismu a kulturní rozmanitosti v Nizozemsku (…)“.
(22)
Celkový programový čas, který by měl být přidělen jednotlivým kategoriím, např. kultuře, vzdělávání a zábavě, je mimoto regulován prostřednictvím stanovených procentních podílů (12).
(23)
Článek 16 zákona o sdělovacích prostředcích stanoví, které úkoly vykonává společnost NOS RTV, a obsahuje podrobnosti o těchto úkolech. Zahrnuto je sportovní zpravodajství, včetně mimo jiné ligových a pohárových zápasů a mezinárodních událostí. Procentní podíl celkového vysílacího času, který by měl být vyhrazen na takovéto sportovní události, není zákonem předem stanoven. V praxi společnost NOS RTV usiluje o to, vyhradit na sportovní programy 9-11 % celkového vysílacího času (13).
(24)
Sdružení provozovatelů vysílání mají nárok na vysílací čas pro poskytování celostátních televizních programů a mají právo obdržet státní prostředky na plnění tohoto úkolu (čl. 31 odst. 4 zákona o sdělovacích prostředcích).
(25)
V souladu s čl. 13c odst. 3 zákona o sdělovacích prostředcích, který byl zaveden v roce 2000, systém veřejnoprávního vysílání „může rovněž plnit svůj úkol uvedený v prvním odstavci poskytováním prostředků pro obstarávání a distribuci programových materiálů jiných než uvedených v odst. 1 písm. a)“. Jinými slovy, provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou vysílat obsah veřejné služby uvedený v odstavci 20 v rámci hlavního úkolu na jiných mediálních platformách (např. internet).
(26)
Tyto tzv. „vedlejší úkoly“ musí splňovat řadu podmínek. Nesmí například sloužit k vytváření zisku třetích stran (článek 55 zákona o sdělovacích prostředcích). Příkladem těchto vedlejších úkolů je udržování internetové stránky nebo tématického kanálu.
(27)
Je nutno rovněž zmínit, že využití „hlavního“ úkolu a „vedlejších“ úkolů zajišťuje provozovatelům veřejnoprávního vysílání příjmy, které musejí být vynaloženy na účely veřejné služby (14).
(28)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou provádět rovněž činnosti, které jsou definovány jako vedlejší činnosti a činnosti sdružení. Vedlejší činnosti (15) musí splňovat řadu zákonných podmínek. K příkladům těchto vedlejších činností patří prodej programových průvodců, sponzorování, prodej programových práv a materiálů souvisejících s programy, pronájem kancelářských prostor a pořádání tzv. „drive-in show“.
(29)
Dalšími činnostmi jsou tzv. „činnosti sdružení“. Činnosti sdružení jsou činnosti, které vykonávají sdružení provozovatelů vysílání pro své členy. Zahrnují vydávání časopisů a organizování a prodej zájezdů.
2.2.2 Pověření a dohled
(30)
Nezávislý úřad pro sdělovací prostředky (Commissariaat voor de Media) je pověřen úkolem zajistit soulad s programovými a finančními požadavky zákona o sdělovacích prostředcích a prováděcích právních předpisů (článek 9 zákona o sdělovacích prostředcích).
(31)
Úřad pro sdělovací prostředky má právní úkol stanovený článkem 134 zákona o sdělovacích prostředcích, a to zajistit, aby provozovatelé veřejnoprávního vysílání plnili své povinnosti, včetně kvót stanovených pro různé druhy programů. Nejsou-li povinnosti dodržovány, Komise pro sdělovací prostředky může uložit pokuty. Úřad pro sdělovací prostředky dále kontroluje, zda provozovatelé vysílání dodržují zákonná omezení týkající se sponzorování a reklamy.
(32)
Úřad pro sdělovací prostředky každoročně kontroluje, zda účetní závěrky provozovatelů veřejnoprávního vysílání na základě předložených zpráv účetních splňují požadavky zákona o sdělovacích prostředcích, výnosu o sdělovacích prostředcích a finanční příručky. Je-li tomu tak, úřad formálně schválí (rozpočtové) částky na pravidelné poskytování programů (článek 100 a 101 zákona o sdělovacích prostředcích).
2.3 Zdroje financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání
(33)
Hlavními finančními zdroji PVV jsou roční platby poskytované státem. Aby bylo možno zmírnit rozpočtové výkyvy, PVV mohou mít určité rezervy. PVV kromě toho od roku 1994 dostávali platby ad hoc.
(34)
Jelikož posouzení slučitelnosti financování ad hoc nelze provést, aniž by se přihlédlo k jiným zdrojům veřejného financování, níže uvedený popis zahrnuje jak roční platby, tak i platby ad hoc (ačkoli roční platby a platby z fondu Stifo nejsou předmětem tohoto rozhodnutí, ale budou posouzeny zvlášť v rámci dosud probíhajícího šetření „existující podpory“ č. E-5/2005).
2.3.1 Roční platby
(35)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání dostávají každoročně finanční prostředky ze státního rozpočtu na sdělovací prostředky. V období 1994-2005 tyto platby činily dohromady přibližně 7,1 miliard EUR. Z této částky bylo přibližně 819,6 milionů EUR převedeno na PO za její řídící a koordinační roli, zbývajících 6,3 miliard EUR bylo vyplaceno jednotlivým provozovatelům vysílání. Rozpočet na sdělovací prostředky se plní z několika zdrojů: státního příspěvku na vysílání (vybíraného od daňových poplatníků), příjmů z reklam od STER a výnosů z úroků ze všeobecného vysílacího fondu (Algemene Omroepreserve, dále jen „AOR“) (16). Výše rozpočtu na sdělovací prostředky stanoví strop částky ročního financování, kterou je možno poskytnout provozovatelům veřejnoprávního vysílání (a jiným mediálním organizacím).
2.3.2 Fond Stifo
(36)
Kromě ročních plateb dostávají provozovatelé veřejnoprávního vysílání platby z fondu Stifo (pobídkový fond pro kulturní produkce). Finanční prostředky poskytnuté z fondu Stifo se považují za opatření státní podpory, opatření však bylo schváleno Komisí pod číslem NN 32/91. Opatření podpory z fondu Stifo je tedy nutno považovat za existující státní podporu. Platby z fondu Stifo pro jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání (PO nedostávala z fondu Stifo žádné platby) činily v daném období 155 milionů EUR.
2.3.3
Platby ad hoc
(37)
Kromě převodů uvedených v odstavcích 34 a 35, které se považují za běžné zdroje financování PVV, provozovatelé veřejnoprávního vysílání obdrželi několik plateb ad hoc. Tyto platby byly buď poskytnuty přímo provozovatelům vysílání, nebo směrovány prostřednictvím zvláštních fondů a rezerv.
2.3.3.1 Platby z vyrovnávacích fondů (tzv. „matching funds“)
(38)
Vyrovnávací fondy představují vyhrazenou část v rozpočtu na sdělovací prostředky. V období 1996-1998 byla z vyrovnávacích fondů na společnost NOS RTV převedena částka ve výši [...] (17) milionů EUR. Vyrovnávací fondy byly zavedeny v roce 1996 za účelem spolufinancování vyšších cen programových práv. Podmínky, za nichž lze peněžní prostředky poskytovat, byly přijaty vzájemnou dohodou státu a provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Pokud provozovatelé veřejnoprávního vysílání nejsou schopni ze svých řádných rozpočtů zakoupit práva, jejichž cena se mimořádně zvýšila, pak stát nabytí těchto práv finančně vyrovnává, tj. spolufinancuje stejnou částkou.
2.3.3.2 Platby z fondu FOR
(39)
V roce 1998 dostal ministr kultury možnost (článek 106a zákona o sdělovacích prostředcích) převést ad hoc peněžní prostředky z AOR (všeobecné vysílací rezervy spravované úřadem pro sdělovací prostředky) do fondu určeného k financování zvláštních záměrů PO. Fond byl zřízen v roce 1999 s názvem „FOR“ a řídí jej PO.
(40)
Zásada je ta, že pokud rezerva AOR překročí částku 90,8 milionů EUR, je možné provést převod do fondu FOR. Nejedná se však o automatický proces. Každý rok ministr vzdělávání, kultury a vědy rozhoduje, zda je převod možný, a pokud ano, jakou částku lze převést. Je-li takovýto převod schválen, pravidla jsou stanovena v protokolu. Takovéto protokoly byly vyhotoveny v roce 1999 a 2001. Na základě zákona o sdělovacích prostředcích (čl. 99 odst. 2 písm. d)) rozpočet musí obsahovat rovněž popis toho, jak správní rada navrhuje finanční prostředky vynaložit. Na základě tohoto návrhu pak může ministr PO poskytnout peněžní prostředky z fondu FOR, které lze použít pro účely stanovené ministrem při uvolnění těchto prostředků (18). Ačkoli fond FOR je vyhrazen pro záměry PO, nejedná se o rezervu, která by byla součástí jmění PO.
(41)
Peněžní prostředky, které jsou k dispozici ve fondu FOR, PO umožňují poskytovat pobídky ke zvýšení kvality, zlepšovat programování a obecně investovat do provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Cílem fondu FOR konkrétně je:
-
vyrovnávat nižší příjem STER z reklam;
-
posílit rozmanitost a kvalitu programování, pokud to zahrnuje mimořádné počáteční náklady, a
-
financovat investice, které podporují nizozemské veřejnoprávní vysílání jako celek.
(42)
Do roku 2005 obdržel systém veřejnoprávního vysílání z fondu FOR 191,2 milionů EUR, z toho bylo na jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání převedeno 157,4 milionů EUR a na PO 33,8 milionů EUR.
2.3.3.3 Platby z fondu CoBo
(43)
Fond pro koprodukci (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep, dále jen „CoBo“) byl zřízen k financování koprodukcí mezi nizozemskými provozovateli veřejnoprávního vysílání a jinými producenty programů. Jeho příjmy plynou z výnosů z plateb za autorská práva hrazených belgickými a německými provozovateli kabelové televize za distribuci tří nizozemských kanálů v Belgii a Německu. Fond byl založen provozovateli veřejnoprávního vysílání a spravuje jej nadace. Správní rada fondu je složena z manažerů provozovatelů veřejnoprávního vysílání.
(44)
V roce 1994 nizozemské orgány rozhodly o platbách do dvou dílčích fondů spravovaných fondem CoBo, a to „Film Fund“, který financuje koprodukce filmů a dokumentárních pořadů, a „Telefilm“projekt, který usiluje o podporu produkce vysoce kvalitních televizních filmů.
(45)
Jednotliví provozovatelé veřejnoprávního vysílání v období od roku 1994 do roku 2005 obdrželi z fondu CoBo částku ve výši 31,7 milionů EUR (PO neobdržela z fondu CoBo žádné platby).
2.4 Rezervy jednotlivých provozovatelů vysílání
(46)
Každý provozovatel veřejnoprávního vysílání udržuje určité rezervy, kterými jsou typicky programová rezerva a rezerva sdružení nebo nadace, podle toho zda je provozovatel veřejnoprávního vysílání nadací nebo sdružením.
2.4.1 Programové rezervy
(47)
Jednotliví provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou své rezervy navýšit, jestliže jsou celkové příjmy vyšší než celkové výdaje. Tyto programové rezervy lze použít na úhradu nákladů souvisejících s programy v příštích letech.
(48)
Podle nizozemských orgánů se do programových rezerv započítává hodnota programů, které již byly vyprodukovány, dosud se však nevysílaly (19). Programové rezervy tedy vyjadřují rovněž hodnotu již vyrobených programů. V roce 2005 činily celkové programové rezervy jednotlivých provozovatelů veřejnoprávního vysílání 78,6 milionů EUR.
(49)
Rovněž v roce 2005 PO rozhodla, že by část programových rezerv měla být převedena na samotnou PO, ale provozovatelé vysílání si mohli ponechat rezervy až do výše 5-10 % svého ročního rozpočtu. Provozovatelé veřejnoprávního vysílání převedli na PO částku ve výši 42,457 milionů EUR.
2.4.2 Rezervy sdružení
(50)
Sdružení provozovatelů veřejnoprávního vysílání vznikly jako subjekty soukromého práva. V průběhu let vytvořily vlastní rezervy sdružení z příspěvků a odkazů svých členů. Rezervy sdružení tedy pocházejí ze soukromých zdrojů. V roce 1993 nizozemská vláda rozhodla o „zmražení“ rezerv sdružení. Od tohoto okamžiku bylo v zásadě (20) nutno použít zisky z činností sdružení a činností, které nejsou veřejnými službami, na činnosti veřejné služby a nebylo nadále možno je převádět do rezerv sdružení. Provozovatelé veřejnoprávního vysílání v Nizozemsku drželi v roce 2005 rezervy sdružení ve výši přibližně 131,1 milionů EUR.
2.4.3 Rezervy nadace NOS RTV a menších provozovatelů vysílání
(51)
Společnost NOS RTV, NPS a jiní menší provozovatelé vysílání, kteří nemají žádné členy (článek 39f zákona o sdělovacích prostředcích), drží „rezervy nadace“ (stichtingsreserve). Celková výše rezerv nadací činila v roce 2005 42,2 milionů EUR (21).
2.5 Reklamní činnost na veřejnoprávních kanálech
(52)
Jak již bylo uvedeno výše, za prodej reklam na veřejnoprávních kanálech odpovídá STER.
(53)
Jinými významnými společnostmi prodávajícími televizní reklamy, které působí na nizozemském trhu, jsou IP a SBS. Společnost IP prodává reklamy jménem provozovatelů komerčního vysílání RTL4, RTL5 a Yorin. Společnost SBS prodává reklamy pro své provozovatele komerčního vysílání SBS6, Net 5 a Veronica. Kromě společností IP a SBS existuje několik dalších provozovatelů komerčního vysílání, kteří rovněž prodávají reklamy (22). Sazby účtované STER se vypočítávají na základě odhadů reklamních agentur, sazeb konkurentů a podle vývoje cen v minulosti.
(54)
Tabulka 1 níže ukazuje vývoj podílu sledovanosti provozovatelů veřejnoprávního vysílání, pro něž STER řídí prodej reklam. Podíl sledovanosti (u diváků starších 13 let) se v posledních letech snížil z 38,8 % v roce 1997 na 35,4 % v roce 2005. U věkové kategorie 20-49 let je podíl sledovanosti ještě nižší, tj. 27,2 %.
Tabulka 1
Podíl diváků starších 13 let a ve věkové kategorii 20-49 let (18:00 h-24:00 h), 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
(55)
Od roku 1994 byly hrubé (na základě ceníkových cen) a čisté (s přihlédnutím k poskytnutým slevám) příjmy provozovatelů komerčního vysílání na reklamním trhu vyšší než příjmy provozovatelů veřejnoprávního vysílání.
Tabulka 2
Hrubé příjmy z televizních reklam v období 1994-2005 (částky v milionech EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Provozovatelé komerčního vysílání
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Celkem
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
Tabulka 3
Čisté příjmy z televizních reklam v období 1994-2005 (částky v milionech EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Provozovatelé komerčního vysílání
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Celkem
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
(56)
Jak lze odvodit z výše uvedených tabulek, existuje rozdíl mezi hrubými příjmy z televizních reklam a čistými příjmy očištěnými o slevy. Podle nizozemských orgánů nejenže jsou vyšší zveřejněné sazby provozovatelů veřejnoprávního vysílání, ale rovněž slevy, které poskytují, jsou v porovnání s provozovateli komerčního vysílání nižší (23).
2.6 Nabytí fotbalových práv společností NOS RTV
(57)
V období, kdy probíhalo šetření, společnost NOS RTV získala vysílací práva na několik významných fotbalových událostí (24). Provozovatel komerčního vysílání Canal+ (placený televizní kanál) získal práva na živé vysílání zápasů nizozemské první ligy. Společnost NOS RTV rovněž částečně postoupila společnosti Canal+ práva na Ligu mistrů. Provozovatel komerčního vysílání SBS získal vysílací práva na dva národní fotbalové poháry. Získal rovněž práva na nizozemské zápasy první divize a kvalifikační utkání nizozemského týmu pro Mistrovství Evropy v roce 2004. Vysílací práva na různé zahraniční fotbalové soutěže drží skupina CLT-UFA, největší evropská audiovizuální skupina (mateřská společnost např. RTL).
2.7 Vztah mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize
(58)
Tradiční kabelový přenos se pro účely autorských práv podle nizozemských právních předpisů považuje za samostatné publikování. V zásadě se vyžaduje povolení od všech držitelů autorských práv a držitel autorského práva může požadovat od provozovatele kabelové televize platbu za publikování. Od roku 1985 existuje dohoda mezi sdružením VECAI (zastupujícím provozovatele kabelové televize) a společností NOS RTV (zastupující provozovatele veřejnoprávního vysílání), podle níž jsou provozovatelé kabelové televize osvobozeni od plateb za autorská práva pro provozovatele veřejnoprávního vysílání (držitele autorských práv), jsou-li jejich programy přenášeny prostřednictvím kabelové televize (25). Tato dohoda byla uzavřena na žádost nizozemské vlády na základě toho, že občané již platí příspěvek na veřejnoprávní vysílání. Usuzovalo se, že platba za autorská práva od provozovatelů kabelové televize, která by mohla mít za následek vyšší poplatky za kabelovou televizi, by byla nežádoucí. Provozovatele komerčního vysílání od provozovatelů kabelové televize platby rovněž nepožadují. To však nesouvisí s výše zmíněnou dohodou s provozovateli veřejnoprávního vysílání.
(59)
Je nutno poznamenat, že provozovatelé kabelové televize mají právní povinnost přenášet veškeré rozhlasové a televizní programy provozovatelů veřejnoprávního vysílání (povinnost „must carry“) a nemohou provozovatelům vysílání účtovat náklady na přenos.
2.8 Opatření, jichž se toto rozhodnutí týká
(60)
Jak bylo stanoveno v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (26), toto rozhodnutí se týká níže uvedených opatření:
(1)
Platby uvedené v článcích 106a a 170c zákona o sdělovacích prostředcích provozovatelům vysílání, které jsou Komisí považovány za platby ad hoc.
a)
Platby provozovatelům veřejnoprávního vysílání se provádějí buď z vyrovnávacích fondů nebo z rezervy AOR prostřednictvím fondu FOR. Tyto platby se uskutečnily v období 1994-2005 a činily celkem [...] milionů EUR. Jak bylo uvedeno výše, tuto částku lze rozdělit na platby z tzv. vyrovnávacích fondů ([...] milionů EUR) a platby z rezervy AOR pro fond FOR a poté z fondu FOR pro provozovatele veřejnoprávního vysílání (191,2 milionů EUR).
b)
Platby z fondu na koprodukci (CoBo). Fond CoBo sestává ze dvou zvláštních dílčích fondů Film Fund a Telefilm projekt. Prostřednictvím fondu CoBo stát poskytl provozovatelům veřejnoprávního vysílání v období 1994-2005 částku 31,7 milionů EUR.
(2)
Zajištěný přístup ke kabelové televizi nebo tzv. „must-carry“ (jak je uvedeno v článku 82i zákona o sdělovacích prostředcích).
(3)
Poskytování technického zařízení organizací NOB zdarma (jak je uvedeno v článcích 89 a 90 zákona o sdělovacích prostředcích).
II. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
3. SHRNUTÍ DŮVODŮ PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(61)
Po počátečním šetření Komise usoudila, že některá opatření s možnou výjimkou povinnosti „must carry“ představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Komise kromě toho vyjádřila obavy týkající se slučitelnosti této státní podpory podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(62)
Pokud jde o přiměřenost financování, Komise pochybovala, zda se přiřazování výdajů a příjmů uskutečňovalo podle jasně definovaných zásad nákladového účetnictví. Komise pochybovala, zda při výpočtu nutnosti státního financování byly plně zohledněny příjmy plynoucí z činností, které nejsou veřejnými službami, čímž vzniklo riziko, že poskytnuté finanční prostředky převyšují čisté náklady veřejné služby.
(63)
Komise dále měla za to, že výše finančních prostředků ve fondu FOR a výše programových rezerv naznačuje nadměrnou strukturální kompenzaci. Komise zjistila, že z celkových plateb ad hoc nebyla využita částka ve výši 110 milionů EUR (podle údajů z roku 2001).
(64)
Komise mimoto vyjádřila svůj záměr dále prošetřit, zda nebyla nepatřičně narušena hospodářská soutěž na komerčních trzích. Komise zdůraznila, že takovéto narušení hospodářské soutěže by mohlo nastat na reklamním trhu, na trhu s právy k duševnímu vlastnictví u kabelového přenosu a s právy na přenos fotbalových utkání.
(65)
Organizace NOB nemůže provozovatelům veřejnoprávního vysílání účtovat poskytování služeb, ale dostává za tento úkol platby přímo od státu. Komise zjistila, že by poskytování technického zařízení zdarma mohlo představovat podporu pro provozovatele veřejnoprávního vysílání.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(66)
Byly předloženy níže uvedené připomínky, které mají význam pro toto rozhodnutí.
