DÉCISION DE LA COMMISSION du 16 septembre 1998 relative à une procédure d'application du règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil(Affaire VII/AMA/11/98 - Règles italiennes de répartition du trafic au sein du système aéroportuaire de Milan) [notifiée sous le numéro C(1998) 2625] (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (98/710/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne,
vu le règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires (1), modifié par l'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, et notamment son article 8, paragraphe 3,
après consultation du comité consultatif institué par l'article 11 dudit règlement,
considérant ce qui suit:
LES FAITS
I
(1) Le 16 février 1998, les transporteurs aériens British Airways, Iberia, Lufthansa, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System et TAP Air Portugal ont saisi la Commission d'une demande conjointe tendant à ce qu'elle:
i) déclare les règles de répartition du trafic à l'intérieur du système aéroportuaire de Milan, adoptées par les autorités italiennes (ci-après «règles italiennes»), incompatibles avec le droit communautaire, et notamment avec le règlement (CEE) n° 2408/92;
ii) demande aux autorités italiennes de s'abstenir de mettre en oeuvre ces règles et d'adopter d'autres règles totalement compatibles avec le droit communautaire.
(2) Le 15 avril 1998, Air France a informé la Commission qu'elle se joignait aux transporteurs précités dans l'action qu'ils intentaient contre les règles italiennes.
(3) Le 22 avril 1998, ces transporteurs ont saisi la Commission d'une demande de mesures provisoires visant à empêcher, avant toute décision sur le fond concernant les règles italiennes, que ces règles ne soient mises en oeuvre tant que l'aéroport de Malpensa ne serait pas relié à Milan par des voies de communication adaptées et suffisantes.
(4) Le 27 mai 1998, Austrian Airlines a saisi la Commission d'une demande distincte ayant le même objet que les demandes principales et supplémentaire des plaignants et invoquant les mêmes moyens.
II
(5) Le système aéroportuaire de Milan comprend les aéroports de Linate, Malpensa et Orio al Serio (Bergame). C'est à l'aéroport de Linate, situé à dix kilomètres du centre de Milan, que se concentre l'essentiel du trafic intracommunautaire national et international. L'aéroport de Linate se heurte à de sérieux problèmes de capacité. En effet, en 1997, 14,2 millions de passagers sont passés par cet aéroport, alors que sa capacité optimale est estimée à 8 millions. L'aéroport de Malpensa, situé à cinquante-trois kilomètres du centre de Milan, sert pour tous les vols intercontinentaux, compte tenu des contraintes qui empêchent l'exploitation de ces vols à l'aéroport de Linate. Malpensa n'accueille que certains vols intracommunautaires, en nombre limité, parce que les passagers ont une préférence pour l'aéroport de Linate; plus proche du centre de Milan. L'aéroport de Malpensa n'a accueilli, par conséquent, que 3,9 millions de passagers en 1997, alors que sa capacité optimale est estimée à 6 millions. L'aéroport d'Orio al Serio, situé à une cinquantaine de kilomètres du centre de Milan et proche de Bergame, est utilisé principalement pour le trafic de fret et les vols charter et, dans une moindre mesure, pour des services réguliers de transport de passagers.
(6) Jusqu'ici, la répartition du trafic entre ces aéroports était déterminée par le jeu du marché, en tenant compte des contraintes d'exploitation précitées. Il en est résulté une utilisation inefficace de la capacité disponible des aéroports, celui de Linate étant surexploité alors que celui de Malpensa est sous-utilisé. En outre, aucun des aéroports de ce système aéroportuaire n'a pu devenir une grande plate-forme de correspondance (hub) pour les vols nationaux, internationaux et intercontinentaux. En fait, c'est l'aéroport de Rome-Fiumicino qu'Alitalia utilise comme plaque tournante de son réseau. Partant, l'offre de services aériens au départ du système aéroportuaire de Milan, en particulier en ce qui concerne les liaisons intercontinentales, est manifestement inadaptée à la demande, les passagers étant souvent contraints de prendre des vols transitant par des plaques tournantes telles que celles de Rome, Londres, Francfort et Paris. De surcroît, la capacité disponible ne permettra pas de faire face à la progression des volumes de trafic à court terme, qui devraient passer, selon les estimations, à 20 millions de passagers et à 300 000 tonnes de fret d'ici à l'an 2000. Par conséquent, la structure et l'organisation actuelles du système aéroportuaire de Milan sont indubitablement insuffisantes par rapport aux besoins de la zone qu'il dessert, à savoir la ville de Milan et tout le nord de l'Italie, qui constitue la troisième région de la Communauté par sa population et son activité économique.
(7) De ce fait, les autorités italiennes ont décidé de réorganiser le système aéroportuaire de Milan, afin de faire de Malpensa une plaque tournante et de fournir à l'avenir les capacités nécessaires en matière d'aéroports. Cet objectif implique l'extension et l'aménagement de l'aéroport de Malpensa, projet connu sous le nom de Malpensa 2000 et figurant parmi les quatorze projets prioritaires du réseau transeuropéen de transport au titre de la décision n° 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil (2). Il bénéficie d'un concours financier communautaire, d'un concours du Fonds européen d'investissement, FEI, et d'un soutien de Banque européenne d'investissement, la BEl. Les travaux de construction d'un nouveau terminal ont commencé en l990. Une première partie sera mise en service en 1998, pour une capacité annuelle de 12 millions de passagers (ce qui renforcera la capacité actuelle de 6 millions). Le terminal sera achevé en l'an 2000. À cette date, la capacité totale de l'aéroport (c'est-à-dire, en comptant l'ancien et le nouveau terminal) aura atteint 24 millions de passagers.
(8) Les dispositions financières sur lesquelles repose le nouvel aéroport de Malpensa exigent la concentration du trafic sur cet aéroport et, dès lors, un transfert inévitable de trafic de l'aéroport de Linate à celui de Malpensa. Or, les mécanismes du marché ne suffiraient pas à eux seuls à assurer ce transfert, dans la mesure où, de manière générale, les passagers préfèrent utiliser l'aéroport de Linate, plus proche du centre de Milan. Dans ces conditions, les autorités italiennes ont décidé d'adopter des règles de répartition du trafic impératives afin d'assurer un transfert important du trafic de Linate à Malpensa. Il convient de signaler, à cet égard, que la BEI a subordonné son assistance financière à l'adoption, par les autorités italiennes, de règles de répartition du trafic permettant un transfert notable du trafic de Linate à Malpensa.
(9) Le 1er juillet 1994, le gouvernement italien a pris le décret n° 428, adopté ensuite, le 8 août 1994, en tant que loi n° 505, dont l'article 3, paragraphe 2, habilite le ministère des transports à prendre les mesures nécessaires pour concentrer le trafic aérien sur l'aéroport de Malpensa, à temps pour l'achèvement du processus de libéralisation des services européens de transport aérien, qui devait être achevé pour le 1er avril 1997. Pour atteindre cet objectif et dans le cadre ainsi défini, le ministre italien des transports a adopté, le 5 juillet 1996, le décret n° 46-T, qui fixe les règles de répartition du trafic au sein du système aéroportuaire de Milan. Ces règles sont exposées aux points 9.1, 9.2, et 9.3 ci-après.
