DÉCISION DE LA COMMISSION du 14 mai 1997 concernant l'octroi au Luxembourg de délais supplémentaires pour la mise en oeuvre de la directive 90/388/CEE en ce qui concerne la pleine concurrence dans les marchés des télécommunications (Le texte en langue française est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (97/568/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne,
vu l'accord sur l'Espace économique européen,
vu la directive 90/388/CEE de la Commission, du 28 juin 1990, relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunications (1), modifiée en dernier lieu par la directive 96/19/CE (2), et notamment son article 2 paragraphe 2,
après avoir invité (3) les parties intéressées à présenter leurs observations, conformément à l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE,
considérant ce qui suit:
I. FAITS ET CADRE JURIDIQUE
A. La demande du Luxembourg
(1) Conformément à l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE, les autorités luxembourgeoises ont demandé, par lettre du 28 juin 1996, les délais supplémentaires suivants:
- jusqu'au 1er janvier 2000, pour l'abolition des droits exclusifs accordés actuellement à l'Entreprise des postes et télécommunications (EPT) en ce qui concerne la téléphonie vocale et l'infrastructure correspondante, lesquels, en vertu de l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE, devaient être supprimés pour le 1er janvier 1998,
- jusqu'au 1er juillet 1998, pour la levée des restrictions à la fourniture des services de télécommunications déjà libéralisés:
a) sur des réseaux mis en place par le prestataire du service de télécommunications;
b) sur des infrastructures fournies par des tiers
et
c) au moyen d'un usage partagé de réseaux, installations et sites,
qui, en vertu de l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE, devait intervenir pour le 1er juillet 1996. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux infrastructures de télévision par câble, régies par l'article 4 de cette même directive.
(2) Les autorités luxembourgeoises considèrent que les délais supplémentaires demandés sont nécessaires pour les raisons suivantes:
- une libéralisation du marché des télécommunications (résultant de la transposition immédiate de la directive) avant l'adoption d'un cadre réglementaire adéquat et l'introduction des changements structurels nécessaires exposerait le Luxembourg aux risques d'un marché non réglementé. La dérogation demandée n'entravera pas le développement de la concurrence dans les autres domaines du secteur des télécommunications au Luxembourg. À partir de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les télécommunications (ci-après dénommée «la loi»), le processus de libéralisation pourra se dérouler comme il convient. Par exemple, une procédure sera lancée pour l'octroi d'une deuxième licence nationale GSM. Celle-ci sera accordée à l'issue d'une procédure d'appel d'offres ouverte et objective, qui permettra de sélectionner le candidat qui répond le mieux aux critères qualitatifs publiés,
- pour l'instant, l'EPT applique à ses clients un tarif unique standard, mais une restructuration tarifaire est prévue. Le déséquilibre considérable entre les coûts estimés actuels et les tarifs actuels est un facteur qui affecte lourdement le calendrier de la libéralisation au Luxembourg. La nouvelle autorité nationale indépendante de réglementation (Institut luxembourgeois des télécommunications - ILT), en voie de création, supervisera le processus de rééquilibrage tarifaire en cours au Luxembourg; l'ILT sera également chargé de déterminer les règles de comptabilité et de tarification basées sur les coûts, qui s'appliqueront à l'EPT,
- au Luxembourg, le processus de libéralisation impose des engagements disproportionnés au ministère compétent, à l'ILT et à l'EPT, notamment en ce qui concerne les ressources humaines,
- en 1995, les appels internationaux ont représenté 71 % du chiffre d'affaires total de 6 346 millions de francs luxembourgeois réalisé par la téléphonie. Plus de 50 % du trafic international sont le fait de 960 clients professionnels de Luxembourg ville. De surcroît, le trafic sortant constitue 62 % des appels internationaux. L'ouverture du marché luxembourgeois avant l'adoption d'un système réglementaire adéquat et l'introduction des changements structurels nécessaires laisserait les opérateurs d'autres pays libres de proposer aux sociétés commerciales luxembourgeoises des services de téléphonie internationale et de détourner du trafic du réseau de l'EPT. La viabilité économique et l'infrastructure de l'opérateur national et sa capacité à achever les ajustements structurels nécessaires, ainsi que son développement dans un environnement concurrentiel, pourraient s'en trouver sérieusement menacés. Le cadre réglementaire nécessaire pour éviter cette évolution est en voie d'adoption et le délai de transposition sollicité permettrait sa mise en place,
- le Luxembourg a récemment transformé son administration des postes et des télécommunications en une société commerciale. L'EPT consacre un budget annuel de 32 millions de francs luxembourgeois à la formation de son personnel pour l'adapter au travail dans un environnement commercial. Au début de 1995, l'EPT a confié la révision complète de son organisation à une société de conseil indépendante. Le processus de restructuration, qui implique l'introduction d'une comptabilité analytique commerciale et le rééquilibrage des tarifs, ne sera pas mené à son terme en temps utile pour une libéralisation complète du marché des télécommunications au 1er janvier 1998.
