ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. dubna 2007
o uložení závazků veřejné služby na některých trasách ze Sardinie a na ni podle článku 4 nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství
(oznámeno pod číslem K(2007) 1712)
(Pouze italské znění je závazné)
(2007/332/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,
s ohledem na nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (1), a zejména čl. 4 odst. 3 uvedeného nařízení,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI PŘÍPADU
(1)
Dne 27. ledna 2006 a 28. února 2006 předala Italská republika Komisi vyhlášky č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006) (dále jen „vyhlášky č. 35 a č. 36“), které stanoví závazky veřejné služby (ZVS) celkem na 16 trasách mezi Sardinií a několika vnitrostátními letišti v Itálii, ve kterém požádala o jejich zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (dále jen „nařízení“).
(2)
Ve svém dopise ze dne 28. února 2006 Italská republika upřesňuje, že:
-
vyhláška č. 36 byla změněna vyhláškou ze dne 8. února 2006 o četnosti letů, letových řádů a kapacitě trasy Cagliari - Turín,
-
také žádá, aby bylo v Úředním věstníku Evropské unie v řadě C zveřejněno stanovisko, které uvádí, že v souladu se závazky veřejné služby a bez žádosti o finanční vyrovnání bylo stanoveno, že pokud do třiceti dnů od uveřejnění závazků veřejné služby žádný dopravce nezamýšlí zahájit pravidelnou leteckou dopravu na každé trase podle vyhlášky č. 36, Itálie může v rámci postupu podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení (EHS) č. 2408/92 omezit přístup na každou z těchto tras na jediného leteckého dopravce a ve veřejném nabídkovém řízení udělit provozní právo k této dopravě v souladu s právními předpisy uvedeného nařízení.
(3)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 35 (2) na následujících šesti trasách:
-
Alghero - Řím a Řím - Alghero,
-
Alghero - Milán a Milán - Alghero,
-
Cagliari - Řím a Řím - Cagliari,
-
Cagliari - Milán a Milán - Cagliari,
-
Olbia - Řím a Řím - Olbia,
-
Olbia - Milán a Milán - Olbia.
(4)
Komise zveřejnila dne 21. dubna 2006 v Úředním věstníku Evropské unie další sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 36 (3) na následujících deseti trasách:
-
Alghero - Boloňa a Boloňa - Alghero,
-
Alghero - Turín a Turín - Alghero,
-
Cagliari - Boloňa a Boloňa - Cagliari,
-
Cagliari - Florencie a Florencie - Cagliari,
-
Cagliari - Turín a Turín - Cagliari,
-
Cagliari - Verona a Verona - Cagliari,
-
Cagliari - Neapol a Neapol - Cagliari,
-
Cagliari - Palermo a Palermo - Cagliari,
-
Olbia - Boloňa a Boloňa - Olbia,
-
Olbia - Verona a Verona - Olbia.
(5)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. dubna 2006 oznámení o nabídkovém řízení uveřejněném Itálií v rámci ZVS uložených vyhláškou č. 36. V oznámení se uvádí, že Italská republika pro každou z deseti tras, na které se vyhláška vztahuje, stanoví dohodnutý postup podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení, pokud by žádný letecký dopravce nechtěl přijmout závazky veřejné služby uložené na tyto trasy (4).
(6)
ZVS zveřejněné dne 24. března a 21. dubna 2006 mají tyto hlavní znaky:
-
Dvojice leteckých tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a dvojice Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, tvoří každá jeden jediný celek, jenž musí dopravci, kteří mají zájem o provozování těchto tras, přijmout v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu. Naproti tomu trasy Cagliari - Řím a Cagliari - Milán musejí dopravci, kteří mají zájem o provozování leteckých tras, přijmout jednotlivě v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu.
-
Každou z deseti tras uvedených v oznámení ze dne 21. dubna 2006 a na ně uložené ZVS musejí příslušní dopravci přijmout jednotlivě a v plném rozsahu.
-
Dopravce, který přijímá tyto závazky, musí zajistit tuto službu během 36 po sobě jdoucích měsíců, může provoz přerušit pouze po oznámení při zachování minimální šestiměsíční výpovědní lhůty úřadu Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC, italský úřad pro civilní letectví) a autonomnímu regionu Sardinii.
-
Dopravce (nebo hlavní dopravce), který přijme tyto závazky, musí poskytnout provozní záruku k zajištění řádného výkonu a pokračování služby, jejíž výše musí odpovídat nejméně 5 % celkového obratu za leteckou dopravu pro všechny dotčené trasy, tuto záruku určí italský úřad ENAC. Záruka bude poskytnuta úřadu ENAC, který ji použije na zajištění kontinuity příslušných služeb v případě jejich neodůvodněného neplnění, a bude ji tvořit stejným dílem bankovní záruka s podmínkou platby na „první vyžádání“ a záruka pojišťovací.
-
Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné rozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími ZVS na základě objemů přepravy na příslušných trasách (nebo skupinách tras) zjištěných u každého z dopravců v předchozích dvou letech.
-
Minimální četnosti, letové řády a kapacity, které se budou předkládat pro každou trasu, jsou popsány v bodě 2 sdělení ze dne 24. března a ze dne 21. dubna 2006, „PODROBNOSTI ZÁVAZKU VEŘEJNÉ SLUŽBY“.
-
Minimální kapacity použitých letadel jsou uvedeny v bodě 3 těchto sdělení, „TYPY LETADEL POUŽÍVANÝCH NA JEDNOTLIVÝCH TRASÁCH“.
-
Struktura cen pro všechny dotčené letecké trasy je uvedena v bodě 4, „CENY“, těchto sdělení. Pokud jde zejména o snížené ceny, bod 4.8 obou sdělení uvádí, že dopravci provozující příslušné trasy mají zákonnou povinnost uplatňovat snížené ceny (jak je uvedeno v bodě 4 „CENY“) alespoň pro osoby, které se na Sardinii narodily, a to i v případě, že na Sardinii nemají bydliště.
-
Podle vyhlášky č. 35, která byla předána Komisi 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006, se závazky použijí na příslušné trasy od 31. března 2006 do 30. března 2009. Italské orgány přesto 28. února 2006 informovaly Komisi, že 23. února 2006 přijaly vyhlášku, která mění tato data na 2. května 2006 a na 1. května 2009 (dopis stálého zastoupení Italské republiky č. 2321). Tyto údaje byly následně zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie24. března 2006.
-
Podle vyhlášky č. 36, která byla předána Komisi dne 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky dne 11. ledna 2006 a v Úředním věstníku Evropské unie21. dubna 2006, Italská republika oznámila, že se datum platnosti závazků na příslušné trasy stanoví později. V Úředním věstníku Evropské unie tedy nebylo zveřejněno žádné konečné datum.
-
Dopravci, kteří zamýšlejí přijmout závazky veřejné služby, musejí do třiceti dnů po zveřejnění uložení závazků v Úředním věstníku Evropské unie předložit příslušnému italskému orgánu formální přijetí.
(7)
Před uložením závazků veřejné služby, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, uložila Italská republika vyhláškami ze dne 1. srpna a ze dne 21. prosince 2000 závazky veřejné služby na šest tras mezi letišti na Sardinii, Římem a Milánem. Tyto závazky byly zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie7. října 2000 (5) Na základě čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení bylo uspořádáno nabídkové řízení s cílem vybrat dopravce výlučně oprávněné provozovat dané letecké trasy s finanční náhradou (6).
(8)
Jednalo se o tyto dopravce oprávněné provozovat trasy, na které se vztahují závazky veřejné služby:
-
Alitalia na trase Cagliari - Řím,
-
Air One na trasách Cagliari - Milán, Alghero - Milán a Alghero - Řím,
-
Meridiana na trasách Olbia - Řím a Olbia - Milán.
(9)
Tento režim provozu byl nahrazen ZVS uloženými italskou vyhláškou ze dne 8. listopadu 2004 zveřejněnými v Úředním věstníku Evropské unie dne 10. prosince 2004 (7). Na základě rozhodnutí Regionálního správního soudu oblasti Lazio ze dne 17. března 2005, které částečně zrušilo vyhlášku ze dne 8. listopadu 2004, informovaly italské orgány Komisi, že tyto závazky „pozastavily“. V této věci bylo v Úředním věstníku Evropské unie dne 1. července 2005 zveřejněno stanovisko (8). Italské orgány oznámily 6. prosince 2005 Komisi zrušení vyhlášky ze dne 8. listopadu 2004 s účinkem od 15. listopadu 2004.
II. POSTUP
(10)
V dopise ze dne 9. března 2006 (zaevidovaným pod číslem 204756) se Komise obrátila na Italskou republiku, aby jí oznámila své obavy ze ZVS uložených vyhláškami č. 35 a č. 36. Požádala o přesnější informace o důvodech a způsobech jejich uplatňování. Italská republika odpověděla prvním dopisem ze dne 22. března 2006 s přiloženým návrhem odpovědi a poté dopisem ze dne 4. dubna 2006.
(11)
Komise se 27. dubna 2006 obrátila na úřad ENAC se žádostí o přesnější informace a s otázkou, jak fungují současné ZVS před vstupem v platnost nových ZVS.
(12)
Ve svém dopise ze dne 9. května 2006 ENAC potvrdil, že režim závazků veřejných služeb ze Sardinie do Říma a Milána byl až do 2. května 2006 režim z roku 2000, který byl stále platný v důsledku toho, že nařízení z roku 2004, kterým se měnil, bylo zrušeno. Od 2. května 2006 se provádí nový režim stanovený vyhláškou č. 35. Odpověď také vysvětlila, že se závazky veřejných služeb vztahovaly na celý letištní systém Milán, jak bylo zveřejněno v roce 2000.
(13)
Italská republika 4. srpna 2006 znovu odpověděla na dopis Komise ze dne 9. března, ve kterém poskytla doplňující údaje, jež však nepřinesly žádné nové důležité informace.
(14)
Komise 1. srpna 2006 přijala rozhodnutí zahájit z vlastního podnětu šetření podle čl. 4 odst. 3 nařízení (9). Toto rozhodnutí bylo sděleno Italské republice 1. srpna 2006 (č. dokumentu K(2006) 3516). Ve stejném rozhodnutí Komise žádala italské orgány, aby do jednoho měsíce odpověděly na více otázek.
(15)
Italské orgány odpověděly dopisem ze dne 31. srpna 2006, ve kterém zodpověděly velkou část položených otázek.
(16)
Komise se však 2. října 2006 obrátila na Stálé zastoupení Italské republiky s žádostí o doplňující informace.
(17)
Na doplňující otázky Komise zaslala Italská republika 6. října 2006 obsáhlou odpověď s mnoha údaji.
(18)
Schůze Komise (oddělení TREN/F/1) s italskými orgány (ministerstvem dopravy, stálým zastoupením, vládou Sardinie a úřadem ENAC) se konala v Bruselu dne 17. října 2006.
