Décision de la Commission
du 31 octobre 2002
relative aux dispositions nationales concernant la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de bois créosoté, notifiées par les Pays-Bas au titre de l'article 95, paragraphes 4 et 5, du traité CE
[notifiée sous le numéro C(2002) 4116]
(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2002/884/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 95, paragraphe 6,
considérant ce qui suit:
I. EXPOSÉ DES FAITS
1. Législation communautaire
(1) La directive 76/769/CEE du Conseil du 27 juillet 1976 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses(1), modifiée en dernier lieu par la directive 2002/61/CE(2) du Parlement européen et du Conseil, établit des règles limitant la mise sur le marché et l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses. Conformément à l'article 1er, paragraphe 1, la directive s'applique aux substances et aux préparations dont la liste figure en annexe I.
(2) La directive 89/678/CEE du Conseil du 21 décembre 1989(3) a modifié la directive 76/769/CEE en y insérant un article 2 bis en vertu duquel les modifications nécessaires pour adapter les annexes au progrès technique, en ce qui concerne les substances et les préparations déjà couvertes par la directive 76/769, sont arrêtées conformément à la procédure prévue par l'article 29 de la directive 92/32/CEE du Conseil du 30 avril 1992(4) portant modification de la directive 67/548/CEE du Conseil du 27 juin 1967 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses(5).
(3) La directive 76/769/CEE a été modifiée à diverses occasions. Un certain nombre de substances et de préparations dangereuses ont été ajoutées à l'annexe I et de nouvelles restrictions ont été imposées à la mise sur le marché et/ou l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses couvertes par cette annexe. Dans certains cas, des restrictions sont également imposées à la mise sur le marché et/ou l'emploi de produits traités avec ces substances et préparations ou contenant celles-ci.
(4) La directive 94/60/CE du Parlement européen et du Conseil portant quatorzième modification de la directive 76/769/CEE(6), qui a été adoptée sur la base de l'article 100A du traité (devenu, après modification, l'article 95), a ajouté à la liste des substances et des préparations dangereuses dont la mise sur le marché et l'emploi sont soumis à des restrictions exposées dans l'annexe I de la directive 76/769, entre autre, un nouveau point 32 relatif à la créosote et aux distillats de goudron de houille similaires ainsi qu'aux préparations qui les contiennent (dénommés ci-après "créosote"). Ce point fixait les limites imposées à la mise sur le marché et à l'emploi de la créosote destinée au traitement du bois ainsi que du bois traité à la créosote.
(5) Selon le point 32, la créosote ne pouvait être utilisée pour le traitement du bois si elle contenait une concentration de benzo[a]pyrène (ci-après dénommé "B[a]P"), et de phénols extractibles par l'eau dépassant certains niveaux. La limite pour le B[a]P était fixée à un maximum de 0,005 % en poids (soit 50 ppm) et la limite pour les phénols extractibles par l'eau était fixée à un maximum de 3 % en poids (soit 30 g/kg). En outre, la mise sur le marché du bois ainsi traité était interdite.
(6) Toutefois, des dérogations prévoyaient que la créosote pouvait être utilisée pour le traitement du bois dans les installations industrielles, si sa concentration en B[a]P était inférieure à 0,05 % en poids (soit 500 ppm) et sa concentration en phénols extractibles par l'eau inférieure 3 % en poids (soit 30 g/kg). La créosote dans ces limites ne pouvait être vendue au grand public et l'emballage devait porter la mention "réservé aux installations industrielles". Le bois traité de cette manière dans des installations industrielles et mis sur le marché pour la première fois était réservé à un usage exclusivement professionnel et industriel (chemins de fer, lignes électriques et de télécommunications, clôtures, installations portuaires ou voies fluviales). Son utilisation était toutefois totalement interdite à l'intérieur de bâtiment, lorsqu'il était susceptible d'entrer en contact avec des produits destinés à l'alimentation humaine ou animale, sur les terrains de jeux et les autres lieux récréatifs publics de plein air ou en cas de risque de contact avec la peau. Le bois anciennement traité à la créosote disponible sur le marché de l'occasion pouvait être utilisé quelque soit le type de créosote appliquée, sauf dans les cas mentionnés ci-dessus.
(7) En 1999, à la suite d'une étude relative aux effets de la créosote sur la santé(7) et de l'examen effectué ultérieurement par le comité scientifique de la toxicité, de l'écotoxicité et de l'environnement (ci-après dénommé "CSTEE")(8), la Commission a entamé des discussions avec les États membres en vue de réviser les dispositions de la directive 76/769/CEE concernant la créosote.
(8) Le 26 octobre 2001, la Commission, a adopté la directive 2001/90/CE(9) portant septième adaptation au progrès technique de l'annexe I de la directive 76/769/CEE (créosote). Le second considérant du préambule renvoie à l'étude susmentionnée selon les conclusions de laquelle la créosote présente un pouvoir cancérogène supérieur à ce que l'on pensait auparavant. Le troisième préambule mentionne les résultats de l'évaluation de l'étude menée par le CSTEE selon laquelle la créosote à une concentration en B[a]P de moins de 0,005 % en poids et/ou le bois traité avec cette créosote présentent un risque de cancer pour les consommateurs et que l'ampleur du risque est clairement préoccupante.