(3) Les autorités luxembourgeoises n'ont pas communiqué de date définitive pour l'adoption de la loi par le parlement luxembourgeois, mais celle-ci sera vraisemblablement adoptée au cours du premier semestre de 1997. Elles font valoir qu'elles n'ont pas de prise sur la durée de la procédure parlementaire. Une fois adoptée, cette loi transposera en droit interne les exigences communautaires en matière d'interconnexion, conformément aux critères de fourniture d'un réseau ouvert (ONP) (entre-temps les autorités luxembourgeoises ont informé la Commission que cette loi a été adoptée le 19 mars 1997 et est entrée en vigueur le 1er avril 1997). D'autres échéances ont été prévues dans le calendrier proposé par les autorités luxembourgeoises sur l'avis de conseillers indépendants de l'EPT et des autorités luxembourgeoises. Le calendrier suivant est prévu:
- premier semestre de 1997: adoption de la loi,
- mars 1997: introduction du nouveau système de facturation et de gestion de la clientèle,
- cinq mois après l'adoption de la loi: création et mise en service de l'ILT,
- six mois après l'adoption de la loi: définition des principes de financement des obligations de service universel,
- six mois après l'adoption de la loi: octroi d'une seconde licence GSM,
- second semestre de 1997: mise en service du nouveau système de réglementation prévu par l'ILT,
- 1er janvier 1998: démarrage du nouveau système de comptabilité de l'EPT basé sur les coûts,
- mars 1998: mise en oeuvre complète du nouveau système de facturation et de gestion de la clientèle,
- juillet 1998: le nouveau système de facturation et de gestion de la clientèle est pleinement opérationnel et la révision nécessaire des procédures de fonctionnement et des actions de formation du personnel est presque achevée,
- 1er janvier 2000: mise en service complète du nouveau système de comptabilité de l'EPT basé sur les coûts.
Cette demande a été adressée aux services de la Commission le 28 juin 1996.
B. Les observations de tiers
(4) À la suite de la communication publiée au Journal officiel des Communautés européennes (4), deux entreprises ont présenté des observations.
(5) Selon les observations présentées:
- le marché des télécommunications au Luxembourg est particulièrement sain. Les recettes par ligne et par employé de l'EPT sont très importantes par rapport à la moyenne communautaire. La densité téléphonique au Luxembourg est beaucoup plus élevée que la moyenne communautaire,
- les tarifs internationaux pratiqués par l'EPT sont déjà concurrentiels et il n'est guère nécessaire de procéder à un rééquilibrage tarifaire,
- le Luxembourg a négligé de mettre en oeuvre la législation communautaire et a par conséquent entravé la concurrence. L'EPT n'a pas appliqué, pour le 31 décembre 1993 et le 31 décembre 1996 respectivement, les systèmes comptables orientés sur les coûts requis par l'article 10 paragraphe 1 de la directive 92/44/CEE du Conseil (5) et par l'article 13 paragraphe 1 de la directive 95/62/CE du Parlement européen et du Conseil (6). Par ailleurs, une deuxième licence GSM n'a pas encore été accordée. Par conséquent, l'EPT conserve un monopole en matière de téléphonie vocale, d'infrastructures et de téléphonie mobile,
- selon une jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes, des difficultés administratives ou pratiques dans un État membre ne sauraient justifier des retards dans la mise en oeuvre de la législation communautaire. Par conséquent, le fait que les ressources gouvernementales sont limitées ne peut justifier l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire. Conformément à la directive 96/19/CE, le Luxembourg sollicite des délais de transposition supplémentaires en tant qu'État membre doté d'un réseau de dimension très réduite. Il aurait fallu expliquer en quoi la dimension réduite du réseau justifiait l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire,
- toute dérogation aurait des effets négatifs sur les échanges. Au Luxembourg, l'EPT est le seul fournisseur de lignes louées et de services d'interconnexion à tout prestataire, existant ou potentiel, de services libéralisés. Il s'agit d'un facteur déterminant pour les coûts supportés par les concurrents et le fait de connaître ces coûts aura une incidence sur les échanges. Par ailleurs, le Luxembourg est une place financière importante au sein de la Communauté et tant les services financiers que les opérations boursières passent en général par les télécommunications. Toute dérogation aura une incidence sur le marché des services financiers,
- le Luxembourg n'a pas fourni de raisons particulières justifiant la nécessité de déroger à l'obligation de lever avant le 1er juillet 1996 les restrictions à la fourniture de services de télécommunications déjà libéralisés,
- il est généralement admis que la concentration des recettes de l'EPT sur 960 clients commerciaux constitue une spécificité au sein de la Communauté. Toutefois, cela ne représente pas nécessairement un handicap. L'existence d'un lien étroit avec un nombre restreint de clients est un instrument de marketing puissant qui permet potentiellement une bonne gestion de la clientèle. Par ailleurs, depuis l'entrée en vigueur de la directive 90/388/CEE, le 28 juillet 1990, les concurrents de l'EPT sont autorisés à fournir des services téléphoniques internationaux non publics à des clients directement connectés par des lignes louées. L'EPT est donc déjà exposée de facto à la concurrence depuis plus de cinq ans sur son segment de marché le plus rémunérateur. En l'absence de données précises de coûts et de recettes liées à la structure géographique et économique propre au Luxembourg (ainsi qu'à la configuration de réseau de l'EPT) et attestant que des ajustements structurels fondamentaux sont requis pour préserver la viabilité économique de l'EPT face à la libéralisation des services de téléphonie vocale à la clientèle résidentielle, il n'y a pas lieu d'étendre le monopole de la téléphonie vocale au-delà du 1er janvier 1998. La même analyse vaut pour la création et la fourniture de l'infrastructure correspondante.
