DÉCISION DE LA COMMISSION
du 8 juillet 1999
relative aux aides d'État accordées par la République fédérale d'Allemagne à la société Kvaerner Warnow Werft GmbH
[notifiée sous le numéro C(1999) 2266]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(1999/675/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen (EEE), et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu la directive 90/684/CEE du Conseil du 21 décembre 1990 concernant les aides à la construction navale(1) et la directive 92/68/CEE du Conseil du 20 juillet 1992 modifiant la directive 90/684/CEE concernant les aides à la construction navale(2),
après avoir invité les autres intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées(3) et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
I. Procédure
(1) Dans le rapport de production du 30 juin 1998, relatif à la capacité de construction navale de Kvaerner Warnow GmbH (ci-après dénommée "KWW"), qui est parvenu à la Commission le 4 septembre 1998, il a été porté à la connaissance de celle-ci que KWW dépassera sa limite de capacité annuelle de 85000 tbc au cours des années 1998 et 1999. La production prévue dans le rapport est de 106945 tbc pour 1998 et 104560 tbc pour 1999. Le 25 septembre 1998, la Commission a demandé par écrit à l'Allemagne de prendre les mesures nécessaires pour obliger l'entreprise à respecter sa limite de capacité et de l'informer ensuite sur le contenu et le résultat de ces mesures. L'Allemagne lui a répondu par lettre du 20 octobre 1998.
(2) Par lettre du 16 décembre 1998, la Commission a notifié à l'Allemagne sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité CE pour dépassement de la limite de capacité.
(3) Cette décision d'ouverture d'une procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(4). La Commission a demandé à tous les autres intéressés de lui présenter leurs observations sur les aides en question.
(4) Les observations transmises par les autres intéressés ont été communiquées à l'Allemagne, qui a pris position à leur sujet par lettre du 18 février 1999.
(5) Le 14 janvier 1999, des représentants de la Commission se sont rendus sur le chantier naval, accompagnés d'un expert extérieur. À cette occasion, ils ont constaté que la production réelle de KWW en 1998 avait été considérablement plus élevée que ce qui était prévu dans le rapport de production du 30 juin 1998. Par lettre du 4 février 1999, la Commission a demandé à l'Allemagne de prendre position sur ce point. Les remarques du gouvernement allemand sont parvenues à la Commission par lettre du 18 février 1999.
(6) En réponse à une autre demande de renseignements de la Commission du 1er mars 1999, l'Allemagne a confirmé, par lettre du 19 mars 1999, les chiffres de production calculés par la Commission pour 1998 et elle a communiqué un chiffre révisé, en l'occurrence 122414 tbc.
(7) Le 25 mars 1999, des représentants de la Commission se sont à nouveau rendus dans le chantier naval en compagnie d'un expert extérieur, afin de vérifier dans quelle mesure la limite de production 1998 avait été dépassée. À cette occasion, il a été confirmé que la production de KWW avait atteint 122414 tbc en 1998 et 93862 tbc en 1997, la limite de capacité ayant donc été également dépassée cette année-là. Pour 1999, la production devrait atteindre, selon les prévisions, 109134 tbc.
(8) La présente décision concerne uniquement le dépassement de la limite de capacité en 1998. La Commission prévoit d'ouvrir une procédure au titre de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE pour le dépassement de capacité relatif à l'année 1997. Celui-ci fera l'objet d'une décision séparée de la Commission.
II. Description détaillée des aides
(9) Par décisions communiquées à la République fédérale d'Allemagne par lettres des 3 mars 1993 (N 692/D/91), 17 janvier 1994 (N 692/J/91), 20 février 1995 (N 1/95), 18 octobre 1995 (N 637/95) et 11 décembre 1995 (N 797/95), la Commission a autorisé, conformément à la directive 90/684/CEE concernant les aides à la construction navale et à la directive 92/68/CEE modifiant la directive 90/684/CEE, des aides à la restructuration en faveur de KWW, afin de permettre une restructuration complète de ce chantier naval est-allemand. Cette autorisation a été accordée à condition que la limite de capacité de 85000 tbc par an soit respectée. Le respect de cette limitation de la capacité est contrôlée par la Commission.
(10) Le chantier naval Warnow Werft, implanté à Rostock-Warmemünde (Mecklembourg-Poméranie occidentale), a été vendu en novembre 1992 par la Treuhandanstalt au groupe norvégien Kvaerner. À l'article 27 du contrat de vente, que l'Allemagne a communiqué à la Commission pour examen et accord par lettre du 30 octobre 1992, Kvaerner s'engageait à ne pas dépasser, pour le chantier Warnow, une capacité de construction navale de 85000 tbc jusqu'au 31 décembre 2005, à moins que ces limitations, basées sur le traité CE, ne soient assouplies.
(11) Conformément à la directive 92/68/CEE modifiant la directive 90/684/CEE, les chantiers navals situés dans les nouveaux Länder peuvent se voir accorder une dérogation aux dispositions sur les aides au fonctionnement applicables aux chantiers communautaires, afin que l'on puisse y opérer les restructurations en profondeur qui sont absolument nécessaires pour leur permettre d'être compétitifs. Après la privatisation du chantier Warnow, la Commission a autorisé des aides à la restructuration en quatre tranches, sur la base des directives 90/684/CEE et 92/68/CEE. Le montant global des aides autorisées par plusieurs décisions se répartit comme suit.
N 692/D/91 - Lettre de la Commission du 3 mars 1993 [SG (93) D/4052]
- 45,5 millions de marks allemands (DEM) d'aides au fonctionnement
- 82,4 millions de DEM d'aides au fonctionnement sous forme d'une remise de dettes anciennes
- 127,5 millions de DEM d'aides à l'investissement
- 27 millions de DEM d'aides à la fermeture
N 692/J/91 - Lettre de la Commission du 17 janvier 1994 [SG (94) D/567]
- 617,1 millions de DEM d'aides au fonctionnement
N 1/95 - 20 février 1995 [SG (95) D/1818]
- 222,5 millions de DEM d'aides à l'investissement
N 637/95 - Lettre de la Commission du 18 octobre 1995 [SG (95) D/12821]
- 66,9 millions de DEM d'aides à l'investissement
N 797/95 - Lettre de la Commission du 11 décembre 1995 [SG (95) D/15969]
- 58,0 millions de DEM d'aides à l'investissement.
Les aides au fonctionnement autorisées s'élèvent ainsi au total à 372,5 millions d'euros (745 millions de DEM), les aides à l'investissement à 237,45 millions d'euros (474,9 millions de DEM) et les aides à la fermeture à 13,5 millions d'euros (27 millions de DEM). Le montant global des aides atteint donc 623,45 millions d'euros (1246,9 millions de DEM).
(12) Les aides ont été accordées sous réserve du respect d'une limite de capacité de construction navale de 85000 tbc par an. Cette limite de capacité est mentionnée tant à l'article 27 du contrat de vente notifié au moment de la privatisation du chantier que dans les décisions de la Commission mentionnées ci-dessus. Dans les décisions de la Commission communiquées à la République fédérale d'Allemagne par lettres des 17 janvier 1994, 20 février 1995, 18 octobre 1995 et 11 décembre 1995, il est clairement stipulé que la Commission réclamera le remboursement des aides au cas où la limite de capacité ne serait pas respectée.
(13) Lors de l'ouverture de la procédure, la Commission a constaté que la limite de capacité de 85000 tbc par an constituait la principale condition posée à l'autorisation des aides. Cette limite avait pour objet de neutraliser les distorsions de concurrence causées par ces aides dans le secteur de la construction navale. D'après le rapport de production du 30 juin 1998 relatif à la capacité de construction navale de KWW, la limite de capacité de 85000 tcb est dépassée tant pour 1998 - avec une production de 106945 tcb - que pour 1999 - avec une production de 104560 tcb. De ce fait, une condition essentielle pour l'autorisation de l'octroi des aides n'a pas été respectée.
(14) La Commission doute donc que les aides autorisées pour la restructuration et la poursuite de l'activité des anciens chantiers navals allemands Warnow (décisions communiquées par lettres des 3 mars 1993 (N/692/D/91), 17 janvier 1994 (N/692/J/91), 20 février 1995 (N 1/95), 18 octobre 1995 (N 637/95) et 11 décembre 1995 (N 797/95) soient encore compatibles avec le marché commun.
III. Observations communiquées par les tiers intéressés
(15) La Commission a reçu des observations de KWW, d'un État membre (le Danemark), de la principale fédération de l'industrie danoise (Dansk Industri) et de la fédération danoise de la construction navale et mécanique (Forenigen af Jernskibs- og Maskinbyggerier i Danmark).