(9) La directive 2001/90/CE a remplacé le point 32 de l'annexe I de la directive 76/769/CEE, introduisant de nouvelles restrictions à la mise sur le marché et à l'emploi de la créosote pour le traitement du bois et le bois créosoté. Suivant les dispositions du point 32, la créosote ne peut être utilisée pour le traitement du bois et le bois ainsi traité ne peut être mis sur le marché. Toutefois, par dérogation, la créosote peut être utilisée pour le traitement du bois dans les installations industrielles ou par des utilisateurs professionnels pour le retraitement in situ si elle contient une concentration en B[a]P inférieure à 0,005 % en poids (soit 50 ppm) et une concentration en phénols extractibles par l'eau inférieure à 3 % en poids (soit 30 g/kg). Ce type de créosote ne peut être vendu aux consommateurs et ne peut être mis sur le marché que dans un emballage d'une capacité de 20 litres ou plus. L'emballage doit porter la mention "Réservé aux installations industrielles ou aux utilisateurs professionnels".
(10) Le bois traité de cette manière qui est mis sur le marché pour la première fois ou est retraité in situ, est réservé à un usage exclusivement professionnel et industriel (chemins de fer, lignes électriques et de télécommunications, clôtures, utilisations dans l'agriculture, installations portuaires ou voies fluviales). Son utilisation est toutefois interdite à l'intérieur de bâtiments, sur les terrains de jeux, dans les parcs, les jardins et les autres lieux récréatifs publics de plein air, en cas de risque de contacts fréquents avec la peau, dans la fabrication de meubles de jardin ou lorsqu'il est susceptible d'entrer en contact avec des produits destinés à l'alimentation humaine ou animale. Le bois traité à la créosote avant l'entrée en vigueur de la directive 76/769/CEE, modifiée par la directive 2001/90/CE, peut être revendu sur le marché de l'occasion, à l'exception des cas mentionnés ci-dessus où son emploi est totalement exclu.
2. Dispositions nationales
(11) Les dispositions nationales notifiées à la Commission prennent la forme d'un projet de décret visant à modifier la décision sur les revêtements contenant des hydrocarbures aromatiques polycycliques (Besluit PAK-houdende coatings)(10) au titre de la loi sur les substances chimiques (bois créosoté).
(12) L'article 1er, point B, du projet de décret ajoute une nouvelle section 4a intitulée "Bois traité à la créosote" contenant un nouvel article 8a, paragraphe 1 a), qui prévoit qu'"à partir d'une date fixée par décret royal il sera interdit d'importer aux Pays-Bas, d'utiliser, de fournir à autrui ou de commercialiser sur le marché néerlandais du bois créosoté, pour des applications impliquant un contact avec des eaux de surface et souterraines".
(13) Conformément au paragraphe 2 du nouvel article 8a, cette interdiction ne s'applique pas au bois créosoté mis en oeuvre avant une date à fixer par décret royal, à condition que son lieu d'application reste le même. Le paragraphe 3 prévoit deux autres exceptions à cette interdiction. Celles-ci concernent le bois créosoté:
- qui est placé sous régime douanier et qui est destiné à un transit douanier, à un stockage dans un entrepôt des douanes ou à une admission temporaire, conformément aux dispositions de l'article 4, paragraphe 16, du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil(11),
- qui provient d'un État membre de l'Union européenne ou d'un pays de l'EEE et qui n'est pas destiné à être commercialisé sur le marché néerlandais.
(14) L'article 8b de la nouvelle section 4a prévoirait que toute personne qui importe, fournit à autrui ou commercialise du bois créosoté non touché par l'interdiction doit tenir un registre pour ce bois et prouver, sur demande, que le bois créosoté en question n'est pas destiné à des applications frappées par l'interdiction. Ce registre comporte au minimum:
- le nom et l'adresse du producteur ou du fournisseur à qui le bois créosoté a été acheté,
- la date à laquelle le bois créosoté a été livré par le producteur ou le fournisseur,
- le domaine dans lequel le bois créosoté sera utilisé,
- le nom et l'adresse de la personne à qui le bois créosoté a été fourni ou livré,
- la date de livraison du bois créosoté,
- la quantité de bois créosoté reçue ou livrée.
3. Notification précédente en vertu de l'article 95, paragraphe 5, du traité
(15) Les Pays-Bas avaient informé précédemment la Commission de leur intention d'appliquer ces dispositions nationales. La notification présentée le 25 janvier 2001 visait à obtenir l'accord de la Commission concernant les dispositions pertinentes de la directive 76/769/CEE, modifiée par la directive 94/60/CE. En vertu de l'article 95, paragraphe 6 du traité et par sa décision 2002/59/CE(12), la Commission a approuvé le projet de dispositions nationales.
(16) Les considérants de la décision 2002/59/CE de la Commission à laquelle il est fait pleinement référence aux fins de la présente décision contiennent une description détaillée des arguments avancés par les Pays-Bas et confirmés par les preuves présentées ainsi que les principaux éléments factuels et juridiques servant de base à l'évaluation effectuée par la Commission. Pour des raisons de clarté, un bref résumé est donné aux considérants 17 à 20.