(6) Par télécopie du 18 octobre, confirmée ultérieurement par lettre du 6 décembre 1996, la Commission a transmis les observations des tiers aux autorités luxembourgeoises.
C. La réponse du Luxembourg
En réponse aux observations des tiers, les autorités luxembourgeoises ont notamment fait valoir, par lettre du 19 décembre 1996, les arguments suivants:
- l'EPT est le seul opérateur de téléphonie (OT) européen à avoir subi une diminution de ses recettes en 1995 et 1996. Les bénéfices de l'EPT (2,3 milliards de francs luxembourgeois en 1995) ont baissé de 11,2 % par rapport aux autres opérateurs européens,
- compte tenu du taux de pénétration élevé atteint par l'EPT au Luxembourg en concernant ses efforts sur l'offre d'un service de haute qualité technique, une introduction retardée de la concurrence sur les marchés des télécommunications ne limiterait pas le développement technologique au préjudice des consommateurs,
- une comparaison entre l'EPT et British Telecom ou tout autre grand OT est peu pertinente du fait que de tels OT bénéficient notamment d'économies d'échelle qui ne sont pas accessibles à l'EPT. La fourniture du service universel est plus onéreuse au Luxembourg que dans la plupart des États membres, l'EPT ne bénéficiant pas de telles économies d'échelle,
- bien que les recettes par employé soient actuellement élevées au Luxembourg, l'EPT n'en est pas moins contrainte, compte tenu de sa structure actuelle, de redéployer son personnel en créant, par exemple, un département du marketing, ce qui aura pour effet d'abaisser les recettes par employé,
- le nombre d'abonnés du réseau radiotéléphonique mobile analogique est inférieur à cent, de sorte que le niveau moyen élevé des recettes par abonné pour ce service est en réalité globalement négligeable. Les recettes en provenance du service de radiotéléphonie mobile GSM chuteront dès qu'une licence sera accordée à un second opérateur,
- la position de l'EPT sur le marché est très fragile, car elle repose seulement sur 960 clients professionnels dont l'opérateur luxembourgeois tire l'essentiel de ses recettes,
- le nécessaire rééquilibrage des tarifs entraînera une hausse substantielle des frais d'abonnement, alors que les tarifs internationaux diminueront probablement,
- le fait que le Luxembourg exerce son droit de demander une dérogation ne signifie pas que ce pays soit en retard dans la mise en oeuvre de la directive 96/19/CE,
- le Luxembourg bénéficie d'un taux de chômage très bas et il sera très difficile de recruter du personnel supplémentaire pour répondre aux besoins de l'EPT,
- il est très probable que les nouveaux arrivants sur le marché chercheront à entrer en concurrence sur le marché luxembourgeois sans avoir à investir dans le marché des infrastructures fixes. Par rapport à d'autres États membres, il sera aisé pour les concurrents d'accéder rapidement au marché luxembourgeois.
Dans cette même lettre, les autorités luxembourgeoises ont insisté de nouveau sur la nécessité d'un délai supplémentaire pour permettre à l'EPT de réaliser les changements structurels qui lui permettront de fonctionner sur une base commerciale.
Les autorités luxembourgeoises ont communiqué à la Commission des informations complémentaires lors d'une réunion bilatérale qui s'est tenue à Bruxelles le 18 février 1997 et dans une télécopie envoyée le 6 mars 1997. Les autorités luxembourgeoises ont confirmé que le nouveau système de facturation et de gestion serait probablement installé en mars 1997 et qu'une période d'essai d'environ douze mois était prévue avant son entrée en fonction. Pour juillet 1998, le nouveau système de facturation et de gestion des clients devrait être opérationnel et les procédures internes de fonctionnement nécessaires et la formation du personnel seront sur le point d'être achevées.
D. L'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE
(7) Les conditions d'application de l'article 90 paragraphe 2 du traité dans le secteur des télécommunications ont été précisées dans la directive 90/388/CEE, qui prévoit l'introduction de la pleine concurrence dans les marchés de télécommunications pour le 1er janvier 1998 au plus tard. Toutefois, conformément à l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE, la Commission accordera des délais de transposition supplémentaires à certains États membres, sur leur demande, en les autorisant à déroger aux dates prévues par la directive 90/388/CEE et à maintenir pendant des périodes supplémentaires les droits exclusifs octroyés aux entreprises auxquelles ils ont confié l'établissement de réseaux publics de télécommunications et la fourniture de services de télécommunications. Cela vise à permettre la mise en oeuvre des mesures qui sont nécessaires pour procéder à des ajustements structurels, mais seulement pour la durée nécessaire à ces ajustements.
