*****
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 14 décembre 1985
relative à l'aide accordée par le land de Rheinland-Pfalz (république fédérale d'Allemagne) à un producteur d'aluminium de première fusion établi à Ludwigshafen
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(86/60/CEE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,
après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, comme prévu audit article 93, et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
I
Par télex des 26 juillet et 10 octobre 1983 faisant suite à une demande de la Commission, le gouvernement allemand a notifié à celle-ci l'intention du land de Rheinland-Pfalz d'accorder une aide de 8 millions de marks allemands à un producteur d'aluminium de première fusion occupant 350 personnes, établi dans le land, à Ludwigshafen.
L'aide, qui prendrait la forme d'une subvention, devait s'inscrire dans le contexte des mesures ad hoc prévues aux paragraphes 23 et 37 de la loi budgétaire du land de Rheinland-Pfalz.
Comme il s'agissait d'une mesure ad hoc et non d'un cas d'application d'un régime d'aides existant autorisé par la Commission, l'aide en cause aurait dû être notifiée préalablement à la Commission, conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE.
À l'issue d'un premier examen, la Commission a estimé que l'aide en question était une mesure de sauvetage, destinée à permettre à l'entreprise de rester en activité pendant une période de douze mois prenant cours en février 1983.
Les difficultés de l'entreprise provenaient de la forte hausse des tarifs d'électricité qu'elle avait eu à subir lors du renouvellement de son contrat d'approvisionnement en septembre 1982.
La Commission a constaté que la forte hausse de ces tarifs est un problème grave, auquel risquent d'être confrontés tous les producteurs d'aluminium qui ne fabriquent pas leur propre électricité; son importance tient au fait que le coût de l'électricité peut représenter jusqu'à 30 % et plus du coût de la fonte de l'aluminium.
Dès lors, la Commission a estimé que l'intervention de l'État pour permettre à une entreprise de surmonter un problème commun à la presque totalité du secteur, était susceptible de fausser la concurrence et d'altérer les conditions des échanges entre États membres dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
En conséquence, la Commission a engagé la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 première phrase du traité CEE. Par lettre du 25 novembre 1983, elle a mis le gouvernement allemand en demeure de présenter ses observations. Conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE, elle a également mis les autres États membres et les tiers intéressés en demeure de présenter leurs observations.
II
En présentant ses observations conformément à la procédure précitée, le gouvernement allemand, par lettre du 12 janvier 1984, soutenait que l'intervention en question devait être considérée comme une aide temporaire présentant un caractère d'urgence. À la suite de la forte hausse du coût de son électricité, l'entreprise avait perdu sa compétitivité et son existence même était menacée, sa production d'aluminium n'étant plus rentable. Au début de 1983, la direction de l'entreprise entama des préparatifs pour fermer la fonderie de Ludwigshafen. Elle s'engageait toutefois à suspendre ceux-ci au cas où elle recevrait l'aide de 8 millions de marks allemands. Ladite intervention offrirait à l'entreprise un délai pour élaborer un plan destiné à lui rendre sa compétitivité et sa viabilité à long terme.
Le gouvernement allemand soutenait également que le marché d'aluminium se caractérise par l'accroissement de la demande mondiale de ce produit et que les capacités de production sont insuffisantes pour y faire face; que les prix de l'aluminium de première fusion se sont redressés en 1983; que le commerce de l'aluminium de première fusion s'étant révélé déficitaire en 1982, tant pour la république fédérale que pour la Communauté, la fermeture de la fonderie de Ludwigshafen n'aurait avantagé que les concurrents des pays tiers; qu'il n'existait dès lors aucune possibilité que cette aide d'urgence puisse affecter sensiblement les échanges entre États membres ou fausser la concurrence entre les producteurs d'aluminium de la Communauté.
Enfin, il déclarait que l'entreprise travaillait à l'amélioration de ses structures, ce qui contribuerait à réduire sa consommation spécifique d'électricité, à augmenter la valeur ajoutée de sa production et à réaliser des économies sur le coût des matières premières.
Par lettre du 25 juillet 1985, le gouvernement allemand a demandé à la Commission de surseoir à sa décision finale sur le cas d'espèce, des négociations étant en cours entre le gouvernement fédéral et celui du land de Rheinland-Pfalz.
Par lettre du 30 juillet 1985, la Commission a informé le gouvernement allemand qu'elle était disposée à différer sa décision finale sur le cas d'espèce jusqu'au début de septembre 1985, afin de donner au gouvernement allemand la possibilité de conclure ces négociations. Dans la même lettre, elle annonçait que si les négociations n'avaient pas abouti au début de septembre, elle devrait arrêter sa décision finale sur la base de données dont elle disposerait à ce moment. Le gouvernement allemand n'a jamais répondu à cette lettre.