9.1. L'article 1er, paragraphe 1, dispose que, à compter de la date de mise en service des structures prioritaires de Malpensa 2000 (première partie du nouveau terminal), laquelle sera fixée par un décret ultérieur, tous les services réguliers et non réguliers assurés sur les liaisons intercontinentales et intracommunautaires (y compris les liaisons intracommunautaires nationales ou internationales) seront exploités par l'aéroport de Malpensa, au départ et à l'arrivée;
9.2. L'article 1er, paragraphe 2, prévoit que lesdits services peuvent aussi être exploités au départ et à l'arrivée de l'aéroport d'Orio al Serio.
9.3. L'article 1er, paragraphes 3 et 4, dispose que l'aéroport de Linate ne peut servir qu'à l'aviation générale et que pour l'exploitation de vols directs sans escale sur les liaisons à destination et au départ de Milan, si le nombre annuel total de passagers transportés par ces services est au moins égal à 2 millions au cours de l'année précédant celle de la mise en service des structures prioritaires ou a atteint en moyenne annuelle 1,75 million sur les trois années précédentes.
(10) Le 13 octobre 1997, le gouvernement italien a adopté le décret n° 70-T, dont l'article 1er, paragraphe 1, prévoit que les structures prioritaires visées par le décret n° 46-T seront mises en service le 25 octobre 1998. Cette date a été fixée sans information ni consultation préalables de la Commission.
(11) Il résulte des décrets nos 46-T et 70-T qu'à compter du 25 octobre 1998, tous les services aériens à destination et au départ de Milan devront être exploités, soit à partir de l'aéroport de Malpensa, soit à partir de celui d'Orio al Serio, à l'exception des services de l'aviation générale et de transport aérien qui satisfont aux seuils de trafic fixés à l'article 1er, paragraphe 4, du décret n° 46-T.
(12) En pratique, la seule liaison qui atteigne les seuils fixés est celle de Milan à Rome. Aucun autre service aérien ne sera donc autorisé à l'aéroport de Linate.
(13) De juillet 1997 à octobre 1997, des contacts ont eu lieu entre les transporteurs aériens plaignants (sauf Austrian Airlines) et les autorités italiennes. Les transporteurs aériens ont fait observer que les critères et le calendrier retenus par les règles italiennes étaient, selon eux, incompatibles avec le droit communautaire. Les autorités italiennes n'ont pas fait leurs arguments invoqués et ont maintenu les critères et le calendrier tels quels.
(14) Les demandes formelles des transporteurs précités (ci-après «transporteurs») dont la Commission a été saisie visent tant les critères que le calendrier arrêtés par le décret n° 46-T et le décret n° 70-T.
III
(15) Les arguments que les transporteurs invoquent à l'appui de leur plainte contre les règles italiennes sont exposés aux points 15.1 et 15.2.
15.1. Les règles italiennes enfreignent l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92.
Les transporteurs font valoir que l'article 3, paragraphe 1, dudit règlement pose comme principe général la liberté d'accès, principe dont la Commission a estimé, dans sa décision 95/259/CE (3) (système aéroportuaire parisien), qu'il implique le droit de choisir entre les différents aéroports d'un système aéroportuaire. Ce droit reste néanmoins soumis à la faculté qui est laissée aux autorités italiennes, en vertu de l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92, de répartir le trafic entre les aéroports d'un système aéroportuaire. L'article en question dispose que ce droit doit être exercé sans discrimination fondée sur la nationalité ou l'identité du transporteur aérien. Les transporteurs renvoient à la décision 93/347/CEE (4) (Viva Air) de la Commission dans laquelle celle-ci déclare que, comme toute exception au principe général de la liberté d'accès posé à l'article 3, paragraphe 1, les restrictions imposées par les États membres en application de l'article 8, paragraphe 1, doivent reposer sur des critères transparents, objectifs, cohérents et non discriminatoires. Les transporteurs estiment qu'il existe deux infractions distinctes:
15.1.1. D'une part, ils soulignent que les règles italiennes sont discriminatoires parce qu'elles favorisent en fait Alitalia. Ils citent, à cet égard, la décision 95/259/CE dans laquelle la Commission dit que le principe de non-discrimination interdit également les mesures qui, sans explicitement ou directement faire référence à la nationalité ou à l'identité du transporteur, produisent néanmoins, même indirectement, des effets discriminatoires.
L'application des règles italiennes aboutira à ce que seule la liaison Milan-Rome soit exploitée à partir de l'aéroport de Linate, liaison qui est actuellement exploitée par plusieurs transporteurs aériens communautaires, dont Alitalia. Au départ de Milan, Alitalia assure en moyenne vingt-huit vols par jour à destination de Rome, qui est la plaque tournante de son réseau. Alitalia n'exploite actuellement des vols directs long-courriers au départ de Malpensa que pour un nombre limité de destinations (New York, Los Angeles, Miami, Tokyo, Osaka et Pékin), dans la mesure où elle assure l'essentiel de ses services hors EEE à partir de Rome-Fiumicino. L'ouverture de Malpensa 2000 ne mettra pas fin au rôle de Rome-Fiumicino en tant que plaque tournante pour les services moyen- et long-courriers d'Alitalia.
Le projet de programme d'Alitalia pour l'hiver 1998/1999 prévoit un développement considérable des services vers les destinations situées en dehors de l'EEE au départ de Malpensa, au détriment de Rome. Cependant, plusieurs destinations continueraient à être desservies au départ de Rome exclusivement et un nombre accru de destinations seraient desservies en alternance au départ de Rome et au départ de Malpensa (certains jours de la semaine depuis l'un et certains jours de la semaine depuis l'autre par exemple). Dans ces conditions, Alitalia pourra encore largement compter sur sa plaque tournante de Rome, qu'elle sera en mesure de desservir au départ de Linate, alors que les transporteurs communautaires non italiens n'auront plus la possibilité de desservir leur propre plaque tournante à partir de cet aéroport, étant donné l'obligation qui leur est faite d'exploiter ces services à partir de Malpensa.
Malpensa est beaucoup moins pratique que Linate en raison de sa situation géographique. La durée du trajet en voiture entre le centre-ville de Milan et Malpensa est de cinquante à soixante-dix minutes, alors qu'il suffit de 15 à 20 minutes pour se rendre à l'aéroport de Linate. Actuellement, aucune liaison ferroviaire n'a été mise en place vers l'un ou l'autre de ces aéroports et le prix de la course en taxi jusqu'à Malpensa (67 écus) est plus de quatre fois supérieur à celui de la course jusqu'à Linate (15 écus).
Il en résulte qu'Alitalia bénéficiera d'un avantage concurrentiel par rapport aux transporteurs communautaires non italiens en ce qui concerne la prestation de services aériens moyen- et long-courriers passant par sa plaque tournante. Autrement dit, les passagers qui prennent l'avion à Milan pour des vols moyen- ou long-courriers passant par une plaque tournante préféreront passer par celle d'Alitalia plutôt que par celles d'autres transporteurs communautaires.
Pour ces raisons, les transporteurs allèguent que l'objectif premier des décrets nos 46-T et 70-T n'est pas de répartir le trafic à l'intérieur du système aéroportuaire de Milan, mais de conférer un avantage à Alitalia sur ses concurrents.
