РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
KOMISJONI OTSUS,
11. juuni 2014,
riigiabi SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) kohta, mida Itaalia on andnud Stretto lennujaama haldusettevõtjale SO.G.A.S.
(teatavaks tehtud numbri C(2014) 3571 all)
(Ainult itaaliakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2014/944/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt eespool nimetatud artiklitele (1) ja võttes neid märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
27. oktoobril 2008. aastal teatasid Itaalia ametiasutused komisjonile Calabria piirkonna kavatsusest anda kapitalisüstide kujul abi ettevõtja SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (edaspidi „SO.G.A.S” või „abisaaja”) kantud tegevuskahjumi katmiseks. SO.G.A.S. on ettevõtja, kes haldab Stretto lennujaama (Reggio Calabria lennujaama).
(2)
Esialgse läbivaatamise käigus said komisjonile teatavaks muud meetmed, millest sai kasu sama abisaaja ja mis tõenäoliselt kujutasid endast ebaseaduslikku riigiabi. Seetõttu lisas komisjon oma uurimisse ka need meetmed.
(3)
Kuna komisjonil olevast teabest nähtus, et riigiabi oli antud enne, kui komisjon sai hinnata selle kokkusobivust siseturuga, registreeris ta juhtumi teatamata abina numbri NN 32/10 all.
(4)
Komisjon nõudis teatatud meetme kohta lisateavet 27. novembril 2008, 23. veebruaril 2009 ja 19. mail 2009. Itaalia vastas 14. jaanuaril 2009, 26. märtsil 2009 ja 9. oktoobril 2009.
(5)
20. juuli 2010. aasta kirjaga teavitas komisjon Itaaliat oma otsusest algatada ettevõtjale SO.G.A.S. antud abi suhtes Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõike 2 kohane ametlik uurimismenetlus (edaspidi „menetluse algatamise otsus”).
(6)
Komisjoni otsus uurimise algatamise kohta avaldati Euroopa Liidu Teatajas (2). Seal kutsus komisjon huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi.
(7)
19. novembri 2010. aasta kirjas esitas abisaaja oma märkused menetluse algatamise otsuse kohta. 20. detsembril 2010 edastas komisjon abisaaja märkused Itaalia ametiasutustele ja palus nendele vastust. 8. märtsil 2011 saatis komisjon meeldetuletuse ja sai Itaalia tähelepanekud 29. aprillil 2011. Muid märkusi komisjon huvitatud isikutelt ei saanud.
(8)
Itaalia ametiasutused esitasid märkused menetluse algatamise otsuse kohta 23. septembri 2010. aasta kirjaga ja 15. detsembri 2010. aasta kirjaga.
(9)
Komisjon nõudis 30. märtsi 2012. aasta kirjaga lisateavet uuritavate meetmete kohta. Itaalia ametiasutused esitasid nõutud teabe 30. aprilli 2012. aasta kirjaga.
2. MEETMETE ÜKSIKASJALIK KIRJELDUS
2.1. Abisaaja
(10)
Meetmest sai abi Reggio Calabria lennujaama haldusettevõtja SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. on aktsiaselts, mis asutati 1981. aasta märtsis Itaalia õiguse kohaselt ja mis kuulub täielikult avalik-õiguslikele asutustele.
(12)
Lennujaama reisijateveo maht suurenes 272 859 reisijalt 2004. aastal 571 694 reisijale 2012. aastal (3).
2.2. Vaidlustatud meetmed
(13)
Itaalia teatatud meede on Calabria piirkonna tehtud kapitalisüst summas 1 824 964 eurot, et katta SO.G.A.S.-i kahjum aastatel 2004 ja 2005.
(14)
Juunis 2005 ja juunis 2006 otsustasid SO.G.A.S.-i avalik-õiguslikud aktsionärid katta kahjumi, mida SO.G.A.S. oli kahel varasemal aastal kandnud (2004. aastal 1 392 900 eurot ja 2005. aastal 2 257 028 eurot), ja teha seda proportsionaalsete kapitalisüstidena. Sel ajal oli Calabria piirkonnal 50 % äriühingu aktsiatest, ülejäänud aktsiad jagunesid Reggio Calabria omavalitsuse, Reggio Calabria provintsi, Messina provintsi, Messina omavalitsuse, Reggio Calabria kaubanduskoja ja Messina kaubanduskoja vahel.
(15)
Komisjonile kättesaadava teabe kohaselt olid Reggio Calabria provints, Messina omavalitsus, Reggio Calabria omavalitsus ja Messina kaubanduskoda proportsionaalsed kapitalisüstid menetluse algatamise otsuse langetamise ajaks juba teinud.
(16)
2006. aastal kandis SO.G.A.S. veel 6 018 982 euro suurust kahjumit. Detsembris 2007 otsustasid SO.G.A.S.-i aktsionärid muuta äriühingu reservid kapitaliks ja vähendada kapitali ülejäänud kahjumi katmiseks. Selle tagajärjel oleks kapital aga vähenenud alla minimaalse taseme, mida vastavalt Itaalia õigusele nõutakse lennujaamade haldusettevõtjatelt. Selleks et kapital õigusaktidest tulenevate nõuetega uuesti kooskõlla viia, leppisid SO.G.A.S.-i aktsionärid kokku kapitali suurendamises 2 742 919 euro võrra. Kapitali suurendamiseks vahetati mõnede aktsionäride poolt juba varem märgitud võlakirjad aktsiate vastu kogusummas 2 742 919 eurot. Calabria piirkond ei kuulunud konverteeritavate võlakirjade omanikest aktsionäride hulka ja tema osa äriühingu kapitalis langes 50 %lt 6,74 %ni.
2.3. Abi andev asutus
(17)
Kõnealuste meetmete puhul on abi andev asutus Calabria piirkond.
(18)
Nagu eespool selgitatud, varustasid ka Reggio Calabria provints, Reggio Calabria omavalitsus, Messina provints, Messina omavalitsus, Reggio Calabria kaubanduskoda ja Messina kaubanduskoda ettevõtjat SO.G.A.S. avaliku sektori vahenditega, tehes seda proportsionaalsete kapitalisüstidena 2004., 2005. ja 2006. aastal kantud kahjumi katmiseks ning kapitali õigusnõuetega taas kooskõlla viimiseks.
2.4. Eelarve
(19)
Itaalia ametiasutused teatasid kapitalisüstidest summas 1 824 964 eurot, mis on proportsionaalne Calabria piirkonna osalusega ettevõtjas SO.G.A.S. ja mis kiideti heaks juunis 2005 ja juunis 2006. Lisaks - nagu on selgitatud eespool - katsid teised avalik-õiguslikud aktsionärid kahjumit samamoodi 1 824 964 euro suuruses summas. Detsembris 2007 tehti veel üks kapitalisüst summas 2 742 919 eurot.
(20)
Seega on hinnatavate meetmete eelarve 6 392 847 eurot.
2.5. Riiklikud kohtumenetlused
(21)
Calabria piirkond otsustas, et kapitalisüste, mille kohta aktsionärid tegid otsuse juunis 2005 ja juunis 2006, ei tehta enne, kui komisjon on langetanud otsuse nende heakskiitmise kohta, ning SO.G.A.S. esitas piirkonna vastu hagi Reggio Calabria üldkohtusse (Tribunale). Kohus langetas otsuse SO.G.A.S.-i kasuks ning piirkonna esitatud apellatsioonkaebus jäeti 2009. aasta mais rahuldamata.
(22)
Kohus küll möönis, et komisjoni pädevuses on otsustada, kas riigiabi meede sobib kokku siseturuga, aga oli arvamusel, et riiklikel kohtutel on pädevus otsustada, kas meede kujutab endast riigiabi. Kohus otsustas, et kõnealusel juhul ei kujutanud riiklik rahastamine endast riigiabi, kuna sellega ei moonutatud konkurentsi ega mõjutatud liikmesriikidevahelist kaubandust. Samuti täheldas kohus, et järgiti turumajanduses tegutseva investori põhimõtet, sest ajal, kui seda abi anti, oli põhjust eeldada pikemas perspektiivis kasumisse jõudmist, olenemata 2004. ja 2005. aastal kantud kahjumist.
(23)
Piirkond vaidlustas kohtu otsuse sellel alusel, et meede kujutas endast riigiabi ja et seega ei oleks tohtinud seda rakendada enne heakskiitva otsuse vastuvõtmist komisjoni poolt. Detsembris 2009 teavitasid Itaalia ametiasutused komisjoni, et see kaebus on tagasi lükatud ja et puuduvad edasised menetlusetapid, millega saaks vaidlustada avaliku sektori vahendite andmist ettevõtjale SO.G.A.S.
