DÉCISION DE LA COMMISSION
du 30 septembre 1998
concernant les projets d'aides de l'Autriche à la société AGRANA Stärke-GmbH pour la création et la transformation d'installations de production d'amidon
[notifiée sous le numéro C(1998) 3023]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(1999/342/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93, paragraphe 2, premier alinéa,
vu le règlement (CEE) n° 1766/92 du Conseil du 30 juin 1992 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales(1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 923/96 de la Commission(2),
après avoir mis les tiers intéressés en demeure de présenter leurs observations, conformément à l'article 93, paragraphe 2, du traité CE,
après avoir pris connaissance de ces observations,
considérant ce qui suit:
I
(1) Conformément à l'article 93, paragraphe 3, du traité, l'Autriche a, par lettre datée du 28 juin 1996 (reçue le 2 août 1996), notifié à la Commission une mesure d'aide en faveur de la société Agrana Stärke-GmbH, Hollandstraße 2, A-1020 Wien (Agrana). Des informations complémentaires ont été communiquées par les lettres du 18 septembre et du 14 novembre 1996, du 29 janvier 1997, du 7 mars 1997 et du 11 juin 1997 (reçues le 19 septembre 1996, le 18 novembre 1996, le 31 janvier 1997, le 12 mars 1997 et le 16 juin 1997).
(2) Par lettre du 20 décembre 1996 (reçue le 23 décembre 1996), l'Autriche a demandé l'application d'un traitement séparé pour les deux mesures d'aide qui font actuellement l'objet de la procédure. Les trois autres mesures du projet notifié à l'origine ont déjà été approuvées par la Commission par lettre SG(97) D/461 du 23 janvier 1997 (aide d'État N 517/96).
(3) Les mesures dont il est ici question ont trait à des investissements de l'entreprise Agrana dans le secteur de l'amidon. Pour ce qui est de l'usine d'Aschach, les aides concernent a) la transformation avec mise en oeuvre d'une technologie standard, d'une installation de prégélatinisation à haute pression pour amidon de maïs avec augmentation de la capacité de traitement, de [...](3) à [...](4) et b) une installation de saccharification de l'amidon issu du maïs, avec augmentation de la capacité, qui sera portée à [...](5) par an (l'ancienne installation, devenue obsolète et présentant une capacité insuffisante, sera, quant à elle, fermée). Selon les déclarations de l'Autriche, le montant de l'aide s'élève à 57,4 millions de schillings autrichiens (4,13 millions d'écus), pour un taux d'aide représentant 20 % des coûts d'investissement [...](6).
(4) Les investissements ont d'ores et déjà été réalisés par Agrana. Conformément à l'article 93 du traité, l'Autriche n'a pour l'instant ni approuvé ni versé l'aide notifiée.
II
(5) Après un premier examen des informations reçues, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité.
(6) Le gouvernement autrichien a été informé de la décision d'ouvrir la procédure par lettre du 18 août 1997. Cette lettre a été publiée dans le Journal officiel des Communautés européennes(7). La Commission y invitait les autres États membres et les autres parties intéressées à communiquer leurs observations sur le projet d'aide en cause.
(7) Dans cette décision, la Commission a exprimé des doutes quant à la compatibilité de l'aide avec le marché commun. Selon celui-ci les investissements visés seraient en effet exclus de l'octroi d'aides d'État en vertu des critères de choix en vigueur(8). En outre, l'aide envisagée ne remplirait pas les conditions des lignes directrices pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(9), étant donné qu'elle doit entraîner un accroissement de la capacité de production dans un secteur qui se caractérise déjà par des surcapacités structurelles sur le marché communautaire. Enfin, la Commission a également émis des doutes quant à la nécessité de l'aide puisque les investissements requis ont d'ores et déjà été réalisés par Agrana et que la mise en service officielle des installations a eu lieu au printemps 1997.
(8) Dans la lettre du 18 septembre 1997, l'Autriche a communiqué ses observations sur la décision de la Commission concernant l'ouverture de la procédure.
(9) Les gouvernements italien et espagnol ont communiqué leurs observations dans des lettres datées du 12 décembre 1997, tandis que la Fachverband der Stärkeindustrie e.V., l'Association des amidonneries de céréales de l'Union européenne et l'Asociación de Transformadores de Maiz por Via Húmeda communiquaient les leurs dans des lettres des 5 décembre, 9 décembre et 12 décembre 1997. Les observations s'accordaient généralement à reconnaître la surcapacité du marché communautaire de l'amidon et concluaient dès lors que les aides visant un renforcement de la capacité étaient exclues par le droit communautaire. Les aides envisagées se traduiraient en effet par des distorsions de concurrence au détriment des concurrents.
