ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. května 2008
o podporách poskytnutých Francií Fondu pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu a rybářským podnikům (státní podpora C 9/06)
(oznámeno pod číslem K(2007) 5636)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2008/936/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po vyzvání zúčastněných stran k podání připomínek v souladu s uvedeným článkem,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komise se prostřednictvím různých informací dozvěděla o existenci fondu určeného k vyrovnávání vysokých nákladů na palivo pro rybářské podniky ve Francii od roku 2004. Podle těchto informací bylo oficiálním účelem tohoto fondu s názvem Fond pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu (FPAP) dorovnat krátkodobé výkyvy ceny paliva využívaného v rybolovu, ale ve skutečnosti bylo jeho cílem umožnit těmto podnikům získat v porovnání s tržní cenou jednoznačně nižší cenu paliva.
(2)
Na začátku bylo zjevně stanoveno, že tento fond má fungovat pouze díky příspěvkům profesních organizací. Princip fungování by byl jednoduchý: fond by platil část nákladů na palivo převyšující referenční cenu za litr a protihodnotou měly podniky vkládat příspěvky do FPAP v době, kdy by cena paliva poklesla pod tuto referenční cenu. Tímto způsobem by se dosáhlo rovnovážného financování systému bez podpory z veřejných prostředků.
(3)
Jelikož však tržní cena paliva zůstávala stále velmi vysoko nad referenční cenou, Komise došla k závěru, že fungování FPAP bylo možné pouze díky finanční podpoře státu a že tato finanční podpora představuje státní podporu ve smyslu článku 87 Smlouvy o ES.
(4)
Dne 25. srpna 2005 požádala Komise Francii, aby jí ke dni 5. září 2005 sdělila, zda byla státem přijata či plánována konkrétní opatření, jak čelit zvýšeným nákladům na palivo. Komise mimo jiné připomínala, že pokud tato opatření zahrnují státní podporu, je nutno je v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy oznámit Komisi.
(5)
Vzhledem k tomu, že nedošla žádná odpověď, požádala Komise v souladu s článkem 10 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 (nyní 88) Smlouvy o ES (1), dne 21. září 2005 Francii, aby jí ve lhůtě tří týdnů poskytla informace o tomto fondu, aby mohla Komise posoudit, zda se zde skutečně jednalo o státní podporu a případně zda byla tato podpora slučitelná či neslučitelná se společným trhem.
(6)
Na žádost Komise ze dne 25. srpna 2005 odpověděla Francie dne 7. října 2005, kdy uvedla, že „ve Francii nebylo za účelem čelení potížím způsobeným nedávným značným navýšením cen paliva provedeno žádné opatření týkající se režimu státní podpory.“ Francie nicméně uvedla, že podněcovala „postup zahájený profesními organizacemi“ spočívající ve vytvoření fondu pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu. V tomto dopise nebyla uvedena žádná zmínka o peněžních zálohách schválených státem. Naopak z odpovědi francouzských orgánů implicitně vyplývalo, že financování fondu spravovaného profesními organizacemi se výlučně opíralo o sdružené finanční schopnosti členů.
(7)
Dne 21. října 2005 připomněla Komise francouzským orgánům svoji formální žádost ze dne 21. září 2005 o informace týkající se FPAP a poskytla jim novou dvoutýdenní lhůtu.
(8)
Jelikož Francie neodpověděla ve stanovených lhůtách, rozhodla se Komise v souladu s výše uvedeným čl. 10 odst. 3 vystavit Francii příkaz k poskytnutí informací potřebných pro toto posouzení. Tento příkaz ze dne 5. prosince 2005 byl úředně oznámen dne 6. prosince 2005 s třítýdenní odpovědní lhůtou.
(9)
Francie odpověděla dopisem ze dne 21. prosince 2005, který Komise obdržela dne 27. prosince 2005. Tento dopis se odvolával na předchozí odpověď ze dne 6. prosince obdrženou dne 8. prosince, neboli odpověď zaslanou po dopisu Komise ze dne 21. září 2005 (viz 5. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Těmito dvěma dopisy informovala Francie Komisi o stanovách FPAP a třech úmluvách týkajících se poskytnutí státní vratné zálohy fondu FPAP.
(10)
Po posouzení těchto odpovědí a k nim přiložených dokumentů informovala Komise dne 8. března 2006 Francii o svém rozhodnutí zahájit v souladu s čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES a článkem 6 nařízení (ES) č. 659/1999 formální vyšetřovací řízení.
(11)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovací řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 19. dubna 2006 (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčeným opatřením ve lhůtě jednoho měsíce.
(12)
Francie oznámila své připomínky prostřednictvím dopisu ze dne 21. dubna 2006 ve formě sdělení svých orgánů. Toto sdělení bylo doplněno odůvodněním, které bylo zřejmě původně určeno k vnitřnímu použití; toto odůvodnění vysvětluje stanovisko, které je nutno zaujmout vůči argumentům Komise.
(13)
Ve svém faxu ze dne 17. května 2006 vyjádřila kancelář Ménard, Quimbert et associés, advokáti z Nantes, (dále jen MQA), přání dodatečně předložit připomínky k fondu FPAP a požádala, aby jí byla za tímto účelem poskytnuta lhůta. Komise souhlasila s prodloužením lhůty o dva týdny. MQA poté cestou běžného dopisu ze dne 17. května, který Komise obdržela 23. května, předala spis s hlavičkou Coopération Maritime podepsaný panem de Feuardentem, generálním tajemníkem FPAP, a datovaný dne 18. května. Třetí dopis od MQA stále ze dne 17. května, který Komise obdržela dne 14. června, obsahoval „novou verzi [jejích] připomínek po opravách několika písařských chyb“; ve skutečnosti se jednalo o dokumenty, které ještě nebyly předány Komisi a které představovaly doplňující připomínky k výše uvedenému spisu pana de Feuardenta, doplněné o řadu dokumentů týkajících se fungování FPAP (stanovy, návod, informační poznámky, daňové zacházení s příspěvky, společný jmenovací dopis Všeobecné finanční inspekce a Všeobecné inspekce pro zemědělství a rybolov). A konečně poslední dopis MQA ze dne 12. června 2006 zaslaný v tentýž den Komisi faxem, který navazoval na dopis MQA ze dne 19. května „chybně datovaný ze dne 17. května, ve kterém [vám] byly zaslány připomínky pana de Feuadenta, generálního tajemníka Konfederace pro spolupráci, vzájemnost a námořní prostředky, ze dne 18. května 2006“, obsahoval stejné doplňující připomínky jako třetí dopis ze dne 17. května, ale bez příloh.
(14)
Dne 14. června 2006 informovala Komise Francii o třetím dopise MQA ze dne 17. května 2006 (verze oznámená jako opravená o písařské chyby) a posledním dopise MQA ze dne 12. června 2006 s žádostí, aby jí byly připomínky Francie doručeny do jednoho měsíce. Dne 12. července 2006 požádala Francie o prodloužení lhůty až do 1. září. Dne 18. července 2006 schválila Komise dodatečnou jednoměsíční lhůtu. Dne 26. září 2006 Francie odpověděla, že si nepřeje vznést žádnou zvláštní připomínku, ale uvedla, že dopis MQA ze dne 17/19. května 2006 neodpovídá připomínkám pana de Feuardenta. Dne 9. října 2006 předala Komise Francii detailní soupis dopisů obdržených od MQA a požádala ji, aby do deseti dnů potvrdila, že francouzské orgány věděly o spisu pana de Feuardenta. Francie odpověděla dne 23. října 2006 s tím, že neměla k dispozici tento spis, který byl Francií předtím zmíněn pouze proto, že o něm byla zmínka v dopise [od MQA] ze dne 12. června. Vzhledem k tomu, že Francie prohlásila, že tento dopis neobdržela, Komise jí ho oficiálně předala dne 27. října 2006 a požádala ji, aby jí případné připomínky předala nejpozději do 15. listopadu.
(15)
Dne 27. listopadu 2006 informovala Francie Komisi, že k tomuto spisu nemá zvláštní připomínky.
2. POPIS
2.1 Představení FPAP a jeho aktivit
(16)
FPAP byl zřízen podle francouzského zákona ze dne 21. března 1884 ve znění zákona ze dne 12. března 1920 v podobě profesního odborového svazu. Návrh stanov byl schválen ustavující valnou hromadou, která se konala dne 10. února 2004, a stanovy jako takové nesou datum ze dne 9. dubna 2004.
(17)
Podle těchto stanov (článek 4) byl tento odborový svaz zřízen na období 99 let. Sídlem byla stanovena Paříž, 24, rue du Rocher, což je shodná adresa s Konfederací pro spolupráci, vzájemnost a námořní prostředky (dále jen „Námořní spolupráce“).
(18)
Podle článku 7 jsou zakládajícími členy Námořní spolupráce, ústředí nákupu a rozvoje CECOMER, družstevní společnost maloobchodníků, která je ve skutečnosti nákupním ústředím pro námořní družstva, jejichž úkolem je především zásobování rybářských podniků provozním materiálem a nástroji, středisko pro řízení drobného rybolovu a dvě právnické osoby z oblasti rybolovu. Ustavující valná hromada ze dne 10. února 2004 určila těchto pět zákládajících členů za členy správní rady FPAP až do řádné valné hromady, která se má konat v roce 2007. Takto se z FPAP stává zastoupení odvětví rybolovu a organizací, které jsou s ním ekonomicky svázány (námořní družstva, ústředí nákupu, střediska pro řízení rybolovných podniků).
(19)
Žadatelé o členství musí prokázat, že se jejich činnost týká rybolovu; nicméně odborový svaz může do svého středu přijmout „jakoukoliv jinou osobu, připravenou poskytnout odborovému svazu svoji morální podporu“ za podmínky, že počet zaměstnanců této kategorie členů nepřekročí 5 % počtu členů odborového svazu. Francie ve svém dopise ze dne 6. prosince 2005 upřesnila, že FPAP má 2 013 členů a 2 385 lodí představujících 30 % francouzského loďstva.
(20)
Článek 2 stanov stanoví: „Účelem odborového svazu je rozvoj produktů, které mají podnikatelům v oblasti rybolovu umožnit čelit následujícím rizikům: kolísání cen nafty, znečištění moří nebo sanitární rizika týkající se znečištění, uzavření kvót nebo výrazné omezení rybolovných práv, tržní riziko. Název svazu zní Fond pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu.“ FPAP je zřízen jako společnost vzájemného pojištění nabízející svým členů jako protihodnotu za jejich příspěvky určitý počet služeb.
(21)
Francie předala kopie tří úmluv uzavřených mezi státem a FPAP, které se týkaly poskytnutí státních vratných záloh ve prospěch tohoto fondu. Tyto zálohy jsou vypláceny prostřednictvím Národního mezioborového úřadu pro mořské produkty a akvakulturu (OFIMER). První úmluva ze dne 12. listopadu 2004 se týká částky 15 miliónů EUR; druhá úmluva ze dne 27. května 2005 částky 10 miliónů EUR; třetí ze dne 11. října 2005 částky 40 miliónů EUR. Podle těchto tří úmluv byla fondu FPAP vyplacena záloha ve výši 65 miliónů EUR.
(22)
Kromě toho je podle odůvodnění přiloženého ke sdělení Francie ze dne 21. dubna 2006 (viz 12. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) možné, že byla fondu FPAP vyplacena další záloha ve výši 12 miliónů EUR (viz 40. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
(23)
Podle článku 1 těchto úmluv „funguje FPAP na základě příspěvků svých členů tak, aby bylo zajištěno finanční krytí nepředvídaných rizik vyplývajících z kolísání cen ropy a nákladů na řízení, které jsou s tím spojeny.“ Tyto úmluvy prokazují, že FPAP, i když byl formálně zřízen s dosti velkým záběrem, pokud jde o plnění, která by mohl dle svých stanov poskytnout (viz 20. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), omezil ve skutečnosti svoji činnost na finanční krytí rybářských podniků proti růstu cen paliva.
(24)
Podle článku 2 úmluvy ze dne 12. listopadu 2004„je cílem zálohy ode dne 1. listopadu 2004 zavedení ochranného mechanismu proti kolísání mezinárodních cen ropy; tato záloha umožní získávání finančních opcí na termínových trzích. Náhrady vyplacené členům fondu musí odpovídat cenovému rozdílu mezi maximální krytou cenou a průměrnou měsíční cenou referenčního indexu pro daný měsíc.“ Článek 2 úmluvy ze dne 27. května 2005 má téměř shodné znění: stanoví místo „zavedení“ ochranného mechanismu „pokračování“ v tomto mechanismu a uvádí 1. březen 2005 jako datum, počínaje kterým může začít krytí na základě zálohy vyplacené v rámci této úmluvy. To stejné platí i pro úmluvu ze dne 11. října 2005; článek 2 stanoví, že fond bude s vyplacenou zálohou pokračovat ve své činnosti spojené s krytím „… počínaje dnem 1. července 2005 a minimálně do dne 31. prosince 2005 prostřednictvím nákupu finančních opcí na termínových trzích do výše 0,17 EUR/l.“ Upřesňuje se, že „náhrady vyplacené členům fondu musí odpovídat maximálně cenovému rozdílu mezi cenou ve výši 0,30 EUR/l a průměrnou referenční cenou pro daný měsíc, pokud je tato vyšší než 0,30 EUR/l.“
(25)
Z podrobného návodu FPAP vyplývá, že tento ochranný mechanismus funguje na základě záručních úmluv mezi FPAP a členskými podniky. Členové platí registrační poplatek ve výši 150 EUR a dále záruční příspěvek na základě odhadovaného množství paliva v litrech v poměru 0,035 centu za litr paliva. Protihodnotou dostávají rybářské podniky náhradu stanovenou na základě spotřebovaného množství do zajištěného objemu, přičemž způsoby výpočtu jsou uvedeny v tomto návodu.
(26)
Článek 3 úmluv uvedený v 21. bodě odůvodnění stanoví, že zálohy může OFIMER vyplatit až po předložení určitých podpůrných dokumentů. Mezi těmito dokumenty musí být obsažen zápis poradního orgánu FPAP povolujícího správu státní zálohy a u dvou prvních úmluv musí tento zápis obsahovat informace o použití této zálohy a o odhadovaném rozpočtu. Ve svém sdělení ze dne 6. prosince 2005 Francie potvrdila, že uvedené částky v celkové výši 65 miliónů EUR byly fondu FPAP skutečně poskytnuty. Toto sdělení upřesňuje, že tyto zálohy byly poskytnuty „za účelem zajištění fungování FPAP ve velmi krátkodobém horizontu v období od listopadu 2004 do konce prosince 2005.“
(27)
Dále se FPAP zavazuje vést účetnictví, které na žádost umožní zjistit použití záloh a rozdělení příjmů a výdajů. Účetní doklady musejí být archivovány po dobu deseti let a na základě pouhé žádosti jsou dány k dispozici jednotlivým státním orgánům.
(28)
Článek 4 stanoví úrokovou sazbu pro splácení těchto záloh fondem FPAP úřadu OFIMER na 4,45 %. Částka ve výši 15 miliónů EUR, která byla předmětem úmluvy ze dne 12. listopadu 2004, má být splacena nejpozději k 1. listopadu 2006; částka ve výši 10 miliónů EUR, která je předmětem úmluvy ze dne 27. května 2005, pak nejpozději k 1. květnu 2007 a částka ve výši 40 miliónů EUR, která byla předmětem úmluvy ze dne 11. října 2005, má být splacena nejpozději k 1. červenci 2007.
(29)
Vzhledem ke třem (eventuálně čtyřem) dohodám podepsaným mezi francouzským státem a fondem je tedy činnost FPAP v rámci prvního z cílů stanovených ve článku 2 stanov (umožnit rybářským podnikům krytí proti rizikům spojeným s kolísáním cen nafty) dvojí:
a)
čelit kolísání cen ropy získáváním opcí na termínových trzích s ropnými produkty a
b)
částečně vyrovnat vysoké náklady způsobené vysokou cenou nafty pro plavidla členů tohoto fondu, pokud cena paliva přesáhne stanovený práh.
(30)
Pokud jde o státní podporu, je nutno na fond nahlížet z těchto dvou aspektů, na jedné straně pokud jedná jako hospodářský subjekt na termínových trzích a na druhé straně pokud rybářským podnikům nahrazuje část nákladů odpovídající nákupům paliva s cílem snížit jejich provozní náklady.
2.2 Důvody zahájení formálního vyšetřovacího řízení
(31)
Důvody zahájení formálního vyšetřovacího řízení jsou následující.
2.2.1 Pokud jde o získávání opcí na termínových trzích.
(32)
Zálohu vyplacenou fondu FPAP lze považovat za krátkodobou půjčku s úrokovou sazbou 4,45 %. Komise však upozorňuje na skutečnost, že fond nemá žádné nemovitosti a navíc jeho vlastní kapitál je velmi nízký, neboť jej tvoří pouze členské příspěvky. Z toho důvodu by takovou půjčku banka nikdy neposkytla.
(33)
Fond tak má v porovnání s dalšími společnostmi, které působí na totožných termínových trzích, finanční výhodu. Tato výhoda spočívá ve státní podpoře fondu. Žádné ustanovení článku 87 Smlouvy o ES ani žádné pokyny, které Komise přijala za účelem posouzení režimů státní podpory, neumožňují považovat tuto podporu za slučitelnou se společným trhem.
(34)
Navíc mohou rybářské podniky, které jsou členy FPAP, díky této aktivitě nakupovat palivo za nižší cenu. Toto opatření představuje podporu, díky níž se snižují výrobní náklady podniků, které jsou podporovány z fondu. V souladu s bodem 3.7 pokynů pro posuzování státní podpory v odvětví rybolovu a akvakultury (3) musí být tudíž tento typ provozní podpory, jejíž udělení není podmíněno žádným závazkem, běžně posuzován jako neslučitelný se společným trhem.
2.2.2 Pokud jde o náhradu části nákladů spojených s nákupem paliva rybářským podnikům.
(35)
Jedná se o podporu, která je určena ke snížení výrobních nákladů podniků, které jsou členy fondu FPAP. Stejně tak žádné ustanovení článku 87 Smlouvy o ES ani pokyny, které Komise přijala za účelem posouzení režimů státních podpor, neumožňují považovat tuto podporu za slučitelnou se společným trhem. V souladu s bodem 3.7 pokynů určených pro odvětví rybolovu musí být tento typ provozní podpory, jejíž udělení není podmíněno žádným závazkem, považován za neslučitelný se společným trhem.
2.2.3 Závěr
(36)
S ohledem na všechny informace, které měla k dispozici, došla Komise k závěru, že u tohoto opatření podpory, jehož příjemci jsou jak FPAP jako takový, tak i rybářské podniky, které jsou jeho členy, existují významné pochybnosti o slučitelnosti se společným trhem.
3. PŘIPOMÍNKY FRANCIE A ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
3.1 Připomínky Francie
(37)
Připomínky Francie jsou obsaženy v odpovědi ze dne 21. dubna 2006. K odůvodnění předloženému FPAP a MQA pak nebyly podány žádné další doplňující připomínky.
(38)
Francie uvedla, že by se Komise ve svém posuzování měla zaměřit na povahu a podmínky poskytnutí zálohy ze strany státu a nikoliv na činnosti FPAP.
(39)
V tomto smyslu uvedla, že:
-
uplatněné úrokové sazby jsou vyšší než referenční sazby použité Komisí pro stanovení existence státní podpory ve zvýhodněné půjčce,
-
tuto podporu nelze považovat za státní podporu, neboť splatnost splátky ještě neuplynula. Francie v tomto ohledu připomněla, že tyto splatnosti jsou stanoveny ke dni 1. listopadu 2006, 1. května 2007 a 1. července 2007,
-
argument Komise, podle kterého by žádná banka neposkytla FPAP takovou zálohu, není odůvodněný, neboť by mohly být použity mechanismy ručení. Dále Francie zdůraznila, že FPAP je jedinou francouzskou profesní strukturou sdružující rybářské podniky, jež má za cíl obchodovat na termínovém trhu s ropou, a členství v tomto fondu je dobrovolné.
(40)
Komise závěrem poznamenává, že Francie v odůvodnění připojeném ke své odpovědi (viz 12. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) uvedla, že „není nutné uvádět, že byla schválena záloha ve výši 12 miliónů EUR, neboť v tuto chvíli nebyla podepsána úmluva, nicméně jde o to nedostat se do slepé uličky. Navrhuje se uvést, že je to ve stádiu úvah.“
3.2 Připomínky FPAP
(41)
Komise od MQA obdržela několik dopisů s různým obsahem, které byly zaslány na přeskáčku (viz detailní informace v 13. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí) a které lze shrnout následujícím způsobem: spis s hlavičkou Námořní spolupráce ze dne 18. května 2006 podepsaný generálním tajemníkem FPAP a přinášející další připomínky MQA ohledně FPAP doplněné řadou dokumentů týkajících se fungování FPAP (stanovy, návod, informační poznámky, daňové zacházení s příspěvky, společný jmenovací dopis Všeobecné finanční inspekce a Všeobecné inspekce pro zemědělství a rybolov).
(42)
Z analýzy dokumentů od MQA vyplývá, že se FPAP svým tvrzením, že nelze předem posuzovat „úplné zrušení dluhu po splatnosti“, pokud nebylo shledáno žádné neplnění ohledně jeho vrácení, připojuje k argumentu Francie. Ve zbývající části FPAP na rozdíl od Francie zaměřuje své argumenty nikoliv na povahu a podmínky poskytnutí podpory, nýbrž na statut a činnosti fondu.
(43)
Postoje zaujaté FPAP za účelem popření povahy státní podpory nebo její neslučitelnosti se společným trhem spočívají v tom, že zálohy poskytnuté francouzským státem lze shrnout následujícím způsobem:
-
FPAP není běžným hospodářským subjektem, neboť se jedná o profesní odborový svaz působící ve výlučném zájmu svých členů bez ohledu na zisk a zřízený jako „sdružení pro předcházení rizikům“. Pokud tedy organizuje vzájemné pojištění proti rizikům se systémem náhrad vzhledem k referenční ceně, nejedná jako běžný obchodní subjekt, „nýbrž jako sjednotitel spotřebitelů ropných produktů, kteří se chtějí spíše chránit před trhem než do něj zasahovat“. Původně byl fond teoreticky koncipován jako soběstačný, neboť bylo stanoveno eventuální navrácení zaplacených a nepoužitých příspěvků. FPAP navíc trvá na úplné průhlednosti své správy; jelikož v tomto smyslu neprováděl žádné hospodářské činnosti na svůj účet, nemohl by ovlivnit relevantní termínový trh. FPAP rovněž zmiňuje existenci společného auditu Všeobecné finanční inspekce a Všeobecné inspekce pro zemědělství a rybolov,
-
FPAP by neobchodoval na relevantním trhu, neboť trh s produkty rybolovu by byl vystaven dalšímu četnému narušení zdravé hospodářské soutěže, které je spojeno s různými vnitrostátními politikami, kterými se provádí společná rybářská politika. Tento trh by měl být tudíž analyzován jako „mozaika regionálních mikrotrhů“. Tato podpora by tudíž nenarušila podmínky obchodu. FPAP dále uvedl, že analýza hospodářské soutěže musí být podrobná, neboť významná část navýšení a narušení nákladů v odvětví rybolovu spočívá v placení „poplatků“ či „penále“ vyplývajících zejména z opatření Společenství, což vůbec neodpovídá optice velkého a otevřeného trhu.
(44)
Cílem podpory FPAP je vlastně zachovat rybolov v regionálním rámci a zabránit mořským lodím, aby se stáhly do menších hloubek, či trawlerům, aby se zaměřily na specifický druh rybolovu, který bude méně náročný na spotřebu energie. Jeho cílem je ochrana zdrojů, rovnováhy a rozmanitosti systému prostřednictvím adaptační fáze. Tímto způsobem by FPAP vlastně předešel plány na záchranu a restrukturalizaci a plánované zvýšení limitu podpor de minimis. Z těchto důvodu FPAP sděluje následující argumenty:
-
nebylo by přesné říci, že zálohy poskytnuté státem byly bezpodmínečné, neboť naopak byly „podmíněny okamžitým a průhledným řízením [a] zejména vymezením udržitelné politiky, jejíž vymezení je předmětem všeobecné inspekce“,
-
o něco více než třetina intervence státu (25 miliónů EUR z 65 miliónů) se přímo týkala záloh zaměstnancům a posuzovala by se jako přímá sociální podpora,
-
podpora následovala po výjimečné situaci, neboť sama Komise připouští výjimečné hospodářské a sociální potíže odvětví,
-
FPAP připomněl, že dle francouzského práva je odpovědný a jeho odpovědnost je neomezená. Z tohoto důvodu a v důsledku toho, že nebylo shledáno žádné neplnění při vrácení, je kritérium Komise pro označení této intervence za státní podporu nedostatečné.
(45)
MQA dále předala fondu FPAP v rámci svých připomínek kopie dvou dopisů z ministerstva pro rozpočet, kde se uvádí, že je FPAP a všichni jeho členové příjemcem určitých daňových opatření. Tato opatření pro FPAP spočívají v osvobození od daně z příjmu právnických osob a pravděpodobně od daně z podnikání a pro majitele-rybáře v možnosti odečíst příspěvky placené odborovému svazu z jejich zdanitelných příjmů.
4. POSOUZENÍ
(46)
Toto rozhodnutí se netýká daňových výhod uvedených v 45. bodě odůvodnění. V době, kdy se Komise rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení, o nich vlastně nevěděla. Tyto daňové výhody jsou předmětem zvláštního posouzení v rámci spisu NN 38/2077 za účelem stanovení, zda představují státní podporu a, pokud tomu tak je, zda je tato podpora slučitelná se společným trhem.
(47)
Vzhledem k této státní podpoře je nutno předmět FPAP posoudit dvojím způsobem:
-
na prvním místě je předmětem získávání finančních opcí na termínových trzích. I když toto není výslovně upřesněno, tyto termínové trhy jsou zjevně trhy s ropou nebo jejími deriváty. Takto se jeví, že FPAP, i když je zřízen ve formě odborového svazu, obchoduje na těchto termínových trzích tak, že získává opce způsobem, jakým by to dělala běžná soukromá společnost činná na tomto typu trhů a fungující podle pravidel tržního hospodářství. Podpora získávání opcí na termínových trzích je předmětem následujícího posouzení uvedeného v části 4.1 tohoto rozhodnutí,
-
na druhém místě je předmětem FPAP vyplácet rybářským podnikům, které jsou jeho členy, rozdíl mezi průměrnou měsíční referenční cenou a dle úmluv ze dne 12. listopadu 2004 a 27. května 2005„maximální krytou cenou“, nebo podle úmluvy ze dne 11. října 2005 cenou ve výši 0,30 EUR za litr, pokud je průměrná měsíční cena referenčního indexu vyšší než tato cena. Průměrnou měsíční referenční cenu stanoví FPAP. Náhrady vyplácené FPAP rybářským podnikům vztahující se k nákupu paliva jsou předmětem posouzení uvedeného v části 4.2 tohoto rozhodnutí.
4.1 Podpora ve prospěch FPAP: podpora na získávání opcí na termínových trzích
4.1.1 Existence státní podpory
4.1.1.1 FPAP je podnikem ve smyslu článku 87 Smlouvy o ES.
(48)
Nejdříve je nutné stanovit, zda lze FPAP kvalifikovat jako podnik. Pokud tomu tak není, nepoužije se na FPAP čl. 87 odst. 1. K této otázce Komise připomíná, že dle ustálené judikatury a v kontextu práva hospodářské soutěže pojem „podnik“ zahrnuje jakýkoliv subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení tohoto subjektu a způsobu jeho financování (4). Hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu (5).
