РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
KOMISJONI OTSUS (EL) 2015/506,
20. veebruar 2014,
mis käsitleb meetmeid, mida Saksamaa on võtnud seoses ettevõtjaga Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja mitme teise lennuettevõtjaga - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(teatavaks tehtud numbri C(2014) 868 all)
(Ainult saksakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku (1),
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt eespool nimetatud sätetele (2) ja võttes nende märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
Komisjon sai aastatel 2003-2006 eri isikutelt kaebusi, mille kohaselt võisid teatavad lennuettevõtjad ja Berliini Schönefeldi lennujaama (edaspidi „Schönefeld”) käitaja saada oma tegevuse jaoks kõnealuses lennujaamas ebaseaduslikku riigiabi.
(2)
Komisjon palus oma 17. augusti 2006. aasta kirjaga Saksamaalt selles küsimuses teavet. Saksamaa vastas sellele palvele 20. detsembri 2006. aasta kirjaga.
(3)
10. juuli 2007. aasta kirjaga teatas komisjon Saksamaale oma otsusest algatada eespool nimetatud meetmete suhtes Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping”) artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetlus (edaspidi „menetluse algatamise otsus”). Samal ajal andis komisjon nõukogu määruse (EÜ) nr 659/1999 (3) artikli 10 lõike 3 alusel välja teabe esitamise korralduse kõikide dokumentide ja andmete ning kogu teabe suhtes, mida komisjon vajas, et hinnata, kas kõnealune meede kujutab endast riigiabi.
(4)
Saksamaa saatis oma tähelepanekud komisjonile 4. oktoobril 2007 ja täiendas neid lisadokumentidega 3. märtsil 2008.
(5)
Komisjoni otsus menetluse algatamise kohta avaldati Euroopa Liidu Teatajas30. oktoobril 2007 (4). Komisjon kutsus huvitatud isikuid üles esitama kõnealuste meetmete kohta märkusi ühe kuu jooksul alates otsuse avaldamise kuupäevast.
(6)
Komisjon sai märkusi mitmelt huvitatud isikult. 16. jaanuaril ja 20. veebruaril 2008 edastas komisjon need märkused Saksamaale. Saksamaa saatis 15. mai 2008. aasta kirjaga oma tähelepanekud huvitatud isikute esitatud märkuste kohta. 31. augustil 2009 palus komisjon lisateavet. Saksamaa vastas sellele palvele kolmes etapis: 28. septembril, 12. oktoobril ja 28. oktoobril 2009. 4. aprillil 2011 palus komisjon taas Saksamaalt teavet. Selle palve peale saatis Saksamaa 19. mail 2011 uued tähelepanekud ja lisadokumendid. 10. oktoobril 2011 edastas komisjon Saksamaale huvitatud isikutelt saadud lisateabe. Saksamaa kommenteeris seda teavet 7. novembril 2011. 17. jaanuaril 2012 esitatud komisjoni järjekordsele teabenõudele vastas Saksamaa 14. veebruaril 2012.
2. ÜLDINE TAUST
(7)
Pärast Saksamaa taasühinemist 1990. aastal sattus Berliin lennuliikluse vallas väga erilisse olukorda, mille põhjuseks oli linna aastakümnete pikkune jagunemine ida- ja lääneosaks. Berliini Tegeli lennujaam (edaspidi „Tegel”) ja Berliini Tempelhofi lennujaam (edaspidi „Tempelhof”), mis jäävad linna territooriumile, asuvad endises Lääne-Berliinis. Schönefeldi lennujaam paikneb kunagises Ida-Berliinis Berliini liidumaa ja Brandenburgi liidumaa piiril.
(8)
Tempelhof avati 1923. aastal ja lennujaama lühikese lennuraja tõttu said seda kasutada vaid väikelennukid. Seda lennujaama ei olnud võimalik hõlpsasti ajakohastada, sest see asub ajaloolises piirkonnas ja seda ümbritsevad elamurajoonid muutsid selle laiendamise võimatuks. Tempelhofi lennujaam lõpetas tegutsemise 30. oktoobril 2008.
(9)
Tegel avati 1948. aastal, et varustada Berliini Nõukogude Liidu korraldatud blokaadi ajal õhuteid pidi. Alates 1968. aastast viisid paljud lennuettevõtjad oma tegevuse üle Tempelhofist Tegelisse, sest reaktiivlennukitele Tempelhof ei sobinud. 1975. aastast on Tegel Berliini peamine reisijaid teenindav lennujaam. 1990. aastate alguses jõudis Tegel kõrghooaegadel oma läbilaskevõime maksimumini. Ainus viis, kuidas vältida pika aja jooksul märkimisväärseid läbilaskevõimest tulenevaid piiranguid, oli laiendada lennurada ja ehitada suurem terminal. See aga ei olnud võimalik, sest Tegel asub sarnaselt Tempelhofiga linna sees ning on ümbritsetud elamurajoonidest ja juurdepääsuteedest. Pealegi oleks lennuliikluse igasugune suurendamine Tegelis toonud kohalike elanike jaoks kaasa suurema mürareostuse.
(10)
Schönefeld avati Saksamaal tegutsenud Nõukogude sõjalise juhtorgani korraldusel 1946. aastal. Alguses oli see peamiselt sõjaväelennuväli, mida kasutasid ka ärilistel eesmärkidel tegutsevad lennuettevõtjad nagu Aeroflot ja hiljem Ida-Saksa lennuettevõtja Interflug. Schönefeldi laiendati enne Saksamaa poliitilise olukorra muutumist 1990. aastal mitu korda. Sõjaväelennuväljaks projekteerituna ei olnud Schönefeld sobilik tänapäevase ärilise lennuliikluse jaoks. Peale selle ei olnud lennuväli pärast poliitilise olukorra muutumist enam heas seisukorras. Seepärast oli 1990. aastatel vaja mahukaid investeeringuid, et viia lennujaam vastavusse Lääne-Euroopa ohutusstandarditega. Lisaks asub Schönefeld kesklinnast kaugemal kui Tempelhof ja Tegel, mistõttu pidasid vähemalt teatud liiki reisijad ja lennuettevõtjad Schönefeldi neist kahest lennujaamast vähem atraktiivseks.
(11)
Ajaloolistel põhjustel käitasid kolme Berliini lennujaama algul eri ettevõtjad. Saksamaa taasühinemisel liideti nad üheks valdusettevõtjaks Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (edaspidi „BBF”), mille omanikud olid Berliini ja Brandenburgi liidumaa (kumbki 37 %) ning Saksamaa föderaalvalitsus (26 %). Sellel valdusettevõtjal oli kuni 2003. aastani kaks tütarettevõtjat: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (edaspidi „BFG”), kes käitas Tegelit ja Tempelhofi, ning Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (edaspidi „FBS”), kes käitas Schönefeldi. 2003. aasta oktoobris ühines BBF FBSiga, millega viimati nimetatust sai BFG omanik. 1. jaanuaril 2012 sai FBS uue nime - Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (edaspidi „FBB”).
(12)
1990. aastatel sai kiiresti selgeks, et lennujaamade olemasolevat läbilaskevõimet, mis oli tollal hajutatud varasema poliitilise lõhe tõttu üle Berliini linnastu, tuli kasutada tõhusamalt. See oli tingitud sellest, et eeldati Berliini suunatud ja Berliinist lähtuva lennuliikluse üldist kasvu (vt tabel 1), mille põhjuseks oli osaliselt asjaolu, et Berliinist oli saanud taas Saksamaa pealinn.
Tabel 1
Liiklus Berliini lennujaamades (reisijate arv miljonites)
Aasta
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
andmed puuduvad
1992
1,4
6,6
andmed puuduvad
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
andmed puuduvad
1995
1,9
8,2
andmed puuduvad
1996
1,8
8,3
andmed puuduvad
1997
1,9
8,6
andmed puuduvad
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
andmed puuduvad
2000
2,1
10,3
andmed puuduvad
2001
1,9
9,9
andmed puuduvad
2002
1,6
9,1
andmed puuduvad
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
suletud
2010
7,3
15,0
suletud
2011
7,1
16,9
suletud
2012
7,1
18,2
suletud
Allikas:
andmed on pärit komisjoni otsusest seoses riigiabi juhtumiga NN 25/09 (ex N 167/09) - Saksamaa - Berliini Brandenburgi rahvusvahelise lennujaama rahastamine (ELT C 179, 1.8.2009, lk 5), ja neid on ajakohastatud FBB aastaaruannete andmetega.
(13)
Selle taustal arutati kohe pärast Saksamaa taasühinemist Berliini-Brandenburgi piirkonna ühise lennujaama ideed. Berliini lennujaamu läbivate reisijate arvu prognooside alusel eeldati, et lennuliikluse kasvule saab tõhusalt reageerida vaid sobiva suurusega ja uusima tehnoloogiaga varustatud ühise lennujaama rajamisega.
