DÉCISION DE LA COMMISSION du 30 octobre 1998 relative à l'application de l'article 9 de la directive 96/67/CE du Conseil à l'aéroport de Stuttgart (Flughafen Stuttgart GmbH) [notifiée sous le numéro C(1998) 3335] (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (98/630/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne,
vu la directive 96/67/CE du Conseil du 15 octobre 1996 relative à l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports de la Communauté (1), et notamment son article 9, paragraphe 5,
vu la demande d'approbation de la décision des autorités allemandes en date du 30 juillet 1998 et après consultation desdites autorités,
après consultation du comité consultatif,
considérant ce qui suit:
I. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA DÉROGATION NOTIFIÉE PAR LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE
1. La notification présentée par les autorités allemandes
Par lettre en date du 30 juillet 1998, enregistrée par la Commission le 3 août, les autorités allemandes ont notifié une demande d'approbation de la décision du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne en date du 23 juillet 1998 accordant à l'aéroport de Stuttgart (Flughafen Stuttgart GmbH) une dérogation visant à:
- interdire l'exercice de l'auto-assistance pour les catégories de services référencées à l'annexe de la directive sous le point 4, en ce qui concerne tant à l'arrivée qu'au départ ou en transit le traitement physique du fret et de la poste entre l'aérogare et l'avion, les points 5.4 (à l'exception du transport de l'équipage), 5.5 et 5.6. Cette dérogation est, sur base de l'article 9, paragraphe 1, point d, de la directive, accordée jusqu'au 31 décembre 2000.
La Commission a, en application de l'article 9, paragraphe 3, de la directive, publié un extrait de cette notification au Journal officiel des Communautés européennes (2) et invité les parties intéressées à faire part de leurs observations.
Conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 5, de la directive, le gouvernement allemand a été consulté par la Commission sur le projet d'évaluation de la Commission le 24 septembre 1998. Les autorités allemandes ont répondu à cette consultation par des observations écrites par lettre en date du 1er octobre 1998.
Base de la dérogation
Les règles générales d'accès au marché de l'assistance en escale sont définies dans les articles 6 et 7 de la directive. Celles-ci posent clairement un principe d'ouverture le plus large possible pour la plupart des catégories de service d'assistance. Pour un aéroport avec un volume de trafic comme Stuttgart, la directive prévoit une reconnaissance du droit à s'auto-assister depuis le 1er janvier 1998 et l'ouverture du marché de l'assistance aux tiers à compter du 1er janvier 1999. Cependant, en raison de la situation et de la mission particulière d'un aéroport, et notamment des problèmes de sûreté et de sécurité, mais aussi d'espace et de capacité, qui peuvent se poser dans certaines parties de la plupart des aéroports, la directive n'impose pas une ouverture totale du marché mais requiert un minimum d'ouverture tant en matière d'auto-assistance que d'assistance à des tiers pour quatre catégories de services situées sur le côté piste, c'est-à-dire dans une zone particulièrement sensible de l'aéroport. Ces catégories concernent les opérations en piste, l'assistance bagage, l'assistance carburant ainsi que certaines opérations d'assistance fret et poste.
L'article 9 de la directive 96/67/CE a également pris en compte le fait que, dans certains cas très particuliers, des problèmes aigus d'espace et de capacité empêchent l'ouverture du marché au degré prévu. Dans de tels cas, des dérogations peuvent être accordées sur une base temporaire afin de laisser à l'aéroport le temps de surmonter ces contraintes. Ces dérogations ne peuvent donc avoir qu'un caractère exceptionnel et n'ont pas pour objectif d'assurer d'une manière générale aux aéroports une période d'adaptation supplémentaire à celle déjà prévue à l'article 1er de la directive.
Une dérogation ne peut être accordée que sur la base de contraintes spécifiques d'espace et de capacité. C'est sur cette base que les autorités allemandes ont accordé la dérogation susmentionnée en conformité avec le paragraphe 3 de la réglementation allemande Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften (3) transposant la directive 96/67/CE dans le droit national.
2. La situation de l'assistance sur l'aéroport de Stuttgart
2.1. Présentation de l'aéroport
La société gestionnaire de l'aéroport de Stuttgart (Flughafen Stuttgart GmbH) est détenue pour moitié par le Land de Bade-Würtemberg, l'autre actionnaire étant la ville de Stuttgart.
L'emprise de l'aéroport est complètement ceinturée par l'autoroute reliant Karlsruhe à Munich sur le côté nord et par les habitations sur les autres côtés. Une partie de l'emprise au sud est réservée aux installations militaires américaines.
