Décision de la Commission
du 12 mars 2002
relative aux aides d'État accordées par l'Italie en faveur de Poste Italiane SpA (ex-Ente Poste Italiane)
[notifiée sous le numéro C(2002) 921]
(Le texte italien est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2002/782/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées et après considération des observations reçues(1),
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) Par une plainte reçue le 24 avril 1997, la Commission a été informée que l'État italien avait accordé des aides en faveur de l'Ente Poste Italiane (EPI). Le plaignant demandait à la Commission de vérifier si ces aides étaient justifiées au regard de la législation communautaire. La Commission a demandé des premiers renseignements par lettres des 27 mai et 21 octobre 1997, auxquelles les autorités italiennes ont répondu le 28 juillet 1997 et les 2 et 23 février 1998.
(2) Le 14 juillet 1998, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité (devenu article 88, paragraphe 2).
(3) Par lettre du 4 août 1998, la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir, au sujet ces mesures, la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité (décision d'ouverture de la procédure).
(4) Par des articles de presse, la Commission a appris que l'Italie envisageait d'accorder de nouvelles mesures d'aide alors que la procédure était en cours. Par lettre du 15 juillet 1998, elle a demandé des renseignements sur ces nouvelles mesures et le gouvernement italien les a fournis par lettre du 7 août 1998. Le 16 septembre 1998, la Commission a décidé d'étendre aux nouvelles mesures la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité. L'Italie en a été informée par lettre du 12 octobre 1998 (décision d'extension de la procédure).
(5) Les décisions d'ouverture et d'extension de la procédure ont été publiées au Journal officiel des Communautés européennes et la Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures indiquées par le plaignant et sur les autres mesures indiquées par la Commission.
(6) Les seules observations reçues par la Commission sont celles du plaignant, lequel les a envoyées par lettres des 2 mars et 1er décembre 1999. La Commission a transmis ces observations à l'Italie, qui a donc eu l'occasion de réagir et a envoyé ses observations par lettre du 29 juin 1999, enregistrée par la Commission le 30 juin 1999.
(7) Par lettres des 23 octobre et 14 décembre 1998, les autorités italiennes ont présenté d'autres observations. Par lettres du 15 décembre 1998, des 25 février, 30 mars et 16 décembre 1999, du 11 mai 2000 et du 1er janvier 2001, la Commission a demandé des renseignements complémentaires.
(8) Par courriers des 17 février, 28 avril, 29 juin, 30 juillet, 20 août et 30 septembre 1999, 18 septembre et 21 février 2000, 23 janvier et 28 février 2001, les autorités italiennes ont fourni les renseignements demandés. La Commission a rencontré les autorités italiennes les 11 décembre 1998, 9 février, 12 mars, 1er juin, 15 juin, 7 octobre et 26 octobre 1999 et le plaignant les 28 juillet 1998, 15 janvier 1999, 28 avril et 13 juillet 2000.
(9) Par lettre du 6 décembre 2001 enregistrée le 13 décembre 2001, le plaignant a communiqué à la Commission qu'il entendait retirer la plainte à l'origine du présent examen, affirmant que la mise en oeuvre de la directive postale en Italie à la fin de 1999 avait induit une nouvelle situation de marché qui rendait caduc son intérêt à la plainte.
II. BASE JURIDIQUE
Législation communautaire pertinente
(10) Le 15 décembre 1997, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive 97/67/CE concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service(2) (la directive postale), qui établit les modalités générales d'une libéralisation partielle du secteur postal au niveau communautaire. À ce sujet, la Commission a adopté la communication sur l'application des règles de concurrence au secteur postal et sur l'évaluation de certaines mesures d'État relatives aux services postaux(3) (la communication postale), qui expose "l'interprétation que la Commission donne des dispositions pertinentes du traité et les principes qui la guideront dans l'application des règles de concurrence au secteur postal, dans des cas concrets"(4).
(11) La directive postale est entrée en vigueur le 10 février 1998, accordant aux États membres un délai d'un an pour s'y conformer. La directive postale et la communication postale peuvent offrir des orientations pour l'examen de la présente affaire, même si certaines des mesures examinées dans la présente décision ont été prises avant leur entrée en vigueur.
Directive postale
(12) La directive postale établit que les États membres veillent à ce que "les utilisateurs jouissent du droit à un service universel qui correspond à une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs"(5). Ce service universel doit comprendre au minimum des envois postaux jusqu'à deux kilogrammes, des colis postaux jusqu'à dix kilogrammes et les services relatifs aux envois recommandés et aux envois à valeur déclarée. En outre, en ce qui concerne le service pour les colis postaux, les autorités réglementaires nationales peuvent relever la limite de poids de la couverture du service universel jusqu'à vingt kilogrammes.
(13) En principe, le service universel n'est pas réservé. Toutefois, la directive reconnaît aussi que la prestation du service universel pourrait exiger une rémunération spéciale. Par conséquent: "Dans la mesure où cela est nécessaire au maintien du service universel, les services susceptibles d'être réservés par chaque État membre au(x) prestataire(s) du service universel [...] des envois de correspondance [...] dont le prix est inférieur à cinq fois le tarif public applicable à un envoi de correspondance du premier échelon de poids de la catégorie normalisée la plus rapide, [...] pour autant que leur poids soit inférieur à 350 grammes"(6). Si nécessaire, le courrier transfrontalière et le publipostage peuvent être réservés dans les mêmes limites.
(14) L'article 14 de la directive contient les règles précises que les prestataires du service universel doivent appliquer pour la mise en place d'un système de comptabilité séparée. Il énonce ceci:
"1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que, dans un délai de deux ans à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente directive, la comptabilité des prestataires du service universel réponde aux dispositions du présent article.
2. Les prestataires du service universel tiennent dans leur comptabilité interne des comptes séparés au moins pour chacun des services compris dans le domaine réservé, d'une part, et pour les services non réservés, d'autre part. Les comptes relatifs aux services non réservés doivent établir une nette distinction entre les services qui font partie du service universel et ceux qui n'en font pas partie. Cette comptabilité interne se fonde sur l'application cohérente des principes de la comptabilité analytique, qui peuvent être objectivement justifiés.
3. Sans préjudice du paragraphe 4, la comptabilité visée au paragraphe 2 répartit les coûts entre tous les services réservés et les services non réservés de la façon suivante:
a) les coûts qui peuvent être directement affectés à un service particulier le sont;
b) les coûts communs, c'est-à-dire ceux qui ne peuvent pas être directement affectés à un service particulier, sont répartis comme suit:
i) chaque fois que cela est possible, les coûts communs sont répartis sur la base d'une analyse directe de l'origine des coûts eux-mêmes;
ii) lorsqu'une analyse directe n'est pas possible, les catégories de coûts communs sont affectées sur la base d'un rapport indirect à une autre catégorie de coûts ou à un autre groupe de catégories de coûts pour lesquels une affectation ou imputation directe est possible; le rapport indirect est fondé sur des structures de coût comparables;
iii) lorsqu'il n'y a pas moyen de procéder à une imputation directe ou indirecte, la catégorie de coûts est imputée sur la base d'un facteur de répartition général calculé en établissant le rapport entre, d'une part, toutes les dépenses directement ou indirectement affectées ou imputées à chacun des services réservés et, d'autre part, toutes les dépenses directement ou indirectement affectées ou imputées aux autres services.
4. [...]
5. Les autorités réglementaires nationales veillent à ce que la conformité avec l'un des systèmes de comptabilité analytique décrits aux paragraphes 3 ou 4 soit vérifiée par un organe compétent indépendant du prestataire du service universel. Les États membres veillent à ce qu'une déclaration de conformité soit publiée périodiquement.
[...]"
(15) L'obligation énoncée au paragraphe 2 est entrée en vigueur le 10 février 2000.
(16) La directive postale a été transposée en droit italien par le décret-loi n° 261 du 22 juillet 1999 (le décret-loi) entré en vigueur le 6 août 1999. L'article 7, paragraphe 2, du décret-loi reproduit le paragraphe 2 de l'article 14 de la directive, tandis que son article 7, paragraphe 3, prévoit que la société chargée de certifier le bilan du prestataire du service universel vérifie également la conformité du système de séparation comptable.
