Décision de la Commission
du 18 juillet 2001
concernant l'aide à la formation mise à exécution par la Belgique en faveur de la compagnie Sabena
[notifiée sous le numéro C(2001) 2350]
(Les textes en langues néerlandaise et française sont les seuls faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2001/698/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(1),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles(2) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) Par lettre du 5 août 1997, la Belgique a notifié à la Commission un projet d'aide à la formation (ci-après dénommé "le projet") au bénéfice de la compagnie aérienne Sabena. Elle a communiqué des informations complémentaires à la Commission par lettres des 29 septembre 1997, 2 décembre 1997, 18 janvier 1999, 24 mars 1999 et 26 mai 1999. Il ressort, entre autres, de ces informations que la réalisation du projet avait déjà commencé à la date du 18 novembre 1997.
(2) Par lettre du 25 octobre 1999, la Commission a informé la Belgique de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'encontre de cette aide. La Belgique a répondu à cette correspondance en présentant des observations par courrier du 26 novembre 1999.
(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a également été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(3). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
(4) La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part des intéressés. Elle les a transmises à la Belgique le 27 mars 2000 en lui donnant la possibilité de les commenter, et n'a reçu aucun commentaire de la part de la Belgique.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE
(5) Le projet devait s'étendre sur la période du 1er mars 1997 au 31 décembre 1998. Il concerne 522 salariés de la compagnie, soit respectivement 122 salariés, 360 salariés et 40 salariés dans les départements "Technics", "Cargo" et "Commercial et entretien" de l'entreprise:
- dans le département "Technics", le remplacement des appareils Boeing 737 et A310 par des A330, l'uniformisation de la flotte avec celle de Swissair et d'Austrian Airlines, l'intégration complète de l'électronique et des ordinateurs ainsi que l'utilisation croissante des matériaux composites nécessitent une adaptation du personnel et une polyvalence croissante de ses connaissances,
- dans le département "Cargo", l'élargissement des tâches plus directement orientées sur le client et une nouvelle organisation de l'activité dans le cadre de l'accord de coopération avec Swissair Cargo impliquent une polyvalence supérieure du personnel et une révision des qualifications de base,
- dans le département "Commercial et entretien", une partie du personnel sera mutée vers des fonctions plus complexes (agents de vente, PNC, agents d'enregistrement) qui supposent également une polyvalence accrue de la part des agents concernés.
(6) Les actions de formation du projet sont organisées et prises en charge par l'Office flamand du placement et de la formation, le Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB). Elles sont intégralement effectuées par les services techniques et de formation de la Sabena sur l'aéroport de Bruxelles-National, sauf les formations informatiques, linguistiques, de communication et sociales qui se dérouleront dans les locaux du VDAB.
(7) Le coût du projet s'élève à 64,116 millions de francs belges (BEF) (1,589 million d'euros), dont 46,538790 millions en 1997 et 17,578352 en 1998. Il est détaillé de la façon suivante:
TABLE
(8) Le plan de financement du projet prévoit une intervention du Fonds social européen à hauteur de 25,31 % en 1997 et de 29,65 % en 1998, dans le cadre de l'objectif 4. Il se présente comme suit pour les années 1997 et 1998:
TABLE
(9) Dans leur courrier du 26 mai 1999, les autorités belges ont toutefois indiqué que le montant des dépenses effectives pour l'année 1997 était inférieur à celui prévu initialement parce que la réalisation du projet a pris du retard et que plusieurs des actions de formation prévues ont été reportées en 1998.
(10) La décision de la Commission d'ouvrir dans cette affaire la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE était tout d'abord motivée par le fait que la mesure en cause constitue une aide d'État au sens des dispositions de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE car elle prévoit l'intervention de fonds publics en faveur d'une entreprise, affecte les échanges entre États membres et s'avère de nature à fausser la concurrence. En outre, la mesure ne pouvait bénéficier des dérogations prévues par l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité CE, dès lors que le montant des financements publics accordés dépasse le plafond de l'intensité d'aide susceptible d'être acceptée par la Commission au titre des aides à la formation.