(19)
Tato odpověď zejména potvrdila, že následující trasy jsou již provozovány v souladu se ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení:
-
Olbia - Řím: Meridiana,
-
Olbia - Milán: Meridiana,
-
Alghero - Řím: Air One,
-
Alghero - Milán: Air One,
-
Cagliari - Řím: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Milán: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Boloňa: Meridiana,
-
Cagliari - Turín: Meridiana,
-
Cagliari - Verona: Meridiana,
-
Olbia - Boloňa: Meridiana.
Naopak na šesti zbývajících trasách žádná společnost nesouhlasila s provozováním dopravy podle režimu stanoveného čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení. Italská republika chce proto podle čl. 4 odst. 1 písm. d) zahájit výběrové řízení. Prozatím se výběrového řízení účastní tyto společnosti:
-
Olbia - Verona: Meridiana,
-
Alghero - Boloňa: Air One,
-
Alghero - Turín: Air One,
-
Cagliari - Florencie: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Neapol: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Palermo: Air One a Meridiana (10).
Italská republika však vysvětlila, že z důvodu probíhajícího šetření Komise tyto trasy doposud ještě nepřidělila.
III. ROZBOR
1. Právní rámec
(20)
Pravidla závazků veřejné služby jsou stanovena nařízením, které definuje prováděcí pravidla zásady volného poskytování služeb v odvětví letecké dopravy.
(21)
Závazky veřejné služby jsou definovány jako výjimka ze zásad nařízení, podle kterého „s výhradou tohoto nařízení povoluje členský stát nebo členské státy leteckým dopravcům Společenství výkon provozních práv na leteckých trasách ve Společenství“ (11).
(22)
Podmínky pro uložení závazků jsou definovány v článku 4. Jejich výklad je striktní a v souladu ze zásadou nediskriminace a proporcionality. Na základě kritérií uvedených v tomto článku musejí být závazky přiměřeně zdůvodněny.
(23)
Přesněji, pravidla týkající se závazků veřejné služby stanoví, že ZVS mohou být uloženy členským státem „v souvislosti s pravidelnou leteckou dopravou na letiště v okrajovém nebo rozvojovém regionu, anebo v souvislosti s málo vytíženou leteckou trasou na kterékoli regionální letiště, pokud je tato letecká trasa považována za životně důležitou pro hospodářský rozvoj regionu, v němž se letiště nachází, a v rozsahu nezbytném k tomu, aby byla na této letecké trase zajištěna přiměřená letecká doprava splňující stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by brali v úvahu výhradně vlastní obchodní zájmy“ (12).
(24)
Přiměřenost pravidelné letecké dopravy vyhodnotí členské státy zejména „s ohledem na veřejný zájem, možnost využívat jiné druhy dopravy, kapacitu těchto druhů dopravy s ohledem na zohledněné potřeby, kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat dopravu na této trase“ (13).
(25)
Článek 4 stanoví dvoufázový mechanismus: v první fázi (čl. 4 odst. 1 písm. a)) uloží příslušný členský stát závazky veřejné služby na jednu nebo více tras, přičemž tyto trasy zůstávají otevřené pro všechny dopravce Společenství pod podmínkou, že budou dodržovat uvedené závazky. Pokud by žádný dopravce neprojevil zájem o provozování trasy, na kterou se vztahují ZVS, může členský stát přejít k druhé fázi (čl. 4 odst. 1 písm. d)), v níž se omezí přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let s možností prodloužení. Tento dopravce je vybrán na základě veřejného nabídkového řízení Společenství. Vybraný dopravce tak může získat finanční náhradu za provozování ZVS.
(26)
Na základě žádosti členského státu, nebo z vlastního podnětu může Komise podle čl. 4 odst. 3 po šetření rozhodnout, zda se mají i nadále používat zveřejněné ZVS. Komise sdělí své rozhodnutí Radě a členským státům.
2. Způsobilost tras
(27)
Italská republika zdůvodnila uložení ZVS potřebou rozvoje Sardinie, která potřebuje překonat těžkosti plynoucí z jejího ostrovního charakteru.
(28)
Autonomní vláda Sardinie navíc přijala závazek podporovat mobilitu osob, které mají trvalé bydliště na Sardinii. Letecké spojení mezi Sardinií a kontinentální Itálií je totiž v jednotlivých obdobích roku různé, zatímco zásada mobility by měla umožňovat, aby osoby s trvalým pobytem na Sardinii měly zajištěnou dostačující a trvalou dopravu v průběhu celého roku. Italská republika mimo jiné zdůrazňuje velké vzdálenosti v kilometrech a časovou náročnost přesunu mezi jednotlivými letišti tohoto regionu, který má nedostatečnou infrastrukturu. Právě na tomto základě zdůvodňuje potřebu uložení ZVS na všechna tři letiště na Sardinii.
(29)
Komise se domnívá, že je možné považovat Sardinii za okrajovou oblast z důvodu, že jde o ostrov, na kterém chybí skutečné náhradní druhy dopravy.
(30)
Zpomalení ekonomického růstu Sardinie v porovnání s ostatními italskými regiony je navíc podrobně doloženo: izolovanost Sardinie, nízký počet obyvatel znásobený vysokou emigrací vysvětluje hospodářskou zaostalost tohoto ostrova a staví ho na úroveň regionů jižní Itálie.
(31)
Na základě údajů, které má Komise k dispozici, její analýza neumožňuje zpochybnit životně důležitý charakter příslušných tras, jak zdůrazňují italské orgány.
3. Přiměřenost závazků veřejné služby (ZVS)
3.1. Obecné úvahy
(32)
Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení mohou členské státy uložit ZVS pouze: „je-li tato trasa považována za životně důležitou pro hospodářský vývoj regionu, ve kterém se letiště nachází, v rozsahu nezbytném k zajištění dostatečné míry pravidelné letecké dopravy, která stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by zvažovali výhradně vlastní obchodní zájmy.“
(33)
Přiměřenost dopravy je stanovena s ohledem na kritéria uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení:
-
veřejný zájem,
-
možnost uchýlit se k jiným druhům dopravy, zejména v ostrovních regionech, a schopnost těchto druhů dopravy uspokojit dopravní potřeby brané v úvahu,
-
tarify a přepravní podmínky, které lze nabídnout uživatelům,
-
kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.
(34)
Závazky veřejné služby navíc musí dodržovat základní zásady proporcionality a nediskriminace (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 20. února 2001, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) a další subjekty v. Administración General del Estado, C-205/99, Sb. rozh. s. I-01271).
(35)
Komise se v tomto případě na základě údajů poskytnutých italskými orgány domnívá, že uložení ZVS, pokud jde o četnost, kapacitu a ceny, může být potřebné pro zajištění odpovídající dopravy na daných trasách.
(36)
Komise je však toho názoru, že některé podmínky, které ukládají vyhlášky č. 35 a č. 36 Italské republiky, jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
3.2. Závazek předložit přijetí ZVS do třiceti dnů
(37)
Bod 8 ZVS stanovený vyhláškami č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Dopravci, kteří se rozhodli přijmout závazek k zajištění veřejné služby tak, jak je uvedeno v tomto dokumentu, musí do třiceti dní od zveřejnění sdělení Komise týkajícího se uložení výše uvedeného závazku v Úředním věstníku Evropské unie předložit Národnímu úřadu pro civilní letectví (ENAC) formální přijetí závazku.“ Ve skutečnosti se tato povinnost ukázala jako důvod pro vyloučení dopravce, který doručil toto přijetí s jednodenním zpožděním. Pokud by dopravce neoznámil, že přijímá všechny podmínky ZVS v této časové lhůtě, mohl by být vyloučen na celé období.
(38)
Komise má za to, že je tato podmínka zcela neoprávněná s ohledem na čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení a je nepřiměřeně restriktivní. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení neopravňují členské státy k tomu, aby omezovaly počet dopravců v přístupu na trasy, ale aby všeobecným způsobem uložily ZVS, které se budou vztahovat na všechny dopravce, kteří provozují nebo mají v úmyslu tyto trasy provozovat. Takové omezení počtu dopravců je možné učinit pouze na základě čl. 4 odst. 1 písm. d).
(39)
Každý dopravce, který má záměr dodržovat ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, proto musí mít možnost provozovat tuto trasu kdykoli, kdy projeví zájem provoz zahájit. Členský stát může, pokud žádný letecký dopravce nezahájil k danému datu na této trase pravidelnou leteckou dopravu v souladu s ZVS uloženými na základě čl. 4 odst. 1 písm. a), omezit přístup na tuto trasu podle čl. 4 odst. 1 písm. d). Pokud však jeden či více provozovatelů zahájilo dopravu ve stanovené lhůtě, členský stát nemůže vyloučit z této trasy další dopravce, kteří oznámili svůj záměr provozovat dopravu kdykoli po tomto stanoveném konečném datu. Vstup nových provozovatelů si však může vyžádat úpravy ZVS, které jsou uložené na každého dopravce (viz níže oddíl 3.4.).
3.3. Závazek provozovat trasu po dobu tří let
(40)
Bod 5 ZVS podle vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „podle čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení (EHS) č. 2408/92 musí dopravce, který přijme závazek k zajištění veřejné služby, zaručit poskytování služby po dobu alespoň 36 po sobě jdoucích měsíců a nesmí poskytování služby přerušit bez toho, aby takové přerušení oznámil ENAC a autonomnímu regionu Sardinie alespoň 6 měsíců předem.“
(41)
Požadavek na minimální dobu provozu v tomto případě odpovídá čl. 4 odst. 1 písm. c): „V případech, kde jiné druhy dopravy nemohou zajistit dostatečnou a nepřetržitou dopravu, mohou zúčastněné členské státy do závazku veřejné služby zahrnout požadavek, aby každý letecký dopravce, který zamýšlí provozovat trasu, zaručil její provoz po určité období stanovené v souladu s dalšími podmínkami závazků veřejné služby.“ Komise má za to, že z důvodu ostrovního charakteru Sardinie a její vzdálenosti od pevniny se nenabízí možnost jiných druhů dopravy.
(42)
Komise se však domnívá, že minimální doba provozování stanovená vyhláškami č. 35 a č. 36 na tři roky je přehnaná a nepřiměřená.
(43)
Komise může pochopit potřebu zajistit pravidelnou leteckou dopravu a získat závazek dopravců ji provozovat po stanovenou dobu. Orgány pověřené ukládáním ZVS však nesmějí, jak bylo výše uvedeno, vyřadit možné kandidáty ze zajišťování ZVS: ZVS bez výlučné licence či finanční náhrady v žádném případě neznamenají definitivní nebo dlouhodobé uzavření trhu.
(44)
Může být legitimní, aby provozování tras vyznačujících se vysokými sezónními výkyvy bylo uloženo jen během některých období roku. Na těchto trasách mohou mít dopravci přirozenou tendenci snižovat nebo soustředit svou nabídku služeb na týdny, během kterých je četnost dostačující, aby si zajistili rentabilnost služby, a zanechat provoz dopravy po zbytek roku. Komise se však domnívá, že za těchto okolností by s ohledem na zásadu proporcionality měla být doba, po kterou je zaručeno provozování pravidelné dopravy, stanovena na základě režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) a neměla by být delší, než jeden rok.
