Décision de la Commission
du 8 décembre 1999
relative à la mesure que les Pays-Bas ont l'intention d'appliquer en vue de la rationalisation des centres de rassemblement des porcs
[notifiée sous le numéro C(1999) 5209]
(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi.)
(2000/386/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations(1), conformément à la disposition précitée et vu les observations transmises,
considérant ce qui suit:
I. Procédure
(1) Par lettre du 6 août 1998, enregistrée le 10 août 1998, les Pays-Bas ont notifié à la Commission la mesure mentionnée en objet. Par lettre du 29 septembre 1998, enregistrée le 5 octobre 1998, et par lettre du 3 novembre 1998, enregistrée le 5 novembre 1998, les Pays-Bas ont fourni des informations complémentaires à la Commission. Ces informations ont encore été complétées lors d'une réunion avec des représentants du gouvernement néerlandais, le 7 décembre 1998.
(2) Par lettre du 3 février 1999, la Commission a communiqué aux Pays-Bas sa décision d'ouvrir, à l'égard de la présente mesure, la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.
(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
(4) La Commission a reçu des observations à ce sujet de la part des intéressés. Elle les a transmises aux Pays-Bas, demandant à ces derniers de les commenter; la Commission a reçu les commentaires des Pays-Bas par lettre du 30 juillet 1999.
II. Description de la mesure
(5) La présente mesure accompagne le renforcement de la législation en matière d'hygiène concernant les centres de rassemblement des porcs. Ces nouvelles exigences en matière d'hygiène sont nécessaires pour éviter la propagation de la peste porcine classique. La réglementation modifiée en matière d'hygiène transpose en partie la directive 64/432 CEE du Conseil(3), modifiée par la directive 97/12/CE(4), mais elle comporte également un certain nombre d'exigences supplémentaires. Les dispositions en matière d'hygiène ont été notifiées en tant que mesures de protection temporaire en application de l'article 10, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 90/425/CEE du Conseil du 26 juin 1990 relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur(5), modifiée en dernier lieu par la directive 92/118/CEE(6). Les Pays-Bas souhaitent donner à ces mesures un caractère permanent. En conséquence, les mesures ont également été notifiées (98/0392/NL) en tant que spécification technique conformément à la directive 83/189/CEE du Conseil du 28 mars 1983 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques(7), laquelle a été codifiée par la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil(8), modifiée ultérieurement par la directive 98/48/CE(9).
Tous les centres de rassemblement des porcs ont été fermés depuis le déclenchement de la peste porcine classique et l'autorisation d'exploitation a été retirée à tous les établissements. Les centres ne peuvent reprendre leur activité que s'ils demandent une nouvelle autorisation qui ne peut être obtenue que s'ils remplissent les nouvelles exigences en matière d'hygiène.
Les établissements qui sont disposés à adapter leurs équipements peuvent recevoir une subvention à l'investissement.
Les établissements qui ne veulent ou ne peuvent pas remplir les nouvelles exigences doivent rester fermés et peuvent bénéficier de subventions en vue de la cessation définitive de leur activité. Les bénéficiaires de subventions (y compris les actionnaires) doivent s'engager à ne pas participer à l'avenir, directement ou indirectement, à l'exploitation d'un centre de rassemblement des porcs.
(6) La subvention proposée est constituée de deux éléments: une compensation des pertes de revenus et une compensation des pertes en capital.
(7) La compensation des pertes de revenus s'élève à 3,75 florins néerlandais par équivalent-porc(10), à moins qu'il puisse être prouvé, sur la base des comptes annuels ou d'une expertise comptable, que la marge de revenu moyenne par équivalent-porc dépasse 0,75 florin néerlandais, auquel cas la subvention peut être augmentée proportionnellement jusqu'à un maximum de 5 florins néerlandais par équivalent-porc.