(17) Les Pays-Bas ont estimé que de nouvelles découvertes scientifiques concernant la protection de l'environnement, faites en rapport avec un problème apparu dans ce pays après l'adoption de la directive 94/60/CE, justifiaient l'introduction des dispositions notifiées.
(18) Les preuves soumises par les Pays-Bas indiquaient que les composants de la créosote, en particulier les hydrocarbures aromatiques polycycliques lessivés des bois créosotés en contact avec des eaux souterraines et de surface, présentaient certains risques pour l'environnement. Les informations communiquées mettaient également en évidence la situation d'exposition particulièrement forte des compartiments des eaux de surface et des eaux souterraines observée aux Pays-Bas.
(19) Le 12 juin 2001, le CSTEE a émis un avis préliminaire(13) sur les preuves présentées, concluant que la justification de la notification néerlandaise constituait une question complexe et que la santé humaine n'était pas directement menacée. Le 13 juillet 2001, par la décision 2001/599/CE(14), la Commission a prorogé d'une nouvelle période de six mois la période de six mois prévue à l'article 95, paragraphe 6, deuxième alinéa, afin que l'ensemble des preuves présentées puissent être soumises à une évaluation détaillée. Cette décision a été notifiée aux Pays-Bas le jour de son adoption.
(20) Le 21 octobre 2002, le CSTEE a émis un avis définitif, peu de temps après l'adoption de la directive 2001/90/CE, confirmant dans les grandes lignes la validité scientifique des preuves soumises par les Pays-Bas. Sur la base de cet avis, la Commission a arrêté la décision 2002/59/CE du 23 janvier 2002 approuvant le projet de dispositions nationales. La décision a été notifiée aux Pays-Bas le même jour.
II. PROCÉDURE
(21) En vertu de la directive 2001/90/CE, les États membres adoptent et publient avant le 31 décembre 2002 les dispositions nécessaires pour se conformer à cette directive et appliquent ces dispositions au plus tard le 30 juin 2003.
(22) Comme indiqué au considérant 15, conformément à l'article 95, paragraphe 6, du traité et par décision 2002/59/CE, la Commission a approuvé le projet de dispositions nationales concernant le bois créosoté qui lui avait été notifié par les Pays-Bas.
(23) Par lettre datée du 25 avril 2002, la représentation permanente des Pays-Bas a informé une nouvelle fois la Commission, conformément à l'article 95, paragraphe 5, du traité, des dispositions nationales que les Pays-Bas entendent introduire mais qui diffèrent des dispositions de la directive 76/769/CEE, modifiée par la directive 2001/90/CE, ainsi que des motifs de leur introduction. Par lettre du 10 juillet 2002, la représentation permanente des Pays-Bas a fait savoir à la Commission que le gouvernement néerlandais invoque également l'article 95, paragraphe 4 du traité CE à l'appui de sa position.
(24) Par lettre datée du 8 août 2002, la Commission a informé les autorités néerlandaises qu'elle avait reçu la notification faite au titre de l'article 95, paragraphes 4 et 5, du traité, et que la période de six mois prévue pour son examen conformément à l'article 95, paragraphe 6, commençait le 4 mai 2002, c'est-à-dire le jour suivant la date de réception de la notification.
(25) Par lettre du 8 août 2002, la Commission a informé les autres États membres de la notification reçue des Pays-Bas. La Commission a également publié une communication relative à cette notification au Journal officiel des Communautés européennes(15) en vue d'informer les autres parties intéressées du projet de mesures nationales que les Pays-Bas entendaient adopter.
III. ÉVALUATION
1. Recevabilité
(26) Les Pays-Bas cherchent à faire approuver par la Commission des dispositions nationales incompatibles avec la directive 76/769/CEE modifiée par la directive 2001/90/CE, une mesure d'harmonisation adoptée en application de l'article 95 du traité. La directive 2001/90/CE a été adoptée au titre de l'article 2 bis de la directive 76/769/CEE. Elle remplace le point 32 de l'annexe I de la directive 76/769/CEE, modifiée par la directive 94/60/CE, qui a été adoptée sur la base de l'article 100A du traité (devenu, après modification, article 95) et harmonise la mise sur le marché et l'emploi de la créosote et du bois créosoté.
(27) Les différences entre les dispositions pertinentes de la directive 2001/90/CE et les dispositions nationales sont résumées dans le tableau suivant.
TABLE
(28) D'une façon générale, les dispositions nationales sont plus restrictives que celles de la directive 2001/90/CE dans les aspects suivants:
- la mise sur le marché et/ou l'emploi de bois créosoté ayant une concentration en B[a]P de moins de 0,005 % en poids, et une concentration de phénols extractibles par l'eau de moins de 3 % en poids dans des installations industrielles ou retraités in situ par des utilisateurs professionnels pour des applications professionnelles et industrielles impliquant un contact avec des eaux (souterraines), qui sont autorisés au titre de la directive, seraient interdits aux Pays-Bas,
- la mise sur le marché en vue de la réutilisation ou la réutilisation pour des applications impliquant un contact avec des eaux de surface ou des eaux souterraines aux Pays-Bas de bois anciennement traités à la créosote sont interdits si les bois sont retirés du lieu où ils ont été utilisés.
