РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
KOMISJONI OTSUS,
2. oktoober 2013,
mis käsitleb ajavahemikul 1987-2003 osutatud avaliku transpordi teenuse hüvitamist äriühingule Simet SpA (riigiabi SA.33037 (2012/C) - Itaalia)
(teatavaks tehtud numbri C(2013) 6251 all)
(Ainult itaaliakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2014/201/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt eespool nimetatud artiklitele (1) ja neid märkusi arvesse võttes
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
Itaalia ametiasutused teatasid 18. mail 2011 elektroonilise teatisega vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikele 3 äriühingule Simet SpA (edaspidi „Simet”) makstavast hüvitisest piirkondadevahelise reisijate bussiveo teenuse osutamise eest avaliku teenindamise kohustuse raames ajavahemikul 1987-2003, mille määras oma otsusega Itaalia haldusasjade ülemkohus (Consiglio di Stato), Itaalia kõrgeim halduskohus (edaspidi „teatatud meede”). Kõnealuse teatise registreerimisnumber on SA.33037.
(2)
Itaalia ametiasutused esitasid teatatud meetme kohta täiendavat teavet 12. juulil 2011, 5. oktoobril 2011, 20. veebruaril 2012, 2. ja 28. märtsil 2012 ja 17. aprillil 2012.
(3)
31. mai 2012. aasta kirjaga teatas komisjon Itaaliale oma otsusest algatada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikega 2 ettenähtud menetlus (edaspidi „algatamisotsus”).
Ettenähtud tähtajaks saadi järgmised märkused:
-
Itaalia ametiasutused esitasid oma märkused algatamisotsuse kohta 1. juuni 2012. aasta, 24. septembri 2012. aasta ja 11. oktoobri 2012. aasta kirjadega;
-
ainsa kolmanda isikuna esitas algatamisotsuse kohta märkusi Simet, teatatud meetme võimalik kasusaaja. Tema märkused saadi 4. augustil 2012, 31. oktoobril 2012 ja 13. detsembril 2012;
-
Itaalia ametiasutused kommenteerisid kolmanda isiku märkusi 28. novembri 2012. aasta, 4. detsembri 2012. aasta, 19. detsembri 2012. aasta ja 10. jaanuari 2013. aasta kirjades.
2. MEETME KIRJELDUS
2.1. ETTEVÕTJA JA OSUTATUD TEENUSED
(4)
Simet on eraõiguslik ettevõtja, kes osutab Itaalia poolt vastavalt seadusele nr 1822/39 (2) antud kontsessioonide alusel bussidega regulaarset reisijateveo teenust. Täpsemalt opereerib Simet piirkondadevahelisi regulaarseid bussiühendusi Calabria ja muude Itaalia piirkondade vahel. Lisaks nendele teenustele, mis moodustavad tema tuludest umbes kaks kolmandikku, osutab Simet ka muid teenuseid, sealhulgas rahvusvahelisi reisiteenuseid, turismiteenuseid ja bussiüürimist koos juhiga, (3) mis moodustavad ülejäänud kolmandiku tema tuludest.
(5)
1999. aasta oktoobris taotles Simet esimest korda infrastruktuuri- ja transpordiministeeriumilt (edaspidi „ministeerium”) avaliku teenindamise hüvitist piirkondadevahelise bussiveo eest alates 1987. aastast (4). Ministeerium lükkas selle ja järgnenud taotlused tagasi, leides, et ta ei olnud pannud Simetile avaliku teenindamise kohustust.
(6)
Itaalia ametiasutuste teatel tegutses Simet, nagu teisedki piirkondadevahelise liiniveo korraldajad, ajutiste litsentside (kontsessioonide) alusel, mida uuendati igal aastal teenust osutava ettevõtja taotlusel. Kõnealused kontsessioonid andsid ettevõtjale asjaomaste teenuste osutamise ainuõiguse. Aastase kontsessiooni tingimustes oli sätestatud, et teenuse osutamine ei anna ettevõtjale õigust mingile toetusele ega hüvitisele ja ettevõtja osutab teenust täielikult omal riskil. Ettevõtja enda kehtestatud tariifid kajastusid ka aastase kontsessiooni tingimustes, mille kiitis heaks ministeerium.
(7)
Aastate jooksul esitas Simet mitu osutatavate teenuste korralduse muutmise taotlust, mis tavaliselt ka rahuldati vastavalt presidendi seadluses nr 369/94 (5) kehtestatud korrale. Presidendi seadluse nr 369/94 artiklitega 4 ja 5 nähakse ette üksikasjalik kord kontsessiooni alusel uue teenuse avamise taotluste hindamiseks ja võrdlevaks analüüsiks.
2.2. ALGATAMISOTSUSELE EELNENUD ITAALIA HALDUSASJADE ÜLEMKOHTU OTSUSED
(8)
Vastuseks ministeeriumi keeldumisele maksta 1987. aastaga alanud ajavahemiku eest avaliku teenindamise hüvitist algatas Simet Itaalia halduskohtus kohtumenetluse, nõudes hüvitist avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest.
(9)
Edasikaebuste järel tunnistas Itaalia haldusasjade ülemkohus oma 9. märtsi 2010. aasta otsusega nr 1405/2010 (edaspidi „kohtuotsus nr 1405/2010”) Simeti õigust saada hüvitist regulaarse (peamiselt piirkondadevahelise) bussiveo teenuste eest, mida osutati Itaalia riigi antud kontsessioonide alusel. Hüvitise täpne summa tuli kindlaks määrata usaldusväärsete andmete põhjal, mis saadakse ettevõtja raamatupidamisest.
(10)
Nagu on üksikasjalikumalt selgitatud algatamisotsuses, ei ole kohtuotsuses nr 1405/2010 täpselt määratletud, millise õigusakti alusel ja millisel kujul avaliku teenindamise kohustus kehtestati. Itaalia haldusasjade ülemkohtu korraldus nr 2072/2011, mis väljastati 18. jaanuaril 2011, pärast seda, kui valitsusasutus ei olnud täitnud kohtuotsust nr 1405/2010, on selles suhtes sõnaselgem ning selles märgitakse, et „ministeerium keeldus korduvalt andmast ettevõtjale võimalust muuta marsruute, sõiduplaane ja peatusi ning kohustas teda hoidma tariife Ferrovie dello Stato (Itaalia riigiraudtee) tariifidega samal tasemel või neist madalamal - need asjaolud viitavad ettevõtja arvates avaliku teenuse osutamisele”.
(11)
Ehkki kohtuotsuses nr 1405/2010 nimetatakse uut Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 1370/2007, (6) millega reguleeritakse avaliku teenuse hüvitamist, kuna selles „sätestatakse hüvitamistingimused, mis ei erine ühenduse varasemates määrustes sätestatutest”, andis Itaalia haldusasjade ülemkohus pädevatele ametiasutustele korralduse maksta Simetile hüvitist nõukogu määruse (EMÜ) nr 1191/69 (7) artiklite 6, 10 ja 11 alusel.
(12)
Itaalia ametiasutused otsustasid enne Itaalia haldusasjade ülemkohtu otsuste (kohtuotsuse nr 1405/2010 ja korralduse nr 2072/2010) täitmist ja Simetile hüvitise maksmist oodata ära komisjoni hinnangu teatatud meetmele.
2.3. VÕIMALIKU AVALIKU TEENINDAMISE HÜVITISE ALGSELT TEATATUD SUMMA
(13)
Osutatud teenuste eest Simetile makstava hüvitise suuruse kohta esitasid Itaalia ametiasutused komisjonile Simeti tellitud ja ettevõttevälise nõustaja koostatud aruande (edaspidi „algne aruanne”), milles sisalduvaid hinnanguid nad ei toetanud. Algses aruandes hinnati maksmisele kuuluva hüvitise suuruseks ligikaudu 59,4 miljonit eurot (8).
(14)
Hiljem vaadati hüvitamistaotlused läbi, sest pärast algatamisotsust küsis Itaalia haldusasjade ülemkohus hüvitise sobiva suuruse kohta sõltumatu hinnangu. Selle hindamise tulemusi käsitletakse jaotistes 2.6 ja 2.7.
2.4. KESTUS
(15)
Ehkki Simet nõudis hüvitist 2013. aasta lõpuni osutatud teenuste eest, (9) leiavad Itaalia ametiasutused, et teatise seisukohalt on asjakohane ainult ajavahemik 1987-2003, sest kohtuotsus nr 1405/2010 käib ainult seda ajavahemikku käsitleva apellatsioonikaebuse kohta. Täpsemalt viidatakse kõnealuse kohtuotsuse punktis 3.1 selgelt hüvitistele 1987.-2003. aasta eest.
2.5. RIIKLIKU KOHTUMENETLUSE KÄIK PÄRAST ALGATAMISOTSUST
(16)
Pärast Itaalia ametiasutuste keeldumist täita kohtuotsust nr 1405/2010 ja korraldust nr 2072/2011 võttis Itaalia haldusasjade ülemkohus vastu uue korralduse - korralduse nr 270/2012 -, millega moodustati sõltumatu eksperdikomisjon, et otsustada, kuidas jõustada kohtuotsust nr 1405/2010.
(17)
Esimehest ja kahest liikmest koosnevale komisjonile tehti ülesandeks arvutada välja hüvitis, mis tuleb kohtuotsuse nr 1405/2010 kohaselt Simetile maksta. Samal ajal määrasid kohtuvaidluse pooled oma eksperdid, kes kommenteerisid eksperdikomisjoni esialgseid järeldusi. Selle tulemusena vahetati järgnenud kuude jooksul korduvalt aruandeid ja vastuväiteid.
(18)
Eksperdikomisjon lõpetas töö 2012. aasta augustis. Komisjon ei jõudnud üksmeelsele järeldusele, vaid esitas Itaalia haldusasjade ülemkohtule kaks eraldi aruannet.
-
29. augustil 2012 esitati Itaalia haldusasjade ülemkohtu moodustatud komisjoni esimehe allkirjastatud vähemusaruanne, milles jõuti järeldusele, et Simetile makstava hüvitise kindlaksmääramiseks ei ole piisavalt andmeid ning seetõttu ei saa mingit hüvitist maksta.
-
20. augustil 2012 esitati enamusaruanne, millele oli alla kirjutanud Itaalia haldusasjade ülemkohtu nimetatud kolmest eksperdist kaks ja milles jõuti järeldusele, et Simetile makstava hüvitise suurus on 22 049 796 eurot.
(19)
Kuna komisjoni riigiabimenetlus alles kestab, ei ole Itaalia haldusasjade ülemkohus Simetile makstava hüvitise suuruse kohta veel lõplikku otsust langetanud.