(17) Avant l'entrée en vigueur de la directive postale, le contrat de programme du 17 janvier 1995 conclu entre EPI et le ministère des télécommunications (le contrat de 1995) prévoyait qu'EPI adopterait progressivement un système de comptabilité séparée conforme aux principes de la transparence, de l'objectivité et de l'égalité de traitement, afin de garantir une concurrence réelle pour tous les services non réservés. En particulier, l'article 11, paragraphe 2, du contrat de 1995 stipulait que la comptabilité séparée devait permettre de vérifier qu'il n'existait pas de subventions croisées entre les services réservés et les services non réservés. L'article 12 du contrat de 1995 prévoyait que le ministère et EPI définiraient les paramètres fondamentaux d'un système de comptabilité permettant d'imputer les recettes, les coûts et le capital employé pour la prestation de chaque service sur la base des activités nécessaires à sa production.
(18) L'article 13 du contrat de 1995 prévoit qu'un cabinet d'audit (société inscrite au tableau spécial des cabinets d'audit) certifie par un rapport spécifique le respect des principes de séparation comptable énoncés à l'article 11 dudit contrat.
(19) L'obligation énoncée à l'article 7 du contrat de 1995 a ensuite été reprise dans la loi n° 662 de 1996 qui établit qu'EPI doit tenir des comptes séparés, en isolant notamment les coûts et les recettes liés à la prestation des services fournis en régime de monopole légal de ceux qui concernent les services fournis en régime de libre concurrence.
(20) Enfin, la directive du président du Conseil du 14 novembre 1997(7) prescrit que le système comptable du prestataire du service universel doit établir une séparation reflétant la distinction entre le secteur des services postaux et le secteur des services financiers, et permettre la création de comptes économiques distincts pour chaque centre de coût, par l'affectation à chaque secteur d'activité de la totalité des coûts le concernant.
(21) Pour se conformer à l'obligation de comptes séparés établie par les dispositions susmentionnées ainsi que par l'article 14 de la directive postale et l'article 7 du décret-loi n° 261/99, EPI, puis PI, ont adopté un système comptable inspiré de la "méthode de l'imputation des coûts par activité".
(22) La méthode de l'imputation des coûts par activité diffère de la méthode traditionnelle. Elle réduit la masse des coûts communs non imputables en déterminant pour certains d'entre eux le parcours qui, à travers les activités, mène aux produits. Cette opération se fait sur la base d'études statistiques qui, d'un côté, rattachent les charges aux activités qui en sont la cause (facteurs de coût) et, de l'autre, rattachent les coûts des activités aux produits qui consomment celles-ci (facteurs d'activité). Cette méthode peut être utilisé notamment dans les secteurs présentant un niveau élevé de coûts communs, comme celui des bureaux de poste.
(23) Conformément aux critères indiqués à l'article 14, paragraphe 4, de la directive postale, PI a affecté le coût intégral de ses opérations sur la base de facteurs de coût à ses différents produits (imputation totale et proportionnelle des coûts). Elle a d'abord imputé les coûts qui peuvent être affectés directement à un produit particulier au produit en question. Ensuite, elle a appliqué aux coûts résiduels la méthode de l'imputation des coûts par activité(8). Cette méthode permet de déterminer le coût de chaque activité (administration, prestation de services, informatisation de l'entreprise, etc.) ainsi que la part de cette activité qui est "consommée" par chaque produit. Par conséquent, chaque service vendu par PI, qu'il soit universel ou non, réservé ou non, contient une part spécifique des coûts totaux supportés par PI pour sa production. Contrairement aux autres opérateurs postaux, PI n'isole pas les différents éléments des coûts (par exemple, le coût du maintien des bureaux de poste dans les localités non rentables) comme des coûts imputables uniquement au service public. De la sorte, PI impute également aux services commerciaux, au pro rata, le coût du réseau territorial et tout autre coût commun.
(24) Ce système de comptabilité permet de calculer le bénéfice ou la perte de chaque produit vendu par PI.
(25) Le cabinet d'audit chargé de la mission précisée à l'article 14, paragraphe 5, de la directive postale, à l'article 13 du contrat de 1995 et à l'article 7, paragraphe 3, du décret-loi n° 261 du 22 juillet 1999 a certifié la séparation comptable d'EPI et de PI dès 1996. Il n'a jamais formulé d'observations sur la compatibilité et la conformité des comptes séparés d'EPI et de PI.
(26) À partir des renseignements fournis par les autorités italiennes, la Commission a examiné la méthode de l'imputation des coûts par activité adoptée par EPI et par PI, les comptes séparés et les rapports annuels de certification, en concluant que tous correspondent à une imputation correcte des coûts de PI aux différentes activités(9).
(27) Par conséquent, dans les circonstances particulières de l'espèce, où l'opérateur postal public fournit presque exclusivement des services d'intérêt économique général (ci-après), la Commission conclut que la comptabilité séparée d'EPI et de PI peut être utilisée pour évaluer les coûts et les recettes des différents services fournis par l'opérateur postal public italien, ainsi que pour déterminer le coût supplémentaire net de la mission de service général confiée à EPI et à PI. Lorsque le surcoût net engendré par l'accomplissement de cette mission est supérieur au montant global des mesures de soutien accordées à PI, il n'est pas nécessaire que la Commission vérifie l'existence de subventions croisées au profit d'une activité concurrentielle particulière de PI(10).
Communication postale
(28) La communication postale précise que "les subventions croisées ne faussent pas la concurrence lorsque les coûts d'activités réservées sont financés en partie par les recettes générées par d'autres activités réservées, puisque aucune concurrence n'est possible dans le cadre de ces activités. [...] Le même raisonnement vaudrait pour les subventions à la fourniture de services réservés tirées des recettes produites par des activités ouvertes à la concurrence"(11). Toutefois, les opérateurs postaux "ne devraient pas utiliser les recettes qu'ils tirent du domaine réservé pour subventionner des activités ouvertes à la concurrence"(12). La communication conclut que la Commission appréciera cas par cas, au regard de l'article 81 ou de l'article 81 en liaison avec l'article 86, paragraphe 1, du traité ou de l'article 87 du traité, si les services ont été offerts systématiquement et sélectivement a des prix inférieurs au coût total moyen.
(29) En vertu de la communication, "une définition du domaine réservé doit tenir compte des ressources financières nécessaires à la fourniture du service d'intérêt économique général". La communication postale souligne la nécessité de systèmes comptables internes indiquant séparément les coûts et les recettes associés à la prestation de divers services.
(30) Le point 3.4 de la communication postale indique que le tarif des services devrait "en principe être au moins égal au coût total moyen des prestations. Cela implique de couvrir les coûts directs et une part adéquate des coûts communs et des coûts indirects supportés par l'opérateur."
Marché postal italien
(31) En Italie, le service postal était assuré par l'Amministrazione Poste e Telecomunicazioni (APT), une branche du ministère italien des postes et télécommunications, depuis l'entrée en vigueur du décret-loi royal n° 884 du 14 juin 1925.
(32) En plus des services postaux, APT était également chargée de collecter l'épargne postale et de fournir un système de paiement. En particulier, la collecte de l'épargne postale avait été introduite par la loi n° 2729 de 1875, ultérieurement modifiée par le décret présidentiel (DPR) n° 156 de 1973. L'obligation d'offrir un système de paiement a été introduite par le décret-loi n° 1541 du 6 septembre 1917, modifié par le DPR n° 156 de 1973 précité.
(33) Opérant dans le cadre du ministère, APT n'avait pas compétence pour fixer les tarifs et les prix de ses services, ceux-ci étant établis par le ministère. De surcroît, APT n'avait pas de statut juridique autonome, pas plus qu'elle n'était un établissement juridiquement distinct du ministère et son autonomie comptable était limitée. Les comptes d'APT faisaient partie intégrante du budget du ministère et devaient être approuvés chaque année dans le cadre de la loi de finances relative au budget de l'État.
(34) Durant cette période, les profits et les pertes éventuels d'APT étaient automatiquement transférés au ministère du Trésor (compétent pour le budget de l'État).
(35) Les mauvais résultats financiers d'APT associés à la prestation de services de médiocre qualité ont incité le gouvernement italien à engager une transformation radicale de l'opérateur postal. Le décret-loi n° 487 du 1er décembre 1993, devenu loi n° 71/1994, a transformé APT en EPI, Ente pubblico economico (à comptabilité séparée), avec effet au 1er janvier 1994.
(36) La loi n° 71/1994 a affecté à EPI la totalité de l'actif et du passif ainsi que du personnel et des activités précédemment gérés par APT. À la même époque, le ministère du Trésor en a repris les pertes jusqu'au 31 décembre 1993.