(10) Les autorités autrichiennes ont réagi à ces observations dans une lettre datée du 12 février 1998.
III
(11) Les autorités autrichiennes estiment que les critères de choix énoncés dans la décision 94/173/CE et les lignes directrices concernant les aides à la restructuration ne s'appliquent pas au projet d'aide concerné.
(12) Ainsi, l'opinion selon laquelle les investissements dans le secteur de l'amidon céréalier ne seraient pas permis en vertu des critères de sélection de la décision 94/173/CE serait erronée en ce qui concerne le projet d'aide ici visé. Selon l'article 16, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 866/90 du Conseil du 29 mars 1990 concernant l'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles(10), les aides d'État seraient possibles dans la mesure où elles sont compatibles avec les articles 92, 93 et 94 du traité. Le point VII.D.1 de l'annexe XV de l'acte d'adhésion établirait expressément que, dans le cadre de l'application de l'article 16, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 951/97 en ce qui concerne l'Autriche et la Finlande, la Commission agit conformément à la déclaration 31 relative à l'industrie de transformation dans la République d'Autriche et dans la République de Finlande telle qu'elle est définie dans l'acte final. Cette déclaration prévoirait qu'il convient de faire preuve de souplesse quant aux régimes transitoires nationaux d'aides visant à faciliter la restructuration. Il ne serait donc pas concevable que la Commission se fonde simplement sur les régimes d'aides applicables par ailleurs pour apprécier le cas d'espèce.
(13) En ce qui concerne l'interprétation de la notion de "souplesse" et la question de savoir si celle-ci permet également d'encourager des projets d'investissement débouchant sur un renforcement de la capacité de production, l'Autriche se réfère à l'avis de la Commission concernant l'adhésion de l'Autriche, dans lequel il est question de la situation difficile de l'industrie autrichienne de l'amidon. Il est par ailleurs renvoyé au point VII.D.1 de l'annexe XV de l'acte d'adhésion, dont la version d'origine prévoyait - dans la perspective de l'adhésion de la Norvège - que, dans le cadre de l'application de l'article 16, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 951/97, la Commission pouvait autoriser la Norvège à accorder des aides d'État à des fins d'investissement, à condition que lesdits investissements n'entraînent pas un accroissement de la capacité de production du secteur visé. En ce qui concerne l'Autriche et la Finlande, la Commission appliquerait ces dispositions conformément à la déclaration 31 contenue dans l'acte final. On aboutirait à la conclusion a contrario selon laquelle la condition générale valable pour les aides d'État à la restructuration dans les secteurs excédentaires, c'est-à-dire la réduction des capacités ne doit pas s'appliquer dans le cas de l'Autriche.
(14) De même, le besoin d'adaptation de l'entreprise bénéficiaire ne trouverait pas son origine dans sa capacité déficiente mais bien dans la modification radicale du contexte économique résultant de l'adhésion de l'Autriche à la Communauté européenne. Avant l'adhésion, l'industrie autrichienne de l'amidon se serait trouvée dans l'incapacité d'atteindre une certaine compétitivité du fait que les exportations communautaires d'amidon en direction de l'Autriche faisaient l'objet de subventions considérables, alors que les exportations des entreprises autrichiennes vers la Communauté étaient pour ainsi dire impossibles vu l'importance prohibitive des prélèvements à l'importation appliqués. L'octroi de cette aide ne se traduirait donc pas par une dégradation de la situation économique des producteurs d'amidon des autres États membres par rapport à la situation précédant l'adhésion de l'Autriche à l'Union européenne.
(15) Les éléments précédents font apparaître l'applicabilité exclusive de l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité, en liaison avec l'article 151, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion et le point VII.D.1 de son annexe XV, ainsi que de la déclaration 31 de l'acte final, en liaison avec la position de la Commission concernant la demande d'adhésion de l'Autriche. En vertu de l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité, la Commission peut autoriser les aides visant à promouvoir le développement de certaines branches économiques pour autant qu'elles n'altèrent pas les conditions commerciales dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
(16) Dans cette optique, l'aide devrait par conséquent être jugée utile pour l'adaptation d'une branche économique donnée. Sans cette adaptation l'entreprise ne serait pas compétitive. Les conditions commerciales n'auraient d'ailleurs pas été modifiées de façon contraire à l'intérêt commun. Les producteurs d'amidon des différents États membres ont profité de l'adhésion de l'Autriche. Cette évolution positive des conditions commerciales ne sera en rien amoindrie ou surcompensée par le projet d'aide envisagé. Il faudrait plus particulièrement s'attendre à une hausse de la demande de produits à base d'amidon sur le marché autrichien (secteurs du papier et de la fermentation), de sorte que l'augmentation prévue au niveau de la production pourrait être absorbée par ce même marché autrichien.