(16) Les observations de KWW étaient essentiellement axées sur cinq arguments. Le premier argument était que, à aucun moment, le chantier ne s'était vu imposer une limite de production annuelle de 85000 tcb. Lors de l'autorisation des aides, il a simplement été demandé à KWW de faire en sorte que le nouveau chantier qui devait être construit permette une production de 85000 tcb au 31 décembre 1995 et que certaines caractéristiques propres à la conception des installations du chantier (goulets d'étranglement), qui limitent la production, ne soient pas modifiées. Ces goulets d'étranglement dans le déroulement de la production ont été considérés comme déterminants pour les capacités de production du chantier.
(17) Ce n'est que dans la décision du 18 octobre 1995 que l'on trouve la mention suivante relative à la production du chantier: "Ainsi qu'il ressort des deux rapports de surveillance de la production remis jusqu'à présent à la Commission, la poursuite de la surveillance s'impose afin de garantir que la limitation de capacité sera respectée tant pour la production effective que pour la production prévue. Le gouvernement fédéral a donné l'assurance que le chantier respecterait la limitation de capacité". D'après KWW, la première phrase doit être interprétée en ce sens que pendant toute la durée de la limitation de capacité, l'agencement du chantier ne devra pas être modifié. C'est aussi dans cette phrase qu'il est dit pour la première fois que la production effective et prévue doit respecter la limitation de capacité. Le fait que le gouvernement fédéral garantisse que le chantier respectera les limites de capacité est interprété par KWW comme signifiant que seul le respect des plans d'investissement a été garanti et que cette première référence à une surveillance de la production n'a pas été formulée comme une condition.
(18) Si l'on se réfère aux deux premières décisions de la Commission, la "limitation de la capacité" signifie que les installations du chantier doivent être agencées d'une certaine façon et ne doivent pas être modifiées. Or, cet agencement entraîne une limitation de la production. En outre, il est inexact que la limitation de la capacité à 85000 tcb constitue une condition à l'autorisation des aides. La seule condition imposée pour l'autorisation des aides était que les installations de production autorisées et contrôlées soient conservées conformément aux plans d'investissement.
(19) Le deuxième argument avancé par KWW est que, conformément à l'article 10 bis, paragraphe 2, point c), de la directive 90/684/CEE(5) et aux décisions d'autorisation de la Commission, il est possible de réaliser des gains de capacité, à la suite d'augmentations de la productivité, qui vont au-delà des limites prévues par l'expert de la Commission à la fin de la période de restructuration, et dont les chantiers navals doivent pouvoir bénéficier.
(20) L'article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 90/684/CEE fixe les conditions dans lesquelles les aides au fonctionnement accordées aux chantiers navals de l'ancienne République démocratique allemande peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. C'est ainsi qu'il est dit au point c) de cet article que le gouvernement allemand accepte de procéder à une réduction de capacité réelle et irréversible égale à 40 % net de la capacité existant au 1er juillet 1990.
(21) Dans l'arrêté du Tribunal de première instance du 22 octobre 1996(6) dans l'affaire T-266/94, Skibsvaerftsforeningen et al. contre Commission, l'expression "réduction de capacité irréversible" est interprétée en ce sens que la capacité peut être augmentée, à compter de la fin de la restructuration, respectivement après cinq ans, avec l'accord de la Commission, ou après dix ans, sans cet accord. KWW estime que cette interprétation signifie que ce n'est qu'après les périodes mentionnées que les installations de production définies en accord avec la Commission peuvent être modifiées et que les goulets d'étranglement techniques autorisés par la Commission, et les limitations de production qui en résultent, peuvent être éliminés. KWW poursuit en relevant que le Tribunal n'a pas dit comment il convenait d'apprécier la situation juridique résultant d'une augmentation de la productivité consécutive au progrès économique et technique général, et permettant ainsi d'obtenir des gains de capacité dans le cadre des capacités de production disponibles réduites de 40 %.
(22) KWW estime que l'expression "réduction de capacité irréversible", telle qu'elle figure à l'article 10 bis, paragraphe 2, point c), ne peut que signifier que les dispositions autorisées en matière d'investissement ne doivent pas être modifiées, mais pas que les capacités de production des chantiers doivent être limitées.
(23) D'après KWW, la limitation de capacité et la limitation de production sont deux notions différentes, qui ne doivent pas être mises sur le même pied. Si la limitation de la production concerne le produit, dont la fabrication est alors limitée, la limitation de capacité constitue une notion flexible qui permet une augmentation de la production - essentiellement avec les mêmes installations -, lorsque la productivité augmente du fait du progrès économique et technique général. Au cours d'une période de dix ans, il peut y avoir une évolution de la productivité qui permet de produire plus sur les mêmes installations. Le recours à des pièces préfabriquées livrées "juste à temps" par des sous-traitants a permis, au cours des dernières années, des gains de productivité dans le secteur de la construction navale. Ces gains ayant déjà, chez KWW, été réalisés pour l'essentiel dès 1995, les augmentations de productivité ultérieures sont dues à des améliorations internes et à des efforts propres à l'entreprise.
(24) La capacité de production de KWW au 31 décembre 1995 a été déterminée en 1992 par un expert indépendant désigné par la Commission (A & P Appeldore International Ltd), qui est parvenu à la conclusion que le chantier atteindrait, d'ici au 31 décembre 1995, un niveau de productivité européen bon, voire très bon.
(25) En 1992, KWW pouvait penser, et c'est ce qu'il a d'ailleurs fait, que l'autorisation des aides par la Commission signifiait que l'entreprise pouvait réaliser des gains de capacité à la suite d'augmentations de la productivité au-delà de ce bon, voire très bon, niveau de productivité. Cette façon de concevoir les choses était notamment justifiée par les raisons suivantes.
a) Dans le texte des décisions d'autorisation de la Commission, il n'est nulle part fait mention de plafonds de production.
b) La Commission a chargé un expert indépendant d'évaluer les plans d'investissement et le volume de production du chantier au 31 décembre 1995 en s'appuyant sur certaines suppositions quant à la productivité, ce qui aurait été inutile si la Commission avait eu l'intention d'imposer une limitation de la production.
c) En 1993 encore, le gouvernement fédéral donnait l'assurance qu'il veillerait à ce que les plans d'investissement des chantiers ne soient pas modifiés, ce qui aurait été également superflu si la Commission avait eu l'intention d'imposer une limite de production à compter de 1995. À condition que les plans d'investissement et de construction autorisés restent inchangés, les gains de capacité consécutifs à une amélioration de la productivité n'étaient soumis à aucune limite.
(26) Le troisième argument avancé par KWW est que le niveau élevé de la production du chantier en 1998 est la conséquence de l'obtention de la commande de trois grands navires porte-conteneurs de 5000 EVP et d'une plate-forme de forage. KWW a emporté ces marchés contre des concurrents asiatiques; aucun autre chantier européen n'avait cherché à les obtenir. Le dépassement de la limite de production n'a ainsi défavorisé aucun autre chantier, comme la Commission elle-même peut le constater. En outre, l'exécution de ces commandes signifie que, pendant une période de près de deux ans, KWW ne soumissionnera, sur le marché européen, aucune commande intéressant d'autres chantiers européens. Le fait que KWW se soit déplacé sur un segment spécial du marché, sur lequel les autres chantiers européens n'opéreront pas, va réellement dans le sens de la politique d'aide européenne et ne devrait pas être sanctionné.
(27) Le fait que KWW soit concurrentiel sur le marché mondial et améliore ainsi la position des chantiers navals européens sur ce marché, sans nuire à la concurrence intracommunautaire, ne permet pas de conclure à un comportement incompatible avec le marché commun. Tant qu'aucun autre chantier européen n'entre en concurrence avec KWW pour des commandes spéciales, comme c'est le cas dans la présente affaire, aucun intérêt intracommunautaire n'est en jeu. Au contraire, le comportement de KWW renforce la position du secteur européen de la construction navale sur le marché mondial.