(45)
Komise je dále toho názoru, že tato doba nezprostí orgán pověřený ukládáním ZVS toho, aby zahájil pravidelné hodnocení o jejich vhodném uplatňování. Jak bylo výše uvedeno, tento přezkum by se měl provést pokaždé, když nový dopravce provoz zahajuje nebo se chystá provoz na daných trasách zahájit.
3.4. Rozdělení tras a četnosti letů úřadem ENAC
(46)
Bod 1.6 vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné přerozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími závazek k zajištění veřejné služby také na základě objemů přepravy na dotčených trasách (nebo balíčků tras) zjištěných u každého z nich v předchozích dvou letech.“
(47)
Na základě těchto pravomocí úřad ENAC může provést arbitráž a schválit dohodu mezi více společnostmi, které provozují dopravu na stejné trase. V případě Sardinie úřad ENAC dohlížel nad debatou u kulatého stolu s provozovateli mající zájem o určité trasy a spolu s nimi rozhodl o přerozdělení dopravního prostoru.
(48)
Italská republika hájí tuto pravomoc zásahu, která dle jejího názoru zabezpečuje kontinuitu dopravy a nevystavuje ZVS riziku náhodného příchodu či odchodu dalších provozovatelů, kteří by mohli mít menší zájem o ZVS bez jakékoli náhrady. Uvádí především rozhodnutí Regionálního správního soudu Lazio ze dne 17. března 2005, který shledal, že: „je zcela oprávněné, aby vyhláška (z roku 2004) určila postup, na základě kterého by všechny trasy, na které byly uloženy ZVS, provozovalo více neseskupených a vzájemně si konkurujících provozovatelů. Taková možnost musí být však jasně stanovena a zároveň musí poskytnout minimální objektivní kritérium pro přidělování a priori letištních časů podle počtu dopravců (jednoho, dvou nebo více než dvou), kteří ZVS případně přijmou, aby nedošlo k neblahému překročení kapacity nabídky a zejména aby přidělení časů nevedlo k zahájení arbitráže a následně k výlučnému vykonávání, které ustanovení vyhlášky výslovně vyloučily.“ (14).
(49)
ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) musejí vzít v potaz všechny dopravce, kteří provozují nebo mají zájem provozovat dopravu na dané trase. To potvrzuje čl. 4 odst. 1 písm. b), který stanoví, že: „dostatečnost pravidelné letecké dopravy stanoví členské státy s ohledem na kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.“
(50)
Komise se domnívá, že by tato zásada měla být dodržována nejen v momentě uložení závazků, ale po celou dobu platnosti ZVS. Proto pokaždé, když nový dopravce zahájí provoz nebo zamýšlí provoz na této trase zahájit, by měla být výše kapacity a četnosti letů podle ZVS pro každého provozovatele upravena tak, aby celkově nabízená kapacita a četnost letů na každé trase nebyla vyšší, než co je striktně nezbytné pro poskytování odpovídající služby.
(51)
Pokud jde o ZVS uložené na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, dopravci nejsou povinni se zavázat, že individuálně zabezpečí četnost a kapacitu letů, ale tuto minimální službu mohou zabezpečovat všichni provozovatelé.
(52)
Komise uznává, že orgán pověřený ukládáním ZVS považuje za nutné mít jistotu, že propojení četnosti letů a kapacit umožní vyhovět ZVS. Tento orgán však nesmí v žádném případě omezovat možnost dotyčných dopravců, pokud si to budou přát, poskytovat služby nad rámec kapacity nebo četnosti letů, než vyžadují ZVS, které stanovují pouze požadavky minimální. Pokud pravidla přijatá úřadem ENAC usilují o to, aby zamezila dopravcům doplňkové služby, jsou tato pravidla restriktivní a v rozporu s nařízením.
(53)
Z tohoto důvodu Komise vítá, že Italská republika potvrdila svým dopisem ze dne 15. listopadu 2006, že její orgány veřejné správy pravidelně každý rok zhodnotí situaci a budou analyzovat případné žádosti provozovatelů, kteří budou mít zájem provozovat tyto trasy v rámci ZVS (15). Bere na vědomí, že Italská republika potvrdila, že „nic nebrání členskému státu zkontrolovat (i během uplatňování ZVS) přiměřenost a potřeby ZVS a zdůvodnit změnu a/nebo zrušení, pokud nebude později prokázána jejich užitečnost a oprávněnost“ (16).
3.5. Seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé
(54)
Italská republika zdůvodňuje seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, jejich vzájemně doplňujícím charakterem a provozováním na sobě nezávislým. Podle italských orgánů se tyto trasy vyznačují tím, že 2/3 roku je na nich objektivně nižší provoz z důvodu jeho vysoké sezonnosti. Vzhledem k tomu, že se na provoz těchto tras nepočítá s žádným finančním vyrovnáním, orgány veřejné správy by měly nést odpovědnost za to, aby se dopravcům zajistilo dlouhodobé provozování z důvodu nižší ekonomické atraktivity těchto spojů. Jednalo by se proto o uplatňování „pozitivního koloběhu provozní nezávislosti“, který umožní „během zimní sezóny výměnu strojů z důvodu nízké poptávky“, zatímco „plán seskupených tras pomůže přitáhnout dopravce, kteří budou připraveni provozovat dopravu na těchto trasách“. Podle Italské republiky by navíc zvýšená nabídka pro letní období mohla být lépe zajištěna při společném provozování na skupině tras. Italská republika navíc zdůvodňuje, že samo nařízení stanoví možnost kombinovat výkyvy poptávky, např. i v průběhu jednoho týdne. Seskupení by umožnilo nezvyšovat náklady, optimalizovat kapacity a zároveň co nejlépe vyhovět požadavkům poptávky, zároveň by neomezovalo trh, ale mohlo by naopak přilákat více provozovatelů.
(55)
Komise se domnívá, že seskupení tras není v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) nařízení. Kritéria způsobilosti a přiměřenosti ZVS podle těchto ustanovení totiž pokaždé výslovně uvádí slovo „trasa“, aniž by se někde vyskytlo „seskupení“ těchto tras. Z toho nutně vyplývá, že každé z kritérií musí být zhodnoceno samostatně vzhledem ke každé trase pojímané individuálně.
(56)
Tento výklad je navíc v souladu s požadavky zásady proporcionality. Takové spojení tras by v podstatě umožnilo členským státům ukládat ZVS na trasy, které nejsou potřebné pro zajišťování přiměřené letecké dopravy. Možnost seskupení tras se objevuje pouze v čl. 4 odst. 1 písm. d), který uvádí, že provozní právo k této dopravě je nabídnuto ve veřejném nabídkovém řízení „jednotlivě nebo pro skupinu tras“. Tento výslovný odkaz v čl. 4 odst. 1 písm. d) naopak vylučuje, aby se podle čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) takové seskupení tras použilo. Pokud se na trhu neobjeví letecký dopravce, který začal nebo chce začít provozovat pravidelnou leteckou dopravu v souladu se ZVS na tuto trasu uloženými, členský stát může omezit přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let a uspořádat veřejné nabídkové řízení pro skupinu tras. Seskupení několika tras je v podstatě možné chápat jako odpověď na jasné narušení trhu a za formu nepřímé náhrady, která je podobně jako přímá náhrada přípustná jen v rámci čl. 4 odst. 1 písm. d). V žádném případě se v režimu ZVS uložených čl. 4 odst. 1 písm. a) seskupení nemůže zaměřit na dosažení rentability na dvou samostatných trasách s cílem podpořit provozování jednoho nebo více dopravců.
(57)
Z druhé strany se vysvětlení předložená italskými orgány neopírají o žádný číselný technický nebo hospodářský údaj, který by mohl podpořit jejich analýzu.
Je možné těmto orgánům namítat následující informace:
-
Požadovaná kapacita a četnost letů musí přihlížet k potřebám jednotlivých tras, ale ne takovým způsobem, aby jich bylo možné dosáhnout pouze účinnějším seskupením těchto tras.
-
Závazky z hlediska četnosti vzniklé spojením tras jsou důležité, protože v podstatě vylučují značný počet potenciálních provozovatelů, kteří by chtěli splnit ZVS a zajišťovat leteckou dopravu na Sardinii, ale kteří jsou však vyloučeni z jakékoli možnosti tuto službu zajišťovat z důvodu, že nezajišťují provoz v některém z těchto dvou měst. Z tohoto důvodu má seskupení spíše vliv na uzavírání trhu.
-
Z tohoto hlediska je zjevné, že takto seskupené ZVS umožňovaly příznivě odpovědět pouze malému počtu provozovatelů působících na místě. Zavedení ZVS proto vyloučilo letecké společnosti, které provozovaly nebo měly zájem provozovat trasy z Říma a Milána směrem do každého z obou daných letišť, tj. Olbia a Alghero. Přestože měli dopravci vůli, nemohli se ucházet o provozování těchto tras, které by bylo pro jejich činnost příliš nákladné. Tento druh seskupení tedy může vyloučit další možné provozovatele.
Restriktivní dopad je ještě výraznější s ohledem na rozsah daných trhů (počet cestujících v roce 2005 - číselné údaje Italské republiky)
-
Olbia - Řím a Olbia - Milán: 731 349 cestujících (390 186 v létě a 341 163 v zimě).
-
Alghero - Řím a Alghero - Milán: 502 820 cestujících (184 273 v létě a 318 547 v zimě).
Za těchto podmínek je nepravděpodobné, že by spojení mezi dvěma největšími městy Itálie a letišti Olbia a Alghero na Sardinii byla tak málo atraktivní, aby se musela seskupit za účelem zvýšení jejich atraktivity.
(58)
Komise je proto toho názoru, že seskupení některých tras je neslučitelné s nařízením a příliš restriktivní.
3.6. Zvýhodněné tarify pro osoby, které se na Sardinii narodily, které však mají trvalé bydliště jinde
(59)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 vyžadují, aby dopravci poskytovali zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které však mají místo bydliště jinde. Podle odhadů Italské republiky by se provádění těchto ustanovení mělo týkat nejvýše asi 220 000 osob, ale ve skutečnosti se toto číslo blíží 110 000, pokud se vezme do úvahy, že 50 % těchto osob by cestovalo jednou do roka.
(60)
Takové opatření v praxi upřednostňuje převážně evropské občany s italskou státní příslušností před občany s jinou státní příslušností. Může být proto považováno jako zjevně diskriminační z důvodu státní příslušnosti, a proto v rozporu se Smlouvou. Takové opatření by mohlo být v rámci ZVS přijatelné pouze za předpokladu, že by se rozdíl cen zakládal na objektivních důvodech nezávislých na státní příslušnosti dotyčných osob a byl úměrný cíli, jež oprávněně sleduje vnitrostátní právo.
