Décision de la Commission
du 11 décembre 2002
concernant le régime d'aide d'État C 42/02 (ex N 286/02) que la France envisage de mettre à exécution en faveur des compagnies aériennes françaises
[notifiée sous le numéro C(2002) 4833]
(Le texte en langue française est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2003/196/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dits articles(1),
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) Par télécopie du 11 avril 2002, enregistrée le 12 avril 2002 sous le numéro TREN (2002) A/56617, la France a notifié à la Commission un régime de compensation de pertes dans le secteur aérien pour la période commençant le 15 septembre 2001.
(2) Par lettre du 5 juin 2002, la Commission a informé la France de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'encontre de cette aide.
(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause.
(4) La Commission n'a pas reçu d'observations à ce sujet de la part des intéressés.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE
Contexte
(5) Du fait des attaques terroristes survenues aux États-Unis d'Amérique le 11 septembre 2001, certaines parties de l'espace aérien ont été fermées pendant plusieurs jours. Ceci a été particulièrement le cas de l'espace aérien des États-Unis, totalement interdit du 11 au 14 septembre 2001, et qui n'a été réouvert progressivement à la navigation qu'à compter du 15 septembre 2001. D'autres États ont été amenés à prendre des mesures similaires sur tout ou partie de leur territoire.
(6) De ce fait et durant cette période initiale, les compagnies aériennes ont dû annuler les vols utilisant l'espace aérien concerné. De la même façon, elles ont subi des pertes du fait des perturbations concernant le reste du trafic ou de l'impossibilité de réaliser l'acheminement complet de certains passagers.
(7) Face à l'ampleur et à la soudaineté de ces événements et des coûts qu'ils ont engendrés pour les compagnies aériennes, les États membres ont été amenés à envisager des dispositifs exceptionnels de compensation.
(8) S'agissant de la France, le régime prévoyant de telles compensations pour les pertes subies du 11 au 14 septembre 2001 a fait l'objet d'une décision positive de la Commission(3). Cette décision a été prise sur la base de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité et des orientations définies par la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil "Conséquences pour l'industrie du transport aérien après les attentats aux États-Unis"(4) (ci-après dénommée "la communication du 10 octobre 2001"). Le budget autorisé à ce titre pour la France était de 54,9 millions d'euros.
Nouveau régime notifié par la France
(9) Le régime notifié, objet de la présente décision, prévoit l'extension du régime approuvé pour la période s'achevant le 14 septembre 2001. Il prévoit la compensation des pertes pour la période du 15 au 19 septembre 2001 en ce qui concerne les compagnies régulières et de charters, et du 15 au 30 septembre 2001 en ce qui concerne les compagnies d'aviation d'affaires.
(10) Les autorités françaises considèrent, à l'appui de leur notification, que la fermeture de l'espace aérien des États-Unis a eu des conséquences directes sur les compagnies aériennes au-delà du 14 septembre 2001, puisque ce ne serait qu'à compter du 20 septembre qu'elles auraient pu, en ce qui concerne les compagnies régulières, remettre en oeuvre un programme stabilisé de vols, en respectant les nouvelles mesures de sûreté imposées par les autorités américaines pour pénétrer dans leur espace aérien. Des restrictions similaires auraient affecté les compagnies d'affaires jusqu'à la fin de septembre 2001.
(11) Les autorités françaises précisent, au point 2.1 de la notification, que le présent régime ne modifie pas la dotation budgétaire de 54,9 millions d'euros approuvée dans la décision de la Commission concernant le régime de compensation des pertes suite à la fermeture de l'espace aérien du 11 au 14 septembre 2001.
(12) Les compagnies aériennes éligibles sont les transporteurs aériens détenant une licence d'exploitation de transporteur aérien ou un agrément de transport aérien, délivré par les autorités françaises et en cours de validité au 11 septembre 2001. Pour être indemnisables, les pertes d'exploitation subies par les compagnies aériennes doivent être directement liées aux restrictions d'accès de l'espace aérien des États-Unis, à la suite des attentats du 11 septembre 2001, sur la période du 15 au 19 septembre 2001(5) et doivent être liées à l'un des éléments suivants:
- l'impossibilité pour une compagnie aérienne d'effectuer un vol en raison des restrictions imposées par les États-Unis,
- les perturbations qui ont découlé desdites restrictions pour l'exploitation des autres vols de cette compagnie ou d'autres compagnies,
- l'impossibilité, pour certains passagers d'autres vols de cette compagnie ou d'autres compagnies, d'être acheminés sur la totalité de leur trajet.
