РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
KOMISJONI OTSUS (EL) 2015/248,
15. oktoober 2014,
meetme SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) kohta, mida Slovaki Vabariik rakendas ettevõtjate Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) ja Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) suhtes
(teatavaks tehtud numbri C(2014) 7277 all)
(Ainult slovakikeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut (edaspidi „ELi toimimise leping”), eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt eespool nimetatud sätetele (1)
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
2. aprilli 2007. aasta kirjaga sai komisjon eraomandis olevalt Slovakkia tervisekindlustusandjalt Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (edaspidi „Dôvera” või „kaebuse esitaja”) kaebuse, mis käsitles väidetavat riigiabi andmist riigi omandis tervisekindlustusandjale Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (edaspidi „SZP”) aktsiakapitali suurendamise teel 450 miljoni Slovakkia krooni võrra (umbes 15 miljonit eurot) 26. jaanuaril 2006.
(2)
Komisjon saatis Slovaki Vabariigile teabenõude 21. augustil 2009. Pärast vastamistähtaja pikendamist esitasid Slovakkia ametiasutused nõutud teabe 24. septembril 2009.
(3)
26. veebruari 2010. aasta kirjaga palus komisjon Slovaki Vabariigilt kapitalisüsti kohta lisateavet ja küsis selgitusi Slovakkia riskide tasakaalustamise kava kohta, mida võidakse liigitada veel üheks riigiabi meetmeks. 25. märtsi 2010. aasta kirjaga palusid Slovakkia ametiasutused teabenõudele vastamise tähtaega pikendada, millele komisjon andis nõusoleku 31. märtsi 2010. aasta kirjaga. Pärast seda kui komisjon oli 16. juunil 2010 Slovaki Vabariigile teabe esitamist meelde tuletanud, vastasid Slovakkia ametiasutused teabenõudele 9. juuli 2010. aasta kirjaga. Nagu komisjon 4. novembri 2010. aasta kirjas palus, esitas Slovaki Vabariik selle vastuse mittekonfidentsiaalse versiooni 3. detsembril 2010.
(4)
1. jaanuaril 2010 ühines SZP teise Slovakkia riigi omandis oleva tervisekindlustusandjaga Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (edaspidi „VZP”). Alates 1998. aastast kuni vähemalt 2005. aastani said need kaks riigi omandis olevat aktsiaseltsi teiste tervisekindlustusettevõtjate kindlustusportfellid endale.
(5)
Kahel komisjoni ja Dôvera kohtumisel, mis peeti 10. oktoobril 2010 ja 15. märtsil 2011, arutati kaebuse sisu ja Slovakkia tervisekindlustussektori toimimist. 15. juulil 2011 esitatud teabes andis Dôvera Slovakkia tervisekindlustussektori olemuse kohta lisateavet ja laiendas oma kaebuse käsitlusala, lisades kolm uut väidetavalt SZP ja VZP kasuks võetud meedet: i) riigi omandis olev ettevõte Veritel' a. s. tasus aastatel 2004-2005 kahes osas SZP võla: 52,7 miljonit eurot ja 28 miljonit eurot; ii) tervishoiuministeerium andis 2006. aastal SZP-le toetuse 7,6 miljonit eurot ja iii) VZP kapitali suurendati 1. jaanuaril 2010 riigi toetusel kokku 65,1 miljoni euro ulatuses. Seejärel palus komisjon esitada Slovakkia ametiasutustel oma märkused laiendatud kaebuses esitatud uute väidete kohta. Vastamistähtaja pikendamise järel edastasid Slovakkia ametiasutused oma märkused 11. novembri 2011. aasta kirjaga.
(6)
Pärast komisjoni talitustega kohtumist 15. detsembril 2011 esitas Dôvera 16. jaanuari 2012. aasta kirjaga oma riigi tervisekindlustussektori olemuse kohta lisateavet.
(7)
2. juuli 2013. aasta kirjaga teatas komisjon Slovaki Vabariigile oma otsusest algatada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud ametlik uurimismenetlus („menetluse algatamise otsus”). Menetluse algatamise otsus avaldati Euroopa Liidu Teatajas (2) ja selles kutsuti huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi.
(8)
24. juuli 2013. aasta kirjaga palusid Slovakkia ametiasutused menetluse algatamise otsust käsitlevate märkuste esitamise tähtaega pikendada, millele komisjon andis nõusoleku 30. juuli 2013. aasta kirjaga. 27. augusti 2013. aasta kirjaga esitas Slovaki Vabariik oma tähelepanekud menetluse algatamise otsuse kohta.
(9)
Komisjon sai menetluse algatamise otsuse kohta märkusi viielt kolmandalt isikult: 15. oktoobri 2013. aasta kirjaga majandus- ja sotsiaalreformide instituudilt; 25. oktoobri 2013. aasta kirjaga ettevõtjalt Union zdravotná poisťovňa, a. s. (edaspidi „poisťovňa Union”); 28. oktoobri 2013. aasta kirjaga tervisepoliitika instituudilt (edaspidi „HPI”); 28. oktoobri 2013. aasta kirjaga ühenduselt Združenie zdravotných poisťovní SR (Slovakkia tervisekindlustusettevõtjate ühendus, edaspidi „ZZP”) ning 11. novembri 2013. aasta kirjaga Dôveralt.
(10)
Need märkused edastati Slovakkia ametiasutustele 20. novembri ja 20. detsembri 2013. aasta kirjadega. 20. detsembril 2013 palusid Slovakkia ametiasutused nendele märkustele vastamise tähtaega pikendada kuni 31. jaanuarini 2014, millega komisjon samal päeval ka nõustus. 29. jaanuari 2014. aasta kirjaga vastas Slovakkia kolmandate isikute märkustele menetluse algatamise otsuse kohta.
(11)
2. aprillil 2014 toimus komisjoni talituste ja Slovakkia ametiasutuste kohtumine.
(12)
11. aprillil ja 25. augustil 2014 küsis komisjon lisateavet, millele Slovakkia vastas vastavalt 15. mai 2014. aasta ja 27. augusti 2014. aasta kirjadega.
2. TAUSTTEAVE
2.1. KOHUSTUSLIKU TERVISEKINDLUSTUSSÜSTEEMI ARENG SLOVAKKIAS
(13)
1994. aastal läks Slovakkia ühtselt riiklikult kindlustusettevõtjate süsteemilt üle mitmepoolsele mudelile, mille raames said tegutseda nii riigi- kui ka eraettevõtted. Põhjaliku reformiga, mis hõlmas 1. jaanuaril 2005 jõustunud seaduseid nr 581/2004 ja nr 580/2004 („2005. aasta reform”), muudeti kogutud tervisekindlustusmaksete ümberjaotamise eeskirju ja kõikide (riiklike ja eraomandis) kindlustusettevõtjate õigusvorm muutus juriidilisest isikust sui generis registreeritud piiratud vastutusega äriühinguks (st eraõiguslikuks kasumit taotlevaks aktsiaseltsiks). Asutati sõltumatu reguleeriv asutus - Slovaki tervisejärelevalveamet (edaspidi „HSA”) -, et väljastada tegevuslube ja pidada kindlustusettevõtjate üle kehtivate eeskirjade täitmisel järelevalvet. Olemuselt olid need reformid mõeldud kättesaadavate vahendite kasutamise tõhustamiseks ja tervishoiuteenuste pakkumise kvaliteedi parandamiseks (3).
(14)
Slovakkias pakuvad kõik tervisekindlustusettevõtjad - nii riiklikud kui ka eraomandis olevad - Slovakkia elanikele kohustuslikku tervisekindlustust (4). Seadusega nr 580/2004 nähti ette võimalus pakkuda lisaks kohustusliku tervisekindlustuse hüvitiste põhipaketile individuaalset tervisekindlustust, kuid seda on vähe kasutatud, sest kohustuslik süsteem pakub igakülgseid tervishoiuhüvitisi (5). Lisaks võimaldati 2005. aastal seadusandliku aktiga kõikidel tervisekindlustusettevõtjatel pakkuda vabatahtlikku tervisekindlustust neile, kelle puhul ei kehti kohustuslik tervisekindlustus (6).