(61)
Italská republika obhajuje toto opatření tím, že je potřebné, aby umožnilo sardinským vystěhovalcům udržet pouto se svým původním kulturním prostředím (17). I kdyby se tento záměr mohl označit za legitimní cíl veřejného zájmu ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. b) podbodu i) nařízení, je toto opatření zjevně nepřiměřené. V prvé řadě se vztahuje na každou osobu narozenou na Sardinii, která však na Sardinii nemá trvalé bydliště, aniž by prokázala pouto, které by mohlo ještě existovat mezi touto osobou a regionem původu, např. rodinné příbuzenství. Za druhé se toto opatření uplatňuje bez ohledu na finanční situaci každého vystěhovalce. A za třetí, na rozdíl od příslušníků s trvalým pobytem na Sardinii, kteří musejí poměrně často cestovat na kontinent za účelem některých základních služeb (vzdělání, zdraví) nebo z důvodu ekonomických aktivit s významem pro rozvoj Sardinie, vystěhovalci cestují na Sardinii pouze příležitostně (podle italských orgánů 50 % osob, kterých se tento případ potenciálně týká, cestuje na Sardinii maximálně jednou do roka). Z tohoto důvodu jsou celkové výdaje na tyto příležitostné cesty relativně nižší než výdaje vzniklé příslušníkům s trvalým bydlištěm na Sardinii a mohou být často snadno uhrazeny vystěhovalci, aniž by bylo nutné stanovit omezení podle vyhlášek č. 35 a č. 36. V případě, že někteří vystěhovalci nemají dostatečné prostředky na zaplacení letenky jednou za rok na Sardinii, mělo by být stanoveno vhodnější a méně restriktivní opatření na pomoc těmto vystěhovalcům.
(62)
Za těchto podmínek je Komise toho názoru, že toto ustanovení je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
3.7. Uplatňování ZVS na celém letištním systému
(63)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 stanoví, že se ZVS směrem do Říma a Milána budou uplatňovat na všech příslušných letištních systémech tak, jak uvádí příloha II nařízení, tj.:
-
Letiště Fiumicino a Ciampino pro Řím
-
Letiště Linate, Malpensa a Bergame pro Milán
(64)
Připomínáme, že ZVS z roku 2000 se vztahovaly na letiště „Řím (Fiumicino) a Milán“. V rámci zřízení letištního systému Milán podle článku 8 a přílohy II nařízení Itálie úředně rozšířila povinnosti uplatňování ZVS na celý příslušný letištní systém.
(65)
Italská republika zdůvodnila svou volbu pouze technickými příčinami, které ji donutily automaticky převzít každý letištní systém jako celek. Potvrdila však, že v hlavním zájmu ZVS byla letiště Řím-Fiumicino a Milán-Linate, které upřednostňují příjemci ZVS z důvodu blízkosti těchto aglomerací k centru měst. To zdůvodňovalo, proč ZVS stanoví, že: „v závislosti na dostupnosti letištních časů bude alespoň 50 % spojů plánovaných mezi sardinskými letišti a letišti v Římě a Miláně provozováno z/na letiště Fiumicino a z/na letiště Linate.“ (18)
(66)
Italská republika přiznala, že bylo „objektivně prokázáno, že letiště Fiumicino v Římě a Linate v Miláně představují pro cestující nejpohodlnější a nejatraktivnější cíl cesty s nejlepšími službami z důvodu, že leží nejblíže center obou měst a mají s nimi nejlepší spojení“. Italská republika dále vysvětlila, že „s cílem zajistit lepší dopravu a co nejvíce vyhovět nárokům cestujících, bylo shledáno vhodným předejít tomu, aby dopravci, kteří přijmou ZVS, měli volnost opustit úplně tyto letiště ve prospěch ostatních letišť (méně pohodlných a méně zajímavých pro cestující), které jsou součástí stejného letištního systému“ (19).
(67)
Kromě toho se zdá, že v zimní sezóně provoz zajišťují pouze letiště Fiumicino a Linate.
(68)
V tomto případě Komise pochybuje o potřebě takového opatření a pokládá ho za nepřiměřené vzhledem ke stanoveným cílům, které mají zajistit mobilitu směrem na kontinent a územní soudržnost. Opatření totiž způsobuje vyloučení příležitostných dopravců, aniž by byla dotčena zásada ZVS, a přispívá k definitivnímu zavření trhu novým provozovatelům na nejvíce vytížených trasách především v letním období.
(69)
Italská republika nicméně přiznala, že velké letiště Malpensa je zásadní pro mezinárodní trasy, zatímco letiště Ciampino a Bergame jako vnitrostátní letiště pro nízkorozpočtové letecké společnosti splňovala zásadu Společenství o ekonomické a sociální soudržnosti a umožnila pro ostrov, jakým je Sardinie, realizovat cíl územní soudržnosti spolu se všemi regiony Evropy. Italská republika proto přijala závazek změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Malpensa, Bergame a Ciampino (20).
(70)
Komise je toho názoru, že je tento závazek účinnou odezvou na případné pochybnosti, a že by taková změna vyhlášky umožnila výrazně snížit dopad neoprávněných omezení uložených ZVS tím, že by vyhověla potřebám mobility Sardinie, aniž by uložila na příslušné trhy nepřiměřené restrikce.
(71)
S ohledem na tento závazek Italské republiky nechce Komise dále pokračovat ve své analýze neúměrného charakteru uplatňování ZVS na celém letištním systému Milána a Říma, ale ponechává si možnost se v případě potřeby navrátit k této stránce stávajících i budoucích ZVS.
IV. ZÁVĚRY
(72)
Na základě údajů, které poskytla italská vláda, Komise nezpochybňuje zásadu uplatňování ZVS na trasách mezi Sardinií a italskou pevninou, která se z hlediska četnosti a kapacit, ale i cen, může zdát nutnou pro zajištění odpovídajícího poskytování služeb na daných trasách.
(73)
Komise se nicméně domnívá, že některé podmínky uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 Italské republiky jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
(74)
Komise se domnívá, že ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení předpokládají, že každý dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat tuto trasu bez ohledu na to, kdy chce zahájit poskytování těchto služeb. Z tohoto důvodu je používání lhůty pro předložení žádosti uchazečů s cílem a priori vyloučit každého provozovatele, který svou žádost předloží po jejím uplynutí, příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(75)
I když se může zdát oprávněné stanovit kontinuitu služeb, Komise je toho názoru, že dodržování zásady proporcionality by mělo vést k tomu, aby byla kontinuita rozumně vymezena a aby v režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nebyla delší než jeden rok.
(76)
Komise se domnívá, že pravomoci svěřené úřadu ENAC pro koordinování činnosti provozovatelů s cílem předcházet překročení kapacity, jsou příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(77)
Komise shledává, že seskupení tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na jedné straně, a Alghero - Řím a Alghero - Milán, na straně druhé, je příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(78)
Komise se domnívá, že použití zvýhodněných tarifů na osoby narozené na Sardinii, které na Sardinii nemají trvalé bydliště, je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
(79)
Komise pochybuje o potřebě uplatnit ZVS na celé letištní systémy Říma a Milána, které považuje za nepřiměřené s ohledem na stanovené cíle spočívající v zajištění mobility směrem na pevninu a územní soudržnosti. Pokud jde o závazek Italské republiky změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Bergamo, Malpensa a Ciampino, Komise nebude pokračovat ve své analýze, avšak ponechává si možnost v případě potřeby vrátit se k této stránce stávajících i budoucích ZVS,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Italská republika může nadále uplatňovat závazky veřejné služby (ZVS) uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky ze dne 11. ledna 2006) celkem na 16 trasách, které spojují tři letiště na Sardinii s několika vnitrostátními letišti v Itálii, zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 (vyhláška č. 35) a dne 21. dubna 2006 (vyhláška č. 36) v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství, s výhradou dodržení následujících podmínek:
a)
Každý letecký dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat danou trasu bez ohledu na okamžik, kdy oznámí svůj záměr zahájit poskytování svých služeb a zda to oznámí ve lhůtě 30 dnů stanovené vyhláškami nebo až po jejím uplynutí.
b)
Leteckým dopravcům není možné uložit v rámci ZVS kontinuitu služeb na dobu delší než jeden rok.
c)
Italské orgány musí jednou za rok přehodnotit potřebu zachovat uložení ZVS na jednu trasu i výši závazků uložených na každého dopravce, jakmile nový dopravce zahájí provoz nebo oznámí svůj záměr provoz na této trase zahájit.
d)
Italské orgány nesmějí bránit leteckým dopravcům poskytovat služby na dotyčných trasách nad minimální požadavky, pokud jde o četnost a kapacitu stanovené ZVS.
e)
Letečtí dopravci nesmějí nabízet zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které tam nemají trvalé bydliště.
f)
Italské orgány nesmějí podmiňovat právo poskytovat služby na jedné trase mezi dvěma městy povinností provozovat jinou trasu mezi dvěma městy.
2. Italská republika musí sdělit Komisi přijatá opatření pro použití tohoto rozhodnutí nejpozději do dne 1. srpna 2007.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 23. dubna 2007.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 23 avril 2007
sur l’imposition d’obligations de service public sur certaines routes en provenance de et à destination de la Sardaigne au titre de l’article 4 du règlement (CEE) no 2408/92 du Conseil concernant l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires
[notifiée sous le numéro C(2007) 1712]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(2007/332/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne,
vu le règlement (CEE) no 2408/92 du Conseil du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires (1), et notamment son article 4, paragraphe 3,
considérant ce qui suit:
I. LES FAITS
(1)
En date des 27 janvier et 28 février 2006, la République italienne a transmis à la Commission les décrets nos 35 et 36 du ministère de l’infrastructure et des transports du 29 décembre 2005 (publiés dans la Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana le 11 janvier 2006) («les décrets nos 35 et 36») prévoyant des obligations de service public («les OSP») sur un total de seize routes reliant les trois aéroports de Sardaigne et plusieurs aéroports nationaux de la métropole italienne, et demandant à la Commission de procéder à la publication d’un avis dans le Journal officiel de l’Union européenne, en accord avec l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CEE) no 2408/92 sur l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires («le règlement»).
(2)
Dans sa correspondance du 28 février 2006, la République italienne précisait:
-
que le décret no 36 avait été modifié par décret du 8 février 2006, portant sur les fréquences, horaires et capacités de la route Cagliari-Turin,
-
qu’elle demandait également la publication au Journal officiel de l’Union européenne, série C, d’un avis indiquant que, conformément aux obligations de service public imposées et sans demander de compensation financière, il était prévu que si dans les trente jours qui suivent la publication des obligations de service public aucun transporteur aérien n’a accepté d’instaurer des services aériens réguliers sur chacune des liaisons prévues par le décret no 36, l’Italie peut, dans le cadre de la procédure prévue par l’article 4, paragraphe 1, point d), du règlement (CEE) no 2408/92, limiter l’accès à chacune de ces liaisons à un seul transporteur et octroyer, au moyen d’une procédure d’appel d’offres, le droit d’exploiter ces services dans le respect des dispositions du même règlement.