(37) Le contrat de 1995 conclu entre EPI et le ministère a attribué à EPI les activités suivantes(13):
- prestation des services postaux universels et réservés (courrier ordinaire, accéléré et recommandé, services de télex et télégraphe, etc.),
- prestation d'autres services universels non réservés (colis jusqu'à 20 kg, paiement des retraites d'État, système de paiement, collecte de l'épargne postale pour le compte de la Cassa depositi e prestiti, comptes courants postaux, services de télex et télégraphe, etc.).
(38) Par ailleurs, le contrat de 1995 reconnaissait à EPI la faculté d'assurer en régime de libre concurrence d'autres services postaux, de télécommunications, financiers, d'assurance et de distribution.
(39) Le contrat de 1995 imposait encore d'autres obligations au titre des activités attribuées à EPI:
- niveaux de qualité impératifs pour les services postaux, financiers et de télécommunications(14),
- obligation de garantir la fourniture de tous les services considérés comme universels (courrier ordinaire, accéléré et recommandé, services de télex et de télégraphe, colis jusqu'à 20 kg, paiement des retraites d'État, collecte de l'épargne postale pour le compte de la Cassa depositi e prestiti, comptes courants postaux, etc.) sur l'ensemble du territoire italien, indépendamment de l'équilibre économique des bureaux de poste situés dans des zones à faible trafic(15),
- pour la distribution des journaux et des imprimés d'organismes sans but lucratif, l'application d'un tarif préférentiel fixé par la loi, inférieur au tarif normal applicable(16),
- autres obligations (réductions tarifaires pour les campagnes électorales, etc.)(17).
(40) On voit donc clairement que le contrat de 1995 a attribué à EPI toutes les activités indiquées au considérant précédent comme des services d'intérêt économique général, puisque l'État a fixé un objectif social et économique pour la prestation de ces services(18). De fait, EPI était tenue de fournir tous ces services indépendamment de leur rentabilité et d'entretenir un vaste réseau de bureaux de poste, même dans des zones où, du point de vue économique, le chiffre d'affaires n'aurait pas justifié une présence directe. Au total, EPI gère un réseau de plus de 14000 bureaux sur l'ensemble du territoire italien.
(41) Enfin, en ce qui concerne la possibilité pour EPI de fixer les prix de ses services, il faut établir une distinction entre différentes périodes. Jusqu'en 1996, le ministère contrôlait le prix des services fournis par EPI. Entre 1997 et l'entrée en vigueur du décret-loi n° 261/99, le contrôle du ministère ne s'est plus exercé que sur les services réservés à EPI, tandis que l'établissement était autorisé par la loi n° 662/96 à fixer librement le prix des autres services postaux. Par suite de la mise en oeuvre de la directive postale, le décret-loi n° 261/99 a réintroduit un degré différent de contrôle du ministère sur la fixation des prix du service postal universel, tant réservé que non réservé.
(42) Pour compenser le coût net supporté par l'entreprise pour exécuter sa mission d'intérêt général, l'État italien a accordé à EPI diverses mesures de soutien:
- gestion exclusive sur l'ensemble du territoire italien d'une série de services [dits "services réservés", définis par la loi n° 662/1996, comprenant le courrier ordinaire, recommandé et à valeur déclarée, les services de télex et de télégraphe et les services philatéliques(19)],
- remboursements directs annuels sous différentes formes(20).
(43) Par décision ministérielle de 1997 (décision du CIPE - comité interministériel pour la programmation économique - du 10 décembre 1997), EPI a été transformée en société anonyme Poste Italiane SpA (PI), avec effet au 28 février 1998(21). Les rapports entre PI et l'État ont continué à être régis à titre transitoire par le contrat de 1995 jusqu'à la conclusion du nouveau contrat(22).
(44) En 2000, un nouveau contrat de programme a été conclu entre PI, le ministère des communications et le ministère du Trésor (le nouveau contrat)(23). Le nouveau contrat reflète l'évolution de la législation postale après le contrat de 1995, et notamment la nouvelle situation de marché qui s'est instaurée après la mise en oeuvre de la directive postale.
(45) Contrairement à celui de 1995, le nouveau contrat ne prévoit pas d'obligation universelle ni des niveaux de qualité impératifs pour les services financiers et de télécommunications.
III. DESCRIPTION DES MESURES
(46) Le plaignant affirme que des aides d'État non notifiées ont été accordés à EPI, au moyen de:
- l'apport d'un capital initial de 50 milliards de lires italiennes (25 millions d'euros),
- l'attribution de fonds supplémentaires pour 1287 milliards de lires italiennes (660 millions d'euros),
- l'exonération de l'impôt sur l'actif net des entreprises(24).
(47) La plainte mentionne également une mesure supplémentaire, prévue par la loi n° 662/1996, consistant à octroyer une somme de 300 milliards de lires italiennes destinée à compenser le coût des tarifs préférentiels pour les journaux.
(48) Dans les décisions d'ouverture et d'extension de la procédure, la Commission a mentionné, outre les mesures indiquées dans la plainte, une série de mesures qui, à son avis, pourraient constituer une aide d'État au sens de l'article 87 du traité. Plus précisément, elle a déclaré que, pour procéder à son appréciation définitive, elle avait besoin de plus amples renseignements sur les mesures suivantes:
- octroi de 1337 milliards de lires italiennes (685 millions d'euros) à titre d'apport de capital à EPI,
- exonération de l'impôt sur l'actif net des entreprises,
- éventuel paiement excessif par l'État des services d'affranchissement, de paiement des retraites et de collecte de l'épargne postale,
- remboursement des coûts nets relatifs aux obligations de service universel (comprenant les 300 milliards de lires italiennes susmentionnés prévus par la loi n° 662/96 et indiqués dans la plainte),
- soutien financier accordé par l'État au plan d'investissement d'EPI,
- paiement par l'État des annuités (par de capital et intérêts) relatives à des prêts obtenus par EPI,
- résorption des pertes enregistrées par APT avant 1993,
- nouvel apport de capital au moment de la transformation d'EPI en PI.
(49) Dans sa décision d'extension de la procédure, la Commission a mentionné l'annulation de dettes prévue par la loi n° 3 du 7 janvier 1999 (annulation de dettes de 1999). L'État italien a décidé d'annuler une dette d'APT envers le Trésor qui avait été intégrée dans la comptabilité d'EPI. La dette annulée s'élève à 5168 milliards de lires italiennes. Il s'agissait plus précisément d'une première tranche de 4666 milliards de lires italiennes pour la fermeture de la "gestion mandats et épargne", d'une deuxième tranche de 479 milliards de lires italiennes au titre des retraites versées en 1993 au personnel de la poste et des télécommunications, et d'une troisième tranche de 23 milliards de lires italiennes au titre des retraites prévues par le Trésor pour une certaine catégorie de salariés ayant quitté le service entre le 1er janvier et le 31 juillet 1994.
(50) Dans son examen des rapports financiers existant entre l'État et PI, la Commission doit apprécier toutes les mesures susmentionnées à la lumière des règles concernant les aides d'État. À cet effet, elle doit examiner les rapports entre PI et l'État jusqu'en 1999, année de l'adoption officielle de la mesure qui, du point de vue chronologique, est la dernière recensée par les décisions de la Commission d'ouvrir et d'extension de la procédure.
(51) Pour l'heure, la Commission ne juge pas nécessaire de pousser les vérifications au-delà de 1999, car elle ne dispose pas, pour cette période ultérieure, de renseignements montrant que l'État italien aurait accordé à PI une rémunération excessive pour l'accomplissement de sa mission d'intérêt général. Bien entendu, la Commission se réserve le droit de conclure autrement si, après avoir jugé opportun d'examiner les rapports financiers entre PI et l'État italien après 1999, elle devait alors obtenir des renseignements différents.
(52) Depuis sa décision d'ouverture de la procédure, la Commission distingue deux périodes différentes autour desquelles elle articule son examen, afin que celui-ci puisse être réalisé de manière appropriée et significative. La première période va de 1959 à 1993, tandis que la seconde commence en 1994 et se termine en 1999, année de la dernière mesure recensée par les décisions de la Commission qui définissent la portée du présent examen.