2.6. VÄHEMUSARUANNE
(20)
Vähemusaruandes rõhutatakse eelkõige järgmisi punkte:
-
hüvitise väljaarvutamiseks puuduvad usaldusväärsed andmed (mida nõutakse korralduses nr 2072/2011 ja kohtuotsuses nr 1405/2010);
-
puudub raamatupidamisarvestuste eristamine, mida nõutakse määruses (EMÜ) nr 1191/69 hüvitise maksmise eeltingimusena (et vältida liigset hüvitamist);
-
raamatupidamisarvestuste eristamise süsteemi ei ole võimalik asendada muude raamatupidamissüsteemidega, mille põhjal ei ole seni osutunud võimalikuks kõikide kulu- ja tulukomponentide täpne kindlakstegemine;
-
nende aastate puhul, mille kohta kuluarvestus on olemas (neid on ainult kaks, 2002 ja 2003), ei sisalda finantsaruannetele lisatud dokumendid (märkused finantsaruannete kohta ja tegevusaruanne) sellele mingeid viiteid. See näib osutavat sellele, et äriühingu juhtorganid ei kasutanud kuluarvestust ettevõtte tegevuse kontrollimiseks;
-
puuduvad eelnevalt kindlaks määratud parameetrid hüvitise arvutamiseks;
-
ettevõtja ei ole määratlenud täpseid, konkreetseid ja ühemõttelisi avaliku teenindamise kohustusi (vastavalt liidu õigusaktides kindlaks määratud liikidele) marsruutide kaupa;
-
ei ole määratletud sellistest kohustustest tulenevat „majanduslikku halvemust”;
-
puuduvad tõendid Simeti kantud kahju kohta, mille esitamise kohustus kohtuotsuseni nr 1405/2010 viinud menetlustes lasus Simetil.
(21)
Eespool nimetatud puuduste tõttu jõutakse vähemusaruandes järeldusele, et puuduvad usaldusväärsed andmed kohtuotsusega nr 1405/2010 ette nähtud hüvitise arvutamiseks ning seega ei saa mingit summat kindlaks määrata.
2.7. ENAMUSARUANNE
(22)
Enamusaruandes kasutatakse Simetile makstava hüvitise arvutamiseks alljärgnevat metoodikat.
2.7.1. Tegevuskulu ja tulu vahel põhinev hüvitise osa
2.7.1.1. Tulu hindamise meetod
(23)
Aastatel 1987-1992 ja 2002-2003 liiniveoteenusest saadud tulu ekstrapoleerisid eksperdid otse finantsaruannetest. Ajavahemiku 1993-2001 puhul kasutasid eksperdid Simeti tuludokumente, sest selle perioodi finantsaruannetes ei esitata üksikasjalikke andmeid kõnealusest teenusest saadud tulu kohta (10). Nende arvutuste põhjal saadi ajavahemiku 1987-2003 kogutuluks 57 213 440 eurot.
2.7.1.2. Bussiteenuste kulu hindamise meetod
(24)
Kuna ajavahemiku 1987-1992 kohta puudus kuluarvestus, jaotasid eksperdid piirkondadevahelise liiniveo kulu vastavalt samadest teenustest sel ajavahemikul saadud tulu protsentuaalsele osakaalule. Eksperdid võtsid iga aasta finantsaruandest kulude kogusumma. Seejärel lahutasid eksperdid üksnes tegevuskulu saamiseks kogukulust kõik kulud, mis ei olnud tegevuskulud, st makstud intressid, finantseerimiskulud, varade võõrandamisest saadud kahju, erinevad kahjumid ja kulud, otsesed maksud ja laojäägid. Lõpuks määrati kindlaks piirkondadevahelise liiniveo tegevuskulu, võttes aluseks samadest teenustest saadud tulu protsentuaalse osakaalu.
(25)
Ajavahemikul 1993-2001 esitas Simet iga-aastastes finantsaruannetes andmeid teisiti (11). Seetõttu tuletasid eksperdid nende aastate puhul äriühingu iga-aastastest finantsaruannetest tegevuskulu kogusumma kui järgmiste tootmiskulu artiklite algebralise summa: abi- ja tarbematerjalid, sisseostetud teenused, kolmandatele isikutele kuuluvate varade kasutamine, personalikulu, amortiseerimine ja allahindamine, tooraine ning abi- ja tarbematerjalide jääkide varieerumine ning erinevad halduskulud. Liiniveo tegevuskulu määrati seejärel kindlaks vastavalt samadest teenustest saadud tulu protsentuaalsele osakaalule (nagu ka ajavahemiku 1987-1992 puhul). Aastatel 2000 ja 2001 kasutati küll kuluarvestust, kuid kuna asjaomased dokumendid ei olnud täielikud, otsustati kasutada liiniveo kulu kindlaksmääramiseks sama meetodit nagu eelnevate aastate puhul.
(26)
Aastate 2002 ja 2003 kohta oli olemas kuluarvestus. Seetõttu jagasid eksperdid kulud järgmistesse kategooriatesse: i) kilometraažiga seotud kulu, ii) otseselt liiniveole omistatav kulu ja iii) käibe alusel omistatav kulu.
-
Esimesse kategooriasse kuuluvad kulud, mis on seotud kütuse, mootoriõli, rehvide, varuosade, sisseostetud töö, sõidukite pesu, teemaksude, sõidukite kohustusliku hoolduse, liisingu ja amortisatsiooniga. Iga kuluartikkel jagati läbitud kilomeetrite koguarvuga ning kulu kilomeetri kohta korrutati seejärel üksnes liiniveo kilometraažiga.
-
Teise kategooriasse kuuluvad need kuluartiklid, mis on kuluarvestuse põhjal otseselt piirkondadevahelisele liiniveole omistatavad. Need hõlmavad otsest tööjõudu, jäätmekäitlust, komisjonitasusid, erinevaid tasusid, parkimistasusid, kolmandatele isikutele kuuluvate sõidukite rentimist liiniveoks, bussis osutatavate teenuste tarbeks ostetud kaupu ja reisivate töötajate kulude hüvitamist.
-
Kolmandasse kategooriasse kuuluvad „kaudsed kulud”, mis hõlmavad kaudset tööjõukulu, üldkulu, busside kindlustust, sõidukite omandimaksu ja ruumide renti. Need kulud jaotati vastavalt samadest liiniveoteenustest saadud tulu protsentuaalsele osakaalule.
(27)
Iga eespool nimetatud perioodi jaoks sellisel viisil arvutatud summade liitmisel saadi liiniveo kogukuluks ajavahemikul 1987-2003 59 510 413 eurot.
(28)
Seejärel lahutati see kulu liiniveo tulust, mille tulemusena saadi enamusaruandes ajavahemiku 1987-2003 tegevuskahjumiks 2 296 973 eurot.
2.7.2. Kasutatud kapitali tulususe tagamisega seotud hüvitise osa
(29)
Eksperdid määrasid iga vaatluse all oleva aasta jaoks kindlaks kasutatud kapitali, liites järgmised komponendid:
-
omakapital (E), mille väärtus saadi iga-aastastest finantsaruannetest, võttes arvesse aktsiakapitali, ja
-
laenukapital (D). Eksperdid lugesid laenukapitaliks ainult finantsvõla, st kohustused pankade ja teiste laenuandjate ees.
(30)
Kasutatud kapitali tulususmäära kindlaksmääramiseks tarvitati kapitali kaalutud keskmise hinna (WACC) valemit.
Kus:
Re
=
omakapitali oodatav tulususmäär;
Rd
=
laenu hind; E = äriühingu omakapital;
D
=
äriühingu võlg; ;
E/V
=
omakapitali protsentuaalne osakaal finantseeringutes;
D/V
=
laenu protsentuaalne osakaal finantseeringutes;
Tc
=
äriühingu tulumaksu määr
(31)
Omakapitali oodatava tulususe arvutamiseks kasutati nn finantsvara hindamismudelit, mis kirjeldab riski ja oodatava tulususe suhet:
Kus:
rf
=
riskivaba intressimäär
βa
=
väärtpaberi beeta
=
oodatav tulusus
(32)
Riskivaba intressimäärana (rf) kasutati valitsuse kümneaastaste võlakirjade intressimäära, mis võeti riiklikust statistikast.
(33)
Eksperdid jõudsid järeldusele, et aastatel, mille jaoks hüvitise suurus tuli määrata, küsisid Itaalia turul pigem aktsiatesse kui riskivabadesse väärtpaberitesse investeerijad keskmiselt 5,8 % suurust riskipreemiat (rm-rf) (12).
(34)
Simeti kapitali kuuluvate aktsiate beeta (13) arvutamiseks võeti bussiteenuse ja transpordisektori (14) võimendamata beeta (15) väärtuseks 0,39. Seejärel korrigeeriti seda väärust vastavalt ettevõtja poolt iga aasta kohta esitatud finantsstruktuurile:
(35)
Äriühingu tulumaks oli Itaalias aastatel 1987-1994 36 %, 1995-2000 37 % ja 2001-2002 36 %.
(36)
Eksperdid leiavad, et kasutatud kapitali tulu määrab Simetile makstava hüvitise suuruse pärast maksude tasumist. Kuna hüvitis on maksustatav, tuleb seda korrigeerida järgmiselt:
(37)
Nende valemite põhjal said eksperdid Simeti kasutatud kapitali tuluks 5 948 150 eurot.
(38)
Seega said eksperdid hüvitise kogusummaks enne viivise rakendamist 8 245 124 eurot (tegevuskahjumiga ja kasutatud kapitali tulususega seotud hüvitis).
2.7.3. Viivise arvutamine
(39)
Kuna eespool arvutatud hüvitisi ei makstud välja aastatel, mille eest need maksmisele kuulusid, suurendasid eksperdid neid summasid järgmisel viisil:
-
algselt saadud summad hinnati ümber, lähtudes ISTATi (Itaalia statistikainstituudi) avaldatud tarbijahinnaindeksitest kuni 2012. aasta juulini;
-
seejärel rakendati sel viisil saadud summadele seadusjärgset viivist.
(40)
Nii sai eksperdikomisjon hüvitise kogusummaks 22 049 796 eurot.
2.7.4. Enamusaruande muud märkused
(41)
Enamusaruandes leitakse, et Itaalia haldusasjade ülemkohtu määratud hüvitis ei ole seotud määruse (EMÜ) nr 1191/69 otsese kohaldamisega, st hüvitise otsese - ehkki tagasiulatuva - määramisega kõnealuse määruse tähenduses. Vastupidi, aruandes leitakse, et Itaalia haldusasjade ülemkohus nägi kõnealuses määruses sätestatud ühise hüvitamiskorra kriteeriumide kohaldamise ette selleks, et kinnitada Simeti kantud kahju, mis tulenes tema avaliku teenindamise kohustuse ebaseaduslikust laiendamisest aja jooksul.
