DÉCISION DE LA COMMISSION du 30 avril 1997 relative à l'application de la loi italienne n° 95/1979 sur l'administration extraordinaire des grandes entreprises en difficulté à l'entreprise sidérurgique Ferdofin Srl (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (97/754/CECA)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier,
vu la décision n° 2496/96/CECA de la Commission, du 18 décembre 1996, instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie (1), et notamment son article 6 paragraphe 5,
après avoir invité les parties intéressées à lui présenter leurs observations, dont il a été tenu compte (2),
considérant ce qui suit:
I
Par lettre du 22 mars 1996, la Commission a informé les autorités italiennes de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 6 paragraphe 4 de la décision n° 3855/91/CECA de la Commission (remplacée, depuis le 1er janvier 1997, par la décision 2496/96/CECA) à l'encontre de l'application de la loi italienne n° 95/1979 sur l'administration extraordinaire des grandes entreprises en difficulté, dite loi «Prodi» (ci-après, «loi n° 95/1979»), à l'entreprise Ferdofin Siderurgica Srl (ci-après, «Ferdofin»).
Des éléments portés à la connaissance de la Commission, qui reposaient essentiellement sur les informations contenues dans les lettres transmises par les autorités italiennes, il est ressorti que:
1) Ferdofin se trouvait dans une situation financière extrêmement précaire; le bilan clôturé le 30 juin 1994 et le compte de résultats montraient: i) que les pertes accumulées s'élevaient à 251,6 milliards de lires, ii) que les fonds propres affichaient un solde négatif de 170,9 milliards de lires pour un capital de 80 milliards de lires et iii) que le cumul des dettes à moyen ou long terme et des dettes contractées auprès d'établissements de crédit se chiffrait à 526,5 milliards de lires, alors que les immobilisations, déjà hypothéquées en grande partie, étaient de 429,5 milliards de lires;
2) dans ces conditions, Ferdofin avait été soumise par décret ministériel du 28 décembre 1993 à la procédure prévue par la loi n° 95/1979, qui permettait notamment de geler les dettes contractées par l'entreprise, y compris auprès d'établissements de crédit publics;
3) eu égard à sa situation financière, les banques privées n'avaient accordé aucun prêt à Ferdofin en l'absence de cautionnement public.
À la lumière de ce qui précède, il était très difficile à la Commission de déterminer si les aides en question, accordées en application de la loi n° 95/1979, étaient compatibles avec le marché commun.
Elle a par conséquent décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 6 paragraphe 4 de la décision 3855/91/CECA à l'encontre de l'application de la loi n° 95/1979 à Ferdofin.
II
Dans le cadre de la procédure susmentionnée, la Commission a invité le gouvernement italien à lui communiquer ses observations, tandis que les autres États membres et les tiers intéressés ont été informés par la publication de la décision relative à l'ouverture de ladite procédure (3).
Par lettres des 24, 25 et 26 juin 1996, le gouvernement britannique, la «Wirtschaftsvereinigung Stahl», Siderinsa et la BISPA («The British Iron and Steel Producers Association») ont communiqué à la Commission leurs observations, qui ont ensuite été transmises aux autorités italiennes par lettre du 1er août 1996.
Dans leurs observations, tous les tiers précités ont apporté leur soutien à l'ouverture de la procédure par la Commission. Ils ont notamment indiqué que la loi en question constituait une aide d'État puisqu'elle permettait à l'État italien, par le biais du pouvoir discrétionnaire dont dispose le ministre de l'industrie, d'intervenir dans le but de sauver des sociétés en très grande difficulté financière. Comme cette disposition est contraire à l'article 4 point c) du traité CECA, les tiers ont demandé à la Commission de la déclarer incompatible avec le marché commun du charbon et de l'acier.
À la suite de l'ouverture de la procédure et en réponse aux observations présentées par les tiers, le gouvernement italien a fait valoir les arguments exposés aux points 1) à 9).