(8) En ce qui concerne la fourniture de services et de réseaux de télécommunications publics, il apparaît que l'EPT est un organisme de télécommunications au sens de l'article 1er de la directive 90/388/CEE, et qu'elle s'est vu confier, en vertu de la loi luxembourgeoise, un service d'intérêt économique général.
(9) Conformément à la directive, la question qui doit être examinée est donc de savoir dans quelle mesure l'élimination temporaire de toute concurrence émanant d'autres opérateurs économiques, qui a été demandée, se justifie par la nécessité de procéder à des ajustements structurels, mais seulement pour la durée nécessaire à ces ajustements.
(10) Le point de départ de cet examen est l'obligation qui s'impose à l'entreprise chargée d'un service d'intérêt économique général d'exécuter ce service dans des conditions d'équilibre économique, ce qui présuppose qu'elle soit en mesure d'équilibrer les secteurs moins rentables par les résultats obtenus dans les secteurs rentables. Cela justifie une restriction de la concurrence émanant d'entreprises individuelles là où des secteurs rentables sont concernés. En effet, si des entreprises individuelles étaient autorisées à entrer en concurrence avec le détenteur de droits exclusifs dans des secteurs de leur choix, elles auraient la possibilité de concentrer leur action sur des opérations rentables et de proposer des tarifs plus avantageux que ceux du détenteur des droits exclusifs puisque, contrairement à ce dernier, elles ne seraient pas tenues, pour des raisons économiques, de contrebalancer les pertes subies dans des secteurs non rentables par les gains réalisés dans les secteurs plus rentables.
(11) La directive 90/388/CEE accorde pour cette raison une exemption temporaire en vertu de l'article 90 paragraphe 2 du traité en ce qui concerne les droits spéciaux et exclusifs pour l'offre de téléphonie vocale. Cela était motivé par le fait que les ressources financières pour le développement du réseau public de télécommunications et pour le maintien de l'obligation de service universel proviennent toujours principalement du service de téléphonie vocale. L'ouverture à la concurrence du marché de la téléphonie vocale aurait pu, à cette époque, faire échec à la réalisation de la tâche d'intérêt économique général assignée aux organismes de télécommunications, c'est-à-dire le développement du réseau. Des restrictions de concurrence ne sont justifiées que pour des services qui, de par leur nature et les conditions dans lesquelles ils seraient offerts dans un environnement concurrentiel, mettraient en péril l'équilibre économique de la fourniture du service d'intérêt économique général ou l'affecteraient d'une autre manière. Pour cette raison, les restrictions à l'offre de tels services ne peuvent être autorisées qu'en présence de preuves suffisantes d'un tel impact.
(12) En pratique, à plus long terme, les nouveaux arrivants sur le marché pourraient également contribuer à remplir les missions d'intérêt économique général. L'objet de la dérogation est en effet de permettre l'accomplissement d'une mission d'intérêt économique général, et non de protéger certaines entreprises. À court terme, néanmoins, l'EPT continuera à être la seule entreprise à fournir un service téléphonique universel aux personnes habitant des zones faiblement peuplées. Par ailleurs, le Luxembourg est un cas spécifique puisqu'il est doté d'un réseau de dimension très réduite situé entre deux grands marchés de télécommunications. Les OT qui opèrent dans ces marchés seraient en mesure d'entrer très facilement en concurrence au Luxembourg. Beaucoup d'appels internationaux à destination du Luxembourg et en provenance de ce pays sont effectués au départ et à destination de ces deux marchés. C'est la raison pour laquelle la Commission a examiné chacun des deux délais supplémentaires demandés pour déterminer si leur octroi était nécessaire pour permettre à l'EPT d'accomplir la mission d'intérêt général qui lui a été impartie et ce dans des conditions économiquement acceptables pendant la réalisation des ajustements structurels nécessaires.
II. APPRÉCIATION JURIDIQUE
A. Demande d'un délai de transposition supplémentaire pour la téléphonie vocale et l'infrastructure de réseaux correspondante
Évaluation des répercussions de la suppression des droits exclusifs actuellement accordés à l'EPT
(13) Conformément au principe général de proportionnalité, une prolongation des délais de transposition doit être strictement proportionnée à ce qui est nécessaire pour procéder aux ajustements structurels requis, d'après les autorités luxembourgeoises, pour l'ouverture totale du marché à la concurrence, pour autant que ces ajustements soient couverts par l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE.