(17) L'aide serait en outre nécessaire. L'entreprise n'aurait pris la décision d'investir qu'après en avoir informé la Commission et en étant confiante dans les engagements politiques nationaux. L'aide visée ferait l'objet de négociations entre la Commission et l'Autriche depuis près de trois ans. Vu la nécessité d'une adaptation structurelle, il semble peu raisonnable qu'une entreprise luttant pour sa survie dans le marché commun reste passive jusqu'à la prise d'une décision, alors que son existence économique est gravement menacée. Si l'Autriche avait effectivement déjà octroyé l'aide prévue, la Commission n'aurait pas eu à se demander si le projet d'investissement aurait pu être réalisé même sans cette aide.
(18) Il serait par ailleurs inadmissible de conclure que l'Autriche, invoquant l'appartenance de la firme Agrana à un grand groupe, s'attend à voir ce dernier injecter des moyens financiers illimités dans une branche spécifique. Et quand bien même l'on tiendrait compte de ce facteur, le projet d'investissement cité n'aurait pas été rentable du point de vue de la gestion de l'entreprise sans l'octroi de cette aide. Il y aurait dès lors probablement liquidation de l'entreprise. L'intensité de l'aide serait limitée de 20 % et l'entreprise bénéficiaire ne pourrait escompter tirer un résultat annuel positif de ce montant d'aide que d'ici sept ans, au plus tôt.
(19) L'aide ne modifierait pas non plus les conditions commerciales dans une mesure contraire à l'intérêt commun. L'adhésion de l'Autriche aurait en effet été source d'avantages pour les producteurs d'amidon des autres États membres; plus aucune aide financière à l'exportation n'aurait dû être versée. Après l'adhésion, les importations de produits à base d'amidon en Autriche ont en outre enregistré une hausse de l'ordre de 46 % en 1995 et 1996, portant ainsi la part des États membres à quelque 96 %. Cette situation serait peu susceptible de changer, ne serait-ce qu'en raison de la faible intensité de l'aide. L'accroissement de la production, qui représente seulement 1 % de la production communautaire d'amidon, pourrait être absorbé par le marché autrichien en raison des besoins accrus de l'industrie du papier et de la fermentation.
IV
(20) Les investissements à examiner sont mis en oeuvre dans le domaine de la transformation du maïs en amidon. L'amidon extrait du maïs ainsi que ses produits de saccharification dérivés sont régis par le règlement (CEE) n° 1766/92. L'article 19 de ce règlement détermine l'applicabilité des articles 92, 93 et 94 du traité en ce qui concerne les produits visés audit règlement.
(21) L'article 92, paragraphe 1, du traité prévoit en principe l'interdiction des aides qui répondent aux critères définis dans cette disposition (aides d'État). Il convient tout d'abord de vérifier si la mesure d'aide notifiée est une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.
(22) Étant donné que l'aide doit être octroyée par l'Autriche sous la forme d'une subvention directe, les caractéristiques matérielles de l'article 92, paragraphe 1, du traité sont donc remplies. L'aide permet également de favoriser une entreprise déterminée, puisque 20 % des coûts d'investissement doivent être versés à la société Agrana. Si l'on se réfère à l'arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes le 17 septembre 1980 dans le cadre de l'affaire C 730/79 (Philip Morris/Commission)(11), l'amélioration de la position économique d'une entreprise par une aide d'État signifie généralement l'altération de la concurrence par rapport aux concurrents de cette même entreprise.
(23) En ce qui concerne le critère de l'affectation des échanges, l'Autriche a, comme mentionné précédemment, contesté que cela résulterait de l'aide. L'argumentation développée à cet effet ne peut cependant être suivie. Le fait que l'adhésion de l'Autriche à la Communauté européenne ait eu des répercussions positives pour les producteurs d'amidon des États membres n'est pas pertinent pour apprécier ce critère. En effet, la détermination de l'existence ou de l'absence d'une affectation des échanges se fonde exclusivement sur les conditions de l'aide concrète, conformément à l'article 92 du traité. De même, si l'on se réfère à l'arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes le 21 mars 1990 dans l'affaire C-142/87 (Tubemeuse)(12), la faible intensité de l'aide et l'augmentation réduite de la capacité de production ne constituent pas des éléments permettant d'exclure l'existence d'une affectation des échanges. Au contraire, tout indique davantage la réalité d'une telle affectation, ainsi qu'une altération de la concurrence, puisque l'aide envisagée par l'Autriche renforce la position de l'entreprise Agrana par rapport aux concurrents opérant sur le marché intracommunautaire(13).
