РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: разпределителни дружества SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2013) 7743)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/457/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят бележки в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези бележки,
като има предвид, че:
ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Céntrica plc и Céntrica Energía S.L.U. (наричани по-нататък с общото название „Céntrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагани в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше регистрирано като помощ, за която не е постъпило уведомление (дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят бележки по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха бележките си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи бележки от следните заинтересовани страни: Xunta de Galicia (писмо от 23 март 2007 г.), Céntrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), Gobierno de Asturias (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - productor de metales (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати бележките на заинтересованите страни до испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Предприятието Céntrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието беше разделено на две части: дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA.36559 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се занимава изключително с помощите за електроразпределителните дружества.
ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 г.
Разграничение между регулирани и нерегулирани дейности
(13)
В законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. относно сектора на електроенергията (оттук нататък ЗСЕ) - крайъгълен камък на испанската електроенергийна система, - се прави основно разграничение между регулирани дейности и либерализирани дейности.
(14)
Производството, вносът, износът и доставките на дребно на електроенергия са либерализирани дейности, т.е. дейности, които икономическите оператори могат свободно да упражняват при пазарни условия и върху които държавата не упражнява строг регулаторен контрол, например чрез контрол на цените и условията на доставка.
(15)
За разлика от това разпределението, преносът и дейностите, извършвани от пазарния оператор (3) и от оператора на системата (4), са изцяло регулирани от държавата. Обикновено държавата регулира тези дейности във всяка електроенергийна система, тъй като операторите, които ги развиват, имат de jure или de facto монопол и иначе пред тях не биха съществували никакви пречки да нарушават правилата на конкуренцията, и те биха могли да налагат монополни цени, по-високи от нормалната пазарна цена.
Разпределение само по себе си и доставка по регулирани тарифи
(16)
През 2005 г. разпределението включва три вида регулирани дейности в испанската електроенергийна система. Първото е самото разпределение. Този вид разпределение представлява пренос на електроенергия до точките на потребление посредством разпределителни мрежи и се явява монопол, тъй като не съществуват алтернативни мрежи. Вторият вид включва някои дейности на търговско управление, тясно свързани с разпределението, като отчитането на електромери, сключването на договори, фактурирането, предоставянето на услуги на клиентите и др. През 2005 г. третата регулирана дейност бяха доставките по регулирана тарифа и по закон те се падаха на разпределителните дружества в добавка към основната възложена им от закона задача (да управляват електроразпределителните мрежи и да предоставят достъп до тях) (5). След реформата, завършена през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по регулирани тарифи.
(17)
По закон разпределителните дружества трябваше да купуват електроенергията, необходима за снабдяване на клиентите, подлежащи на регулиране на организирания пазар на едро („общ резерв“), по цена за деня (пределна цена на системата или „цена на общия резерв“), или директно за снабдяване на производителите на енергия от възобновяеми източници (6), и след това да препродават електроенергията на крайните потребители по приложимата регулирана тарифа.
Роля на разпределителните дружества като финансови посредници на системата
(18)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 различни регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила и/или използването за потребление, и напрежението на връзката към мрежата. Междувременно спрямо крайните потребители се прилагаха още девет регулирани такси за достъп до мрежата на свободния пазар, също основаващи се на напрежението на връзката и други характеристики (7). На свободния пазар крайните потребители плащаха таксите за достъп до мрежата на доставчиците, които на свой ред ги прехвърляха върху разпределителните дружества. На регулирания пазар таксите за достъп до мрежата бяха включени в обща регулирана тарифа, която крайните потребители плащаха на разпределителните дружества (т.е. бяха заложени). От 2005 г. насам Испания направи промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г.
(19)
Решението за равнищата на пакетните регулирани тарифи и на регулираните такси за достъп до мрежата се вземаше предварително и еднократно за цялата година, обикновено преди края на година N+1, макар че равнищата можеха да бъдат коригирани целогодишно (8). Въпреки това годишното повишение на тарифите не можеше да надхвърля определена максимална стойност (9). По принцип всички равнища на тарифите и таксите се фиксираха въз основа на прогнози, за да се гарантира, че регулираните приходи, получени от тяхното прилагане, са достатъчни за покриване на всички регулирани разходи на електроенергийната система. През 2005 г. тези регулирани разходи на системата включваха разходите за доставка на енергия за пакетните тарифи, разходите за закупуване на енергия от специалните подпомагани режими (възобновяеми енергийни източници, комбинирано производство и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производството на електроенергия на испанските острови, подкрепата за въглищата с местен произход, дефицитите от предходните години и др.
(20)
В регулаторната схема на Испания разпределителните дружества бяха и продължават да бъдат основните финансови посредници на системата. Те управляваха всички приходи в системата на регулираните тарифи, т.е. разходите за достъп до мрежата и постъпленията от пакетните тарифи. Тези приходи, известни общо като платими приходи, се използваха за покриване на всички регулирани разходи на системата. Не съществуваха норми, съгласно които определена категория приходи или част от тях да се заделят за конкретна категория разходи или за част от тях. В резултат на това приходите от таксите за достъп до мрежата не бяха предназначени за цялостно или частично покриване на по-високите разходи за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници или на разходите за производство на електроенергия на испанските острови.
(21)
Нетирането на сметките се осъществяваше при процес на ликвидация, извършван под прекия контрол на испанския регулатор - Националната комисия по енергетика (Comisión Nacional de Energía, „CNE“). Възнаграждението на разпределителните дружества (за дейностите, свързани с разпределението само по себе си) също идваше от платимите приходи след приспадане на всички останали разходи.
Разпределителни дружества спрямо доставчици и съответни цени
(22)
Следователно, на испанския пазар на дребно на електроенергия през 2005 г. действаха две категории оператори: разпределителните дружества, задължени да продават по регулирани тарифи, и доставчиците, които продаваха при свободно договаряни условия. По исторически причини в Испания разпределителните дружества са част от вертикално интегрирани групи - оформилите се с течение на времето оператори, които по традиция са експлоатирали разпределителните мрежи в определени географски области и са се променяли единствено вследствие на сливания и консолидиране. На регулирания пазар разпределителните дружества прилагаха пакетни тарифи, при които не се прави разлика между разходите за закупуване на енергия и разходите за достъп до мрежата.
(23)
Доставчиците могат да принадлежат към вертикално интегрирани групи (които обикновено имат различни поделения за производство, разпределение и доставка) или да бъдат нови участници на пазара. Новите участници често нямат производствен капацитет и извършват дейности само на пазара на дребно. Céntrica е един от тези нови участници. На свободния пазар доставчиците налагаха цени, които трябваше да покрият таксата за достъп до мрежата (която такса бяха длъжни да платят на разпределителните дружества), разходите за закупуване на енергия (разходи за закупуване на пазара на едро или разходи за собствено производство на енергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж за пазарна реализация“, който покриваше други разходи (разходи за пускане на пазара, информационни системи, фактуриране и др.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал.
(24)
През 2005 г. съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означаваше, че регулираните тарифи действат като референтна цена (или de facto като ограничение) на цените на свободния пазар. Ето защо даден доставчик можеше да работи рентабилно в определен пазарен сегмент само ако беше налице положителен марж за пазарна реализация, т.е. определена разлика между цената на дребно - в случая регулирана тарифа, на която е имал право клиентът, - и общите разходи, направени за предоставяне на услугата на клиентите.
Тарифният дефицит за 2005 г.
(25)
През 2005 г. равнището, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не даваше възможност за генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие разходи на системата за цялата година. Окончателната ликвидационна процедура за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, установи дефицит в размер на 3 811 млн. евро. Това не беше първият път, при който ликвидационната процедура установява дефицит, но размерът му за 2005 г. беше безпрецедентен. През 2000 г., 2001 г. и 2002 г. вече бяха отчетени по-ниски нива на дефицит.
(26)
Наред с други неща правителството подцени реалните разходи за закупуване на електроенергия. И тъй, макар най-общо казано консумацията на електроенергия от крайните потребители както на регулирания, така и на свободния пазар да нарасна през 2005 г. съгласно прогнозите от декември 2004 г., непредвидените повишения на цените, настъпили през годината, вдигнаха цените на едро до 62,4 EUR/MWh през 2005 г., докато през 2004 г. стойността им беше 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. беше 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(27)
Испанският регулатор CNE посочи, че средно през 2005 г. пакетните тарифи не са отразявали всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на енергия на пазара на едро. По-специално, както се вижда от диаграмата по-долу, само през пет месеца - между януари и февруари 2005 г. и впоследствие в периода между април и юни 2005 г. - цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били под пазарните цени на едро на електроенергията. Въпреки това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - през този 14-месечен период средните цени на едро спаднаха внезапно под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените цени в пакетните тарифи.
Диаграма 1
Среднопретеглена цена на пазара на едро в сравнение с цената на енергията, включена по подразбиране в пакетната тарифа
Източник: CNE, Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
(28)
Един важен фактор, който също допринесе за увеличаване на общите разходи на системата, беше високото равнище на субсидиите за производството на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в „общия резерв“. През 2005 г. този вариант се оказа особено привлекателен, така че в „общия резерв“ участва по-голям брой производители на енергия от възобновяеми източници от първоначално предвидения, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това прякото подпомагане за разходите за непродадената на общия резерв електроенергия по специалния режим (енергия от възобновяеми източници, комбинирано производство), които разходи се регистрираха като регулиран разход в отчетността, през 2005 г. възлизаше на 2 701 млн. евро, което представляваше увеличение от 5,75 % в сравнение с 2004 г. За илюстрация, през 2004 г. разходите на системата за пренос и разпределение възлизаха на 4 142 млн. евро, през 2005 г. - на 4 410 млн. евро, а през 2006 г. - на 4 567 млн. евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране и изплащане на дефицита
(29)
Образуването на дефицит не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (10) необходимите средства за покриване на разликата да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“ - предприятията с право да получат компенсации за невъзвръщаемите разходи (11), в съответствие със следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(30)
Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило право на вземания, представляващо правото на дружествата да получават приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците биха могли да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Тези дружества, с изключение на Elcogás SA, са дружества майки на вертикално интегрирани предприятия, които обикновено извършват дейност в производството на електроенергия, както и в сектора на електроразпределението чрез разпределителни клонове. Както е предвидено в член 24 на Кралски указ-закон № 5/2005, основанията и критериите за определянето на тези пет дружества за целите на предварителното финансиране на тарифния дефицит от 2005 г. - а не на други предприятия, извършващи дейност на испанския пазар на електроенергия, - изглежда са правото им да получават компенсация за невъзвръщаеми разходи, а не например дейността им в сектора на електроразпределението. Всъщност Elcogás SA е било и все още е дружество, опериращо единствено в сектора на производството на електроенергия (12). Също така, за целите на предварителното финансиране на дефицита в електроенергийната система през следващите години Испания е определяла последователно дружеството майка на предприятието (т.е. Endesa S.A Iberdrola S.A.) и неговия клон за производство на електроенергия (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. с Кралски указ - Закон 6/2009), но никога електроразпределителния клон (т.е. Endesa Distribución Eléctrica, S.L, притежавано дъщерно дружество, отговарящо за електроразпределението при системата от регулирани тарифи през 2005 г.).
(31)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно начините за финансиране на дефицита за 2005 г. от потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (13) испанските власти постановиха, че потребителите ще плащат дефицита за 2005 г. (или по-точно вземанията, предоставени на петимата избрани доставчици) в продължение на 14 1/2 години посредством специален налог, прилаган както спрямо пакетните тарифи, така и спрямо тарифите за достъп. Налогът, изчислен като годишната сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксиран на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесечният Euribor.
(32)
Този налог беше представен като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитната сметка, управлявана от CNE. След това CNE щеше да прехвърля средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на равнищата на тарифите на испанския пазар
(33)
През 2005 г. 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания са задоволяваше на свободния пазар. Това количество съответства на един относително ограничен брой потребители: едва 8,5 % от потребителите се бяха насочили към свободния пазар, а 91,5 % продължаваха да използват регулираните тарифи (което представлява спад спрямо отчетените през 2004 г. 97 %). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях бяха упражнили тази възможност и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от домакинствата и дребните потребители на ниско напрежение, станали допустими през 2003 г. (14), останаха на регулирани тарифи, но въпреки това през 2005 г. също масово преминаха към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. повече от два милиона потребители бяха на свободния пазар (цифрата беше 1,3 млн. през 2004 г.).
(34)
Въпреки това, средното ценово предимство, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда успоредно със закъснялото до известна степен връщане на потребителите на регулирания пазар. Както е показано в таблица 2, броят на потребителите, задоволяващи потребностите си на свободния пазар, се е увеличил през 2005 г., но през 2006 г. е намалял до процента (8,15 %), отчетен през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваното през декември 2004 г. намаляване на количеството енергия, подадена на крайните потребители на свободния пазар през декември 2004 г., е продължило през първата половина на 2005 г. И макар че се е забавило чувствително между юни и септември 2005 г., е продължило през декември същата година и през 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка и дял на енергията на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като процент от центровете за доставка
1,53 %
2,82 %
4,21 %
5,73 %
7,42 %
9,42 %
10,37 %
10,66 %
10,20 %
9,28 %
8,86 %
8,15 %
Като процент от енергията
29,30 %
33,60 %
36,19 %
33,57 %
33,15 %
35,34 %
41,39 %
37,41 %
29,38 %
27,10 %
25,74 %
24,87 %
Източник: доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализиран вариант от 31 декември 2006 г.“
(35)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започна да се проявява в средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да се увеличават значително, договорите за доставка не можеха да се прекратят с незабавен ефект. В резултат на това доставчиците на свободния пазар, и особено онези, които нямаха производствен капацитет, а трябваше да закупуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да избират между това да правят оферти на свободния пазар, равностойни на регулираната тарифа, въпреки потенциалните оперативни загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за закупуване, загубвайки по този начин пазарен дял.
РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(36)
Решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване се основаваше на различни причини, описани по-долу:
(37)
В решението се съпоставяха регулираните тарифи, заплащани от различните категории крайни потребители, с изчислените цени, които биха платили на свободния пазар при липсата на тези тарифи, и се установява, че изглежда е налице предимство в полза на повечето категории потребители. Предполагаемата помощ в полза на крайните потребители е предмет на отделно решение по дело SA.21817 - Регламентирани тарифи за електроенергия: потребители.
(38)
Що се отнася до разпределителните дружества, в решението за откриване на процедурата се посочваше, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла да облагодетелства разпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантиран марж на печалба за своите регулирани дейности. Това предимство изглежда е било предоставено избирателно на тези дружества, тъй като те са единствените пазарни оператори, на които е било разрешено да продават електроенергия на регулирани тарифи.
(39)
Наред с това в решението беше направено заключението, че системата предполага прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат изплатени на крайните бенефициери. Заключението в решението беше, че в светлината на имащата отношение съдебна практика тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(40)
Като се има предвид, че както големите крайни потребители, така и разпределителните дружества извършват дейност на пазари, които обикновено са отворени за конкуренция и търговия в рамките на ЕС, в решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1 от ДФЕС и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители и на разпределителните дружества.
(41)
След като отбеляза, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, решението за откриване на процедурата разгледа въпроса дали доставката на електроенергия на регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за откриване на процедурата се припомня, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществени услуги в сектора на електроенергията е ограничено от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (15) (наричана по-долу „Директивата за електроенергията“). В Директивата за електроенергията от държавите членки се изисква да установят задължение за предоставяне на всеобщо обслужване (включително по-специално правото на снабдяване на разумни цени), ограничено само до частните потребители и малките предприятия (16). В решението се заключаваше, че в светлината на тази директива доставката на електроенергия на регулирани тарифи за средни и големи предприятия, за разлика от домакинствата и малките предприятия, не може да се счита за истинска УОИИ.
(42)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, и за разпределителните дружества, могат да бъдат счетени за съвместими с общия пазар.
БЕЛЕЖКИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(43)
На поканата на Комисията за представяне на бележки по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, разпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук се разглеждат само бележките, отнасящи се до становището на разпределителните дружества.
БЕЛЕЖКИ НА НЕЗАВИСИМИТЕ ДОСТАВЧИЦИ
(44)
Бяха получени бележки от Céntrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения до голяма степен са равностойни и са представени заедно.
(45)
Най-същественият елемент в бележките на Céntrica е предполагаемата държавна помощ, предоставена на електроразпределителните дружества. Предприятие Céntrica изтъква, че средната покупна цена на електроенергията на пазара на едро през 2005 г. е била почти 70 % по-висока от прогнозната средна покупна цена, включена в пакетните тарифи, установени от правителството с Кралски указ 2329/2004.
(46)
В резултат на това несъответствие между прогнозната и действителната цена приходите на системата не са били достатъчни, за да се покрият разходите, главно защото цената, плащана от разпределителните дружества за закупуване на електроенергия, е била по-висока от регулираната цена, на която е трябвало да я продават. Ето защо разпределителните дружества са отчели дефицит в сметките си. Независимо от това, в резултат от механизма, приет от испанските органи за преодоляване на дефицита при приходите (който механизъм се състои в налагането на изискване към производителите на електроенергия, отговарящи на изискванията, да финансират предварително дефицита в замяна на право на възстановяване на по-късен етап), сметките на разпределителните дружества са продължили да бъдат в равновесие, а загубите им на практика са били компенсирани от държавата.
(47)
Третирането на доставчиците на свободния пазар е било различно, въпреки че те са понесли подобни загуби. Според Céntrica и ACIE доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на разпределителните дружества (17). Нещо повече, те на практика са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, тъй като в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят вече съществуващите. По-специално, ACIE посочва, че в началото на 2005 г. нейните членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар това да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Въпреки това, за разлика от разпределителните дружества, държавата не е компенсирала загубите им. Céntrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
(48)
Според ACIE и Céntrica компенсирането на загубите на разпределителните дружества е нарушило конкуренцията, довело е до дискриминация срещу независимите доставчици и следва да се счита за държавна помощ. Наред с твърденията, че компенсирането на загубите представлява предимство само по себе си, предприятие Céntrica заявява, че заварените на пазара оператори (вертикално интегрираните дружества) са можели да запазят пазарния си дял и да избегнат загуби, като стимулират клиентите да извършват дейност не чрез поделенията си за доставка, които отчитали загуби, а чрез поделенията си за електроразпределение, които съответно биха получили компенсация.
(49)
Според ACIE и Céntrica предимството на заварените предприятия е „специфично“, т.е. селективно, тъй като механизмът за финансиране и компенсиране е облагодетелствал конкретно разпределителните дружества, предоставяйки им финансово и конкурентно преимущество пред доставчиците на свободния пазар. Предприятие Céntrica заявява, че разграничението между разпределителни дружества и доставчици на свободния пазар е било само формално, тъй като и двете категории са се конкурирали на един и същ пазар (продажба на дребно на електроенергия), и двете са били засегнати от пакетните тарифи (дали защото са им наложени по закон, или защото на практика са действали като ограничение на пазарната цена), и двете са закупували електроенергия на една съща цена и са понасяли едни и същи загуби.
(50)
Според предприятие Céntrica преференциалното отношение към разпределителните дружества не е било оправдано от никаква причина, свързана с логиката и структурата на електроенергийната система, нито би могло да се разглежда като компенсация за услуга от общ икономически интерес. Предприятие Céntrica твърди, че системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на мерките във връзка с дефицита, но и защото потребителите са били лишени от правото да разполагат с прозрачни цени и тарифи (18). Тъй като част от цената, която e трябвало да се плати за електроенергията през 2005 г., е била отложена за бъдещи години, окончателните цени са били непрозрачни за потребителите.
(51)
Предприятие Céntrica счита, че селективното предимство, предоставено от разпоредбите за дефицита, е облагодетелствало не само разпределителните дружества, но и вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат тези дружества. Според предприятие Céntrica една вертикално интегрирана група следва да се счита за едно-единствено предприятие за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Предприятие Céntrica твърди, че испанската система позволява на производителите на електроенергия да увеличават цените на пазара на едро и да продължават да получават печалба. При тези обстоятелства групите са били заинтересувани да запазят пазарния дял, с който са разполагали поделенията им за електроразпределение. Следователно вертикално интегрираните групи също следва да се считат за бенефициери на държавна помощ.
БЕЛЕЖКИ НА РАЗПРЕДЕЛИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА
(52)
Бяха получени бележки от UNESA (асоциация, представляваща разпределителните дружества), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa, ENEL Viesgo Distribución и Endesa Distribución. Бележките им до голяма степен съвпадат и са представени заедно.
(53)
Разпределителните дружества (представяни от UNESA) правят разграничение между разпределението само по себе си и дейностите по търговско управление, които смятат за УОИИ, от една страна, и от друга - доставката на регулирани тарифи, която според тях не предполага държавна помощ, тъй като не представлява финансово предимство.
(54)
Разпределителните дружества припомнят, че правният контекст, в който доставчиците и разпределителните дружества упражняват своите дейности, е бил твърде различен, тъй като последните са били задължени да купуват електроенергия за доставка на регулирани тарифи по конкретни начини (или от общия резерв, или от производителите на „специален режим“), докато първите са можели да договарят свободно цените си. Разпределителните дружества не са можели да отказват да доставят електроенергия на клиентите на регулирани тарифи, нито да привличат други клиенти освен тези, които са избирали регулираните тарифи. Разпределителните дружества не са можели да предлагат и допълнителни услуги, докато доставчиците са били свободни да определят своите условия за доставка.
(55)
Следната таблица обобщава различията между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества по отношение на продажбата на дребно на електроенергия (19):
Задължение за доставка
Потенциален пазар
Закупувания на енергия
Доставчици
Не
Всички испански потребители
Всякакъв механизъм
Разпределителни дружества
Да
Само потребители, свързани към техните мрежи
Чрез общия резерв или чрез производителите на специален режим
Покупна цена на едро
Продажна цена
Марж на печалба
Доставчици
Свободно
Свободно
Марж от продажбите
Разпределителни дружества
Цена на „общия резерв“ или на регулирания „специален режим“
Регулирани тарифи
Без марж на печалба
(56)
Така разпределителните дружества правят заключението, че предвид различния правен и фактически контекст доставчиците на свободния пазар са били в конкуренция не с разпределителните дружества, а с регулираните тарифи, действащи като референтна цена на пазара.
(57)
Разпределителните дружества твърдят, че дейността по доставка на електроенергия по тарифа не им е осигурявала никакви печалби или предимства. Докато възнаграждението на разпределителните дружества, произтичащо от разпределението само по себе си и от търговското управление, е включвало марж на печалбата за възстановяване на инвестирания капитал, разпределителните дружества са се ползвали само от възстановяване на разходите си за доставка на електроенергия на регулирани тарифи, без какъвто и да било марж на печалба. По-специално, разходите, „признати“ на дадено разпределително дружество, са се основавали на среднопретеглената цена, платена за електроенергията по време на референтния период. При определени обстоятелства е било възможно тези признати разходи да бъдат по-ниски от действителните разходи, понесени от разпределителното дружество. Когато дейността по регулирани продажби е генерирала излишък, средствата не са отивали при разпределителните дружества, а чрез процедурата по ликвидация са били заделяни за финансиране на други общи разходи на системата. Количеството, признавано от държавата, е било равно на разликата между среднопретеглената цена на покупките на електроенергия, умножена по количеството енергия, прехвърлена от всяко разпределително дружество, след корекция на обикновените загуби.
(58)
Разпределителните дружества твърдят още, че не са получили никакви финансови облаги, преки или косвени, от завръщането към регулираните тарифи на клиентите, избрали свободния пазар, тъй като тяхното възнаграждение за разпределението само по себе си и за търговското управление изобщо не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, или от количеството електроенергия, продавана на тези тарифи.
-
Първо, както вече беше споменато, възнаграждението за доставката на регулирани тарифи е било само възстановяване на разходите.
-
Второ, възнаграждението за разпределението само по себе си също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като се е основавало на обема „прехвърлена енергия“, включващ цялата електроенергия, прехвърлена от разпределителните дружества в рамките на мрежата, независимо дали въпросната енергията се е продавала на регулирани тарифи или на цените на свободния пазар.
-
Трето, възнаграждението за дейностите по търговско управление също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като законът е предвиждал плащания въз основа на броя сключени договори (както за тарифите за достъп, така и за регулираните тарифи), поради което възнаграждението не е било свързано с броя клиенти, плащащи регулирани тарифи. Във всеки случай разпределителните дружества е трябвало да обработват молбите на всички клиенти, като промени във вида свързване, договори, фактуриране на таксите за достъп, отчитане на показанията на електромерите и т.н., независимо от вида на доставката.
(59)
Ето защо разпределителните дружества стигат до заключението, че „компенсацията“, която са получили за доставката на регулирани тарифи, трябва да се разглежда по-скоро като възстановяване на сумите, предварително дължими от тях по силата на закона, или като обезщетение за понесени вреди.
(60)
По-конкретно Iberdrola твърди, че нито от юридическа, нито от икономическа гледна точка не би било правилно вината за дефицита да се приписва на разпределителните дружества. Разходите за закупуване на електроенергия за регулирания пазар са били по вина на електроенергийната система, а не на разпределителните дружества, действащи просто като изпълнители. Приходите от продажбите на регулирани цени никога не са били собственост на разпределителните дружества, а са принадлежали на електроенергийната система като цяло, и затова системата следва да се счита за „продавач“ на електроенергия на регулирани цени. Според Iberdrola в една система, обект на такова регулиране като испанската, не би било разумно да се приписват на разпределителните дружества финансовите дисбаланси, причинени от структурата на регулаторната рамка или от грешки в прогнозните оценки на бъдещите разходи за енергия.
(61)
Iberdrola отбелязва също, че разпределителните дружества не са задържали постъпленията от допълнителната такса, които в качеството си на квота със специално предназначение са били незабавно прехвърляни на депозитната сметка, открита от CNE, и предоставяни на производителите на електроенергия, предварително финансирали дефицита.
БЕЛЕЖКИ НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(62)
Бележките на Автономна област Астурия са същите като тези, представени по-долу от испанското правителство, поради което се позоваваме на последните.
БЕЛЕЖКИ НА ИСПАНИЯ
(63)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала държавна помощ нито за крайните потребители, нито за разпределителните дружества. И по-специално, що се отнася до разпределителните дружества, Испания счита, че получената от тях компенсация съответства на практиката на Съда по делото Altmark и следователно не представлява държавна помощ.
НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
НЕ СЪЩЕСТВУВА НИКАКВА ПРИЧИННО-СЛЕДСТВЕНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ДЪРЖАВНИТЕ МЕРКИ И ДЕФИЦИТА И ТОЙ НЕ МОЖЕ ДА СЕ ПРИПИШЕ НА ДЪРЖАВАТА
(64)
Испания твърди, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(65)
Испания счита, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че очакваните разходи да отговарят на очакваното търсене.
(66)
Разпределителните дружества са събирали средства чрез пакетните тарифи и тарифите за достъп, след което са прехвърляли част от тези постъпления на специални сметки (в съответствие с процентите, установени в годишния указ за тарифите). Впоследствие дружествата са приспадали покупките на електроенергия от „общия резерв“ и от производителите на „специален режим“. Ако постъпленията от пакетните тарифи и тарифите за достъп не са покривали разходите за регулираните дейности, се е създавал тарифен дефицит.
(67)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Изключително високите цени през 2005 г. се дължат на непредвидими причини, предполагащи наличие на непреодолима сила (вж. съображение 26).
(68)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро, надхвърлящо прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало, то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Според Испания съществуването на непреодолима сила прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи, че са налице обективните условия за причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
ЛИПСА НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(69)
Испания твърди, че тарифите не включват публични средства. На първо място, в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на ЕС в областта на парафискалните такси, тъй като не се събира от държавата и не съответства на даден налог. Според Испания налогът представлява неразделна част от тарифата и има същото естество. Поради това тарифата е цена на частен доставчик.
(70)
На второ място, средствата не са събирани от държавата и не са били предназначени за фонд, посочен от нея. Тарифите са получавани от разпределителните дружества, а не от държавата, и затова са цени на частен доставчик, които гарантират справедливо възнаграждение на заинтересованите страни (както е предвидено в ЗСЕ). Не са данъци, нито цени от публичния сектор. Държавата не изплаща нищо като възнаграждение, тъй като самата система осигурява възнаграждение по силата на пазарните сили за нерегулираните дейности и по силата на тарифите за достъп, определени от държавата, за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, съгласно съдебната практика по делото Sloman Neptune (20) няма и държавни ресурси. Освен това тези средства никога не са преминавали в държавния бюджет, не са споменавани в законите за бюджета, Сметната палата не ги е проверявала и не е било възможно да бъдат възстановени от длъжник с административни средства. Върху дълговете към електроенергийната система не се начислява лихвеният процент, приложим към дълговете към държавата.
(71)
Испания настоява, че тези средства са били управлявани от испанския регулаторен орган CNE единствено в качеството му на счетоводен посредник. Според испанските власти, в решението си от 2001 г. относно невъзвръщаемите разходи в Испания (SA NN 49/99) Комисията вече е установила, че „преминаването на средства през CNE има основно счетоводно значение. Прехвърлените средства по сметката на името на CNE никога не са били собственост на този орган и незабавно са били изплатени на бенефициерите в съответствие с предварително определена сума, която CNE изобщо не може да променя“. Предвид тази констатация Комисията стига до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима за невъзвръщаемите разходи, представляват държавни ресурси“.
(72)
На трето място, Испания оспорва заключението на Комисията, че регулираните продажби на разпределителните дружества са се финансирали чрез „специален данък“, който всички крайни потребители на електроенергия в Испания са били длъжни да плащат. Според Испания разпределителните дружества не са били „финансирани от държавата“, а са получавали разумно и справедливо възнаграждение за изпълнението на задача, наложена им по закон, която са били задължени да изпълняват.
(73)
Освен това при продажбата на електроенергия по регулирани тарифи и закупуването ѝ от производителите в „общия резерв“, разпределителните дружества генерират дефицит (който е обхванат от механизма за предварително финансиране, създаден с Кралски указ-закон 5/2005), но производителите, а не разпределителните дружества, получават генерираните приходи от добавения към тарифата налог.
ЛИПСА НА ПРЕДИМСТВА
(74)
Испания не е съгласна с предварителното заключение на Комисията, че регулираните тарифи са предоставяли икономическо предимство на разпределителните дружества.
(75)
По отношение на разпределителните дружества, Испания оспорва заключението на Комисията, че тарифните системи са гарантирали марж на минимална печалба на разпределителните дружества. Испания твърди, че доставките по регулирани тарифи от страна на разпределителните дружества са били обосновани от необходимостта да се осигури услуга от общ икономически интерес и че възнаграждението за регулираните дейности е било предназначено само за покриване на разходите, възникнали във връзка с изпълнението на задълженията по отношение на тези дейности.
ЛИПСА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ КОНКУРЕНЦИЯТА И ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
(76)
Според испанските власти регулаторните разпоредби, приложими към доставките по регулирани тарифи, не ограничават свободата на установяване на доставчиците на електроенергия и не съществува преференциално третиране за испанските доставчици в сравнение с доставчиците от друга държава членка.
(77)
През 2005 г. капацитетът на междусистемните връзки на Иберийския полуостров е толкова нисък, че реално не съществува вътрешен енергиен пазар. Становището на испанските власти е, че предвид тази изолация би било непропорционално да се твърди, подобно на Комисията, че тарифата е засегнала конкуренцията и търговията между държавите членки.
(78)
Испанските власти заявяват, че електроенергията не е изнасяна извън Испания и разпределителните дружества, извършващи дейност в страната, не са можели да продават испанска енергия извън националната територия. От друга страна, всяко предприятие, което е отговаряло на определените условия, е можело да участва в разпределителните дейности при същите условия като испанските предприятия и да се ползва от същото правно и икономическо третиране.