(49)
Společnosti operujících na termínových trzích se surovinami jsou běžně soukromé společnosti fungující dle pravidel tržního hospodářství. Smysl operací prováděných na těchto termínových trzích spočívá v tom, že subjekt sází na to, že nákupní cena produktu v případě, že by byl získán v budoucnu za normální tržní cenu, bude odlišná od ceny, za kterou se upisuje opce. Subjekt činný na takovém trhu se tedy vystavuje riziku plynoucímu z nejistého vývoje cen. V tomto případě FPAP skutečně jednal jako hospodářský subjekt činný na termínových trzích s ropnými produkty. Zároveň je však hospodářským subjektem v odvětví rybolovu, neboť získává pro společnost CECOMER, zakládajícího člena a člena správní rady FPAP, a ústředí nákupu pro námořní družstva palivo za cenu, která je odlišná od ceny, za kterou by ji tato společnost běžně koupila na trhu. Když je operace spojená se získáváním opcí, což je operace spekulativní povahy, úspěšná, cena za palivo postoupená družstevním společnostem je nižší než tržní cena. FPAP nese tedy riziko, neboť doufá, že toto riziko bude finančně výnosné. Námořní družstva pak toto palivo dále prodávají rybářským podnikům za cenu, za kterou jej mohly získat od společnosti CECOMER. Vlastnosti operací spojených s převodem vlastnictví paliva získaného fondem FPAP na CECOMER, družstevní společnost maloobchodníků, nejsou známy; nicméně, a i když je CECOMER zakládajícím členem FPAP, jedná se o operace uskutečněné mezi dvěma nezávislými hospodářskými subjekty. Tyto operace spojené s převodem vlastnictví paliva jsou posuzovány, jako by byly smluvní povahy; i když úmluvy, podle kterých se tyto operace uskutečňují, ve skutečnosti vykazují velmi pravděpodobně zvláštnosti, přesto zůstávají úmluvami podle soukromého práva, a tudíž smlouvami podle soukromého práva. Činnost FPAP spočívající v intervencích na termínových trzích s ropnými produkty v podobě nákupu těchto produktů s cílem poskytnout je následně obchodní společnosti CECOMER, je zjevně činností ekonomické povahy. Ve svém rozhodnutí zahájit řízení Komise dále uvedla: „Předmětem FPAP je umožnit získávání finančních opcí na termínových trzích. I když toto není výslovně upřesněno, tyto termínové trhy jsou zjevně trhy s ropou nebo jejími deriváty. Takto se jeví, že FPAP, i když je zřízen ve formě odborového svazu, obchoduje na těchto termínových trzích tak, že nakupuje a prodává opce způsobem, jakým by to dělala běžná soukromá společnost činná na tomto typu trhů a fungující podle pravidel tržního hospodářství.“ Francie ani FPAP ve svých odpovědích nepopřely, že by FPAP prováděl operace spojené s nákupem a prodejem opcí. Francie v tomto ohledu neměla žádnou připomínku; pokud jde o FPAP, tento pouze uvádí, že „FPAP intervenoval na světovém trhu s ‚komoditami‘ ve spojení s makléři nebo specializovanými finančním ústavy. Je obtížné si představit konkurenceschopnější, rozsáhlejší a kolísavější trh. Fond tedy neměl vzhledem k ostatním subjektům působícím na trhu žádnou sazební výhodu ani zvláštní podmínky … Otázka se tedy týká původu zálohových účtů …“, nezpochybňuje tedy tvrzení Komise, podle kterého se na těchto termínových trzích jedná o běžný hospodářský subjekt. Dále je nutné poznamenat, že úkolem FPAP není v žádném případě být správcem veřejných finančních prostředků ve veřejném zájmu. Za úkol rovněž nelze považovat výkon výsad veřejné moci ze strany státu či jiné organizace, za kterou stát odpovídá.
(50)
FPAP je tedy evidentně nutné ve smyslu práva Společenství o hospodářské soutěži považovat za podnik. Není nutné se zabývat jeho povahou či statusem. Zejména je bezpředmětná skutečnost, zda se eventuálně jednalo o neziskovou organizaci. Ostatně pokud ho budeme považovat, abychom použili samotná slova FPAP, „za sjednotitele spotřebitelů ropných produktů, kteří se chtějí spíše chránit před trhem než do něj zasahovat“, tito „spotřebitelé“ jsou ve skutečnosti hospodářskými subjekty (námořními družstvy a rybářskými podniky), které se snaží snížit své provozní náklady. Tato reakce, která je ze strany hospodářských subjektů zcela logická, nicméně brání tomu, aby bylo tyto subjekty možné považovat za individuální spotřebitele podle čl. 87 odst. 2 písm. a) Smlouvy, který povoluje podporu sociální povahy ve prospěch individuálních spotřebitelů. Odůvodnění předložené Francií či samotným FPAP, které se týká jak jeho statusu, způsobu fungování, úkolů, tak i jeho zvláštního postavení na trhu s ropnými produkty, nelze tudíž zohlednit.
4.1.1.2 Zásada soukromého věřitele (6)
(51)
Komise se domnívá, že je v této věci oprávněná posoudit existenci státní podpory na základě použití zásady soukromého věřitele.
(52)
Prostředky pocházející ze tří záloh, jejichž podmínky poskytnutí jsou známy, měly být vráceny zpět s úrokovou sazbou ve výši 4,45 %. Pokud jde o možnou čtvrtou zálohu ve výši 12 miliónů EUR, můžeme předpokládat, že její poskytnutí proběhlo za stejných či velmi podobných podmínek. Tento kapitál poskytnutý státem tedy ve skutečnosti odpovídá půjčce poskytnuté s touto úrokovou sazbou. Tato úroková sazba je určitě vyšší než referenční úroková sazba použitá Komisí pro stanovení přítomnosti prvku podpory ve zvýhodněné půjčce, neboť referenční úroková sazba byla v roce 2004 stanovena na 4,43 % (7) a od 1. ledna 2005 na 4,08 % (8). Teoreticky by pak v poskytnutých zálohách nemusela být přítomna státní podpora, kdyby tyto zálohy byly poskytnuty za běžných podmínek tržního hospodářství.
(53)
Komise se nicméně domnívá, že tyto zálohy nebyly poskytnuty za běžných tržních podmínek, neboť žádný soukromý věřitel by nesouhlasil s poskytnutím příslušných částek z důvodu neexistence záruky ohledně životaschopnosti činnosti FPAP a pravděpodobnosti návratnosti částek po splatnosti.
(54)
Počáteční kapitál FPAP tvoří příspěvky členů (viz 23. a 25. bod odůvodnění). Ani Francie ani FPAP neposkytly žádné číselné údaje ohledně finančních prostředků pocházejících z těchto příspěvků. Podle odůvodnění připojeného k odpovědi ze dne 21. dubna 2006 se francouzské orgány poté, co uvedly, že „během vypracování odpovědi ze dne 6. prosince 2005 byly tyto informace uvedeny v návrhu, ale zrušeny při meziministerském schvalování“, ostatně domnívají, že „není nutné v tuto chvíli odpovídat.“
(55)
Komise je nicméně toho názoru, že se v porovnání s pravděpodobným rozsahem výdajů jedná o relativně nízké částky. Hrubý odhad lze vlastně odvodit z údajů uvedených ve spisu podepsaném generálním tajemníkem FPAP, v „Podrobném návodu FPAP“ z listopadu 2004 a v „informační poznámce FPAP“ z ledna 2006: přibližně 2 500 členů (počet členů FPAP dle francouzských orgánů) platí vstupní poplatek ve výši 150 EUR, neboli 375 000 EUR, ke kterým se připočtou příspěvky pokrývající vlastní záruku proti riziku (viz 25. bod odůvodnění). Za předpokladu, že je zajištěn veškerý objem spotřebované nafty a bude se vycházet z orientační spotřeby trawleru o délce 24 metrů udávané fondem FPAP (přibližně 10 tun paliva týdně), z hypoteticky maximální činnosti v rozsahu 48 týdnů ročně, tedy spotřeba 480 tun (i když se počet týdnů blíží spíše 38 až 40 nežli 48) a jednotné hodnoty příspěvku fondu FPAP, neboli 0,0035 EUR na litr, dostaneme se u 2 500 lodí na celkovou částku 4 200 000 EUR ročně. Třetí zdroj příspěvků je spojen s možností zakotvenou ve stanovách, a to že odborový svaz přijme do svého středu, avšak v maximálním počtu představujícím 5 % členů, „jakoukoliv osobu připravenou poskytnout odborovému svazu morální podporu“. Zřejmě se jedná o okrajovou částku. Bez jakýchkoliv údajů ohledně počtu těchto členů připravených poskytnout morální podporu a ohledně výše jejich příspěvků budeme vycházet z velmi vysokého hypotetického odhadu a navýšíme příjmy řádově o 125 000 EUR (125 členů, kteří nevykonávají činnosti spojené s rybolovem, neboli maximální stanovami FPAP povolený počet [5 % z 2 500 členů] × 1 000 EUR).
(56)
Celkové příjmy z různých příspěvků by takto činily 4 200 000 + 375 000 + 125 000 neboli 4 700 000 EUR ročně. Jedná se o značně optimistický předpoklad vypočtený na základě orientační spotřeby trawleru o délce 24 metrů vykonávající činnost po dobu 48 týdnů ročně a za předpokladu, že byla zajištěna veškerá spotřeba paliva. Komise ho zohledňuje pouze za účelem stanovení, jaká mohla být maximální teoretická výše příjmů FPAP. Jelikož však budeme vycházet z toho, že Francie udává počet členských lodí ve výši 2 385, z čehož je nemalá část pobřežních lodí o délce menší než 12 metrů, jejichž roční spotřeba paliva se blíží spíše 200 tunám nežli 480 vzatým v úvahu při výše uvedeném výpočtu, je pravděpodobné, že skutečná částka je mnohem menší. Vzhledem k tomu, že francouzské loďstvo čítá přibližně 1 500 lodí delších než 12 metrů a že 95,3 % lodí této velikosti je pokryto FPAP (9), neboli 1 400 lodí, můžeme z toho odvodit, že přibližně 1 000 lodí menších než 12 metrů je rovněž kryto FPAP. Celková výše ročních příjmů je tedy velmi pravděpodobně nižší než 4,7 miliónů EUR.
(57)
Po dokončení těchto hypotetických výpočtů příjmů upozorňuje Komise na skutečnost, že FPAP nemá žádné nemovitosti a jeho movitosti tvořené pouze příspěvky členů jsou navíc velmi nízké. Z tohoto důvodu se Komise domnívá, že za běžných podmínek tržního hospodářství by banka, jako například Crédit Maritime, která se představuje dle svých slov jako „přirozený partner odvětví rybolovu“, nikdy nepůjčila (nebo „nezaložila“, abychom se vyjádřili slovy úmluv uzavřených mezi státem a FPAP) zmíněné částky (dokonce ani část těchto částek) fondu FPAP, aby tento obchodoval na termínovém trhu, aniž by nezískala rozumnou záruku solventnosti fondu při splatnosti půjčky.
(58)
Francie namítá, že tento závěr představuje „tvrzení, které se nezakládá na žádném detailním šetření u bank, a že by bylo možné použít mechanismů ručení.“ Nicméně šetření provedené Národní komorou finančních poradců a znalců (10) ve třiceti pěti bankách podalo celkem přesný obraz o normách používaných ve francouzských bankách při poskytování úvěrů zákazníkům. Snaha omezit své úvěrové riziko vzhledem ke svým zákazníkům vede ředitele bank, aby vyžadovali dodržování horních stropů norem vycházejících z celé řady koeficientů, které umožňují posoudit finanční zdraví a schopnost podniku splatit svoji půjčku na základě různých kritérií, jako jsou vlastní zdroje, rozvaha, míra budoucího zadlužení, obrat a finanční náklady. Z této analýzy zejména vyplývá, že koeficient „celkového bankovního zadlužení vlastních zdrojů“ přesahující 2,50 spouští alarm upozorňující na riziko, který ovšem definitivně neohrozí poskytnutí půjčky, ale přiměje banku k přijetí větších záruk. Pokud v případě FPAP dáme do souvztažnosti 65 miliónů záloh a výše uvedený optimistický odhad vlastních zdrojů (4,7 miliónů EUR, viz 56. bod odůvodnění), vznikne koeficient 13,82, neboli šestinásobek horního limitu rizika. Samozřejmě pokud by byla skutečná výše záloh vyšší (77 miliónů, při zohlednění možné dodatečné zálohy ve výši 12 miliónů EUR zmíněné v 22. bodě odůvodnění) nebo pokud by byla výše vlastních zdrojů citelně nižší, tento hypotetický koeficient by ještě vzrostl. S takovou mírou rizika by banka nikdy nezvažovala možnost půjčky, ani kdyby bylo použití věcného zajištění (jako je zástava s předáním kupních opcí nebo zástava zásob paliv získaných fondem FPAP) nebo osobního zajištění (hypotéky na osobní majetek členů a zástava jejich lodí) skutečně součástí bankovních technik umožňujících minimalizovat riziko platební neschopnosti. Nicméně je nutno poznamenat, že v případě použití osobního zajištění členů by byly rybářské podniky, pokud jde o členství v FPAP, zřejmě zdrženlivější. Existují ještě další techniky převodu či sdílení rizika spojeného se zákazníkem, jako je spolufinancování půjčky několika bankami, využití ručitelských společností nebo podpora regionálních a departementálních záručních fondů (obecně s protizárukou ručitelských společností), ale v každém případě se záruka poskytuje pouze zcela zdravým a potencionálně rentabilním podnikům a ve výši nepřesahující nikdy 50 % zadlužení (neboli v případě FPAP ve výši mírně přes 30 miliónů EUR, přičemž tady stále zůstává zbylé riziko, které je třikrát vyšší než horní limit rizika).
(59)
Pokud Francie ohledně těchto technik uvádí, že „by mohly“ být použity systémy ručení, implicitně připouští, že tedy v tomto případě použity nebyly a že státní záloha byla poskytnuta, aniž by byly vyžadovány záruky, které by byly srovnatelné se zárukami běžně používanými v bankách. Za těchto podmínek dochází Komise k závěru, že Francie se nechovala jako soukromý věřitel a že nemá záruky, že FPAP bude schopen vrátit prostředky, které mu byly dány k dispozici.
(60)
Dále FPAP ústy své rady uvádí, že dle francouzského práva je občanskoprávně odpovědný, že tato odpovědnost je neomezená a že v důsledku odborářské činnosti může vznikat odpovědnost za velmi vysoké částky. Komise uvádí, že u organizace typu FPAP mohou být ve hře samozřejmě velmi vysoké částky, neboť operace prováděné na termínových trzích vykazují určitá rizika a mohou způsobit značné ztráty. Nicméně nic neříká, že odpovědnost FPAP bude v případě významných ztrát kryta jeho členy. Žádný z předložených dokumentů (stanovy, návod, informační poznámka) podobný mechanismus nezmiňují. Jediná úvaha finanční povahy obsažená v těchto dokumentech se týká příspěvku, u kterého je uvedeno, že v případě odchodu člena (článek 10) zůstává příspěvek ve prospěch odborového svazu. Dále Komise uvádí, že zákon ze dne 21. března 1884 (zákon, na základě kterého byl FPAP zřízen), je zákonem, který ve Francii umožnil zřizování profesních odborových svazů. Určitě není v duchu takového zákona způsobovat odpovědnost ekonomické a následně finanční povahy členů dotčeného odborového svazu. Následně Komise nevidí způsob, jakým mohou být v případě velkých finančních ztrát tyto ztráty nahrazeny členy fondu.
(61)
S ohledem na všechny tyto skutečnosti se Komise domnívá, že nebyla dodržena zásada soukromého věřitele.
4.1.1.3 Existence finanční výhody poskytnuté prostřednictvím státních zdrojů
(62)
Komise se domnívá, že odhadovaná výše příjmů z různých členských příspěvků by ani při vysokém předpokladu FPAP nikdy neumožnila intervenovat bez vnějších zdrojů na termínovém trhu. Tyto vnější prostředky poskytl stát prostřednictvím organizace OFIMER formou nejméně tří finančních záloh vyplacených v období od listopadu 2004 do října 2005 a dosahujících podle informací sdělených Francií celkové výše 65 miliónů EUR. Čtvrtá záloha ve výši 12 miliónů EUR byla pravděpodobně rovněž vyplacena; z termínů uvedených v odůvodnění zmíněném v 22. bodě odůvodnění ve skutečnosti vyplývá, že podpis úmluvy právě probíhal k tomuto datu.
(63)
Francie neposkytla informace, které by toto posouzení vyvrátily. V tomto odůvodnění můžeme dále číst: „Bylo shledáno [Komisí], že FPAP nemohl vzhledem ke svým prostředkům bez státní vratné zálohy intervenovat. Proti tomuto důkazu nelze předložit žádný argument.“ Pro Komisi byly zároveň tyto zálohy uděleny za podmínek, které nejsou běžnými tržními podmínkami (viz 51. až 61. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
(64)
Dále Komise připomíná, že ani Francie ani FPAP neposkytly Komisi žádné údaje o výši prostředků vynaložených FPAP na těchto termínových trzích nebo o výsledcích transakcí, které zde byly provedeny. Na základě stejného odůvodnění se francouzské orgány po úvaze rozhodly tyto informace nesdělovat; ve skutečnosti je uvedeno, že „…tyto údaje by mohly být Komisi poskytnuty; nicméně je nutno zvážit, zda je v našem zájmu poskytnout tyto údaje nyní.“ Komise však uvádí, že tyto údaje jí nebyly doručeny ani tímto dopisem ani následně.
(65)
A konečně se Francie, FPAP a jeho rada domnívají, že Komise nemůže rozhodnout o existenci státní podpory, pokud nebylo shledáno neplnění ohledně jejího navrácení (Francie: „vratnou zálohu nelze považovat za státní podporu, neboť splatnost vrácení ještě neuplynula.“ FPAP: „Může či nemůže být tato částka vrácena? To je hlavní otázka, kterou klade Komise“; MQA: „U žádné z půjček udělených Francií ve prospěch FPAP ještě neuplynula doba splatnosti. V tuto chvíli ještě neexistuje žádné neplnění ohledně vrácení ani jakýkoliv počin francouzského státu, z kterého by vyplývalo úplné zrušení dluhu po jeho splatnosti“). Komise v tomto ohledu připomíná, že označení za státní podporu ve prospěch FPAP je v prvopočátku spojeno s rozhodnutím Francie poskytnout FPAP půjčku, kterou by jinak nezískal, a to ani v případě, že by byla dodržena splatnost vrácení. Proto když se Komise dotazuje na platební schopnost FPAP, je to především proto, že tato otázka platební schopnosti FPAP je základním kamenem pro hodnocení situace fondu s ohledem na běžné podmínky poskytnutí půjčky ze strany soukromé banky, a nikoliv proto, že má podezření na záměnu půjčky s běžnou finanční podporu.
(66)
Pokud by se z tohoto pohledu ukázalo, že zálohy nebyly vráceny ve stanovených lhůtách, nebo dokonce nebyly vráceny vůbec, potvrdilo by se jednak, že FPAP nebyl schopen provádět činnosti zakotvené ve svých stanovách bez podpory vnějších finančních prostředků, a jednak, že za běžných tržních podmínek by mu tato finanční podpora nebyla bankou nikdy poskytnuta. Nicméně v tomto ohledu Komise uvádí, že Francie ji nikdy neinformovala o eventuálním vrácení záloh, jejichž příjemcem byl FPAP. Tyto zálohy měly být vráceny ke dni 1. listopadu 2006, pokud jde o zálohu ve výši 15 miliónů EUR, která byla předmětem úmluvy ze dne 12. listopadu 2004, dále ke dni 1. května 2007, pokud jde o zálohu ve výši 10 miliónů EUR, která byla předmětem úmluvy ze dne 27. května 2005, a ke dni 1. července 2007, pokud jde o zálohu ve výši 40 miliónů EUR, která byla předmětem úmluvy ze dne 11. října 2005 (viz 21. bod odůvodnění). Pokud jde o čtvrtou zálohu, která mohla být určena FPAP (viz 22. bod odůvodnění), není známé datum úmluvy ani datum splatnosti navrácení.
(67)
Tři známé termíny splatnosti již nyní uplynuly. První termín splatnosti uplynul již dokonce v době, kdy Francie Komisi zaslala svůj poslední dopis ze dne 27. listopadu 2006 po rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Komise se domnívá, že pokud by tato záloha byla skutečně vrácena, Francie i FPAP by o tom bez prodlení informovaly Komisi, neboť jedním z argumentů proti posouzení Komise bylo, že tyto zálohy nelze považovat za státní podporu, neboť ještě neuplynula lhůta pro jejich vrácení. Není pochyb o tom, že pokud by došlo k vrácení první zálohy, Francie by o tom byla informovala Komisi ve svém dopise ze dne 27. listopadu 2006 a stejně tak by učinila i u druhé a třetí zálohy, které měly být vráceny ke dni 1. května a 1. července 2007, jakož i u eventuální čtvrté zálohy. Navíc zprávy, které se objevily v odborném tisku, naznačují, že až do této chvíle k vrácení nedošlo. Proto se Komise domnívá, že se podpora původně poskytnutá formou zálohy změnila v podporu ve formě přímé dotace.
(68)
Následně se Komise z výše uvedených důvodů domnívá, že státní zálohy představují finanční výhodu poskytnutou ze státních zdrojů.
4.1.1.4 Existence finanční výhody přičitatelné státu
(69)
Komise zaznamenala, že tři úmluvy uzavřené mezi státem a FPAP výslovně stanoví, že cílem veřejných prostředků je zavést ochranný mechanismus proti výkyvům mezinárodních cen ropy a že tento mechanismus umožní získávání finančních opcí na termínových trzích. Je však zjevné, že původní likvidita FPAP, která byla doplňována pouze příspěvky členů fondu, by fondu k provádění takových operací nemohla stačit, nebo alespoň ne v takové míře, v jaké byly prováděny. V první úmluvě ze dne 12. listopadu 2004 je totiž uvedeno, že cílem zálohy ve výši 15 miliónů EUR je „umožnit nastartovat tento mechanismus“. Právě díky těmto zálohám byl FPAP schopen provádět rozsáhlé akviziční operace na termínových trzích.
(70)
Jinými slovy se ukázalo, že stát konkrétně podpořil zřízení FPAP, založeného ve formě odborového svazu, a jeho závazek na termínových trzích s ropnými produkty, i když tato činnost neodpovídá běžným činnostem odborových svazů, a to za podmínek hospodářské soutěže se soukromými hospodářskými subjekty, které nejsou běžnými podmínkami hospodářské soutěže. Francie ostatně ode dne 7. října 2005 uznávala, že „vláda podpořila postup zahájený profesními subjekty, kterým bylo zřízení fondu pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu. Tento fond spravovaný profesními subjekty umožňuje rybářům (…) propojit jejich finanční kapacity za účelem nákupu finančních opcí na termínových trzích pro pokrytí rizika spojeného s kolísáním cen paliva“, přičemž zcela opomněla upřesnit, že takzvaná „finanční kapacita“ rybářů existovala díky státním prostředkům, totiž dvěma zálohám, které již byly k tomuto datu vyplaceny. Není nicméně pochyb o tom, že FPAP musel při rozhodování o využití prostředků, které mu byly dány k dispozici, zohlednit požadavky orgánů veřejné moci. Z tohoto hlediska ukázalo zřízení meziministerské inspekční mise pověřené „auditem mechanismu FPAP za současného stavu fungování a ověřením, zda jsou podmínky výdajů v souladu s právem a pravidly týkajícími se veřejných výdajů a rovněž zda jsou v souladu se závazky správců těchto fondů“ na starostlivost státu, aby byly prostředky FPAP využity v souladu s určením stanoveným v těchto úmluvách.
(71)
Komise došla k závěru, že vzhledem k výše uvedeným informacím je finanční výhoda, kterou představují zálohy vyplacené FPAP na získávání finančních opcí na termínových trzích s ropou, přičitatelná státu (11).
4.1.1.5 Existence finanční výhody, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž
(72)
FPAP je příjemcem finanční výhody vůči ostatním společnostem obchodujícím na termínových trzích, ať už se jedná o společnosti běžně operující na těchto trzích, nebo o společnosti, které byly či mohly být zřízeny stejným způsobem jako FPAP formou profesního odborového svazu v ostatních členských státech, nebo dokonce v samotné Francii.
(73)
Francie uvedla, že „FPAP nelze považovat za zvýhodněný vzhledem k ostatním soukromým subjektům, které by mohly hrát stejnou úlohu, neboť je jediným francouzským profesním subjektem, jehož cílem je sdružovat rybářské podniky za účelem nákupu opcí na termínových trzích.“ Jako odpověď Komise uvedla, že s ohledem na pravidla hospodářské soutěže nelze situaci FPAP posuzovat pouze vůči dalším francouzským subjektům sdružujícím rybářské podniky a hrajícím stejnou úlohu jako tento fond, nýbrž vůči všem francouzským a evropským hospodářským subjektům, které mohou obchodovat na termínových trzích s ropnými produkty.
(74)
FPAP mimoto popřel skutečnost, že by pro výkon svých činností investora na termínových trzích požíval zvýhodněných podmínek: dle jeho vlastních slov, „Fond obchodoval na světovém trhu s ‚komoditami‘ ve spojení s makléři nebo specializovanými finančními ústavy (…) [Fond] neměl vzhledem k ostatním subjektům působícím na trhu žádnou výhodu sazby ani zvláštní podmínky.“ Komise nebyla toho názoru, že by finanční výhoda FPAP plynula z výsadního postavení FPAP vůči ostatním hospodářským subjektům na trhu, nýbrž z toho, že fond mohl na tomto trhu obchodovat pouze, protože měl k dispozici finanční prostředky, které mu poskytl stát a které překračovaly vlastní finanční možnosti FPAP, přičemž stát je neposkytl za podobných podmínek dalším podnikům, které mohly mít stejný zájem obchodovat na tomto trhu jako FPAP (například podniky dalších odvětví činnosti ovlivněných nárůstem ceny ropy) nebo které na tomto trhu obchodují z důvodů spojených s jejich ekonomickými a obchodními strategiemi (například petrochemické podniky).
(75)
FPAP ostatně uznal existenci této výhody. V dokumentu Konfederace pro námořní spolupráci, který nebyl sdělen Komisi, ale byl zveřejněn na internetové stránce Porotního soudu pro rybolov a akvakulturu v regionu Bretaň (12), pan de Feuardent prostřednictvím shrnutí základních bodů projednávaných při setkání s regionem Bretaň dne 24. května 2006 uvádí: „Stát k tomuto datu poskytl pomoc ve výši 65 miliónů EUR. FPAP ostatně na trhu s ‚komoditami‘ zaznamenal zisk z opcí ve výši několik miliónů EUR, což představuje nepopiratelnou přidanou hodnotu.“ Komise z toho vyvodila, že FPAP mohl realizovat operace spojené se získáváním finančních opcí na trzích s ropnými produkty pouze díky veřejným prostředkům, které měl k dispozici, kterými nedisponovaly žádné další subjekty či podniky a z kterých měl přímý zisk. Výhoda, kterou fond získal, tudíž narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
4.1.1.6 Existence finanční výhody, která ovlivňuje obchod mezi členskými státy
(76)
Tím, že FPAP obchodoval na trhu s „komoditami“, jak to uvedl pan de Feuardent, intervenoval na světovém trhu s ropou.
(77)
Jeho činnost tak přesáhla čistě francouzský rámec takovým způsobem, že je možné se oprávněně domnívat, že poskytnuté zálohy ovlivňují obchod mezi členskými státy.
4.1.1.7 Závěr
(78)
Tímto jsou splněny čtyři podmínky pro stanovení existence státní podpory: zálohy vyplacené FPAP jsou ze státních prostředků, jsou přičitatelné státu, narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Podpora, jejímž příjemcem je FPAP, představuje tedy státní podporu podle článku 87 Smlouvy o ES, pokud jde o část obchodní likvidity pocházející ze státních prostředků a využitou na získávání opcí na termínových trzích s ropnými produkty.
4.1.2 Slučitelnost se společným trhem
(79)
Jak je uvedeno v úmluvách mezi státem a FPAP, tato státní podpora ve formě záloh měla za cíl nastartovat intervence FPAP na termínových trzích s ropou a jejími deriváty a jejich následné pokračování. Jedná se o provozní podporu FPAP. Francie ostatně ve svém dopise ze dne 6. prosince 2005 uznala, že uvedené částky byly vyplaceny „za účelem zajištění fungování FPAP“.
(80)
Podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy jsou nebo mohou být některé kategorie podpory považovány za slučitelné se společným trhem. Bylo nutné vyšetřit, zda lze tuto podporu FPAP zařadit do jedné z těchto kategorií.
