Décision de la Commission
du 13 juillet 2001
relative au projet de dispositions nationales notifié par la République fédérale d'Allemagne concernant la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi des composés organostanniques
[notifiée sous le numéro C(2001) 1912]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2001/570/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 95, paragraphe 6,
considérant ce qui suit:
I. EXPOSÉ DES FAITS
1. Législation communautaire
(1) La directive 76/769/CEE du Conseil du 27 juillet 1976 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses(1), modifiée en dernier lieu par la directive 1999/77/CE de la Commission(2), prévoit l'interdiction et la limitation de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses. La directive 76/769/CEE est régulièrement modifiée pour inclure dans son annexe de nouvelles substances dangereuses pour l'homme et l'environnement.
(2) La directive 89/677/CEE du Conseil(3) a modifié la directive 76/769/CEE en vue d'harmoniser notamment la mise sur le marché et l'emploi des composés organostanniques dans certains domaines. Les dispositions relatives aux composés organostanniques ont été modifiées par la directive 1999/51/CE de la Commission du 26 mai 1999 portant cinquième adaptation au progrès technique de l'annexe I de la directive 76/769/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses (étain, PCP et cadmium)(4).
(3) La directive 1999/51/CE modifie la directive 76/769/CEE en vue d'interdire la mise sur le marché et l'emploi des composés organostanniques comme substances et composants de préparations lorsqu'ils sont utilisés en tant que biocides dans des peintures antisalissures à composants non liés chimiquement.
(4) La directive 1999/51/CE vise également à interdire l'emploi des composés organostanniques comme substances et composants de préparations lorsqu'ils sont utilisés en tant que biocides pour empêcher la formation de salissures, sous forme de micro-organismes, de plantes ou d'animaux, sur:
a) les coques:
- de bateaux d'une longueur hors tout, au sens de la norme ISO 8666, inférieure à 25 mètres,
- les coques de navires principalement destinés à être utilisés sur des voies de navigation intérieure ou sur des lacs, quelle que soit leur longueur;
b) les cages, les flotteurs, les filets ainsi que tout autre appareillage ou équipement utilisés en pisciculture et en conchyliculture;
c) tout appareillage ou équipement totalement ou partiellement immergé.
Ces substances et préparations ne peuvent:
- être mises sur le marché que dans des emballages de capacité égale ou supérieure à 20 litres,
- être vendues au grand public, mais uniquement aux utilisateurs professionnels.
(5) Sans préjudice de l'application d'autres dispositions communautaires en matière de classification, d'emballage et d'étiquetage des substances et préparations dangereuses, l'emballage de ces préparations doit porter d'une manière lisible et indélébile les mentions suivantes: "Ne pas utiliser sur des bateaux d'une longueur hors tout inférieure à 25 mètres ou sur des navires principalement destinés à être utilisés sur des voies de navigation intérieure ou sur des lacs, quelle que soit leur longueur, ou sur un appareillage ou un équipement, quel qu'il soit, utilisé en pisciculture ou en conchyliculture.
Réservé aux utilisateurs professionnels."
(6) Les dispositions visées au considérant 4 a) et les dispositions spéciales relatives à l'étiquetage s'appliquent à la Suède et à l'Autriche à partir du 1er janvier 2003 et seront réexaminées avant cette date par la Commission en collaboration avec les États membres et les parties concernées.
(7) En outre, les composés organostanniques ne sont pas admis comme substances et composants de préparations destinées à être utilisées pour le traitement des eaux industrielles.
(8) La directive 1999/51/CE dispose également que les autres utilisations permises doivent être réexaminées avant le 1er janvier 2003. Le considérant 2 fait spécifiquement référence aux travaux de l'Organisation maritime internationale (OMI) qui a reconnu les risques liés aux composés organostanniques. Le comité de protection du milieu marin de l'OMI (CPMM) a demandé l'interdiction totale, d'ici le 1er janvier 2003, de l'utilisation des composés organostanniques en tant que biocides dans des produits antisalissures sur les coques de bateaux.
(9) Au cours de sa réunion du 23 au 27 avril 2001, le CPMM a adopté un acte normatif (convention internationale sur le contrôle des agents antisalissures dangereux) devant être soumis à la conférence diplomatique du 1er au 5 octobre 2001. Le Conseil de l'Union européenne a adopté des conclusions en vue des négociations d'avril par lesquelles il a notamment déclaré vouloir contribuer à la conclusion d'un acte normatif interdisant l'emploi des composés organostanniques à partir du 1er janvier 2003. Il a en outre invité la Commission à prendre rapidement les mesures nécessaires au regard de la législation communautaire applicable.
2. Dispositions nationales
(10) L'Allemagne entend adopter de nouvelles dispositions nationales plus strictes que celles de la directive 1999/51/CE en modifiant:
- l'annexe du paragraphe 1 du règlement portant interdiction de certains produits chimiques (Chemikalienverbotsverordnung) concernant les composés organostanniques du 19 juillet 1996, modifié en dernier lieu par l'article 2 du règlement du 26 juin 2000,
- l'annexe IV du règlement sur les substances et préparations dangereuses (Gefahrstoffverordnung) du 15 novembre 1999, modifié en dernier lieu par l'article 3 du règlement du 26 juin 2000.