(79)
Според Испания, доставчици са развивали свободна и нерегулирана дейност. Били са изправени пред съответните рискове и ползи. Поемането на тези рискове предполага приемане на факта, че в някои непредвидими условия търговската им дейност на дребно може да се окаже непечеливша. Независимо от това рентабилността ще се възстанови възможно най-скоро в зависимост от тарифите или от изчезването на тези изключителни обстоятелства.
АНАЛИЗ В СВЕТЛИНАТА НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(80)
Испания заявява, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е противоречало на законодателството на ЕС, тъй като крайният срок за либерализиране на пазара за всички потребители, включително домакинствата, е бил 1 юли 2007 г.
(81)
Според Испания покриването на разходите, направени от разпределителните дружества за доставки на електроенергия по регулирани тарифи, отговаря на четирите критерия от съдебната практика по делото Altmark и следователно тази намеса не попада в понятието за държавна помощ.
(82)
На първо място, доставките на електроенергия представляват услуга от общ икономически интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол). Следователно, предприятията, които извършват регулирани дейности, изпълняват задължения за обществена услуга.
(83)
На второ място, параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Възнаграждението за регулирани дейности е било обективно и прозрачно. Други предприятия от Съюза също са можели да навлязат на пазара за разпределителни дейности.
(84)
На трето място, плащанията за регулираните дейности покриват само разходите, направени при изпълнението на задължението за обществена услуга. На разпределителните дружества могат да бъдат възстановени единствено разходите, свързани с регулираните дейности.
(85)
На четвърто място, сложната регулаторна рамка, която определя тарифите, и процедурата по изплащане показват, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
(86)
Предвид изложеното по-горе Испания смята, че тарифната система не представлява държавна помощ, тъй като съответства на съдебната практика, установена по делото Altmark.
ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(87)
Обхватът на настоящото решение се ограничава до доставките на електроенергия за големи и средни предприятия от разпределителни дружества по регулирани тарифи и не се отнася за останалите дейности, извършвани от разпределителните дружества и отнасящи се до самото разпределение. Последните са изцяло независими както в правно, така и във финансово отношение от дейността по продажба по регулирани тарифи и, при всяко положение, не попадат в обхвата на решението за откриване на процедурата, в което се изразяват съмнения единствено за съвместимостта с вътрешния пазар на предполагаемото предимство, предоставено на разпределителните дружества в резултат на ниското равнище на регулираните тарифи и приложените мерки за компенсация и възстановяване на дефицита през 2005 г.
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(88)
Дадена мярка представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако е изпълнено всяко едно от следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера; б) предоставя се от държавата или чрез държавни ресурси; в) има избирателен характер; г) засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Предвид факта, че тези условия трябва да бъдат кумулативни, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство, предоставено на бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(89)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС предприятията са облагодетелствани, ако получат икономическо предимство, от което не биха се ползвали при пазарни условия. В това отношение Съдът на Европейския съюз е установил, че в определени случаи отпуснатите суми за услуги, предоставени в замяна на наложени от държавите членки задължения, когато тези суми не надвишават годишните непокрити разходи и са предназначени да гарантират, че засегнатите предприятия не търпят загуби, не представляват помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, а насрещна престация за предоставените услуги от съответните предприятия (21).
(90)
По-специално в електроенергийния сектор, предвид значителния брой взети решения за прилагането на член 107, параграф 1 и параграф 3, буква в) от ДФЕС по отношение на наложените на разпределителните дружества задължения да закупуват електроенергия от определени енергийни източници на цена, по-висока от пазарната цена, Комисията също не е счела, че компенсацията, покриваща разликата между покупната цена и пазарната цена, представлява икономическо предимство в полза на разпределителните дружества. В тези случаи съответните оператори действат съгласно законовите задължения само като посредници в електроенергийната система и са компенсирани за разходите си, без да се счита, че тази компенсация води до икономическо предимство, като същевременно може да се твърди, че приложимите правила са можели да налагат единствено задължение за закупуване без компенсация за разходите.
(91)
Същото се отнася по-специално и за доставката на електроенергия по регулирани тарифи по отношение на компенсацията за покриване на разликата между приходите и разходите за закупуване на електроенергия на пазара за търговия на едро по регулирани тарифи, поискани от потребителите, които отговарят на съответните изисквания (22). От това следва, че компенсацията за разходите за закупуване на електроенергия от разпределителните дружества в електроенергийния сектор не трябва да води непременно до икономическо предимство съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предполагаемата компенсация на испанските разпределителни дружества за разходите за доставка по регулирани тарифи следва да се разглежда, като се вземат предвид тези прецеденти.
(92)
В решението на Комисията за откриване на процедура по официално разследване се представят предварителни констатации въз основа на два аргумента, че съществува икономическо предимство по отношение на пазарните условия за испанските разпределителни дружества. На първо място се твърди, че разпределителните дружества са получили марж на гарантирана печалба за дейността си по доставка по регулирана тарифа. На второ място се твърди, че тарифите са увеличили приходите на разпределителните дружества чрез насърчаване на потребителите да предпочетат регулирания пазар, на който извършват дейност тези дружества. Тези два аргумента могат да се обединят в едно-единствено твърдение - печалбата на разпределителните дружества е нараснала пропорционално на доставките им на електроенергия по регулирани тарифи през 2005 г.
(93)
Наличното описание на испанската електроенергийна система и предоставената информация в хода на процедурата, отразена в съображения 16, 19, 20, 57 и 58, не подкрепят това твърдение. Въпреки че полученото от разпределителните дружества през 2005 г. възнаграждение за самата разпределителна дейност включва марж на печалба, разпределителните дружества получават само възстановяване („признаване“) на разходите без никакъв марж на печалба за доставките по регулирана тарифа. По аналогичен начин възнаграждението на разпределителните дружества за чисто разпределителните им дейности не зависи от броя на клиентите, които плащат по регулирани тарифи, нито от количеството електроенергия, продадено по тези тарифи, и следователно приходите им не биха се увеличили, ако те бяха предоставяли услуги на по-голям брой клиенти по регулирани тарифи.
(94)
От това следва, че събраната по време на процедурата информация не подкрепя твърдението, че продажбите на електроенергия по регулирани тарифи са увеличили печалбите през 2005 г. на испанските разпределителни дружества поради маржа на гарантирана печалба.
(95)
По отношение на въпроса дали признаването на разходите за доставка и компенсацията им предоставя на разпределителните дружества икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали, следва да се отбележи, че признаването на направените разходи под формата на вземания, предоставени на петте посочени дружества в член 24 от Кралски указ-закон № 5/2005, а именно Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., не представлява възнаграждение за разпределителната им дейност. В действителност, както беше вече пояснено в съображения 29 и 30, докато дружеството Elcogás S.A, което няма дъщерни дружества, не е извършвало дейност в сектора на разпределителните дейности през 2005 г. (нито през следващите години), въпросните дружества са посочени по силата на предишното им право да получават невъзвръщаемите разходи, вероятно като се вземат предвид дейностите им по производство на електроенергия, а не разпределителните дейности по регулирани тарифи.
(96)
На второ място, дори ако се предположи, че вземанията, които отразяват задължението за посочените по-горе пет дружества да финансират предварително дефицита на електроенергийната система през 2005 г., може да се тълкуват като компенсация за разходите за разпределение на четирите дружества с дейност в сектора на разпределението по регулирани тарифи, следва да се вземат предвид реалните условия, при които разпределителните дружества се оказват задължени да изпълняват тази напълно регулирана дейност. Както беше посочено в съображения 54-55, разпределителните дружества не могат да реализират печалба, нито да натрупват загуби, нито да избират как да закупят електроенергията, нито да избират клиентите си, нито да определят продажната цена, нито да предлагат допълнителна услуга, която да доведе до марж на печалба. Нито самите разпределителни дружества, нито вертикално интегрираните групи, към които те принадлежат, имат икономически интереси, преки или косвени, за участието си в доставката на електроенергия по тарифа. За дадена вертикално интегрирана група би било по-атрактивно да извършва доставки за крайните потребители при свободни пазарни условия, тъй като нейното подразделение за доставка би реализирало печалби от тези продажби, за разлика от разпределителното дружество от групата, което доставя на потребителите по регулирани тарифи.
(97)
Поради това сравнението с условията за доставка в пазарна среда не отчита правните и фактическите разлики, които съществуват между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества, които извършват доставки по регулирана тарифа. Макар че държавата може да наложи принципно покупните и продажните цени и други търговски условия на разпределителните дружества в рамките на една електроенергийна система, това не означава, че компенсацията на разходите, направени от последните, им предоставя икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали. Всъщност регулирането на тарифите, съчетано освен това със задължение за доставка, не оставя възможност за решение относно най-важните елементи от предлагането, а именно цените и продукцията. Не само при хипотетични пазарни условия, т.е. без регулаторни пречки, които се прилагат към тези основни параметри, разпределителните дружества биха били в състояние да наложат на крайните потребители по-висока тарифа, която да покрива всички разходи. Освен това с още по-голямо значение е фактът, че в испанската електроенергийна система през 2005 г., както във всяка електроенергийна система, разпределителното дружество или операторът на мрежата за високо напрежение за големите потребители на енергия е само посредник, който свързва физически потребителя към мрежата като необходимо условие за доставката на електроенергия. Като се има предвид липсата на теоретична алтернативна разпределителна мрежа в Испания през 2005 г., въпросните разпределителни дружества са били избрани и са извършвали доставки както по линия на свободния пазар, така и по линия на регулирания пазар. Разпределителните дружества играят важна роля, тъй като осигуряват доставките на електроенергия независимо от установените регулаторни режими или политика, или от факта дали конкурентните условия, които уреждат доставките, се основават на пазарни механизми или на регулаторна дейност.
(98)
В система от регулирани тарифи като испанската през 2005 г., в хода на обичайната стопанска дейност всеки дефицит на ресурси, отчетен през дадена година в общата счетоводна система, се възстановява по правило през следващата година чрез увеличаване на тарифите и/или таксите за достъп за крайните потребители, докато намаляването на разходите може да доведе до излишък, при който на по-късен етап е възможно да се прилагат по-ниски тарифи или такси за достъп. Въпреки това без предварително насочване на определени категории приходи към дадени разходи, увеличаването (или намаляването) на приходите и/или разходите може да не доведе до съответен дефицит или излишък от полза за разпределителните дружества. Например, както е посочено в съображение 27, графика 1, докато цените на енергията, заложени в регулираните тарифи, са били като цяло по-ниски от пазарните цени на едро през повечето месеци на 2005 г., в периода ноември 2006 г. - декември 2007 г. е възникнала обратната ситуация, без това да доведе до по-високи печалби за дейността на разпределителните дружества, свързана с доставките по регулирани тарифи. Това съответства на нормативната структура на системата, според която разпределителните дружества не поемат разходите за неравновесия при всички разходи или приходи на системата или при част от тях, но същевременно никога не реализират печалба от тази дейност и всеки излишък в резултат от продажбата на електроенергия по тарифа се използва за покриване на други разходи на системата.
(99)
Разпределителните дружества действат като финансови посредници на електроенергийната система, като централизират всички финансови потоци - както входящите (регулираните приходи от тарифите и таксите за достъп), така и изходящите (всички общи разходи на системата). Както е посочено в съображения 19, 20 и 28, сред регулираните приходи и разходи на електроенергийната система през 2005 г. се включват разнообразни регулирани разходи, генерирани от пазара или възприетата стратегия, като например разходите за закупуване на електроенергия, включително от възобновяеми източници, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови и разходите за пренос и разпределение и т.н., без предварително насочване на конкретни приходи към определени разходи. Регулираните приходи никога не са били собственост на разпределителните дружества, с изключение на възнаграждението за самата разпределителна дейност, което те задържат след приспадане на всички останали разходи на системата.
(100)
Следователно всеки счетоводен дефицит, като отчетения през 2005 г., независимо от причините за него, фигурира в счетоводството на разпределителните дружества, без те да разполагат с възможност за приемане на решения относно равнището на регулираните приходи и разходи, нито относно финансирането на специфични разходи със специфични приходи. И наистина, както сочат данните, включени в съображение 28, разходите за пренос и разпределение в електроенергийната система през 2005 г. възлизат на 4 410 милиона евро в съответствие със същата категория разходи съответно за 2004 г. и 2006 г. Следователно размерът на разходите на разпределителните дружества няма връзка с размера на дефицита през 2005 г.
(101)
Ето защо сякаш няма основания дефицитът за 2005 г. да се определя като „загуби за разпределителните дружества“, тъй като дефицитът не се дължи на тях, а по-скоро на нормативните разпоредби, които установяват правото на крайните потребители да получават доставки по регулирани тарифи, и до известна степен на предвидените по закон възможности и възприетите стратегии с цел например насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и комбинирано производство на енергия. От това следва, че финансирането на дефицита в счетоводството на електроенергийната система чрез описаните в съображения 29-32 механизми не е средство за покриване на специфичните загуби на разпределителните дружества, а на загубите на системата като цяло. В действителност, ако не беше признат дефицитът от 3 811 милиона евро през 2005 г. и петте големи електрически компании не го бяха финансирали предварително, нямаше да може да се платят разходите за пренос и разпределение, направени в полза на всички потребители, както на регулирания, така и на свободния пазар.
(102)
Официалното разследване не установява съществуването на никакъв друг елемент на предимство в полза на разпределителните дружества. Последните прехвърлят всички ползи от ниските регулирани тарифи към крайните потребители, не реализират печалба от продажбите и не се ползват от никакво предимство, ако потребителите се върнат на регулирания пазар. От това следва, че във финансов план позицията на разпределителните дружества в Испания е напълно сравнима с тази на посредник в системата. В това отношение признаването на разходите за доставка по регулирана тарифа съгласно испанската електроенергийна система през 2005 г. не се различава по принцип от компенсацията на разходите за закупуване на електроенергия, която Комисията не счита за държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито по отношение на електроенергията, произведена от определени източници (съображение 90), както и на електроенергията на пазара на едро за доставки по регулирана тарифа (съображение 91).
(103)
Въпреки че решението за откриване на процедурата не е насочено към вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат разпределителните дружества, с частична счетоводна и правна самостоятелност, с цел да се вземат предвид твърденията на Céntrica, Комисията провери също така дали тези предприятия може да са получили косвени предимства, които биха могли да представляват държавна помощ. Céntrica заявява по-конкретно, че интегрираните предприятия с дейност на свободния пазар на дребно на електроенергия (чрез свое разпределително подразделение) са можели да избегнат загубите, като насърчават потребителите да предпочетат тяхното собствено разпределително подразделение. Освен това Céntrica твърди, че производителите, които принадлежат към интегрирано предприятие, имат стимул да поддържат високи равнища на цените на едро, тъй като разпределителното подразделение на интегрираното предприятие (което продава по регулирана тарифа) е защитено от загуби.
(104)
Комисията не беше в състояние да установи наличието на икономическо предимство, произтичащо от факта, че потребителите на електроенергия са избрали разпределителните дружества вместо доставчиците. От икономическа гледна точка този избор не води до печалби, а само предотвратява загубите за поделенията за доставка на четирите вертикално интегрирани групи: Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A; от своя страна Elcogás извършва дейност единствено в сектора на производство на електроенергия. Въпреки това не може да се разглежда като предимство за останалите четири дружества, тъй като поделенията за доставка са можели при всяко положение да избегнат тези загуби, като прекратят договорите за доставка. Следователно системата не води до предимство, а до санкция за поделенията за доставка: загуба на клиенти. За разпределителните дружества (поради изложените по-горе причини) системата също е неутрална от финансова гледна точка. От своя страна предприятията производители така или иначе биха продавали произведената от тях електроенергия на пазара на едро.