(67)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání uvedli, že by se dotyčná opatření měla považovat za existující podporu, jelikož představují součást obecného systému financování veřejnoprávního vysílání. Mimoto poznamenali, že Komise by měla financování veřejnoprávního vysílání posoudit pouze podle Amsterodamského protokolu a neměla by uplatňovat kritéria rozsudku v případu Altmark (27) nebo čl. 87 odst. 1 či čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(68)
Skupina CLT-UFA uvedla, že až do roku 2002 nebylo možno účetní závěrky systému veřejnoprávního vysílání ověřovat a schvalovat nezávislým účetním.
(69)
Provozovatelé veřejnoprávního vysílání uvedli, že neexistuje nadměrná náhrada ve výši 110 milionů EUR, jak uvádí Komise. Za prvé, provozovatelé veřejnoprávního vysílání a vláda pracují s odlišnými účetními systémy. Vláda používá účetnictví založené na peněžních příjmech a provozovatelé veřejnoprávního vysílání účetnictví založené na výdajích a příjmech, které jsou účtovány v okamžiku operace. To způsobuje rozdíly. Kromě toho jsou příjmy fondu FOR podle provozovatelů veřejnoprávního vysílání vyhrazeny na zvláštní budoucí cíle. Mimoto uvedli, že nadměrné financování nemohlo vést k narušení hospodářské soutěže na jiných trzích, jelikož finanční prostředky lze použít pouze na činnosti veřejné služby.
(70)
Sdružení ACT uvedlo, že se STER chová protisoutěžně v důsledku cenového podbízení na reklamním trhu. Tvrdí, že jelikož je celkový roční reklamní čas provozovatelů veřejnoprávního vysílání omezenější než u provozovatelů komerčního vysílání, STER by měla účtovat vyšší ceny než provozovatelé komerčního vysílání.
(71)
Skupina SBS Broadcasting potvrdila, že ceny na nizozemském trhu televizní reklamy jsou stanoveny pro GRP (Gross Rating Point, ukazatel mediálního tlaku) věkové kategorie 20-49. Jelikož však provozovatelé veřejnoprávního vysílání přilákají více diváků mimo tuto skupinu diváků než provozovatelé komerčního vysílání, zadavatelé reklamy by byli ochotni zaplatit u GRP 20-49 příplatek. Proto porovnání GRP 20-49 neodráží u tohoto produktu hospodářskou skutečnost. Skupina SBS kromě toho poznamenala, že u GRP 13+ provozovatelé veřejnoprávního vysílání stanoví nižší ceny než provozovatelé komerčního vysílání. K doložení svých připomínek předložila skupina SBS přehledy průměrných cen brutto za GRP 13+ u různých kanálů během hlavního vysílacího času v období 1995-2004 a podle měsíců v roce 2003 a 2004. Tyto přehledy ukazují, že ceny provozovatelů veřejnoprávního vysílání byly nižší než ceny většiny provozovatelů komerčního vysílání.
(72)
Podle skupiny CLT-UFA zaplatila společnost NOS RTV za fotbalová práva nepřiměřeně vysoké ceny. Tyto ceny značně převyšovaly tržní ceny. Skupina CLT-UFA předložila výpočetní modely (28), aby ukázala, jak počítají ceny za fotbalová práva, na základě nichž CLT-UFA dospěla k závěru, že nabídka předložená NOS RTV s ohledem na práva na utkání Ligy mistrů v roce 2002 byla značně vyšší než nabídka předložená skupinou CLT-UFA. Sdružení ACT a skupina CLT-UFA se mimoto domnívaly, že Komise by neměla vyvodit závěr, že neexistují dostatečné důkazy o přeplacení fotbalových práv, a to na základě jednoho příkladu, kdy provozovatel komerčního vysílání mohl být přeplacen.
(73)
VECAI (sdružení provozovatelů kabelové televize) předložilo dvě záležitosti. Za prvé se domnívá, že provozovatelé kabelové televize, kteří podléhají povinnosti „must carry“, by měli mít možnost žádat platby od příslušných provozovatelů vysílání. Vzhledem k povinnosti „must carry“ provozovatelé veřejnoprávního vysílání nehradí poplatek za přenos signálu prostřednictvím kabelových sítí.
(74)
Sdružení VECAI za druhé uvedlo, že provozovatelé kabelových televizí ve skutečnosti hradí poplatek organizacím spravujícím práva jménem společnosti NOS RTV, ale společnost NOS RTV a nizozemská vláda se domnívají, že to je provize za správu. Podle sdružení VECAI to je skrytý poplatek za práva k duševnímu vlastnictví.
5. PŘIPOMÍNKY NIZOZEMSKÝCH ORGÁNŮ (29)
(75)
Nizozemské orgány uvedly, že předpoklad Komise, že příslušná opatření nejsou součástí běžného ročního financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání jako součást státního financování, je mylný. Financování, jehož se šetření týká, pramení z běžného mechanismu financování a bylo nedílnou součástí rozpočtového plánování, které vedlo k platbám pro provozovatele veřejnoprávního vysílání. Podle nizozemských orgánů jsou fond FOR, vyrovnávací fondy, fond CoBo a platby organizaci NOB součástí mechanismu běžného ročního financování.
(76)
Nizozemské orgány upozornily Komisi na to, že posouzení by mělo vzít v úvahu zvláštní kontext, v němž provozovatelé veřejnoprávního vysílání působí. Nizozemské orgány požádaly Komisi, aby vzala v úvahu použití Amsterodamského protokolu. V případě nutnosti by se v rámci zásad stanovených v Amsterodamském protokolu předmět tohoto řízení měl považovat za slučitelnou podporu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(77)
Částka, kterou Komise předběžně uvedla jako možnou nadměrnou náhradu, je chybná. Byla odvozena ze zdrojů financování, které byly nesprávně považovány za rezervy. Jelikož využití těchto finančních prostředků je předem dané a podléhá kontrole, nemůže se jednat o nadměrnou náhradu. Nizozemské orgány mimoto tvrdí, že pokud by se dotčená opatření považovala za státní podporu, měla by se podpora považovat za existující státní podporu ve smyslu článku 88 Smlouvy o ES.
(78)
Nizozemské orgány poukazují na to, že účetní závěrky jednotlivých sdružení provozovatelů veřejnoprávního vysílání vždy podléhaly schválení nezávislým účetním.
(79)
Nizozemské orgány se domnívají, že vysílání sportovních přenosů oblíbených i méně oblíbených sportů patří do definice hlavního úkolu provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Nizozemské orgány mají za to, že při určování nabídky za práva na přenos provozovatelé veřejnoprávního vysílání nezaplatili víc než to, co bylo nezbytné, aby bylo zajištěno nabytí důležitých práv v souvislosti s jejich úkolem v oblasti veřejné služby a celkovým programováním.
(80)
Orgány znovu zopakovaly, že poslání veřejné služby organizace NOB je nedílnou součásti systému veřejné služby. Skutečnost, že provozovatelům veřejnoprávního vysílání nejsou účtovány služby poskytované organizací NOB, neznamená, že jim je poskytována podpora.
(81)
Nizozemské orgány uvádějí, že vzhledem k tomu, že provozovatelé komerčního vysílání od provozovatelů kabelové televize rovněž nepožadují platby za autorská práva, lze říci, že společnost NOS RTV jedná jako běžný tržní subjekt v podmínkách tohoto konkrétního trhu.
III. POSOUZENÍ OPATŘENÍ PODLE PRAVIDEL STÁTNÍ PODPORY
6. EXISTENCE PODPORY VE SMYSLU ČL. 87 ODST. 1 SMLOUVY O ES
(82)
Čl. 87 odst. 1 Smlouvy stanoví pro existenci státní podpory tyto podmínky. Za prvé, musí existovat zásah státu nebo prostřednictvím státních prostředků. Za druhé, příjemci musí být poskytnuta výhoda. Za třetí, podpora musí narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže. Za čtvrté, zásah musí být schopen ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6.1 Přítomnost státních prostředků
6.1.1
Platby ad hoc
(83)
Platby uvedené v článcích 106a a 170c zákona o sdělovacích prostředcích, které Komise považovala za platby ad hoc, lze rozdělit na platby z tzv. vyrovnávacích fondů, platby z fondu FOR a platby z fondu CoBo.
(84)
Pokud jde o vyrovnávací fondy, peněžní prostředky jsou nejprve odloženy do rezervy AOR (což je fond, jehož prostředky vlastní stát a který je spravován úřadem pro sdělovací prostředky) za účelem vyrovnání některých oproti předpokladům vyšších výdajů provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Ve druhé fázi jsou státní prostředky představované vyrovnávacími fondy v rezervě AOR převedeny na společnost NOS RTV.
(85)
Platby z fondu FOR se považují za státní prostředky. Ačkoli fond FOR je fondem, který spravuje a řídí PO, jeho prostředky pocházejí z rezervy AOR, která je součástí rozpočtu na sdělovací prostředky.
(86)
Co je důležitější, jak je popsáno v odstavci 2.3.3.2, PO rozděluje peněžní prostředky na základě předem uzavřených dohod o použití prostředků z fondu FOR. Ačkoli je to PO, kdo navrhuje, jak by se měly prostředky využít, „návrh schvaluje“ ministerstvo vzdělávání, kultury a vědy a stanoví, k jakým účelům lze peněžní prostředky použít. PO může vydat rozhodnutí o vynaložení peněžních prostředků až poté, co ministr stanovil kritéria pro jejich rozdělení. PO musí vzít v úvahu pravidla stanovená ministrem. Proto lze mít za to, že při uskutečňování plateb z fondu FOR pro jednotlivé provozovatele vysílání dochází k převodu státních prostředků. Jedná se o převod státních prostředků, který lze navíc přičíst státu (30).
(87)
V období, v němž probíhalo šetření, obdrželi provozovatelé veřejnoprávního vysílání z fondu FOR částku ve výši 191,2 milionů EUR a z vyrovnávacích fondů částku ve výši [...] milionů EUR.
(88)
Platby uskutečněné z fondu CoBo jsou považovány za státní prostředky. Jak je popsáno v odstavcích 43-44, fond CoBo získává prostředky z přímých příspěvků z rozpočtu na sdělovací prostředky a z výnosů z plateb za autorská práva hrazených belgickými a německými provozovateli kabelové televize za distribuci tří nizozemských kanálů v Belgii a Německu. Komise zastává názor, že za státní prostředky lze považovat nejen přímé příspěvky z rozpočtu na sdělovací prostředky, ale rovněž platby za autorská práva. Ve skutečnosti by se platby za autorská práva měly použít k financování výdajů provozovatelů vysílání souvisejících s veřejnou službou. Tím, že se odkládají do fondu CoBo, se odpovídajícím způsobem zvýšila potřeba veřejného financování. Platby za autorská práva jsou proto rovnocenné prostředkům, jichž se stát zřekl.
(89)
Ačkoli fond Cobo vlastní a spravuje nadace (jejíž správní rada je řízena provozovateli veřejnoprávního vysílání), převody z fondu CoBo pro provozovatele veřejnoprávního vysílání lze provést pouze za podmínek, jež určuje stát.
(90)
Provozovatelé veřejnoprávního vysílání obdrželi v období, kdy probíhalo šetření, z fondu CoBo částku ve výši 31,7 milionů EUR. Tato částka představuje převod státních prostředků pro jednotlivé provozovatele vysílání.
6.1.2 Volný přístup ke kabelové televizi
(91)
Povinnost „must carry“, která je uložena provozovatelům kabelové televize, nezahrnuje převod státních prostředků, a za převod státních prostředků nelze považovat rovněž příjmy provozovatelů kabelových televizí, jichž se zřekli (31). Komise nenašla žádné důkazy, které by prokazovaly opak. V souladu s tím lze potvrdit předběžný názor, že opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
6.1.3 Technické zařízení poskytované zdarma organizací NOB
(92)
Veřejná společnost NOB dostává od státu platby za služby, které je povinna poskytovat provozovatelům veřejnoprávního vysílání. Tyto platby zahrnují přímý převod státních prostředků. V konečném důsledku přinášejí prospěch provozovatelům veřejnoprávního vysílání, kteří dostávají služby zdarma (32). Samotné nizozemské orgány uvedly, že organizace NOB působí pouze jako „prostředek“ státního financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání, jimž organizace NOB poskytuje služby.
6.2 Hospodářská výhoda
(93)
Financování ad hoc (platby do fondu FOR a prostřednictvím vyrovnávacích fondů), převody do fondu Cobo a poskytování technického zařízení zdarma poskytují nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání hospodářskou výhodu v tom smyslu, že je tato opatření zprošťují provozních nákladů, jež by jinak museli hradit.
6.2.1 Použitelnost rozsudku v případu Altmark
(94)
Nizozemská vláda a provozovatelé veřejnoprávního vysílání uvedli, že opatření, jichž se šetření týká, hradí nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání čisté náklady spojené s vykonáváním úlohy v oblasti veřejné služby, kterou byli pověřeni. To by znamenalo, že v souladu s rozsudkem v případu Altmark (33) opatření neposkytla provozovatelům veřejnoprávního vysílání výhodu a nepředstavují podporu.
(95)
Státní opatření, jež hradí čisté zvýšené náklady při poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, nelze považovat za státní podporu podle čl. 87 odst. 1, jestliže je náhrada stanovena takovým způsobem, který nemůže podniku přinést žádný faktický prospěch. V rozsudku týkajícím se případu Altmark Soudní dvůr uvedl podmínky, které musí být splněny, aby bylo možno uniknout takovéto klasifikaci. Zmíněné podmínky jsou tyto:
-
za prvé, podnik, který je příjemcem podpory, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny;
-
za druhé, parametry pro výpočet náhrady musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem;
-
za třetí, výše náhrady je omezena rozsahem nezbytným k pokrytí veškerých nákladů vynaložených při plnění závazků veřejné služby nebo jejich části, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk dosažený při plnění takových závazků;
-
za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby vybrán v rámci řízení pro přidělování veřejných zakázek, je třeba, aby výše nutné náhrady byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by při plnění takových závazků měl běžný, řádně řízený podnik, jenž je dostatečně vybaven výrobními prostředky umožňujícími plnit zadané požadavky na poskytování služeb ve veřejném zájmu, přičemž je třeba vzít v úvahu příslušné příjmy a přiměřený zisk dosažený při plnění takových závazků.
(96)
Komise zastává názor, že v daném případě nebyly splněny poslední tři výše uvedené podmínky. Za prvé, převody finančních prostředků z fondu FOR, vyrovnávacích fondů a finančního příspěvku z fondu Cobo pro PVV nebyly založeny na objektivních a transparentních parametrech, které byly stanoveny předem.
(97)
Opatření týkající se financování ad hoc, jakož i platby z fondu CoBo neberou v úvahu všechny příslušné příjmy PVV a neobsahují nezbytné záruky, aby byla vyloučena nadměrná náhrada. Ve skutečnosti (jak bude podrobně posouzeno níže) vedlo financování ad hoc ke značné nadměrné kompenzaci.
(98)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání nebyli vybráni jako poskytovatelé služeb obecného hospodářského zájmu na základě nabídkového řízení, ani nebyla provedena analýza nákladů, které by při plnění takových závazků měl běžný, řádně řízený podnik, jenž je dostatečně vybaven výrobními prostředky umožňujícími plnit zadané požadavky na poskytování služeb ve veřejném zájmu. Totéž platí pro financování technického zařízení, které PVV poskytovala organizace NOB.
(99)
Komise se proto domnívá, že v tomto případě nebyly splněny všechny podmínky stanovené v rozsudku týkajícím se případu Altmark.
6.3 Narušení hospodářské soutěže
(100)
Výhodu, kterou poskytlo financování ad hoc, převody do fondu CoBo a poskytování technického zařízení nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání zdarma, nemá k dispozici žádný jiný podnik ve srovnatelné situaci. Vzhledem k tomu, že k narušení hospodářské soutěže dojde vždy, když státní podpora posílí postavení podniku, který je příjemcem podpory, vůči jeho konkurentům, může tato výhoda narušit hospodářskou soutěž mezi PVV a ostatními podniky (34).
6.4 Ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(101)
Pokud státní podpora posílí postavení jednoho podniku vůči ostatním podnikům, které s ním soutěží při obchodování v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za podniky postižené takovou podporou (35), i když se samotný podnik, který je příjemcem podpory, na vývozu nepodílí (36). Obdobně, pokud členský stát poskytne podporu podnikům působícím v odvětví služeb a distribuce, podniky, kterým je podpora poskytnuta, nemusí samy obchodovat mimo členský stát, aby měla podpora vliv na obchod ve Společenství (37).
(102)
V souladu s judikaturou uvedla Komise ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (dále jen „sdělení o veřejnoprávním vysílání“) (38), že:
„Státní financování veřejnoprávní rozhlasové a televizní činnosti obvykle ovlivní obchodní vztahy mezi členskými státy. Uvádí se případ, kdy se jedná o získání a prodej programových práv, což se často uskutečňuje na mezinárodní úrovni. Pro organizace poskytující služby ve veřejném zájmu, které mají právo prodávat reklamní čas, mají i reklamy mezinárodní účinek, a to zejména v homogenních jazykových oblastech, které překračují hranice jednotlivých států. A také struktura vlastnických vztahů rozhlasových a televizních společností může sahat za hranice určitého členského státu (39)“.
(103)
V daném případě nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání působí na mezinárodním trhu: prostřednictvím European Broadcasting Union si vyměňují televizní programy a jsou účastníky systému Eurovize. Jejich programy se mimoto vysílají v Belgii a Německu. Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání kromě toho přímo soutěží s provozovateli komerčního vysílání, kteří působí na mezinárodním televizním trhu a kteří mají mezinárodní strukturu vlastnických vztahů.
(104)
Komise proto vyvozuje závěr, že financování ad hoc, finanční prostředky poskytnuté fondu CoBo a poskytování technického zařízení zdarma může ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
6.5 Závěr
(105)
Jelikož jsou splněny všechny podmínky stanovené v čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES a vzhledem k tomu, že nebyly splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku týkajícím se případu Altmark, Komise vyvozuje závěr, že financování ad hoc (financování z fondu FOR a vyrovnávacích fondů), finanční prostředky poskytované prostřednictvím fondu CoBo a poskytování technických služeb a technického zařízení nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání zdarma se považuje za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Na druhou stranu, výhoda odvozená z volného přístupu ke kabelové síti nezahrnuje převod státních prostředků a nepředstavuje státní podporu.
7. VYMEZENÍ OPATŘENÍ JAKO „NOVÉ“ PODPORY
(106)
Podle čl. 1 písm. b) nařízení Rady č. 659/99, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (40), se „existující podporou“ rozumí mimo jiné:
„i)
…, všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm“.
(107)
Jak bylo uvedeno výše, je možno rozlišit roční platby, jež nejsou předmětem tohoto rozhodnutí, a platby ad hoc.
7.1 Roční platby
(108)
Roční platby se uskutečňují na základě článku 110 zákona o sdělovacích prostředcích, v němž se uvádí, že „subjekty, jimž byl přidělen vysílací čas, mají nárok (…) na finanční prostředky ze souhrnného rozpočtu“. Výše finančních prostředků a jejich dostupnost je rovněž stanovena v zákoně o sdělovacích prostředcích. Tento systém financování existoval před vstupem Smlouvy v platnost a považuje se za existující podporu, jak Komise potvrdila v řízení v případu č. E-5/2005 (41).
7.2 Platby ad hoc
(109)
Tzv. platby ad hoc mají řadu rysů, které je odlišují od běžných ročních plateb a hovoří proti jejich vymezení jako existující podpory:
-
Právní základ těchto plateb byl zaveden po vstupu Smlouvy v platnost. Teprve v roce 1996 stát prostřednictvím vyrovnávacích fondů zavedl možnost vyrovnávat výdaje provozovatelů veřejnoprávního vysílání v případě nadměrného zvýšení cen za programová práva. Do roku 1996 neexistovala možnost vyrovnávat platby provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Stejně tak novela zákona o sdělovacích prostředcích, která umožňuje provádět platby ad hoc z fondu FOR pro jednotlivé provozovatele vysílání, byla zavedena teprve v roce 1998. Co se týká státního příspěvku pro fond CoBo, stát se rozhodl přispívat do tohoto fondu až v roce 1994.
-
Vlastní platby se uskutečňovaly teprve od roku 1994. Konkrétněji, platby z fondu CoBo se prováděly od roku 1994, platby z vyrovnávacích fondů od roku 1996 a z fondu FOR od roku 1999.