En outre, les transporteurs estiment que la discrimination qui découle, comme indiqué ci-dessus, de la situation géographique de l'aéroport de Malpensa est encore aggravée par le fait que cet aéroport ne sera pas desservi par des voies de communication suffisantes et adaptées, reliant le centre-ville et cet aéroport. Aucune des liaisons entre le centre-ville et l'aéroport de Malpensa ne sera pleinement opérationnelle le 25 octobre 1998, alors que cet aéroport est supposé accueillir 11 millions de passagers supplémentaires par an.
Les transporteurs soulignent en particulier que la liaison ferroviaire ne sera pas prête pour le transport des passagers avant fin 1999.
Il reste encore à réaliser d'importants travaux sur l'autoroute A8 Milan-Les lacs, qui sera la seule voie à grande capacité et de haut niveau à desservir l'aéroport de Malpensa. Cette autoroute est déjà saturée. Les travaux envisagés englobent la construction d'une bande d'arrêt d'urgence et jusqu'à leur achèvement, prévu en décembre 2000, la capacité de cette autoroute sera encore réduite. Quoi qu'il en soit, même si les travaux envisagés renforceront quelque peu la capacité de cette autoroute, celle-ci restera insuffisante pour absorber l'augmentation de trafic créée par le transfert de 11 millions de passagers de Linate à Malpensa.
De plus, comme les chauffeurs de taxi de Milan ne sont autorisés, pour des raisons administratives, à transporter des passagers que de la ville à l'aéroport et non en sens inverse, le tarif de la course pour un aller simple à l'aéroport sera calculé sur la base d'un aller-retour, d'où le prix si élevé de la course (67,66 écus).
L'absence de voies de communication suffisantes et adaptées rendra encore moins pratique l'aéroport de Malpensa par rapport à celui de Linate et aggravera, par conséquent, l'effet discriminatoire des règles italiennes.
15.1.2. D'autre part, les transporteurs estiment que les règles italiennes ne sont pas proportionnées à l'objectif recherché par les autorités italiennes. Sur ce point, ils rappellent que dans sa décision 94/290/CE (5) [TAT - Paris (Orly)-Londres], la Commission a conclu que les règles de répartition du trafic adoptées par les autorités françaises enfreignaient le principe de proportionnalité parce que les résultats qu'elles recherchaient pouvaient être obtenus par des mesures moins restrictives et moins préjudiciables aux échanges intracommunautaires.
Les objectifs des règles italiennes consistent à concentrer le trafic aérien sur l'aéroport de Malpensa afin de faire de ce dernier la plaque tournante intercontinentale pour le nord de l'Italie, tout en maintenant en service l'aéroport de Linate. Le onzième considérant du décret n° 46-T précise que l'aéroport de Linate devra continuer, d'une manière ou d'une autre, à être exploité parce que, compte tenu des prévisions d'augmentation du trafic, il serait contraire à la logique économique de priver cette zone d'une capacité disponible dans un secteur tel que celui du transport aérien.
Le transfert de trafic envisagé par les règles italiennes entraînera, d'une part, une sous-utilisation de l'aéroport de Linate (avec 2 millions de passagers seulement, alors que cet aéroport a une capacité optimale de 8 millions de passagers) et, d'autre part, des problèmes de capacité à moyen terme pour l'aéroport de Malpensa. D'après le président de la Società per Azioni Esercizi Aeroportuali (SEA), l'entreprise qui gère les aéroports de Milan, il est probable que dans les années à venir, Malpensa arrivera à saturation et qu'une partie des vols devra être retransférée à Linate.
Pour ces raisons, les transporteurs estiment que les règles italiennes ne sont pas proportionnées, dans la mesure où les objectifs recherchés pourraient être atteints sans discrimination et par une utilisation plus rationnelle des capacités des aéroports qui éviterait à la fois une sous-utilisation de Linate et la saturation de Malpensa. Dans ces conditions, tous les transporteurs aériens communautaires devraient être autorisés à exploiter des services au départ de l'aéroport de Linate à destination de leurs plaques tournantes respectives.
15.2. Les règles italiennes sont contraires à la décision 97/789/CE de la Commission (6) concernant l'aide accordée par l'Italie à Alitalia. La discrimination qu'elles créent constitue une violation des conditions imposées par l'article 1er, point 4), de cette décision pour que l'aide soit compatible avec le marché commun. Cet article considère, en effet, que l'aide en question est compatible avec le marché commun sous réserve que l'Italie respecte l'engagement de «ne pas privilégier de quelque façon que ce soit Alitalia par rapport aux autres compagnies communautaires, notamment en matière d'attribution de droits de trafic (y compris vers les pays tiers en dehors de l'Espace économique européen), d'allocation de créneaux horaires, d'assistance en escale et d'accès aux installations aéroportuaires, dans la mesure où un traitement préférentiel serait contraire au droit communautaire.»
IV
(16) Afin de pouvoir instruire en toute connaissance de cause la présente affaire dans le cadre de la procédure prévue par l'article 8, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 2408/92 et afin de sauvegarder les droits de la défense, la Commission a, le 3 mars 1998, transmis aux autorités italiennes la demande présentée par les transporteurs et les a invitées à formuler leurs observations dans un délai d'un mois à compter de cette date.
(17) En réponse à la lettre précitée, les autorités italiennes ont adressé, le 1er avril 1998, une note à la Commission présentant les considérations exposées aux points 17.1 à 17.4.
17.1. La politique aéroportuaire d'un État membre relève de la compétence de cet État membre. Par conséquent, conformément à la décision 95/259/CE, l'État membre doit être libre de désigner l'aéroport qu'il souhaite privilégier pour développer un système aéroportuaire.
De ce point de vue, les autorités italiennes font observer que la structure actuelle du système aéroportuaire de Milan ne présente pas une capacité suffisante pour répondre à la demande de services de transport au départ de Milan et de sa région. Le maintien de cette structure l'empêcherait de devenir un noeud de communication international, comme le prévoit la politique européenne commune dans le domaine des transports. C'est la raison pour laquelle la Communauté a inscrit le projet Malpensa 2000 sur la liste des projets prioritaires du réseau transeuropéen. Pour que ce projet aboutisse, il faut concentrer le trafic aérien sur l'aéroport de Malpensa. Dans cette optique, la Banque européenne d'investissement a accepté de financer une partie du projet à condition que la concentration du trafic sur l'aéroport de Malpensa soit effective à la date de mise en service de ses structures prioritaires. Les autorités italiennes ont dès lors adopté les décrets nos 46-T et 70-T, explicitement destinés à favoriser cette concentration. Dans ces conditions, Linate, en tant qu'aéroport complémentaire de second rang, accueillera certains types de trafic spécifiques et continuera à suppléer aux manques de capacité éventuels.
17.2. En ce qui concerne l'effet discriminatoire des règles italiennes, les autorités italiennes considèrent qu'il n'y a pas discrimination, dès lors que, conformément à la législation communautaire en vigueur, l'accès à la liaison Milan-Rome est ouvert à l'ensemble des transporteurs aériens communautaires. Cette liaison est actuellement assurée par deux transporteurs au départ de Linate (Alitalia et Air One) et par deux transporteurs au départ de Malpensa (Alitalia et Meridiana).