Cette méthode de calcul s'appuie sur le rapport d'un consultant indépendant qui montre que le bénéfice par équivalent-porc oscille entre 0,74 et 1,28 florin néerlandais. On peut par conséquent considérer que l'ensemble d'un équivalent-porc garantit à l'exploitant un revenu minimal de 0,75 florin néerlandais. Cette marge est ensuite multipliée par cinq pour compenser la perte de revenus sur sept ans, corrigée d'une marge d'environ 30 % puisque la subvention est versée à ce moment alors que le revenu s'étalerait sur un certain nombre d'années. La subvention peut être augmentée s'il est démontré que la marge bénéficiaire réelle était plus importante.
La période de sept ans s'appuie également sur le rapport précité, dans lequel était effectuée une comparaison de différents régimes de compensation. Étant donné qu'il serait difficile d'individualiser le facteur de correction pour chaque établissement particulier, il a été objectivé au niveau moyen de 30 %.
(8) La compensation des pertes en capital est basée sur l'estimation d'un expert indépendant, exprimée en tant que perte de la valeur locative de la superficie en mètres carrés effectivement utilisée pour la livraison, le regroupement, le pesage et le transport des porcs, et en tant que perte estimée de la valeur locative des salles de nettoyage et des bureaux du centre de rassemblement, multipliée par dix (facteur de rentabilité, chiffre basé sur le rapport de l'expert indépendant) et la valeur estimée de l'inventaire.
Si le centre de rassemblement est également utilisé pour d'autres espèces animales, aucune compensation des pertes en capital n'est octroyée puisque d'autres animaux peuvent continuer à y être regroupés; il n'y a alors aucune perte en capital.
L'inventaire considéré dans l'évaluation des pertes en capital doit être détruit. Les actifs du centre de rassemblement ne peuvent en aucun cas bénéficier à un autre centre de rassemblement des porcs ni à aucun centre de rassemblement d'autres espèces animales pendant une période de dix ans suivant l'arrêt de ses activités.
(9) La mesure est applicable jusqu'en 2001 inclus (la mesure peut être prolongée et le paiement échelonné sur les années suivantes si les recettes provenant de la taxe parafiscale ne sont pas suffisantes pour effectuer le paiement en 2001).
(10) Le règlement est entré en vigueur avec sa publication au Journal officiel des Pays-Bas. Les autorités néerlandaises ont indiqué que cela devrait permettre aux établissements de décider en connaissance de cause de la poursuite éventuelle de leurs activités. Les demandes de subventions en vue de la cessation d'activités devaient être déposées avant le 30 septembre 1998.
Les autorités néerlandaises ont toutefois donné l'assurance que la mesure n'était pas encore appliquée dans la pratique tant que le subventionnement n'était pas encore approuvé par la Commission, de même que le règlement relatif aux taxes parafiscales au niveau national.
(11) Les bénéficiaires sont les centres de rassemblement des porcs.
(12) Le budget est estimé à 10 millions de florins néerlandais pour chacune des années 1999, 2000 et 2001. Le ministère versera un montant de 20 millions de florins néerlandais, les 10 millions restants étant versés par l'organisme de droit public pour le marché de la viande et le bétail (Productschap) par l'intermédiaire d'une taxe parafiscale prélevée sur les porcs acheminés dans un centre de rassemblement.
(13) Les taxes parafiscales sont prélevées par la Productschap pour le marché de la viande et le bétail dans les centres de rassemblement. La taxation est basée sur le nombre de porcs livrés puis retransportés après transbordement. La taxe s'élève à 0,40 florin néerlandais par porcelet, 0,80 florin néerlandais par porc et 1,00 florin néerlandais par truie (ces montants peuvent être augmentés jusqu'à un maximum de 1 florin néerlandais, 1,50 florin néerlandais et 2 florins néerlandais respectivement en cas d'insuffisance des recettes). La taxe ne peut être répercutée sur le prix facturé par le centre aux clients. Aucune taxe n'est perçue sur les importations.