1) La procédure de l'administration extraordinaire a pour objectif de permettre la liquidation de l'actif de l'entreprise et, partant, le paiement des créanciers en évitant, si les conditions le permettent, la dispersion des actifs de production et les suppressions d'emploi qui en résultent. À cet effet, l'entreprise est autorisée à poursuivre ses activités sous la tutelle d'un commissaire, qui élabore un plan de redressement et assume la gestion de l'entreprise pendant les deux années nécessaires au déroulement de la procédure de transfert des actifs à des tiers. Par contre, si le commissaire se rend compte que les conditions du retour à la rentabilité ne sont pas réunis, il décide d'arrêter l'activité et de mettre l'entreprise en liquidation.
2) Tout comme les autres procédures de concordat, l'administration extraordinaire est soumise aux dispositions du décret royal n° 267/1942 («loi sur la faillite»); par conséquent, il y a notamment dessaisissement du débiteur, qui est privé des pouvoirs d'administration et de libre disposition du patrimoine. S'opère en outre une coupure nette entre la société propriétaire et l'ensemble des actifs de production; ces derniers sont en effet vendus sur la base de prix fixés par des experts assermentés et le bénéfice de la vente est réparti entre les créanciers de la société.
3) Après la vente des actifs de l'entreprise (il s'agit de la vente de biens et non pas de la vente d'actions), la procédure engagée contre la société propriétaire se poursuit afin de mener à bien toutes les opérations de liquidation et autres actions prévues dans le cadre du concordat (actions en responsabilité à l'encontre des précédents administrateurs, etc.).
4) Le fait que la procédure de l'administration extraordinaire prévoie la continuation de l'entreprise n'est en rien un élément qui la différencie de la procédure de faillite, étant donné que, dans ce dernier cas également, il y a maintien provisoire de l'activité.
5) Il convient de préciser en effet qu'il n'existe ni dans le droit italien de la faillite, ni dans celui des autres États membres, un principe selon lequel les actifs de production d'une entreprise devenue insolvable seraient nécessairement voués au démembrement.
6) Le but de la procédure de faillite est de soustraire l'entreprise à la gestion de l'entrepreneur qui l'a conduite à l'insolvabilité et de payer les créanciers grâce au produit de la vente du patrimoine. Peu importe que la vente se fasse de façon fractionnée (après arrêt des activités de production) ou qu'elle porte au contraire sur l'ensemble de l'outil de production encore en exploitation, pourvu que les créanciers soient payés. C'est précisément pour cette raison qu'il est possible de maintenir provisoirement l'entreprise en activité dans le cadre de la procédure de faillite.
7) Compte tenu de ce qui précède, il est difficile de comprendre en quoi l'assujettissement d'une entreprise à l'administration extraordinaire plutôt qu'à la procédure de faillite peut constituer une aide d'État. La notion d'aide d'État en droit communautaire suppose en effet l'existence d'un avantage pour le bilan d'une entreprise, qui permet à celle-ci d'affronter la concurrence dans des conditions plus favorables. Tel n'est pas le cas lorsqu'une entreprise est assujettie à l'administration extraordinaire, car le fait d'être soumise à la procédure de concordat ne comporte aucun avantage financier pour l'entreprise; en effet, la disposition relative à la continuation de l'activité ne se traduit par aucun engagement financier de la part de l'État.
8) Les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (4) définissent avec précision les transferts qui constituent des aides devant faire l'objet de la procédure de notification préalable à la Commission. Il s'agit d'interventions de nature financière telles que les injections de capital, les prêts, les allégements fiscaux ou encore les garanties. Il n'est pas question des dispositifs juridiques qui régissent la gestion de la liquidation des entreprises déclarées insolvables.
9) L'affirmation selon laquelle le ministre de l'industrie disposerait d'un pouvoir discrétionnaire pour l'assujettissement d'une entreprise à la procédure de concordat relève de toute évidence d'une mauvaise compréhension des dispositions législatives. En effet, l'ouverture de la procédure de l'administration extraordinaire ne dépend pas d'une décision de l'administration, mais est ordonnée par le tribunal, dès lors qu'une entreprise insolvable remplit les critères prévus par la loi (effectifs d'au moins trois cents salariés et endettement auprès du système bancaire ou du régime de sécurité sociale supérieur à un seuil approuvé chaque année). Il ne s'agit donc pas d'une règle dérogatoire, mais bien d'une procédure de portée générale, permettant de gérer la liquidation des grandes entreprises en évitant la dispersion du patrimoine et en assurant ainsi le maintien des emplois.