(15)
2007. aastal muudeti seadusega nr 530/2007 seadust nr 581/2004 ja keelati kohustusliku tervisekindlustuse valdkonnas tegutsevatel kindlustusettevõtjatel maksta alates 1. jaanuarist 2008 kasumit välja dividendidena, kehtestades sealjuures kohustuse Slovakkia tervishoiusüsteemis teenitud kasum taasinvesteerida. Selle tulemusena ei lubatud tervisekindlustusettevõtjatel alates jaanuarist 2008 kasumit üldse jaotada. Kuid 26. jaanuaril 2011 kuulutas Slovakkia konstitutsioonikohus kasumi jaotamise keelu Slovakkia põhiseaduse mitme sättega kokkusobimatuks. Lisaks sellele otsusele muutsid Slovakkia ametiasutused juulis 2011 seadusega nr 250/2011 seadust nr 530/2007, et taastada tervisekindlustusandjate õigus jaotada teatavatel tingimustel kohustusliku tervisekindlustusega seotud tegevusest saadud kasumit (oma aktsionäridele) (7). Nende seadusandlike muudatuste tulemusena lõpetas komisjon detsembris 2011 kasumi jaotamise piirangut käsitleva rikkumismenetluse (8).
(16)
31. oktoobril 2012 kiitsid Slovakkia ametiasutused heaks kohustusliku tervisekindlustuse ühtse mittetulundusliku süsteemi asutamise projektikava Slovaki Vabariigis. Süsteem kavatseti kasutusele võtta kas eraomandis olevate tervisekindlustusettevõtjate vabatahtliku väljaostmise (kuni 1. jaanuarini 2014) või nende sundvõõrandamise teel (kuni 1. juulini 2014) ja sellega plaaniti asutada ühtne (riigi omandis olev) tervisekindlustusettevõtja (9). Käesoleva otsuse vastuvõtmise ajal ei olnud siiski kumbagi eespool nimetatud projektikava meedet rakendatud (10).
2.2. SLOVAKKIA TERVISEKINDLUSTUSANDJAD
(17)
Slovakkia õigusaktides määratletakse tervisekindlustusettevõtja aktsiaseltsina, mille registreeritud asukoht on Slovaki Vabariigis ja mis on asutatud riikliku kohustusliku tervisekindlustuse pakkumiseks vastavalt HSA loale.
(18)
Slovakkia elanikel on võimalus sõlmida kohustusliku tervisekindlustuspaketi saamiseks leping ükskõik millisega järgmisest kolmest kindlustusandjast:
a)
Slovakkia riigi omandis olev aktsiaselts VZP, mis asutati 1. juulil 2005. See moodustati seaduse nr 273/1994 alusel 1. novembril 1994 asutatud riigiettevõtte VšZP ümberkujundamisel haigekassa riikliku kindlustusettevõtja (Národná poisťovňa) õigusjärglasena. 1. jaanuaril 2010 ühines VZP vastavalt seadusele nr 533/2009 riigi omandis oleva ettevõtjaga SZP (seepärast nimetatakse ühisettevõtet asjakohastel juhtudel edaspidi „SZP/VZP”). VZP ainuaktsionär on Slovaki Vabariik;
b)
eraomandis olev aktsiaselts Dôvera (selle põhiaktsionär on Kesk-Euroopa finantskontsern PENTA). Dôvera asutati 1. oktoobril 2005 ja see ühines 31. detsembril 2009 teise eraomandis Slovaki tervisekindlustusettevõtjaga Apollo. 2010. aastal oli ühinemisel tekkinud üksus suurim eraomandis tervisekindlustusettevõtja Slovakkias;
c)
9. märtsil 2006 asutatud ja Madalmaades asuvasse Achmea (endine Eureko) kontserni kuuluv eraomandis aktsiaselts Union zdravotná poisťovňa („poisťovňa Union”).
(19)
Tabelis on näidatud, kuidas kujunesid kohustuslikku tervisekindlustust pakkuvate erinevate ettevõtjate turuosad Slovaki Vabariigis aastatel 2008-2013 (11).
Aasta
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Ettevõtjad
Kindlustatud isikute osakaal (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP ühineb VZPga
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo ühineb Dôveraga
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Poisťovňa Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Kõik tervisekindlustusettevõtjad on aktsiaseltsid, sealjuures võib ettevõtte aktsionär olla omandit reguleerivate õigusaktide järgi nii riik kui ka erasektor. Kõik tervisekindlustusettevõtjad peavad järgima teatavaid maksevõime kriteeriume. Nad alluvad rangetele eelarvepiirangutele ja vastutavad rahalise puudujäägi eest täiel määral. Näib, et äriõigusega reguleeritud eraomandis aktsiaseltsidena haldavad tervisekindlustusettevõtjad oma tehinguid ja tervishoiuteenuste kulusid autonoomselt.
(21)
Tervisekindlustusettevõtjatel on võimalik kasumit teenida ja seda nad ka teevad (13). Slovakkia kindlustusettevõtjad saavad tulu kindlustusmaksetest, riigieelarvest (maksed majanduslikult mitteaktiivsete isikute eest ja tervishoiuteenuste kulude kasvu hüvitis), kinnisvarast, kingitustest ja muudest sissetulekutest. Tervisekindlustusettevõtjatel on võimalik kasumit teenida näiteks oma juhtimissüsteemi tõhustamise ja läbirääkimiste tulemusena tervishoiuteenuse osutajatega lepingute sõlmimisel.
2.3. SLOVAKKIA KOHUSTUSLIKU TERVISEKINDLUSTUSE SEKTORI PÕHIJOONED
2.3.1. Sotsiaalne eesmärk ja avalik huvi
(22)
Slovakkia kohustuslik tervisekindlustussüsteem teenib sotsiaalset eesmärki, st võimaldab pakkuda tervishoiuteenuseid ja tagada elujõuline tervisekindlustussüsteem. Kodanikel on õigus tervisekindlustusele ja Slovakkia elanikel on kohustus olla kindlustatud (14). Slovaki Vabariik peab põhiseaduse kohaselt tagama kodanike õiguse tervisekindlustusel põhinevale tasuta tervishoiule (15). Slovakkia ametiasutuste sõnul täidavad tervisekindlustusettevõtjad Slovaki Vabariigis kohustuslikku tervisekindlustust pakkudes riigi nimel põhiseaduslikku kohustust tagada Slovakkia elanikele Slovakkias kohustusliku tervisekindlustussüsteemi haldamise kaudu tervisekindlustus. Slovaki Vabariik on seadusega kohustatud rahastama tervishoiusüsteemi ja katma tervishoiusektori kulud (16). Tervisekindlustuse seaduse nr 580/2004 paragrahvi 2 kohaselt on riikliku kohustusliku tervisekindlustuse pakkumine üldist huvi pakkuv tegevus, mille haldamisel kasutatakse riigi vahendeid.
2.3.2. Kohustuslik osalus, vaba liitumisvõimalus ja ühtsed hinnad
(23)
Seaduste nr 580/2004 ja nr 581/2004 kohaselt on riiklikus tervisekindlustusprogrammis osalemine enamikule Slovaki Vabariigi rahvastikust kohustuslik (17). Slovakkia kohustuslik tervisekindlustus hõlmas kuni 30. aprillini 2010 ka kooskõlas nõukogu määrusega (EMÜ) nr 1408/71 (18) kindlustatud isikuid ning kätkeb alates 1. maist 2010 vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 883/2004 kindlustatud isikuid (19).
(24)
Kindlustatud isikutel on õigus valida tervisekindlustusettevõtja omal äranägemisel ja vahetada kindlustusettevõtjat kord aastas. Vaba liitumisvõimaluse kohustuse ja ühtsete hindade põhimõtte tõttu on Slovakkia tervisekindlustusettevõtjatel seaduslik kohustus lubada oma kindlustussüsteemiga liituda igal Slovakkia elanikul, kes seda soovib, tingimusel et ta vastab Slovakkia tervisekindlustuse õigusnõuetele. Eelkõige ei tohi tervisekindlustusettevõtja keelduda isikut kindlustamast vanuse, terviseseisundi või haigusriskide pärast (20) ning ta peab pakkuma tervise põhikindlustust kõikidele inimestele sama hinnaga nendest teguritest olenemata.
(25)
Seepärast hõlmab Slovakkia tervisekindlustussüsteem ka õigusraamistikku, mis võimaldab tervisekindlustusettevõtjatel riskide tasakaalustamise kava abil riske õiglaselt jagada. Riskide tasakaalustamise kava (21) alusel saavad suurema riskiga seotud isikuid kindlustavad tervisekindlustusettevõtjad vahendeid kindlustusettevõtjatelt, kelle portfelli seostatakse väiksema riskiga, st maksete igakuise ja -aastase ümberjaotamisega ja ülekannete haldamisega (22).