(24) Le commerce intracommunautaire de l'amidon est important. Le tableau suivant montre que l'Autriche importe des autres États membres une grande partie de l'amidon dont elle a besoin. La production nationale annuelle de l'Autriche, qui s'élève à environ 180000 tonnes, couvre actuellement 55 % des besoins du pays.
TABLE
(25) En raison d'un excédent structurel représentant 20 % de la production sur le marché communautaire, il n'existe pas de segments de marché libres et les producteurs d'amidon des États membres se trouvent dans une situation de concurrence extrêmement tendue. Cette situation touche non seulement le marché communautaire mais aussi les marchés tiers, sur lesquels sont écoulés les excédents au moyen de restitutions à l'exportation.
(26) Dans la logique du traité, l'interdiction énoncée à l'article 92, paragraphe 1, du traité est suivie de dérogations aux paragraphes 2 et 3.
(27) Les éléments constitutifs des dérogations de l'article 92, paragraphe 2, du traité ne sont pas applicables en raison de la nature des mesures d'aide considérées ainsi que des objectifs poursuivis par ces dernières. L'Autriche n'a d'ailleurs pas invoqué l'applicabilité de l'article 92, paragraphe 2, du traité.
(28) L'article 92, paragraphe 3, du traité détermine les aides qui peuvent être jugées compatibles avec le marché commun. Leur compatibilité avec le traité doit également être examinée du point de vue de la Communauté et pas uniquement du point de vue d'un État membre donné. Afin d'assurer le bon fonctionnement du marché commun et de respecter l'article 3, point g), du traité, les dérogations au principe d'interdiction des aides définies dans l'article 92, paragraphe 3, du traité doivent être interprétées de façon restrictive.
(29) En ce qui concerne l'article 92, paragraphe 3, point a), du traité, il convient de souligner que les investissements n'ont pas été réalisés dans un secteur où la situation économique peut être qualifiée d'extrêmement défavorable par rapport à l'ensemble de la Communauté, selon les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(14) (produit intérieur brut par habitant mesuré selon les normes de pouvoir d'achat, qui ne dépasse pas la valeur seuil de 75 % de la moyenne communautaire).
(30) En ce qui concerne l'article 92, paragraphe 3, point b), du traité, il convient de faire remarquer que l'aide concernée n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important présentant un intérêt européen commun, ni à remédier à une grave perturbation de l'économie de l'Autriche.
(31) De même, l'aide visée n'est ni destinée ni appropriée aux fins d'atteindre les objectifs cités dans l'article 92, paragraphe 3, point d), du traité.
(32) L'Autriche n'a pas non plus invoqué les dérogations susmentionnées.
Lignes directrices pour l'évaluation des aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté
(33) Selon ces lignes directrices, les aides à la restructuration peuvent, pour autant qu'elles répondent aux conditions qui y sont mentionnées, contribuer au développement de certaines branches économiques au sens de l'article 93, paragraphe 3, point c), du traité, sans affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
(34) À cet égard, il convient de rappeler que l'Autriche ne fait pas valoir que l'admissibilité de l'aide découle de ces lignes directrices.
(35) Dès l'ouverture de la procédure, la Commission a souligné que, lorsqu'une aide à la restructuration sur un marché caractérisé par des surcapacités structurelles est octroyée, les lignes directrices exigent une réduction de la capacité, sous peine que cette aide soit contraire à l'intérêt commun(15).
(36) Il existe sur le marché de l'amidon des surcapacités structurelles de production qui entraînent notamment des restitutions à l'exportation et l'exclusion des aides à l'investissement dans ce secteur.
(37) Alors que les investissements au centre de la discussion doivent, au sens des lignes directrices, assurer une restructuration de l'entreprise concernée lui permettant d'être compétitive à long terme, l'octroi de l'aide visée n'est pas lié à une réduction des capacités de production mais il contribue au contraire à une augmentation sensible de ces capacités de production.