(81)
Komise uvedla, že tato podpora neodpovídá případům upraveným v čl. 87 odst. 2.
(82)
Podpora není ve skutečnosti určená k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi. Komise v tomto smyslu připomněla, že výkyvy cen ropy jsou spojené s hospodářskou činností. Tyto výkyvy se dotýkají rovněž dalších odvětví činnosti, které spotřebovávají ropné produkty ve všech členských státech Evropské unie, a nelze je považovat za přírodní pohromu ani mimořádnou událost ve smyslu článku 87 Smlouvy. Tato podpora není tudíž podle čl. 87 odst. 2 písm. b) Smlouvy slučitelná se společným trhem.
(83)
Tuto podporu nelze rovněž považovat za slučitelnou se společným trhem na základě přímého použití čl. 87 odst. 3 Smlouvy s různými případy, které jsou zde upraveny.
a)
Evidentně se nejedná o podporu, která má napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností (případ upravený v čl. 87 odst. 3 písm. a)). Cílem této podpory je totiž umožnit FPAP obchodovat na relevantních termínových trzích. Tato podpora nemá nic společného s podporami uvedenými ve výše zmíněném písmenu a).
b)
FPAP nelze považovat za významný projekt evropského zájmu nebo podporu, která má napravit vážnou poruchu v hospodářství členského státu (případy upravené v čl. 87 odst. 3 písm. b)). FPAP je totiž specificky francouzský a ostatní členské státy nevyjádřily záměr vytvořit fondy stejného typu; chybí tady tudíž evropský rozměr tohoto fondu. Pokud jde o úvahu, zda se jedná o podporu, která má napravit vážnou poruchu v hospodářství členského státu, Komise uvedla, že zde není žádný prvek, který by umožňoval říci, že by peněžní prostředky umožnily fondu tohoto typu zjednat takovou nápravu. Pokud jde o podporu ve prospěch samotného FPAP, příjemcem podpory je pouze jediný hospodářský subjekt a, i když se poskytnutá podpora propojí s rybářskými podniky, není podpora přínosem pro hospodářství celého členského státu. Komise ostatně uvedla, že byla vždy toho názoru, že orgánům veřejné moci nepřísluší finančně zasahovat proti těmto vzrůstajícím cenám ropy; jejich úloha musí naopak spočívat v provádění takových politik vůči podnikům, které by je vedly k přizpůsobení se novým hospodářským podmínkám vniklým v důsledku tohoto navýšení. Proto podpora, jejímž cílem je umožnit hospodářskému subjektu obchodovat na relevantních termínových trzích, neodpovídá kýženému cíli.
c)
Existence FPAP nemůže sama od sebe vyhovět podmínce čl. 87 odst. 3 písm. c), který stanoví, že slučitelné se společným trhem mohou být podpory na rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. V podstatě žádný prvek neukázal, že by byl rozvoj či navýšení činností spojených s obchodováním na termínových trzích s ropou žádoucí. Kromě toho není tato činnost spojena s hospodářskou oblastí. Proto tuto podporu nelze považovat za slučitelnou se společným trhem podle výše uvedeného písmene c).
d)
A konečně, tento druh podpory není obsažen mezi kategoriemi podpor, které by byly považovány za slučitelné se společným trhem na základě rozhodnutí Rady přijatého v souladu s čl. 87 odst. 3 písm. e).
(84)
Komise ostatně uvedla, že se na tuto provozní podporu FPAP nepoužil žádný z pokynů, které přijala za účelem analýzy státních podpor.
(85)
Z toho tedy na závěr vyplývá, že podporu FPAP na získávání opcí na termínových trzích nelze považovat za slučitelnou se společným trhem s ohledem na žádnou z výjimek povolených Smlouvou.
4.2 Podpora ve prospěch rybářských podniků: snížení výdajů na palivo
(86)
Než Komise přistoupila k posouzení podpory, na jejímž základě bylo zahájeno formální vyšetřovací řízení, musela se vyjádřit k argumentu FPAP, který se domníval, že by se na podporu vyplacenou jemu samotnému a rybářským podnikům mělo nahlížet ve světle zvýšení prahu de minimis v odvětví rybolovu. Podle FPAP by byly dotčené částky (přibližně 16 000 EUR v průměru na podnik po odečtení podpory, kterou považuje za přímou sociální podporu rybářům) jednoznačně nižší než částky, u kterých probíhalo schvalování v okamžiku výplaty náhrad fondem FPAP (30 000 EUR na podnik) (13). Francouzské orgány se ve své odpovědi rovněž odvolaly na zvýšení prahu de minimis, aniž by však požadovaly jeho použití na tuto podporu.
(87)
Komise nejdříve připomněla, že podle článku 3 nařízení Komise (ES) č. 1860/2004 ze dne 6. října 2004 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podporu de minimis v zemědělském odvětví a odvětví rybolovu (14), ustanovení platné v době, kdy byly udělovány podpory rybářským podnikům, činila maximální výše podpory de minimis jednou za tři roky 3 000 EUR na podnik; podpory zvažované v tomto rozhodnutí značně překračují tyto částky a Francie se ve svých připomínkách vlastně nezmínila o možném použití tohoto stropu na podniky, které by mohly být jeho příjemci. I když je částka ve výši 30 000 EUR uvedená v nařízení (ES) č. 875/2007, které bylo v nedávné době přijato Komisí (15), vyšší než výše FPAP uvedených 16 000 EUR, tato částka představuje pouze průměrnou výši. Ostatně Francie k této částce ve výši 16 000 EUR došla chybně, neboť odečetla část podpory, kterou označuje za sociální podporu a kterou je při analýze nutno zohlednit (viz 116. a 117. bod odůvodnění). Vzhledem různorodosti velikostí rybářských podniků, které jsou členy FPAP, si tedy můžeme být jisti, že výše podpory poskytnuté některým podnikům je vyšší než 30 000 EUR. Například u trawlerů o délce 20 až 25 metrů činí výše roční náhrady přibližně 35 000 EUR, neboli 70 000 EUR za roky 2005 a 2006 (16). Nicméně jak bylo uvedeno výše, Francie nepožádala o použití nového stropu de minimis a neposkytla žádný důkaz o tom, že by tak učinila. Vzhledem k výše uvedenému měla tedy Komise v rámci stálého šetření režimů státní podpory povinnost ověřit soulad těchto podpor s ohledem na ustanovení článku 87 Smlouvy.
4.2.1 Existence státní podpory
(88)
Francie se domnívala, že Komise není oprávněná posoudit existenci státní podpory ohledně tohoto aspektu činností fondu. Podle Francie „označení za státní podporu může vycházet pouze z analýzy ad hoc vratné zálohy státu a nikoliv z analýzy činností FPAP. Francouzské orgány si tedy přejí, aby se zohlednila pouze první část 3.1 hodnocení. Část 3.2 znovu odsuzuje činnosti FPAP, který je profesním odborovým svazem a realizuje svoji činnost v podobě nákupu opcí s cílem ochrany svých členů proti výkyvům ceny nafty.“ (17)
(89)
Ve své odpovědi Komise připomněla, že v souladu s ustálenou judikaturou není státní podpora charakterizována svými příčinami a svými cíli, ale je vymezena v závislosti na svých účincích (18). Kromě získávání finančních opcí na termínových trzích je podle úmluv uzavřených se státem úkolem FPAP vyplácet rybářským podnikům vyrovnávací platbu odpovídající cenovému rozdílu mezi maximální krytou cenou a průměrnou měsíční cenou cenového indexu pro příslušný měsíc. Komise je tudíž toho názoru, že rybářské podniky byly příjemci zvláštních výhod, které jim poskytoval systém zavedený FPAP, a je proto nutné analyzovat účinky zálohy poskytnuté státem nejen z pohledu výhody poskytnuté fondu FPAP, nýbrž i z pohledu výhod poskytnutých rybářským podnikům.
4.2.1.1 Existence finanční výhody poskytnuté ze státních prostředků
(90)
Výhoda, kterou měly rybářské podniky z činností FPAP, má dvě podoby: na jedné straně spočívá výhoda v možnosti získat palivo za zvýhodněnou cenu a na straně druhé má podobu odškodnění částečně vyrovnávajícího výdaje za palivo.
(91)
Pokud jde o první aspekt, umožnilo získávání opcí na termínových trzích ze strany FPAP, který pak odprodával palivo koupené na termínových trzích společnosti CECOMER, ústředí nákupu pro námořní družstva, podnikům, které jsou členy FPAP, nakupovat palivo získané těmito družstvy za cenu nižší, než byla běžná tržní cena. Avšak jak již bylo uvedeno výše (viz 75. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), to bylo možné pouze proto, že „stát k tomuto datu poskytl pomoc ve výši 65 miliónů EUR. FPAP ostatně na trhu s ‚komoditami‘ zaznamenal zisk z opcí ve výši několika miliónů EUR, což představuje nepopiratelnou přidanou hodnotu.“ Komise tedy došla k názoru, že zásobování rybářských podniků palivem za cenu nižší, než je běžná tržní cena, bylo možné díky zálohám poskytnutých státem a vlastním prostředkům FPAP, které představují příspěvky jeho členů a zisky ze spekulativních operací na termínových trzích s ropnými produkty.
(92)
Tento stejný dvojí původ bylo možné vidět v prostředcích (státní prostředky a prostředky ze soukromých činností FPAP), které sloužily k financování vyrovnávacích plateb vyplácených rybářským podnikům.
(93)
Jak je popsáno v 24. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, FPAP financoval dle úmluv ze dne 12. listopadu 2004 a 27. května 2005 cenový rozdíl mezi „maximální krytou cenou“ a průměrnou měsíční cenou cenového indexu a podle úmluvy ze dne 11. října 2005 rozdíl mezi 0,30 EUR na litr a průměrnou měsíční referenční cenou, pokud tato přesahovala 0,30 EUR.
(94)
Původně plánovaný „vyrovnávací“ mechanismus vycházel z předpokladu, že vysoké náklady v poměru k referenční ceně by mohly být v období vyšších cen vyrovnány díky příspěvkům členů placeným v období nižších cen. Systém by pak fungoval na principu samofinancování. Když se podíváme na dokument pana de Feuardenta, již zmíněný v 75. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, „byl FPAP technicky schopný získat první opce od dubna 2004; v této době mohly být potřeby CECOMER (přibližně 200 miliónů litrů) za rok 2005 kryty ve výši 0,28 centů/l za přibližně 4 milióny EUR“. Díky svým vlastním prostředkům by zřejmě FPAP na začátku roku 2004 býval mohl čelit relativně malým potřebám spojeným s „pojištěním nafty“ tímto způsobem. Ukázalo se tedy, že se svou původní koncepcí by býval mohl být fond soběstačný.
(95)
Nicméně jelikož se ceny ropy dlouhodobě pohybovaly na vysoké úrovni a povědomí o členství v FPAP se velmi rozšířilo, stoupal rychle počet členů. Důsledkem toho se náklady na toto „pojištění nafty“ prudce zvýšily a mohly být hrazeny pouze díky zálohám, které fondu FPAP vyplatil stát.
(96)
Pokud se pokusíme odhadnout výši prostředků, které FPAP potřeboval, aby mohl čelit výdajům na „pojištění nafty“ v roce 2005, můžeme vyjít z předpokladu, že míra spotřeby paliva, za kterou rybářské podniky vyžadovaly vyrovnávací platbu, se z 200 miliónů litrů (viz 94. bod odůvodnění) pravděpodobně posunula k objemu, který lze odhadnout na téměř 900 miliónů litrů. Pokud totiž opět použijeme průměrné hodnoty roční spotřeby, ze kterých se vycházelo při výpočtech uvedených v 55. a 56. bodě odůvodnění, činila by spotřeba 1 000 lodí do 12 metrů 1 000 × 200 tun/loď, neboli 200 000 tun, a spotřeba lodí delších než 12 metrů by činila 1 400 lidí × 480 tun/loď, neboli 672 000 tun, což je celkem 872 000 tun (neboli 872 miliónů litrů). Ve skutečnosti, jak již bylo uvedeno v 55. bodě odůvodnění, když vezmeme do úvahy, že lodi se věnují rybolovu spíše 38 týdnů ročně nežli 48, blíží se spotřeba spíše 700 000 tunám (1 000 lodí do 12 m × 158 tun, neboli 158 000 tun, a 1 400 lodí delších než 12 m × 380 tun, neboli 532 000 tun). Za předpokladu stropu pro vyrovnávací platby ve výši 12 centů na litr, což je strop použitý u třetí zálohy (19), dosahují finanční potřeby FPAP roční částky ve výši řádově 85 miliónů EUR. Vzhledem ke skutečnosti, že rybářské podniky měly zajištěnou zřejmě jen část své spotřeby paliva, byla potřeba finančních prostředků asi nižší, ale v porovnání s původním odhadem ve výši 4 miliónů EUR za rok 2005 zůstává objem řádově na několika desítkách miliónů EUR ročně. Je tedy jasné, že FPAP by býval bez vnějších prostředků, v tomto případě záloh vyplacených státem, nemohl plnit krytí zaručené svým členům protihodnotou za jejich příspěvky.
(97)
V tomto kontextu byl FPAP příjemcem veřejných prostředků za účelem pokrytí potřeb tohoto „pojištění nafty“ a jeho úkolem bylo tyto prostředky co nejlépe spravovat. Finanční prostředky FPAP se tudíž skládaly z prostředků pocházejících z členských příspěvků, státních záloh a případných zisků z jeho činností na termínových trzích s ropou. Část těchto prostředků pocházejících ze státních záloh představuje nezvratně státní prostředky. Pokud jde o zisky realizované na termínových trzích, které rybářským podnikům umožnily získat levněji naftu, mohlo jich být dosaženo jen díky existenci státních prostředků, které poskytly FPAP prostředky na provádění finančních operací na budoucích trzích. I když přesné znění úmluv uzavřených mezi FPAP a CECOMER není známo a nelze jej odvodit z žádného z dokumentů zaslaných Francií, Komise se domnívá, že vyrovnávací platba určená členským podnikům odpovídající cenovému rozdílu by byla nižší, než kdyby CECOMER a námořní družstva dodávaly rybářům palivo koupené na běžném trhu, to znamená bez obchodování FPAP na termínových trzích. Takto přešel zisk z operací FPAP na termínových trzích na CECOMER, zásobovací družstvo námořních družstev, a v konečném sledu na rybářské podniky, které od nich kupují palivo. Praktickým účinkem určitě bylo, že FPAP mohl pokračovat ve vyplácení vyrovnávacích plateb během delšího období, než kdyby byl FPAP jen zprostředkující organizací pověřenou pouze rozdělením uvedených 65 (nebo 77) miliónů EUR poskytnutých státem na základě mechanismu „pojištění nafty“.
(98)
Komise došla následně k názoru, že právě díky státním prostředkům, které přímo navyšovaly obchodní likviditu FPAP nebo které byly použity pro dosažení zisku dále navyšujícího tuto likviditu, mohly tyto rybářské podniky požívat finanční výhody, neboť měly na jedné straně možnost získat palivo za zvýhodněnou cenu a na straně druhé jim bylo vypláceno odškodnění v podobě vyrovnávací platby vypočtené na základě referenční ceny.
4.2.1.2 Existence finanční výhody přičitatelné státu
(99)
Tři, případně čtyři, úmluvy uzavřené mezi státem a FPAP stanoví, že konečným určením veřejných finančních prostředků vyplacených formou záloh je částečné vyrovnání nákladů na palivo rybářských společností. Vyrovnávací platba vyplacená rybářům formou odškodnění odpovídajícího rozdílu mezi referenční cenou a cenou u čerpací stanice se ještě pojí se snížením ceny nafty na čerpací stanici dodavatele, kterým je nejčastěji námořní družstvo.
(100)
Likvidita FPAP, původně tvořená příspěvky členů, poté navýšená o první státní zálohu, umožnila fondu obchodovat na termínových trzích, a dosáhnout tak zisku, avšak tento zisk nebyl dostatečný, aby mu současně umožnil vyplácet zaručené vyrovnávací platby podnikům protihodnotou za jejich příspěvky. Dvě, případně tři, zálohy však fondu umožnily pokračovat v činnostech do té doby, než musel postupně opustit své pozice, aby měl k dispozici prostředky potřebné na vyplácení odškodnění. Komise uvedla, že rozhodnutí týkající se operací na termínových trzích byla přijata předsedou FPAP. Jejich realizace se uskutečnila ve spojení s makléři a specializovanými finančními ústavy (viz 74. bod odůvodnění), jejichž odměňování bylo zajišťováno fondem FPAP za Komisi neznámých podmínek. Jestliže však stanovy FPAP stanoví, že předseda musí „za účelem rozhodnutí o projektech krytí, které mají být realizovány,“ povinně konzultovat správní radu, pak stát v této správní radě zastoupen není. Dokonce i když byl FPAP obecně povinen „vést účetnictví, které na žádost umožní zjistit použití záloh a rozdělení příjmů a výdajů fondu“, stát nerozhodoval ani o strategii, kterou má FPAP sledovat za účelem získávání těchto finančních opcí ani o výši finanční náhrady, která měla být vyplácena podnikům. Jestliže tedy není pochyb, jak bylo naznačeno v odstavci 4.1.1.4, že je podpora tvořená třemi, popřípadě čtyřmi, zálohami přičitatelná státu, to stejné neplatí pro dodatečné výhody, kterých požívaly rybářské podniky zčásti díky svým příspěvků a zčásti díky výše uvedené správě veškeré obchodní likvidity FPAP. Jestliže tedy byla konečná podpora vyplácená rybářům díky operacím realizovaným na termínových trzích vyšší než veřejné prostředky, které původně FPAP obdržel, část podpory přesahující výši zálohově poskytnutých veřejných prostředků nevyplynula z rozhodnutí státu. I když není možné z účetního hlediska přesně vymezit, co pochází ze státních prostředků a co z vlastních finančních prostředků, neboť pro obchodování na termínových trzích s ropou a pro vyplácení odškodnění v podobě vyrovnávací platby byla použita veškerá obchodní likvidita, není tedy pro Komisi výhoda odpovídající rozdílu mezi celkovou výší podpor, jejímiž příjemci byly rybářské podniky, a celkovou výší státních záloh poskytnutých rybářským podnikům přičitatelná státu.
4.2.1.3 Existence finanční výhody, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž
(101)
Komise dospěla k závěru, že příspěvek rybářským podnikům, které jsou členy FPAP, na jejich výdaje na palivo tyto podniky zvýhodňuje, neboť jsou jedinými podniky, které mohou být příjemci tohoto příspěvku. Jejich pozice je posílená vůči jiným podnikům, které jim konkurují na trhu Společenství, ať už se jedná o jiné rybářské podniky nebo podniky z dalších odvětví hospodářské činnosti, jejichž zájmem je snížit své provozní náklady spojené s výdaji za palivo. Vzhledem k tomu, že se tento ochranný mechanismus navíc vztahuje pouze na rybářské podniky, hodnotí se takto poskytnutá podpora jako podpora v rámci odvětví nedostupná pro ostatní odvětví. Navíc podpora v jakékoli formě, která zvýhodňuje určité odvětví, narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž (viz rozhodnutí Komise 2006/269/ES ze dne 8. února 2006 o daňových odpočtech pro rybáře z povolání (Švédsko) (20), 31. a 35. bod odůvodnění).
(102)
Francie předložila námitku, že tato podpora nezvýhodňovala členské podniky FPAP, jelikož „členství v FPAP je volné a otevřené všem rybářským podniků s výhradou platby příspěvků“. MQA dodává, že toto členství je otevřené „bez ohledu na strukturu či státní příslušnost příjemce požitku“. FPAP pak závěrem upřesnil, že „členské podniky FPAP jsou v rukou francouzského, ale i španělského a nizozemského kapitálu“.
(103)
Komise došla ve své odpovědi k závěru, že rybářské podniky, které se mohou stát členy FPAP, jsou pouze podniky, které mají své lodě registrovány na metropolitním území Francie nebo v zámořských departementech. Podniky s nizozemským či španělským kapitálem, které drží francouzské lodě, se tedy skutečně mohou stát členy FPAP; jsou to určitě tyto lodě, na které se odvolává Francie a FPAP ve svých odpovědích. Ale ostatní lodě Společenství se členy stát nemohou.
(104)
Všechny podniky, které jsou příjemci vyrovnávacích plateb vyplácených FPAP konkurují na trhu Společenství podnikům, jejichž lodě plují pod vlajkou ostatních členských států a které mají rovněž zájem na snížení svých provozních nákladů spojených s výdaji za palivo, ale které nemají k dispozici systém vyrovnávacích plateb typu systému zavedeného FPAP. Z tohoto důvodu výhoda, kterou mají členské rybářské podniky nebo podniky, které ještě nejsou členy, ale mohly by jimi být, to znamená všechny podniky, jejichž lodě plují pod francouzskou vlajkou, představuje jasně narušení hospodářské soutěže.
(105)
FPAP byl mimo jiné toho názoru, že faktory narušení hospodářské soutěže je nutné hledat jinde. S odvoláním na vysoké náklady, které podle FPAP nemají ekonomické opodstatnění a které vyplývají ze správy víceletých orientačních plánů rybářského loďstva, to znamená ze správy celkové kapacity tohoto loďstva, nebo které jsou spojené se správou „produkčních práv“, FPAP zejména uvedl, že „‚Práva‘ týkající se vnitrostátních ‚politik‘ představují (…) skutečný faktor narušující evropskou hospodářskou soutěž [a] značně přesahují ekonomickou oblast.“.
(106)
Komise v tomto ohledu uvedla, že tyto náklady, ať už jsou ve Francii nižší či vyšší než náklady v ostatních členských státech, jsou výsledkem omezení vyplývajících z právního rámce, podle kterého se v současné době vykonávají rybolovné činnosti. Ve svém sdělení (21) ze dne 26. února 2007 o nástrojích řízení rybolovu na základě rybolovných práv Komise připomněla, že odvětví rybolovu Společenství se vyznačuje množstvím nástrojů a řídicích mechanismů a že srovnatelné situace jsou někdy posuzovány velmi odlišným způsobem v závislosti na členském státu. Ze sdělení zejména vyplynulo, že prodej a nákup rybolovných práv je v některých členských státech běžnou praxí, ať už probíhá v rámci zavedených trhů či nepřímo. Náklady uvedené FPAP představují náklady, se kterými se potýkají loďstva různých členských států a odpovídají ekonomickému vývoji odvětví rybolovu. Tyto náklady vyplývají z provádění správních opatření, která vyžaduje a potřebuje společná rybářská politika, na vnitrostátní úrovni. Toto provádění není odůvodněním pro zavádění zvláštních podpor v jednotlivých členských státech. Z tohoto důvodu a na rozdíl od toho, co uvedl FPAP, nelze narušení hospodářské soutěže hodnotit omezeně v rámci „relevantního trhu“, například „regionálního mikrotrhu“, což je pojem, na který se fond odvolává, nýbrž jak je stanoveno ve Smlouvě na úrovni celého společného trhu. Jestliže je tedy cílem podpory FPAP zachovat rybolov v regionálním rámci a zabránit mořským lodím, aby se stáhly do menších hloubek, či trawlerům, aby se zaměřily na specifický druh rybolovu, jak uvedl FPAP, pak tato podpora zcela představuje podporu, která narušuje, nebo může narušit, hospodářskou soutěž a je v tomto ohledu státní podporou.
(107)
Na základě výše uvedených důvodů se tudíž Komise domnívá, že prostředky uvolněné státem, jejichž příjemci byly prostřednictvím FPAP rybářské podniky, narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž.
4.2.1.4 Existence finanční výhody, která ovlivňuje obchod mezi členskými státy
(108)
FPAP nesouhlasí se skutečností, že podpory rybářským podnikům, které jsou členy odborového svazu, ovlivňují výměny mezi členskými státy. Podle FPAP tyto podniky ve skutečnosti vykonávaly svoji činnost v rámci „trhu, který není v žádném případě jednotný, ale který spíš představuje ‚mozaiku‘ regionálních mikrotrhů“.
(109)
Komise v odpovědi uvedla, že celková hodnota vývozu produktů rybolovu a akvakultury z Francie do zbylé části světa dosáhla v roce 2005 výše 1 290 miliardy EUR, z toho 80 % do členských států Evropské unie. Stejně tak celková hodnota dovozu této kategorie produktů do Francie činila v roce 2005 3 693 miliardy EUR, z toho 40 až 60 %, v závislosti na zdroji, bylo z členských států Evropské unie (22). Celková hodnota francouzské produkce činila pro srovnání 1 868 miliardy EUR. Aniž by bylo třeba provádět velmi detailní ekonomickou analýzu (23), je tedy jasné, že bez ohledu na změny cen shledané v tomto případě každý den ve francouzských či evropských přístavech představuje objem výměn mezi Francií a zbylou částí Evropy v odhadu dodávek produktů rybolovu a akvakultury značnou část. Opatření na podporu velkého počtu francouzských rybářských podniků (více než 30 % loďstva) prostřednictvím snížení jejich provozních nákladů mají samozřejmě vliv na výměny mezi členskými státy v oblasti rybolovu.
(110)
Je tedy zjevné, že výhoda, kterou využívaly rybářské podniky ve formě náhrady části svých provozních nákladů, ovlivňuje výměny mezi členskými státy.
4.2.1.5 Závěr
(111)
Čtyři podmínky pro stanovení existence státní podpory jsou splněny jen částečně. Výhoda, které využívaly rybářské podniky, evidentně vyplývá z použití státních prostředků, narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Naproti tomu výhoda je přičitatelná státu pouze do výše záloh, pokud tyto zálohy představují pouze část obchodní likvidity FPAP a pokud stát nezasahoval do voleb prováděných FPAP za účelem zúročení prostředků, které mu byly dány k dispozici. Proto může Komise konstatovat existenci státní podpory ve smyslu článku 87 Smlouvy o ES pouze do výše vkladu veřejných finančních prostředků, to znamená 65, nebo 77 miliónů EUR.
(112)
Komise na závěr uvádí, že francouzské orgány bez ohledu na své odpovědi ze dne 7. října 2005 a 21. dubna 2006 vlastně nepopřely závěry Komise o existenci státní podpory. Během přezkumu návrhu finančního zákona na rok 2007 národním shromážděním ministr zemědělství a rybolovu na dotaz týkající se budoucnosti FPAP totiž odpověděl: „FPAP je funkční ode dne 1. listopadu 2004, ale Evropská komise ho sleduje zblízka, neboť se jedná o státní podporu.“ (24)
4.2.2 Slučitelnost se společným trhem
(113)
Podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy jsou nebo mohou být některé kategorie podpory považovány za slučitelné se společným trhem.
(114)
Komise uvedla, že tyto podpory neodpovídají případům upraveným v čl. 87 odst. 2 Smlouvy.
a)
Tím, že MQA tvrdí, že FPAP jednal jako „organizace na ochranu spotřebitelů“ nebo jako „ochránce spotřebitelů ropných produktů“, se zdá, že naznačuje, že by bylo možné podpory ve prospěch rybářských podniků zahrnout mezi „podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům“ upravené v čl. 87 odst. 1. V tomto ohledu Komise pouze uvádí, že tento odstavec se výslovně týká „individuálních spotřebitelů“ a nikoliv podniků, a proto jej v tomto případě nelze použít (viz rovněž 50. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Tato podpora není tudíž podle čl. 87 odst. 2 písm. a) Smlouvy slučitelná se společným trhem.
b)
Tato podpora nepředstavuje podporu určenou k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi. Výkyvy cen ropy jsou vlastně spojené s hospodářskou činností. Tyto výkyvy se dotýkají rovněž dalších odvětví činnosti, které spotřebovávají ropné produkty ve všech členských státech Evropské unie a nelze je ve smyslu čl. 87 odst. 2 písm. b) považovat za přírodní pohromu ani mimořádnou událost. Nicméně k této analýze MQA namítá, že podpora skutečně následovala po výjimečné situaci, „neboť sama Komise připouští výjimečné hospodářské a sociální potíže odvětí“. Je skutečně pravda, že odvětví rybolovu musí čelit zvláštním obtížím, které Komise detailně analyzovala ve svém sdělení (25) ze dne 9. března 2006„O zlepšování hospodářské situace v odvětví rybolovu“. V tomto sdělení Komise ukázala, že zdroje hospodářských a sociálních obtíží odvětví vyplývají z jeho strukturálního nepřizpůsobení se omezením zatěžujícím jeho činnost. Navíc Komise v tomto sdělení formulovala několik návrhů na překonání hospodářských obtíží odvětví rybolovu. Po přezkoumání slučitelnosti některých provozních podpor Komise velmi jasně uvádí: „Současné obtíže v odvětví rybolovu se stupňují vzhledem k nedávnému nárůstu cen pohonných hmot. To vede k tomu, že se z odvětví rybolovu ozývají hlasy volající po veřejné intervenci, která by tento náhlý nárůst nákladů kompenzovala. Takováto podpora by byla provozní podporou, která není slučitelná se Smlouvou. Komise by žádnou podporu oznámenou pro tento účel neschválila.“ K záručnímu nástroji srovnatelnému s nástrojem koncipovaným původně během zřizování FPAP Komise doplňuje „Komise by takovýto režim mohla schválit pouze tehdy, pokud by poskytoval záruky splacení veškeré veřejné podpory za obchodních podmínek, což se za současné hospodářské situace jeví jako velmi nepravděpodobné“. Výkyvy ve výši vstupních nákladů, jako nákladů na palivo, jsou součástí hospodářské činnosti a nemohou samy o sobě představovat mimořádnou událost.