(14) La procédure est ouverte pour les motifs suivants:
Dans la notification, les autorités néerlandaises justifient l'aide en se référant aux pratiques de la Commission en matière d'aide à l'abandon de la production.
En effet, selon les pratiques de la Commission dans le secteur agricole, une aide à l'abandon de la production est considérée comme étant compatible avec le marché commun à concurrence de 100 % des frais y relatifs pour autant que quatre conditions soient remplies (voir par exemple aides N 547/96, N 452/95, N 47/95, N 463/93 et N 458/94):
1) l'aide doit être dans l'intérêt général du secteur concerné;
2) il doit y avoir une contrepartie suffisante de la part du bénéficiaire;
3) il doit être exclu qu'il s'agisse d'une aide de sauvetage et à la restructuration;
4) toute surcompensation des pertes de valeur du capital et des pertes résultant des revenus futurs prévus doit être exclue.
(15) Dans le cas d'espèce, il s'avère toutefois que les règles régissant l'abandon de la production, qu'évoquent les autorités néerlandaises comme base pour l'approbation de la mesure, ne sont pas applicables. En effet, les règles en cause s'appliquent dans les cas d'abandon volontaire d'une production. Or les entreprises concernées sont déjà fermées sur la base de la loi. L'octroi d'une compensation à des exploitations fermées incapables de satisfaire aux exigences en matière d'hygiène pourrait équivaloir à une surcompensation et pourrait même fausser les échanges dans de nouveaux marchés sur lesquels de telles entreprises pourraient s'implanter (ou des marchés apparentés où elles seraient déjà actives). C'est la raison pour laquelle l'effet d'incitation que la Commission exige en règle générale avant d'envisager l'approbation d'une aide d'État ne semble pas exister.
Les établissements incapables ou non désireux de satisfaire aux nouvelles exigences en matière d'hygiène décideraient normalement de cesser leurs activités à titre permanent compte tenu des coûts qu'impose le respect des nouvelles conditions ainsi que des profits escomptés; les nouvelles règles en matière d'hygiène apparaîtraient ainsi comme un risque entrepreneurial normal. Dans ces conditions, la compensation des pertes de revenus en particulier mais également tout type de compensation pourraient être considérés comme une surcompensation.
(16) L'ouverture de la procédure s'expliquait également par le mode de calcul de la compensation (pertes de revenus). Le rapport établi par le consultant indépendant montre que le bénéfice par équivalent-porc varie de 0,74 à 1,28 florin néerlandais. Ce chiffre est basé sur les comptes annuels de cinq des quarante-huit centres de rassemblement des porcs existant aux Pays-Bas. Les activités de rassemblement des porcs représentent souvent une partie (mineure) des opérations de transport, commerciales ou d'exportation d'un établissement. Aussi, les comptes annuels ne permettent-ils pas toujours de déduire la rentabilité des activités de rassemblement de porcs ou ne sont pas utiles pour d'autres raisons ("manque de clarté", en raison d'écritures comptables ponctuelles ou de nombreuses activités parallèles).
La valeur des données statistiques (échantillons limités à cinq établissements) pour la détermination de la compensation est sujette à caution aux yeux de la Commission. En outre, les variations importantes de la marge bénéficiaire entre ces cinq entreprises elles-mêmes suscitent des doutes quant à la possibilité de déterminer une marge bénéficiaire minimale de 0,75 florin néerlandais sans donner lieu à une surcompensation pour certains établissements.
(17) Par conséquent, le régime de compensation proposé ne semble pas basé, aux yeux de la Commission, sur des critères objectifs; il ne saurait donc être exclu qu'il puisse conduire ipso jure à une surcompensation.
(18) Eu égard à ce qui précède, la Commission émet des doutes quant à la compatibilité de la mesure proposée avec le marché commun, et a décidé d'ouvrir la procédure.
III. Observations des intéressés
(19) La Productschap pour le marché de la viande, le bétail et les oeufs a présenté ses observations par télécopie en date du 29 juin 1999.