(11) Le projet d'amendement du règlement portant interdiction de certains produits chimiques modifie la section 11 ("Composés organostanniques") et interdit la mise sur le marché des composés organostanniques et des préparations qui les contiennent destinés à être utilisés pour:
1. les peintures antisalissures;
2. le traitement des eaux résiduaires, indépendamment de leur utilisation;
3. la protection du bois;
4. l'imprégnation biocide de textiles lourds industriels et des fils destinés à leur fabrication;
5. le traitement biocide des objets usuels au sens de l'article 1er, paragraphe 5, point 6, de la loi sur les denrées alimentaires et les objets usuels.
(12) En outre, ne peuvent être mis sur le marché les produits suivants ayant une teneur en masse de composés de tributylétain de plus de 1 mg d'étain/kg:
1. les textiles lourds industriels;
2. les produits au sens de l'article 1er, paragraphe 5, point 6, de la loi sur les denrées alimentaires et les objets usuels.
(13) Par dérogation, la limitation visée à l'article 1er, point 11 ne s'applique pas avant le 31 décembre 2002 à la mise sur le marché des peintures antisalissures à composés organostanniques liés chimiquement sur les bateaux d'une longueur hors tout supérieure à 25 mètres principalement destinés à être utilisés sur des voies de navigation intérieure ou sur des lacs, si elles sont vendues aux utilisateurs professionnels dans des emballages de capacité minimale de 20 litres. Les interdictions visées au considérant 12 ne s'appliquent pas aux produits mis sur le marché pour la première fois avant le premier jour du mois civil suivant la promulgation du projet de législation nationale.
(14) Le projet d'amendement de l'annexe IV ("Limitations de production et d'emploi") du règlement sur les substances et préparations dangereuses modifie les points 5 ("Peintures antisalissures") et 8 ("Composés organostanniques").
(15) L'article 1er, point 5, énonce d'ores et déjà une interdiction générale d'emploi des composés organostanniques dans les peintures antisalissures mais, conformément aux dispositions de la directive 1999/51/CE, l'actuel paragraphe 2 prévoit une dérogation pour les "peintures antisalissures à composants non liés chimiquement sur les coques de bateaux d'une longueur hors tout supérieure à 25 mètres principalement destinés à être utilisés sur des voies de navigation intérieure ou sur des lacs si elles sont vendues aux utilisateurs professionnels dans des emballages de capacité égale ou supérieure à 20 litres". Le projet d'amendement limite la durée de cette dérogation en ajoutant "jusqu'au 31 décembre 2002".
(16) Le projet d'amendement du point 8 ("Composés organostanniques") remplace le texte actuel par le nouveau texte suivant: "Ne sont pas admises les substances dangereuses contenant des composés organostanniques destinées à être utilisées pour:
1. le traitement des eaux résiduaires, indépendamment de leur utilisation;
2. la protection du bois;
3. l'imprégnation biocide des textiles lourds industriels et des fils destinés à leur fabrication;
4. le traitement biocide des produits au sens de l'article 1er, paragraphe 5, point 6, de la loi sur les denrées alimentaires et les objets usuels(5)."
II. PROCÉDURE
(17) La directive 1999/51/CE a été adoptée le 26 mai 1999. Les États membres devaient adopter les dispositions nationales nécessaires pour s'y conformer avant le 29 février 2000 et devaient les appliquer avant le 1er septembre 2000. L'Allemagne a transposé correctement les dispositions communautaires en modifiant son règlement du 26 juin 2000 sur les substances et préparations dangereuses (Bundesgesetzblatt I 2000, p. 932).
(18) Par sa lettre du 22 janvier 2001, la représentation permanente de l'Allemagne a informé la Commission que, conformément à l'article 95, paragraphe 5, du traité CE, l'Allemagne envisageait d'appliquer aux composés organostanniques des dispositions plus strictes que celles prévues par la directive 1999/51/CE. L'Allemagne estime nécessaire d'introduire de telles mesures nationales, justifiées au titre de l'article 30 du traité pour protéger l'environnement et la santé humaine contre les effets nocifs des composés organostanniques utilisés comme composants des préparations biocides. La lettre a été reçue le 25 janvier 2001.
(19) Par lettre du 22 février 2001, la Commission a informé les autorités allemandes qu'elle avait reçu leur notification au titre de l'article 95, paragraphe 5, et que le délai de six mois prévu pour son examen conformément à l'article 95, paragraphe 6, prenait cours le 26 janvier 2001, c'est-à-dire le lendemain du jour de la réception de la notification.
(20) Par lettre du 17 avril 2001, la Commission a informé les autres États membres de la demande présentée par l'Allemagne et les a invités à présenter, le cas échéant, leurs observations dans un délai d'un mois. La Commission a également publié un avis relatif à la notification au Journal officiel des Communautés européennes(6) pour informer les autres parties intéressées du projet de mesures nationales que l'Allemagne envisageait d'adopter.