(29) La directive 2001/90/CE remplace toutes les dispositions relatives aux bois traités à la créosote introduites dans la directive 76/769/CEE par la directive 94/60/CE et en vertu desquelles les Pays-Bas avaient obtenu l'autorisation d'introduire les dispositions nationales en question. Les différences entre les dispositions pertinentes de la directive 76/769/CEE modifiée par la directive 94/60/CE et par la directive 2001/90/CE, et les dispositions nationales en question sont résumées dans le tableau ci-après.
TABLE
(30) D'après le tableau figurant ci-dessus, il est évident qu'à l'exception des règles imposées à la commercialisation et à l'utilisation de bois traité à la créosote contenant du B[a]P en concentration supérieure à 0,05 % en poids, précédemment mis sur le marché, qui restent inchangées, les dispositions correspondantes introduites par la directive 2001/90/CE sont plus restrictives que celles introduites par la directive 94/60/CE. Toutefois, les dispositions nationales notifiées par les Pays-Bas et précédemment notifiées et approuvées par la Commission, continuent d'être plus strictes que celles de la directive 2001/90/CE.
(31) Dans une lettre datée du 25 avril 2002, communiquée à la Commission le 3 mai 2002 et complétée par une lettre datée du 10 juillet 2002, les Pays-Bas se réfèrent à l'article 95, paragraphe 4 et/ou paragraphe 5, du traité à l'appui de leur notification.
(32) L'article 95, paragraphe 4, du traité est libellé comme suit: "Si, après l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une mesure d'harmonisation, un État membre estime nécessaire de maintenir des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l'article 30 ou relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail, il les notifie à la Commission en indiquant les raisons de leur maintien".
(33) L'article 95, paragraphe 5, du traité énonce en outre ce qui suit: "Si, après l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une mesure d'harmonisation, un État membre estime nécessaire d'introduire des dispositions nationales basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l'adoption de la mesure d'harmonisation, il notifie à la Commission les mesures envisagées ainsi que les raisons de leur adoption".
(34) Ces dispositions du traité distinguent entre les situations où les dispositions nationales notifiées par les États membres doivent être maintenues et les situations où elles doivent être introduites, chaque situation étant soumise à des conditions spécifiques d'application de la dérogation prévue dans les dispositions clés de l'article 95. Alors que l'applicabilité des conditions fixées à l'article 95, paragraphe 4, présuppose que les dispositions nationales existent en principe avant l'adoption de la mesure d'harmonisation, les conditions établies par l'article 95, paragraphe 5, s'appliquent lorsque les dispositions nationales sont en principe notifiées au stade du projet.
(35) Il semble, d'après la documentation fournie, que les dispositions nationales n'existent que sous forme de projet. Elles ne sont pas en vigueur et n'ont pas non plus été arrêtées avant l'adoption de la directive 2001/90/CE. Toutefois, certaines circonstances spécifiques doivent être prises en compte afin d'établir si la notification soumise par les Pays-Bas doit être considérée en fonction des conditions prévues par l'article 95, paragraphe 4, du traité CE ou être évaluée en fonction des conditions spécifiées à l'article 95, paragraphe 5.
(36) En particulier, les dispositions nationales ont été notifiées pour la première fois le 23 janvier 2001 à la Commission, c'est-à-dire avant l'adoption de la directive 2001/90/CE et elles ont été approuvées par la décision 2002/59/CE. Conformément à la jurisprudence établie, un État membre n'est pas autorisé à appliquer des mesures nationales dérogeant à une mesure d'harmonisation tant que la Commission n'a pas pris de décision à cet égard(16). En outre, ni les préoccupations en matière d'environnement, ni le problème spécifique mis en évidence par les Pays-Bas n'ont été pris en considération lors de l'adoption de la directive 2001/90. La prise en compte de ces préoccupations et de leur spécificité pour les Pays-Bas s'est produite après l'adoption de la directive. Cela a conduit la Commission à approuver les dispositions nationales tout en annonçant son intention de réviser la directive nouvellement adoptée(17).
(37) Il ressort clairement qu'en communiquant les dispositions nationales qui avaient déjà été notifiées avant l'adoption de la directive 2001/90/CE les Pays-Bas "jugent nécessaire de maintenir [ces] dispositions nationales" qui ont été approuvées par la Commission au sens de l'article 95, paragraphe 4, du traité CE. Inversement, la nouvelle notification ne semble pas satisfaire aux conditions de l'article 95, paragraphe 5, étant donné que ce n'est pas "après l'adoption par ... la Commission d'une mesure d'harmonisation" que les Pays-Bas ont jugé nécessaire d'introduire les dispositions nationales mais bien avant l'adoption de la directive 2001/90/CE.