Enfin, après avoir précisé que Ferdofin n'avait pas bénéficié de la garantie prévue à l'article 2 bis de la loi n° 95/1979 du fait que la procédure d'autorisation communautaire était en cours, l'Italie a annoncé officiellement sa décision de retirer sa demande d'autorisation.
III
Il convient en premier lieu de déterminer si les interventions publiques en question constituent une aide d'État relevant du droit communautaire.
En ce qui concerne les dispositions communautaires éventuellement applicables, rappelons que Ferdofin fabrique des produits en acier visés à l'annexe I du traité CECA et qu'elle est donc soumise aux règles de ce traité.
L'article 4 point c) du traité CECA (qui constitue la norme communautaire applicable dans le cas d'espèce) dispose que sont reconnues incompatibles avec le marché commun du charbon et de l'acier et, en conséquence, sont abolies et interdites à l'intérieur de la Communauté les subventions ou aides accordées par les États membres sous quelque forme que ce soit. Les seules dérogations à cette interdiction générale sont énoncées de manière exhaustive dans la décision n° 2496/96/CECA. Elles concernent les aides à la recherche et au développement (article 2), les aides en faveur de la protection de l'environnement (article 3) et les aides à la fermeture (article 4).
À cet égard, il convient de noter que les autorités italiennes, dans leurs observations très argumentées, n'invoquent aucune des dérogations susmentionnées pour justifier l'intervention publique en cause.
Par ailleurs, il ressort clairement du dossier que cette intervention publique ne peut bénéficier d'aucune de ces dérogations, dans la mesure où elle vise notamment à permettre à Ferdofin de se maintenir sur le marché et de retrouver la liquidité nécessaire à la poursuite de son activité dans la perspective de sa vente.
Après avoir pris acte de la décision des autorités italiennes, à la suite de l'ouverture de la procédure, de renoncer à accorder la garantie de l'État, il convient d'analyser si la loi en tant que telle constitue une aide d'État au regard des dispositions communautaires et, en l'espèce, des règles du traité CECA.
En réponse aux observations présentées par l'Italie, il convient à ce sujet de constater que la procédure en cause, contrairement aux procédures de faillite prévues dans le droit italien, n'est pas applicable à toutes les entreprises, mais réservée aux seules grandes entreprises qui emploient au moins trois cents salariés et sont en état d'insolvabilité.
Il est en effet évident que les dispositions en question n'intéressent que les grandes entreprises insolvables, compte tenu de l'éventuel intérêt public que représentent leur maintien en activité, leur redressement et la sauvegarde de leurs effectifs.
Selon la loi de qua, le décret assujettissant une entreprise à l'administration judiciaire, arrêté par le ministre de l'industrie de concert avec le ministre du Trésor, permet la poursuite de l'activité pendant une période de deux ans, qui peut être portée à un maximum de cinq ans, sous la direction d'un ou de trois commissaires nommés par le gouvernement. Durant cette période, le commissaire doit élaborer un plan de redressement, qui est soumis à l'approbation de l'autorité de contrôle et qui indique précisément les installations à réactiver, les installations à achever, les installations ou complexes industriels à transférer et, éventuellement, les restructurations à entreprendre.
La procédure d'administration extraordinaire prend fin en cas d'approbation d'un concordat, de répartition des actifs, d'extinction de la totalité des dettes, d'insuffisance de l'actif ou encore dans le cas où l'entreprise retrouve la capacité d'assumer normalement ses propres obligations.
Les considérations exposées aux points 1), 2) et 3) excluent que ces règles puissent se soustraire, en tant qu'hypothétiques mesures générales, à l'application des dispositions du droit communautaire relatives aux aides d'État.