L'aéroport est doté d'une seule piste (est-ouest). Sa remise à neuf et son extension en 1996 lui permettent aujourd'hui d'accueillir du trafic long courrier. Les travaux de développement lui ont permis d'en faire le principal aéroport de la région sur lequel opèrent aujourd'hui 29 transporteurs réguliers et 21 compagnies charter. Il a enregistré en 1997 un trafic de 6,9 millions de passagers, correspondant à un accroissement de 7,7 % par rapport à l'année précédente. Avec une estimation d'accroissement de 5 % sur les années à venir, l'aéroport devrait doubler son trafic d'ici l'année 2010. De nombreux travaux ont été entrepris pour faire face à ce développement avec la réalisation d'un parking supplémentaire et l'actuelle construction d'un centre d'affaires (Office Center) et la prolongation du Terminal 1 en cours. L'édification d'un nouveau Terminal 3 à la place des anciennes installations terminales, d'un Terminal 4, de nouvelles installations de fret, d'aires pour l'aviation générale et d'une liaison ferroviaire permettant un raccordement avec la voie ferrée Hambourg-Stuttgart-Munich sont en projet. La partie sud va connaître également un bouleversement complet avec un projet de 20 millions de marks allemands (DM) concernant l'aménagement de cette zone et le regroupement d'une partie des installations de l'armée américaine. L'aéroport devrait alors pouvoir disposer de certaines surfaces dans cette zone. Le manque de place oblige l'aéroport à planifier très strictement les travaux afin de transférer les flux de passagers et de fret dans les diverses installations au fur et à mesure des constructions et assurer ainsi une continuité des services.
Ces aménagements devraient permettre de faire face à la demande et notamment de doubler le nombre de positions au contact au niveau du Terminal 1.
2.2. L'assistance sur l'aéroport
Au jour de la décision des autorités allemandes, le marché de l'assistance était, dans les faits, ouvert aussi bien en ce qui concerne la prestation aux tiers que l'auto-assistance pour toutes les activités mentionnées à l'annexe de la directive à l'exception de celles relatives aux points 3 (assistance bagages), 4 (traitement physique de la poste et du fret) et 5 (opérations en piste).
À Stuttgart, les opérations en piste concernant le guidage de l'avion (point 5.1) ne peuvent être ouvertes à la concurrence, ces opérations étant uniquement accomplies par système de guidage radio.
La décision des autorités allemandes concerne les opérations qui, entre l'aérogare et l'avion, se rapportent au traitement physique du fret et de la poste (point 4 de l'annexe de la directive), au chargement et au déchargement de l'avion ainsi qu'au transport des passagers et des bagages (partie du point 5.4), au démarrage de l'avion (point 5.5) et à son déplacement (point 5.6).
La dérogation vise donc à conserver la situation existante en ce qui concerne l'auto-assistance. Par contre, à compter du 1er janvier 1999, un second prestataire sera admis à effectuer la prestation des services aux tiers en ce qui concerne les opérations pour lesquelles le gestionnaire de l'aéroport était au jour de la notification seul prestataire, assurant ainsi le minimum de choix requis par l'article 6 de la directive en matière d'assistance aux tiers.
II. LES CONTRAINTES INVOQUÉES PAR LES AUTORITÉS ALLEMANDES
La dérogation est fondée sur les problèmes d'espace que connaît actuellement l'aéroport qui ne feront qu'empirer du fait des nombreux travaux à mener dans les prochaines années et sur les difficultés particulières qu'engendrera la multiplication d'opérateurs pour le transport des bagages. Selon les autorités allemandes, l'espace disponible devrait permettre la venue d'un second prestataire de services mais n'autorise pas la présence additionnelle d'usagers faisant leur auto-assistance.
Elle s'appuie notamment sur le dossier préparé par l'aéroport et présenté par le Cabinet Gleiss, Lutz, Hootz et Hirsch ainsi que l'étude du Professeur Heimerl Kapazität der Anlagen des Flughafen Stuttgart.
1. Les problèmes relatifs au stationnement du matériel
Selon les autorités allemandes, ces problèmes sont importants à deux niveaux.
1.1. En ce qui concerne la surface disponible
Tout d'abord, sur les quelque 39 positions avions, seules quatre positions peuvent être utilisées en contact direct; une cinquième devant être ajoutée avec la fin de l'extension du Terminal 1. Sur le grand nombre de positions restantes, 18 d'entre elles nécessitent l'utilisation d'engins de repoussage pour le déplacement de l'avion (point 5.6 de l'annexe de la directive). Il s'agit des positions situées le long des installations côté nord de l'aéroport. De tels engins constituent du matériel lourd assez difficile à parquer et qui doit rester à proximité des positions.