(105)
Що се отнася до предполагаемия стимул за производителите да поддържат високи равнища на цените на едро, следва да се отбележи, че дори създадената от испанските власти пазарна среда да е създала стимул за производителите да повишат цените, тарифите сами по себе си не са довели до увеличаване на цените на едро. Едно реално повишаване на цените би изисквало сложни стратегии и поведение в нарушение на конкуренцията от страна на производителите. Не беше установена пряка причинно-следствена връзка между тарифите и евентуално изкуствено увеличение на цените на едро, което продължава да бъде недоказана теоретична хипотеза.
(106)
Комисията разгледа също така възможността след като системата изключва от пазара на електроенергия конкурентите със свободна дейност, тя да предоставя предимство на вече установените групи, като увеличава и „преобразува“ пазарния им дял така, че приблизително да отговаря на размера на разпределителната мрежа на всяка една от четирите вертикално интегрирани групи. Това хипотетично предимство също не беше доказано предвид следните съображения:
-
На първо място, невинаги е възможно да се „преместват“ клиенти в рамките на една и съща група. Клиент на подразделението за доставка на Endesa в район, където местното разпределително дружество е Iberdrola, не може да избере подразделението за разпределение на Endesa, а само на Iberdrola. От друга страна, предпочитането на регулирания пазар води до нетни разходи за интегрираните предприятия, тъй като нараства дефицитът, който тези предприятия трябва да финансират при неблагоприятни условия.
-
На второ място, групите не реализират никаква печалба от продажбите, осъществени от разпределителните дружества. Поради това евентуалното предимство, произтичащо от увеличението на пазарния дял, не би могло да доведе до ползи през 2005 г. (годината, която е предмет на разследването), а само през следващите години, когато свободният пазар започне отново да функционира. За да се получи това предимство, потребителите, получаващи услуга от разпределителното дружество от групата, би трябвало отново да предпочетат подразделението за доставка на същата група. Въпреки това към този момент клиент, който смята отново да смени доставчика, би имал свободата да избира измежду всички доставчици, които извършват дейност на испанския пазар. Следователно Комисията не можа да установи наличието на конкретно предимство, свързано със самия факт, че групите притежават по-голям пазарен дял през периода, обхванат от разследването.
-
Точно обратното, на интегрираните групи е била наложена обективна санкция: задължението да финансират дефицита при нерентабилни условия, предвид факта, че лихвеният процент по вземанията е бил по-нисък от съответния пазарен лихвен процент и следователно секюритизацията на вземанията е била извършена с евентуално по-ниско възнаграждение в сравнение с това при използването на пазарен лихвен процент.
(107)
Предвид изложеното по-горе Комисията стигна до заключението, че по отношение на доставките за предприятия регулаторната система, установена в Испания през 2005 г., не предоставя икономическо предимство, пряко или косвено, на разпределителните дружества, нито на интегрираните групи, към които те принадлежат.
(108)
На последно място, що се отнася до твърдението на Céntrica, че системата допуска дискриминация между разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар, Комисията припомня, че може да има дискриминация, когато по различен начин се третират лица, които се намират в едно и също правно или фактическо положение, или обратното, когато лица, които се намират в различни правни или фактически условия, получават едно и също третиране.
(109)
На първо място, това твърдение е явно неоснователно в случая на Elcogás, S.A., тъй като дружеството получава вземания, без да извършва дейност в сектора на разпределението. На второ място, не беше доказано, че определените четири други предприятия Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A. са компенсирани предвид дейността им като разпределителни дружества, които доставят електроенергия по регулирани тарифи, както вече беше посочено в съображение 30 по-горе. На трето място и във всеки случай в испанската електроенергийна система разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар не се намират в едно и също правно и фактическо положение. Задължението за доставки на електроенергия по регулирани тарифи се изпълнява при регулаторни ограничения, които превръщат разпределителните дружества само във финансови посредници и посредници при доставките, които изпълняват правните разпоредби, докато доставките на свободния пазар са напълно либерализирана дейност. Следователно разликата в третирането, на която се противопоставя Céntrica, не може да се разглежда като дискриминация, въпреки че нивото на регулираните тарифи може да е било в ущърб на процеса на либерализация. То обаче не е следствие от неправомерна държавна помощ, отпусната на разпределителните дружества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(110)
В процеса на официалното разследване бяха разсеяни съмненията, изразени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата. Комисията е убедена, че признаването от страна на Испания на разходите, направени от електроразпределителните предприятия при извършване на дейността им по доставки на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия, не е предоставило икономическо предимство на разпределителните дружества съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(111)
Тъй като предвидените критерии в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали останалите критерии са изпълнени. Поради това заключението на Комисията е, че мярката не представлява държавна помощ в полза на електроразпределителните предприятия. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Признаването от Кралство Испания на разходите, направени от разпределителните дружества при доставките на електроенергия за средни и големи предприятия по регулирани тарифи през 2005 г., под формата на вземания на Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., предвидени в Кралски указ-закон 5/2005, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
KOMISJONI OTSUS,
4. veebruar 2014,
Hispaania elektritariifide kohta: jaotusettevõtted, SA.36559 (C 3/07) (endine NN 66/06), mida on rakendanud Hispaania
(teatavaks tehtud numbri C(2013) 7743 all)
(Ainult hispaaniakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2014/457/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles teinud huvitatud isikutele ettepaneku esitada oma märkused eelnimetatud sätete kohaselt (1) ja võttes neid märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
MENETLUS
(1)
27. aprilli 2006. aasta kirjas esitasid ettevõtjad Céntrica plc ja Céntrica Energía S.L.U. (edaspidi ühiselt „Céntrica”) komisjonile kaebuse seoses reguleeritud elektritariifidega, mida Hispaania rakendas aastal 2005.
(2)
27. juuli 2006. aasta kirjas küsis komisjon Hispaania ametiasutustelt eelnimetatud meetme kohta teavet. Komisjon sai kõnealuse teabe 22. augusti 2006. aasta kirjas.
(3)
12. oktoobril 2006 registreeriti juhtum teatamata abina (juhtum NN 66/2006).
(4)
9. novembri 2006. aasta kirjas küsis komisjon Hispaania ametiasutustelt meetme kohta täiendavaid selgitusi. Hispaania ametiasutused vastasid 12. detsembri 2006. aasta kirjas.
(5)
24. jaanuari 2007. aasta kirjas teatas komisjon Hispaania ametiasutustele, et on otsustanud algatada meetme suhtes Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetluse.
(6)
Komisjoni otsus avaldati Euroopa Liidu Teatajas (2). Komisjon tegi huvitatud isikutele ettepaneku esitada meetme kohta oma märkused.
(7)
Hispaania esitas oma tähelepanekud 26. veebruari 2007. aasta kirjas.
(8)
Komisjon sai märkuseid järgmistelt huvitatud isikutelt: Galicia piirkonna valitsus (23. märtsi 2007. aasta kiri), Céntrica (26. märtsi 2007. aasta ja 3. juuli 2007. aasta kirjad), ACIE - sõltumatute energiatarnijate ühendus (26. märtsi 2007. aasta kiri), Astuuria piirkonna valitsus (27. märtsi 2007. aasta kiri), AEGE - intensiivsete energiakasutajate ühendus (2. aprilli 2007. aasta kiri), Asturiana de Zinc - AZSA (3. aprilli 2007. aasta kiri), Ferroatlántica - metallitootja (3. aprilli 2007. aasta kiri), Alcoa (3. aprilli 2007. aasta kiri), UNESA - Hispaania elektritööstuse ühendus (25. aprilli 2007. aasta kiri), ENEL Viesgo (26. aprilli 2007. aasta kiri), Iberdrola (26. aprilli 2007. aasta kiri), Union Fenosa Distribución (27. aprilli 2007. aasta kiri), Hidrocantábrico Distribución Electrica (27. aprilli 2007. aasta kiri), Endesa Distribución Electrica (27. aprilli 2007. aasta kiri).
(9)
15. mai 2007. aasta ja 6. juuli 2007. aasta kirjadega edastas komisjon huvitatud isikute märkused Hispaania ametiasutustele, kellele anti võimalus reageerida; nende märkused saadi 2. augusti 2007. aasta kirjaga.
(10)
Céntrica esitas lisateavet 1. juuni 2007. aasta, 28. augusti 2007. aasta, 4. veebruari 2008. aasta ja 1. märtsi 2008. aasta kirjades.
(11)
30. juuli 2009. aasta, 19. märtsi 2010. aasta, 6. oktoobri 2011. aasta, 12. aprilli 2012. aasta, 31. augusti 2012. aasta, 4. veebruari 2013. aasta ja 17. juuli 2013. aasta kirjades küsis komisjon Hispaania ametiasutustelt eelnimetatud meetme kohta täiendavaid selgitusi. Ametiasutused vastasid 5. oktoobri 2009. aasta, 26. aprilli 2010. aasta, 7. detsembri 2011. aasta, 12. juuni 2012. aasta, 18. oktoobri 2012. aasta, 11. veebruari 2013. aasta ja 4. oktoobri 2013. aasta kirjadega.
(12)
19. aprillil 2013 jagati juhtum kahte ossa: juhtum SA.21817 (C3/07, endine NN 66/06), mis käsitleb abi elektri lõppkasutajatele, ning juhtum SA.36559 (C3/07, endine NN 66/06), mis käsitleb abi elektri jaotusettevõtetele. Käesolevas otsuses käsitletakse ainult abi elektri jaotusettevõtetele.
MEETME ÜKSKASJALIK KIRJELDUS
HISPAANIA ELEKTRISÜSTEEM 2005. AASTAL
Vahetegemine reguleeritud ja reguleerimata tegevuste vahel
(13)
27. novembri 1997. aasta seadusega 54/1997 (Ley del Sector Eléctrico - „LSE”) kehtestatud õigusraamistikus, mis on Hispaania elektrisüsteemi alustala, tehakse põhimõtteliselt vahet reguleeritud ja liberaliseeritud tegevuste vahel.
(14)
Elektri tootmine, import, eksport ja jaetarnimine on liberaliseeritud tegevused, s.o tegevused, millega ettevõtjad võivad vabalt turutingimustel tegeleda ning mille üle riik ei rakenda ranget regulatiivset kontrolli näiteks hindu või tarnetingimusi kontrollides.
(15)
Sellele vastandina on jaotamine, transport ning turuoperaatori (3) ja süsteemioperaatori (4) tegevused täielikul riiklikult reguleeritud. Need tegevused on tavaliselt igas elektrisüsteemis riiklikult reguleeritud, kuna operaatoritel, kes neid teostavad, on de facto ja de jure monopol ning ilma regulatsioonita puuduksid operaatoritel igasugused piirangud konkurentsieeskirjade rikkumisel ja nad saaksid küsida tavalisest turuhinnast kõrgemaid monopolistlikke hindu.
Ainult jaotamine ja tarnimine reguleeritud tariifidega
(16)
2005. aastal hõlmas jaotamine Hispaania elektrisüsteemis kolme liiki reguleeritud tegevust. Esimene neist oli ainult jaotamine. Ainult jaotamine hõlmab elektri edastamist jaotusvõrkude kaudu tarbimiskohtadesse ning on alternatiivsete võrkude puudumisel monopol. Teine tegevus hõlmab teatavaid jaotamisega tihedalt seotud kommertslikke haldustegevusi, näiteks arvestite lugemist, lepingute sõlmimist, arvete esitamist, klienditeeninduse pakkumist jmt. Kolmas reguleeritud tegevus 2005. aastal oli reguleeritud tariifiga tarnimine ning see oli antud seaduse alusel jaotusettevõtetele lisaks nende peamisele ettenähtud tegevusele (elektri jaotusvõrkude haldamine ja neile juurdepääsu pakkumine) (5). Pärast 2009. aastal lõpuleviidud reformi ei tegele jaotusettevõtted enam reguleeritud tariifidega elektri tarnimisega.
(17)
Jaotusettevõtetelt nõuti seadusega, et nad ostaksid reguleeritud klientide varustamiseks vajaliku elektri organiseeritud hulgiturul („börsil”) päevahinnaga (marginaalne süsteemi hind või „börsihind”) või otse taastuvenergia tootjatelt (6) ning müüksid seejärel elektrit kehtiva reguleeritud tariifiga lõpptarbijatele.
Jaotusettevõtete roll süsteemi finantsvahendajatena
(18)
2005. aastal kehtis lõppkasutajatele koguni 25 erinevat reguleeritud tariifi olenevalt tarbimise mahust, tarbimise profiilist ja/või tarbimise otstarbest ning võrguühenduse pingest. Samal ajal rakendati veel üheksat reguleeritud võrgule juurdepääsu tasu vabaturu lõppkasutajatele - samuti ühenduse pinge ja teiste omaduste alusel (7). Vabaturul maksid lõppkasutajad võrgule juurdepääsu tasusid tarnijatele, kes kandsid need edasi jaotusettevõtetele. Reguleeritud turul olid võrgule juurdepääsu tasud hõlmatud kõikehõlmava reguleeritud tariifiga, mida lõppkasutajad maksid jaotusettevõtetele (need olid sisse arvestatud). Alates 2005. aastast on Hispaania teinud reguleeritud tariifide süsteemis muudatusi. Viimane muudatus tehti 2013. aastal, kui Hispaania võttis vastu uue elektrisektori õigusraamistiku (seadus 24/13), mis sisaldab muu hulgas jaeturuhindade reguleerimise reformi. Hispaania kuulutas välja, et kõnealust uut seadust ja selle rakendussätteid hakatakse kohaldama 2014. aastal.
(19)
Integreeritud reguleeritud tariifide ja võrgule juurdepääsu tasude tasemeid otsustati korraga terveks aastaks ette, tavaliselt enne aasta N-1 lõppu, kuid neid võis ka aasta jooksul kohandada (8). Iga-aastaste tariifi tõstmiste suhtes kohaldati siiski ülempiiri (9). Põhimõtteliselt määrati kõikide tariifide ja tasude tasemed prognooside alusel eesmärgiga tagada sel viisil, et nende rakendamisest tulenevad reguleeritud tulud oleksid piisavad, et katta kõik elektrisüsteemi reguleeritud kulud. Kõnealused süsteemi reguleeritud kulud hõlmasid 2005. aastal integreeritud tariifidega elektritarne kulusid, elektri ostmise kulusid eritoetuskavadest (taastuvad energiaallikad, koostootmine jmt), transpordi- ja jaotamiskulusid, nõudluse haldamise meetmeid, täiendavaid elektritootmise kulusid Hispaania saartel, söetoetust, eelmiste aastate puudujääke jmt.
(20)
Hispaania regulatsiooni ülesehituses olid jaotusettevõtted (ja on siiani) süsteemi peamised finantsvahendajad. Jaotusettevõtted tegelesid kogu reguleeritud tariifisüsteemi tuluga, s.o võrgule juurdepääsu tasude ning integreeritud tariifide tuluga. Seda tulu, millele osutatakse ühiselt kui „makstav tulu” (ingresos liquidables), kasutati kõigi süsteemi reguleeritud kulude katmiseks. Puudusid reeglid, millega oleks eraldatud mõni konkreetne tulude kategooria või selle osa mõnele konkreetsele kulude kategooriale või selle osale. Seega ei olnud näiteks võrgule juurdepääsu tasude tulud ei täielikult ega osaliselt eraldatud taastuvatest energiaallikatest saadud elektri või Hispaania saartel elektri tootmise suuremate kulude toetamisele.
(21)
Kontode kontrollimine ja heakskiitmine leidis aset Hispaania regulaatori Comisión Nacional de Energía (edaspidi „CNE”) otsese kontrolli all tehtava arveldusprotsessi raames. Ka jaotusettevõtete hüvitamine (ainult jaotamisega seotud tegevuste eest) tuletati makstavast tulust pärast kõigi teiste kulude mahaarvestamist.