(3)
En date du 24 mars 2006, la Commission a publié au Journal officiel de l’Union européenne une communication sur les OSP prévues par le décret no 35 (2) sur les six routes suivantes:
-
Alghero-Rome et Rome-Alghero
-
Alghero-Milan et Milan-Alghero
-
Cagliari-Rome et Rome-Cagliari
-
Cagliari-Milan et Milan-Cagliari
-
Olbia-Rome et Rome-Olbia
-
Olbia-Milan et Milan-Olbia.
(4)
En date du 21 avril 2006, la Commission a publié au Journal officiel de l’Union européenne une communication sur les OSP imposées par le décret no 36 (3) sur les dix routes suivantes:
-
Alghero-Bologne et Bologne-Alghero
-
Alghero-Turin et Turin-Alghero
-
Cagliari-Bologne et Bologne-Cagliari
-
Cagliari-Florence et Florence-Cagliari
-
Cagliari-Turin et Turin-Cagliari
-
Cagliari-Vérone et Vérone-Cagliari
-
Cagliari-Naples et Naples-Cagliari
-
Cagliari-Palerme et Palerme-Cagliari
-
Olbia-Bologne et Bologne-Olbia
-
Olbia-Vérone et Vérone-Olbia.
(5)
En date du 22 avril 2006, la Commission a publié au Journal officiel de l’Union européenne une information sur l’appel d’offres lancé par l’Italie dans le cadre des OSP imposées par le décret no 36 (4). Cette information annonce que la République italienne prévoit, pour chacune des dix routes concernées par le décret, le recours à la procédure prévue par l’article 4, paragraphe 1, point d), du règlement (CEE) no 2408/92 au cas où aucun transporteur aérien n’honorerait les OSP sur ces routes.
(6)
Les principales caractéristiques des OSP publiées le 24 mars et le 21 avril 2006 sont les suivantes:
-
Les couples de liaisons Alghero/Rome et Alghero/Milan, d’une part, et Olbia/Rome et Olbia/Milan, d’autre part, constituent chacun un tout indivisible qui doit être accepté dans sa globalité par les transporteurs intéressés, sans aucune compensation de quelque nature ou origine que ce soit. En revanche, les liaisons Cagliari/Rome et Cagliari/Milan doivent être acceptées individuellement et intégralement par les transporteurs intéressés, sans aucune compensation de quelque nature ou origine que ce soit.
-
Chacune des dix liaisons figurant dans l’avis du 21 avril 2006 et les OSP qui leur sont imposées doivent être acceptées individuellement et intégralement par les transporteurs concernés.
-
Le transporteur qui accepte ces obligations doit assurer le service durant une période de trente-six mois consécutifs et ne peut l’interrompre qu’après notification d’un préavis minimal de six mois à l’Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC) et à la région autonome de Sardaigne.
-
Le transporteur (ou transporteur principal) qui accepte ces obligations doit constituer un cautionnement d’exploitation destiné à garantir la bonne exécution et la poursuite du service dont le montant devra être égal à au moins 5 % du chiffre d’affaires total des services aériens programmés dans l’ensemble des liaisons en question, évalué par l'ENAC. Le cautionnement sera versé à l’ENAC, qui l’utilisera pour garantir la continuité des services en cas d’abandon injustifié, et sera constitué, à part égale, d’une garantie bancaire «à première demande» et d’une garantie d’assurance.
-
Afin d’éviter la surcapacité que l’acceptation d’une même liaison par plusieurs transporteurs pourrait provoquer en raison des limitations et des contraintes des aéroports concernés au niveau des infrastructures, l’ENAC a été chargée, après consultation de la Région autonome de Sardaigne, d’adapter, dans l’intérêt public, les programmes opérationnels des transporteurs acceptant les OSP aux objectifs de mobilité visés par les obligations. Cette intervention doit viser à une répartition équitable des liaisons et des fréquences entre les transporteurs acceptant les obligations de service public, en fonction des volumes de trafic sur les liaisons (ou ensembles de liaisons) en question au cours des deux années antérieures pour chaque transporteur.
-
Les fréquences minimales, les horaires et les capacités à fournir pour chaque liaison sont décrits au point 2 «DÉTAIL DES OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC» des communications du 24 mars et du 21 avril 2006.
-
Les capacités minimales des aéronefs utilisés sont décrites au point 3 «TYPE D’AÉRONEFS UTILISÉS SUR CHAQUE LIAISON» des communications.
-
La structure tarifaire pour toutes les liaisons concernées est décrite au point 4 «TARIFS» des communications. En ce qui concerne notamment l’existence de tarifs réduits, le point 4.8 des deux communications précise que les transporteurs exploitant les liaisons concernées ont l’obligation légale d’appliquer les tarifs réduits (tels qu’ils sont précisés au point 4 «TARIFS») au moins aux natifs de la Sardaigne, même s’ils n’y résident pas.
-
Conformément au décret no 35, transmis à la Commission le 29 décembre 2005 et publié à la Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana le 11 janvier 2006, les OSP devaient s’appliquer aux liaisons concernées du 31 mars 2006 au 30 mars 2009. Toutefois, le 28 février 2006, les autorités italiennes ont informé la Commission qu’elles avaient adopté le 23 février 2006 un décret reportant ces dates au 2 mai 2006 et au 1er mai 2009 (lettre de la représentation permanente italienne no 2321). Ces dates sont celles publiées le 24 mars 2006 au Journal officiel de l’Union européenne.
-
Conformément au décret no 36 transmis à la Commission le 29 décembre 2005 et publié à la Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana le 11 janvier 2006 et au Journal officiel de l’Union européenne le 21 avril 2006, la République italienne annonce que la date de validité des OSP pour les liaisons concernées sera fixée ultérieurement. Aucune date définitive n’a donc été publiée au Journal officiel de l’Union européenne.
-
Les transporteurs qui souhaitent accepter les OSP doivent soumettre leur acceptation officielle à l’autorité italienne compétente dans un délai de trente jours à compter de la date de publication de l’avis au Journal officiel de l’Union européenne.
(7)
Avant d’imposer les OSP visées par la présente décision, la République italienne avait imposé, par les décrets du 1er août et du 21 décembre 2000, des OSP sur six liaisons entre les aéroports de la Sardaigne et Rome et Milan. Ces obligations ont été publiées au Journal officiel de l’Union européenne le 7 octobre 2000 (5). En application de l’article 4, paragraphe 1, point d), du règlement, un appel d’offres a été organisé afin de sélectionner les transporteurs autorisés à exploiter en exclusivité les liaisons concernées moyennant une compensation financière (6).
(8)
Les transporteurs autorisés à exploiter les liaisons soumises aux OSP étaient les suivants:
-
Alitalia sur la liaison Cagliari/Rome
-
Air one sur les liaisons Cagliari/Milan, Alghero/Milan et Alghero/Rome
-
Meridiana sur les liaisons Olbia/Rome et Olbia/Milan.
(9)
Ce régime d’exploitation a été remplacé par les OSP imposées par le décret italien du 8 novembre 2004 et publiées au Journal officiel de l’Union européenne du 10 décembre 2004 (7). À la suite d'une décision du tribunal administratif régional du Latium du 17 mars 2005 annulant en partie le décret du 8 novembre 2004, les autorités italiennes ont informé la Commission qu’elles avaient «suspendu» ces obligations. Un avis a été publié à cet égard au Journal officiel de l’Union européenne du 1er juillet 2005 (8). Le 6 décembre 2005, les autorités italiennes ont notifié à la Commission l’abrogation du décret du 8 novembre 2004 avec effet au 15 novembre 2004.
II. PROCÉDURE
(10)
La Commission s’est adressée à la République italienne par lettre du 9 mars 2006 (enregistrée sous le numéro 204756) pour faire part de sa préoccupation sur les OSP imposées par les décrets nos 35 et 36. Elle a demandé des informations plus précises sur les raisons et les modalités de leur mise en œuvre. La République italienne a répondu par une première lettre accompagnée d’un projet de réponse le 22 mars 2006, puis par lettre du 4 avril 2006.
(11)
La Commission s’est adressée à l’ENAC en date du 27 avril 2006 pour demander des précisions et s’interroger sur le fonctionnement présent des OSP, avant l’entrée en vigueur des nouvelles OSP.
(12)
L’ENAC a répondu par lettre du 9 mai 2006 et a confirmé que le régime applicable des OSP de la Sardaigne vers les villes de Rome et de Milan jusqu’à la date du 2 mai 2006 était celui de l’année 2000, toujours en vigueur dès lors que le décret de 2004, qui entendait les modifier, avait été abrogé. À partir du 2 mai 2006, le nouveau régime prévu par le décret no 35 est d’application. La réponse expliquait également que les OSP couvraient pleinement l’ensemble du système aéroportuaire de Milan, tel que prévu par la publication de 2000.
(13)
En date du 4 août 2006, la République italienne a de nouveau répondu à la lettre de la Commission du 9 mars, avec certains éléments complémentaires qui n’apportaient cependant pas d’informations nouvelles significatives.
(14)
En date du 1er août 2006, la Commission a pris la décision de sa propre initiative d’ouvrir une enquête, comme prévu à l’article 4, paragraphe 3, du règlement (9). Cette décision a été notifiée à la République italienne le 1er août 2006 [numéro de document C(2006) 3516]. Dans la même décision, la Commission demandait aux autorités italiennes de fournir des réponses sur plusieurs points et leur donnait un délai d’un mois pour répondre.
(15)
Les autorités italiennes ont répondu par lettre du 31 août 2006. La réponse couvrait une part importante des questions posées.
(16)
Toutefois, la Commission s’est adressée à la représentation permanente italienne en date du 2 octobre 2006 pour demander des compléments d’information.
(17)
En date du 6 octobre 2006, la République italienne a fait parvenir une longue réponse avec de nombreux éléments en réponse aux questions complémentaires de la Commission.
(18)
Une réunion de la Commission (unité TREN.F.1) avec les autorités italiennes (ministère du transport, représentation permanente, gouvernement de Sardaigne et ENAC) s’est déroulée à Bruxelles le 17 octobre 2006.
(19)
Cette réponse a notamment confirmé que les routes suivantes étaient d’ores et déjà exploitées conformément aux OSP imposées au titre de l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement:
-
Olbia-Rome: Meridiana
-
Olbia-Milan: Meridiana
-
Alghero-Rome: Air One
-
Alghero-Milan: Air One
-
Cagliari-Rome: Air One et Meridiana
-
Cagliari-Milan: Air One et Meridiana
-
Cagliari-Bologne: Meridiana
-
Cagliari-Turin: Meridiana
-
Cagliari-Vérone: Meridiana
-
Olbia-Bologne: Meridiana.