Période 1959-1993 et les mesures qui s'y rapportent
(53) Comme indiqué dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a axé son examen en premier lieu sur les mesures octroyées après 1994, celles-ci ayant eu une incidence beaucoup plus forte sur la concurrence. Il faut quand même rappeler qu'au moment de la transformation d'APT en établissement public économique (EPI), opérée par la loi n° 71/94 le ministère du Trésor a décidé l'annulation de toutes les avances de trésorerie avec lesquelles il avait couvert les déficits d'exploitation d'APT de 1959 à 1993, pour un montant de 31169 milliards de lires italiennes (15,9 milliards d'euros).
(54) Comme indiqué par les autorités italiennes dans les observations relatives à la décision d'extension de la procédure, ce montant doit être majoré de la somme de 4689 milliards de lires italiennes, car celle-ci concerne en réalité des pertes enregistrées avant 1994. Si ces pertes ont été constatées dans une période ultérieure pour des raisons de difficultés comptables, elles doivent cependant être examinées dans le cadre temporel qu'elles concernent concrètement. Cette somme se compose de la première et de la deuxième tranche de l'annulation de dettes de 1999 prévue par la loi n° 3/99 et mentionnée dans la décision d'ouverture de la procédure.
(55) Au total, l'État a donc annulé une dette de 35858 milliards de lires italiennes accumulée par APT avant 1994.
Période 1994-1999
(56) Comme indiqué dans la décision d'ouverture de la procédure, puis dans la décision d'extension de la procédure, la Commission a axé son examen sur les mesures octroyées après 1994, et notamment jusqu'en 1999. Il s'ensuit que cet examen porte sur les rapports juridiques et financiers entre l'Italie et EPI définis par la loi n° 71/94 et par le contrat de 1995.
(57) La loi n° 71/94 a radicalement modifié l'organisation du service postal ainsi que le mode de fonctionnement d'APT:
- en donnant à EPI un rôle plus important dans la fixation des tarifs des services dans le cadre des critères définis par le contrat de programme(25), avec un contrôle ex post du ministère,
- en définissant, au moyen de conventions spécifiques, le montant de la rémunération d'EPI pour les services financiers qui lui sont confiés (collecte de l'épargne postale, paiement des retraites, etc.),
- en opérant une séparation comptable entre le ministère et l'entité juridique chargée du service postal (l'établissement EPI nouvellement constitué),
- en adoptant un mode de fonctionnement propre à une entreprise commerciale, tant sur le plan du processus décisionnel que sur celui de la structure organisationnelle (par exemple, mise en place chez EPI d'un conseil d'administration qui n'existait pas chez APT).
(58) Par conséquent, la loi n° 71/94 a introduit un changement radical dans les modalités de gestion du service postal, en prévoyant notamment la possibilité d'offrir de nouveaux produits ou de pratiquer des prix et des conditions plus concurrentiels. Au demeurant, il faut noter que l'autonomie d'exploitation d'EPI a ensuite été renforcée par la loi n° 662/96 qui a conféré à l'établissement, pour une courte durée et jusqu'à l'entrée en vigueur du décret-loi n° 261/99, la faculté de fixer les prix de tous les services non réservés, et ce sans l'approbation du ministère.
(59) Ce changement substantiel est en outre confirmé par l'attribution à EPI de fonds propres et d'un fonds de dotation, un élément qui souligne la séparation comptable, organisationnelle et opérationnelle entre APT et le nouvel établissement EPI.
(60) Il est donc possible de conclure que la loi n° 71/94 marque le départ d'une ère nouvelle dans le fonctionnement de l'opérateur postal public italien et dans les modalités de réglementation et de financement par l'État de la mission précédemment assignée à APT et désormais assignée à EPI et exécutée par cette dernière.
(61) Après la constitution d'EPI, l'instrument juridique régissant les rapports entre EPI et l'État qui est le plus significatif aux fins de l'examen par la Commission, est le contrat de 1995 dont les éléments importants ont été abordés plus haut. Ce contrat a régi les rapports entre EPI et l'État italien jusqu'en 1999 inclus. Durant cette période, l'activité concurrentielle d'EPI, puis de PI(26), a été limitée à quelque 10 % de leur chiffre d'affaires respectif. Les renseignements dont dispose la Commission montrent notamment que, durant cette période, PI n'a assuré aucun autre service significatif que l'acheminement des colis qui s'adresse expressément aux usagers professionnels.
(62) Comme on l'a vu plus haut, un nouveau contrat régissant les rapports financiers entre PI et l'État italien ainsi que l'affectation et la prestation des services d'intérêt économique général dans la nouvelle situation de marché qui s'est instaurée après la mise en oeuvre de la directive postale, est entré en vigueur en 2000.
(63) En vertu du nouveau contrat de programme, un nombre considérable de services (par exemple, la totalité des services financiers et de télécommunications fournis par PI et représentant environ 40 % de son chiffre d'affaires) précédemment considérés comme universels et soumis à des niveaux de qualité prédéterminés ne sont plus classés comme tels. Il est dont évident que le nouveau contrat marque un autre changement important dans le mode d'attribution de la mission d'intérêt économique général confiée à EPI et exécutée par celle-ci, et dans la définition et les modalités de financement de cette mission par l'État. Ce changement coïncide, à peu de choses près, avec l'entrée en vigueur du décret-loi n° 261/99 qui transpose la directive postale et redéfinit les règles régissant le marché des services postaux en Italie. La période 1994-1999 étant homogène, les différentes années peuvent être examinées ensemble.
(64) À partir des renseignements obtenus durant la procédure, la Commission conclut qu'au cours de la période 1994-1999 EPI et PI ont bénéficié des mesures suivantes susceptibles de constituer une aide d'État au sens de l'article 87 du traité.
Tableau 1
Mesures de soutien accordées à EPI et PI
TABLE
Source:
renseignements communiqués par les autorités italiennes, bilans.
(65) Les montants indiqués sont calculés au moment de l'adoption de chaque mesure en faveur d'EPI ou de PI, et non au moment de son paiement effectif. Dans la majeure partie des cas, le paiement effectif a eu lieu bien après la date d'octroi, voire plusieurs années après. De ce fait, en valeur actuelle, il se peut que le montant total soit inférieur au chiffre indiqué ci-dessus. Il s'agit en fait du montant maximal potentiel de l'aide. Les autorités italiennes n'ont pas contesté cette démarche prudente.
Description détaillée des mesures concernant la période 1994-1999
(66) En ce qui concerne l'apport initial de capital à EPI (mesure n° 1), l'article 7 de la loi n° 71/1994 prévoyait pour l'établissement un fonds de dotation initial de 50 milliards de lires italiennes, puis un apport exceptionnel de capital de 1278 milliards de lires italiennes à effectuer selon le calendrier suivant: 968 milliards de lires italiennes en 1994, 168 milliards en 1995 et 142 milliards en 1996. Ces fonds étaient destinés à favoriser la transformation de l'ancienne APT en un établissement à caractère essentiellement concurrentiel et commercial et à soutenir son plan stratégique.
(67) L'article 9 de la loi n° 71/1994 établissait l'exonération d'EPI de l'impôt sur l'actif net des entreprises (mesure n° 2), introduit par le décret-loi n° 394 du 30 septembre 1992 devenu ensuite loi n° 461/1992. Il s'agissait d'un impôt temporaire applicable aux entreprises commerciales de 1993 à 1998, égal à 0,75 % de l'actif net inscrit au bilan de la société. Étant une entreprise commerciale, EPI aurait dû être assujettie à cet impôt, mais elle en a été exonérée en vertu de l'article 9 de la loi n° 71/1994.
(68) L'apport initial de capital à PI (mesure n° 3) était prévu par l'article 53, paragraphe 13, de la loi n° 449 du 27 décembre 1997, laquelle prévoyait que, dans le cadre de la transformation d'EPI en Poste Italiane SpA, l'État apporterait 3000 milliards de lires italiennes au capital social de l'entreprise. Cet apport, qui devait être effectué en trois tranches de 1000 milliards chacune en 1999, 2000 et 2001, a été comptabilisé dans le bilan de PI à partir de l'exercice 1998, bien que le paiement effectif soit intervenu selon le calendrier indiqué.
(69) Le remboursement des coûts découlant des obligations de service postal public (mesure n° 4) pour les années 1994 à 1996 était prévu par la loi n° 662 de 1996, tandis que la loi n° 449 de 1997 prévoyait le remboursement de 1998 et la loi n° 488 de 1998 celui de 1999.