-
Na rozdíl od běžného ročního financování nelze platby ad hoc považovat za platby, na něž mají provozovatelé veřejnoprávního vysílání nárok. Vyplacení finančních prostředků ad hoc není automatickým procesem (42). Tyto platby se uskutečňují na žádost jednotlivých poskytovatelů veřejnoprávních služeb a jsou prováděny po přijetí konkrétního individuálního rozhodnutí ministra kultury podle článku 106a zákona o sdělovacích prostředcích. V případě fondu FOR např. ministr rozhoduje, zda by měly být z rezervy AOR převedeny peněžní prostředky do fondu FOR, přičemž bere v úvahu výši prostředků ve fondu FOR. PO pak peněžní prostředky rozděluje dále podle pravidel stanovených v protokolech.
-
Podmínky, za nichž lze převod uskutečnit, byly stanoveny v tzv. „protokolech o převodu“ vyhotovených v roce 1999 a v roce 2002. Co se týká fondu CoBo, stát stanoví určité podmínky pro platby do a z fondu, které sahají pouze do roku 1994.
-
Finanční prostředky jsou poskytovány na konkrétní účely, jak je uvedeno v odstavci 2.3.3. Slouží např. k poskytnutí pobídky pro provozovatele vysílání, aby produkovali lepší programy, k tlumení výkyvů v příjmech z reklamy, k vyrovnání nárůstu cen práv na vysílání sportovních událostí a k podpoře koprodukcí s belgickými a německými provozovateli vysílání.
7.3 Technické zařízení poskytované zdarma
(110)
Provozovatelé veřejnoprávního vysílání dostávají od organizace NBO technické zařízení zdarma od vstupu „zákona o sdělovacích prostředcích z roku 1987“ v platnost. Od tohoto roku začala provozovatelům veřejnoprávního vysílání poskytovat zařízení organizace NOB, zatímco původně toto zařízení poskytovala společnost NOS. Organizace NOB byla pověřena službou obecného hospodářského zájmu a poskytuje zařízení jednotlivým provozovatelům veřejnoprávního vysílání zdarma a dostává platby přímo od státu. Toto opatření tudíž lze považovat za novou podporu.
7.4 Závěr k vymezení „nové“ podpory
(111)
Financování ad hoc (platby z fondu FOR pro jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání a platby z vyrovnávacích fondů), převody z fondu CoBo a poskytování technického zařízení zdarma by se měly považovat spíše za novou než za existující podporu.
8. SLUČITELNOST PODPORY PODLE ČL. 86 ODST. 2 SMLOUVY O ES
(112)
Na základě vlastností opatření je jediným možným důvodem pro slučitelnost čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, v němž se uvádí, že: „podniky, jimž je svěřeno poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (…), podléhají ustanovením této smlouvy a zejména pravidlům soutěže, pokud uplatnění těchto ustanovení neznemožňuje právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly přiděleny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství“.
(113)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora může čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES opravňovat k poskytnutí výjimky ze zákazu státní podpory tam, kde se jedná o podniky, jež byly pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Rozsudek Soudního dvora týkající se případu Altmark nepřímo potvrdil, že státní podporu, která kompenzuje náklady, které podniku vznikly v souvislosti s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splňuje podmínky čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (43).
(114)
V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (44) čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES představuje výjimku, kterou je třeba vykládat restriktivně. Soudní dvůr upřesnil, že pokud by nějaké opatření mělo spadat pod tuto výjimku, musejí být splněny všechny následující podmínky:
-
příslušná poskytovaná služba má být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková musí být členským státem jasně vymezena;
-
příslušný podnik musí být členským státem výslovně pověřen vykonáváním takové služby;
-
použití pravidel o hospodářské soutěži uvedených ve Smlouvě musí bránit plnění speciálních úkolů, jimiž byl podnik pověřen, a zproštění povinnosti respektovat tato pravidla nesmí ovlivnit rozvoj obchodních vztahů v míře, která by byla v rozporu se zájmy Společenství.
(115)
Sdělení o veřejnoprávním vysílání stanoví zásady a postupy, které Komise hodlá uplatňovat, aby zajistila dodržování výše uvedených podmínek. Musí proto přezkoumat, zda v daném případě:
-
činnosti nizozemských provozovatelů veřejnoprávního vysílání jsou jednoznačně a přesně vymezeny nizozemskými orgány jako služba obecného hospodářského zájmu (definice);
-
nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání jsou oficiálně pověřeni nizozemskými orgány poskytováním takovéto služby (pověření);
-
státní financování nepřekračuje čisté náklady na tuto veřejnou službu s přihlédnutím k ostatním přímým či nepřímým příjmům plynoucím z poskytování veřejné služby (přiměřenost).
8.1 Definice
(116)
V této souvislosti je nutno zmínit, že financování ad hoc a poskytování technického zařízení zdarma bylo určeno na podporu činností, které jsou součásti poslání veřejné služby v obecném zájmu. Je tedy nezbytné posoudit celkovou výši financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání, toto rozhodnutí se však nebude zabývat posouzením mechanismu a podmínek, za nichž je státní financování poskytováno, mimo zvláštní výše uvedená opatření. Toto rozhodnutí se rovněž netýká organizace systému veřejnoprávního vysílání jako celku.
(117)
Jak je uvedeno v bodu 33 sdělení o veřejnoprávním vysílání, je na členských státech, aby definovaly poslání veřejné služby provozovatele veřejnoprávního vysílání. Vzhledem k zvláštní povaze odvětví rozhlasového a televizního vysílání Komise považuje „‚širokou‘ definici, podle níž jde o pověření dané vysílací organizace úkolem poskytovat vyvážený a rozmanitý program v souladu s pověřením, a přitom zajistit určitou úroveň sledovanosti, z hlediska výkladových ustanovení protokolu za legitimní podle čl. 86 odst. 2. Taková definice by měla být v souladu s cílem uspokojovat demokratické, sociální a kulturní potřeby společnosti a zaručovat pluralismus, včetně kulturní a jazykové rozmanitosti“.
(118)
I když definice může být široká, měla by být dostatečně jasná a přesná, aby neponechávala pochybnost o tom, zda určitou činnost vykonávanou pověřeným provozovatelem zamýšlí členský stát zahrnout do poslání veřejné služby, či nikoli. Jak se uvádí v bodu 36 sdělení o veřejnoprávním vysílání, úloha Komise je omezena na ověření, zda definice veřejné služby neobsahuje zřejmé omyly.
(119)
Hlavním úkolem nizozemských provozovatelů veřejnoprávního vysílání je poskytovat vysoce kvalitní a rozmanité programy pro všeobecné vysílání na veřejnoprávních kanálech, a to v obecném zájmu, jak stanoví článek 13c zákona o sdělovacích prostředcích. V právních předpisech jsou rovněž obsaženy zvláštní požadavky na programování týkající se kategorií obsahu, jež mají být pokryty, a délky vysílacího času, jenž má být každé kategorii vyhrazen.
(120)
Skupina CLT-UFA uvedla, že nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání vysílají obecně příliš mnoho sportovních pořadů, a zejména fotbalových utkání. Žadatelé upřesnili, že společnost NOS RTV vysílá většinu všech sportovních událostí v Nizozemsku. Jak je uvedeno výše, financování ad hoc bylo určeno na financování činností, jež jsou součástí poslání veřejné služby v obecném zájmu, a byly tedy myšleny rovněž na nabytí práv na vysílání sportovních přenosů.
(121)
Komise zastává názor, že vysílání sportovních programů, v rámci omezení na přibližně 10 % celkového vysílacího času, nepředstavuje zřejmý omyl. Sport může být součástí poslání provozovatelů veřejnoprávního vysílání a podíl 10 % vysílacího času vyhrazeného sportovním událostem není v rozporu s úkolem nabízet v rámci veřejné služby vyvážený a rozmanitý programový mix.
(122)
Komise zastává názor, že hlavní úkol stanovený v čl. 13c odst. 1 je definován dosti široce, lze však mít za to, že v souladu s Amsterodamským protokolem splňuje „demokratické, společenské a kulturní potřeby“ nizozemské společnosti. Definice hlavního úkolu v právních předpisech je tudíž dostatečně jasná a přesná a neobsahuje zřejmé omyly.
8.2 Pověření
(123)
Bod 40 sdělení o veřejnoprávním vysílání uvádí, že aby bylo možné využít výjimky podle čl. 86 odst. 2, mělo by být poslání veřejné služby svěřeno nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání správním aktem. Komise zjistila, že zákon o sdělovacích prostředcích formálně pověřuje společnost NOS úkolem poskytovat veřejnou službu definovaným v článku 13c a prováděcích právních předpisech. Provozovatelé veřejnoprávní služby mají podle článku 31 zákona o sdělovacích prostředcích právo vysílat programy na veřejnoprávních kanálech a Komise je názoru, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání jsou dostatečně pověřeni hlavním úkolem, tj. vysíláním programů.
8.3 Přiměřenost
(124)
V kapitole 6.3 sdělení o veřejnoprávním vysílání je vysvětleno, že posouzení přiměřenosti, které Komise provádí, je dvojí (45).
(125)
Komise musí na straně jedné vypočítat čisté náklady poslání veřejné služby svěřeného nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání a ověřit, zda tyto náklady byly nahrazeny nepřiměřeně, či nikoli. Při kompenzaci podniku nesmí státní podpora překročit čisté náklady poslání veřejné služby. Pro výpočet čistých nákladů je nutno vzít v úvahu rovněž ostatní přímé a nepřímé příjmy vyplývající z poslání veřejné služby. Z toho důvodu se při posuzování přiměřenosti podpory bere v úvahu čistý zisk z využití činnosti veřejné služby.
(126)
Na straně druhé Komise musí prověřit veškeré informace, která má k dispozici a které naznačují, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání narušili hospodářskou soutěž na komerčních trzích více, než je nutné pro naplnění poslání veřejné služby. Například provozovatel veřejnoprávního vysílání by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohl být sváděn k tomu, aby stlačoval ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížil příjem konkurentů. Takový postup by vyžadoval dodatečné státní financování k náhradě ušlých příjmů z komerčních činností a znamenal by proto nadměrnou kompenzaci za povinnosti vyplývající z veřejné služby.
8.3.1 Průhlednost a rozvržení nákladů
(127)
Komise musí nejprve určit náklady na službu obecného hospodářského zájmu. Jelikož nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání provádějí rovněž činnosti, které nejsou veřejnou službou, vyžaduje od nich směrnice Komise 80/723/EHS o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky (46), ve znění směrnice Komise 2000/52/ES (47), aby pro různé druhy prováděných činností vedli oddělené účty. Náklady a příjmy musí být správně přiřazeny na základě jasně definovaných, objektivních zásad nákladového účetnictví. Pouze náklady, které lze v plné výši připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, se nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě (48).
(128)
Směrnice o průhlednosti byla v Nizozemsku provedena novelou zákona o hospodářské soutěži („Mededingingswet“) (49). Zvláštní výnos (50) mimoto provozovatele veřejnoprávního vysílání zavazuje, aby vedli oddělené účty pro veškeré vedlejší činnosti a činnosti sdružení. Na základě toho nizozemské orgány poskytly informace o nákladech a příjmech provozovatelů veřejnoprávního vysílání v období 1994-2005.
(129)
Podle požadavků směrnice o průhlednosti by členské státy měly zajistit nejen to, aby byly vedeny oddělené účty pro činnost veřejné služby a činnosti, které veřejnou službou nejsou, ale rovněž to, že veškeré náklady a výnosy jsou správně rozděleny na základě důsledně uplatňovaných a objektivně zdůvodnitelných zásad analytického účetnictví a že byly jasně stanoveny zásady analytického účetnictví, podle kterých se jednotlivé účty vedou.
(130)
V daném případě však Komise zjistila, že výnos nestanoví, jak mají provozovatelé veřejnoprávního vysílání rozdělovat náklady, které jsou společné pro činnosti veřejné služby a činnosti, které veřejnou službou nejsou. Informace poskytnuté nizozemskými orgány mimoto potvrzují, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání používají k rozdělení nákladů různé postupy. Nizozemské orgány uvedly, že na úrovni jednotlivých provozovatelů je rozdělení správné, ale že vzhledem k možnému výběru, který provozovatelé vysílání mají s ohledem na rozdělování nákladů, se může toto rozdělení mezi jednotlivými provozovateli vysílání lišit. Komise však zjistila, že skutečnost, že u jednotlivých provozovatelů vysílání neexistuje jednotnost, naznačuje, že výnos nestanoví dostatečně, jak by se mělo rozdělování nákladů provádět.
(131)
Podle informací předložených nizozemskými orgány proto nelze učinit závěr, že náklady jsou správně rozdělovány na základě uznaných metod pro rozdělování nákladů. Komise se proto domnívá, že při posuzování toho, zda bylo státní financování přiměřené nákladům veřejné služby, by se měly vzít v úvahu všechny čisté příjmy z komerčních činností provozovatelů veřejnoprávního vysílání. To je rovněž v souladu s nizozemským právním rámcem, který se vztahuje na systém veřejnoprávního vysílání a který provozovatele vysílání zavazuje, aby pro účely veřejné služby použili veškerý svůj zisk, včetně zisku z komerčních činností (51).
8.3.2 Přiměřenost veřejného financování
(132)
Podle bodu 57 sdělení o veřejnoprávním vysílání je nutné, aby státní podpora nepřekročila čisté náklady poslání veřejné služby, které provozovateli vysílání vznikly. Po stanovení čistých nákladů veřejné služby je proto nutné zjistit, zda celková částka státního financování nepřekračuje stanovenou částku.
(133)
Jak bylo uvedeno výše, pokud nedošlo k úplnému nebo smysluplnému rozdělení nákladů, je nutno při výpočtu čistých nákladů veřejné služby vzít v úvahu čisté příjmy ze všech činností, které měly přímo či nepřímo prospěch z veřejného financování (52). Při stanovování čistých nákladů poslání veřejné služby není nutno brát v úvahu pouze výnosy ze „samostatných“ komerčních činností. To jsou činnosti, které neměly přímo či nepřímo (např. v podobě levnějších vstupů) prospěch ze státního financování nebo které uhradily plnou hodnotu vstupů, které mají společné s činností veřejné služby nebo které z této činnosti vyplývají.
(134)
Jak již bylo poznamenáno, v nizozemském systému veřejnoprávního vysílání neexistuje pojem „samostatných“ činností, ani smysluplné a úplné rozdělení prostředků mezi různé činnosti provozovatelů vysílání. Zákon o sdělovacích prostředcích kromě toho stanoví, že veškeré čisté výnosy z hlavního úkolu a vedlejších úkolů (53), vedlejších činností a činnosti sdružení (54) musejí být použity na plnění poslání veřejné služby (55).
(135)
Čisté náklady činnosti veřejné služby jsou proto určeny s přihlédnutím k příjmům ze všech činností provozovatelů veřejnoprávního vysílání. V souladu s tím:
-
za prvé, čisté náklady veřejné služby jsou určeny tak, že se od celkových nákladů na poskytování veřejné služby odečtou čisté výnosy odvozené z využití veřejné služby (hlavní a vedlejší úkoly) (56);
-
za druhé, vezmou se v úvahu všechny ostatní čisté příjmy z komerčních činností (vedlejší činnosti a činnosti sdružení);
-
za třetí, připočítají se všechny formy veřejného financování. Za prvé, roční státní financování a platby z fondu Stifo, které se považují za opatření „existující podpory“. Za druhé, financování ad hoc (platby z fondu FOR a z vyrovnávacích fondů) a platby z fondu CoBo, které se považují za „novou podporu“.
(136)
Součet všech výše uvedených položek určuje, zda celkové státní financování překračuje celkové čisté náklady veřejné služby či nikoli nebo (jinými slovy) zda existuje či neexistuje nadměrná kompenzace za úkoly v oblasti veřejné služby.
(137)
Pokud jde o poskytování technických služeb a zařízení organizací NOB zdarma, opatření by se v zásadě mělo vzít v úvahu při posuzování nadměrné náhrady. Není však nutné toto opatření výslovně zahrnout do výpočtů, jelikož přínosy z poskytování technických služeb zdarma lze považovat za náhradu nákladů, které by jinak musely být financovány. Tedy nutnost hradit dotyčné náklady by o stejnou částku zvýšila náklady veřejné služby, kterou byli nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání pověřeni. Zahrnutí těchto nákladů by proto nezměnilo konečný čistý výsledek (57).
8.4 Rozhodnutí o zahájení řízení a období, kdy probíhalo šetření
(138)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise stanovila prozatímně nadměrnou náhradu ve výši 110 milionů EUR. Výpočet byl založen na neúplných údajích o skutečné výši převodů do rezerv a o výši rezerv systému veřejnoprávního vysílání jako celku v průběhu let 1992-2002. Nizozemské orgány v té době neposkytly úplné údaje o jednotlivých provozovatelích vysílání.
(139)
Po zahájení řízení Komise obdržela údaje o výdajích a příjmech jednotlivých provozovatelů vysílání, které jsou podrobnější než celkové údaje poskytnuté v době zahájení řízení. Nové informace kromě toho obsahují aktuální údaje až do roku 2005 a rovněž odhad na rok 2006.
(140)
Toto rozhodnutí se týká plateb ad hoc, které byly placeny od roku 1994 a zahrnují období až do roku 2005. Pokud jde o konečné datum, nizozemské orgány vyzvaly Komisi, aby vzala v úvahu rovněž údaje z roku 2006. Komise to však nepovažuje za vhodné, jelikož údaje z roku 2006 představují pouze odhady pro probíhající rozpočtový rok.
8.4.1 Posouzení kompenzace jednotlivých provozovatelů veřejnoprávního vysílání
(141)
Zdá se, že v období 1994-2005 obdrželo nadměrnou náhradu nákladů 14 z 19 provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Nadměrná kompenzace vytvořila zisk ve výši 32 milionů EUR, který byl většinou převeden do jejich programových rezerv.
(142)
Část nadměrné náhrady však v některých případech byla použita k vyrovnání nedostatečné kompenzace v období před rokem 1994. Někteří provozovatelé vysílání měli na počátku roku 1994 zápornou programovou rezervu (58). Provozovatelé vysílání mohli evidovat záporné programové rezervy pouze tehdy, pokud náklady veřejné služby překročily různé zdroje financování veřejné služby. Jinými slovy, záporné programové rezervy mohly být pouze důsledkem nedostatečné náhrady nákladů veřejné služby.
(143)
Na druhou stranu, případné ztráty z komerčních činností musely být financovány z rezerv sdružení a nemohly se projevit v programových rezervách. Podle nizozemských orgánů byly rezervy sdružení vytvořeny ze soukromých zdrojů.
(144)
Existují rovněž případy, kdy nedostatečná náhrada nákladů veřejné služby byla dočasně financována rezervami sdružení. V roce 1993 byly rezervy sdružení nizozemskými orgány „zmraženy“; od tohoto okamžiku nebylo možné přidávat do rezerv sdružení příjmy z veřejné služby a komerčních činností. Výjimka však byla učiněna v případě úhrad plateb uskutečněných z rezerv sdružení před rokem 1994 ke krytí nefinancovaných nákladů veřejné služby. Podle nizozemských orgánů to je jediný případ, kdy byly po roce 1994 do těchto rezerv přidány finanční prostředky (59).
(145)
Komise se domnívá, že záporné částky zaznamenané v programových rezervách a kladné přírůstky rezerv sdružení po roce 1994 vznikly pouze v důsledku předchozí „nedostatečné náhrady“ nákladů veřejné služby. Následné vyrovnání těchto částek se proto považuje za způsobilé náklady na úkol v oblasti veřejné služby. Odpovídající částky proto nelze vzít v úvahu při určování nadměrné náhrady.
(146)
Jak bylo uvedeno výše, nadměrná náhrada většinou plynula do programových rezerv. V roce 2005 PO poprvé na základě článku 109a a čl. 19a odst. 1 písm. h) zákona o sdělovacích prostředcích rozhodla, že by rezervy jednotlivých provozovatelů vysílání, které převyšují 5 až 10 % jejich ročního rozpočtu, měly být převedeny na PO (60). Tento převod se rovněž považuje za součást opatření ad hoc a přihlíží se k němu při určování přiměřenosti náhrady. Tento převod v důsledku snížil celkovou náhradu pro jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání a zároveň zvýšil nadměrnou kompenzaci PO.
(147)
Odečtením (za každý rok od roku 1994 do roku 2005) čistých nákladů veřejné služby od celkových finančních prostředků získaných od státu způsobem popsaným v odstavci 135 Komise dospěla k závěru, že žádný z jednotlivých provozovatelů vysílání neobdržel veřejné finanční prostředky převyšující 10 % jeho ročního rozpočtu. Jelikož náklady na veřejnoprávní vysílání se v jednotlivých letech mohou lišit, stát může z rozpočtových důvodů chtít udržet výkyvy ve státním financování na nejnižší možné míře a povolit převedení určitého procentního podílu roční nadměrné náhrady do příštího roku. Komise tuto zásadu uznala v případu dánského veřejnoprávního vysílání (61).