(20) La Productschap attire l'attention sur les circonstances dans lesquelles le nouveau régime a été instauré: il n'a pas été prévu de régime transitoire. La nouvelle réglementation vise à défendre les intérêts sociaux et ceux du secteur porcin. Toutefois, les charges pèsent de manière disproportionnée sur un groupe relativement restreint de centres de rassemblement des porcs.
(21) Dans un cas similaire, la Cour suprême des Pays-Bas a rendu un jugement constatant l'existence d'un droit à compensation [arrêt du 18 janvier 1991 dans une affaire "swill" (alimentation porcine)]. Dans cette affaire, une interdiction immédiate d'utiliser des déchets de cuisine et d'abattage dans la nourriture de porcs avait été décrétée et assortie d'un régime de compensation insuffisant. La Cour suprême a jugé que, en instaurant la mesure sans prévoir de dispositions transitoires ou d'autres mécanismes de compensation, le ministre avait agi de manière illégale.
(22) Sur la base de cette jurisprudence, le gouvernement néerlandais est tenu d'indemniser les centres de rassemblement qui ont été contraints de cesser leurs activités.
(23) La Productschap fait en outre remarquer que l'argument de la Commission selon lequel les centres de rassemblement qui ne satisfont pas aux nouvelles règles auraient de toute façon dû cesser leurs activités, de sorte qu'il ne soit pas nécessaire de leur octroyer une subvention, n'est pas vraiment plausible. La fermeture des établissements à la suite de la peste porcine n'avait qu'un caractère temporaire. Tous les établissements concernés répondaient aux exigences en vigueur avant l'éclatement de la crise et pouvaient par conséquent espérer reprendre leurs activités après la crise. Si les établissements qui ne satisfont pas aux nouvelles exigences devaient être privés de subventions sous prétexte qu'ils auraient de toute façon cessé leurs activités, il faut garder à l'esprit qu'une telle décision serait involontaire et résulterait du renforcement des normes en matière d'hygiène. Compte tenu de la jurisprudence de la Cour suprême citée ci-dessus et en l'absence de dispositions transitoires, l'État est en tout cas tenu de pourvoir à une indemnisation pour les dommages subis.
IV. Observations des Pays-Bas
(24) Les autorités néerlandaises ont répondu, par lettre du 5 mars 1999, à la lettre de la Commission leur annonçant l'ouverture de la procédure. Le contenu de cette lettre est détaillé ci-après.
(25) Les autorités néerlandaises estiment que la Commission n'a pas suffisamment tenu compte du contexte de l'adoption de la mesure d'aide. À la suite des dommages causés par la peste porcine, le renforcement des règles d'hygiène vétérinaire a été perçu comme un moyen de prévenir de tels problèmes à l'avenir. Parallèlement, le nombre de centres de rassemblement des porcs doit être réduit. Les différentes mesures décidées ont dû être lancées en un temps record afin de limiter le risque au maximum. L'autorisation d'exploitation a par conséquent été retirée à tous les établissements puisqu'ils avaient de toute façon cessé leurs activités à la suite de la peste porcine. Dans des conditions normales, une période de transition aurait été prévue, d'autant que les investissements, qui, dans certains cas, pouvaient s'élever à 1 million de florins néerlandais, ont dû être consentis par des établissements qui avaient cessé toute activité pendant un certain laps de temps et dont le chiffre d'affaires était donc inexistant.
(26) Un cas comparable s'est déjà présenté avec l'instauration, le 1er juillet 1998, du règlement relatif aux règles d'hygiène axées sur la lutte contre les maladies contagieuses et visant également à prévenir la peste porcine, à l'exception des dispositions relatives aux installations de lavage et aux équipements de décontamination des véhicules utilisés dans les abattoirs de porcins; ces dispositions ne sont entrées en vigueur que le 1er décembre 1998, de manière à permettre aux exploitants d'abattoirs de porcins d'investir dans les installations nécessaires.
