Décision de la Commission
du 29 janvier 2003
confirmant la mesure notifiée par la Belgique conformément à l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et aux déchets d'emballages
[notifiée sous le numéro C(2003) 361]
(Les textes en langues française et néerlandaise sont les seuls faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2003/82/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne,
vu la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d'emballages(1), et notamment son article 6, paragraphe 6,
après consultation du comité institué en vertu de l'article 21 de la directive 94/62/CE,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
1. Directive 94/62/CE
La directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballages, basée sur l'article 95 (ancien article 100 A) du traité, a pour objet d'harmoniser les mesures nationales concernant la gestion des emballages et des déchets d'emballages afin, d'une part, de prévenir et de réduire leur incidence sur l'environnement et d'assurer ainsi un niveau élevé de protection de l'environnement et, d'autre part, de garantir le fonctionnement du marché intérieur et d'éviter les entraves aux échanges et les distorsions et restrictions de concurrence dans la Communauté. À cette fin, l'article 6, paragraphe 1, de la directive définit, entre autres, des objectifs quantifiés que les États membres doivent atteindre pour la valorisation et le recyclage des déchets d'emballages.
L'article 6, paragraphe 1, point a), dispose que, pour le 30 juin 2001 au plus tard, entre 50 % au minimum et 65 % au maximum en poids des déchets d'emballages seront valorisés. L'article 6, paragraphe 1, point b), prévoit que, dans le cadre de cet objectif global et dans le même délai, entre 25 % au minimum et 45 % au maximum en poids de l'ensemble des matériaux d'emballages entrant dans les déchets d'emballages seront recyclés, avec un minimum de 15 % en poids pour chaque matériau d'emballage.
L'article 6, paragraphe 6, introduit une procédure de contrôle afin de garantir la cohérence entre les différentes stratégies choisies par les États membres et d'éviter notamment que les objectifs définis dans l'un d'entre eux empêchent les autres de se conformer à la directive ou entraînent des distorsions du marché intérieur.
Aux termes de cet article, la Commission doit confirmer ces mesures après les avoir dûment vérifiées.
2. Mesure notifiée
2.1. Contexte
En Belgique, l'État fédéral est compétent pour transposer la directive 94/62/CE en ce qui concerne les dispositions relatives aux produits (comme l'article 9 et l'annexe II). La fixation des objectifs de valorisation et de recyclage des matériaux d'emballage entrant dans les déchets d'emballages, comme le prévoit l'article 6 de la directive 94/62/CE, relève de la compétence exclusive des régions.
Soucieuses de garantir que la directive 94/62/CE, et notamment son article 6, soit transposée et mise en oeuvre de manière cohérente et homogène, les trois régions belges ont conclu, le 30 mai 1996, un accord de coopération concernant la prévention et la gestion des déchets d'emballages (ci-après dénommé "accord de coopération")(2).
L'article 3, paragraphe 2, de l'accord de coopération de 1996 fixait les objectifs suivants en matière de recyclage et de valorisation, objectifs à atteindre par les agents économiques concernés dans chacune des trois régions (Flandre, Wallonie et Bruxelles), tant pour les déchets des ménages que pour ceux des industries:
TABLE
L'accord de coopération a été notifié par les autorités belges le 13 juillet 1996 conformément à l'article 6, paragraphe 6, et a été confirmé par la décision 1999/652/CE de la Commission(3).
2.2. Révision de l'accord de coopération
Le 1er août 2001, les autorités belges ont notifié à la Commission un projet de révision de l'accord de coopération, dans le contexte de la procédure établie par la directive 83/189/CE(4). L'objectif de la mesure notifiée est de relever les objectifs de recyclage et de valorisation par rapport à ceux établis par l'article 3 de l'accord de coopération de 1996.
L'article 3 remanié de l'accord de coopération fixerait les objectifs suivants:
TABLE
Ces nouveaux objectifs reposent sur une analyse coût/bénéfice réalisée par les autorités belges.
L'article 3, paragraphe 2, stipule que les pourcentages de recyclage et de valorisation devant être atteints seront calculés conformément aux méthodes élaborées par la Commission interrégionale de l'emballage(5). Il stipule en outre que le pourcentage de valorisation totale est la somme des pourcentages atteints en matière de recyclage, de valorisation énergétique et de recyclage organique, et que le recyclage mécanique peut être pris en compte pour la réalisation des objectifs en matière de recyclage. Après le 1er janvier 2003, la Commission interrégionale de l'emballage formulera de nouvelles propositions pour les objectifs globaux de recyclage et de valorisation à atteindre à partir de 2003. Ces futurs objectifs dépendront de l'évolution des capacités de recyclage et de valorisation ainsi que des modes de collecte sélective.
