РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
KOMISJONI OTSUS,
9. juuli 2014,
meetme SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) kohta, mida Taani ja Rootsi rakendasid Scandinavian Airlinesi suhtes
(teatavaks tehtud numbri C(2014) 4532 all)
(Ainult ingliskeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2014/938/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
võttes arvesse komisjoni otsust algatada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetlus abimeetme SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) suhtes (1),
olles kutsunud huvitatud pooli üles esitama märkusi vastavalt eespool osutatud sätetele ja võttes arvesse nende märkusi
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
2012. aasta oktoobri lõpus teatasid Taani, Rootsi ja Norra (edaspidi „asjaomased riigid”) mitteametlikult komisjonile ja EFTA järelevalveametile oma kavatsusest osaleda uues korduvkasutusega laenulimiidis (edaspidi „uus laenulimiit”) Scandinavian Airlinesi (edaspidi „SAS”, „SAS Group” või „ettevõtja”) kasuks. 12. novembril 2012 otsustasid riigid uues laenulimiidis osaleda, ehkki nad ei olnud komisjoni meetmest ametlikult teavitanud.
(2)
14. novembril 2012 algatas komisjon uue laenulimiidi ex officio uurimise. 29. novembril 2012, 18. detsembril 2012, 28. jaanuaril 2013 ja 18. veebruaril 2013 esitas komisjon Taanile ja Rootsile teabenõuded, millele vastati vastavalt 6. detsembril 2012, 8. jaanuaril 2013, 5. ja 13. veebruaril 2013 ning 22. märtsil 2013. Taani ja Rootsi esitasid lisateavet 3. juuni 2013. aasta kirjas.
(3)
20. novembril 2012 laekus komisjonile ka Ryanairi kaebus, seejärel 4. veebruaril 2013 Euroopa Odavlennufirmade Assotsiatsiooni (European Low Fares Airline Association) kaebus, mille kohta Taani ja Rootsi esitasid 22. märtsi 2013. aasta kuupäevaga kirjas märkused.
(4)
19. juuni 2013. aasta kirjas teatas komisjon Taanile ja Rootsile oma otsusest algatada abi andmise suhtes Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping”) artikli 108 lõikega 2 ettenähtud menetlus (edaspidi „menetluse algatamise otsus”). Taani ja Rootsi esitasid 19. augusti 2013. aasta kirjades menetluse algatamise otsuse kohta märkused.
(5)
Komisjoni otsus algatada menetlus avaldati Euroopa Liidu Teatajas (2)28. septembril 2013. Komisjon kutsus huvitatud pooli üles esitama meetmete kohta märkusi.
(6)
28. oktoobril 2013 laekusid komisjonile SAS Groupi ja Foundation Asset Management Sweden AB (edaspidi „FAM”) (3) tähelepanekud. 5. novembril 2013 edastas komisjon need tähelepanekud Taanile ja Rootsile, andes neile võimaluse vastata. 4. ja 5. detsembri 2013. aasta kirjades teatasid Taani ja Rootsi ametiasutused, et neil ei ole SAS Groupi ja FAMi tähelepanekute kohta märkusi.
(7)
25. veebruari 2014. aasta kirjas palus komisjon Taanilt ja Rootsilt lisateavet, mõlemad liikmesriigid vastasid sellele 25. märtsil 2014. Peale selle teatasid Taani ja Rootsi ametiasutused 5. ja 7. märtsi 2014. aasta kuupäevaga kirjades komisjonile, et SAS oli otsustanud uue laenulimiidi tühistada ja oma regulatiivse kapitali suurendamiseks muid võimalusi uurida. Tühistamine jõustus 4. märtsil 2014.
(8)
Vastavalt 4. ja 7. juuli 2014. aasta kirjades nõustusid Rootsi ja Taani loobuma õigustest, mis tulenevad ELi toimimise lepingu artiklist 342 koostoimes määruse 1/1958 artikliga 3, ning käesoleva otsuse vastuvõtmise ja teatavakstegemisega inglise keeles.
(9)
Asjaomase menetluse puhul on komisjon ainsana pädev hindama, kas Taani ja Rootsi on järginud ELi toimimise lepingut. Teisalt on järelevalveamet vastavalt Euroopa Majanduspiirkonna lepingu (edaspidi „EMP leping”) artikli 109 lõikele 1 koostoimes järelevalveameti ja kohtu asutamise kohta sõlmitud EFTA riikide lepingu artikliga 24 pädev hindama, kas Norra on järginud EMP lepingu tingimusi. Peale selle teevad järelevalveamet ja komisjon EMP lepingu artikli 109 lõike 2 ja protokolli nr 27 alusel EMP territooriumil ühtse kohaldamise tagamiseks koostööd, vahetavad teavet ja peavad teineteisega nõu järelevalvepoliitika küsimustes ja üksikjuhtude asjus.
(10)
Võttes arvesse esitatud asjaolusid ja mõlema institutsiooni paralleelset pädevust asjaomases küsimuses, on komisjon teinud enne käesoleva otsuse vastuvõtmist koostööd ja pidanud nõu järelevalveametiga.
2. SKANDINAAVIA LENNUTRANSPORDITURG
(11)
Ajavahemikul 2001-2011 kasvas Skandinaavia lennutransporditurg (mis hõlmab Taanit, Rootsit, Soomet ja Norrat) nn pakutavate istekohtkilomeetrite (Available Seat Kilometers) (4) arvestuses teadaolevalt 126 %. Skandinaavia lühilendude turu kasvu taga olid enamjaolt odavlennufirmad, eeskätt Norwegian Air Shuttle ja Ryanair. Hinnangute kohaselt tekitasid odavlennufirmad asjaomasel ajavahemikul 90 % kasvust (5).
(12)
Vaatamata odavlennufirmade ulatuslikumale rollile on kõige suurem lennuettevõtja Skandinaavia turul endiselt SAS - 2011. aastal oli selle hinnanguline turuosa 35,6 %, mis on kümne aasta taguse üle 50 % küündinud turuosaga võrreldes oluliselt väiksem. Norwegian Air Shuttle ja Ryanair hõlmasid asjaomasel aastal turust vastavalt 18,7 % ja 6,8 %.
3. ABISAAJA
(13)
SAS on Taani, Rootsi ja Norra riiklik lennuettevõtja, mis on suuruselt Skandinaavias esimesel ja Euroopas kaheksandal kohal. Ettevõte kuulub ka Star Alliance'i asutajaliikmete hulka. Scandinavian Airlinesi, Widerøed (6) ja Blue1 hõlmava lennuettevõtjate kontserni peakontor asub Stockholmis, selle peamine Euroopa ja mandritevaheliste lendude keskus asub Kopenhaageni lennujaamas. 2013. aastal vedas SAS ligikaudu 28 miljonit reisijat, saades ligikaudu 42 miljardit Rootsi krooni tulu.
(14)
SAS kuulub praegu 50 % ulatuses järgmistele riikidele: Rootsi (21,4 %), Taani (14,3 %) ja Norra (14,3 %). Suurim eraaktsionär on Knut ja Alice Wallenbergi fond (edaspidi „KAW”) (7,6 %), ülejäänud aktsionäride osalused on 1,5 % või alla selle.
Tabel 1
Peamised aktsionärid SAS AB-s 31. märtsi 2012. aasta seisuga (7)
Aktsionär
Kokku (%)
Rootsi valitsus
21,4
Taani valitsus
14,3
Norra valitsus
14,3
Knut ja Alice Wallenbergi fond
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Taani Keskpank
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
SASi finantsseisund on olnud mitu aastat halb ning ajavahemikul 2008-2013 on kantud pidevat kahju. 2012. aasta novembris langetas Standard&Poor's (S&P) ettevõtte krediidireitingut tasemelt B- tasemele CCC+ (8). Neid majandusraskusi süvendasid suurte kütusekulude ja ebakindla nõudlusega turutingimused.
(16)
Eeskätt järeldub ettevõtte aastaaruannetest, et ajavahemikul 2008-2012 on SAS kandnud igal aastal suurt kahju ning ettevõttel on märkimisväärsed netofinantsvõlad.