2.3.3. Hüvitised ja sissetulekuga seotud maksed
(26)
Slovakkia kohustuslik tervisekindlustus põhineb kohustuslike kindlustusmaksete süsteemil. Maksemäärad on kehtestatud seadusega ning on vastavuses kindlustatu sissetulekuga (analoogne sissetulekult kogutava maksuga) ega põhine kindlustatud riskil (nagu kindlustatu vanus või tervislik seisund). Makseid, mida Slovakkia ametiasutused loevad riiklike vahendite osaks, kogutakse: 1) töötajatelt ja tööandjatelt; 2) füüsilisest isikust ettevõtjatelt; 3) vabatahtlikelt töötutelt; 4) riigilt (kes tasub maksed riigi poolt kindlustatud isikute, st peamiselt majanduslikult mitteaktiivsete inimeste rühma eest) ja 5) dividendide maksjatelt.
(27)
Kõikidele kindlustatutele tagatakse samasugune hüvitiste baastase („hüvitiste põhipakett”). Süsteemikohaste maksete summa ja saadud hüvitiste (23) vahel puudub otsene seos. Kohustusliku tervisekindlustusega kaetud tervishoiuteenuseid osutatakse olenemata kindlustatud isiku tasutud maksete suurusest.
(28)
Kohustusliku tervisekindlustuse hüvitiste põhipakett hõlmab enam-vähem kõiki Slovaki Vabariigis pakutavaid tervishoiuprotseduure, mis tähendab, et paketi raames pakutakse peaaegu täielikku tervishoiuteenust. Praegu annab hüvitiste põhipakett kõigile õiguse tasuta tervishoiule, välja arvatud mõned üksikud ravimeetodid (nt ilukirurgia), ning ravimite, spaateenuste ja valitud tervishoiuteenuste (nt erakorralise meditsiini osakonda pöördumine) osalisele hüvitamisele. Hüvitiste põhipaketti on võimalik kitsendada või laiendada valitsuse dekreediga (ilma parlamendiaruteluta). Et Slovakkia põhiseadusega tagatakse kõikidele kodanikele seaduses sätestatud tingimustel kohustusliku tervisekindlustussüsteemi kohased tervishoiuteenused, ei ole kindlustusettevõtjatel võimalik hüvitiste valikut, hüvitiste põhipaketi kindlustuskatte ulatust ega maksete suurust mõjutada, sest need on määratud seadusega.
(29)
Slovakkia tervisekindlustusettevõtjad võivad lisada ja lisavadki hüvitiste põhipaketile omal valikul erinevaid lisaõigusi (hüvitisi), mis hõlmavad põhipaketiväliseid teenuseid, mida kindlustusandjad pakuvad oma klientidele tasuta kohustusliku tervisekindlustuse paketi osana. Näiteks tundub olemasoleva teabe põhjal, et tervisekindlustusettevõtjad saavad otsustada, kas pakkuda sama kohustusliku tervisekindlustuspaketi raames teatavate täiendavate ja ennetavate ravimeetodite lisakindlustuskatet. Need lisahüvitised ei ole seotud üksikute tervisekindlustusteenustega, mida võidakse pakkuda tasuta.
2.3.4. Tervishoiuteenuste ja nende osutajate valik
(30)
Tervisekindlustusettevõtjatel lubatakse tervishoiuteenuse osutajaid valida ning pidada lepingute üle läbirääkimisi arstide ja haiglatega. Seega sõlmivad tervisekindlustusettevõtjad lepinguid eri tervishoiuteenuste osutajatega; lepingud sõlmitakse üksteisest sõltumatult ning konkreetne tervishoiuteenuse osutaja võib sõlmida lepingu kõikide või vaid mõne tervisekindlustusettevõtjaga ja vastupidi. Tervisekindlustusettevõtjad hüvitavad nii riiklike kui ka erasektori tervishoiuteenuse osutajate pakutavad teenused.
(31)
Tervishoiuteenuste geograafilise kättesaadavuse tagamiseks on valitsus kehtestanud mahu planeerimise reguleerimiseks miinimumvõrgustiku nõude. Kohustusliku tervisekindlustuse pakkumisel peavad tervisekindlustusettevõtjad seaduse kohaselt sõlmima lepingu haiglate miinimumvõrgustikuga. Iga tervisekindlustusettevõtja loob oma võrgustiku ja täiendab miinimumvõrgustikku, sõlmides valikuliselt lepinguid lisahaiglate ja teiste tervishoiuteenuse osutajatega. Nende haiglate ja/või teiste tervishoiuteenuse osutajate pakutavad ja kohustusliku tervisekindlustusega hõlmatud tervishoiuteenused katab seega tervisekindlustusandja kindlustatud isiku eest. Tervisekindlustusettevõtjatel on kindlustatud isikutele pakutavate tervishoiuteenuste hinna ja kvaliteedi asjus haiglatega läbi rääkides teatav otsustusvabadus.
2.3.5. Õigusraamistik
(32)
Slovaki Vabariigis reguleeritakse kohustuslikku tervisekindlustust eraldi õigusaktidega (24). Kõikidel kohustuslikku tervisekindlustust pakkuvatel tervisekindlustusettevõtjatel on seaduse kohaselt ühesugune seisund, samad õigused ja kohustused. Kõik tervisekindlustusettevõtjad tuleb asutada eesmärgiga pakkuda riiklikku tervisekindlustust ja neile on lubatud vaid seaduse nr 581/2004 paragrahvis 6 loetletud tegevus. Kohustuslikus tervisekindlustussüsteemis tegutsevaid tervisekindlustusettevõtjaid kontrollib üldiselt riik, kes teeb seda eelkõige reguleeriva asutuse HSA kaudu, millel on tervishoiusüsteemis seire- ja järelevalveülesanne. HSA jälgib, kas tervisekindlustusettevõtjad ja -andjad järgivad õigusraamistikku, ja sekkub rikkumise ilmnemise korral.
3. VAIDLUSTATUD MEETMETE KIRJELDUS
(33)
Käesolevas otsuses analüüsitakse kuut järgmist meedet (edaspidi koos „vaidlustatud meetmed”) (25).
3.1. KAPITALI SUURENDAMINE SZPS 2006. AASTAL
(34)
2. aprilli 2007. aasta kirjaga esitas eraomandis tervisekindlustusettevõtja Dôvera komisjonile kaebuse kapitalisüsti vastu, mille Slovaki Vabariik oli teinud riigi omandis ettevõttesse SZP summas 450 miljonit Slovakkia krooni (umbes 15 miljonit eurot) kolmes osas 28. novembrist 2005 kuni 18. jaanuarini 2006.
(35)
Kapitali suurendamist seostati tervishoiusektori reformiga ja Slovaki Vabariigi tervisekindlustussektori reformiga aastatel 2004-2005. Tegelikult nõuti SZP-lt selle aktsiaseltsina asutamise ajal 2005. aastal, et seaduse alusel peab ta riigiasutuse (26) õigusjärglasena üle võtma nii eelmise kindlustusettevõtja varad kui ka enne 2005. aastat tekkinud kohustused, mille summa põhjustas tervisekindlustusettevõtjate seaduse (seadus nr 581/2004) paragrahvi 14 lõike 1 nõuete järgi ebapiisava maksevõime. 31. detsembril 2005 ulatusid need kohustused 467,765 miljoni Slovakkia kroonini (umbes 15,5 miljoni euroni).
3.2. SZP VÕLGADE TASUMINE VERITEĽI POOLT
(36)
Veriteľ asutati 2003. aastal tervishoiuvõlgade konsolideerimiseks mõeldud uue riigiasutusena (27) ning Slovakkia valitsus tegi talle ülesandeks viia ellu projekt, millega vabastatakse tervishoiuasutused ja tervisekindlustusettevõtjad nende võlgadest enne kõikide olemasolevate haigekassade ümberkujundamist aktsiaseltsideks 30. septembriks 2005. Võlgadest vabastamise protsess toimus Slovakkia valitsuse otsuste kohaselt.
(37)
Ajavahemikul 2003-2005 tasus Veriteľ tervishoiusektori 1 100 miljonit eurot ületava võla bilansilises sularahaväärtuses 644 miljonit eurot. Et tervishoiuministeeriumi teatel oli tegu tervishoiusüsteemi viimase päästemeetmega, lõpetati Veriteľi tegevus 2006. aastal (28).