Vzhledem k výše uvedenému dochází Komise k závěru, že zmíněná státní podpora, jejímiž příjemci byly rybářské podniky, není ve smyslu čl. 87 odst. 2 písm. b) Smlouvy slučitelná se společným trhem.
(115)
Tuto podporu nelze rovněž považovat za slučitelnou se společným trhem na základě použití čl. 87 odst. 3 Smlouvy s různými případy, které jsou zde upraveny.
a)
Evidentně se nejedná o podporu, která má napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností (případ upravený v čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy). Cílem této podpory je snížit provozní náklady rybářských podniků. FPAP ovšem uvádí, že cílem této podpory je zachovat rybolov v regionálním rámci. Nicméně Komise konstatuje, že je tato podpora udělována rybářským podnikům bez ohledu na sídlo těchto podniků či domovský přístav lodí, který využívají. Tato podpora nemá tedy nic společného s podporou uvedenou ve výše zmíněném písmenu a).
b)
Tuto podporu nelze rovněž považovat za podporu určenou na podporu uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu nebo na nápravu vážné poruchy hospodářství členského státu. Nemá vazbu na žádný významný projekt společného evropského zájmu. Nelze ji ani považovat za podporu určenou na nápravu vážné poruchy hospodářství členského státu. Cílem podpory udělené rybářským podnikům je totiž náprava potíží podniků jednoho konkrétního hospodářského odvětví a nikoliv celého francouzského hospodářství. Odvětvová povaha této podpory je nepopiratelná, neboť navýšení cen ropy neovlivnilo pouze podniky z odvětví rybolovu, nýbrž všechny podniky, všechna odvětví činnosti. A v tomto ohledu byla vždy Komise toho názoru, že veřejným orgánům nepřísluší finančně zasahovat s cílem kompenzovat tento nárůst, nýbrž naopak podněcovat podniky, aby se přizpůsobily novým hospodářským podmínkám, které z tohoto navýšení vyplývají. Proto vzhledem k výše uvedenému Komise shledala, že podporu FPAP ve prospěch rybářských podniků nelze ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. b) považovat za slučitelnou.
c)
Pokud jde o čl. 87 odst. 3 písm. c), snížení výdajů na palivo nemůže samo o sobě vyhovět podmínce výše uvedeného písmene c), podle které může být se společným trhem slučitelná podpora na rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Cílem dotčené podpory není ve skutečnosti podpora rozvoje rybolovných činností ve smyslu udržitelného rybolovu v souladu s cíli společné rybářské politiky, nýbrž naopak zachovává míru intenzity rybolovu, aniž by vedla rybářské podniky ke snížení výdajů za palivo. Ve svém důsledku pak zpomaluje potřebné přizpůsobení se podniků odvětví rybolovu obtížím, které vyplývají z nárůstu cen ropy. Kromě toho není tato činnost spojena s hospodářskou oblastí. Proto tuto podporu nelze podle čl. 87 odst. 3 písm. c) považovat za slučitelnou se společným trhem.
d)
A konečně tyto kategorie podpory nejsou zjevně obsaženy mezi podporami určenými na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví ani mezi podporami považovanými za slučitelné se společným trhem na základě rozhodnutí Rady přijatého v souladu s čl. 87 odst. 3 písm. e).
(116)
Z výše uvedeného vyplývá, že státní podpora poskytnutá rybářským podnikům za účelem snížení výdajů na palivo neodpovídá žádné z výjimek stanovených článkem 87 Smlouvy.
(117)
Jelikož se jedná o podporu rybářským podnikům, je nutno tyto podniky posoudit rovněž ve světle pokynů pro posuzování státní podpory v odvětví rybolovu a akvakultury (dále jen „pokyny“).
(118)
Cílem této podpory je snížit provozní náklady rybářských podniků. Má povahu provozní podpory.
(119)
Komise nejdříve připomíná, že podle bodu 3.5 těchto pokynů „nesmí mít státní podpory ochranné účinky, musí sloužit k podpoře racionalizace a efektivity produkce a uvádění produktů rybolovu na trh. Veškerá taková podpora musí vyústit v trvalá zlepšení, díky nimž se odvětví bude moci dále rozvíjet již jen na základě tržních zisků.“
(120)
Ale jak již bylo uvedeno v 115. bodě odůvodnění písm. c) tohoto rozhodnutí, snížení výdajů na palivo nemá za cíl rozvoj rybolovných činností ve smyslu udržitelného rybolovu v souladu s cíli společné rybářské politiky, nýbrž zachování shodných činností rybářských podniků. Proto je Komise toho názoru, že tato podpora má skutečně ochranné účinky uvedené v bodě 3.5 pokynů a nelze ji tudíž považovat za slučitelnou se zásadou stanovenou těmito pokyny.
(121)
Francie ovšem ve svých odpovědích k zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla, že „činnosti FPAP předešly nezbytná opatření, jakou jsou plány na záchranu a restrukturalizaci, které tyto činnosti poté, co budou schváleny, pouze vysvětlí a potvrdí“. Nicméně až mnohem později, a to v lednu 2008, informovala Francie Komisi o zavedení opatření předložených jako opatření na záchranu a restrukturalizaci ve prospěch rybářských podniků, opatření registrovaná Komisí pod číslem NN 09/2008 a v současné době podrobovaná analýze. I pokud bychom přijali argument Francie, podle kterého by činnosti FPAP určitým způsobem předešly opatření na záchranu a restrukturalizaci, nemá to vliv na jejich slučitelnost se společným trhem z důvodu základních rozdílů, které existují mezi opatřeními FPAP a podmínkami, kterými se řídí režimy podpor na záchranu a restrukturalizaci podniků a které jsou popsány v pokynech Společenství o státní podpoře na záchranu a restrukturalizaci podniků v nesnázích (26). V rozporu s tím, co je uvedeno v těchto pokynech, byly totiž podpory vyplývající z činností FPAP poskytovány bez rozdílu všem rybářským podnikům a nikoliv jen podnikům v nesnázích. Dále podpory na záchranu nesmí překročit šest měsíců a musí mít podobu vratné půjčky nebo záruky; pokud jde o podpory na restrukturalizaci, musí být poskytovány za přesně stanových podmínek a po omezenou dobu. Podpory poskytované Francií prostřednictvím FPAP však žádnou z požadovaných podmínek nesplňují: rybářské podniky jsou příjemci těchto podpor od roku 2004, podpory nejsou poskytovány formou půjčky či záruky a jejich vrácení v rámci plánu restrukturalizace není stanoveno.
(122)
FPAP se rovněž domnívá, že poskytované podpory jsou odůvodněny skutečností, že by se ve skutečnosti jednalo o podporu příjmů zaměstnanců. FPAP v tomto ohledu píše: „FPAP se zřizuje jako ‚sdružení pro předcházení rizikům‘ s cílem vytvořit pro 2 500 členských podniků právní rámec na záchranu ve smyslu francouzského práva…. V tomto smyslu je podpora příjmů zaměstnanců spadající do rámce restrukturalizace povolena. Žádným způsobem nenarušuje pravidla hospodářské soutěže. Naopak vyplývá ze zásad Společenství, které zaměstnancům zaručují důstojný minimální příjem.“ FPAP pokračuje tím, že uvádí, že nezávislý výplatní systém námořníků by ve Francii způsobil, že by zaměstnanci rybářských podniků nedostávali plat, a dokonce by se vůči rejdaři zadlužili. A nakonec upřesňuje, že 25 z 65 miliónů záloh poskytnutých státem „se přímo týká záloh zaměstnancům a posuzuje se jako přímá sociální podpora“. MQA dodává: „Pokud jsou půjčky považovány za podpory ve prospěch nikoliv FPAP, nýbrž členských rybářských podniků, jednalo by se skutečně o sociální podpory. Finanční příspěvek, který by byl poskytnut tímto způsobem, by byl ve skutečnosti přímo spojen s odměňováním námořníků.“
(123)
Tato tvrzení vyvolávají několik připomínek ze strany Komise:
1)
Nejdříve se podivuje nad tím, že téměř 40 % (25 z 65 miliónů) záloh ze státních finančních prostředků poskytnutých podle tří výše uvedených úmluv (viz 21. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) za účelem získání finančních opcí na termínových trzích s ropnými produkty „se přímo týká záloh zaměstnancům a posuzuje se jako přímá sociální podpora“.
2)
Komise se domnívá, že se zde ze strany FPAP jedná o rétorickou zkratku, která má ukázat, že z činností prováděných FPAP spočívajících ve snižování provozních nákladů rybářských podniků a s ohledem na nezávislý výplatní systém těžili in fine zaměstnanci těchto podniků. Právě v tomto smyslu by se tyto činnosti mohly posuzovat „jako přímá sociální podpora“. Nicméně žádný údaj ve spisu nevede k předpokladu, že by se jednalo o přímé sociální podpory, to znamená podpory vyplácené FPAP přímo zaměstnancům těchto podniků; což není žádným způsobem zakotveno ve stanovách FPAP (viz 20. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
3)
Ať už by byly podpory případně vyplaceny přímo zaměstnancům nebo by činnosti FPAP byly přínosem pro tyto zaměstnance, neboť by jim v důsledku nezávislého výplatního systému umožnily zvýšit své příjmy, Komise připomíná, že v souladu s řádně ustálenou judikaturou (27) pojem podpory zahrnuje výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách ulevují od nákladů, jež jdou obvykle k tíži rozpočtu podniku. V tomto smyslu jsou platy nepochybně součástí těchto nákladů a podnik nemůže na jejich vyplacení počítat s veřejnými prostředky. Proto je skutečnost, kdy podle FPAP a MQA z výhod získaných těmito rybářskými podniky v podobě možnosti kupovat palivo za preferenční cenu a částečné náhrady svých výdajů za palivo ve skutečnosti těžili zaměstnanci těchto podniků, za účelem posouzení slučitelnosti těchto podpor se společným trhem irelevantní. Stačí konstatovat, že účinkem podpor poskytnutých rybářským podnikům díky veřejným prostředkům byla úleva od nákladů, jež jdou běžně k tíži rozpočtu těchto podniků.
4)
Stejně tak nemůže Komise přijmout tvrzení, podle kterého by podpora příjmů zaměstnanců byla povolena, neboť by jednak vycházela ze zásad Společenství, které zaměstnancům zaručují důstojný minimální příjem, a jednak by nezávislý výplatní systém byl zvlášť nepříznivý pro francouzské námořníky. Pravidla týkající se existence minimálního platu jsou totiž na základě zásady subsidiarity ve výlučné pravomoci členských států. Pokud jde o platy námořníků ve Francii, tato povinnost je upravena články L.742-2, D.742-1 a D.742-2 zákoníku práce. Jak je připomenuto v rozsudku Odvolacího soudu v Rennes ze dne 16. června 1998 (28), tato obecně platná ustanovení se použijí na zaměstnance podle námořního zákoníku práce nezávisle na přijatém způsobu odměňování. Skutečnost, že se rejdař a jeho zaměstnanci na začátku domluví, že námořníci budou vypláceni nezávisle (na případném zisku), nezprošťuje rejdaře od povinnosti zaručit námořníkům během období nalodění odměnu alespoň ve výši minimální mzdy. Jinými slovy rybářské podíly musí být alespoň rovny odměně vypočtené s použitím minimální zaručené mzdy. Ustanovení článku 34 námořního zákonu práce (29) odkazují v tomto ohledu na „profesní národní dohodu nebo rozšířené odvětvové dohody [pro stanovení] nezávisle na skutečné délce práce jednoho čí více období pro výpočet minimální zaručené mzdy nezávisle odměňovaných námořníků“. Odvětvová dohoda zaručující v čl. 9 prvním pododstavci roční minimální hrubou odměnu pro námořníky zaměstnance odměňované nezávisle byla podepsána dne 28. března 2001 (30). Toto ustanovení se stalo povinným pro všechny zaměstnavatele a všechny zaměstnance spadající do působnosti této dohody na základě meziministerské vyhlášky ze dne 3. července 2003 (31). Mzdové náklady vyplývající z této zákonné povinnosti tedy představují provozní náklady rybářských podniků stejně jako výdaje na palivo. Za těchto podmínek nemůže tedy Komise přijmout tvrzení, podle kterého by byl francouzský stát oprávněn intervenovat, neboť rejdaři se vyhýbají zákonné povinnosti, podle které mají svým zaměstnancům zajistit minimální mzdu, i když jsou zaměstnanci odměňováni nezávisle.
(124)
Podle MQA by se rovněž mohlo jednat o socioekonomická opatření: „pokyny (…) uvádějí, že mohou být prohlášena za slučitelná socioekonomická opatření. V tomto případě je FPAP zcela průhledný a opatření považovaná Komisí za podpory mají evidentně socioekonomický charakter.“
(125)
Komise shledává, že MQA nepřináší žádný prvek umožňující posoudit dotčené podpory s ohledem na bod 4.5 pokynů, který stanoví, že případ od případu mohou být přímé podpory zaměstnancům odpovídající socioekonomickým opatřením považovány za slučitelné se společným trhem. Tento odstavec vlastně upřesňuje, že lze podporu považovat za slučitelnou pouze, „pokud představuje součást socioekonomických záložních opatření, která nahrazují ušlý příjem související s opatřeními zaměřenými na dosažení úpravy kapacity přijatými podle čl. 11 odst. 1 nařízení (ES) č. 2371/2002“ (nařízení Rady (ES) č. 2371/2002 ze dne 20. prosince 2002 o zachování a udržitelném využívání rybolovných zdrojů v rámci společné rybářské politiky (32)). Zřízení FPAP však nespadá do celkového plánu přijatého v souladu s nařízením (ES) č. 2371/2002 s cílem upravit rybolovné kapacity. Argument předložený MQA tudíž nemůže v žádném případě odůvodnit poskytnutí těchto provozních podpor.
(126)
MQA také uvádí, že není přesné tvrdit, že podpory byly poskytnuty bez podmínek. Podle MQA „stát za účelem poskytnutí těchto půjček vyžadoval, aby FPAP předložil četné podpůrné doklady pro vytvoření řádné správy fondu a rovněž určení fondu a jeho členů, kteří měli vytvořit udržitelná řešení s ohledem na nové výrobní podmínky odvětví rybolovu“. MQA trvá na tomto požadavku průhledného účetnictví a na rozhodnutí státu o provedení meziministerské inspekční mise.
(127)
Komise konstatuje tento požadavek průhlednosti a kontroly s tím, že se jeví jako základní, neboť se jedná o intervenci financovanou z veřejných prostředků. Komise nicméně lituje, že jí v takovém kontextu průhlednosti francouzské orgány ani přes její požadavky vyjádřené během řízení nepředaly veškeré detailní údaje o činnostech fondu. Komise nakonec konstatuje, že nebyla nikdy informována o inspekční misi zmíněné MQA ani a fortiori o jejích závěrech požadovaných francouzskými orgány k polovině listopadu 2005.
(128)
Proto se Komise domnívá, že zálohy poskytnuté státem očividně spadají do kategorie provozních podpor uvedených v bodu 3.7 pokynů, podle kterého: „státní podpora, která je udělena, aniž by příjemcům ukládala jakékoli závazky ve prospěch cílů společné rybářské politiky, a která je určena ke zlepšení situace podniků a zvýšení jejích obchodní likvidity, (…) je, coby provozní podpora, se společným trhem neslučitelná.“ Tyto zálohy jsou tudíž se společným trhem neslučitelné.
5. ZÁVĚR
(129)
Komise shledala, že Francie v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy protiprávně zavedla různá podpůrná opatření, která jsou předmětem tohoto rozhodnutí.
(130)
Na základě posouzení uvedeného v části 4.1 tohoto rozhodnutí se Komise domnívá, že navýšení obchodní likvidity FPAP prostřednictvím poskytnutí tří, případně čtyř, záloh v celkové výši 65 miliónů EUR, případně 77 miliónů EUR, představuje podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy státní podporu neslučitelnou se společným trhem. Vzhledem k tomu, že by žádná banka neposkytla zálohy typu, jaké byly poskytnuty FPAP, a že podle dostupných informací nebyly tyto zálohy vráceny, stala se z těchto záloh přímá dotace (viz 67. bod odůvodnění), a tudíž státní podpora ve zmíněné výši.
(131)
Na základě posouzení uvedeného v části 4.2 tohoto rozhodnutí se Komise domnívá, že podpora poskytnutá formou záloh FPAP, která rybářským podnikům umožnila nakupovat palivo za zvýhodněnou cenu a využívat vyrovnávací platby v rámci pojištění nafty, představuje podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy státní podporu neslučitelnou se společným trhem.
6. NAVRÁCENÍ PODPORY
(132)
Částka státní podpory poskytnutá Francií činí 65 miliónů EUR, nebo 77 miliónů, pokud existovala čtvrtá úmluva. V čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 se stanoví, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Cíle navrácení podpory je dosaženo, jakmile jsou dotčené podpory, navýšené případně o úroky z prodlení, vráceny příjemcem nebo, jinými slovy, podniky, které z nich skutečně měly prospěch (33). Cíle navrácení podpory bude tudíž dosaženo, až tato částka ve výši 65, nebo 77 miliónů EUR bude navrácena.
(133)
Za účelem stanovení, co má být navráceno z části FPAP a z části rybářskými podniky, je nutno vzít do úvahy skutečnost, že FPAP, ačkoliv na termínových trzích jednal jako hospodářský subjekt, bylo jeho cílem poskytovat náhrady rybářským podnikům v rámci systému pojištění nafty, který zavedl, a dodávat jim palivo za výhodnou cenu. Analýza celkové ekonomie tohoto zvláštního systému provedená v tomto rozhodnutí ukázala, že FPAP splnil svoje poslání tím, že postupně převáděl podporu poskytnutou státem. Z tohoto důvodu představuje podpora, která má být navrácena ze strany FPAP, tu část z 65, nebo 77 miliónů EUR, která nebyla převedena na rybářské podniky, a podpora, kterou mají navrátit rybářské podniky, je tedy ta část, která jim byla převedena.
(134)
Komise nemá znalosti o výši částky, která byla skutečně z FPAP převedena rybářským podnikům. Komise v tomto ohledu uvádí, že přes příkaz Francii k poskytnutí potřebných informací o fungování FPAP Francie nesdělila ani způsob používání obchodní likvidity tohoto fondu ani jeho účetnictví. Bez těchto informací a s ohledem na judikaturu Soudního dvora (34) je Komise toho názoru, že je nutné poskytnout určité pokyny k metodě, kterou je nutno použít ke stanovení výše podpory, jež má být navrácena.
(135)
Při stanovení těchto pokynů vzala Komise do úvahy skutečnost, že s ohledem na úmluvy má FPAP povinnost vést účetnictví umožňující sledovat použití záloh, jakož i rozdělování zdrojů a výdajů, a že se zavázal archivovat účetní doklady po dobu minimálně deseti let a předložit je na vyžádání jednotlivým státním orgánům (viz 27. bod odůvodnění). Na základě těchto skutečností budou mít orgány či organizace pověřené provedením rozhodnutí o navrácení podpory možnost seznámit se s pohyby obchodní likvidity FPAP a se stavem této obchodní likvidity v okamžiku, kdy má být toto rozhodnutí provedeno. Kromě toho účetnictví rybářských podniků většinou vedou správní seskupení patřící pod středisko pro řízení drobného rybolovu, které je zastoupeno ve správní radě FPAP, je tedy zároveň možné v účetnictví těchto podniků vymezit náhrady, které jim vyplatil FPAP.
6.1 Navrácení podpory od FPAP
(136)
Částka neslučitelné podpory, kterou má vrátit FPAP, odpovídá části státní podpory, která nebyla nakonec převedena rybářským podnikům, to znamená část záloh, která byla použita na financování fungování FPAP a ta část záloh, kterou si fond ponechal ve své obchodní likviditě. Celkovou výši provozních nákladů může orgán pověřený provedením navrácení podpory zjistit z účetnictví FPAP. Vzhledem k zastupitelné povaze peněz a nemožnosti rozlišit jejich původ v závislosti na jeho použití se Komise domnívá, že část státních záloh, ze které byly financovány provozní náklady, odpovídá celkové výši těchto nákladů, na kterou se použije koeficient těchto záloh vypočítaný z poměru mezi výší těchto záloh a vlastními prostředky FPAP (členské příspěvky). Stejným způsobem lze stanovit výši záloh, která zůstala v obchodní likviditě, když se na zbylou obchodní likviditu použije stejný koeficient.
6.2 Navrácení podpory od rybářských podniků
(137)
Jak bylo uvedeno výše, podpora, kterou mají vrátit všechny rybářské podniky, představuje 65, nebo 77 miliónů těchto záloh, ponížených o částku, kterou má v souladu s pokyny uvedenými v 136. bodě odůvodnění vrátit FPAP. Pokud jde o státní podporu, kterou má vrátit každý z těchto podniků, je třeba vzít do úvahy skutečnost, že není z účetního hlediska možné, činit rozdíl mezi podporou, která je považována za státní podporu, a podporou, která není přičitatelná státu (viz odstavec 4.2.1.2 tohoto rozhodnutí).
(138)
Komise shledala, že státní podporu, kterou má vrátit každý podnik, lze vypočítat na základě odškodnění obdrženého každým podnikem v rámci pojištění nafty.
(139)
Tím, že Komise bere toto odškodnění jako základ pro výpočet, nechává stranou ekvivalent podpory z úspory dosažené každým rybářským podnikem v důsledku nákupu paliva za nižší než tržní cenu. Komise se domnívá, že je správné tak učinit, neboť podniky, které využívaly preferenčních cen pro nákup paliva, jsou totožné s podniky, které byly příjemci odškodnění v rámci pojištění nafty, a to v úplně srovnatelných poměrech, neboť čím více paliva podnik koupil za preferenční cenu, tím větší odškodnění získával a naopak. Při použití tohoto základu nedojde u dotčených podniků ke vzniku disproporcí vzhledem k povinnosti navrácení, které budou muset čelit. Dále Komise uvádí, že pokud bychom při výpočtu chtěli vycházet z ekvivalentu podpor, bylo by za tímto účelem nutné u každé dodávky paliva za období působení FPAP na termínových trzích nafty vypočítat rozdíl mezi výdaji, které by vyplynuly z nákupu za cenu platnou daný den, a cenou skutečně fakturovanou družstevní společností po stanovení, jaká cena se toho dne použila na typ zakoupeného paliva a místo nákupu. Uplatnění tohoto postupu by bylo mnohem obtížnější. Proto Komise upřednostňuje doporučit takový základ pro výpočet, který orgánům a organizacím pověřeným provedením rozhodnutí o navrácení podpory usnadní jejich úkol.
(140)
Proto je Komise toho názoru, že státní podporu, kterou má vrátit každý podnik, lze vypočítat na základě odškodnění obdrženého každým podnikem v rámci pojištění nafty. Státní podpora, která má být navrácena, se vypočítá prostřednictvím úpravy této náhrady procentuální sazbou odpovídající poměru celkové výše státní podpory, kterou mají vrátit rybářské podniky, vzhledem k celkové výši náhrady vyplacené rybářským podnikům ze strany FPAP v rámci pojištění nafty.
(141)
Částka, kterou má vrátit každý jednotlivý rybářský podnik, se tedy vypočte podle následujících vzorců:
kde
R*Ent
=
částka, kterou má vrátit rybářský podnik
I
=
výše náhrady obdržené rybářským podnikem v rámci pojištění nafty
Zálohy
=
65, nebo 77 miliónů EUR
R*FPAP
=
částka, kterou má vrátit FPAP v souladu s pokyny uvedenými v 136. bodě odůvodnění
Celkem I
=
celková výše náhrad vyplacených FPAP rybářským podnikům v rámci pojištění nafty
(142)
Tento vzorec vychází z postulátu, že FPAP realizoval na termínových trzích zisk, který byl pak zcela postoupen rybářským podnikům. Jak bylo popsáno v tomto rozhodnutí, je to nejpravděpodobnější případ. Nicméně je rovněž nutné vymezit teoretický případ, kdy FPAP na termínových trzích zaznamenal ztráty, z čehož by vyplynulo, že rybářské podniky byly příjemci celkové náhrady, která byla v porovnání se zálohami nižší o částku, kterou má vrátit FPAP. V takovém případě by byl koeficient (zálohy - R*FPAP)/celkem I obecně vyšší než 1, zejména v případě nízké hodnoty „R*FPAP“; použitím výše uvedeného vzorce by se tudíž došlo k výsledku, že celková částka, kterou mají vrátit rybářské podniky, by byla vyšší než ta, kterou přijaly. Z tohoto důvodu je v tomto zvláštním případě nutné stanovit, že částka, kterou má vrátit každý jednotlivý rybářský podnik, odpovídá výši náhrady obdržené tímto podnikem v rámci „pojištění nafty“. V tomto případě by měl rozdíl mezi státními zálohami a náhradami vyplacenými rybářským podnikům vrátit FPAP, který skutečně tento rozdíl spotřeboval.
(143)
Státní podpory ve prospěch rybářských podniků nemusejí být vráceny, pokud k datu, ke kterému byly poskytnuty, splňují podmínky nařízení (ES) č. 1860/2004 nebo nařízení (ES) č. 875/2007 o podpoře de minimis,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Podpora poskytnutá Fondu pro předcházení nepředvídaným rizikům v odvětví rybolovu (FPAP) na získávání finančních opcí na termínových trzích s ropou a provedená protiprávně Francií v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy je neslučitelná se společným trhem.
Článek 2
Podpora poskytnutá rybářským podnikům formou snížení výdajů na palivo a provedená protiprávně Francií v rozporu čl. 88 odst. 3 Smlouvy je neslučitelná se společným trhem.
Článek 3
Individuální podpora poskytnutá rybářskému podniku podle čl. 2 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (35) nepodléhá navrácení, pokud v okamžiku jejího poskytnutí splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98 použitelným v okamžiku poskytnutí podpory.
Článek 4
1. Francie má povinnost nechat si od příjemců proplatit neslučitelné podpory uvedené v článcích 1 a 2.
2. Podpora získaná zpět podléhá úrokům ode dne, kdy byla příjemci k dispozici, až do dne, kdy byla získána zpět.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (36).
4. Francie s platností ode dne přijetí tohoto rozhodnutí zruší všechny zbývající platby podpory uvedené v článcích 1 a 2.
Článek 5
1. Získání podpory uvedené v článcích 1 a 2 zpět se provede s okamžitým účinkem.
2. Francie dohlédne na to, aby se toto rozhodnutí použilo ve lhůtě čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Francie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou je třeba od FPAP získat zpět;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
dokumentaci, která prokáže, že již bylo FPAP nařízeno navrácení podpory.
2. Francie informuje Komisi o pokroku v provádění vnitrostátních opatření přijatých podle tohoto rozhodnutí až do úplného získání podpory uvedené v článku 1 zpět. Na vyžádání Komise neprodleně předloží informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly od FPAP získány zpět.