Jaotusettevõtted vs tarnijad ja vastavad hinnad
(22)
Seega tegutses Hispaania elektri jaeturul 2005. aastal kaht eristatavat tüüpi ettevõtteid: jaotusettevõtted, kes olid kohustatud reguleeritud tariifidega müüma, ning tarnijad, kes müüsid vabalt läbiräägitavatel tingimustel. Ajaloolistel põhjustel on Hispaania jaotusettevõtted osa vertikaalselt integreeritud kontsernidest (turgu valitsevad operaatorid), mis on traditsiooniliselt käitanud jaotusvõrke konkreetsetes geograafilistes piirkondades ning on vahetunud ainult tulenevalt varasematest ühinemistest ja konsolideerimistest. Reguleeritud turul müüsid jaotusettevõtted integreeritud tariifidega, milles ei tehtud vahet energia hanke ja võrgule juurdepääsu kuludel.
(23)
Tarnijad võivad kuuluda kas vertikaalselt integreeritud kontsernidesse (millel on tüüpiliselt eraldiseisvad tootmis-, jaotus- ja tarneüksused) või olla uued turulesisenejad. Uued turulesisenejad ei oma sageli enda tootmisvõimsust ning tegutsevad ainult jaeturul. Üks selline uus tulija on Céntrica. Vabaturul müüsid tarnijad hindadega, mis pidid katma võrgule juurdepääsu tasu (mida makstakse jaotusettevõtetele), energia hankimise kulud (energia hankimise kulud hulgiturul või vertikaalselt integreeritud äriühingu puhul enda tootmiskulud) ja „turustusmarginaali”, mis hõlmab muid kulusid (turustuskulud, IT-süsteemid, arvete esitamine jmt), ning investeeritud kapitali tasu.
(24)
2005. aastal tähendas vaba ja reguleeritud turu kooseksisteerimine ning eriti lõppkasutajate võimalus nende kahe vahel vabalt ümber lülituda seda, et reguleeritud tariifid toimisid võrdlushinnana (või de facto ülempiirina) vabaturu hindade jaoks. Seega võiks tarnija tegutseda konkreetses turusegmendis kasumlikult ainult juhul, kui seal on olemas „positiivne turustusmarginaal” ehk teiste sõnadega teatav ruum jaehinna - käesoleval juhul reguleeritud tariifi, millele tarbijal õigus on - ning tarbijate teenindamisel tekkivate üldkulude vahel.
2005. aasta tariifi puudujääk
(25)
2005. aastal ei loonud kehtestatud reguleeritud tariifide ja võrgule juurdepääsu tasude tase piisavalt tulusid, et võimaldada süsteemil nõuda sisse kõik tagantjärele terve aasta kohta dokumenteeritud kulud. 2005. aasta lõplikul arveldamisel, mida CNE viib läbi aasta lõpus, tuvastati 3 811 miljoni euro suurune puudujääk. See ei olnud esimene kord, kui arveldamine näitas puudujääki, kuigi 2005. aasta puudujäägi suurus oli pretsedenditu. Väiksemaid puudujääke oli registreeritud 2000., 2001. ja 2002. aastal.
(26)
Muu hulgas alahindas valitsus elektri tegelikke hankekulusid. Kui üldjoontes arenes lõppkasutajate elektritarbimine nii reguleeritud kui ka vabaturul 2005. aastal nii, nagu detsembris 2004 ennustati, viisid rida ettenägematuid hinnatõuse aasta jooksul hulgimüügi hinnad 2005. aastal tasemele EUR 62,4/MWh, võrreldes 2004. aasta EUR 35,61/MWh-ga, mille tulemusel 2005. aasta keskmine hulgimüügi hind oli EUR 59,47/MWh. Kõnealuse hinnatõusu põhjuste seas on ebatavaliselt kuiv aasta, mis vähendas hüdroelektri tootmist 55 %, naftahindade tõus, heitkogustega kauplemise süsteemist tasuta saadud CO2 heitkoguste turuhinna mõju edasikandumine, ning SKP kasvu ületav energianõudluse kasv.
(27)
Hispaania regulaator CNE juhtis tähelepanu, et keskmiselt ei kajastanud integreeritud tariifid 2005. aastal kõiki tarnekulusid, eriti energia hulgiturult ostmise kulu. Nimelt olid, nagu alljärgneval graafikul näidatud, ainult viiel kuul 2005. aasta jaanuarist veebruarini ja seejärel taas 2005. aasta aprillist juunini keskmistesse integreeritud reguleeritud tariifidesse arvestatud energiahinnad alla elektri hulgituru keskmiste hindade. Oktoobrist 2006 kuni detsembrini 2007 oli aga olukord vastupidine: selle 14-kuulise perioodi vältel langesid keskmised hulgimüügi hinnad järsult allapoole keskmistesse integreeritud reguleeritud tariifidesse arvestatud energiahindu, oluliselt rohkem võrreldes 2005. aasta seitsme kuuga, kui hulgimüügi hinnad olid integreeritud tariifidesse arvestatud hindadest kõrgemad.
Graafik 1
Kaalutud keskmine hulgimüügi hind võrrelduna integreeritud tariifi arvestatud energiahinnaga
Allikas: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, lk 84.
(28)
Veel üks oluline tegur, mis süsteemi üldiseid kulusid suurendas, oli kõrge taastuvenergia tootmise toetuste tase. Nimelt võisid taastuvenergia tootjad valida otsese osaluse elektri börsil (pool). 2005. aastal oli see võimalus eriti atraktiivne ning seetõttu osales börsil oodatust rohkem taastuvenergia tootjaid, mis suurendas süsteemi kulusid. Lisaks sellele olid energiakulude otsetoetused erikavade raames (taastuvad energiaallikad, koostootmine) toodetud elektrile, mida ei müüdud börsil, ning mis kanti arvepidamisse reguleeritud kuludena, 2005. aastal 2 701 miljonit eurot, mis oli 2004. aastaga võrreldes 5,75 % rohkem. Võrdluseks - süsteemi transpordi- ja jaotuskulud moodustasid 2004. aastal 4 142 miljonit eurot, 2005. aastal 4 410 miljonit eurot ja 2006. aastal 4 567 miljonit eurot.
Puudujäägi eelrahastamiseks vastu võetud mehhanism
(29)
Puudujäägi kujunemine ei jäänud märkamata. Juba 2005. aasta märtsis, kui sai selgeks, et tariifi puudujääk on tekkimas, nägid Hispaania ametiasutused kuningliku dekreetseaduse 5/2005 (10) artikliga 24 ette, et elektrisüsteemi kulude ja tulude vahelise puudujäägi katmiseks vajalikud summad peavad kandma Hispaania viis suurimat „õigustatud elektrikommunaalettevõtjat”, mis tähendab neid, kellel oli õigus saada luhtunud kulude kompensatsiooni (11) järgmiste protsendimäärade alusel:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A.: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %
(30)
Negatiivne bilanss luhtunud kulude kontol annaks sissenõudmisõiguse, mis tähendaks äriühingute õigust nõuda tulevikus tulusid elektritarbijatelt. Äriühingutel oli võimalus neid õiguseid väärtpaberistada ja turul müüa. Kõnealused äriühingud, välja arvatud Elcogás S.A., on vertikaalselt integreeritud kontsernide emaettevõtjad, mis tavaliselt tegutsevad elektri tootmissektoris, ning jaotusüksuste kaudu jaotussektoris. Kuningliku dekreetseaduse 5/2005 artiklis 24 sätestatu kohaselt näivad kõnealuse viie äriühingu - ja mitte teiste Hispaania elektriturul tegutsevate äriühingute - 2005. aasta tariifi puudujäägi eelrahastamiseks määramise aluseks olnud motiivid ja kriteeriumid olevat nende õigus saada luhtunud kulude hüvitust, mitte aga näiteks nende tegevus jaotussektoris. Elcogás S.A. oli ja on jätkuvalt ainult elektri tootmisega tegelev äriühing (12). Sarnaselt on Hispaania hilisemate aastate elektrisüsteemi puudujäägi eelrahastamiseks määranud kas kontserni emaettevõtja (nt Endesa S.A., Iberdrola S.A.) või selle tootmisüksuse (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. kuningliku dekreetseadusega 6/2009), kuid mitte kunagi jaotusüksuse (s.o Endesa Distribución Eléctrica, S.L., mis on 2005. aasta reguleeritud tariifide süsteemi raames elektri jaotamise eest vastutanud täielikult teise ettevõtja omanduses olnud tütarettevõtja).
(31)
2006. aasta juunis tegid Hispaania ametiasutused otsuse 2005. aasta puudujäägi elektritarbijatelt sissenõudmise korra kohta reguleeritud tariifide abil. Kuningliku dekreediga 809/2006 (13) sätestasid Hispaania ametiasutused, et 2005. aasta puudujäägi (või täpsemalt viiele valitud kommunaalettevõtjale antud sissenõudmisõigused) maksavad kinni tarbijad 14,5 aasta jooksul nii integreeritud kui ka juurdepääsu tariifidele lisatud spetsiaalse lisamaksu kaudu. Kõnealune lisamaks, mida arvutatakse aastase summana, mida on vaja 2005. aasta puudujäägi nüüdispuhasväärtuse lineaarseks sissenõudmiseks 14,5 aasta jooksul, määrati 2006. aastaks tasemele 1,378 % integreeritud tariifist ning 3,975 % juurdepääsu tariifist. Rakendatavaks intressimääraks valiti 3 kuu Euribori intressimäär.
(32)
Kõnealust lisamaksu käsitati „eriotstarbeliselt eraldatud maksena” (cuota con destino espécifico). Hispaania ametiasutused nägid ette, et 2005. aasta puudujäägi rahastamise maksest saadavad tulud kogutakse CNE poolt hallatavale hoiukontole. Seejärel kannaks CNE need vahendid üle sissenõudmisõiguste omanikele, s.o kommunaalettevõtjatele, kes rahastasid puudujääki, või ettevõtjatele, kes olid ostnud neilt hiljem sissenõudmisõigused, vastavalt igaühe poolt rahastatud puudujäägi osale.
Tariifipuudujäägi mõju Hispaania turule
(33)
2005. aastal hangiti 37,49 % Hispaania elektrinõudlusest vabaturult. See kogus vastab suhteliselt väiksele tarbijate arvule; vaid 8,5 % tarbijatest ostis vabaturult, samal ajal kui 91,5 % jäi reguleeritud tariifide juurde (vähem kui 2004. aasta 97 %). Peamine vabaturul tegutsev kategooria oli kõrgepinge kliendid (eelkõige tööstustarbijad); 38,9 % neist olid seda võimalust kasutanud ning nende ostud moodustasid 2005. aastal kogu Hispaania mandriosa elektritarbimisest 29 %. Valdav enamik kodumajapidamistest ja väikestest madalpinge tarbijatest, kes võisid alates 2003. aastast vabaturule minna, (14) kasutasid endiselt reguleeritud tariife; 2005. aastal aga valis ka oluline osa neist vabaturu. 31. detsembril 2005 oli vabaturul üle 2 miljoni tarbija (2004. aastal 1,3 miljonit).
(34)
2005. aasta reguleeritud tariifidega keskmiselt võimaldatud hinnaeelist tuleks siiski käsitada paralleelselt tarbijate naasmisega reguleeritud turule, kuigi mõningase ajalise nihkega. Nagu tabelis 2 allpool on näidatud, suurenes 2005. aastal vabaturu kaudu varustatavate tarbijate hulk, kuid see vähenes 2006. aastal, mis tõi nende protsendi (8,15 %) tasemele, mis saavutati 2005. aasta esimesel poolel. Sarnaselt jätkus 2005. aasta esimeses pooles 2004. aasta detsembris ilmnenud vabaturul ostvatele lõppkasutajatele tarnitava energia koguse langus. Kuigi see peatus oluliselt 2005. aasta juunist septembrini, jätkus see 2005. aasta detsembris ja kogu 2006. aasta vältel.
Tabel 2
Tarnekohtade ja energia osa vabaturul (protsendina koguturust) 2004-2006
Elekter
2004
2005
2006
Märts
Juuni
Sept.
Dets.
Märts
Juuni
Sept.
Dets.
Märts
Juuni
Sept.
Dets.
Protsendina (%9 tarnekohtadest
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Protsendina (%) energiast
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Allikas: CNE aruanne „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006”.
(35)
Kuigi tarnijate kantud kahjude mõju oli 2005. aasta keskpaigaks, kui hulgimüügi hinnad hakkasid märkimisväärselt tõusma, juba tunda, ei saanud tarnelepinguid kohe lõpetada. Seetõttu olid vabaturu tarnijad, eriti sellised, kellel ei olnud tootmisvõimsust ja kes pidid elektrit hulgiturult ostma, sunnitud valima, kas teha alla vabaturu tingimuste pakkumisi, mis vastaksid reguleeritud tariifidele, hoolimata kahjumi võimalusest, või küsida tegelikke hankekulusid kajastavat kõrgemat hinda, kaotades seeläbi turuosa.
OTSUS ALGATADA ELi TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 108 LÕIKE 2 KOHANE MENETLUS
(36)
Komisjoni otsus algatada ametlik uurimismenetlus tugines järgmistele alustele.
(37)
Otsuses võrreldi erinevate kategooriate lõppkasutajate poolt makstud reguleeritud tariife hinnanguliste hindadega, mida nad oleksid pidanud maksma nende tariifide puudumisel vabaturul, ning leiti, et enamiku kasutajate kategooriate kasuks näis eelis olemas olevat. Väidetavat riigiabi lõppkasutajate kasuks käsitletakse eraldiseisvas otsuses juhtumis SA.21817 - reguleeritud elektritariifid: tarbijad.
(38)
Jaotusettevõtete kohta märgiti menetluse algatamise otsuses, et julgustades lõppkasutajaid tagasi reguleeritud turule minema võis süsteem anda kasu ka jaotusettevõtetele, kes näisid saavat oma reguleeritud tegevustelt garanteeritud kasumimarginaali. Näis, et see eelis on antud valikuliselt jaotusettevõtetele, kuna nemad olid ainsad turuosalised, kellel võimaldati elektrit reguleeritud tariifidega müüa.
(39)
Otsuses leiti samuti, et süsteem sisaldas riigi vahendite ülekandmist, kuna puudujäägi tagasimaksmiseks kasutatav lisamaks on maksutaoline lõiv, mille tulud liiguvad enne lõppsaajatele suunamist läbi Hispaania regulaatori CNE (riigiasutus). Otsuses järeldati, et arvestades Euroopa Kohtu praktikat selles küsimuses tuleks vaadelda kõnealuseid summasid riigi vahenditena.
(40)
Arvestades, et nii suured lõppkasutajad kui ka jaotusettevõtted tegutsevad turgudel, mis on ELis tavaliselt konkurentsile ja kaubandusele avatud, järeldas komisjon menetluse algatamise otsuses, et kõik ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumid olid täidetud ning et meede oli riigiabi lõppkasutajate ja jaotusettevõtete kasuks.
(41)
Olles märkinud, et mitte ükski ELi toimimise lepingu artiklis 107 sätestatud eranditest ei olnud kohaldatav, hinnati menetluse algatamise otsuses, kas elektri pakkumist reguleeritud tariifidega võiks käsitada üldist majandushuvi esindava teenusena ning kas sellele võiks seetõttu kohalduda ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikes 2 sätestatud erand. Menetluse algatamise otsuses öeldi, et elektrisektoris on liikmesriikide oma äranägemise järgi talitamise ruum avaliku teenuse kohustuste kehtestamisel piiratud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2003. aasta direktiivi 2003/54/EÜ (mis käsitleb elektrienergia siseturu ühiseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 96/92/EÜ) („elektridirektiiv”) (15) sätetega. Elektridirektiiv nõuab, et liikmesriigid kehtestaksid universaalteenuse kohustuse (sealhulgas konkreetselt õigus saada varustatud mõistlike hindadega) ainult kodumajapidamistele ja väikeettevõtjatele (16). Otsuses järeldati, et eespool osutatud direktiivi arvesse võttes ei saa elektri reguleeritud tariifidega pakkumist keskmise suurusega ja suurettevõtjatele - vastandina kodumajapidamiste ja väikeettevõtjate varustamisele - käsitada üldist majandushuvi esindava teenusena selle ranges tähenduses.