Les ajustements structurels requis doivent être examinés à la lumière de ces considérations.
a) Rééquilibrage des tarifs
(14) Selon les autorités luxembourgeoises, les frais d'abonnement au Luxembourg, d'après les estimations actuelles, devront augmenter substantiellement (7) afin que les coûts du réseau de l'EPT soient recouvrés. Les autorités luxembourgeoises précisent que les tarifs internationaux au Luxembourg sont inférieurs à la moyenne européenne et continueront probablement à baisser.
(15) Le tableau suivant, basé sur des informations dont dispose la Commission (8), compare certains tarifs téléphoniques de l'EPT avec les tarifs correspondants de deux opérateurs ayant déjà réaligné leurs tarifs (British Telecom et TeleDanmark) et d'un opérateur qui doit encore réajuster ses tarifs (Deutsche Telekom) (9). Les opérateurs avec qui est faite la comparaison ont été choisis pour les raisons suivantes. Une comparaison avec British Telecom a également été effectuée par la Commission dans sa décision 97/114/CE (10) concernant l'Irlande et dans sa décision 97/310/CE (11) concernant le Portugal. Le choix de TeleDanmark permet une comparaison avec un OT similaire de taille relativement réduite, qui fournit des services dans des conditions relativement similaires dans un autre État membre. Une comparaison a été effectuée avec Deutsche Telekom en tant qu'OT limitrophe, qui pourrait facilement profiter de la libéralisation du marché luxembourgeois des télécommunications. Ce tableau montre une certaine nécessité de rééquilibrage:
TABLE
(16) Du fait qu'en raison de l'évolution technique du réseau, les coûts dépendent de moins en moins de la distance, l'adaptation des tarifs aux coûts nécessite en général un ajustement des prix opéré de façon à ce que les recettes et les coûts s'équilibrent. Ainsi, les recettes provenant des raccordements et des locations doivent couvrir les frais fixes (plus une marge normale), et les recettes provenant des communications doivent couvrir les frais de communication (plus une marge normale).
(17) Les organismes de télécommunications doivent donc augmenter les tarifs des locations bimestrielles et des communications locales (ou, tout au moins, ne pas les réduire) et baisser les tarifs des appels longue distance. Il est clair que le processus de rééquilibrage doit encore être mené à son terme, et la Commission admet que ce sera plus difficile pour l'EPT que pour la plupart des OT, car l'entreprise luxembourgeoise dépend de 960 clients professionnels dont elle tire une grande partie de ses recettes provenant d'appels internationaux et ne bénéficie donc pas d'économies d'échelle. Toutefois, les données relatives à Deutsche Telekom montrent que d'autres OT ont un besoin plus pressant de rééquilibrage que l'EPT. De surcroît, des structures tarifaires flexibles s'appliqueront de plus en plus souvent à l'avenir, comme c'est déjà le cas pour la téléphonie GSM, l'utilisateur choisissant alors la formule qui lui convient le mieux. Dans ce cadre, il apparaît dans l'immédiat peu nécessaire de réduire les tarifs internationaux, car les utilisateurs intensifs pourront opter pour une formule associant un prix d'abonnement mensuel plus élevé et des prix de communication plus bas. Toutefois, la Commission reconnaît que, du fait de sa dépendance de 960 clients professionnels, l'EPT devra particulièrement s'appuyer sur l'évaluation des besoins spécifiques de ces clients pour maintenir ses recettes à un niveau suffisant pour fournir un service universel à court terme.
(18) L'EPT réalise néanmoins des profits avec les tarifs de raccordement qu'elle pratique actuellement (19,2 % de son chiffre d'affaires en 1995, contre seulement 12,5 % pour British Telecom la même année). Bien qu'une augmentation assez sensible des tarifs de raccordement soit nécessaire, il ne paraît pas justifié d'augmenter les tarifs de raccordement de manière aussi substantielle que l'affirment les autorités luxembourgeoises, puisque les coûts fixes ne sont apparemment pas plus élevés au Luxembourg que dans d'autres États membres. La densité de population au Luxembourg se situe au-dessus de la moyenne communautaire et elle est supérieure à celle du Danemark. Le pourcentage de la population urbaine au Luxembourg est comparable à celui du Danemark et du Royaume-Uni.
(19) Les autorités luxembourgeoises ont fait valoir qu'un rééquilibrage tarifaire complet ne sera possible que lorsque le nouveau système de comptabilité de l'EPT basé sur les coûts sera pleinement opérationnel. Tout en admettant cet argument dans son principe, la Commission ne pense pas que la mise en place d'une comptabilité basée sur les coûts soit plus difficile pour l'EPT du fait de la dimension réduite du réseau au Luxembourg. Au contraire, puisqu'il n'y a au Luxembourg que deux catégories d'appels, à savoir les appels locaux et les appels internationaux, l'allocation des coûts est plus aisée pour l'EPT que pour les OT dans d'autres États membres où il faut prendre en compte le coût des appels régionaux et longue distance. De plus, le calendrier soumis par les autorités luxembourgeoises est trop long par rapport à l'expérience d'autres États membres. Enfin, le Luxembourg aurait déjà dû appliquer, pour le 31 décembre 1993 et le 31 décembre 1996 respectivement, les systèmes de comptabilité basés sur les coûts requis par la directive 92/44/CEE et par la directive 95/62/CE. Même si elle voulait octroyer un délai supplémentaire à cet effet (ce qui n'est pas le cas), la Commission ne pourrait pas adopter une décision qui reviendrait à modifier une directive du Conseil.