(148)
Komise v tomto případu uvedla, že taková rezerva má být zřízena za určitým účelem, a kromě toho je třeba ji uvést do souladu s pravidly a blíže určit termín, kdy se má zjištěné nadbytečné kompenzování vrátit, tj. odečíst od náhrady pro příští rok, pokud bylo zjištěno nadměrné kompenzování. Pokud tedy nadměrná náhrada nepřekročí 10 % částky roční kompenzace, tato nadměrná náhrada je v souladu se Smlouvou o ES a lze ji převést do příštího roku a odečíst z částky kompenzace splatné s ohledem na toto období.
(149)
Jak již bylo uvedeno, nizozemské orgány rozhodly, že jednotliví provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou udržovat vyhrazenou rezervu představující nejvýše 5 až 10 % jejich ročního rozpočtu (62). S ohledem na toto omezení PO v roce 2005 nařídila převod částky ve výši 42,457 milionů EUR z rezerv jednotlivých provozovatelů vysílání na PO. Orgány se rovněž zavázaly, že od roku 2006 budou rezervy pravidelně sledovat a nařizovat navrácení nadměrných částek nad 10 % roční kompenzace (63). Usuzuje se proto, že jsou splněny podmínky, aby částka nadměrné náhrady, která nepřekračuje 10 % ročního rozpočtu provozovatelů veřejnoprávního vysílání, byla uznána za slučitelnou (64).
(150)
Jelikož nadměrná náhrada nepřekračuje 10 % hranici ročního rozpočtu, lze ji považovat za oprávněnou s ohledem na poskytování veřejné služby, a podpora se tudíž považuje za slučitelnou s čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
8.4.2 Nadměrná náhrada pro PO
(151)
PO rovněž obdržela kompenzaci za svou řídící a koordinační roli v systému veřejnoprávního vysílání. Tuto úlohu vykonává samostatná organizace, tzv. PO, která vede oddělené účty. Nizozemské orgány uvedly, že ačkoli jsou NOS RTV a PO součástí jednoho právního subjektu a předkládají rovněž konsolidovanou účetní závěrku, nemají v žádném případě přístup k prostředkům druhé strany.
(152)
Na základě oddělených účtů PO a podle postupu popsaného v odstavci 135 Komise dospěla k závěru, že PO obdržela celkovou nadměrnou kompenzaci ve výši 55,908 milionů EUR, a to bez rezerv, které byly v roce 2005 převedeny od jednotlivých provozovatelů vysílání. Převod rezerv činil 42,457 milionů EUR. Pokud se vezme v úvahu tento převod, celková částka nadměrné náhrady pro PO činí 98,365 (55,908+42,457) milionů EUR.
Tabulka 4
Přehled ročního financování PO (1994-2005) částky v milionech EUR (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Celkem
Náklady na činnost veřejné služby
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Výnosy z činnosti veřejné služby
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Čisté náklady veřejné služby
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Čistý výsledek komerčních činností
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Potřeba veřejného financování
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Roční platby
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Roční platby z fondu Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Celková roční náhrada
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Výsledek před platbami ad hoc
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Platby z fondu FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Platby z vyrovnávacích fondů
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Platby z fondu CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Převod nadměrných rezerv
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Platby ad hoc celkem
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Mimořádné položky
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Celková nadměrná/nedostatečná náhrada
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
Usuzuje se, že nadměrná náhrada ve výši 98,365 milionů EUR není pro poskytování veřejné služby nezbytná, a nemůže proto využít odchylky v čl. 86 odst. 2 o zákazu státní podpory. Nadměrná náhrada se proto nepovažuje za slučitelnou podporu a měla by být PO v zásadě navrácena.
(154)
Zdá se však, že nadměrná náhrada překračuje celkové platby ad hoc, které připadly PO. PO obdržela částku ve výši 33,870 milionů EUR jako platby ad hoc ze státního rozpočtu na sdělovací prostředky a převod ad hoc částky ve výši 42,457 milionů EUR od ostatních provozovatelů vysílání. To dohromady znamená celkovou částku ve výši 76,327 milionů EUR plateb obdržených z opatření ad hoc. Platby ad hoc přinesly rovněž úroky, které by se měly vzít v úvahu při určování výše finančních prostředků, které nebyly obdrženy v rámci „existující podpory“. Částka, kterou je nutno navrátit, by tedy činila 76,327 milionů EUR včetně úroků, jelikož „zbývající“ nadměrná náhrada byla poskytnuta prostřednictvím existující podpory a nemusí být navrácena.
8.5 Protisoutěžní chování na komerčních trzích
(155)
Jak bylo vysvětleno ve sdělení o veřejnoprávním vysílání, Komise zastává názor, že protisoutěžní chování provozovatelů veřejnoprávního vysílání nelze považovat za nezbytné pro naplnění poslání veřejné služby. V rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise zmínila níže uvedena možná narušení na trzích.
8.5.1 Kabelový přenos
(156)
Ve vzorové smlouvě uzavřené v roce 1985 mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize se na žádost nizozemské vlády stanoví, že provozovatelé kabelové televize neplatí za práva k duševnímu vlastnictví za přenos nizozemských veřejnoprávních televizních programů. S ohledem na zřeknutí se platby za práva k duševnímu vlastnictví od provozovatelů kabelové televize je možno se ptát, zda PO jednala jako běžný tržní subjekt, jelikož se vzdala komerčního příjmu.
(157)
Nizozemské orgány však tvrdí, že skutečnost, že PO nepožadovala poplatek za práva k duševnímu vlastnictví, není nutně v rozporu s tržním chováním. Provozovatelé komerčního vysílání ostatně od provozovatelů kabelové televize rovněž nepožadují poplatek za přenos svých programů (66).
(158)
Komerční dohody mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize mají ve skutečnosti různou podobu, zejména s ohledem na skutečnost, že transakce zahrnuje výměnu přenosových služeb proti dostupnosti obsahu, což je cenné pro obě strany. Komise v souladu s tím zjistila, že neexistují žádné jednoznačné náznaky, že PO jednala v rozporu s tržním chováním a že tím, že se vzdala komerčních výnosů, vzrostla potřeba státního financování.
8.5.2 Reklamní trh
8.5.2.1 Údajné cenové podbízení u GRP 20-49
(159)
Při zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise neměla dostatek důkazů o cenovém podbízení ze strany STER. Je však nutno posoudit informace, které po zahájení řízení poskytli žadatelé a nizozemské orgány.
(160)
Bod 58 sdělení uvádí, že veřejnoprávní vysílací organizace by mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu, aby snížila příjem konkurentů. Je však třeba mít na paměti, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání v Nizozemsku neprovádějí přímo reklamní činnost, ale tato činnost je vykonávána zvláštní organizací s názvem STER. Posláním STER je využít dobu, která je k dispozici pro reklamy, tak, aby zajistila optimální příspěvek k centrálnímu financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Funguje jako zprostředkovatel, jehož posláním je maximalizovat zisky z prodeje reklamního času provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Jak již bylo zmíněno v odstavci 17, STER převádí příjmy z reklamy přímo do rozpočtu na sdělovací prostředky.
(161)
Možné cenové podbízení na straně STER by se mělo projevit v některých či ve všech těchto okolnostech: nižší ceny STER oproti jejím konkurentům, nárůst podílu na trhu a ztráta výnosů STER.
(162)
Za prvé, jak Komise uvedla rovněž v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, za smysluplnou náhradu kritérií uvedených v bodě 58 sdělení o veřejnoprávním vysílání by se mohlo považovat porovnání cen veřejných a soukromých společností prodávajících reklamy.
(163)
Za účelem porovnání cen je nejdůležitější cílová skupina diváků ve věku 20-49 let. Jak lze vyvodit z Tabulka 5, existují různé podskupiny, přičemž mnoho z nich se zaměřuje na diváky ve věkové kategorii 20-49 let:
Tabulka 5
Procentní podíl cílových GRP získaných STER (důvěrné údaje, rok 2004)
Cíl. skup.
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Kupující 20-49
Kupující 20-49 + dítě
Muži 20-34
Ženy 20-34
Získáno
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 27.1.2005.
(164)
Tabulka 5 naznačuje, že STER prodává reklamu převážně pro kategorii diváků ve věku 20-49 let. Od roku 1999 se podíl STER na reklamním trhu a sledovanost dosažená provozovateli veřejnoprávního vysílání u cílové skupiny 20-49 snížily. V této cílové skupině 20-49 let byly ceny brutto účtované zadavatelům reklamy tyto:
Tabulka 6
Ceny brutto pro GRP 20-49 let (18:00 h-24:00 h), 1995-2005 v EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Provozovatelé komerčního vysílání
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 23.2.2006.
(165)
Podle výše uvedených údajů byly ceníkové ceny STER u GRP 20-49 pouze mírně nižší než ceníkové ceny provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Podle nizozemských orgánů mohou provozovatelé vysílání a STER poskytovat značné slevy. Zdá se, že provozovatelé komerčního vysílání poskytovali mnohem vyšší slevy, zejména od roku 1998. Tyto slevy jsou uvedeny níže:
Tabulka 7
Skutečné slevy poskytnuté v období 1994-2005 v %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Provozovatelé komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
(166)
Ačkoli STER má méně atraktivní diváctvo než provozovatelé komerčního vysílání (má nízkou selektivnost, proto je méně schopna nabídnout velmi specifickou cílovou skupinu) a nižší sledovanost a podíl na reklamním trhu (viz tabulka 9), její ceny netto jsou vyšší než ceny účtované provozovateli komerčního vysílání.
Tabulka 8
Ceny netto pro GRP 20-49 let (18:00 h-24:00 h), 1995-2005 v EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Provozovatelé komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
Z Tabulka 9 lze kromě toho odvodit, že u veřejnoprávního vysílání existuje jednoznačný vzájemný vztah mezi poklesem sledovanosti a podílem reklamy. Neexistuje žádný důkaz, že kvůli možnému cenovému dumpingu STER zvyšuje svůj podíl na trhu či si jej přinejmenším udržuje, a to i přes pokles sledovanosti provozovatelů vysílání, kteří jsou jejími klienty. Naopak, STER ztrácí podíl na reklamním trhu obdobným tempem, jakým provozovatelé veřejnoprávního vysílání přicházejí o diváky.
Tabulka 9
Sledovanost a podíly na reklamním trhu
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Sledovanost provozovatelů komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Reklama provozovatelů komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Sledovanost PVV
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Reklama PVV
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 3.2.2006.
(168)
Neexistují žádné důkazy, že STER přichází o výnosy z reklamy, aby zvýšila svůj podíl na trhu.
Obr. 1
Vývoj hrubých a čistých příjmů
(169)
Z Tabulka 7 a Obr. 1 lze odvodit, že STER nabízela značné slevy. Nicméně z grafu 1 lze vyvodit rovněž to, že navzdory těmto slevám byly čisté příjmy z reklam poměrné stálé. Využití slev nevedlo k významné změně příjmů.
(170)
Zdá se, že na nizozemském reklamním trhu nenastala ani jedna z okolností, které cenové podbízení obvykle doprovázejí, tj. nižší ceny, nárůst podílu na trhu a dočasná ztráta příjmů. Opět je nutno zdůraznit, že STER je společností, která je nezávislá na provozovatelích veřejnoprávního vysílání a jejíž příjmy plynou přímo do rozpočtu na sdělovací prostředky. V souladu s tím Komise učinila závěr, že neexistují žádné náznaky, že STER prodávala za nižší ceny v míře, která by vedla k nepatřičné ztrátě příjmů, což by zvýšilo potřebu dalšího státního financování systému veřejnoprávního vysílání.
8.5.2.2 Kritérium pro ceny za reklamu
(171)
Skupina SBS Broadcasting BV uvedla, že „pouhé porovnání cen za GRP 20-49 placených STER nebo IP a/nebo SBS nemůže být výlučným kritériem pro určení, zda se STER dopouští cenového podbízení, či nikoli“.
(172)
Skupina SBS dále uvádí, že zadavatelé reklam jsou ochotni zaplatit dodatečný příplatek za GRP 20-49, jež STER nabízí, a to s ohledem na skutečnost, že oslovuje diváky mimo cílovou skupinu. Mimoto ceny STER pro GRP 13+ (kategorie mladistvých) za skutečnou dodávku jsou ve skutečnosti mnohem nižší než ceny komerčních konkurentů u GRP 13+. Tyto záležitosti Komise předložila nizozemským orgánům (67).
(173)
Co se týká první otázky, hned na počátku je nutno objasnit, že marketingové společnosti při propagaci svých výrobků hodlají oslovit určitou cílovou skupinu. Diváci mimo tuto cílovou skupinu nejsou důležití. Jedním z kritérií pro získání reklamního času je selektivnost cílových diváků. Není-li reklamní spot selektivní, tj. pokud existuje značné množství tzv. „odpadu“ (reklama oslovující diváky mimo cílovou skupinu), pak je reklamní spot méně zajímavý. Vzhledem ke skutečnosti, že reklama prodávaná STER má nízkou selektivnost (přitahuje široké spektrum diváků), je podle nizozemských orgánů pro STER v současnosti obtížné udržet své sazby za reklamu. Za druhé, GRP 13+ má menší význam než GRP 20-49. Informace v Tabulka 5 ukazují poměrně malý význam GRP 13+ (důvěrné informace) a jasně naznačují, že GRP 13+ není pro porovnání cen rozhodující. Jak nizozemské orgány uvedly, mnohem důležitější je GRP 20-49. Skutečnost, že cena GRP 13+ je u STER nižší, jako taková neprokazuje, že ze strany provozovatelů veřejnoprávního vysílání obecně dochází k cenovému podbízení.
8.5.2.3 Závěr k reklamě
(174)
I přesto, že STER nabízela značné slevy, celkové příjmy pocházející z reklamy se nesnížily, ale byly stálé. Po posouzení ostatních tvrzení a odpovědí nizozemských orgánů Komise vyvozuje závěr, že v současnosti neexistují důkazy, že se STER nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že její chování vedlo k potřebě většího státního financování.
8.5.3 Fotbalová práva
(175)
V době zahájení řízení Komise uvedla, že neexistují žádné zřejmé důkazy, jež by umožnily vyvodit závěr, že provozovatelé vysílání zaplatili za práva na přenos fotbalových utkání cenu, která by strukturálně převyšovala tržní hodnotu. Jedním z důvodů bylo to, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání nabídli během jednání vyšší částky, než byli ochotni nabídnout provozovatelé komerčního vysílání. Skupina CLT-UFA si stěžovala, že nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání platí za fotbalová práva nepřiměřeně vysoké ceny. Komise uvedla, že tuto situaci dále posoudí.
(176)
Následné šetření neprokázalo, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání přeplatili provozovatele komerčního vysílání, ani že provozovatelé veřejnoprávního vysílání nabyli práva na přenos fotbalových událostí v míře, která může vyloučit z trhu konkurenty. Byly zjištěny příklady, kdy v období, v němž probíhalo šetření, měli důležitá fotbalová práva provozovatelé komerčního vysílání (viz odstavec 55).
(177)
Ačkoli v tomto řízení nebylo možno zjistit konkrétní protisoutěžní postupy, otázka, zda systém jako takový nabízí dostatečné záruky s ohledem na možnost protisoutěžního jednání, bude předmětem řízení v případu č. E-5/2005 o existující podpoře.
9. ZÁVĚR
(178)
Z výše uvedených důvodů Komise dospěla k závěru, že došlo k nadměrné náhradě ve výši 98,365 milionů EUR poskytnuté prostřednictvím opatření státní podpory, kterou nelze považovat za slučitelnou se společným trhem podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, a proto by ji měla společnost NOS vrátit s ohledem na funkce, které vykonává jako PO.
(179)
Nicméně vzhledem k tomu, že nadměrná náhrada překračuje celkové platby ad hoc, které připadly PO a činí celkem 76,3 milionů EUR, navrácení by se mělo omezit na částku 76,327 milionů EUR včetně úroků, jelikož „zbývající“ nadměrná náhrada byla poskytnuta prostřednictvím existující podpory a nemusí být navrácena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora ad hoc, kterou Nizozemsko poskytlo společnosti NOS za její působení jako PO, je neslučitelná se společným trhem.
2. Neslučitelná státní podpora ad hoc musí být od společnosti NOS získána zpět. Částka, která má být navrácena, činí 76,327 milionů EUR včetně úroků.
3. Státní podpora ad hoc udělená jednotlivým provozovatelům veřejnoprávního vysílání je slučitelná se společným trhem pod podmínkou, že pokud tato podpora vedla k nadměrné náhradě nákladů na úkoly v oblasti veřejné služby, přebytek je uložen ve zvláštní účelové rezervě, jejíž výše nepřekračuje 10 % ročního rozpočtu provozovatele vysílání, a za předpokladu, že Nizozemsko pravidelně sleduje dodržování tohoto omezení.
Článek 2
1. Nizozemsko učiní veškerá nezbytná opatření, aby podporu uvedenou v odstavci 1 protiprávně vyplacenou příjemci vyžádalo od PO zpět.
2. Požadavek na navrácení musí být proveden bezodkladně a podle postupů vnitrostátního práva, pokud dovolují bezodkladné a účinné provedení tohoto rozhodnutí. Podpora požadovaná k navrácení zahrnuje úroky od data jejího poskytnutí příjemci do okamžiku jejího navrácení.
3. Úroky, které je třeba podle odstavce 2 požadovat, se vypočítávají podle postupů stanovených v článcích 9 a 11 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (68).
4. Ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Nizozemsko uloží příjemci uvedenému v článku 1, aby navrátil protiprávní a neslučitelnou podporu včetně splatných úroků.
Článek 3
Nizozemsko do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí Komisi sdělí opatření, která jsou stanovena nebo která byla přijata k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Tyto informace budou sděleny prostřednictvím dotazníku uvedeného v příloze 1 tohoto rozhodnutí. Nizozemsko ve stejné lhůtě předloží všechny doklady potvrzující, že vůči příjemci protiprávní a neslučitelné podpory bylo zahájeno řízení o navrácení podpory.
Článek 4
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 22. června 2006
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 22 juin 2006
sur le financement ad hoc des radiodiffuseurs de service public néerlandais C 2/2004 (ex NN 170/2003)
[notifiée sous le numéro C(2007) 2084]
(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2008/136/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations en vertu des dispositions précitées (1),
vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE ET CONTEXTE
1. PROCÉDURE
(1)
En 2002 (2) et 2003 (3), la Commission a reçu plusieurs plaintes alléguant que le système de financement public existant pour les radiodiffuseurs publics néerlandais constituait une aide d'État illégale et incompatible au sens de l'article 87(1) du traité CE.
(2)
Au cours de l'examen préliminaire de ces plaintes, la Commission a reçu des informations complémentaires des plaignants (4) et des autorités néerlandaises (5).
(3)
À l'issue de l'examen préliminaire des aides alléguées, la Commission a informé les Pays-Bas par une lettre datée du 3 février 2004, de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88(2) du traité CE à l'égard de certaines mesures pouvant être qualifiées d'aides nouvelles.
(4)
La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (6). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations concernant cette aide.
(5)
Les Pays-Bas ont répondu à la décision d'ouvrir la procédure par une lettre datée du 30 avril 2004. La Commission a également reçu des observations de 11 parties intéressées (7). Par une lettre du 29 avril 2004, la Commission a transmis ces observations aux Pays-Bas. La réponse des autorités néerlandaises a été reçue dans une lettre datée du 13 août 2004.
(6)
La Commission a posé des questions complémentaires aux autorités néerlandaises par des lettres datées du 4 janvier et du 25 mai 2005, auxquelles les autorités néerlandaises ont répondu par des lettres datées du 27 janvier et du 25 juillet 2005. Des informations complémentaires ont été données par un des plaignants (De Telegraaf) le 25 juillet 2005 et par les autorités néerlandaises le 2 septembre. La Commission a demandé des renseignements complémentaires aux autorités néerlandaises par un courrier électronique daté du 22 novembre 2005, auquel les autorités ont répondu le 25 novembre 2005. La Commission a décidé après une réunion avec les autorités que des précisions supplémentaires étaient nécessaires. À cette fin, une demande d'information a été envoyée aux autorités néerlandaises le 22 décembre 2005, à laquelle les autorités néerlandaises, s'étant vu accorder un délai, ont répondu le 3 février 2006. Cette réponse a donné lieu à un échange supplémentaire de courriers électroniques entre les autorités néerlandaises et la Commission en février et en avril 2006.
(7)
Une réunion entre les autorités néerlandaises et la Commission s'est tenue le 24 septembre 2004. Une réunion avec De Telegraaf a eu lieu le 27 octobre 2004. Une réunion avec Broadcast Partners s'est tenue le 5 janvier 2005. La Commission a rencontré RTL le 27 juillet 2005 et VESTRA le 23 septembre 2005. Elle a eu une autre réunion avec les autorités néerlandaises les 1er et 14 février 2006.