De même, le grand nombre de postes éloignés entraîne l'utilisation de nombreuses navettes pour transporter les passagers et des chariots en nombre suffisant pour assurer avec une fréquence correcte le transport des bagages sur des trajets importants (point 5.4 de l'annexe).
Si du matériel peut être stationné à la tête des avions pour les positions situées le long des installations côté nord, les autorités allemandes estiment qu'il ne peut en être de même pour les positions sur le tarmac vers le côté sud, celles-ci se trouvant déjà très près de la bande de roulement N, à la distance minimale acceptable en matière de sécurité. De plus, pendant la nuit, la presque totalité des positions serait utilisée pour le stationnement d'avions, ne permettant donc pas la transformation temporaire de ces positions en aires de stationnement de matériels.
1.2. En ce qui concerne la sécurité
La procédure libre de stationnement par guidage radio telle qu'elle est pratiquée à Stuttgart, c'est-à-dire sans véhicule de guidage sur le tarmac, aurait pour conséquence de rendre dangereux tout stationnement de matériel trop près des positions avions excluant ainsi de nombreux postes de stationnement potentiels.
La circulation sur le tarmac est estimée très dense notamment avec l'obligation pour tous les avions de passer par le même point d'accès à la piste (point K) (4).
En tenant compte du nombre d'appareils nécessaires pour assurer les pointes en matière de fret et de passagers, y compris des charters pour lesquels Stuttgart est une plaque tournante pour les vols de vacances vers le sud de l'Europe, la surface actuellement occupée par l'aéroport pour son matériel d'assistance est estimée à 11 000 mètres carrés. Le calcul est basé sur la surface «dynamique» des appareils nécessaires (surface «statique» occupée au sol + 50 % pour le mouvement des appareils).
Les autorités allemandes estiment toutefois qu'il faut tenir compte des changements qu'engendrera la concurrence en ce qui concerne les parts de marché de l'actuel monopoliste et des répercussions sur ses propres besoins en matériels et donc en surface pour parquer ces matériels.
D'autre part, selon les autorités allemandes, il est possible de dégager à court terme des surfaces nouvelles, à savoir:
- l'utilisation dans la partie est, vers la nouvelle station d'incendie, d'une surface triangulaire d'environ 200 mètres carrés qui pourrait servir au stationnement de matériel léger,
- l'utilisation dans la partie sud de certains espaces qui sont ou doivent être très bientôt libérés par l'armée américaine ainsi que les espaces verts qui s'y rattachent. Une partie d'entre eux est d'ailleurs actuellement utilisée pour le stationnement de véhicules et de matériaux de construction. Ces matériaux libéreront en outre de la place au fur et à mesure de l'avancée des travaux,
- enfin, de l'espace supplémentaire pourra être dégagé dès juin 1999 avec le déplacement de la bande de roulement M.
2. Les problèmes relatifs au transport des bagages
Selon le dossier établi par l'aéroport et présenté par le Cabinet Gleiss, Lutz, Hootz et Hirch, partiellement rejeté par les autorités allemandes, les besoins pour les opérations de transport des bagages seraient en effectifs de huit chauffeurs pour le terminal 1, de trois pour le Terminal 2 et en matériels de 165 chariots, 21 tracteurs et 80 engins de chargement. Selon ce dossier, la venue d'autres opérateurs au niveau du système de tri-bagages serait très problématique. Rappelant qu'il est difficile d'estimer le nombre d'engins nécessaires à un nouvel entrant car ce nombre dépend du nombre d'avions qu'il aura à traiter, l'étude se base sur le fait que, selon le type d'appareils, le besoin varie de 1 à 15 et qu'une estimation entre 5 et 10 apparaît donc raisonnable. Toutefois, l'étude ne fait aucune estimation sur les besoins du ou des nouveaux opérateurs en fonction de la clientèle qu'ils peuvent avoir - estimant qu'une telle estimation est impossible - mais en fonction de l'utilisation du matériel de transport. Une différenciation est faite suivant que le nouvel opérateur n'utilise que ses propres moyens (version 1), ses chauffeurs et tracteurs mais loue les chariots de l'aéroport (version 2) ou encore utilise ses propres chauffeurs avec des tracteurs et des chariots de l'aéroport (version 3).
Selon les indications du dossier présenté, il n'est pas possible d'admettre plusieurs opérateurs dans le bâtiment de tri-bagages. Le ou les nouveaux opérateurs devraient donc stationner à l'extérieur en permanence ou tout au moins se tenir prêts à réceptionner les bagages délivrés par le personnel de l'aéroport. La place en cet endroit à la sortie du système est très réduite en raison de la voie de desserte avec la circulation des bus et ne peut donc accueillir sans provoquer d'embouteillage de chariots en attente à cet endroit. De plus, cela se traduirait par une érosion de l'espace actuellement utilisé par l'aéroport et empêcherait un traitement correct des bagages particuliers (hors normes) et de ceux de dernière minute.