(38)
Kaebuse esitaja väitel viitab asjaolu, et Veriteľ tasus SZP 52,7 miljoni euro suuruse võla, mis ületas kaebuse esitaja enda saadud summat, (29) põhjendamatule diskrimineerimisele võla tasumise käigus. Kaebuse esitaja põhimure on aga see, et peale selle tasus Veriteľ 30. novembril 2005 (seega pärast ümberkujundamist) SZP umbes 28 miljoni euro suuruse lisavõla, makstes selle kindlustusmaksete ümberjaotamise erikontole. Selleks loovutas SZP Veriteľile kindlustusmaksete nõuded ja intressi. SZP loovutas Veriteľile kindlustusmaksete ja intressinõuetena umbes 929 miljonit Slovakkia krooni (sellest umbes 343 miljonit krooni intressina). Vastutasuks andis Veriteľ SZP-le 840 miljonit Slovakkia krooni (umbes 28 miljonit eurot), tasaarveldades tema võla kindlustusmaksete ümberjaotamise erikonto kaudu (30).
3.3. 2006. AASTA TOETUS SZP-LE
(39)
2006. aasta teisel poolel andis Tervishoiuministeerium SZP-le lisatoetust, kasutades osaliselt 2006. aasta juulis tegevuse lõpetanud Veriteľi likvideerimise jääkvara. Kaebuse esitaja sõnul ulatus toetuse summa umbes 7,6 miljoni euroni.
(40)
Kaebuse esitaja väidab, et kõnealune toetus anti SZP 2005. aastale eelnevate kohustuste täitmiseks tervishoiuteenuse osutajate ees, ehkki ei olnud selge, kas need võlad olid toetuse maksmise ajal endiselt tasumata.
(41)
Slovakkia ametiasutuste sõnul ei antud Veriteľi likvideerimise jääkvarast pärinevaid rahalisi vahendeid aga mitte SZP-le, vaid tollal riigi omandis olnud tervishoiuasutustele nende kohustuste (st nende töötajate tervisekindlustusmaksete) tasumiseks SZP-le. Seega ei olnud Slovakkia ametiasutuste sõnul tegemist toetuse, vaid olemasolevate vaidlustamatute kohustuste tavapärase täitmisega riigi poolt - maksmata tervisekindlustusmaksete tasumisega.
3.4. KAPITALI SUURENDAMINE VZPs 2010. AASTAL
(42)
1. jaanuaril 2010 suurendas Slovaki Vabariik tervishoiuministeeriumi kaudu oma registreeritud aktsiakapitali VZPs. Aktsiakapital kasvas umbes 65,1 miljonit eurot.
(43)
Kaebuse esitaja väidab, et kuna VZP oli peaaegu maksejõuetu, siis tundub, et riik korvas sel viisil VZP tulude puudujäägi. Samuti väidab kaebuse esitaja, et riigil ei olnud absoluutselt mingit lootust oma investeeringult mõistliku aja jooksul tulu teenida, arvestades eelkõige seda, et Slovakkias oli just vastu võetud seadus, mis takistas tervisekindlustusettevõtjatel oma kasumit jaotada.
(44)
Slovakkia ametiasutuste sõnul suurendati 2010. aastal VZP kapitali majanduskriisi mõju kõrvaldamiseks ja VZP toetamiseks püüdluses vastu seista võlataseme suurendamise survele, kuna nõudlus tervishoiuteenuste järele kasvas.
3.5. RISKIDE TASAKAALUSTAMISE KAVA
(45)
Oma esialgse hindamise käigus sedastas ka komisjon, et tervisekindlustusettevõtjate rahastamine Slovaki Vabariigis hõlmab koondamis- ja riskide kohandamise mehhanismi - riskide tasakaalustamise kava.
(46)
Riskide tasakaalustamise kava (31) kohaldatakse täielikult kõikide tervisekindlustusettevõtjate suhtes, kes pakuvad Slovaki Vabariigis kohustuslikku tervisekindlustust. Ehkki tervisekindlustusettevõtjad koguvad kohustuslikke tervisekindlustusmakseid otse tööandjatelt, füüsilisest isikust ettevõtjatelt, ise tasuvatelt isikutelt (vabatahtlikelt töötutelt), riigilt ja dividendide maksjatelt, on tulude ja kulude jaotus tervisekindlustusettevõtjate seas ebavõrdne, sest nende kindlustatud elanikkonna struktuur on erinev. Riskantsema portfelliga tervisekindlustusettevõtjate finantskoormuse leevendamiseks ja riskide valimise võimaluse vähendamiseks jaotatakse kindlustusmaksed tervisekindlustusettevõtjate vahel riskide tasakaalustamise kava abil ümber, kasutades HSA määratud arvutustehet (32). Riskide tasakaalustamise kava järgi kasutatakse parameetritena vanust ja sugu ning alates 2010. aastast kindlustatud isiku majandustegevusega seotud seisundit.
(47)
Slovakkia ametiasutused ei pea riskide tasakaalustamise kava riigiabi liigiks, vaid vahendite tasakaalustamise vahendiks, mis on kooskõlas riskide tasakaalustamise kava kriteeriumidega kindlustatud isikute kohta, st tegu on kindlustatud isikute vahelise solidaarsusega ja järelikult mitte riigiabiga.
3.6. PORTFELLIDE ÜLEANDMINE SZP-LE JA VZP-LE
(48)
Teine meede, mis pälvis komisjoni esialgse hinnangu koostamisel tema tähelepanu, on mitme teise tervisekindlustusettevõtja portfelli otsene üleandmine riigi sekkumisel SZP-le ja VZP-le (eriti ettevõtja Družstevná zdravotná poisťovňa portfelli üleandmine VZP-le ja ettevõtja Európská zdravotná poisťovňa (edaspidi „EZP”) portfelli üleandmine SZP-le), kusjuures aja jooksul need teised ettevõtjad likvideeriti.
(49)
Dôvera sõnul kanti EZP portfell üle otse SZP-le, ehkki turul oli teisigi huvitatud ettevõtjaid, samal ajal kui üleandmise piirid ja tingimused jäid ebaselgeks.
(50)
Slovaki Vabariik väitis, et HSA otsus kanda EZP portfell SZP-le üle ilma hüvitiseta on kooskõlas seadusega nr 581/2004 ning austab samal ajal kindlustatute õigust tervisekindlustusettevõtjat valida. Ta nentis, et teised kindlustusettevõtjad väljendasid kõnealuse portfelli vastu huvi, kuid tingimustel, mis oleksid likvideerimisprotsessi ebaproportsionaalselt pikendanud. Lisaks leidsid Slovakkia ametiasutused, et kuna portfellide üleandmine hõlmas likvideeritud ettevõtjate kõiki nõudeid ja kohustusi, ei kaasnenud VZP-le ja SZP-le saajatena mingeid eeliseid.
4. AMETLIKU UURIMISMENETLUSE ALGATAMISE ALUSED
(51)
Menetluse algatamise otsuses väljendas komisjon kahtlust, kas kõnealust tegevust saab pidada loomult majanduslikuks või mittemajanduslikuks, ja märkis, et juhtumi eripära arvesse võttes võisid SZP/VZP ja teised Slovaki Vabariigi kohustusliku süsteemi raames tervisekindlustust pakkuvad ettevõtjad olla alates 1. jaanuarist 2005 seotud majandustegevusega. Komisjon leidis, et Slovakkias kasutusel oleva kohustusliku tervisekindlustussüsteemi majanduslike ja mittemajanduslike joonte segunemise tõttu on vaja selle eri elemente ja nende tähtsust nimetatud süsteemis põhjalikult analüüsida, et otsustada, kas süsteemi raames toimuvat tegevust (alates 1. jaanuarist 2005) saab pidada loomult majanduslikuks või mittemajanduslikuks, võttes arvesse selle tegevuse korraldamist ja elluviimist Slovakkias.
(52)
Samuti osutas komisjon sellele, et kui tegevus tuleks lugeda loomult majanduslikuks, ei ole tema käsutuses piisavalt teavet otsustamaks, kas analüüsitavad meetmed annavad SZP/VZP-le valikulise eelise.
(53)
Jõudnud järeldusele, et seepärast ei saa ta välistada riigiabi olemasolu selles etapis, kuna meetmete siseturuga kokkusobivuse kohta ei ole esitatud kindlaid väiteid ega selgeid viiteid, väljendas komisjon ühtlasi kahtlust, kas neid meetmeid saab pidada siseturuga kokkusobivaks vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2 või artikli 107 lõike 3 punktile c, kui ta järeldaks, et kõnealused meetmed võib liigitada riigiabiks.
(54)
Sellega seoses märkis komisjon, et lõpliku järelduse selle kohta, kas kohustusliku tervisekindlustusega seotud tegevus Slovaki Vabariigis on tõesti majanduslikku laadi või mitte, kas riigi meetmed vastavad kõikidele muudele riigiabi tingimustele ja kui vastavad, siis kas nad on kokkusobivad siseturuga, saab teha alles lõplikus otsuses, mis võetakse vastu pärast ametliku uurimise lõpetamist, kui kogu kättesaadav teave (sealhulgas teiste liikmesriikide ja kolmandate riikide märkused) on kokku kogutud ja seda on põhjalikult hinnatud.
5. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
(55)
Komisjon sai huvitatud isikutelt järgmised märkused, mis on kokku võetud allpool.
5.1. DÔVERA
(56)
Vastuseks menetluse algatamise otsusele edastas kaebuse esitaja Dôvera tervisekindlustussüsteemi kohta lisateavet ja -põhjendusi, tõendamaks eeskätt oma seisukohta, et SZP/VZP on konkurentsiõigusega reguleeritud ettevõtja, kes on saanud kasu kokkusobimatust riigiabist.
(57)
Dôvera juhtis tähelepanu sellele, et SZP/VZP konkureerib kasumit taotledes sama teenust pakkuvate eraomandis olevate tervisekindlustusettevõtjatega, ning viitas oma eelnevatele väidetele tegevuse majandusliku laadi kohta ja Üldkohtu hiljutisele kohtupraktikale (33). Sellega seoses väitis Dôvera, et mitu elementi, mida Slovaki Vabariik menetluse algatamise otsuses VZP/SZP tegevuse mittemajanduslikule laadile viidates esitas, ei pea lähemal uurimisel paika. Dôvera sõnul oli 2004-2005. aasta reform mõeldud konkurentsivõimelise turu loomiseks, mida on tunnistanud ja kinnitanud Slovakkia kohtuvõim (st Slovakkia konstitutsioonikohus), samuti Slovakkia ametiasutused ise. Lisaks rõhutas Dôvera, et kindlustusandjad konkureerivad tervishoiuteenuste osutajate pärast lepingute valikulise sõlmimise ning hinna ja teenuste kvaliteedi üle peetavate läbirääkimiste kaudu, samuti nimetas ta tervisekindlustusettevõtjate klientide hoidmiseks ja ligimeelitamiseks mõeldud turunduskampaaniaid. Veel eitas Dôvera süsteemi puht sotsiaalset olemust, viidates tervisekindlustusandjate võimalusele teenida ja jaotada kasumit ning erainvestorite valmisolekule investeerida Slovakkia kohustusliku tervisekindlustuse sektoris tegutsevatesse ettevõtjatesse.
(58)
Viidates enne menetluse algatamise otsust komisjonile esitatud varasemale teabele, väitis Dôvera lisaks, et kõiki kõnealuses otsuses kindlaks määratud meetmeid tuleks lugeda ebaseaduslikuks abiks, sest kõik muud ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tingimused on täidetud. Tema arvates ei saa öelda, et Slovaki Vabariik on toiminud 2006. aastal SZP kapitali ja 2010. aastal VZP kapitali suurendades turumajanduse tingimustes tegutseva investorina. Samuti leidis Dôvera, et Slovaki Vabariik eristas diskrimineerival moel SZP/VZPd ja eraomandis olevaid kindlustusettevõtjaid, kui ta kohtles SZPd võlgade tasumisel 2003.-2005. aastal soodsamalt, samuti siis, kui ta võttis riskide tasakaalustamise kavas 2009. ja 2012. aastal kasutusele kaks uut parameetrit. Portfellide üleandmisega seoses märkis Dôvera keskendumist EZP kindlustusportfellile, kuivõrd portfelli eelneva üleandmise kohta VZP-le tal teavet ei ole. Sellega seoses väitis ta, et Slovakkia ametiasutused võisid anda komisjonile portfelli üleandmise suhtes kohaldatava õigusraamistiku kohta väärinfot.
(59)
Lõpuks ei ole Slovakkia ametiasutused suutnud Dôvera väitel näidata, et kohustusliku tervisekindlustuse pakkumine on üldist huvi pakkuv teenus, ning ta seab sellega kahtluse alla Altmarki kohtulahendi (34) kasutamise analüüsi alusena ning ka komisjoni üldist majandushuvi pakkuvate teenuste paketi.
5.2. POISŤOVŇA UNION
(60)
SZP/VZP teise eraomandis oleva konkurendi poisťovňa Unioni esitatud märkused menetluse algatamise otsuse kohta on üldjoontes kooskõlas Dôvera märkustega, sisaldades väidet, et SZP ja VZP on ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses ettevõtjad. Poisťovňa Union väidab, et käesoleva otsuse punktis 3 kirjeldatud kuuest meetmest viit võib pidada riigiabiks ja need ei ole siseturuga kokkusobivad. Kuuenda meetme - riskide tasakaalustamise kava - kohta väidab poisťovňa Union, et see võib vastata Altmarki kohtulahendi avalike teenuste hüvitamise tingimustele või olla vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2 kokkusobiv siseturuga, kuid täpsemalt tuleb veel uurida võimalikku diskrimineerivat käitumist riskide tasakaalustamise kavast puhtal kuju abi saaja, st SZP/VZP kasuks.
5.3. HPI, MAJANDUS- JA SOTSIAALREFORMIDE INSTITUUT JA ZZP
(61)
Ülejäänud kolme kolmanda isiku, st HPI, majandus- ja sotsiaalreformide instituudi ning ZZP esitatud tähelepanekud menetluse algatamise otsuse kohta toetavad enamjaolt kaebuse esitaja Dôvera ja poisťovňa Unioni seisukohta, et tegevus on loomult majanduslik ja meetmed hõlmavad riigiabi, andes SZP/VZP-le valikulise eelise. Sellega väljendavad nad oma veendumust, et tervisekindlustusandjad tegutsevad konkurentsikeskkonnas (kasutades klientide ligimeelitamiseks eri viise), ja väidavad, et riik on enda omandis olevaid tervisekindlustusettevõtjaid soodsamalt kohelnud.
6. MÄRKUSED MENETLUSE ALGATAMISE OTSUSE KOHTA JA SLOVAKI VABARIIGI ESITATUD LISATEAVE
(62)
Slovaki Vabariik esitas oma tähelepanekud menetluse algatamise otsuse kohta ja märkused kolmandate isikute tähelepanekute kohta.
(63)
Esitatud teabes andsid Slovakkia ametiasutused selgitusi ja lisapõhjendusi kinnitamaks oma seisukohta, et kohustusliku tervisekindlustuse süsteemi suhtes ei kehti konkurentsieeskirjad, sest see ei hõlma majandustegevust. Nad väitsid, et Slovakkia kohustuslikku tervisekindlustust ei saa liigitada Euroopa Kohtu praktika (35) kohaselt majandustegevuseks eelkõige järgmistel põhjustel:
a)
süsteemil on sotsiaalne eesmärk;
b)
süsteem põhineb solidaarsusel, eelkõige pidades silmas järgmist:
i)
Slovakkia elanikele on liitumine kohustuslik;
ii)
kõikidele kindlustatutele tagatakse sama hüvitiste miinimumtase;
iii)
kindlustusmaksed ei ole seotud individuaalsete hüvedega, sest kindlustusmaksed on kehtestatud seadusega (hinnakonkurents puudub);
iv)
kindlustusandjad on riski jagamisel solidaarsed: kehtivad riskide tasakaalustamise kava ja ühtsed hinnad;
c)
kehtib üksikasjalik õigusraamistik, mille üle peab järelevalvet riik: kõikide tervisekindlustusettevõtjate seisund, õigused ja kohustused on kehtestatud seadusega.
(64)
Slovaki Vabariik lükkab ümber eelduse, et 2005. aasta seadusandlike muudatustega sai Slovakkia tervishoiusüsteemist ärisüsteem, ja väidab, et süsteem ei ole kunagi kaotanud oma avalikku mittemajanduslikku laadi. Samuti juhib ta tähelepanu asjaolule, et Slovakkia tervisekindlustussüsteem on sotsiaalkindlustussüsteemi osa, ja osutab ELi toimimise lepingu artikli 168 lõikest 7 tulenevale liikmesriikide pädevusele korraldada ja osutada tervishoiuteenuseid.
(65)
Lisaks väidavad Slovakkia ametiasutused, et tervisekindlustusreformi käigus ei asendatud riiklikku tervisekindlustust eratervisekindlustusega ega võimaldatud katta eraomandis kindlustusandjate mis tahes riske, mis on seotud kohustusliku sotsiaalkindlustusega. Slovakkia sõnul oli tervishoiusektori reformi põhieesmärk kehtestada täpsed eeskirjad tervishoiuks eraldatud rahaliste vahendite kasutamiseks ja sobivaks meetodiks nende eeskirjade kehtestamisel näis olevat muuta kõik olemasolevad haigekassad 30. septembriks 2005 aktsiaseltsideks, kellel on selgesti määratletud raamatupidamiseeskirjad. Slovakkia ametiasutused leiavad, et kõik Slovakkia tervisekindlustusandjad on kaasatud riikliku tervisekindlustussüsteemi raames neile usaldatud riiklike vahendite haldamisse.