(28) Le quatrième argument avancé par KWW est que la limitation de la capacité - si elle doit être entendue au sens d'une limitation de la production - doit porter sur la production moyenne au cours d'une période de plusieurs années. Comme KWW l'a exposé, les trois grands porte-conteneurs (commandes avec valeur tbc) et la plate-forme de forage (commande hors tbc) n'ont pas pu être construits parallèlement, en raison de la durée d'utilisation de la cale pour ces deux projets. C'est pourquoi la production avec valeur tbc sera nettement inférieure à 85000 tbc pendant la durée de construction de la plate-forme de forage, alors que cette limite avait été dépassée au cours des années précédentes. Toutefois, en moyenne, la limite de 85000 tbc aura été respectée au cours de la période considérée. Or, cet aspect technique n'a pas été pris en considération au moment où la directive et les décisions d'autorisation des aides ont été adoptées. C'est pourquoi il semble approprié de considérer la limitation de la capacité - si elle est assimilée à une limitation de la production - en termes de production moyenne à long terme. Cela permettrait de tenir compte du fait que KWW, en tant que bénéficiaire d'aides, s'affirme avec succès sur le marché mondial et qu'il a réussi à s'imposer sur un nouveau segment, apportant ainsi la preuve de sa compétitivité, ce qui est conforme à la politique d'aides européenne et à ses objectifs. Le fait de considérer la limitation de capacité en termes de valeur moyenne sur plusieurs années serait également judicieux si l'on tient compte de l'évolution de la situation économique et des exigences techniques dans le secteur de la construction navale, et correspondrait beaucoup mieux à la réalité et aux données de ce secteur économique qu'une limitation annuelle.
(29) Le cinquième argument avancé par KWW est qu'il n'existe aucune base juridique pour la détermination de limites de capacité pour des chantiers individuels. Conformément à l'article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 90/684/CEE, l'Allemagne est uniquement tenue de procéder à une réduction de capacité réelle et irréversible égale à 40 % net de la capacité existant au 1er juillet 1990. Pour l'ensemble des chantiers navals des nouveaux Länder, la capacité maximale est ainsi de 327000 tbc au 31 décembre 1995. KWW renvoie à l'arrêt du Tribunal de première instance du 22 octobre 1996 mentionné ci-dessus(7) et en conclut que, selon cet arrêt, la répartition de la capacité sur les différents chantiers navals est-allemands constitue une affaire purement intérieure pour l'Allemagne et ne peut être une condition préalable à la validité d'une décision sur les aides. D'ailleurs, la Commission n'a à aucun moment défendu un tel point de vue dans ses décisions.
(30) Dans ses observations relatives à l'ouverture de la procédure, le Danemark rappelle que lors de l'adoption de la directive 92/68/CEE, l'Allemagne s'était elle-même engagée à ramener la capacité de construction des chantiers est-allemands à 327000 tbc. Les aides d'État en question ont été accordées à KWW à condition que le chantier respecte une limite de capacité annuelle de 85000 tbc.
(31) La capacité navale dans le monde a augmenté, depuis 1990, dans une mesure qui n'était pas prévisible, essentiellement en raison d'augmentations de la capacité de production des chantiers navals japonais et coréens. Cela a entraîné un excédent de capacité à l'échelon mondial et une baisse considérable des prix sur le marché mondial. Le Danemark a, lui aussi, été fortement touché par cette évolution, et de nombreux chantiers ont dû limiter leurs activités et réduire leurs effectifs. Au Danemark, cela s'est fait sans que les aides d'État ne soient octroyées.
(32) Le Danemark souligne que les programmes de production des chantiers allemands sont comparables à ceux des chantiers danois, dans la mesure où ils se trouvent dans une position similaire en ce qui concerne leurs lieux d'implantation, leur niveau de développement technique et leur compétitivité internationale. Les trois porte-conteneurs de 5000 EVP chacun, qui sont partiellement à l'origine du dépassement de la capacité, sont des types de navires qui sont également construits dans les chantiers danois. De ce fait, la commande obtenue par KWW s'est répercutée directement sur un segment de marché sur lequel les chantiers danois sont aussi présents. Les aides considérables accordées à KWW ont permis aux chantiers allemands de bénéficier d'un avantage sur le plan de la concurrence et de porter ainsi atteinte à la compétitivité des chantiers danois.
(33) Lors de l'ouverture de la procédure, la Commission a constaté que, d'après les indications fournies par les autorités allemandes, le dépassement de la capacité serait rééquilibré au cours des années 2000 et 2001, lorsque la construction de la plate-forme de forage restreindra la capacité de KWW à rechercher de nouvelles commandes. Le Danemark partage l'avis de la Commission selon lequel les règles en vigueur ne permettent aucun assouplissement des limitations de capacité et une application souple de ces règles n'est donc pas possible. Toute concession en ce sens comporterait le risque d'une production sans cesse plus importante, dépassant les limites de capacité, et sans qu'aucun rééquilibrage n'ait jamais lieu.
(34) Dans les observations transmises par les autorités allemandes à l'occasion de l'ouverture de la procédure, celles-ci ont en outre demandé une révision des limites de capacité. Comme l'Allemagne le fait observer, l'évolution des capacités à l'échelon mondial ne pouvait pas être prévue en 1992, de telle sorte que seule une application souple des limites de capacité en vigueur peut permettre une amélioration de la compétitivité internationale des chantiers navals est-allemands. Le Danemark estime que l'évolution internationale, caractérisée par une augmentation considérable de la capacité, rend avant tout une révision des règles en vigueur nécessaire sur le marché asiatique. Or, il s'agit là d'un problème qui concerne l'ensemble du secteur européen de la construction navale et qui ne peut donc pas être réglé sur la base des difficultés d'un chantier bien déterminé. La Communauté doit s'efforcer de trouver une solution globale au problème de la capacité, car c'est le seul moyen de garantir sa crédibilité sur le plan international. Une augmentation unilatérale de la capacité de chantiers déterminés dans certaines régions ne nuirait pas seulement au secteur européen de la construction navale, mais réduirait également les chances de parvenir à des résultats à long terme au niveau international.
(35) Tant la principale fédération de l'industrie danoise (Dansk Industri) que la fédération danoise de la construction navale et mécanique (Foreningen af Jernskibs- og Maskinbyggerier i Danmark) ont déclaré dans leurs observations qu'elles soutenaient pleinement la position et les déclarations exprimées par la Commission lors de l'ouverture de la procédure.
(36) La fédération danoise de la construction navale et mécanique souligne en outre que les porte-conteneurs construits par KWW, qui sont en partie à l'origine du dépassement de la capacité, sont aussi construits par des chantiers danois. De ce fait, la commande obtenue par KWW se répercute directement sur un segment de marché qui présente également une grande importance pour les chantiers navals danois. Elle rappelle en outre l'évolution qui a eu lieu depuis 1992 et qui a conduit à la fermeture de nombreux chantiers navals et à une réduction très importante des effectifs dans ce secteur. Il est donc capital pour les chantiers navals européens que des mesures efficaces soient prises, à un niveau global, pour réduire les répercussions défavorables des surcapacités. Or, comme cela ne sera pas possible sans un soutien actif de la Communauté, il faut que l'Union européenne maintienne sa crédibilité à l'échelon international. Une initiative internationale en vue de réduire les surcapacités ne serait pas cohérente si l'Union européenne acceptait dans le même temps un dépassement important de ses propres limites de capacité, comme c'est le cas dans la présente affaire.
(37) Ainsi que la fédération danoise de la construction navale et mécanique le fait également observer, les limitations de capacité imposées aux chantiers est-allemands constituent - avec d'autres facteurs - une base de départ pour la planification des investissements et de la production d'autres chantiers. Si les limites de capacité sont dépassées, cela touchera aussi les autres chantiers. Ces limites de capacité devaient rester en vigueur pour une période de dix ans, et aucune application flexible n'a jamais été prévue.
(38) Dans les observations qu'elle a transmises à l'occasion de l'ouverture de la procédure, l'Allemagne fait valoir qu'il faudrait procéder à une révision des capacités afin de pouvoir réagir à la situation particulière du secteur de la construction navale au niveau mondial et à l'augmentation de la productivité qui n'avait pas été prévue. À cet égard, la fédération danoise de la construction navale et mécanique fait observer que les aides importantes accordées ont précisément pour but de permettre une augmentation de la productivité. Si les chantiers est-allemands, compte tenu des conditions fixées en 1992 et malgré une augmentation de la productivité dépassant toutes les espérances, n'ont pas encore réussi à être compétitifs au niveau international, leur restructuration doit être considérée comme un échec. Toutefois, cela ne devrait pas avoir pour conséquence une modification des conditions fixées au détriment des autres chantiers navals européens.
(39) Lors de l'ouverture de la procédure, l'Allemagne avait déclaré que l'acceptation des commandes ayant entraîné un dépassement de la capacité était nécessaire pour KWW afin de garantir le maintien des emplois et de poursuivre l'exploitation de l'entreprise. À cet égard, la fédération danoise de la construction navale et mécanique fait observer qu'un État de droit ne peut pas refuser de remplir ses obligations légales sous prétexte d'obtenir un avantage économique ou d'éviter une perte économique. Si l'on acceptait les arguments de l'Allemagne, n'importe quel État membre pourrait accorder des aides d'État, y compris en violation du droit communautaire, s'il le jugeait nécessaire dans certaines circonstances.