(42)
Samuti märgitakse enamusaruandes, et juhtudel, kus komisjon leidis, et määrus (EMÜ) nr 1191/69 ei ole avaliku teenindamise hüvitise hindamisel kohaldatav, kiitis ta sellise hüvitise sageli heaks, rakendades analoogia põhjal avaliku teenindamise kohustuse vormis antud riigiabi käsitlevat liidu õigusraamistikku. Komisjoni peamine kriteerium oli see, et hüvitis ei ületaks summat, mis oli vajalik asjaomaste kohustuste täitmise kulude katmiseks. Küsimuses, kas käesoleval juhtumil on olemas liigse hüvitamise oht, leitakse enamusaruandes, et kuna hindamine seisnes selliste kulude tagantjärele väljaarvutamises, mida äriühing oli nõutud liiniveoteenuste osutamiseks minevikus tegelikult kandnud, ei ole aruande arvutuskäikudes sellist ebakindlust, nagu on alati omane prognoosivatele hinnangutele, kui hüvitise suurus määratakse ette kindlaks. Liigse hüvitamise küsimus seega ei tõstatu.
(43)
Enamusaruandes märgitakse ka raamatupidamisarvestuse eristamise puudumist ja seda, et eraldi raamatupidamisarvestust kohaldatakse avaliku teenuse osutamise eest hüvitist saavatele ettevõtjatele selleks, et hoida ära selliste vahendite väärkasutust ettevõtja muudeks tegevusteks. Kuna aga praegusel juhul ei ole Simetile seni mingeid riigi vahendeid avaliku teenuse osutamise hüvitisena üle kantud, ei tohiks kuluarvestuse nõuet pidada põhjuseks, mille tõttu keelduda Itaalia haldusasjade ülemkohtu mõistetud hüvitise maksmisest.
(44)
Enamusaruandes märgitakse ka, et 2002. ja 2003. aastal, mille kohta oli kuluarvestus olemas, oli tegelik tegevuskahjum põhimõtteliselt sama suur nagu eelnevate aastate jaoks kasutatud metoodikaga saadud kahjum; kõnealuse metoodika kohaselt jaotati piirkondadevahelise liiniveo kulud vastavalt samadest teenustest saadud tulu protsentuaalsele osakaalule (tulemused erinesid üksnes 2,6 % võrra). Eksperdid leiavad seetõttu, et kuluarvestuse puudumine eelneval perioodil ei tohiks hüvitise määramisel mingit praktilist tähendust omada.
3. MENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED
(45)
Nagu on algatamisotsuses selgitatud, oli komisjonil mitu kahtlust teatatud meetme siseturuga kokkusobivuse suhtes.
(46)
Esiteks kahtles komisjon teatatud meetme käsitlemises meetmena, mis ei ole riigiabi, ning täpsemalt selles, kas on täidetud Euroopa Kohtu Altmarki otsuses (16) sätestatud neli tingimust.
(47)
Teiseks tõstatas komisjon kohaldatava õigusraamistiku küsimuse. Kuna Itaalia haldusasjade ülemkohtu mõistetud hüvitis oli seotud avaliku teenindamise kohustustega, mis pandi väidetavalt Simetile 1987.-2003. aastal, kuid mille eest ei ole veel makstud, siis tekkis küsimus, kas käesoleval juhtumil tuleb kohaldada määrust (EMÜ) nr 1191/69 või määrust (EÜ) nr 1370/2007.
(48)
Komisjon leidis, et määrus (EMÜ) nr 1191/69 oleks käesoleval juhtumil kohaldatav juhul, kui oleks võimalik tõestada, et Itaalia ametiasutused panid tõepoolest Simetile ühepoolselt avaliku teenindamise kohustuse ja et määratud hüvitis vastab kõikidele kõnealuse määruse nõuetele. Nimelt sätestatakse määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 17 lõikes 2, et komisjoni eelneva teavitamise kohustust ei kohaldata kõnealuse määruse alusel makstud hüvitisele ühepoolselt ettevõtjale pandud avaliku teenindamise kohustuse eest. Kui aga tõestatakse, et kumbki nendest tingimustest ei olnud täidetud, tuleb teatatud meetme kokkusobivust hinnata määruse (EÜ) nr 1370/2007 alusel.
(49)
Kolmandaks, isegi kui Itaalia haldusasjade ülemkohtu mõistetud hüvitis tuleneb tõepoolest ühepoolselt ettevõtjale pandud avaliku teenindamise kohustusest, kahtleb komisjon enda käsutuses oleva teabe põhjal selles, kas hüvitis on kooskõlas määruse (EMÜ) nr 1191/69 nõuetega. Komisjon kahtleb ka selles, kas määruses (EMÜ) nr 1191/69 kehtestatud ja ühepoolselt ettevõtjale pandud avaliku teenindamise kohustustele kohaldatav ühine hüvitamiskord on kohaldatav 1992. aastast hilisemate aastate puhul, sest alates 1992. aasta juulist ei saanud piirkondadevaheline bussiteenus olla ühepoolselt ettevõtjale pandud avaliku teenindamise kohustus (17).
(50)
Neljandaks, kui edasine uurimine peaks kinnitama, et vähemalt üks määruse (EMÜ) nr 1191/69 kohaselt teatamisest vabastav tingimus ei ole täidetud ja hindamine tuleb läbi viia määruse (EÜ) nr 1370/2007 alusel, siis komisjon kahtleks, kas viimati nimetatud määruse tingimused on käesoleval juhtumil täidetud.
(51)
Olenemata kohaldatavast õiguslikust alusest, on komisjonil igal juhul kahtlusi, kas Itaalia haldusasjade ülemkohtu määratud toetus välistab liigse hüvitamise võimaluse. Komisjon märkis, et Simetil puudus vähemalt 2000. aastani (18) toimiv raamatupidamisarvestuste eristamine, ja seadis kahtluse alla selle, et liiniveoteenustega seotud kulu on võimalik tagantjärele täpselt kindlaks määrata. Samuti seadis ta kahtluse alla hüvitise arvutamisel kasutatud oodatava omakapitali tulususe sobivuse.
4. ITAALIA MÄRKUSED
(52)
Itaalia ametiasutused leiavad esitatud dokumentides, et teatatud meede on riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, seda eelkõige seetõttu, et see ei vasta kõikidele Euroopa Kohtu Altmarki otsuses sätestatud tingimustele. Samuti leiavad Itaalia ametiasutused, et Itaalia haldusasjade ülemkohtu määratud hüvitis ei ole kooskõlas ei määrusega (EMÜ) nr 1191/69 ega määrusega (EÜ) nr 1370/2007.
(53)
Itaalia ametiasutused rõhutavad, et vaatlusalusel ajavahemikul ei kehtinud piirkondadevahelise bussiveo valdkonnas ei ühepoolselt ega lepinguga pandud avaliku teenindamise kohustusi. Riigiasutuse ja reisijateveo teenust osutavate eraettevõtjate vahelisi suhteid reguleerivad õiguslikud vahendid olid ühepoolsed kontsessioonid, mille alusel riigiasutus andis eraettevõtjale üle oma seadusliku õiguse osutada üldkasutatavaid transporditeenuseid, mis seadusega nr 1822/39 oli algselt antud riigile.
(54)
Itaalia ametiasutused märgivad ka, et ministeeriumi poolt ettevõtja taotlusel väljastatud kontsessioonitingimustes oli selgelt märgitud, et ettevõtja osutab teenust täielikult omal riskil, välja arvatud ainuõiguse tagatise osas, mis vaatlusalusel ajavahemikul kehtis. Teenuse osutamine ei andnud õigust mingile toetusele ega hüvitisele. Sellised kontsessioonid olid ajutised ja neid uuendati igal aastal ettevõtja taotlusel. Litsentsides tehti vastavalt ettevõtjate konkreetsetele taotlustele aastati arvukalt muudatusi marsruutides, peatustes, väljumiste arvus jne.
(55)
Algatamisotsuses kirjeldatud ja 2001. aastani kehtinud tariifide ülempiiri kohta märkisid Itaalia ametiasutused, et kõnealust ülempiiri kohaldati kogu Itaalias, mitte ainult ühes kindlas geograafilises piirkonnas. Samuti märkisid nad, et määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 2 lõike 5 kohaselt oli see hinnapoliitika meede, mitte tariifikohustus, mis tuleb määruse järgi kohustuslikult hüvitada.
(56)
Peale selle ei olnud Itaalia ametiasutuste sõnul ühepoolse avaliku teenindamise kohustuse kehtestamine piirkondadevaheliste bussiteenuste osutamiseks määruse (EMÜ) nr 1191/69 kohaselt alates 1992. aasta juulist (19) lubatudki. Kõneluse määruse artikli 1 lõike 5 kohaselt tohib ühepoolselt kohustusi kehtestada ainult linna- ja linnalähiliinide ning piirkondlike liinidega seoses.
(57)
Igal juhul - märgivad Itaalia ametiasutused - ei taotlenud Simet kunagi avaliku teenindamise kohustuse lõpetamist, nagu on ette nähtud määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikliga 4, kusjuures ta peab selle taotlemist kõnealuste kohustuste olemasolu väitmise eeltingimuseks. Simeti 1999. aasta taotlus ministeeriumile (20) oli üldine taotlus, milles küsiti hüvitist alates 1987. aastast väljastatud kontsessioonidega väidetavalt kehtestatud avaliku teenindamise kohustuse eest. Itaalia ametiasutused osutavad, et taotluses ei olnud näidatud, missugused avaliku teenindamise kohustused tuleks lõpetada, et tagada piirkondadevahelise liiniveoteenuse piisav kasumlikkus.
(58)
Itaalia ametiasutused jõuavad seega järeldusele, et Simet ei ole tõestanud, et ta on võtnud endale vastutuse avaliku teenindamise kohustuse eest (määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 2 lõike 2 tähenduses), ning täpsemalt, et ta ei ole tõestanud, missugused konkreetsed toimimis-, veo- ja tariifikohustused tal on olnud. Itaalia sõnul on Simet tõestanud üksnes seda, et ta on osutanud erinevaid universaalseid veoteenuseid riiklike kontsessioonide alusel, mille pädevad ametiasutused on väljastanud ettevõtja taotlusel. Universaalsete veoteenuste usaldamine Simetile iseenesest ei tõesta, et Simet võttis endale avaliku teenindamise kohustusi määruse (EMÜ) nr 1191/69 tähenduses.
(59)
Itaalia ametiasutused märgivad lisaks, et suuremal osal vaatlusalusest ajavahemikust (1987-2001) ei rakendanud Simet asjakohast raamatupidamisarvestuste eristamist, nagu on nõutud määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 1 lõikes 5 (21). Seetõttu ei ole võimalik välja arvutada avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevat täiendavat puhaskulu, mis tähendab, et määruse (EMÜ) nr 1191/69 artiklis 10 kehtestatud tingimused ei ole täidetud.