III
L'aluminium de première fusion fait l'objet d'échanges entre les États membres et la concurrence est vive dans le secteur, surtout en période de récession, lorsque les prix sont faibles et que les importations de pays tiers viennent encore aggraver la situation.
En 1983, les pays de la Communauté européenne ont produit 1 925 000 tonnes d'aluminium de première fusion, dont 743 000 tonnes dans la république fédérale d'Allemagne. Au cours de la même année, 919 299 tonnes d'aluminium brut ont été échangées entre les États membres, dont 24,7 % exportées d'Allemagne vers les autres États membres. Toujours en 1983, la consommation apparente d'aluminium brut de la Communauté s'est chiffrée à quelque 2 800 000 tonnes.
À supposer que l'usine de Ludwigshafen ait utilisé pleinement ses 46 000 tonnes de capacité en 1983, sa part du marché pour cette même année atteint 6,2 % dans la république fédérale d'Allemagne et 2,4 % dans le marché commun.
En 1984, les échanges d'aluminium brut entre les États membres se sont chiffrés à 930 778 tonnes, dont quelque 790 000 tonnes concernaient l'aluminium de première fusion. Au cours de la même année, l'Allemagne a exporté 211 030 tonnes d'aluminium brut vers les autres États membres, dont quelque 164 000 tonnes d'aluminium de première fusion.
L'entreprise utilise l'aluminium de première fusion, produit dans sa propre fonderie ou acheté ailleurs, pour fabriquer des barres et du fil extrudés.
La capacité de production pour ces produits est de 70 000 tonnes et environ 70 % de la production annelle est destinée aux autres États membres. Lorsque l'aide financière de l'État renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres qui lui font la concurrence dans les échanges intracommunautaires, ces autres entreprises doivent être considérées comme affectées par l'aide. Dans le cas d'espèce, l'aide prévue, en maintenant artificiellement en activité l'entreprise d'aluminium de première fusion établie à Ludwigshafen au moment où sa direction se préparait à la fermer, est susceptible d'affecter les échanges et de fausser ou menacer de fausser la concurrence entre États membres en favorisant ladite entreprise au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité. La disposition précitée pose le principe que les aides sont incompatibles avec le marché commun lorsqu'elles présentent les caractéristiques qu'elle énonce.
Les dérogations au principe, définies à l'article 92 paragraphe 2 du traité, sont inapplicables dans le cas d'espèce, l'aide en question étant destinée à d'autres fins que celles qui y sont prévues.
L'article 92 paragraphe 3 du traité définit les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité est à déterminer dans le contexte de la Communauté et non dans celui d'un seul État membre. Pour préserver le bon fonctionnement du marché commun et compte tenu du principe énoncé à l'article 3 point f) du traité, les dérogations à la règle de l'article 92 paragraphe 1 dudit traité doivent être entendues stricto sensu lors de l'examen de tout régime d'aide ou cas particulier d'octroi.
C'est ainsi qu'elles ne trouvent à s'appliquer que si la Commission constate que le libre jeu des forces du marché, sans aides, serait insuffisant en soi pour inciter le bénéficiaire éventuel à adopter un comportement propice à la réalisation d'un des objectifs susvisés. L'application des dérogations à des cas qui ne contribuent pas à pareil objectif, ou dans lesquels l'octroi d'une aide est inutile à cet effet, concéderait un avantage financier indu aux industries ou aux entreprises de certains États membres, dont la situation financière s'en trouverait renforcée, sans plus, et aboutirait à affecter les échanges entre États membres et à fausser le jeu de la concurrence sans aucun des motifs d'intérêt communautaire définis à l'article 92 paragraphe 3 du traité.
Le gouvernement allemand n'a pu fournir, ni la Commission découvrir, aucun motif permettant de constater que l'aide susvisée relève de l'une des catégories d'exception prévues à l'article 92 paragraphe 3 du traité.
Les problèmes qui ont amené la direction de la fonderie de Ludwigshafen à préparer la fermeture de l'usine au début de 1983 n'ont pas été résolus. En fait, les améliorations structurelles entreprises par la société, qui ont ramené sa consommation spécifique d'électricité au niveau de 14 kilowattheures par kilogramme d'aluminium produit, étaient achevées avant la hausse des prix de l'électricité; les préparatifs en vue de la fermeture de l'entreprise ont commencé au début de 1983, malgré ces améliorations.
La fabrication de produits à plus haute valeur ajoutée est indirectement affectée par la hausse des tarifs de l'électricité, la principale matière première utilisée pour ces produits étant l'aluminium de première fusion issu de la fonderie concernée. Par ailleurs, l'amélioration visée était réalisée dès avant 1983.
La meilleure utilisation des matières premières résultant de l'emploi de lingots à froid suppose que la fonderie soit maintenue en activité. Ce procédé était lui aussi installé avant 1983.