Enfin, il convient de noter que l'accord de coopération révisé n'entrera pas en vigueur avec effet rétroactif. Les objectifs plus élevés ne s'appliqueront qu'à partir de la date de publication de l'accord de coopération révisé au Moniteur belge.
3. Avis
L'article 6, paragraphe 6, de la directive dispose que la Commission prend une décision après avoir vérifié les mesures en coopération avec les États membres. À cette fin, la Commission a consulté les États membres sur la notification en cause par le truchement du comité institué par l'article 21 de la directive 94/62/CE (comité de l'article 21).
Un premier échange de vues a eu lieu durant la réunion du comité du 6 février 2002. Les États membres ont été invités à envoyer leurs observations écrites à la Commission. Lors de la réunion du comité du 6 février 2002, la délégation belge a expliqué que la fixation par la Belgique d'objectifs nationaux plus élevés pour le recyclage des emballages ne posait pas de problème. Elle estimait que les marchés d'exportation sont capables d'absorber les quantités supplémentaires de déchets d'emballage et que, par conséquent, il n'y aura pas de problème de capacité empêchant la Commission d'accepter la proposition belge. La France a émis des doutes à ce sujet et a indiqué qu'elle pourrait s'opposer aux objectifs nationaux plus élevés proposés par la Belgique. L'Espagne et l'Italie ont également exprimé leur préoccupation générale concernant les effets d'objectifs nationaux plus élevés sur le marché intérieur.
Le 29 avril 2002, la France a soumis à la Commission des observations écrites sur la notification de la Belgique. Les autorités françaises craignaient que le relèvement des taux de recyclage prévu dans l'accord de coopération révisé entraîne des problèmes de capacité dans l'industrie française du recyclage du verre. Comme la Belgique ne dispose plus de capacité de recyclage du verre(6), elle exportera celui-ci vers les pays voisins, dont la France, qui disposent de telles capacités. En France, les capacités de recyclage du verre sont limitées et une augmentation des importations de verre pourrait conduire à des problèmes de capacité en France. D'autre part, comme le verre belge exporté est meilleur marché que le verre français, les autorités françaises ont exprimé leur crainte au sujet du risque que la mesure prise par la Belgique pourrait créer des distorsions du marché intérieur et empêcher la France d'atteindre ses obligations découlant de la directive.
Le 15 mai 2002, la Commission a demandé à la Belgique de préciser certains éléments de sa notification. En réponse à cette demande, les autorités belges ont transmis à la Commission des informations complémentaires le 20 juin 2002.
Lors de la réunion du comité de l'article 21 le 25 juillet 2002, la Commission a présenté une vue d'ensemble des informations fournies par les autorités belges et des préoccupations des autorités françaises. Certains autres États membres, notamment l'Italie et l'Espagne, ont fait part de leurs doutes sur la question de savoir si la Belgique dispose de capacités de recyclage adéquates pour le verre. La Belgique a expliqué qu'elle a perdu sa capacité de recyclage du verre en raison de la concurrence sur le marché intérieur.
II. ÉVALUATION
En l'occurrence, la Belgique a demandé une dérogation aux dispositions de l'article 6, paragraphe 1, points a) et b), de la directive 94/62/CE. L'article 6, paragraphe 6, de la directive autorise les États membres à dépasser les objectifs visés au paragraphe 1, points a) et b), de ce même article si l'État membre dispose à cet effet de capacités de recyclage et de valorisation appropriées. Les mesures dans ce sens doivent être prises pour assurer un niveau élevé de protection de l'environnement et à condition de ne pas entraîner des distorsions du marché ni d'empêcher les autres États membres de se conformer à la directive. II ne faut pas non plus que ces mesures constituent des moyens arbitraires de discrimination ni une restriction déguisée aux échanges entre les États membres.
La Commission vérifie ci-après si la mesure notifiée par la Belgique est compatible avec ces considérations.
a) Capacités de recyclage et de valorisation appropriées
Selon l'interprétation de la Commission, cette exigence n'impose pas aux États membres d'être autonomes en matière de recyclage et de valorisation. Ils peuvent recourir aux capacités implantées dans d'autres États membres et des pays tiers pour atteindre leurs objectifs de recyclage et de valorisation. Cette faculté complique cependant la quantification précise des capacités disponibles étant donné que le recyclage s'effectue dans un marché international ouvert.