Článek 7
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Francie Komisi tyto informace:
a)
seznam rybářských podniků, které obdržely podporu uvedenou v článku 2 a celkovou částku, kterou každý z nich obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou je třeba od každého jednotlivého příjemce získat zpět;
c)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
d)
dokumentaci, která prokáže, že již bylo příjemcům nařízeno navrácení podpory.
2. Francie informuje Komisi o pokroku v provádění vnitrostátních opatření přijatých podle tohoto rozhodnutí až do úplného získání podpory uvedené v článku 2 zpět. Na vyžádání Komise neprodleně předloží informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly od příjemců získány zpět.
Článek 8
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 20. května 2008.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 20 mai 2008
concernant les aides octroyées par la France au Fonds de prévention des aléas pêche et aux entreprises de pêche (aide d’État C 9/06)
[notifiée sous le numéro C(2007) 5636]
(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2008/936/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations, conformément audit article,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
La Commission a eu connaissance de diverses informations relatives à l’existence d’un fonds destiné à compenser la hausse du carburant subie par les entreprises de pêche de France depuis l’année 2004. Selon ces informations, ce fonds, dénommé Fonds de prévention des aléas pêche (FPAP), avait pour objectif annoncé de lisser les variations à court terme du prix du carburant à la pêche mais a eu en pratique pour effet de permettre à ces entreprises de bénéficier d’un prix pour le carburant nettement inférieur au prix du marché.
(2)
Il était apparemment prévu, au départ, que ce fonds devait fonctionner uniquement grâce à des contributions des professionnels. Le principe de fonctionnement aurait été simple: le fonds aurait pris en charge la partie du coût du carburant supérieur à un prix de référence déterminé par litre et, en contrepartie, les entreprises auraient apporté des contributions au FPAP quand le prix du carburant serait redescendu au-dessous de ce prix de référence. De cette manière, un équilibre aurait été atteint pour le financement du système sans qu’il y ait apport de fonds publics.
(3)
Cependant, le prix de marché du carburant étant toujours resté très largement au-dessus du prix de référence, la Commission a supposé que le fonctionnement du FPAP n’était possible que grâce à l’apport financier de l’État et que cet apport financier constituait une aide d’État au sens de l’article 87 du traité CE.
(4)
Le 25 août 2005, la Commission a demandé à la France de lui faire connaître, pour le 5 septembre 2005, si des mesures spécifiques avaient été adoptées ou envisagées par l’État pour faire face à l’augmentation des coûts du carburant. La Commission rappelait en outre que, si ces mesures impliquaient des aides d’État, elles devaient lui être notifiées en application de l’article 88, paragraphe 3, du traité.
(5)
En l’absence de réponse, et conformément à l’article 10 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 Mars 1999 portant modalités d’application de l’article 93 [devenu 88] du traité CE (1), la Commission a demandé à la France, le 21 septembre 2005, de lui fournir, dans un délai de trois semaines, les informations relatives à ce fonds, afin qu’elle puisse examiner s’il y avait effectivement présence d’aide d’État et, le cas échéant, si cette aide d’État était ou non compatible avec le marché commun.
(6)
La France a répondu le 7 octobre 2005 à la demande de la Commission du 25 août 2005 en indiquant qu’«aucune mesure relevant du régime d’aide d’État n’a été mise en œuvre en France pour faire face aux difficultés en raison de la récente augmentation considérable des prix du carburant.» La France indiquait toutefois avoir encouragé «une démarche initiée par les professionnels» consistant en la création d’un fonds de prévention des aléas pêche. Aucune mention n’était faite, dans ce courrier, des avances de trésorerie consenties par l’État. Il ressortait au contraire implicitement de la réponse des autorités françaises que le financement du fonds, géré par les professionnels, reposait exclusivement sur une mutualisation de la capacité financière des adhérents.
(7)
Le 21 octobre 2005, la Commission a rappelé aux autorités françaises sa demande formelle d’informations sur le FPAP datée du 21 septembre 2005, en leur accordant un nouveau délai de deux semaines.
(8)
En l’absence de réponse de la France dans les délais impartis, la Commission a décidé, conformément au paragraphe 3 de l’article 10 précité, d’adresser à la France une injonction de fournir les informations nécessaires à cet examen. Cette injonction, datée du 5 décembre 2005, a été notifiée le 6 décembre 2005 avec un délai de réponse de trois semaines.
(9)
La France a répondu par un courrier daté du 21 décembre 2005 et reçu à la Commission le 27 décembre 2005. Ce courrier renvoyait à une réponse précédente, datée du 6 décembre et reçue le 8 décembre, réponse envoyée suite au courrier de la Commission du 21 septembre 2005 (voir considérant 5 de la présente décision). Par ces deux courriers, la France a communiqué à la Commission les statuts du FPAP et les trois conventions relatives à la mise en place d’une avance remboursable de l’État au FPAP.
(10)
Après examen de ces réponses et des documents qui y étaient joints, la Commission a informé la France, le 8 mars 2006, de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue par l’article 88, paragraphe 2, du traité CE et par l’article 6 du règlement (CE) no 659/1999.
(11)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen a été publiée au Journal Officiel de l’Union européenne du 19 avril 2006 (2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause dans le délai d’un mois.
(12)
La France a fait connaître ses observations par courrier du 21 avril 2006, sous la forme d’une note de ses autorités. Cette note est accompagnée d’un argumentaire paraissant avoir été originellement destiné à un usage interne; cet argumentaire explique la position à prendre face aux arguments de la Commission.
(13)
Le 17 mai 2006, le cabinet Ménard, Quimbert et associés, avocats à Nantes (ci-après MQA) a indiqué par télécopie son intention de formuler ultérieurement des observations pour le compte du FPAP, et demandé en conséquence qu’un délai lui soit octroyé. La Commission a accepté une prorogation de deux semaines. MQA a ensuite transmis, par courrier ordinaire daté du 17 mai et reçu à la Commission le 23 mai, un mémoire sous en-tête de la Coopération Maritime signé de M. de Feuardent, Secrétaire Général du FPAP et daté du 18 mai. Un troisième courrier de MQA, toujours daté du 17 mai et reçu le 14 juin à la Commission, était constitué d’«une nouvelle version de [ses] observations après corrections de quelques erreurs de clerc»; en réalité, il s’agissait de documents non encore transmis à la Commission correspondant à des observations complémentaires au mémoire de M. de Feuardent cité ci-dessus, accompagnées d’une série de documents relatifs au fonctionnement du FPAP (statuts, mode d’emploi, notes d’information, traitement fiscal des cotisations, lettre de mission conjointe de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’agriculture et de la pêche). Enfin, un dernier courrier de MQA, daté du 12 juin 2006 et adressé le même jour par télécopie à la Commission, et faisant suite à son courrier du 19 mai «daté par erreur du 17 mai, [vous] adressant les observations de M. de Feuardent, secrétaire général de la Confédération de la coopération, de la mutualité et du crédit maritime, datées du 18 mai 2006» contenait les mêmes observations complémentaires que celles transmises par le troisième courrier du 17 mai, mais sans les pièces annexes.
(14)
Le 14 juin 2006, la Commission a communiqué à la France le troisième courrier du 17 mai 2006 de MQA (version annoncée comme corrigée des erreurs de clerc) et le dernier courrier de MQA du 12 juin 2006, en demandant que les observations de la France lui parviennent sous un délai d’un mois. Le 12 juillet 2006, la France a sollicité un report du délai jusqu’au 1er septembre. Le 18 juillet 2006, la Commission a accepté un délai complémentaire d’un mois. Le 26 septembre 2006, la France a répondu qu’elle ne souhaitait apporter aucune observation particulière, mais faisait observer que la lettre de MQA des 17/19 mai 2006 ne correspondait pas aux observations de M. de Feuardent. Le 9 octobre 2006, la Commission a donné à la France le détail des courriers reçus de MQA, en lui demandant de confirmer sous dix jours que les autorités françaises avaient bien eu connaissance du mémoire de M. de Feuardent. La France a répondu le 23 octobre 2006 qu’elle ne disposait pas de ce mémoire qui n’avait été en fait mentionné précédemment par elle que parce que le courrier [de MQA] daté du 12 juin le mentionnait. La France déclarant donc n’avoir pas reçu ce courrier, la Commission le lui a communiqué par transmission officielle du 27 octobre 2006, en demandant que ses observations éventuelles lui soient transmises le 15 novembre au plus tard.
(15)
Le 27 novembre 2006, la France a informé la Commission qu’elle n’avait pas de commentaire particulier sur ce document.
2. DESCRIPTION
2.1. Présentation du FPAP et de ses activités
(16)
Le FPAP est constitué, conformément à la loi française du 21 mars 1884 modifiée par la loi du 12 mars 1920, sous forme de syndicat professionnel. Le projet de statuts a été approuvé par l’assemblée constitutive qui s’est tenue le 10 février 2004 et les statuts eux-mêmes portent la date du 9 avril 2004.
(17)
Selon ces statuts (article 4), ce syndicat est créé pour une durée de 99 ans. Le siège est fixé à Paris, 24, rue du Rocher, à la même adresse que la Confédération de la coopération, de la mutualité et du crédit maritimes (ci-après dénommée «Coopération Maritime»).
(18)
Selon l’article 7, les membres fondateurs sont la Coopération maritime, la centrale d’achats et de développement CECOMER, société coopérative de commerçants détaillants, qui est en fait la centrale d’achat des coopératives maritimes qui ont notamment pour fonction l’approvisionnement en matériel et produits de fonctionnement des entreprises de pêche, le Centre de gestion de la pêche artisanale et deux personnalités du monde de la pêche. Par l’assemblée constitutive du 10 février 2004, ces cinq membres fondateurs ont été désignés administrateurs du FPAP jusqu’à l’assemblée générale ordinaire qui devra se tenir en 2007. Il apparaît ainsi que le FPAP est une émanation du secteur de la pêche et d’organismes qui lui sont économiquement liés (coopératives maritimes, centrale d’achat, centres de gestion des entreprises de pêche).
(19)
Les adhérents postulants doivent apporter la preuve que leur activité se trouve être impliquée dans la pêche; toutefois, le syndicat peut admettre en son sein «toute autre personne prête à apporter son appui moral au syndicat» sous réserve que l’effectif de cette catégorie d’adhérents ne dépasse pas 5 % du nombre des adhérents du syndicat. La France précise, dans son courrier du 6 décembre 2005, que le FPAP compte 2 013 adhérents et 2 385 navires représentant 30 % de la flotte française.
(20)
L’article 2 des statuts indique que: «Le syndicat a pour objet de développer des produits destinés à permettre aux entrepreneurs de pêche d’assurer la couverture des risques suivants: fluctuation des prix du gazole, pollution maritime ou risque sanitaire relatif à la pollution, fermeture des quotas ou réduction importante des possibilités de pêche, risque relatif au marché. Il prend le nom de Fonds de prévention des aléas pêche.» Le FPAP est ainsi conçu comme une société d’assurance mutuelle proposant à ses adhérents, en contrepartie de leurs cotisations, un certain nombre de prestations.
(21)
La France a transmis les copies de trois conventions passées entre l’État et le FPAP et relatives à la mise en place d’avances remboursables par l’État en faveur de ce fonds. Ces avances sont versées par l’intermédiaire de l’Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture (OFIMER). La première convention, datée du 12 novembre 2004, porte sur un montant de 15 millions EUR; la seconde, datée du 27 mai 2005, sur un montant de 10 millions EUR; la troisième, datée du 11 octobre 2005, sur un montant de 40 millions EUR. Selon ces trois conventions, c’est donc un montant de 65 millions EUR qui a été avancé au FPAP.
(22)
Il est en outre possible, selon l’argumentaire joint à la note de la France du 21 avril 2006 (voir considérant 12 de la présente décision), qu’une autre avance, d’un montant de 12 millions EUR ait été versée au FPAP (voir considérant 40 de la présente décision).
(23)
Selon l’article 1er de ces conventions, «le FPAP fonctionne sur la base de cotisations versées par ses adhérents de façon à couvrir la mise en place de couvertures financières contre les aléas résultant des fluctuations des cours du pétrole et des frais de gestion qui en découlent.» Ces conventions montrent que le FPAP, bien qu’étant formellement conçu, de par ses statuts, comme ayant un objet assez large pour ce qui concerne les prestations qu’il pourrait assurer (voir considérant 20 de la présente décision), a en réalité limité son activité à la couverture financière des entreprises de pêche contre la hausse du carburant.
(24)
Selon l’article 2 de la convention du 12 novembre 2004, «l’avance de trésorerie a pour objet la mise en place d’un mécanisme de couverture contre les fluctuations des cours internationaux du pétrole à compter du 1er novembre 2004; cette avance pourra permettre l’acquisition sur les marchés à terme d’une option financière. Les compensations versées à l’adhérent du fonds doivent correspondre au différentiel de prix constaté entre le prix maximum couvert et le prix moyen mensuel de l’indice de référence pour le mois considéré.» L’article 2 de la convention du 27 mai 2005 a une rédaction presque similaire: il prévoit, au lieu de la «mise en place» d’un mécanisme de couverture, la «poursuite» de ce mécanisme et il indique le 1er mars 2005 comme date à partir de laquelle la couverture pourra opérer pour l’avance versée dans le cadre de cette convention. Il en est de même pour la convention du 11 octobre 2005; l’article 2 prévoit que, pour l’avance versée, le fonds poursuit son activité de couverture «… à compter du 1er juillet 2005 et au moins jusqu’au 31 décembre 2005 en achetant des options financières sur les marchés à terme, à concurrence de 17 centimes d’euros/l.» Il est précisé que «les compensations versées à l’adhérent du fonds doivent correspondre, au maximum, au différentiel de prix constaté entre le prix de 30 centimes d’euros/l et le prix moyen mensuel de référence pour le mois considéré, si ce dernier est supérieur à 30 centimes d’euros/l.»
(25)
Il résulte du mode d’emploi détaillé du FPAP que ce mécanisme de couverture fonctionne par le moyen de conventions de garantie passées entre le FPAP et les entreprises adhérentes. Les adhérents payent un droit d’inscription de 150 EUR, puis une cotisation de garantie assise sur une quantité estimée de carburant exprimée en litres à raison de 0,035 centime par litre de carburant. En contrepartie, les entreprises de pêche reçoivent une indemnité déterminée à partir du volume consommé, dans la limite du volume assuré, et dont les modalités de calcul sont détaillées dans ce mode d’emploi.
(26)
L’article 3 des conventions visées au considérant 21 indique que les avances ne peuvent être versées par l’OFIMER qu’après fourniture de certaines pièces justificatives. Parmi ces pièces, doit figurer le procès-verbal de l’organe délibérant du FPAP autorisant la gestion de l’avance de l’État et, pour les deux premières conventions, détaillant l’utilisation qui sera faite de cette avance, ainsi qu’un budget prévisionnel. Par sa note datée du 6 décembre 2005, la France a confirmé que les montants indiqués, représentant un total de 65 millions EUR, ont été effectivement consentis au FPAP. Cette note précise que ces avances sont consenties «afin d’assurer le fonctionnement du FPAP, dans les plus brefs délais, pour la période allant de novembre 2004 à fin décembre 2005.»
(27)
Par ailleurs, le FPAP s’engage à tenir une comptabilité permettant de connaître, sur demande, l’utilisation des avances ainsi que l’affectation des ressources et des dépenses. Les pièces comptables doivent être conservées pendant dix ans et sont mises à la disposition des différents corps de l’État sur simple demande.
(28)
L’article 4 fixe le taux d’intérêt qui affectera le remboursement de ces avances par le FPAP à l’OFIMER à 4,45 %. Le montant de 15 millions EUR faisant l’objet de la convention du 12 novembre 2004 devra être remboursé au plus tard le 1er novembre 2006; celui de 10 millions EUR, objet de la convention du 27 mai 2005, au plus tard le 1er mai 2007 et celui de 40 millions EUR, objet de la convention du 11 octobre 2005, au plus tard le 1er juillet 2007.
(29)
Au regard des trois (éventuellement quatre) conventions signées entre l’État français et le fonds, l’activité du FPAP, dans le cadre du premier des objectifs définis à l’article 2 des statuts (permettre aux entreprises de pêche d’assurer la couverture des risques liés à la fluctuation des prix du gazole), est donc double:
a)
faire face aux fluctuations des prix du pétrole moyennant l’acquisition d’options sur les marchés à terme dans le secteur des produits pétroliers; et
b)
compenser partiellement le surcoût induit par les cours élevés du pétrole pour les navires des adhérents de ce fonds, lorsque le prix du combustible dépasse un certain seuil.
(30)
En ce qui concerne l’aide d’État, le fonds doit être considéré sous ces deux aspects, d’une part lorsqu’il agit comme opérateur économique sur des marchés à terme, et d’autre part lorsqu’il indemnise les entreprises de pêche d’une partie des coûts correspondant aux achats de carburant dans le but de diminuer leur coûts de production.
2.2. Motifs de l’ouverture de la procédure formelle d’examen
(31)
Les motifs de l’ouverture de la procédure formelle d’examen ont été les suivants.
2.2.1. En ce qui concerne l’acquisition d’options sur les marchés à terme
(32)
L’avance consentie au FPAP peut être considérée comme un prêt à court terme à un taux de 4,45 %. La Commission note cependant que le fonds ne possède aucun bien immobilier et que ses capitaux propres sont extrêmement réduits car ils ne proviennent que des cotisations de ses adhérents. C’est pourquoi une institution bancaire n’aurait jamais accordé un tel prêt.
(33)
Ce fonds bénéficie par conséquent d’un avantage financier par rapport à d’autres entreprises actives sur les mêmes marchés à terme. Cet avantage constitue une aide d’État en faveur du fonds. Aucune disposition de l’article 87 du traité CE ou des lignes directrices que la Commission a adoptées pour l’analyse des régimes d’aide d’État ne permet de la considérer comme compatible avec le marché commun.
(34)
D’autre part, grâce à cette activité, les entreprises de pêche adhérentes du FPAP peuvent acheter du carburant à prix réduit. Cela constitue une aide qui a pour effet de réduire les coûts de production des entreprises bénéficiaires du Fonds. Or, conformément au paragraphe 3.7 des lignes directrices pour l’examen des aides d’État dans le secteur de la pêche et de l’aquaculture (3), ce type d’aide au fonctionnement, qui n’est assorti d’aucune obligation, doit normalement être considéré comme étant incompatible avec le marché commun.
2.2.2. En ce qui concerne la compensation aux entreprises de pêche d’une partie des coûts induits par les achats de carburant
(35)
Là encore, il s’agit d’une aide ayant pour effet de réduire les coûts de production des entreprises adhérentes du FPAP. De la même manière, aucune disposition de l’article 87 du traité CE ou des lignes directrices que la Commission a adoptées pour l’analyse des régimes d’aide d’État ne permet de la considérer comme compatible avec le marché commun. De même, conformément au paragraphe 3.7 des lignes directrices spécifiques au secteur de la pêche, ce type d’aide au fonctionnement, qui n’est assorti d’aucune obligation, doit être considéré comme étant incompatible avec le marché commun.
2.2.3. Conclusion
(36)
Au vu de l’ensemble des informations en sa possession, la Commission a considéré qu’il existait des doutes sérieux sur la compatibilité avec le marché commun de cette mesure d’aide qui bénéficie à la fois au FPAP lui-même et aux entreprises de pêche qui en sont adhérentes.
3. COMMENTAIRES DE LA FRANCE ET DES INTÉRESSÉS
3.1. Commentaires de la France
(37)
Les commentaires de la France sont présentés dans la réponse du 21 avril 2006. Aucune observation complémentaire n’a par la suite été formulée sur les arguments développés par le FPAP et MQA.
(38)
La France fait valoir que l’analyse de la Commission devrait se concentrer sur la nature et les conditions d’octroi de l’avance consenties par l’État et non sur les activités du FPAP.
(39)
Elle observe en ce sens que:
-
les taux applicables sont supérieurs aux taux de référence retenus pour la Commission pour déterminer l’existence d’une aide d’État dans un prêt bonifié;
-
cette intervention ne peut pas être qualifiée d’aide d’État tant que l’échéance de remboursement n’est pas passée. La France rappelle, à cet égard, que ces échéances ont été fixées, respectivement, au 1er novembre 2006, 1er mai 2007 et 1er juillet 2007;
-
l’argument de la Commission selon lequel aucun organisme bancaire n’aurait accordé une telle avance au FPAP ne serait pas fondé, car des mécanismes de cautionnement auraient pu être mis en place. En outre, la France souligne que le FPAP est la seule structure professionnelle française regroupant des entreprises de pêche ayant pour but d’agir sur le marché à terme du pétrole et que l’adhésion à ce fonds est libre.
(40)
La Commission remarque enfin que la France indique, dans l’argumentaire joint à sa réponse (voir considérant 12 de la présente décision), qu’«il n’apparaît pas nécessaire d’indiquer qu’une avance de 12 millions EUR a été décidée, puisqu’à ce jour la convention n’est pas signée, cependant, il convient de ne pas se mettre dans une impasse. Il est proposé d’indiquer qu’une réflexion est en cours.»
3.2. Commentaires du FPAP
(41)
La Commission a reçu de MQA plusieurs courriers aux contenus divers et envoyés de manière désordonnée (voir détails au considérant 13 de la présente décision), que l’on peut synthétiser ainsi: un mémoire sous en-tête de la Coopération maritime daté du 18 mai 2006 et signé du secrétaire général du FPAP, et des observations complémentaires de MQA pour le compte du FPAP, accompagnées d’une série de documents relatifs au fonctionnement du FPAP (statuts, mode d’emploi, notes d’information, traitement fiscal des cotisations, lettre de mission conjointe de l’Inspection générale des Finances et de l’Inspection générale de l’Agriculture et de la Pêche).
(42)
De l’analyse des documents reçus de MQA, il ressort que le FPAP rejoint l’argument de la France en indiquant que l’on ne peut préjuger «une annulation pure et simple de la dette à son terme» tant qu’aucune défaillance de remboursement n’a été constatée. Pour le reste, contrairement à la France, le FPAP concentre son argumentation non pas sur la nature et les conditions d’octroi de l’aide, mais sur le statut et les activités du Fonds.
(43)
Les axes retenus par le FPAP pour contester la nature d’aide d’État, ou son incompatibilité au regard du marché commun, des avances consenties par l’État français peuvent être résumés comme suit:
-
le FPAP ne serait pas un opérateur économique banal, car il s’agit d’un syndicat professionnel agissant dans l’intérêt exclusif de ses membres sans préoccupation de profit et s’étant constitué en «groupement de prévention». Ainsi, lorsqu’il organise la mutualisation des risques avec un système de compensation par rapport à un prix de référence, il n’agirait pas en tant qu’opérateur commercial ordinaire, «mais comme le fédérateur de consommateurs de produits pétroliers qui cherchent plus à se protéger du marché qu’à y intervenir». Il a été théoriquement conçu à l’origine pour être autosuffisant puisqu’il était envisagé une éventuelle restitution de cotisations versées et non utilisées. Le FPAP insiste en outre sur la totale transparence de sa gestion; à ce titre, n’ayant aucune activité économique pour son compte propre, il ne serait pas susceptible d’affecter le marché à terme pertinent. Le FPAP mentionne également l’existence d’un audit conjoint de l’Inspection générale des Finances et de l’Inspection générale de l’Agriculture et de la Pêche;
-
le FPAP n’agirait pas sur un marché pertinent, car le marché des produits de la pêche serait exposé à de nombreuses autres distorsions de concurrence tenant aux différentes politiques nationales de mise en œuvre de la politique commune de la pêche. Le marché devrait donc s’analyser comme une «mosaïque de micromarchés régionaux». Cette intervention n’altèrerait donc pas les conditions des échanges. Le FPAP indique en outre que l’analyse de concurrence doit être circonstanciée parce qu’une part importante de l’augmentation et de la distorsion des coûts subie par la pêche reposerait sur des «péages» ou «pénalités» résultant notamment de mesures communautaires, ce qui ne correspondrait en rien à l’optique d’un vaste marché ouvert.
(44)
L’intervention du FPAP viserait en fait à faciliter le maintien de la pêche dans un cadre régional et à empêcher les navires hauturiers de se replier sur des fonds d’accès plus proches ou les chalutiers de s’orienter vers des pêcheries plus spécifiques et moins consommatrices d’énergie. Son but serait de protéger la ressource, les équilibres et la diversité du système par une phase d’adaptation. De cette manière, le FPAP aurait anticipé les plans de sauvetage et restructuration et le relèvement envisagé du plafond des aides de minimis. Pour ces raisons, le FPAP fait part des arguments suivants:
-
il ne serait pas exact de dire que les avances consenties par l’État l’ont été sans condition, puisqu’elles ont au contraire été «conditionnées à une gestion transparente immédiate [et] surtout à la définition d’une politique durable dont la définition fait l’objet d’une inspection générale»;
-
un peu plus du tiers de son intervention (25 millions EUR sur 65 millions) concernerait directement des avances aux salariés et s’analyserait comme une aide sociale directe;
-
l’aide serait consécutive à une situation extraordinaire puisque la Commission admet elle-même les difficultés économiques et sociales exceptionnelles du secteur;
-
le FPAP fait observer qu’il est civilement responsable selon le droit français et que sa responsabilité est illimitée. Pour cette raison, en l’absence de défaillance dans le remboursement, le critère retenu par la Commission pour qualifier cette intervention d’aide d’État serait insuffisant.
(45)
Enfin, MQA a transmis, dans le cadre de ses observations, les copies de deux lettres du ministre chargé du Budget au FPAP qui indiquent que le FPAP et tous ses adhérents bénéficient de mesures fiscales. Celles-ci consistent, pour le FPAP, en une exonération des impôts sur les sociétés ainsi que, probablement, de la taxe professionnelle et, pour les patrons-pêcheurs, en la possibilité de déduire les cotisations versées au syndicat de leurs revenus imposables.
4. APPRÉCIATION
(46)
La présente décision ne concerne pas les avantages fiscaux évoqués au considérant 45. En effet, la Commission n’en avait pas connaissance au moment où elle a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Ces avantages fiscaux font l’objet d’une analyse spécifique, dans le cadre du dossier NN 38/2007, afin de déterminer s’ils correspondent à des aides d’État et, si tel est le cas, si ces aides sont compatibles avec le marché commun.
(47)
Le FPAP a un objet qui doit être considéré, au regard des aides d’État, d’une manière double:
-
en premier lieu, il a pour objet d’acquérir des options financières sur les marchés à terme. Même si cela n’est pas explicitement précisé, les dits marchés à terme sont manifestement ceux du pétrole ou de ses produits dérivés. Il apparaît ainsi que le FPAP, tout en étant constitué sous la forme d’un syndicat, agit sur ces marchés à terme en acquérant des options, comme le ferait une société privée ordinaire active sur ce genre de marchés et fonctionnant selon les règles de l’économie de marché. L’aide à l’acquisition d’options sur les marchés à terme est analysée ci-après dans la partie 4.1 de la présente décision;
-
en second lieu, le FPAP a pour objet de verser aux entreprises de pêche adhérentes la différence entre le prix moyen mensuel de référence et, selon les conventions des 12 novembre 2004 et 27 mai 2005, le «prix maximal couvert» ou, selon la convention du 11 octobre 2005, le prix de 30 centimes d’euro par litre si le prix moyen mensuel de l’indice de référence est supérieur à ce prix. Le prix moyen mensuel de référence est fixé par le FPAP. Les compensations versées par FPAP aux entreprises de pêche pour l’achat de carburant sont analysées ci-après dans la partie 4.2 de la présente décision.
4.1. Aide en faveur du FPAP: aide à l’acquisition d’options sur les marchés à terme
4.1.1. Existence d’une aide d’État
4.1.1.1. Le FPAP est une entreprise au sens de l’article 87 du traité CE.
(48)
Il importe en premier lieu de déterminer si le FPAP peut être qualifié d’entreprise. Si ce n’est pas le cas, l’article 87, paragraphe 1, ne s’applique pas au FPAP. Sur cette question, la Commission rappelle que selon une jurisprudence constante, dans le contexte du droit de la concurrence, la notion d’ «entreprise» comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (4). Toute activité consistant à offrir des biens et des services sur un marché donné constitue une activité économique (5).