(38) Les lignes directrices ne constituent dès lors pas une base juridique adéquate pour autoriser l'octroi de l'aide visée.
Règlement (CE) n° 951/97
(39) Comme exposé précédemment, l'Autriche a ensuite contesté l'applicabilité des critères de choix définis dans la décision 94/173/CE. Selon l'article 16, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 951/97, les États membres peuvent accorder des aides à l'investissement dans le domaine de la transformation et de la commercialisation des produits repris dans l'annexe II du traité, pour autant que ces aides soient compatibles avec les articles 92, 93 et 94 du traité. En ce qui concerne l'application de ces derniers, la Commission a défini un encadrement des aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles(16), qui renvoie en ce qui concerne les conditions régissant l'octroi des aides d'État aux critères de sélection de la décision 94/173/CE. En vertu du point 2.1, premier tiret, de l'annexe de la décision 94/173/CE, les investissements concernant des usines d'amidon céréalier sont exclus.
(40) Il en résulte que, les dispositions citées ne constituent pas en soi une base juridique suffisamment solide pour le projet d'aide; étant donné que l'aide concerne des investissements dans le domaine de la production d'amidon céréalier, elle serait expressément exclue de tout soutien de l'État et serait dès lors considérée comme incompatible avec le marché commun.
(41) À cet égard, l'Autriche fait valoir que la base juridique considérée a été modifiée par le point VII.D.1 de l'annexe XV de l'acte d'adhésion en liaison avec la déclaration 31 et l'avis de la Commission relative à la demande d'adhésion de l'Autriche dans une mesure telle que les aides peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun conformément à l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité, même si elles ont pour objet un renforcement des capacités de production.
(42) Selon l'article 151, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion, les actes juridiques mentionnés dans l'annexe XV de l'acte final sont soumis, pour les nouveaux États membres, aux conditions définies dans ladite annexe. Le point VII.D.1 de l'annexe XV de l'acte d'adhésion prévoit l'applicabilité du règlement (CEE) n° 866/90 et, par conséquent, du règlement (CE) n° 951/97(17). Pour ce qui est de l'application de l'article 16, paragraphe 5, dudit règlement (qui définit l'applicabilité des articles 92, 93 et 94 du traité pour le domaine régi par le règlement), il est établi que la Commission appliquera, à l'Autriche et à la Finlande, ces dispositions conformément à la déclaration 31 de l'acte final. Cette dernière prévoit notamment: "[Les parties au traité conviennent ce qui suit: ...] la souplesse des régimes nationaux transitoires, qui doivent faciliter la restructuration."
(43) Il convient également de vérifier si la prise en considération de l'ensemble des dispositions citées autorise l'octroi d'aides entraînant une augmentation des capacités de production dans les secteurs exclus par la décision 94/173/CE.
(44) La Commission fait, tout d'abord, remarquer que son avis sur la demande d'adhésion de l'Autriche, à laquelle l'Autriche renvoit, ne constitue pas une référence juridique pertinente mais un document politique dont la valeur revêt une importance limitée dans l'évaluation du projet d'aide concerné.
(45) Il convient de souligner ici que, comme l'a reconnu la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire C-730/79 (Philip Morris)(18), l'article 92, paragraphe 3, du traité confère une marge d'appréciation à la Commission pour l'appréciation de l'admissibilité des aides par dérogation à l'interdiction générale définie dans l'article 92, paragraphe l, marge d'appréciation dont elle doit user en se fondant sur une considération globale, sociale et économique, concernant les conséquences de l'aide pour la Communauté. La déclaration 31 invoquée par l'Autriche doit incontestablement être prise en compte et a d'ailleurs abouti à l'octroi d'aides dans trois cas précédents [Autriche N 445/B/95(19), Finlande N 14/96(20), Autriche N 517/96] qui ne pouvaient prétendre à aucune aide en vertu des dispositions juridiques "normales". Dans le cas N 517/96, la Commission a ainsi accepté trois projets d'aide en faveur de Agrana, qui avaient pour objet des investissements dans le secteur de la fécule de pomme de terre. Cette décision s'appuyait sur la déclaration 31 de l'acte final, mais aussi sur le fait qu'une augmentation de la capacité de production était exclue, d'autant plus que le secteur de la fécule de pomme de terre est régi par un système de contingentement conformément au règlement (CE) n° 1868/94 du Conseil du 27 juillet 1994 instituant un régime de contingentement pour la production de fécule de pomme de terre(21). Il est donc inexact de prétendre que la Commission "appliquerait simplement ses réglementations en vigueur d'ordinaire" malgré la déclaration 31.