Ce critère a également pour but d'assurer que les mesures prises dans un État membre ne provoquent pas de problème de respect de la directive dans d'autres États membres. Il doit donc être considéré en relation avec l'autre critère établi dans l'article 6, paragraphe 6. En pratique, le respect de ce critère-ci est une indication concernant le respect des critères exposés aux points b) et c). Plus spécialement, si des objectifs qui dépassent ceux fixés à l'article 6, paragraphe 1, sont adoptés, il faut s'assurer que cela ne nuise pas aux systèmes de collecte et de recyclage appliqués dans les autres États membres.
La consultation des autres États membres a révélé que certains d'entre eux émettent des doutes quant à savoir si la Belgique dispose de capacités de valorisation et de recyclage du verre appropriées et la France a exprimé des préoccupations en ce qui concerne ses propres capacités de recyclage du verre. Les autorités belges ont affirmé qu'il n'y a pas de problème de capacité parce qu'il existe des capacités de recyclage suffisantes à proximité des frontières avec les pays voisins (notamment en Allemagne, aux Pays-Bas et en France). En outre, elles estiment qu'une application restrictive des critères de l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE serait contraire aux principes du marché intérieur, étant donné que c'est à cause de la concurrence sur ce marché intérieur que la Belgique a perdu sa capacité de recyclage du verre sur son territoire. D'autre part, la mesure notifiée n'a pas d'impact négatif parce que, dans la pratique, les objectifs proposés ont déjà été atteints. En 1999, les organismes belges agréés pour les déchets des ménages et des industries ont annoncé un taux de recyclage de 73,0 % et 77,9 % respectivement. En ce qui concerne le prix du verre belge, les autorités belges ont précisé que ce prix est déterminé par des adjudications publiques. Sur la base de ces adjudications, il semble qu'à partir de 2002 les exportations vers la France diminueront, alors que les exportations vers les Pays-Bas et l'Allemagne augmenteront.
Il convient de noter que depuis la notification de 1996 la situation sur le marché belge du verre a changé, le centre de recyclage le plus important ayant disparu en raison de la concurrence sur le marché intérieur. Par contre, la situation sur le marché belge en ce qui concerne les emballages métalliques, les métaux non ferreux, le recyclage mécanique des matières synthétiques, le papier et le carton n'a pas changé depuis la notification de 1996. Pour ces matériaux, la Belgique dispose de capacités de recyclage suffisantes sur son territoire.
Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission conclut qu'il n'est pas obligatoire de recycler les emballages à l'intérieur du pays, la mesure doit être examinée dans le cadre d'une évaluation globale du marché européen ou mondial des matériaux recyclés. Dès lors, à moins qu'il existe une saturation générale du marché due à des limitations techniques et de marché qu'on ne peut pas surmonter à l'aide d'un financement supplémentaire, il convient de considérer que des capacités appropriées sont disponibles, que celles-ci soient situées à l'intérieur ou à l'extérieur de l'État membre concerné. Globalement, cela semble être le cas pour les objectifs envisagés par la Belgique. On observe néanmoins certains signes de saturation du marché du verre. D'après les informations disponibles, il est cependant impossible de conclure d'une manière générale qu'on ne pourra pas trouver de capacités appropriées pour les matériaux supplémentaires.
b) Distorsion possible du marché intérieur
Des distorsions du marché intérieur surviennent lorsque des taux de recyclage élevés s'accompagnent d'un niveau élevé de financement (au moyen de redevances pour licences, par exemple), ce qui se traduit par une baisse des prix des matières secondaires. Si, dans un autre pays, le niveau d'ambition est plus faible et le financement moins important, les matières secondaires collectées dans le pays seront plus coûteuses que les matières importées. Si en plus les capacités de recyclage sont limitées, les pays ayant des objectifs moins ambitieux pourront avoir du mal à trouver un marché pour les matières collectées dans le pays.
La consultation des autres États membres a révélé que certains d'entre eux craignent des distorsions du marché intérieur. Les autorités belges affirment qu'il n'y a aucun risque de distorsion du marché intérieur étant donné la petite taille du marché belge et l'application progressive de la mesure notifiée. Dans la pratique, cette dernière ne devrait avoir aucun impact, car le pourcentage de recyclage du verre en Belgique est déjà beaucoup plus élevé que ceux prévus par la mesure notifiée (en 2001, la Belgique a fait état d'un taux de recyclage de 87,5 % des emballages en verre). Le recyclage du verre fait l'objet d'adjudications publiques, celles-ci déterminant le prix du verre belge. Enfin, comme la capacité de collecte maximale sur le marché belge semble avoir été atteinte, la quantité de verre collectée ne devrait pas augmenter de manière substantielle dans le futur.