Tabel 2
SASi peamised finantsandmed ajavahemikul 2007-2012 (miljonites Rootsi kroonides) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jaan-okt)
Tulu
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Netofinantsvõlg
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Maksueelne kasum
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Netotulu
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Rahavoog asjaomasel aastal
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Kasutatud kapitali tasuvus (ROCE) - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Raamatupidamisliku omakapitali investeeringute tulusus pärast maksustamist - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Intressimaksete kattevara suhtarv - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Halveneva finantsseisundi tõttu rakendas SAS ajavahemikul 2009-2010 ulatuslikku kulude vähendamise programmi (strateegia „Core SAS”). Selle programmi elluviimise raames pidi SAS oma regulatiivset kapitali aktsionäride abil suurendama, korraldades kaks märkimisõiguste emissiooni: i) 6 miljardi Rootsi krooni ulatuses 2009. aasta aprillis ja ii) 5 miljardi Rootsi krooni ulatuses 2010. aasta mais (10).
(18)
SASi finantsraskused jõudsid haripunkti 2012. aastal, kui ettevõte tutvustas äriplaani 4 Excellence Next Generation (edaspidi „plaan 4XNG”), mida lennuettevõtte juhtkond pidas SASi viimaseks võimaluseks (11). Lisaks andis meedia 2012. aasta novembris teada SASi võimalikust pankrotist (12).
4. MEETME KIRJELDUS: UUS KORDUVKASUTUSEGA LAENULIMIIT 2012. AASTAL
(19)
Nagu muud lennuettevõtjad mujal maailmas, on SAS kasutanud oma minimaalse likviidsustaseme säilitamiseks väliseid krediidivõimalusi. Alates 20. detsembrist 2006 tugines SAS korduvkasutusega laenulimiidile, mille kehtivus pidi lõppema 2013. aasta juunis („eelmine laenulimiit”). Eelmise laenulimiidi maht oli 366 miljonit eurot ja seda pakkusid vaid mõned pangad ([…] (13)). Limiit hõlmas ka mitmesuguseid finantstingimusi, nagu […].
(20)
2011. aasta detsembris otsustas SASi juhtkond ettevõtte majandustulemuste halvenemise tõttu eelmise laenulimiidi täielikult ammendada. Pärast SASi tütarettevõtja (Spanair) pankrotiavaldust 2012. aasta jaanuaris alustas SAS pankadega läbirääkimisi ja jõudis 15. märtsil 2012 tingimuste muutmise kokkuleppeni. Tingimuste muutmine suurendas eelmise laenulimiidi kasutamise kulu, karmistas krediidi väljavõtmise tingimusi ja kohustas SASi tagama kasutatud summa täieliku ja kohese tagasimaksmise. Lisaks pidi SAS esitama kreeditoridele rekapitaliseerimiskava, mille pidi kinnitama nõukogu ja suuremad aktsionärid, st asjaomased riigid ja KAW.
(21)
Rekapitaliseerimiskava tugines nn plaanile 4XNG, mida hakati välja töötama juba 2012. aasta alguses. Plaanis 4XNG käsitleti ka muresid, mida väljendas […] 2012. aasta mais seoses SASi olemasoleva äriplaaniga 4 Excellence („plaan 4X”). SASi sõnul võimaldaks plaan 4XNG positsioneerida tal ennast majanduslikult iseseisva lennuettevõtjana. Selles esitati mitu finantseesmärki, mille SAS pidi majandusaastal 2014/2015 saavutama. Need hõlmasid 8 % ületavat intressi- ja maksueelset kasumit, 20 % ületavat finantsvalmiduse määra ja 35 % ületavat omakapitali määra (omakapital/varad). Plaan 4XNG pidi võimaldama SASil suurendada oma maksueelset kasumit ligikaudu 3 miljardi Rootsi krooni võrra aastas, selle rakendamine oleks aga nõudnud ligikaudu 1,5 miljardi Rootsi krooni ulatuses ümberkorraldamis- ja ühekordseid kulusid.
(22)
Plaani 4XNG lisaeesmärk oli valmistada ettevõte ette alates 2013. aasta novembrist kehtima hakkavateks uuteks pensioniarvestuseeskirjadeks, mis pidi eeldatavalt SAS Groupi omakapitalile negatiivset mõju avaldama. Lisaks sisaldas plaan kohustust viia lõpule varade võõrandamis- ja rahastamiskava, mis hõlmas kokku ligikaudu 3 miljardi Rootsi krooni ulatuses võimalikku netorahatulu. Varade võõrandamine hõlmas järgmist: (14) i) tütarettevõtja, Norras tegutseva piirkondliku lennuettevõtte Widerøe müük, (15) ii) […] tehtud vähemusosalusega investeeringu müük, iii) lennujaamaga seotud kinnisvara omandiõiguste müük, iv) maapealse teeninduse allhange, (16) v) lennukimootorite müük, (17) vi) […] seotud müügi- ja tagasirenditehing või muu finantstehing, vii) juhtimissüsteemide ja kõnekeskuste allhange, (18) ja viii) kolme Q400 õhusõiduki müük või tagatud rahastamine.
(23)
Asjaomased riigid rõhutavad, et plaan 4XNG oli isefinantseeriv, mis tähendab, et SAS teeniks tehingute ja mittepõhivara võõrandamisega piisavalt, et rahastada plaani 4XNG elluviimise algkulusid. SAS oli siiski mures, et plaani 4XNG rakendamise märkimisväärsete algkulude tõttu nõrgenev likviidsuspositsioon võib mõjutada investorite arvamust. Seepärast palus ettevõte eelmise laenulimiidi pikendamist koos uue, asjaomaste riikide ja KAWi toetatud laenulimiidi kehtestamisega. SAS väitis siiski, et ei eelmist (pikendatud) laenulimiiti ega ka uut laenulimiiti ei hakata kasutama.
(24)
Arutelud uue laenulimiidi üle algasid 4. juunil 2012 (19). Esialgu nõudsid eelmise laenulimiidi raames laenu andnud pangad kooskõlas rekapitaliseerimiskavaga (vt punkt 20), et asjaomased riigid pakuksid veel kord omakapitali, nt näeksid ette märkimisõiguste emissiooni, sest nad ei soovinud ise uut laenulimiiti toetada. Riigid lükkasid selle idee siiski tagasi.
(25)
Pärast mõningaid nõupidamisi kiitsid pangad heaks uue laenulimiidi, mille pidid asutama asjaomased riigid ja KAW ning mis pidi olema struktureeritud rangelt võrdsetel alustel ilma allutatuseta ega ebaproportsionaalsete õigusteta tagatisele. Tuleb märkida, et uue laenulimiidi maht pidi esialgu olema [3-6] miljardit Rootsi krooni, samas kui olemasoleva tagatise maht oli vaid [1-4] miljardit krooni. 22. oktoobril 2012 vähendati uue laenulimiidi mahtu lõpuks 3,5 miljardile Rootsi kroonile (ligikaudu 400 miljonit eurot).
(26)
Asjaomaste riikide ja KAWi kõrval eraldasid uue laenulimiidi jaoks vahendeid samad pangad, mis tegid seda eelmise laenulimiidi raames (v.a üks) (20). Uue laenulimiidi vahenditest 50 % eraldasid asjaomased riigid proportsionaalselt oma osalusega SASis ja ülejäänud 50 % eraldasid pangad ja KAW. Asjaomased riigid ja KAW osalesid uues laenulimiidis samadel alustel (tasud, intressimäärad, tingimused) nagu pangad.
(27)
Uut laenulimiiti iseloomustasid järgmised põhijooned.
-
Vahend jaotati kaheks alainstrumendiks mahus 2 miljardit Rootsi krooni (instrument A) ja mahus 1,5 miljardit Rootsi krooni (instrument B), mille jaoks riigid eraldasid 50 % summast. Mõlema instrumendi hinnakujundamise tingimused hõlmasid ettemaksu, kohustistasu, kasutustasu, tagatist ja lõpetamistasu.
-
Laenulimiidi kasutamiseks pidi SAS täitma teatavaid tingimusi ning need tingimused olid instrumendi B puhul rangemad kui instrumendi A puhul (21).