(27) La Commission a tort de dissocier le renforcement des exigences en matière d'hygiène de la politique d'ajustement. Ces exigences ne peuvent être renforcées avec effet immédiat que si les mesures d'ajustement sont approuvées. L'évocation, par la Commission, de la jurisprudence de la Cour suprême et du fait que "sans les aides, le seul jeu des forces du marché n'inciterait pas les bénéficiaires éventuels des aides à adopter un comportement contribuant à la réalisation de l'un des objectifs énumérés", n'est pas pertinente, puisque l'aide est jugée nécessaire par le fait que, sans elle, un renforcement des exigences avec effet immédiat n'est pas possible.
(28) En outre, on ne peut parler de cessation volontaire et permanente des activités. Si les autorités n'avaient pas pris de mesures, tous les centres de rassemblement auraient pu poursuivre leurs activités. La Commission fait remarquer à juste titre qu'il est impossible de déterminer avec certitude si les exploitants avaient réellement l'intention de reprendre leurs activités, mais cet argument est inapproprié. Toute mesure d'aide à l'abandon de la production s'adresse aux exploitants qui sont disposés à mettre fin à leurs activités à certaines conditions. Les motifs qui sous-tendent le recours à de telles mesures ne sont pas pertinents en tant que tels (à l'exception du fait que le régime appliqué ne peut constituer une aide de sauvetage et à la restructuration). Par conséquent, la mesure d'aide proposée cadre avec la politique que la Commission mène traditionnellement en matière d'aide à l'abandon de la production.
(29) Par lettre du 27 mai 1999, les autorités néerlandaises ont communiqué les amendements suivants au régime de compensation. À la suite des remarques formulées par la Commission, quatorze exploitations ont fait l'objet d'un examen plus approfondi. Cet examen a révélé que la marge bénéficiaire de certaines d'entre elles était inférieure au minimum de 0,75 florin néerlandais fixé par le régime d'aide.
(30) La compensation est par conséquent modifiée: elle s'élèvera à 2,5 florins néerlandais par équivalent-porc (au lieu des 3,75 florins prévus initialement), à moins qu'il puisse être prouvé, sur la base des comptes annuels ou d'une expertise comptable, que la marge de revenu moyenne par équivalent-porc dépasse 0,50 florin néerlandais, auquel cas la subvention peut être augmentée proportionnellement jusqu'à un maximum de 5,75 florins néerlandais par équivalent-porc (au lieu des 5 florins prévus initialement).
(31) Par lettre du 30 juillet 1999, les autorités néerlandaises ont réagi à la lettre de la Productschap. Bien que la Productschap appuie les affirmations du gouvernement néerlandais, ce dernier estime que la référence à la jurisprudence de la Cour suprême n'est pas des plus appropriées. Le gouvernement néerlandais se demande si ce cas-ci est comparable à celui qui a été traité en son temps par la Cour suprême. Il estime en tout cas que, pour pouvoir déterminer si la mesure proposée est compatible avec le marché commun, il n'est pas nécessaire de savoir s'il est lui-même redevable d'une indemnité selon le droit néerlandais.
(32) Comme le confirment les autorités néerlandaises, la jurisprudence citée ci-dessus montre que le gouvernement ne peut se contenter de renforcer la réglementation sans tenir compte d'autres intérêts. Le gouvernement néerlandais est d'avis que le renforcement des règles en matière d'hygiène pour les centres de rassemblement n'implique pas d'obligation d'indemnisation. D'un point de vue administratif, il considère que l'absence de période de transition constitue le principal élément justifiant le régime de subvention proposé, lequel est ainsi considéré comme compatible avec le marché commun aux termes de l'article 87 du traité.