(40) L'Allemagne savait depuis le 30 juin 1998 que KWW dépassait ses limites de capacité tant pour 1998 que pour 1999. Il y avait donc suffisamment de temps pour prendre les mesures nécessaires et modifier les plans de production en conséquence afin d'éviter un dépassement des limites de capacité. Malgré cela, rien n'a alors été fait.
(41) Pour la fédération danoise de la construction navale et mécanique, il ne fait aucun doute que tant l'Allemagne que KWW doivent respecter les limites de capacité. La capacité maximale a été fixée par le Conseil comme condition préalable à l'octroi des aides et en conformité avec la directive 92/68/CEE. Il appartient à la Commission de veiller à ce que les limites de capacité fixées pour les chantiers navals est-allemands soient respectées. En 1997, la Commission avait constaté que deux chantiers navals avaient dépassé leurs limites de capacité pour 1996, à savoir MTW (de 1637 tbc) et KWW (de 92 tbc). Les deux chantiers se sont alors vu imposer une réduction équivalente de la production pour 1997. Il ne fait donc aucun doute que la direction de KWW savait parfaitement que toute acceptation de commandes entraînant un dépassement des limites de capacité ne serait pas sans conséquences.
IV. Observations de l'Allemagne
(42) La position de l'Allemagne repose essentiellement sur quatre arguments. L'Allemagne constate tout d'abord que le calcul des tbc servait initialement à recueillir des données économiques comparables. Il n'est donc pas très adapté pour déterminer une limitation de capacité pour des chantiers individuels. Cela apparaît particulièrement clairement si l'on examine de plus près la production de KWW. Ce que l'on appelle l'effet de série n'est pas pris en considération lors du calcul courant des tbc, au détriment des chantiers. Dans le cas de la construction de navires identiques, il y a en réalité une capacité totale moindre que celle qui est calculée, dans la mesure où moins d'heures de travail sont nécessaires pour construire le deuxième navire. Au cours de la période 1997-1999, deux séries de navires ont notamment été construites dans les chantiers KWW, ce qui a entraîné un nombre d'heures de travail effectives moindres, du fait de l'effet de série, avec pour conséquence que les valeurs tbc seront nettement plus faibles. En outre, dans le cadre de la restructuration, de nombreux travaux ont été confiés à des sous-traitants. Ce sont en fait 34000 tbc qui reviennent aux sous-traitants et non au chantier.
(43) En deuxième lieu, l'Allemagne conteste l'affirmation de la Commission selon laquelle une limite de capacité de 85000 tbc constituerait la principale condition mise à l'octroi des aides. C'est plutôt en raison du projet de restructuration présenté à l'occasion de la privatisation, et qui a entre-temps été mis en oeuvre avec succès par KWW, que les aides ont été accordées. La réussite de la restructuration a entraîné une augmentation considérable de la productivité, ce qui a d'ailleurs, d'une manière générale, aussi été le cas dans d'autres chantiers navals dans le monde.
(44) L'Allemagne fait en outre valoir que, dans ses décisions d'autorisation de l'octroi des différentes tranches d'aides, la Commission a uniquement imposé au chantier des limitations relatives à l'agencement des nouvelles installations. La Commission a vérifié quelles seraient les capacités de construction navale dont le nouveau chantier pourrait disposer après la restructuration. Dans l'expertise réalisée à sa demande, il a été constaté que le futur chantier ne pourrait pas dépasser la capacité de 85000 tbc. Le chantier a été construit conformément à ces projets et ne devait pas être modifié par la suite. L'important accroissement de la productivité constaté au cours des dernières années, qui était inattendu, ne modifie en rien cette appréciation.
(45) Compte tenu de l'importante augmentation de la productivité, qui était inattendue, l'adoption d'un point de vue exclusivement formel sur la limitation de capacité aurait pour conséquence que le chantier ne tournerait pas à plein régime pendant l'ensemble de l'année civile. Or, une marche à vide artificielle de l'entreprise remettrait en question le succès économique de la restructuration. Compte tenu de la productivité et de la gamme de produits (porte-conteneurs de grande capacité), un dépassement provisoire de la limite de capacité est inévitable, mais il sera équilibré si l'on prend en considération l'ensemble de la période concernée.
(46) Le troisième argument avancé par l'Allemagne est que c'est l'obtention par KWW d'une commande off-shore (construction d'une plate-forme de forage) qui a entraîné le dépassement temporaire de la limite de capacité; en effet, la construction de la tour de forage ayant nécessité l'utilisation de la totalité de la cale pour une période prolongée, les navires en construction ont dû être achevés plus vite que prévu. Toutefois, ce dépassement de la limite de capacité n'aura pas de répercussions négatives sur le secteur européen de la construction navale, dans la mesure où aucun autre chantier européen n'était en concurrence pour l'obtention de cette commande off-shore. En outre, la limite de capacité ne concerne que la construction de navires, et non les activités off-shore, de telle sorte que le commentaire de la Commission sur la capacité d'autres chantiers à pénétrer sur le marché off-shore est sans objet. Les règles valables pour la construction navale ne peuvent pas être étendues à d'autres secteurs économiques du fait du comportement supposé ou réel d'autres opérateurs.
(47) Le quatrième argument de l'Allemagne repose sur le fait que KWW - ainsi qu'il est dit dans la lettre à la Commission du 23 décembre 1998 - s'est vu attribuer pour 1998 une capacité supplémentaire de 22000 tbc et que, compte tenu de l'effet de série, la capacité totale accordée pour 1998, soit 107000 tbc, n'est pas dépassée. En contrepartie, la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben a exigé de KWW qu'il rembourse une partie des aides qui lui avaient été accordées, dans le cadre de la privatisation, pour sa dotation en capital et différents investissements. En attendant l'adoption d'une décision finale par la Commission, KWW a donc, le 23 décembre 1998, sans en reconnaître l'obligation juridique, versé la somme de 12 millions de DEM, à titre d'acompte, sur un compte bloqué.
V. Appréciation
(48) La Commission constate que les aides autorisées conformément à la directive 90/684/CEE du Conseil concernant les aides à la construction navale et la directive 92/68/CEE du Conseil modifiant la directive 90/684/CEE, ont été considérées comme compatibles avec le marché commun, dans la mesure où les conditions prévues à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité CE étaient remplies. Toutefois, cela ne vaut que tant que les conditions prévues dans les décisions d'autorisation sont respectées. Dans le cas contraire, les aides concernées tombent sous le coup de l'interdiction générale prévue à l'article 87, paragraphe 1, du traité et doivent donc être considérées comme incompatibles avec le marché commun, si elles ne peuvent pas être justifiées pour d'autres raisons.
(49) La directive 92/68/CEE modifiant la directive 90/684/CEE prévoit une dérogation aux règles sur les aides d'État en vigueur pour les chantiers navals de l'ex-RDA, afin de leur permettre de faire l'objet de la restructuration globale qui est impérativement nécessaire pour qu'ils deviennent concurrentiels. Conformément à l'article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 90/684/CEE, dans la version de la directive 92/68/CEE, des aides au fonctionnement en faveur des activités de construction et de transformation navales des chantiers situés dans les nouveaux Länder peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun jusqu'au 31 décembre 1993, sous réserve de certaines conditions liées au montant des aides et à l'engagement du gouvernement allemand d'établir des rapports annuels. L'une de ces conditions est que le gouvernement allemand accepte de procéder, avant le 31 décembre 1995, à une réduction de capacité réelle et irréversible égale à 40 % net de la capacité existant au 1er juillet 1990, qui était de 545000 tbc.
(50) Les dispositions relatives aux aides à l'investissement se trouvent à l'article 6 de la directive 90/684/CEE, et celles relatives aux aides à la fermeture, à l'article 7. Conformément à l'article 6, paragraphe 1, les aides aux investissements ne peuvent être accordées à des chantiers existants, à moins qu'elles ne soient liées à un plan de restructuration qui n'entraîne aucun accroissement de la capacité de construction navale de ce chantier ou, en cas d'accroissement, qu'elles soient liées directement à une réduction irréversible correspondante de la capacité d'autres chantiers du même État membre au cours de la même période. Conformément à l'article 6, paragraphe 3, les aides aux investissements peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun à condition que le montant et l'intensité des aides se justifient par l'importance de l'effort de restructuration envisagé. Conformément à l'article 7, les aides destinées à couvrir les coûts normaux entraînés par la fermeture partielle ou totale de chantiers de construction ou de réparation navales peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, à condition que la réduction des capacités qui en résulte soit réelle et irréversible.