Nonobstant cette étude, les autorités allemandes ont estimé qu'en dépit des problèmes qui résulteront au niveau de la gestion du trafic des chariots à proximité du terminal, il n'était pas impossible d'admettre un second opérateur pour les opérations se rapportant au transport des bagages.
De ce fait, selon les autorités allemandes, compte tenu des espaces dégagés et de la perte des parts de marché de l'actuel monopoliste, des surfaces suffisantes pour la venue d'un second prestataire pourront être dégagées sur l'aéroport au 1er janvier 1999 et ce sans porter préjudice à la qualité des services ou aux possibilités d'expansion des installations aéroportuaires. Les autorités allemandes ont, en outre, donné préférence à la venue d'un prestataire, solution plus favorable à l'ensemble des transporteurs sur l'aéroport, plutôt qu'à un usager qui n'agira que pour ses propres appareils.
III. LES RÉACTIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
Les différentes parties intéressées ont été appelées à manifester leur opinion à la suite de la publication de la notification des autorités allemandes conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 3, de la directive.
Les réactions des associations de compagnies aériennes font ressortir une réfutation des arguments présentés par les autorités allemandes. Après avoir mentionné que la multiplication du nombre d'opérateurs n'entraînait pas forcément une augmentation des besoins en surfaces de stationnement ou en locaux car celui-ci dépendait avant tout du volume de trafic, ces associations estiment qu'une meilleure utilisation de l'espace actuel et qu'une réduction du matériel utilisé par l'aéroport permettrait de dégager des surfaces de stationnement pour le matériel. Elles ajoutent que des espaces sont encore utilisables notamment dans des hangars vides au sud ou encore à l'emplacement actuel de stockage du matériel d'hiver. En ce qui concerne les opérations relatives aux bagages, les compagnies reconnaissent que des problèmes d'espace peuvent se poser au niveau du hall bagages et déclarent avoir accepté de réserver à l'aéroport les opérations de chargement et de déchargement des chariots dans ce hall. Toutefois, elles estiment que les problèmes de place ne se posant pas pour les opérations de transport vers ou en provenance de l'avion, ces opérations doivent être ouvertes conformément aux dispositions de la directive.
IV. L'ÉVALUATION DE LA DÉROGATION À LA LUMIÈRE DES DISPOSITIONS DE LA DIRECTIVE 96/67/CE
1. Les règles en vigueur en matière d'assistance
1.1. Les possibilités de limitation de l'accès au marché
La directive 97/67/CE prévoit une ouverture différenciée du marché en fonction à la fois de la manière dont l'opération d'assistance est assurée (auto-assistance ou prestation aux tiers) et de l'importance du trafic sur l'aéroport. Avec un trafic annuel de 6,4 millions de passagers en 1997, l'aéroport de Stuttgart doit, en application de l'annexe 5 de la Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften (5) du 10 décembre 1997 transposant la directive en droit allemand, ouvrir le marché de l'assistance aux tiers à un second prestataire dès le 1er janvier 1999 et permettre l'exercice de l'auto-assistance à deux usagers dès le 1er janvier 1998.
Les règles générales d'exercice de l'auto-assistance des catégories de services désignées dans la notification des autorités allemandes sont établies par l'article 7, paragraphe 2, de la directive. Ces règles ont été reprises dans les dispositions du paragraphe 3(2) de la réglementation allemande transposant la directive. Aux termes de ces différents articles, l'État membre peut limiter l'exercice de l'auto-assistance à deux usagers; ces derniers devant dès lors être choisis sur la base de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires.
Cependant, lorsque des contraintes spécifiques d'espace ou de capacité disponibles, notamment en fonction du taux d'utilisation ou de l'encombrement des surfaces, entraînent une impossibilité d'autoriser l'exercice du droit à l'auto-assistance au degré prévu par la directive, l'État membre concerné peut, sur la base de l'article 9, paragraphe 1, point d), interdire ou limiter à un seul usager l'exercice de ce droit.
Toutefois, aux termes de l'article 9, paragraphe 2, une telle dérogation doit:
- préciser la ou les catégories de services pour lesquelles la dérogation est accordée ainsi que les contraintes spécifiques d'espace ou de capacité qui la justifient,
- être accompagnée d'un plan de mesures appropriées visant à surmonter ces contraintes.