La concentration du trafic à Malpensa permettra à l'ensemble des transporteurs aériens communautaires d'accéder depuis cet aéroport à tous les aéroports de la Communauté, y compris les aéroports italiens. Les droits de cabotage ainsi que les cinquième, sixième et septième libertés pourront, par conséquent, être exercés sans restriction à l'aéroport de Malpensa.
Le fait que cette liaison est la seule à atteindre les seuils fixés par le décret n° 46-T n'est pas source de discrimination en soi.
17.2.1. En effet, des seuils très élevés ont été fixés afin de réserver l'aéroport de Linate aux liaisons aériennes les plus fréquentées, essentiellement utilisées par des voyageurs se déplaçant «de point à point» et nécessitant des fréquences élevées. Or, tel est précisément le cas de la liaison Milan-Rome, qui est la liaison aérienne la plus fréquentée d'Italie et présentant le taux le plus élevé de passagers voyageant de point à point en classe affaires. Les volumes de trafic sur cette liaison dépassent largement les autres liaisons aériennes au départ de Milan et justifient un traitement différencié. De plus, la liaison Milan-Rome n'a pas pour vocation d'alimenter la plaque tournante d'Alitalia à Rome-Fiumicino. La preuve en est que les services sont assurés toute la journée et pas uniquement en fonction de l'horaire des quelques vols long-courriers assurés par Alitalia depuis Rome-Fiumicino.
17.2.2. L'effet discriminatoire des règles de répartition ne peut s'apprécier sur la base de la situation actuelle. Alitalia cherche sans équivoque à développer ses activités de plaque tournante sur le site de Malpensa. Alitalia et les autres transporteurs proposeront d'ailleurs depuis Milan de nouvelles liaisons directes qui n'existent pas encore. Ces liaisons seront assurées au départ de l'aéroport de Malpensa et permettront aux voyageurs de gagner leur destination finale sans passer obligatoirement par des plaques tournantes situées ailleurs dans la Communauté.
17.2.3. En toute hypothèse, Malpensa est plus pratique que Linate pour les utilisateurs. L'aménagement des infrastructures d'accès progresse conformément au calendrier annoncé par les autorités italiennes. Par ailleurs, il a toujours été admis que la condition préalable au transfert serait l'achèvement de la route SS 336 (qui relie le terminal actuel au nouveau terminal), qui doit être terminée pour le 25 octobre 1998. L'infrastructure routière actuelle est à même d'absorber l'ensemble du trafic à transférer à Malpensa. À cet égard, il faut prendre en compte l'ensemble de la zone d'attraction de l'aéroport de Malpensa et non uniquement la ville de Milan. En effet, le nombre de passagers pour qui la situation géographique de Malpensa est plus pratique que celle de Linate équivaut plus ou moins à la proportion de passagers qui se trouvent dans la situation inverse. S'agissant du problème des tarifs excessifs de la course en taxi, la région de Lombardie a proposé de réglementer ces tarifs de manière à les maintenir à des niveaux acceptables.
17.3. En ce qui concerne le principe de proportionnalité, les autorités italiennes considèrent que les règles de répartition du trafic sont nécessaires pour atteindre l'objectif de création d'une plaque tournante à Malpensa en conservant Linate comme aéroport d'appoint.
Les seuils élevés de trafic ne permettront de conserver à Linate que les seules liaisons présentant un volume de trafic tel qu'il se justifie de les assurer à la fois depuis Linate et depuis Malpensa. Linate sera en fait utilisé pour assurer des liaisons sur lesquelles le trafic se fait essentiellement «de point à point» pour répondre à la demande des voyageurs de la classe affaires et des voyageurs en régime de navette. La sous-utilisation de Linate se justifie par l'objectif de création d'une véritable plaque tournante à Malpensa, objectif qui suppose l'intégration d'un maximum de services court- et moyen-courriers avec les services long-courriers. Cette intégration est nécessaire pour que la plaque tournante de Malpensa puisse drainer effectivement des passagers provenant de diverses villes de la Communauté (par exemple, Londres, Bruxelles, Lisbonne, Francfort, Copenhague, Rome, Palerme, Venise, Pantelleria et d'autres). De la même manière, il demeurera possible de desservir les autres plaques tournantes européennes au départ de Rome, de Milan et des centres régionaux d'Italie.
Toute autre considération reviendrait à exercer une discrimination au détriment de la plaque tournante de Malpensa.
17.4. S'agissant du non-respect des conditions imposées par la décision 97/789/CE, les autorités italiennes considèrent que cet argument est sans objet, puisque cette décision a été adoptée postérieurement aux règles italiennes et ne faisait pas mention de ces dernières.
V
(18) La Commission a rencontré les transporteurs le 10 mai 1998. Ces derniers ont insisté sur l'urgence de l'affaire, l'attribution des créneaux horaires pour les aéroports de Milan devant être fixée dans le cadre de la 102e conférence de l'IATA sur la coordination des horaires, prévue à Montréal en juin 1998.
(19) Lors des deux réunions organisées à Bruxelles les 9 et 19 juin 1998 et par une lettre du 25 juin 1998, la Commission a officiellement informé les autorités italiennes de sa position dans cette affaire, compte tenu des éléments dont elle disposait, en motivant ses doutes quant à la compatibilité des règles italiennes avec l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92. La Commission a précisé que les règles italiennes se traduisaient dans la pratique par une discrimination en faveur d'Alitalia. Elle a également fait savoir que, en toute hypothèse, ces règles n'étaient pas proportionnées à l'objectif recherché. Cette appréciation se fondait notamment sur l'adéquation des délais de réalisation des infrastructures d'accès à Malpensa par rapport au volume de trafic à transférer vers cet aéroport. Sur la base de ces considérations, les autorités italiennes ont été invitées à modifier les règles de manière à assurer leur entière compatibilité avec le droit communautaire.
(20) Par lettres des 2 et 15 juillet 1998, les autorités italiennes ont informé la Commission qu'elles n'étaient pas disposées à envisager une quelconque modification des règles. Elles ont également formulé les observations exposées aux points 20.1 à 20.4.
20.1. Les autorités italiennes ont réaffirmé que les critères de répartition du trafic au sein du système aéroportuaire de Milan arrêtés par le décret n° 46-T n'impliquent aucune discrimination en faveur d'Alitalia. Néanmoins, pour donner tous apaisements à la Commission sur ce point, les autorités italiennes ont indiqué qu'elles pourraient envisager de soumettre l'exploitation de la liaison Milan-Rome au départ de l'aéroport de Linate à des conditions empêchant pratiquement d'alimenter la plaque tournante d'Alitalia à Rome-Fiumicino. À cet effet, la liaison ne pourrait être assurée que sous la forme de services de navette soumis à des restrictions quant aux bagages de soute et sans through check-in (c'est-à-dire sans possibilité d'obtenir à Linate la carte d'embarquement pour le vol de correspondance à Rome-Fiumicino).
20.2. Les critères adoptés par le décret n° 46-T ont été présentés à la Commission dans le cadre des diverses réunions du «groupe Christophersen», chargé du suivi du projet, qui se sont tenues entre 1994 et 1997. À l'époque, la Commission n'a pas soulevé d'objections quant à la compatibilité de ces critères avec le droit communautaire. De plus, la Commission était toujours tenue au courant des diverses échéances prévues pour l'aménagement des infrastructures d'accès à l'aéroport.