(70) Les contributions au coût du tarif préférentiel pour la distribution des journaux ainsi que des imprimés d'organismes sans but lucratif (mesure n° 5) étaient régies par la loi n° 662 de 1996 et ses dispositions d'application (et précédemment par la loi n° 71/94, par le contrat de 1995 et par la loi n° 549/95). EPI et PI étaient tenues d'appliquer des tarifs considérablement inférieurs aux tarifs normaux pour la distribution de différents types d'imprimés auxquels l'État jugeait bon d'accorder un traitement spécial. L'État avait prévu un remboursement partiel de la différence entre le tarif normal et le tarif réduit, en accordant à EPI certains concours en numéraire (tableau 1). En vertu de l'article 41 de la loi n° 448 de 1998, PI aurait dû appliquer à partir de janvier 2000 le tarif normal pour la distribution de ces imprimés, en conséquence de quoi l'État aurait cessé de lui verser le concours relatif à la distribution des journaux(27).
(71) La mesure n° 6 (résultat des services financiers universels) comprend les différents paiements effectués par l'État et par des organismes publics(28) pour différents services financiers attribués à PI et considérés par le contrat de 1995 comme universels, lesquels se sont révélés supérieurs au coût de prestation de l'ensemble des services financiers universels. Le montant indiqué est la marge d'exploitation de l'ensemble du secteur des services financiers universels(29).
(72) La mesure n° 7 (remboursement des prêts consentis à APT) concerne le financement par l'État des investissements effectués par APT, puis transférés à EPI. En vertu des lois n° 39/1982, n° 887/1984, n° 41/86 et n° 227/75, APT pouvait réaliser une série d'investissements pour améliorer ses structures et mieux exercer ses activités (mécanisation du service postal, etc.). Ces lois établissaient que l'État (ministère du trésor) rembourserait les annuités payées par l'opérateur postal pour le remboursement des prêts contractés auprès de la Cassa depositi e prestiti (CDDPP) pour financer ces investissements. Le fonctionnement de la mesure était le suivant: octroi des prêts par la CDDPP à APT, pour les annuités payées par EPI, remboursement par le trésor de la part de capital et des intérêts (loi n° 887 du 1984) ou uniquement de la part de capital (lois n° 39/82, n° 41/86 et n° 227/75). Les autorités italiennes ont confirmé qu'après sa constitution EPI a continué à bénéficier des investissements réalisés en vertu de ces lois. Cela vaut également pour PI.
(73) Il faut cependant observer que, pour 1998, 1999 et 2000, la loi n° 449/97 a exclu le remboursement par le Trésor à PI des annuités payées pour les prêts susmentionnés. Par conséquent, la mesure n'a pas été appliquée durant ces trois années.
(74) En outre, pour les prêts consentis par la CDDPP et pour lesquels le paiement des intérêts a continué à être à la charge d'EPI(30) (loi n° 39 du 1982, loi n° 41/86 et certains des prêts consentis au titre de la loi n° 227/75), le taux d'intérêt annuel appliqué par la CDDPP était de 3,7 %, sauf pour une partie des prêts consentis au titre de la loi n° 227/75, pour lesquels le taux d'intérêt était en moyenne de 9,75 %. Comme on va le voir ci-après, ce taux d'intérêt est inférieur à celui qu'APT aurait pu obtenir sur le marché des capitaux (mesure n° 8).
IV. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(75) En l'espèce, le plaignant a été le seul tiers à présenter des observations sur les décisions d'ouverture et d'extension de la procédure. Dans son échange de correspondance avec la Commission, le plaignant n'a pas développé d'arguments particuliers au sujet de la compatibilité des mesures en question avec le marché commun, pas plus qu'il n'a indiqué si ces mesures induisaient ou non des distorsions commerciales sur certains des marchés où PI est présente.
(76) Il convient cependant de rappeler que, dans les observations sur la décision d'ouverture de la procédure, le plaignant a mentionné des mesures supplémentaires octroyées à EPI et à PI durant la période 1994-1999 et susceptibles d'avoir constitué une aide d'État. Le plaignant a notamment affirmé que l'Italie s'abstenait d'infliger des pénalités à EPI pour l'inexécution des obligations imposées par le contrat de programme, ce qui aurait conféré à EPI un avantage financier de nature à constituer une aide d'État au sens de l'article 87 du traité.
(77) Par lettre du juillet 1999, la Commission a communiqué au plaignant que cette violation présumée était dénuée de fondement et que le contrat de 1995 ne prévoyait aucune sanction. Par cette même lettre, la Commission a invité le plaignant à fournir des éléments complémentaires à l'appui de sa plainte, mais celui-ci n'a pas répondu à l'invitation de la Commission.
V. OBSERVATIONS DE L'ITALIE
(78) Dans ses réponses, le gouvernement italien argumente comme suit: i) aucune des mesures examinées par la Commission ne constitue une aide d'État; toutes ces mesures constituent une indemnisation - quand bien même partielle - des coûts supplémentaires des obligations de service public imposées à EPI et à PI; ii) en aucun cas EPI et PI n'ont bénéficié d'une indemnisation excessive; en particulier, les services financiers fournis à l'État étaient rémunérés aux prix du marché ou à des prix inférieurs aux coûts réels supportés par EPI ou PI pour la prestation desdits services; iii) le mesures en cause doivent être vues comme une seule et même opération de réorganisation du service postal en Italie.
(79) En ce qui concerne le point i), les autorités italiennes affirment que le montant total de l'indemnisation perçue sous différentes formes par EPI et PI ne couvre pas le coût net supplémentaire supporté par l'entreprise pour exécuter sa mission de service public. D'après les autorités italiennes, même si l'on considérait comme des aides les mesures recensées par la Commission, EPI serait dans chaque cas sous-indemnisée pour ses obligations d'intérêt général.
(80) En ce qui concerne le point ii), les autorités italiennes affirment que les services financiers fournis à l'État par EPI et PI étaient rémunérés aux prix de marché et n'ont donc conféré aucun avantage à l'entreprise. En particulier, la rémunération apportée par l'État, par le truchement la CDDPP, pour la collecte de l'épargne postale et pour les comptes courants était inférieure à la rémunération du marché pour des services analogues, comme les comptes courants et les livrets d'épargne bancaires.
(81) Quant au point iii), les autorités italiennes affirment que toutes les mesures indiquées par la Commission dans les décisions d'ouverture et d'extension de la procédure ne doivent pas être considérées comme des opérations séparées. En effet, elles constituent plutôt une seule et même opération lancée par la loi n° 71/1994 et destinée à transformer l'opérateur postal de branche de l'administration publique en véritable entreprise commerciale ayant l'objectif de s'introduire en bourse.
(82) À cet égard, compte tenu de la complexité des rapports financiers et organisationnels entre l'ex-APT et l'État, la définition du capital net initial d'EPI et PI a été une opération longue et progressive et les apports de capital à EPI et PI pour un total de 4337 milliards de lires italiennes doivent donc être considérés comme destinés à séparer l'actif et le passif de l'établissement EPI nouvellement constitué. Par conséquent, ces mesures ne représentent pas un octroi de nouvelles ressources financières ni une couverture des pertes d'EPI et PI de nature à constituer une aide d'État. De surcroît, le capital initial de 6047 milliards de lires italiennes conféré à EPI s'est révélé surévalué de 2100 milliards de lires italiennes et a été réduit en conséquence. De ce fait, l'État était autorisé à réintégrer le capital initial d'EPI pour le même montant.
(83) Dans la même logique de raisonnement, l'exonération de l'impôt sur l'actif net des entreprises ne constitue pas une aide d'État, car elle était justifiée par le fait que, si l'État avait perçu cet impôt, il aurait dû octroyer à EPI un capital initial plus élevé. De même, les prêts consentis au titre des investissements d'APT devaient être remboursés par l'État (part de capital et intérêts). Lorsque EPI et PI ont succédé à APT en ce qui concerne ces investissements, l'État a continué à payer pour ces prêts comme prévu initialement. Par conséquent, cette mesure ne constitue pas une aide d'État.
(84) Enfin, les autorités italiennes affirment que dans son appréciation des mesures de financement relatives à des entreprises qui opèrent dans le secteur de la prestation de services d'intérêt économique général la Commission ne devrait pas appliquer le principe de l'investisseur opérant en économie de marché, car, par définition, ces entreprises n'opèrent pas dans des conditions de marché normales.