III. ÉVALUATION
1. Examen de la recevabilité
(21) La notification présentée par les autorités allemandes le 22 janvier 2001 tend à obtenir l'autorisation d'introduire des dispositions nationales incompatibles avec la directive 1999/51/CE, laquelle constitue une mesure d'harmonisation adoptée sur la base de l'article 95 du traité CE.
(22) L'article 95, paragraphe 5, du traité dispose que "si, après l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une mesure d'harmonisation, un État membre estime nécessaire d'introduire des dispositions nationales basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l'adoption de la mesure d'harmonisation, il notifie à la Commission les mesures envisagées ainsi que les raisons de leur adoption."
(23) L'annexe I de la directive 76/769/CE, modifiée par la directive 1999/51/CE, envisage trois cas distincts de mise sur le marché ou d'emploi des composés organostanniques. Ces trois cas concernent tous le milieu aquatique et, plus précisément, les emplois en milieu aquatique ou sur des objets totalement ou partiellement immergés.
- Le point 21.1 interdit actuellement la mise sur le marché des composés organostanniques comme substances et composants de préparations lorsqu'ils sont utilisés en tant que biocides dans des peintures antisalissures à composants non liés chimiquement(7). La mise sur le marché d'autres types de préparations est autorisée.
- Le point 21.2 restreint l'emploi de composés organostanniques comme substances et composants de préparations lorsqu'ils sont utilisés en tant que biocides pour empêcher la formation de salissures, sous forme de micro-organismes, de plantes ou d'animaux, sur les coques de bateaux d'une longueur hors tout inférieure à 25 mètres principalement destinés à être utilisés sur des voies de navigation intérieure ou sur des lacs, quelle que soit leur longueur.
- En outre, le point 21.4 interdit l'emploi de composés organostanniques dans le traitement des eaux industrielles quelle que soit leur utilisation.
(24) Il ressort de la comparaison de la législation communautaire actuelle et du projet de dispositions nationales que l'Allemagne envisage d'appliquer que les dispositions nationales sont plus restrictives que la législation communautaire, car elles reviennent à:
- interdire la mise sur le marché et l'emploi des composés organostanniques dans tous les types de produits antisalissures à compter du 1er janvier 2003,
- interdire l'emploi des composés organostanniques pour une série d'autres utilisations: protection du bois, imprégnation des textiles lourds industriels et des fils destinés à leur fabrication et traitement des objets usuels.
(25) En outre, le projet de mesures nationales tend à limiter la teneur maximale des composés de triorgano-étain de plusieurs produits tels que les textiles lourds industriels et les objets usuels.
(26) Le projet de mesures nationales notifié par l'Allemagne concerne l'emploi des composés organostanniques dans les peintures antisalissures qui relève du domaine harmonisé créé par la directive 1999/51/CE. Le projet de mesures nationales entend également interdire l'emploi des composés organostanniques pour le traitement du bois, des textiles et des objets usuels. À cet égard, il convient de distinguer deux cas de figure: si les produits traités sont destinés à des utilisations consistant à les immerger totalement ou partiellement dans l'eau (c'est-à-dire l'emploi en milieu aquatique) ou à des équipements et dispositifs pour la pisciculture et la conchyliculture, ils relèvent du domaine harmonisé et la directive 1999/51/CE interdit d'ores et déjà l'emploi de composés organostanniques à cet effet. Le traitement du bois, des textiles lourds industriels et des objets usuels destinés à d'autres utilisations ne relève pas de la directive.
(27) Conformément aux exigences de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE, l'Allemagne a notifié à la Commission le texte même des dispositions qu'elle envisage d'introduire en joignant à sa demande un exposé des raisons qui justifient, selon elle, l'introduction de ces dispositions. Or, une partie seulement du projet de mesures nationales relève du domaine harmonisé créé par la directive 1999/51/CE.
(28) La notification présentée par l'Allemagne le 25 janvier 2001 en vue d'obtenir l'autorisation d'introduire des dispositions nationales relatives à l'emploi des composés organostanniques dans les produits antisalissures dérogeant à celles de la directive 1999/51/CE peut, par conséquent, être jugée recevable au titre de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE. La notification du projet de mesures nationales concernant d'autres emplois des composés organostanniques, qui échappent au domaine harmonisé créé par la directive 1999/51/CE, n'est pas recevable.
(29) Par conséquent, la présente décision ne porte que sur le projet de dispositions nationales relatives aux produits antisalissures, destinés à l'emploi en milieu aquatique, pour lesquelles une dérogation est demandée. Le projet de mesures nationales afférent aux autres emplois n'est pas l'objet de la présente décision et devra être notifié et évalué selon les procédures établies par la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques(8), comme modifiée par la directive 98/48/CE(9).