(13) En revanche, les pertes résultant de l'annulation d'un vol à l'initiative propre de la compagnie, ou de l'annulation par des passagers de leur voyage pour des raisons personnelles, ne sont pas considérées comme des faits indemnisables.
(14) Seules les activités liées au transport public de passagers ou de fret peuvent entrer dans le champ de la compensation. Les pertes concernant d'autres activités de l'entreprise, telles que notamment la maintenance ou la fourniture de prestations de bord, ne sont pas éligibles à cette mesure.
(15) La compensation maximale prévue sera calculée en prenant en compte les lignes ou les réseaux de la compagnie sur lesquels des pertes d'exploitation subies sont susceptibles d'être indemnisées. La perte de chiffre d'affaires indemnisable au titre de ce régime pourra cependant concerner l'ensemble du réseau des compagnies aériennes, tant en Amérique du Nord qu'en Europe ou dans d'autres parties du monde.
(16) Pour ces lignes ou réseaux, le calcul tiendra compte:
- des pertes de chiffre d'affaires enregistrées au cours de la période du 15 au 19 septembre 2001(6) par rapport à la situation qui aurait été considérée comme normale si les événements du 11 septembre 2001 n'étaient pas survenus; la perte de chiffre d'affaires sera calculée en comparant le trafic enregistré par chaque compagnie durant les cinq journées en cause avec celui enregistré par la même compagnie au cours des cinq journées équivalentes de la première semaine de septembre, corrigé par l'évolution constatée lors des périodes correspondantes de l'année 2000,
- des coûts qui auraient dû être supportés si l'activité n'avait pas été affectée par les événements du 11 septembre 2001, et qui ont été évités,
- des surcoûts d'exploitation que les compagnies ont dû supporter en raison de la suspension de leur activité, et qui ne sont pas couverts par les assurances.
(17) Le montant de la compensation maximale ne peut être supérieur à 5/365e du chiffre d'affaires de l'entreprise.
(18) Les autorités françaises ont précisé avoir consulté l'ensemble des compagnies aériennes éligibles. À l'issue de ce processus, elles ont prévu d'octroyer des compensations à huit compagnies françaises communautaires pour un montant total d'environ 20,96 millions d'euros(7). Elles ont également précisé envisager des compensations pour des compagnies françaises extracommunautaires, basées en Polynésie française(8), dans le cas où les aides individuelles envisagées pour les compagnies communautaires seraient acceptées par la Commission.
(19) La France a indiqué à la Commission que ces informations détaillées par bénéficiaire envisagé lui ont été transmises afin de permettre un examen cas par cas; les autorités françaises considèrent que cette approche est conforme à celle définie par le Conseil "Transports" le 16 octobre 2001(9) pour l'appréciation des indemnisations au-delà du 14 septembre 2001.
(20) La Commission a décidé d'ouvrir la procédure formelle d'examen du fait de ses doutes quant à la conformité d'un tel régime d'aides avec le traité, eu égard non seulement au dépassement de la période prévue au point 35 de la communication du 10 octobre 2001, mais également et surtout à l'absence d'événement extraordinaire et au changement de nature de la perte indemnisable au-delà du 14 septembre 2001.
III. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(21) Aucun tiers intéressé n'a fait parvenir d'observations à la Commission dans le délai d'un mois.
IV. COMMENTAIRES DE LA FRANCE
(22) Les autorités françaises n'ont fait parvenir aucun commentaire complémentaire à la Commission dans le délai d'un mois prévu par la décision d'ouverture de la procédure ou dans le délai supplémentaire d'un mois qu'elles avaient demandé par leur télécopie du 3 juillet 2002, enregistrée par la Commission sous le numéro TREN (2002) A/61839. La Commission note également qu'au 1er novembre 2002 aucun commentaire n'est encore parvenu.
V. APPRÉCIATION DE L'AIDE
Existence d'une aide
(23) En vertu de l'article 87, paragraphe 1, du traité, "sauf dérogations [...], sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions."
(24) Les subventions aux compagnies aériennes constituent une allocation de ressources d'État en leur faveur et représentent donc pour elles un avantage économique certain.
(25) La mesure faisant l'objet de la présente décision et visant le transport aérien est sélective par nature. De plus, les huit compagnies aériennes destinataires des aides du régime ont été explicitement identifiées (voir le considérant 18 et la note 6 de bas de page).