(42)
Komisjon väljendas seega tõsist kahtlust selles osas, kas muudele ettevõtjatele peale väikeettevõtjate ning jaotusettevõtete rakendatud reguleeritud tariifide riigiabi elemente võiks pidada siseturuga kokkusobivaks.
HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
(43)
Komisjoni ettepanek esitada põhjaliku uurimise algatamise otsuse kohta märkuseid tõi palju vastuseid suurtelt tööstustarbijatelt, jaotusettevõtetelt, sõltumatutelt tarnijatelt ja Hispaania autonoomsete piirkondade valitsustelt. Käesolevas uuritakse ainult jaotusettevõtete positsiooni seisukohast olulisi märkuseid.
SÕLTUMATUTE TARNIJATE MÄRKUSED
(44)
Märkuseid saadi Céntricalt ja ACIE-lt, sõltumatute energiatarnijate ühenduselt. Nende väited ja järeldused on suures osas samad ja neid käsitletakse koos.
(45)
Céntrica vastus keskendub peamiselt väidetavale elektri jaotusettevõtetele antud riigiabile. Céntrica juhib tähelepanu, et 2005. aastal oli keskmine hulgiturult elektri ostmise maksumus peaaegu 70 % suurem kui prognoositud keskmine hankekulu, mis oli arvestatud valitsuse poolt kuningliku dekreediga 2329/2004 määratud integreeritud tariifidesse.
(46)
Tulenevalt sellest lahknevusest prognoositud ja tegelike kulude vahel ei olnud süsteemist saadud tulu kulude katmiseks piisav - peamiselt seetõttu, et jaotusettevõtete poolt elektri ostmiseks makstud hind oli kõrgem kui reguleeritud tariif, millega nad seda müüma pidid. Seega kandsid jaotusettevõtted oma arvepidamisse puudujäägi. Hispaania ametiasutuste poolt tulupuudujäägi katmiseks vastu võetud mehhanismi tulemusel (mis seisnes selles, et kõlblikelt tootjatelt nõuti puudujäägi eelrahastamist hilisema hüvitamise nõude vastu) jäid jaotusettevõtete kontod tasakaalu ning riik de facto tasakaalustas nende kahjumid.
(47)
Vabaturu tarnijatele nähti ette teistsugune kohtlemine - kuigi ka nemad kandsid sarnaseid kahjumeid. Céntrica ja ACIE sõnade kohaselt kehtisid vabaturu tarnijate jaoks jaotusettevõtetega sarnased hankekulud (17). Peale selle olid nad de facto seotud valitsuse poolt iga klientide kategooria jaoks kehtestatud integreeritud tariifi tasemega, kuna vastasel korral ei oleks nad tõenäoliselt suutnud meelitada uusi kliente või säilitada olemasolevaid. Eriti juhib ACIE tähelepanu sellele, et 2005. aasta alguses sõlmisid tema liikmed lepinguid valitsuse hulgimüügi hindade prognooside alusel ning et hiljem pidid nad neist lepingutest kinni pidama, kuigi need ei osutunud kasumlikuks. Selle tulemusel kandsid sõltumatud tarnijad kahjumit. Erinevalt jaotusettevõtetest ei tasakaalustanud aga riik sõltumatute tarnijate kahjumeid. Céntrica hindab, et 2005. aastal kandis ta kahju 10 miljonit eurot. ACIE väitel olid mitu tarnijat, nende seas Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia ja RWE, sunnitud turult lahkuma.
(48)
ACIE ja Céntrica väitel kahjustas jaotusettevõtete kahjumi hüvitamine konkurentsi, tekitas diskrimineerimist sõltumatute tarnijate suhtes ning seda oleks tulnud käsitada riigiabina. Lisaks arvamusele, et kahjumi hüvitamine on iseenesest eelis, esitas Céntrica väite, et valitsevad turuosalised (vertikaalselt integreeritud ettevõtjad) võiksid säilitada oma turuosa ja vältida kahjumit, ärgitades kliente lülituma oma kahjumit tootvatelt tarneüksustelt jaotusüksustele, mis saaksid asjakohasel juhul hüvitist.
(49)
ACIE ja Céntrica hinnangul oli turgu valitsevatele ettevõtjatele antud eelis „spetsiifiline”, s.o valikuline, kuna rahastamis- ja hüvitamismehhanism tõi kasu konkreetselt jaotusettevõtetele, andes neile vabaturu tarnijatega võrreldes rahalise ja konkurentsieelise. Céntrica väitis, et jaotusettevõtete ja vabaturu tarnijate vaheline vahetegemine oli puhtalt formaalne, kuna mõlemad kategooriad võistlesid samal turul (elektri jaemüüjad), mõlemaid mõjutasid integreeritud tariifid (kas seeläbi, et need olid seadusega kehtestatud või seeläbi, et need toimisid de facto turuhindade ülempiirina) ning mõlemad hankisid elektrit sama hinnaga ja kandsid samu kahjusid.
(50)
Céntrica arvates ei olnud jaotusettevõtete eeliskohtlemine õigustatud ühegi elektrisüsteemi loogika ja ülesehitusega seonduva põhjusega ning seda ei saaks lugeda ka üldist majandushuvi esindava teenuse hüvitamiseks. Céntrica arvates rikkus süsteem elektridirektiivi mitte ainult puudujäägiga seotud korra diskrimineeriva olemuse tõttu, vaid ka seetõttu, et tarbijad jäeti ilma õigusest läbipaistvatele hindadele ja tariifidele (18). Kuna osa 2005. aasta eest makstavast elektrihinnast lükati edasi järgmistele aastatele, ei olnud rakendatavad lõpphinnad tarbijatele läbipaistvad.
(51)
Céntrica on seisukohal, et puudujäägi korraga võimaldatud valikuline eelis tõi kasu mitte ainult jaotusettevõtetele, vaid ka vertikaalselt integreeritud ettevõtjatele, millesse need kuulusid. Céntrica hinnangul tuleks vaadelda vertikaalselt integreeritud kontserni riigiabi eeskirjade kohaldamisel ühe ettevõtjana. Céntrica väidab, et Hispaania süsteem võimaldas tootvatel äriühingutel tõsta hulgiturul hindu ja saada jätkuvalt kasumit. Sellises olukorras oli kontsernidel ühishuvi säilitada turuosa, millega nende jaotusüksused arvestasid. Seetõttu tuleks vaadelda riigiabi saajatena ka vertikaalselt integreeritud kontserne.
JAOTUSETTEVÕTETE MÄRKUSED
(52)
Märkuseid saatsid UNESA (jaotusettevõtteid esindav ühendus), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución ning Endesa Distribución. Nende märkused on suures osas kattuvad ja neid käsitletakse koos.
(53)
Jaotusettevõtted (keda esindab UNESA) teevad vahet ainult jaotamise/kommertslike haldustegevuste vahel, mida nad näevad üldist majandushuvi esindava teenusena, ning tarnivad reguleeritud tariifidega, mis ei hõlmanud nende hinnangul mingit riigiabi, kuna see ei andnud rahalist eelist.
(54)
Jaotusettevõtted tuletavad meelde, et õiguslik kontekst, milles tarnijad ja jaotusettevõtted oma tegevusi ellu viisid, oli väga erinev; jaotusettevõtted olid kohustatud ostma reguleeritud tariifidega tarnimiseks elektrit konkreetsel viisil (kas börsilt või „erikavade” tootjatelt), samal ajal kui tarnijatel oli vabadus oma hindade üle läbi rääkida. Jaotusettevõtted ei saanud keelduda reguleeritud klientide varustamisest ega saanud meelitada muid kliente peale nende, kes valisid reguleeritud tariifid. Jaotusettevõtted ei saanud pakkuda ka kaasnevaid teenuseid, samal ajal kui tarnijad olid oma tarnetingimuste kehtestamisel vabad.
(55)
Alljärgnev tabel võtab kokku vabaturu tarnijate ja jaotusettevõtete erinevused elektri jaemüügil (19):
Kohustus tarnida
Potentsiaalne turg
Energia ostmine
Tarnijad
Ei
Kõik Hispaania kasutajad
Mis tahes mehhanism
Jaotusettevõtted
Jah
Ainult nende võrkudesse ühendatud kasutajad
Börsi kaudu või erikavade tootjatelt
Hulgiostu hind
Müügihind
Kasumimarginaal
Tarnijad
Vaba
Vaba
Müügimarginaal
Jaotusettevõtted
Börsihind või reguleeritud „erikava” hind
Reguleeritud tariifid
Kasumimarginaal puudub
(56)
Jaotusettevõtted järeldavad seega, et erinevat õiguslikku ja faktilist konteksti arvestades ei võistelnud vabaturu tarnijad mitte jaotusettevõtetega, vaid pigem reguleeritud tariifidega, mis toimisid turul võrdlushinnana.
(57)
Jaotusettevõtted väidavad, et elektri tarnimine tariifi alusel ei toonud neile kasumit ega mingit laadi eeliseid. Kui ainult jaotamise ja kommertsliku halduse eest saadav jaotusettevõtete tasu sisaldas kasumimarginaali, et hüvitada investeeritud kapitali, siis reguleeritud tariifidega tarnimise eest said jaotusettevõtted ainult hüvituse oma kulude eest ilma mingi kasumimarginaalita. Eelkõige tuginesid jaotusettevõtte „tunnustatud” kulud võrdlusperioodil elektri eest makstud kaalutud keskmisele hinnale. Teatavatel asjaoludel võisid need tunnustatud kulud olla madalamad kui jaotusettevõttele tegelikult tekkivad kulud. Kui reguleeritud müügitegevus andis ülejääki, ei jäänud vastavad summad jaotusettevõtetele, vaid eraldati arveldusprotsessi käigus süsteemi teiste üldkulude rahastamiseks. Riigi poolt tunnustatud summa võrdus elektrihangete kaalutud keskmise hinnaga, korrutatuna iga jaotusettevõtte poolt transporditud energia kogusega, pärast korrigeerimist standardsete kahjumite arvestamiseks.
(58)
Veel väidavad jaotusettevõtted, et nad ei saanud mingit otsest ega kaudset rahalist kasu sellest, kui vabaturu kliendid tagasi reguleeritud tariifidele lülitusid, kuna nende tasustamine ainult jaotamise ja kommertsliku haldamise eest oli reguleeritud tariife kasutavate klientide arvust või tariifi alusel müüdava elektri kogusest täiesti sõltumatu.
-
Esiteks, nagu eespool selgitati, oli reguleeritud tariifiga tarnimise eest ette nähtud ainult kulude hüvitamine.
-
Teiseks oli ainult jaotamise eest hüvitamine sõltumatu ka reguleeritud tariife kasutavate klientide arvust, kuna see tugines „transporditud energia” mahule, mis hõlmas kogu jaotusettevõtte poolt võrgus transporditud elektrit olenemata sellest, kas energiat müüdi reguleeritud tariifidega või vabaturu hindadega.
-
Kolmandaks oli ka kommertslike haldustegevuste hüvitamine sõltumatu reguleeritud tariife kasutavate klientide arvust, kuna seadus nägi ette maksed tulenevalt sõlmitud lepingute arvust (nii juurdepääsu tariifide kui ka reguleeritud tariifide osas) ning seega ei seondunud see reguleeritud tariife kasutavate klientide arvuga. Jaotusettevõtted olid igal juhul kohustatud haldama kõigi klientide taotlusi, näiteks ühenduse liigi vahetamist, lepinguid, juurdepääsu tariifide eest arvete esitamist, elektrikoguse arvestamist jmt olenemata tarne tüübist.
(59)
Seetõttu järeldavad jaotusettevõtted, et „hüvitust”, mida nad said seoses reguleeritud tariifidega tarnimisega, oleks tulnud vaadelda pigem nende summade tagasimaksmisena, mida nad olid kohustatud seaduse kohaldamisel ette maksma, või hüvitusena kahjude eest.
(60)
Iberdrola väidab konkreetselt, et juriidiliselt ja majanduslikult oleks vale omistada puudujääki jaotusettevõtetele. Elektri reguleeritud turult hankimisel tekkinud kulud olid omistatavad elektrisüsteemile, mitte jaotusettevõtetele, kes ainult rakendasid õigusaktide sätteid. Reguleeritud hindadega müümise tulu ei saanud kunagi jaotusettevõtete omaks, vaid kuulus elektrisüsteemile tervikuna ning seetõttu tuleks vaadelda reguleeritud hindadega „müüjana” elektrisüsteemi. Sedavõrd reguleeritud süsteemis nagu Hispaania süsteem ei oleks Iberdrola arvates mõistlik omistada regulatiivse süsteemi või tulevaste energiakulude prognoosimisel tehtud vigade põhjustatud rahalist tasakaalustamatust jaotusettevõttele.
(61)
Samuti juhib Iberdrola tähelepanu, et jaotusettevõtted ei saanud endale lisamaksu tulu, mis „eriotstarbeliselt eraldatud maksena” kanti kohe üle CNE poolt avatud hoiukontole ja läks puudujääki eelrahastanud tootjatele.
ASTUURIA PIIRKONNA VALITSUSE MÄRKUSED
(62)
Astuuria piirkonna valitsuse märkused olid samad kui alljärgnevalt esitatud Hispaania valitsuse märkused, millele neis osutati.
HISPAANIA MÄRKUSED
(63)
Hispaania jääb seisukohale, et 2005. aasta reguleeritud tariifide süsteem ei sisaldanud riigiabi ei lõppkasutajatele ega ka jaotusettevõtetele. Nimelt on Hispaania seoses jaotusettevõtetega arvamusel, et hüvitus, mida nad said, on kooskõlas Euroopa Kohtu otsusega Altmarki kohtuasjas ega kujuta seega endast riigiabi.
RIIGIABI OLEMASOLU
PÕHJUSLIKU SEOSE PUUDUMINE RIIGI TEGEVUSE JA PUUDUJÄÄGI VAHEL NING PUUDUJÄÄGI MITTEOMISTATAVUS RIIGILE
(64)
Hispaania väidab, et puudujääk ei ole omistatav riigile, kuna selle põhjustasid ennustamatud välised asjaolud, mitte aga riigi tahtlik kavatsus toetada teatavaid tegevusi.
(65)
Hispaania väidab, et riigi poolt määratud reguleeritud tariifidega tarned ei olnud 2005. aastal ELi õigusega välistatud. Seetõttu oli riigi regulatiivne sekkumine õiguslikult kehtiv, kuna see oli riikliku suveräänsuse väljendus. Üks sellistest suveräänsetest eesõigustest hõlmab tariifide määramist nii, et oodatavad kulud vastaksid oodatavale nõudlusele.
(66)
Jaotusettevõtted kogusid raha integreeritud ja juurdepääsu tariifide vormis ning kandsid seejärel osa sellisest tulust spetsiaalsetele kontodele (iga-aastaste tariifide dekreedis sätestatud protsendimäärade kohaselt). Pärast arvestasid nad maha elektrihanked börsilt ja „erikava” tootjatelt. Kui integreeritud ja juurdepääsu tariifidest saadud tulu ei katnud reguleeritud tegevuste kulusid, tekkis tariifi puudujääk.
(67)
Hispaania väidab, et 2005. aasta puudujäägi põhjustas lahknevus valitsuse elektri hulgimüügi hindade prognooside ning tegelike börsil registreeritud hindade vahel. 2005. aasta erakordselt kõrgeid hindu põhjustasid ennustamatud põhjused, mis moodustasid kokku vääramatu jõu (vt põhjendus 26).
(68)
Kuna väidetava riigiabi tekitanud sündmus oli prognoositust suurem hulgimüügi hindade kasv, ei saa väidetavat eelist omistada ühelegi õigusaktile. Isegi kui eeldada, et see eelis oli olemas, oleks selle põhjustanud riigi kavatsustega mitteseotud asjaolud. Vääramatu jõu esinemine murrab Hispaania hinnangul põhjusliku seose tariifide taseme määranud haldusotsuse ja riigiabi põhjustanud konkurentsieelise vahel. Isegi kui eeldada, et põhjusliku seose objektiivne tingimus oli täidetud, puuduks ikkagi riigipoolse kavatsuse (omistatavuse) subjektiivne tingimus.