V. Évaluation de la mesure
(33) L'article 21 du règlement (CEE) n° 2759/75 du Conseil du 29 octobre 1975 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc(11), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 3290/94(12), stipule que "sous réserve de dispositions contraires du présent règlement, les articles 92 à 94 (actuellement 87 à 89) du traité sont applicables" dans ce secteur.
(34) Pour que l'article 87, paragraphe 1, soit applicable, les mesures doivent procurer à une entreprise un avantage économique qu'elle n'aurait pas obtenu dans le cadre de son activité normale, les aides doivent être accordées à certaines entreprises par un État membre ou au moyen de ressources d'État et affecter les échanges entre États membres de manière sensible.
(35) Selon l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 27 septembre 1988 dans les affaires jointes 106 à 120/87 (Asteris AE)(13), une compensation revendiquée en vertu de la jurisprudence nationale ne constitue pas une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1 (actuellement article 87, paragraphe 1), du traité.
(36) Les observations formulées par la Productschap et le renvoi à la réglementation néerlandaise obligent à examiner si la mesure constitue réellement une aide. D'après les informations fournies et les renvois à la jurisprudence de la Cour suprême, les autorités néerlandaises seraient légalement tenues de prévoir une période de transition ou un mécanisme de compensation, en vertu du principe d'égalité devant les charges publiques. La Cour suprême a affirmé qu'une interdiction soudaine des eaux grasses ("swill") ne constituait pas un risque entrepreneurial normal pour les établissements agréés et soumis aux règles prescrites. Bien que l'interdiction des eaux grasses soit considérée en elle-même, d'un point de vue zoosanitaire, comme une mesure légale, le ministre contrevient à la loi en ne prenant pas de mesure permettant aux établissements de s'adapter ou, si cela n'est pas possible, en ne prévoyant pas de dispositions leur garantissant une compensation par un autre biais. L'État est tenu d'indemniser les établissements concernés des dommages subis. L'idée sous jacente est que cette aide a profité à l'ensemble du secteur porcin (réduction du risque de peste porcine africaine), alors que les nouvelles mesures étaient disproportionnées pour certains éleveurs de porcs (nourrissant uniquement ces derniers avec des eaux grasses). Dans le cas d'espèce, les centres de rassemblement des porcs sont exagérément désavantagés, tandis que le renforcement des règles en matière d'hygiène profite à l'ensemble du secteur porcin.
(37) Bien qu'elles estiment que la jurisprudence de la Cour suprême ne permet pas de déterminer si la mesure est compatible avec le marché commun, les autorités néerlandaises confirment néanmoins indirectement, en insistant sur le fait que la politique d'ajustement ne peut être dissociée du renforcement des règles en matière d'hygiène et que ces deux éléments ne peuvent être mis en oeuvre isolément, qu'il est légalement obligatoire de prévoir des mesures transitoires ou un mécanisme de compensation.
(38) Les autorités néerlandaises ont fait remarquer que le régime d'aide proposé se justifiait principalement, d'un point de vue administratif, par l'absence de période de transition. Elles ont par ailleurs démontré que les centres qui ne cessent pas leurs activités pouvaient bénéficier d'une aide à l'investissement: parallèlement à l'application de la présente mesure, le champ d'application des mesures d'aide à l'investissement a été élargi aux investissements liés à l'adaptation des équipements. Le montant susceptible d'être versé en vertu d'une mesure d'investissement est de 500000 florins néerlandais au maximum, de 304000 florins néerlandais en moyenne et de 78000 florins néerlandais au minimum. Quant à la présente mesure, elle prévoit un montant maximal de 1738000 florins néerlandais, un montant moyen de 741000 florins néerlandais et un montant minimal de 34000 florins néerlandais. Selon les autorités néerlandaises, la différence entre les montants de ces aides s'explique par le fait que les conséquences sont plus graves en cas d'abandon de la production que lorsque les activités sont poursuivies après adaptation des installations. Les autorités néerlandaises font en outre remarquer que les exploitations ont le choix entre la cessation de leurs activités et la modernisation de leurs installations; le fait que plusieurs d'entre elles poursuivent leurs activités donne à penser que l'aide accordée dans le cadre du régime d'aides à l'investissement suffit à compenser l'absence de période de transition.