(14)
Berliini ühise lennujaama rajamist hakati kavandama 1992. aasta jaanuaris. Sellega seoses teatati 20. juunil 1993, et uue lennujaama võimalikeks asukohtadeks on määratud Schönefeldist lõunasse jääv piirkond ja veel kaks ala (Sperenbergi lennuväli ja Jüterborgi lennuväli). Tegelit ja Tempelhofi ei peetud potentsiaalselt sobivaks kahel põhjusel: esiteks, nende linnasiseste lennujaamade kahjulik mõju kohalikele elanikele (eriti müra näol), ja teiseks asjaolu, et neid ei oleks saanud mingil juhul uue ühise Berliini lennujaama rajamiseks piisavalt laiendada. Lõppkokkuvõttes langes valik Schönefeldile, sest see on kesklinnale võrdlemisi lähedal, ehkki asub sellest väljaspool, ning sellele pääseb maanteed ja raudteed pidi hästi ligi. Seega otsustati laiendada ja ajakohastada olemasolevat Schönefeldi lennujaama, teha sellest Berliini peamine lennujaam nimega Berlin-Brandenburg Willy Brandt (edaspidi „BER”) ning samal ajal sulgeda Tegeli ja Tempelhofi lennujaamad. See otsus muudeti ametlikuks lepinguga, millele Saksamaa föderaalvalitsus ning Berliini ja Brandenburgi liidumaad kirjutasid alla 28. mail 1996.
(15)
BBFi aktsionäridel oli kavas viia BERi projekt ellu erasektorist pärit lennujaamaomaniku ja -käitaja kaudu. 1997. aastal otsustati alustada erastamisprotsessi, mille raames oli kavas müüa kõik BBFi aktsiad erainvestorile ja anda tulevasele ostjale lennujaama kohta kontsessioonileping.
(16)
BBFi olemasolevad aktsionärid ei saavutanud aga kokkulepet ühegi pakkujaga. Selle tulemusel teatasid avalik-õiguslikud omanikud 2003. aastal, et erastamisprotsess ebaõnnestus ja BERi lennujaam tuleb rajada koos avalik-õiguslike aktsionäridega (5).
3. MEETMETE KIRJELDUS JA KONTEKST
3.1. Kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise leping
(17)
BBF ja BFG allkirjastasid 6. augustil 1992 kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingu (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag). Leping oli kavandatud algul viieks aastaks ja selle kestus pidi vaikimisi pikenema veel kahe aasta võrra, välja arvatud juhul, kui üks lepingupool otsustab lepingu aastase etteteatamisega lõpetada. Samalaadne leping sõlmiti BBFi ja FBSi vahel. Saksa õiguse kohaselt kontrollib ettevõtja ja tema tütarettevõtja vahel sõlmitud kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingu puhul emaettevõtja tütarettevõtja juhtimist ning tütarettevõtjal on kohustus kanda oma kasum ja kahjum üle emaettevõtjale. Praktikas liidetakse sellise lepingu tulemusel emaettevõtja ja tütarettevõtja kasum ja kahjum ning see maksustatakse asjakohasel viisil. BBFi ja tema tütarettevõtjate vahel sõlmitud kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingute tõttu käsitati neid ettevõtjaid äriühingu tulumaksu arvutamisel ühe maksustatava üksusena.
(18)
2003. aastal läksid BBFi õigused ja kohustused, mis tulenesid 6. augustil 1992 BFGga sõlmitud kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingust, BBFi ja FBSi ühinemise tulemusel üle FBSile. Lisaks kaotas BBFi ja FBSi vaheline kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise leping ühinemisega oma tähtsuse. Seepärast seda lepingut käesolevas otsuses rohkem ei käsitleta.
(19)
Praktikas hüvitati Schönefeldi käitamisel tekkinud kahjum BBFi ja BFG vahel 6. augustil 1992 sõlmitud kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingu (edaspidi „kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise leping”) tulemusel vähemalt teatud aastatel Tegeli käitamisel teenitud kasumiga.
(20)
Schönefeldi lennujaama tegevus oli kahjumlik vähemalt 2006. aastani, nagu on näha järgmisest tabelist, kus on esitatud lennujaama intressi-, maksu- ja amortisatsioonieelne kasum (6) ning intressi- ja maksueelne kasum (7) aastatel 2003-2006, võttes aluseks kulud ja tulud, mis on seotud otseselt selle lennujaama käitamisega.
Tabel 2
Schönefeldi lennujaama intressi-, maksu- ja amortisatsioonieelne kasum ning intressi- ja maksueelne kasum aastatel 2003-2006
EBITDA/EBIT
(miljonites eurodes)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Schönefeldi lennujaama viletsatest tulemustest hoolimata ei sattunud FBSi, BFGd ja kuni 2003. aastani nende valdusettevõtjat BFFi hõlmanud kontserni (edaspidi „FBSi kontsern”) elujõulisus kahtluse alla. FBSi kontsern on pidevalt suutnud luua piisavalt oma rahalisi vahendeid või leida vajalikud rahastajad turult. Komisjoni teada anti FBSi kontsernile välistest allikatest avaliku sektori rahalisi vahendeid vaid seoses BERi projekti rahastamisega ja komisjon oli andnud selleks loa (9).
(22)
See olukord oli tingitud eeskätt Tegeli võrdlemisi headest majandustulemustest, millega leevendati Schönefeldi toodetud tegevuskahjumi ebasoodsat mõju FBSi kontsernile. Tegel oli aastatel 1990-2005 erinevalt Schönefeldist ja Tempelhofist tänapäevane lennujaam, kus tegutsesid peamised Berliini teenindavad ja täisteenuseid pakkuvad rahvusvahelised lennuettevõtjad ning mida vähemalt teatud liiki reisijad ja lennuettevõtjad pidasid Berliini linnastu kõige atraktiivsemaks lennujaamaks. Peale selle suurenes aastatel 1990-2005 Berliinis üldiselt lennureisijate liiklus, mis tõi kasu tervele FBSi kontsernile.
(23)
Nagu on näha tabelist 1, kasvas 1990. aastatel ja alates 2004. aastast Tegeli kaudu reisijate arv aastas pidevalt. Schönefeldis suurenes reisijate arv aastas märkimisväärselt 1990. aastate esimesel poolel (1991.-1995. aastal 1,1 miljonilt reisijalt 1,9 miljonile reisijale), kuid 1990. aastate teisel poolel kasv seiskus ning hakkas aastatel 2000-2003 kahanema (2,1 miljonilt reisijalt 1,7 miljonile reisijale aastas). Aastatel 1991-2003 kattis suurema osa Berliini lennuliikluse kasvust absoluutarvudes Tegel, mitte Schönefeld. Kui Schönefeldis suurenes reisijate arv sel ajavahemikul 600 000 reisija võrra, siis Tegelis lisandus 4,4 miljonit reisijat. Aastatel 2003-2012 jätkus lennuliikluse pidev kasv mõlemas lennujaamas. Nagu on näidatud tabelis 1, suurenes liiklus Schönefeldis 417 % (1,7 miljonilt reisijalt 7,1 miljonile reisijale aastas) ja Tegelis 63 % (11,1 miljonilt reisijalt 18,2 miljonile reisijale aastas). Erinevalt ajavahemikust 1991-2003 jagunes liikluse kasv absoluutarvudes kahe lennujaama vahel peaaegu võrdselt, mis tähendab, et suhtarvudes oli kasv Schönefeldis märksa suurem kui Tegelis.
3.2. Schönefeldi lennujaamatasud
(24)
1990. aastatel püüdis FBSi kontsern ärgitada lennuettevõtjaid viima oma tegevus peaaegu läbilaskevõime piiril tegutsevast Tegelist üle Schönefeldi, mis oli alakasutatud (10). Eesmärk oli kaotada Tegelis ummikud, optimeerides samal ajal Schönefeldi läbilaskevõime rakendamist. Seepärast võeti ühendust lennuettevõtjatega, kes tegid juba lende Tegelist ja Tempelhofist, samuti nendega, kes Berliini lennujaamadest veel ei lennanud. Huvi näitas üles mitu lennuettevõtjat, kuid turundusega seotud põhjustel nad oma tegevust Schönefeldis siiski ei alustanud, eelkõige seetõttu, et Schönefeldis ei olnud põhirentnikku (11). Pealegi ei olnud Schönefeldi taristu nii tänapäevane kui Tegeli oma ning atraktiivsed lennutasud ega muud rahalised stiimulid seda puudust ei korvanud. Kokkuvõttes läks katse viia osa liiklusest Tegelist üle Schönefeldi ja meelitada Schönefeldi lennuettevõtjaid, kes varem Berliinist lende ei teinud, tollal suuresti luhta. Seda näitab asjaolu, et kui liiklus Tegelis suurenes 1991.-2003. aastal 4,4 miljoni reisija võrra, nagu juba märgitud, siis Schönefeldis kasvas see samal ajavahemikul vaid 600 000 reisija võrra.