2. Appréciation du bien-fondé
(30) Conformément à l'article 95 du traité, la Commission doit vérifier que l'ensemble des conditions permettant à un État membre de se prévaloir des possibilités de dérogation instituées par cet article sont réunies.
(31) La Commission doit ainsi apprécier si sont réunies les conditions prévues par l'article 95, paragraphe 5, du traité qui requiert: a) "des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail"; b) qui amènent l'État membre demandeur à estimer nécessaire l'introduction de dispositions nationales "en raison d'un problème spécifique de cet État membre", c) lorsqu'il s'agit d'un problème ayant surgi "après l'adoption de la mesure d'harmonisation".
(32) En outre, en application de l'article 95, paragraphe 6, du traité, lorsqu'elle estime que l'introduction de ces dispositions nationales est justifiée, la Commission doit vérifier si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.
2.1. Nature des composés organostanniques
(33) Les composés organostanniques forment une famille de substances composées d'étain et d'un nombre variable de radicaux organiques directement liés à l'atome d'étain. Ces composés sont de très efficaces agents antisalissures pour les navires, les composés les plus importants et les plus efficaces étant le tributylétain (TBT) et l'oxyde de bis(tributylétain) (TBTO).
(34) Conformément à la directive 67/548/CEE du Conseil du 27 juin 1967 relative à la classification, à l'emballage et à l'étiquetage des substances dangereuses(10), modifiée en dernier lieu par la directive 1999/33/CE(11), les composés de tributylétain sont classés:
- nocifs par contact avec la peau,
- toxiques par ingestion,
- irritants pour les yeux et la peau,
- toxiques présentant des risques d'effets graves pour la santé en cas d'exposition prolongée par inhalation ou ingestion,
- très toxiques pour les organismes aquatiques, pouvant entraîner des effets néfastes à long terme pour le milieu aquatique.
(35) Pour qu'un agent antisalissures soit efficace, la substance active doit être biodisponible et donc être libérée en permanence dans l'environnement immédiat. Cette libération dans le milieu aquatique, jointe à la toxicité aiguë et chronique élevée des composés organostanniques, est susceptible de causer des dommages aux écosystèmes exposés.
(36) Le TBTO est fortement absorbé par les sédiments. La principale voie de dégradation du TBT est sa biodégradation en dibutylétain et monobutylétain et, finalement, en oxyde d'étain. La vitesse de dégradation est fortement influencée par la matrice environnante, avec des demi-vies de deux semaines dans l'eau, de deux mois dans les biotes et de six mois à vingt ans dans les sédiments. Le TBT présente une certaine bio-accumulation dans l'environnement.
(37) Le TBT interfère avec le métabolisme des organismes exposés (inhibition d'enzymes et dénaturation des protéines) et le système endocrinien de certains gastéropodes (imposant le développement de caractéristiques sexuelles mâles chez les femelles, un phénomène appelé "imposex").
(38) Les dangers du TBT dans le milieu aquatique sont bien connus et, dès 1989, les premières mesures communautaires (directive 89/677/CEE) ont été prises pour réduire les risques liés à l'emploi des composés organostanniques dans les peintures antisalissures en le limitant aux utilisateurs professionnels et aux bateaux de plus de 25 mètres.
(39) Une réévaluation approfondie effectuée par la Commission en coopération avec les États membres a abouti à l'adoption de la directive 1999/51/CE qui renforce sensiblement ces mesures de protection. Cette directive interdit complètement l'emploi des types de peintures antisalissures susceptibles de libérer de manière incontrôlée d'importantes quantités de composés organostanniques et l'emploi sur les coques de bateaux principalement destinés à naviguer sur des voies d'eau intérieures ou des lacs. Au cours de la phase d'examen, la Commission a commandé une étude sur le sujet à un consultant externe(12) et, sur la base de cette étude, a demandé l'avis du comité scientifique de la toxicité, de l'écotoxicité et de l'environnement (CSTEE), qui l'a émis le 27 novembre 1998.
2.2. Position de l'Allemagne
(40) Tous les arguments sous-jacents aux dispositions notifiées sont décrits, y compris ceux qui concernent des domaines considérés hors du champ d'application de la directive 1999/51/CE.
(41) L'Allemagne estime que les effets écotoxicologiques et les éventuels risques pour la santé bien connus justifient une interdiction d'emploi des composés organostanniques comme agents biocides dont la portée est plus générale que celle prévue par la directive 1999/51/CE.
(42) Aux fins de la protection de la santé et de l'environnement, l'Allemagne estime nécessaire de transposer en droit national la résolution A.895(21) de l'OMI du 25 novembre 1999 et de fixer d'autres conditions interdisant l'emploi des composés organostanniques comme agents biocides dans certains objets usuels.
(43) L'Allemagne estime que les dispositions nationales figurant dans le projet de mesures sont nécessaires et justifiées par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux conformément à l'article 30 du traité CE. À son avis, seules ces mesures peuvent assurer une protection adéquate des droits susmentionnés.