RIIGI VAHENDITE PUUDUMINE
(69)
Hispaania väidab, et tariifid ei hõlmanud riigi vahendeid. Esiteks väidab Hispaania sellega seoses, et lisamaks ei ole „maks” Euroopa Kohtu maksutaolisi lõive käsitleva kohtupraktika tähenduses, kuna seda ei kogu riik ning see ei vasta ühelegi lõivule. Hispaania hinnangul on lisamaks tariifi lahutamatu osa ning oma olemuselt tariifilaadne. Seega on tariif erahind.
(70)
Teiseks ei kogunud vahendeid riik ning neid ei makstud riigi poolt määratud fondi. Tariife kogusid jaotajad, mitte riik, ning seega olid need erahinnad, mis tagasid osaliste võrdse hüvitamise (nagu nähakse ette LSEs). Need ei olnud ei maksud ega riiklikud hinnad. Riik ei hüvitanud midagi, kuna tegemist oli süsteemiga, mis nägi ette reguleerimata tegevustele turujõududest tuleneva hüvitamise ning reguleeritud tegevuste korral riigi poolt määratud juurdepääsu tariifidest tuleneva hüvitamise. Kuna sellises süsteemis puudub koormus riigi jaoks, ei saaks, lähtuvalt kohtuotsusest kohtuasjas Sloman Neptune, (20) riigi vahendid hõlmatud olla. Samuti ei liikunud kõnealused vahendid kunagi riigikassasse, neid ei nimetatud eelarveõigusaktides, nende suhtes ei kohaldatud Euroopa Kontrollikoja kontrolli ning neid ei saanud võlgnikelt sissenõudmise haldusmenetluse korras sisse nõuda. Elektrisüsteemile võlgnetavate summade suhtes ei kohaldatud riigile võlgnetavate summadele kohaldatavat intressimäära.
(71)
Hispaania rõhutab, et neid vahendeid haldas Hispaania regulaator CNE, kes toimis pelgalt raamatupidamisliku vahendajana. Hispaania ametiasutused juhivad tähelepanu, et komisjon oli oma 2001. aasta otsuses Hispaania luhtunud kulude kohta (SA NN 49/99) juba tuvastanud, et „vahendite liikumine CNE kaudu on sisuliselt raamatupidamisliku iseloomuga. CNE nimel olevale kontole kantavad vahendid ei olnud kordagi nimetatud asutuse omandis ning maksti kohe saajatele välja eelnevalt kindlaksmääratud summade kohaselt, mida CNE ei saanud kuidagi muuta”. Selle kaalutluse alusel jõudis komisjon järeldusele, et „ei olnud võimalust määrata, kas luhtunud kulude kava raames kehtestatud lõivu tulud olid riigi vahendid”.
(72)
Kolmandaks vaidlustab Hispaania komisjoni järelduse, nagu oleks jaotusettevõtete poolset reguleeritud müüki rahastatud „erimaksu” kaudu, mida pidid maksma kõik Hispaania elektri lõppkasutajad. Hispaania hinnangul ei saanud jaotusettevõtted mitte „riigipoolset rahastamist”, vaid põhjendatud ja õiglase tasu seadusest tuleneva ülesande eest, mida nad olid kohustatud täitma.
(73)
Peale selle olid jaotusettevõtted, müües elektrit reguleeritud tariifidega ja ostes seda „börsil” tootjatelt, need, kes tekitasid puudujäägi (mis kaeti kuninglikus dekreetseaduses 5/2005 sätestatud eelrahastamise mehhanismiga), kuid tootjad - mitte jaotusettevõtted - saavad tulu tariifile lisatud lisamaksust.
EELISE PUUDUMINE
(74)
Hispaania ei nõustu komisjoni esialgse järeldusega, et reguleeritud tariifid andsid jaotusettevõtetele majandusliku eelise.
(75)
Jaotusettevõtete korral vaidlustab Hispaania komisjoni järelduse, et tariifisüsteemid tagasid jaotusettevõtetele minimaalse kasumimarginaali. Hispaania väidab, et reguleeritud tariifidega tarnimine jaotusettevõtete poolt oli põhjendatud vajadusega tagada üldhuvi teenus ning et reguleeritud tegevuste tasustamine oli mõeldud katma ainult nende tegevustega seotud kohustuste täitmise kulusid.
MÕJU PUUDUMINE LIIKMESRIIKIDE VAHELISELE KONKURENTSILE JA KAUBANDUSELE
(76)
Hispaania ametiasutuste hinnangul ei piiranud reguleeritud tariifidega tarnimiseks kohaldatavad regulatiivsed sätted elektritarnijate asutamisvabadust ning puudus Hispaania tarnijate eeliskohtlemine võrreldes teiste liikmesriikide tarnijatega.
(77)
2005. aastal oli Pürenee poolsaare vastastikuse ühendamise võimsus nii väike, et tõeline energia siseturg puudus. Hispaania ametiasutused on seisukohal, et seda isolatsiooniolukorda arvestades oleks ebaproportsionaalne järeldada - nagu komisjon on teinud - et tariifil oli mõju liikmesriikide vahelisele konkurentsile ja kaubandusele.
(78)
Hispaania ametiasutused kinnitavad, et elektrit ei eksporditud Hispaaniast väljapoole ning et Hispaanias tegutsevad jaotusettevõtted ei müünud Hispaania energiat väljaspool riigi territooriumit. Teiselt poolt võis iga nõuetele vastav äriühing võtta osa jaotustegevusest võrdsetel alustel Hispaania ettevõtjatega ning saada sama juriidilise ja majandusliku kohtlemise osaliseks.
(79)
Hispaania on seisukohal, et tarnijad seevastu tegelesid vaba ja reguleerimata tegevusega. Neil olid sellest tulenevad riskid ja eelised. Kõnealuste riskide võtmine tähendas nõustumist sellega, et teatavates ennustamatutes tingimustes ei pruugi nende jaetegevus kasumlikuks osutuda. Kasumlikkus taastuks sellegipoolest kohe, kui tariifid seda võimaldavad või erakorralised asjaolud kaovad.
ANALÜÜS ALTMARKI KOHTUASJA ALUSEL
(80)
Hispaania väidab, et 2005. aastal ei olnud reguleeritud tariifide olemasolu ELi õigusega vastuolus, kuna turu kõigile tarbijatele, kaasa arvatud kodumajapidamistele avamise tähtaeg oli 1. juuli 2007.
(81)
Hispaania hinnangul oli jaotusettevõtetel reguleeritud tariifidega tarnimisel tekkinud kulude katmine kooskõlas nelja Altmarki kohtuotsuse kriteeriumiga ning seetõttu ei kuulu see sekkumine riigiabi määratluse alla.
(82)
Esiteks on elektri tarnimine üldhuvi esindav teenus ning riik peab sekkuma, et vältida ühtse võrgu olemasolust (loomulik monopol) tulenevate valitsevate seisundite kuritarvitamist. Seega täidavad reguleeritud tegevustega tegelevad äriühingud avaliku teenuse kohustusi.
(83)
Teiseks kehtestati tariifide määramise parameetrid objektiivselt ja läbipaistvalt. Reguleeritud tegevuste tasustamine oli objektiivne ja läbipaistev. Jaotusturule oli võimalik siseneda ka teistel ELi ettevõtjatel.
(84)
Kolmandaks katsid reguleeritud tegevuste eest tehtavad maksed ainult avaliku teenuse kohustuse täitmise kulusid. Jaotusettevõtted võisid saada tagasimakseid ainult reguleeritud tegevustega seotud kulude eest.
(85)
Neljandaks näitavad tariifide määramise keerukas regulatiivne raamistik ja arveldamismenetlus, et tariifide süsteem tugines süsteemi kulude ja tulude ning elektri nõudluse põhjalikule analüüsile.
(86)
Kirjeldatud põhjustel järeldab Hispaania, et tariifisüsteem ei kujutanud endast riigiabi, kuna see oli kooskõlas Altmarki kohtuotsusega.
MEETME HINDAMINE
(87)
Käesoleva otsuse käsitlusala piirdub elektri tarnimisega jaotusettevõtete poolt suurtele ja keskmise suurusega ettevõtjatele reguleeritud tariifidega ning see ei hõlma muid jaotusettevõtete tehtavaid ja ainult jaotamisega seotud tegevusi. Viimatinimetatud tegevused on nii juriidiliselt kui ka rahaliselt täiesti sõltumatud reguleeritud tariifidega müügi tegevusest ning neid ei hõlma niikuinii menetluse algatamise otsus, mis tõstatas kahtlusi ainult seoses sellega, kas siseturuga sobib kokku väidetav eelis, mille said jaotusettevõtted tulenevalt reguleeritud tariifide madalast tasemest ja 2005. aasta puudujäägi hüvitamiseks ja tagasimaksmiseks võetud meetmetest.
RIIGIABI OLEMASOLU ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 107 LÕIKE 1 TÄHENDUSES
(88)
Meede kujutab endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, kui täidetud on kõik järgmised tingimused: meede a) annab abisaajale majandusliku eelise; b) seda annab riik või seda antakse riigi vahenditest; c) meede on valikuline; d) meetmel on mõju ühendusesisesele kaubandusele ja meede võib kahjustada konkurentsi ELis. Kuna kõik nimetatud tingimused peavad kumulatiivselt täidetud olema, keskendub komisjon hindamisel abisaajatele antud majandusliku eelise olemasolule.
Majandusliku eelise olemasolu
(89)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses soositakse ettevõtjat, kui ta saab majandusliku eelise, mida ta muul viisil turutingimustes ei saaks. Seoses sellega on Euroopa Liidu Kohus konkreetsete juhtude asjus otsustanud, et liikmesriigi kehtestatud kohustuste täitmisel osutatavate teenuste eest makstavad tasud, mis ei ületa iga-aastaseid katmata kulusid ja mis on mõeldud tagama, et asjaomased ettevõtjad ei saaks kahjumit, ei kujuta endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, vaid on pigem hüvitus asjaomaste ettevõtjate poolt osutatud teenuste eest (21).
(90)
Täpsemalt elektrisektoris ei ole ka komisjon - oma ulatuslikus otsustuspraktikas ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 ja lõike 3 punkti c kohaldamisel seoses jaotusettevõtetele pandud kohustustega osta elektrit teatavatest energiaallikatest turuhinnast kõrgema hinnaga - asunud seisukohale, et ostukulude ja turuhinna vahe hüvitamine sisaldaks jaotusettevõtete jaoks kasulikku majanduslikku eelist. Sellistel juhtudel tegutsesid asjaomased ettevõtjad õigusaktidest tulenevate kohustuste raames vaid elektrisüsteemi vahendajatena ning neile hüvitati nende kulud ilma, et sellist hüvitamist oleks nähtud majandusliku eelisena, kuigi võiks väita, et õigusaktid võinuks kehtestada ostukohustuse ka ilma kulude hüvitamiseta.
(91)
Sama kehtib - konkreetsemalt elektri reguleeritud tariifidega tarnimise valdkonnas - seoses hüvitamisega, mille eesmärk on rahastada erinevust tulude ja elektri hulgiostmise kulude vahel nõuetelevastavate tarbijate poolt taotletavate reguleeritud tariifide puhul (22). Sellest järeldub, et elektrisektoris ei tähenda jaotusettevõtetele elektri ostmise kulude hüvitamine tingimata majanduslikku eelist ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Väidetavat Hispaania jaotusettevõtetele reguleeritud tariifidega tarnimise kulude hüvitamist tuleb uurida nimetatud pretsedentide taustal.
(92)
Komisjoni ametlikku uurimist algatava otsuse esialgne järeldus oli, et majanduslik eelis võrreldes turutingimustega oli Hispaania jaotusettevõtete jaoks olemas tulenevalt kahest väitest. Esiteks said jaotusettevõtted väidetavalt reguleeritud tariifiga tarnimise tegevuselt garanteeritud kasumimarginaali. Teiseks suurendasid tariifid - ärgitades kasutajaid lülituma jaotusettevõtete poolt teenindatavale reguleeritud turule - väidetavalt jaotusettevõtete sissetulekut. Kõnealused väited võib võtta kokku ühe ettekujutusena, et jaotusettevõtete kasum suurenes 2005. aastal proportsionaalselt reguleeritud tariifidega elektri tarnimisega.
(93)
Kättesaadav kirjeldus Hispaania elektrisüsteemi kohta ning menetluse käigus antud teave, mis kajastub põhjendustes 16, 19, 20, 57 ja 58, ei toeta sellist arusaama. Kui ainult jaotamise eest saadav jaotusettevõtete tasu sisaldas 2005. aastal kasumimarginaali, siis reguleeritud tariifidega tarnimise eest said jaotusettevõtted ainult hüvituse oma kulude („tunnustamine”) eest ilma mingi kasumimarginaalita. Sarnaselt oli jaotusettevõtete tasustamine seoses nende ainult jaotamise tegevustega sõltumatu reguleeritud tariifidega klientide arvust või tariifidega müüdud elektri kogusest ning seega ei oleks nende sissetulek suurenenud, kui neil oleks olnud suurem hulk reguleeritud tariifidega kliente.
(94)
Sellest tuleneb, et menetluse käigus kogutud teave ei toeta hinnangut, et elektri müük reguleeritud tariifidega suurendas 2005. aastal Hispaania jaotusettevõtete kasumeid, kuna nad teenisid garanteeritud kasumimarginaali.
(95)
Seoses küsimusega sellest, kas tarnekulude tunnustamine ja hüvitamine andis jaotusettevõtetele majandusliku eelise, mida nad ei oleks muidu turutingimustes saanud, tuleb rõhutada, et tekkinud kulude tunnustamine sissenõudmisõiguste vormis, mis anti viiele ettevõtjale (Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. ja Elcogás, S.A.) kuningliku dekreetseaduse 5/2005 artikliga 24, ei olnud tasu nende jaotustegevuse eest. Nagu põhjendustes 29 ja 30 juba selgitati, määrati asjaomased ettevõtjad nende olemasoleva õiguse alusel saada luhtunud kulude hüvitamist, võttes võib-olla arvesse nende tootmistegevust, mitte aga jaotustegevust reguleeritud tariifidega, kuigi Elcogás S.A., millel ei olnud ühtki tütarettevõtjat, ei tegutsenud 2005. aastal (ega hilisematel aastatel) jaotussektoris.
(96)
Teiseks - isegi kui eeldada, et sissenõudmisõiguseid, mis kajastavad viie eespool nimetatud ettevõtja kohustust eelrahastada 2005. aasta elektrisüsteemi puudujääki, võiks tõlgendada jaotuskulude hüvitamisena neljale ettevõtjale, kes tegutsesid jaotussektoris reguleeritud tariifide alusel, tuleks võtta arvesse tegelikke tingimusi, milles jaotusettevõtted oli kohustatud oma täielikult reguleeritud tegevusega tegelema. Nagu juba põhjendustes 54-55 kirjeldati, ei saanud jaotusettevõtted ei kasumit ega kahjumit, neil ei olnud võimalik valida, kuidas elektrit hankida, ei olnud võimalik valida kliente, määrata müügihinda ega pakkuda mis tahes lisateenuseid, mis annaksid kasumimarginaali. Jaotusettevõtetel endil ega ka vertikaalselt integreeritud kontsernidel, millesse nad kuulusid, ei olnud ei otsest ega kaudset majandushuvi tegelemiseks elektri tarnimisega reguleeritud tariifide alusel. Vertikaalselt integreeritud kontsernil oleks pigem huvi teenindada lõppkasutajaid vabaturu tingimustel, kuna selliselt müügilt oleks tema tarneüksus saanud kasumit, mida aga ei saaks juhul, kui tema kasutajaid varustaks kontserni jaotusüksus reguleeritud tariifidega.