En outre, selon les dispositions de l'article 9, paragraphe 2, elle ne doit pas:
- porter indûment préjudice aux objectifs de la directive,
- donner lieu à des distorsions de concurrence,
- être plus étendue que nécessaire.
Ainsi que la Commission l'a rappelé dans ses décisions du 14 janvier 1998 concernant les aéroports de Francfort et de Düsseldorf (6), le principal objectif de la directive est de libéraliser les services d'assistance en escale. Les limitations imposées aux parties tierces consistent en des restrictions à la liberté de ces parties de fournir de tels services. Par analogie avec les mesures étatiques restreignant la liberté de prestation de services (7), les mesures susceptibles d'exclure ou d'interdire les activités des prestataires de services - ou, dans le cas présent, celles des usagers désirant effectuer leur propre assistance - même si elles s'appliquent indistinctement aux prestataires ou usagers nationaux et à ceux des autres États membres, doivent être justifiées par des exigences impérieuses d'intérêt public autres que de nature économique et doivent en outre être proportionnelles aux objectifs poursuivis.
1.2. La procédure
Les autorités allemandes se sont engagées à subordonner l'entrée en vigueur de la décision de dérogation à la décision de la Commission.
Comme rappelé dans ses deux décisions concernant les aéroports de Francfort et de Düsseldorf (8), la Commission doit faire porter son examen sur:
- l'existence et l'étendue des contraintes justifiant la dérogation et l'impossibilité d'ouverture au degré prévu par la directive; seules les contraintes d'espace et/ou de capacité pouvant être prises en considération,
- le plan de mesures appropriées visant à surmonter les contraintes; ce plan devant être crédible et inconditionnel et comporter un calendrier d'exécution desdites mesures,
- la conformité aux principes mentionnés à l'article 9, paragraphe 2, et concernant le respect des objectifs de la directive, l'absence de distorsion de concurrence et l'étendue de la mesure.
L'octroi d'une dérogation n'a pas pour objectif de laisser d'une manière générale à l'aéroport un temps d'adaptation supplémentaire à celui déjà accordé par l'article 1er de la directive. Il doit permettre à l'aéroport de surmonter les contraintes particulières qu'il peut rencontrer lors de l'ouverture du marché. Toute dérogation doit donc être examinée en fonction des contraintes particulières alléguées pour justifier l'impossibilité d'ouverture dans les délais impartis. De plus, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, toute exception est d'interprétation stricte et la portée d'une dérogation doit être déterminée en tenant compte des finalités de la mesure en question.
C'est en fonction de ces différentes considérations que doit être examinée la présente dérogation.
La Commission a, conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 4, de la directive, procédé à un examen minutieux des contraintes invoquées en matière d'espace et de capacité, de l'adéquation à ces contraintes de la décision prise par les autorités allemandes et des mesures avancées pour les surmonter. Elle s'est appuyée dans son examen sur les études présentées par les autorités allemandes ainsi que sur la visite qu'elle a pu faire de l'aéroport de Stuttgart le 24 août 1998 et a enfin bénéficié de l'expertise technique effectuée à sa demande par la société Symonds Travers Morgan.
2. L'examen des contraintes présentées par les autorités allemandes
2.1. En ce qui concerne l'espace disponible
Le tarmac de l'aéroport de Stuttgart comporte à ce jour 39 positions de parking avions sur lesquelles 18 nécessitent des opérations de repoussage (positions TIPO). Les experts de la Commission ont pu constater qu'il était tout à fait possible de stationner du matériel en tête des avions sur ces positions. L'argument de l'aéroport selon lequel le guidage par radio des avions jusqu'à leur position empêche tout stationnement de matériel pour des raisons de sécurité ne peut être retenu, car une telle situation est courante sur de nombreux aéroports internationaux sans poser de problème particulier. Une claire délimitation des emplacements ainsi qu'une supervision permettant de s'assurer que la position avion présente toutes les garanties de sécurité lors de l'arrivée de l'avion - et qui constitue une procédure normale de sécurité dans de nombreux aéroports avec des emplacements nose-in - permet de faire face à ce problème.
Les normes et pratiques recommandées par l'Organisation de l'aviation civile internationale - et notamment l'annexe 14 de la convention relative à l'aviation civile internationale - et sur lesquelles sont fondées les recommandations nationales en matière de positions avions, prévoient, pour les différents types d'aéronefs, les espaces à délimiter en ce qui concerne les surfaces de sécurité mais aussi de stationnement des équipements. Selon l'expertise demandée par la Commission, en raison du type d'avion qui peut être accueilli, on peut considérer qu'en moyenne, un espace de 10 mètres sur 6 peut être dégagé de chaque côté de la tête de l'avion. De ce fait, sur les 18 positions situées sur le côté nord de l'aéroport (positions TIPO), une surface de plus de 2 100 mètres carrés peut accueillir de l'équipement pour ces seules positions.