III. OBSERVATIONS DE LA BELGIQUE ET DES AUTRES INTÉRESSÉS
(11) Dans leur réponse du 26 novembre 1999, les autorités belges indiquent tout d'abord que les dépenses effectives en 1997 on été beaucoup moins élevées que prévu et que l'aide du Fonds social européen n'a pas été versée en l'absence d'autorisation de la Commission européenne sur les aspects de concurrence. Selon les autorités belges, les coûts totaux effectifs du projet et le plan de financement du projet en 1997 furent en définitive respectivement les suivants:
TABLE
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(12) Les autorités belges ajoutent que la somme de 1010061 BEF versée dans le cadre du congé de formation payé, soit 674594 BEF attribués au titre de la perte de salaire et 335467 BEF au titre des charges patronales, ne constitue pas une aide d'État car elle découle d'une mesure générale applicable sans marge discrétionnaire sur l'ensemble du territoire belge. Elles en concluent que l'aide publique maximale s'établirait à 3289079 BEF en 1997 si l'intensité maximale de l'aide ne devait pas dépasser le taux de 25 %. Les pouvoirs publics belges ayant apporté 1499489 BEF, la contribution du Fonds social européen devrait être limitée à 1789590 BEF en 1997.
(13) En ce qui concerne l'année 1998, les autorités belges précisent qu'aucune aide n'a été octroyée par le Fonds social européen (FSE) pour l'exécution du projet et que le VDAB a cependant accordé une aide effective de 10000 BEF.
(14) Les compagnies aériennes SAS et Lufthansa ont présenté des observations en tant que parties intéressées. Toutes deux soulignent que la Sabena est l'un de leurs principaux concurrents en Europe et que l'aide en cause apportée par la Région flamande fausse la concurrence. Elles demandent en conséquence à la Commission de déclarer l'aide incompatible avec le marché commun. Lufthansa rappelle en outre que la Sabena a déjà bénéficié d'une importante aide d'État en 1991 et elle fait référence au principe du "one time-last time" pour justifier le refus de toute nouvelle aide.
IV. APPRÉCIATION DE L'AIDE
(15) Aux termes de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, sont incompatibles avec le marché commun et avec cet accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres et entre les parties contractantes, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(16) Il convient d'apprécier, à la lumière de ces dispositions, la partie du financement du projet supportée par le VDAB et les autres organismes publics belges au titre de l'année 1997 et au titre de l'année 1998.
(17) Par "aides d'État", au sens des dispositions précitées, il faut entendre les aides accordées par les autorités centrales, régionales ou locales d'un État membre ou par des organismes publics ou privés qu'il institue ou désigne en vue de gérer l'aide(4). Dans le cas présent, il ne fait pas de doute que le VDAB et les autres organismes publics belges participant au financement du projet ont été institués en vue de gérer les aides à la formation professionnelle émanant de la Région flamande ou de l'État belge.
(18) Par ailleurs, les mesures de financement du projet affectent les échanges entre les États membres dès lors qu'elles bénéficient à une société dont l'activité de transport aérien, qui touche par nature directement aux échanges, s'étend à la plupart des États membres appartenant à l'EEE. Cela est particulièrement vrai depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1993, des règlements (CEE) n° 2407/92 du Conseil(5), (CEE) n° 2408/92 du Conseil(6) et (CEE) n° 2409/92 du Conseil(7) ("Troisième paquet aérien"), libéralisant le marché communautaire de l'aviation civile. De plus, ce financement public fausse la concurrence puisqu'il n'est accordé qu'à une seule entreprise placée en concurrence directe à l'intérieur du marché commun avec d'autres compagnies aériennes communautaires.
(19) De plus, le projet ne participe pas d'une action de formation ayant le caractère d'une "mesure générale" dès lors qu'il est élaboré par une région particulière d'un État membre et que la Région flamande et le VDAB disposent, pour des opérations de formations de ce type, d'un certain pouvoir discrétionnaire quant au choix des entreprises bénéficiaires(8). En effet, selon les informations fournies par les autorités belges, l'intervention financière des organismes publics de formation professionnelle était d'abord, en l'espèce, soumise à la condition que la Sabena fût reconnue par la Région flamande comme une entreprise en difficulté dans le cadre des dispositions de l'article 4 de l'arrêté ministériel flamand du 14 février 1994(9). Cette reconnaissance, qui suppose une consultation préalable du comité de gestion du VDAB, n'apparaît nullement automatique, comme l'ont indiqué les autorités belges dans leur lettre adressée à la Commission le 24 mars 1999. En outre, toutes les entreprises reconnues comme entreprises en difficulté ne bénéficient pas d'un financement public de leurs actions de formation dans des conditions identiques dans la mesure où, ainsi que l'ont précisé les autorités belges dans leur correspondance du 26 mai 1999, il n'existe pas en Flandre de lien automatique entre l'octroi d'une aide à la formation et la reconnaissance de statut d'entreprise en difficulté.