-
Uue laenulimiidi puhul jäi kehtima eelmise laenulimiidi tagatiste pakett ning lisaks anti kreeditoridele tagatis kõikide Widerøe aktsiate ja kõikide muude SAS Groupi koormamata põhivarade suhtes 2012. aasta detsembri seisuga. Seega oli uuel laenulimiidil esimese kategooria tagatis SASi mitmesuguste varade suhtes, mille hulka kuulub 100 % tütarettevõtjate Widerøe ja SAS Spare Engine'i aktsiatest, 18 õhusõidukit ja mitu kinnistut. Nende tagatiste arvestuslik väärtus hinnati ligikaudu 2,7 miljardile Rootsi kroonile (st ligikaudu 75 % uuest laenulimiidist) ja need jaotati proportsionaalselt instrumentide A ja B vahel.
-
Instrumenti B võis kasutada alles siis, kui instrument A on täielikult ammendatud. Pärast 1. jaanuari 2014 oleks SASil olnud võimalik võtta sealt krediiti alles siis, kui Widerøe varade või aktsiate müük on lõpule viidud.
-
Uue laenulimiidi kehtivuse lõpptähtaeg oli 31. märts 2015.
(28)
Uue laenulimiidi tingimused lepiti kokku 25. oktoobril 2012. See vajas muu hulgas aga iga asjaomase riigi parlamendi heakskiitu ja kollektiivlepingute sõlmimist lennu- ja salongipersonaliga.
(29)
Riigid esitasid CITI poolt koostatud aruande kuupäevaga 7. november 2012 („CITI aruanne”), mille eesmärk oli hinnata, kas riikidega sarnases olukorras olev erainvestor oleks samasugustel tingimustel uues laenulimiidis osalenud. Lähtudes eeldusest, et plaani 4XNG aluspõhimõtteid edukalt rakendatakse, jõuti CITI aruandes järeldusele, et riikide uues laenulimiidis osalemine tähendaks [90-140] % suurust sisemist tulumäära, keskmiselt [4-9]-kordset cash-on-cash tulu, ja omakapitali väärtuse suurenemist ligikaudu [700 - 1 200] % (alates 2012. aasta novembrist kuni 2015. aasta märtsini) CITI aruandes jõuti järeldusele, et asjaomaste riikide nõutav tulu peab seega olema vähemalt sama suur kui sarnases olukorras olevate erainvestorite nõutav tulu. Aruandes ei hinnatud siiski, kui tõenäoline on, et SAS järgib edukalt plaani 4XNG aluspõhimõtteid, samuti ei hinnatud mõju, mida avaldab aluspõhimõtetest kõrvalekaldumine, näiteks suutmatus mittepõhivara realiseerida.
(30)
19. detsembril 2012 teatas SAS, et kõik vajalikud tingimused uue laenulimiidi kehtima hakkamiseks (vt punkt 28) on täidetud, sealhulgas on olemas asjaomaste riikide parlamentide heakskiit. Alates sellest kuupäevast kuni 3. märtsini 2014 oli uus laenulimiit kehtiv ning asendas eelmise laenulimiidi (22).
(31)
3. juuni 2013. aasta kirjas selgitasid Taani ja Rootsi, et Widerøe aktsiate 80 % ulatuses müümise (punkt 22) tagajärjel leppisid asjaomased riigid ja krediidipangad SASiga kokku uue laenulimiidi tingimuste muutmises, kuigi muutmisleping ei olnud veel ametlikult allkirjastatud. Ametliku uurimise käigus esitatud märkustes teatasid Taani ja Rootsi ametiasutused komisjonile, et uue laenulimiidi muutmise allkirjastasid kõik pooled ja see pidi jõustuma Widerøe tehingu lõpuleviimisel, st 30. septembril 2013. Need muudatused hõlmasid järgmist.
-
Instrumendi A mahtu vähendatakse 1,173 miljardilt Rootsi kroonilt 0,8 miljardile kroonile ja selle kehtivuse lõpptähtaega pikendatakse viie kuu võrra 1. juunini 2014.
-
SAS annab [0,5-0,8] miljardit Rootsi krooni rahalistes vahendites instrumendi A tagatise jaoks. Ülejäänud [0,1-0,4] miljardit Rootsi krooni kindlustatakse uue laenulimiidi lepingus juba loetletud tagatistega.
-
Instrumendiga A seotud 0,2 miljardit Rootsi krooni tühistatakse, kui maapealse teeninduse üksus on osaliselt müüdud. Uue laenulimiidi tühistamise ajaks 4. märtsil 2014 oli SAS teinud potentsiaalse ostjaga eellepingu (23).
-
Instrumendi B mahtu vähendatakse 1,5 miljardilt Rootsi kroonilt 1,2 miljardile kroonile.
5. MENETLUSE ALGATAMISE OTSUS
(32)
Menetluse algatamise otsuses kahtles komisjon, kas asjaomased riigid, KAW ja pangad osalesid uues laenulimiidis samaväärsetel tingimustel, arvestades eeskätt järgmisi asjaolusid.
-
Pankade antud varasem krediit SASile eelmises laenulimiidis osalemise raames. Pangad on oma osalust uues laenulimiidis ligikaudu poole võrra vähendanud ja piiranud seega oma üldist SASiga seotud krediidiriski uue laenulimiidi raames ligikaudu 50 %, samas kui asjaomased riigid - mis SASi püsivalt negatiivseid tulemusi arvestades ei olnud 2009. ja 2010. aastal toimunud märkimisõiguste emissioonidega seoses mingit tulu saanud - olid SASiga seotud riske suurendanud.
-
Tõsiasi, et SAS oli 2012. aasta jaanuaris eelmise laenulimiidi täielikult ammendanud, mis võis mõjutada krediidipankade otsust osaleda uues instrumendis, et vältida edasist krediidi väljavõtmist ning tagada, et nende osalus laenulimiidis ei lähe ettevõtte raskusi arvestades täielikult kaotsi.
-
Komisjoni jaoks jäi ebaselgeks, kas pankade otsust uues laenulimiidis osaleda mõjutas pidev finantstoetus, mida asjaomased riigid varasematel aastatel SASile olid andnud. Komisjon märkis ka, et asjaomaste riikide osalemine oli range eeldus, mille alusel eraettevõtjad uues laenulimiidis osalesid.
-
Komisjon kahtles, kas KAWi osalemist uues laenulimiidis võib võrrelda erainvestori osalemisega, võttes arvesse KAWi seotust SASiga mitte üksnes osaluse, vaid ka SEB-panga kaudu.
(33)
Komisjon kahtles ka, kas asjaomaste riikide osalemist uues laenulimiidis võib pidada aktsionäri seisukohalt ratsionaalseks või mitte ning kas see vastaks turumajandusliku investeerimise põhimõttele, kui samaväärsete tingimuste kriteerium kõrvale jätta. Sellega seoses hindas komisjon, kas plaan 4XNG põhineb piisavalt kindlatel eeldustel, et innustada erainvestorit uues laenulimiidis osalema, ning kas plaani raames tehtud tundlikkusanalüüsid ei ole ülemäära optimistlikud.
(34)
Näiteks viitas komisjon muu hulgas plaanis esitatud optimistlikele turukasvu näitajatele pakutavate istekohtkilomeetrite ja SKP arvestuses, samuti nullinflatsioonile ajavahemikul 2015-2017. Komisjon kahtles ka, kas uue krediidilepingu allkirjastamise ajal oli võimalik veenvalt prognoosida kõikide kokkuhoiu- ja varade võõrandamise algatuste edukat elluviimist.