Sur 21 positions, par contre, les avions peuvent manoeuvrer seuls sans recours aux engins de repoussage. De ce fait, il n'est pas possible de parquer du matériel autour de ces positions. Par contre, les opérations nécessitent moins de matériel, seuls les passerelles et les engins de démarrage intervenant en plus des bus pour les passagers.
Il est reconnu, par ailleurs, que de nombreux avions stationnent sur le tarmac pour la nuit et que cela contribue à un certain engorgement en début de matinée. Toutefois, les avions quittent l'aéroport sur une période relativement courte et le matériel d'assistance est alors pleinement utilisé à cette heure de pointe. Le stationnement de matériel durant la nuit à proximité des positions avions n'apparaît donc pas impossible.
Il faut également noter que, dès la fin de 1998, l'aéroport bénéficiera d'une place au contact supplémentaire, suivie, mais seulement à la fin des travaux, de quatre autres emplacements, ce qui devrait permettre de libérer de l'espace pour le stationnement d'équipement, même de manière temporaire pendant la journée, sur des positions éloignées, sans porter préjudice à la capacité actuelle de l'aéroport.
En ce qui concerne l'argument selon lequel il n'était pas possible de faire d'estimation quant à l'impact de la venue de nouveaux opérateurs, ce genre d'exercice a été pratiqué dans la plupart des aéroports et notamment dans tous les autres aéroports qui ont fait l'objet d'une décision de dérogation en prenant les diverses hypothèses envisageables quant aux opérateurs potentiels. D'autre part, des éléments assez détaillés ont été fournis par l'aéroport en ce qui concerne les conséquences de l'ouverture sur le système de bagages. Il n'a donc pas été établi que le même exercice ne puisse se faire pour les autres opérations d'assistance.
De même, une comparaison avec les autres aéroports connaissant des problèmes d'encombrement montre que le fait que l'aéroport soit aujourd'hui coordonné ne suffit pas à démontrer une impossibilité d'ouvrir le marché au degré prévu par la directive.
L'expertise menée à la demande de la Commission a évalué l'impact que pourrait avoir la venue d'un usager faisant son auto-assistance, compte tenu du fait qu'en application de la décision des autorités allemandes, un second prestataire de services sera déjà admis sur l'aéroport à compter du 1er janvier 1999.
L'importance en ordre décroissant du volume de trafic (passagers ou fret) de l'usager sur l'aéroport est un des critères objectifs de sélection des usagers qui peuvent être autorisés à faire leur auto-assistance lorsque leur nombre est limité.
Dans le cas où la compagnie Lufthansa, compagnie principale sur l'aéroport, viendrait à faire son auto-assistance, l'impact en matière d'assistance en escale serait majeur en raison du nombre de vols de cette compagnie sur l'aéroport, Lufthansa pouvant dès lors assurer le traitement de ses propres avions et de ceux-ci de sa filiale Condor. L'analyse du calendrier des vols permet d'estimer le montant additionnel d'équipement nécessaire. Il faut tenir compte du fait que la multiplication du nombre d'opérateurs entraîne d'une manière générale un accroissement du matériel nécessaire car chaque opérateur doit alors faire face à ses propres pointes qui ne correspondent plus forcément avec celles de l'aéroport comme c'est le cas avec un opérateur unique. En revanche, la diminution du besoin du monopoliste due à la perte d'une partie de sa clientèle doit également être prise en considération.
Compte tenu du nombre de vols et de la flotte de la compagnie Lufthansa sur l'aéroport, on peut estimer qu'en cas d'auto-assistance de cette compagnie, le besoin en équipement d'assistance de l'aéroport diminuerait de près de 30 %. Cependant, en prenant pour base la période de la journée la plus encombrée Lufthansa compte 10 des 18 vols traités en même temps sur l'aéroport. Le nombre d'équipements que Lufthansa devrait utiliser correspondrait ainsi à près de 55 % du total des équipements utilisés sur l'aéroport à cette période. Il semble donc nécessaire d'envisager un besoin supplémentaire en espaces de 25 % (55 % - 30 %) compte tenu des horaires de vols de cette compagnie, et ce indépendamment du fait qu'un nouveau prestataire pourra également opérer dès janvier prochain.
En se basant sur les besoins exprimés dans l'étude fournie à l'appui du dossier des autorités allemandes, cela correspondrait à près de 2 750 mètres carrés supplémentaires. Les surfaces disponibles rappelées plus haut, et additionnelles à celles déjà mentionnées par les autorités allemandes, ainsi qu'une meilleure utilisation des espaces en tête des avions permettent de faire face à ce besoin.