3. AMETLIKU UURIMISMENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED
(24)
Menetluse algatamise otsuses asus komisjon esialgsele seisukohale, et piirkonna ja teiste avalik-õiguslike aktsionäride tehtud proportsionaalsed kapitalisüstid 2004. ja 2005. aastal kantud kahjumi katmiseks ning otsus, mille SO.G.A.S.-i aktsionärid tegid kapitalisüsti kohta detsembris 2007, kujutavad endast riigiabi järgmistel põhjustel:
a)
need seisnesid SO.G.A.S.-ile vahendite ülekandmises mitmelt piirkondlikult ja kohalikult asutuselt, nimelt Calabria piirkonnalt, Reggio Calabria provintsilt, Messina omavalitsuselt ja Reggio Calabria omavalitsuselt, või avaliku õiguse alusel moodustatud kohalikelt sõltumatutelt organitelt, nimelt Reggio Calabria kaubanduskojalt ja Messina kaubanduskojalt; seega hõlmasid need riigi vahendeid ja olid seostatavad riigiga;
b)
need ei vastanud turumajanduses tegutseva investori põhimõttele ning andsid seega SO.G.A.S.-ile valikulise eelise;
c)
need moonutasid konkurentsi ja mõjutasid liikmesriikidevahelist kaubandust.
(25)
Komisjon asus esialgsele seisukohale, et vaidlustatud meetmed on siseturuga kokkusobimatud. Esiteks oli Itaalia sõnaselgelt väitnud, et SO.G.A.S.-ile ei olnud antud ülesannet osutada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid. Teiseks olid Itaalia ametiasutused kinnitanud, et meetmed ei seostunud ühegi konkreetse investeeringuga lennujaama; komisjon järeldas esialgu, et meetmete kokkusobivust ei saa hinnata lennujaamade rahastamise ja piirkondlikest lennujaamadest opereerivate lennuettevõtjate riiklikku stardiabi käsitlevates suunistes (edaspidi „2005. aasta lennundussuunised”) (4) sätestatud kriteeriumide alusel. Kolmandaks, olenemata nende väitest, et SO.G.A.S. oli raskustes olevate äriühingute päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antavat riigiabi käsitlevate suuniste (5) (edaspidi „riigiabi suuniste”) tähenduses raskustes äriühing, olid Itaalia ametiasutused ka osutanud, et need meetmed ei olnud osa ümberkorraldamiskavast ja et sellist kava ei olnud olemas. Viimaks asus komisjon seisukohale, et need meetmed on kokkusobimatud regionaalabi suunistega aastateks 2007-2013 (edaspidi „regionaalabi suunised”), (6) millega sätestati raamistik Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktide a ja c alusel antava riigiabi hindamiseks.
(26)
Seoses hagidega, mis esitati Itaalia kohtutesse piirkonna vastu tema keeldumise tõttu maksta oma proportsionaalne osa enne komisjoni heakskiitu vastavalt riigiabi eeskirjadele, arvas komisjon, et arvestades ELi õiguse ülimuslikkust riikliku õiguse suhtes ja kuni teatist ei olnud ametlikult tühistatud, oli Itaalia kohustatud täitma Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikes 3 sätestatud kavatsetud meetmete rakendamiskeeldu. Seetõttu asus komisjon seisukohale, et Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõike 3 kohase kavatsetud meetmete rakendamiskeelu ülimuslikkuse tõttu tulnuks jätta arvestamata riiklike kohtute võetud seisukoht ja Itaalia ametiasutused ei oleks tohtinud rakendada teatatud meedet seni, kuni riigiabi käsitlev menetlus veel kestis.
4. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
(27)
Ainus huvitatud isik, kellelt komisjon sai märkusi, oli abisaaja SO.G.A.S., kes toetas ja täiendas väiteid, mida Itaalia ametiasutused olid esitanud ametliku uurimise ajal.
4.1. Abi olemasolu
(28)
SO.G.A.S. märkis, et hinnatavad meetmed ei kujutanud endast riigiabi, sest kõik Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumid ei olnud täidetud. Täpsemalt väitis SO.G.A.S., et meede i) ei mõjutanud liikmesriikidevahelist kaubandust, või alternatiivina ii) ei andnud SO.G.A.S.-ile valikulist majanduslikku eelist ega iii) moonutanud ega ähvardanud moonutada konkurentsi.
(29)
SO.G.A.S. väitis, et vaidlusalused meetmed anti tavapärastes turutingimustes ja seega vastasid need turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttele. Need olid kooskõlas Itaalia tsiviilseadustiku artiklitega 2446 ja 2447, millega nõutakse, et kui piiratud vastutusega äriühing on kaotanud enam kui kolmandiku oma kapitalist, peavad selle aktsionärid äriühingu likvideerimise vältimiseks tema kahjumi hüvitama. Kui aktsionärid ei oleks katnud SO.G.A.S.-i, lennujaama haldusfirma kahjumit, oleks see tähendanud loobumist (ministri 12. novembri 1997. aasta korralduse (DM) nr 521 artikli 13 tähenduses) Stretto lennujaama osalisest haldamisest, mis oli tehtud ettevõtjale SO.G.A.S. ülesandeks 1997. aasta dekreetseaduse nr 67 artikliga 17, ning see oleks muutnud võimatuks tagada edaspidi lennujaama täieliku haldamisega seotud kontsessiooni täitmise, mille kohta oli esitatud taotlus transpordiministrile. Seega oli põhjust eeldada, et samalaadse valiku ees seisev erainvestor oleks toiminud samamoodi, et oma osaluse väärtust suurendada.
(30)
Abisaaja juhtis tähelepanu asjaolule, et Reggio Calabria üldkohus oli 2008. aasta juunis tellinud äriühingu sõltumatu hindamise, mille kohaselt oli äriühingu väärtus vahemikus 12-17 miljonit eurot.
(31)
Et tõendada äriühingu kasumlikkuse saavutamise väljavaateid, esitas abisaaja komisjonile äriplaani, mille väliskonsultant oli SO.G.A.S.-ile koostanud 2008. aasta oktoobris ja milles prognoositi, et äriühing taastab elujõulisuse 2013. aastaks.
(32)
Juulis 2007 avaldati pakkumiskutse SO.G.A.S.-i osaliseks erastamiseks. Itaalia-Argentina ühisettevõte (associazione temporanea di imprese ehk ATI) esitas pakkumuse SO.G.A.S.-i kapitalist 35 % omandamiseks. SO.G.A.S.-i aktsionäride arvates oli see pakkumus majanduslikult ebasoodne. 2010. aasta märtsis avaldati uus pakkumiskutse 35 % SO.G.A.S.-i aktsiate omandamiseks. SO.G.A.S.-i sõnul nähtus kahest vastuseks saadud sooviavaldusest koos konsortsiumi algse pakkumusega, et turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtet oli järgitud.
(33)
Samuti väitis SO.G.A.S., et komisjon järeldas ekslikult, nagu saaksid Stretto lennujaama kasutavad reisijad kasutada ka Catania, Lamezia Terme või Crotone lennujaama, olenevalt nende elukohast, ja nagu võinuksid vaidlusalused meetmed moonutada seega lennujaama haldajate vahelist konkurentsi.
(34)
Esiteks on Stretto ning Catania, Lamezia Terme ja Crotone lennujaamad piirkondlikud otseühendusi pakkuvad lennujaamad, mille teeninduspiirkonnad ei kattu. Samuti ei konkureerinud Stretto lennujaam ühegi teise Itaalia ega Euroopa Liidu lennujaamaga. Calabriale iseloomulikud geograafilised ja taristut puudutavad omadused välistavad Stretto lennujaama ja naabruses asuvate Itaalia lennujaamade teeninduspiirkondade igasuguse võimaliku kattuvuse. Lamezia Terme lennujaam asub enam kui 130 kilomeetri, ligikaudu tunniajase autosõidu kaugusel Strettost. Samuti puudub kiire otseühendus Stretto ja Crotone lennujaama vahel, mis asub rohkem kui kolme tunni tee kaugusel. Catania lennujaam asub teises geograafilises piirkonnas, rohkem kui 130 kilomeetri kaugusel, kuhu autoga sõites kuluks 1 tund ja 30-40 minutit.