(25)
Seetõttu tuli välja mõelda strateegia, kuidas parandada kuni BERi lennujaama avamiseni kõige tõhusamalt Schönefeldi majanduslikku olukorda. Lennujaama ajutist sulgemist ei peetud lahenduseks. Strateegia kujundamisel keskenduti muu hulgas lennujaamatasude suurusele ja sellele, kuidas määrata need tasud kindlaks nii, et nad meelitaksid ligi lisaliiklust.
(26)
Saksamaal võetakse lennuettevõtjatele lennujaamades pakutavate taristuteenuste hinna kindlaksmääramisel aluseks iga lennujaama tasumäärad. Need avaldatakse Saksa ametlikus lennutranspordiväljaandes Nachrichten für Luf. Iga lennujaam määrab oma tasumäärad ja peab neist teatama piirkonna (liidumaa) pädevale tsiviillennundusasutusele.
(27)
Schönefeldis on alates 2003. aastast kohaldatud erinevaid tasumäärasid. 1. augustist 2003 kuni 30. aprillini 2004 olid Tegelil, Tempelhofil ja Schönefeldil ühised tasumäärad (edaspidi „2003. aasta tasumäärad”). Need ei leitud olevat piisavalt atraktiivsed, et innustada lennuettevõtjaid avama uusi liine või suurendama Schönefeldist väljuvate ja sinna saabuvate lendude sagedust.
(28)
Selle taustal andsid FBSi aktsionärid 2003. aastal konsultatsioonifirmale ([…], edaspidi „konsultant”) ülesande töötada välja strateegia, mis võiks parandada Schönefeldi majanduslikku olukorda kuni BERi avamiseni ja mida oleks võimalik kiiresti ellu viia.
(29)
Konsultandi analüüsi põhjal selgus, et Berliini lennuliiklusel olid mitmel põhjusel väljavaated märkimisväärselt laieneda. Konsultandi hinnangul oli Berliini piirkonnas aastas kuni 10 miljonit võimalikku reisijat. Konsultant tegi kindlaks hulga lennuliiklust suurendavaid struktuurilisi tegureid. Peamised neist olid paljude rahvusvaheliste suurettevõtete peakorteri asumine Berliinis, asjaolu, et Berliin on Saksamaa suurim ülikoolilinn ja nn etnilise liikluse (12) keskus, ning tõik, et 2000. aastate alguses nähti Berliinis arenevat pealinna ja turismimagnetit (13). Konsultant osutas ka sellele, et võrreldes teiste pealinnadega oli Berliinil 2003. aastal arvestatav potentsiaal seada sisse odavlennuliiklus ja seda suurendada.
(30)
Odavlennuliiklus kasvas tollal märkimisväärselt kogu Euroopas (14). Eri analüüside põhjal oli näha, et odavlende kasutasid peamiselt uued reisijad, ja seetõttu võis see liiklus lisanduda tavapärasele liiklusele. Konsultandi prognoosi kohaselt võis lisanduv odavlennuliiklus tuua Schönefeldi lühikese aja jooksul - st 2003.-2005. aastal - juurde 600 000 - 900 000 reisijat aastas, ja keskmises ajaplaanis - st 2005.-2010. aastal - 300 000 reisijat aastas.
(31)
Veel leidis konsultant, et sellise strateegia elluviimine, mis meelitab Schönefeldi odavlennuettevõtjaid, nõuaks vaid piiratud kohandusi ning selleks ei ole vaja teha suuri taristuinvesteeringuid või olemasolevat taristut märkimisväärselt muuta.
(32)
Seepärast pakkus konsultant välja eelnimetatud strateegia (edaspidi „odavlendude strateegia”) ning soovitas teha selle elluviimiseks lennujaamatasude puhul reisijate hulga põhiseid allahindlusi ja pakkuda ühtaegu rahalisi stiimuleid (15).
(33)
FBS otsustas odavlendude strateegia kehtestada ja ellu viia ning võttis selleks vastu uued tasumäärad (edaspidi „2004. aasta tasumäärad”). Erinevalt 2003. aasta tasumääradest olid 2004. aasta omad kavandatud spetsiaalselt Schönefeldi jaoks. Uued tasumäärad, mis võeti vastu 30. aprillil 2004 ja mida kohaldati alates 1. maist 2004, hõlmasid järgmist liiki tasusid:
a)
stardi- ja maandumistasud, mis põhinesid eeskätt lennuki suurimal stardikaalul;
b)
reisijatasud, mis põhinesid lahkuvate reisijate arvul ja reisi sihtkohal;
c)
lennuki parkimise tasud, mis põhinesid lennuki suurimal stardikaalul ja parkimisala kasutamise kestusel.
(34)
Nende tasumääradega kaasnesid erinevad rahaliste stiimulite mehhanismid:
a)
reisijate hulga põhine allahindlus, mille tegemisel hüvitati osa reisijatasudest transporditud reisijate arvu põhjal järgmiselt.
Tabel 3
Reisijate hulga põhised allahindlused 2004. aasta tasumäärade puhul
Reisijate arv aastas
Hüvitise määr
(%)
Üle 50 000
5
Üle 100 000
10
Üle 150 000
15
Üle 250 000
20
b)
kasvupõhine stiimul, mis koosneb sihtkohapõhisest stiimulist ja sageduspõhisest stiimulist, mida pakuti vastavalt Schönefeldist lähtuvate uute liinide avamiseks ja olemasolevatel Schönefeldist lähtuvatel liinidel lisalendude sisseseadmiseks. Sihtkohapõhine stiimul moodustas asjaomase lennu puhul kohaldatavate stardi-, maandumis- ja reisijatasude summast (Landegrundtarif) esimesel aastal 80 %, teisel aastal 60 %, kolmandal aastal 40 % ja neljandal aastal 20 %. Sageduspõhine stiimul moodustas kõnealusest summast esimesel aastal 60 % ja teisel aastal 40 %. Täpsete tingimuste kindlaksmääramiseks tuli sõlmida FBSi ja lennuettevõtja vahel kahepoolne leping.
(35)
2004. aasta tasumäärasid muudeti 2005. aasta juulis. Muudatusega nähti ette, et lennuettevõtjal on õigus sihtkohapõhisele stiimulile, kui ta avab uued Berliini lennujaamade süsteemist lähtuvad liinid, st liinid sihtkohtadesse, mis ei olnud varem otselendude kaudu Berliiniga seotud. Varem oli pakutud Schönefeldist lähtuvate uute liinide jaoks sihtkohapõhist stiimulit isegi siis, kui sama sihtkohta teistest Berliini lennujaamadest lähtuvate otselendudega juba teenindati.
(36)
19. jaanuaril 2006 võeti vastu uued tasumäärad (edaspidi „2006. aasta tasumäärad”), mis jõustusid tagasiulatuvalt 1. jaanuaril 2006. 2004. aasta tasumääradega võrreldes oli sageduspõhine stiimul välja jäetud. 2006. aasta tasumäärade raames nähti ette kolm peamist rahalist stiimulit: kasvupõhine rahastamine (16) ehk stiimul, mis on seotud reisijate või veotonnide arvu suurenemisega lennu kohta, sihtkohapõhine rahastamine, mida pakutakse Berliini ja mõne muu sihtkoha vahel uue otseliini avamise jaoks, ning reisijate hulga põhine allahindlus.
(37)
2006. aasta tasumäärade kohaselt pidi lennuettevõtja valima Berliinist lähtuva uue liini avamisel sihtkohapõhise rahastamise ja kasvupõhise rahastamise vahel. Valik tuli teha enne uue liini avamist ja lennuettevõtja pidi jääma sellele ühekordsele otsusele kindlaks.
(38)
Sihtkohapõhine rahastamine oli stiimul, mis moodustas esimesel uue liini avamisele järgneval lennuhooajal Landegrundtarif’ist 80 %, teisel hooajal 60 %, kolmandal hooajal 40 %, neljandal hooajal 20 % ja viiendal hooajal 10 %. Peale selle oli lennuettevõtja kohustatud juhul, kui ta lahkus uuelt liinilt enne viienda lennuhooaja lõppu, maksma sihtkohapõhise rahastamise käigus saadud vahendid tagasi, tasudes 60 % esimese lennuhooaja, 40 % teise lennuhooaja, 20 % kolmanda lennuhooaja, 10 % neljanda lennuhooaja ja 0 % viienda lennuhooaja puhul kohaldatud Landegrundtarif’ist.
(39)
Lennuettevõtjatel oli õigus kasvupõhisele rahastamisele, kui nende reisijate või veotonnide arv lennu kohta võrreldes eelmise aastaga kasvas. Kasvupõhise rahastamise maht arvutati välja saavutatud kasvu taseme põhjal vastavalt tasumäärade jaoks kindlaks määratud valemile ja see väljendus lennujaamatasude puhul tehtud allahindlustes, mis aja jooksul vähenesid. Kasvupõhine rahastamine piirdus viie aastaga.