(20) Vu le nombre élevé de lignes téléphoniques pour 100 habitants au Luxembourg et le haut degré de numérisation (l'un des plus élevés de la Communauté), il est clair qu'il y a déjà l'infrastructure pour un service universel au Luxembourg et qu'aucune ressource financière supplémentaire n'est requise pour développer le réseau. Il est possible que l'EPT souhaite proposer de nouveaux services, mais cela se fera d'autant plus efficacement que le marché sera ouvert à la concurrence. La Commission ne saurait accepter la conclusion des autorités luxembourgeoises selon laquelle les consommateurs ne souffriraient pas d'une introduction différée de la concurrence en raison du taux de pénétration élevé. De toute évidence, tout report retardera l'introduction de la concurrence par les prix et de la flexibilité tarifaire au Luxembourg, ce qui ne sera pas profitable aux consommateurs.
b) Résolution des problèmes spécifiques auxquels le Luxembourg est confronté du fait de la très petite taille de son réseau
(21) L'une des caractéristiques propres au marché luxembourgeois est la circonstance que les communications internationales représentent environ 70 % du chiffre d'affaires de l'EPT en matière de téléphonie. Plus de 50 % de ces communications sont le fait de 960 clients professionnels situés dans la ville de Luxembourg. Dès que les entreprises de télécommunications ayant leur siège dans d'autres États membres auront la possibilité d'offrir des services de téléphonie internationale à ces clients, elles pourront détourner une partie substantielle du marché de l'EPT, obligeant cette dernière à appliquer des tarifs sensiblement plus élevés aux clients résidentiels. Cette situation pourrait porter préjudice à court terme à la prestation d'un service universel au Luxembourg et compromettre les ajustements structurels nécessaires. Ce risque n'aura disparu que lorsque l'EPT aura introduit un nouveau type de relations avec ses grands clients. Bénéficier de relations étroites avec un client est un facteur essentiel pour satisfaire ses besoins et trouver les solutions qu'il recherche. D'ailleurs, les principaux éléments d'une telle politique ont déjà été mis en oeuvre.
(22) Les autorités luxembourgeoises affirment que le nouveau système de facturation et de gestion des clients sera instauré en janvier 1997 et qu'il devrait être pleinement opérationnel en mars 1998. La Commission reconnaît qu'en raison de sa clientèle de base réduite et de son orientation sur le client, le nouveau système de facturation aura une incidence profonde sur l'organisation et les méthodes de travail de l'EPT. C'est la raison pour laquelle l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire limité dans le temps, qui prendrait fin lorsque ce système de facturation et de gestion serait mis en place, doit être envisagé. La Commission envisage également l'octroi d'un autre délai supplémentaire, qui prendrait fin lorsque ce système de facturation et de gestion serait pleinement opérationnel. Cela permettra à l'EPT de mieux connaître et comprendre les besoins spécifiques de ses clients et d'effectuer la transition vers un environnement concurrentiel sans effet négatif sensible sur le prix du service proposé à la clientèle résidentielle.
En ce qui concerne les autres arguments, la Commission estime que le fait pour l'EPT de dépendre de 960 clients professionnels pour une grande partie de ses recettes n'est pas nécessairement un désavantage dans ce secteur. Si l'EPT parvient à acquérir les compétences commerciales requises, les relations étroites qu'elle entretient avec ses clients lui permettront de satisfaire leurs besoins et de trouver des solutions qui leur conviennent. En outre, la petite taille de l'EPT ne l'empêche pas de bénéficier d'économies d'échelle: l'EPT pourrait conclure des accords et des alliances avec d'autres prestataires de services pour pouvoir apporter les solutions globales que demandent ses clients. De surcroît, sa petite taille et son recours à la sous-traitance permettent à l'EPT d'être particulièrement souple. Elle peut plus facilement introduire des changements dans ses activités pour de nouveaux contrats, qu'une grande organisation totalement intégrée qui doit reconvertir son personnel tout en modifiant son organisation afin de répondre aux besoins de ses clients.
(23) La Commission ne peut pas non plus accepter la conclusion selon laquelle l'EPT aura du mal à recruter au Luxembourg. L'EPT devrait pouvoir trouver le personnel dont elle a besoin dans d'autres États membres. Comme le reconnaissent les autorités luxembourgeoises, nombreux sont les travailleurs au Luxembourg qui, dans d'autres secteurs, font quotidiennement la navette entre ce pays et les États membres limitrophes.