(35)
SO.G.A.S. esitas tabeli, kus oli näidatud korrelatsioonikordaja Stretto lennujaama ning Lamezia Terme, Crotone ja Catania lennujaamadesse saabuvate reisijate voo vahel. Tema sõnul ilmnes tabelist, et Stretto kaudu lendavad reisijad kujutavad endast uut piirkondliku liikluse komponenti. Lennujaama sulgemisel kaoks seega osa nõudlusest transporditeenuste järele, mitte see ei jaotuks teiste lennujaamade vahel. Samuti esitas SO.G.A.S. tabeli tõendamaks, et kontrollitavad meetmed tekitasid tõepoolest piirkonnas uue nõudluse lennutransporditeenuste järele, tuues kasu nii Stretto ja muude kohalike ning ELi lennujaamade vaheliste uute liinide käimapanekust huvitatud lennuettevõtjatele kui ka teistele lennujaamadele, kes täheldasid suuremat nõudlust.
(36)
SO.G.A.S. lükkas tagasi komisjoni esialgse järelduse, et meetmed võinuksid moonutada lennuettevõtjate vahelist konkurentsi. Ühelegi lennuettevõtjale ei suunatud avaliku sektori vahendeid väiksemate maandumistasude või muude soodsate tingimuste võimaldamise kaudu. Lennujaama maandumistasud ja muud käitamistingimused kehtestas pädev asutus ja lennujaama haldajal ei olnud siin otsustusõigust. Viimaks väitis SO.G.A.S., et Strettot teenindas peamiselt Alitalia (mis sooritas igapäevasest kaheksast lennureisist kuus) ja et puudusid märgid tellimuslende tegevate ettevõtjate või odavlennuettevõtjate huvist panna käima uued Stretto lennujaamast väljuvad liinid.
(37)
SO.G.A.S. järeldas, et kui komisjon hindas meetme mõju konkurentsile ja liikmesriikidevahelisele kaubandusele, oleks ta pidanud võtma rohkem arvesse konkreetseid asjaolusid ja sedastama, et meede ei kujutanud endast riigiabi.
4.2. Abi kokkusobivus
(38)
Küsimuses, kas meetmeid võiks pidada kokkusobivaks vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktile c, väitis SO.G.A.S., et hinnatava avaliku sektori rahastamise eesmärk oli säilitada lennujaama haldaja tegevuse järjepidevus ja teatud majandustegevuse areng. Seda eesmärki õigustati asjaoluga, et väikesed lennujaamad ei teeni üldiselt piisavalt kasumit, et katta ohutus- ja turvanõuete täitmiseks vajalikke kulusid. Lisaks oleks Stretto lennujaamal tekkinud suuri raskusi tellimuslende tegevate ja odavlennuettevõtjate vastuvõtmisega, arvestades lennujaama taristut ning sellest tulenevaid riikliku lennuameti ENAC (7) kehtestatud piiranguid.
(39)
Pealegi oli Stretto lennujaam liigitatud ENACi parameetrite kohaselt II taseme lennujaamaks. See liigitus põhines taristu mõõtmetel, mitte reisijate arvul; kehtis nõue, et väikese reisijate arvuga lennujaamad kannavad ohutusnormidele vastamiseks samu kulusid kui üle miljoni reisija teenindavad lennujaamad.
(40)
Uuritava riigipoolse rahastamiseta oleks lennujaam olnud sunnitud turult lahkuma ja sellel oleksid piirkondlikul tasandil olnud halvad tagajärjed elanike liikuvusele. Samuti ei oleks aktsionärid saanud seetõttu oma investeeringult tulu.
(41)
Viimaks või muu võimalusena väitis SO.G.A.S., et kõnealuse juhtumi suhtes tuleb kohaldada komisjoni otsust 2005/842/EÜ (8) üldist majandushuvi pakkuvate teenuste kohta ning et neid meetmeid võinuks igal juhul pidada siseturuga kokkusobivaks ja vabastada need sel põhjusel teavitamiskohustusest.
(42)
SO.G.A.S. väitis, et kuna vaatlusperioodil ei ületanud reisijatevedu lennujaamas miljonit reisijat aastas, siis oli lennujaama käitamine otsuse 2005/842/EÜ artikli 2 lõike 1 punkti d kohaselt üldist majandushuvi pakkuv teenus. SO.G.A.S. juhtis tähelepanu sellele, et vastavalt 25. juuli 1997. aasta dekreetseadusele nr 250 võib kohalikel ametiasutustel olla osalus üksnes äriühingutes, millele on antud ülesanne osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust. SO.G.A.S. oli alati olnud Calabria ja Messina kohalike ametiasutuste omanduses ning see oli eelduslikuks tõendiks, et lennujaama käitamine liigitus üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamiseks. Tõendamaks, et lennujaama käitamine oli tõepoolest üldist majandushuvi pakkuv teenus, esitas SO.G.A.S. Reggio Calabria omavalitsuse 27. juuli 2010. aasta ja 19. juuni 2010. aasta otsused, milles osutati lennujaamateenuste olulisusele piirkondlikul tasandil.
(43)
Avalike teenuste eest makstav hüvitis piirdus kahjumiga, mida lennujaama haldaja kandis üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisel, ning vastas seega otsuse 2005/842/EÜ artikli 5 lõikes 1 sätestatud vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtetele. Kuna puudus õigusakt, millega lennujaama haldajale oleks tegelikult antud ülesanne osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust, tegi SO.G.A.S. ettepaneku koostada leping, millega oleks kõrvaldatud kõik kahtlused nelja Altmarki (9) tingimuse täitmise suhtes Stretto lennujaamas.
5. ITAALIA AMETIASUTUSTE MÄRKUSED
(44)
Menetluse algatamise otsuses märkis komisjon, et Itaalia kinnituse kohaselt ei olnud SO.G.A.S.-ile ametlikult antud ülesannet osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust, nii et vaidlusaluseid meetmeid ei saanud hinnata üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevate eeskirjade alusel.
5.1. Küsimus, kas lennujaama tegevus on üldist majandushuvi pakkuv teenus
(45)
Uurimise käigus väitis Itaalia, et hinnatavad meetmed olid hüvitis SO.G.A.S.-ile üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest. Itaalia ametiasutused väitsid, et kuna puudusid tõendid vastupidise kohta, siis järelhindamisel oleks saanud järeldada, et SO.G.A.S.-i puhul olid üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid puudutavad ELi nõuded täidetud.
(46)
Itaalia arvas, et komisjoni käsitusviisis peeti üldist majandushuvi pakkuvate teenuste puhul liiga kaalukaks vormilisi, mitte sisulisi nõudmisi. Oma väite toetuseks esitas Itaalia põgusa hinnangu nelja Altmarki kriteeriumi kohta. Itaalia väitis, et tegelikult oli SO.G.A.S.-ile antud ülesanne osutada avalikku teenust. See ülesanne oli otseselt ja kaudselt kinnitatud kohalike ametiasutuste väljastatud mitme haldusaktiga. Itaalia esitas Reggio Calabria omavalitsusnõukogu 17. oktoobri 2007. aasta koosoleku protokolli, kus nõukogu otsustas subsideerida lennujaama haldaja kahjumit, ning sama organi 16. juuni 2009. aasta ja 31. detsembri 2009. aasta koosoleku protokollid, millest tema sõnul nähtus, et lennujaama tegevus kujutas endast üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid. 17. oktoobri 2007. aasta koosoleku protokollis öeldakse, et „vastavalt Calabria piirkonna võetud seisukohale oli teatav Reggio Calabria lennujaama tegevus vajalik üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamiseks, ning Reggio Calabria oli määranud SO.G.A.S.-ile mitu avaliku teenindamise kohustust, et tagada avaliku huvi nõuetekohane järgimine; kõnealustel juhtudel võisid kohalikud ametiasutused subsideerida selliste kohustuste täitmisel lennujaama haldajale tekkinud lisakulusid, mille puhul ei olnud võimalik kogu lennujaama käitamist käsitada millegi muu kui üldist majandushuvi pakkuva teenusena”.
(47)
Üldisemalt oli Calabria piirkond osaline Lamezia Terme, Crotone ja Reggio Calabria lennujaamade arendamise protokollis, milles selgitati, et lennujaamateenused on piirkonna majanduslikule ja sotsiaalsele arengule üliolulised avalikud teenused ning järelikult võiks neid rahastada ELi, riigi või piirkondlikest vahenditest.
(48)
Samuti rõhutas Itaalia, et 28. detsembril 2008 palus lennujaama haldaja katta aktsionäridel oma kahjum konkreetselt seoses oma avaliku teenindamise kohustusega, ja väitis, et ükski eraettevõtja ei osutaks lennujaama haldamise teenust üksnes kommertstingimustel. Seega oli esimene Altmarki test läbitud.