20.3. Au cours des réunions précitées, seules deux infrastructures d'accès ont été qualifiées de «minimales mais suffisantes» pour assurer le transfert du trafic à Malpensa: la route SS 336 et l'autoroute A 8 modernisée. En outre, la Commission était toujours informée du calendrier de réalisation des divers travaux relatifs aux infrastructures d'accès à l'aéroport.
20.4. La position exprimée par la Commission risque de compromettre la réalisation de l'objectif de création d'une plaque tournante entièrement opérationnelle et économiquement viable à Malpensa. En d'autres termes, elle menace la réalisation d'un projet d'intérêt commun qui figure parmi les projets prioritaires du réseau transeuropéen.
(21) Au cours d'une dernière réunion tenue à Bruxelles le 24 juillet 1998, les autorités italiennes ont fourni à la Commission des informations à jour sur l'état d'avancement des travaux d'aménagement des infrastructures d'accès à l'aéroport de Malpensa. La Commission a informé les autorités italiennes qu'elle ne considérait pas comme adéquate la solution qu'elles proposaient consistant à imposer des conditions de service de navettes sur la ligne Milan(Linate)-Rome(Fiumicino). De telles conditions, qui ne font de toute façon pas partie des règles de répartition du trafic examinées ici, n'empêchent pas l'alimentation potentielle de la plaque tournante de Fiumicino. Même si elles pouvaient être instaurées en dépit de la résistance probable des utilisateurs et des compagnies, il serait difficile de faire appliquer une interdiction d'accepter et d'acheminer les bagages de soute et n'empêcherait pas le transit des voyageurs munis d'un simple bagage de cabine. Quoi qu'il en soit, cette solution ne résoudrait pas le problème de disproportion entre les règles et leur objectif.
APPRÉCIATION JURIDIQUE
VI
(22) En ce qui concerne les règles de répartition du trafic entre les aéroports d'un système aéroportuaire, la Commission est investie des compétences qui lui sont conférées par l'article 8, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 2408/92, qui se lit comme suit:
«La Commission, à la demande d'un État membre ou de sa propre initiative, examine l'application des paragraphes 1 et 2 et, dans un délai d'un mois à partir de la date de réception de la demande et après consultation du comité visé à l'article 11, décide si l'État membre peut continuer à appliquer la mesure. . . .»
(23) Eu égard aux plaintes déposées par les transporteurs, la Commission juge nécessaire d'exercer cette compétence pour déterminer si l'Italie est autorisée à appliquer les règles de répartition du trafic à l'intérieur du système aéroportuaire de Milan prévues par les décrets n° 46-T et n° 70-T, aux termes desquels, à partir du 25 octobre 1998, tous les services de transport aérien doivent être assurés à l'aéroport de Malpensa, à l'exception des services atteignant des seuils déterminés, qui peuvent continuer d'être assurés à l'aéroport de Linate. (7) La Commission agit de sa propre initiative, comme le prévoit expressément l'article 8, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 2408/92, et son instruction ne se limite aucunement à l'examen des plaintes et de la situation des plaignants.
(24) À cet égard, le simple fait que, lors des réunions organisées dans le cadre du groupe Christophersen, les services de la Commission n'ont pas fourni d'éléments d'appréciation quant à la compatibilité des règles italiennes litigieuses avec le droit communautaire ne saurait être considéré comme préjugeant d'une position officielle de la Commission sur ce point. La Commission rappelle que l'objet de ces réunions, auxquelles en tout état de cause n'ont pas participé seulement les services de la Commission, était d'assurer le suivi général du projet Malpensa 2000 et non d'examiner spécifiquement la compatibilité des règles italiennes avec le droit communautaire. De surcroît, dès ce stade, les services de la Commission ont insisté sur la nécessité de disposer d'infrastructures d'accès opérationnelles adéquates au moment du transfert. Par ailleurs, la Commission n'a jamais été consultée sur le calendrier d'application des mesures en cause. Dans ces conditions, les autorités italiennes ne peuvent invoquer leur confiance légitime dans le fait que la Commission jugerait les règles italiennes litigieuses compatibles avec le droit communautaire. En tout état de cause, la présente procédure met plus spécifiquement en cause l'application des règles italiennes dans une situation où les accès par route et par voie ferroviaire à Malpensa sont insuffisants.
VII
(25) Le principe de la libre prestation des services aériens dans la Communauté, prévu par l'article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92, autorise les transporteurs aériens communautaires à desservir n'importe quel aéroport appartenant à un système aéroportuaire en fonction de ses propres critères commerciaux. En d'autres termes, le libre accès au marché implique généralement le droit de choisir entre les différents aéroports d'un système aéroportuaire. La Commission estime que ce droit est un élément essentiel du processus de libéralisation étant donné que, dans la plupart des cas, les aéroports situés à l'intérieur d'un système aéroportuaire n'exercent pas tous le même attrait économique, comme l'indiquent les décisions 93/347/CEE et 95/259/CE (8).
(26) Cela étant, les États membres peuvent restreindre la liberté d'accès précitée sur la base de l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92, qui prévoit que:
«Le présent règlement n'affecte pas le droit d'un État membre de réglementer, sans discrimination fondée sur la nationalité ou l'identité du transporteur aérien, la répartition du trafic entre les aéroports situés à l'intérieur d'un système aéroportuaire.»
(27) Comme la Commission l'a déjà indiqué dans les décisions 95/259/CE et 94/290/CE (9), toute restriction adoptée sur la base de cette disposition doit être compatible avec les principes visés aux points 27.1 et 27.2.
27.1. Le principe de non-discrimination auquel l'article 8, paragraphe 1, fait expressément référence.
Ce principe interdit non seulement toute forme de discrimination basée sur la nationalité du transporteur aérien, traduisant ainsi le principe énoncé à l'article 6 du traité, mais également toute forme de discrimination basée sur l'identité du transporteur aérien. En adoptant le règlement (CEE) n° 2408/92, le Conseil a estimé que, vu la structure du transport aérien dans la Communauté, l'absence de discrimination sur la base de la nationalité du transporteur n'était pas suffisante pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur dans le domaine du transport aérien civil et pour assurer le respect du principe de libre accès au marché posé à l'article 3, paragraphe 1, dudit règlement. Le Conseil a en conséquence ajouté l'interdiction de discrimination sur la base de l'identité des transporteurs aériens à laquelle le Tribunal de première instance des Communautés européennes fait expressément référence dans l'arrêt rendu le 19 juin 1997 (10).
27.2. Les principes généraux régissant la libre prestation des services, tels qu'ils ont été énoncés par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (11).
Dans le règlement (CEE) n° 2408/92, le Conseil a arrêté, sur la base de l'article 84, paragraphe 2, du traité, les dispositions d'application des principes énoncés par les articles 59 et 62 du traité au secteur du transport aérien, harmonisant ainsi l'ensemble des modalités d'accès au marché des transporteurs aériens titulaires d'une licence d'exploitation délivrée par un État membre. Par suite, il est nécessaire pour interpréter le règlement (CEE) n° 2408/92 de se référer directement à ces principes, qui ont fait l'objet par ailleurs d'une communication de la Commission (12).