(24) Les modifications de la législation et les retards éventuels du processus ne sauraient être considérés comme des changements structurels au sens de la directive 90/388/CEE et justifier une dérogation. La directive mentionne les changements structurels nécessaires de l'opérateur pour autant qu'ils soient nécessaires pour protéger la prestation du service d'intérêt économique général. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice (12), en l'absence de la justification spécifique prévue par la directive, les États membres ne sauraient exciper de dispositions, pratiques ou situations de leur ordre juridique interne pour justifier un délai de transposition supplémentaire afin de se conformer aux directives communautaires.
(25) En tout état de cause, il semble ressortir du calendrier communiqué par les autorités luxembourgeoises que d'ici au 1er janvier 1998 toutes les modifications législatives auront été apportées, que l'ILT aura par conséquent été mis en place et qu'une seconde licence GSM aura été délivrée. Les réformes réglementaires et structurelles fondamentales auront donc été mises en oeuvre à cette date.
Développement des échanges
(26) Le report de la libéralisation de la téléphonie vocale vise à retarder l'entrée sur ce marché d'opérateurs concurrents. Par ailleurs, ainsi que l'un des tiers l'a relevé, ce report affectera les échanges, puisque certaines grandes sociétés internationales sont déjà présentes sur le marché luxembourgeois ou s'intéressent à ce dernier.
(27) Même si l'octroi d'une dérogation au Luxembourg ferme le marché luxembourgeois des télécommunications, son effet négatif sur le développement des échanges dans la Communauté sera réduit en raison, d'une part, de la taille limitée du marché luxembourgeois des télécommunications par rapport au marché communautaire et, d'autre part, de la durée très limitée de la dérogation envisagée par la Commission.
(28) Ces effets seront encore atténués si la levée des restrictions à l'utilisation d'infrastructures propres et tierces est effective à partir du 1er juillet 1997 comme mentionné ci-dessous. Cela permettrait à de nouveaux arrivants potentiels d'opérer et de fournir des services de télécommunications déjà libéralisés à partir de cette date, en vue de la libéralisation complète, et notamment de fournir des services vocaux sur des réseaux d'entreprises et/ou à des groupes fermés d'usagers en utilisant ces infrastructures.
Conclusion
(29) La Commission reconnaît que comme dans le cas d'autres États membres ayant demandé une dérogation, les tarifs luxembourgeois doivent être rééquilibrés d'une manière significative. En outre, la Commission reconnaît qu'en raison de la dimension réduite du réseau, certains ajustements structurels nécessaires peuvent être plus difficiles à réaliser au Luxembourg que dans d'autres États membres. En particulier, il existe un risque réel d'une perte de revenu significative liée à la structure particulière du portefeuille-client de l'EPT, ce qui pourrait porter préjudice à court terme à la situation financière de cet opérateur et compromettre tant les ajustements structurels encore nécessaires que la prestation du service universel. Toutefois, la Commission ne peut accepter entièrement les arguments des autorités luxembourgeoises.
Eu égard à l'appréciation qui précède, la Commission estime que l'octroi au Luxembourg d'un délai de transposition supplémentaire jusqu'au 1er juillet 1998, au lieu du 1er janvier 1998, date prévue par l'article 2 paragraphe 2 de la directive 90/388/CEE, pour la suppression des droits exclusifs accordés actuellement à l'EPT en ce qui concerne la téléphonie vocale et l'infrastructure du réseau public n'affecte pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté, pour autant que les conditions exposées ci-dessus sont remplies.
B. Demande d'un délai de transposition supplémentaire pour la levée des restrictions à la fourniture de services de télécommunications déjà libéralisés sur des infrastructures propres ou des infrastructures tierces
Évaluation de l'incidence de la levée immédiate des restrictions
(30) Les autorités luxembourgeoises estiment que la levée des restrictions à l'utilisation d'infrastructures tierces avant le 1er juillet 1998 permettrait aux prestataires de services libéralisés de proposer des communications vocales aux clients et de connecter ces communications au réseau public dans les deux directions. En raison de la spécificité du Luxembourg, où l'EPT dépend pour une très large part des recettes provenant de 960 clients, les concurrents pourraient se cantonner aux clients professionnels rentables situés dans la ville de Luxembourg sans faire d'investissements importants dans les infrastructures.
(31) L'argument selon lequel la suppression de ce type de contraintes pourrait se traduire pour l'EPT par un manque à gagner ne saurait être accepté. Il est vrai qu'en vertu de son privilège exclusif en matière de fourniture d'infrastructures de réseaux, l'EPT bénéficie actuellement de recettes garanties provenant de la fourniture de lignes louées aux utilisateurs finals et aux prestataires de services de télécommunications libéralisés. Toutefois, la directive 92/44/CEE exige que les tarifs des lignes louées soient fonction des coûts à partir du 31 décembre 1993. De plus, la directive 95/62/CE exige que les réseaux téléphoniques publics fixes et les services de téléphonie vocale soient offerts suivant le principe de l'orientation en fonction des coûts à partir du 31 décembre 1996. Du fait de cette obligation que les États membres sont tenus de remplir, l'ouverture du marché aux opérateurs privés ne devrait pas modifier de manière sensible la position des organismes de télécommunications dans ce secteur.