(40)
Reisijate hulga põhist allahindlust kohandati ja laiendati võrreldes 2004. aasta tasumääradega vaid pisut. 2006. aasta tasumäärade alusel seisnes reisijate hulga põhise allahindluse tegemine, mida nimetati edaspidi reisijate hulga põhiseks rahastamiseks, stardi- ja maandumistasude ning reisijatasude proportsionaalses hüvitamises sõltuvalt transporditud reisijate arvust. Hüvitise määrad olid järgmised.
Tabel 4
Reisijate hulga põhine rahastamine: allahindlused 2006. aasta tasumäärade raames
Reisijate arv aastas
Hüvitise määr
(%)
Üle 50 000
5
Üle 100 000
10
Üle 250 000
15
Üle 500 000
20
Üle 1 miljoni
30
Üle 2 miljoni
40
3.3. Eraldi lepingud FBSi ja teatavate lennuettevõtjate vahel
3.3.1. EasyJeti kinnitamine Schönefeldi põhirentnikuks
(41)
2003. aastal alustas FBS odavlendude strateegia elluviimise käigus Schönefeldis läbirääkimisi ettevõtjaga easyJet Airline Company Ltd. (edaspidi „easyJet”), kes otsis parajasti kohta uue baasi rajamiseks Mandri-Euroopas. EasyJet pakkus vastutasuks atraktiivsete lennujaamatasude ja muude rahaliste stiimulite eest, et ta teeb Schönefeldist oma esimesel selles lennujaamas tegutsemise aastal (2004) kodulennujaama neljale lennukile, teisel aastal kuuele lennukile ja ajavahemikul 2006-2009 igal aastal veel ühele lennukile. Saksamaa väitel nägi FBS selles võimalust meelitada soliidne odavlennuettevõtja Schönefeldi põhirentnikuks.
(42)
19. detsembril 2003 sõlmisid FBS ja easyJet eespool kirjeldatud tingimusi kajastava lepingu (edaspidi „easyJeti 2003. aasta leping”). Lepingus sätestati easyJeti jaoks spetsiaalne tasusüsteem, mille määrad erinesid kohaldatavatest tasumääradest. Selles kehtestati tasud üksnes lahkuvate reisijate arvu põhjal. Lisaks nähti selles ette allahindlussüsteem, mis põhines asjaomasel aastal võrreldes eelmise aastaga lisandunud easyJeti transporditud reisijate arvul. See spetsiaalne allahindlussüsteem lisati hiljem 2006. aasta tasumääradele kui kasvupõhine rahastamine (vt põhjendused 36-39). Peale selle leppisid FBS ja easyJet kokku sihtkohapõhises rahastamises, mis väljendus iga uue igapäevase edasi-tagasilennu avamise eest easyJetile […] euro suuruse ühekordse lisatasu maksmises. Maksete tegemine selle süsteemi alusel 2004. aastal siiski lõpetati. Süsteemi alusel toetati kokku 19 uue igapäevase edasi-tagasilennu avamist easyJeti poolt.
(43)
FBS ja easyJet sõlmisid oma lepingu esialgu kümneks aastaks, jättes easyJetile võimaluse pikendada lepingut veel kümneks aastaks. 11. septembril 2007 sõlmisid FBS ja easyJet aga muutmislepingu (edaspidi „easyJeti 2007. aasta muutmisleping”), millega muudeti algse lepingu tähtaega ja muid tingimusi. Muutmislepingus nähti ette, et easyJeti 2003. aasta leping selle muudetud kujul lõpeb BERi avamisel, mis oli kavandatud tollal 2011. aastasse. Mis puudutab lennujaamatasusid, siis easyJeti 2007. aasta muutmisleping sisaldas dünaamilist viidet lennujaama üldistele tasumääradele, (17) mille tulemusel kehtivad easyJeti jaoks alati Schönefeldi lennujaamas kohaldatavad tasumäärad, isegi kui FBS neid pärast lepingu sõlmimist muudab.
(44)
EasyJeti liiklus tihenes Schönefeldis aastatel 2003-2006 väga kiiresti. EasyJet suutis suurendada Schönefeldis baseeruvate lennukite arvu isegi kiiremini, kui oli ette nähtud FBSiga sõlmitud lepingus. Selle tulemusel sai Schönefeldist 2006. aastal easyJeti suurim baas väljapool Ühendkuningriiki.
(45)
Seda näitlikustab tabel 5, kus on esitatud easyJeti liikluse areng Schönefeldis (nii absoluutarvudes kui ka protsendina Schönefeldi reisijate koguarvust) aastatel 2004-2010.
Tabel 5
EasyJeti liikluse areng Schönefeldis aastatel 2004-2010
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
easyJeti reisijate osatähtsus Schönefeldi reisijate koguarvus
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Teiste lennuettevõtjate tegevuse alustamine Schönefeldis
(46)
Lisaks easyJeti kinnitamisele põhirentnikuks astus FBS samme ka teiste odavlennuettevõtjate ligimeelitamiseks. FBSil õnnestus sõlmida eraldi lepingud järgmiste odavlennuettevõtjatega: Germanwings GmbH (edaspidi „Germanwings”), Ryanair Limited (edaspidi „Ryanair”), Volare Airlines S.p.A. (edaspidi „Volare”), V-Bird Airlines B.V. (edaspidi „V-Bird”), Norwegian Air Shuttle AS (edaspidi „Norwegian Air Shuttle”), Icelandair Reykjavik Airport (edaspidi „Icelandair”) ja Aer Lingus Limited (edaspidi „Aer Lingus”), keda käsitatakse käesolevas otsuses odavlennuettevõtjatena (18).
(47)
Ryanairi ja Germanwingsi puhul sõlmiti kaks järjestikust lepingut, üks 2003. aastal ja teine 2004. aastal.
(48)
Lepingud Ryanairi, Volare ja V-Birdiga ning esimene leping Germanwingsiga sõlmiti enne 2004. aasta tasumäärade vastuvõtmist ja jõustumist (vt põhjendus 33). Nendes lepingutes kirjeldati liine, mida oli kavas hakata käitama Schönefeldist, ja sellekohast lendude sagedust. Neis nähti ette rahaliste stiimulite pakkumine iga lennuettevõtja puhul eraldi kindlaks määratavate maksete vormis, mille üle peeti läbirääkimisi eesmärgiga veenda kõnealuseid lennuettevõtjaid alustama või laiendama oma tegevust Schönefeldis, ootamata uute tasumäärade ja nendega kaasnevate rahaliste stiimulite vastuvõtmist. Nende maksete tegemise tingimuseks seati see, et lennuettevõtja teeb vähemalt teatud protsendi lepingus sätestatud tegevusega kooskõlas olevatest regulaarlendudest (19). Esimeses Ryanairiga sõlmitud lepingus nähti ette […] miljoni euro maksmine ühe aasta jooksul (lepingu kestus). Nii V-Birdi kui ka Volarega sõlmitud lepingus sätestati […] miljoni euro maksmine kahanevate aastaste osamaksetena kolme aasta vältel. Esimeses lepingus Germanwingsiga nähti ette maksmine lennujaamatasude suhtes kohaldatava kahaneva allahindluse kujul kolme aasta jooksul ning turustustegevuse rahastamine FBSi poolt […] euro ulatuses aastas.
(49)
Teised lepingud, mis sõlmiti 2004. aasta tasumäärade jõustumisel või pärast seda, tuginesid sisuliselt samadele põhimõtetele. Ka neis kirjeldati liine, mida oli kavas hakata käitama Schönefeldist, ja sellekohast lendude sagedust. Samuti võimaldasid need lepingud asjaomastel lennuettevõtjatel saada kasu mitmesugustest rahalistest stiimulitest. Ent neis oli ka dünaamiline viide lennujaama üldistele tasumääradele, mille tulemusel kehtivad asjaomase lennuettevõtja jaoks alati Schönefeldi lennujaamas kohaldatavad tasumäärad, isegi kui FBS neid pärast lepingu sõlmimist muudab (20). Lepingud sisaldasid sätteid, millega seati kohaldatavate tasumäärade raames kehtestatud teatavate stiimulite pakkumise tingimuseks see, et lennuettevõtja teeb vähemalt teatud protsendi lepingus sätestatud tegevusega kooskõlas olevatest regulaarlendudest. Peale selle oli mõnes neist lepingutest sätestatud, et FBS annab toetust, rahastamaks osa asjaomaste lennuettevõtjate turustuskuludest. Näiteks oli Norwegian Air Shuttle’iga sõlmitud lepingus ette nähtud, et FBS teeb lennuettevõtja põhjendatud turustuskulude rahastamiseks […] euro suuruse ühekordse makse. Ühekordset toetust - vastavalt […] eurot ja […] eurot - pakuti ka Aer Lingusele ja Icelandairile, et rahastada osa nende turustuskuludest.
(50)
Järgmises tabelis on esitatud ülevaade kõnealuste lepingute kestusest.