(60)
Lõpuks osutavad Itaalia ametiasutused, et ministeerium ei määranud eelnevalt kindlaks hüvitise suurust, nagu on ette nähtud määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikliga 13, sest ta ei pannud Simetile mingeid avaliku teenindamise kohustusi. Praegusel juhtumil on Simetile makstav hüvitis arvutatud üksnes tagantjärele tehtud hindamise põhjal.
(61)
Itaalia ametiasutused leiavad, et määrusel (EÜ) nr 1370/2007 põhinev hindamine tõstatab suurelt osalt samad küsimused nagu hindamine määruse (EMÜ) nr 1191/69 põhjal (sealhulgas selgelt määratletud avaliku teenindamise kohustuste puudumine, eelnevalt kindlaks määratud objektiivsete hüvitise arvutamise parameetrite puudumine, raamatupidamisarvestuste eristamise puudumine jne). Määruse (EÜ) nr 1370/2007 lisas sätestatud „mõistliku kasumi” mõiste kohta leiavad Itaalia ametiasutused, et Simeti algses aruandes pakutud tulususmäär on liiga suur, arvestades seda, et hüvitis määratakse kindlaks tagantjärele, välistades ootamatu kulu ja kahjumi riski.
(62)
Itaalia ametiasutused toetavad täielikult vähemusaruande järeldusi, mille kohaselt ei ole võimalik hüvitise suurust arvutada. Ühtlasi leiavad nad, et enamusaruandes on sisulisi ja metodoloogilisi vigu. Näiteks kahtlevad Itaalia ametiasutused, kas hüpoteesidel põhinev meetod, mida kasutati kõnealuses aruandes väidetavatest avaliku teenindamise kohustustest tuleneva puhta tegevuskulu hindamiseks, on sobiv. Samuti seavad nad kahtluse alla selle, et aruandes:
-
ei piirata kasutatud kapitali summat avaliku teenindamise kohustustele omistatava kapitaliga, vaid arvutatakse hüvitis kogu kasutatud kapitali põhjal. Teiste sõnadega, ettevõtja teisteks tegevusteks - nagu reisibürood, rahvusvahelised teenused, bussiüürimine koos juhiga - kasutatud kapitali ei jäetud arvutustest välja;
-
kasutatakse kapitali oodatava tulususe kindlaksmääramisel üle 100 baaspunkti suurust riskipreemiat. See ei tundu tagantjärele arvutatud hüvitise puhul asjakohane;
-
ei arvutata korrektselt viivist, mis tuleneb sellest, et hüvitisi ei makstud välja aastatel, mille jaoks need kindlaks määrati. Itaalia haldusasjade ülemkohtu nimetatud eksperdid rakendasid seadusjärgset viivist 2012. aastal täielikult ümber hinnatud summadele, mitte algsetele summadele, nagu oleks olnud kohane.
5. KOLMANDATE ISIKUTE MÄRKUSED
(63)
Ainsa kolmanda isikuna esitas vastuseks algatamisotsusele märkusi Simet, teatatud meetme võimalik kasusaaja. Simet ei nõustu esitatud väidetes komisjoni esialgsete seisukohtadega algatamisotsuses.
(64)
Tõestuseks oma väitele, et talle oli pandud kohustusi, esitas Simet talle väljastatud kontsessioonid kohtumenetlustes käsitletud marsruutide kohta. Simeti väidete kohaselt hõlmasid kõnealustes kontsessioonides sätestatud nõuded muu hulgas tariife, marsruutide stabiilsust, peatusi, sõidusagedust ja sõiduplaani, nagu ka reisijate pagasi vedamise tingimusi, tavakirjade tasuta vedamist postiteenistuse jaoks ja posti vedamist tasu eest, mis on sätestatud sellist vedu reguleerivates dokumentides. Kõnealustes kontsessioonides nõuti ka, et ettevõtja teataks kõikidest katketustest, õnnetustest ja muutustest osutatavate teenuste korralduses, ning kohustati ettevõtjat väljastama reisijate, pagasi ja põllumajanduslike pakkide veoks pileteid ja säilitama sellekohaseid andmeid viis aastat. Samuti pidi Simet saama ministeeriumi kohalikust mootorsõidukite büroost eelneva loa kontsessiooni alusel osutatavate teenuste ja ka muude teenuste jaoks kasutatud busside liigi ja omaduste kohta.
(65)
Simet esitas ka dokumendid, mis tema sõnul olid ministeeriumi täielikult või osaliselt eitavad vastused taotlustele teha muudatusi tema osutatavate teenuste korralduses. Vaatlusaluse perioodi kohta esitas Simet (osaliselt) eitavad vastused (22):
-
taotlustele lisada uusi peatusi juba käigus olevatele liinidele Rossano-Napoli (1992), Cariati-Milano (1995), Cosenza-Firenze (1999), Cosenza-Firenze ja Cosenza-Pisa (2000) ning San Giovanni-Milano (2003) ühendustel;
-
taotlusele saada luba uute liinide teenindamiseks Cosenza-Napoli ühendusel (2000).
(66)
Simeti väitel tõestavad need eitavad vastused, et Itaalia ametiasutused kehtestasid avaliku teenindamise kohustused ühepoolselt. Samuti väidab Simet, et ametiasutused ei lubanud „optimeerida” veoteenuseid nende laiendamise ja mitmekesistamise teel. Ettevõtja teenindatud ühendused tegelikult „külmutati” ja sõltusid ministeeriumi otsustest, ehkki formaalselt nimetati neid „majandustegevuseks”.
(67)
Simet ei nõustu algatamisotsuse põhjenduse 16 väitega, et iga-aastastes kontsessioonitingimustes sisalduvad tariifid esitas ettevõtja. Kaugliinide tariifid pidid algselt olema sarnased raudteeveo teise klassi tariifidega. Seda kinnitab ministeeriumi 19. detsembri 1988. aasta märgukiri (D.C. III Div 32 nr 3846), milles märgitakse, et „võttes arvesse, et paljud riigi pädevusse kuuluvate bussiliinide kontsessionäärid on taotlenud tariifide tõstmist; võttes arvesse, et viimasel ajal ei ole tariifide kohta väljastatud üldisi eeskirju; kuni ei ole kehtestatud uusi eeskirju […] võivad [maakondlikud bürood] otse lubada kontsessionääridel tõsta nende osutatavate teenuste tariife kuni riigiraudtee Ferrovie dello Stato (FS) teise klassi raudteetariifide tasemeni, millele võib lisanduda kiirliini lisatasu, kui bussiliin läbib kiirteed [nagu antud juhtumil]; … tariife ei tohi loomulikult tõsta nendel bussiliinidel, kus juba kehtib eespool nimetatud tariif”. Simeti sõnul tõestavad need meetmed, et tal ei olnud lubatud kehtestada kõrgemaid tariife kui Ferrovie dello Stato teise klassi tariifid (st selle madalaimad tariifid). Seega ei lastud ettevõtjal saada oma tegevusest suuremat tulu seetõttu, et riik soovis põhimõtteliselt täita avalikke vajadusi ja eesmärke.
(68)
Ministeeriumi 3. juuli 1992. aasta ringkirjas nr A/7302 sätestati, et selleks aastaks võib riigi pädevuses olevate bussiliinide tariife tõsta 6,1 %. Simeti sõnul kinnitab kõnealune ringkiri, millega ministeerium lubab tariife tõsta üksnes vastavalt ISTATi näitajale, et ettevõtjal ei olnud võimalik kehtestada iseseisvalt selliseid tariife, nagu ta asjakohaseks pidas. Simet märgib ka, et ministeeriumi 5. aprilli 2002. aasta ringkirja nr 3/02 punktist 2 ilmneb, et tariifide liiridest eurodesse konverteerimise korda kehtestades kinnitatakse, et kõnealused tariifid on „reguleeritud” tariifid ja hinnad.
(69)
Lõpuks märgitakse ministeeriumi väljastatud kontsessioonides, et tariif on „kehtestatud” (stabilita), st valitsusasutuse otsusega kindlaks määratud. Kuna tegemist ei ole lihtsalt loa, vaid kontsessiooniga, on sellekohastes tingimustes selgelt märgitud, et kontsessiooni „reguleerivad kehtestatud klauslid ning võimalikud edaspidi kehtestatavad klauslid” ning et „valitsusasutusel on õigus kontsessioon igal ajal tühistada, ilma et teenuseosutaja saaks mingeid nõudmisi esitada”. Kõikide kontsessioonitingimuste punktis 6 märgitakse sõnaselgelt, et kohaldada tuleb sõiduplaane ja tariife, mille on heaks kiitnud ministeeriumi kohalik mootorsõidukite büroo. Simet väidab, et kuna kindlaksmääratud tariifid ei võimalda osutada kasutajatele paindlikke teenuseid, ei saanud ta reageerida turunõudlusele ega iseenda vajadustele nii, nagu ta õigeks pidas.
(70)
Simet väidab, et kuna ta oli kohustatud kohaldama talle ette antud tariife, ei saanud ta ellu viia sellist hinnapoliitikat, nagu üks ettevõtja nüüdisaegsel, vabal ja konkurentsile avatud turul tavaliselt ellu viiks. Ühelt poolt - rõhutab Simet - oli ministeeriumi kehtestatud tariifide tase (mis pidi olema võrdne Ferrovie dello Stato teise klassi tariifiga) nii madal, et ettevõtja ei saanud katta liiniveo kulusid. Teiselt poolt võimaldasid need meetmed riigil toetada põhjendamatult oma raudtee-ettevõtjat, Ferrovie dello Statot, sest piirkondadevahelise liiniveo kontsessionäärid, nagu Simet, ei saanud kehtestada madalamaid tariife kui kõnealuse ettevõtja teise klassi pileti hind koos kiirliini lisatasuga. Ferrovie dello Statole anti eelis ka sellega, et Simetile ja teistele sarnaseid teenuseid osutavatele ettevõtjatele ei makstud toetusi.
(71)
Eespool kirjeldatut arvestades leiab Simet, et ministeeriumi väljastatud kontsessioonid ja hilisemad marsruutide muutmise taotlusi tagasilükkavad otsused tõestavad, et kõnealused kontsessioonid vastavad avaliku teenindamise lepingu kriteeriumidele määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 14 tähenduses, kuna nendega kehtestatakse kohustusi, mis on seotud marsruutidega, peatustega, tariifidega, tavakirjade tasuta vedamisega postiteenistuse jaoks ja posti vedamisega tasu eest, mis on ette nähtud sellist vedu reguleerivates sätetes.