(35)
Seoses uue laenulimiidi tingimuste ja CITI hinnanguga oodatava tasuvuse kohta, mis tuleneb riikide osalemisest uues laenulimiidis, rõhutas komisjon tõsiasja, et CITI aruandes ei hinnatud plaani 4XNG ega koostatud finantsmudeli tundlikkusanalüüsi, vaid lähtuti üksnes esitatud teabest. Komisjon rõhutas ka, et CITI aruandes ei hinnatud uue laenulimiidi tagatist turutingimustes tegutseva erainvestori seisukohast, samuti ei käsitletud mõju, mida avaldavad tasuvusanalüüsile ebasoodsamate eeldustega (sh kohustuste täitmata jätmine) võimalikud alternatiivsed stsenaariumid. Siinkohal märkis komisjon, et CITI aruandes hinnati nulliga tõenäosust, et SAS järgmise kolme aasta jooksul kohustused täitmata jätab, mis tundub siiski riski alahindamisena.
(36)
Neid asjaolusid arvesse võttes ei saanud komisjon välistada, et asjaomaste riikide osalemine uues laenulimiidis võib olla eelis SASi kasuks ELi toimimise artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(37)
Kui uue laenulimiidiga anti riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, kahtles komisjon, kas uut laenulimiiti võib lugeda siseturuga kokkusobivaks. Sellest lähtudes hindas komisjon, kas ELi toimimise lepingus sätestatud võimalikud kokkusobivuse põhjendused võiksid kehtida. Meetme laadi ja SASi raskusi arvesse võttes märkis komisjon, et ainsad asjakohased kriteeriumid on need, mis on seotud raskustes olevate äriühingute päästmise ja ümberkorraldamisega ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel, lähtudes ühenduse suunistest raskustes olevate äriühingute päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta (24) („suunised”). Komisjon jõudis siiski esialgsele järeldusele, et suunistes sätestatud päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava abi tingimused ei näi olevat täidetud.
6. MÄRKUSED MENETLUSE ALGATAMISE OTSUSE KOHTA
6.1. Taani ja Rootsi märkused
(38)
Taani ja Rootsi väitel toimus nende osalemine uues laenulimiidis turutingimustel, sest osaleti pankade ja KAWiga samaväärsetel tingimustel, mis välistab seega riigiabi olemasolu.
(39)
Taani ja Rootsi väitsid, et SAS ei kasutanud eelmist laenulimiiti ajavahemikul, mil toimusid nõupidamised uue laenulimiidi üle. Nad juhtisid tähelepanu 2012. aasta märtsis tehtud eelmise laenulimiidi muudatustele, millega kehtestati veelgi rangemad krediidi väljavõtmise tingimused, ning väitsid, et alates 2012. aasta juuni lõpust olid pankadel seega võimalus lükata kõik SASi esitatud krediidi väljavõtmise taotlused tagasi. SAS maksis laenulimiidist kasutusele võetud summa 2012. aasta märtsis täiel määral tagasi ning sestsaadik ei ole SAS eelmist laenulimiiti kasutanud. Seetõttu võib neid panku pidada põhjendatult nn välisinvestoriteks, kes osalevad uues laenulimiidis asjaomaste riikidega võrdsetel tingimustel, (25) ilma et neil oleks SASiga seotud olulisi tagamata riske (26).
(40)
Asjaolu suhtes, et KAW osaleb koos pankadega uues laenulimiidis, olid Taani ja Rootsi ametiasutused seisukohal, et KAWi majanduslik seotus SEBiga oli piiratud ning see ei saanud uues laenulimiidis osalemise otsusele mõju avaldada.
(41)
Taani ja Rootsi arvavad ka, et plaan 4XNG oli realistlik ja seda on võimalik edukalt ellu viia. Nad väidavad, et kõiki, sh tuluprognoosidega (edaspidi „RASK” ehk tulu pakutava istekohtkilomeetri kohta), (27) kulude kokkuhoidmise meetmete ja kavandatavate võõrandamistega seotud aspekte ja eeldusi analüüsiti hoolikalt, et vastata plaani 4XNG finantseesmärkidele ajavahemikuks 2014-2015. Lisaks kontrollisid plaani 4XNG ja kõiki selle aluseks olevaid eeldusi tähelepanelikult mõlema riigi välised finantsnõustajad (Goldman Sachs) ja pangad ([…]), kelle märkuste ja soovituste alusel plaani kohandati. Nad rõhutavad ka, et plaani eduka rakendamise eeldust uues laenulimiidis osalemise poolt otsustamise ajal toetas tõsiasi, et uue laenulimiidi eeltingimus oli uute kollektiivlepingute sõlmimine. Taani ja Rootsi sõnul näitas asjade käik 2012. aasta detsembrist uue laenulimiidi tühistamiseni 4. märtsil 2014, et plaaniga oldi saavutamas oodatavaid tulemusi (28).
(42)
Uue laenulimiidi tingimused olid Taani ja Rootsi väitel tavaliste turutingimustega kooskõlas, sest need sarnanesid võrreldavate tehingute tingimustega ning lisaks olid uuel laenulimiidil suuremad ettemaksud ja rangemad väljavõtutingimused kui enamikul analüüsitud tehingutest. Tagatiste paketi kohta märgivad Taani ja Rootsi, et krediidipankade tegelikud finantsriskid olid tähtsusetud, sest tagatiste hinnanguline väärtus ületas oluliselt instrumendi A mahtu. Seetõttu oleks likvideerimise korral kõik krediidipankade nõuded kaetud tagatiste paketiga või SASi muude müüdavate varadega, nagu […], osalus […], jne. Lisaks tühistati 2013. aasta esimesel poolel oluline osa instrumendiga A seotud kohustustest. Taani ja Rootsi sõnul näitab see, et otsustades asjaomaste riikide ja KAWi kõrval uues laenulimiidis osaleda, lähtusid pangad kommertshuvidest ja tegutsesid ettevaatlikult.
(43)
Taani ja Rootsi teatavad, et osalemine uues laenulimiidis on toonud laenulimiidi kreeditoridele olulist tulu, ilma et SAS oleks pidanud instrumenti kasutama. See peaks kinnitama seisukohta, et asjaomaste riikide osalemine uues laenulimiidis koos KAWi ja pankadega vastas täiel määral turumajandusliku investeerimise põhimõttele.
6.2. SAS Groupi märkused
(44)
SAS Group väidab, et asjaomased riigid osalesid uues laenulimiidis aktsionäride, mitte avaliku sektori asutustena. Sellest tulenevalt eelistati niisuguses vahendis osalemist omakapitali sissemaksele, võttes arvesse olulist tulu, mis aktsionäridele/kreeditoridele tasude näol laekub, ning aktsiaväärtuse oodatavat kasvu.
(45)
Samaväärsusega seoses märgib SAS Group, et need tingimused olid täidetud, võttes arvesse asjaolu, et pankadel ei olnud mingeid SASiga seotud riske ning seetõttu tuleks neid käsitleda nn välisinvestoritena. Ka ei mõjutanud asjaomaste riikide osalemine uues laenulimiidis pankade käitumist, sest just SAS - mitte pangad - taotles aktsionäride ühinemist uue laenulimiidiga. Lisaks väidab SAS Group, et pankade otsus osaleda uues laenulimiidis KAWi ja riikidega võrdsetel alustel tugines riski/tasuvusanalüüsi positiivsetele näitajatele.
(46)
SAS Group kinnitab ka Taani ja Rootsi väidet, et plaani 4XNG aluseks olevad eeldused olid kindlad ja hõlmasid väga realistlikke prognoose kolme peamise teguri kohta: turukasv pakutavate istekohtkilomeetrite arvestuses, SKP kasv ajavahemikul 2015-2017 ja eeldatav nullinflatsioon. Peale selle kontrollisid plaani rakendamisega seotud riske väga tähelepanelikult ka kõik krediidipangad, pöörates erilist tähelepanu tulule pakutava istekohtkilomeetri kohta kui ettevõtte kasumlikkuse põhinäitajale.
(47)
Samal ajal väidab SAS Group, et tagatiste paketti hinnati piisavalt ning oht, et SAS jätab plaani 4XNG elluviimise kohustused täitmata, oli maandatud. Seda kinnitab tõsiasi, et kulude kokkuhoid oli eeltingimus, mille alusel kreeditorid uue laenulimiidiga ühinesid ning et uute kollektiivlepingute sõlmimine 2012. aasta novembris oli plaani eduka elluviimise alus.