(49)
Näitajad, mille alusel hüvitist arvestati, saanuks hõlpsasti tuletada SO.G.A.S.-i bilansist, mis andis läbipaistva ülevaate tegevuskuludest. Avaliku sektori rahastamine piirdus kahjumi summaga ja abisaajale ei antud täiendavalt mingit kasumit.
(50)
Seoses kolmanda Altmarki testiga väitis Itaalia, et avalike teenuste puhul ei ole avalik-õigusliku aktsionäri tegevus võrreldav erainvestori omaga. Avalik-õigusliku asutuse käitumist saanuks õigustada avaliku huvi eesmärkidega, mis takistasid turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte kohaldamist. Sellisel juhul ei olnud avalik-õiguslike aktsionäride käitumine ajendatud ärilistest kaalutlustest ning järelikult ei saanud neid võrrelda turuinvestori käitumisega. Itaalia järeldas, et kolmas Altmarki test, millega ilmselt nõutakse turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte kohaldamist, ei olnud kontrollitava juhtumi puhul asjakohane.
(51)
Itaalia ütles, et kuna SO.G.A.S.-i tegevus kujutas endast üldhuviteenust, saanuks kapitalisüste järelhindamise alusel käsitada hüvitisena nende teenuste osutamise eest ja seega ei olnud tegemist riigiabiga.
5.2. Abi kokkusobivus
(52)
Itaalia väitis, et kui meetmeid käsitatakse riigiabina, tuleks neid igal juhul pidada kokkusobivaks vastavalt otsuse 2005/842/EÜ artikli 2 lõikele 1.
5.3. Konkurentsimoonutuste puudumine
(53)
Itaalia osutas 2005. aasta lennundussuuniste punktile 39, mille kohaselt peetakse väikestele piirkondlikele lennujaamadele (D kategooria) eraldatud toetuste mõju konkurentsi moonutamiseks ning kaubavahetuse mõjutamiseks vastupidiselt ühisele huvile väheseks.
(54)
Veel väitsid Itaalia ametiasutused, et lennujaama tegevus ei olnud kasumlik. Seda tõendas asjaolu, et kuigi esialgset kavatsust äriühing osaliselt erastada reklaamiti ulatuslikult, ei suudetud seda siiski edukalt ellu viia. Arvestades, et võimalikud investorid oleksid pidanud tegelema järgmistel aastatel oodatava kahjumi katmisega, nagu nähtus pakkumiskutses avaldatud äriplaanist, ja et ainsat laekunud pakkumist peeti majanduslikult ebasoodsaks, oli selge, et tegevus oli oma laadilt kahjumlik. Lisaks kinnitas asjaolu, et pakkujad ei olnud valmis katma võimalikku tulevast kahjumit piiramatus ulatuses, vaid üksnes eelnevalt kindlaksmääratud piirides, et tegemist ei olnud investoritele atraktiivse turuga, ning see omakorda tähendas, et meetmed ei saanud liikmesriikidevahelist kaubandust mõjutada.
6. ITAALIA TÄHELEPANEKUD HUVITATUD ISIKUTE ESITATUD MÄRKUSTE KOHTA
(55)
27. aprilli 2012. aasta kirjaga saatsid Itaalia ametiasutused Calabria piirkonna nimel komisjonile tähelepanekud SO.G.A.S.-i märkuste kohta.
(56)
Itaalia toetas SO.G.A.S.-i argumente, sealhulgas SO.G.A.S.-i väidet, et hinnatavad meetmed seostusid üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisega, mis Itaalia arvates tähendas, et neid ei saanud käsitada riigiabina.
(57)
Samuti väitis Itaalia, et meetmed ei moonutanud konkurentsi ega mõjutanud liikmesriikidevahelist kaubandust.
7. ABI HINDAMINE
7.1. Abi olemasolu
(58)
Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 on sätestatud, et kui Euroopa Liidu toimimise lepingus ei ole sätestatud teisiti, „on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust”.
(59)
Artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumid on kumulatiivsed: kontrollitavad meetmed on Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt riigiabi üksnes juhul, kui täidetud on kõik eespool nimetatud tingimused. Seega peab rahaline abi
a)
olema saadud riigilt või riigi ressurssidest,
b)
soodustama teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist,
c)
kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi ja
d)
mõjutama liikmesriikidevahelist kaubandust.
(60)
Oma otsuses Leipzig-Halle lennujaama kohtuasjas (10) leidis Üldkohus, et tsiviillennujaama ehitamine ja käitamine kujutab endast majandustegevust. Ainus erand on teatav tegevus, mis kuulub üldjuhul avaliku võimu teostamise juurde ja mida seega ei saa käsitada majandustegevusena. Sellise tegevuse riigipoolne rahastamine ei kuulu riigiabi eeskirjade kohaldamisalasse. Seega ei ole kahtlust, et SO.G.A.S. on riigiabi käsitlevate õigusaktide kohaselt ettevõtja, kuivõrd ta haldab Stretto lennujaama ning pakub lennujaamas tegutsevatele ettevõtjatele (eelkõige lennuettevõtjatele) tasu eest lennujaamateenuseid.
7.1.1. Riigi ressursid
(61)
Riigiabi mõiste laieneb igale otsesele või kaudsele soodustusele, mida rahastatakse riigi ressurssidest ja mille annab kas riik ise või mis tahes vahendav asutus talle riigi antud volituste kohaselt. Seega kohaldatakse seda kõikide soodustuste suhtes, mida annavad liikmesriikide piirkondlikud või kohalikud asutused, olenemata nende staatusest ja liigist (11).
(62)
Menetluse algatamise otsuse punktides 27 ja 28 märkis komisjon, et hinnatavad meetmed seisnesid SO.G.A.S.-ile vahendite ülekandmises mitmelt piirkondlikult ja kohalikult asutuselt, nimelt Calabria piirkonnalt, Reggio Calabria provintsilt, Messina omavalitsuselt ja Reggio Calabria omavalitsuselt. Seetõttu asus komisjon seisukohale, et vaidlusalused meetmed hõlmasid riigi ressursse ja olid seostatavad riigiga. Samuti käsitas komisjon riigi ressurssidena Itaalia kaubanduskodade ressursse. Kaubanduskojad on avalik-õiguslikud asutused, mille tegevust reguleeritakse avaliku õigusega; järelikult moodustavad need osa avalikust haldusest ja täidavad avalikke ülesandeid, ning sellest tulenevalt leidis komisjon, et nende otsused on omistatavad Itaaliale. Sellel alusel kujutasid Messina kaubanduskoja ressursid endast riigi ressursse ja nende ülekandmise sai seostada riigiga. Uurimise käigus ei vaidlustanud ei Itaalia ega ükski teine huvitatud isik seda esialgset järeldust.
(63)
Seetõttu kinnitab komisjon, et kõigi hinnatavate meetmete võtmine võimaldati riigi ressursside kaudu ja need on seostatavad riigiga.
7.1.2. Valikuline majanduslik eelis
(64)
Riigipoolne rahastamine on valikuline, kuna sellest sai kasu üksainus ettevõtja, SO.G.A.S. Rahastamisega kaetakse SO.G.A.S.-i kahjum, mis on tekkinud tavapärase äritegevuse käigus.
(65)
Kuivõrd lennujaamataristu ehitamine ja käitamine on majandustegevus, asub komisjon seisukohale, et SO.G.A.S.-i, kõnealuse taristu haldaja riigipoolne rahastamine selliste kulude katmiseks, mida lennujaama haldaja peaks tavajuhul ise kandma, annab SO.G.A.S.-ile majandusliku eelise, sest see tugevdab tema turupositsiooni ja takistab turujõududel oma tavalist mõju avaldada (12).
(66)
Kuigi esialgses etapis väitis Itaalia, et lennujaamale ei olnud ametlikult antud ülesannet osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust, märgib komisjon, et pärast menetluse algatamise otsuse vastuvõtmist muutis Itaalia oma seisukohta ja väitis, et vaidlusalune riigipoolne rahastamine oli tegelikult riigipoolne hüvitis avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest (13).