(8)
Outre cette procédure concernant les «aides nouvelles», le financement des radiodiffuseurs de service public (ci-après dénommés «RSP») par les financements annuels de l'État et le fonds de promotion (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) est examiné dans une procédure distincte sur les «aides existantes» (voir aide d'État no E-5/2005). Dans la présente décision, la Commission ne fera référence aux mesures faisant l'objet de la «procédure sur les aides existantes» que dans la mesure où cela sera nécessaire pour donner une vue globale du financement des radiodiffuseurs publics. Elle ne traitera toutefois pas de la question de la compatibilité des financements annuels réguliers et des financements du fonds de promotion avec les règles relatives aux aides d'État.
(9)
La présente décision se limitera également à l'évaluation du financement des activités de base des RSP (appelées missions principales) et exclura donc les activités annexes telles que les services de nouveaux médias, l'offre de services de SMS et l'i-mode. De même, elle ne portera pas sur l'investissement de NOS dans l'opérateur de réseau Nozema, qui n'aurait, selon les plaintes, pas été conforme aux conditions du marché. Ces questions seront traitées séparément.
(10)
Enfin, la décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen englobe la procédure à compter de 1992. Néanmoins, il apparaît que les premiers financements ad hoc n'ont été effectués qu'en 1994. En outre, les chiffres jusqu'en 2005 sont maintenant disponibles et devraient être pris en considération. La décision couvrirait donc la période allant de 1994 - date du premier paiement ad hoc - à 2005 - qui est la dernière année pour laquelle il existe des chiffres définitifs. Il est à noter que les autorités néerlandaises ont invité la Commission à prendre également en compte l'année 2006. Toutefois, les chiffres pour cette année ne sont que prévisionnels et ne peuvent donc pas être pris en considération.
2. DESCRIPTION DETAILLEE DU SYSTEME DE RADIODIFFUSION PUBLIQUE
(11)
Ce chapitre présentera tout d'abord dans la section 2.1 les acteurs du secteur de la radiodiffusion (publique), puis dans la section 2.2, les différents éléments du système de financement du secteur de la radiodiffusion néerlandaise en général. Dans cette optique, il décrira les dispositions juridiques chargeant les radiodiffuseurs d'une mission de service public, expliquera les différents mécanismes de financement (financements annuels et ad hoc), et enfin, présentera les réserves que les radiodiffuseurs publics ont constituées et utilisent pour l'accomplissement de leur mission de service public. Seront examinées ensuite les activités commerciales exercées par les radiodiffuseurs publics néerlandais (section 2.5). La section 2.6 explique l'acquisition des droits du football par la NOS et la section 2.7 traite de la relation entre les radiodiffuseurs et les câblo-opérateurs. Enfin, la section 2.8 définit les mesures qui font l'objet de la présente procédure.
2.1. Acteurs du secteur de la radiodiffusion (publique)
(12)
Le système de radiodiffusion de service public est composé de différentes organisations, dont huit associations privées (radiodiffuseurs privés ayant des membres chargés d'une mission de service public) et dix fondations privées (radiodiffuseurs privés n'ayant pas de membres chargés d'une mission de service public) (9).
(13)
Outre les radiodiffuseurs visés au considérant 12, le système de radiodiffusion de service public comporte un autre acteur, la NOS, qui joue un double rôle. Son premier rôle est celui d'un radiodiffuseur de service public, chargé des programmes de télévision et de radio (sous le nom de «NOS RTV»). Son second rôle consiste à coordonner l'ensemble du système de radiodiffusion de service public; il est rempli par le conseil d'administration de la NOS («Publieke Omroep», ci-après dénommé «PO»). Le PO, dont les fonctions et missions sont définies par la Loi sur les médias, encourage la coopération entre les radiodiffuseurs publics, coordonne les trois chaînes de télévision publique et fait rapport deux fois par an à l'autorité des médias sur les activités des radiodiffuseurs publics.
(14)
La NOS reçoit un financement du budget des médias, à la fois pour les activités exercées en tant que «PO» et en tant que «NOS RTV».
(15)
Les programmes de télévision de service public sont diffusés par les radiodiffuseurs publics sur trois chaînes publiques (10).
(16)
L'organisation néerlandaise de production d'émissions (Nederlands Omroepbedrijf, ci-après dénommée «NOB») fait également partie du système de radiodiffusion publique. La NOB réalise l'enregistrement, la préparation de la transmission et la transmission de sons, d'images en mouvement et de données à tous les canaux de distribution possibles. Elle fournit ces services aux radiodiffuseurs commerciaux et aux radiodiffuseurs de service public. Le gouvernement néerlandais considère les services fournis aux radiodiffuseurs de service public comme des services publics; à ce titre, ils font l'objet d'un financement public (11).
(17)
Une Fondation distincte (Stichting Ether Reclame, ci-après dénommée «STER») a la responsabilité exclusive de la vente d'espaces publicitaires et de la diffusion de publicités sur les chaînes publiques. La STER est responsable du temps de diffusion accordé. Les revenus générés par la STER sont directement transférés à l'État.
(18)
Outre les radiodiffuseurs de service public, plusieurs radiodiffuseurs commerciaux opèrent au niveau national. Il s'agit de: RTL (RTL4, 5 et 7 du groupe CLT-UFA), SBS6, NET5 et Veronica (du groupe de radiodiffusion SBS) et Talpa (Talpa Media Holding). Leurs principaux revenus proviennent de la publicité télévisée.
2.2. Cadre régissant la radiodiffusion de service public
(19)
Le secteur de la radiodiffusion est actuellement régi par la Loi sur les médias et le Décret sur les médias. La loi autorise les radiodiffuseurs publics à exercer quatre catégories d'activité, définies dans la Loi sur les médias en vigueur en tant que «mission principale», «mission accessoire», «activités annexes» et «activités associatives». Les radiodiffuseurs publics peuvent prétendre à un financement de l'État pour les «missions principales» et les «missions accessoires».
2.2.1. Définitions juridiques
(20)
L'article 13(c)(1) de la Loi sur les médias décrit la «mission principale» des radiodiffuseurs de service public comme suit:
a)
garantir une offre de programmes pluraliste et de qualité pour une diffusion générale, dans les domaines de l'information, de la culture, de l'éducation et du divertissement, au niveau national, régional et local, et transmettre ou faire transmettre ces derniers sur des canaux ouverts;
b)
exercer toutes les activités en rapport avec l'offre de programmes et la transmission nécessaire en la matière;
c)
diffuser des programmes destinés aux pays et régions autres que les Pays-Bas et aux citoyens néerlandais séjournant à l'étranger.
(21)
L'article 13c(2) de la Loi sur les médias définit les obligations générales que doivent remplir les programmes diffusés par les radiodiffuseurs: ils doivent «donner une image équilibrée de la société et présenter les différents intérêts et points de vue sur la société, la culture et la philosophie au sein de la population»et:
a)
Les programmes doivent être accessibles à l'ensemble de la population dans les zones concernées;
b)
ils contribuent au pluralisme et à la diversité culturelle aux Pays-Bas (…)».
(22)
De plus, le temps de programmation total devant être attribué aux différentes catégories, telles que la culture, l'éducation et le divertissement, est régi au moyen de pourcentages prescrits (12).
(23)
L'article 16 de la Loi sur les médias prévoit que certaines missions sont remplies par NOS RTV et en donne le détail. Les sports, incluant sans s'y limiter les compétitions, matchs de coupe et manifestations sportives internationales, sont couverts. La loi ne prévoit pas de pourcentage du temps de diffusion total devant être consacré à ces événements sportifs. Dans la pratique, NOS RTV vise à consacrer 9-11 % du temps de diffusion total aux programmes sportifs (13).
(24)
Les associations de radiodiffusion se voient attribuer un temps de diffusion pour l'offre de programmes télévisés nationaux et ont droit à un financement de l'État pour l'accomplissement de cette mission [article 31(4), Loi sur les médias].
(25)
Conformément à l'article 13c(3) de la Loi sur les médias, qui a été introduit en 2000, le système de radiodiffusion publique «peut également remplir sa mission, comme mentionné dans le premier paragraphe, en proposant des moyens de fourniture et de distribution de contenus de programmes, autres que ceux inclus dans le paragraphe (1)(a)». En d'autres termes, les radiodiffuseurs de service public peuvent diffuser le contenu de service public visé au considérant 20 à titre de mission principale, sur d'autres supports de médias (Internet, p. ex.).
(26)
Ces missions, que l'on qualifie de «missions accessoires», doivent remplir un certain nombre de conditions. Par exemple, elles ne doivent pas servir à générer des profits pour des tierces parties (art. 55, Loi sur les médias). La gestion d'un site Web ou d'une chaîne thématique sont des exemples de missions accessoires.
(27)
Il faut également préciser que l'exploitation des missions «principales» comme «accessoires» génère des revenus pour les radiodiffuseurs de service public, qu'ils doivent utiliser à des fins de service public (14).
(28)
Les radiodiffuseurs de service public néerlandais peuvent également exercer des activités appelées activités annexes et activités associatives. Les activités annexes (15) doivent remplir un certain nombre de conditions réglementaires. Elles incluent, par exemple, la vente de guides de programmes, le parrainage, la vente de droits de diffusion et de supports liés aux programmes, la location de locaux à usage de bureaux et l'organisation de spectacles en plein air.
(29)
Les autres activités sont les «activités associatives». Il s'agit des activités exercées par les associations de radiodiffusion pour leurs membres. Elles incluent la publication de magazines et l'organisation et la vente de voyages.
2.2.2. Mandat et contrôle
(30)
Une autorité des médias indépendante (Commissariaat voor de Media) est chargée de veiller au respect des obligations financières et de programmation fixées par la Loi sur les médias et la législation concernant sa mise en œuvre (article 9, Loi sur les médias).
(31)
L'autorité des médias a une mission légale, énoncée à l'article 134 de la Loi sur les médias, qui consiste à veiller à ce que les radiodiffuseurs publics remplissent leurs obligations, et notamment qu'ils respectent les quotas fixés pour les différents types de programme. La Commission des médias peut infliger des amendes en cas de non-respect de ces obligations. De plus, l'autorité des médias contrôle le respect, par les radiodiffuseurs, des restrictions légales en matière de parrainage et de publicité.
(32)
Elle contrôle annuellement la conformité des comptes des radiodiffuseurs publics, sur la base des rapports de comptabilité soumis, avec les dispositions de la Loi sur les médias, du Décret sur les médias et du manuel financier. Le cas échéant, l'autorité officialise les montants (inscrits au budget) pour la distribution courante de programmes (articles 100 et 101, Décret sur les médias).
2.3. Sources de financement des radiodiffuseurs de service public
(33)
Les principales ressources financières des RSP sont les financements annuels reçus de l'État. Pour absorber les fluctuations budgétaires, les RSP sont autorisés à constituer des réserves. De plus, ils reçoivent des financements ad hoc à partir de 1994.
(34)
Comme l'évaluation de la compatibilité du financement ad hoc ne peut être effectuée sans tenir compte des autres sources de financement public, la description suivante concerne tant les financements annuels que les financements ad hoc. (Cela étant, les financements annuels et les financements du Stifo ne font pas l'objet de la présente décision, mais seront évalués séparément dans le cadre de l'examen en cours des «aides existantes» no E-5/2005.)
2.3.1. Financements annuels
(35)
Les radiodiffuseurs publics néerlandais reçoivent des contributions financières annuelles du budget de l'État consacré aux médias. Sur la période 1994-2005, elles s'élevaient à près de 7,1 milliards d'euros. De ce montant, environ 819,6 millions d'euros ont été transférés au PO pour son rôle de gestion et de coordination; les 6,3 milliards d'euros restants ont été versés aux différents radiodiffuseurs. Plusieurs sources alimentent le budget consacré aux médias: la redevance de radiodiffusion (prélevée auprès des contribuables), les recettes publicitaires de la STER et les intérêts du fonds général de radiodiffusion (Algemene Omroepreserve, ci-après dénommé «AOR») (16). Le budget des médias fixe un plafond pour le montant du financement annuel pouvant être mis à disposition des radiodiffuseurs publics (et autres organisations de médias).
2.3.2. Stifo
(36)
Outre les financements annuels, les radiodiffuseurs publics ont reçu des financements du Stifo (fonds de promotion des productions culturelles). Les fonds provenant du Stifo peuvent constituer une aide d'État, mais la mesure a été approuvée par la Commission sous le numéro NN 32/91. L'aide du Stifo doit donc être considérée comme une aide d'État existante. Les financements du Stifo aux différents radiodiffuseurs de service public (le PO n'en a pas reçu) s'élevaient à 155 millions d'euros sur cette période.
2.3.3. Financements ad hoc
(37)
Outre les transferts aux considérants 34 et 35, qui sont considérés comme les sources normales de financement des RSP, les radiodiffuseurs publics ont reçu plusieurs financements ad hoc. Ces derniers ont été versés soit directement aux radiodiffuseurs, soit par l'intermédiaire de fonds et réserves spéciaux.
2.3.3.1. Financements des fonds d'appoint
(38)
Les fonds d'appoint sont une réserve du budget des médias. Durant la période 1996-1998, un montant de [...] millions d'euros a été transféré du fonds d'appoint à NOS RTV. Ces fonds ont été mis en place en 1996 pour le cofinancement de l'augmentation du prix des droits de diffusion. Les conditions d'attribution de ces fonds ont été adoptées d'un commun accord par l'État et les radiodiffuseurs publics. Si les radiodiffuseurs publics ne peuvent acheter, à partir de leurs budgets ordinaires, les droits dont le prix a subi une augmentation excessive, l'État complète les fonds, c'est-à-dire qu'il cofinance par un montant égal l'acquisition de ces droits.
2.3.3.2. Financements du FOR
(39)
En 1998, le ministère de la Culture a été autorisé (article 106a, Loi sur les médias) à transférer, en fonction des besoins, des sommes de l'AOR (réserve générale de la radiodiffusion, gérée par l'autorité des médias) vers un fonds destiné à financer certaines initiatives du PO. Ce fonds a été créé en 1999 sous l'appellation «FOR»; il est contrôlé par le PO.
(40)
Le principe est que, si l'AOR excède 90,8 millions d'euros, il est possible de transférer des fonds au FOR. Toutefois, ce processus n'est pas automatique. Chaque année, le ministre de l'Éducation, de la culture et des sciences décide si un transfert est possible et le cas échéant, le montant pouvant être transféré. Lorsqu'un tel transfert est approuvé, ses règles sont définies dans un protocole. De tels protocoles ont été établis en 1999 et 2001. Aux termes de la Loi sur les médias [article 99 2(d)], le budget doit également expliquer comment le conseil d'administration propose de dépenser les fonds. Sur la base de cette proposition, le ministre peut ensuite mettre des fonds du FOR à disposition du PO, fonds qui seront utilisés à des fins définies par le ministre lors de leur mise à disposition (17). Si le FOR est un fonds consacré aux initiatives du PO, il ne s'agit pas d'une réserve faisant partie des actifs du PO.
(41)
Les fonds disponibles dans le FOR permettent au PO de renforcer la qualité, d'améliorer la programmation et de réaliser des investissements en matière de radiodiffusion publique en général. Plus particulièrement, le FOR a pour objectif de:
-
compenser les baisses de recettes publicitaires de la STER;
-
renforcer la variété et la qualité de la programmation lorsque cela implique des coûts de départ supplémentaires; et
-
financer les investissements qui soutiennent la radiodiffusion de service public néerlandaise dans son ensemble.
(42)
En 2005, le système de radiodiffusion publique avait reçu 191,2 millions d'euros du FOR, dont 157,4 millions d'euros ont été transférés aux différents radiodiffuseurs de service public et 33,8 millions d'euros au PO.
2.3.3.3. Financements du CoBo
(43)
Le fonds de coproduction (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep, ci-après dénommé «CoBo») a été créé pour financer les coproductions entre les radiodiffuseurs publics néerlandais et d'autres producteurs de programmes. Ses recettes proviennent des revenus générés par le paiement du copyright par les câblo-opérateurs belges et allemands pour la distribution des trois chaînes néerlandaises en Belgique et en Allemagne. Le fonds a été créé par les radiodiffuseurs publics et il est géré par une fondation. Le conseil d'administration du fonds est composé des directeurs des organismes de radiodiffusion publique.
(44)
En 1994, les autorités néerlandaises ont décidé d'effectuer des versements à deux sous-fonds gérés par le CoBo, à savoir le «fonds pour les films» qui finance les coproductions de films et documentaires, et le projet«Telefilm» qui vise à encourager la production de films de télévision de qualité.
(45)
Les différents radiodiffuseurs de service public ont reçu 31,7 millions d'euros de fonds publics du fonds CoBo durant la période 1994-2005. (Le PO n'a reçu aucun financement du CoBo.)
2.4. Les réserves des différents radiodiffuseurs
(46)
Chaque radiodiffuseur de service public dispose de réserves, qui sont en général une réserve de programmes et une réserve d'association ou de fondation, selon son statut de fondation ou d'association.
2.4.1. Réserves de programmes
(47)
Les différents radiodiffuseurs de service public sont autorisés à augmenter leurs réserves lorsque les recettes totales sont supérieures aux dépenses totales. Ces réserves de programmes peuvent être utilisées pour couvrir les dépenses des programmes des années à venir.
(48)
Selon les autorités néerlandaises, la valeur des programmes qui ont été produits mais non encore diffusés s'ajoute aux réserves de programmes (18). Les réserves de programmes représentent donc la valeur des programmes déjà produits. En 2005, l'ensemble des réserves de programmes détenues par les différents radiodiffuseurs publics s'élevait à 78,6 millions d'euros.
(49)
En 2005 également, le PO a décidé qu'une partie des réserves de programmes serait transférée au PO, mais les radiodiffuseurs ont été autorisés à garder des réserves à hauteur de 5-10 % de leur budget annuel. Les radiodiffuseurs publics ont transféré un montant de 42,457 millions d'euros au PO.
2.4.2. Réserves d'association
(50)
Les associations de radiodiffusion de service public ont été créées sous la forme d'entités de droit privé. Au fil des ans, elles ont constitué leurs propres réserves d'association à partir des contributions et legs de leurs membres. Les réserves d'association proviennent donc de ressources privées. En 1993, le gouvernement néerlandais a décidé de «geler» les réserves d'association. À compter de cette date, en principe (19) les profits générés par les activités associatives et autres activités ne relevant pas du service public devaient être utilisés pour les activités de service public et ne pouvaient plus être transférés aux réserves d'association. En 2005, les radiodiffuseurs de service public néerlandais détenaient une réserve d'association de près de 131,1 millions d'euros.
2.4.3. Réserve de fondation de NOS RTV et de petits radiodiffuseurs
(51)
NOS RTV, NPS et d'autres petits radiodiffuseurs n'ayant pas de membres (article 39f, Loi sur les médias) détiennent une «réserve de fondation» («stichtingsreserve»). Les réserves de fondation s'élevaient au total à 42,2 millions d'euros en 2005 (20).
2.5. L'activité publicitaire sur les chaînes du service public
(52)
Comme cela a déjà été mentionné ci-dessus, la STER est chargée de vendre de la publicité sur les chaînes de service public.
(53)
Les autres grandes sociétés de vente de publicité télévisée présentes sur le marché néerlandais sont IP et SBS. IP vend de la publicité pour le compte des radiodiffuseurs commerciaux RTL4, RTL5 et Yorin. SBS vend de la publicité pour ses radiodiffuseurs commerciaux SBS6, Net5 et Veronica. Outre IP et SBS, quelques autres radiodiffuseurs commerciaux vendent également de la publicité (21). Les tarifs pratiqués par la STER sont calculés à partir des prévisions des agences de publicité, des tarifs des concurrents et de l'historique des prix.
(54)
Le tableau 1 ci-dessous montre l'évolution des parts d'audience des radiodiffuseurs de service public pour lesquels la STER gère la vente de publicité. La part d'audience (téléspectateurs âgés de 13 ans et plus) a baissé ces dernières années, de 38,8 % en 1997 à 35,4 % en 2005. Pour la catégorie des 20-49 ans, elle est encore plus faible, à savoir de 27,2 %.
Tableau 1
Parts d'audience des plus de 13 ans et des 20 à 49 ans (18h00 - 24h00) de 1997 à 2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 24.2.2006.
(55)
À compter de 1994, les recettes brutes (basées sur les prix catalogue) et nettes (tenant compte des remises accordées) générées par les radiodiffuseurs commerciaux sur le marché de la publicité ont dépassé les recettes générées par les radiodiffuseurs publics.
Tableau 2
Recettes brutes de la publicité télévisée de 1994 à 2005 en millions d'euros
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Radiodiffuseurs commerciaux
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Total
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 24.2.2006.
Tableau 3
Recettes nettes de la publicité télévisée de 1994 à 2005 en millions d'euros
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Radiodiffuseurs commerciaux
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Total
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 24.2.2006.