(20) Dans ces conditions, le financement du projet par le VDAB et d'autres organismes publics belges dans le cadre du Fonds sectoriel de la Sabena pour les groupes à risques, à l'exclusion du financement au titre des congés payés de formation, constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.
(21) Cette analyse ne vaut toutefois pas pour la partie du financement du projet correspondant au congé de formation payé. En effet, comme le précisent les autorités belges dans leur réponse du 26 novembre 1999, le congé de formation payé relève d'un régime général applicable sur tout le territoire belge pour tous les secteurs de l'économie et qui prévoit l'octroi d'un crédit d'heures aux travailleurs désireux de suivre, à leur demande personnelle, une certaine formation, aussi bien pendant qu'après les heures de travail. Toute demande donne automatiquement accès au congé de formation payé et les autorités compétentes, à savoir le ministère fédéral de l'emploi et du travail, ne dispose à cet égard d'aucun pouvoir discrétionnaire. Il en résulte que le régime belge du congé de formation payé doit être regardé comme une mesure générale et que les sommes versées à ce titre ne sont pas une aide d'État au sens des dispositions précitées.
(22) En mettant l'action de formation notifiée à exécution avant l'intervention d'une décision de la Commission, le gouvernement belge a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE.
(23) Il importe, en conséquence, d'examiner la question de la compatibilité de cette aide au regard des paragraphes 2 et 3 de l'article 87 du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE. À ce sujet, et contrairement à ce que la compagnie Lufthansa a soutenu dans ses observations en tant que partie intéressée, la circonstance que la Sabena ait reçu une aide à la restructuration en 1991 ne fait nullement obstacle à ce qu'elle puisse bénéficier de l'une des dérogations prévues par les paragraphes 2 et 3 dont il s'agit dans la mesure où le principe allégué du "one time-last time" n'est, en tout état de cause, susceptible de jouer qu'à l'égard des seules aides à la restructuration.
(24) Les dispositions de l'article 87, paragraphe 2, points a), b) et c), du traité CE et de l'article 61, paragraphe 2, points a), b) et c), de l'accord EEE ne sont pas applicables au cas présent.
(25) L'article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité CE et l'article 61, paragraphe 3, points a) et c), de l'accord EEE comportent des dérogations en faveur des aides destinées à promouvoir ou à faciliter le développement de certaines régions. L'aide en question ne peut bénéficier de ces dispositions dès lors que la commune de Zaventem, concernée par l'action de formation en cause, n'est pas éligible aux aides régionales.
(26) Les dispositions du paragraphe 3, points b) et d), de l'article 87 du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE sont également inapplicables en l'espèce, car la mesure en cause ne vise ni à promouvoir la réalisation d'un projet européen ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre ni à promouvoir la culture ou la conservation du patrimoine.
(27) La dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE et à l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE pour les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques lorsqu'elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun peut, par contre, trouver en l'espèce matière à application car la Commission se fonde sur cette dérogation pour autoriser dans certaines limites et sous certaines conditions les aides à la formation professionnelle.
(28) Dans la lettre qu'elle a adressée le 25 octobre 1999 aux autorités belges pour les informer de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, la Commission a indiqué qu'elle se proposait d'appliquer l'encadrement des aides à la formation de novembre 1998(10). Cet encadrement a été depuis lors remplacé par le règlement (CE) n° 68/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à la formation(11). Dans le cas d'espèce toutefois, les règles applicables sont identiques et il est indifférent d'appliquer l'encadrement de novembre 1998 ou le règlement (CE) n° 68/2001.
(29) Cette approche s'avère favorable au projet notifié dès lors que le cadre juridique antérieur à 1998 excluait les possibilités d'exemption des aides à la formation au titre des dispositions de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE et de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE. En effet, la communication de la Commission concernant l'application des ex-articles 92 et 93 du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation, publiée en décembre 1994, réserve en son chapitre V.2 le bénéfice de cette exemption aux aides d'État à la restructuration(12). En matière d'aide à la formation, la communication de décembre 1994 doit être lue à la lumière de l'encadrement des aides à la formation de novembre 1998 et du règlement (CE) n° 68/2001.