(46) L'aide en cause doit en outre être distinguée des cas mentionnés dans la mesure où elle favorise une augmentation des capacités de production dans un secteur qui n'est pas réglementé par un système de quotas et qui se caractérise par des surcapacités structurelles.
(47) L'Autriche fait valoir que le libellé initial du point VII.D.1 de l'annexe XV de l'acte de l'adhésion (lorsque la Norvège était encore candidate à l'adhésion) indique a contrario que, contrairement à la Norvège les réductions de capacité n'étaient pas une condition préalable pour l'admissibilité de l'aide à l'investissement pour l'Autriche (et la Finlande). Le point D comportait à l'origine un premier tiret, qui se présentait comme suit: "[...] Lors de l'application de l'article 16, paragraphe 5, [du règlement (CEE) n° 866/90]:
- la Commission peut habiliter la Norvège à octroyer des aides d'État permettant des investissements dans un secteur lié aux produits repris dans l'annexe II du traité et nécessitant une restructuration, pendant une période de trois ans à compter de son adhésion; la condition posée à cet effet exige de ne pas accroître la capacité de production du secteur visé,
- en ce qui concerne l'Autriche et la Finlande, la Commission appliquera cette disposition conformément à la déclaration 31 de l'acte final. [...]"
(48) L'argumentation a contrario des autorités autrichiennes ne peut être suivie dans la mesure où cette interprétation, indépendamment des circonstances propres à chaque cas, semble déboucher automatiquement sur l'admissibilité des augmentations des capacités de production. En réalité, un tel résultat aurait pour effet de vider de sa substance la souplesse prévue dans la déclaration 31. Il convient en outre de souligner que la disposition susmentionnée, qui fait référence à la Norvège, n'est pas devenue une partie intégrante du droit communautaire sous cette forme.
(49) Dans le cadre d'une approche globale qui inclut la déclaration 31, la Commission est bien davantage tenue d'apprécier si l'aide est de nature à promouvoir le développement d'une branche ou d'un secteur économiques, sans affecter les échanges d'une façon contraire à l'intérêt commun.
(50) En ce qui concerne le développement de la branche économique, la Commission considère que tel serait l'effet de l'aide. En raison des augmentations de la capacité réalisées, Agrana devrait dès lors réussir à réduire la proportion des coûts fixes par rapport à la quantité produite et être ainsi en mesure de faire face à la concurrence. La Commission reconnaît par ailleurs que les capacités antérieures de production de Agrana n'auraient pas suffi à garantir sa compétitivité de manière durable.
(51) La Commission a également tenu compte du fait que, à la suite de l'adhésion de l'Autriche à la Communauté européenne, Agrana ne se trouvait plus dans le contexte économique protecteur dont elle bénéficiait jusqu'alors. Étant donné qu'aucune aide transitoire n'avait été octroyée à cet égard à l'Autriche par l'acte d'adhésion, les structures de coûts de Agrana Stärke GmbH, défavorables sur le plan économique, se sont fait ressentir immédiatement après l'adhésion de l'Autriche.
(52) En ce qui concerne les effets de l'aide sur les conditions des échanges et l'intérêt commun, il a d'ores et déjà été précisé que les échanges d'amidon entre les États membres continuent. Or, l'augmentation de la capacité de Agrana est susceptible d'affecter la position concurrentielle d'entreprises productrices d'amidon opérant dans d'autres États membres et exportant vers l'Autriche, qui peuvent en outre être exposées à une concurrence accrue sur d'autres marchés. Dans la mesure où l'Autriche fait valoir les nouvelles possibilités de débouchés pour l'amidon, qui ont été créés par l'industrie autrichienne du papier et de l'acide citrique, on peut supposer que des producteurs d'amidon d'autres États membres seront intéressés par ces parts de marché nouvellement créées ou croissantes, sans que des aides octroyées à des concurrents modifient les conditions de concurrence à leur détriment, puisque le marché autrichien de l'amidon a déjà été pénétré.