(56)
Comme on peut le déduire des tableaux ci-dessus, il y a une différence entre les recettes brutes de la publicité télévisée et les recettes après déduction des remises. Selon les autorités néerlandaises, non seulement les tarifs généraux des radiodiffuseurs de service public sont supérieurs, mais les remises qu'ils accordent sont également inférieures à celles pratiquées par les radiodiffuseurs privés (22).
2.6. Acquisition des droits du football par NOS RTV
(57)
Au cours de la période examinée, NOS RTV a obtenu les droits de diffusion de plusieurs événements de football importants (23). Le radiodiffuseur Canal+ (télévision payante) a obtenu les droits pour les matchs en direct de la Premier League néerlandaise. Une partie des droits de la Ligue des champions a également été concédée en sous-licence à Canal+ par NOS RTV. Le radiodiffuseur commercial SBS a obtenu les droits de diffusion de deux coupes nationales de football. Il a également obtenu les droits des matchs de première division néerlandaise et les matchs de qualification de l'équipe néerlandaise au Championnat d'Europe 2004. Les droits de diffusion de diverses compétitions de football à l'étranger sont détenus par CLT-UFA, le plus grand groupe de radiodiffusion d'Europe (la société mère de RTL, p. ex.).
2.7. Relations entre les radiodiffuseurs et les câblo-opérateurs
(58)
En droit néerlandais, la transmission traditionnelle par le câble est considérée comme une diffusion distincte pour les besoins du copyright. En principe, l'autorisation de tous les détenteurs du copyright est requise, et le détenteur du copyright peut demander au câblo-opérateur une redevance pour la diffusion. Depuis 1985, il existe un accord entre la VECAI (représentant les câblo-opérateurs) et NOS RTV (représentant les radiodiffuseurs publics), aux termes duquel les câblo-opérateurs sont exonérés du paiement de copyright aux radiodiffuseurs publics (détenteurs du copyright) lorsque leurs programmes sont transmis par le câble (24). Cet accord a été conclu à la demande du gouvernement néerlandais, eu égard au fait que les citoyens payaient déjà une redevance pour la radiodiffusion publique. Le paiement de copyright par les câblo-opérateurs, qui aurait entraîné une augmentation des frais d'abonnement au câble, a été considéré comme inapproprié. Les radiodiffuseurs commerciaux n'ont pas non plus demandé de paiement de copyright aux câblo-opérateurs. Toutefois, cela n'est pas lié à l'accord susmentionné avec les radiodiffuseurs de service public.
(59)
Il est à noter que les câblo-opérateurs ont l'obligation légale de transmettre tous les programmes de radio et de télévision des radiodiffuseurs publics (obligation de diffuser) et qu'ils ne peuvent facturer les coûts de transmission aux radiodiffuseurs.
2.8. Les mesures concernées par la présente décision
(60)
Comme énoncé dans la décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen (25), la présente décision concerne les mesures suivantes:
1)
Les financements aux radiodiffuseurs visés aux articles 106a et 170c de la Loi sur les médias, qui sont classés par la Commission dans la catégorie des financements ad hoc.
a)
Les financements sont versés aux radiodiffuseurs publics soit à partir des fonds d'appoint, soit à partir de l'AOR, par l'intermédiaire du FOR. Ils ont été effectués sur la période 1994-2005 pour un montant total de [...] millions d'euros. Comme cela a déjà été précisé, ce montant est partagé entre les financements effectués à partir des fonds d'appoint ([...] millions d'euros) et les financements versés de l'AOR au FOR puis du FOR aux radiodiffuseurs publics (191,2 millions d'euros).
b)
Financements du fonds de coproduction (CoBo). Le CoBo est composé de deux fonds spécifiques, le fonds pour les Films et le projet Telefilm. L'État a accordé 31,7 millions d'euros aux radiodiffuseurs publics durant la période 1994-2005, par le biais des fonds CoBo.
2)
Accès garanti au câble ou «obligation de diffuser» (article 82i de la Loi sur les médias)
3)
Mise à disposition gratuite de services techniques par la NOB (articles 89 et 90 de la Loi sur les médias).
II. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE ET ARGUMENTS DES PARTIES
3. RÉSUMÉ DES MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(61)
Au terme de l'examen initial, la Commission a estimé que certaines mesures, à l'exception possible de l'obligation de diffuser, constituaient une aide d'État au sens de l'article 87(1) du traité CE. Elle a en outre exprimé des doutes quant à la compatibilité de cette aide d'État au regard de l'article 86(2) du traité CE.
(62)
Concernant la proportionnalité du financement, la Commission doutait que la ventilation des dépenses et des recettes ait été effectuée sur la base de principes de comptabilité analytique clairement établis. Elle doutait que les recettes ne relevant pas du service public aient été entièrement prises en considération dans le calcul des besoins de financement public, avec le risque que ce financement excède les dépenses nettes du service public.
(63)
De plus, la Commission a estimé que l'importance des fonds du FOR et des réserves de programmes révélait une compensation structurelle excessive. Elle a noté que, sur la totalité des financements ad hoc, un montant de 110 millions d'euros (sur la base des chiffres de 2001) n'avait pas été utilisé.
(64)
En outre, la Commission a exprimé son intention d'examiner l'éventualité que la concurrence n'ait pas été indûment faussée sur les marchés commerciaux. Elle a souligné le fait qu'une telle distorsion de concurrence pouvait se produire sur les marchés de la publicité, des droits de propriété intellectuelle pour la transmission par le câble et des droits de transmission du football.
(65)
Enfin, la NOB est maintenant autorisée à facturer la fourniture de services aux radiodiffuseurs publics, mais elle reçoit des aides directes de l'État à cette fin. La Commission a noté que la mise à disposition gratuite de services techniques pouvait constituer une aide aux radiodiffuseurs publics.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(66)
Les observations suivantes, présentant un intérêt pour la présente décision, ont été apportées.
(67)
Les radiodiffuseurs de service public néerlandais ont affirmé que les mesures en question devaient être considérées comme une aide existante, car elles faisaient partie du système de financement général de la radiodiffusion publique. De plus, ils ont fait remarquer que la Commission ne devrait évaluer que le financement de la radiodiffusion publique au titre du protocole d'Amsterdam et ne devrait pas appliquer les critères de l'arrêt Altmark (26) ni l'article 87(1) ou 86(2) du traité CE.
(68)
CLT-UFA a noté que ce n'est qu'à partir de 2002 que les comptes du système de radiodiffusion de service public ont pu être vérifiés et approuvés par un comptable indépendant.
(69)
Les radiodiffuseurs publics ont fait observer qu'il n'y a pas de compensation excessive de 110 millions d'euros comme l'affirme la Commission. Tout d'abord, le système de comptabilité des radiodiffuseurs publics est différent de celui du gouvernement. Le gouvernement utilise la méthode comptable des encaissements, alors que les radiodiffuseurs publics utilisent la méthode des recettes et dépenses comptabilisées au moment de la transaction, ce qui entraîne des disparités. De plus, les recettes du FOR sont, d'après les radiodiffuseurs publics, prévues pour des objectifs ultérieurs spécifiques. En outre, l'excédent de financement ne peut entraîner de distorsions sur d'autres marchés, car ce financement ne peut être utilisé que pour des activités de service public.
(70)
L'ACT a affirmé que la STER adopte un comportement anticoncurrentiel en «cassant» les prix sur le marché de la publicité. Elle affirme que, le temps de publicité annuel total des radiodiffuseurs publics étant plus limité que celui des radiodiffuseurs commerciaux, la STER devrait pratiquer des prix plus élevés que les opérateurs commerciaux.
(71)
SBS Broadcasting a confirmé que les prix du marché néerlandais de la publicité télévisée sont fixés pour la catégorie de PCB (point de couverture brut) 20-49. Cependant, étant donné que les radiodiffuseurs publics attirent davantage de téléspectateurs que les radiodiffuseurs commerciaux en dehors de ce groupe de téléspectateurs, les annonceurs sont prêts à payer une majoration de prix pour le PCB 20-49. Une comparaison du PCB 20-49 ne traduit donc pas la réalité économique du produit. De plus, SBS a fait remarquer que pour le PCB 13+, les radiodiffuseurs publics pratiquent des prix inférieurs à ceux des radiodiffuseurs commerciaux. Pour étayer ses propos, SBS a présenté une vue d'ensemble des prix bruts moyens du PCB 13+ pour les différentes chaînes aux heures de grande écoute, par année de 1995 à 2004 et par mois en 2003 et 2004, qui montre que les prix des radiodiffuseurs publics sont inférieurs à ceux de la plupart des opérateurs commerciaux.
(72)
Selon CLT-UFA, NOS RTV a payé un prix excessif pour les droits du football. Ce prix serait bien supérieur aux prix du marché. CLT-UFA a présenté des modèles de calcul (27) montrant comment il calcule le prix des droits du football; il en a conclu que l'offre de NOS RTV pour les droits des matchs de la Ligue des champions de 2002 était largement supérieure à celle de CLT-UFA. L'ACT et CLT-UFA ont, en outre, estimé que la Commission ne devrait pas conclure à une insuffisance de preuves de paiement excessif pour les droits du football sur la base d'un seul exemple où un opérateur commercial pourrait avoir surenchéri.
(73)
La VECAI (association des câblo-opérateurs) a soulevé deux points. Tout d'abord, elle estime que les câblo-opérateurs soumis à l'obligation de diffuser devraient pouvoir demander une redevance aux radiodiffuseurs concernés. En raison de cette obligation de diffuser, les radiodiffuseurs publics n'ont pas payé de redevance pour la transmission du signal par les réseaux du câble.
(74)
Ensuite, la VECAI affirme que dans la pratique, les câblo-opérateurs paient une redevance aux organisations de gestion des droits pour le compte de NOS RTV, mais que NOS RTV et le gouvernement néerlandais la considèrent comme une redevance de gestion. Selon la VECAI, il s'agit d'une redevance au titre des droits de propriété intellectuelle «déguisée».
5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS NÉERLANDAISES (28)
(75)
Les autorités néerlandaises affirment que l'hypothèse de la Commission, selon laquelle les mesures concernées ne font pas partie du financement annuel normal des radiodiffuseurs publics dans le cadre du financement de l'État, est erronée. Le financement examiné résulte du mécanisme de financement normal et faisait partie intégrante de la planification budgétaire ayant entraîné le versement d'aides aux radiodiffuseurs publics. D'après les autorités, le FOR, les fonds d'appoint, le CoBo et les financements à la NOB font partie du mécanisme de financement annuel normal.
(76)
Enfin, les autorités néerlandaises font remarquer à la Commission que l'évaluation devrait prendre en considération le contexte particulier dans lequel les radiodiffuseurs de service public exercent leur activité. Elles demandent à la Commission de tenir compte de l'application du protocole d'Amsterdam. Le cas échéant, l'objet de la présente procédure devrait être qualifié d'aide compatible au sens de l'article 86(2) du traité CE dans le contexte des principes énoncés dans le protocole d'Amsterdam.
(77)
Le montant indiqué par la Commission à titre provisoire pour l'éventuelle compensation excessive est erroné. Il a été calculé à partir des ressources de fonds qui ont été qualifiés à tort de réserves. L'utilisation de ces fonds étant prédéfinie et soumise à des contrôles, il ne peut y avoir de compensation excessive. De plus, les autorités affirment que si les mesures concernées constituent des aides d'État, ces aides devraient être considérées comme une aide d'État existante, au sens de l'article 88 du traité CE.
(78)
Les autorités néerlandaises soulignent que les comptes des différentes associations de radiodiffusion publique ont toujours été soumis à l'approbation d'un comptable indépendant.
(79)
Les autorités néerlandaises considèrent que les émissions de sports, populaires ou moins populaires, relèvent de la définition de la mission principale des radiodiffuseurs publics. Elles estiment que, dans la détermination de leur offre pour les droits de transmission, les radiodiffuseurs publics n'ont pas payé plus que ce qui était nécessaire pour garantir l'acquisition de droits importants pour leur mission de service public et leur programmation générale.
(80)
Les autorités rappellent que la mission de service public de la NOB fait partie intégrante du système de service public. Le fait que les radiodiffuseurs publics ne doivent pas payer les services rendus par la NOB ne signifie pas qu'une aide est versée aux radiodiffuseurs de service public.
(81)
Les autorités néerlandaises affirment que, puisque les opérateurs commerciaux ne demandent pas non plus de paiement de copyright aux câblo-opérateurs, l'on peut considérer que NOS RTV joue le rôle d'un opérateur normal du marché dans le contexte de ce marché particulier.
III. ÉVALUATION DES MESURES AU REGARD DES RÈGLES EN MATIÈRE D'AIDES D'ÉTAT
6. EXISTENCE D'UNE AIDE AU SENS DE L'ARTICLE 87(1) DU TRAITÉ CE
(82)
L'article 87(1) du traité énonce les quatre conditions suivantes pour la présence d'une aide d'État: premièrement, elle doit être accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État. Deuxièmement, elle doit favoriser le bénéficiaire. Troisièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence. Quatrièmement, l'intervention doit être de nature à affecter les échanges entre États membres.
6.1. Présence de ressources d'État
6.1.1. Financements ad hoc
(83)
Les financements visés aux articles 106a et 170c de la Loi sur les médias qui sont classés par la Commission dans la catégorie des financements ad hoc sont de trois types: les financements des fonds d'appoint, les financements du FOR et les financements du CoBo.
(84)
Concernant les fonds d'appoint, les fonds sont tout d'abord mis en réserve dans l'AOR - un fonds dont les ressources appartiennent à l'État et qui est géré par l'autorité des médias - afin de compléter certaines dépenses des radiodiffuseurs de service public supérieures aux prévisions. Dans un deuxième temps, les ressources publiques des fonds d'appoint de l'AOR sont transférées à NOS RTV.
(85)
Les financements provenant du fonds FOR sont considérés comme des ressources d'État. Si le FOR est administré et géré par le PO, il est, en revanche, alimenté par l'AOR, qui fait partie du budget consacré aux médias.
(86)
Fait plus important, comme cela a été expliqué au paragraphe 2.3.3.2, le PO distribue les fonds sur la base d'accords conclus au préalable concernant l'utilisation des fonds du FOR. Même si c'est le PO qui propose les modalités d'utilisation des fonds, c'est le ministre de l'Éducation, des sciences et de la culture qui «accepte la proposition» et détermine l'usage qui sera fait des fonds. Le PO ne peut prendre la décision de dépenser les fonds que lorsque le ministre a établi les critères de distribution de ces derniers. Il doit prendre en considération les règles fixées par le ministre. L'on peut donc considérer que le transfert de ressources publiques a lieu lorsque les fonds du FOR sont versés aux différents radiodiffuseurs. Il s'agit d'un transfert des ressources publiques, qui est en outre imputable à l'État (29).
(87)
Durant la période examinée, les radiodiffuseurs publics ont reçu un montant de 191,2 millions d'euros du FOR et un montant de [...] millions d'euros des fonds d'appoint.
(88)
Les aides du fonds CoBo sont considérées comme des ressources d'État. Comme cela est expliqué au paragraphes 43, le fonds CoBo est alimenté par les contributions directes du budget des médias et les recettes du copyright payé par les câblo-opérateurs allemands et belges pour la distribution des trois chaînes néerlandaises en Belgique et en Allemagne. La Commission estime que non seulement les contributions directes du budget des médias, mais également le paiement de copyright peuvent être considérés comme des ressources d'État. D'ailleurs, les recettes de copyright auraient dû être utilisées pour financer les dépenses de service public des radiodiffuseurs. Leur mise en réserve dans le fonds CoBo a entraîné une augmentation des besoins en financement public en proportion. Les recettes de copyright sont par conséquent équivalentes aux ressources auxquelles a renoncé l'État.
(89)
De plus, bien que le fonds CoBo appartienne à et soit géré par une fondation dont le conseil d'administration est dirigé par les radiodiffuseurs de service public, les transferts du fonds CoBo ne peuvent être mis à disposition des radiodiffuseurs de service public que dans certaines conditions, déterminées par l'État.
(90)
Durant la période examinée, les radiodiffuseurs de service public ont reçu un montant de 31,7 millions d'euros du fonds CoBo. Ce montant représente un transfert de ressources publiques aux différents radiodiffuseurs.
6.1.2. Accès gratuit au câble
(91)
L'obligation de diffuser imposée aux câblo-opérateurs n'implique aucun transfert de ressources d'État, et les revenus auxquels ont renoncé les câblo-opérateurs ne peuvent être considérés comme constituant un transfert de ressources d'État (30). La Commission n'a reçu aucune information indiquant le contraire. Par conséquent, la position initiale selon laquelle la mesure ne constitue pas une aide au sens de l'article 87(1) du traité CE peut être confirmée.
6.1.3. Services techniques gratuits de la NOB
(92)
L'entreprise publique NOB reçoit des financements de l'État pour les services qu'elle est tenue de fournir aux radiodiffuseurs publics. Ces financements impliquent le transfert direct de ressources d'État. Finalement, ils profitent aux radiodiffuseurs publics qui bénéficient des services gratuitement (31). D'ailleurs, les autorités néerlandaises elles-mêmes ont affirmé que la NOB joue simplement le rôle de «support» du financement de l'État aux radiodiffuseurs de service public qui bénéficient des services de la NOB.
6.2. Avantage économique
(93)
Le financement ad hoc (versements au FOR et par l'intermédiaire des fonds d'appoint), les transferts au CoBo et la mise à disposition de services techniques gratuits apportent un avantage économique aux radiodiffuseurs de service public néerlandais, dans le sens où ces mesures les libèrent des charges d'exploitation qu'ils auraient normalement à supporter.
6.2.1. Applicabilité de l'arrêt Altmark
(94)
Le gouvernement néerlandais et les radiodiffuseurs publics ont affirmé que les mesures examinées constituent pour les radiodiffuseurs publics néerlandais une compensation des dépenses nettes engagées pour exécuter leur mission de service public. Cela signifierait que les mesures ne constituent pas un avantage pour les radiodiffuseurs de service public, ni une aide conforme à l'arrêt Altmark (32).
(95)
Les mesures d'État qui compensent le coût net supplémentaire d'un service d'intérêt économique général (SIEG) ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 87(1) du traité CE si la compensation est déterminée de manière à ce que l'entreprise ne puisse bénéficier d'un avantage réel. Dans l'arrêt Altmark, la Cour de justice a indiqué les conditions qui doivent être remplies pour échapper à une telle classification. Ces conditions sont les suivantes:
-
premièrement, l'entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies;
-
deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente;
-
troisièmement, la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations;
-
quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire a été déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de production afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.
(96)
La Commission est d'avis qu'en l'espèce, les trois dernières conditions ne sont pas remplies. Tout d'abord, les transferts de fonds du FOR, les fonds d'appoint ainsi que la contribution financière du CoBo aux RSP n'ont pas été basés sur des paramètres objectifs et transparents établis au préalable.
(97)
De plus, les mesures de financement ad hoc et les financements du CoBo ne prennent pas en considération toutes les recettes des RSP y relatives et n'incluent pas les garanties nécessaires pour exclure une compensation excessive. En conséquence, comme cela sera expliqué plus en détail ci-dessous, le financement ad hoc a effectivement engendré une importante compensation excessive.
(98)
Enfin, les radiodiffuseurs publics néerlandais n'ont pas été choisis en tant que prestataires de SIEG sur la base d'une soumission, et aucune analyse n'a été réalisée pour veiller à ce que le niveau de compensation soit déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de production afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations. Il en est de même pour le financement des services techniques fournis aux RSP par la NOB.
(99)
Par conséquent, la Commission estime que toutes les conditions définies dans l'arrêt Altmark ne sont pas remplies en l'espèce.
6.3. Distorsion de concurrence
(100)
Aucune autre entreprise dans une situation comparable ne bénéficie du même avantage que celui accordé aux radiodiffuseurs de service public néerlandais par le financement ad hoc, les transferts au CoBo et la mise à disposition de services techniques gratuits. Étant donné que la concurrence est faussée à chaque fois qu'une aide d'État renforce la position de l'entreprise bénéficiaire par rapport à ses concurrents, cet avantage est de nature à fausser la concurrence entre les RSP et les autres entreprises (33).
6.4. Influence sur les échanges entre États membres
(101)
Si l'aide d'État renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme affectés par l'aide (34) même si l'entreprise bénéficiaire n'exerce elle-même aucune activité dans le domaine de l'exportation (35). De même, lorsqu'un État membre accorde une aide à des entreprises du secteur des services et de la distribution, il n'est pas nécessaire que les entreprises bénéficiaires exercent leur activité en dehors de l'État membre pour que l'aide en question ait un effet sur les échanges communautaires (36).