(38) Il est à noter que conformément au droit communautaire un État membre ne peut appliquer des mesures nationales dérogeant à une mesure d'harmonisation tant que celles-ci n'ont pas été approuvées par la Commission. L'article 95, paragraphe 4, du traité CE s'applique aux dispositions nationales qu'un État membre juge nécessaire de maintenir après l'adoption d'une mesure d'harmonisation, autrement dit, des dispositions qui sont déjà applicables dans cet État membre. Le 23 janvier 2002, la Commission a approuvé le projet de dispositions nationales que les Pays-Bas souhaitent introduire et qui, du point de vue de la protection de l'environnement, dérogent aux dispositions de la directive 94/60/CE. Toutefois, la directive 2001/90/CE a été adoptée le 26 octobre 2001. Le projet de dispositions nationales ainsi autorisé par la Commission en vertu de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE, déroge aux dispositions de la directive 2001/90/CE et la Commission doit donner en conséquence son accord à leur mise en application. Les Pays-Bas ont ainsi procédé à une seconde notification des mêmes dispositions nationales que celles précédemment notifiées et que la Commission avait déjà approuvées. C'est en considération de ces circonstances particulières que la Commission conclut que les Pays-Bas souhaitent "maintenir" les mêmes dispositions nationales lesquelles, d'un point de vue de protection de l'environnement, sont plus restrictives que celles établies par la directive 2001/90/CE. La notification soumise par les Pays-Bas doit donc être évaluée à la lumière de l'article 95, paragraphe 4.
(39) Il est à noter également que la directive 76/464/CEE(18) concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique s'applique à l'introduction de bois créosoté dans les eaux de surface(19). Toutefois, cette directive porte sur l'autorisation préalable à tout rejet, entre autres dans les eaux intérieures de surface, les eaux de mer territoriales et les eaux intérieures du littoral. Elle ne couvre pas la mise sur le marché de bois créosoté et ne prévoit aucune interdiction générale de l'utilisation de bois créosoté en contact avec les eaux de surface. Par conséquent, les dispositions néerlandaises en considération qui prévoient l'interdiction totale de la commercialisation et/ou de l'emploi de bois créosoté dans des applications impliquant un contact avec les eaux de surface vont au-delà des mesures prévues par la directive 76/464/CE et sont incompatibles avec la directive 2001/90/CE.
(40) En outre, la directive 80/68/CEE du Conseil du 17 décembre 1979 concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses(20) couvre l'utilisation de bois créosoté en contact direct avec les eaux souterraines si des hydrocarbures aromatiques polycycliques (ci-après dénommés "HAP") qui ont été lessivés des bois traités sont décelés en quantité ou en concentration préoccupantes. Dans ces circonstances, la directive interdit l'utilisation de bois créosoté en contact avec les eaux souterraines. Néanmoins, cette directive ne prévoit pas une interdiction totale de l'emploi de bois créosoté en contact avec les eaux souterraines et ne s'applique pas à la commercialisation de bois créosoté. En conséquence, les dispositions néerlandaises en considération qui interdisent la mise sur le marché et l'emploi de bois créosoté dans des applications impliquant un contact avec les eaux souterraines vont au-delà des mesures prévues dans la directive 80/68/CEE et sont incompatibles avec la directive 2001/90/CE.
(41) La notification présentée par les Pays-Bas expose les motifs de protection de l'environnement qui justifient selon ce pays les dispositions nationales notifiées.
(42) À la lumière de ce qui précède on peut donc conclure que les Pays-Bas ont communiqué à la Commission le libellé exact des dispositions nationales approuvées par la décision 2002/59/CE mais qui sont incompatibles avec la directive 2001/90/CE et qu'ils entendent maintenir ainsi que les raisons qui, selon eux, justifient le maintien de ces dispositions.
(43) La notification présentée par les Pays-Bas en vue de faire approuver le projet de dispositions nationales qui ont été approuvées par la décision 2002/59/CE au titre de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE et demeurent inchangées prévoit des mesures encore plus restrictives que celles arrêtées par la directive 2001/90/CE. La notification doit donc être considérée comme recevable au titre de l'article 95, paragraphe 4, du traité dans la mesure où les dispositions pertinentes de la directive 2001/90/CE ne sont pas identiques à celles prévues dans la directive 94/60/CE.
2. Bien-fondé
(44) Conformément aux dispositions de l'article 95, paragraphe 4 du traité, la Commission doit veiller à ce que toutes les conditions permettant à un État membre de faire usage de la possibilité de dérogation prévue dans cet article soient remplies. En particulier, les dispositions nationales doivent être justifiées par les exigences importantes mentionnés par l'article 30 du traité ou concernant la protection de l'environnement ou de l'environnement de travail. La possibilité de dérogation prévue à l'article 95, paragraphe 4, requiert que l'État membre faisant la notification soit confronté à un problème spécifique en relation avec les motifs invoqués par cet État.
(45) En outre, conformément à l'article 95, paragraphe 6, du traité, la Commission, lorsqu'elle estime que les dispositions nationales en cause sont justifiées, doit vérifier si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.
2.1. Créosote - Informations générales
(46) La créosote est un mélange complexe qui comprend plus de 200 composés chimiques, principalement des hydrocarbures aromatiques, ainsi que des composés phénoliques et aromatiques azotés et sulfurés. Il s'agit d'un distillat semi-lourd de goudron, de houille (le point d'ébullition se situe approximativement entre 200 et 400 °C).
(47) La créosote peut contenir plus de 30 hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) différents, dont la concentration totale peut atteindre 85 %. Les plus importants de ces HAP sont les suivants:
- acénaphthène,
- naphthalène,
- phénantrène,
- anthracène,
- fluorène,
- fluoranthène,
- chrysène,
- triphénylène,
- benzo[a]anthracène,
- benzo[b]fluoranthène,
- benzo[k]fluoranthène,
- benzo[a]pyrène.