(44) L'Allemagne rappelle que, dans le cadre d'une "action concertée" lors de la 45e réunion du CPMM, les signataires de la convention OSPAR (dont l'Allemagne et la Commission des Communautés européennes) ont déclaré que la date proposée pour l'entrée en vigueur de l'interdiction des composés organostanniques utilisés en tant qu'agents antisalissures dans les peintures des coques de bateaux (1er janvier 2003) était définitive et qu'il était extrêmement important que l'acte normatif prenne effet à temps (document 45/4/8 du CPMM du 9 août 2000).
(45) Par conséquent, le projet de mesures nationales visant à supprimer l'exemption actuelle de la mise sur le marché des peintures antisalissures organostanniques liées chimiquement pour les coques de bateaux de plus de 25 mètres doit essentiellement s'appliquer en dehors des voies navigables intérieures et des lacs à compter du 1er janvier 2003.
(46) En outre, l'Allemagne estime qu'actuellement, la directive 76/769/CEE ne vise pas l'emploi des composés organostanniques comme agents biocides dans les textiles lourds et les objets usuels. En vue de protéger l'environnement et la santé humaine, il convient d'élargir les interdictions existantes de mise sur le marché et d'emploi des composés organostanniques et des préparations qui en contiennent. Leur emploi sera interdit pour l'imprégnation biocide des textiles lourds industriels et des fils destinés à leur fabrication, le traitement biocide de certains objets usuels et la protection du bois.
(47) Les agents de protection du bois contenant des composés organostanniques biocides ne sont plus utilisés en Allemagne depuis plusieurs années. II existe du reste des produits de substitution écologiquement plus acceptables pour le traitement biocide des textiles lourds. L'objectif particulier de l'interdiction est de prévenir la libération de composés triorgano-étains dans l'environnement. De fortes concentrations de composés organostanniques étant nécessaires pour garantir l'effet biocide, le traitement biocide des objets usuels en contact prolongé avec le corps humain doit également être interdit du fait des propriétés toxiques de ces substances.
(48) L'Allemagne invoque les nouvelles preuves scientifiques présentées au cours du séminaire tenu le 14 mars 2000 à Berlin par l'Office fédéral de l'environnement et l'Institut fédéral de la protection du consommateur et de la médecine vétérinaire sous les auspices du ministère fédéral de l'environnement ("Production et emploi des composés organo-étains en Allemagne"). Le rapport (joint à la demande) reprend les récentes conclusions sur l'emploi, les concentrations et la toxicologie. Selon l'Allemagne, plusieurs conclusions sont postérieures à la préparation de la directive 1999/51/CE et confirment les effets nocifs des composés organostanniques sur l'environnement en Allemagne qui justifient les limitations plus strictes contenues dans le projet de mesures.
(49) En ce qui concerne les sédiments, il convient de distinguer entre les concentrations "normales" et celles à proximité des "points chauds" (ports, sites de production de composés organostanniques). Comme prévu, les concentrations de composés organostanniques dans les matières en suspension et les sédiments sont généralement proportionnelles au pourcentage d'eaux résiduaires présentes dans les eaux examinées.
(50) Plusieurs programmes de mesure ont permis de relever des concentrations maximales de 10-77 μg de tributylétain (TBT)/kg dans les matières en suspension prélevées dans le Rhin, le Main, la Fulda, la Lahn et la Nidda, les valeurs types étant comprises entre 5 et 20 μg TBT/kg de matière sèche (MS). Des valeurs comparables ont également été relevées pour le monobutylétain et le dibutylétain.
(51) Dans les sédiments, les valeurs maximales sont très supérieures. Ainsi, l'Arbeitsgemeinschaft Elbe a relevé des niveaux allant de 1000 jusqu'à 5000 μg de composés organostanniques/kg de MS dans l'Elbe et la Mulde. Greenpeace a relevé des valeurs élevées similaires à proximité des chantiers navals en 1999 et a déclaré avoir mesuré 4978 μg de composés organostanniques/kg près du dock flottant du chantier naval Neptunwerft. La contamination est la plus forte autour du principal chantier naval allemand, le Norderwerft (103795 μg TBT/kg).
(52) Cette contamination particulièrement élevée par les composés organostanniques de la baie d'Helgoland s'explique essentiellement par le fait qu'elle englobe les estuaires et les cours inférieurs non seulement de l'Elbe, mais également de la Weser et de l'Ems, qui comptent parmi les voies de navigation les plus fréquentées de la Communauté. Ce problème est accentué par le fait que ces voies sont proches de la mer des Wadden, une zone particulièrement sensible bénéficiant d'une protection spéciale en tant que parc national. Le TBT se dégradant bien plus lentement dans les sédiments que dans l'eau, les fortes concentrations sédimentaires constituent un probléme particulier pour les pays ayant des vasières devant être protégées.
(53) Cette contamination extrême du milieu marin entraîne une forte accumulation de composés organostanniques dans les animaux marins. L'Institut de chimie environnementale et d'écotoxicologie de la Fraunhofer-Gesellschaft, Schmallenberg, a mené un projet d'"Étude de la pollution par les alkylphénols, les bisphénols A et les composés organostanniques dans des échantillons représentatifs" en 1999. L'étude a relevé jusqu'à 459 μg TBT/kg dans la musculature des brèmes et 940 μg TBT/kg dans les moules dreissenidae.