(102)
Conformément à cette jurisprudence, la Commission donne l'explication suivante dans sa communication de 2001 concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État (37), ci-après dénommée «communication sur la radiodiffusion»:
«D'une manière générale, on peut considérer que le financement des radiodiffuseurs de service public influence les échanges entre États membres. C'est à l'évidence le cas en ce qui concerne l'acquisition et la vente de droits de diffusion, qui se font souvent à l'échelon international. La publicité également, dans le cas des radiodiffuseurs publics autorisés à vendre des espaces publicitaires, a une incidence transfrontalière, notamment dans les zones linguistiques homogènes qui s'étendent de part et d'autre des frontières nationales. De plus, la propriété des radiodiffuseurs commerciaux peut s'étendre à plusieurs États membres (38).»
(103)
En l'espèce, les radiodiffuseurs publics néerlandais sont eux-mêmes présents sur le marché international: par l'intermédiaire de l'Union européenne de radio-télévision, ils échangent des programmes télévisés et participent au système Eurovision. De plus, leurs programmes sont diffusés en Belgique et en Allemagne. En outre, les radiodiffuseurs publics néerlandais sont en concurrence directe avec les radiodiffuseurs commerciaux présents sur le marché international de la radiodiffusion et ayant une structure de propriété internationale.
(104)
Par conséquent, la Commission conclut que le financement ad hoc, les fonds apportés au CoBo et la mise à disposition de services techniques gratuits sont de nature à affecter les échanges entre États membres au sens de l'article 87(1) du traité CE.
6.5. Conclusion
(105)
Puisque toutes les conditions énoncées à l'article 87(1) du traité CE sont remplies et que les conditions fixées par la Cour de justice dans l'arrêt Altmark ne sont pas remplies dans leur intégralité, la Commission conclut que le financement ad hoc (financement du FOR et des fonds d'appoint), les fonds accordés par l'intermédiaire du fonds CoBo et la mise à disposition de services techniques gratuits aux radiodiffuseurs publics néerlandais constituent une aide d'État au sens de l'article 87(1) CE. Par ailleurs, l'avantage découlant de l'accès gratuit au réseau du câble n'implique pas de transfert de ressources d'État et ne constitue pas une aide d'État.
7. QUALIFICATION DES MESURES EN TANT QU'AIDE «NOUVELLE»
(106)
Conformément à l'article 1er point (b) du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (39), on entend par «aide existante» notamment:
«(i)
…, toute aide qui existait avant l'entrée en vigueur du traité dans l'État membre concerné, c'est-à-dire les régimes d'aide et aides individuelles mis à exécution avant, et toujours applicables après ladite entrée en vigueur.»
(107)
Comme indiqué ci-dessus, il faut faire une distinction entre les financements annuels, qui ne font pas l'objet de la présente décision, et les financements ad hoc.
7.1. Financements annuels
(108)
Les financements annuels sont effectués sur la base de l'article 110 de la Loi sur les médias, qui stipule que «les entités auxquelles du temps de diffusion a été attribué peuvent prétendre à un financement du budget général». Le niveau et les possibilités de financement sont définis dans la même loi. Ce système de financement existait avant l'entrée en vigueur du traité, et constitue une aide existante, comme l'a reconnu la Commission dans la procédure E-5/2005 (40).
7.2. Financements ad hoc
(109)
Les financements dits ad hoc présentent un certain nombre de caractéristiques qui les distinguent des financements annuels réguliers et militent contre leur qualification en tant qu'aide existante:
-
La base juridique des financements a été établie après l'entrée en vigueur du traité. Ce n'est qu'en 1996 que l'État a introduit, par les fonds d'appoint, la possibilité de compléter les dépenses encourues par les radiodiffuseurs publics en cas d'augmentation excessive du prix des droits de diffusion. Avant 1996, cette possibilité n'existait pas. De même, l'amendement à la Loi sur les médias qui offre une possibilité de financement ad hoc du FOR aux différents radiodiffuseurs a été introduit en 1998. En ce qui concerne le CoBo, ce n'est qu'en 1994 que l'État a décidé de contribuer à ce fonds.
-
Les versements proprement dits n'ont été effectués qu'à compter de 1994. Plus particulièrement, les versements du fonds CoBo ont été effectués à partir de 1994, ceux du fonds d'appoint à partir de 1996 et ceux du FOR à compter de 1999.
-
Contrairement au financement annuel normal, les financements ad hoc ne sont pas des financements auxquels les radiodiffuseurs de service public ont droit. Le versement du financement ad hoc n'est pas un processus automatique (41). Il est effectué sur demande des différents radiodiffuseurs de service public et accordé sur la base d'une décision ponctuelle et individuelle du ministre de la Culture en vertu de l'article 106a de la Loi sur les médias. Dans le cas du FOR, par exemple, le ministre décide si les fonds doivent être transférés de l'AOR au FOR en tenant compte du niveau du FOR. C'est ensuite le PO qui redistribue les fonds en se basant sur les règles fixées dans des protocoles.
-
Les modalités de transfert ont été définies dans des «protocoles de transfert» établis en 1999 et 2002. Comme pour le CoBo, l'État a prévu certaines conditions pour les financements vers et à partir du fonds, qui ne remontent qu'à 1994.
-
Enfin, le financement est accordé pour des besoins précis, comme l'indique le paragraphe 2.3.3. Il sert par exemple à aider les radiodiffuseurs à produire de meilleurs programmes, à absorber les fluctuations des recettes publicitaires, à compléter l'augmentation du prix des droits du sport et à encourager les coproductions entre les radiodiffuseurs belges et allemands.
7.3. Services techniques gratuits
(110)
Les radiodiffuseurs de service public bénéficient de services techniques gratuits de la NOB depuis l'entrée en vigueur de la «Loi sur les médias de 1987». Depuis cette date, la NOB fournit des services aux radiodiffuseurs de service public, lesquels étaient à l'origine fournis par la NOS. La NOB a été chargée d'accomplir un service d'intérêt économique général; elle fournit les services gratuitement aux différents radiodiffuseurs de service public et reçoit des financements directement de l'État. Cette mesure peut donc également être considérée comme une mesure d'aide nouvelle.
7.4. Conclusion sur la qualification en tant qu'«aide nouvelle»
(111)
Le financement ad hoc (financements du FOR aux différents radiodiffuseurs de service public et financements à partir des fonds d'appoint), les transferts du CoBo et la mise à disposition de services techniques gratuits devraient tous être considérés comme une aide nouvelle et non comme une aide existante.
8. COMPATIBILITÉ DE L'AIDE AU REGARD DE L'ARTICLE 86(2) DU TRAITÉ CE
(112)
Eu égard aux caractéristiques des mesures, le seul fondement possible de la compatibilité est l'article 86(2) CE qui énonce que: «les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (…) sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.»
(113)
La Cour de justice a systématiquement maintenu que l'article 86(2) CE peut constituer une dérogation à l'interdiction d'aide d'État pour les entreprises chargées d'un SIEG. L'arrêt Altmark confirme implicitement que l'aide d'État qui complète les dépenses encourues par une entreprise pour la fourniture d'un SIEG peut être considérée comme compatible avec le marché commun si elle remplit les conditions définies à l'article 86(2) CE (42).
(114)
Conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice (43), l'article 86(2) CE constitue une disposition dérogatoire qui doit être interprétée de manière restrictive. La Cour a précisé que, pour qu'une mesure puisse bénéficier d'une telle dérogation, il est nécessaire que les conditions suivantes soient toutes réunies:
-
le service en question doit être un service d'intérêt économique général et être clairement défini en tant que tel par l'État membre;
-
l'entreprise concernée doit être explicitement chargée par l'État membre de la fourniture dudit service;
-
l'application des règles de concurrence du traité doit faire échec à l'accomplissement de la mission particulière impartie à l'entreprise et la dérogation ne doit pas affecter le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.
(115)
La communication sur la radiodiffusion définit les principes et méthodes que la Commission entend appliquer pour garantir que les conditions énoncées ci-dessus sont remplies. Elle doit donc examiner, en l'espèce, si:
-
les activités de radiodiffusion des radiodiffuseurs publics néerlandais sont définies avec clarté et précision par les autorités néerlandaises comme un service d'intérêt économique général (définition);
-
les radiodiffuseurs publics néerlandais sont officiellement chargés par les autorités néerlandaises de fournir ce service (mandat);
-
le financement de l'État n'excède pas le coût net de ce service public, compte tenu également des autres recettes directes ou indirectes tirées du service public (proportionnalité).
8.1. Définition
(116)
Dans ce contexte, il convient de préciser que le financement ad hoc et la mise à disposition gratuite de services techniques sont destinés à soutenir des activités faisant partie de la mission générale de service public. Il est donc nécessaire d'évaluer le niveau global de financement des radiodiffuseurs de service public, mais la présente décision n'entend pas évaluer le mécanisme et les modalités de mise à disposition du financement de l'État, hormis les mesures spécifiques précitées. Elle ne porte pas non plus sur l'organisation du système de radiodiffusion de service public dans son ensemble.
(117)
Comme énoncé dans le paragraphe 33 de la communication sur la radiodiffusion, il appartient aux États membres de définir la mission de service public d'un radiodiffuseur public. Étant donné la nature spécifique du secteur de la radiodiffusion, la Commission considère «une définition “large” confiant à un organisme de radiodiffusion donné la mission de fournir une programmation équilibrée et variée en application de son mandat, comme légitime au regard de l'article 86(2) CE, compte tenu des dispositions interprétatives du protocole. Une telle mission viserait à la fois à assurer la satisfaction des besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société et à garantir le pluralisme, y compris la diversité culturelle et linguistique.»
(118)
Toutefois, même si la définition est large, elle doit être suffisamment claire et précise pour ne laisser aucun doute sur le fait de savoir si l'État membre entend ou non inclure dans la mission de service public une activité donnée exercée par l'opérateur choisi. Comme le précise le paragraphe 36 de la communication sur la radiodiffusion, le rôle de la Commission se limite à contrôler si la définition du service public contient une éventuelle erreur manifeste.
(119)
La principale mission des radiodiffuseurs de service public néerlandais est de fournir des programmes variés et de qualité pour la diffusion générale sur les chaînes publiques, dans l'intérêt général, comme l'énonce l'article 13c de la Loi sur les médias. La législation définit également des obligations de programmation en ce qui concerne les différentes catégories de contenu à couvrir et le temps d'antenne à consacrer à chaque catégorie.
(120)
CLT-UFA a affirmé que les radiodiffuseurs publics néerlandais diffusent trop de sport de manière générale, et en particulier trop de football. Les plaignants ont précisé que NOS RTV diffuse la majeure partie des événements sportifs aux Pays-Bas. Comme on l'a vu ci-dessus, l'aide ad hoc était destinée à financer des activités faisant partie de la mission de service public, et donc également l'acquisition des droits du sport.
(121)
La Commission estime toutefois que la diffusion de programmes sportifs, dans la limite d'environ 10 % du temps de diffusion total, ne constitue pas d'erreur manifeste. Les sports peuvent faire partie de la mission de service public des radiodiffuseurs, et le fait de consacrer 10 % du temps de diffusion aux sports n'est pas incompatible avec la mission d'offrir un éventail de programmes de service public équilibré et varié.
(122)
La Commission est d'avis que la définition de la mission principale, telle qu'elle figure à l'article 13c(1), est relativement large, mais qu'elle peut être considérée comme satisfaisant - pour reprendre les termes du protocole d'Amsterdam - «les besoins démocratiques, sociaux et culturels» de la société néerlandaise. Par conséquent, la définition donnée dans la législation est suffisamment claire et précise en ce qui concerne la mission principale, et ne contient pas d'erreurs manifestes.
8.2. Mandat
(123)
Le paragraphe 40 de la communication sur la radiodiffusion énonce que pour pouvoir bénéficier d'une exemption au titre de l'article 86(2) CE, la mission de service public doit être confiée aux radiodiffuseurs publics néerlandais au moyen d'un acte officiel. La Commission note que la Loi sur les médias charge officiellement la NOS de remplir la mission de service public définie dans l'article 13c et la législation correspondante. L'article 31 de la Loi sur les médias autorise les radiodiffuseurs publics à diffuser des programmes sur les chaînes publiques; la Commission estime donc que la mission principale de diffuser des programmes est suffisamment clairement confiée aux radiodiffuseurs publics.
8.3. Proportionnalité
(124)
Au chapitre 6.3 de la communication sur la radiodiffusion, il est expliqué que la Commission doit procéder à une double appréciation de la proportionnalité (44).
(125)
D'une part, la Commission doit calculer le coût net de la mission de service public confiée aux radiodiffuseurs publics néerlandais et vérifier si ce coût a fait l'objet d'une compensation excessive ou non. Lorsqu'elle apporte une compensation à une entreprise, l'aide d'État ne doit pas excéder les coûts nets de la mission de service public. Pour parvenir aux coûts nets, il sera également tenu compte des autres recettes directes ou indirectes tirées de la mission de service public. Par conséquent, les bénéfices nets retirés de l'activité de service public seront pris en considération pour apprécier la proportionnalité de l'aide.
(126)
D'autre part, la Commission doit examiner toutes les informations dont elle dispose, indiquant que les radiodiffuseurs publics ont faussé la concurrence sur les marchés commerciaux au-delà de ce qui est nécessaire à l'accomplissement de leur mission de service public. Par exemple, dans la mesure où l'aide d'État couvrira une baisse des recettes, un radiodiffuseur de service pourrait être tenté de faire baisser les prix de la publicité ou d'autres activités ne relevant pas du service public, de façon à réduire les recettes de ses concurrents. Une telle pratique nécessiterait un financement public complémentaire pour compenser les pertes de revenus des activités commerciales et trahirait donc la présence d'une compensation excessive des obligations de service public.
8.3.1. Transparence et répartition des coûts
(127)
La Commission doit tout d'abord calculer le coût des services d'intérêt économique général. Comme les radiodiffuseurs publics néerlandais exercent également des activités ne relevant pas du service public, ils doivent, conformément à la directive 80/723/CEE de la Commission du 25 juin 1980 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques (45), telle que modifiée par la directive 2005/52/CE (46), tenir des comptes séparés pour les différentes activités. Les produits et les charges doivent être correctement imputés, sur la base de principes de comptabilité analytique objectifs et clairement définis. Seuls les coûts entièrement imputables aux activités de service public, tout en profitant également aux activités commerciales, n'ont pas besoin d'être répartis entre ces deux types d'activité et peuvent être intégralement affectés au service public (47).
(128)
La directive en matière de transparence a été mise en œuvre aux Pays-Bas par un amendement à la loi sur la concurrence («Mededingingswet») (48). En outre, un décret spécial (49) oblige les radiodiffuseurs publics à tenir des comptes séparés pour toutes les activités annexes et associatives. Compte tenu de cela, les autorités néerlandaises ont fourni des informations sur les dépenses et recettes des radiodiffuseurs publics sur la période 1994-2005.
(129)
La directive en matière de transparence invite les États membres à veiller à ce que les comptes correspondant aux activités relevant du secteur public et aux autres activités soient séparés, mais également que tous les produits et charges soient correctement imputés sur la base de principes de comptabilité analytique appliqués de manière cohérente et objectivement justifiables, et que les principes de comptabilité analytique selon lesquels les comptes séparés sont établis soient clairement définis.
(130)
Toutefois, en l'espèce, la Commission note que le décret ne définit pas comment les radiodiffuseurs publics doivent imputer les charges communes aux activités relevant du service public et aux autres activités. Les informations des autorités néerlandaises confirment en outre que les radiodiffuseurs publics utilisent différentes méthodes pour l'imputation des charges. Les autorités affirment qu'au niveau individuel, l'imputation est correcte, mais qu'elle peut différer d'un radiodiffuseur à l'autre en raison des choix que font les différents radiodiffuseurs en matière d'imputation. La Commission estime toutefois que le manque de cohérence entre les différents radiodiffuseurs indique que le décret ne définit pas de manière assez précise les modalités d'imputation des charges.
(131)
Par conséquent, sur la base des informations soumises par les autorités néerlandaises, il ne peut être conclu que les charges sont correctement imputées sur la base de méthodes reconnues d'imputation des charges. La Commission estime donc que toutes les recettes nettes des activités commerciales des radiodiffuseurs de service public devraient être prises en compte pour l'appréciation de la proportionnalité du financement de l'État avec les coûts du service public. Cette vision concorde également avec le cadre législatif néerlandais applicable au système de radiodiffusion de service public, qui oblige les radiodiffuseurs à utiliser tous leurs profits, y compris ceux provenant des activités commerciales, à des fins de service public (50).
8.3.2. Proportionnalité du financement public
(132)
Aux termes du paragraphe 57 de la communication sur la radiodiffusion, il est nécessaire que les aides d'État n'excèdent pas les coûts nets induits par la mission de service public du radiodiffuseur. Par conséquent, après avoir déterminé les coûts nets du service public, il faut établir si le montant total du financement de l'État n'excède pas ce chiffre.
(133)
Comme on l'a déjà noté, si l'imputation des charges est incomplète ou insatisfaisante, les recettes nettes de l'ensemble des activités ayant bénéficié, directement ou indirectement, du financement public doivent être prises en compte pour le calcul des coûts nets du service public (51). Seules les recettes des activités commerciales «autonomes» n'ont pas besoin d'être prises en compte pour déterminer les coûts nets de la mission de service public. Ce sont des activités qui n'ont pas bénéficié directement ou indirectement - par exemple par des moyens de production moins chers - du financement public ou qui ont payé la valeur totale de moyens qu'elles partagent avec les activités de service public ou qui résultent de ces activités.
(134)
Comme cela a déjà été remarqué, il n'existe pas de concept d'activités «autonomes» dans le système de radiodiffusion publique néerlandais, ni une répartition adéquate et complète des ressources entre les différentes activités des radiodiffuseurs. En outre, la Loi sur les médias stipule que l'ensemble des recettes nettes des missions principales et accessoires (52), ainsi que des activités annexes et associatives (53) doivent être utilisées pour l'accomplissement de la mission de service public (54).
(135)
Par conséquent, les coûts nets des activités de service public sont déterminés en tenant compte des recettes de toutes les activités des radiodiffuseurs de service public. En conséquence:
-
tout d'abord, les coûts nets du service public sont déterminés en déduisant des coûts totaux de la mise à disposition du service public, les recettes nettes découlant de l'exploitation du service public (missions principales et accessoires) (55);
-
ensuite, toutes les autres recettes commerciales nettes sont prises en compte (activités annexes et associatives);
-
enfin, toutes les formes de financement public sont additionnées. Premièrement, le financement annuel de l'État et les financements du Stifo qui sont considérés comme des mesures d'«aide existante». Deuxièmement, le financement ad hoc (financements du FOR et des fonds d'appoint) et les financements du CoBo, qui sont considérés comme des mesures d'«aide nouvelle».
(136)
La somme de l'ensemble des postes ci-dessus détermine si le financement total de l'État excède ou non les coûts nets totaux du service public ou, en d'autres termes, s'il y a ou non eu compensation excessive des missions de service public.
(137)
En ce qui concerne la mise à disposition de services techniques gratuits par la NOB, la mesure devrait en principe être prise en compte dans l'appréciation de la compensation excessive. Toutefois, il n'est pas nécessaire de l'inclure de manière explicite dans les calculs, car les bénéfices du service technique gratuit peuvent être considérés comme compensant les coûts qui auraient normalement dû être financés. En effet, le paiement de ces coûts aurait augmenté d'autant les coûts du service public confié aux radiodiffuseurs publics néerlandais. La prise en compte de ces coûts ne modifierait donc en rien le résultat net final (56).
8.4. Décision d'ouverture et période examinée
(138)
Dans la décision d'ouverture, la Commission avait, dans un premier temps, estimé la compensation excessive à 110 millions d'euros. Ce calcul était basé sur des chiffres incomplets en ce qui concerne le montant exact des transferts aux réserves et le niveau des réserves détenues par l'ensemble du système de radiodiffusion de service public durant la période 1992-2002. À ce moment-là, les autorités n'avaient pas encore fourni des données complètes pour les différents radiodiffuseurs.
(139)
Après l'ouverture de la procédure, la Commission a reçu des chiffres des recettes et dépenses des différents radiodiffuseurs plus détaillés que les chiffres globaux fournis au moment de l'ouverture de la procédure. De plus, les nouvelles informations fournissent les données exactes jusqu'en 2005 et incluent également une estimation pour 2006.
(140)
La présente décision concerne les financements ad hoc effectués à compter de 1994 et couvre la période jusqu'en 2005. En ce qui concerne la date de fin, les autorités néerlandaises ont invité la Commission à prendre également en compte les chiffres de 2006. Toutefois, la Commission estime que cela n'est pas justifié, car les chiffres de 2006 ne sont que des estimations pour l'exercice budgétaire en cours.
8.4.1. Appréciation de la compensation des différents radiodiffuseurs de service public
(141)
Il apparaît que 14 radiodiffuseurs de service public sur 19 ont bénéficié de compensations excessives sur la période 1994-2005. Cette compensation excessive a généré 32 millions d'euros de bénéfices, qui ont généralement été transférés à leurs réserves de programmes.