La Commission estime que la petite taille du marché belge ne peut pas constituer une raison de lui appliquer un traitement différent de celui applicable au marché des pays plus grands. En outre, le fait que les taux de recyclage sont déjà élevés et qu'il est peu probable qu'ils augmentent encore n'exclut pas qu'il existe déjà des distorsions du marché intérieur. Toutefois, étant donné que le recyclage du verre fait l'objet d'adjudications publiques, on peut considérer que le prix est égal au prix du calcin sur le marché européen ou mondial. Par conséquent, il est peu probable que le niveau de financement soit sensiblement différent de celui qui existe dans les autres pays. Il est donc difficile d'affirmer avec un degré de certitude suffisant que les objectifs fixés par la Belgique ont ou auront des effets de distorsion sur le marché intérieur.
Sur la base de ce qui précède, la Commission conclut que les éléments dont elle dispose ne sont pas suffisants pour démontrer que les objectifs de la Belgique en matière de recyclage et de valorisation pourraient conduire à des distorsions du marché intérieur.
c) Problèmes de respect de la directive pour les autres États membres
Ce critère sert à déterminer si une mesure nationale empêche d'autres États membres de respecter les objectifs établis par la directive. Comme indiqué au point b), cela peut être le cas si le niveau de financement est élevé dans un pays, alors que dans d'autres pays il est faible et les capacités de recyclage sont limitées.
L'évaluation des mesures notifiées par rapport à ce critère doit avant tout s'effectuer en tenant compte de l'avis des États membres qui risquent d'être empêchés de se conformer aux objectifs de la directive à cause des mesures prises dans d'autres États membres. La France a indiqué que la mesure notifiée pourrait l'empêcher de remplir ses obligations découlant de la directive en ce qui concerne le verre.
Compte tenu des raisons indiquées au point b), la Commission n'a pas trouvé d'éléments suffisamment probants selon lesquels la mesure notifiée par la Belgique pourrait empêcher cet État membre de remplir ses obligations en vertu de la directive.
d) Moyens arbitraires de discrimination
La mesure notifiée par la Belgique s'applique indistinctement à tous les déchets d'emballages, qu'ils proviennent de produits indigènes ou importés. Les informations recueillies par la Commission lors des consultations qu'elle a eues avec les autres États membres ne font état d'aucune discrimination arbitraire.
e) Restriction déguisée aux échanges entre les États membres
Cette notion vise les restrictions éventuelles aux importations de produits provenant d'autres États membres et la protection indirecte de la production intérieure. Les déchets d'emballages auxquels la mesure belge s'applique sont des biens régis par les articles 28 à 30 du traité CE et les mesures prises dans le domaine de la gestion des déchets sont aussi susceptibles, dans certaines circonstances, de restreindre les échanges ou de protéger la production intérieure. Dans ce cas particulier, le contenu de la mesure notifiée par la Belgique et son application ne semblent pas permettre de conclure qu'elle entraîne une restriction des échanges.
III. CONCLUSION
La Commission conclut, à la lumière des informations fournies par la Belgique et des résultats de la consultation des autres États membres exposés dans les considérations qui précèdent, que la mesure notifiée par la Belgique en application de l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE devrait être confirmée puisqu'il s'est avéré que:
- des capacités appropriées de recyclage et de valorisation des matériaux collectés conformément aux objectifs fixés par la Belgique sont disponibles,
- la mesure n'entraîne pas de distorsion du marché intérieur,
- la mesure n'empêche pas les autres États membres de se conformer à la directive,
- la mesure ne constitue pas un moyen de discrimination arbitraire,
- la mesure ne constitue pas une restriction déguisée aux échanges entre les États membres.
Il convient de noter toutefois que des signes de saturation du marché du calcin collecté ont été signalés. La Belgique est invitée à observer attentivement le marché du verre et à s'assurer que le niveau de collecte en Belgique ne dépasse pas les capacités de ce marché,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La mesure notifiée par la Belgique concernant le dépassement des objectifs maximaux de valorisation et de recyclage visés à l'article 6, paragraphe 1, points a) et b) respectivement, de la directive 94/62/CE est confirmée.
Article 2
Le Royaume de Belgique est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 29 janvier 2003.