(54) La consommation de poisson et, en particulier, de moules peut représenter une part significative de l'exposition du consommateur. La consommation de 200 g de poisson hautement pollué contenant 100 μg de composés organostanniques/kg pourrait se traduire par l'ingestion de 20 μg, soit 0,33 μg/kg de poids corporel (60 kg) ou un niveau légèrement supérieur à la dose journalière admissible (DJA) de TBTO. On devrait relever des valeurs supérieures dans le poisson pêché dans les eaux exposées, par exemple à proximité des ports, des voies de navigation très fréquentées et des chantiers navals.
(55) Des composés organostanniques ont également été relevés dans les objets usuels. Ainsi, le catalogue des matières auxiliaires de l'industrie textile (2000) reprend des agents antimicrobiens qui, selon leur composition chimique, contiennent des composés organostanniques, c'est-à-dire des composés de TBT. Des valeurs maximales de 130 mg TBT/kg ont été relevées dans des échantillons d'articles d'habillement examinés en 1999 et en 2000 (rembourrage des shorts de cycliste). En supposant un taux de résorption de 1 % pour le port de ces textiles et un quota de résorption de 20 %, l'absorption est proche de la valeur de la DJA de l'OMS.
(56) Le TBT est utilisé non seulement dans les peintures antisalissures mais également - on l'a vu - pour l'imprégnation biocide des textiles lourds (c'est-à-dire des textiles lourds industriels tels que les bâches et les prélarts de camions) et les articles d'habillement. Le lessivage de ces textiles se solde par la libération de TBT dans l'environnement. Les concentrations de boue, en particulier en zone urbaine, sont un indicateur approprié de la contamination actuelle des eaux usées par des substances hydrophobes à spectre d'émission généralement diffus.
(57) Les concentrations de composés organostanniques mesurées dans les boues résiduaires varient sensiblement. Partant d'environ 10 μg/kg MS, elles montent à un niveau de plusieurs mg/kg MS. Le TBT se trouve presque totalement (97,5 %) dans les boues. Une concentration moyenne de 0,3 mg/kg de TBT dans la masse de boue sèche (valeur médiane de 53 échantillons provenant de stations d'épuration allemandes) et la formation de 2,95 millions de tonnes de boue par an donnent une valeur annuelle nationale de 885 kg. Étant donné que 40 % de cette boue sont utilisés dans l'agriculture, quelque 350 kg de TBT sont répandus chaque année sur les terres agricoles.
(58) On connaît parfaitement l'effet nocif du TBT sur le métabolisme des organismes exposés (inhibition d'enzymes et dénaturation des protéines) et le système hormonal de certains gastéropodes (imposant le développement de caractéristiques sexuelles mâles chez les femelles, un phénomène appelé "imposex") ainsi que la menace associée pour le milieu aquatique.
(59) Les récentes études scientifiques des cultures cellulaires humaines, dont les résultats ont été publiés après l'entrée en vigueur de la directive 1999/51/CE, confirment que le TBT inhibe également le système d'enzymes producteur de l'hormone sexuelle femelle. Il est donc possible que le TBT - même en faible concentration - nuit à la santé humaine.
(60) Selon l'Allemagne, la nouvelle législation proposée n'entrave pas le fonctionnement du marché intérieur.
(61) En ce qui concerne la mise en oeuvre de la résolution de l'OMI, l'industrie prépare d'ores et déjà une interdiction mondiale absolue de l'emploi des peintures antisalissures sur les coques de bateaux contenant des composés organostanniques, qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2003. Le projet de règlement prévoit la même date de référence en ce qui concerne l'interdiction d'emploi qu'il édicte.
(62) Une société établie en Allemagne assure quelque 80 % de la production mondiale de TBT. Il en résulte que les limitations proposées ne sont ni un moyen de discrimination arbitraire des fabricants étrangers ni une restriction déguisée dans le commerce entre États membres. Comme elles affectent essentiellement les producteurs de TBT et les chantiers navals allemands, elles n'entravent pas le fonctionnement du marché intérieur.
(63) Les données scientifiques les plus récentes sur les propriétés toxicologiques des composés organostanniques et les données d'exposition relevées en Allemagne justifient une interdiction totale - conformément à la résolution de l'OMI - de l'émission en milieu aquatique des peintures de bateaux au TBT et l'imposition d'autres limitations en ce qui concerne les composés organostanniques. Seul ce moyen assure une protection adéquate de l'homme et de l'environnement contre les effets nocifs de ces substances.
(64) En conclusion, l'Allemagne déclare qu'elle aurait préféré que l'ensemble de la Communauté adopte les mesures proposées. C'est pourquoi elle regrette que la Commission n'ait pas donné suite à la demande présentée dans sa note du 20 septembre 2000 suggérant un projet de directive.