(67)
Oma otsuses Altmarki kohtuasjas kehtestas Euroopa Kohus järgmised testid, et teha kindlaks, kas üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise eest makstud hüvitis andis Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 kohase eelise (14):
1)
abi saav ettevõtja peab olema reaalselt vastutav avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ja see kohustus peab olema täpselt määratletud (edaspidi „esimene Altmarki test”),
2)
parameetrid, mille alusel see hüvitis arvutatakse, peavad olema eelnevalt objektiivsel ja läbipaistval viisil kindlaks määratud (edaspidi „teine Altmarki test”);
3)
hüvitis ei tohi olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit (edaspidi „kolmas Altmarki test”);
4)
kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud konkreetsel juhul avalikus hankemenetluses, mis võimaldab välja valida kandidaadi, kes suudab üldsusele asjaomaseid teenuseid osutada kõige odavamalt, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimise ja asjaomase avaliku teenindamise nõudluse rahuldamiseks vajalike sobivate transpordivahenditega varustatud ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades nende kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit (edaspidi „neljas Altmarki test”).
7.1.2.1. Esimene Altmarki test
(68)
Altmarki esimese testi nõue langeb kokku Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõikes 2 sätestatud nõudega, et teenuste osutamine tuleb selgelt anda ja määratleda (15).
(69)
Esiteks kuuluvad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 alla üksnes „ettevõtjad, kellele on antud üldist majandushuvi esindavate teenuste osutamine”. Euroopa Kohus on järjepidevalt rõhutanud vajadust teenuse osutamise andmise akti järele (16). See ülesande andmise akt on vajalik ettevõtja ja riigi kohustuste määratlemiseks. Sellise ametliku akti puudumisel ei ole ettevõtja konkreetne ülesanne teada ja ei ole võimalik välja selgitada, mis võiks olla õiglane hüvitis (17). Seetõttu kuulub vajadus üldist majandushuvi pakkuva teenuse selge määratluse järele lahutamatult ülesande andmise idee juurde ning tuleneb seega otseselt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõikest 2. Kui ettevõtjale antakse teenuse osutamine, on see loogiliselt võttes vaja ka määratleda.
(70)
Juba 2001. aastal juhtis komisjon oma teatises üldist majandushuvi pakkuvate teenuste kohta tähelepanu seosele ülesande andmise määratluse ning vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2 osutatud üldist majandushuvi esindava teenuse eest antava hüvitise vajaduse ja proportsionaalsuse vahel (18). Teatise punktis 22 öeldakse: „Igal juhul tuleb avaliku teenuse eesmärk selgelt määratleda ja näha selle osutamine sõnaselgelt ette riigiasutuse kaudu […], välja arvatud juhtudel, kui kohaldatakse artikli 106 lõiget 2. Seda kohustust on vaja õiguskindluse ja kodanikele vajaliku läbipaistvuse tagamiseks ning see on komisjonile hädavajalik proportsionaalsuse hindamiseks”. Seega on ülesande andmine ja määratlemine mis tahes hüvitise proportsionaalse taseme mõtestatud hindamise loogiline eeltingimus. Liidu kohtud on järjepidevalt rõhutanud vajadust avaliku teenindamise kohustuse selge määratlemise järele nii Altmarki erandi kui ka Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamiseks (19).
(71)
Seda arusaama kinnitab ühenduse 2005. aasta raamistik riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena (20). Raamistiku punktis 8 sätestatakse, et avaliku teenuse eest antav hüvitis, mis kujutab endast Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt riigiabi, võidakse lugeda siseturuga kokkusobivaks, kui see vastab raamistikus sätestatud tingimustele. Eelkõige hõlmavad need tingimused üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise ülesande andmist ühe või mitme ametliku aktiga, milles muu hulgas määratakse kindlaks avaliku teenindamise kohustuse täpne sisu ja kestus, hüvitise väljaarvutamise, kontrollimise ja läbivaatamise parameetrid ning ülemääraste hüvitiste vältimise ja tagasimaksmise kord (raamistiku punkt 13).
(72)
Komisjoni 2011. aasta teatises Euroopa riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes (21) öeldakse samuti, et üldist majandushuvi pakkuvad teenused ja avaliku teenindamise kohustused peavad olema eelnevalt selgelt määratletud. Teatise punktis 51 sätestatakse: „Aluslepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamiseks tuleb üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesanne anda ühele või mitmele ettevõtjale. Riik peab kõnealustele ettevõtjatele andma eriülesande. Ka esimese Altmarki kriteeriumi kohaselt peab ettevõtja täitma avaliku teenindamise kohustust. Seega on Altmarki kohtupraktika eeskujul vaja avaliku teenuse osutamise ülesande andmise dokumenti, milles oleks kindlaks määratud asjaomase ettevõtja ja ametiasutuse kohustused”. Punktis 52 sätestatakse, et avaliku teenuse osutamise ülesanne tuleb anda ühe või mitme aktiga, milles sätestatakse vähemalt avalike teenuste osutamise kohustuse täpne laad ja kestus, asjaomane ettevõtja ja vajaduse korral territoorium, asjaomase ametiasutuse poolt ettevõtjale antud ainu- või eriõiguste laad, hüvitise väljaarvutamise, kontrollimise ja läbivaatamise parameetrid ning ülemääraste hüvitiste maksmise vältimise ja tagasinõudmise kord.
(73)
Itaalia ametiasutused aga väidavad, et komisjoni lähenemine on liiga formaalne ja et SO.G.A.S.-ile anti tegelikult ülesanne osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust; siin tuginevad nad suuremalt jaolt dokumentidele, mis on kõnealuste meetmete heakskiitmisest hilisema kuupäevaga.
(74)
Itaalia sõnul saab asjaolu, et Stretto lennujaama haldamine kujutab endast üldist majandushuvi pakkuvat teenust, tuletada mitmest piirkondlikust otsusest, milles osutatakse lennujaamateenustega seotud avalikule huvile ja nende teenuste otsustavale rollile piirkonna majanduslikus arengus. Nendes piirkondlikes otsustes ei esitata aga lennujaama haldajale ülesandeks antud väidetava üldist majandushuvi pakkuva teenuse ühtegi selgesõnalist määratlust ega selle hüvitamise eeskirju. Lisaks võeti kõnealused aktid vastu pärast 2007. aastat, seega koostati need väidetavate üldist majandushuvi pakkuvate teenuste alustamise järel ehk pärast lennujaama tegevust aastatel 2004-2006. Samuti ei ole Itaalia teinud komisjonile kättesaadavaks ühtegi muud 2004. aastale eelnevat dokumenti, milles kirjeldataks abisaajale pandud eeldatavate avaliku teenindamise kohustuste ulatust.
(75)
Seetõttu arvab komisjon, et kõnealusel juhul ei ole väidetava üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamist abisaajale nõuetekohaselt ülesandeks antud.
(76)
Komisjon ei saa nõustuda Itaalia ametiasutuste väitega, et üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamist saab õiguspäraselt hüvitada ka juhul, kui teenust ei ole eelnevalt määratletud üldist majandushuvi pakkuva teenusena ja abisaajale sellel alusel ülesandeks antud. Kui see oleks nii, oleks liikmesriikidel vabadus muuta omal äranägemisel tagantjärele hinnangut vajaduse kohta määrata avaliku teenindamise kohustusi. Kui ettevõtja kannab tegevuskahjumit, saaksid liikmesriigid anda sellele ettevõtjale avaliku teenindamise kohustused ja maksta ettevõtja toetuseks hüvitist, olenemata mis tahes eelhinnangust vajaduse kohta osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust. Seda käsitusviisi ei saa ühildada nõudega, et üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine tuleb teha ettevõtjale ülesandeks ühe või mitme aktiga, milles on muu hulgas sätestatud avaliku teenindamise kohustuse sisu ja kestus, hüvitise arvutamise, kontrollimise ja läbivaatamise parameetrid ning vajalik ülemääraste hüvitiste maksmise vältimise ja tagasimaksmise kord. Itaalia ametiasutuste väitest, et lennujaamateenused on piirkonna majandusliku arengu jaoks olulised, ei piisa tõendamaks, et üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine anti nõuetekohaselt abisaajale, sest avaliku teenindamise kohustused ja hüvitise maksmist käsitlevad eeskirjad ei olnud eelnevalt läbipaistvalt määratletud.
(77)
Pealegi looks Itaalia ametiasutuste soovitatud toimimisviis - lähtekoht, et liikmesriigid võivad üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise anda tagantjärele - luua soodsama olukorra liikmesriikidele, kes on rikkunud teatamiskohustust ja rakendamiskeeldu. Need liikmesriigid saaksid väita, et ettevõtjale õigusvastaselt antud abi oli tegelikult vajalik nende avaliku teenindamise kulude katmiseks, mida abisaaja juhtumisi osutas, kuigi neid teenuseid ei olnud eelnevalt määratletud ega ettevõtjale ülesandeks antud. Aga liikmesriigid, kes on otsustanud täita oma teatamiskohustust, on pidanud üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise eelnevalt selgelt andma ja määratlema, et vastata üldist majandushuvi pakkuva teenuse eeskirjadele ja Altmarki kohtupraktikale.