Tabel 6
FBSi ja eri odavlennuettevõtjate vahel sõlmitud lepingute kestus
Lennuettevõtja/leping
Lepingu sõlmimise kuupäev
Lepingu kohaldamise aeg (21)
Ryanair (esimene leping)
31. märts 2003
1. mai 2003 - 30. aprill 2004
Ryanair (teine leping)
28. aprill 2004
1. mai 2003 - 30. aprill 2008
Germanwings (esimene leping)
14. oktoober 2003 (22)
26. oktoober 2003 - 31. oktoober 2006
Germanwings (teine leping)
23. detsember 2004
1. mai 2004 - 30. aprill 2008
Volare
22. oktoober 2003 (23)
26. oktoober 2003 - 31. märts 2007 (24)
V-Bird
3. november 2003 (25)
3. november 2003 - 3. november 2007 (26)
Icelandair
6. juuni 2004
6. juuni 2004 - 31. märts 2009
Norwegian Air Shuttle
17. mai 2004
29. märts 2004 - 31. märts 2009
Aer Lingus
13. mai 2004
30. märts 2004 - 31. märts 2009
(51)
Allpool esitatud tabel 7 kajastab asjaomaste lennuettevõtjate liikluse arengut Schönefeldis aastatel 2003-2010.
Tabel 7
Uurimise all olevate odavlennuettevõtjate reisijate arv aastatel 2003-2010
Eraldi lepinguga lennuettevõtjate reisijate arv aastatel 2003-2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Kõnealuste lennuettevõtjate reisijate koguosatähtsus Schönefeldi reisijate arvust
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Kokkuvõttes suurenes odavlendude strateegia rakendamise tulemusel liiklus Schönefeldis järsult. Tabelist 1 on näha, et reisijate arv aastatel 2003-2004 peaaegu kahekordistus, kasvades 1,7 miljonilt 3,3 miljonile. Reisijate arvu hüppeline kasv jätkus ka hiljem - 2005. aastal jõudis see 5 miljonini ja 2006. aastal 6 miljonini. 2003. aastast 2009. aastani reisijate arv neljakordistus.
3.4. B-terminal ja selle ruumide rentimine easyJetile
(53)
B-terminal ja A-terminal on Schönefeldis füüsiliselt omavahel seotud ning nad moodustavad üheskoos lennujaama põhjaterminali. Läbilaskevõime poolest on B-terminal üks Schönefeldi väiksemaid. Lõviosa reisijatest ja lennuettevõtjatest teenindatakse A-terminalis, mis on märksa suurem. B-terminalis leiab aset vaid reisijate ja pagasi lennule registreerimine ning reisijate turvakontroll. Reisijate teenindamise ülejäänud osad (väljalennu ootamine, ettevalmistused lennukisse minekuks ja lennukisse minek ise) toimuvad A-terminalis. Samuti saabuvad kõik reisijad ja kogu pagas A-terminali.
(54)
Prognoosides märkimisväärset lisaliiklust, millega easyJetil tuli 2003. aasta lepingu järgi toime tulla, sõlmis FBS temaga 2004. aasta märtsis veel ühe lepingu. Selle lepingu kaudu (edaspidi „easyJeti 2004. aasta rendileping”) andis FBS easyJetile ainuõiguse kasutada Schönefeldi B-terminali registreerimislaudu ja meeskonnaruume, mille eest kokku lepitud rendimaksed tuli tasuda lennujaamatasudest eraldi. Peale selle anti lepinguga easyJetile tootemargi kujundamise õigused, mis võimaldas lennuettevõtjal panna terminali teatavates osades välja oma kaubamärk.
(55)
Aastatel 2004-2007 rentis easyJet ligikaudu […] m2 büroopinda ja registreerimislaudu, st […] % kogu B-terminali põrandapinnast. Alates 2008. aasta veebruarist kolis EasyJet eraldi kontoritesse ja nüüd kasutab ta B-terminali büroopinnast vaid […] %.
(56)
B-terminali avatud ruume, sealhulgas saale ja koridore ning seal asuvat kohvikut, tohivad kasutada ka teised reisijad, kes ei lenda easyJetiga, sest A-terminal ja B-terminal ei ole teineteisest füüsiliselt eraldatud.
(57)
Reisijate teenindamine B-terminalis erineb teenindamisest teistes terminalides pagasi käitlemise süsteemi turvaseadmete tehnilise eripära tõttu. B-terminalis kasutataval süsteemil on pagasi kontrollimiseks sisseehitatud läbivalgustusseade. A-terminalis valgustatakse pagas käsitsi läbi kohe, kui reisijad sisenevad lennule registreerimise alasse. Saksamaa leiab, et B-terminali seadme tehniline tõhusus on samaväärne A-terminali pagasi käitlemise süsteemi omaga.
3.5. Meetmed, mille suhtes on algatatud ametlik uurimismenetlus
(58)
Meetmed, mille suhtes on algatatud ametlik uurimismenetlus, on järgmised:
-
kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise leping (edaspidi „1. meede”), mille puhul menetluse algatamise otsuses tehti võimaliku kasusaajana kindlaks FBS;
-
easyJeti 2003. aasta lepingus sätestatud tasude maksmise kord (edaspidi „2. meede”), mille puhul tehti võimaliku kasusaajana kindlaks easyJet;
-
tingimused, sealhulgas lennujaamatasude puhul tehtavad allahindlused ja erinevad rahalised stiimulid, mida pakuti mitmele teisele odavlennuettevõtjale tabelis 6 nimetatud lepingute kaudu (kõik kokku edaspidi „3. meede”), mille puhul tehti võimalike kasusaajatena kindlaks Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus ja Icelandair;
-
easyJeti 2004. aasta rendileping (edaspidi „4. meede”), mille puhul tehti võimaliku kasusaajana kindlaks easyJet.
4. AMETLIKU UURIMISMENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED
4.1. 1. meede: kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise leping
(59)
Komisjon märkis menetluse algatamise otsuses, et Schönefeld oli juba mõnda aega tootnud kahjumit ja oli jätkuvalt kahjumlik. Komisjon leidis ka, et FBSi vee peal hoidmiseks oli olnud väga oluline tasakaalustada see kahjum BFG teenitud kasumiga. Komisjon jõudis esialgsele järeldusele, et selline kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingust tulenev ristsubsideerimine andis FBSile majandusliku eelise, mida ettevõtja ei oleks pruukinud tavapärastel turutingimustel saada. Komisjon asus seisukohale, et see majanduslik eelis oli valikuline, sest see tõi kasu vaid ühele ettevõtjale, ning moonutas seega konkurentsi ja mõjutas liikmesriikidevahelist kaubandust.
(60)
Peale selle jõudis komisjon esialgsele järeldusele, et seda majanduslikku eelist rahastati riigi ressurssidest ja seega on see seostatav riigiga. Seoses riigi ressurssidega rõhutas komisjon, et FBS on riigi osalusega ettevõte, kelle aktsionärid on Saksamaa föderaalvalitsus ja kaks Saksa liidumaad, ning et ettevõtte järelevalvenõukogu kaheteistkümnest liikmest kaheksa on Saksa avaliku sektori asutuste esindajad. Seetõttu asus komisjon seisukohale, et FBSi ressursse tuleb käsitada riigi ressurssidena. Kui võtta vaatluse alla 1. meetme seostatavus riigiga, siis komisjon juhtis tähelepanu eeskätt FBSi tegevuse laadile, märkides, et lennujaamadel on mitmes riikliku poliitika valdkonnas väga tähtis roll ja et avaliku sektori asutused jäävad harva kõrvale otsustusprotsessist, mille raames lennujaama käitaja teeb sellise taristu pikaajalist arengut mõjutavaid otsuseid.
(61)
Seega leidis komisjon, et vaatlusalune meede võib kujutada endast riigiabi. Komisjon kahtles selle võimaliku abi kokkusobivuses siseturuga, eelkõige ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktis c sätestatud erandi põhjal. Sellega seoses märkis komisjon, et riigiabiks liigitamise korral oleks kõnealune meede tegevusabi, et see ei tundu olevat vajalik ja proportsionaalne riikliku poliitika eesmärgi saavutamiseks ning see ei ole seotud ümberkorraldusprotsessiga. Komisjon kahtles ka meetme kokkusobivuses ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikega 2, täheldades, et Saksamaa ametiasutused ei olnud märkinud, et nad oleksid andnud FBSile ülesande osutada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid. Samuti viitas komisjon lennujaamade rahastamist ja piirkondlikest lennujaamadest opereerivate lennuettevõtjate riiklikku stardiabi käsitlevate ühenduse suuniste (27) (edaspidi „lennundussuunised”) punktidele 34 ja 35, mille kohaselt võib lennujaama käitamist käsitada üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisena vaid erandjuhtudel.
4.2. 2. meede: easyJeti 2003. aasta leping
(62)
Komisjon märkis menetluse algatamise otsuses, et easyJeti makstavad lennujaamatasud on kohaldatavatest tasumääradest tulenevatest tasudest palju väiksemad. Lisaks toonitas komisjon, et kui teistele Schönefeldis tegutsenud odavlennuettevõtjatele pakutud rahalised stiimulid põhinesid alati kohaldatavatel tasumääradel, siis easyJeti 2003. aasta leping ei sisaldanud sellist dünaamilist viidet tasumääradele. Seetõttu asus komisjon esialgsele seisukohale, et easyJeti 2003. aasta lepinguga võidi anda easyJetile valikuline eelis, mis tundus moonutavat konkurentsi ja mõjutavat liikmesriikidevahelist kaubandust.