(48)
SAS Group kritiseeris ka komisjoni selle eest, et viimane ei arvestanud pankrotivõimalusega ning tõsiasjaga, et asjaomased riigid oleksid kaotanud oma ühisosaluse väärtuse, kui uut laenulimiiti ei oleks kättesaadavaks tehtud. Sellega seoses rõhutab SAS Group, et riigid osalesid uues laenulimiidis SASi põhiaktsionäridena, püüdes saada oma investeeringult mõistlikku tulu.
(49)
SAS Group annab teada, et plaani 4XNG rakendamine on toonud maksueelset kasumit summas 3 miljardit Rootsi krooni, mis tähendab, et SASi majandustulemused ajavahemikul 2012. aasta novembrist 2013. aasta juulini olid positiivsed.
6.3. FAMi märkused
(50)
KAWi varade haldamise eest vastutava ettevõtte FAMi sõnul otsustas KAW uues laenulimiidis osaleda, sõltumata oma huvidest SEBis ja SEBi riskidest SASis. FAMi väitel ei olnud KAWil SEBis enamusosalust, samuti ei saa öelda, et KAWil on SEBi üle kontroll.
(51)
FAM analüüsis plaani 4XNG, kaasnevaid finantsriske ja tagatiste paketti ning leidis, et uues laenulimiidis osalemine teenib KAWi huve. Sellest lähtudes võrdles FAM võimalust kaitsta KAWi pikaajalist investeeringut SASis ja selle investeeringu võimalikku edaspidist tasuvust ning suuri tasusid, mida SAS maksaks uue laenulimiidi raames, SASi likvideerimisega, mis ei osutunud majanduslikult huvipakkuvaks variandiks.
(52)
FAM nõustub ka Taani, Rootsi ja SAS Groupi arvamusega, et kõik aktsionärid osalesid uues laenulimiidis võrdsetel alustel, ilma mis tahes allutatuse, ebaproportsionaalsete õigusteta tagatistele või muul viisil asümmeetriliste tingimusteta. Uues laenulimiidis osalemise otsuse aluseks oli põhjalik analüüs kasumlikkuse väljavaadete kohta, mida tugev ja konkurentsivõimeline SAS edaspidi pakub.
(53)
FAM jagab Taani ja Rootsi seisukohta, et krediidipankade otsus uues laenulimiidis osaleda põhines kommertskaalutlustel, sest nende risk eelmise laenulimiidi raames oli üksnes teoreetiline. FAMi väitel olid pangad uues laenulimiidis osalemiseks veel vähem motiveeritud kui asjaomased riigid ja KAW, sest viimased võisid arvestada aktsiahinna tõusuga. Seepärast leiab FAM, et samaväärsuse tingimused tuleb lugeda täidetuks.
7. MEETME HINDAMINE
7.1. Riigiabi olemasolu
(54)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt „on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust”.
(55)
Seega laieneb riigiabi mõiste mis tahes otsesele või kaudsele soodustusele, mida rahastatakse riigi vahenditest ja mille annab kas riik ise või mis tahes vahendaja talle antud volituste kohaselt.
(56)
Meetme puhul on tegemist riigiabiga, kui see pärineb riigi vahenditest ja on käsitletav riigi meetmena. Põhimõtteliselt on riigi vahendid liikmesriigi ja selle avaliku sektori asutuste vahendid, samuti selliste riigi osalusega äriühingute vahendid, keda avaliku sektori asutustel on õigus otseselt või kaudselt kontrollida.
(57)
Ei saa vaidlustada, et asjaomane meede hõlmas riigiabi, sest seda rahastati riikide eelarvevahenditest ning see on käsitletav riigi meetmena. Eeskätt võib märkida, et Taani ja Rootsi parlamendid kiitsid heaks mõlema valitsuse osalemise uues laenulimiidis (punkt 30).
(58)
Kõnealune meede peab kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi ning eeldatavalt mõjutama liikmesriikidevahelist kaubandust.
(59)
Väljakujunenud kohtupraktikas on sedastatud, et kui liikmesriigi antud finantstoetus tugevdab teatava ettevõtja positsiooni võrreldes muude liidusiseses kaubanduses konkureerivate ettevõtjatega, on sel liikmesriikide vahelisele kaubandusele ja konkurentsile vähemalt potentsiaalne mõju (29). Komisjon on sellega seoses seisukohal, et riigi vahendite kaudu SASile antud võimalik majanduslik eelis vastab sellele tingimusele. SAS konkureerib muude lennuettevõtjatega Euroopa Liidus ja EMPs, eeskätt alates lennutranspordi liberaliseerimise kolmanda etapi („kolmas pakett”) kehtima hakkamisest 1. jaanuaril 1993 (30). ELi-siseste suhteliselt lühikeste vahemaadega reiside puhul konkureerib lennutransport lisaks ka maantee- ja raudteetranspordiga ning järelikult võib see mõjutada ka maantee- ja raudteeveo ettevõtjaid.
(60)
Riigiabi mõiste ainus kriteerium on seega küsimus, kas meetmega anti SASile valikuline põhjendamatu majanduslik eelis.
(61)
Võttes arvesse uue laenulimiidi tühistamist alates 4. märtsist 2014 on komisjon hinnanud, kas alates uue laenulimiidi loomisest 2012. aastal kuni selle tühistamiseni 2014. aastal anti SASile instrumendiga valikuline põhjendamatu majanduslik eelis või mitte.
7.2. SASi majanduslik eelis
(62)
Selleks et teha kindlaks, kas SASile anti riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, peab komisjon hindama, kas lennuettevõtja sai majandusliku eelise, mida ta ei oleks saanud tavalistel turutingimustel. Selle küsimuse uurimiseks juhindub komisjon turumajandusliku investeerimise põhimõttest, mille kohaselt ei ole tegemist riigiabiga juhul, kui turumajanduse tavatingimustes tegutsev eraõiguslik investor, kelle suurus on avaliku sektori asutustega võrreldav, oleks sarnaste asjaolude korral võinud pakkuda abisaajale asjaomast meedet.
(63)
Turumajandusliku investeerimise põhimõtte kohaselt peab komisjon seega hindama, kas erainvestor oleks sooritanud kõnealuse tehingu samadel tingimustel. Lähtutakse eeldusest, et hüpoteetiline investor tegutseb ettevaatliku investeerijana, kes sooviks saada maksimaalset kasumit, võtmata siiski saadava tuluga võrreldes liiga suuri riske (31).
(64)
Põhimõtteliselt ei ole riigi vahenditest tehtud sissemakse riigiabi juhul, kui see on tehtud erainvestori olulise sissemaksega samaaegselt ning viimasega sarnastel asjaoludel ja samasugustel tingimustel (samaväärsuse põhimõte) (32).
7.2.1. Riikide, KAWi ja pankade osalemine uues laenulimiidis samaväärsetel tingimustel
(65)
Komisjon märgib, et uue laenulimiidiga seotud krediidipangad osalesid ka eelmises laenulimiidis. Uue laenulimiidi puhul aga suurendasid asjaomased riigid oma SASiga seotud riske, samas kui pangad vähendasid oma osalust umbes poole võrra (366 miljonilt eurolt ligikaudu 200 miljoni euroni), kärpides seega kehtiva laenulimiidi raames SASile antud üldist krediiti ligikaudu 50 % võrra. Seda arvestades väljendas komisjon menetluse algatamise otsuses kahtlusi, et samaväärsuse põhimõte on täidetud, sest asjaomased riigid ja pangad ei tundunud olevat sarnases olukorras.
(66)
Taani, Rootsi ja SAS Groupi väitel ei olnud krediidipankadel uues laenulimiidis osalemise üle peetavate nõupidamiste ajal eelmise laenulimiidi raames mingeid kehtivaid riske. Seega tuleks panku lugeda nn välisinvestoriteks, mis on riikide ja KAWiga samaväärses olukorras.