(78)
See õhutaks liikmesriike jätma teatamata uuest riigiabist, vastupidiselt hästi väljakujunenud põhimõttele, et liikmesriigid, kes ei teata riigiabist, ei või saada soodsamat kohtlemist kui liikmesriigid, kes seda teevad (22).
(79)
Kokkuvõtteks järeldab komisjon, et esimene Altmarki test ei ole läbitud; samuti on komisjon seisukohal, et ka teised Altmarki testid ei ole läbitud, ja seda alltoodud põhjustel.
7.1.2.2. Teine Altmarki test
(80)
Hüvitise arvutamise parameetrid on jäänud eelnevalt kindlaks määramata. Aktides, millega Itaalia ametiasutuste väitel antakse ülesanne osutada teenuseid, ei nimetata üksikasjalikult, milliseid teenuseid abisaaja osutab, ega kehtestata ühtegi mehhanismi hüvitise maksmiseks avaliku ülesande eest, mis abisaajale on väidetavalt antud.
7.1.2.3. Kolmas Altmarki test
(81)
Kolmanda Altmarki testi kohaselt ei tohi saadud hüvitis olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuste täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit.
(82)
Komisjon ei saa nõustuda Itaalia väitega, et kuna rahastamisel piirduti tegevuskahjumi tasaarvestamisega, sai lennujaam üksnes avaliku teenindamise kohustuse täitmiseks nõutavat riigi raha. Hüvitise proportsionaalsuse hindamise aluspõhimõte on see, et hüvitist võib maksta üksnes nende netokulude alusel, mis on avalik-õiguslikule ettevõtjale tekkinud avaliku teenindamise kohustuse täitmisel. Kuna abisaajale pandud kohustusi ei ole selgelt määratletud, ei saa komisjon üheselt välja selgitada, milliseid kulusid oleks tulnud hüvitise arvutamisel arvesse võtta.
(83)
Isegi kui lennujaama haldamist tervikuna saab käsitada üldist majandushuvi pakkuva teenusena, ei kuulu selle hulka teatav tegevus, mis ei ole otseselt seotud põhitegevusega, sealhulgas maa peal ja hoonetes tehtavad ehitustööd ning maa ja hoonete rahastamine, kasutamine ja rentimine lennujaamas paiknevate ametiruumide, ladude, hotellide ja äriettevõtjate tarbeks, samuti kaupluste, restoranide ja parkimisplatside jaoks, ning seega ei saa neid subsideerida vastavalt üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevatele eeskirjadele. Itaalia ametiasutused ei ole esitanud ühtegi tõendit, et tegevust, mis ei ole otseselt lennujaama põhitegevusega seotud, ei ole subsideeritud, nagu on nõutud 2005. aasta lennundussuuniste punktis 34 ja punkti 53 alapunktis iv.
7.1.2.4. Neljas Altmarki test
(84)
Neljanda Altmarki testi kohaselt peab hüvitis piirduma minimaalselt vajalikuga, et seda ei käsitataks abina. See test peetakse läbituks, kui hüvitise saaja on valitud pärast hankemenetluse võitmist või, kui see ei ole kohaldatav, kui hüvitis arvutatakse välja tõhusa ettevõtja kulude alusel.
(85)
Praegusel juhul ei valitud abisaajat välja avalikus hankemenetluses. Samuti ei ole Itaalia esitanud komisjonile ühtegi tõendit, et hüvitise tase on kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimise ja asjaomase avaliku teenindamise nõudluse rahuldamiseks vajalike sobivate transpordivahenditega varustatud ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades nende kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit. Seetõttu ei saa komisjoni arvates järeldada, et kõnealune riigipoolne rahastamine oli kindlaks määratud tõhusa ettevõtja kulude põhjal.
(86)
Järelikult ei saa komisjon ka sedastada, et abisaaja osutas kogukonnale teenuseid kõige väiksemate kuludega.
(87)
Terviklikkuse huvides märgib komisjon, et uurimise käigus väitis abisaaja, nagu oleksid need meetmed vastanud turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttele. Kuigi lennujaama haldaja oli kandnud kahjumit, võis ta põhjendatult eeldada, et tegevus jõuab kasumisse.
(88)
Vastupidiselt abisaaja väitele osutab komisjon esiteks, et Itaalia ei ole uurimise käigus väitnud, nagu investeerinuks riik lennujaama haldajasse eeldusel, et viimane jõuab kasumisse, ja on tegelikult öelnud, et kõnealusel juhul ei saa turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtet kohaldada (vt punkt 49).
(89)
Teiseks on turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte alusel hindamiseks vaja määrata kindlaks, kas erainvestor oleks samadel asjaoludel käitunud samamoodi. Selles suhtes on Euroopa Kohus otsustanud, et erainvestori käitumine, millega tuleb võrrelda majanduspoliitika eesmärke silmas pidava avalik-õigusliku investori käitumist, ei pea tingimata olema tavalise investori käitumine, kes teeb kapitalipaigutusi nende suhteliselt lühiajalist tasuvust silmas pidades, kuid see peab olema vähemalt struktuuripoliitikat - üldist või sektorile omast - järgiva ning investeeritud kapitali pikaajalise tasuvuse väljavaadetest juhinduva eraõigusliku valdusettevõtja või eraõigusliku kontserni käitumine (23). Et uurida, kas riik tegutses turumajanduse tingimustes tegutseva aruka investori kombel, tuleb arvestada finantsabi meetmete võtmise ajalist konteksti, et hinnata riigi käitumise majanduslikku otstarbekust ja hoiduda seega hilisemal olukorral põhinevast hinnangust (24). Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liikmesriik, kui ta tugineb haldusmenetluses turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttele, kahtluse korral tõendama üheselt ning objektiivsetest ja kontrollitavatest tõenditest lähtudes, et rakendatav meede pärineb temalt kui aktsionärilt. Nendest tõenditest peab selgelt nähtuma, et asjaomane liikmesriik otsustas enne majandusliku eelise andmist või sellega samal ajal investeerida tegelikult rakendatud meetme abil avalik-õiguslikku äriühingusse (25).
(90)
Komisjon ei saa nõustuda abisaaja väitega, et hinnatavad meetmed lähtusid äriühingu kasumlikkuse väljavaadetest, nagu on kirjeldatud selle elujõu taastamise eesmärki teenivas äriplaanis, mis koostati 2008. aastal, pärast kõnealuste meetmete üle otsustamist. Komisjon arvab, et erainvestor oleks teinud ettevõtjasse, mille kapital on langenud allapoole seadusega ettenähtud piiri - näiteks SO.G.A.S. - uue kapitali sissemakseid üksnes juhul, kui ta oleks sissemakse tegemise ajal eeldanud, et äriühingu elujõud taastub mõistliku aja jooksul. Arvestades et Itaalia ametiasutused ega SO.G.A.S. ei ole esitanud ühtegi konkreetset tõendit, mille kuupäev kattuks meetmete võtmise ajaga tõendamaks, et ametiasutused soovisid investeerida ja võinuksid oma investeeringult põhjendatult eeldada majanduslikku tasuvust, mis olnuks vastuvõetav erainvestorile, ning arvestades, et Itaalia selgesõnalisel kinnitusel ei ole turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõte käesoleval juhul kohaldatav, järeldab komisjon, et need meetmed ei vasta turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttele.
7.1.2.5. Järeldus
(91)
Komisjon leiab, et siin ei ole läbitud ükski neljast testist, mille Euroopa Kohus sätestas Altmarki kohtuasjas, ja meetmed ei vasta turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttele. Seega järeldab komisjon, et vaidlusalused meetmed ehk kapitalisüstid SO.G.A.S.-i aastatel 2004, 2005 ja 2006 kantud kahjumi katmiseks annavad SO.G.A.S.-ile majandusliku eelise.
7.1.3. Konkurentsi moonutamine ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamine
(92)
Konkurentsi moonutamise küsimuses rõhutas Itaalia, et vastavalt 2005. aasta lennundussuunistele peetakse väikestele piirkondlikele lennujaamadele (D kategooria) eraldatud toetuste mõju konkurentsi moonutamiseks ning kaubavahetuse mõjutamiseks vastupidiselt ühisele huvile väheseks. See säte puudutab aga riigiabi kokkusobivuse hindamist vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktile c ja sellega ei püüta öelda, et väikeste lennujaamade riigipoolne rahastamine ei kujuta endast riigiabi artikli 107 punkti 1 tähenduses.