En revanche, pour les six routes restantes, aucune compagnie n’a accepté d’opérer sous le régime prévu par l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement. La République italienne a donc l’intention de procéder à un appel d’offres conformément à l’article 4, paragraphe 1, point d). Les compagnies retenues pour l’instant à concourir sont:
-
Olbia-Vérone: Meridiana
-
Alghero-Bologne: Air One
-
Alghero-Turin: Air One
-
Cagliari-Florence: Air One et Meridiana
-
Cagliari-Naples: Air One et Meridiana
-
Cagliari-Palerme: Air One et Meridiana (10).
Toutefois, la République italienne a expliqué qu’elle n’avait pas encore attribué ces routes en raison de l’enquête en cours de la Commission.
III. ANALYSE
1. Cadre juridique
(20)
Les règles relatives aux OSP sont fixées par le règlement (CEE) no 2408/92, qui définit les conditions d’application du principe de libre prestation des services dans le secteur du transport aérien.
(21)
Les OSP sont définies comme une exception au principe du règlement selon lequel «sous réserve du présent règlement, les transporteurs aériens communautaires sont autorisés par le ou les États membres concernés à exercer des droits de trafic sur des liaisons intracommunautaires» (11).
(22)
Les conditions de leur imposition sont définies à l’article 4. Elles font l’objet d’une interprétation stricte, dans le respect des principes de non-discrimination et de proportionnalité. Elles doivent être justifiées d’une manière adéquate sur la base des critères énoncés audit article.
(23)
Plus précisément, les règles relatives aux OSP prévoient qu’elles peuvent être imposées par un État membre «sur des services aériens réguliers vers un aéroport desservant une zone périphérique ou de développement, ou sur une liaison à faible trafic à destination d’un aéroport régional, si ces liaisons sont considérées comme vitales pour le développement économique de la région où est situé l’aéroport et dans la mesure nécessaire pour assurer sur cette liaison une prestation de services adéquate répondant à des normes fixes en matière de continuité, de régularité, de capacité et de prix, normes auxquelles le transporteur ne satisferait pas s’il ne devait considérer que son intérêt commercial» (12).
(24)
L’adéquation des services de transport aérien réguliers est évaluée par les États membres «en fonction, notamment, de l’intérêt public, de la possibilité de recourir à d’autres formes de transport, de la capacité de ces formes de transport à répondre aux besoins considérés et de l’effet conjugué de l’exploitation sur la liaison en cause de tous les transporteurs aériens exploitant ou comptant exploiter cette liaison» (13).
(25)
L’article 4 prévoit un mécanisme en deux phases: dans la première - article 4, paragraphe 1, point a) -, l’État membre concerné impose des OSP sur une ou plusieurs liaisons, qui restent ouvertes à tous les transporteurs communautaires pour autant qu’ils respectent lesdites obligations. Si aucun transporteur ne se manifeste pour exploiter la liaison soumise aux OSP, l’État membre peut passer à une seconde phase - article 4, paragraphe 1, point d) - qui consiste à en limiter l’accès à un seul transporteur pour une période maximale de trois ans renouvelable. Ce transporteur est sélectionné sur la base d’un appel d’offres communautaire. Le transporteur désigné peut alors recevoir une compensation financière pour l’exploitation de la liaison conformément aux OSP.
(26)
En vertu de l’article 4, paragraphe 3, la Commission peut décider, après enquête menée sur la demande d’un État membre ou de sa propre initiative, si l’OSP publiée doit continuer à s’appliquer. La Commission est tenue de communiquer sa décision au Conseil et aux États membres.
2. Éligibilité des liaisons
(27)
La République italienne a justifié l’imposition d’OSP par les nécessités de développement de la Sardaigne, qui doit combler les inconvénients liés à son insularité.
(28)
En outre, le gouvernement autonome sarde a pris l’engagement de favoriser la mobilité des résidents. En effet, les liaisons entre la Sardaigne et l’Italie continentale s’avèrent inégales suivant les saisons alors que le principe de mobilité devrait pouvoir faire bénéficier les résidents sardes de possibilités suffisantes de façon continue toute l’année. En outre, la République italienne insiste sur les grandes distances en kilomètres et en temps de parcours entre les différents aéroports sardes, région qui connaît des carences en termes d’infrastructure. C’est d’ailleurs sur cette base qu’elle justifie la nécessité pour les OSP de couvrir les trois aéroports sardes.
(29)
La Commission estime que la Sardaigne peut être considérée comme une zone périphérique en raison de sa situation d’insularité et de l’absence de réels moyens de transport alternatifs.
(30)
Par ailleurs, le retard de développement de la Sardaigne comparé à d’autres régions italiennes est largement documenté: l’isolement de la Sardaigne, ainsi que sa faible population, accrue par une forte émigration, explique le retard économique de l’île, qui l’apparente aux régions du Mezzogiorno.
(31)
Sur la base des éléments en sa possession, l’analyse de la Commission ne permet pas de remettre en cause le caractère vital des liaisons concernées mis en avant par les autorités italiennes.
3. Adéquation des OSP
3.1. Considérations générales
(32)
Conformément à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement, les États membres ne peuvent imposer des OSP que «dans la mesure nécessaire pour assurer sur la liaison concernée une prestation de services adéquate répondant à des normes fixes en matière de continuité, de régularité, de capacité et de prix, normes auxquelles le transporteur ne satisferait pas s’il ne devait considérer que son seul intérêt commercial».
(33)
L’adéquation des services est évaluée en tenant compte des critères énoncés à l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement:
-
l’intérêt public,
-
la possibilité, notamment pour les régions insulaires, de recourir à d’autres formes de transport et de la capacité de ces formes de transport à répondre aux besoins considérés,
-
des tarifs et conditions de transport aérien qui peuvent être proposés aux usagers,
-
de l’effet conjugué de l’exploitation sur la liaison en cause de tous les transporteurs aériens exploitant ou comptant exploiter cette liaison.
(34)
En outre, les obligations de service public doivent être conformes aux principes fondamentaux de proportionnalité et de non-discrimination [voir, par exemple, l’arrêt de la Cour de justice du 20 février 2001 dans l’affaire C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) et autres contre Administración General del Estado, Rec. 2001, p. I-01271].
(35)
En l’espèce, la Commission est de l’avis, sur la base des éléments fournis par les autorités italiennes, que l’imposition des OSP en matière de fréquences et de capacités, ainsi que des tarifs peut s’avérer nécessaire afin d’assurer la prestation de services adéquate sur les liaisons concernées.
(36)
Toutefois, la Commission considère que certaines des conditions imposées par les décrets nos 35 et 36 sont indûment restrictives ou disproportionnées.
3.2. Obligation de soumettre l’acceptation des OSP dans un délai de trente jours
(37)
Le point 8 des OSP telles que prévues par les décrets nos 35 et 36 stipule que «les transporteurs qui souhaitent accepter les OSP contenues dans la présente annexe doivent soumettre leur acceptation officielle à l’ENAC dans un délai de trente jours à compter de la date où la communication de la Commission relative à l’imposition des obligations précitées a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne». Dans les faits, cette obligation s’est même révélée être une condition d’exclusion d’un transporteur qui avait fait parvenir une telle acceptation un jour «trop tard». Ainsi, un transporteur qui n’aurait pas fait part de son acceptation de l’ensemble des conditions de l’OSP dans ce délai risquerait d’en être exclu pour toute la période.
(38)
La Commission considère que cette condition n’a aucune base légale conformément à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement et s’avère indûment restrictive. L’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement n’autorise pas les États membres à limiter le nombre de transporteurs qui peuvent avoir accès aux liaisons, mais seulement d’imposer de manière générale des OSP applicables à tous les opérateurs qui opèrent ou ont l’intention d’opérer sur ces liaisons. Une telle limitation du nombre de transporteurs est seulement possible en vertu de l’article 4, paragraphe 1, point d).
(39)
En conséquence, tout transporteur qui a l’intention de respecter les OSP imposées en fonction de l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement doit pouvoir opérer sur cette liaison, quel que soit le moment où il a l’intention de commencer ses services. Un État membre peut prévoir, si aucun transporteur n’a commencé à une date précise des services aériens réguliers sur une liaison en accord avec les OSP imposées en vertu de l’article 4, paragraphe 1, point a), de limiter l’accès à cette liaison en accord avec l’article 4, paragraphe 1, point d). Mais si un ou plusieurs opérateurs ont entamé des opérations dans le délai imparti, un État membre ne peut pas exclure de cette liaison d’autres transporteurs qui font part de leur intention d’opérer à tout moment après la date limite. L’entrée de nouveaux opérateurs peut toutefois requérir des ajustements aux OSP imposées sur chaque transporteur (voir section 3.4 ci-dessous).
3.3. Obligation d’exploiter la liaison pendant une période de trois ans
(40)
Le point 5 des OSP telles que prévues par les décrets nos 35 et 36 stipule que «conformément à l’article 4, paragraphe 1, point c), du règlement (CEE) no 2408/92, le transporteur qui accepte les obligations doit assurer le service durant une période de trente-six mois consécutifs et ne peut l’interrompre qu’après notification d’un préavis minimal de six mois à l’ENAC et à la Région autonome de Sardaigne».
(41)
L’exigence d’une période minimale d’exploitation est conforme, dans le cas d’espèce, à l’article 4, paragraphe 1, point c), qui prévoit que, «au cas où d’autres formes de transport ne peuvent assurer un service adéquat et continu, les États membres concernés peuvent prévoir, dans le cadre des OSP, que tout transporteur qui compte exploiter la liaison doit garantir qu’il l’exploitera pendant une certaine période, à fixer, conformément aux autres éléments des OSP». En effet, la Commission estime qu’en raison de l’insularité de la Sardaigne et de sa distance du continent, d’autres modes de transport n’assurent pas un service alternatif adéquat.
(42)
Toutefois, la Commission considère que la durée minimale de trois ans imposée par les décrets nos 35 et 36 est excessive et disproportionnée.
(43)
La Commission peut comprendre la nécessité d’assurer une continuité de service et d’obtenir l’engagement des transporteurs d’opérer durant une certaine période. Cependant, comme indiqué précédemment, il n’appartient pas aux autorités en charge de la mise en œuvre des OSP d’écarter des candidats potentiels à leur application: les OSP sans concession exclusive ni compensation ne sauraient en aucun cas constituer une fermeture définitive ou sur une longue période du marché.
(44)
Il peut être légitime que l’exploitation des liaisons caractérisées par une forte irrégularité saisonnière soit imposée au cours de certaines périodes de l’année. En effet, sur de telles liaisons, les transporteurs risquent d’avoir la tendance naturelle de limiter ou de concentrer leur offre sur les semaines au cours desquelles la fréquence est suffisante pour assurer la rentabilité du service, et de délaisser l’exploitation du service durant les autres périodes de l’année. La Commission considère cependant que, en de telles circonstances, le respect du principe de proportionnalité devrait conduire à ce que la durée de la période durant laquelle l’exploitation doit être garantie de façon continue en régime d’OSP prévu par l’article 4, paragraphe 1, point a), ne saurait excéder un an.