1) À divers égards, l'administration extraordinaire relève de l'exercice du pouvoir discrétionnaire de l'administration publique, en particulier en ce qui concerne la continuation de l'activité de l'entreprise (article 2 de la loi n° 95/1979 et article 4 du projet de réforme). Le caractère discrétionnaire de l'autorisation a été établi de façon constante par la jurisprudence administrative italienne (5).
2) Contrairement à ce que prétendent les autorités italiennes, la continuation de l'activité de l'entreprise dans le cadre de la procédure de l'administration extraordinaire n'est pas l'équivalent de la poursuite provisoire prévue à l'article 90 de la loi sur la faillite. En effet, il ressort clairement des dispositions en question que la poursuite provisoire constitue une exception prévue dans l'intérêt des créanciers afin d'accroître l'actif à répartir dans une procédure visant à garantir la par conditio creditorum. La continuation de l'activité dans l'administration extraordinaire est la conséquence logique d'une procédure destinée à protéger les entreprises concernées contre les effets de l'état d'insolvabilité et à permettre la continuité de l'activité économique.
3) Cette différence est confirmée par le système de tutelle judiciaire. Dans les procédures de faillite, le tribunal procède à un contrôle de légitimité et de fond, qui s'étend aussi à l'opportunité économique des opérations et des actes des personnes chargées de la procédure, à savoir le syndic et le juge commissaire. L'administration extraordinaire est pour sa part soumise au contrôle du juge administratif, qui vérifie la légitimité des actes administratifs sans avoir le droit de contrôler l'opportunité économique des opérations. Il convient en outre de rappeler que la loi n° 95/1979, en particulier son article 1er, précise que les entreprises qui en font l'objet sont soumises à la procédure de l'administration extraordinaire «afin d'éviter la faillite». La disposition indique donc clairement que l'administration extraordinaire constitue une procédure spéciale par rapport à la procédure de faillite normale.
Il convient aussi de rappeler que, selon la jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes, en particulier l'arrêt rendu le 2 juillet 1974 dans l'affaire 173/73 (République italienne contre Commission), l'application des dispositions communautaires relatives aux aides d'État, en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer si les mesures adoptées au niveau national correspondent à la définition des aides d'État au sens du droit communautaire, n'est fonction ni des causes ni des objectifs desdites mesures, mais de leurs effets.
On ne saurait contester le fait que, dans la mesure où des dispositions nationales ont pour effet de favoriser certaines entreprises ou certaines productions, en l'occurrence les entreprises qui emploient plus de trois cents salariés, en leur attribuant des ressources d'État, en provoquant de ce fait des distorsions de concurrence et en affectant les échanges intracommunautaires, il y a lieu d'appliquer l'article 4 point c) du traité CECA, ainsi qu'éventuellement les articles 92 et 93 du traité CE.
Quant au transfert de ressources publiques, il convient de constater que l'administration extraordinaire comporte certains avantages économiques assimilables à un transfert de ressources publiques ou ayant une incidence sur le budget de l'État, à savoir:
- en ce qui concerne les dettes envers le fisc et les organismes publics de prévoyance et de sécurité sociale, l'entreprise peut bénéficier de l'interdiction des actions individuelles en recouvrement et de la suspension des intérêts (articles 51 et 55 de la loi sur la faillite respectivement),
- pour ce qui est des contributions sociales, l'entreprise est exemptée du paiement des amendes et des sanctions pécuniaires motivées par leur non-versement,
- la loi sur la faillite prévoit une procédure distincte pour les actions en recouvrement relatives aux impôts sur le revenu, le paiement tardif entraînant l'obligation de payer une astreinte, en plus des intérêts et autres pénalités. Cette procédure n'est pas applicable aux entreprises soumises à l'administration extraordinaire, qui échappent ainsi à l'astreinte susmentionnée,
- en application de l'article 5 bis de la loi n° 95/1979, les droits d'enregistrement relatifs au transfert d'entreprises ou de branches d'entreprises placées sous administration extraordinaire s'élèvent au montant symbolique d'un million de lires (environ 526 écus).
Ces mesures constituent des aides d'État, l'État renonçant à ses créances sur l'entreprise soumise aux dispositions en question.