Dans l'hypothèse où un transporteur autre que Lufthansa demanderait à faire son auto-assistance et en prenant pour exemple le cas de Deutsche BA, second transporteur en termes de trafic, à la période la plus encombrée de son calendrier de vol, le besoin supplémentaire serait alors d'environ 15 %. Compte tenu des espaces identifiés plus haut, ce besoin n'apparaît pas irréalisable.
Les autorités allemandes n'ont donc pas démontré qu'aucun usager voulant faire son auto-assistance ne pouvait être admis sur l'aéroport. Par contre, il n'apparaît pas possible d'accepter un second usager et satisfaire ainsi complètement aux exigences de la directive et de la réglementation allemande en matière d'auto-assistance.
2.2. En ce qui concerne le transport des bagages
L'acheminement des bagages constitue un des points principaux de la dérogation et les compagnies qui ont réagi à la notification reconnaissent les difficultés au niveau du système de sortie des bagages. Une association de transporteurs fait référence à un accord des transporteurs selon lequel l'exiguïté du local de tri-bagage justifierait que le chargement ou le déchargement du tapis sur le chariot soit opéré par l'aéroport seul.
Le fait que ce local soit exigu, et à certains moments, encombré, ne peut être contesté. Il en est de même de l'obligation de limiter les flux à l'arrivée en raison de problèmes de capacité.
La sortie des bagages est effectuée manuellement à partir d'un tapis roulant, et non par des chutes avec reconnaissance automatique du bagage. Ils sont donc placés sur les chariots en attente en fonction des vols respectifs. C'est cette manutention que les transporteurs ont décidé de laisser au seul personnel de l'aéroport en raison à la fois du manque de place le long du tapis et de la reconnaissance manuelle des bagages.
En ce qui concerne par contre le transport des bagages depuis le système jusqu'à l'avion, le nombre d'opérateurs n'est pas d'une importance primordiale dès lors que le flux des chariots est administré de manière stricte. À l'intérieur de la salle du système de bagages, en effet, le nombre total de chariots nécessaires à un moment donné ne dépend pas du nombre d'opérateurs mais du nombre de vols à traiter. Une gestion rigoureuse des flux de chariots et du nombre de chariots admis dans l'enceinte permettrait d'éviter un engorgement au niveau de la salle de transfert des bagages en n'acceptant que le nombre de chariots requis au traitement des opérations à un moment donné. Une telle gestion est pratiquée dans les aéroports déjà ouverts à la concurrence et résulte du droit normal d'administration et de supervision de l'aéroport qui peut imposer des règles à tous les opérateurs présents afin d'assurer un bon fonctionnement du système. Il n'a donc pas été démontré qu'il était impossible d'admettre un autre opérateur dans le bâtiment de tri-bagages.
Il faut cependant reconnaître que toute multiplication du nombre d'intervenants rend plus difficile l'administration de ces opérateurs et des mouvements de leurs chariots. Cette gestion des flux est primordiale et une faiblesse dans son fonctionnement pourrait avoir des effets sur l'efficacité plus globale du fonctionnement de l'aéroport. La gestion efficace des flux ne peut s'entendre que s'il n'y a pas de problème en amont ou en aval du système de tri des bagages. Or, dans le cas particulier de l'aéroport de Stuttgart, le problème vient du manque de place devant les portes du système pour faire stationner les chariots en attente. L'entrée du système de bagages est, en effet, situé entre les portes d'arrivée des voyageurs, le long de la voie de circulation des bus. Ces portes sont par ailleurs très rapprochées et nécessitent l'usage de bus à déchargement frontal. La multiplication de chariots en attente à cet endroit n'est donc pas envisageable et le stationnement de ces chariots à proximité ne saurait être possible pour un usager en plus du second prestataire prévu par la décision des autorités allemandes.
C'est en raison de ce problème de stationnement à proximité du système, et non d'un problème à l'intérieur du bâtiment, que l'impossibilité d'admettre un usager faisant son auto-assistance en plus des deux prestataires qui effectueront l'assistance aux tiers à compter de janvier 1999, est reconnue.
Par contre, ainsi qu'il a été rappelé plus haut, l'impossibilité d'admettre un usager faisant son auto-assistance n'a pas été démontrée sur les autres parties de l'aéroport, et en particulier pour les opérations au pied de l'avion. L'interdiction d'admettre un usager pour ses propres opérations de chargement et de déchargement des bagages de l'avion ne peut donc être acceptée.