(66)
Slovakkia ametiasutuste sõnul võib asjaolu, et Slovakkia kohustuslik tervisekindlustussüsteem võimaldab kvaliteedi poolest piiratud ulatuses konkureerida, pidada põhjuseks, mis julgustab tervisekindlustusettevõtjaid tegutsema majanduslikult, kooskõlas usaldusväärse juhtimise põhimõtetega ja süsteemi nõuetekohase toimimise huvides, kuid mitte teguriks, mis võiks mõjutada tervisekindlustussüsteemi kui terviku mittemajanduslikku laadi.
(67)
Samuti selgitavad Slovakkia ametiasutused, et Slovakkia riikliku tervisekindlustussüsteemi struktuuri kohaselt tervisekindlustusettevõtjate vahendusel kogutud ja ümber jaotatud vahendite summa moodustub riikliku tervisekindlustuse maksetest, mis on seaduse järgi kohustuslikud ja seega osa Slovakkia riigi rahandusest. Seepärast on kõikidele tervisekindlustusettevõtjatele tehtud ülesandeks hallata üldsuselt kogutud riigi vahendeid kooskõlas asjaomaste õigusaktidega, et kasutada neid tervishoiuteenuste hüvitamiseks.
(68)
Et oma väidet veelgi kinnitada, tuletavad Slovakkia ametiasutused meelde ka tõika, et isegi pärast kasumi jaotamise keelustamise tühistamist 2011. aastal võimaldas muutmisakt nr 250/2011 tervisekindlustusettevõtjatel kasumit teenida ainult täpselt kindlaks määratud tingimustel, milleks olid:
a)
maksu kehtestamine tervisekindlustusettevõtjate kasumile;
b)
kasumi kohustuslik kasutamine reservkapitali loomiseks, mis moodustab kuni 20 % kindlustusettevõtja sissemakstud registreeritud kapitalist (reservkapitali võib kasutada vaid kõnealuse kindlustusettevõtja kahjumi katmiseks);
c)
tehniliste eraldiste kohustuslik loomine ootejärjekorras olevate kindlustatud isikute plaaniliste tervishoiuteenuste hüvitamiseks (mille tulemusena ei saa tervisekindlustusettevõtjad oma klientide arvelt kasumit teenida, paigutades nad tervishoiuteenuste kohese osutamise asemele ootenimekirjadesse; see on riikliku tervisekindlustuse üldtunnustatud raamatupidamisstandardite järgimiseks hädavajalik).
(69)
Sellega seoses selgitasid Slovakkia ametiasutused, et kui VZP teatas kasumist, lõi ta tervishoiuteenuste hüvitamiseks ja eriti kulukate riiklikust tervisekindlustusest hüvitatavate tervishoiuteenuste rahastamiseks tervishoiuteenuste reservi. Lisaks eraldati aastatel, mil teatati kasumi teenimisest, osa VZP kasumist ka seadusega nõutud reservkapitali, mida seejärel kasutati kogunenud kahjumi vähendamiseks. Seepärast ei makstud Slovakkia ametiasutuste sõnul riigi omandis olevate tervisekindlustusettevõtjate teenitud kasumit kunagi aktsionäridele välja.
(70)
Selles kontekstis viitab Slovaki Vabariik ka tervisekindlustusettevõtjate suhtes kehtestatud lisapiirangule, mille kohaselt võivad nad vastavalt seadusele nr 523/2004 avaliku halduse eelarve-eeskirjade kohta vahendeid laenata üksnes pärast HSA eelnevat heakskiitu.
(71)
Toetamaks oma väidet, et kohustusliku tervisekindlustuse valdkonna tegevust ei reguleeri konkurentsieeskirjad, juhivad ametiasutused tähelepanu ka Slovakkia monopolivastase ameti 2009. aasta uurimisele, mille tulemusena ilmnes, et tervisekindlustusettevõtjad tegutsevad süsteemis, mida iseloomustab suur solidaarsus, kus tervishoiuteenuseid osutatakse tasuta ja kus ettevõtjate tegevuse põhielemente reguleerib riik, ning seetõttu ei saa tervisekindlustusettevõtjate tegevust riikliku tervisekindlustuse pakkumisel pidada ettevõtjate majandustegevuseks, mis piirab konkurentsi. Monopolivastase ameti sõnul ei kohaldata seega Slovakkia konkurentsiseadust tervisekindlustusettevõtjate tegevusele tervisekindlustuse pakkumisel (36).
(72)
Samuti selgitavad Slovakkia ametiasutused, et 2011. aastal kuulutas konstitutsioonikohus kasumi jaotamise keelustamise alates 2007. aastast põhiseadusega vastuolus olevaks, sest see rikkus Slovakkia põhiseaduslikku omandiõigust, kuid ei jaga seisukohta, et tervisekindlustusettevõtjate seadus piirab turumajanduse põhimõtteid. Samuti juhivad nad tähelepanu konstitutsioonikohtu lisatähelepanekule, et põhiseaduse seisukohast ei ole vastuvõetavad tervisekindlustust käsitlevad õigusaktid, mis välistavad turumajanduslike vahendite mõju või piiravad seda märgatavalt, takistades sellega konkurentsi.
(73)
Peale väite, et kohustusliku tervisekindlustuse valdkonna tegevus jääb Slovakkias väljapoole konkurentsieeskirjade reguleerimisala, leidsid Slovakkia ametiasutused, et meetmed ei vasta muudele ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 kirjeldatud riigiabi kriteeriumidele. Nimelt väitsid nad, et 2006. ja 2009. aastal tehtud kapitalisüstid ei olnud riigiabi, kuna need järgisid turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtet. Lisaks eitavad nad, et oleks esinenud põhjendamatult diskrimineerivat kohtlemist Veriteľi-poolse võlgade kustutamise käigus, ja väidavad, et 2006. aastal ei antud VZP-le toetust, vaid see toiming kätkes riigi olemasolevate vaidlustamata kohustuste tavapärast täitmist. Slovakkia ametiasutused esitasid lisaandmeid portfellide üleandmise kohta DZP-lt VZP-le ja EZP-lt SZP-le ning väitsid, et ka need üleandmised ei andnud SZP/VZP-le valikulist eelist ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Viimaks esitasid nad veel lisateavet riskide tasakaalustamise kava kohta, selgitades eeskätt, kuidas jaotati maksed ümber aastatel 2006-2012 (igal kuul ja aastal), ning väitsid, et kõnealune meede ei ole samuti riigiabi, sest sellega tasakaalustati süsteemiga kaasnevaid riske, mis tulenesid ühtsetest maksemääradest kõigi kindlustatud isikute rühmade suhtes nende riskiastmest olenemata.
(74)
Slovakkia ametiasutused kaitsesid menetluse algatamise otsuse kohta esitatud märkustes oma seisukohta, et majandustegevuse puudumise tõttu ei ole SZP/VZP ettevõtja, et meetmed on kooskõlas turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttega ega anna SZP/VZP-le eelist ega hõlma seega abi. Seepärast ei pidanud nad vajalikuks esitada põhjendusi väidetavate abimeetmete kokkusobivuse kohta.
7. MEETMETE HINDAMINE
(75)
Nagu on sätestatud ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1, „[…] on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust”.
(76)
Selle sätte alusel kohaldatakse riigiabi eeskirju ainult juhul, kui abisaaja on ettevõtja. Euroopa Liidu Kohtu praktikas on ettevõtja ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses määratletud kui majandustegevusega seotud üksus, olenemata tema õiguslikust seisundist või rahastamise viisist (37). Mingi üksuse liigitamine ettevõtjaks oleneb seega täielikult tema tegevuse majanduslikust või mittemajanduslikust laadist.
(77)
Nagu menetluse algatamise otsuses on selgitatud, oleneb küsimus, kas SZP/VZP kasuks määratud meetmed kujutavad endast riigiabi, seetõttu eeskätt sellest, kas ja millises ulatuses toimib SZP/VZP Slovakkia kohustuslikus tervisekindlustussüsteemis tegutsedes ettevõtjana, sest võib öelda, et ta on seotud majandustegevusega kohtulahendites määratletud tähenduses.