2.3. Appréciation de la position de l'Allemagne
2.3.1. Charge de la preuve
(65) Il est à noter que la Commission, lorsqu'elle examine le bien-fondé des mesures notifiées au titre de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE et vu les délais impartis par l'article 95, paragraphe 6, doit se fonder sur les "raisons" avancées par l'État membre. Cela signifie que, conformément au traité, la responsabilité de prouver que ces mesures sont justifiées incombe à l'État membre qui introduit la demande. Vu le cadre procédural institué par l'article 95, qui impose en particulier un délai strict de six mois pour l'adoption d'une décision, la Commission doit normalement se limiter à examiner la pertinence des éléments transmis par l'État membre qui introduit la demande, sans devoir chercher elle-même d'éventuelles justifications.
(66) Si les éléments transmis par l'État membre en question ne sont pas suffisants pour permettre à la Commission d'évaluer si les conditions de l'article 95, paragraphe 5, du traité CE sont réunies et que, en conséquence, la Commission rejette le projet de mesures nationales, l'État membre conserve la possibilité de notifier de nouveau sa demande et de la justifier au moyen de tout élément supplémentaire et/ou nouveau, nécessaire pour établir si les conditions de l'article 95, paragraphe 5, sont ou non réunies.
2.3.2. Preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique de l'État membre ayant surgi après l'adoption de la mesure d'harmonisation
(67) Comme le prévoient les dispositions de l'article 95, paragraphe 5, l'Allemagne a présenté une série de documents à l'appui de sa demande. Or, seule une partie des informations contenues dans la demande et dans ces documents porte sur l'emploi des composés organostanniques dans les peintures antisalissures. Dans la suite de la présente décision, les arguments et les thèses de l'Allemagne concernant ce domaine d'application seront évaluées à la lumière des critères établis dans ledit article.
(68) Les arguments présentés par l'Allemagne pour justifier le projet de dispositions nationales concernant l'emploi des composés organostanniques dans les peintures antisalissures ont trait à la protection de l'environnement et, en partie, à la santé humaine.
(69) L'Allemagne fait largement référence aux travaux de l'OMI, et notamment à sa résolution A.895(21) du 25 novembre 1999. Or, l'objet de cette résolution et, en particulier, des travaux préparatoires du CPMM était déjà connu lorsque la directive 1999/51/CE a été adoptée et y est spécifiquement mentionnée. Dans le considérant 2 de cette directive, il est stipulé qu'il sera pleinement tenu compte des travaux et des décisions de l'OMI lors de la révision des dispositions relatives au TBT d'ici le 1er janvier 2003.
(70) L'Allemagne cite une série de données concernant les concentrations de TBT dans les sédiments fluviaux (Rhin, Main, Fulda, Lahn et Nidda). Or, ces données ne sauraient justifier des mesures plus strictes que les limitations de la directive 1999/51/CE qui interdit d'ores et déjà complètement l'emploi des composés organostanniques pour les peintures antisalissures des coques de navires principalement destinés à être utilisés sur des voies de navigation intérieure.
(71) L'Allemagne signale en particulier les fortes concentrations de TBT relevées dans les sédiments à proximité des "points chauds" (ports, sites de production d'organo-étains, chantiers navals) et cite, à titre d'exemple, les mesures effectuées dans l'Elbe et la Mulde (1000 à 5000 μg/kg masse sèche), 4978 μg/kg autour du Neptunwerft et jusqu'à 103795 μg/kg autour du Norderwerft. Ces données proviennent d'une étude de Greenpeace publiée en juillet et en septembre 1999, c'est-à-dire après l'adoption de la directive 1999/51/CE. Or, l'Allemagne n'indique pas à quelle date les mesures ont été faites et le texte intégral de l'étude n'est pas disponible.
(72) L'Allemagne se réfère également à la contamination particulièrement forte de la baie d'Helgoland par l'Elbe, la Weser et l'Ems, des voies de navigation très fréquentées en amont des grands ports. Selon elle, ce problème est accentué par la proximité de la mer des Wadden (vasières), une zone particulièrement sensible bénéficiant d'une protection spéciale en tant que parc national. Aucune donnée n'est fournie à l'appui de ces affirmations et l'Allemagne déclare elle-même que ce dernier problème est propre à tous les pays qui ont des vasières devant être protégées.
(73) S'il est vraisemblable que les données visées au considérant 71 ont été en fait mesurées à une date à laquelle la directive 1999/51/CE était déjà en vigueur, elles ne constituent pas en soi des informations nouvelles. Le dégagement particulièrement important de biocides (dont le TBT) par les peintures antisalissures fraîchement appliquées était déjà un effet bien connu lorsque la directive 1999/51/CE était en préparation et est particulièrement détaillé dans l'étude commandée par la Commission(13) au cours des travaux préparatoires. De plus, cet argument vaut pour tous les ports du monde où sont effectués des travaux en cale sèche impliquant l'emploi de peintures antisalissures.