(26) Dans le cadre d'un marché aérien libéralisé depuis l'entrée en vigueur du "troisième paquet" le 1er janvier 1993(10), les compagnies aériennes d'un État membre se trouvent en situation de concurrence avec d'autres compagnies relevant d'autres États membres. En particulier, les huit compagnies aériennes éligibles à l'aide opèrent activement sur le marché communautaire. Les subventions prévues en leur faveur, et l'avantage qu'elles en retirent, affectent les échanges entre les États et sont susceptibles d'affecter la concurrence.
(27) Ces mesures, constitutives d'aide d'État, ne sont compatibles avec le marché commun que si elles peuvent bénéficier de l'une des dérogations prévues.
Base légale pour l'appréciation de l'aide
(28) Après avoir examiné le régime en cause à la lumière de ses dispositions ainsi que son éventuelle application aux huit bénéficiaires potentiels qui ont été identifiés (voir le considérant 18 et la note 6 de bas de page), la Commission considère qu'aucune des dérogations prévues à l'article 87, paragraphes 2 et 3, ne semble applicable en l'espèce.
(29) En effet, les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 2, points a) et c), du traité ne sont pas d'application puisqu'il ne s'agit pas, dans le cas présent, d'une aide à caractère social octroyée à des consommateurs individuels, ou d'une aide octroyée à certaines régions de la République fédérale d'Allemagne.
(30) Comme il ne s'agit pas non plus d'une aide visant à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas, ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ni d'une aide facilitant le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité ne pourront être prises en considération.
(31) Enfin, les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points b) et d), du traité, qui visent respectivement à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre, et à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine ne sont pas pertinentes dans le cas présent.
(32) En vertu de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité, sont compatibles avec le marché commun "les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires". Dans la communication du 10 octobre 2001(11), la Commission considère que les événements du 11 septembre 2001 peuvent être qualifiés d'événements extraordinaires au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité.
(33) Au point 35 de la communication du 10 octobre 2001, la Commission explique les conditions qu'elle estime nécessaires pour considérer que les compensations liées à ces événements respectent les conditions de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité:
"La Commission est d'avis que le coût découlant directement de la fermeture de l'espace aérien américain du 11 au 14 septembre 2001, est une conséquence directe des événements du 11 septembre 2001. Il peut en conséquence faire l'objet, de la part des États membres, d'une compensation au titre des dispositions de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité dans la mesure où les conditions suivantes sont respectées:
- la compensation est versée de manière non discriminatoire à toutes les compagnies aériennes d'un même État membre,
- elle concerne les seuls coûts constatés au cours des journées des 11 au 14 septembre 2001 à la suite de l'interruption du trafic aérien décidée par les autorités américaines,
- le montant de la compensation est calculé de manière précise et objective en comparant le trafic enregistré par chaque compagnie aérienne au cours des quatre journées en cause avec celui enregistré par la même compagnie au cours de la semaine précédente corrigé par l'évolution constatée lors de la période correspondante de l'année 2000. Le montant maximal de la compensation, qui doit en particulier tenir compte à la fois des coûts supportés et des coûts évités, est égal à la perte de recettes dûment constatée durant ces quatre jours. Il ne peut être bien entendu qu'inférieur aux 4/365e du chiffre d'affaires de la compagnie."
Compatibilité au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité
(34) Le régime notifié a pour objectif de compenser les pertes pour des périodes allant jusqu'au 19 septembre 2001 pour les compagnies régulières, et jusqu'au 30 septembre 2001 pour les compagnies d'affaires. Il dépasse donc clairement le cadre considéré comme admissible dans la communication du 10 octobre 2001 pour l'application de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité, circonscrit à la période du 11 au 14 septembre 2001 et limité aux pertes, directement liées à la fermeture de l'espace aérien et déjà approuvées, subies durant cette période.
(35) Si la Commission a déjà considéré au point 35 de la communication du 10 octobre 2001 que présentaient le caractère d'"événement extraordinaire" la fermeture de l'espace aérien des États-Unis du 11 au 14 septembre 2001 et la compatibilité des compensations des pertes découlant de cette fermeture, elle n'a par contre pas considéré comme tel d'autres dommages ayant des liens indirects avec ladite fermeture. C'est notamment le cas des pertes subies par les compagnies aériennes après la réouverture de l'espace aérien le 15 septembre.