(93)
Lisaks sätestatakse 2005. aasta lennundussuuniste punktis 40: „Väljaspool üldisi suuniseid ei ole erinevatele olukordade puhul siiski võimalik kehtestada vastavat kindlakstegemise viisi, eriti C ja D kategooria osas. Seetõttu tuleb igast meetmest, mis võib kujutada endast riigiabi lennujaamale, teatada eesmärgiga uurida selle mõju konkurentsile ja liikmesriikidevahelisele kaubavahetusele, ning vajaduse korral selle kokkusobivust”.
(94)
Stretto lennujaam paikneb Apenniini poolsaare lõunatipus ja on üks kolmest Calabria piirkonna lennujaamast. Lennujaama reisijatevedu on pidevalt olnud alla miljoni reisija (26). Kontrollitavate meetmete rakendamise ajal kuulus lennujaam 2005. aasta lennundussuuniste kohaselt seega D kategooriasse, „väikesed piirkondlikud lennujaamad”. Lennujaama läbinud reisijate arv aga kahekordistus aastatel 2004-2012.
(95)
Lennujaamade, sealhulgas väikeste piirkondlike lennujaamade haldamise ja käitamise turg on konkurentsile avatud ning seal tegutseb arvukalt eraõiguslikke ja avalik-õiguslikke äriühinguid üle kogu liidu. Seda näitlikustab asjaolu, et Itaalia soovis Stretto lennujaama osaliselt erastada ja avaldas selleks 2007. aastal ka pakkumiskutse, mis oli avatud kõigi Euroopa Liidu liikmesriikide ettevõtjatele (vt punkt 32). Seega võib lennujaama haldaja riiklik rahastamine moonutada konkurentsi lennujaamataristu käitamise ja haldamise turul. Lisaks saavad lennujaamad üksteisega konkureerida, et meelitada liiklust ligi ka siis, kui nende teeninduspiirkonnad on erinevad. Teatud ulatuses ja osa reisijate jaoks on erinevad sihtkohad asendatavad. Seega võib lennujaamade riigipoolne rahastamine konkurentsi moonutada ja mõjutada kogu liidus kaubandust lennutransporditurul.
(96)
Asjaolude ilmnemise ajal teenindas Stretto lennujaam peamiselt riigisiseseid sihtkohti ja kahte rahvusvahelist liini - Pariis ja Malta - ning tänu sellele, et lennujaam sai raha, suutis ta turul püsima jääda ja oma tegevust märkimisväärselt laiendada; seetõttu on komisjon arvamusel, et kõnealused meetmed võivad olla konkurentsi moonutanud ja mõjutanud liikmesriikidevahelist kaubandust.
7.1.4. Järeldus riigiabi olemasolu kohta
(97)
Komisjon järeldab, et SO.G.A.S.-i avalik-õiguslike aktsionäride tehtud kapitalisüstid, et katta ettevõtjas aastatel 2004, 2005 ja 2006 kantud kahjumit, kujutavad endast riigiabi Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
7.2. Abi õiguspärasus
(98)
Uuritavaid meetmeid rakendati enne komisjonipoolset ametlikku heakskiitmist; seega ei täitnud Itaalia Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikes 3 nimetatud kavatsetud meetmete rakendamiskeelu kohustust.
7.3. Abi kokkusobivus
7.3.1. Kokkusobivus üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevate eeskirjade alusel
(99)
SO.G.A.S. väidab, et abi sobib siseturuga kokku vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2.
(100)
Artikli 106 lõikes 2 on sätestatud: „Ettevõtjad, kellele on antud üldist majandushuvi esindavate teenuste osutamine või kes on fiskaalmonopolid, alluvad aluslepingute eeskirjadele, eriti konkurentsieeskirjadele niivõrd, kuivõrd nimetatud eeskirjade kohaldamine juriidiliselt ega faktiliselt ei takista nendele määratud eriülesannete täitmist. Kaubanduse arengut ei tohi mõjutada määral, mis oleks vastuolus liidu huvidega”.
(101)
Selles artiklis nähakse ette erand Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 riigiabi keelust ulatuses, milles see abi on vajalik ja proportsionaalne, et tagada üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine vastuvõetavatel majanduslikel tingimustel. Artikli 106 lõike 3 kohaselt peab komisjon tagama selle artikli sätete kohaldamise, määrates muu hulgas kindlaks tingimused, mille puhul tema arvamuse kohaselt on täidetud vajaduse ja proportsionaalsuse kriteeriumid.
(102)
Enne 31. jaanuari 2012 oli komisjoni poliitika Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 erandi kohaldamise kohta sätestatud ühenduse raamistikus riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena (edaspidi „2005. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistik”), (27) ja otsuses 2005/842/EÜ.
(103)
31. jaanuaril 2012 jõustus uus üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistik, mis hõlmab Euroopa Liidu raamistikku riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena (2011) (edaspidi „2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistik”), (28) ja komisjoni otsust 2012/21/EL (29).
7.3.1.1. Kokkusobivus vastavalt otsusele 2005/842/EÜ
(104)
Meetmed võeti 2004. aasta juunis, 2005. aasta juunis ja 2007. aasta detsembris. Abisaaja väidab, et meetmed olid teatamiskohustusest vabastatud otsusega 2005/842/EÜ.
(105)
Otsuses 2005/842/EÜ öeldakse, et üldist majandushuvi pakkuvate teenustega seoses ettevõtjatele avaliku teenuse eest makstava hüvitisena antav riigiabi on kokkusobiv juhul, kui see vastab otsuses 2005/842/EÜ sätestatud tingimustele. Eelkõige kuulutati otsuses kokkusobivaks avaliku teenuse eest makstava hüvitisena antav riigiabi lennujaamadele, i) kelle aastane reisijate arv ei ületa miljonit või ii) kelle aastakäive enne maksustamist on kahel üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisele eelnenud majandusaastal alla 100 miljoni euro, kui lennujaamale kõnealuse teenuse eest makstava hüvitise suurus jääb alla 30 miljoni euro aastas (30).
(106)
Otsust 2005/842/EÜ kohaldati üksnes abi suhtes, mida anti avaliku teenuse eest makstava hüvitisena seoses tõeliste üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisega. Erandi tegemiseks pidi üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise eest makstav avaliku teenuse hüvitis vastama ka otsuse artiklites 4, 5 ja 6 sätestatud üksikasjalikele tingimustele (31).
(107)
Otsuse 2005/842/EÜ artiklis 4 nõutakse, et üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine tuleb teha ettevõtjale ülesandeks ühe või mitme ametliku dokumendiga, milles on muu hulgas sätestatud avalike teenuste osutamise kohustuse sisu ja kestus, hüvitise arvutamise, kontrollimise ja läbivaatamise parameetrid ning ülemääraste hüvitiste maksmise vältimise ja tagasimaksmise kord. Otsuse 2005/842/EÜ artiklis 5 sätestatakse, et hüvitise suurus ei tohi ületada avalike teenuste osutamise kohustuste täitmisel tekkivaid kulusid, kui võetakse arvesse saadud tulusid ja mõistlikku kasumit. Viimaks nõutakse otsuse 2005/842/EÜ artikliga 6, et liikmesriigid peavad läbi viima korrapäraseid kontrollimisi või tagama nende läbiviimise veendumaks, et ettevõtjad ei saa suuremat hüvitist kui kooskõlas artikliga 5 määratud summa.
(108)
Punktis 7.1.2.1 osutatud põhjustel leiab komisjon, et ei abisaaja ega Itaalia ametiasutused ei ole tõendanud, et SO.G.A.S.-ile anti selgelt määratletud avalike teenuste osutamise kohustus. Samuti ei ole nad tõendanud, et aktides, millega neile teenuste osutamine väidetavalt anti ning millele nad tuginevad, sätestati hüvitise arvutamise, kontrollimise ja läbivaatamise parameetrid või ülemääraste hüvitiste maksmise vältimise ja tagasimaksmise kord. Seega ei ole täidetud otsuse 2005/842/EÜ artiklite 4, 5 ja 6 nõuded ülesande andmise dokumendi sisu kohta.
(109)
Selle tulemusel asub komisjon seisukohale, et Stretto lennujaama haldaja kahjumi katmine ei olnud siseturuga kokkusobiv ega olnud otsuse 2005/842/EÜ kohaselt teatamiskohustusest vabastatud.