(72)
Simet väidab, et kui määrus (EMÜ) nr 1191/69 ei annaks piirkondadevaheliste teenuste kontsessionääridele mingit õigust hüvitisele, nagu väidab ministeerium, tähendaks see, et teenus oli liberaliseeritud ja valitsusasutus ei oleks tohtinud seega ettevõtjale mingeid kohustusi kehtestada, eriti tariifide suhtes. Seetõttu leiab Simet, et ministeerium rikkus seadust ja et riiklike õigusaktide kohaselt (Itaalia haldusasjade ülemkohtu kohaldatud seadusandliku dekreedi nr 80/1998 artikkel 35) tuleb kahju hüvitada.
(73)
Simeti jaoks ei ole tegu seda tüüpi juhtumiga, mida reguleerib määrus (EMÜ) nr 1191/69, vaid vaidlusega kahju hüvitamise üle. Simet märgib, et kohtuotsuses nr 1405/2010 tunnistati Simeti õigust kahju hüvitamisele vastavalt seadusandliku dekreedi nr 80/1998 artiklile 35, et korvata kahju, mille põhjustasid ministeeriumi ebaseaduslikud otsused keelduda Simetile pandud avaliku teenindamise kohustuste tühistamisest. Kõnealused otsused rikkusid Itaalia põhiseaduse artiklis 41 sätestatud ettevõtlusvabadust, kuna need põhjustasid ettevõtjale tema majandustegevuses varalist kahju; seetõttu tuleb neid pidada ebaseaduslikeks ning ettevõtjal on seega õigus kantud kahju hüvitamisele. Itaalia haldusasjade ülemkohus tunnistas, et ministeerium oli tekitanud Simetile põhjendamatut kahju, kohustades teda täitma avaliku teenindamise kohustust ja rikkudes tema õigust osutada vabalt ja sõltumatult transporditeenust.
(74)
Kui aga leitakse, et määrus (EMÜ) nr 1191/69 ja selle muudatused lubasid siiski valitsusasutusel kehtestada avaliku teenindamise kohustusi, et rahuldada piirkonna vajadusi, siis oleks ministeerium pidanud Simeti arvates nägema nende kohustuste hüvitamiseks ette vastutasu. Simeti sõnade kohaselt lubab määrus (EMÜ) nr 1191/69 kehtestada avaliku teenindamise kohustusi, mis „vastavad piirkonna transpordivajadustele” (artikkel 1 lõige 2), mitte „transpordivajadustele piirkonnas”.
6. ITAALIA KOMMENTAARID KOLMANDA ISIKU MÄRKUSTE KOHTA
(75)
Itaalia ametiasutused kordasid kommentaarides kolmanda isiku märkuste kohta oma seisukohta, et mingeid avaliku teenindamise kohustusi määruse (EMÜ) nr 1191/69 või määruse (EÜ) nr 1370/2007 tähenduses ei olnud ja mingit hüvitist ei tule seega maksta.
(76)
Oma seisukoha põhjenduseks selgitasid Itaalia ametiasutused veel süsteemi, mis reguleeris reisijatevedu liinibussiga vastavalt seadusele nr 1822/39 (23) (vaatlusalusel perioodil kohaldatud seadus). Kõnealuse seaduse kohaselt oli riigi pädevuses olevaid liiniteenuseid (mida nimetati ka „tavabussiliinideks”) reguleeriv raamistik järgmine:
i)
teenust osutati kontsessioonide alusel;
ii)
kontsessioon anti ettevõtja taotlusel;
iii)
mingeid valikuprotseduure ei olnud kontsessiooni andmiseks ette nähtud ja neid ei viidud läbi;
iv)
kontsessioonid võisid seaduse kohaselt olla ajutised või alalised; see oli täielikult ministeeriumi otsustada ning ministeerium otsustas alati ja kõikide ettevõtjate puhul ajutise kontsessiooni kasuks. Kontsessioonid kehtisid seega ühe aasta ja ettevõtjad (sealhulgas Simet) taotlesid igal aastal kontsessiooni uuendamist;
v)
kontsessioon andis ettevõtjale ainuõiguse osutada teenust kontsessioonitingimustes kindlaks määratud ühendusel;
vi)
kontsessionääre eelistati vastavalt teeninduspiirkondadele, mis olid määratletud nn piirnevuse (finitimità) kriteeriumi põhjal, st liinide läheduse ning omavahelise majandusliku ja funktsionaalse seotuse alusel (seaduse nr 1822/39 artiklid 5 ja 6);
vii)
samuti eelistati olemasolevaid teenuseid, st kulutasuvuse kaalutlustel peeti avaliku huvi seisukohast otstarbekamaks eelistada olemasolevate teenuste kohandamist uute teenuste avamisele;
viii)
samuti võeti uute teenuste jaoks kontsessiooni andmisel arvesse teeninduspiirkonna kasutajate arvu ja uue teenuse marsruudi pikkuse suhet. Kuni 500 km pikkuse marsruudi avamiseks oli nõutav vähemalt 300 000 elanikuga teeninduspiirkond ning pikemate marsruutide puhul kasutati proportsionaalset kriteeriumi (24).
(77)
Seega kui ettevõtja esitas taotluse olemasoleva teenuse muutmiseks või uue teenuse jaoks kontsessiooni saamiseks, pidi ministeerium langetama otsuse kooskõlas kõnealuse õigusraamistikuga.
(78)
Seoses ministeeriumi täielikult või osaliselt eitavate vastustega Simeti taotlustele teha osutatavate teenuste korralduses muudatusi märkisid Itaalia ametiasutused, et need olid seotud üksnes seaduses nr 1822/39 sätestatud korraga. Ministeerium ei saanud anda uusi kontsessioone uute teenuste osutamiseks ega laiendada olemasolevate kontsessioonide ulatust (lubades uusi peatusi) juhtudel, kus see oleks avaldanud mõju teiste liinide käitajate huvidele, nagu on sätestatud kõnealuses seaduses. Samal ajal andis ministeerium loa muudatusteks, mis ei olnud vastuolus seaduses nr 1822/39 kehtestatud põhimõtetega (25).
(79)
Itaalia ametiasutused küll tunnistavad, et Simetile ei antud korduvalt luba uute teenuste osutamiseks või täiendavate peatuste lisamiseks olemasolevatele teenustele, kuid leiavad, et Simeti väited ja tema lisatud dokumendid ei tõesta, et oleks esitatud ja seejärel tagasi lükatud ametlikke taotlusi muuta osutatavate teenuste tingimusi, mis on kehtestatud olemasolevates kontsessioonitingimustes. Igal juhul ei lükanud ministeerium kunagi tagasi Simeti taotlusi peatuste kaotamiseks hõredalt asustatud piirkondades ega sõiduplaani muutmiseks.
(80)
Seoses kontsessioonitingimuste klauslitega postisaadetiste veo kohta väidavad Itaalia ametiasutused, et Simet ei esitanud mingeid dokumentaalseid tõendeid tegelikult osutatud teenuste ja nende puhaskulu kohta. Itaalia ametiasutused märkisid ka, et Simet ei esitanud mingeid dokumente, mis oleksid tõestanud, et ministeerium lükkas tagasi tema taotlused tariife muuta. Samuti ei ole Simet küsinud kunagi luba tariifide vähendamiseks.
(81)
Seoses transpordiministeeriumi 19. detsembri 1988. aasta märgukirjaga (D.C. III Div 32 nr 3846) ja sellele järgnenud ministeeriumi 10. jaanuari 1989. aasta ringkirjaga nr A/66 (mille saatis ministeeriumi kohalik mootorsõidukite büroo Catanzaros) märgivad Itaalia ametiasutused, et nendes dokumentides lubati liiniteenuste osutajatel viia oma tariifid vastavusse Ferrovie dello Stato omadega ja neid tuleb käsitada seega laiema riikliku transpordipoliitika ja hinnapoliitika osana. Sama tuleb tunnistada Catanzaro büroo 3. juuli 1992. aasta kirja nr 7302 kohta (millele Simet samuti viitab), millega lubati bussiteenuste osutajatel tõsta tariife kuni 6,1 % (inflatsiooni võrra), nagu on ette nähtud ringkirjaga nr 801/92 (26). Kõnealuses kirjas märgitakse samuti, et ettevõtjad võivad osutada teenust ka teistsuguse tariifisüsteemi alusel, tingimusel, et nad esitavad selleks eraldi taotluse. Itaalia ametisutused märgivad, et Simet ei ole sellist taotlust kunagi esitanud. Igal juhul ei ole ei ministeeriumi 1988. aasta märgukiri ega ministeeriumi 1992. aasta kiri eitav vastus Simeti taotlusele tariifidega seotud avaliku teenindamise kohustuse lõpetamiseks.
(82)
Itaalia ametiasutused ei nõustu ka Simeti väitega, nagu tõestaks 5. aprilli 2002. aasta ringkirja nr 3/02 punkt 2, et liiniveo tariifid määras kindlaks ministeerium. Kõnealuses ringkirjas anti üksnes juhiseid tariifide konverteerimiseks liiridest eurodesse. See, et kaugliiniveo tariifidele oli viidatud kui „reguleeritutele”, ei tähenda mitte seda, et neid ei kehtestanud teenuseosutajad, vaid seda, et need määrati reisijate huvides läbipaistvuse ja teavituse tagamiseks eelnevalt kindlaks ja kiideti seejärel ministeeriumi pädevate talituste poolt heaks. Kuna tegemist on üldkasutatavate regulaarsete teenustega, peavad osutatud teenuste üksikasjad, nagu marsruudid, peatused, sõiduplaanid ja tariifid, olema erinevalt juhuvedudest ette teada. Itaalia ametiasutuste sõnul kehtib liinivedude puhul sama põhimõte ka liidu tasandil; liiniveod on reguleeritud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EÜ) nr 1073/2009, (27) mille kohaselt tariif on liiniveo loa lahutamatu osa (nimetatud määruse artikli 6 lõige 2). Eelneva kindlaksmääramise kohustust arvestades vaidlustavad Itaalia ametiasutused ka kontsessioonitingimuste punkti 6 (28) Simeti-poolse tõlgenduse, kuna nii ettevõtja esitatud taotluses kui ka ministeeriumi väljastatud kontsessioonis olid liinivedude sõiduplaanid ja nende tariifid eelnevalt kindlaks määratud.
(83)
Nõutud hüvitise suurusega seoses taotles Simet üksnes „hüvitist … maksmisele kuuluvate summade ulatuses”. Itaalia ametiasutuste sõnul on Simeti poolt aja jooksul esitatud arvutused kulude kohta üldised, kuna need hõlmavad tema majandustegevust tervikuna, ja objektiivselt ebaõiged, sest need ei põhine usaldusväärsetel andmetel, sest suuremal osal vaatlusalusest ajavahemikust ei kasutatud raamatupidamisarvestuste eristamist.