(53) En outre, une aide censée encourager les effets positifs d'une demande croissante sur le déséquilibre affectant le marché grâce à une augmentation des capacités de production pourrait poser quelques problèmes. Cette aide ne trouverait aucun fondement dans la déclaration 31 puisqu'elle irait à l'encontre de l'objectif et du domaine d'application de celle-ci, dans une mesure dépassant le seuil admissible en matière d'affectation de la concurrence et d'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales(22). Cette réflexion concorde avec l'approche formulée par la Commission dans les lignes directrices concernant les aides au sauvetage et à la restructuration, qui prévoient une grande souplesse à l'égard des secteurs d'aide ainsi que des petites et moyennes entreprises(23). Même si la "souplesse" décrite n'est pas directement applicable au cas qui nous occupe, elle s'avère cependant utile dans le cadre d'une considération systématique. Les lignes directrices prévoient en effet une certaine souplesse dans le sens d'une marge de manoeuvre au regard de la nécessité d'une réduction de la capacité; mais en aucun cas elle ne confère le pouvoir d'autoriser une augmentation de capacité.
(54) De l'avis de la Commission, l'aide modifie les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun en contribuant à accroître l'offre sur un marché dominé par une demande limitée et en faussant ainsi la concurrence. Précisons que le problème des excédents dans la politique agricole commune est géré par la section "orientation" du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole en ce sens qu'il n'offre plus de cofinancements à des fins d'investissement dans le secteur concerné depuis le mois de juillet 1980.
(55) De plus, l'aide entraîne indirectement une aggravation de la situation dans laquelle les fonds communautaires sont utilisés pour exporter l'excédent de l'offre d'amidon par rapport à la demande, d'environ 20 % vers les pays tiers, et ce, au moyen de restitutions à l'exportation.
(56) La Commission estime donc que, même si l'on tient compte de la clause de souplesse définie dans la déclaration 31, l'aide ne peut être considérée comme compatible avec le marché commun, au sens de l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité.
Nécessité de l'aide
(57) Un autre élément concret sur la base duquel l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité, n'est pas applicable aux yeux de la Commission réside dans le fait que les investissements ont d'ores et déjà été entièrement réalisés par Agrana et que la mise en service des installations visées a elle aussi été effectuée.
(58) Conformément à l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité selon la jurisprudence de la Cour(24), une aide ne peut être considérée comme utile au développement de certaines branches ou de certains secteurs économiques que si le libre jeu des forces du marché n'avait, sans l'octroi de cette aide, pas incité le bénéficiaire potentiel à adopter un comportement dicté par cet objectif (le développement d'une branche ou d'un secteur économique).
(59) Si l'on fait abstraction de ce principe, les aides devraient être permises dans des situations où la concurrence assure elle-même une répartition optimale des ressources et garantit le développement du secteur. Ces aides conféreraient aux entreprises concernées des avantages commerciaux injustifiés, en améliorant leur situation financière sans toutefois constituer une incitation à investir. C'est la raison pour laquelle la Commission considère généralement les aides à l'investissement rétroactives comme des aides au fonctionnement et juge que l'atteinte au commerce qui en résulte est contraire à l'intérêt commun, conformément à l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité.
(60) Si l'on ne veut pas dénaturer l'objectif de la procédure de l'article 93 du traité, un bénéficiaire potentiel d'aide ne peut généralement nourrir aucune attente fondée quant à une décision positive de la Commission avant que la procédure de contrôle relative à l'aide soit clôturée. Ce principe vaut plus particulièrement pour les aides à propos desquelles la Commission dispose d'une marge d'appréciation, qui n'est pas fixée par du droit dérivé (lignes directrices, réglementations-cadres).
(61) De façon plus particulière, les promesses politiques du gouvernement ou des autorités d'un État membre faites aux bénéficiaires potentiels(25) ne peuvent engager la Commission et ne peuvent créer d'attente légitime de la part du bénéficiaire potentiel.
(62) À la lumière de ces explications, la réalisation des investissements par Agrana doit être considérée comme un "acte aux risques et périls de l'entreprise". Cependant, si les propriétaires de Agrana ne pouvaient s'appuyer sur aucune attente fondée laissant présager un dénouement positif concernant l'aide notifiée mais devaient, en hommes d'affaires avisés, s'attendre au contraire - à savoir une décision négative de la Commission - ou du moins envisager cette éventualité, le fait que les investissements aient été décidés et réalisés avant la prise d'une quelconque décision révèle que les propriétaires de l'entreprise Agrana estiment être en mesure de les amortir, même si l'aide devait ne pas être accordée.