(49)
Les sociétés intervenant sur les marchés à terme des produits des matières premières sont ordinairement des sociétés privées fonctionnant selon les règles de l’économie de marché. Le but des opérations menées sur ces marchés à terme consiste, pour l’opérateur, à miser sur le fait que le prix d’achat du produit, au cas où il serait acquis dans le futur au prix normal du marché, serait différent du prix auquel est souscrite l’option. Ainsi, un opérateur actif sur un tel marché prend un risque du fait de l’incertitude sur l’évolution des prix. Dans le cas présent, le FPAP a effectivement agi comme opérateur sur les marchés à terme des produits pétroliers. Ce faisant, il est également un acteur économique du secteur de la pêche puisqu’il procure à la société CECOMER, membre fondateur et administrateur du FPAP, et centrale d’achats des coopératives maritimes, du carburant à un prix différent de celui que cette société achèterait au prix normal du marché. Si l’opération d’acquisition d’options, qui est une opération de nature spéculative, est réussie, le prix du carburant rétrocédé aux coopératives est inférieur au cours du marché. Le FPAP prend ainsi un risque en espérant que cette prise de risque lui sera financièrement profitable. Les coopératives maritimes, pour leur part, revendent ensuite ce carburant aux entreprises de pêche en fonction du prix auquel elles ont pu l’acquérir auprès de CECOMER. Les caractéristiques des opérations de transfert de propriété du carburant acquis par le FPAP vers CECOMER, société coopérative de commerçants détaillants, ne sont pas connues; toutefois, et bien que CECOMER soit membre fondateur du FPAP, il s’agit d’opérations effectuées entre deux entités indépendantes. Ces opérations de transfert de propriété de carburant s’analysent comme étant de nature contractuelle; en effet, bien qu’elles présentent très probablement des particularités, les conventions selon lesquelles s’effectuent ces opérations n’en demeurent pas moins des conventions de droit privé et par là-même des contrats de droit privé. L’activité du FPAP, consistant donc en une intervention sur les marchés à terme des produits pétroliers pour acheter ces produits en vue de les rétrocéder à CECOMER, société commerciale, est à l’évidence une activité de nature économique. Par ailleurs, dans la décision d’ouverture de procédure, la Commission observait: «Le FPAP a pour objet de permettre l’acquisition d’options financières sur les marchés à terme. Même si cela n’est pas explicitement précisé, les dits marchés à terme sont manifestement ceux du pétrole ou de ses produits dérivés. Il apparaît ainsi que le FPAP, tout en étant constitué sous la forme d’un syndicat, agit sur ces marchés à terme en achetant et vendant des options, comme le ferait une société privée ordinaire active sur ce genre de marchés et fonctionnant selon les règles de l’économie de marché.». Dans leurs réponses, la France et le FPAP n’ont pas contesté que le FPAP menait de telles opérations d’achat et de vente d’options. La France ne fait pas de commentaires à cet égard; quant au FPAP, il se contente de faire observer que «le FPAP est intervenu sur le marché mondial des “comodities” en relation avec des courtiers ou des établissements financiers spécialisés. Il est difficile d’imaginer un marché plus compétitif, plus étendu et plus volatil. Dès lors, le fonds n’a bénéficié d’aucun avantage tarifaire, ni de conditions particulières vis-à-vis de tous les autres opérateurs du marché … La question se résume donc à l’origine des fonds avancés…»; il ne met donc pas en doute l’affirmation de la Commission selon laquelle il agirait comme un opérateur ordinaire sur ces marchés à terme. En outre, il convient de noter que la fonction du FPAP n’est nullement celle d’un administrateur de fonds publics dans l’intérêt public. Elle ne peut pas non plus être considérée comme l’exercice par l’État ou par un organisme sous sa responsabilité de prérogatives de puissance publique.
(50)
Le FPAP doit donc à l’évidence être considéré comme une entreprise au sens du droit communautaire de la concurrence. Il n’est pas besoin de se pencher sur sa nature et son statut. En particulier, le fait qu’il serait éventuellement sans but lucratif est sans pertinence. Par ailleurs, même si on le considère, pour reprendre les propres termes du FPAP, «comme le fédérateur de consommateurs de produits pétroliers qui cherchent plus à se protéger du marché qu’à y intervenir», ces «consommateurs» sont en fait des opérateurs économiques (coopératives maritimes et entreprises de pêche) qui cherchent à diminuer leurs coûts de production. Cette réaction, parfaitement logique de la part d’opérateurs économiques, empêche toutefois de considérer ces opérateurs comme des consommateurs individuels au sens de l’article 87, paragraphe 2, point a), du traité, qui autorise des aides à caractère social en faveur de ces consommateurs individuels. Donc, les arguments présentés par la France ou le FPAP lui-même, concernant tant son statut, son mode de fonctionnement, ses objectifs que sa situation spécifique sur le marché des produits pétroliers, ne peuvent pas être retenus.
4.1.1.2. Principe du créancier privé (6)
(51)
La Commission estime que dans la présente affaire, elle est fondée à apprécier l’existence d’une aide d’État en appliquant le principe du créancier privé.
(52)
Les fonds provenant des trois avances dont les conditions d’octroi sont connues devaient être remboursés avec un taux d’intérêt de 4,45 %. Quant à la possible quatrième avance, d’un montant de 12 millions EUR, on peut supposer que son octroi s’est fait dans des conditions identiques ou très comparables. Cet apport de l’État correspond donc en pratique à un prêt accordé à ce taux. Certes, ce taux est supérieur au taux de référence utilisé par la Commission pour déterminer l’élément d’aide existant dans un prêt bonifié, taux de référence fixé à 4,43 % en 2004 (7) et à 4,08 % depuis le 1er janvier 2005 (8). Par conséquent, théoriquement, il pourrait ne pas y avoir eu d’aide d’État dans les avances consenties si celles-ci l’avaient été dans les conditions normales d’une économie de marché.
(53)
La Commission considère toutefois que ces avances n’ont pas été accordées aux conditions normales du marché, dans la mesure où aucun créancier privé n’aurait accepté d’accorder les montants en cause, en l’absence de garantie sur la viabilité de l’activité du FPAP et la probabilité de recouvrement à l’échéance.
(54)
Le capital initial du FPAP est constitué des cotisations des adhérents (voir considérant 23 et 25). Ni la France ni le FPAP n’ont fourni d’indications chiffrées sur les ressources provenant de ces cotisations. Selon l’argumentaire joint à la réponse du 21 avril 2006, les autorités françaises estiment d’ailleurs, après avoir indiqué que «lors de l’élaboration de la réponse du 6 décembre 2005, ces informations avaient été proposées dans le projet mais supprimées lors de la validation interministérielle», qu’«il n’apparaît pas nécessaire d’apporter une réponse maintenant.»
(55)
La Commission suppose toutefois qu’il s’agit de montants relativement modestes comparativement à l’ampleur probable des dépenses. En effet, sur la base des indications figurant dans le mémoire signé du secrétaire général du FPAP, dans le «Mode d’emploi détaillé du FPAP» de novembre 2004, et dans la «note d’information du FPAP» de janvier 2006, une évaluation grossière peut être avancée: environ 2 500 adhérents (nombre d’adhérents du FPAP selon les autorités françaises) versent un droit d’adhésion de 150 EUR soit 375 000 EUR, auxquels s’ajoutent les cotisations couvrant la garantie risque proprement dite (voir considérant 25). En admettant que la totalité du volume de gazole consommé est assuré, et en se fondant sur la consommation indicative d’un chalutier de 24 mètres telle que rapportée par le FPAP (environ 10 tonnes de carburant par semaine), l’hypothèse maximale d’une activité pendant 48 semaines par an, soit une consommation de 480 tonnes (bien que le nombre de semaines d’activité soit probablement plus proche de 38 à 40 que de 48), et la valeur unitaire de la contribution au FPAP, soit 0,0035 euro par litre, on parvient, pour 2 500 navires, à un total de 4 200 000 EUR par an. La troisième source de cotisations provient de la possibilité, prévue par les statuts, que le syndicat admette en son sein, dans la limite de 5 % des adhérents, «toute personne prête à apporter un soutien moral au syndicat». Il s’agit probablement d’un montant marginal. En l’absence de toute indication sur le nombre de ces adhérents prêts à apporter un soutien moral et sur le montant de leur contribution, on admettra l’hypothèse très haute d’un supplément de recettes de l’ordre de 125 000 EUR (125 adhérents n’ayant pas d’activités en rapport avec la pêche, soit le maximum autorisé par les statuts du FPAP [5 % de 2 500 adhérents] × 1 000 EUR).
(56)
Le total des recettes provenant des diverses cotisations s’élèverait ainsi à 4 200 000 + 375 000 + 125 000 soit 4 700 000 EUR par an. Il s’agit là d’une hypothèse extrêmement optimiste, calculée sur la base de la consommation indicative d’un chalutier de 24 mètres ayant une durée d’activité de 48 semaines par an, et sur l’hypothèse que la totalité de la consommation est assurée. La Commission ne la retient qu’afin de rechercher quel pouvait être le montant maximal théorique des recettes du FPAP. Or, si l’on considère que la France indique un chiffre de navires adhérents de 2 385, parmi lesquels une proportion non négligeable de navires côtiers de moins de 12 mètres, dont la consommation annuelle de carburant est plus proche de 200 tonnes que des 480 retenues pour le calcul ci-dessus, il est probable que le montant réel est significativement moindre. En effet, étant donné que la flotte française compte environ 1 500 navires de plus de 12 mètres et que 95,3 % des navires de cette taille sont couverts par le FPAP (9), soit environ 1 400 navires, on en déduit qu’environ 1 000 navires de moins de 12 mètres sont aussi couverts par le FPAP. Le total des recettes annuelles est donc très certainement inférieur à ce montant de 4,7 millions EUR.
(57)
Ces calculs hypothétiques de recettes étant faits, la Commission observe que le FPAP, d’une part, ne possède apparemment aucun bien immobilier et que, d’autre part, ses biens mobiliers, constitués uniquement des cotisations des adhérents, sont très réduits. Pour cette raison, la Commission estime que dans les conditions normales d’une économie de marché, une banque, telle que par exemple le Crédit Maritime, qui se présente, d’après ses propres termes, comme «le partenaire naturel de la filière pêche», n’aurait jamais prêté (ou «avancé» pour reprendre les termes des conventions passés entre l’État et le FPAP) les sommes en question (voire seulement une partie de ces sommes) au FPAP pour intervenir sur un marché à terme, sans avoir préalablement acquis l’assurance raisonnable de sa solvabilité probable à l’échéance du prêt.
(58)
La France objecte que cette conclusion est «une allégation qui n’est fondée sur aucune enquête précise auprès des organismes bancaires, et que des systèmes de cautionnement auraient pu être mis en place.» Cependant, une enquête effectuée par la Chambre nationale des conseils et experts financiers (10) auprès de trente-cinq banques fournit une image assez précise des normes en usage dans les institutions bancaires françaises lors de l’attribution de crédits à leur clientèle. Le souci de limiter leur risque de crédit vis-à-vis de leurs clients conduit les dirigeants d’établissements bancaires à imposer le respect de normes-plafond fondées sur une série de ratios permettant d’analyser la santé financière et la capacité de l’entreprise à servir sa dette, en fonction de divers critères tels que fonds propres, bilan, niveau d’endettement à terme, chiffre d’affaires et frais financiers. Il ressort notamment de cette analyse qu’un ratio «endettement total bancaire sur fonds propres» supérieur à 2,50 déclenche l’apparition d’un clignotant de risque qui, certes, ne compromet pas définitivement l’octroi d’un prêt, mais conduit l’établissement à prendre des garanties accrues. Dans le cas du FPAP, si l’on rapporte les 65 millions d’avance à l’estimation optimiste de fonds propres présentée ci-dessus (4,7 millions EUR, voir considérant 56), le ratio s’établit à 13,82, soit près de six fois la limite supérieure de risque. Naturellement, si le montant réel des avances était plus élevé (77 millions, en tenant compte de la possible avance complémentaire de 12 millions évoquée au considérant 22, ou si le montant réel des fonds propres était sensiblement plus faible, ce ratio hypothétique augmenterait encore. Avec un tel niveau de risque, un organisme bancaire n’aurait jamais considéré l’éventualité d’un prêt, même si le recours à des sûretés réelles (telles que nantissement des options d’achat ou mise en gage des stocks de carburant acquis par le FPAP) ou personnelles (prise d’hypothèques sur les biens personnels des adhérents et nantissement de leurs navires) fait effectivement partie des techniques bancaires permettant de minimiser le risque d’insolvabilité. On observera toutefois que, dans le cas d’un recours à des sûretés personnelles sur les adhérents, les entreprises de pêche auraient vraisemblablement montré plus de réticence à adhérer au FPAP. Il existe également d’autres techniques de transfert ou de partage du risque-client, tels que le cofinancement du prêt par plusieurs établissements bancaires, le recours à des sociétés de caution ou l’adossement à des fonds de garantie régionaux et départementaux (en général eux-mêmes contre-garantis par des sociétés de caution) mais, dans tous les cas, la garantie n’est généralement consentie qu’au bénéfice d’entreprises fondamentalement saines et potentiellement rentables, et pour un montant n’excédant jamais 50 % de l’endettement (soit dans le cas du FPAP, pour un montant d’un peu plus de 30 millions EUR, ce qui laisse subsister un risque résiduel de près de trois fois la limite supérieure de risque).
(59)
Lorsque la France remarque, à propos de ces techniques, que des systèmes de cautionnement «auraient pu» être mis en place, elle admet implicitement qu’ils ne l’ont pas été dans le cas présent et que l’avance de l’État a été consentie sans que des garanties comparables à celles en usage dans les établissements bancaires n’aient été recherchées. Dans ces conditions, la Commission conclut que la France ne s’est pas comportée comme un créancier privé et qu’elle n’avait pas de garantie que le FPAP soit en mesure de rembourser les fonds mis à sa disposition.
(60)
Par ailleurs, le FPAP, par la voix de son Conseil, fait observer qu’il est civilement responsable selon le droit français et que cette responsabilité est illimitée, en notant que l’action syndicale peut générer une responsabilité pour des sommes importantes. Certes, la Commission remarque que des sommes très importantes peuvent être en jeu, avec un organisme du genre du FPAP où les opérations menées sur les marchés à terme sont des opérations qui présentent des risques certains et peuvent entraîner des pertes importantes. Cela étant, rien ne dit que la responsabilité du FPAP, en cas de pertes importantes, sera couverte par les membres. Aucun des documents fournis (statuts, mode d’emploi, note d’information) ne fait état d’un tel mécanisme. La seule considération de nature financière figurant dans ces documents concerne la cotisation pour laquelle il est indiqué qu’elle reste acquise au profit du syndicat quand un membre se retire (article 10). D’autre part, la Commission observe que la loi du 21 mars 1884, loi en vertu de laquelle le FPAP a été créé, est la loi qui a permis, en France, la création des syndicats professionnels. Il n’est certainement pas dans l’esprit d’une telle loi d’entraîner une responsabilité de nature économique, et de là financière, des membres du syndicat concerné. Par conséquent, en cas de pertes financières importantes, la Commission ne voit pas comment ces pertes peuvent être compensées par ses adhérents.
(61)
Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, la Commission estime que le principe du créancier privé n’a pas été respecté.
4.1.1.3. Existence d’un avantage financier octroyé au moyen de ressources
(62)
La Commission considère que le montant estimé des recettes provenant des diverses cotisations des adhérents, même dans l’hypothèse haute, n’aurait jamais permis au FPAP d’intervenir sur un marché à terme sans apport de fonds extérieurs. Ces fonds extérieurs ont été fournis par l’État, par l’intermédiaire de l’OFIMER, sous la forme d’au moins trois avances de trésorerie échelonnées entre novembre 2004 et octobre 2005, pour un montant total s’élevant, selon les informations communiquées par la France, à 65 millions EUR. Une quatrième avance de 12 millions EUR a probablement aussi été versée; en effet, les termes de l’argumentaire cité au considérant 22 laissent entendre que la signature de la convention était en cours à cette date.
(63)
La France n’a pas apporté d’élément qui viendrait contredire cette analyse. Dans cet argumentaire, on peut d’ailleurs lire: «Le FPAP est considéré [par la Commission] ne pas pouvoir intervenir au regard de ses moyens sans l’avance remboursable de l’État. Contre cette démonstration, aucun argument ne peut être avancé.» Aussi, pour la Commission, ces avances ont-elles bien été consenties dans des conditions qui ne sont pas les conditions normales du marché (voir considérants 51 à 61 de la présente décision)
(64)
Par ailleurs, la Commission observe que ni la France ni le FPAP n’ont donné à la Commission d’indication sur le montant des fonds engagés par le FPAP sur ces marchés à terme, ou sur le résultat des transactions qui y ont été opérées. D’après le même argumentaire, les autorités françaises ont délibérément choisi de ne pas communiquer ces informations; il y est en effet indiqué que «… ces éléments pourraient être fournis à la Commission; cependant il convient de mesurer l’intérêt de fournir de tels éléments maintenant.» Or, la Commission constate que ces éléments ne lui sont pas parvenus, ni par ce courrier ni ultérieurement.
(65)
Enfin, la France ainsi que le FPAP et son Conseil, estiment que la Commission ne peut préjuger l’existence d’une aide d’État tant qu’aucune défaillance de remboursement n’a été constatée (France: «l’avance remboursable ne peut être qualifiée d’aides d’État tant que l’échéance de remboursement n’est pas échue». FPAP: «Cette somme peut-elle ou non être remboursée? C’est la question principale que pose la Commission»; MQA: «Aucun des emprunts consentis par la France au FPAP n’est arrivé à terme. Il n’y a encore à ce stade aucun défaut de remboursement ni aucune manifestation de l’État français, laissant supposer une annulation pure et simple de la dette à son terme»). La Commission rappelle à cet égard que la qualification d’aide d’État en faveur du FPAP est d’abord liée à la décision de la France d’octroyer au FPAP un prêt qu’il n’aurait pas obtenu autrement, et ce même si les échéances de remboursement avaient été respectées. C’est pourquoi, lorsque la Commission s’interroge sur la solvabilité du FPAP à l’échéance du prêt, c’est d’abord parce que cette question de la solvabilité du FPAP est au cœur de l’appréciation de sa situation au regard des conditions normales d’octroi d’un prêt par un établissement bancaire privé et non parce qu’elle suspecte la transformation d’un prêt en simple concours financier.
(66)
De ce point de vue, s’il apparaissait que les avances n’ont pas été remboursées dans les délais, voire pas remboursées du tout, cela confirmerait à la fois que le FPAP n’était pas en mesure de mener les actions prévues par ses statuts sans un apport extérieur de crédits et que cet apport ne lui aurait jamais été consenti par un organisme bancaire dans des conditions normales de marché. Or, à ce propos, la Commission observe que la France ne l’a pas informée d’un éventuel remboursement des avances dont a bénéficié le FPAP. Celles-ci devaient être remboursées, respectivement le 1er novembre 2006 pour l’avance de 15 millions EUR faisant l’objet de la convention du 12 novembre 2004, le 1er mai 2007 pour l’avance de 10 millions EUR faisant l’objet de la convention du 27 mai 2005 et le 1er juillet 2007 pour l’avance de 40 millions EUR faisant l’objet de la convention du 11 octobre 2005 (voir considérant 21). Quant à la quatrième avance dont pourrait avoir bénéficié le FPAP (voir considérant 22), ni la date de la convention ni la date d’échéance du remboursement ne sont connues.
(67)
Les trois dates d’échéance connues sont maintenant passées. La première était même déjà passée quand la France a envoyé son dernier courrier à la Commission, le 27 novembre 2006, après la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen. La Commission estime que, si cette avance avait été effectivement remboursée, la France ou le FPAP lui-même en auraient informé sans tarder la Commission puisque l’un des arguments avancés pour contrer l’analyse de la Commission était que ces avances ne pouvaient pas être qualifiées d’aide d’État tant que l’échéance de remboursement n’était pas passée. Nul doute que si le remboursement de la première avance avait été effectué, la France en aurait fait part à la Commission dans son courrier du 27 novembre 2006 et aurait ensuite fait la même chose pour les deuxième et troisième avances qui devaient être remboursées pour le 1er mai et le 1er juillet 2007 ainsi que pour l’éventuelle quatrième avance. Par ailleurs, les échos parus dans la presse professionnelle suggèrent qu’il n’y a pas eu, jusqu’à maintenant, de remboursement. Ainsi, la Commission considère que l’aide initialement octroyée sous forme d’avance s’est transformée en une aide sous forme de subvention directe.
(68)
Par conséquent, pour l’ensemble des motifs exposés ci-dessus, la Commission estime que les avances de l’État représentent un avantage financier accordé au moyen de ressources de l’État.
4.1.1.4. Existence d’un avantage financier imputable à l’État
(69)
La Commission observe que les trois conventions passées entre l’État et le FPAP prévoient expressément que les fonds publics versés ont pour objet la mise en place d’un mécanisme de couverture contre les fluctuations des cours internationaux du pétrole et que ce mécanisme permettra l’acquisition sur les marchés à terme d’options financières. Or il est patent que la trésorerie initiale du FPAP, qui n’était alimentée que par les seules cotisations de ses adhérents, n’aurait pas pu lui permettre de mener de telles opérations, tout au moins pas à l’échelle à laquelle elles l’ont été. En effet, la première convention, datée du 12 novembre 2004, indique que l’avance de 15 millions EUR a pour objet «de permettre le démarrage du dispositif». C’est donc bien grâce à ces avances que le FPAP a été en mesure de mener des opérations d’acquisition sur les marchés à terme dans des proportions significatives.
(70)
En d’autres termes, il apparaît que l’État a concrètement soutenu la création du FPAP, constitué sous forme de syndicat, et son engagement sur les marchés à terme des produits pétroliers, alors même que cette activité ne correspond pas à l’activité ordinaire d’un syndicat, et ce, dans des conditions de concurrence avec des opérateurs privés qui ne sont pas des conditions de concurrence normales. La France reconnaissait d’ailleurs, dès le 7 octobre 2005, que «le gouvernement a encouragé une démarche initiée par les professionnels qui est la création d’un fonds de prévention des aléas pour la pêche. Ce fonds géré par des professionnels permet aux pêcheurs (…) de mutualiser leur capacité financière pour acheter des options financières sur le marché à terme pour se couvrir contre le risque de fluctuations du prix du carburant», tout en omettant de préciser que ladite «capacité financière» des pêcheurs existait grâce à des ressources d’État, deux avances ayant déjà été versées à cette date. Il ne fait pas de doute toutefois que le FPAP devait tenir compte des exigences des pouvoirs publics en décidant de l’utilisation des fonds mis à sa disposition. De ce point de vue, la création d’une mission interministérielle d’inspection chargée «d’auditer le mécanisme du FPAP dans son fonctionnement actuel, et de vérifier que les conditions de la dépense sont satisfaisantes au regard du droit et des règles de la dépense publique, tout en étant conformes aux engagements pris par les gestionnaires de ces fonds» démontre le souci de l’État de s’assurer que les fonds du FPAP ont bien été utilisés conformément à la destination prévue dans les conventions.
(71)
Dès lors, la Commission considère, au vu de cet ensemble d’indices, que l’avantage financier que représentent les avances octroyées au FPAP pour l’acquisition d’options financières sur les marchés à terme du pétrole est imputable à l’État (11).
4.1.1.5. Existence d’un avantage financier qui fausse ou menace de fausser la concurrence
(72)
Le FPAP bénéficie d’un avantage financier par rapport aux autres sociétés intervenant sur les marchés à terme, qu’il s’agisse de sociétés habituellement actives sur ces marchés ou bien de sociétés étant ou pouvant être constituées de la même manière que le FPAP sous forme de syndicat professionnel dans les autres États membres, voire en France même.
(73)
La France fait valoir que «le FPAP ne peut être considéré comme favorisé par rapport à d’autres structures privées qui auraient pu jouer le même rôle, car il est la seule structure professionnelle française qui a pour objectif de regrouper des entreprises de pêche pour acheter des options sur le marché à terme.» La Commission observe en réponse que la situation du FPAP au regard des règles de concurrence ne doit pas être appréciée seulement vis-à-vis d’autres structures françaises regroupant des entreprises de pêche et jouant le même rôle que lui, mais vis-à-vis de tous les opérateurs français et européens susceptibles d’intervenir sur le marché à terme des produits pétroliers.
(74)
Le FPAP conteste en outre le fait qu’il aurait bénéficié de conditions privilégiées pour exercer son activité d’investisseur sur le marché à terme: selon ses propres termes, «Le fonds est intervenu sur le marché mondial des “commodities” en relation avec des courtiers ou des établissements financiers spécialisés (…) [Il] n’a bénéficié d’aucun avantage tarifaire, ni de conditions particulières vis-à-vis de tous les autres opérateurs du marché.» La Commission ne soutient pas que l’avantage financier du FPAP proviendrait d’un traitement privilégié du FPAP par les autres acteurs du marché, mais bien que le fonds n’a pu intervenir sur ce marché que parce qu’il disposait d’une marge d’intervention financière octroyée par l’État allant au-delà des capacités financières propres au FPAP, tandis que l’État ne l’a pas accordée dans des conditions similaires à d’autres entreprises qui pouvaient avoir le même intérêt que le FPAP à intervenir sur ce marché (des entreprises d’autres secteurs d’activité touchés par la hausse du coût du pétrole, par exemple) ou qui interviennent sur ce marché pour des raisons liées à leurs stratégies économiques et commerciales (entreprises pétrolières, par exemple).
(75)
Le FPAP reconnaît d’ailleurs l’existence de cet avantage. Dans un document de la Confédération de la Coopération Maritime, non communiqué à la Commission mais publié sur le site des «Assises de la pêche et de l’aquaculture de la Région Bretagne» (12), M. de Feuardent, résumant les principaux points abordés lors d’une rencontre avec la région Bretagne le 24 mai 2006, indique: «L’État a consenti un effort de 65 millions EUR à cette date. Le FPAP a par ailleurs enregistré sur le marché des “commodities” plusieurs millions EUR de bénéfices d’options, qui constituent une incontestable valeur ajoutée.» La Commission en conclut que le FPAP n’a pu mener des opérations d’acquisition d’options financières sur le marché des produits pétroliers que grâce aux fonds publics dont il disposait, et dont ne disposaient pas d’autres structures ou entreprises, et qu’il en a tiré un profit direct. Par conséquent, l’avantage dont il a bénéficié fausse ou menace de fausser la concurrence.
4.1.1.6. Existence d’un avantage financier qui affecte les échanges entre États membres
(76)
En étant intervenu, comme l’indique M. de Feuardent, sur le marché des «commodities», le FPAP est intervenu sur le marché mondial du pétrole.
(77)
Son activité a donc dépassé le cadre strictement français, de telle sorte qu’il y a bien lieu de considérer que les avances consenties affectent les échanges entre États membres.
4.1.1.7. Conclusion
(78)
Ainsi, les quatre conditions requises pour constater l’existence d’une aide d’État sont présentes: les avances versées au FPAP proviennent de ressources d’État, elles sont imputables à l’État, elles faussent ou menacent de fausser la concurrence et elles affectent les échanges entre États membres. L’aide dont bénéficie le FPAP constitue donc bien une aide d’État au sens de l’article 87 du traité CE pour ce qui concerne la part de trésorerie provenant de ressources d’État et utilisée pour l’acquisition d’options sur le marché à terme des produits pétroliers.
4.1.2. Compatibilité avec le marché commun
(79)
Comme l’indiquent les conventions passées entre l’État et le FPAP, cette aide d’État sous forme d’avances a eu pour objet de permettre le démarrage des interventions du FPAP sur les marchés à terme du pétrole et de ses produits dérivés ainsi que leur poursuite. Il s’agit donc d’une aide au fonctionnement du FPAP. La France reconnaît d’ailleurs, par son courrier du 6 décembre 2005, que les montants indiqués ont été avancés «afin d’assurer le fonctionnement du FPAP».
(80)
Selon l’article 87, paragraphes 2 et 3, du traité, certaines catégories d’aide sont ou peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. Il convient d’examiner si cette aide au fonctionnement du FPAP peut entrer dans l’une de ces catégories.
(81)
La Commission observe que cette aide ne correspond pas aux cas de figure prévus par l’article 87, paragraphe 2.