(67)
Komisjon märgib, et 2012. aasta jaanuaris oli SAS eelmise laenulimiidi täielikult ammendanud (punkt 20). 2012. aasta märtsis eelmisesse laenulimiiti tehtud muudatuste hulgas oli kasutatud summa täieliku ja kohese tagasimaksmise tingimus. 2012. aasta märtsis maksti summad täiel määral tagasi ja samal kuul eelmisesse laenulimiiti tehtud muudatuste tõttu oli SASil seejärel väga keeruline instrumenti kasutada (33). Peale selle pidi SAS esitama 2012. aasta juuniks rekapitaliseerimiskava, mille pidid kinnitama nõukogu ning asjaomased riigid ja KAW kui põhiaktsionärid. Pangad lükkasid selle kava esialgu tagasi. Alles 2012. aasta novembris otsustasid asjaomased riigid pärast läbivaadatud plaani 4XNG hoolikat analüüsimist uues laenulimiidis osaleda ning seejärel tegid sama ka pangad.
(68)
Seetõttu väitsid Taani ja Rootsi ametiasutused ja SAS Group, et SASil takistati tulemuslikult eelmise laenulimiidi vahendite väljavõtmist taotleda. Neist asjaoludest teadlikuna pidid pangad otsustama, kas jätkata eelmise laenulimiidiga kuni selle kehtivuse lõppemiseni juunis 2013 või osaleda uues laenulimiidis võrdsetel alustel asjaomaste riikide ja KAWiga, vaatamata tõsiasjale, et riigid ja KAW olid aktsionäridena osalemiseks rohkem motiveeritud, sest pärast plaani 4XNG rakendamist võis nende aktsiate väärtus kasvada.
(69)
Kuigi komisjon peab tõenäoliseks, et pankadel (vähemalt need, millel puudusid muud SASiga seotud tagamata kahepoolsed riskid), ei olnud uues laenulimiidis osalemise kasuks otsustamise ajal eelmise laenulimiidiga seotud olulisi riske, oli komisjoni arvates siiski olemas oht, et SAS oleks täitnud krediidi väljavõtmise tingimusi enne uue laenulimiidi kasutuselevõttu. Tõsiasi, et seda ei toimunud ning et eelmist laenulimiiti ei kasutatud pärast selle täielikku tagasimaksmist 2012. aasta märtsis, ei ole siinkohal oluline. Sellest lähtudes näib, et pankadel olid eelmise laenulimiidi raames teatavad SASiga seotud riskid, mis riikidel (ja KAWil) puudusid. Seega ei saa komisjon nõustuda Taani ja Rootsi ametiasutuste väitega, et pangad osalesid uues laenulimiidis nn välisinvestoritena, jättes tähelepanuta eelmise laenulimiidiga seotud riskid.
(70)
Komisjon ei saa nõustuda ka Taani ja Rootsiga selles, et mõne panga riskid eelmise laenulimiidiga seotud kahepoolsete instrumentide vormis (34) ei tähendanud uut laenulimiiti käsitlevate nõupidamiste ajal pankade jaoks mingeid finantsriske, kuna neid instrumente ei olnud võimalik kasutada enne eelmise laenulimiidi täielikku ammendamist. Nagu eelnevalt nimetatud, oli olemas risk - isegi kui see oli väidetavalt väike -, et krediidi väljavõtmise tingimused täidetakse, olenemata tõsiasjast, et pärast 2012. aasta märtsis tehtud muudatusi ja kehtestatud rangemaid tingimusi oli väga vähetõenäoline, et SAS eelmist laenulimiiti kasutab.
(71)
Lisaks näib, et mõnel pangal olid muud SASiga seotud riskid. Näiteks peale eelmises laenulimiidis osalemise oli […] - 30. septembri 2012. aasta seisuga - [200-600] miljoni Rootsi krooni ulatuses SASiga seotud tagamata (ja kasutamata) kahepoolseid riske, samuti [500-900] miljoni Rootsi krooni ulatuses krediitkaartidega seotud tagamata riske. Seega oleks ta pidanud vastutama kõikide kliendihüvitistest tulenevate kulude katmise eest, kui SAS oleks vastavad lennud tühistanud. Kuigi see krediitkaartidega seotud tagamata risk moodustas [0-2] % […] kogu krediidiportfellist, mille maht on ligikaudu [1 000 - 3 000] miljardit Rootsi krooni, tähendas see sellegipoolest finantsriski ja seepärast ei saa nõustuda väitega, et otsustades uues laenulimiidis osaleda oli […] asjaomaste riikidega võrreldes samasugusel positsioonil.
(72)
Lisaks olid kolmel muul pangal riskid õhusõidukiga seotud tagasimaksmata rahastamisvahendite kujul (nt […]). Kuigi asjaomased riigid väidavad, et rahastus oli tagatud õhusõidukiga ega tähendanud pankade jaoks finantsriski, sest need oleks võinud kergesti turul müüa, ei ole selle kohta faktilisi tõendeid. Jääb ebaselgeks, kas õhusõiduki kiirmüügi korral oleks kogusumma tõepoolest tagasi saadud.
(73)
Menetluse algatamise otsuses pidas komisjon küsitavaks, kas pankade käitumist võis mõjutada asjaomaste riikide tegevus, võttes arvesse pidevat finantstoetust, mida riigid lennuettevõtjale varasematel aastatel olid andnud (nt 2009. ja 2010. aastal toimunud märkimisõiguste emissioon). Ka olid pangad valmis uues laenulimiidis osalema üksnes tingimusel, et asjaomased riigid selles osalevad, nagu on märgitud punktides 23 ja 24.
(74)
Põhimõtteliselt on komisjon seisukohal, et samaväärsuse tingimus ei saa kehtida juhtudel, kus riikide osalemine on range eeldus, mille alusel eraettevõtjad tehingus osalevad.
(75)
Ametliku uurimise käigus väitsid Taani, Rootsi ja SAS Group, et uue laenulimiidi üle peetavate nõupidamiste üheski etapis ei leidnud pangad, et neile oleks nn halba mõju avaldanud asjaomaste riikide varasem tegevus ja jätkuv valmisolek SASi toetada, hoolimata tõsiasjast, et riikide tuluprognoosid 2009. ja 2010. aasta märkimisõiguste emissioonide suhtes ei täitunud.
(76)
Komisjon ei saa välistada võimalust, et eraettevõtjad ei oleks olnud valmis investeerima selliste tulemuste ja ettearvamatute prognoosidega ettevõtmisse, v.a asjaomaste riikide osalemise korral. Samal ajal ei saa välistada ka võimalust, et asjaomased riigid, mis olid keeldunud pakkumast uut omakapitali ja osalemast allutatud laenulimiidis, ei soovinud enam SASi täiendavaid vahendeid paigutada. Neist kaalutlustest hoolimata ei ole komisjon siiski veendunud, et asjaomaste riikide osalemine uues laenulimiidis toimus krediidipankadega samaväärsetel tingimustel, võttes arvesse asjaolu, et riikide osalemisest johtuvalt piirasid pangad oma üldist SASiga seotud krediidiriski ligikaudu 50 % võrra, samas kui asjaomased riigid suurendasid oma SASiga seotud riske.
(77)
Seoses küsimusega, kas KAWi käitumist võib käsitleda võrdlusalusena erainvestori tegevuse kindlaksmääramisel või mitte, näitas ametlik uurimine, et KAWi seotus SASiga, mis tulenes osalusest SEBis, ei olnud nii suur, kui menetluse algatamise otsuses on viidatud. Võttes arvesse asjaolu, et KAWil on SEBis vaid vähemusosalus ning et SEBi SASiga seotud risk oli piiratud, võib väita, et KAWi motiveerisid uues laenulimiidis osalema investeeringu kasumlikkuse väljavaated.
(78)
Eelnevast teabest lähtuvalt ei ole ametlik uurimine võimaldanud komisjonil kindlalt järeldada, et asjaomane tehing toimus samaväärsetel alustel.
(79)
Samaväärsuse hindamisest olenemata on komisjon uurinud ka seda, kas asjaomaste riikide osalemist uues laenulimiidis võiks pidada aktsionäri seisukohast ratsionaalseks või mitte ning kas see vastaks turumajandusliku investeerimise põhimõttele, kui samaväärsete tingimuste kriteerium kõrvale jätta.