(110)
Samamoodi ei saa meedet SO.G.A.S.-ile määratud avaliku teenindamise kohustuste selge määratluse puudumisel käsitada ei siseturuga kokkusobivana ega eelneva teavitamise kohustusest vabana otsuse 2012/21/EL artikli 10 punkti b alusel. Seetõttu on komisjon kaalunud, kas meede võib sobida siseturuga kokku 2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punkti 69 alusel: „Komisjon kohaldab käesolevas teatises sätestatud põhimõtteid ebaseadusliku abi suhtes, mille kohta ta teeb otsuse pärast 31. jaanuari 2012 isegi juhul, kui abi on antud enne nimetatud kuupäeva”.
7.3.1.2. Kokkusobivus 2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitleva raamistiku alusel
(111)
2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punktis 16 sätestatakse nõuded, mille täitmise puhul käsitatakse üldist majandushuvi pakkuvat teenust nõuetekohaselt ülesandeks antuna. Punkti 16 alapunktis a sätestatakse, et teenuse osutamise ülesande andmise aktis tuleb näidata avalike teenuste osutamise kohustuse laad ja kestus. Seega ei saa kõnealuseid meetmeid käsitada 2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku alusel kokkusobivana samadel põhjustel, millele on juba osutatud punktis 7.1.2.1. Eelkõige ei ole abisaajale antud selgelt ülesandeks lennujaama üldist haldamist kui üldist majandushuvi pakkuvat teenust. Komisjonile ei ole esitatud ühtegi õiguspärast dokumenti, milles on eelnevalt selgelt määratletud abisaajale ülesandeks antud üldist majandushuvi pakkuv teenus või abisaaja õigus hüvitisele. Komisjonile ei ole esitatud midagi, mis tõendaks, et 2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punktid 17 ja 18 on täidetud.
(112)
Seetõttu on komisjon seisukohal, et uuritavat abimeedet ei saa pidada siseturuga kokkusobivaks vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2.
(113)
Terviklikkuse huvides juhib komisjon tähelepanu sellele, et 2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punkti 9 kohaselt tuleb raskustes olevatele üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutajatele antavat abi hinnata vastavalt riigiabi suunistele.
(114)
Juhtumi varasemates etappides väitis Itaalia, et SO.G.A.S. oli riigiabi suuniste tähenduses raskustes äriühing. Samal ajal nentis Itaalia, et hinnatavad meetmed ei olnud osa ümberkorraldamiskavast ja et sellist kava ei olnud olemas. Menetluse algatamise otsuses leidis komisjon, et neid meetmeid ei saanud käsitada riigiabi suunistega kokkusobivana.
(115)
Ametliku uurimise käigus Itaalia enam ei väitnud, et lennujaama haldaja oli meetmete võtmise ajal raskustes ja et riigiabi suuniste kohaselt oleks abi seega saanud käsitada kokkusobivana.
(116)
Järelikult puuduvad tõendid, mis lubaksid komisjonil hinnata meetmete kokkusobivust riigiabi suuniste alusel, ning seetõttu ei saa komisjon pidada neid riigiabi suuniste kohaselt siseturuga kokkusobivaks.
7.3.2. Kokkusobivus vastavalt uutele lennundussuunistele
(117)
31. märtsil 2014 võttis komisjon vastu teatise, milles sätestati suunised lennujaamadele ja ettevõtjatele antava riigiabi kohta (edaspidi „uued lennundussuunised”) (32). Uusi lennundussuuniseid kohaldatakse lennujaamadele enne 31. märtsi 2014 antud tegevusabi suhtes.
(118)
Enne uute lennundussuuniste jõustumist antud tegevusabi võidakse kuulutada katmata tegevuskulude osas täies ulatuses kokkusobivaks, kui täidetud on järgmised tingimused:
-
panus ühist huvi pakkuva täpselt määratletud eesmärgi saavutamisse: see tingimus on muude asjade hulgas täidetud, kui abi suurendab ELi kodanike liikuvust ja piirkondade ühendusvõimalusi või aitab kaasa piirkonna arengule (33);
-
vajadus riigi sekkumiseks: abi peaks olema suunatud olukordadele, kus tänu sellisele abile on võimalik saavutada märgatavalt suuremat edu kui tavapärastes turutingimustes (34);
-
stimuleeriva mõju olemasolu: see tingimus on täidetud, kui on tõenäoline, et tegevusabi puudumise korral ja võttes arvesse võimalikku investeerimisabi ja liikluse mahtu, väheneks asjaomase lennujaama majandustegevuse tase märkimisväärselt (35);
-
abisumma proportsionaalsus (abi piirdumine minimaalselt vajalikuga): et olla proportsionaalne, peab lennujaamadele antav tegevusabi piirduma abi saava tegevuse toimumiseks minimaalselt vajalikuga (36);
-
konkurentsile ja kaubandusele avalduva põhjendamatu negatiivse mõju vältimine (37).
(119)
Itaalia ametiasutuste sõnul seisab Calabria piirkond silmitsi kriitiliste raskustega, mille on põhjustanud tema kõrvaline geograafiline asukoht ja vähearenenud kaubavedu, mis tuleneb suuresti piisava taristu puudumisest. Itaalia on väitnud, et kontrollitavad meetmed on osa laiemast Calabria transpordivõrgu edendamise projektist. Meetmed oleksid võimaldanud SO.G.A.S.-il täiustada taristut ja lennujaama pakutavaid teenuseid seoses uue piirkondliku strateegiaga, mille eesmärk oli täiustada transpordivõrku ja tagada parem juurdepääs piirkonnale.
(120)
Seetõttu asub komisjon seisukohale, et SO.G.A.S.-ile antud tegevusabi on aidanud kaasa ühist huvi pakkuva eesmärgi saavutamisele, parandades juurdepääsetavust, ühendusvõimalusi ning piirkonna arengut turvalise ja usaldusväärse lennutransporditaristu arendamise abil.
(121)
Uute lennundussuuniste kohaselt võib väiksematel lennujaamadel olla raskusi oma tegevuse rahastamisel ilma riigi vahenditeta. Uute lennundussuuniste punktis 118 öeldakse, et aastas alla 700 000 reisija teenindavad lennujaamad ei pruugi suuta katta suurt osa oma tegevuskuludest. Stretto lennujaama liiklusmaht on olnud püsivalt alla 700 000 reisija. Seetõttu arvab komisjon, et abi oli vajalik, kuna see võimaldas suurendada Calabria piirkonna ühendusvõimalusi, mida tavapärastes turutingimustes ei olnuks võimalik saavutada.
(122)
Ilma abita oleks abisaaja tegevus märkimisväärselt vähenenud, kui mitte koguni lõppenud. Samal ajal ei ületanud abi summat, mis oli nõutav tegevuskahjumi katmiseks, ega olnud seega ka suurem kui abi saava tegevuse toimumiseks minimaalselt vajalik.
(123)
Samas teeninduspiirkonnas ei asu ühtegi teist lennujaama: (38) nagu eespool selgitatud, asub lähim lennujaam enam kui 130 kilomeetri kaugusel. Lisaks on Itaalia kinnitanud, et lennujaamataristu on tehtud mittediskrimineerivatel tingimustel kättesaadavaks kõigile lennuettevõtjatele. Komisjoni käsutuses olevast teabest ning märkustest, mis uurimise käigus esitasid huvitatud isikud, ei nähtu, et taristule juurdepääsul oleks esinenud diskrimineerimist.
(124)
Komisjon järeldab, et uutes lennundussuunistes sätestatud kokkusobivusnõuded on täidetud.
7.3.3. Järeldus riigiabi kokkusobivuse kohta
(125)
Komisjon järeldab, et meede on siseturuga kokkusobiv Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel.
(126)
Selle järelduseni on jõutud riigiabi eeskirjade kohaselt ja see ei mõjuta ELi õiguse muude, näiteks ELi keskkonnaalaste õigusaktide sätete kohaldamist.
8. JÄRELDUSED
(127)
Komisjon nendib, et Itaalia rakendas kõnealust abi õigusvastaselt, rikkudes ELi toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3. Eespool esitatud hinnangut arvesse võttes on aga komisjon otsustanud mitte esitada abi kohta vastuväiteid, sest see on kokkusobiv siseturuga - Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel - ja uute lennundussuunistega,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Riigiabi, mida Itaalia on andnud Stretto lennujaama haldusettevõtjale SO.G.A.S. SpA summas 6 392 847 eurot, on siseturuga kokkusobiv Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Itaalia Vabariigile.
Brüssel, 11. juuni 2014