(51) Dans sa proposition de directive 92/68/CEE modifiant la septième directive concernant les aides à la construction navale, la Commission constate qu'il convient de trouver une solution équilibrée entre la restructuration globale du secteur est-allemand de la construction navale, qui n'est possible qu'avec de très importantes subventions de l'État, et les conséquences négatives qui en résulteront pour les conditions de concurrence auxquelles sont soumises les autres chantiers communautaires. Toute aide supplémentaire allant au-delà des plafonds en vigueur doit être accompagnée de mesures de restructuration correspondantes et d'une réduction des capacités.
(52) L'une des conditions fixées à l'article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 90/684/CEE pour la compatibilité des aides au fonctionnement avec le marché commun est que l'Allemagne s'engage à procéder, avant le 31 décembre 1995, à une réduction de capacité réelle et irréversible égale à 40 % net de la capacité existant au 1er juillet 1990, qui était de 545000 tbc. Le plafond de capacité en vigueur pour les chantiers se trouvant sur le territoire de l'ancienne République démocratique allemande est donc de 327000 tbc. L'Allemagne a réparti cette capacité sur les cinq chantiers de construction navale encore existants, KWW s'étant vu attribuer une capacité de 85000 tbc(8).
(53) Dans sa lettre à la Commission du 27 novembre 1992, l'Allemagne constatait, à propos de la privatisation du chantier Warnow, que Kvaerner s'était engagé par contrat à ne pas dépasser la limite de capacité fixée pour KWW, soit 85000 tbc, jusqu'au 1er janvier 2006. C'est ainsi qu'il est dit à l'article 27 de la version anglaise originale du contrat de privatisation du chantier Warnow, sous le titre de "Limitation on Future Building Capacities" (limitation des futures capacités de construction): "Kvaerner s'engage à ne pas dépasser, jusqu'au 31 décembre 2005, la capacité annuelle maximale pour Warnow, c'est-à-dire 85000 tbc, à moins que les conditions, qui sont basées sur le traité CE, ne deviennent par la suite moins restrictives".
(54) La Commission prend acte du fait que le programme d'aides notifié ensuite pour la restructuration du chantier Warnow est basé sur cette capacité annuelle.
(55) Le versement en quatre tranches d'aides à la restructuration d'un montant total de 623,45 millions d'euros (1246,9 millions de DEM) a été autorisé par la Commission dans cinq décisions séparées. La première décision, relative à l'autorisation de la première tranche d'aides, a été communiquée à l'Allemagne par lettre du 3 mars 1993 (N 692/D/91). Il y est dit que bien que l'expertise indépendante réalisée à la demande de la Commission ait établi que la capacité de construction navale du chantier Warnow serait à peine supérieure à 85000 tbc - ce chiffre avait été communiqué par l'Allemagne comme étant la capacité attribuée au chantier sur la capacité totale octroyée aux chantiers est-allemands, qui était de 327000 tbc -, il serait bon de procéder à une surveillance pendant toute la durée du programme d'investissement, afin de garantir que des capacités de construction navale seraient effectivement supprimées.
(56) La deuxième décision a été communiquée à l'Allemagne par lettre du 17 janvier 1994 (N 692/J/91). Elle contient les mêmes prescriptions que la précédente, à la différence toutefois qu'une surveillance supplémentaire y est jugée nécessaire afin de garantir que la limitation de la capacité de construction navale sera respectée. Il y est en outre rappelé à l'Allemagne qu'en cas de non-respect de la limite de capacité, la Commission serait dans l'obligation de réclamer le remboursement de l'ensemble des aides.
(57) Dans la troisième décision également, qui a été communiquée à l'Allemagne par lettre du 20 février 1995 (N 1/95), il est dit qu'il est nécessaire de poursuivre la surveillance du respect de la limite de capacité. Il y est en outre rappelé que l'Allemagne s'est engagée à ce que les chantiers respectent la limitation de capacité. La Commission précise à nouveau à l'Allemagne qu'en cas de non-respect de la limite de capacité, elle sera dans l'obligation de réclamer le remboursement de la totalité des aides.
(58) La quatrième décision a été communiquée à l'Allemagne par lettre du 18 octobre 1995 (N 637/95) et la cinquième décision par lettre du 11 décembre 1995 (N 797/95). Dans les deux décisions, il est rappelé qu'une poursuite de la surveillance est nécessaire, afin de garantir que la limitation de la capacité soit respectée tant pour la production réelle que pour la production prévue. De même, il est rappelé dans chacune des décisions que l'Allemagne a garanti que le chantier respecterait la limitation de capacité et qu'en cas de non-respect, le remboursement de la totalité des aides pourrait être exigé.
(59) La Commission constate que la limitation de la capacité à 85000 tbc par an constitue l'une des principales conditions posées à l'octroi des aides. Les aides ont été autorisées sur la base de la restructuration notifiée à la Commission. Ce plafond annuel a été repris dans le contrat de privatisation du chantier Warnow, que la Commission a autorisé en tant que partie intégrante du programme de restructuration. Le respect obligatoire de la limite de capacité de 85000 tbc figure expressément dans l'ensemble des décisions de la Commission, à l'exception de la première, communiquée par lettre du 3 mars 1993. De même, il est expressément rappelé dans ces décisions que la Commission serait tenue, en cas de non-respect de la limite de capacité, de réclamer le remboursement de la totalité des aides.
(60) Lors de la visite au chantier du 24 mars 1999, il a été confirmé que la production de KWW pour 1998 était de 122414 tbc. Les chiffres relatifs à la production, basés sur le calcul des tbc, ont été discutés avec la direction du chantier en présence de représentants des autorités allemandes et personne ne les a contestés. Ces chiffres doivent donc être considérés comme confirmés et incontestables. Cela signifie qu'en 1998, KWW avait dépassé de 37414 tbc sa limite annuelle de capacité de 85000 tbc.
(61) La Commission constate que dans l'article 10 bis de la directive 90/684/CEE, la capacité totale des chantiers est-allemands est limitée à 327000 tbc, Conformément à l'article 10 bis, paragraphe 2, point c), il doit s'agit d'une réduction de capacité "réelle, irréversible". Dans son arrêt du 22 octobre 1996(9), le Tribunal de première instance a confirmé l'interprétation du terme "irréversible" par la Commission et l'a défini comme signifiant qu'après achèvement de la restructuration, la capacité pouvait être augmentée après cinq ans avec l'autorisation de la Commission, et après dix ans sans son autorisation. Le Tribunal avait constaté que ce terme devait être interprété sur la base des autres dispositions de la directive 90/684/CEE, notamment l'article 7. La restructuration ayant été achevée en 1995, la limite de capacité est applicable jusque fin 2000 ou 2005.
(62) La capacité totale de 327000 tbc a été répartie comme suit sur les cinq chantiers navals est-allemands: KWW: 85000 tbc; Volkswerft Stralsund: 85000 tbc; MTW-Schiffswerft: 100000 tbc; Peene-Werft: 35000 tbc et Elbewerft Boizenburg: 22000 tbc. D'après le rapport de surveillance du 22 février 1999, Volkswerft a atteint en 1998 une production de 84805 tbc et MTW-Werft, 99997 tbc. Lors de la visite au chantier Peene-Werft du 26 mars 1999, sa production a été établie à 34037 tbc pour 1998. Quant au chantier Elbewerft Boizenburg, il a été fermé en 1997. Par lettre du 17 novembre 1998, l'Allemagne a informé la Commission que la notification relative aux aides à la restructuration était retirée et que ce chantier serait définitivement fermé. La production d'Elbewerft Boizenburg pour 1998 a donc été de 0 tbc. De ce fait, la production des chantiers autres que KWW a été, en 1998, de 218839 tbc.
(63) La Commission constate que la capacité non utilisée par les autres chantiers s'élève au total à 23161 tbc. Or, en 1998, KWW a dépassé de 37414 tbc sa limite annuelle de capacité de 85000 tbc. En raison de ce dépassement considérable par KWW, la capacité totale de l'ensemble des chantiers est-allemands, qui était limitée à 327000 tbc, a été dépassée de 14253 tbc en 1998.
(64) Ainsi qu'il ressort de l'arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes, le 18 mai 1993, dans les affaires jointes C-356/90 et C-180/91 (Belgique contre Commission)(10), le respect du plafond fixé conformément aux dispositions de la directive du Conseil dans lesquelles sont définis les critères régissant les dérogations à l'interdiction d'octroi d'aides figurant à l'article 92 du traité CE, constitue la condition essentielle pour qu'une aide à la construction navale puisse être considérée comme compatible avec le marché commun. Son dépassement entraîne ipso facto l'incompatibilité de l'aide en cause. Dans ce contexte, le rôle de la Commission est donc limité à la vérification du respect de ladite condition.