(39) Dans le cas d'espèce, la compensation n'est octroyée qu'aux centres de rassemblement cessant définitivement leurs activités; les autres centres ne reçoivent pas la même compensation, bien qu'ils aient été confrontés à la même situation (cessation temporaire des activités sans période de transition leur permettant de s'adapter aux nouvelles règles en matière d'hygiène). Les autorités néerlandaises ont fait remarquer qu'il existait un régime d'aide à l'investissement en faveur des entreprises désireuses de s'adapter et de poursuivre leurs activités. C'est la raison pour laquelle ces deux mesures devraient être considérées comme un régime d'aide global compensant, pour l'ensemble des centres de rassemblement, l'absence de période de transition pour l'application de règles d'hygiène plus strictes.
(40) En ce qui concerne les différences existant entre les deux mesures (notamment pour les montants d'aide pouvant être obtenus), il est difficile de considérer ces dernières comme des composantes d'un régime de compensation unique. Par conséquent, la mesure proposée doit être considérée comme une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1. Toutes les conditions fixées par l'article 87, paragraphe 1, semblent remplies: l'aide procure un avantage économique à des entreprises qui ne l'auraient pas obtenu dans le cadre de leur activité normale; l'aide est accordée à certaines entreprises et est financée au moyen de ressources d'État; en outre, en renforçant la position concurrentielle des entreprises concernées par rapport à celle d'autres entreprises de la Communauté, cette aide risque d'affecter les échanges entre États membres. C'est la raison pour laquelle il y a lieu d'examiner si une dérogation au principe général d'incompatibilité de l'aide d'État peut être accordée en vertu de l'article 87, paragraphe 1.
(41) En effet, l'interdiction d'octroi d'une aide d'État visée dans cette disposition n'est pas inconditionnelle. De toute évidence, les dérogations visées à l'article 87, paragraphe 2, points a) et c), du traité ne s'appliquent pas au présent cas. Par ailleurs, rien ne permet de déduire des observations des autorités néerlandaises que l'aide serait destinée à remédier à des dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires, au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b). En ce qui concerne les dérogations visées à l'article 87, paragraphe 3, du traité, il convient d'examiner si la mesure en question peut faciliter le développement de certaines activités économiques, au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité. Il est donc nécessaire de vérifier si les arguments avancés par les autorités néerlandaises suffisent pour envisager l'application de cette dérogation à la mesure en question.
(42) Comme expliqué ci-dessus, les autorités néerlandaises se réfèrent aux pratiques de la Commission en matière d'aide à l'abandon de la production (voir le considérant 14). Toutefois, la Commission avait émis des doutes au sujet de cet argument en raison du fait que l'effet d'incitation sur la base duquel elle a ouvert la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, ferait défaut. Dans son arrêt du 17 septembre 1980, dans l'affaire 730/79, Philip Morris(14), la Cour de justice des Communautés européennes a admis le principe selon lequel l'aide accordée à des entreprises par un État membre ne peut bénéficier des dérogations visées à l'article 87, paragraphe 3, que si la Commission peut constater que l'aide contribue à la réalisation d'un des objectifs précisés dans ces dérogations, objectifs que le bénéficiaire de l'aide ne pourrait pas réaliser par lui-même dans des conditions normales de marché [voir aussi la décision 89/661/CEE de la Commission ("Alfa Romeo")(15)]. L'admission d'une dérogation pour une aide qui ne contribue nullement à la réalisation d'un tel objectif ou qui n'est pas nécessaire à cet effet reviendrait à octroyer un avantage déloyal à des exploitations ou à des entreprises dans certains États membres en améliorant simplement leur situation financière, et pourrait affecter les conditions des échanges entre les États membres et fausser la concurrence, sans que l'intérêt communautaire ne le justifie, ainsi que l'exige l'article 87, paragraphe 3.