VI. APPRÉCIATION DES MESURES
(85) Pour qu'un concours des pouvoirs publics constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, les conditions suivantes doivent être remplies:
a) il doit être accordé par les États membres ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit;
b) il doit fausser ou menacer de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions;
c) il doit affecter les échanges entre États membres.
(86) En ce qui concerne certaines des mesures figurant dans la décision d'ouverture de la procédure (mais non mentionnées par le plaignant), la Commission conclut qu'elles ne sont pas de nature à constituer une aide d'État. Il s'agit des mesures suivantes:
- paiements pour la levée et l'acheminement d'envois de correspondance pour le compte des différentes administrations publiques,
- troisième tranche de l'annulation de dettes de 1999 (23 milliards de lires italiennes).
(87) En ce qui concerne la levée et l'acheminement d'envois de correspondance pour le compte de l'administration publique, il s'agit d'un service qu'EPI fournit à l'État et pour lequel l'État acquitte un prix. En principe, le prix de ce service n'est pas matière à examen au regard de l'article 87 du traité dès lors que le paiement de l'État n'est pas supérieur au prix du marché pour ce service.
(88) Pour les services postaux fournis à l'administration publique, l'État versait habituellement une somme forfaitaire à APT. Lorsque EPI a été constituée, ce mode de paiement n'a pas été modifié jusqu'en 1997. Par la suite, l'article 2, paragraphe 17, de la loi n° 662 de 1996 a établi que le service serait payé sur la base des tarifs en vigueur. De toute façon, aucune rémunération n'est prévue pour certains services de courrier (par exemple, en provenance et à destination du président de la République, du pape, des maires, etc.). De ce fait, pour les années postérieures à l'adoption de cette loi, le paiement du service de courrier de l'administration publique ne soulève aucun problème du point de vue des règles concernant les aides d'État. Les autorités italiennes ont indiqué qu'en 1997 le prix payé par l'État en vertu de la loi n° 662/1996 s'élève à quelque 300 milliards de lires italiennes.
(89) Pour la période 1994-1996, l'État a payé en moyenne 330 milliards de lires italiennes, ce qui - compte tenu du fait qu'avec le nouveau système certains services de courrier ne sont pas du tout rémunérés et qu'en Italie, dans la première moitié des années 90 et jusqu'en 1997, le volume de courrier n'a cessé de diminuer - correspond à peu près au prix payé après 1996. Par conséquent, la Commission conclut que cette mesure n'a conféré aucun avantage à EPI et n'est pas de nature à constituer une aide d'État.
(90) La troisième tranche de l'annulation de dettes de 1999 s'élève à 23 milliards de lires italiennes au titre des retraites prévues par le Trésor pour une certaine catégorie de salariés ayant quitté le service entre le 1er janvier et le 31 juillet 1994.
(91) À partir des renseignements fournis par les autorités italiennes, la Commission conclut que la tranche d'annulation des dettes relative à 1999 n'est pas de nature à constituer une aide d'État.
(92) Les retraites versées par le Trésor pour un montant de 23 milliards de lires italiennes durant le premier semestre de 1994 auraient dû être payées par l'État à partir de la constitution d'EPI, comme dans le cas de n'importe quelle autre entreprise commerciale. Par conséquent, l'annulation de cette dette n'a conféré aucun avantage à EPI, car il s'agissait depuis le début d'une dette à la charge de l'État.
(93) Toutes les autres mesures décrites ci-dessus sont susceptibles de constituer des aides d'État au sens de l'article 87 du traité, car elles concernent des ressources d'État, favorisent l'entreprise bénéficiaire et affectent potentiellement les échanges entre États membres.
Aides octroyés des États membres ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit
(94) En ce qui concerne la nature des fonds, la Commission observe que les fonds octroyés sous forme d'apports de capital et pour la résorption des pertes d'APT, les fonds octroyés pour le service de paiement des retraites, ainsi que les contributions aux coûts des obligations de service universel dans le secteur postal pour la distribution des journaux et pour le remboursement des investissements effectués par APT, sont tous pris directement sur le budget de l'État.
(95) Par conséquent, il est hors de doute que toutes ces mesures impliquent des ressources d'État.
(96) En ce qui concerne l'exonération de l'impôt sur l'actif net des entreprises, bien que cette mesure n'implique pas pour l'État des décaissements directs, elle a quand même une incidence indirecte sur le budget de la nation, puisque l'État renonce à des recettes fiscales auxquelles il a droit et qu'il aurait normalement perçues. Il est donc évident que cette mesure implique elle aussi des ressources d'État.
(97) En ce qui concerne les intérêts réduits sur les prêts consentis par la CDDPP et les fonds octroyés par la CDDPP pour les services financiers confiés à EPI (comme la collecte de l'épargne postale), la Commission observe que la CDDPP a été constituée et est totalement contrôlée par le ministère du Trésor qui nomme son conseil d'administration. D'après la jurisprudence de la Cour de justice, pour établir si une mesure peut être considérée une aide d'État au sens de l'article 87 du traité, "il n'y a pas lieu de distinguer entre les cas où l'aide est accordée directement par l'État et ceux où l'aide est accordée par des organismes publics ou privés que l'État institue ou désigne"(31). Par conséquent, bien que ces fonds ne proviennent pas directement du budget de l'État, leur nature de ressources d'État est incontestable.
Aides qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions
(98) Aux fins de l'article 87, paragraphe 1, du traité, pour qu'une mesure financière soit considérée comme une aide d'État, elle doit conférer à l'entreprise bénéficiaire un avantage économique. En vertu de ce principe, la Cour de justice a affirmé à plusieurs reprises que la notion d'aide d'État au sens de l'article 87 ne devait pas être limitée aux apports de capital ou aux subventions, mais devait comprendre toutes les mesures qui, même si elles ne revêtent pas la forme de subvention, peuvent produire les mêmes effets économiques(32).
(99) En ce qui concerne la résorption des pertes d'APT, cette mesure confère un avantage économique exclusivement à APT, car elle annule un poste de charges qui devrait normalement figurer à son bilan.
(100) Toutes les mesures figurant dans le tableau 1 sont de nature à conférer à EPI et PI un avantage économique au sens de l'article 87 du traité, pour les raisons exposées ci-après.
(101) En ce qui concerne les apports de capital tant à EPI qu'à PI (mesures n° 1 et n° 3) pour un total de 4328 milliards de lires italiennes, selon une jurisprudence constante(33), les apports de capital effectués au moyen de ressources d'État à des conditions qui ne sont pas acceptables pour un investisseur privé opérant en économie de marché confèrent un avantage direct à l'entreprise bénéficiaire et peuvent donc constituer une aide d'État au sens de l'article 87 du traité. En effet, le bénéficiaire peut les utiliser pour financer des coûts et des investissements sans devoir recourir à des prêts d'établissements financiers ni rémunérer comme il se doit les ressources obtenues.
(102) À partir des résultats économiques passés d'EPI et des prévisions pour l'avenir, l'État ne pouvait pas escompter un rendement qui aurait été acceptable pour un investisseur privé. L'ex-APT a affiché de pertes si lourdes et durant une période si longue qu'aucun investisseur privé n'aurait raisonnablement escompté un rendement acceptable pour un investissement de 1328 milliards de lires italiennes dans EPI. De fait, durant les premières années suivant cet apport de capital, la situation financière d'EPI a continué à se détériorer.
(103) Le même raisonnement peut être appliqué à l'apport de capital de 3000 milliards de lires italiennes en faveur de PI, étant donné que ni les précédents résultats de PI ni les résultats prévisionnels ne permettaient à un investisseur privé d'escompter un rendement acceptable. En particulier, sur la base du plan stratégique de PI présenté par les autorités italiennes dans le cadre de la présente procédure, il était prévu que PI n'atteindrait l'équilibre économique qu'en 2002, tandis que de nouvelles pertes étaient prévues pour la période 1999-2001. Le rendement de l'investissement, même s'il était prévu que l'entreprise clôturerait en équilibre en 2002, n'est pas de nature à être jugé acceptable pour un investisseur privé opérant dans une économie de marché.
(104) Dans la mesure où ils ont été octroyés à des conditions inacceptables pour un investisseur privé, les deux apports de capital sont susceptibles de conférer au bénéficiaire un avantage au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(105) En ce qui concerne l'exonération d'EPI de l'impôt sur l'actif net des entreprises (mesure n° 2), cette mesure peut être considérée comme une subvention directe, en ce sens qu'elle supprime un poste de charges qui, sinon, aurait figuré au bilan de l'entreprise bénéficiaire(34). La mesure est donc susceptible de conférer un avantage économique.