(84)
Itaalia ametiasutused peavad täiesti ebaoluliseks, kas antud juhul on tegemist avaliku teenindamise hüvitise määramisega (st määruse (EMÜ) nr 1191/69 otsese kohaldamisega) või kahju hüvitamisega. Isegi kui oletada, et Itaalia haldusasjade ülemkohus tõepoolest tahtis tunnistada Simeti õigust kahju hüvitamisele, mis Itaalia ametiasutuste sõnul ei ole kohtuotsust nr 1405/2010 (29) lugedes ei ilmne ega kindel järeldus, sai kantud kahju tekkida ainult avaliku teenindamise kohustuse täitmisest. Itaalia ametiasutused kordavad, et Simetile ei ole selliseid kohustusi pandud.
(85)
Lõpuks ei nõustu Itaalia ametiasutused sellega, et nõutav on kahju hüvitamine vastavalt Itaalia põhiseaduse artiklile 41. Piirkondadevahelist regulaarset reisijatevedu ei saa pidada Itaalia põhiseaduse artikli 41 otsese kohaldamise kaudu täielikult liberaliseerituks, sest sellele kehtis kõigepealt kontsessioonide süsteem (mis on reguleeritud seadusega nr 1822/39 ja presidendi seadlusega nr 369/94) ning seejärel lubade süsteem (mis on reguleeritud seadusandliku dekreediga nr 285/05).
7. ABI HINDAMINE
7.1. ABI OLEMASOLU
(86)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt „on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust”.
(87)
Artikli 107 lõike 1 tähenduses on meede riigiabi, kui on täidetud kõik järgmised tingimused:
-
see peab olema antud riigi poolt või riigi ressurssidest,
-
see peab andma valikulise eelise, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist,
-
see peab kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi,
-
see peab kahjustama liikmesriikidevahelist kaubandust.
(88)
Komisjon hindab, kas käesoleval juhtumil on kõik need tingimused täidetud.
7.1.1. Riigi ressursid ja omistatavus
(89)
Komisjon märgib, et Itaalia haldusasjade ülemkohtu otsustes antakse ministeeriumile korraldus maksta Simetile hüvitist piirkondadevahelise bussiveoteenuse osutamise eest ajavahemikul 1987-2003 riigi pädevuses olevatel ühendustel. Ressursid, millest kõnealust hüvitist makstaks, on ministeeriumi käsutuses olevad vahendid ning seega riigi ressursid. Otsus kõnealust hüvitist maksta, mille tegi kohus, on omistatav riigile.
7.1.2. Valikuline majanduslik eelis
(90)
Komisjon märgib esmalt, et Simet tegeleb majandustegevusega, täpsemalt reisijate veoga tasu eest. Seetõttu tuleb Simetit pidada ettevõtjaks ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(91)
Abi andmist tuleb pidada ka valikuliseks, sest selle saaks ainult Simet.
(92)
Majandusliku eelise andmise küsimuses tuleneb Altmarki otsusest, et riigi poolt või riigi ressurssidest ettevõtjale makstud hüvitis vastutasuks neile pandud avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ei anna asjaomasele ettevõtjale eelist ega ole seega riigiabi artikli 107 lõike 1 tähenduses tingimusel, et täidetud on järgmised neli nõuet (30):
-
esiteks peab abi saav ettevõtja olema reaalselt vastutav avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ja see kohustus peab olema täpselt määratletud;
-
teiseks peavad parameetrid, mille alusel hüvitis arvutatakse, olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud;
-
kolmandaks ei tohi hüvitis olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit;
-
neljandaks, kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud avalikus hankemenetluses, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimise ja asjaomase avaliku teenindamise nõudluse rahuldamiseks vajalike sobivate transpordivahenditega varustatud ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades nende kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit.
(93)
Teises tingimuses nõutakse, et parameetrid, mille alusel hüvitis arvutatakse, peavad olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud, vältimaks seda, et hüvitis annab abi saavale ettevõtjale majandusliku eelise võrreldes konkureerivate ettevõtjatega. Hüvitamise parameetrite eelneva kindlaksmääramise nõue ei tähenda, et hüvitis tuleb arvutada kindla valemi alusel. Oluline on see, et algusest peale oleks selge, mil viisil hüvitis kindlaks määratakse.
(94)
Käesoleval juhtumil ei ole Simet esitanud mingeid tõendeid, mis näitaksid, et kõnealusel perioodil osutatud uuritavate teenuste hüvitamise parameetrid oleksid olnud eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud. Kontsessioonitingimustes, millele Simet toetub, et tõestada avaliku teenindamise kohustuse olemasolu, märgitakse hoopis, et teenuste osutamine ei anna ettevõtjale õigust mingile toetusele ega hüvitisele ja ettevõtja osutab teenust täielikult omal riskil. Sel põhjusel sätestatigi Itaalia haldusasjade ülemkohtu otsuses nr 1405/2010, et hüvitis tuleb arvutada ettevõtja raamatupidamisest pärinevate usaldusväärsete andmete alusel. Eelnevalt kindlaks määratud hüvitamisparameetrite puudumise korral põhineb igasugune selline arvutus - nagu algse aruande ja enamusaruande arvutuskäigud - paratamatult üksnes asjaomaste piirkondadevahelise liiniveo teenuste puhaskulu hindamisel tagantjärele. Altmarki otsuse teine tingimus ei ole seega käesoleval juhul täidetud.
(95)
Kuna Altmarki otsuse kohaselt peavad kõik neli tingimust olema samaaegselt täidetud, et välistada majandusliku eelise olemasolu juhtumi korral, kus ettevõtjale makstakse hüvitist talle pandud avaliku teenindamise kohustuste eest, ei ole komisjonil seega põhjust hinnata, kas ülejäänud kolm nõuet on antud juhul täidetud. Seega annab Simetile hüvitise maksmine ajavahemikul 1987-2003 osutatud piirkondadevahelise bussiveo teenuse eest kõnealusele ettevõtjale valikulise majandusliku eelise.
7.1.3. Konkurentsi ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamine
(96)
Nende kahe kriteeriumi puhul on vajalik kontrollida, kas teatatud meede võib moonutada konkurentsi sel määral, et see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
(97)
Nagu on osutatud Altmarki otsuses, (31) on mitu liikmesriiki alates 1995. aastast avanud teatud veoteenuste turud teistes liikmesriikides asuvate ettevõtjate konkurentsile, tänu millele osutavad juba paljud ettevõtjad linna- ja linnalähi- või piirkondliku transpordi teenuseid nende päritoluriigist erinevas liikmesriigis. Eriti ilmne on see suundumus piirkondadevahelise regulaarse bussiveo teenuste puhul, mida osutab ka Simet. Seega võib igasugust Simetile makstavat hüvitist pidada potentsiaalselt piirkondadevahelise bussiveo teenuste osutamise valdkonnas konkurentsi kahjustavaks ja potentsiaalselt liikmesriikidevahelist kaubandust sel määral mõjutavaks, et see mõjub negatiivselt teiste liikmesriikide transpordiettevõtjate võimalusele osutada oma teenuseid Itaalias ning tugevdab Simeti positsiooni turul.
(98)
Komisjon märgib ka, et Simet tegutseb teistel turgudel, näiteks rahvusvaheliste reisiteenuste, turismiteenuste ja bussiüürimise turul, ning konkureerib seega teiste liidu ettevõtjatega, kes nendel turgudel tegutsevad. Igasugune Simetile makstav hüvitis kahjustaks paratamatult konkurentsi ja mõjutaks ka liikmesriikidevahelist kaubandust kõnealustel turgudel.
(99)
Komisjon leiab seega, et teatatud meede võib kahjustada konkurentsi ja mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust.
7.1.4. Kokkuvõte
(100)
Eespool kirjeldatut arvestades leiab komisjon, et teatatud meede on riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
7.2. TEAVITAMISKOHUSTUSE MITTEKOHALDAMINE VASTAVALT MÄÄRUSELE (EMÜ) NR 1191/69
(101)
Itaalia haldusasjade ülemkohtu põhjenduse kohaselt sai Simet õiguse hüvitisele uuritavate transporditeenuste osutamise eest sel ajal, kui ta neid teenuseid osutas. See põhjendus eeldab, et hüvitismaksetele ei tulnud kohaldada kohustusliku teavitamise korda, nagu on sätestatud määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 17 lõikes 2; vastasel juhul oleks hüvitisest teatamata jätmine muutnud selle ebaseaduslikuks, sest see oleks olnud vastuolus ELi toimimise lepingu sätetega riigiabi kohta.
(102)
Nimelt ei kohaldata määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 17 lõike 2 kohaselt kõnealuse määruse alusel makstava hüvitise suhtes ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikes 3 sätestatud eelinformeerimise korda ning sellest ei pea seega eelnevalt teatama. Combusi kohtuasjas tehtud otsusest ilmneb, et „avaliku teenindamise hüvitist” selle sätte tähenduses tuleb tõlgendada väga kitsalt (32). Artikli 17 lõikega 2 ette nähtud teatamiskohustuse mittekohaldamine hõlmab ainult kõnealuse määruse artikli 2 kohaste ühepoolselt ettevõtjale pandud avaliku teenindamise kohustuste eest makstavaid hüvitisi, mis arvutatakse kõnealuse määruse artiklites 10-13 kirjeldatud meetodil (ühine hüvitamiskord), mitte aga kõnealuse määruse artiklis 14 defineeritud avaliku teenindamise lepinguid. Määruse (EMÜ) nr 1191/69 artiklis 14 defineeritud avaliku teenindamise lepingu alusel makstavast hüvitisest, mis on riigiabi, tuleb komisjonile enne selle maksmist teatada. Teatamata jätmise korral käsitletakse sellist hüvitist ebaseaduslikult antud abina.
(103)
See, kas Itaalia ametiasutused ei pidanud käesoleval juhtumil tõepoolest vastavalt artikli 17 lõikele 2 meetmest eelnevalt teatama, sõltub seega esiteks sellest, kas Itaalia ametiasutused panid Simetile ühepoolselt avaliku teenindamise kohustuse, ja teiseks sellest, kas selle kohustuse eest määratud hüvitis on kooskõlas määrusega (EMÜ) nr 1191/69. Komisjon uurib mõlemat küsimust järgemööda.
7.2.1. Kas Itaalia ametiasutused panid Simetile ühepoolselt avaliku teenindamise kohustuse?
(104)
Simeti väitel (33) järeldub talle ühepoolselt pandud avaliku teenindamise kohustuse olemasolu teenuste osutamise tingimustest, mis olid sätestatud iga piirkondadevahelise liinimarsruudi jaoks väljastatud kontsessioonitingimustes, tariifide kehtestamisest ministeeriumi poolt ja ministeeriumi eitavatest vastustest olemasolevate teenuste muutmise või uute teenuste kontsessioonide väljastamise taotlustele.
(105)
Komisjon leiab talle esitatud teabe põhjal aga, et Simet ei ole veenvalt tõestanud, et Itaalia ametiasutused panid talle ühepoolselt avaliku teenindamise kohustuse.