(63)
Komisjon järeldas esialgu samuti, et kõnealust meedet rahastati riigi ressurssidest ja et see oli seostatav riigiga, muu hulgas eespool 1. meetme puhul kokku võetud argumentide põhjal, mis on asjakohased ka 2. meetme puhul. Nende argumentide kõrval nentis komisjon, et selliste lepingute jaoks, nagu sõlmiti easyJeti ja teiste odavlennuettevõtjatega, oli tõenäoliselt vaja saada heakskiit järelevalvenõukogult, mille liikmed olid enamjaolt Saksa avaliku sektori asutuste esindajad. Komisjon märkis ka seda, et FBSi avaldatud tasumäärad pidi heaks kiitma Brandenburgi linnaarengu-, eluaseme- ja transpordiministeerium. Neis asjaoludes nähti järjekordset märki sellest, et 2. meede (nagu ka 3. meede) oli seostatav riigiga. Komisjon täheldas veel, et Brandenburgi liidumaa peaminister oli FBSi järelevalvenõukogu liige, samal ajal kui linnaarengu-, eluaseme- ja transpordiministeerium tegutses tema alluvuses.
(64)
Peale selle kahtles komisjon, kas meede - juhul kui see peaks liigituma riigiabiks - on kokkusobiv siseturuga, eriti seoses lennundussuunistes sätestatud eeskirjadega.
4.3. 3. meede: lepingud mitme teise odavlennuettevõtjaga
(65)
Komisjon märkis menetluse algatamise otsuses, et liikluse kasvu kiirendamiseks Schönefeldis juurutatud allahindlusskeemist olid kasu saanud vaid mõned lennuettevõtjad, ja rõhutas, et see skeem ei ole läbipaistev. Komisjon juhtis tähelepanu asjaolule, et osa vaatlusalustest lepingutest sõlmiti ajal, mil kohaldatavate tasumäärade raames ei nähtud ette allahindluste tegemist, ning et 2004. aasta tasumäärad olid kavandatud spetsiaalselt selleks, et kehtestada nende lepingute jaoks tagantjärele õiguslik alus. Komisjoni sõnul ei saanud 2004. aasta tasumääradega kaasnev allahindlusskeem nõuetekohaselt jõustuda, sest pädev asutus seadis 2004. aasta tasumäärade heakskiitmisel tingimuse, et allahindluste tegemise korrast tuleb teavitada komisjoni, kuid sellist teavitamist ei toimunud (28). Neid asjaolusid arvesse võttes asus komisjon esialgsele seisukohale, et kõnealuste lepingutega võidakse anda asjaomastele lennuettevõtjatele valikuline eelis. Peale selle leidis komisjon, et see majanduslik eelis tundub moonutavat konkurentsi ja mõjutavat liikmesriikidevahelist kaubandust.
(66)
Seoses riigi ressursside kaasamisega 3. meetmesse ja meetme seostatavusega riigiga esitas komisjon samad argumendid kui easyJeti 2003. aasta lepingu puhul.
(67)
Lõpetuseks väljendas komisjon kahtlust, kas vaatlusalused lepingud - juhul kui need peaksid liigituma riigiabiks - on kokkusobivad siseturuga, eriti kui arvestada lennundussuunistes sätestatud eeskirju.
4.4. 4. meede: easyJeti 2004. aasta rendileping
(68)
Komisjon tsiteeris menetluse algatamise otsuses Potsdami ringkonnakohtu (Landgericht Potsdam) otsust (29) lepingu kohta, mille FBS ja easyJet olid sõlminud Schönefeldi B-terminali kasutamiseks. Ringkonnakohus oli kindlaks teinud, et easyJetile oli antud Schönefeldi lennujaama kogu terminali (B-terminal) kasutamise ainuõigus ja et kõik teised lennuettevõtjad, kes olid seda terminali varem kasutanud, pidid lahkuma. Sellel terminalil oli mitu tunnust, mis eristasid seda teistest Schönefeldi terminalidest. Näiteks ei olnud teised terminalid varustatud mitmetasandilise pagasiveo süsteemiga, mis võimaldas käidelda pagasit kiiremini kui ühetasandiline süsteem.
(69)
Komisjon märkis ka seda, et ringkonnakohus ei näinud mingit põhjust anda easyJetile ainuõigust, pidades silmas eelkõige asjaolu, et teised Schönefeldis tegutsevad lennuettevõtjad teenindasid Schönefeldis sama palju reisijaid ja lennuliine kui easyJet. Lisaks avaldas komisjon arvamust, et igakuine […] euro suurune rent, mida FBS easyJetilt küsis, oli väiksem kui turuhinnale vastav rent.
(70)
Seetõttu asus komisjon esialgsele seisukohale, et easyJeti 2004. aasta rendilepinguga võidi anda easyJetile valikuline eelis. Peale selle leidis komisjon, et see majanduslik eelis tundub moonutavat konkurentsi ja mõjutavat liikmesriikidevahelist kaubandust.
(71)
Seoses riigi ressursside kaasamisega 4. meetmesse ja meetme seostatavusega riigiga esitas komisjon samad argumendid kui easyJeti 2003. aasta lepingu puhul.
(72)
Viimaks kahtles komisjon, kas kõnealune meede - juhul kui see peaks liigituma riigiabiks - on kokkusobiv siseturuga, eriti kui arvestada lennundussuunistes lennuettevõtjate stardiabi kohta sätestatud eeskirju.
5. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
5.1. Air France
(73)
Air France’i väitel ei olnud vähendatud lennujaamatasud, mida FBS Schönefeldis kohaldas, üldine meede, sest nende vajalikku avalikustamist ei toimunud. Peale selle oli easyJeti 2003. aasta lepingu kestus (20 aastat) vastuolus komisjoni otsuste tegemise tavaga. Pikaajalist finantsabi ei olnud võimalik objektiivselt põhjendada ja ka selle ergutavat mõju ei saanud tõendada.
(74)
Selle kohta, et easyJet kasutas B-terminali, avaldas Air France arvamust, et see oli ainus terminal, mis anti vaid ühe lennuettevõtja kasutusse. EasyJeti 2004. aasta rendilepingu sõlmimise puhul ei korraldatud mingit hankemenetlust. EasyJet oli ainus lennuettevõtja, kes sai pakkuda Schönefeldis mugavat ja usaldusväärset pagasi kättetoimetamise teenust.
5.2. Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG (edaspidi „Lufthansa”) juhtis oma märkustes tähelepanu asjaolule, et Berliini kolme lennujama (Tegel, Schönefeld ja Tempelhof) tegevuse arendamine oli väga rõõmustav ning et kasumi ja müügimahu suhe oli olnud viimasel kolmel aastal ligikaudu […] %. Lufthansa oli arvamusel, et Schönefeldi subsideerisid Tegelist lende sooritavad lennuettevõtjad.
5.3. Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (edaspidi „Germania”) oli seisukohal, et FBSi ja BFG kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingu tulemusel Schönefeldis pakutavaid hüvesid rahastasid Tegeli lennujaama kasutavad reisijad. Germania sõnul kujutasid lennujaamatasude arvutamise viis ning Schönefeldi ja Tegelit käitavate ettevõtjate seosed endast kokkumängu ning tõid Germania arvates kaasa ristsubsideerimise. Germania leidis, et FBS ei toiminud kahjumi tasakaalustamisel turumajanduse tingimustes tegutseva investorina. Germania meelest oli ebatõenäoline, et selle tegevusega oleks võimalik katta FBSi kulud Schönefeldis.
(77)
Germania väitel said Schönefeldis tegutsevad lennuettevõtjad lennujaamatasusid käsitlevate eraldi lepingute tulemusel tegevusabi. Germania lisas, et 2004. aasta tasumäärasid ei kiidetud heaks ega ka avaldatud.
(78)
Germania leidis, et rent, mida easyJetilt B-terminali kasutamise eest küsiti, ei olnud vastavuses tavapärase turuhinnaga. See tähendas soodsamat kohtlemist ja riigiabi. Kogu terminali ainukasutusõigus lasi easyJetil pakkuda tõhusamat teenust, samal ajal kui teistel lennuettevõtjatel seda võimalust ei olnud.
5.4. DBA
(79)
DBA Luftfahrtgesellschaft (edaspidi „DBA”) - odavlennuettevõtja, keda kontrollis kuni tegevuse lõpuni 2008. aastal Air Berlin - väitis, et hinnakonkurents Berliini lennutransporditurul oli ülimalt karm. Konkurents teravnes veelgi odavlendude strateegia elluviimisega Schönefeldis, eriti Germanwingsi ja easyJeti lisandumisel. See pani surve alla Tegelist lende tegevad lennuettevõtjad, eeskätt teised odavlennuettevõtjad nagu Air Berlin/DBA.