(142)
Cela étant, une partie de la compensation excessive a dans certains cas été utilisée pour équilibrer une sous-compensation dans la période antérieure à 1994. Certains radiodiffuseurs avaient, début 1994, une réserve de programmes négative (57). Les radiodiffuseurs n'étaient autorisés à enregistrer des réserves de programmes négatives que lorsque les coûts du service public étaient supérieurs aux diverses sources de financement du service public. Autrement dit, les réserves de programmes négatives ne pouvaient résulter que d'une sous-compensation des coûts du service public.
(143)
Par ailleurs, toutes les pertes éventuelles des activités commerciales devaient être financées par l'intermédiaire des réserves d'association et ne pouvaient se retrouver dans les réserves de programmes. Selon les autorités néerlandaises, les réserves d'association ont été constituées avec des fonds privés.
(144)
Il y a également des cas dans lesquels la sous-compensation des coûts du service public a été financée temporairement par les réserves d'association. En 1993, les autorités néerlandaises ont «gelé» les réserves d'association; à compter de cette date, les recettes des activités de service public et activités commerciales ne pouvaient plus être ajoutées à ces réserves d'association. Toutefois, une exception a été faite pour le remboursement de paiements effectués à partir des réserves d'association avant 1994 pour couvrir les coûts à moyen et long terme des services publics. Selon les autorités néerlandaises, c'est le seul cas dans lequel des fonds ont été rajoutés à ces réserves après 1994 (58).
(145)
La Commission estime que les montants négatifs enregistrés dans les réserves de programmes et les variations positives des réserves d'association après 1994 ne sont que le résultat des «sous-compensations» préalables des coûts du service public. La mise en équilibre ultérieure de ces sommes est donc considérée comme une dépense admissible de la mission de service public. Les montants correspondants ne doivent donc pas être pris en compte pour le calcul de la compensation excessive.
(146)
Comme cela a déjà été dit, la compensation excessive a en général alimenté les réserves de programmes. En 2005, le PO a décidé pour la première fois, en vertu des articles 109a et 19a(1)h de la Loi sur les médias, que les réserves détenues par les différents radiodiffuseurs dépassant 5 à 10 % de leur budget annuel devaient être transférées au PO (59). Ce transfert est également considéré comme faisant partie des mesures ad hoc et il est pris en considération dans l'appréciation de la proportionnalité de la compensation. Par conséquent, ce transfert a réduit la compensation globale des différents radiodiffuseurs de service public, tout en renforçant la compensation excessive du PO.
(147)
En soustrayant - pour chaque année de 1994 à 2005 - le coût net du service public du financement total reçu de l'État, selon la méthode décrite au point 8.3.2, la Commission parvient à la conclusion qu'aucun radiodiffuseur n'a reçu un financement public dépassant 10 % de son budget annuel. Étant donné que les coûts de la radiodiffusion publique varient chaque année, l'État pourrait souhaiter, pour des raisons budgétaires, maintenir les fluctuations du financement public à un minimum et autoriser le report d'un certain pourcentage de la compensation excessive annuelle à l'année suivante. La Commission a admis ce principe dans le cas de la radiodiffusion publique danoise (60).
(148)
La Commission a affirmé dans ce cas que les réserves doivent être établies pour cet objectif précis et régularisées à des dates fixes, c'est-à-dire déduites de la compensation de l'année suivante s'il y a eu compensation excessive. Ainsi, si la compensation excessive n'excède pas 10 % du montant de la compensation annuelle, elle est compatible avec le traité CE et peut être reportée à l'année suivante et déduite du montant de la compensation exigible pour cette période.
(149)
Comme on l'a déjà indiqué, les autorités néerlandaises ont décidé que chaque radiodiffuseur de service public pouvait constituer une réserve propre s'élevant au maximum à 5 à 10 % de son budget annuel (61). Eu égard à cette contrainte, le PO a demandé en 2005 le transfert de 42,457 millions d'euros des réserves des différents radiodiffuseurs au PO. Les autorités se sont également engagées à effectuer un contrôle régulier des réserves et à demander le remboursement des montants excédentaires supérieurs à 10 % de la compensation annuelle à compter de 2006 (62). Il est donc considéré que les conditions sont remplies pour accepter en tant que compatible un montant de surcompensation inférieur à 10 % du budget annuel des radiodiffuseurs de service public (63).
(150)
Si la compensation excessive n'excède pas la marge de 10 % du budget annuel, elle peut être considérée comme justifiée pour l'accomplissement de la mission de service public, et l'aide est donc considérée comme compatible avec l'article 86(2) du traité CE.
8.4.2. Compensation excessive du PO
(151)
Le PO a également reçu une compensation pour son rôle de gestion et de coordination du système de radiodiffusion. C'est une organisation distincte, le PO, qui joue ce rôle; il détient des comptes internes séparés. Les autorités néerlandaises ont affirmé que, si NOS RTV et le PO font partie d'une même entité juridique et présentent des comptes consolidés, ils n'ont en aucun cas accès aux fonds l'un de l'autre.
(152)
À partir des comptes séparés du PO et en suivant la méthode décrite, la Commission parvient à la conclusion que le PO a reçu une compensation excessive totale de 55,908 millions d'euros n'incluant pas les réserves transférées en 2005 par les différents radiodiffuseurs. Le transfert des réserves s'élevait à 42,457 millions d'euros. En prenant en compte ce transfert, la compensation excessive totale du PO atteint 98,365 millions d'euros (55,908 +42,457).
Tableau 4
Vue d'ensemble du financement actuel du PO de 1994 à 2005 en millions d'euros (64)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Total
Coûts activités publiques
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Revenus activités publiques
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Coûts nets activités publiques
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Résultat net activités commerciales
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Besoins en financement public
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Financements annuels
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Financements annuels du Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Total compensation annuelle
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Résultat avant financements
ad hoc
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Financements du FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Financements des fonds d'appoint
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Financements du CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Transfert de l'excédent de réserves
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Total financements
ad hoc
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Éléments extraordinaires
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Total sur/sous-compensation
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
La Commission considère que la compensation excessive de 98,365 millions d'euros n'est pas nécessaire au fonctionnement du service public et ne peut donc bénéficier de la dérogation à l'interdiction de l'aide d'État prévue à l'article 86, paragraphe 2. Par conséquent, la compensation excessive n'est pas considérée comme une aide compatible et devrait en principe être récupérée auprès du PO.
(154)
Néanmoins, il apparaît que la compensation excessive est supérieure à la totalité des financements ad hoc revenant au PO. Le PO a reçu 33,870 millions d'euros en tant que financements ad hoc du budget des médias de l'État, auxquels vient s'ajouter un transfert ad hoc de 42,457 millions d'euros des autres radiodiffuseurs. Le total des financements reçus de mesures ad hoc s'élève donc à 76,327 millions d'euros. De plus, les financements ad hoc ont généré des intérêts, qui devraient être pris en compte pour la détermination du montant des fonds qui n'ont pas été reçus dans le cadre des «aides existantes». La récupération devra donc être plafonnée à un montant de 76,327 millions d'euros majoré des intérêts car le «reste» de la compensation excessive a été versé dans le cadre d'aides existantes et ne peut être récupéré.
8.5. Comportement anticoncurrentiel sur les marchés commerciaux
(155)
Comme l'explique la communication sur la radiodiffusion, la Commission est d'avis qu'un comportement anticoncurrentiel des radiodiffuseurs de service public ne peut être considéré comme nécessaire pour l'accomplissement de leur mission de service public. Dans sa décision d'ouvrir les procédures formelles d'examen, la Commission a identifié les possibilités de distorsion de marché suivantes.
8.5.1. Transmission par le câble
(156)
Le contrat-modèle conclu en 1985 entre les radiodiffuseurs et les câblo-opérateurs stipule, à la demande du gouvernement néerlandais, que les câblo-opérateurs ne rémunèrent pas les droits de propriété intellectuelle pour la transmission des programmes télévisés publics néerlandais. L'on peut se demander si le PO, en renonçant au versement des droits de propriété intellectuelle des câblo-opérateurs, s'est comporté comme un opérateur normal du marché puisqu'il a renoncé à un revenu commercial.
(157)
Les autorités néerlandaises affirment toutefois que le fait que le PO ne demande aucune redevance au titre des droits de propriété intellectuelle n'est pas nécessairement en contradiction avec les comportements sur le marché. Après tout, les radiodiffuseurs commerciaux ne demandent pas non plus de redevance aux câblo-opérateurs pour la transmission de leurs programmes (65).
(158)
Par ailleurs, les accords commerciaux entre les radiodiffuseurs et les câblo-opérateurs peuvent prendre différentes formes, notamment eu égard au fait que la transaction consiste en un échange de services de transmission contre une mise à disposition de contenu, présentant un intérêt pour les deux parties. La Commission estime par conséquent que rien n'indique clairement que le PO a agi contrairement aux principes du marché et qu'il a augmenté les besoins en financement de l'État en renonçant à des recettes commerciales.
8.5.2. Marché de la publicité
8.5.2.1. Allégations de baisse des prix pour PCB 20-49
(159)
À l'ouverture de la procédure formelle d'examen, la Commission n'avait pas suffisamment d'éléments indiquant que la STER avait effectivement «cassé» les prix. Néanmoins, les informations qui ont été soumises par les plaignants et les autorités néerlandaises après l'ouverture de la procédure d'examen doivent être évaluées.
(160)
Le paragraphe 58 de la communication indique que les radiodiffuseurs de service public pourraient être tentés de faire baisser les prix de la publicité de façon à réduire les recettes de leurs concurrents. Toutefois, il faut garder à l'esprit que les radiodiffuseurs publics néerlandais n'exercent pas directement des activités de publicité, lesquelles sont exercées par une organisation distincte appelée STER. La mission de la STER consiste à exploiter le temps disponible pour la publicité de manière à apporter une contribution optimale au financement central des radiodiffuseurs de service public. Elle joue un rôle d'intermédiaire visant à maximiser les bénéfices tirés de la vente des espaces publicitaires des radiodiffuseurs publics. Comme on l'a déjà vu, la STER transfère les recettes publicitaires directement dans le budget des médias.
(161)
Un éventuel comportement de baisse des prix de la part de la STER devrait se traduire par un ou plusieurs des faits suivants: prix de la STER inférieurs à ceux de ses concurrents, augmentation de la part de marché et perte de recettes pour la STER.
(162)
Tout d'abord, comme la Commission l'a également indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen, une comparaison entre les prix pratiqués par les entreprises publiques et privées de vente de publicité peut être considérée comme un indicateur utile des critères mentionnés au paragraphe 58 de la communication sur la radiodiffusion.
(163)
Le groupe cible des 20-49 ans est le plus intéressant pour comparer les prix. Comme on peut le déduire du tableau 5 ci-après, il y a différents sous-groupes, dont la plupart ciblent les téléspectateurs de la tranche d'âge 20-49 ans.
Tableau 5
Pourcentage des PCB cible acquis par la STER (confidentiel 2004)
Cible
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Consommateurs 20-49
Consommateurs 20-49 + enfants
Hommes 20-34
Femmes 20-34
Acquis
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 27.1.2005.
(164)
Il ressort du tableau 5 que la STER vend principalement de l'espace publicitaire pour les téléspectateurs. Depuis 1999, sa part de marché dans la publicité et la part d'audience des radiodiffuseurs de service public pour le groupe cible des 20-49 ans ont baissé. Pour ce groupe cible, les prix bruts facturés aux annonceurs figurent au tableau 6.
Tableau 6
Prix bruts PCB 20-49 ans (18h00 - 24h00) de 1995 à 2005 en euros
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Radiodiffuseurs commerciaux
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 23.2.2006.
(165)
Les données ci-dessus indiquent que les prix catalogue pratiqués par la STER pour le PCB 20-49 n'ont été que légèrement inférieurs à ceux des radiodiffuseurs commerciaux. Selon les autorités néerlandaises, les radiodiffuseurs et la STER accordent des remises particulièrement importantes. Il semblerait que les radiodiffuseurs commerciaux aient accordé des remises bien supérieures, notamment à compter de 1998. Ces remises sont présentées ci-après:
Tableau 7
Remises effectives accordées de 1994 à 2005 en %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Radiodiffuseurs commerciaux
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 24.2.2006.
(166)
Bien que la STER ait un public moins «attrayant» que les radiodiffuseurs commerciaux - sa sélectivité étant faible, elle est moins à même de proposer un groupe cible très précis - et qu'elle ait des parts de marché plus faibles en termes d'audience et de publicité (voir tableau 9 ci-dessous), ses prix nets sont supérieurs à ceux pratiqués par les radiodiffuseurs commerciaux.
Tableau 8
Prix nets par PCB 20-49 ans (18h00 - 24h00) de 1995 à 2005 en euros
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Radiodiffuseurs commerciaux
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
On peut en outre déduire du tableau 9 qu'il existe une corrélation évidente entre la baisse des parts d'audience et des parts de publicité de la radiodiffusion publique. Rien n'indique que la STER augmente sa part de marché ou, du moins, la maintient malgré la baisse des parts d'audience de ses clients radiodiffuseurs par suite d'un dumping des prix. Au contraire, la STER perd des parts sur le marché de la publicité au même rythme que les radiodiffuseurs de service public perdent des parts d'audience.
Tableau 9
Audience et parts de marché publicité
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Audience RC
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Publicité RC
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Audience RSP
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Publicité RSP
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Source
:
lettre des autorités néerlandaises du 3.2.2006.
(168)
Enfin, rien n'indique que la STER a abandonné des recettes publicitaires pour augmenter sa part de marché.
Graphique 1
Évolution des recettes brutes et nettes
(169)
On peut conclure du tableau 7 et du graphique 1 que la STER a accordé des remises considérables. Néanmoins, on peut également conclure du graphique 1 que, malgré ces remises, les recettes publicitaires nettes sont restées relativement constantes. Le recours aux remises n'a pas entraîné de modification majeure des recettes.
(170)
Par conséquent, aucune des circonstances qui accompagnent traditionnellement un comportement de réduction excessive des prix, c'est-à-dire une baisse des prix, une augmentation des parts de marché et une perte temporaire de revenus, ne semble exister sur le marché néerlandais de la publicité. Il faut rappeler ici que la STER est une société indépendante des radiodiffuseurs de service public, dont les recettes vont directement dans le budget des médias. Aussi la Commission conclut-elle que rien n'indique que la STER a «cassé» les prix dans une mesure ayant entraîné une perte excessive de recettes puis une augmentation de la nécessité d'un financement public supplémentaire du système de radiodiffusion public.
8.5.2.2. Comparaison des prix de la publicité
(171)
SBS Broadcasting BV a affirmé que «la seule comparaison des prix du PCB 20-49 payés à la STER ou à IP et/ou à SBS ne peut être un critère exclusif pour déterminer si oui ou non la STER “casse” les prix».
(172)
SBS affirme en outre qu'en premier lieu, les annonceurs sont disposés à payer une majoration de prix pour le PCB 20-49 proposé par la STER car ce dernier touche également une population en dehors du groupe cible. De plus, les prix pratiqués par la STER pour le PCB 13+ (la catégorie des adolescents) pour une diffusion réelle sont en fait bien inférieurs à ceux de ses concurrents commerciaux pour le même PCB. La Commission a soumis ces considérations aux autorités néerlandaises (66).
(173)
Concernant la première constatation, il faut préciser d'emblée que les sociétés de marketing visent un groupe cible lorsqu'elles font de la publicité pour un produit. Les publics n'appartenant pas au groupe cible n'entrent pas en ligne de compte. L'un des critères pour acquérir du temps de publicité est la sélectivité du public cible. Si l'écran publicitaire n'est pas sélectif, c'est-à-dire qu'il y a beaucoup de «pertes» (publicité atteignant des personnes n'appartenant pas au groupe cible), il devient moins intéressant. La publicité vendue par la STER ayant une sélectivité faible - c'est-à-dire qu'elle attire un large éventail de téléspectateurs - il est, d'après les autorités néerlandaises, vraiment difficile pour elle de maintenir ses tarifs publicitaires. En outre, le PCB 13+ est moins important que le PCB 20-49. Les informations données dans le tableau 5 montrent l'importance relativement faible du PCB 13+ (information confidentielle) et indiquent clairement que le PCB 13+ n'est pas décisif pour l'établissement d'une comparaison des prix. Comme l'ont affirmé les autorités néerlandaises, le PCB 20-49 est bien plus significatif. Le fait que les prix du PCB 13+ pratiqués par la STER soient inférieurs n'est pas une preuve en soi de l'existence d'un comportement général de réduction excessive des prix chez les radiodiffuseurs de service public.
8.5.2.3. Conclusion sur la publicité
(174)
Par conséquent, en dépit du fait que la STER a accordé d'importantes remises, les recettes totales tirées de la publicité n'ont pas baissé mais sont restées stables. Ayant évalué les autres arguments et les réponses des autorités néerlandaises, la Commission conclut que rien n'indique actuellement que la STER n'a pas essayé de maximiser ses recettes publicitaires, ni que son comportement aurait entraîné une augmentation des besoins en financement public.
8.5.3. Droits du football
(175)
Au moment de l'ouverture de la procédure, la Commission a affirmé qu'aucune indication manifeste ne permettait de conclure que les radiodiffuseurs ont payé un prix structurellement au-dessus de la valeur du marché pour les droits de transmission du football. Cela s'explique en partie par le fait que les radiodiffuseurs de service public ont proposé des sommes plus élevées que les radiodiffuseurs commerciaux durant les négociations. CLT-UFA s'est plaint que les radiodiffuseurs publics néerlandais paient des prix excessifs pour les droits du football. La Commission a indiqué qu'elle procéderait à un examen plus approfondi de cette situation.
(176)
L'examen ultérieur n'a pas permis de démontrer que les radiodiffuseurs publics ont surenchéri par rapport aux radiodiffuseurs commerciaux, ni que les radiodiffuseurs de service public ont acquis des droits pour les événements sportifs dans une mesure susceptible de fermer le marché aux concurrents. En effet, il existe des exemples où d'importants droits de football étaient détenus par les radiodiffuseurs commerciaux durant la période considérée (voir paragraphe 55 ci-dessus).
(177)
Cela étant, si la présente procédure n'a pas permis d'identifier des pratiques anticoncurrentielles précises, la question de savoir si le système offre en tant que tel des garanties suffisantes pour empêcher d'éventuels comportements anticoncurrentiels fera l'objet de la procédure E-5/2005 relative aux aides existantes.
9. CONCLUSION
(178)
Pour les raisons précitées, la Commission conclut qu'il y a eu une compensation excessive de 98,365 millions d'euros, accordée dans le cadre d'aides d'État qui ne peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun au titre de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE et doivent donc être récupérées auprès de la NOS pour les fonctions exercées en tant que PO.
(179)
Néanmoins, eu égard au fait que la compensation excessive est supérieure à la totalité des financements ad hoc revenant au PO et s'élevant au total à 76,3 millions d'euros, la récupération sera plafonnée à un montant de 76,327 millions d'euros majoré des intérêts, car le «reste» de la compensation excessive a été versé dans le cadre d'aides existantes et ne peut être récupéré.
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. L'aide d'État ad hoc que les Pays-Bas ont accordée au PO pour sa mission de service public dans le système de radiodiffusion de service public néerlandais est incompatible avec le marché commun.
2. Cette aide d'État ad hoc incompatible sera récupérée auprès du PO. Le montant à récupérer est de 76,327 millions d'euros, majoré des intérêts.
3. L'aide d'État ad hoc accordée aux différents radiodiffuseurs de service public est compatible avec le marché pour autant que, dans la mesure où ces aides donnent lieu à une compensation excessive des missions de service public, l'excédent soit placé dans une réserve à usage spécial, dont le montant n'excédera pas 10 % du budget annuel du radiodiffuseur, et à condition que les Pays-Bas contrôlent régulièrement le respect de cette limite.
Article 2
1. Les Pays-Bas prennent toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès du PO l'aide mentionnée à l'article 1er et versée illégalement au bénéficiaire.
2. Cette récupération s'effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national, pour autant que ces dernières permettent l'exécution immédiate et effective de la présente décision. L'aide à récupérer comprend des intérêts, qui courent à compter de la date à laquelle l'aide a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu'à celle de sa récupération.
3. Les intérêts à récupérer conformément au paragraphe 2 seront calculés suivant la procédure prévue aux articles 9 et 11 du règlement (CE) no 794/2004 (67).
4. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, les Pays-Bas ordonnent au bénéficiaire visé à l'article 1er de rembourser l'aide illégale et incompatible majorée des intérêts dus.
Article 3
Les Pays-Bas informent la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises et envisagées afin de s'y conformer. Ils utilisent à cet effet le questionnaire figurant à l'annexe 1 de la présente décision. Ils soumettent dans le même délai tous les documents prouvant que la procédure de récupération a été engagée auprès du bénéficiaire de l'aide incompatible versée illégalement.
Article 4
Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, 22 juin 2006.