(106)
Esiteks ei ole avaliku teenindamise kohustuse ühepoolse kehtestamisega kooskõlas Simeti initsiatiiv kontsessioonitingimuste uuendamise taotlemisel vaatlusaluse ajavahemiku kõigil 16 aastal. Kõnealuste tingimuste eesmärk oli anda Simetile asjaomaste teenuste osutamise ainuõigus vaatlusalusel ajavahemikul. Hoolimata sellest, et kõikides kontsessioonitingimustes oli sätestatud, et teenuse osutamist ei hüvitata ja et ettevõtja osutab teenust täielikult omal riskil, taotles Simet korduvalt kõnealuste õiguste pikendamist.
(107)
Teiseks ei tähenda see, et kõnealustes tingimustes olid sätestatud tariifid, marsruudid, sõidusagedus ja sõiduplaan, tingimata seda, et Simetile pandi kontsessioonidega ühepoolselt avaliku teenindamise kohustus. Pigem oli vaja - kuna tegu oli regulaarsete liiniteenustega -, et kontsessioonitingimustes, mis andsid Simetile nende teenuste osutamise ainuõiguse, oleksid eelnevalt sätestatud osutatavate teenuste tingimused. Ei ole esitatud mingeid tõendeid, et kõnealuste tingimuste muutmiseks oleks tehtud ametlikke taotlusi, mille ministeerium oleks tagasi lükanud. Samuti ei ole Simet esitanud tõendeid selle kohta, et kõnealused tingimused olid kehtestatud Simetile ühepoolselt Itaalia ametiasutuste poolt, mitte pakutud välja ettevõtja enda poolt vastutasuks teenuste osutamise ainuõiguse eest ja seejärel ministeeriumi poolt heaks kiidetud.
(108)
Kolmandaks ei ole Simet väidetava postisaadetiste vedamise kohustuse kohta esitanud mingeid tõendeid tegelikult osutatud teenuste ja nende puhaskulude kohta ega ka mitte selle kohta, et ta oleks kunagi vaidlustanud postisaadetiste vedu käsitlevad kontsessioonitingimuste klauslid. See võib tähendada kas seda, et nende teenuste osutamine ei olnud vastuolus ettevõtja majandushuvidega, või seda, et ettevõtja pidas nende osutamist õiglaseks tasuks piirkondadevaheliste transporditeenuste osutamise ainuõiguse eest.
(109)
Neljandaks tunnistavad Itaalia ametiasutused seoses tariifidega, mida Simet võis osutatud teenuste eest reisijatelt küsida, et 2001. aastani kehtis küll tõepoolest riiklik kord, mis nägi ette bussiveoteenuste hinnasüsteemi üldised põhimõtted osana laiemast riiklikust transpordi- ja hinnapoliitikast, (34) kuid ettevõtjad võisid esitada eraldi taotluse teistsuguse tariifi kehtestamiseks. Seda mainitakse sõnaselgelt ministeeriumi kirjas, millele Simet viitab (35). Komisjon märgib, et Simet ei ole esitanud mingeid tõendeid selle kohta, et ta on Itaalia ametiasutustele selliseid taotlusi esitanud ja et ministeerium on ajavahemikul 1987-2003 tariifi muutmise taotlusi tagasi lükanud.
(110)
See, et ministeeriumi kohalik mootorsõidukite büroo kaugliiniveo tariifid „heaks kiitis”, (36) ning viide „reguleeritud” tariifidele 5. aprilli 2002. aasta ringkirjas nr 3/02 (37) ei tähenda vastupidiselt Simeti väitele seda, et neid tariife ei kehtestanud algselt teenuseosutajad. Pigem tähendavad need sõnad lihtsalt seda, et tariifid määrati reisijate huvides läbipaistvuse ja teavituse tagamiseks eelnevalt kindlaks ning ministeeriumi pädevad talitused kiitsid need seejärel heaks.
(111)
Igal juhul ei kujuta need meetmed endast määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 2 lõike 5 mõistes tariifikohustust, millele oleks kehtinud ühine hüvitamiskord. Tariifikohustuse all mõistetakse üksnes „vedajale pandud mis tahes kohustust kehtestada eelkõige teatavate reisijate ja kaupade kategooriate või teatavate marsruutide suhtes veohinnad, mis avaliku võimu kandja on kindlaks määranud või heaks kiitnud, kuid mis on vastuolus ettevõtja kaubandushuvidega ning mis tulenevad eriliste tariifisätete kehtestamisest või keeldumisest neid muuta”. Tariifikohustuste määratlust „ei kohaldata kohustuste suhtes, mis tulenevad kogu majanduses kohaldatava hinnapoliitika üldmeetmetest või veohindade ja -tingimustega üldiselt seotud meetmetest, mille eesmärk on transpordituru või selle osa korraldamine”.
(112)
Seoses Simeti esitatud ministeeriumi eitavate vastustega märgib komisjon, et tegemist oli laiendamistaotlustega, mis ei olnud seotud olemasolevate teenuste korralduse muutmisega. Teenuste laiendamine ei olnud alati võimalik selle tõttu, kuidas regulaarsete reisijateveo teenuste osutamine on seadusega nr 1822/39 reguleeritud. Kontsessioone uute teenuste osutamiseks või olemasolevate teenuste laiendamiseks võis anda üksnes tingimusel, et need ei avalda mõju teiste liiniveoteenuste osutajate õigustele. Uute teenuste avamise või olemasolevate teenuste laiendamise taotluste tagasilükkamine tulenes seega erinevate ettevõtjate huvide tasakaalustamisest, mitte avaliku teenindamise kohustuste kehtestamisest, nagu väidab Simet.
(113)
Seega ei ole Simet tõestanud, et Itaalia ametiasutused panid talle ühepoolselt avaliku teenindamise kohustuse.
7.2.2. Kas selle kohustuse eest määratud hüvitis on kooskõlas määrusega (EMÜ) nr 1191/69?
(114)
Isegi kui avaliku teenindamise kohustuste ühepoolne kehtestamine mingil kujul oleks tõestatud, peaks nende eest makstav hüvitis olema igal juhul kooskõlas määruse (EMÜ) nr 1191/69 ühise hüvitamiskorraga (IV jagu), et see oleks kõnealuse määruse artikli 17 lõike 2 kohaselt vabastatud eelnevast teatamiskohustusest. Komisjon ei leia, et see tingimus oleks täidetud.
(115)
Esiteks märgib komisjon, et määruse (EMÜ) nr 1191/69 artiklis 10 on muu hulgas sätestatud, et toimimis- või veokohustuse puhul peab hüvitise suurus võrduma ettevõtja finantskohustuse vähenemise ja tulude vähenemise vahega, kui kõnealune kohustus või selle asjakohane osa lõpetataks kavandatava ajavahemiku jooksul. Samuti märgib komisjon, et Euroopa Kohtu Antropi otsuse kohaselt ei ole kõnealuses sättes kehtestatud nõue täidetud, kui „ei ole … võimalik [ettevõtja raamatupidamise] usaldusväärsete andmete põhjal kindlaks teha [tema] neid kulusid, mis on tekkinud tegevusest kontsessiooni esemeks olevas piirkonnas, ja sellele vastavat tulu, ning seega ei ole võimalik välja arvutada [selle ettevõtja] avaliku teenindamise kohustuse täitmisega seotud täiendavaid kulusid” (38).
(116)
Lisaks nähakse määrusega (EMÜ) nr 1191/69 (artikli 1 lõike 5 punkt a) alates 1. juulist 1992 ette, et veoettevõtjad, kes on peale avaliku teenindamise kohustuse alusel teenuste osutamise seotud ka muu tegevusega, peavad osutama avalikke teenuseid eraldi üksusena, kusjuures i) iga kõnealuse tegevuse kohta peab olema eraldi raamatupidamisarvestus ning iga tegevusega seotud varaosa tuleb kasutada kehtivate raamatupidamiseeskirjade kohaselt ja ii) kulutused tasakaalustatakse põhitegevustuludega ning maksetega ametivõimudelt, ilma et neid oleks võimalik ettevõtte teisest tegevussektorist või teise tegevussektorisse üle kanda.
(117)
Käesoleval juhtumil ei kasutanud Simet kuni 2002. aastani osutatud erinevate teenuste puhul nõuetekohast raamatupidamisarvestuste eristamist. Peale selle võib kahelda 2002. ja 2003. aasta kohta käiva kuluarvestuse õigsuses seoses raamatupidamisarvestuste eristamisega, sest puuduvad tõendid, et äriühingu juhtorganid oleksid kasutanud seda arvestust oma tegevuse kontrollimiseks. Artiklit 10 ei ole seega järgitud.
(118)
Teiseks ei ole Simet tõestanud, et „[m]ajandusliku halvemuse kindlaksmääramisel [võeti] arvesse kohustuse mõju ettevõtja kogu tegevusele” (määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 5 lõige 1), ega ole täidetud hüvitise suuruse ette kindlaks määramise nõue (kõnealuse määruse artikkel 13), nagu on selgitatud jaotises 7.1.2.
(119)
Viimaks hõlmab teatatud meetme hüvitamisperiood aastaid 1987-2003, kuid ühine hüvitamiskord kehtis piirkondadevahelistele bussiteenustele üksnes 1992. aasta juulini ning piirati nõukogu määrusega (EMÜ) nr 1893/91 (39)„ainult linna- ja linnalähiliinide või piirkondlike liinide teenindamisega”. Määruses (EMÜ) nr 1191/69 antud „piirkondlike liinide” määratlust („veoteenused, mis vastavad piirkonna transpordivajadusele”) ei saa laiendada kõikidele veoteenustele, mis vastavad mingi piirkonna elanike vajadustele, ja seeläbi ka piirkondadevahelistele marsruutidele. Nii lai tõlgendus oleks muutnud määruse üsna ebatõhusaks, sest liikmesriigid võisid niigi jätta selle reguleerimisalast välja ettevõtjad, kelle tegevus piirdub ainult „linna- ja linnalähiliinide või piirkondlike liinide teenindamisega” (40).
(120)
Komisjon leiab seetõttu, et teatatud hüvitis ei ole kooskõlas määruses (EMÜ) nr 1191/69 sätestatud ühise hüvitamiskorraga.
7.2.3. Kokkuvõte teatamiskohustuse mittekohaldamise kohta
(121)
Eespool kirjeldatut arvestades järeldab komisjon, et hüvitis, mida Itaalia haldusasjade ülemkohtu hinnangul tuleb Simetile maksta piirkondadevahelise bussiveo teenuste osutamise eest ajavahemikul 1987-2003, ei olnud määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 17 lõike 2 kohaselt eelneva teatamise kohustusest vabastatud.