Dans le secteur du transport aérien, les principes régissant la libre prestation de services vont au-delà de la simple interdiction de discrimination fondée sur la nationalité ou sur l'identité du transporteur aérien. En effet, même si les mesures nationales restreignant la libre prestation des services s'appliquent sans discrimination, elles n'en demeurent pas moins inacceptables si elles ne sont pas justifiées par des exigences impératives liées à l'intérêt public ou si un résultat identique peut être obtenu par l'adoption de règles moins restrictives respectant le principe de proportionnalité.
VIII
(28) Dans le cas d'espèce, la Commission examine de sa propre initiative si les règles italiennes sont compatibles avec l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92, ce qui implique l'appréciation de la compatibilité de ces règles avec les principes de non-discrimination et de proportionnalité.
Le principe de non-discrimination
(29) La Commission estime que les critères fixés par le décret n° 46-T, sur la base des volumes de trafic, sont des critères objectifs qui ne font pas de distinction entre les transporteurs en raison de leur nationalité ou de leur identité, étant donné qu'ils s'appliquent indistinctement à tous les transporteurs aériens communautaires. Le simple fait que la ligne Milan-Rome soit la seule à répondre à ces critères ne constitue pas en soi une discrimination pour autant que cette ligne est ouverte à tous les transporteurs communautaires, sans restrictions, en vertu de l'article 3 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 2408/92.
(30) Cependant, comme la Commission l'a déjà indiqué dans sa décision 95/259/CE (13), le principe de non-discrimination énoncé par l'article 8, paragraphe 1, interdit aussi toute mesure qui, sans faire explicitement ou directement référence à la nationalité ou à l'identité du transporteur, produit néanmoins en pratique, même indirectement, des effets discriminatoires.
(31) Afin de déterminer si les critères établis par le décret n° 46-T produisent des effets discriminatoires dans la pratique, il faut en examiner les effets qui résulteront de leur application à partir du 25 octobre 1998, date de mise en application prévue par le décret n° 70-T.
(32) À cet égard, la Commission constate que l'exploitation des réseaux en étoile (hub and spoke) est devenue une pratique commune aux transporteurs aériens communautaires. Ces réseaux reposent sur des plaques tournantes (hubs) qui, du fait que la Communauté était auparavant subdivisée en un grand nombre de marchés délimités et qu'il existe actuellement des restrictions normatives à la prestation de services aériens entre la Communauté et les pays en dehors de l'EEE, sont toujours situés sur le territoire de l'État membre où le transporteur est établi. Actuellement, les transporteurs les plus importants exploitant des réseaux structurés de cette façon sont: Air France (à Paris-Charles de Gaulle), Alitalia (à Rome-Fiumicino), British Airways (à Londres-Heathrow et Londres-Gatwick), Iberia (à Madrid-Barajas), Lufthansa (à Francfort), KLM (à Amsterdam-Schipol), Sabena (à Bruxelles) et SAS (à Copenhague-Karlstrup). Le système de centres aéroportuaires permet aux transporteurs de couvrir de grandes parties du marché communautaire du transport aérien en offrant des services entre deux aéroports communautaires quelconques desservis à partir de la plaque tournante, sans avoir à supporter le coût des investissements exigés par l'établissement de services directs. De la même manière, ce système permet de fournir des services entre n'importe quel aéroport desservi à partir d'une plaque tournante et des aéroports situés dans des pays tiers, et donc d'offrir une solution de remplacement dans les cas où des accords bilatéraux conclus entre des États membres et des pays tiers interdisent la prestation de services directs.
(33) Bien que le système des centres aéroportuaires ait accru la concurrence entre les transporteurs susmentionnés, il ne leur permet pas toujours de se concurrencer sur une ligne donnée. En effet, les services indirects ne peuvent en général pas remplacer les services directs en raison des différences importantes au niveau de la durée du trajet, du niveau de service (un trajet comportant une escale avec changement d'appareil est moins intéressant pour l'utilisateur qu'une liaison directe) et du prix (les liaisons indirectes sont proposées à des prix inférieurs à ceux des liaisons directes). Pour ces raisons, la concurrence entre services directs et services indirects sur une ligne déterminée est très limitée. À l'inverse, les liaisons indirectes assurées via des plaques tournantes sont presque toujours substituables, même si cela ne vaut pas pour toutes les liaisons indirectes disponibles. De ce point de vue, il faut tenir compte de la situation géographique de la plaque tournante intermédiaire, surtout lorsque le lieu de destination est situé en Europe.
(34) En l'espèce, les informations dont dispose la Commission montrent qu'une concurrence existe actuellement dans le domaine de la prestation de services aériens au départ de Milan et à destination d'un certain nombre d'aéroports situés principalement en dehors de l'EEE (par exemple: Los Angeles, Dubai, Rio de Janeiro, etc.) entre Alitalia, pour les liaisons assurées via sa plaque tournante de Rome-Fiumicino, et d'autres transporteurs communautaires, pour des liaisons effectuées via leurs plaques tournantes respectives (14). La Commission ne peut dès lors accepter l'argument avancé par les autorités italiennes, selon lesquelles la liaison Milan-Rome n'aurait pas pour fonction d'alimenter la plaque tournante d'Alitalia à Rome-Fiumicino (15).
(35) La Commission ne pense pas que le fait qu'Alitalia projette de faire progressivement de l'aéroport de Malpensa une plaque tournante, à partir du 25 octobre 1998, mettra fin à cette situation. Il est vrai que la plus grande disponibilité de services directs au départ de Malpensa peut réduire la propension des voyageurs à recourir aux services indirects (16). Cependant, tout indique qu'Alitalia continue et continuera à scinder ses activités entre deux plaques tournantes: Rome-Fiumicino et Milan-Malpensa. C'est l'un des grands principes du plan de restructuration d'Alitalia, notifié par l'Italie à la Commission conformément aux dispositions sur les aides d'État. La décision 97/789/CE indiquait que les autorités italiennes avaient mis l'accent sur la validité économique et financière d'une stratégie basée sur un réseau comprenant deux plaques tournantes; elles indiquaient que l'aéroport de Rome-Fiumicino aurait eu le rôle de «terminal méditerranéen, tout en maintenant une forte connotation intercontinentale». Par ailleurs, la stratégie de plaques tournantes sous-tend l'alliance avec la KLM. Même si le projet de programme d'Alitalia pour l'hiver 1998/1999 prévoit un développement considérable des services vers les destinations situées en dehors de l'EEE, au départ de Malpensa au détriment de Rome, plusieurs destinations continueront à être desservies au départ de Rome exclusivement, et un nombre accru de destinations seront desservies en alternance au départ de Rome et au départ de Malpensa (certains jours de la semaine depuis l'un et certains jours de la semaine depuis l'autre par exemple).
Par ailleurs, même dans l'hypothèse où le projet de programme d'Alitalia pour l'hiver 1998/1999 serait définitif, il ne contient aucune indication sur le développement respectif des services au départ de Malpensa et de Rome au cours des prochaines saisons. Vu l'activité croissante à l'aéroport de Malpensa, il est peu probable que Fiumicino perde peu à peu son rôle de plaque tournante, et on peut même penser qu'il gagnera même de l'importance à mesure de l'augmentation de la saturation de Malpensa.
Dans ces conditions, il est évident qu'Alitalia continue à compter grandement sur sa plaque tournante de Rome, qu'elle pourra desservir au départ de Linate, alors que les autres transporteurs aériens communautaires qui ne sont pas italiens ne pourront plus desservir leur plaque tournante au départ de Linate puisqu'ils devront assurer leurs services au départ de Malpensa.