3. Le plan de mesures
Conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 2, de la directive, les autorités allemandes ont présenté un plan de mesures appropriées visant à surmonter les contraintes invoquées.
Un plan d'extension et de rénovation a été décidé par le gestionnaire de l'aéroport avec la prolongation du Terminal 1 et la reconstruction du Terminal 3 - ces travaux permettant la création de quatre nouvelles positions au contact - mais aussi du Terminal 4 à la place d'un actuel hangar et qui servira de terminal dès la phase de travaux du Terminal 3; la création d'une liaison ferroviaire avec les liaisons des trains ICE est également planifiée. Enfin, l'aire de fret va être profondément remaniée.
Un projet d'extension de l'emprise aéroportuaire a été également présenté mais celui-ci soulève de nombreuses controverses.
En ce qui concerne les équipements d'assistance, un nouveau hall a été prévu pour leur stationnement.
D'autre part, la construction d'un centre de fret dans la partie sud qui doit être partiellement libérée par l'armée américaine permettra de libérer de l'espace pour les équipements d'assistance. Le dossier présenté à l'appui de la notification des autorités allemandes comporte l'assurance de dégager suffisamment d'espace à cet endroit pour permettre la pleine ouverture du marché de l'assistance en escale au début de l'année 2001.
Les travaux devraient être terminés pour la fin de l'année 2000 et en tout état de cause, à cette date, l'aéroport mettra à disposition le hall permettant le rangement d'équipements d'assistance. De même, la construction des nouveaux terminaux permettra une ouverture des opérations relatives au traitement et au transport des bagages en accord avec les dispositions de la directive.
4. Le respect des critères définis à l'article 9, paragraphe 2, de la directive
En ce qui concerne la conformité de la dérogation avec les principes définis dans la directive, l'article 9, paragraphe 2, rappelle que la dérogation ne doit pas être plus étendue que nécessaire.
En ce qui concerne la durée de la dérogation, la planification des travaux montre qu'il ne sera pas possible d'ouvrir le marché au niveau minimal requis par la directive, c'est-à-dire à deux prestataires et deux usagers faisant leur auto-assistance avant la fin de ceux-ci, c'est-à-dire à la fin de l'année 2000. La durée requise apparaît donc proportionnelle aux contraintes avérées. Par contre, en ce qui concerne l'étendue de la mesure, la notification fait ressortir une dérogation plus étendue que nécessaire, d'une part en interdisant toute arrivée d'usagers faisant leur auto-assistance et, d'autre part, en étendant cette interdiction à des opérations pour lesquelles l'espace nécessaire requis pouvait être attribué.
V. CONCLUSION
L'aéroport de Stuttgart ne présente pas de problèmes structurels d'espace et de capacité qui empêchent toute ouverture du marché de l'assistance en escale. La décision des autorités allemandes limite d'ailleurs la dérogation à l'interdiction de l'exercice de l'auto-assistance. Les autorités allemandes n'ont cependant pas démontré, à l'exception des opérations concernant le transport des bagages entre l'avion et l'aérogare, qu'aucun usager désirant faire son auto-assistance ne pouvait être admis sur l'aéroport. Par contre, l'espace disponible ne permet pas d'admettre plus d'un seul usager dans le cadre de l'auto-assistance pour les autres opérations visées par la dérogation.
La dérogation présentée par les autorités allemandes devrait donc:
- interdire l'exercice de l'auto-assistance pour les seules opérations de transport de bagages entre l'avion et l'aérogare, (partie du point 5.4 de l'annexe) de la directive,
- limiter l'exercice de l'auto-assistance à un seul usager pour toutes les autres opérations mentionnées dans la notification reçue par la Commission le 3 août 1998,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La décision de dérogation accordée à l'aéroport de Stuttgart le 23 juillet 1998 et telle que notifiée à la Commission le 3 août 1998 est approuvée par la Commission dans la mesure où la République fédérale d'Allemagne introduit les modifications suivantes:
- interdire, jusqu'au 31 décembre 2000, l'exercice de l'auto-assistance pour les opérations de transport des bagages entre l'avion et l'aérogare telles que définies au point 5.4 de l'annexe de la directive,
- réserver, jusqu'au 31 décembre 2000, à un seul usager l'exercice de l'auto-assistance pour les activités référencées dans l'annexe de la directive sous les points 4, 5.5, 5.6 et 5.4 en ce qui concerne les opérations de chargement et de déchargement de l'avion ainsi que le transport des passagers entre l'aérogare et l'avion.
Article 2
La République fédérale d'Allemagne notifiera à la Commission, avant son entrée en vigueur, la décision de dérogation modifiée conformément à l'article 1er.
Article 3
La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 30 octobre 1998.