(97)
Eelnevast järeldub, et võrdlus vabaturu tingimustes tarnimisega ei võta arvesse erinevat juriidilist ja faktilist olukorda vabaturu tarnijate ja reguleeritud tariifidega jaotusettevõtete vahel. Kui riik võib põhimõtteliselt kehtestada elektrisüsteemi jaotusettevõtetele ostu- ja müügihinnad ja muud kauplemistingimused, ei tähenda see, et nende poolt kantavate kulude hüvitamine annaks neile majandusliku eelise, mida nad muidu turutingimustes ei saaks. Tegelikult ei jäta tariifide reguleerimine, millele lisandub tarnekohustus, vabadust otsustada tarne kõige põhilisemate tegurite nagu hindade ja koguse üle. Mitte ainult hüpoteetilistes turutingimustes, s.o regulatiivsete piirangute puudumisel seoses selliste põhiliste parameetritega, oleks jaotusettevõtetel võimalik küsida lõppkasutajatelt palju kõrgemat, kulusid katvat tariifi. Peale selle, mis veelgi tähtsam, on Hispaania 2005. aasta elektrisüsteemis, nagu igas elektrisüsteemis, jaotusettevõte - või intensiivsete energiakasutajate kõrgepinge võrgu operaator - lihtsalt vahendaja, kes ühendab kasutaja füüsiliselt võrku, mis on elektri tarneks vajalik tingimus. Kui arvestada, et hüpoteetiline alternatiivne jaotusvõrk Hispaanias 2005. aastal puudus, määrati asjaomased jaotusettevõtted, kes varustasid nii vabaturgu kui ka reguleeritud turgu. Jaotusettevõtted täidavad hädavajalikku ülesannet, kuna nad muudavad elektri tarnimise võimalikuks, olenemata spetsiifilisest regulatiivkorrast või poliitikast või sellest, kas tarnimist valitsevad konkurentsitingimused tuginevad turumehhanismidele või regulatsioonile.
(98)
Reguleeritud tariifide süsteemis - nagu Hispaania 2005. aasta süsteem - ning tavapärase tegevuse käigus tasakaalustataks ühe aasta süsteemi koguarvepidamise vahendite puudujääk tavaliselt järgmisel aastal kõrgemate lõppkasutajatelt küsitavate tariifide ja/või juurdepääsu tasudega, samas kui kulude vähenemine võib tuua kaasa ülejäägi, võimaldades edaspidi madalamaid tariife või tasusid. Kuna aga konkreetseid tulude kategooriaid kuludele eraldatud ei ole, ei pruugi tulude ja/või kulude suurenemine (vähenemine) tuua kaasa vastavat puudujääki või ülejääki, mis tooks jaotusettevõtetele kasu. Nagu põhjenduse 27 joonisel 1 kirjeldati: kuigi enamikul 2005. aasta kuudel olid reguleeritud tariifidesse arvestatud energiahinnad üldiselt hulgituru hindadest madalamad, oli näiteks ajavahemikul 2006. aasta novembrist 2007. aasta detsembrini olukord vastupidine, ilma et see kajastuks jaotusettevõtete reguleeritud tariifidega tarnimise tegevuse kasumi kasvus. See on kooskõlas süsteemi reguleeritud olemusega, mille järgi jaotusettevõtted ei peaks kandma ei täielikult ega osaliselt süsteemi kulude ja tulude vahelise puudujäägi kulusid, nii nagu nad ei saa sellest tegevusest kunagi ka kasumit, ning igasugune elektri reguleeritud tariifidega müümisest tulenev ülejääk kasutataks süsteemi kulude katmiseks.
(99)
Jaotusettevõtted toimisid elektrisüsteemi finantsvahendajatena selles mõttes, et nad koondasid kõiki finantsvooge - nii sissetulevaid (reguleeritud tulu tariifidest ja juurdepääsu tasudest) kui ka väljaminevaid (kõik süsteemi üldkulud). Elektrisüsteemi reguleeritud tulud ja kulud 2005. aastal, mida kirjeldatakse põhjendustes 19, 20 ja 28, hõlmavad väga mitmesuguseid turupõhiseid ja poliitikast tulenevaid reguleeritud kulusid, näiteks elektri hankimise kulusid muu hulgas taastuvatest allikatest, täiendavaid elektritootmise kulusid Hispaania saartel ning transpordi- ja jaotuskulusid jmt, ilma et konkreetsed tulud oleks eraldatud konkreetsetele kuludele. Reguleeritud tulud ei läinud kunagi jaotusettevõtete omandisse, välja arvatud ainult jaotuse eest saadava tasuga, mille nad said endale pärast kõigi teiste süsteemi kulude mahaarvestamist.
(100)
Igasugune kontode puudujääk, nagu näiteks see, mis tekkis 2005. aastal, ilmneks seega olenemata selle põhjustest jaotusettevõtete kontodele, ilma et neil oleks mingit võimalust otsustada reguleeritud tulude ja kulude taseme või konkreetsete kulude rahastamise üle konkreetsete tulude abil. Nagu põhjenduses 28 nimetatud arvudest nähtub, olid 2005. aastal elektrisüsteemi transpordi- ja jaotuskulud 4 410 miljonit eurot, mis on kooskõlas sama kategooria kuludega aastatel 2004 ja 2006. Seega ei ole jaotusettevõtete kulude suurusel seost 2005. aasta puudujäägi suurusega.
(101)
Seetõttu ei näi 2005. aasta puudujäägi klassifitseerimine „jaotusettevõtete kahjumina” õigustatud, kuna puudujääk ei ole omistatav jaotusettevõtete poolsele meetmele, vaid pigem regulatiivsetele sätetele, millega on kehtestatud lõppkasutajate õigus saada varustatud reguleeritud tariifide eest, ning teatavas ulatuses regulatiivsetele ja poliitilistele valikutele, mis on tehtud näiteks taastuvatest energiaallikatest ja koostootmisest saadava elektritootmise toetamiseks. Sellest järeldub, et elektrisüsteemi arvepidamise puudujäägi rahastamine põhjendustes 29 kuni 32 kirjeldatud mehhanismide kaudu ei ole mitte meetod jaotusettevõtete konkreetsete kahjumite, vaid süsteemi üldise kahju heastamiseks. Ilma 2005. aasta 3 811 miljoni euro suuruse puudujäägi tunnustamise ja selle eelrahastamiseta viie peamise elektrikommunaalettevõtja poolt oleks tegelikult olnud võimatu maksta süsteemi edastamis- ja jaotuskulusid, mida tehti kõigi kasutajate huvides olenemata reguleeritud või vabaturust.
(102)
Ametlikus uurimises ei tuvastata jaotusettevõtete kasuks eelist loovate muude elementide olemasolu. Jaotusettevõtted kandsid kogu madalate reguleeritud tariifide kasulikkuse üle lõppkasutajatele ega saanud mingit kasumit müügilt ega mingit kasu kasutajate naasmisest reguleeritud turule. Sellest järeldub, et rahalisest vaatepunktist oli Hispaania jaotusettevõtete positsioon täielikult võrreldav süsteemi vahendaja positsiooniga. Selles mõttes ei ole Hispaania elektrisüsteemi raames 2005. aastal reguleeritud elektritariifide alusel elektri tarnimise kulude tunnustamine põhimõtteliselt erinev elektri ostmise kulude hüvitamisest, mida komisjon ei klassifitseerinud riigiabina ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses - nii seoses teatavatest allikatest ostetava elektriga (põhjendus 90) kui ka hulgimüügi elektriga reguleeritud tariifidega tarnimiseks (põhjendus 91).
(103)
Kuigi menetluse algatamise otsus ei ole suunatud vertikaalselt integreeritud ettevõtjatele, millesse jaotusettevõtted kuuluvad, ja mis on raamatupidamislikult ja juriidiliselt osaliselt lahutatud, hindas komisjon - et käsitleda Céntrica väiteid - ka seda, kas sellised üksused oleks võinud saada kaudset eelist, mis võib osutuda riigiabiks. Nimelt väitis Céntrica, et elektri jaemüügi alal (tarneüksuse kaudu) vabaturul tegutsevad integreeritud ettevõtjad said vältida kahjumit, ärgitades kasutajaid hakkama kasutama oma jaotusüksust. Samuti väitis Céntrica, et integreeritud ettevõtjasse kuuluval tootjal oli stiimul hoida hulgimüügi hinda kõrgel, kuna integreeritud ettevõtja jaotusüksus oleks (reguleeritud tariifiga müües) kahjumi vastu kaitstud.
(104)
Komisjon ei ole suutnud tuvastada majandusliku eelise olemasolu, mis tuleneks sellest, et elektrikasutajad valivad tarnijate asemel jaotusettevõtete teenuse. Majanduslikult ei loonud tarneüksuselt jaotusüksusele üleminek kasumit, vaid hoidis ainult nelja integreeritud kontserni (Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. ja Endesa, S.A.) tarneüksuste puhul ära kahjumi; Elcogás tegutses ainult elektri tootmissektoris. See aga ei saa tähendada eelist ülejäänud nelja vaadeldava äriühingu puhul, kuna tarneüksused oleks saanud vältida kõnealuseid kahjumeid igal juhul lihtsalt tarnelepingute lõpetamise teel. Seetõttu ei loonud süsteem tarneüksuste jaoks mitte eelist, vaid karistuse: nad kaotasid kliente. Süsteem oli ka jaotusettevõtete jaoks rahaliselt neutraalne (vt eespool selgitatud põhjused). Tootjad omalt poolt oleksid müünud oma elektri niikuinii hulgiturul.
(105)
Seoses tootjate väidetava stiimuliga hoida hulgimüügi hindu kõrgel tuleks märkida, et kuigi Hispaania ametiasutuste loodud turukeskkond võis väidetavalt luua tootjatele stiimuli hindade tõstmiseks, ei toonud tariifid ise kaasa suuremaid hulgimüügi hindu. Hindade tõstmiseks oleks tegelikult tootjate poolt olnud vaja keerukaid strateegiaid ja konkurentsivastast käitumist. Tuvastatud ei ole ühtki otsest või tajutavat põhjuslikku seost tariifide ning võimaliku kunstliku hulgimüügi hindade tõstmise vahel; see jääb tõestamata teoreetiliseks hüpoteesiks.
(106)
Samuti kaalus komisjon võimalust, et süsteem, sundides vabaturu konkurente elektriturult välja, võis anda turgu valitsevatele kontsernidele eelise, suurendades ja „kujundades ümber” nende turuosa nii, et see kaldus nelja vertikaalselt integreeritud kontserni puhul langema laias laastus kokku iga kontserni jaotusvõrgu suurusega. Ka seda hüpoteetilist eelist ei suudetud järgmistel põhjustel tuvastada.
-
Esiteks ei olnud võimalik „kliente” sama kontserni piires „ümber paigutada”. Endesa tarneüksuse poolt teenindatav tarbija piirkonnas, kus kohalik jaotusettevõte on Iberdrola, ei saanud minna üle Endesa jaotusüksusele, vaid ainult Iberdrola omale. Pealegi tõi selline üleminek reguleeritud turule integreeritud ettevõtjate jaoks kaasa netokulu, kuna see suurendas puudujääki, mida nad pidid ebasoodsatel tingimustel rahastama.
-
Teiseks ei teeninud kontsernid jaotusettevõtete poolselt müügilt mingit kasumit. Seetõttu ei saanud võimalik kasu, mis tulenenuks suuremast turuosast, tuua kasumit 2005. aastal (uurimisega hõlmatav aasta), vaid alles hilisematel aastatel, kui vabaturg oli jälle elujõuline. Selle eelise realiseerumiseks oleks kontserni jaotusüksuse poolt teenindatavad kasutajad pidanud lülituma tagasi kontserni tarneüksusele. Selles etapis oleks aga tarnija vahetamist kaalunud klient olnud vaba valima kõigi Hispaania turul tegutsevate tarnijate vahel. Seetõttu ei tuvastanud komisjon konkreetse eelise olemasolu seoses pelga suurema turuosa hoidmisega kontsernide poolt uurimisega hõlmataval perioodil.
-
Vastupidi, integreeritud kontsernide jaoks tekkis objektiivne trahv: kohustus rahastada puudujääki tingimustel, mis ei olnud tasuvad, kuna sissenõudmisõigustega saadud intressimäär oli adekvaatsest turumäärast madalam ning seega teostati sissenõudmisõiguste väärtpaberistamine arvatavalt väiksema tasu eest kui oleks saadud turumäära rakendamisel.
(107)
Eespool kirjeldatud alusel tegi komisjon järelduse, et selles osas, mis käsitleb ärikasutajate varustamist, ei andnud Hispaanias 2005. aastal kehtestatud regulatsiooni süsteem otsest ega kaudset majanduslikku eelist ei jaotusettevõtetele ega integreeritud kontsernidele, millesse nad kuulusid.
(108)
Seoses Céntrica väitega, et süsteem tegi jaotusettevõtete ja vabaturu tarnijate vahel diskrimineerivalt vahet, juhib komisjon tähelepanu asjaolule, et diskrimineerimine saab esineda siis, kui isikuid, kes on samas faktilises või juriidilises olukorras, koheldakse erinevalt, või vastupidi, erinevas faktilises või juriidilises olukorras isikuid koheldakse samamoodi.
(109)
Esiteks on väide ilmselt alusetu Elcogás S.A. puhul, kellele anti sissenõudmisõigused hoolimata sellest, et ta ei tegutsenud jaotussektoris. Teiseks ei ole ülejäänud nelja määratud äriühingu - Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A, ja Endesa, S.A. - puhul tõestatud, et neile oleks makstud hüvitist nende tegevuse eest elektrit reguleeritud tariifidega tarnivate jaotusettevõtetena, nagu selgitatakse ka põhjenduses 30. Kolmandaks ei olnud Hispaania elektrisüsteemis jaotusettevõtted ja vabaturu tarnijad niikuinii samas faktilises ja juriidilises positsioonis. Elektri reguleeritud tariifidega tarnimise kohustust täideti seadusandlike piirangute tingimustes, mis panid jaotusettevõtted toimima pelkade finants- ja tarnevahendajatena, kes rakendasid õigusaktide sätteid, samas kui vabaturu tingimustel tarnimine oli täielikult liberaliseeritud tegevus. Seetõttu ei saa Céntrica poolt vaidlustatud kohtlemise erinevus olla diskrimineerimine hoolimata asjaolust, et reguleeritud tariifide tase võis olla liberaliseerimisprotsessile kahjulik. See aga ei olnud jaotusettevõtetele ebaseadusliku riigiabi andmise tagajärg.
JÄRELDUS
(110)
Komisjoni menetluse algatamise otsuses väljendatud kahtlused lükati ametliku uurimise käigus ümber. Komisjon on veendunud, et elektri jaotusettevõtetele seoses nende keskmise suurusega ja suurtele ettevõtjatele reguleeritud tariifidega elektri tarnimise tegevusega tekkinud kulude tunnustamine Hispaania poolt ei andnud jaotusettevõtetele majanduslikku eelist ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(111)
Kuna ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kriteeriumid on kumulatiivsed, puudub vajadus teiste kriteeriumide kontrolliks. Seetõttu järeldab komisjon, et meede ei ole riigiabi elektri jaotusettevõtete kasuks. Käesolev järeldus seondub kaebuse esitaja poolt hõlmatud olukorra ja ajaperioodiga, piiramata võimalust, et komisjon uurib Hispaania poolt pärast 2005. aastat võetud meetmeid.
ON VÕTNUD VASTU KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Elektri jaotusettevõtetele seoses nende keskmise suurusega ja suurtest ettevõtetest lõppkasutajatele reguleeritud tariifidega elektri tarnimise tegevusega 2005. aastal tekkinud kulude tunnustamine Hispaania Kuningriigi poolt sissenõudmisõiguste vormis, mis anti kuningliku dekreetseadusega 5/2005 äriühingutele Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. ja Elcogás, S.A., ei ole riigiabi Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Artikkel 2
Otsus on adresseeritud Hispaania Kuningriigile.
Brüssel, 4. veebruar 2014