(36) Le fait qu'en raison des règles italiennes, seule la ligne Milan-Rome continuera d'être exploitée au départ de l'aéroport de Linate impliquera qu'à partir du 25 octobre 1998, Alitalia sera le seul transporteur communautaire pouvant accéder à sa plaque tournante de Rome-Fiumicino à partir de Milan, en utilisant soit l'aéroport de Linate, soit l'aéroport de Malpensa. Tous les autres transporteurs communautaires susmentionnés ne pourront accéder à leur plaque tournante respective qu'à partir de l'aéroport de Malpensa.
(37) L'aéroport de Linate est situé à dix kilomètres au sud-est du centre de Milan. La plupart des aéroports communautaires desservant des villes d'une taille similaire ou supérieure ne sont pas implantés aussi près du centre-ville. Grâce à cette situation privilégiée, l'aéroport bénéficie à la fois du réseau de transports reliant les principales régions de l'Italie du Nord à la ville de Milan et du réseau de transports urbains. Un réseau complet d'autoroutes relie Milan à Turin, Bergame et Venise (A 4), Varese (A 8), Gênes (A 7), Bologne (A 1). Ce réseau est parachevé par une rocade intérieure et une rocade extérieure, cette dernière desservant directement l'aéroport de Linate. Celui-ci est donc accessible facilement aussi bien depuis l'Italie du Nord que depuis la ville de Milan. La distance réduite entre Linate et le centre-ville ne justifie pas la mise en place d'une liaison ferroviaire.
(38) L'aéroport de Malpensa se trouve à cinquante-trois kilomètres au nord-ouest du centre de Milan. Aucun autre aéroport communautaire desservant une ville d'une taille similaire ou supérieure n'est situé aussi loin du centre-ville. En raison de sa situation géographique, il n'est desservi que partiellement par le réseau d'infrastructures de transport reliant la région de l'Italie du Nord à la ville de Milan et le réseau des infrastructures de transport urbain. En fait, l'aéroport n'est accessible que par l'autoroute A 8 qui relie Milan à Varese. Mais l'autoroute A 8 n'accède pas directement à l'aéroport de Malpensa; de l'autoroute, il faut emprunter la SS 336. Pour le moment, il n'existe pas de connexion directe aux autres autoroutes permettant d'accéder à Milan. De plus, malgré la distance importante qui le sépare de Milan, aucune liaison ferroviaire directe n'a été mise en service à ce jour.
(39) En conséquence, il est évident que les conditions d'accès à l'aéroport de Malpensa et à l'aéroport de Linate ne sont, pour le moment, pas équivalentes et, donc, que les deux aéroports ne présentent pas les mêmes avantages.
(40) Après le 25 octobre 1998, la situation restera inchangée et pourrait même empirer, étant donné que les infrastructures d'accès qui sont jugées nécessaires pour absorber le transfert du trafic ne seront pas achevées. Lors de la réunion du groupe Christophersen chargé du suivi du projet Malpensa 2000 qui s'est tenue le 27 octobre 1997, ces infrastructures qui ont été répertoriées sont présentées aux points 40.1 à 40.3.
40.1. Extension de la SS 336
À ce jour, la SS 336 reliant l'A 8 à l'aéroport s'arrête au terminal nord existant et ne va pas jusqu'au nouveau terminal.
40.2. Modernisation de l'autoroute A 8
Cette autoroute est actuellement saturée. La situation empirera avec le transfert de trafic prévu par les règles italiennes. Les travaux de modernisation suivants ont pour objet d'augmenter la capacité de l'autoroute:
- aménagement d'une voie supplémentaire de chaque côté de l'autoroute,
- aménagement d'une bande d'arrêt d'urgence,
- renforcement de la capacité des guichets de péage.
40.3. Ouverture d'une liaison ferroviaire directe de Milan à l'aéroport.
(41) Selon les informations communiquées par les autorités italiennes, tandis que l'extension de la SS 336 devrait être achevée pour le 25 octobre 1998, les travaux de modernisation de l'A 8, en revanche, ne seront pas terminés avant décembre 2000 (à ce jour, seule la voie supplémentaire a été construite) et probablement la liaison ferroviaire directe ne sera probablement mise en service que le 1er mai 1999. Cette liaison ne sera en tout état de cause que provisoire (deux trains toutes les heures - trente-neuf minutes de trajet), et ne deviendra complètement opérationnelle qu'en 2001, avec le «Malpensa Express» (quatre trains par heure - trente minutes de trajet). Les autorités italiennes ne se sont cependant pas officiellement engagées à respecter ce calendrier.
(42) Ainsi, la capacité des infrastructures d'accès à l'aéroport de Malpensa après le 25 octobre 1998 ne sera pas suffisante au regard du volume de trafic que devra absorber l'aéroport, en raison du transfert de trafic depuis Linate d'une part et de la croissance du marché d'autre part. Selon les informations dont dispose la Commission, il semble que cette situation persistera au moins jusqu'en décembre 2000, date à laquelle il est prévu que toutes les infrastructures de transport susmentionnées seront achevées.
(43) Il n'est pas certain, cependant, que même une fois achevées, ces infrastructures seront suffisantes pour compenser le désavantage que constitue la situation géographique de cet aéroport par rapport à celle de Linate. À cet égard, il faut tenir compte non seulement des différentes liaisons qui existeront à ce moment là mais aussi de leur qualité.
(44) Étant donné les différences de conditions d'accès existantes entre l'aéroport de Linate et celui de Malpensa, la Commission estime que ces aéroports ne présenteront pas d'avantages comparables aussi longtemps que la capacité des infrastructures d'accès à l'aéroport de Malpensa ne compensera pas la situation géographique de cet aéroport par rapport à celui de Linate.
(45) Au vu de ce qui précède et compte tenu de la concurrence existant entre Alitalia et les autres transporteurs communautaires, les critères fixés par le décret n° 46-T, qui permettent à la seule compagnie Alitalia de desservir sa plaque tournante de Rome-Fiumicino à partir de l'aéroport de Linate et obligent les autres compagnies aériennes communautaires à desservir leurs plaques tournantes respectives en passant par l'aéroport de Malpensa, ont pour effet de conférer un avantage concurrentiel à Alitalia. Cet avantage persistera aussi longtemps que les infrastructures d'accès à l'aéroport de Malpensa ne seront pas suffisantes pour vaincre la situation actuelle caractérisée par le manque d'enthousiasme des passagers à utiliser cet aéroport.
(46) La Commission estime donc que l'application des critères fixés par le décret n° 46-T à compter du 25 octobre 1998, conformément aux dispositions du décret n° 70-T, produira, dans la pratique, des effets discriminatoires en faveur d'Alitalia. Il en résulte que l'application des critères à partir du 25 octobre 1998, conformément au décret n° 70-T, est incompatible avec le principe de non-discrimination en raison de l'identité du transporteur aérien énoncé à l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92.