(48) Le benzo[a]pyrène (B[a]P) est l'un des HAP qui a fait l'objet des études les plus approfondies. Sa concentration est utilisée comme indicateur ou comme marqueur à des fins de classification, et ne reflète pas en soi la concentration totale en HAP de la créosote. En fonction du type de créosote, la concentration en B[a]P peut varier entre 0,003 et 0,3 % en poids (soit entre 30 et 3000 ppm). Une distillation raffinée du goudron de houille avec sélection des fractions permet d'abaisser la concentration en goudron de houille ou en phénol. Le Western European Institute for Wood Preservation a élaboré plusieurs normes industrielles, caractérisées essentiellement par différentes concentrations de fractions spécifiées de la distillation et, ce qui est le plus important dans ce contexte, différentes concentrations de B[a]P. Les valeurs limites utilisées dans les normes de classification sont 50 ppm et 500 ppm.
(49) Il est possible de modifier les propriétés physiques et chimiques de la créosote, si cela est nécessaire pour des questions liées à l'emploi du produit ou à la protection de l'environnement. Il est possible de créer un produit présentant une viscosité moindre, mieux adapté à une application à la brosse, en y incorporant des composants dont le point d'ébullition est inférieur. Ce produit est parfois appelé carbolineum. La directive 2001/90/CE n'établit aucune distinction: elle concerne et traite de manière identique toute une série de distillats de goudron de houille différents, identifiés par leur dénomination et leurs numéros Einecs et CAS respectifs.
(50) La créosote est principalement et presque exclusivement utilisée comme agent de protection du bois. Les applications industrielles et professionnelles à grande échelle sont de loin les plus importantes: traverses de chemin de fer, poteaux électriques, travaux d'hydraulique (protection des berges), clôtures, tuteurs pour l'agriculture et la production de fruits. Les consommateurs emploient aussi la créosote et des produits similaires pour protéger le bois.
(51) Les principales propriétés de la créosote sont:
- une action fongicide d'une grande efficacité,
- une action insecticide d'une grande efficacité,
- une persistance à long terme,
- une résistance au lessivage et à la dégradation par intempéries.
(52) La créosote est utilisée en très petites quantités dans des médicaments destinés au traitement de certaines affections cutanées, notamment le psoriasis.
Effets écotoxicologiques
(53) La contamination de l'environnement par la créosote, qui a souvent pour origine d'anciennes installations de traitement du bois, a été signalé dans plusieurs pays. En fait, la plupart des informations sur les effets de la créosote dans l'environnement ont été obtenues à partir d'accidents industriels ayant occasionnés des déversements de créosote et à partir de contaminations survenues dans des usines désaffectées où la créosote avait été utilisée. La contamination de l'environnement a été détectée au moyen d'une analyse de composés de HAP sélectionnés, notamment le B[a]P.
(54) La créosote est toxique pour certains organismes du sol et très toxique pour les organismes aquatiques (valeurs CL-50 sur 96 h souvent inférieures à 1 mg/l). Un bon nombre de ces composants sont susceptibles de bioaccumulation.
(55) Les principales caractéristiques des HAP dans l'environnement sont les suivantes:
- les HAP établissent des liaisons solides avec des matières organiques du sol,
- la vitesse de dégradation des HAP dans le sol et d'autres compartiments de l'environnement est habituellement faible. Des résidus de créosote peuvent rester dans l'environnement pendant de nombreuses années (plus de vingt à trente ans),
- les principaux processus de décomposition sont la photodégradation (effet des rayonnements solaires) et la dégradation microbienne (action de certaines bactéries). La dégradation microbienne peut avoir lieu dans des conditions aérobies et anaérobies. Les composés de HAP à quatre cycles et plus peuvent être médiocrement dégradables,
- les HAP qui atteignent les cours d'eau sont rapidement transférés dans les sédiments,
- dans les cours d'eau, la plupart des HAP de faible poids moléculaire sont éliminés essentiellement par la dégradation microbienne tandis que les composés de poids moléculaire plus élevé sont éliminés par la photo-oxydation et la sédimentation. La dégradation microbienne des HAP les plus solubles dans l'eau a lieu dans des conditions aérobies et anaérobies. La bioaccumulation des composants de HAP dans les espèces aquatiques a été démontrée.
(56) La diffusion des HAP dans l'air, l'eau et le sol peut se produire au cours du traitement par imprégnation et du stockage sur le site d'imprégnation, ainsi que lors de l'utilisation de bois traité. Cependant, les HAP rencontrés dans les divers compartiments de l'environnement ont des origines multiples (tous les procédés de combustion, la circulation des véhicules, etc.) et il est souvent difficile de déterminer le niveau de HAP attribuable à une source spécifique comme le bois créosoté.
(57) Une étude(21) réalisée en Suède a démontré que, après quarante ans dans le sol, des poteaux imprégnés de créosote avaient perdu certains des composants que contient la créosote et principalement ceux dont le point d'ébullition est le plus bas (&lt; 270 °C). C'est la partie des poteaux située au-dessus du niveau du sol qui avait perdu la plus grande quantité de composants. Cependant la mobilité des composants lessivés s'est révélée très faible, étant donné qu'ils n'ont pu être détectés que dans la zone du sol en contact étroit avec les poteaux. Cette constatation concorde avec le fait que la mobilité des HAP dans le sol est extrêmement faible, en raison de leur forte absorption par les matières organiques.