7.2.2. Hinnang asjaomaste riikide osalemise kohta uues laenulimiidis turumajandusliku investeerimise põhimõttest lähtuvalt
(80)
Käsitletav küsimus on järgmine: kas asjaomaste riikidega samasugusel positsioonil erainvestor (st kui SASi olemasolev aktsionär, kes on samas olukorras kui riigid 2012. aastal) oleks sarnastel tingimustel uues laenulimiidis osalenud (35).
(81)
Väliste finantsnõustajate (Goldman Sachs International ja CITI kui riikide nõustajad ning […] kui kreeditoride nõustaja) sõltumatud analüüsid, mis koostati enne uue laenulimiidi lõplikku väljatöötamist, on osutunud selles küsimuses õpetlikuks. Taani ja Rootsi sõnul otsustasid asjaomased riigid uues laenulimiidis osaleda alles pärast seda, kui nende välisnõustajad olid plaani 4XNG hoolikalt uurinud ja uue laenulimiidi tingimusi oli kohandatud.
(82)
Kuigi komisjon väljendas oma menetluse algatamise otsuses CITI koostatud aruande käsitlusulatuse suhtes mõningaid kahtlusi, on Taani ja Rootsi selgitanud, et nende otsus uues laenulimiidis osaleda lähtus kõikidest finantsnõustajate koostatud analüüsidest ning et seega ei tohiks CITI aruannet eraldiseisvalt hinnata.
(83)
Finantsnõustajatele anti muu hulgas ülesanne esitada plaani 4XNG ja uue laenulimiidi ning nendega seotud tundlike ja nõrkade kohtade kriitiline analüüs. Analüüsiti järjestikkuseid aruandeid, võttes arvesse SASi varasemaid tulemusi ja muid turuvaldkonna näitajaid. Nõustajad esitasid nii plaani 4XNG kui ka uue laenulimiidi jaoks mitmesuguseid riskimaandamise strateegiatega seotud soovitusi. Kooskõlas selle nõuandega soovisid asjaomased riigid plaani 4XNG mitmesuguseid parandusi teha (et tõhustada kulude kokkuhoidmise meetmeid ja kaasata täiendavaid algatusi) ning kohandada ka uue laenulimiidi tingimusi eesmärgiga vähendada krediidi väljavõtmise tõenäosust.
(84)
Plaani 4XNG analüüsimise käigus tegid välisnõustajad kindlaks peamised võimalikud riskivaldkonnad, sh kulude kokkuhoidmise eesmärgid, võõrandamised ning RASK-näitajatega seotud surve, millele nad erilist tähelepanu pöörasid. Selle riskihinnangu tulemuseks olid muu hulgas järgmised tähelepanekud:
-
Kulude kokkuhoidmise meetmed
Lähtudes välisnõuannetest muudeti plaani 4XNG ja tugevdati seda nii, et see hõlmaks kulude kokkhoiu algatusi mahus ligikaudu [1-4] miljardit Rootsi krooni aastas (suurendati esialgset eesmärki [1-4] miljardit Rootsi krooni aastas). Kuigi kulude kokkuhoidmise eesmärkide saavutamata jäämist loeti probleemiks, tuli põhisammuna, millega plaani 4XNG riske enne uue laenulimiidi lõplikku väljatöötamist vähendada, sõlmida 2012. aasta novembris uued kollektiivlepingud, mis hõlmasid töötajate hüvitiste kärpimist ja pensionisüsteemi muudatusi. Sellega kaasnes veidi alla [0-3] miljardi Rootsi krooni suurune kulude kokkuhoidmine aastas […], mis asjaomaste riikide nõudel pidi toimuma enne, kui uus laenulimiit võis kehtima hakata.
-
Võõrandamised
Kuna väline finantsnõustaja vaidlustas varade võõrandamisega seotud esialgsed eeldused ja protsessi käigus tuli ilmsiks uut teavet, kaldus plaani 4XNG raames kavandatud võõrandamiste lõppnimekiri kõrvale sellest, mida SAS algselt ette nägi (36). Asjaomaste riikide finantsnõustaja jõudis järeldusele, et plaani 4XNG lõplikus versioonis kajastuvad võõrandamised (mille arvestuslik võõrandamisväärtus on ligikaudu 3,0 miljardit Rootsi krooni) on eeldatava ajakava jooksul teostatavad. Uus laenulimiit sisaldas ka tingimusi Widerøe müümise ajastuse kohta, samuti võõrandamistulude ranget kasutamist uue laenulimiidi vahendite tagasimaksmiseks.
-
RASK-näitajatega seotud surve
Hinnati eeldusi alusvara tootluse ja RASK-näitajatega seotud surve kohta ning neid peeti mõistlikuks, võttes arvesse asjakohaseid andmeid varasemate suundumuste kohta, kolmandate poolte prognoose ja teadaolevaid muutusi tolleaegses konkurentsikeskkonnas. Seega leiti, et need eeldused ei kujuta endast plaani 4XNG täitmise jaoks olulist ohtu.
(85)
Kahtluste osas, mida komisjon väljendas menetluse algatamise otsuses plaanis 4XNG esitatud konkreetsete tõukejõudude optimistlikkuse suhtes (nt turukasv pakutavate istekohtkilomeetrite arvestuses, SKP prognoosid ja nullinflatsioon ajavahemikul 2015-2017), näitab teave, mille Taani, Rootsi ja SAS Group ametliku uurimise käigus esitasid, et nendes hinnangutes võeti eriti arvesse peamisi turge, kus SAS aktiivselt tegutseb. Arvestati ettevõtte suuremat seotust pigem Põhja- kui Lõuna-Euroopaga ning seotust USA ja Aasia turgudega. Esitatud teave viitab ka sellele, et arvestuslik nullmääraga aastane hinnainflatsioon ajavahemikul 2015-2017 on netomõju, mis tuleneb alusintressimäärast 2 % aastas (vastavalt hinnangulisele ELi inflatsioonitasemele) ning eeldusest, et seda on võimalik neutraliseerida uute kokkuhoiumeetmetega.
(86)
Seoses CITI aruandes esitatud sisemise tulumäära analüüsi tundlikkustestide puudumisega (vt punkt 35) ning komisjoni esialgse murega ebasoodsamate stsenaariumide võimaliku mõju pärast, on Taani ja Rootsi esitanud menetluse algatamise otsust käsitlevates märkustes komisjonile lisateavet korraldatud tundlikkusanalüüsi ulatuse kohta. Goldman Sachs tegi selles küsimuses plaani 4XNG väljatöötamise ajal 2012. aasta juunist septembrini mitmeid tundlikkusanalüüse. 2012. aasta septembri läbivaadatud analüüs näitas, et SASi rahalised vahendid ei lõppe ka negatiivsete stsenaariumide korral, st et kõikidel analüüsitud juhtudel jäi SASi likviidsuspositsioon laenulimiidi madalaimast tasemest kõrgemale. Turu usalduse säilitamiseks peeti siiski vajalikuks likviidsuse kaitsemehhanismi ning leiti, et laenulimiit on selliste varuvahendite jaoks jätkuvalt kõige realistlikum võimalus.
(87)
Seepärast märgib komisjon ära plaani 4XNG käsitlevad järjestikused finantsülevaated (sh plaani laiaulatuslik analüüs ja mitmesuguste iteratsioonide testimine). Komisjon märgib ära ka asjaomaste riikide nõudmised vähendada rakendamisega seotud riske ning viia konsolideeritud ümberkorralduskava enne uues laenulimiidis osalemist ellu. Niisugused meetmed näivad olevat kooskõlas aruka turutingimustes tegutseva erainvestori meetmetega. Olenemata sellest on vaja siiski kaaluda, kas uue laenulimiidi tingimused olid või ei olnud kooskõlas tingimustega, millega asjaomaste riikidega samal positsioonil olev (st ettevõtte olemasolevate aktsionäridena) turutingimustes tegutsev erainvestor oleks nõustunud.