Le principe de proportionnalité
(47) Le projet Malpensa 2000 a pour objet de créer, au moyen de l'extension et de l'aménagement des installations existantes de l'aéroport de Malpensa, une plaque tournante complètement opérationnelle et économiquement viable. Les règles italiennes contribuent à cet objectif en assurant le transfert d'un volume suffisant de trafic de l'aéroport de Linate vers l'aéroport de Malpensa, de façon à garantir la viabilité de la plaque tournante. L'article 8 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 2408/92 reconnaît expressément la légitimité d'une politique dynamique d'aménagement aéroportuaire. Celui-ci doit cependant respecter les principes généraux du droit communautaire et, notamment, du troisième paquet de mesures de libéralisation du transport aérien (voir décision 95/259/CE, page 31).
(48) Les règles italiennes ne permettront plus aux transporteurs aériens de choisir l'aéroport de Linate pour l'exploitation de liaisons n'atteignant pas les seuils établis. Dans la pratique, cette règle s'appliquera à toutes les liaisons aériennes, à l'exception de la liaison Milan-Rome. Partant, ces règles restreignent la liberté de fournir des services aériens dans la Communauté au départ et à destination de Milan. Même si ces règles ne devaient pas être jugées discriminatoires selon la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (voir en particulier l'arrêt précité rendu le 25 juillet 1991), «l'application des réglementations nationales aux prestataires établis dans d'autres États membres doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles visent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint. En d'autres termes, il faut que le même résultat ne puisse pas être obtenu par des règles moins contraignantes.» (Point 15 des motifs de l'arrêt).
(49) À cet égard, la Commission constate qu'il n'est pas démontré que la création d'une plaque tournante économiquement viable, ainsi que la réussite du projet de réseaux transeuropéens, nécessitent des mesures aussi «contraignantes». Les facteurs décrits aux points 49.1 et 49.2 tendent à prouver le contraire.
49.1. Le caractère opérationnel du projet Malpensa 2000 (y compris l'exploitation au moment opportun de tous les vols et la condition préalable d'un accès normal des passagers à l'aéroport) ne suppose pas le transfert en bloc pour le 25 octobre 1998 du volume de trafic prévu par les règles italiennes. L'application des critères fixés par ces règles produira un transfert de trafic de l'ordre de 11,7 millions de passagers, tandis que 2,5 millions de passagers seulement resteront à l'aéroport de Linate.
La viabilité de l'exploitation de la plaque tournante de Malpensa nécessite le transfert d'un volume de trafic compatible avec la capacité des installations aéroportuaires et des infrastructures d'accès. Dans le cas contraire, le succès du développement et du positionnement futur de l'aéroport de Malpensa comme plaque tournante dans la Communauté pourrait être compromis. Ainsi que cela a déjà été indiqué, les infrastructures d'accès nécessaires ne seront pas achevées le 25 octobre 1998, ce qui signifie qu'à cette date la capacité des infrastructures d'accès existantes ne permettra pas d'absorber le volume de trafic qui sera transféré. Il semble que cette situation persistera jusqu'en décembre 2000, date à laquelle selon les informations communiquées par les autorités italiennes, les travaux de modernisation de l'autoroute A 8 devraient être terminés et une liaison ferroviaire temporaire provisoire établie, et à condition qu'à ce moment le volume de trafic de l'aéroport ne nécessite pas d'autres améliorations des infrastructures d'accès.
49.2. Les dispositions financières relatives au projet Malpensa 2000 n'exigent pas que le transfert de trafic de l'aéroport de Linate à celui de Malpensa soit effectif au 25 octobre 1998. En fait, conformément aux termes du contrat de financement du projet passé entre la BEI et SEA, la concentration du trafic de Linate vers Malpensa doit être réalisée le 31 décembre 2000 au plus tard.
(50) Au vu de ce qui précède, la Commission est d'avis que la création d'une plaque tournante totalement efficace et opérationnelle ne suppose pas nécessairement le transfert d'un volume de trafic équivalent à 11,7 millions de passagers le 25 octobre 1998. Retarder ce transfert ou l'effectuer progressivement à compter du 25 octobre 1998 serait plus adapté à la réalisation de cet objectif et permettrait également de limiter les atteintes à la liberté de prestation de services aériens au départ et à destination de Milan. Les règles italiennes n'apparaissent donc pas indispensables pour atteindre l'objectif poursuivi par les autorités italiennes, qui peut être atteint avec des mesures moins restrictives du point de vue de la liberté de prestation des services aériens.
(51) Enfin, les autorités italiennes ont justifié l'imposition de seuils élevés pour le trafic autorisé à demeurer à Linate en arguant qu'il fallait au minimum des volumes d'activité de cet ordre pour justifier l'utilisation par une compagnie aérienne à la fois de Malpensa et de Linate, et que cette mesure concernait les lignes principalement caractérisées par un trafic de point à point.
Si l'un des objectifs du décret n° 46-T consistait bien à garder à Linate les lignes caractérisées par un trafic de point à point - ce qui semble bien être l'objectif puisque le douzième considérant du préambule de ce décret mentionne «en particulier» les services entre Milan et Rome -, le décret ne peut alors pas être considéré comme un moyen approprié pour atteindre l'objectif consistant à garder ces lignes à l'aéroport de Linate, puisqu'il impose des restrictions inutiles sur toutes les lignes autres que la ligne Milan-Rome et même les exclut totalement de cet aéroport.
En outre, l'imposition de restrictions entraînant une réduction immédiate et drastique des activités de Linate, qui chutera de 14,2 millions de passagers par an en 1997 à 2,5 millions de passagers après l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions, n'apparaît pas une mesure adéquate pour atteindre l'objectif énoncé dans le onzième considérant du préambule du décret, selon lequel l'aéroport de Linate devra être maintenu en service en tout état de cause.
(52) La Commission estime dès lors que les règles de répartition du trafic fixées par les décrets n° 46-T et n° 70-T sont incompatibles avec le principe de proportionnalité.
Conclusion
(53) En conclusion, la Commission considère que les règles de répartition du trafic fixées par les décrets n° 46-T et n° 70-T sont incompatibles avec les dispositions de l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92, dans la mesure où leur application viole le principe de non-discrimination et le principe de proportionnalité. C'est pourquoi il convient de décider, en application de l'article 8, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 2408/92, que l'Italie ne peut appliquer ces règles.
(54) La présente décision ne remet nullement en cause le droit de l'Italie de mettre en oeuvre une politique aéroportuaire dynamique et, plus particulièrement, de poursuivre l'objectif qui consiste à établir une plaque tournante entièrement efficace et opérationnelle à l'aéroport de Malpensa. Toutefois, les règles de répartition du trafic requises pour atteindre cet objectif doivent être conformes aux principes du droit communautaire énoncés plus haut.
(55) La présente décision ne remet pas non plus en cause le caractère d'intérêt général du projet Malpensa 2000, qui a été retenu comme projet prioritaire dans le cadre du réseau transeuropéen. À cet égard, la Commission rappelle que les actions des États membres en vue de soutenir des projets prioritaires dans le cadre des réseaux transeuropéens, ou destinées à créer les conditions nécessaires à la réalisation des objectifs qu'ils poursuivent, doivent être entièrement compatibles avec le droit communautaire,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'Italie ne peut appliquer les règles de répartition du trafic au sein du système aéroportuaire de Milan prévues par les décrets n° 46-T du 5 juillet 1996 et n° 70-T du 13 octobre 1997.
Article 2
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 16 septembre 1998.