(106) Les mesures n° 4 et 5 concernent les sommes versées exclusivement à EPI et à PI par l'État ou par un établissement public et sont donc susceptibles de conférer un avantage économique à l'entreprise bénéficiaire par rapport à toutes les autres entreprises.
(107) Le financement par l'État d'investissements réalisés par APT pour améliorer sa structure et pour mieux exécuter ses activités (mesure n° 7), puis transférés à EPI, a permis à EPI d'éviter les décaissements qu'elle aurait dû effectuer si elle avait dû elle-même financer ces investissements. Comme on l'a vu plus haut, APT avait obtenu de la CDDPP des prêts qu'elle était tenue de rembourser et EPI lui a été subrogée dans cette obligation. Toutefois, le Trésor ayant remboursé à l'entreprise les sommes versées chaque année à la CDDPP, il a compensé par cette aide les décaissements effectués au titre de cette obligation.
(108) Par conséquent, l'avantage conféré par cette mesure réside dans la compensation par l'État des sommes versées chaque année par EPI à la CDDPP pour rembourser les prêts. En fait, l'effet de cette mesure revient exactement à l'octroi direct annuel de fonds(35).
(109) D'après une jurisprudence constante(36), l'octroi de prêts à taux d'intérêt réduit par des organismes contrôlés par l'État, comme la CDDPP (mesure n° 8), peut constituer une aide d'État. Comme indiqué plus haut, EPI a dû acquitter les intérêts sur certains prêts accordés par la CDDPP. Le taux moyen payé par EPI, puis par PI, pour les prêts octroyés au titre de la loi n° 39/82, de la loi n° 41/86 et de la loi n° 227/75, était de 3,7 % par an. Pour les autres prêts accordés au titre de la loi n° 227/75, le taux d'intérêt était en moyenne de 9,75 %.
(110) Pour établir si ce taux d'intérêt a conféré un avantage à PI, il convient de le rapprocher d'un autre taux que PI aurait obtenu pour la même période sur le marché des capitaux(37). À cet effet, la Commission considère que le taux d'intérêt moyen des prêts à long terme consentis aux entreprises publiques par la Banca d'Italia(38) constitue un point de référence valable pour la présente affaire. La différence entre le taux effectivement payé par PI et le taux moyen des prêts à long terme aux entreprises représente l'avantage conféré par cette mesure à PI. Les sommes indiquées dans le tableau 1 sont calculées sur la base de ce critère(39).
(111) Les autorités italiennes affirment que certains de ces prêts ont servi à financer des investissements destinés à améliorer les structures d'APT pour la prestation des services postaux d'intérêt général. Si EPI avait payé un taux d'intérêt plus élevé, le coût du service universel aurait été, lui aussi, plus élevé.
(112) Les autorités italiennes n'ont pas été en mesure de chiffrer le coût supplémentaire du service universel qu'EPI aurait dû supporter si elle avait payé un taux d'intérêt supérieur, pas plus qu'elles n'ont présenté des renseignements détaillés permettant à la Commission de procéder à cette estimation. La Commission ne peut donc accepter cet argument.
(113) À partir de ce qui vient d'être exposé, la Commission peut conclure que, abstraction faite des obligations de service public, toutes les mesures susmentionnées sont en principe susceptibles de conférer à EPI, puis à PI, un avantage au sens de l'article 87 du traité.
Aides affectant les échanges entre États membres
(114) La troisième condition qui doit être remplie pour que des aides d'État entrent dans le champ d'application de l'article 87 du traité est qu'elles aient un effet actuel ou potentiel sur les échanges entre les États membres. EPI opère dans le secteur postal et financier où la concurrence existe sous une forme directe parce que les autres opérateurs fournissent le même service, ou sous une forme indirecte parce que les autres opérateurs fournissent des services substituables.
(115) Le secteur postal italien connaissait un certain degré de concurrence, avant même la libéralisation progressive favorisée par la législation communautaire. En particulier, les services de courrier accéléré, les services d'acheminement de colis pour les usagers professionnels et les services logistiques ont été développés en Italie par des entreprises privées, dont certaines ont leur siège dans un autre État membre(40).
(116) En ce qui concerne les services financiers (comptes courants, livrets d'épargne postaux et services de paiement), PI est en concurrence avec des opérateurs - bancaires et financiers, par exemple - qui offrent des services financiers largement substituables à ses produits. En effet, les comptes courants et les livrets d'épargne postaux utilisés pour le dépôt d'argent, tant aux fins de paiement que d'épargne, sont en concurrence avec les comptes courants et les produits d'épargne bancaires. On observera sur ce point que PI a progressivement intégré son système de paiement dans le système de paiement bancaire auquel sont reliées toutes les banques italiennes, augmentant ainsi la substituabilité entre les produits financiers postaux et les produits financiers bancaires.
(117) Le secteur bancaire est ouvert à la concurrence depuis de nombreuses années(41) et les échanges entre États membres sont extrêmement importants. Différentes banques de différents États membres opèrent en Italie, soit directement par des filiales ou bureaux de représentation, soit indirectement par le contrôle de banques et d'établissements financiers ayant leur siège en Italie.
(118) À la lumière de ce qui précède, il est évident que chaque aide d'État qui confère un avantage économique à EPI ou à PI peut affecter les échanges entre États membres au sens de l'article 87 du traité.
Services d'intérêt économique général
(119) Pour apprécier les mesures financières en faveur d'une entreprise investie d'une mission d'intérêt général, il convient d'examiner si la qualification d'aide de ces mesures doit être exclue en raison des obligations spécifiques de service public imposées à cette entreprise(42). En d'autres termes, il est fondamental de vérifier si la mesure financière en cause apporte un soutien allant au-delà du coût net supplémentaire supporté par l'entreprise dans l'exécution de ses propres tâches. En effet, selon la jurisprudence constante de la Cour de justice(43), les États membres sont en droit d'assurer que les entreprises qui ont des fonctions d'intérêt général les exécutent dans des conditions d'équilibre économique. Si le soutien accordé ne va pas au-delà du coût net supplémentaire, le concours n'est pas à considérer comme une aide d'État car, en réalité, l'entreprise ne bénéficie pas d'un avantage au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(120) Comme on l'a vu plus haut, l'Italie affirme que tous le concours examinés par la Commission dans la présente décision sont destinés à compenser le coût net supplémentaire supporté par PI pour l'accomplissement de sa mission de service public. Elle ajoute que le soutien apporté par ces concours n'excède pas le montant du coût net supplémentaire supporté par PI.
(121) Compte tenu de ce qui précède, la Commission commence l'appréciation des concours en cause en examinant la question fondamentale de la proportionnalité de la compensation perçue par PI par rapport au coût net supplémentaire supporté par l'entreprise dans l'accomplissement de sa mission de service public durant la période sur laquelle la Commission a axé son examen (1994-1999).
(122) Dans sa communication sur les services d'intérêt général en Europe(44), la Commission souligne que la question de la compensation doit être examinée à la lumière de trois principes:
1) neutralité;
2) liberté des États membres de définir ce qu'ils considèrent comme un service public;
3) proportionnalité.
(123) Le premier de ces principes établit la neutralité de la Communauté en ce qui concerne le régime de propriété publique ou privée des entreprises qui fournissent le service. Le respect de ce principe n'est pas en cause en l'espèce.
(124) La liberté des États membres de définir un service d'intérêt économique général n'est limitée que par le contrôle par la Commission des abus ou erreurs manifestes. "Toutefois, dans tous les cas, pour que l'exception prévue à l'article 86, paragraphe 2, soit applicable, la mission de service public doit être clairement définie et confiée explicitement (contrats inclus) par un acte de la puissance publique. Cette obligation est nécessaire pour garantir une sécurité juridique ainsi qu'une transparence vis-à-vis des citoyens, et elle est indispensable pour que la Commission puisse vérifier si le critère de proportionnalité est respecté"(45).
(125) En ce qui concerne "la définition et le mandat", comme indiqué ci-dessus, l'acte juridique qui définit de manière suffisamment claire et confie à EPI une série de services d'intérêt économique général est le contrat de 1995.