À la lumière des considérations qui précèdent, force est de conclure que les mesures prévues par la loi n° 95/1979 constituent des aides d'État; il reste maintenant à vérifier si ces aides sont compatibles avec le marché commun du charbon et de l'acier. À cet égard, il convient de noter que, dans le cadre du traité CE, la compatibilité d'un tel régime d'aide pourrait éventuellement être appréciée sur la base des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, alors qu'elle ne peut être évaluée, dans le cadre du traité CECA, qu'au regard de l'interdiction générale énoncée à l'article 4 point c) dudit traité et des trois dérogations énoncées de façon exhaustive dans la décision n° 2496/96/CECA. Comme il a déjà été souligné, non seulement les autorités italiennes n'invoquent aucune de ces dérogations pour justifier l'intervention publique en question, mais il ressort en outre de l'examen du dossier que celle-ci ne porte ni sur la protection de l'environnement, ni sur la recherche et le développement ni, enfin, sur un processus de fermeture.
IV
Dans le cas d'espèce, il y a lieu de constater que le recours à l'administration extraordinaire a permis à Ferdofin de se soustraire à ses obligations à l'encontre du fisc et des organismes publics d'assistance, de prévoyance et de sécurité sociale, ce qui équivaut à un transfert de ressources d'État sous la forme de la non-perception des impôts et contributions dus par l'entreprise intéressée.
Il ressort en effet du bilan fiscal de la société au 31 décembre 1995 que celle-ci a pu suspendre le paiement des dettes suivantes:
a) 10 786 millions de lires italiennes vis-à-vis de l'INPS;
b) 723 millions de lires italiennes vis-à-vis de l'INAIL;
c) 2 301 millions de lires italiennes vis-à-vis du fisc
et
d) plus de 100 000 millions de lires italiennes vis-à-vis de banques contrôlées directement ou indirectement par l'État.
V
Les considérations qui précèdent, en particulier celles du chapitre III, conduisent à conclure que les observations formulées par les autorités italiennes ne sauraient modifier en substance la première évaluation contenue dans la décision d'ouvrir la procédure quant au fait que les mesures prévues par la loi n° 95/1979 constituent des aides d'État incompatibles avec le marché commun du charbon et de l'acier.
Par conséquent, les aides qui ont été accordées à Ferdofin doivent être jugées incompatibles avec le marché commun, car elles ne peuvent bénéficier d'aucune des dérogations prévues par la décision 2496/96/CECA à l'interdiction énoncée à l'article 4 point c) du traité CECA,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les aides d'État dont a bénéficié Ferdofin dans le cadre de l'application en sa faveur de la loi n° 95/1979, à savoir la suspension du paiement des dettes suivantes:
a) 10 786 millions de lires italiennes vis-à-vis de l'INPS;
b) 723 millions de lires italiennes vis-à-vis de l'INAIL;
c) 2 301 millions de lires italiennes vis-à-vis du fisc
et
d) plus de 100 000 millions de lires italiennes vis-à-vis de banques contrôlées directement ou indirectement par l'État,
sont illégales en ce sens qu'elles ont été accordées en violation de l'article 6 paragraphe 2 de la décision n° 2496/96/CECA.
Elles sont également incompatibles avec le marché commun du charbon et de l'acier en application de l'article 4 point c) du traité CECA.
Article 2
L'Italie procède au recouvrement des aides visées à l'article 1er selon les dispositions de son droit national applicables au remboursement des créances de l'administration publique. Dans le but de supprimer les avantages financiers résultant de ces aides, leur montant est majoré des intérêts, qui courent à compter du jour de versement des aides jusqu'à la date du remboursement effectif. Le taux d'intérêt applicable est le taux utilisé par la Commission pour le calcul de l'équivalent-subvention net dans le cadre des aides à finalité régionale au cours de la période considérée.
Article 3
L'Italie procède à la non-application immédiate des dispositions de la loi n° 95/1979 relatives au non-paiement par Ferdofin Siderurgica Srl des dettes qu'elle a contractées auprès d'entreprises et d'établissements publics.
Article 4
L'Italie informe la Commission des mesures qu'elle aura prises pour s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 5
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 30 avril 1997.