(78)
Euroopa Liidu Kohtu sõnul on majandustegevus iga tegevus, mis hõlmab kaupade ja/või teenuste pakkumist mingil turul (38). Seega võib küsimus, kas teatava teenuse jaoks on olemas turg, oleneda sellest, kuidas asjaomane liikmesriik seda teenust korraldab ja pakub (39). Riigiabi eeskirjad kehtivad üksnes juhul, kui teatav tegevus toimub turukeskkonnas. Seepärast võib sama tüüpi teenuste majanduslik laad liikmesriigiti erineda. Pealegi võib konkreetse teenuse liigitus sõltuvalt poliitilistest valikutest või majandussündmustest aja jooksul muutuda. See, mis ei ole praegu turutegevus, võib tulevikus selleks muutuda, ja vastupidi (40).
(79)
Tervishoiuteenuste pakkumise puhul oleneb tervishoiusüsteemi liigitamine majandustegevust hõlmavaks selle poliitilistest ja majanduslikest iseärasustest ning konkreetsest viisist, kuidas selline süsteem on asjaomases liikmesriigis korraldatud ja üles ehitatud. Euroopa Liidu Kohtu praktikas tehakse põhimõtteliselt vahet solidaarsuspõhimõttel rajanevatel ja majanduslikel süsteemidel (41).
(80)
Euroopa Liidu Kohtu praktikas kasutatakse mitmesuguseid kriteeriume, määramaks kindlaks, kas sotsiaalkindlustussüsteem rajaneb solidaarsuspõhimõttel ega ole seega majandustegevus. Siin võivad oluliseks osutuda mitu tegurit: i) kas süsteemiga liitumine on kohustuslik; (42) ii) kas süsteem täidab üksnes sotsiaalset eesmärki; (43) iii) kas süsteem on mittetulunduslik; (44) iv) kas toetused on tehtud sissemaksetest sõltumatud; (45) v) kas makstavad hüvitised on proportsionaalsed kindlustatud isiku sissetulekuga või mitte (46) ning vi) kas süsteem on riikliku järelevalve all (47).
(81)
Erinevalt solidaarsuspõhimõttel rajanevatest süsteemidest iseloomustab majanduslikke süsteeme sageli: i) valikuline liikmesus; (48) ii) kapitaliseerimispõhimõte, st väljamaksete sõltuvus tehtud sissemaksetest ja süsteemi finantstulemustest; (49) iii) nende tulunduslik iseloom (50) ning iv) alussüsteemi toetusi täiendavate väljamaksete pakkumine (51).
(82)
Teatud süsteemid sisaldavad mõlema kategooria elemente (solidaarsuspõhimõttel rajanevad ja majanduslikud süsteemid), (52) nii et määratlemaks, kas konkreetne süsteem on majanduslikku või mittemajanduslikku laadi, peab komisjon kontrollima kahes eelmises põhjenduses loetletud iga erineva elemendi olemasolu ja kaaluma selle suhtelist olulisust kõnealuses süsteemis (53).
(83)
Lõplik otsus selle kohta, kas kohustusliku tervisekindlustuse teenuste pakkumine Slovaki Vabariigis on mittemajanduslik või majanduslik tegevus, oleneb seetõttu põhjalikust analüüsist, kuidas kõnealune tegevus on selles liikmesriigis korraldatud ja ellu viidud. Seepärast käsitleb otsus üksnes selle liikmesriigi kohustuslikku tervisekindlustussüsteemi. Nende üldiste tähelepanekute taustal hindab komisjon, kas väidetavalt SZP/VZP-ga seotud vaidlustatud meetmed kujutavad endast riigiabi, mis on antud ettevõtjale ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(84)
Hulk näitajaid viitab Slovakkia tervisekindlustussüsteemi mittemajanduslikule laadile, eeskätt selle sotsiaalsed tunnusjooned ja eesmärgid, mis ilmnevad valdavalt süsteemi toimimise käigus, ning süsteemi rajanemisele keskselt solidaarsuspõhimõttel.
(85)
Esiteks on kohustuslikus tervisekindlustusprogrammis osalemine enamikule Slovaki Vabariigi elanikest seaduse järgi kohustuslik ning kohustusliku tervisekindlustusega kaetud tervishoiuteenuseid osutatakse olenemata kindlustatud isiku tasutud maksetest. Kindlustatud isik võib tervisekindlustusettevõtjat vabalt valida ja vaba liitumisvõimaluse kohustuse tõttu ei tohi valitud tervisekindlustusettevõtja keelduda teda kindlustamast vanuse, terviseseisundi või haigusriskide pärast (54).
(86)
Teiseks põhineb Slovakkia kohustuslik tervisekindlustus maksetel, mis on seadusega kindlaks määratud vastavalt kindlustatu sissetulekule ega põhine kindlustatud riskil (kindlustatud isiku vanus, terviseseisund, haigusriskid). Veelgi enam, isiku poolt süsteemi raames tasutud maksete summa ja samale isikule süsteemi kaudu makstud hüvitiste suuruse vahel puudub otsene seos. Selle tulemusena ei ole kindlustusettevõtjatel võimalik mõjutada ei kindlustusmaksete summat ega hüvitiste miinimumpaketti, millele kindlustatud isikutel on õigus, sest kõik see on kindlaks määratud riiklikes õigusaktides.
(87)
Kolmandaks on kõikidele kindlustatutele tagatud seadusega sama hüvitiste baastase, mis on õigupoolest väga kõrge, sest see hõlmab peaaegu kõiki Slovaki Vabariigis pakutavad tervishoiuteenuseid, mis tähendab, et kohustusliku tervisekindlustussüsteemi kaudu pakutakse peaaegu täielikku tervishoiuteenust (55). Slovakkia riskide tasakaalustamise kava tagab kindlustusriskide jagamise ja tugevdab selle tulemusena solidaarsust. Lisaks kehtib Slovakkia süsteemis ühtsete hindade põhimõte, mis tähendab, et kindlustusandjatel ei lubata makseid kindlustusriski järgi diferentseerida, samal ajal kui kindlustusandjatele, kelle portfell hõlmab riskantsemat demograafilist profiili, pakutakse riskide tasakaalustamiseks osalist hüvitist raha ümberjaotamise teel keskmisest väiksemat hüvitist maksvatelt kindlustusandjatelt neile, kes maksavad oma kindlustatud isikutele keskmisest suuremat hüvitist (56).
(88)
Lõpuks tuletab komisjon lisaks kõikidele eespool nimetatud sotsiaal- ja solidaarsuspõhimõtetele meelde, et Slovakkia kohustuslikku tervisekindlustust korraldatakse ja pakutakse tugevas õigusraamistikus: kõikide tervisekindlustusettevõtjate seisund, õigused ja kohustused on kehtestatud seadustega, milles määratletakse üksikasjalikud tingimused, ja nad tegutsevad riigi range järelevalve all (57).
(89)
Nende tunnuste alusel järeldab komisjon, et Slovakkia kohustusliku tervisekindlustuse süsteem on mittemajanduslikku laadi, seega ei saa SZP/VZPd liigitada ettevõtjaks ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses (58).
(90)
Komisjon tunnistab, et Slovakkia kohustusliku tervisekindlustussüsteemi teatavad jooned võivad viidata süsteemiga seotud tegevuse majanduslikule laadile: i) mitme (era- ja riigi omandis) kindlustusettevõtja tegutsemine Slovakkia kohustusliku tervisekindlustuse sektoris, ii) teatav konkurents nende tervisekindlustusandjate vahel, kes iii) on seotud tulu teenimisega, ja iv) asjaolu, et Slovakkia konstitutsioonikohtu arvates oli tegevus konkurentsile avatud. Sellegipoolest on komisjon arvamusel, et nende asjaolude olemasolu ei sea kahtluse alla järeldust, et Slovakkia kohustuslik tervisekindlustus on mittemajanduslik tegevus.
(91)
Esiteks märgib komisjon, et ainuüksi tõik, et kohustusliku tervisekindlustuse sektoris tegutseb mitu (era- ja riigi omandis) ettevõtjat, ei tähenda veel nende tegevuse majanduslikku laadi süsteemis, kus esikohal on sotsiaalsed tunnusjooned ja eesmärgid, mille toimimises on kesksel kohal solidaarsuspõhimõte ja mille puhul on riigi järelevalve range, nagu on selgitatud põhjendustes 85-87. Selline tõlgendus asetaks rõhu kohatult sotsiaalkindlustussüsteemi haldamise korralduslikule poolele, mille liikmesriik on valinud, mitte kõnealuse süsteemi sisule (59).