(80)
DBA oli seisukohal, et renti, mida easyJet maksis B-terminali eest, ei saa pidada tavalise turuhinnaga vastavuses olevaks. Peale selle kujutas B-terminali pagasi käitlemise seadmete kasutamise ainuõigus endast eeliskohtlemist, mis on oluline riigiabi eeskirjade seisukohast.
5.5. Euroopa Lennuettevõtjate Ühendus
(81)
Euroopa lennuettevõtjate huve esindav Euroopa Lennuettevõtjate Ühendus (edaspidi „AEA”) leidis, et Tegeli ja Schönefeldi vaheline ning peamiselt Tegeli lennujaamast lende sooritavate AEA liikmete ja nendega konkureerivate Schönefeldis baseeruvate subsideeritud lennuettevõtjate vaheline ristsubsideerimine tähendab diskrimineerimist. Ilma selle konkurentsivastase ristsubsideerimiseta ei oleks Schönefeldist lende sooritavad lennuettevõtjad AEA sõnul majanduslikult elujõulised ja Tegeli lennujaamatasud oleksid võinud olla märgatavalt väiksemad. Kuna Tegel asus Schönefeldi lähedal, puudus subsideerimiseks ühiskondlik vajadus.
(82)
Peale selle väitis AEA, et menetluse algatamise otsuses nimetatud meetmeid ei olnud võimalik objektiivselt põhjendada - allahindlused ja stiimulid olid meelevaldsed ning diskrimineerivad ega olnud seepärast kooskõlas lennundussuunistega.
5.6. Germanwings
(83)
Germanwings väitis, et FBS oli käitunud temaga alati erainvestori kombel. Germanwings juhtis tähelepanu asjaolule, et selle asemel et oma allahindlustest aja jooksul järk-järgult loobuda, oli FBS laiendanud oma Schönefeldist lähtuvate lennuliinide võrku. Germanwings oli olnud enda väitel kindel, et FBSiga sõlmitud rahalised kokkulepped olid seadusega kooskõlas, eriti kuna Berliini kolm lennujaama moodustasid ühise lennujaamasüsteemi.
(84)
Germanwings märkis, et ta ei pidanud Hamburgi, Dresdeni, Leipzigi või Lübecki lennujaama (30) sobivaks Schönefeldile konkurentsi pakkuvaks alternatiiviks, sest ta käitas esmajoones riigisiseseid lennuliine. Riigisiseste lendude lühikest lennuaega silmas pidades asusid eespool nimetatud lennujaamad Berliinist liiga kaugel, et pidada neid Schönefeldi asemel sobivaks alternatiiviks.
(85)
Edasi väitis Germanwings, et B-terminali rentimine easyJetile oli vastuolus konkurentsi- ja riigiabiõigusega, sest easyJet ei osalenud mingil moel B-terminali rahastamises ning terminal renditi välja ilma asjakohase hankemenetluseta. Pealegi oli rent liiga väike, võttes arvesse, et B-terminalis oli erinevalt A- ja C-terminalist tänapäevane pagasi käitlemise seade.
5.7. Lübecki lennujaam
(86)
Lübecki lennujaama esindajate väitel ei olnud nad täheldanud, et FBSi äristrateegial oleks olnud turule kahjulik mõju.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair oli seisukohal, et lühikeste ja keskmise pikkusega lendude puhul ei olnud ühelt poolt Dresdeni, Hamburgi ja Lübecki ning teiselt poolt Schönefeldi vahel mingit konkurentsi. Schönefeldi ning Dresdeni, Hamburgi ja Lübecki vaheline vahemaa oli sellise konkurentsi tekkimiseks liiga suur. Seega ei mõjutanud Schönefeldi käsitlev leping teisi nimetatud lennujaamu mingil moel.
(88)
Ryanairi väitel olid lennujaamatasud, mida ta Schönefeldis maksis, identsed kehtestatud tasumääradega, mis olid kooskõlas asjaomases sektoris rakendatavate üldiste tavadega. FBSiga sõlmitud leping oli sarnane mitme eralennujaamaga sõlmitud lepinguga ja turumajanduse tingimustes tegutsev investor oleks sõlminud selle samal viisil. Ryanair esitas konsultatsioonifirma ([…]) koostatud uuringu, milles oli käsitletud Ryanairi ja FBSi vahelisi lepingulisi kokkuleppeid. Konsultatsioonifirma jõudis Schönefeldi lennujaama ning Liverpooli ja Lutoni lennujaama võrdleva analüüsi põhjal järeldusele, et FBS oli käitunud Ryanairiga nii, nagu seda oleks oodatud turumajanduse tingimustes tegutsevalt erainvestorilt.
(89)
Ryanair väitis ka seda, et Berliin on sarnaselt Londoni ja Milanoga Euroopa tähtis majandus- ja halduskeskus ning seetõttu oluline Euroopa sihtkoht. Seepärast võisid Berliinis tegutsevad lennuettevõtjad arvestada piisava arvu sinna lennata soovivate reisijatega.
5.9. EasyJet
(90)
EasyJeti 2003. aasta lepingu kohta väitis easyJet, et turumajanduse tingimustes tegutsev investor oleks FBSi asemel samuti sellist strateegiat kohaldanud. Meede oli suurendanud märkimisväärselt reisijate arvu ja parandanud FBSi iga-aastaseid tulemusi.
(91)
Veel väitis easyJet, et FBSi ja easyJeti vahelise spetsiaalse lennujaamatasude maksmise korra olemasolu ei tähendanud ilmtingimata diskrimineeriva allahindluse tegemist. EasyJet oli seisukohal, et teisi võrreldavate kasvueesmärkidega lennuettevõtjaid oleks koheldud täpselt samamoodi kui easyJeti. EasyJeti pakutud mastaabisäästu valguses olid allahindlused igal juhul põhjendatud - easyJeti reisijad moodustasid suure osa Schönefeldi reisijatest ja easyJet oli andnud ebaproportsionaalse panuse FBSi tulemuste paranemisse.
(92)
B-terminali kasutamise kohta märkis easyJet, et see ei olnud suletud lennuterminal. Tegelikult rentis easyJet Schönefeldi põhjaterminalis eraldi lennule registreerimise ala ja sellega seotud büroopinda. Suurem osa terminalist oli avalikkusele ligipääsetav ja seda kasutasid ka teiste lennuettevõtjate reisijad. EasyJetiga lepingu sõlmimise ajal oli B-terminalis piisavalt rakendamata läbilaskevõimet, nii et teisi lennuettevõtjaid ei pandud sellega ebasoodsamasse olukorda. EasyJet rõhutas, et alates oma Schönefeldis tegutsemise algusest 2004. aastal on ta olnud lennuettevõtja, kelle reisijate hulk on ülekaalukalt suurim. Seepärast oli tema ainuõigus kasutada teatavaid B-terminali osi objektiivselt põhjendatud.
(93)
Peale selle väitis easyJet, et B-terminali pagasi käitlemise süsteem kajastas pelgalt kooskõla tavapäraste tehniliste standarditega ega andnud talle teiste lennuettevõtjate ees mingit eelist.
(94)
B-terminali turuväärtuse kohta ütles easyJet, et tema makstav rent oli B-terminali turuhinnale vastavast rendist suurem, võttes arvesse, et terminal oli easyJeti läbilaskevõimet silmas pidades ebapiisav. Renti oleks võinud võrrelda üksnes sarnaste Schönefeldi lennujaama alade rendiga või büroopinna puhul lennujaama vahetus läheduses asuva büroopinna rendiga.
5.10. FBS
(95)
FBS viitas Berliini erilisele olukorrale, nimelt linna lennujaamasüsteemile (mis koosnes algselt kolmest lennujaamast) ja Berliini Brandenburgi keskse lennujaama (edaspidi „BER”) rajamise kavadele. Schönefeld rakendas 2003. aastal vaid umbes poolt oma liikluse teenindamise suutlikkusest ega suutnud oma kulusid katta. FBSi sõnul oleks Schönefeldi sulgemisega jäädud muu hulgas ilma Schönefeldi tegevusloast, mis oli BERi käitamiseks väga oluline.
(96)
FBS juhtis tähelepanu sellele, et väidetavalt konkurentsi pakkuvad lennujaamad, mida komisjon oli nimetanud menetluse algatamise otsuses, ei konkureerinud tegelikkuses Berliini lennujaamadega, sest need olid liiga kaugel.
(97)
Kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingu kohta väitis FBS, et selliste lepingute sõlmimine ühte kontserni kuuluvate ettevõtjate vahel on ärimaailmas tavaline. FBS oli seisukohal, et kasumi ülekandmine Berliini kolme lennujaama vahel on puhtalt ettevõtte siseasi. FBSi sõnul moodustas lennujaamasüsteem ühiseid huve teeniva ühtse ettevõtte, mille osad olid äriühinguõiguse alusel vastastikku seotud. Lennujaamasüsteem hõlmas ühtset geograafilist turgu ja tooteturgu. See oli tavaline turutava ja käesoleval juhul oli see ka majanduslikult mõttekas.