(58) L'existence de niveaux élevés de HAP dans les milieux aquatiques a souvent été attribuée à la présence de bois créosotés. De nombreuses études ont démontré la migration de composants de la créosote depuis le bois traité vers l'eau, plus forte dans l'eau douce que dans l'eau de mer. La migration semble, en effet, plus limitée dans l'eau de mer. D'après une étude, des pilotis ayant séjourné dix ans dans la mer ont conservé 93 % des composants d'origine de la créosote(22). La pollution des sédiments par le lessivage de la créosote présente dans les ouvrages de protection de berges a été documentée aux Pays-Bas(23) ainsi que dans des études sur la pollution provenant d'installations d'imprégnation désaffectées.
(59) Plus récemment, s'appuyant sur une étude menée aux Pays-Bas(24), le CSTEE(25) a souligné les risques pour l'environnement que présente l'utilisation de bois traité à la créosote dans le milieu aquatique (eaux de surface et souterraines) même aux très faibles concentrations de B[a]P contenues dans la créosote utilisée pour le traitement du bois.
(60) Comme pour l'exposition de l'homme via l'environnement, il existe très peu de données mesurées sur les effets de la pollution de l'environnement provoquée par les HAP provenant de la créosote.
2.2. Position des Pays-Bas
(61) Les Pays-Bas estiment que les dispositions nationales sont justifiées par la nécessité de protéger le milieu aquatique des risques engendrés par le bois créosoté en contact avec les eaux de surface et les eaux souterraines et la situation d'exposition spécifique observée aux Pays-Bas.
(62) Les Pays-Bas renvoient aux preuves soumises à l'appui de leur notification précédente ainsi qu'aux résultats de l'examen mené par le CSTEE(26). Une description détaillée de la documentation pertinente mentionnée par les Pays-Bas figure dans la décision 2002/59/CE citée précédemment, et à laquelle il est fait référence pour les besoins de la présente décision. Par ailleurs, les Pays-Bas font remarquer que la directive 2001/90/CE est exclusivement motivée par des exigences de protection de la santé humaine et ne tient compte ni des préoccupations pour l'environnement ni de la situation d'exposition spécifique constatée aux Pays-Bas.
2.3. Évaluation de la position des Pays-Bas
2.3.1. Justification en ce qui concerne la nécessité de protéger l'environnement
(63) Les preuves mentionnées dans la notification néerlandaise mettent en évidence les risques pour les milieux aquatiques résultant du lessivage des HAP présents dans le bois créosoté en contact avec les eaux. L'évaluation des risques menée par les autorités néerlandaises porte à la fois sur le bois traité à la créosote contenant du B[a]P dans des concentrations inférieures à 0,05 % en poids (ci-après dénommée "créosote standard") et sur le bois traité à la créosote contenant du B[a]P dans des concentrations inférieures à 0,005 % (ci-après dénommée "créosote modifiée"). Dans les deux cas, le bois créosoté contiendrait des concentrations de HAP sélectionné dans les eaux de surface, souterraines et les sédiments dépassant considérablement les concentrations maximales admissibles.
(64) Dans son avis du 21 octobre 2002, le CSTEE confirme pour l'essentiel les préoccupations manifestées par les Pays-Bas. Toutefois, en ce qui concerne le bois traité à la créosote standard, le CSTEE observe que les risques pour l'environnement pourraient même être encore plus graves que ce que signalent les autorités néerlandaises. Dans le cas de la créosote modifiée, le CSTEE observe qu'il n'en résulte pas de réduction substantielle des niveaux d'autres HAP et conclut que les contrôles basés sur le seul B[a]P ne sont pas adéquats.
(65) La directive 2001/90/CE qui avait été adoptée avant que le CSTEE n'émette son avis, réduit simplement la concentration de B[a]P autorisée dans la créosote de 0,05 à 0,005, et n'aborde donc pas correctement les risques pour l'environnement mis en évidence par les Pays-Bas. Elle est exclusivement motivée par les exigences de protection de la santé humaine et, en attendant l'évaluation par le CSTEE, ne tient pas compte des préoccupations environnementales formulées par les Pays-Bas. Par ailleurs, en abordant ces préoccupations dans sa décision 2001/59/CE et en annonçant son intention de revoir ces dispositions comme il convient, la Commission reconnaît les limites de la directive 2001/90/CE.
(66) La documentation mentionnée dans la notification néerlandaise fait également apparaître un problème environnemental spécifique aux Pays-Bas dû au niveau élevé d'exposition des eaux de surface et souterraines aux HAP contenus dans le bois créosoté.
(67) Dans son avis du 30 octobre 2001, le CSTEE reconnaît qu'aux Pays-Bas le bois créosoté est très largement utilisé en contact avec les eaux, dans les ouvrages de protection de berges, et qu'il est probable que les risques qui en découlent pour le milieu aquatique sont importants dans ce pays. D'autres informations comparatives(27), indiquent que la forte utilisation de bois créosoté dans ce type d'ouvrage représente un problème majeur aux Pays-Bas, comparé à d'autres États membres. Par ailleurs, une estimation récente(28) du niveau général de concentration de HAP dans les eaux de surface aux Pays-Bas confirme que le scénario d'exposition existant dans ce pays est d'une grande ampleur.