(30) Le transport aérien entre dans le champ d'application de l'encadrement dès lors que celui-ci vise explicitement ce secteur d'activité (point 18 de l'encadrement). De plus, les financements en cause sont de nature à bénéficier de la dérogation prévue par l'encadrement puisqu'il s'agit de mesures destinées à faciliter l'adaptation des travailleurs d'une entreprise à des changements structurels ou technologiques (point 5 de l'encadrement) et qu'ils concernent une formation dispensée par la compagnie Sabena elle-même ou par le VDAB, centre de formation public (point 19 de l'encadrement).
(31) Il est toutefois nécessaire de s'assurer que le montant des financements publics accordés à titre d'aides ne dépasse pas le plafond de l'intensité d'aide susceptible d'être acceptée par la Commission. Pour le projet, l'intensité admissible est de 25 % dans la mesure où il s'agit d'une action de formation spécifique concernant une grande entreprise en dehors d'une région assistée (point 32 de l'encadrement). Les coûts éligibles sont par ailleurs précisément définis de la façon suivante au point 30 de l'encadrement:
1) frais de personnel des formateurs;
2) frais de déplacement des formateurs et des bénéficiaires de la formation;
3) autres dépenses courantes (matériaux, fournitures, etc.);
4) amortissement des instruments et équipements au prorata de leur utilisation exclusive pour le projet de formation en cause;
5) coûts des services de conseil concernant l'action de formation;
6) frais de personnel des participants aux projets de formation jusqu'à concurrence du total des coûts éligibles figurant aux points 1 à 5. À ce titre, ne peuvent être prises en compte que les heures durant lesquelles les travailleurs ont effectivement participé à la formation, déduction faite des heures productives ou de leur équivalent.
Dans le cas présent, les coûts éligibles correspondent à la somme des frais de personnel des formateurs et des frais de personnel des participants au projet dans la limite des frais de personnel des formateurs puisque les autres coûts éligibles sont nuls (frais de déplacement, autres dépenses courantes, amortissements, services de conseil). Ils s'élèvent ainsi à 11600236 BEF pour l'année 1997, sur la base des informations fournies par les autorités belges dans leur courrier du 26 novembre 1999, et à 15300000 BEF pour l'année 1998, selon les éléments notifiés par les autorités belges; soit des coûts totaux éligibles de 26900236 BEF pour l'ensemble des deux années. Il s'ensuit que le montant maximal des contributions publiques susceptibles d'être apportées au projet à titre d'aide s'établit à 6725059 BEF avec une intensité admissible de 25 %. Or, il ressort des éléments notifiés par les autorités belges et des informations contenues dans leur lettre du 26 novembre 1999 que le financement public du projet à titre d'aide s'élève en définitive à 4019039 BEF compte tenu, à la fois, d'une limitation de l'intervention du FSE à 2509550 BEF pour l'année 1997, du renoncement à l'intervention du FSE au titre de l'année 1998, d'une limitation à 1246319 BEF et à 253170 BEF des montants apportés respectivement par le VDAB et le Fonds sectoriel de la Sabena en 1997, d'une participation du VDAB à hauteur de 10000 BEF en 1998 et, comme il a été indiqué précédemment, de l'absence de caractère d'aides d'État attaché aux sommes apportées au titre des congés de formation payée. Dans ces conditions, la Commission n'émet pas d'objections à l'encontre du financement du projet qui peut bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE et à l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE dans le cadre des aides à la formation.
V. CONCLUSIONS
(32) La Commission constate que la Belgique a illégalement mis à exécution, en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, le projet d'aide à la formation en faveur de la compagnie aérienne Sabena qui lui a été notifié le 5 août 1997. Cependant, compte tenu des modifications intervenues dans le plan de financement, dont la Belgique a fait état dans sa lettre du 26 novembre 1999, elle est d'avis que ce projet est compatible avec le marché commun,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide à la formation en faveur de la compagnie aérienne Sabena notifiée à la Commission le 5 août 1997 et mise à exécution par la Belgique, telle qu'indiquée dans sa lettre du 26 novembre 1999, est compatible avec le marché commun au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE et de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE.
Article 2
Le Royaume de Belgique est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 18 juillet 2001.