(45)
En outre, la Commission considère que cette durée ne dispense pas l’autorité en charge de l’application des OSP de procéder à une réévaluation périodique de son adéquation. Comme rappelé ci-dessous, une telle révision devrait avoir lieu en tout état de cause lorsqu’un nouveau transporteur commence ou est sur le point de commencer des services sur la liaison concernée.
3.4. Distribution de liaisons et fréquences par l’ENAC
(46)
Le point 1.6 des décrets nos 35 et 36 a prévu qu’ «afin de prévenir la surcapacité que l’acceptation d’une même liaison par plusieurs transporteurs pourrait provoquer en raison des limitations et des contraintes des aéroports concernés au niveau des infrastructures, l’ENAC a été chargée, après consultation de la Région autonome de Sardaigne, d’adapter, dans l’intérêt public, les programmes opérationnels des transporteurs acceptant les objectifs de mobilité visés par les obligations. Cette démarche devra aboutir à une répartition équitable des liaisons et fréquences entre transporteurs acceptant, en fonction des volumes de trafic sur les liaisons (ou ensembles de liaisons) en question, constatés ces deux dernières années pour chaque transporteur.»
(47)
En vertu de ces pouvoirs, l’ENAC peut arbitrer et favoriser un accord entre plusieurs compagnies opérant sur la même route. Dans le cas de la Sardaigne, l’ENAC a supervisé une table ronde des opérateurs intéressés pour certaines routes et a défini avec eux la répartition du trafic.
(48)
La République italienne défend ce pouvoir d’intervention qui, selon elle, garantit la continuité du service en ne soumettant pas les OSP aux aléas des entrées et sorties d’autres opérateurs qui pourraient être moins intéressés de répondre à des OSP sans aucune compensation. Elle cite notamment l’arrêt du TAR Lazio du 17 mars 2005, qui a considéré qu’il était «parfaitement légitime que le décret (de 2004) puisse définir un scénario dans lequel, pour toutes les routes sous OSP, il y ait plusieurs transporteurs, non regroupés et en concurrence entre eux. Une telle possibilité cependant doit être clairement prévue et en même temps il doit être fourni un critère objectif minimal de répartition a priori des créneaux horaires en relation avec le nombre (un, deux ou plus de deux) de transporteurs ayant éventuellement accepté l’OSP, afin d’éviter une surcapacité nuisible de l’offre et, surtout, que l’attribution des créneaux ne doit pas aboutir à l’introduction arbitraire et de fait à l’exclusivité de l’exercice, que les normes du décret ont expressément rejetée» (14).
(49)
Les OSP imposées en vertu de l’article 4, paragraphe 1, point a), doivent prendre en compte l’ensemble des transporteurs qui opèrent ou ont l’intention d’opérer sur la liaison concernée. Cela est confirmé par l’article 4, paragraphe 1, point b), qui stipule que «l’adéquation des services de transport aérien est évaluée par les États membres compte tenu, notamment, de l’effet conjugué de l’exploitation sur la liaison en cause de tous les transporteurs aériens exploitant ou comptant exploiter cette liaison».
(50)
La Commission considère que ce principe devrait être suivi non seulement au moment de l’imposition, mais également durant l’entièreté de la durée de l’OSP. Ainsi, à chaque fois qu’un nouveau transporteur commence, ou est sur le point de commencer, à opérer sur cette liaison, le niveau des capacités et des fréquences imposées par l’OSP à chaque opérateur devrait être ajusté, de telle sorte que les capacités et fréquences totales offertes sur chaque liaison n’excèdent pas ce qui est strictement nécessaire pour fournir un service adéquat.
(51)
En effet, s’agissant d’OSP imposées en vertu de l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement, les transporteurs ne sont pas tenus de s’engager à assurer individuellement le nombre de fréquences ou de capacités, mais la globalité des opérateurs peut permettre d’assurer ce service minimal.
(52)
La Commission reconnaît qu’il peut s’avérer nécessaire pour l’autorité en charge des OSP de s’assurer que la conjonction des fréquences et des capacités permette de satisfaire l’OSP. Toutefois, cette autorité ne doit en aucun cas limiter la possibilité pour les transporteurs concernés, lorsqu’ils le souhaitent, de prester des services au-delà de la capacité ou des fréquences exigées par les OSP, qui ne peuvent être que des obligations minimales. En conséquence, dans la mesure où les règles adoptées par l’ENAC visent à empêcher un transporteur de prester des services additionnels, elles sont indûment restrictives et contraires au règlement.
(53)
À cet égard, la Commission se félicite que la République italienne ait confirmé dans sa lettre du 15 novembre 2006 que son administration procédera périodiquement à une nouvelle évaluation de la situation, sur une base annuelle, et analysera les éventuelles demandes d’opérateurs qui seraient disposés à opérer sur les routes dans le cadre des OSP (15). Elle prend note que la République italienne a confirmé que «rien n’interdit à l’État membre de vérifier (y inclus durant la période d’application des OSP) l’adéquation et la nécessité des OSP, et donner lieu à leur modification et/révocation, à moins que leur utilité ou leur caractère licite ne soit reconnu ultérieurement» (16).
3.5. Groupement des routes Alghero-Rome et Alghero-Milan, d’une part, et Olbia-Rome et Olbia-Milan, d’autre part
(54)
La République italienne justifie le regroupement des routes Alghero-Rome et Alghero-Milan, d’une part, et Olbia-Rome et Olbia-Milan, d’autre part, par leur complémentarité et leur interdépendance pour leurs opérations. En effet, selon les autorités italiennes, ces routes sont caractérisées durant les deux tiers de l’année par un trafic objectivement réduit en raison de la très grande saisonnalité du trafic. Considérant qu’aucune compensation financière n’est prévue sur ces routes, il serait de la responsabilité de l’administration d’assurer pour les transporteurs que leur exploitation soit durable à défaut d’être attractive d’un point de vue économique. Il s’agirait ainsi de mettre en œuvre «les effets vertueux de l’interdépendance opérationnelle» qui permettent, «en saison d’hiver, la rotation des appareils due à l’exiguïté de la demande» tandis que «la prévision de routes couplées contribue à attirer des transporteurs disposés à opérer ces routes». Par ailleurs, selon la République italienne, l’offre exigée pour la période d’été pourrait être plus correctement respectée en opérant conjointement sur un groupe de routes. La République italienne argumente enfin que le règlement prévoit lui-même la possibilité de conjuguer les fluctuations de la demande, par exemple au sein d’une même semaine. Ce regroupement permettrait donc de contenir les coûts et d’optimiser les capacités, tout en répondant au plus près aux exigences de la demande. Ainsi, ce regroupement ne constituerait pas une restriction au marché mais au contraire serait susceptible d’attirer davantage d’opérateurs.
(55)
La Commission estime que le groupement des liaisons n’est pas compatible avec l’article 4, paragraphe 1, points a), b) et c), du règlement. En effet, les critères d’éligibilité et d’adéquation des OSP prévus dans ces dispositions mentionnent explicitement, à chaque fois, «la liaison», sans ne jamais prévoir aucun regroupement de liaisons. Il faut donc en conclure que chacun de ces critères doit être évalué séparément par rapport à chaque liaison prise individuellement.
(56)
En outre, cette interprétation est conforme aux exigences du principe de proportionnalité. En effet, un tel groupement de liaisons permettrait aux États membres d’imposer des OSP sur des liaisons où elles ne sont pas nécessaires pour assurer la prestation de services adéquate. La possibilité de grouper des routes n’apparaît ainsi qu’à l’article 4, paragraphe 1, point d), où il est indiqué que le droit d’exploiter ces services est concédé après un appel d’offres «soit pour une seule liaison, soit pour un groupe de liaisons». Cette mention explicite à l’article 4, paragraphe 1, point d), exclut a contrario qu’un tel regroupement puisse s’appliquer dans le cadre de l’application de l’article 4, paragraphe 1, points a) b) et c). C’est justement parce que le marché n’a pas permis qu’un transporteur aérien ait commencé ou ne soit sur le point de commencer des services aériens réguliers sur une liaison, conformément aux OSP qui ont été imposées sur cette liaison, que l’État membre peut en limiter l’accès à un seul transporteur, pour une période maximale de trois ans, et prévoir un appel d’offres qui peut s’étendre à un groupe de liaisons. En somme, le regroupement de plusieurs liaisons peut être considéré comme une réponse à une rupture claire du marché et une forme de compensation indirecte qui, à l’instar des compensations directes, n’est admissible que dans le cadre de l’article 4, paragraphe 1, point d). En aucun cas, dans un régime d’OSP sous l’article 4, paragraphe 1), point a), le regroupement ne peut viser à rendre rentables deux liaisons séparées afin de favoriser les opérations d’un ou plusieurs transporteurs.
(57)
Par ailleurs, les explications avancées par les autorités italiennes ne s’appuient sur aucune donnée technique ou économique chiffrée qui permettrait de conforter leur analyse.
En effet, on peut leur opposer les éléments suivants:
-
les capacités et fréquences requises doivent tenir compte des nécessités route par route, et non pas de telle sorte qu’elles pourraient être atteintes plus efficacement uniquement par le regroupement de ces routes,
-
les obligations en termes de fréquence liées à ce couplage s’avèrent tellement importantes qu’elles écartent de fait un grand nombre d’opérateurs potentiels qui souhaiteraient répondre aux OSP et desservir la Sardaigne mais qui, faute d’établissement opérationnel dans une des deux villes, sont de fait écartés de toute possibilité d’assurer ce service. En conséquence, le regroupement a plutôt pour effet de fermer le marché,
-
il est à cet égard évident que les OSP ainsi regroupées ne permettaient qu’à un petit nombre d’opérateurs déjà en place de répondre favorablement. Ainsi, la mise en place des OSP a écarté les compagnies qui opéraient ou avaient l’intention d’opérer sur les routes depuis Rome et Milan, précisément à destination de chacun des deux aéroports concernés, à savoir Olbia et Alghero. Ainsi, même s’ils en avaient eu la volonté, ces transporteurs n’ont pas pu présenter leur candidature sur une exploitation trop coûteuse pour leurs opérations. De tels regroupements sont donc de nature à avoir écarté d’autres opérateurs éventuels.
Ces effets restrictifs sont encore plus importants compte tenu de l’ampleur des marchés concernés (total de passagers en 2005 - chiffres de la République italienne):
-
Olbia-Rome et Olbia Milan: 731 349 passagers (390 186 en été et 341 163 en hiver),
-
Alghero-Rome et Alghero-Milan: 502 820 passagers (184 273 en été et 318 547 en hiver).
Dans ces conditions, il est improbable que les liaisons entre les deux plus grandes villes d’Italie et les aéroports d’Olbia et d'Alghero en Sardaigne soient si peu attractives qu’elles doivent être groupées pour le devenir.
(58)
En conséquence, la Commission considère que le regroupement de certaines routes est incompatible avec le règlement et indûment restrictive.