(68) De la même façon, on peut conclure des données relatives à l'extension considérable de zones d'eaux souterraines peu profondes aux Pays-Bas combinée à l'utilisation généralisée de bois créosoté dans des applications susceptibles d'entrer en contact avec les eaux souterraines, que ces dernières sont probablement soumises à une exposition particulièrement élevée aux HAP provenant de bois créosoté.
(69) À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que les dispositions nationales notifiées par les Pays-Bas sont justifiées par la nécessité de réduire l'exposition du milieu aquatique néerlandais et sont adaptés à l'objectif poursuivi.
2.4. Absence de discrimination arbitraire, de restriction déguisée dans le commerce entre les États membres et d'entrave au fonctionnement du marché intérieur
2.4.1. Absence de discrimination arbitraire
(70) L'article 95, paragraphe 6, impose à la Commission de vérifier que les dispositions envisagées ne sont pas un moyen de discrimination arbitraire. Pour qu'il n'y ait pas discrimination, des situations similaires ne doivent pas être traitées de manière différente et des situations différentes ne doivent pas être traitées de manière identique, ce qui est un principe général du droit communautaire.
(71) Les dispositions nationales sont générales et doivent s'appliquer au bois créosoté produit dans le pays et importé pour les applications concernées. Il n'y a par conséquent pas de preuve qu'elle puissent être utilisées comme moyen de discrimination arbitraire entre des agents économiques dans la Communauté.
2.4.2. Absence de restriction déguisée dans le commerce
(72) Des mesures nationales qui limitent la mise sur le marché et l'emploi de produits dans une plus large mesure qu'une directive communautaire constitueraient normalement une entrave aux échanges dans la mesure où des produits qui pourraient être mis sur le marché légalement dans le reste de la Communauté ne pourraient être commercialisés dans l'État membre concerné. Les conditions préalables exprimées à l'article 95, paragraphe 6, visent à empêcher que des restrictions fondées sur les critères exposés aux paragraphes 4 et 5 du même article ne soient appliqués pour des raisons injustifiées et constituent en réalité des mesures économiques visant à entraver l'importation de produits provenant d'autres États membres afin de protéger indirectement la production nationale.
(73) Cependant, il a déjà été établi que le milieu aquatique suscite une réelle inquiétude en raison de la situation d'exposition globale propre aux Pays-Bas. La protection de l'environnement semble donc être l'objectif véritable de l'introduction des dispositions nationales et non pas la création de restrictions déguisées dans le commerce.
(74) Les dispositions nationales prévoient une dérogation pour le bois créosoté destiné à l'exportation. Comme cette exception est conforme aux dispositions de la directive 76/769/CEE modifiée par la directive 2001/90/CE, elle n'est pas concernée par la présente décision.
(75) En conclusion, il faut dire qu'aucun élément n'indique que les dispositions nationales envisagées constitueront une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres.
2.4.3. Absence d'entraves au fonctionnement du marché intérieur
(76) L'interprétation de cette condition ne saurait conduire à interdire l'approbation de toute mesure nationale susceptible de nuire à l'établissement du marché intérieur. En effet, toutes les mesures nationales qui dérogent à une mesure d'harmonisation visant à l'établissement et au fonctionnement du marché intérieur constituent, en substance, une mesure susceptible d'affecter le marché intérieur. Dès lors, pour préserver l'utilité de la procédure de dérogation prévue à l'article 95 du traité CE, il faut considérer que l'application du concept d'entrave au fonctionnement du marché intérieur, dans le contexte de l'article 95, paragraphe 6, a un effet disproportionné au regard de l'objectif poursuivi.
(77) À la lumière des préoccupations environnementales identifiées et compte tenu également de la situation d'exposition particulière aux Pays-Bas, il y a lieu de conclure qu'aucun élément n'indique que les dispositions nationales envisagées constitueront une entrave disproportionnée au fonctionnement du marché intérieur.
IV. CONCLUSIONS
(78) À la lumière de ce qui précède, il peut être conclu que la notification par les Pays-Bas des dispositions nationales dérogeant à la directive 2001/90/CE en ce qui concerne le bois créosoté, présentée le 3 mai 2002, est admissible et satisfait aux conditions visées à l'article 95, paragraphe 4, du traité.
(79) Par ailleurs, les dispositions nationales ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres, ni une entrave disproportionnée au fonctionnement du marché intérieur.
(80) Les dispositions nationales peuvent donc être approuvées conformément à l'article 95, paragraphe 6, du traité. Conformément à l'article 95, paragraphe 7, du traité, la Commission examine s'il est opportun d'adapter les dispositions de la directive 76/769/CE, modifiée par la directive 2001/90/CE, sur la base de toutes les preuves scientifiques disponibles,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les dispositions nationales relatives à la mise sur le marché et à l'emploi de bois créosoté, que les Pays-Bas ont notifiées à la Commission le 3 mai 2002, sont approuvées.
Article 2
Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 31 octobre 2002.