(36) La Commission a expliqué dans la communication du 10 octobre 2001 que les pertes indemnisables devaient concerner "les seuls coûts constatés [...] à la suite de l'interruption du trafic décidée par les autorités américaines". Or, les autorités françaises décrivent de façon détaillée, dans leur notification, les mesures de sûreté supplémentaires imposées par les autorités américaines, telles que fouille des bagages de soute à l'enregistrement, surveillance rapprochée des aéronefs, inspection-filtrage des personnels, et la vérification que ces autorités entendaient pratiquer de la mise en oeuvre des mesures, et précisent que: "Les délais de mise en oeuvre de ces mesures n'ont pas permis aux compagnies de reprendre dès le 15 septembre la totalité de leurs vols."
(37) Les autorités françaises reconnaissent donc que la situation, après le 14 septembre 2001, n'était plus caractérisée par une interruption du trafic mais bien par une exploitation plus contraignante des lignes aériennes au regard des mesures de sûreté. De tels surcoûts, s'ils ne sont pas fréquents, ne peuvent cependant pas être considérés comme événements extraordinaires au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité. Des surcoûts ou contraintes d'exploitation semblables sont survenus ou subsistent lors d'interdiction de survol de certaines zones géographiques du fait de conflits, par exemple dans les Balkans, ou pour la desserte aérienne vers des pays présentant un risque politique spécifique, sans pour autant qu'une aide quelconque puisse être envisagée à ce titre.
(38) Ainsi la Commission ne peut considérer que les conséquences indirectes des attentats du 11 septembre 2001, telles que des difficultés pour l'exploitation de lignes aériennes à compter du 15 septembre, soient placées sur le même plan que leurs conséquences directes, c'est à dire la fermeture complète de certaines parties de l'espace aérien jusqu'au 14 septembre, et donc l'impossibilité d'exploiter les lignes aériennes les utilisant. Les conséquences indirectes des attentats se sont fait sentir, et restent encore à ce jour sensibles, dans de nombreux secteurs de l'économie mondiale, de manière plus ou moins prolongée, mais, à l'image de toute autre crise économique ou politique, ces difficultés, pour pénalisantes qu'elles soient, ne sauraient revêtir le caractère d'événements extraordinaires, et donc permettre la mise en application de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité.
(39) De plus, le plafond indemnisable de 5/365e du chiffre d'affaires annuel d'une compagnie, s'il correspond dans l'esprit à celui des 4/365e défini par la Commission pour les quatre journées du 11 au 14 septembre, conduirait une compagnie donnée à pouvoir bénéficier d'une indemnisation maximale de 9/365e de son chiffre d'affaires annuel. Les limites de la communication du 10 octobre 2001 se trouveraient ainsi dépassées de manière très significative, ce qui ne permettrait pas, non plus, de considérer que les circonstances visées à l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité sont réunies.
(40) En ce qui concerne les conclusions du Conseil "Transports" du 16 octobre 2001 auxquelles la France se réfère à l'appui de sa notification, la Commission rappelle que ces conclusions n'ont qu'une valeur d'indication politique et qu'elle ne sont pas juridiquement contraignantes dans le cadre de l'examen de la compatibilité des aides. De plus, si le Conseil invite la Commission, au point 7 desdites conclusions, pour la période postérieure au 14 septembre à examiner "au cas par cas la compensation qui pourrait être accordée sur la base de critères objectifs pour contrebalancer les restrictions imposées aux compagnies aériennes européennes par le pays de destination", il indique aussi qu'"aucune aide ou compensation ne doit entraîner de distorsions de la concurrence entre les opérateurs." Dans le cadre de son appréciation de l'égalité de traitement entre opérateurs à laquelle la Commission doit veiller, elle note ainsi qu'aucune autre proposition portant sur une durée équivalente n'a été notifiée en faveur de leurs opérateurs aériens par les autres États membres. Au surplus, la Commission n'a pas autorisé à ce jour, dans aucune de ses décisions en la matière(12), d'indemnisations au-delà de la période s'achevant le 14 septembre 2001.
VI. CONCLUSIONS
(41) La Commission, en conséquence de tout ce qui précède, conclut à l'incompatibilité de la mesure notifiée avec le marché commun, sans que cette mesure puisse bénéficier en particulier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 2, point b), tel qu'interprété dans la communication du 10 octobre 2001,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide d'État que la France envisage de mettre à exécution en faveur des compagnies aériennes françaises, et visant à compenser au-delà du 14 septembre 2001 les pertes qu'elles ont subies du fait de la fermeture partielle de l'espace aérien est incompatible avec le marché commun.
Cette aide ne peut, pour cette raison, être mise à exécution.
Article 2
La France informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.
Article 3
La République française est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 11 décembre 2002.