(63) À titre subsidiaire, la Commission estime par ailleurs que le concept d'entreprise utilisé par l'Autriche est trop strict dans ce contexte. D'un point de vue théorique, la Commission a étayé cette conception dans la décision relative à l'ouverture de la procédure, en faisant référence au "principe de l'investisseur dans une économie de marché"(26). Selon ce principe, il faut attendre d'une holding ou d'un groupe d'entreprises privé qu'il poursuive une politique structurelle, globale ou sectorielle lui permettant d'escompter des bénéfices à long terme, qu'il prenne par conséquent des décisions au niveau de l'ensemble du groupe dans un contexte économique plus large et puisse donc injecter des nouveaux capitaux pour garantir la survie d'une entreprise se trouvant provisoirement en difficulté mais qui, après restructuration, pourrait à nouveau réaliser des bénéfices.
(64) Au cours de la procédure, l'Autriche n'a présenté aucun argument susceptible d'inciter la Commission à réfuter cette conclusion.
(65) Ainsi, l'argument avancé par l'Autriche selon lequel on ne peut exiger des propriétaires de l'entreprise Agrana qu'ils investissent des moyens financiers illimités dans une branche donnée n'est pas convaincant. De même, la prise en considération économique de Agrana présentée de façon isolée, ne correspond pas davantage à la réalité économique.
(66) Lors de l'ouverture de la procédure, la Commission avait déjà fait remarquer que les données économiques présentées par les autorités autrichiennes ne concernaient que la société Agrana et ne tenaient pas compte du lien économique unissant cette dernière à la société holding internationale Agrana Beteiligungs-AG. 98,75 % de Agrana appartiennent à Agrana Beteiligungs-AG, qui est à son tour liée, par une participation au capital, à un autre grand groupe, à savoir l'entreprise allemande Südzucker AG. Celle-ci possède 50 % du capital à droit de vote de Agrana Beteiligungs-AG. Agrana Beteiligungs-AG a clôturé les exercices 1995/1996, 1996/1997 et 1997/1998 sur des excédents annuels positifs après impôt et poursuit une stratégie internationale, qui s'exprime également à travers l'acquisition de participations en Europe de l'Est. Le groupe Südzucker AG est lui aussi actif sur la scène internationale et a pu enregistrer un bénéfice net total sensiblement accru pour l'exercice 1996/1997.
(67) En dépit de l'autonomie organisationnelle de Agrana Beteiligungs-AG, de Agrana et des autres filiales et malgré l'absence de prétentions de droit civil de Agrana dans Agrana Beteiligungs-AG demandant la reprise de ses pertes, il serait incompréhensible d'un point de vue économique que les propriétaires d'une entreprise agissent sans tenir compte de leurs possibilités économiques.
(68) Si l'on considère l'éventail des possibilités économiques nettement plus varié (surtout sur le plan temporel) que le choix auquel l'entreprise déficitaire Agrana, considérée de façon individuelle, aurait été confrontée au moment de l'investissement, il ne faut pas mettre en doute que les propriétaires de Agrana ont choisi l'option jugée la plus judicieuse sur le plan économique compte tenu des circonstances, notamment en raison de l'incertitude relative à l'octroi de l'aide. Par conséquent, l'hypothèse selon laquelle le non-octroi de l'aide entraînerait probablement la liquidation de l'entreprise en raison des considérations relatives à la gestion de celle-ci n'est pas soutenable face à la décision d'investissement effective.
(69) L'aide doit dès lors être considérée comme une aide au fonctionnement, laquelle tombe sous le coup de l'interdiction énoncée dans l'article 92, paragraphe 1, du traité, sans pouvoir faire l'objet de l'une des exemptions prévues dans l'article 92, paragraphes 2 et 3. Elle est par conséquent jugée incompatible avec le marché commun,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le projet d'aide notifié par l'Autriche, selon lequel il faudrait octroyer à la société Agrana Stärke-GmbH, Hollandstraße 2, A-1020 Wien, aux fins de couvrir les investissements suivants, réalisés à Aschach dans le secteur de la production d'amidon:
a) transformation, impliquant la mise en oeuvre d'une technologie standard d'une installation de prégélatinisation à haute pression pour l'amidon de maïs avec augmentation de la capacité de transformation de [...](27) tonnes actuellement à [...](28) tonnes de maïs par jour;
b) investissement dans une installation de saccharification de l'amidon issu du maïs, pour atteindre une capacité annuelle de [...](29) tonnes d'extrait sec de produits de saccharification
une aide représentant 20 % des coûts d'investissement, est jugé incompatible avec le marché commun.
Ledit projet d'aide ne peut entrer en ligne de compte pour aucune des exemptions à l'interdiction des aides d'État citées dans l'article 92, paragraphes 2 et 3, du traité. Il ne peut dès lors être exécuté.
Article 2
La République d'Autriche est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 30 septembre 1998.