(43) Les objectifs ici poursuivis par les autorités néerlandaises sont multiples: ces dernières désirent renforcer les règles en matière d'hygiène tout en réduisant le nombre de centres de rassemblement des porcs (fermeture de 35 des 48 centres), de manière à réaliser des économies d'échelle dans les centres maintenus, ce qui contribuera à améliorer la qualité et à limiter les risques vétérinaires, dans la perspective d'un secteur économiquement sain. La réduction du nombre de centres de rassemblement est considérée comme essentielle, compte tenu du fait que ces centres peuvent être à l'origine de maladies.
(44) En ouvrant la procédure, la Commission a fait remarquer que les établissements qui ne veulent ou ne peuvent pas remplir les nouvelles exigences en matière d'hygiène et qui mettent définitivement fin à leurs activités semblaient prendre une décision normale. En principe, l'aide à l'abandon des activités dans de telles circonstances ne peut être acceptée étant donné que les nouvelles règles en matière d'hygiène apparaissent comme un risque entrepreneurial normal.
(45) La cessation des activités résultant d'un renforcement des règles en matière d'hygiène doit toutefois être replacée dans le contexte d'une politique plus large visant à réduire les risques vétérinaires par le biais d'une limitation du nombre de centres de rassemblement et ainsi à contribuer au développement du secteur.
Une aide est accordée pour les investissements réalisés pour conformer les équipements aux nouvelles règles en matière d'hygiène, mais elle ne suffirait certainement pas pour atteindre l'objectif complémentaire, à savoir la réduction du nombre de centres de rassemblement des porcs, un objectif qui contribue également à limiter le risque vétérinaire. Cet objectif de nature zoosanitaire justifie l'aide à l'abandon définitif de la production.
La mesure d'aide doit être appréciée dans le contexte d'une politique à deux volets privilégiant l'octroi d'une aide tant pour l'adaptation des installations que pour l'abandon définitif de la production. Dans ce contexte, les centres de rassemblement avaient clairement le choix entre la modernisation de leurs installations et la cessation définitive de leurs activités, de la même manière que s'ils n'avaient pas été fermés à la suite d'une intervention des autorités. L'aide incite clairement les exploitations à adopter une ligne de conduite (fermeture) qu'elles n'auraient pas suivie en d'autres circonstances. C'est la raison pour laquelle elle peut être considérée comme une mesure à effet d'incitation.
(46) Les autres conditions imposées par la Commission pour l'acceptation de l'aide à l'abandon de la production semblent remplies dans le cas d'espèce:
1) l'aide doit être dans l'intérêt général du secteur concerné. L'aide bénéficie à l'ensemble du secteur;
2) il doit y avoir une contrepartie suffisante de la part du bénéficiaire. Le bénéficiaire doit mettre fin aux activités de tous les centres de rassemblement;
3) il doit être exclu qu'il s'agisse d'une aide de sauvetage et à la restructuration. L'aide n'est pas accordée en fonction de la situation financière de l'établissement;
4) toute surcompensation des pertes de valeur du capital et des pertes résultant des revenus futurs prévus doit être exclue. Le régime de compensation modifié, qui est basé sur un groupe beaucoup plus large d'établissements (14 sur 48), garantit une compensation sensiblement inférieure (minimale), ce qui exclut toute surcompensation.
(47) À la lumière des éléments qui précèdent, la Commission estime que les mesures d'aide adoptées par le gouvernement néerlandais facilitent le développement des activités économiques dans le secteur. La mesure tombe par conséquent sous le coup de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La mesure d'aide que les Pays-Bas ont l'intention d'appliquer en vue de la rationalisation des centres de rassemblement des porcs est compatible avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.
Cette mesure d'aide peut par conséquent être appliquée.
Article 2
Le Royaume des Pays-Bas est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 8 décembre 1999.