L'aide en question n'est liée à aucun programme de restructuration; elle constitue dès lors une aide au fonctionnement, accordée à l'entreprise pour compenser en partie la hausse des tarifs de l'électricité.
L'argument du gouvernement fédéral selon lequel seuls les concurrents de pays tiers profiteraient de la fermeture éventuelle de la fonderie de Ludwigshafen ne peut pas être retenu parce que la capacité totale d'aluminium de première fusion dans la Communauté était en 1982 de 93,8 % et en 1983 de 91,5 %. En 1983, la capacité non utilisée en aluminium de première fusion dans la Communauté s'est élevée à 179 000 tonnes, excédant de loi les 46 000 tonnes par an de la fonderie de Ludwigshafen. Une partie de la capacité inemployée aurait pu être utilisée pour couvrir la part du marché occupée par l'entreprise intéressée.
Le montant de 8 millions de marks allemands a été accordé à l'entreprise d'une manière illicite, en violation des dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité; en effet, 4 millions de marks allemands ont été octroyés en 1983 sans l'autorisation préalable de la Commission et le solde de 4 millions de marks allemands l'a été en 1984, alors même que la procédure de l'article 93 paragraphe 2 première phrase avait été engagée en 1983 à l'égard de cette aide.
Compte tenu de ce qui précède et des exemptions prévues à l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) au bénéfice des aides destinées à promouvoir ou à faciliter le développement de certaines régions, force est de constater que le niveau de vie dans la région de Ludwigshafen n'est pas anormalement bas et qu'il n'y sévit pas un grave sous-emploi au sens de l'exemption prévue au point a). L'usine de Ludwigshafen est située dans une zone qui n'est considérée comme zone d'aide ni par la Communauté, ni par le gouvernement fédéral.
En outre, la viabilité de la fonderie, compte tenu du coût accru de l'électricité, continue à dépendre des prix de l'aluminium; l'aide visée ne garantit donc pas l'emploi existant et, dès lors, ne contribue pas à promouvoir le développement économique de la zone de Ludwigshafen au sens de l'article 92 paragraphe 3 points a) et c); en effet, elle n'apporte à la zone aucun accroissement durable de revenus ou réduction du chômage mais fausse la concurrence dans les échanges entre États sans apporter au développement régional la compensation requise.
S'agissant de l'exemption prévue à l'article 92 paragraphe 3 point b) du traité, il est évident que l'aide en question n'était pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun, ni à remédier à une perturbation grave de l'économie allemande. L'octroi d'une aide à une seule société du secteur de l'aluminium de première fusion n'est pas propre à remédier au type de situation décrit à l'article 92 paragraphe 3 point b).
S'agissant de l'exemption prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité en faveur des « aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques », il faut constater que l'aide en question n'est pas directement liée à un investissement ou à un programme de restructuration spécifiques, susceptibles d'améliorer la compétitivité de l'entreprise et d'assurer sa viabilité à long terme et de survivre ainsi à la hausse des coûts de l'électricité et à une chute éventuelle des prix de l'aluminium en comptant uniquement sur son efficacité, ses mérites et ses moyens propres, sans aides nouvelles de l'État. Aussi ne peut-elle être considérée comme « facilitant le développement » de l'activité économique en question au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c).
En outre, l'aide en question a affaibli la position concurrentielle des autres producteurs d'aluminium de première fusion dans la Communauté, qui ont pu survivre à la crise de l'aluminium, et peut-être à la hausse de leurs tarifs d'électricité, grâce à la restructuration et aux améliorations de productivité et de qualité qu'ils ont entreprises sur leurs propres ressources; elle a avantagé l'entreprise intéressée, sans fournir aucun motif suffisant, sous l'angle communautaire, pour compenser les effets de distorsion des échanges qu'elle entraînait.
En conséquence, l'aide visée ne répond pas aux conditions requises pour bénéficier d'une des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 du traité. D'autre part, ayant été accordée en violation des dispositions de l'article 93 paragraphe 3, elle est illicite et doit être retirée par voie de restitution, A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide, d'un montant de 8 millions de marks allemands, accordée en 1983 et en 1984 par le land de Rheinland-Pfalz, sous forme de subventions, à un producteur d'aluminium de première fusion établi à Ludwigshafen, est illicite, ayant été octroyée en violation des dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité instituant la Communauté économique européenne. Elle est de surcroît incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 dudit traité. En conséquence, l'aide sera retirée par voie de restitution.
Article 2
Le gouvernement allemand informera la Commission, dans les deux mois de la date de notification de la présente décision, des mesures qu'il aura prises pour s'y conformer.
Article 3
La présente décision est destinée à la république fédérale d'Allemagne.
Fait à Bruxelles, le 14 décembre 1985.