(65) La Commission constate qu'en 1998, une condition essentielle à l'octroi des aides, en l'occurrence la limite de capacité de 85000 tbc par an imposée dans les décisions d'autorisation adoptées par la Commission sur la base de la directive 90/684/CEE dans la version de la directive 92/68/CEE, n'a pas été respectée. En outre, la Commission constate qu'en 1998, l'Allemagne a commis une infraction à l'article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 90/684/CEE, qui stipule que la détermination d'un plafond de capacité pour l'ensemble des chantiers navals est-allemands constitue une condition indispensable pour que les aides au fonctionnement attribuées au secteur de la construction et de la réparation navales soient jugées compatibles avec le marché commun.
(66) La Commission précise que la présente décision porte, d'une part, sur le non-respect de la limite individuelle de capacité de 85000 tbc et, d'autre part, sur le non-respect de la limite globale de capacité de 327000 tbc. Elle rappelle que la limite individuelle de capacité de 85000 tbc par an a été imposée, dans les cinq décisions de la Commission relatives à l'octroi des aides, comme condition indispensable à la compatibilité de ces aides avec le marché commun. Ce plafond annuel a été intégré par Kvaerner au contrat de privatisation et son respect est surveillé tant par la Commission que dans le cadre de l'obligation du chantier d'établir un rapport annuel. En outre, le problème qui se pose à la Commission dans cette affaire est précisément celui de la légalité des aides, qui ont été autorisées par la Commission dans cinq décisions à condition que la limite annuelle de capacité soit respectée, et aussi celui des répercussions négatives de ces aides sur la concurrence dans le secteur de la construction navale.
(67) C'est pourquoi la Commission considère que la présente décision a pour principal objet le dépassement considérable de la limite de capacité de 85000 tbc par an prévue pour un chantier déterminé, et les conséquences du dépassement de capacité seront déterminées sur cette base. Le dépassement du plafond global de capacité est un effet secondaire - bien que grave - du non-respect de la limite individuelle.
(68) La directive 92/68/CEE devait permettre aux chantiers est-allemands de procéder à la restructuration globale qui était de toute urgence nécessaire pur qu'ils puissent devenir concurrentiels. Pour cela, des limites de capacité ont été prévues afin de neutraliser les effets négatifs pour la concurrence des aides d'État accordées aux chantiers navals est-allemands. Si cette limitation de la capacité, qui constitue un facteur de compensation et un condition indispensable à l'autorisation de l'octroi des aides et donc à la compatibilité de ces aides avec le marché commun, n'est pas respectée, cela signifie que les aides concernées ne sont plus compatibles avec le marché commun.
(69) Dans la décision de la Commission relative aux aides en faveur de MTW-Schiffswerft et de Schiffswerft Stralsund(11), il avait été constaté que MTW avait légèrement dépassé sa limite de capacité pour 1996. C'est pourquoi, il avait été convenu que le chantier réduirait, l'année suivante, sa production dans une proportion égale à celle du dépassement et que les aides au fonctionnement accordées au chantier pour 1997 seraient réduites d'un montant correspondant au dépassement. La méthode appliquée par la Commission a donc consisté à déterminer les conséquences du dépassement sur une base annuelle; elles ont ainsi été calculées en fonction de la production excédentaire, les conséquences financières de cette infraction étant déterminées en fonction de sa gravité, c'est-à-dire de l'importance du dépassement.
(70) La mention du remboursement des aides en cas de non-respect des conditions prévues dans la décision d'autorisation sert à rappeler au bénéficiaire des aides qu'il est tenu de respecter ces conditions et à lui préciser les conséquences d'un non-respect. L'objectif et la conséquence effective du remboursement des aides sont de restaurer la situation de départ en supprimant les effets négatifs sur la concurrence qui découlent des aides illégales, cette illégalité résidant dans le non-respect des conditions fixées pour l'autorisation de l'octroi des aides et donc pour leur compatibilité avec le marché commun. Dans la présente affaire, la condition que constituait la limitation de la capacité n'a pas été respectée. Conformément à la décision de la Commission relative aux aides à MTW-Schiffswerft et à Volkswerft Stralsund(12), la mesure dans laquelle la concurrence a été faussée est proportionnelle à l'importance du dépassement de la capacité.
(71) Comme c'est l'importance du dépassement de capacité qui détermine l'ampleur de la distorsion de concurrence qu'il provoque, la Commission estime que le montant d'aide correspondant à ce dépassement de capacité est incompatible avec le marché commun.
(72) La Commission constate que les aides incompatibles avec le marché commun devront être restituées.
(73) Dans les décisions communiquées à l'Allemagne par lettres des 17 janvier 1994, 20 février 1995, 18 octobre 1995 et 11 décembre 1995, il est dit que la Commission se verra dans l'obligation, en cas de non-respect des limites de capacité, de réclamer le remboursement de l'ensemble des aides.
(74) Conformément aux motifs de l'arrêt du Tribunal de première instance du 15 septembre 1998(13) dans l'affaire T-140/95 (Ryanair contre Commission), il convient de vérifier si la Commission - lorsqu'elle déclare que seul le montant de l'aide correspondant au dépassement de capacité est incompatible avec le marché commun et réclame uniquement le remboursement de ce montant - va au-delà du cadre de ses décisions antérieures sur l'octroi des aides, dans lesquelles il est dit que la Commission se verrait tenue de réclamer le remboursement de l'ensemble des aides si la limitation de capacité n'était pas respectée.
(75) Le remboursement a pour objectif et pour effet de restaurer la situation initiale en supprimant les répercussions défavorables sur la concurrence dues aux aides illégales. Conformément à la décision de la Commission sur les aides octroyées à MTW-Schiffswerft et à Volkswerfts Stralsund(14), l'ampleur de la distorsion de concurrence est proportionnelle à l'importance du dépassement de la capacité.
(76) Le montant d'aide correspondant au dépassement de la capacité est jugé incompatible et fait donc l'objet d'une demande de restitution. Cette demande de restitution doit permettre de supprimer les répercussions négatives du dépassement de capacité sur la concurrence, ce qui est conforme au sens, à l'objet et à l'effet de la restitution.
(77) Par conséquent, si le montant d'aide correspondant au dépassement de capacité est, dans la présente affaire, jugé incompatible avec le marché commun, la Commission estime que cela ne signifie pas qu'elle s'écarte des conditions fixées dans de précédentes décisions, portant ainsi atteinte à l'objet et à l'effet de ces conditions, c'est-à-dire la suppression des effets néfastes pour la concurrence.
(78) La Commission est donc parvenue à la conclusion qu'une partie de l'aide qui a été accordée à Kvaerner Warnow Werft et dont le versement en quatre tranches a été autorisé par la Commission [décisions des 3 mars 1993 (N 692/D/91), 17 janvier 1994 (N 692/J/91), 20 février 1995 (N 1/95), 18 octobre 1995 (N 637/95) et 11 décembre 1995 (N 797/95)], en l'occurrence un montant de 623,45 millions d'euros (1246,9 millions de DEM), qui correspond à un dépassement de la limite annuelle de capacité de 85000 tbc équivalant à 37414 tbc, n'est plus compatible avec l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité CE et est incompatible avec le marché commun conformément à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(79) Dans leurs observations, l'Allemagne et KWW contestent l'affirmation de la Commission selon laquelle la limite de capacité de 85000 tbc par an constituait la condition essentielle à l'autorisation de l'octroi des aides. D'après elles, la seule condition posée à l'autorisation de l'octroi des aides était le maintien des installations de production autorisées et contrôlées conformément aux plans de restructuration et d'investissement.
(80) La Commission fait observer que le maintien du plan d'investissement et le respect de la limitation de capacité constituaient tous deux des conditions à l'autorisation des aides. La Commission a pour pratique courante, dans tous les cas d'aides à la restructuration, de prévoir l'autorisation et le contrôle du plan d'investissement. Toutefois, cela ne signifie pas que le respect de la limite annuelle de capacité n'ait pas constitué une autre condition essentielle à l'autorisation des aides. Le montant global des aides a été autorisé sur la base de cinq décisions individuelles de la Commission. Dans quatre d'entre elles, il est dit expressément que la poursuite du contrôle est nécessaire afin de garantir que la limite de capacité sera respectée. En outre, dans quatre de ces cinq décisions, il est rappelé à l'Allemagne qu'en cas de non-respect de la limite de capacité, la Commission se verra dans l'obligation de réclamer la restitution des aides concernées. Dans trois décisions, il est dit que l'Allemagne a donné l'assurance que le chantier respectera la limite de capacité. Il ne fait donc pas de doute que la limitation de la capacité à 85000 tbc constitue une condition préalable à l'octroi des aides et à leur compatibilité avec le marché commun.