(74) Les données relatives aux concentrations de TBT dans les sédiments des voies de navigation fréquentées ne sont pas non plus nouvelles. L'étude commandée par la Commission dans le cadre de l'examen de la législation communautaire cite à titre d'exemple plusieurs ports dans le monde entier (Hong Kong. France, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas), couvrant la période 1989-1995 et révélant dans les sédiments portuaires des concentrations de TBT de 10 à 2100 μg/kg. Il en ressort clairement que les niveaux de TBT relevés dans les sédiments de l'Elbe (à proximité du port de Hambourg) n'étaient ni inconnus à l'époque de la préparation de la directive 1999/51/CE ni uniques à l'Allemagne. Ce problème semble être toutefois spécifique aux États membres dans lesquels sont situés des ports actifs(14).
(75) À défaut de données relatives à la pollution de la mer des Wadden, il n'est pas possible d'examiner si elles suffisent à justifier le projet de mesures nationales.
(76) L'Allemagne signale également les fortes concentrations de composés organostanniques relevées dans les moules et les poissons dans une étude publiée en 1999. Il pourrait en résulter, pour ceux qui les consomment, des concentrations légèrement supérieures à la dose journalière admissible (DJA) recommandée, voire supérieures pour les fruits de mer provenant de zones sensibles (proximité de ports, routes maritimes fréquentées et chantiers navals). Cependant, ces observations ne sont pas spécifiques à l'Allemagne et seuls les arguments tirés de la protection de la santé sur le lieu de travail entrent en ligne de compte dans le cadre de la procédure d'évaluation au titre de l'article 95, paragraphe 5, du traité. Il convient de faire remarquer que les effets sur la santé du consommateur par suite de l'accumulation des composés organostanniques dans les denrées alimentaires sont évalués par le comité scientifique de l'alimentation humaine. Il sera tenu compte des conclusions de cette évaluation et du besoin d'adopter une nouvelle législation pour protéger les consommateurs contre ces composés présents dans les denrées alimentaires.
(77) Toutes les autres informations et données soumises par l'Allemagne concernent l'emploi des composés organostanniques dans des domaines d'application qui ne sont pas harmonisés par la directive 1999/51/CE et qui, partant, ne doivent pas être évaluées en l'espèce.
(78) Dans l'ensemble, les données et les justifications fournies par l'Allemagne à l'appui de sa demande au titre de l'article 95, paragraphe 5, ne permettent pas d'établir que le projet de mesures nationales relatif à l'emploi des composés organostanniques dans les peintures antisalissures est fondé sur des nouvelles preuves scientifiques relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique à l'Allemagne ayant surgi après l'adoption de la mesure d'harmonisation. En conséquence, les conditions d'application de l'article 95, paragraphe 5, ne sont pas réunies.
(79) Vu les résultats de l'analyse des données fournies, il n'y a pas matière à consulter les autres États membres ou les groupes intéressés ni à demander un nouvel avis du CSTEE.
2.4. Absence de discrimination arbitraire, de restriction déguisée du commerce et d'entrave aux fonctionnement du marché intérieur
(80) En vertu de l'article 95, paragraphe 6, la Commission approuve ou rejette le projet de dispositions nationales notifiées "après avoir vérifié si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur".
(81) Comme la demande de l'Allemagne ne remplit pas les conditions de fond prévues par l'article 95, paragraphe 5 (voir section 2.3 de la présente décision), la Commission n'est pas tenue de vérifier si le projet de dispositions nationales est ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres et s'il constitue ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.
IV. CONCLUSION
(82) À la lumière de ce qui précède, il convient de conclure que la demande de l'Allemagne visant à l'adoption d'une législation nationale qui échappe aux dispositions de la directive 1999/51/CE, transmise le 25 janvier 2001:
- est recevable pour ce qui concerne les produits antisalissures destinés à l'emploi en milieu aquatique, mais est irrecevable eu égard au reste,
- pour autant qu'elle est recevable, elle ne remplit cependant pas les conditions établies par l'article 95, paragraphe 5.
(83) En conséquence, cette demande doit être rejetée conformément à l'article 95, paragraphe 6, du traité.
(84) Toutefois, les travaux de l'OMI doivent être suivis de très près et pris en considération lors de la révision de la directive 1999/51/CE d'ici le 1er janvier 2003. Par ailleurs, les conclusions nécessaires seront tirées des résultats de l'évaluation en cours des incidences, sur la santé des consommateurs, de l'accumulation de composés organostanniques dans les denrées alimentaires, et la nécessité d'élaborer une future législation visant à protéger les consommateurs de ces composés sera examinée,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le projet de dispositions nationales concernant les composés organostanniques notifié par la République fédérale d'Allemagne à la Commission par sa lettre du 22 janvier 2001 et qui vise à déroger à la directive 1999/51/CE à compter du 1er janvier 2003 est rejeté en tant qu'il porte sur l'utilisation des composés organostanniques dans les agents antisalissures destinés à l'emploi en milieu aquatique.
Article 2
La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 13 juillet 2001.