3.6. Tarifs préférentiels pour les personnes nées en Sardaigne mais n’y résidant pas
(59)
Les décrets nos 35 et 36 exigent que les transporteurs appliquent des tarifs préférentiels pour les personnes nées en Sardaigne mais n’y résidant pas. Selon les estimations de la République italienne, l’application de ces dispositions affecterait 220 000 personnes au maximum, et en réalité un chiffre plus proche de 110 000 si on compte que 50 % d’entre eux ferait un voyage par an.
(60)
En pratique, une telle mesure favorise majoritairement les citoyens européens de nationalité italienne par rapport aux citoyens d’autres nationalités. Dès lors, elle peut être considérée comme prima facie discriminatoire en raison de la nationalité et, par conséquent, contraire au traité. Une telle mesure dans le cadre d’un régime d’OSP pourrait seulement être admissible dans la mesure où la différence de traitement se fondrait sur des considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national.
(61)
Or, la République italienne explique que la mesure est nécessaire essentiellement pour permettre aux émigrants sardes de rester attachés à leur communauté culturelle d’origine (17). Toutefois, même si un tel objectif pouvait être réputé un objectif légitime d’intérêt public au sens de l’article 4, paragraphe 1, point b) i), du règlement, la mesure est manifestement disproportionnée. En premier lieu, la mesure est applicable à toute personne née en Sardaigne, mais n’y résidant pas, sans qu’il soit nécessaire de démontrer le lien qui pourrait encore exister, par exemple en termes familiaux, entre la personne concernée et sa région d’origine. Deuxièmement, la mesure est applicable indépendamment des moyens financiers de chaque émigrant. Troisièmement, contrairement aux résidents en Sardaigne, qui doivent se déplacer vers le continent avec une relative fréquence afin de recevoir certains services fondamentaux (éducation, santé) ou de poursuivre des activités économiques nécessaires pour le développement de la Sardaigne, les émigrants ne voyagent en Sardaigne qu’occasionnellement (tout au plus 50 % des personnes potentiellement concernées pour un voyage par an selon les autorités italiennes). En conséquence, le coût total de ces déplacements occasionnels est relativement moindre par rapport aux coûts encourus par les résidents en Sardaigne et pourraient aisément être couverts, dans un grand nombre de cas, par les émigrants, sans qu’il soit nécessaire de prévoir la réduction prévue par les décrets nos 35 et 36. Enfin, dans la mesure où certains émigrants ne disposent pas des moyens nécessaires pour payer le prix d’un vol annuel en Sardaigne, une mesure plus adéquate et moins restrictive serait d’offrir des aides aux émigrants concernés.
(62)
Dans ces conditions, la Commission considère que cette disposition est disproportionnée et incompatible avec le règlement.
3.7. Application à l’ensemble du système aéroportuaire
(63)
Les décrets nos 35 et 36 prévoient que l’application des OSP vers Rome et Milan englobe l’intégralité des systèmes aéroportuaires correspondants, tels que repris dans l’annexe II du règlement, à savoir:
-
les aéroports de Fiumicino et Ciampino pour Rome,
-
les aéroports de Linate, Malpensa et Bergame pour Milan.
(64)
Pour rappel, les OSP de 2000 couvraient les aéroports de «Rome (Fiumicino) et Milan». Dans le cadre de la constitution du système aéroportuaire de Milan, au titre de l’article 8 et de l’annexe II du règlement, l’Italie a d’office étendu l’application des OSP à l’ensemble du système aéroportuaire concerné.
(65)
La République italienne n’a justifié son choix que par des raisons techniques, qui l’ont conduite à reprendre automatiquement l’intégralité de chacun des systèmes aéroportuaires. Cependant, elle a confirmé que l’intérêt principal des OSP portait sur les aéroports de Rome-Fiumicino et de Milan-Linate, privilégiés par les bénéficiaires des OSP en raison de leur proximité avec le centre-ville de l’agglomération concernée, ce qui justifiait que les OSP prévoient que, «compte tenu de la disponibilité des créneaux horaires, au moins 50 % des liaisons prévues entre les aéroports de Sardaigne, de Rome et de Milan devront être assurées à partir et à destination de Fiumicino et Linate» (18).
(66)
La République italienne est convenue qu’il était «objectivement prouvé que les aéroports de Fiumicino pour Rome et Linate pour Milan représentent la destination la plus commode, la mieux servie et la plus attractive pour les usagers, étant les aéroports les plus proches et mieux reliés au centre des deux villes». Elle a ainsi expliqué qu’«afin de garantir un meilleur service et répondant majoritairement aux exigences des usagers, il a été retenu opportun d’éviter que les transporteurs qui accepteraient les OSP ne puissent avoir la liberté d’abandonner totalement ces aéroports en faveur des autres (moins commodes et intéressants pour les usagers) qui font partie du même système aéroportuaire» (19).
(67)
Il apparaît d’ailleurs que, dans les faits, les vols pratiqués en saison d’hiver n’opèrent que sur les aéroports de Fiumicino et Linate.
(68)
Dans le cas d’espèce, la Commission doute de la nécessité d’une telle mesure, qu’elle considère disproportionnée par rapport aux objectifs recherchés, qui sont d’assurer la mobilité vers le continent et la cohésion territoriale. En effet, cette mesure a pour effet direct d’écarter des transporteurs occasionnels, sans affecter le principe de l’OSP, et contribue à une fermeture définitive du marché à de nouveaux opérateurs sur les routes les plus concourues, notamment en période estivale.
(69)
La République italienne a cependant reconnu que l’aéroport hub de Malpensa jouait un rôle essentiel pour les liaisons internationales, tandis que les aéroports de Ciampino et Bergame, en tant que hub interne pour les compagnies low-cost, permettaient de répondre au principe communautaire de cohésion économique et sociale, et de réaliser pour une île comme la Sardaigne l’objectif de cohésion territoriale avec l’ensemble des régions d’Europe. En conséquence, la République italienne a pris l’engagement de modifier le décret no 35 pour ne pas appliquer d’OSP sur les aéroports de Malpensa, Bergame et Ciampino (20).
(70)
La Commission considère que cet engagement répond effectivement aux doutes qui peuvent être levés et qu’une telle modification du décret permettrait de réduire de façon significative l’impact des restrictions indues imposées par les OSP, en répondant aux besoins de mobilité de la Sardaigne sans apporter aux marchés concernés des restrictions disproportionnées.
(71)
Au vu de cet engagement de la République italienne, la Commission n’entend pas poursuivre plus avant son analyse du caractère disproportionné de l’application à l’ensemble des systèmes aéroportuaires de Milan et de Rome, tout en se réservant la possibilité, le cas échéant, de revenir sur cet aspect pour les OSP présentes et à venir.
IV. CONCLUSIONS
(72)
Sur la base des éléments fournis par la République italienne, la Commission ne remet pas en cause le principe d’application d’OSP sur les liaisons entre la Sardaigne et le continent italien, qui, en matière de fréquences et de capacités, ainsi que des tarifs, peut s’avérer nécessaire afin d’assurer une prestation de services adéquate sur les liaisons concernées.
(73)
Néanmoins, la Commission considère que certaines conditions imposées par les décrets nos 35 et 36 de la République italienne sont indûment restrictives ou disproportionnées.
(74)
La Commission considère que les OSP imposées en vertu de l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement impliquent que tout transporteur qui a l’intention de respecter les OSP doit pouvoir opérer sur cette liaison, quel que soit le moment où il a l’intention de commencer à prester ses services. En conséquence, l’utilisation d’un délai de présentation de candidature pour exclure a priori tout opérateur qui présente sa candidature au-delà de ce délai est indûment restrictive et incompatible avec le règlement.
(75)
S’il peut paraître légitime de prévoir une durée de continuité de services, la Commission estime que le respect du principe de proportionnalité doit conduire à ce que la durée soit dans les limites du raisonnable et que, en régime d’OSP en fonction de l’article 4, paragraphe 1, point a), elle ne saurait excéder un an.
(76)
La Commission considère que les compétences octroyées à l’ENAC pour coordonner les activités des opérateurs en vue d’éviter la surcapacité sont indûment restrictives et incompatibles avec le règlement.
(77)
La Commission constate que le regroupement des liaisons Olbia-Rome et Olbia-Milan, d’une part, et Alghero-Rome et Alghero-Milan, d’autre part, est indûment restrictive et incompatible avec le règlement.
(78)
La Commission estime que l’application de tarifs réduits aux personnes nées en Sardaigne mais qui n’y résident pas est disproportionnée et incompatible avec le règlement.
(79)
La Commission doute de la nécessité de l’application des OSP à l’ensemble des systèmes aéroportuaires de Rome et de Milan, qu’elle considère comme disproportionnée par rapport aux objectifs recherchés, qui sont d’assurer la mobilité vers le continent et la cohésion territoriale. Toutefois, au vu de l’engagement de la République italienne de modifier le décret no 35 pour ne pas appliquer les OSP sur les aéroports de Bergame, Malpensa et Ciampino, la Commission ne poursuit pas plus avant son analyse, tout en se réservant, le cas échéant, de revenir sur cet aspect pour les OSP présentes et à venir,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. La République italienne peut continuer à appliquer des obligations de service public («OSP») imposées par les décrets nos 35 et 36 du ministère de l’infrastructure et des transports du 29 décembre 2005 (publiés dans la Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana le 11 janvier 2006) sur un total de seize routes reliant les trois aéroports de Sardaigne et plusieurs aéroports nationaux de la métropole italienne, et publiées respectivement le 24 mars 2006 (décret no 35) et le 21 avril 2006 (décret no 36) dans le Journal officiel de l’Union européenne, en accord avec l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CEE) no 2408/92 sur l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires, sous réserve de respecter les conditions suivantes:
a)
Tout transporteur aérien qui a l’intention de respecter les OSP doit pouvoir opérer sur la liaison concernée, quel que soit le moment où il a notifié son intention de commencer à prester ses services et que cette notification ait eu lieu pendant ou après la période de trente jours prévue par les décrets.
b)
Les transporteurs aériens ne doivent pas se voir imposer une durée de continuité de services dans le cadre des OSP qui aille au-delà d’une année.
c)
Les autorités italiennes devront réévaluer la nécessité de maintenir l’imposition d’OSP sur une liaison, ainsi que le niveau des obligations imposées à chaque transporteur, dès lors qu’un nouveau transporteur commence à opérer, ou notifie son intention d’opérer, sur cette route et, en tout état de cause, une fois par an.
d)
Les autorités italiennes ne doivent pas empêcher des transporteurs aériens de prester des services sur les liaisons concernées au-delà des exigences minimales en ce qui concerne les fréquences et les capacités prévues par les OSP.
e)
Les transporteurs aériens ne doivent pas avoir l’obligation d’offrir des tarifs préférentiels aux personnes nées en Sardaigne mais n’y résidant pas.
f)
Les autorités italiennes ne peuvent pas conditionner le droit de prester des services sur une liaison entre deux villes à l’obligation d’opérer sur une autre liaison entre deux villes.
2. La République italienne devra notifier à la Commission les mesures prises pour mettre en œuvre cette décision au plus tard le 1er août 2007.
Article 2
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 23 avril 2007.