(92)
Teiseks tuleneb Euroopa Liidu Kohtu praktikast, et pelgalt tervisekindlustussüsteemi raames ilmnev konkureerimisvõimaluse olemasolu ja ka tegelik konkurents - isegi kui seadusandja on selle ette näinud ja kohtuvõim seda kinnitanud - ei pruugi osutada kõnealuse tegevuse majanduslikule laadile. Euroopa Liidu Kohus on teinud selgeks, et tehes otsust tegevuse majandusliku või mittemajandusliku laadi kohta seadusega ettenähtud tervisekindlustussüsteemi puhul, mis - nagu Slovakkia süsteem - annab teatava konkurentsivabaduse, saavad määravaks konkurentsi olemus ja ulatus, selle esinemise tingimused ning muude asjaomaste tegurite olemasolu ja kaal (60). Praeguse juhtumi puhul välistatakse konkurentsi liik, mis pakub kõige rohkem huvi tarbijatele - kindlustusmaksete suuruse hinnakonkurents -, sest Slovakkia tervisekindlustusandjad ei saa kindlustatute maksete suurust muuta, kuivõrd see on seadusega kindlaks määratud. Ka konkureerimisvõimalus kvaliteedi nimel on üsnagi piiratud, sest Slovakkia kohustuslikus tervisekindlustussüsteemis nähakse seadusega ette väga suur hulk kõikidele kindlustatud isikutele võrdseid hüvitisi, mis jätab seega kindlustusandjatele vähe ruumi konkureerida klientide nimel (tasuta) lisaõiguste pakkumisega. Seepärast ei ole tervisekindlustusandjatel võimalik neid seadusega määratud hüvitisi mõjutada ning nad ei konkureeri üksteisega ega ka tervishoiuteenuste eest makstavate kohustuslike seadusega määratud hüvitiste pakkumisel, mis on nende põhiülesanne.
(93)
Kolmandaks leiab komisjon, et kohustusliku tervisekindlustusega seotud tegevuse mittemajanduslikku laadi ei mõjuta asjaolu, et kui tervisekindlustusettevõtjad ostavad teenuseosutajatelt konkurentsivõimeliste hindadega tervishoiu- ja sellega seotud teenuseid, valitseb nende vahel konkurents kvaliteedi ja teenuse sisseostmise tõhususe vallas. Sel moel annavad kindlustusettevõtjad kohustusliku tervisekindlustussüsteemi raames kindlustatud isikutega sõlmitud lepingutest eraldatava tegevuse tulemusena süsteemis oma ülesande täitmiseks vajaliku panuse. Euroopa Liidu Kohtu praktikast tuleneb, et kui kohustusliku tervisekindlustuse süsteem on oma tunnusjoonte tõttu mittemajanduslikku laadi, siis panustamine selle süsteemi toimimise kindlustamisse on samamoodi loomult mittemajanduslik (61).
(94)
Neljandaks ei muuda see, et Slovakkia kohustusliku tervisekindlustuse alased õigusaktid võimaldavad tervisekindlustusandjatel kasumit teenida ja osa kasumist aktsionäridele jaotada, nende tegevuse mittemajanduslikku laadi, sest nad tegutsevad süsteemis, kus on selgelt esindatud kõik eespool nimetatud mittemajanduslikule laadile viitavad jooned. Ainuüksi asjaolu, et tervisekindlustusandjatel on lubatud kasumit teenida ja osa kasumist jaotada, ei muuda veel süsteemi valdavalt sotsiaalset olemust ja eesmärke, solidaarsuspõhimõtte keskset rolli selles ega süsteemi tegevuse riiklikku reguleerimist ja järelevalvet. Riigipoolse reguleerimisega seoses tuletab komisjon meelde, et kasumi teenimise, kasutamise ja jaotamise võimalust reguleerivad ja piiravad seaduslikud kohustused, mille riik on Slovakkia kindlustusettevõtjate suhtes kehtestanud ja mis on mõeldud kohustusliku tervisekindlustuse elujõulisuse ja jätkuvuse tagamiseks koos kõigi selle puhul esikohal olevate sotsiaalsete ja solidaarsuseesmärkidega (62). Seepärast on vabadus kasumit teenida, kasutada ja jaotada Slovakkia kohustusliku tervisekindlustuse valdkonnas märksa enam piiratud kui tavapärastes ärisektorites ning seotud sotsiaalsete ja solidaarsuseesmärkide saavutamisega.
(95)
Kuna Slovakkia kohustusliku tervisekindlustuse süsteemis on kehtestatud piiratud konkurents (st kvaliteedikonkurents on väga väike ja hinnakonkurents puudub) ning kasumi piiratud teenimise ja kasutamise viisid, ei sea Slovakkia kohustusliku tervisekindlustuse süsteemis ilmnevad konkurentsielemendid ega kasumile orienteeritus seega kahtluse alla esmatähtsaid sotsiaalseid, solidaarsus- ja reguleerimispõhimõtteid, mis viitavad tervisekindlustusettevõtjate tegevuse mittemajanduslikule laadile selles süsteemis. Pigem tuleks näha asja nii, et Slovakkia kohustusliku tervisekindlustuse süsteemi konkurentsile ja kasumitaotlusele viitavad elemendid teenivad eelkõige eesmärki julgustada kindlustusettevõtjaid tegutsema kooskõlas usaldusväärse juhtimise põhimõtetega selle sotsiaalkindlustussüsteemi nõuetekohase toimimise huvides, aidates sellega tagada kõnealuse süsteemi sotsiaal- ja solidaarsuseesmärkide saavutamist (63).
(96)
Lõpuks leiab komisjon, et ehkki Slovakkia konstitutsioonikohus (hinnates Slovakkia põhiseadusest tuleneva ettevõtlusvabaduse võimalikku rikkumist) pidas Slovakkia kohustuslikku tervisekindlustussüsteemi konkurentsivaldkonda kuuluvaks, ei tähenda see, et süsteem hõlmab majanduslikku laadi tegevust riigiabi eeskirjade tähenduses. Õigupoolest paluti Slovakkia konstitutsioonikohtul sel juhul läbi vaadata, kas 2007. aastal tervisekindlustusettevõtjate suhtes seadusega kehtestatud kasumi jaotamise keeld on kokkusobiv Slovakkia põhiseadusega (omandiõiguse, omandi kaitse ja ettevõtlusvabaduse rikkumine) ning ELi toimimise lepingu artiklitega 18, 49, 54 ja 63. Slovakkia konstitutsioonikohus otsustas, et see keeld rikub Slovakkia põhiseadust ja seetõttu ei ole põhjust arutada ELi siseturu eeskirjade põhielemente või nende rikkumist käsitlevat eeskirja.
(97)
Selle taustal - võttes arvesse siinse juhtumi eripära ning asjaomaste näitajate olemasolu ja kaalu - ei saa Slovakkias korraldatud ja ellu viidud kohustusliku tervisekindlustuse valdkonna tegevust lugeda majandustegevuseks.
(98)
Ülalnimetatut silmas pidades leiab komisjon, et vaidlustatud meetmete kasutajat SZP/VZPd ei saa pidada ettevõtjaks ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses ning seega ei ole need meetmed riigiabi kõnealuse sätte tähenduses.
(99)
Seepärast puudub vajadus analüüsida muid tingimusi riigiabi olemasolu seisukohast ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses või hinnata vaidlustatud meetmete kokkusobivust.
8. KOKKUVÕTE
(100)
Eespool esitatud kaalutlusi silmas pidades leiab komisjon, et vaidlustatud meetmed ei kujuta endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Järgmised Slovaki Vabariigi poolt ettevõtjatele Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) ja/või Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) võimaldatud meetmed ei kujuta endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses:
a)
SZP kapitali suurendamine 450 miljoni Slovakkia krooni võrra 28. novembrist 2005 kuni 18. jaanuarini 2006;
b)
SZP võlgade tasumine ettevõtja Veritel' a. s. kaudu ajavahemikul 2003-2006;
c)
2006. aastal tervishoiuministeeriumi poolt SZP-le antud toetus;
d)
VZP kapitali suurendamine 65,1 miljoni euro võrra 1. jaanuaril 2010;
e)
riskide tasakaalustamise kava, mis kehtestati seaduse nr 580/2004 kolmanda osaga ning
f)
likvideeritud tervisekindlustusettevõtjate portfellide üleandmine, eelkõige Družstevná zdravotná poisťovňa portfelli üleandmine VZP-le ja Európská zdravotná poisťovňa portfelli üleandmine SZP-le.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Slovaki Vabariigile.
Brüssel, 15. oktoober 2014