(32) Le risque de voir les autres fournisseurs d'infrastructures procéder à un écrémage du marché des lignes louées ne peut se concrétiser qu'en l'absence d'un cadre législatif clair et d'un contrôle exercé par une autorité réglementaire indépendante. L'article 8 de la directive 90/388/CEE reconnaît l'existence d'un tel risque lorsqu'il oblige les États membres à veiller, en ce qui concerne les entreprises bénéficiant également de droits spéciaux ou exclusifs dans des domaines autres que les télécommunications, à ce que ces entreprises présentent dans des comptes séparés leurs activités en tant que fournisseurs de réseaux.
Ce risque peut être plus élevé au Luxembourg que dans d'autres États membres dotés d'infrastructures de télécommunications tierces développées, du fait de la localisation d'un petit nombre de clients très lucratifs dans une petite zone, ce qui permettrait à un nouvel opérateur de les satisfaire sans dépendre de l'EPT pour les lignes louées ou sans utiliser le réseau de l'EPT, et sans faire des investissements très substantiels. Toutefois, selon les autorités luxembourgeoises, le cadre législatif nécessaire et l'autorité réglementaire indépendante devraient être en place avant la mi-1997. Par conséquent, l'octroi d'un délai de transposition supplémentaire allant au-delà du 1er juillet 1997 ne saurait être justifié. La Commission ne peut prendre en considération la possibilité d'un retard dans le calendrier prévu en examinant la demande de délai supplémentaire, dès lors que ce calendrier semble raisonnable et que les États membres ne sauraient exciper, comme l'a jugé la Cour de justice dans l'arrêt précité, de dispositions, pratiques ou situations de leur ordre juridique interne pour justifier un délai de transposition supplémentaire afin de se conformer aux directives communautaires.
Développement des échanges
(33) Le report de la suppression des restrictions à l'utilisation d'infrastructures propres ou tierces affectera les échanges, puisque de grandes sociétés internationales sont déjà présentes sur le marché luxembourgeois ou s'intéressent à celui-ci.
(34) Même si l'octroi d'une dérogation au Luxembourg ferme le marché luxembourgeois des télécommunications, les effets négatifs sur les échanges communautaires seront réduits en raison de la petite taille du marché luxembourgeois des télécommunications par rapport au marché communautaire et de la durée très limitée de la dérogation envisagée par la Commission.
Conclusion
(35) Une fois le cadre réglementaire en place, tout risque d'un écrémage abusif du marché aura disparu. Selon la demande luxembourgeoise, ce cadre sera en place à compter du 1er juillet 1997. Par conséquent, il ne semble pas justifié d'accorder un délai de transposition supplémentaire allant au-delà de cette date.
(36) Eu égard à ce qui précède, la Commission estime que le développement des échanges, si un délai de transposition supplémentaire est octroyé au Luxembourg en ce qui concerne la libéralisation des infrastructures tierces, ne sera pas affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté à compter de l'entrée en vigueur du nouveau cadre réglementaire et, au plus tard, à partir du 1er juillet 1997,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le Luxembourg est autorisé à reporter, jusqu'au 1er juillet 1998, l'abolition des droits exclusifs accordés actuellement à l'Entreprise des postes et télécommunications en ce qui concerne la fourniture de téléphonie vocale ainsi que la mise en place et la fourniture de réseaux publics de télécommunications, pour autant que les conditions suivantes soient appliquées selon le calendrier ci-après:
a) au plus tard le 11 juillet 1997, au lieu du 11 janvier 1997: notification à la Commission des modifications législatives nécessaires en vue de la réalisation de la pleine concurrence pour le 1er juillet 1998, y inclus les propositions relatives au financement des services universels;
b) au plus tard le 1er juillet 1997, au lieu du 1er janvier 1997: notification à la Commission des projets d'octroi de licences pour la téléphonie vocale et/ou pour les fournisseurs des réseaux correspondants;
c) au plus tard le 1er janvier 1998, au lieu du 1er juillet 1997: publication des conditions d'octroi des licences pour tous les services et, le cas échéant, des redevances d'interconnexion, conformément, dans les deux cas, aux directives communautaires concernées;
d) au plus tard le 1er juillet 1998, au lieu du 1er janvier 1998: octroi des licences et modification des licences existantes, pour permettre d'ouvrir à la concurrence la fourniture de la téléphonie vocale.
Article 2
Le Luxembourg est autorisé à reporter jusqu'au 1er juillet 1997 la levée des restrictions à la fourniture de services de télécommunications déjà libéralisés:
a) sur les réseaux mis en place par le prestataire du service de télécommunications;
b) sur les infrastructures fournies par des tiers
et
c) au moyen d'un usage partagé de réseaux, d'installations et de sites.
Le Luxembourg notifie à la Commission au plus tard le 1er juillet 1997, au lieu du 1er juillet 1996, toutes les mesures adoptées pour la levée de telles restrictions.
Article 3
Le grand-duché de Luxembourg est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 14 mai 1997.