(126) Le principe de proportionnalité implique que les moyens utilisés pour remplir la mission d'intérêt général ne créent pas d'inutiles distorsions commerciales et n'excèdent pas ce qui est strictement nécessaire pour garantir la bonne exécution de la mission. La prestation du service d'intérêt économique général doit être assurée et l'entreprise à laquelle la mission a été impartie doit être en mesure de supporter la charge spécifique et les coûts nets supplémentaires qu'engendre cette mission.
(127) En l'espèce, il convient donc de chiffrer les coûts nets supplémentaires totaux découlant des obligations de service public imposées à EPI par le contrat de 1995, puis comparer ce montant à l'avantage accordé à EPI par l'État.
(128) Comme on l'a vu, EPI a introduit, conformément à la directive postale, une séparation comptable qui opère une distinction entre les coûts et les recettes des produits d'intérêt général et les coûts et recettes des autres produits. Dans la présente affaire, où les activités de PI en dehors du domaine des services d'intérêt économique général ont été marginales durant la période examinée, la Commission peut chiffrer le coût net supplémentaire des obligations de service public assignées à EPI sur la base de la séparation comptable certifiée de l'entreprise.
(129) Comme indiqué plus haut, ce système donne le résultat d'exploitation de chaque produit d'EPI. En ajoutant (en cas de profit) ou en soustrayant (en cas de perte) le résultat d'exploitation de chaque service assuré en vertu d'une obligation d'intérêt général et la partie concernée de charges financières, on peut calculer le coût net supplémentaire total supporté par l'entreprise pour l'accomplissement de sa mission de service public. Avec cette méthode, toutes les liaisons, rentables et non rentables, sont incluses dans le calcul. En même temps, les recettes et la marge positive dégagée par certains de ces services ainsi que les recettes générées dans le domaine réservé sont automatiquement déduites des coûts nets supplémentaires totaux des services d'intérêt économique général. Par ailleurs, les coûts et les recettes provenant des produits pour lesquels aucune obligation d'intérêt général n'est imposée (même lorsqu'ils sont vendus dans des zones non rentables) sont exclus du calcul des coûts nets supplémentaires découlant des services d'intérêt économique général.
(130) D'après les calculs de la Commission, les coûts nets supplémentaires de la mission de service public(46) confiée à EPI, puis à PI, durant la période 1994-1999 sont les suivants:
Tableau 2
Coûts nets supplémentaires de la mission de service public confiée à EPI et à PI
TABLE
(131) Ces coûts nets supplémentaires élevés s'expliquent par une série de facteurs: i) EPI a régulièrement enregistré des pertes, même dans le domaine réservé, alors que la majeure partie de ses activités était concentrée dans le domaine du service universel; ii) poids de la charge imposée par le tarif préférentiel pour les journaux ainsi que pour les imprimés d'organismes sans but lucratif (tarif représentant entre un tiers et la moitié du montant total des coûts nets supplémentaires); iii) nombre réduit d'envois postaux par habitant en Italie par rapport à la dimension du réseau (un des plus mauvais ratios envois/réseau d'Europe); iv) manque d'efficacité de l'opérateur postal italien.
(132) Ce mode de calcul du coût net supplémentaire intègre l'avantage conféré à EPI par le droit exclusif qui lui a été accordé. En effet, comme on l'a vu plus haut, l'État a accordé un droit exclusif à EPI pour lui permettre d'exécuter sa mission. Or, dans le domaine réservé, EPI n'a cessé d'enregistrer des pertes, lesquelles auraient été encore plus élevées si l'État avait exigé une rémunération en contrepartie de ce droit exclusif. Ces pertes font partie des coûts nets supplémentaires des services d'intérêt économique général. Par conséquent, même si PI bénéficie de l'avantage indéniable d'être la seule entreprise à pouvoir opérer dans le domaine des services réservés, compte tenu de la situation particulière de l'espèce (par exemple, le manque d'efficacité de PI, les sureffectifs, le rapport entre la taille du réseau et le nombre d'envois par habitant), cet avantage n'est pas suffisant pour couvrir les coûts nets supplémentaires des services d'intérêt économique général. Et comme les recettes réalisées dans le domaine réservé ne suffisent pas, elles non plus, à couvrir les coûts supplémentaires de ce domaine réservé, en déduisant ces recettes desdits coûts supplémentaires nets, la Commission a déjà tenu compte de l'avantage total que PI peut retirer de l'exclusivité.
(133) Comme indiqué dans le tableau 1, les fonds octroyés à EPI durant la même période s'élèvent à 17960 milliards de lires. Étant donné que, durant cette période, le coût net supplémentaire de la mission de service public est supérieur au soutien financier accordé à EPI, la Commission conclut que les mesures examinées, plus l'avantage conféré à EPI par le droit exclusif, n'ont pas donné lieu à une compensation excessive du coût net supplémentaire de la mission d'intérêt général confiée à EPI. De ce fait, les mesures indiquées au tableau 1 ne constituent pas des aides d'État.
(134) Étant parvenue à cette conclusion, la Commission ne juge pas nécessaire de vérifier l'existence de subventions croisées au profit d'une activité concurrentielle particulière de PI(47).
(135) En ce qui concerne la période 1959-1993 et la résorption des pertes d'APT, la Commission observe qu'avant la loi n° 71/94, l'État ne remboursait pas les coûts générés par les obligations de service d'intérêt général et se bornait à financer au moyen d'avances de trésorerie les pertes enregistrées par APT. L'annulation de ces avances peut être considérée comme un remboursement ex post des coûts supplémentaires supportés par APT pour l'accomplissement de sa mission d'intérêt général. En outre, APT n'avait pas de véritable comptabilité à elle, puisque les entrées et les sorties étaient inscrites au budget du ministère. Les déficits éventuels entre les entrées et les sorties faisaient partie intégrante du budget de l'État, mais ne constituaient pas le résultat économique d'une entité juridique distincte. Enfin, comme APT ne poursuivait aucune activité concurrentielle significative, ses pertes ne pouvaient qu'être la conséquence de la prestation de services d'intérêt économique général.
(136) La Commission considère que la résorption de ces pertes n'est pas une mesure disproportionnée par rapport au coût net supplémentaire des services d'intérêt économique général assignés à APT pour une durée de trente-quatre ans. En effet, elle tient compte du fait que depuis 1994, le coût net supplémentaire supporté par PI pour l'accomplissement de sa mission d'intérêt économique général s'élève à quelque 3000 milliards de lires italiennes par an (voir plus haut). Sur ce point, la Commission confirme donc sa décision d'ouverture de la procédure. Elle conclut notamment que la somme de 35835 milliards de lires pour une durée de trente-quatre ans (de 1959 à 1993) n'est pas supérieure au coût net supplémentaire supporté par APT pour la prestation, durant cette période, de services d'intérêt économique général.
VII. CONCLUSIONS
(137) La Commission considère que les paiements effectués pour la levée et l'acheminement d'envois de correspondance pour le compte des différentes administrations publiques et la troisième tranche de l'annulation de dettes de 1999 (23 milliards de lires italiennes) ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(138) La Commission considère que la résorption des pertes accumulées par APT avant 1993, opérée en vertu de la loi n° 71/94 et de la loi n° 3/99, ne constitue pas une mesure disproportionnée par rapport aux coûts nets supplémentaires de la mission de service public confiée à APT pour la période de 1959 à 1993 et ne constitue donc pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(139) La Commission considère en outre que les mesures de soutien examinées, octroyées de 1994 à 1999, plus l'avantage conféré à EPI par le droit exclusif qui lui avait été accordé, n'ont pas donné lieu à une compensation excessive des coûts nets supplémentaires générés par la mission d'intérêt général confiée à l'Ente Poste Italiane (aujourd'hui Poste Italiane SpA) pour la même période et ne constituent donc pas des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les paiements effectués par l'Italie, durant la période en cause, pour la levée et l'acheminement d'envois de correspondance pour le compte des différentes administrations publiques et l'annulation de dettes pour 23 milliards de lires italiennes prévue par la loi n° 3/99 ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
Article 2
Le soutien que l'Italie a accordé à "Poste Italiane SpA" (ex-Ente Poste Italiane et précédemment Amministrazione Poste e Telecomunicazioni) de 1959 à 1999 au moyen des mesures examinées dans la présente décision et l'octroi du droit postal exclusif n'ont pas donné lieu à une compensation excessive des coûts nets supplémentaires générés par la mission d'intérêt général confiée à la société et ne constituent donc pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
Article 3
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 12 mars 2002.