(88)
Taani, Rootsi ja SAS Group on selgitanud, et lennundussektorile on iseloomulik vajadus säilitada kõrgetasemeline finantsvalmidus, mis aitab hoida klientide ja aktsionäride usku ettevõtte suutlikkusse tegevust jätkata. Võttes arvesse finantsraskusi, millega SAS 2012. aastal pidi toime tulema, ning likviidsuse tolleaegset olukorda, motiveeris asjaomased riike kui SASi aktsionäre uues laenulimiidis osalema tõenäoliselt suuremate kahjude või pankroti vältimine ettevõtte likviidsuse väljavoolu korral.
(89)
Sellega seoses paistab, et asjaomased riigid on uue laenulimiidi tingimuste lõplikul väljatöötamisel tuginenud eelkõige sõltumatute finantsnõustajate soovitustele. Näib, et uue laenulimiidi tingimuste ühine eesmärk oli maandada peamisi tuvastatud kommertsriske. Nagu punktis 84 märgitud, tuli näiteks uue laenulimiidi rakendamise peamise eeltingimusena sõlmida lennumeeskondadega uued kollektiivlepingud. Lisaks oli instrumendi B suhtes kohaldatavate krediidi väljavõtmise tingimuste tõttu väga ebatõenäoline, et see enne 2015. aasta märtsi ammendatakse (37). Ka olid uue laenulimiidiga seotud tingimused struktureeritud nii, et kui SAS ei oleks suutnud täita plaanis 4XNG esitatud peamisi finantsprognoose, ei olnuks tal laenulimiidile ligipääsu või ta oleks pidanud kõik sel ajal laenulimiidist kasutusele võetud summad tagasi maksma (38).
(90)
Lisaks eelnevatele tähelepanekutele on komisjonile laekunud lisateave uue laenulimiidi aluseks oleva tagatise adekvaatsuse kohta. 2012. aasta mai kuupäevaga aruandes esitas […] sõltumatu hinnangu Widerøe ja teatavate materiaalsete varade (sh varumootorid, asjaomane õhusõiduk, mitmed väiksemad kinnistud ja mõned seadmed) kohta, mida hiljem kasutati uue laenulimiidi tagatiseks. Kuigi tähelepanu keskmes oli Widerøe kui tagatiste paketi kõige olulisem vara ning muude varade hindamine põhines piiratumal teabel, näitas üldine hinnang, et varade koguväärtus on ligikaudu [1-4] -[3-6] miljardit Rootsi krooni. Tagatisvarade hinnanguline koguväärtus ületas seega instrumendi A mahu. Taani ja Rootsi sõnul peeti seda uue laenulimiidi kreeditoride jaoks piisavaks kinnituseks, sest nagu eelnevalt nimetatud, peeti tõenäosust, et SAS kunagi instrumenti B kasutab, väga väikeseks.
(91)
Uue laenulimiidiga seotud tegelikke finantsriske leevendasid ka tingimused kohustuslike ettemaksete kohta ja/või uuest laenulimiidist tulenevate kohustuste tühistamise kohta, kui SAS müüb teatavad varad või seob end muude rahastamisvõimalustega. Niisugused ettemakse- ja tühistamistingimused vähendasid võimalikku aja jooksul tekkivat kahju. Widerøe müügi tagajärjel ja vastavalt kokkuleppele, mis 2013. aasta septembris (vt punkt 31) toimunud müügi tulemusena jõustus, vähendati uue laenulimiidi mahtu 3,5 miljardilt Rootsi kroonilt 2 miljardile kroonile.
(92)
Seega näib, et võeti laiaulatuslikke ja järjekindlaid meetmeid, millega püüti eeskätt tagada SASi jätkuv elujõulisus ajavahemikul 2012-2015 ning piirata uue laenulimiidiga seotud peamisi finantsriske.
(93)
Komisjon tunnistab ka vajadust kaaluda, kas asjaomaste riikidega sarnastes turutingimustes (st SASi olemasoleva aktsionärina) tegutsenud samaväärne erainvestor oleks võinud pakkuda abisaajale asjaomast meedet. Seepärast on kasulik kaaluda ka pakutava meetme puudumisel tekkivaid võimalikke võrdlusolukordi.
(94)
Sellega seoses väidavad Taani, Rootsi ja SAS Group menetluse algatamise otsust käsitlevates märkustes, et kui uut laenulimiiti ei oleks 2012. aastal kättesaadavaks tehtud, oleks ettevõte tõenäoliselt pankrotti läinud. Taani ja Rootsi sõnul oleks see tähendanud asjaomastele riikidele kogukahju mahus 1 044 miljonit Rootsi krooni, mis on nende osaluste väärtus kokku. Lisaks kaaluti edasisest võimalikust kapitalikasumist loobumise väljavaadet, kui plaani 4XNG rakendamine õnnestub. Võrdluseks leiavad Taani ja Rootsi oma märkustes, et kui SAS jätnuks uue laenulimiidi raames oma kohustused täitmata, oleks asjaomaste riikide ühisosalusest ja laenulimiiti tehtud sissemaksetest tulenev võimalik kogukahju olnud kõige äärmuslikumal juhul ligikaudu [1 000-3 000] miljonit Rootsi krooni (39).
(95)
Seega näib, et SASi pankroti korral oleks asjaomaste riikide uues laenulimiidis osalemisega kaasnev võimalik lisakahju, (st ligikaudu 447,5 miljonit Rootsi krooni Taani ja Rootsi illustratiivse näite alusel) suhteliselt piiratud, võrreldes kahjuga, mis oleks asjaomaste riikide osalusega seoses sellegipoolest tekkinud. Näib, et asjaomaste riikide negatiivses (pankroti) stsenaariumis ilmneva suhteliselt piiratud muutuse võrdlemine võimaliku kasuga, mida plaani 4XNG edukas elluviimine neile riikidele toob, toetab veelgi asjaomaste riikide otsust uues laenulimiidis osaleda. Kõige optimistlikuma põhistsenaariumi korral on asjaomaste riikide potentsiaalne kapitalikasum CITI aruande hinnangul kokku [7 000-12 000] miljonit Rootsi krooni. Kuigi komisjon väljendas oma menetluse algatamise otsuses selliste kasvuprognooside optimistlikkuse suhtes mõningast kahtlust, tunnistas ta võimalust, et isegi kõige konservatiivsemates tingimustes võis võimalik kapitalikasum positiivse stsenaariumi korral siiski oluliselt ületada negatiivse stsenaariumi võimalikku kahjumit.
(96)
Seepärast tunnustab komisjon nimetatud riski ja tasuvuse hinnangut ning plaani 4XNG ulatuslikku läbivaatamist ja testimist, alustagatise täiendavat kinnitamist, (40) tühistamis- ja ettemaksutingimusi, mis vähendasid võimalikku aja jooksul tekkivat kahju (41) ja mitmeid muid uue laenulimiidi tingimustesse lisatud riskimaandamismeetmeid (42). Eelnevat arvesse võttes näib, et asjaomaste riikide otsus uues laenulimiidis osaleda on kooskõlas eraettevõtja tegevusega, mille eesmärk on teenida turutingimustele vastavat tulu, võttes arvesse ettevõtte tolleaegset konkreetset olukorda.
(97)
Eelneva põhjal järeldab komisjon, et otsustades KAWi ja krediidipankade kõrval ajavahemikul 2012. aasta detsembrist 2014. aasta märtsini uues laenulimiidis osaleda lähtusid asjaomased riigid SASi olemasolevate aktsionäridena mõistlikest ja realistlikest kasumlikkuse väljavaadetest. Seega ei antud osalemisega SASile mingeid eeliseid ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
7.3. Järeldus riigiabi olemasolu kohta
(98)
Eelnevat arvesse võttes järeldab komisjon, et Taani ja Rootsi osalemine uues automaatlaenu võimaldavas laenulimiidis ei ole riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(99)
Komisjon märgib, et Taani ja Rootsi nõustusid käesoleva otsuse vastu võtma ja tegema selle teatavaks inglise keeles,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Scandinavian Airlinesi rahastamine uue korduvkasutusega laenulimiidi kaudu, mida Taani Kuningriik ja Rootsi Kuningriik rakendasid 2012. aasta detsembris, ei ole abi Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Taani Kuningriigile ja Rootsi Kuningriigile.
Brüssel, 9. juuli 2014