(82)
En effet, elle n’est pas destinée à remédier à des dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires. La Commission rappelle à ce propos que les fluctuations du cours du pétrole sont inhérentes à l’activité économique. Ces fluctuations touchent également d’autres secteurs d’activité consommateurs de produits pétroliers dans l’ensemble des États membres de l’Union européenne et ne peuvent pas être considérées comme une calamité naturelle ou un événement extraordinaire au sens de l’article 87 du traité. Cette aide n’est donc pas compatible avec le marché commun en vertu de l’article 87, paragraphe 2, point b), du traité.
(83)
Cette aide ne peut pas non plus être considérée comme compatible avec le marché commun sur la base d’une application directe de l’article 87, paragraphe 3, du traité, avec les différents cas de figure qui y sont prévus.
a)
Il ne s’agit manifestement pas d’une aide destinée à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi [cas prévu à l’article 87, paragraphe 3, point a)]. Cette aide a en effet pour but de permettre au FPAP d’intervenir sur les marchés à terme pertinents. Elle n’a donc pas de rapport avec les aides visées audit point a).
b)
Le FPAP ne peut pas être considéré comme un projet important d’intérêt européen ou comme une aide destinée à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre [cas prévus à l’article 87, paragraphe 3, point b)]. En effet, le FPAP est spécifiquement français et les autres États membres n’ont pas exprimé l’intention d’instituer des fonds du même genre; la dimension européenne de ce fonds fait par conséquent défaut. Quant à considérer qu’il s’agit d’une aide destinée à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre, la Commission observe qu’il n’y a aucun élément permettant de dire que l’apport d’argent à un fonds de ce genre permettrait d’apporter un tel remède. Pour ce qui concerne l’aide en faveur du FPAP lui-même, l’aide bénéficie seulement à une seule entité économique et, même si on la relie à l’aide accordée aux entreprises de pêche, ne bénéficie pas à l’économie d’un État membre dans son ensemble. Par ailleurs, la Commission rappelle qu’elle a toujours considéré qu’il n’appartient pas aux autorités publiques d’intervenir financièrement contre cette hausse du pétrole; leur rôle doit au contraire consister notamment à mener des politiques d’incitation envers les entreprises afin qu’elles s’adaptent aux nouvelles conditions économiques créées par cette hausse. C’est pourquoi une aide ayant pour objectif de permettre à une entité économique d’intervenir sur les marchés à terme pertinents ne correspond pas à l’objectif souhaité.
c)
L’existence du FPAP ne peut pas, par elle-même, répondre à la condition de l’article 87, paragraphe 3, point c), qui prévoit que peuvent être compatibles avec le marché commun les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. En effet, aucun élément n’indique que le développement ou l’accroissement d’une activité d’intervention sur les marchés à terme du pétrole soit souhaitable. En outre, cette activité n’est pas liée à une région économique. C’est pourquoi cette aide ne peut pas être considérée comme compatible avec le marché commun en vertu dudit point c).
d)
Enfin, cette sorte d’aide ne figure pas parmi les catégories d’aide qui auraient été considérées comme compatibles avec le marché commun par décision du Conseil adoptée conformément à l’article 87, paragraphe 3, point e).
(84)
La Commission note par ailleurs qu’aucune des lignes directrices qu’elle a adoptées pour l’analyse des aides d’État ne s’applique à la présente aide au fonctionnement du FPAP.
(85)
Il en résulte donc, en conclusion, que l’aide au FPAP pour l’acquisition d’options sur les marchés à terme ne peut être considérée comme compatible avec le marché commun au regard d’aucune des dérogations autorisées par le traité.
4.2. Aide en faveur des entreprises de pêche: allégement des dépenses de carburant
(86)
Avant de procéder à l’analyse des aides ayant donné lieu à l’ouverture formelle de la procédure d’examen, la Commission doit prendre position sur l’argument du FPAP qui estime que les aides consenties à lui-même et aux entreprises de pêche devraient être considérées à la lumière d’un relèvement du seuil de minimis dans le secteur de la pêche. Selon le FPAP, les montants en cause (environ 16 000 EUR par entreprise en moyenne, en excluant l’aide qu’il considère comme étant une aide sociale directe aux pêcheurs) seraient nettement inférieurs à ceux qui étaient en cours d’adoption au moment du versement des compensations par le FPAP (30 000 EUR par entreprise) (13). Les autorités françaises, dans leur réponse, font également référence au relèvement du seuil de minimis mais sans en revendiquer l’application pour la présente aide.
(87)
Tout d’abord, la Commission rappelle que, selon l’article 3 du règlement (CE) no 1860/2004 de la Commission du 6 octobre 2004 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis dans les secteurs de l’agriculture et de la pêche (14), disposition en vigueur à l’époque où ces aides aux entreprises de pêche ont été octroyées, le montant maximal d’aide de minimis était de 3 000 EUR par entreprise sur trois ans; les aides considérées dans la présente décision excèdent largement ces montants et la France n’a d’ailleurs pas fait état, dans ces observations, d’une éventuelle application de ce plafond pour les entreprises qui auraient pu en bénéficier. D’autre part, même si le montant de 30 000 EUR, qui figure dans le règlement (CE) no 875/2007 récemment adopté par la Commission (15), est supérieur aux 16 000 EUR évoqués ci-dessus par le FPAP, ce montant n’est qu’un montant moyen. Par ailleurs, c’est à tort que la France parvient à ce montant de 16 000 EUR en excluant la part d’aide qu’elle qualifie d’aide sociale et qui doit être prise en compte dans l’analyse (voir considérant 122 et 123). Ainsi, vu la diversité de la taille des entreprises de pêche adhérentes du FPAP, on peut être assuré que le montant de l’aide accordée à certaines entreprises est supérieur à 30 000 EUR. Par exemple, pour des chalutiers de 20 à 25 mètres, le montant annuel de l’indemnité s’établit aux alentours de 35 000 EUR, soit 70 000 EUR pour les deux années 2005 et 2006 (16). Quoi qu’il en soit, comme indiqué ci-dessus, la France n’a pas revendiqué l’application du nouveau plafond de minimis et n’a apporté aucun élément de preuve indiquant qu’elle l’aurait fait. Par conséquent, au vu de l’ensemble de ces éléments, dans le cadre de l’examen permanent des régimes d’aide d’État, la Commission est dans l’obligation de vérifier la conformité de ces aides au regard des dispositions de l’article 87 du traité.
4.2.1. Existence d’une aide d’État
(88)
La France estime que la Commission n’est pas fondée à faire porter son analyse de l’existence d’une aide d’État sur cet aspect des activités du fonds. D’après la France, «la qualification d’aide d’État ne doit reposer que sur une analyse ad hoc de l’avance remboursable de l’État, et non en se fondant sur une analyse des activités du FPAP. Ainsi les autorités françaises souhaitent que ne soit développée que la première partie 3.1. de l’appréciation. La partie 3.2. revient à condamner les activités du FPAP qui est un syndicat professionnel qui pratique son activité d’achat d’options pour couvrir ses adhérents contre les fluctuations du prix du gazole.» (17)
(89)
En réponse, la Commission rappelle que conformément à une jurisprudence constante, les aides ne sont pas caractérisées par leurs causes ou leurs objectifs, mais sont définies en fonction de leurs effets (18). Outre l’acquisition d’options financières sur les marchés à terme, le FPAP a pour objet, selon les conventions passées avec l’État, de verser aux entreprises de pêche une compensation correspondant au différentiel de prix entre le prix maximum couvert et le prix moyen mensuel de l’indice de référence pour le mois considéré. Par conséquent, la Commission estime que les entreprises de pêche ont bénéficié d’avantages spécifiques à travers le système mis en place par le FPAP et qu’il y a bien lieu d’analyser les effets des avances octroyées par l’État non seulement sous l’angle de l’avantage consenti au FPAP, mais aussi sous celui des avantages consentis aux entreprises de pêche.
4.2.1.1. Existence d’un avantage financier octroyé au moyen de ressources d’État
(90)
L’avantage tiré par les entreprises de pêche des activités du FPAP est d’une double nature: il consiste d’une part dans la possibilité de se procurer du carburant à un prix avantageux, et d’autre part dans la perception d’une indemnité compensant partiellement leurs dépenses de carburant.
(91)
Concernant le premier aspect, l’acquisition d’options sur les marchés à terme par le FPAP, qui rétrocédait ensuite le carburant acheté à terme à la société CECOMER, centrale d’achats des coopératives maritimes, a permis aux entreprises adhérentes au FPAP d’acheter du carburant acquis par ces coopératives à un prix inférieur à celui du marché ordinaire. Or, comme indiqué ci-dessus (voir considérant 75 de la présente décision), ceci n’a été possible que parce que «L’État a consenti un effort de 65 millions EUR à cette date. Le FPAP a par ailleurs enregistré sur le marché des “commodities” plusieurs millions EUR de bénéfices d’options, qui constituent une incontestable valeur ajoutée.» La Commission constate donc que la fourniture de carburant aux entreprises de pêche à un prix inférieur à celui du marché ordinaire a été possible grâce aux avances consenties par l’État et aux ressources propres du FPAP, c’est-à-dire le produit des cotisations de ses adhérents et les bénéfices tirés d’opérations spéculatives sur le marché à terme des produits pétroliers.
(92)
On retrouve cette même double provenance dans les fonds (ressources d’État et ressources tirées de l’activité privée du FPAP) qui ont servi à financer la compensation versée aux entreprises de pêche.
(93)
Comme cela est décrit au considérant 24 de la présente décision, le FPAP prend en charge la différence de prix existant, selon les conventions des 12 novembre 2004 et 27 mai 2005, entre le «prix maximum couvert» et le prix moyen mensuel de l’indice de référence et, selon la convention du 11 octobre 2005, entre 30 centimes d’euro par litre et le prix moyen mensuel de référence si ce dernier est supérieur à 30 centimes d’euro.
(94)
Le mécanisme de «lissage» envisagé initialement reposait sur l’hypothèse que les surcoûts par rapport à un prix de référence en période de cours élevés pourraient être compensés grâce aux cotisations versées par les adhérents en période de cours plus modérés. Le système se serait de la sorte autofinancé. Si l’on se réfère au document de M. de Feuardent déjà mentionné au considérant 75 de la présente décision, «le FPAP était techniquement en mesure de prendre les premières options dès avril 2004; à cette époque, les besoins CECOMER (environ 200 millions de litres) pour 2005 pouvaient être couverts à 0,28 cts/litre pour environ 4 millions EUR» Ainsi, le FPAP aurait peut-être pu faire face, au début de 2004, aux besoins relativement modestes de l’«assurance gazole» grâce à ses ressources propres. Il apparaît donc bien que, dans sa conception originelle, le fonds aurait pu être auto-suffisant.
(95)
Cependant, les cours du pétrole s’étant maintenus à un niveau très élevé et l’adhésion au FPAP s’étant très largement généralisée, le nombre d’adhérents au FPAP s’est rapidement et considérablement accru. Il en est résulté que le coût de cette «assurance gazole» a explosé et n’a pu être supporté que grâce à l’utilisation des avances consenties par l’État au FPAP.
(96)
Si l’on tente une estimation des crédits nécessaires au FPAP pour faire face aux dépenses de l’«assurance gazole» pour 2005, on peut partir de l’hypothèse que le niveau de la consommation de carburant pour laquelle une compensation était demandée par les entreprises de pêche est probablement passé de 200 millions de litres (voir considérant 94) à un volume qu’on peut estimer à près de 900 millions de litres. En effet, si l’on reprend les moyennes de consommation annuelle ayant servi de base aux calculs figurant aux considérants 55 et 56, la consommation de 1 000 navires de moins de 12 mètres serait de 1 000 navires × 200 tonnes/navire soit 200 000 tonnes et celle des navires de plus de 12 mètres serait de 1 400 navires × 480 tonnes/navire soit 672 000 tonnes, ce qui fait au total 872 000 tonnes (ou 872 millions de litres). En réalité, comme indiqué au considérant 55, si l’on considère que les navires sont en pêche plutôt 38 semaines par an que 48, la consommation est probablement plus proche de 700 000 tonnes (1 000 navires de moins de 12 m × 158 tonnes soit 158 000 tonnes et 1 400 navires de plus de 12 m × 380 tonnes soit 532 000 tonnes). Dans l’hypothèse d’un plafonnement de la compensation à 12 centimes par litre, plafonnement appliqué pour la troisième avance (19), les besoins financiers du FPAP atteignaient ainsi un montant annuel de l’ordre de 85 millions EUR. En considérant le fait que les entreprises de pêche n’ont peut-être assuré qu’une partie de leur consommation de carburant, le besoin de crédits a probablement été moins important, mais l’ordre de grandeur reste de plusieurs dizaines de millions EUR par an, à comparer avec l’estimation initiale de 4 millions EUR pour l’année 2005. Il devient alors évident que le FPAP n’aurait pas pu faire face à la couverture garantie à ses adhérents, en contrepartie de leurs cotisations, sans bénéficier d’un apport de fonds extérieurs, en l’occurrence les avances consenties par l’État.
(97)
Dans ce contexte, le FPAP a bénéficié de fonds publics afin de répondre aux besoins de cette «assurance gazole», à charge pour lui de gérer au mieux ces fonds. La trésorerie du FPAP se compose ainsi de fonds provenant des cotisations des adhérents, des avances de l’État, et des bénéfices éventuels de ses activités sur les marchés à terme du pétrole. La partie de ces fonds provenant des avances de l’État correspond incontestablement à des ressources d’État. Quant aux bénéfices réalisés sur les marchés à terme et qui ont permis aux entreprises de pêche de se fournir en carburant moins cher, ils n’ont pu être réalisés que grâce à l’existence de ressources d’État, qui ont donné les moyens au FPAP de mener des opérations financières sur les marchés à terme. Par ailleurs, bien que les caractéristiques exactes des conventions passées entre le FPAP et CECOMER ne soient pas connues et ne puissent être déduites d’aucun des documents communiqués par la France, la Commission suppose que la compensation versée aux entreprises adhérentes, correspondant à un différentiel de prix, a été moins élevée que si CECOMER et les coopératives maritimes avaient livré aux pêcheurs du carburant qui aurait été acheté sur le marché ordinaire, c’est-à-dire sans intervention par le FPAP sur les marchés à terme. Ainsi, le bénéfice des opérations du FPAP sur les marchés à terme a été transféré à CECOMER, coopérative d’approvisionnement des coopératives maritimes, et finalement aux entreprises de pêche qui se fournissent en carburant auprès d’elles. L’effet pratique a certainement été que le FPAP a pu continuer à verser des compensations pendant une période plus longue que si le FPAP n’avait été qu’un organisme intermédiaire uniquement chargé de répartir les 65 (ou 77) millions EUR fournis par l’État sous couvert du mécanisme de l’«assurance gazole»
(98)
La Commission considère par conséquent que c’est bien au moyen de ressources d’État, qu’elles aient directement alimenté la trésorerie du FPAP ou qu’elles aient été utilisées pour dégager des bénéfices venant augmenter cette trésorerie, que les entreprises de pêche ont pu bénéficier d’un avantage financier, d’une part en ayant la possibilité de se fournir en carburant à un prix avantageux, et d’autre part en percevant une indemnité compensatrice calculée par rapport à un prix de référence.
4.2.1.2. Existence d’un avantage financier imputable à l’État
(99)
Les trois, éventuellement quatre, conventions passées entre l’État et le FPAP prévoient que les fonds publics versés sous forme d’avances ont pour finalité dernière de compenser partiellement les frais de carburant des entreprises de pêche. La compensation versée aux pêcheurs sous forme d’indemnité correspondant à la différence entre un prix de référence et un prix à la pompe se conjugue avec une diminution du prix du gazole à la pompe du fournisseur qui est le plus souvent la coopérative maritime.
(100)
La trésorerie du FPAP, initialement constituée par les cotisations des adhérents, puis abondée par une première avance de l’État, lui a permis d’agir sur les marchés à terme et d’en tirer des bénéfices, mais sans que ces bénéfices ne soient suffisants pour lui permettre d’assumer, en même temps, le versement de l’indemnité compensatrice garantie aux entreprises de pêche en contrepartie de leurs cotisations. Deux, éventuellement trois, avances supplémentaires lui ont toutefois permis de continuer ses activités avant de devoir progressivement dénouer ses positions pour disposer des liquidités nécessaires au paiement des indemnités. La Commission observe que les décisions relatives aux opérations sur les marchés à terme ont été prises par le président du FPAP. Leur mise en œuvre concrète s’est effectuée par le recours à des courtiers et des établissements financiers spécialisés (voir considérant 74), dont la rémunération a été assurée par le FPAP dans des proportions inconnues de la Commission. Or, si les statuts du FPAP prévoient que le Président doit obligatoirement consulter le conseil d’administration «pour décider des projets de couverture à mettre en œuvre», l’État n’est pas représenté dans ce conseil d’administration. Ainsi, même si le FPAP avait l’obligation, en toute généralité, de «tenir une comptabilité permettant de connaître, sur demande, l’utilisation de l’avance ainsi que l’affectation des ressources et des dépenses du Fonds», l’État ne décidait ni de la stratégie à suivre par le FPAP pour l’acquisition de ces options financières, ni du niveau de la compensation financière devant être versée aux entreprises. Par conséquent, si, comme il a été montré au paragraphe 4.1.1.4, il ne fait pas de doute que l’aide constituée par l’octroi des trois, éventuellement quatre, avances est imputable à l’État, il n’en va pas de même pour les avantages supplémentaires dont les entreprises de pêche ont pu bénéficier grâce d’une part à leurs cotisations et d’autre part à une gestion avisée de l’ensemble de la trésorerie du FPAP. En effet, si, grâce aux opérations menées sur les marchés à terme, l’aide finalement versée aux pêcheurs a été supérieure aux fonds publics initialement reçus par le FPAP, la partie de l’aide allant au-delà du montant des fonds publics avancés n’a pas résulté d’une décision de l’État. Ainsi, pour la Commission, même s’il n’est pas possible, d’un point de vue comptable, d’isoler précisément ce qui provient de ressources d’État et ce qui provient de ressources propres, puisque c’est l’ensemble de la trésorerie qui a été utilisée pour agir sur les marchés à terme du pétrole et pour payer une indemnité compensatoire, l’avantage correspondant à la différence entre le montant total des aides dont ont bénéficié les entreprises de pêche et le montant total des avances de l’État transférés aux entreprises de pêche n’est pas imputable à l’État.
4.2.1.3. Existence d’un avantage financier qui fausse ou menace de fausser la concurrence
(101)
La Commission considère que l’allégement dont bénéficient les entreprises de pêche adhérentes au FPAP pour leurs dépenses de carburant favorise ces entreprises, parce qu’elles sont les seules à pouvoir bénéficier de cet allégement. Leur position se trouve renforcée par rapport à d’autres entreprises se trouvant en concurrence avec elles sur le marché communautaire, qu’il s’agisse d’autres entreprises de pêche ou bien d’entreprises d’autres secteurs d’activité économique ayant un intérêt à diminuer leurs coûts de production liés aux dépenses de carburant. De plus, étant donné que ce mécanisme de couverture s’adresse uniquement aux entreprises de pêche, l’avantage ainsi accordé à ces entreprises s’analyse comme un avantage sectoriel non accessible aux autres secteurs. Or, toute forme d’aide, en privilégiant un secteur particulier, fausse ou menace de fausser la concurrence [voir la décision 2006/269/CE de la Commission du 8 février 2006 relative aux déductions fiscales pour les pêcheurs professionnels (Suède) (20), considérants 31 et 35].
(102)
La France objecte que cette aide n’a pas favorisé les entreprises adhérentes du FPAP, dans la mesure où «l’adhésion au FPAP est libre et ouverte à toutes les entreprises de pêche sous réserve de cotiser». MQA ajoute que cette adhésion est ouverte «sans considération de structure ou de nationalité des intérêts bénéficiaires». Le FPAP précise enfin que «les entreprises adhérentes du FPAP sont détenues par des capitaux français, mais également espagnols et néerlandais».
(103)
La Commission observe en réponse que les entreprises de pêche qui peuvent adhérer au FPAP sont seulement celles qui ont des navires enregistrés en France métropolitaine ou dans les départements d’outre-mer. Des entreprises à capitaux néerlandais ou espagnols et détenant des navires français peuvent donc effectivement adhérer au FPAP; c’est certainement au cas de ces navires que la France et le FPAP font allusion dans leurs réponses. Mais les autres navires communautaires ne peuvent pas y adhérer.
(104)
L’ensemble des entreprises bénéficiaires de la compensation versée par le FPAP sont en concurrence sur le marché communautaire avec les entreprises dont les navires battent pavillon des autres États membres et qui ont aussi un intérêt à diminuer leurs coûts de production liés aux dépenses de carburant mais qui n’ont pas à leur disposition un système de compensation du genre de celui mis en place par le FPAP. Pour cette raison, l’avantage dont bénéficient les entreprises de pêche adhérentes ou celles qui n’ont pas encore adhéré mais qui seraient en mesure de le faire, c’est-à-dire toutes les entreprises ayant des navires de pêche battant pavillon français, représente clairement une distorsion de concurrence.
(105)
Le FPAP estime en outre que les facteurs de distorsion de concurrence doivent être recherchés ailleurs. En se référant à l’existence de surcoûts importants qui sont, selon lui, sans fondement économique, tels ceux dérivant de la gestion des plans d’orientation pluriannuels de la flotte de pêche, c’est-à-dire de la gestion de la capacité globale de cette flotte, ou ceux liés à la gestion des «droits à produire», le FPAP indique notamment que «Les “droits” liés à des “politiques” nationales représentent (…) le vrai facteur de distorsion de concurrence européenne [et] ils sortent largement du domaine économique.»
(106)
La Commission observe à ce propos que ces coûts, qu’ils soient en France inférieurs ou supérieurs à ceux existant dans les autres États membres, résultent des contraintes dues à l’encadrement réglementaire dans lequel s’exerce aujourd’hui l’activité de pêche. Par sa communication (21) du 26 février 2007 relative aux instruments de gestion fondés sur les droits de pêche, la Commission rappelle que le secteur communautaire de la pêche se caractérise par une multiplicité d’instruments et de mécanismes de gestion et que des situations comparables sont traitées parfois de manière très différente suivant les États membres. Il en résulte notamment que la vente et l’achat de droits de pêche est une pratique courante dans certains États membres, que ce soit dans le cadre de marchés établis ou de manière indirecte. Les coûts mentionnés par le FPAP sont des coûts auxquels sont confrontées les flottes des divers États membres et correspondent à l’évolution économique du secteur de la pêche. Ils résultent de la mise en œuvre au niveau national des mesures de gestion que la politique commune de la pêche impose ou rend nécessaire. Cette mise en œuvre n’apporte pas de justification à la mise en place dans un État membre particulier d’aides spécifiques. Pour cette raison, contrairement à ce qu’avance le FPAP, la distorsion de concurrence ne doit pas s’apprécier dans la limite d’un «marché pertinent», par exemple un «micromarché régional», notion à laquelle il se réfère, mais, comme cela est prévu dans le cadre du traité, dans l’ensemble du marché commun. Ainsi, si l’aide du FPAP a pour effet de faciliter le maintien de la pêche dans un cadre régional et de protéger la ressource en empêchant les navires hauturiers de se replier sur des fonds d’accès plus proches ou les chalutiers de s’orienter vers des pêcheries plus spécifiques, comme cela est avancé par le FPAP, elle correspond parfaitement à une aide qui fausse ou menace de fausser la concurrence et donc, à cet égard, à une aide d’État.
(107)
Aussi, pour l’ensemble des raisons exposées ci-dessus, la Commission considère-t-elle que les fonds avancés par l’État et dont ont bénéficié les entreprises de pêche, via le FPAP, faussent ou menacent de fausser la concurrence.
4.2.1.4. Existence d’un avantage financier qui affecte les échanges entre les États membres
(108)
Le FPAP conteste le fait que les aides accordées aux entreprises de pêche adhérentes du syndicat affectent les échanges entre les États membres. En effet, selon le FPAP, ces entreprises exerceraient leurs activités dans «un marché qui n’est en aucun cas unique, mais qui repose plutôt sur une “mosaïque” de micromarchés régionaux».
(109)
La Commission constate en réponse que la valeur globale des exportations de produits de la pêche et de l’aquaculture de la France vers le reste du monde atteignait 1 290 millions EUR en 2005, dont 80 % à destination de pays membres de l’Union européenne. De même, la valeur globale des importations de cette catégorie de produits en France s’élevait en 2005 à 3 693 millions EUR, dont 40 à 60 %, selon les sources, en provenance de pays membres de l’Union européenne (22). Par comparaison, la valeur totale de la production française s’établissait à 1 868 millions EUR. Par conséquent, sans qu’il soit besoin de se livrer à une analyse économique chiffrée extrêmement détaillée (23), il est manifeste que, quelles que soient les variations de prix par espèce constatées chaque jour dans les ports français ou européens, le volume des échanges entre la France et le reste de l’Europe pèse d’un poids considérable dans son bilan d’approvisionnement en produits de la pêche et de l’aquaculture. Des mesures visant à favoriser un nombre important d’entreprises de pêche françaises (plus de 30 % de la flotte) par la réduction de leurs coûts de production ont nécessairement un impact sur les échanges entre États membres dans le domaine de la pêche.
(110)
Il est donc manifeste que l’avantage dont ont bénéficié les entreprises de pêche par la prise en charge d’une partie de leurs coûts de production affecte les échanges entre États membres.
4.2.1.5. Conclusion
(111)
Les quatre conditions requises pour constater l’existence d’une aide d’État ne sont que partiellement présentes. L’avantage dont ont bénéficié les entreprises de pêche résulte bien de l’emploi de ressources d’État, il fausse ou menace de fausser la concurrence et il affecte les échanges entre États membres. En revanche, il n’est imputable à l’État que dans la limite du montant des avances, dans la mesure où ces avances ne constituent qu’une partie de la trésorerie du FPAP, et où l’État n’est pas intervenu dans les choix opérés pour le FPAP pour faire fructifier les fonds mis à sa disposition. Ainsi, la Commission ne peut conclure à l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 87 du traité CE que dans la limite de l’apport de fonds publics, c’est à dire 65, ou 77 millions EUR.
(112)
La Commission observe enfin que les autorités françaises, nonobstant leurs réponses des 7 octobre 2005 et 21 avril 2006, ne contestent pas véritablement les conclusions de la Commission sur l’existence d’une aide d’État. En effet, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2007 par l’Assemblée nationale, le ministre de l’Agriculture et de la Pêche, interrogé sur l’avenir du FPAP, répond: «le FPAP est opérationnel depuis le 1er novembre 2004, mais la Commission européenne le surveille de près, car il s’agit d’une aide d’État.» (24).
4.2.2. Compatibilité avec le marché commun
(113)
Selon l’article 87, paragraphes 2 et 3, du traité, certaines catégories d’aide sont ou peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun.
(114)
La Commission observe que ces aides ne correspondent pas aux cas de figure prévus à l’article 87, paragraphe 2, du traité.
a)
En affirmant que le FPAP a agi comme «une organisation de défense de consommateurs», ou comme le «fédérateur de consommateurs de produits pétroliers», MQA semble suggérer que les aides en faveur des entreprises de pêche pourraient être assimilées aux «aides à caractère social octroyées à des consommateurs individuels» prévues à l’article 87, paragraphe 1. A cet égard, la Commission observe seulement que ce paragraphe vise expressément des «consommateurs individuels», et non des entreprises, et que, par conséquent, il ne peut pas s’appliquer au cas d’espèce (voir aussi considérant 50 de la présente décision). Cette aide n’est donc pas compatible avec le marché commun en vertu de l’article 87, paragraphe 2, point a), du traité.
b)
Ces aides ne constituent pas des aides destinées à remédier à des dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires. En effet, les fluctuations du cours du pétrole sont inhérentes à l’activité économique. Elles touchent également d’autres secteurs d’activité consommateurs de produits pétroliers dans l’ensemble des États membres de l’Union européenne et ne peuvent pas être considérées comme une calamité naturelle ou événement extraordinaire au sens de l’article 87, paragraphe 2, point b). Toutefois, à cette analyse, MQA objecte que l’aide est bien consécutive à une situation extraordinaire «puisque la Commission elle-même admet les difficultés économiques et sociales exceptionnelles du secteur». Il est certes vrai que le secteur de la pêche doit faire face à des difficultés particulières que la Commission a analysées en détail dans sa communication (25) du 9 mars 2006 intitulée «Améliorer la situation économique de la pêche». Dans cette communication, la Commission a montré que les sources des difficultés économiques et sociales du secteur se trouvent dans son inadaptation structurelle aux contraintes pesant sur son activité. Elle a par ailleurs formulé, dans cette communication, diverses propositions pour surmonter les difficultés économiques du secteur de la pêche. Examinant la compatibilité de certaines aides au fonctionnement, elle indique très clairement: «Les difficultés que connaît actuellement le secteur de la pêche ont été aggravées par la hausse récente des prix des carburants. Cette situation a poussé l’industrie de la pêche à demander une intervention publique afin de compenser cette soudaine augmentation des coûts. Ce type d’assistance représenterait une aide au fonctionnement incompatible avec le traité. La Commission ne pourrait approuver aucune aide notifiée à cette fin.» Evoquant ensuite un mécanisme de garantie comparable à celui initialement conçu lors de la mise en place du FPAP, elle ajoute «La Commission ne pourrait approuver un tel programme que s’il prévoit des garanties de remboursement, dans des conditions commerciales, de l’ensemble des aides publiques, ce qui, au vu des circonstances économiques actuelles, semble très peu probable.» Les fluctuations du coût des intrants, dont celui du carburant, sont inhérentes à l’activité économique et ne peuvent constituer en elles-mêmes un événement extraordinaire.
Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que les aides d’État en cause dont ont bénéficié les entreprises de pêche ne sont pas compatibles avec le marché commun en vertu de l’article 87, paragraphe 2, point b), du traité.
(115)
Ces aides ne peuvent pas non plus être considérées comme compatibles avec le marché commun sur la base d’une application de l’article 87, paragraphe 3, du traité, avec les différents cas de figure qui y sont prévus.
a)
Il ne s’agit pas d’aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi [cas prévu à l’article 87, paragraphe 3, point a), du traité]. Ces aides ont pour but de réduire les coûts de fonctionnement des entreprises de pêche. Certes, le FPAP indique que ces aides ont pour but de faciliter le maintien de la pêche dans un cadre régional. Cependant, la Commission constate que ces aides sont accordées aux entreprises de pêche quel que soit le lieu du siège de ces entreprises ou le port d’attache des navires qu’elles exploitent. Elles n’ont donc pas de rapport avec les aides visées audit point a).
b)
Ces aides ne peuvent pas non plus être considérées comme des aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre. Elles n’ont pas de lien avec un projet important d’intérêt européen commun. Elles ne peuvent pas non plus être qualifiées d’aide destinée à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre. En effet, les aides accordées aux entreprises de pêche ont pour objet de remédier aux difficultés des entreprises d’un secteur économique particulier et non à celles de l’ensemble de l’économie française. La nature sectorielle de cette aide est incontestable puisque la hausse des coûts du pétrole n’a pas seulement affecté les entreprises du secteur de la pêche mais l’ensemble des entreprises, tous secteurs d’activité confondus. Et, à cet égard, la Commission a toujours considéré qu’il n’appartient pas aux autorités publiques d’intervenir financièrement pour compenser cette hausse, mais au contraire d’inciter les entreprises à s’adapter aux nouvelles conditions économiques qui en résultent. Ainsi, au vu de l’ensemble de ces éléments, la Commission considère que l’aide du FPAP en faveur des entreprises de pêche ne peut pas être considérée comme compatible en vertu de l’article 87, paragraphe 3, point b).
c)
Pour ce qui concerne l’article 87, paragraphe 3, point c), l’allégement des dépenses de carburant ne peut pas, par lui-même, répondre à la condition dudit point c), selon lequel peuvent être compatibles avec le marché commun les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. En effet, les aides en cause ne visent pas à favoriser le développement des activités de pêche dans le sens d’une pêche durable, conformément aux objectifs de la politique commune de la pêche, mais pérennisent au contraire le niveau de l’effort de pêche sans inciter les entreprises de pêche à réduire leurs dépenses en carburant. Par conséquent, elles ont pour effet de ralentir la nécessaire adaptation des entreprises du secteur de la pêche aux contraintes résultant de la hausse des prix du pétrole. En outre, cette activité n’est pas liée à une région économique. C’est pourquoi ces aides ne peuvent pas être considérées comme compatibles avec le marché commun en vertu de l’article 87, paragraphe 3, point c).
d)
Enfin, ces catégories d’aide ne figurent manifestement pas parmi les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, ni parmi des aides considérées comme compatibles avec le marché commun par décision du Conseil adoptée conformément à l’article 87, paragraphe 3, point e).
(116)
Il résulte de l’ensemble de ces éléments que l’aide d’État octroyée aux entreprises de pêche pour l’allégement de leurs dépenses de carburant ne répond à aucune des dérogations prévues par l’article 87 du traité.
(117)
S’agissant d’aides à des entreprises de pêche, celles-ci doivent également être analysées à la lumière des lignes directrices pour l’examen des aides d’État destinées aux secteurs de la pêche et de l’aquaculture (ci-après dénommées «lignes directrices»).
(118)
Ces aides ont pour effet de diminuer les coûts de production des entreprises de pêche. Elles présentent le caractère d’aides au fonctionnement.
(119)
La Commission rappelle tout d’abord qu’aux termes du point 3.5 de ces lignes directrices, «les aides d’État ne doivent pas revêtir un caractère conservatoire, elles doivent au contraire favoriser la rationalisation et l’efficacité de la production et de la commercialisation des produits de la pêche. Les aides doivent conduire à des améliorations durables, de telle façon que le secteur de la pêche puisse évoluer grâce aux seuls revenus du marché.»
(120)
Or, comme exposé au considérant 115, point c), de la présente décision, l’allégement des dépenses de carburant ne vise pas le développement des activités de pêche dans le sens d’une pêche durable, conforme aux objectifs de la politique commune de la pêche, mais le maintien en activité à l’identique d’entreprises de pêche. C’est pourquoi la Commission considère que ces aides revêtent bien le caractère conservatoire évoqué au point 3.5 des lignes directrices et ne peuvent donc être considérées comme compatibles avec ce principe posé par les lignes directrices.
(121)
La France a certes indiqué, dans ses réponses à l’ouverture de la procédure formelle d’examen, que «les actions du FPAP ont anticipé des mesures utiles que les plans de sauvetage et de restructuration, une fois entérinés, ne feront qu’illustrer et confirmer». Cependant, ce n’est que bien plus tard, en janvier 2008, que la France a informé la Commission de la mise en œuvre de mesures présentées comme étant des mesures d’aide au sauvetage et à la restructuration en faveur des entreprises de pêche, mesures enregistrées par la Commission sous le numéro NN 09/2008 et actuellement en cours d’analyse. Cela étant, même si on accepte l’argument de la France selon lequel les actions du FPAP auraient anticipé d’une certaine manière ces mesures d’aide au sauvetage et à la restructuration, cela n’a pas d’incidence sur leur compatibilité avec le marché commun en raison des différences fondamentales qui existent entre les mesures mises en œuvre par le FPAP et les conditions auxquelles doivent répondre les régimes d’aide au sauvetage et à la restructuration des entreprises, conditions décrites dans les lignes directrices communautaires concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (26). En effet, contrairement à ce qui est requis dans ces lignes directrices, les aides résultant des actions du FPAP ont été octroyées indistinctement à l’ensemble des entreprises de pêche et non pas seulement aux entreprises en difficulté. D’autre part, les aides au sauvetage ne peuvent excéder six mois et doivent revêtir la forme d’un prêt remboursable ou d’une garantie; quant aux aides à la restructuration, elles doivent être octroyées dans des conditions précises pour une durée limitée. Or, les aides octroyées par la France par le moyen du FPAP ne remplissent aucune des conditions exigées: les entreprises de pêche bénéficient de ces aides depuis 2004, elles ne sont pas consenties sous forme de prêt ou de garantie, et leur remboursement dans le contexte d’un plan de restructuration n’est pas envisagé.
(122)
Le FPAP considère aussi que les aides octroyées se justifient par le fait qu’il s’agirait en réalité d’une aide aux revenus des salariés. Le FPAP écrit à ce propos: «Le FPAP se constitue en “groupement de prévention” en vue de constituer pour les 2 500 entreprises adhérentes un périmètre juridique de sauvegarde au sens de la Loi française…. À ce titre, l’aide aux revenus des salariés inscrite dans le périmètre de restructuration est autorisée. Elle n’affecte en rien les règles de concurrence. Elle relève au contraire des principes communautaires qui garantissent aux salariés un revenu minimum décent.» Le FPAP poursuit en indiquant que le système du paiement des marins à la part d’équipage aurait pour effet, en France, de priver les salariés des entreprises de pêche de salaire, voire de les mettre en dette vis-à-vis de l’armement. Il précise enfin que 25 des 65 millions d’avance consentis par l’État «concernent directement des avances aux salariés et s’analysent comme une action sociale directe». MQA ajoute: «Si les emprunts sont considérés comme des aides au profit, non pas du FPAP transparent, mais des entreprises de pêche adhérentes, il s’agirait véritablement d’aides sociales. Le concours financier qui serait ainsi apporté serait en effet directement lié à la rémunération des marins.»
(123)
Ces affirmations appellent plusieurs commentaires de la part de la Commission:
1)
Tout d’abord, elle s’étonne de lire que près de 40 % (25 millions sur 65) des avances de trésorerie consenties par l’État afin, selon les trois conventions décrites ci-dessus (voir considérant 21 de la présente décision), de permettre l’acquisition d’options financières sur les marchés à terme des produits pétroliers, «concernent directement des avances aux salariés et s’analysent comme une aide sociale directe».
2)
La Commission suppose qu’il s’agit ici, de la part du FPAP, d’un raccourci rhétorique visant à montrer que les actions mises en œuvre par le FPAP, en réduisant les coûts de production des entreprises de pêche et étant donné le système du salaire à la part, bénéficieraient in fine aux salariés de ces entreprises. C’est dans ce sens que ces actions pourraient s’analyser «comme une aide sociale directe». En effet, aucun élément du dossier ne laisse supposer qu’il y aurait eu des aides sociales directes, c’est-à-dire des aides versées par le FPAP directement aux salariés de ces entreprises; cela n’est d’ailleurs nullement prévu par les statuts du FPAP (voir considérant 20 de la présente décision).
3)
Quoiqu’il en soit, c’est-à-dire que des aides aient été éventuellement versées directement aux salariés ou bien que les actions du FPAP aient eu pour effet de bénéficier à ces salariés en permettant d’abonder leur revenu en raison du système du salaire à la part, la Commission rappelle que, conformément à une jurisprudence bien établie (27), la notion d’aide comprend les avantages consentis par les autorités publiques qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d’une entreprise. En ce sens, les salaires font indiscutablement partie de ces charges et une entreprise ne peut pas compter sur un financement public pour y faire face. Par conséquent, le fait que les avantages tirés par les entreprises de pêche de la possibilité d’acheter du carburant à prix préférentiels et d’une compensation partielle de leurs dépenses de carburant aient en réalité, selon le FPAP et MQA, bénéficié aux salariés de ces entreprises, est sans pertinence aux fins d’apprécier la compatibilité de ces aides au regard du marché commun. Il suffit de constater que les avantages consentis aux entreprises de pêche grâce à des fonds publics ont eu pour effet d’alléger les charges qui grèvent normalement le budget des dites entreprises.
4)
Dans la même ligne, la Commission ne peut pas accepter l’affirmation selon laquelle l’aide aux revenus des salariés serait autorisée, d’une part, parce qu’elle relèverait des principes communautaires qui garantissent aux salariés un revenu minimum décent, et d’autre part, parce que le système du paiement à la part serait particulièrement défavorable aux marins français. En effet, en application du principe de subsidiarité, la réglementation relative à l’existence d’un salaire minimum relève de la seule compétence des États membres. En France, pour ce qui concerne le salaire des marins, cette obligation est posée par les articles L.742-2, D.742-1 et D.742-2 du Code du travail. Comme le rappelle un arrêt de la Cour d’Appel de Rennes du 16 juin 1998 (28), ces dispositions, de portée générale, s’appliquent aux salariés relevant du Code du travail maritime, quel que soit le mode de rémunération adopté. Le fait que l’armateur et ses salariés soient convenus au départ que les marins seront payés à la part (à profit éventuel) ne dispense pas l’armateur de garantir aux marins, pendant la période d’embarquement, une rémunération au moins égale au salaire minimum. En d’autres termes, les parts de pêche doivent être au minimum équivalentes à la rémunération calculée en application du salaire minimum de croissance. L’article 34 du Code du travail maritime (29) renvoie à cet égard à «un accord national professionnel ou des accords de branche étendus [pour fixer], indépendamment de la durée du travail effectif, la ou les périodes retenue pour le calcul du salaire minimum de croissance des marins rémunérés à la part». L’accord de branche garantissant, par son article 9 premier alinéa, une rémunération annuelle brute minimale aux marins salariés rémunérés à la part, a été signé le 28 mars 2001 (30). Cette disposition a été rendue obligatoire, pour tous les employeurs et tous les salariés compris dans le champ d’application de cet accord, par un arrêté interministériel du 3 juillet 2003 (31). Le coût salarial induit par cette obligation légale constitue ainsi un coût de production des entreprises de pêche, au même titre que les dépenses de carburant. Dans ces conditions, la Commission ne peut donc accepter l’argument selon lequel l’État français serait fondé à intervenir financièrement parce que les armateurs se dérobent à l’obligation légale qui leur est faite d’assurer un salaire minimum à leurs salariés, même lorsqu’ils sont rémunérés à la part.
(124)
Selon MQA, il pourrait s’agir également de mesures socio-économiques: «les lignes directrices (…) considèrent que peuvent être déclarées compatibles des mesures socio-économiques. En l’espèce, le FPAP est totalement transparent et les mesures qualifiées d’aides par la Commission ont un caractère à l’évidence socio-économique.»
(125)
La Commission constate que MQA n’apporte aucun élément permettant d’examiner les aides en cause au regard du point 4.5. des lignes directrices qui prévoient que, au cas par cas, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, des aides directes aux travailleurs correspondant à des mesures socio-économiques. En effet, ce paragraphe précise qu’elles ne peuvent être considérées comme compatibles qu’«à condition qu’elles fassent partie d’un ensemble de mesures de soutien à caractère socio-économique visant à compenser les pertes de revenu liées à une adaptation des capacités décidée conformément à l’article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) 2371/2002» [règlement (CE) no 2371/2002 du Conseil du 20 décembre 2002 relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche] (32). Or, la création du FPAP ne s’inscrit pas dans un plan d’ensemble décidé conformément au règlement no 2371/2002 en vue de l’adaptation des capacités de pêche. L’argument avancé par MQA ne peut donc nullement justifier l’octroi de ces aides au fonctionnement.
(126)
MQA indique aussi qu’il n’est pas exact d’affirmer que les aides ont été accordées sans condition. Selon MQA, «l’État a exigé pour consentir ces prêts que le FPAP produise des pièces justificatives multiples, pièces justificatives destinées à établir la rigueur de la gestion du fonds et aussi la détermination du fonds et de ses membres à mettre en œuvre des solutions durables aux nouvelles conditions de production du secteur de la pêche». MQA insiste sur cette exigence d’une comptabilité transparente et sur la décision de l’État de demander la conduite d’une mission interministérielle d’inspection.
(127)
La Commission prend acte de cette exigence de transparence et de contrôle, tout en notant qu’elle paraît élémentaire, s’agissant d’une intervention financée par des fonds publics. Elle regrette toutefois que, dans un tel contexte de transparence, les autorités françaises ne lui aient pas transmis toutes les informations chiffrées détaillées sur les activités du fonds, malgré les requêtes exprimées au cours de la procédure. Elle constate enfin qu’elle n’a jamais été informée de la mission d’inspection mentionnée par MQA, ni a fortiori de ses conclusions, demandées par les autorités françaises pour la mi-novembre 2005.
(128)
Par conséquent, la Commission estime que les avances octroyées par l’État entrent bien dans la catégorie des aides au fonctionnement visées au point 3.7. des lignes directrices, selon lequel: «les aides d’État qui sont octroyées sans être assorties d’une quelconque obligation pour les bénéficiaires de répondre aux objectifs de la politique commune de la pêche et qui sont destinées à améliorer la situation des entreprises et à accroître leur trésorerie (…) sont, en tant qu’aides au fonctionnement, incompatibles avec le marché commun». Ces avances sont donc incompatibles avec le marché commun.
5. CONCLUSION
(129)
La Commission constate que la France a illégalement mis à exécution, en violation de l’article 88, paragraphe 3, du traité, les diverses mesures d’aide qui sont l’objet de la présente décision.
(130)
Sur la base de l’analyse développée dans la partie 4.1 de la présente décision, la Commission estime que l’abondement de la trésorerie du FPAP par l’octroi de trois, éventuellement quatre avances, pour un montant total de 65, éventuellement 77 millions EUR constitue une aide d’État incompatible avec le marché commun en vertu de l’article 87, paragraphes 2 et 3, du traité. En effet, étant donné qu’aucun organisme bancaire n’aurait accordé d’avances du genre de celles qui ont été accordées au FPAP et que, selon les informations disponibles, ces avances n’ont pas été remboursées, ces avances se sont transformées en subvention directe (voir considérant 67), et donc en aide d’État pour le montant en cause.
(131)
Sur la base de l’analyse développée dans la partie 4.2 de la présente décision, la Commission estime que l’aide octroyée sous forme d’avances au FPAP et qui a permis aux entreprises de pêche d’acheter du carburant à un prix avantageux et de bénéficier d’une indemnité compensatoire dans le cadre de l’assurance gazole, constitue une aide d’État incompatible avec le marché commun en vertu de l’article 87, paragraphes 2 et 3, du traité.
6. RÉCUPERATION
(132)
Le montant de l’aide d’État mise en place par la France est de 65 millions EUR, ou 77 millions s’il y a eu une quatrième convention. Conformément à l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 659/1999, en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès des bénéficiaires. L’objectif est atteint dès que les aides en cause, augmentées le cas échéant des intérêts de retard, ont été restituées par les bénéficiaires ou, en d’autres termes, par les entreprises qui en ont eu la jouissance effective (33). L’objectif de récupération sera donc atteint quand ce montant de 65 ou 77 millions EUR aura été restitué.
(133)
Afin de déterminer ce qui doit être récupéré d’une part auprès du FPAP et d’autre part auprès des entreprises de pêche, il convient de prendre en compte le fait que le FPAP, tout en agissant en tant qu’opérateur économique sur les marchés à terme, a pour objectif d’octroyer des indemnités aux entreprises de pêche dans le cadre du système de l’assurance gazole qu’il a mis en place et de leur fournir du carburant à un prix avantageux. L’analyse faite dans la présente décision sur l’économie générale de ce système particulier montre que le FPAP a rempli sa mission en transférant progressivement l’aide octroyée par l’État. Pour cette raison, l’aide à récupérer auprès du FPAP est la partie des 65 ou 77 millions EUR qui n’a pas été transférée vers les entreprises de pêche, et celle qui est à récupérer auprès des entreprises de pêche est alors la partie qui leur a été transférée.
(134)
La Commission n’a pas connaissance du montant qui a été effectivement transféré du FPAP vers les entreprises de pêche. La Commission observe à ce propos que, malgré une injonction adressée à la France de fournir toutes informations nécessaires sur le fonctionnement du FPAP, celle-ci n’a communiqué ni le mode d’utilisation de la trésorerie de ce fonds ni sa comptabilité. En l’absence de ces informations et pour tenir compte de la jurisprudence de la Cour (34), la Commission considère qu’il est utile de fournir certaines orientations sur la méthodologie à employer pour déterminer le montant des aides à récupérer.
(135)
En définissant ces orientations, la Commission a pris en considération le fait que, au vu des conventions, le FPAP a l’obligation de tenir une comptabilité permettant de connaître l’utilisation des avances ainsi que l’affectation des ressources et des dépenses et qu’il s’est engagé à conserver les pièces comptables pendant une période minimale de 10 ans et à les mettre à la disposition des différents corps de l’État sur simple demande (voir considérant 27). A partir de ces éléments, les autorités ou organismes chargés de mettre en application la décision de récupération auront la possibilité de connaître les mouvements de trésorerie du FPAP ainsi que la situation de cette trésorerie au moment où cette décision devra être mise en œuvre. En outre, la comptabilité des entreprises de pêche étant généralement tenue par des groupements de gestion appartenant au Centre de gestion de la pêche artisanale, qui est représenté au conseil d’administration du FPAP, il est également possible d’identifier dans la comptabilité des entreprises les indemnités qui ont été versées par le FPAP.
6.1. Récupération auprès du FPAP
(136)
Le montant de l’aide incompatible à récupérer auprès du FPAP correspond à la partie de l’aide d’État qui n’a pas été finalement transférée aux entreprises de pêche, c’est-à-dire le montant des avances qui a financé les frais de fonctionnement du FPAP ainsi que le montant de ces avances que celui-ci a conservé dans sa trésorerie. Le montant total des frais de fonctionnement pourra être connu par l’autorité chargée de mettre en œuvre la récupération à partir de la comptabilité du FPAP. Etant donné le caractère fongible de l’argent et l’impossibilité de distinguer sa provenance en fonction de son utilisation, la Commission considère que la part des avances de l’État ayant financé ces frais de fonctionnement correspond au montant total de ces frais affecté du ratio de ces avances par rapport à la somme de ces avances et des fonds propres du FPAP (cotisations des adhérents). De la même manière, le montant des avances conservé dans la trésorerie peut être déterminé en affectant la trésorerie restante du même ratio.
6.2. Récupération auprès des entreprises de pêche
(137)
Comme indiqué ci-dessus, l’aide à récupérer auprès de l’ensemble des entreprises de pêche correspond aux 65 ou 77 millions des avances, diminués de la somme à récupérer auprès du FPAP conformément aux indications données au considérant 136. Pour ce qui concerne l’aide d’État à récupérer auprès de chacune de ces entreprises, on doit tenir compte du fait qu’il n’est pas possible, d’un point de vue comptable, d’opérer une distinction entre l’aide qui est qualifiée d’aide d’État et celle qui n’est pas imputable à l’État (voir paragraphe 4.2.1.2 de la présente décision).
(138)
La Commission considère que l’aide d’État à récupérer auprès de chaque entreprise peut être calculée sur la base de l’indemnité reçue par chaque entreprise au titre de l’assurance gazole.
(139)
En prenant cette indemnité comme base de calcul, la Commission laisse de côté l’équivalent-subvention de l’économie réalisée par chaque entreprise de pêche du fait de l’achat de carburant à un prix inférieur à celui du marché. La Commission estime qu’il est justifié de le faire parce que les entreprises qui ont bénéficié de prix préférentiels pour leur carburant sont les mêmes que celles qui ont bénéficié d’indemnités au titre de l’assurance gazole, et ceci dans des proportions respectives tout à fait comparables puisque plus une entreprise achetait du carburant à un prix préférentiel plus elle obtenait des indemnités élevées et inversement. En choisissant cette base, il n’y aura donc pas d’introduction de distorsion entre les entreprises concernées par rapport aux obligations de reversement auxquelles elles vont devoir faire face. Par ailleurs, la Commission note que, si l’on voulait prendre en compte ces équivalent-subventions dans la base de calcul, il serait nécessaire à cet effet de calculer, pour chaque avitaillement en carburant effectué pendant la période d’activité du FPAP sur les marchés à terme du pétrole, la différence entre la dépense qui aurait résulté d’un achat au cours du jour et le coût effectivement facturé par la coopérative après avoir déterminé quel aurait été le cours du jour applicable au type de carburant acheté et au lieu d’approvisionnement. Cette méthode aurait été plus difficile à mettre en œuvre. C’est la raison pour laquelle la Commission estime préférable de recommander une base de calcul qui facilitera la tâche des autorités et organismes chargés de mettre en œuvre la décision de récupération.
(140)
Par conséquent, la Commission estime que l’aide d’État à récupérer auprès de chaque entreprise peut être calculée sur la base de l’indemnité reçue par chaque entreprise au titre de l’assurance gazole. L’aide d’État à récupérer doit être calculée en affectant cette indemnité d’un pourcentage correspondant au ratio du montant global de l’aide d’État à récupérer auprès des entreprises de pêche sur le montant global des indemnités versées aux entreprises de pêche par le FPAP au titre de l’assurance gazole.
(141)
Le montant à récupérer auprès de chaque entreprise de pêche doit ainsi être calculé selon les formules suivantes:
Où
R*Ent
=
montant à récupérer auprès de l’entreprise de pêche
I
=
montant de l’indemnité perçue par l’entreprise de pêche au titre de l’assurance gazole
Avances
=
65 ou 77 millions EUR
R*FPAP
=
montant à récupérer auprès du FPAP conformément aux indications figurant au considérant 136
Total I
=
montant total des indemnités versées par le FPAP aux entreprises de pêche au titre de l’assurance gazole
(142)
Cette formule tient compte du postulat selon lequel le FPAP a fait des bénéfices sur les marchés à terme, bénéfices qui ont été ensuite entièrement rétrocédés aux entreprises de pêche. Comme cela est décrit dans la présente décision, cela est le cas le plus plausible. Cependant, il convient aussi de prévoir le cas théorique où le FPAP aurait essuyé des pertes sur les marchés à terme et où il en serait alors résulté que les entreprises de pêche auraient bénéficié d’un montant global d’indemnités inférieur au montant des avances diminué du montant à récupérer auprès du FPAP. Dans un tel cas, le quotient (Avances - R*FPAP)/Total I serait généralement supérieur à 1, notamment si le montant «R*FPAP» est faible; l’application de la formule ci-dessus aurait alors pour effet que la somme globale à récupérer auprès des entreprises de pêche serait supérieure à celle dont ils ont bénéficié. Pour cette raison, dans ce cas particulier, il convient de prévoir que le montant à récupérer auprès de chaque entreprise correspond au montant de l’indemnité perçue par cette entreprise au titre de l’ «assurance gazole». Dans ce cas de figure, le solde entre les avances de l’État et les indemnités versées aux entreprises de pêche serait à récupérer auprès du FPAP, lequel aurait effectivement consommé cette différence.
(143)
Les aides d’État bénéficiant aux entreprises de pêche peuvent ne pas être soumises à récupération si, à la date à laquelle elles ont été octroyées, elles remplissent les conditions du règlement no 1860/2004 ou celles du règlement no 875/2007 concernant les aides de minimis,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide octroyée au Fonds de prévention des aléas pêche (FPAP) pour l’acquisition d’options financières sur le marché à terme du pétrole et mise en œuvre illégalement par la France, en violation de l’article 88, paragraphe 3, du traité, est incompatible avec le marché commun.
Article 2
L’aide octroyée aux entreprises de pêche sous forme de l’allégement de leurs dépenses de carburant et mise en œuvre illégalement par la France en violation de l’article 88, paragraphe 3, du traité, est incompatible avec le marché commun.
Article 3
Une aide individuelle octroyée à une entreprise de pêche au titre de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) no 994/98 du Conseil (35) n’est pas soumise à récupération si, au moment de son octroi, elle remplit les conditions fixées par le règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (CE) no 994/98, applicable au moment de l’octroi de l’aide.
Article 4
1. La France est tenue de se faire rembourser par les bénéficiaires les aides incompatibles visées aux articles 1er et 2.
2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu’à leur récupération effective.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (36).
4. La France annule tous les paiements en suspens des aides visées aux articles 1er et 2 à compter de la date d’adoption de la présente décision.
Article 5
1. La récupération des aides visées aux articles 1er et 2 est immédiate et effective.
2. La France veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans les quatre mois suivant la date de sa notification.
Article 6
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, la France communique à la Commission les informations suivantes:
a)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du FPAP;
b)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
c)
les documents démontrant que le FPAP a été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. La France tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 1er. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l’aide et les intérêts déjà récupérés auprès du FPAP.
Article 7
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, la France communique à la Commission les informations suivantes:
a)
la liste des entreprises de pêche qui ont reçu une aide visée à l’article 2 et le montant total reçu par chacune d’elles;
b)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de chaque bénéficiaire;
c)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
d)
les documents démontrant que les bénéficiaires ont été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. La France tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 2. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l’aide et les intérêts déjà récupérés auprès des bénéficiaires.
Article 8
La République française est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 mai 2008.