(81) Le deuxième argument avancé par KWW dans ses observations est que, conformément à l'article 10 bis, paragraphe 2, point c), de la directive 90/684/CEE et aux décisions de la Commission sur l'autorisation des aides, les augmentations de capacité consécutives à des gains de productivité qui vont au-delà du niveau prévu par l'expert de la Commission d'ici à la fin de la période de restructuration, devraient profiter aux chantiers. La limitation de la capacité et la limitation de la production sont deux concepts différents et KWW estime que le plafond ne doit pas être entendu au sens de limitation de la production.
(82) La Commission constate que KWW a donné au rapport de production pour le premier semestre de 1995, que l'Allemagne a transmis à la Commission par lettre du 16 août 1995, le titre de "Rapport sur le respect de la limite de capacité". Le rapport pour 1996, que l'Allemagne a transmis à la Commission par lettre du 17 février 1997, portait le titre "Limitation de la production par la Commission de l'UE". En outre, par lettres des 18 et 19 novembre 1996, la Commission a demandé à l'Allemagne de faire savoir aux chantiers que les limites de capacité pour 1996 et les années suivantes devaient être scrupuleusement respectées.
(83) Par lettre du 3 mars 1997, l'Allemagne a fait savoir à la Commission que KWW dépasserait légèrement sa limite de capacité pour 1996 et que la production prévue pour 1997 serait également très proche de la limite de capacité. Il avait alors été demandé à l'Allemagne de prendre les mesures nécessaires pour redresser la situation. Par lettre du 14 avril 1997, la Commission a à nouveau demandé à l'Allemagne de faire le nécessaire pour que le chantier modifie son plan de production afin d'éviter tout dépassement de la capacité.
(84) Dans sa lettre à la Commission du 1er avril 1997, l'Allemagne constatait que la BvS avait demandé à KWW de respecter la limite de capacité de 85000 tbc dans la planification de sa production pour 1997. KWW devait par conséquent soumettre un nouveau plan de production pour 1997, respectant la limite de capacité. Par lettre du 6 juin 1997, l'Allemagne a fait savoir que la capacité de KWW pour 1997 serait réduite du léger excédent enregistré en 1996, soit 92 tbc, de telle sorte que la limite de capacité pour 1997 serait inférieure. À cette occasion, le gouvernement allemand a souligné qu'il s'agissait d'une situation qui ne se reproduirait pas et qu'en règle générale, il n'était pas possible de répartir la capacité sur plusieurs années pour compenser des dépassements. Cela a également été clairement expliqué au chantier. l'Allemagne a en outre rappelé à ce dernier que même un léger dépassement de la limite de capacité ne serait plus toléré à l'avenir. KWW s'est donc engagé à réduire la limite de capacité de 1997 du montant excédentaire de 1996, soit 92 tbc.
(85) Il ne fait donc aucun doute, pour la Commission, que KWW connaissait parfaitement la nature et la signification de la limite de capacité de 85000 tbc qui lui avait été imposée.
(86) Le quatrième argument avancé par KWW est que la limitation de la capacité, si on l'entend au sens d'une limitation de la production, doit être considérée comme une production moyenne se rapportant à plusieurs années.
(87) La Commission constate que la limite annuelle de capacité constituait une condition préalable essentielle à l'autorisation des aides. Comme elle devait permettre de neutraliser les distorsions de la concurrence que les aides auraient été susceptibles d'entraîner dans le secteur de la construction navale, elle ne peut être considérée comme une moyenne annuelle, car cela la priverait à la fois de son objet et de son effet. En outre, il est fait expressément mention de la limite de capacité à l'article 27 du contrat de privatisation du chantier. Elle a été acceptée par KWW, qui doit planifier sa production en conséquence. Ainsi qu'il ressort de la lettre de l'Allemagne à la Commission du 6 juin 1997, les autorités allemandes ont clairement fait savoir au chantier en 1997, qu'il était tenu de respecter la limite annuelle de capacité et que celle-ci ne pouvait pas être répartie sur plusieurs années.
(88) Le dernier argument avancé par KWW est qu'il n'existe aucune base juridique pour la détermination de limites de capacité pour des chantiers individuels.
(89) La Commission constate que dans ses décisions sur l'autorisation des aides à la restructuration en faveur de KWW, il est fait mention d'une limite annuelle de capacité de 85000 tbc comme condition préalable à la légalité des aides. La Commission a pour pratique courante de lier ses décisions concernant des aides d'État à des obligations permettant de garantir que les aides en question seront compatibles avec l'article 87 du traité CE. La Commission agit ainsi conformément aux articles 87 et 88 du traité et, dans le cas présent, aux dispositions relatives aux aides à la construction navale.
(90) Dans ses observations, l'Allemagne fait valoir que le calcul des tbc ne suffit pas pour refléter les limites de capacité des chantiers individuels.
(91) La Commission constate que les capacités des chantiers est-allemands avant la restructuration ont été définies à l'aide du calcul des tbc. Lors de l'examen par le Conseil, en 1992, de la proposition de directive 92/68/CEE(15) et de l'examen approfondi de l'ensemble de la restructuration des chantiers est-allemands et de ses modalités, les réductions de capacité de ces chantiers ont également été déterminées sur la base du calcul des tbc. C'est pourquoi, en 1992, le Conseil a confirmé cette méthode de calcul comme base de la définition des capacités pour la restructuration des chantiers est-allemands.
(92) La Commission constate en outre qu'elle s'était mise d'accord avec l'Allemagne pour prendre le calcul des tbc comme base pour les rapports à établir par les chantiers est-allemands, ainsi que cela a été confirmé par l'Allemagne dans ses lettres des 12 juillet 1994 et 3 avril 1995. C'est ainsi qu'il est dit dans la lettre du 3 avril 1995 que l'Allemagne et la Commission se sont mises d'accord pour que le contrôle de la production se fasse sur la base du calcul des tbc, compte tenu des coefficients en vigueur avant le 1er janvier 1994. Cette méthode a été utilisée, pour l'ensemble des chantiers concernés, depuis le début de la restructuration et pendant l'ensemble de la période de surveillance. L'Allemagne a approuvé cette méthode sans jamais contester son application. La Commission considère qu'il n'y a donc aucune raison de juger cette méthode insuffisante simplement parce qu'un chantier a dépassé sa limite de capacité.
(93) Tant l'Allemagne que KWW font valoir dans leurs observations que le dépassement de sa limite de capacité par KWW n'a eu aucune répercussion négative sur la concurrence.
(94) La Commission constate que la limitation de la capacité a pour objet réel de neutraliser les répercussions négatives des aides sur la concurrence dans le secteur de la construction navale en Europe. De ce fait, le seul dépassement de ce plafond suffit à fausser la concurrence.
(95) La Commission constate en outre que KWW opère sur un marché où d'autres chantiers navals européens sont présents. KWW le confirme d'ailleurs dans ses observations et souligne qu'en raison de la construction d'une plate-forme de forage, il n'a pas été en mesure, pendant deux ans, de chercher à obtenir sur le marché européen des commandes auxquelles d'autres chantiers européens s'intéressaient également. En dépassant sa limite de capacité, qui a pour objet d'éviter des distorsions de concurrence, KWW a donc également agi au détriment d'autres chantiers sur ce segment de marché.
(96) La position de la Commission est renforcée par les observations transmises par d'autres intéressés. Il y est dit que les grands porte-conteneurs construits par KWW, et qui sont en partie à l'origine du dépassement de capacité, sont également produits dans d'autres chantiers navals européens. De ce fait, le dépassement de la limite de capacité de KWW se répercute directement sur un marché où opèrent également d'autres chantiers européens. Il est en outre rappelé dans ces observations que les limites de capacité imposées aux chantiers est-allemands sont notamment prises en considération pour la planification des investissements et de la production d'autres chantiers. Toute limitation de ces limites se répercute donc sur les capacités dont disposent les autres chantiers.
(97) Le dernier point avancé par l'Allemagne dans ses observations est qu'une capacité supplémentaire de 22000 tbc a été accordée à KWW pour 1998, de telle sorte que si l'on tient compte de l'effet de série dans la construction des navires, KWW n'a pas dépassé la capacité qui lui avait été attribuée pour 1998, à savoir 107000 tbc au total.