7.3. ABI KOKKUSOBIVUS SISETURUGA
(122)
Kuna ei ole tõestatud, et hüvitisele ei pidanud tulenevalt määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 17 lõikest 2 kohaldama eelneva teatamise kohustust, tuleb uurida hüvitise kokkusobivust siseturuga, kuna see on ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 mõistes riigiabi, nagu on selgitatud eespool jaotises 7.1.
(123)
Komisjon leiab, et teatatud meetme kokkusobivust tuleb uurida määruse (EÜ) nr 1370/2007 alusel, mis jõustus 3. detsembril 2009 ja millega tunnistati kehtetuks määrus (EMÜ) nr 1191/69, sest see on käesoleva otsuse vastuvõtmise ajal jõus olev õigusakt (41). Ta märgib sellega seoses, et Itaalia haldusasjade ülemkohtu poolt Simetile määratud hüvitis ei ole veel välja makstud, mistõttu kavandatud abi tagajärgede teokssaamise kuupäev langeks kokku ajaga, mil komisjon võtab vastu otsuse abi kokkusobivuse kohta siseturuga (42). Peale selle on kaheldav, kas Simetile oli antud tagasivõetamatult õigus sellele hüvitisele enne Itaalia haldusasjade ülemkohtu 9. märtsi 2010. aasta otsust nr 1405/2010, milles kohustatakse Itaalia riiki ettevõtjale kõnealust hüvitist maksma. Nagu on selgitatud eespool põhjenduses (94), sätestatakse kontsessioonitingimustes, millele Simet avaliku teenindamise kohustuse olemasolu tõestamiseks toetub, et teenuste osutamine ei anna ettevõtjale õigust mingile toetusele ega hüvitisele ja ettevõtja osutab teenust täielikult omal riskil. Viimaks tuleb rõhutada, et Itaalia haldusasjade ülemkohus ei ole veel otsustanud Simetile makstava hüvitise suurust.
(124)
Määrus (EÜ) nr 1370/2007 reguleerib määruse artikli 2 punktis i defineeritud avaliku teenindamise lepingute sõlmimist raudteel ja maanteel toimuva avaliku reisijateveo valdkonnas. Kõnealuse määruse artikli 9 lõikes 1 on sätestatud, et „[ü]histuruga on kokkusobivad üksnes need avaliku teenindamise hüvitised, mida käesoleva määruse kohaselt makstakse avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks … Need hüvitised on vabastatud [ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikega 3] sätestatud eelneva teatamise kohustusest”.
(125)
Allpool esitatud põhjustel leiab komisjon, et teatatud hüvitis ei vasta määruses (EÜ) nr 1370/2007 sätestatud tingimustele ning seega ei saa seda tulenevalt kõnealuse määruse artikli 9 lõikest 1 siseturuga kokkusobivaks tunnistada.
(126)
Eelkõige märgib komisjon, et isegi kui kontsessioonitingimused vastasid määruse (EÜ) nr 1370/07 artikli 2 punktis i sätestatud avaliku teenindamise lepingu määratluse nõuetele, ei ole täidetud kõik kõnealuse määruse artikli 4 sätted, milles kehtestatakse avaliku teenindamise lepingute ja üldeeskirjade kohustuslik sisu. Näiteks artikli 4 lõike 1 punktis b nõutakse, et parameetrid, mille põhjal hüvitis arvutatakse, kehtestataks eelnevalt objektiivsel ja läbipaistval viisil selliselt, et välditakse liigset hüvitamist, ning artikli 4 lõike 1 punktis c ja lõikes 2 kehtestatakse kulude ja tulude jaotuskord. Nagu on selgitatud jaotises 7.1.2, kus komisjon uurib Altmarki otsuse teist kriteeriumi, oli kõnealustes kontsessioonitingimustes sätestatud, et teenuste osutamine ei anna Simetile õigust mingile toetusele ega hüvitisele ja ettevõtja osutab teenust täielikult omal riskil. Sellisest hüvitamise välistamisest järeldub paratamatult, et hüvitamise parameetrid ei olnud eelnevalt kindlaks määratud, mis ei ole vastavuses kõnealuse määruse artikliga 4.
(127)
Peale selle sätestatakse artikli 6 lõikes 1, et avaliku teenindamise otselepingute puhul peab hüvitis olema kooskõlas määruse (EÜ) nr 1370/2007 ja ka selle lisa sätetega tagamaks, et hüvitis ei oleks suurem, kui on avaliku teenindamise kohustuse täitmiseks vajalik. Kõnealuses lisas nõutakse muu hulgas raamatupidamisarvestuste eristamist (punkt 5) ja sätestatakse hüvitise maksimaalse suuruse kindlaksmääramise viis.
(128)
Nagu on märgitud eespool põhjenduses (115), ei rakendanud Simet suuremal osal teatatud ajavahemikust (1987-2001) nõuetekohast raamatupidamisarvestuste eristamist ning ka 2002. ja 2003. aasta kuluarvestuse õigsuse võib kahtluse alla seada. Seega on võimatu tõestada, et mis tahes hüvitis, mis lõpuks määratakse, ei ületa summat, mis vastab avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevalt avaliku teenuse osutaja kulude ja tulude suhtes avalduvale kogu positiivse või negatiivse finantsmõjuga võrdsele finantsmõjule (lisa punkt 2).
(129)
Peale selle tuleb eelnevalt kindlaks määratud hüvitamisparameetrite puudumisel jaotada kulud paratamatult tagantjärele meelevaldsete hüpoteeside põhjal, nagu tehti nii algses aruandes kui enamusaruandes. Komisjon ei saa aga aktsepteerida enamusaruande hüpoteese, mille kohaselt iga teenus, mida ettevõtja osutab, moodustab paratamatult võrdse osa nii teatava aasta tuludest kui kuludest. Samuti leiab komisjon, et kuna tagantjärele arvutamise korral hüvitatakse kõik teenuse osutamisel kantud kulud, ei peetaks mõistliku kasumi arvutamisel üldjuhul sobivaks viitemääraks nii algses aruandes kui ka enamusaruandes kasutatud omakapitali tulususmäära, mis ületab asjakohase vahetuslepingu intressimäära pluss 100 baaspunkti.
(130)
Seetõttu leiab komisjon, et Itaalia haldusasjade ülemkohtu otsusega määratud hüvitist, mida ei ole kontsessioonitingimustes ette nähtud, ei makstaks kooskõlas määruse (EÜ) nr 1370/2007 sätetega ning teatatud meede on seega siseturuga kokkusobimatu.
(131)
Seoses Simeti väitega, et Itaalia haldusasjade ülemkohtu otsus nr 1405/2010 ei käsitle mitte avaliku teenindamise hüvitise määramist vastavalt kohaldatavale nõukogu määrusele, vaid kahjutasu määramist seoses määruse (EMÜ) nr 1191/69 rikkumisega, mis seisneb kõnealuse määruse artikli 1 lõigete 3 ja 5 kohaste avaliku teenindamise kohustuste väidetavas ebaseaduslikus ühepoolses kehtestamises, märgib komisjon, et ehkki kohtuotsuse nr 1405/2010 resolutsioonis määrusele (EMÜ) nr 1191/69 ei viidata, räägitakse otsuses siiski Simeti õigusest saada määruse (EMÜ) nr 1191/69 artiklite 6, 10 ja 11 kohaselt hüvitisena summad, mille suuruse peab valitsusasutus kindlaks määrama usaldusväärsete andmete alusel (43). Peale selle lükkas Itaalia haldusasjade ülemkohus ise otsuses nr 1405/2010 tagasi Simeti kahjunõude, mis ülemkohtu hinnangul hõlmas jääkkahju, mida määratav hüvitis ei kata, nagu ka tema alusetu rikastumise nõude, sest põhinõue saada määruse (EMÜ) nr 1191/69 kohaselt hüvitist oli rahuldatud (44). Seetõttu märgitakse Itaalia haldusasjade ülemkohtu otsuse punktis 3.3: „Ühtegi apellatsioonikaebuse esitaja kahju hüvitamise nõuet ei saa praeguses seisus aktsepteerida, sest üksnes siis, kui valitsusasutus on määranud kindlaks eespool nimetatud summa, saab ilmneda võimalik jääkkahju, mida hinnatud summa ei kata ja mille asjaomane ettevõtja peab välja arvutama ning mida ta peab tõestama.”
(132)
Igal juhul leiab komisjon, et määruses (EMÜ) nr 1191/69 sätestatud ühise hüvitamiskorra alusel arvutatud kahjutasu maksmine Simetile Itaalia ametiasutuste poolt väidetavalt ebaseaduslikult ühepoolselt kehtestatud avaliku teenindamise kohustuse eest oleks vastuolus ELi toimimise lepingu artiklitega 107 ja 108. Seda sellepärast, et selline kahjutasu annaks Simeti jaoks täpselt samasuguse tulemuse nagu avaliku teenindamise hüvitise määramine vaatlusaluse ajavahemiku eest, hoolimata sellest, et kõnealuste teenuste aluseks olevad kontsessioonitingimused ei olnud ei eelnevast teatamisest vabastatud ega vastavuses määruse (EMÜ) nr 1191/69 või määruse (EÜ) nr 1370/2007 sisuliste nõuetega, nagu on eespool näidatud. Sellise kahjutasu määramise võimalus võimaldaks seega kõrvale hoida riigiabi eeskirjadest ja liidu seadusandja kehtestatud tingimustest, mille alusel pädevad ametiasutused hüvitavad avaliku teenindamise kohustuse kehtestamisel või avaliku teenindamise lepingu sõlmimisel vastutasuks avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest teenuseosutajate kantud kulud. Viimaks, nagu eespool kirjeldatud, ei olnud kontsessioonitingimustes, mille alusel Simet veoteenuseid osutas, mingi rahalise hüvitise maksmist ette nähtud. Simet nõustus osutama teenuseid kontsessioonides sätestatud tingimustel omal riskil.
(133)
Seetõttu ei saa komisjon nõustuda Simeti väitega, et Itaalia haldusasjade ülemkohtu otsuses nr 1405/2010 määratakse määruse (EMÜ) nr 1191/69 rikkumisega seotud kahjutasu, mitte avaliku teenindamise hüvitis.
8. KOKKUVÕTE
(134)
Eespool kirjeldatut arvestades leiab komisjon, et teatatud meede on ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 mõistes riigiabi, mis ei ole siseturuga kokkusobiv,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Itaalia ametiasutuste teatatud hüvitise maksmine Simetile on riigiabi Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Kõnealune abi ei olnud määruse (EMÜ) nr 1191/69 artikli 17 lõike 2 kohaselt eelneva teatamise kohustusest vabastatud.
Kõnealune abi ei ole kokkusobiv siseturuga, sest määruse (EÜ) nr 1370/2007 tingimused ei ole täidetud. Itaalia ametiasutused ei tohi seega kõnealust abi anda.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Itaalia Vabariigile.
Brüssel, 2. oktoober 2013