(98) La Commission constate que toute modification de la répartition des capacités exigerait normalement son accord, dans la mesure où les limites de capacité sont liées aux aides à la restructuration accordées aux différents chantiers. Dans le cas présent, l'octroi à KWW d'une capacité supplémentaire de 22000 tbc pour 1998 n'a pas été approuvé par la Commission. Par lettre du 4 décembre 1998, la Commission a fait savoir à l'Allemagne que la capacité de 22000 tbc d'Elbe-Werft pour 1998 ne pouvait pas faire l'objet d'une nouvelle répartition, puisque cette capacité n'était pas disponible pour l'ensemble de l'année, mais seulement à partir du 17 novembre 1998, date du retrait de la notification de l'aide. En outre, la Commission estime illégale toute nouvelle répartition rétroactive de capacité. Elle l'a d'ailleurs confirmé dans la lettre envoyée à cet effet aux autorités allemandes le 8 janvier 1999.
(99) Pour cette raison, et parce qu'il n'existe pas de base juridique pour une nouvelle répartition rétroactive, l'attribution à KWW d'une capacité supplémentaire de 22000 tbc pour l'année 1998 n'a aucun effet légal et est donc sans objet dans la présente affaire.
(100) Pour les raisons énumérées aux considérants 48 à 77, la Commission est parvenue à la conclusion qu'une partie des aides accordées à KWW, dont le versement a été autorisé, en quatre tranches, par la Commission [décisions communiquées par lettres des 3 mars 1993 (N 692/D/91), 17 janvier 1994 (N 692/J/91), 20 février 1995 (N 1/95), 18 octobre 1995 (N 637/95) et 11 décembre 1995 (N 797/95)], en l'occurrence un montant de 623,45 millions d'euros (1246,9 millions de DEM) correspondant à un dépassement de la capacité annuelle de 85000 tbc égal à 37414 tbc, ne remplit pas les conditions prévues à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité CE. Comme il n'existe aucun critère permettant de déterminer la compatibilité et qu'aucun critère de ce type n'a été invoqué par l'Allemagne ou par KWW, cette partie de l'aide est incompatible avec le marché commun conformément à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(101) Pour déterminer la partie de l'aide non compatible, la Commission a envisagé plusieurs possibilités et elle est parvenue à la conclusion suivante.
(102) La Commission part du principe que la limitation annuelle de capacité de 85000 tbc imposée à KWW est valable pour une période de dix ans. Pour déterminer le dépassement de la limite au cours d'une année donnée, en l'occurrence 1998, la Commission aurait dû calculer le montant des aides illégales uniquement sur la base de la durée du dépassement. C'est ainsi un dixième des aides à la restructuration qui aurait été considéré comme incompatible avec le marché commun. D'un autre côté, il aurait aussi été possible de mettre le dépassement de 37414 tbc en rapport avec la limitation totale de la capacité sur dix ans (850000 tbc). Le calcul aurait abouti à un pourcentage de 4,4 % et c'est cette partie des aides qui aurait alors été considérée comme illégale.
(103) La Commission est parvenue à la conclusion que les deux méthodes mentionnées ci-dessus ne permettaient pas de calculer le montant des aides illégales de façon satisfaisante, parce qu'elles ne prenaient pas suffisamment en considération le poids relatif du dépassement de la limite de capacité annuelle de 85000 tbc. Afin de tenir compte de cet élément, la Commission a effectué ses calculs sur la base d'une combinaison d'une méthode proportionnelle linéaire et d'une majoration tenant compte de la distorsion supplémentaire de la concurrence causée par le dépassement extrêmement important de la limite de capacité annuelle.
(104) Comme la limite annuelle de capacité imposée à KWW est de 85000 tbc sur dix ans, le montant du dépassement, soit 37414 tbc, a été calculé par rapport à la limitation totale de capacité pour cette période (850000 tbc). Cela donne un pourcentage de 4,4 %. Il faut ajouter à cela le très important dépassement de la limite de capacité en 1998, car la Commission estime que les distorsions de concurrence sont d'autant plus grandes que le dépassement est important. Comme le montant de 37414 tbc représente un dépassement de la limite annuelle de capacité de plus 20 %, il en a été tenu compte, en raison de l'ampleur de ses répercussions sur les distorsions de concurrence, en tant qu'élément complémentaire pour le calcul. Pour cela, le montant équivalant à un dépassement de plus de 20 % de la limite actuelle de capacité (20414 tbc) a été calculé. Ce calcul a donné un pourcentage de 2,4 % par rapport à la capacité totale de 850000 tbc.
(105) Le montant des aides non compatibles a donc été déterminé sur la base du montant du dépassement dans son ensemble et d'un élément complémentaire tenant compte des distorsions particulières de la concurrence causées par le fait que la limite annuelle de capacité a été dépassée de plus de 20 %. Le montant des aides non compatibles a été calculé proportionnellement à l'ensemble des aides au fonctionnement (372,5 millions d'euros/745 millions de DEM) et des aides à l'investissement (237,45 millions d'euros/474,9 millions de DEM), soit au total 609,95 millions d'euros/1219,9 millions de DEM. Le montant des aides qui, du fait du dépassement de sa capacité par KWW en 1998, doit être considéré comme incompatible avec le marché commun s'élève ainsi à 41,5 millions d'euros (83 millions de DEM). La restitution de ce montant doit être exigée.
(106) La Commission constate que dans la décision relative à l'ouverture de la procédure(16), il est précisé que la décision concernant les aides à la fermeture autorisée, d'un montant de 13,5 millions d'euros (27 millions de DEM), communiquée par lettre du 3 mars 1993, a été adoptée pour financer des indemnités et autres mesures sociales en faveur des anciens salariés. Le chantier ayant versé ces fonds à d'anciens salariés, la Commission n'en demande pas le remboursement. Les aides à la fermeture n'ont donc pas été incluses.
(107) La Commission rappelle que le remboursement devra se faire conformément aux règles nationales en vigueur, les sommes dues étant majorées d'intérêts courant à compter de la date de versement des aides au bénéficiaire jusqu'à la date de leur remboursement effectif, calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention des aides régionales.
VI. Conclusions
(108) La Commission est parvenue à la conclusion que Kvaerner Warnow Werft GmbH avait, en 1998, dépassé de 37414 tbc sa limite de capacité annuelle de 85000 tbc. Dans ses décisions communiquées par lettres des 3 mars 1993, 17 janvier 1994, 20 février 1995, 18 octobre 1995 et 11 décembre 1995, cette limite annuelle de capacité avait été fixée par la Commission comme condition préalable essentielle à l'autorisation d'octroi d'aides d'un montant total de 623,45 millions d'euros (1246,9 millions de DEM), conformément à la directive 90/684/CEE concernant les aides à la construction navale et à la directive 92/68/CEE modifiant la directive 90/684/CEE concernant les aides à la construction navale, et aussi, de ce fait, à la compatibilité des aides avec le marché commun conformément à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité CE.
(109) Comme la Commission estime que l'ampleur du dépassement de la capacité détermine l'importance des distorsions de concurrence, le montant d'aide correspondant au dépassement de la limite de capacité de 85000 tbc en 1998, qui était de 37414 tbc, ne répond plus aux conditions énoncées à l'article 87, paragraphe 3, point e), du traité CE et est donc incompatible avec le marché commun conformément à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(110) Ce sont donc des aides d'un montant de 41,5 millions d'euros (83 millions de DEM) qui sont incompatibles avec le marché commun et doivent être restituées. Le montant à rembourser sera majoré d'intérêts courant à compter de la date de versement des aides au bénéficiaire jusqu'à la date de leur remboursement effectif,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les aides d'un montant de 41,5 millions d'euros (83 millions de DEM) accordées par l'Allemagne à la société Kvaerner Warnow Werft GmbH sont incompatibles avec le marché commun conformément à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
Article 2
1. L'Allemagne prend toutes les mesures nécessaires pour exiger la restitution par le bénéficiaire de ces aides d'un montant de 41,5 millions d'euros (83 millions de DEM).
2. Sans préjudice d'une ordonnance de la Cour de justice des Communautés européennes prise en application de l'article 242 du traité CE, la récupération s'effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit allemand, pour autant que ces dernières permettent l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, l'Allemagne prend toutes les mesures prévues par son système juridique, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit communautaire(17).
3. L'aide à récupérer est majorée d'intérêts courant à compter de la date de versement des aides au bénéficiaire jusqu'à celle de leur remboursement effectif, calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention des aides régionales.
Article 3
L'Allemagne communique à la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la publication de la présente décision, les mesures qu'elle aura prises pour s'y conformer.
Article 4
La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 8 juillet 1999.