(98)
FBS vaidlustas mõned menetluse algatamise otsuses tehtud esialgsed järeldused riigi ressursside kaasamise kohta. Asjaolust, et avaliku sektori asutused pidid tasumäärad heaks kiitma, ei piisanud FBSi sõnul järeldamaks, et FBSi ressursid olid riigi kontrolli all. FBSi väitel kohaldati tasumäärade süsteemi lennujaamades võrdselt nii avalik-õiguslike kui ka eraõiguslike aktsionäride suhtes ja selles oli võetud kooskõlas õigusnormidega arvesse lennutranspordi käitamisega seotud avalikke huve. Peale selle ei saanud Brandenburgi liidumaa peaminister, kes oli FBSi järelevalvenõukogu liige, anda FBSi sõnul tasumäärade heakskiitmise eest vastutavale ministeeriumile korraldusi. Tasude kindlaksmääramisel oli lennujaama ja lennuettevõtjate vaheline õigussuhe reguleeritud üksnes eraõigusega ning oli siduv tsiviilõiguse alusel, olenemata asjakohase ametiasutuse heakskiidust.
(99)
FBS selgitas ka, et tasumääradel oli sama toime mis lepingu üldtingimustel ning et nad moodustasid lennujaama ja lennuettevõtja vahelise lepingu lahutamatu osa, sõltumata mis tahes ametlikust heakskiidust. Tasumäärasid, sh allahindlusskeeme, oli pakutud alates 1. maist 2004 eranditult kõikidele lennuettevõtjatele. Eraldi lepingulised kokkulepped olid ette nähtud vaid selleks, et kehtestada kahepoolsed maksetingimused ja sõnastada eesmärkide üksikasjad. Nende lepingutega ei antud mingit erilist eelist.
(100)
FBS väitis, et kuna Berliini kahe peamise lennujaama läbilaskevõime kasutamise viis oli erinev - Tegel tegutses peaaegu läbilaskevõime piiril ilma võimaluseta eriti laieneda, samal ajal kui Schönefeldil oli märkimisväärses mahus rakendamata läbilaskevõimet ja siin oli pealegi BERi tulevane asukoht -, oli ta pidanud võtma 2003. aastal pärast ettevõtte erastamise katse ebaõnnestumist meetmeid, et käitada Berliini linnastus lennutransporti jätkusuutlikul ja majanduslikult tõhusal alusel.
(101)
Peale selle leidis FBS, et FBSi kontserni huvides tuli hoida Schönefeldi käigus BERi tulevase käitamise jaoks. FBSi sõnul oleks isegi Schönefeldi ajutine sulgemine muutnud pikaajalise strateegilise eesmärgi saavutamise - Berliini keskse lennujaama käitamise Schönefeldis - sisuliselt võimatuks.
(102)
Seepärast oli FBSi sõnul vaja jätkata 2003. aastal Schönefeldi käitamist majanduslikult võimalikult tõhusal viisil kuni BERi avamiseni. FBS lisas, et Schönefeldi olemasoleva läbilaskevõime paremaks rakendamiseks oli ta otsustanud ellu viia tuntud konsultatsioonifirma välja pakutud odavlendude strateegia. Seda strateegiat peeti FBSi jaoks majanduslikult kõige soodsamaks lahenduseks, sest tundus tõenäoline, et selle raames kavandatud tasumäärad ja nendega kaasnevad stiimulite pakkumise skeemid suurendavad kahanevate sihipäraste rahaliste stiimulite kaudu Schönefeldis liiklust lühikese aja jooksul.
(103)
FBSi sõnul saatis odavlendude strateegiat suur edu. Reisijate arv Schönefeldis tõusis lakke, ilma et see oleks teistes Berliini lennujaamades sealjuures vähenenud. FBS rõhutas, et liikluse kasvuga suurenes tulu ja majanduslikud raskused said kiiresti ületatud. FBSi tegevuse tulemused (EBIT) olid esimest korda positiivsed juba 2006. aastal. FBSi sõnul see rõõmustav suundumus jätkub, mis on iseäranis oluline uue lennujaama rahastamise seisukohast.
(104)
FBS väitis, et strateegia muutmine 2003. aastal oli olnud majanduslikel põhjustel väga tähtis ja et FBS oli käitunud seda sammu astudes turumajanduse tingimustes tegutseva aruka investorina. Odavlendude strateegia aluseks olnud äriplaani põhjal oli FBSil põhjust eeldada, et lennujaama käitamine ei jää kahjumlikuks. FBS viitas auditeerimisfirmalt […] tellitud uuringule (edaspidi „esimene eksperdiuuring”), mis valmis 2007. aastal ja milles kinnitati, et turumajanduse tingimustes tegutseva investori vaatenurgast on mõistlik rakendada odavlendude strateegiat ja kehtestada vastavad tasumäärad.
(105)
FBS väitis, et teatavate odavlennuettevõtjatega eraldi lepingute sõlmimine enne 2004. aasta tasumäärade jõustumist oli vajalik odavlendude strateegia elluviimiseks, et ärgitada lennuettevõtjaid valima kodulennujaamaks Schönefeld. FBS viitas ka teisele uuringule, mis telliti auditeerimisfirmalt […] ja mis valmis samuti 2007. aastal. Selles analüüsis auditeerimisfirma 3. meetme moodustavate lepingute kasumlikkust ja leidis, et FBS oli toiminud kõikide nende lepingute sõlmimisel turumajanduse tingimustes tegutseva mõistliku ettevõtjana. Kõik need eraldi lepingud eri lennuettevõtjatega olid sõlmitud puhtalt majanduslikel kaalutlustel eesmärgiga parandada lühikese aja jooksul FBSi majanduslikku olukorda.
(106)
FBS väitis, et easyJeti 2003. aasta leping oli olnud odavlendude strateegia rakendamise ülioluline osa ja et sellega ei kaasnenud riigiabi andmist. Odavlendude strateegiaga oli antud easyJetile - ühele Euroopa juhtivale odavlennuettevõtjale - stiimul rajada oma baas Schönefeldi.
(107)
Tänu sellele, et easyJetiga (keda peetakse põhirentnikuks) õnnestus sõlmida leping, läks FBSil korda meelitada Schönefeldi ka teisi lennuettevõtjaid. Lepinguline suhe easyJetiga (sh viimatinimetatu kohustus teha vähemalt teatud arvule lennukitele Schönefeldist kodulennujaam) oli taganud planeerimisel mõlemale poolele kindlustunde ja aitas Schönefeldi kasumlikkust märkimisväärselt suurendada.
(108)
FBS väitis, et easyJeti 2003. aasta leping ei erinenud põhimõtteliselt 2004. aasta tasumääradest ja sellega ei kaasnenud mingit alusetut eeliste andmist. FBS juhtis tähelepanu ka sellele, et easyJeti 2007. aasta muutmislepingus oli viidatud selgesõnaliselt 2006. aasta tasumääradele, mida tollal kohaldati.
(109)
Veel rõhutas FBS, et eraldi lepingud odavlennuettevõtjatega sõlmiti enne 2005. aasta lennundussuuniste vastuvõtmist ja mõni leping sõlmiti isegi enne seda, kui komisjon võttis vastu Charleroi otsuse (31).
(110)
Peale selle ei antud FBSi sõnul B-terminali ruumide rentimisega easyJetile sellele lennuettevõtjale mingit konkreetset eelist. Kogu terminal oli eraldatud easyJetile majanduslikel ja praktilistel kaalutlustel, sest selle lennuettevõtja Schönefeldi läbivate reisijate hulk oli suur. EasyJet oli maksnud tavapärast turuhinda, milles oli kokku lepitud teiste Schönefeldis küsitud renditasude põhjal. Terminalialade eraldamine on Saksamaa ja rahvusvahelistes lennujaamades üldine tava. Lisaks ei olnud easyJetil mingeid reklaamiõigusi, mis oleksid andnud talle teiste lennuettevõtjate ees eelise, sest easyJetile oli antud tootemargi kujundamise õigused vaid tema lennule registreerimise alal, nagu ka ükskõik millisele teisele lennuettevõtjale.
6. SAKSAMAA MÄRKUSED
6.1. Riigi mõju
(111)
Saksamaa väitis, et FBSi ressursid ei olnud riigi kontrolli all ja nende kasutamist ei olnud võimalik seostada riigiga. Saksamaa sõnul ei rahastatud kõnealuseid stiimuleid ja allahindlusi avaliku sektori vahenditest, vaid need olid eraõiguse alusel tegutseva ettevõtja äritegevuse tulemus.
(112)
Saksamaa kinnitas sellega seoses, et FBS ja tema tütarettevõtjad, mis kuulusid küll osaliselt riigile, ei olnud osa avalikust haldusest, vaid nende puhul kohaldati selgesõnaliselt konkurentsi ja vaba turu põhimõtteid. Saksamaa lisas, et avalik-õiguslikud aktsionärid ootasid FBSilt kasumit.
6.2. Kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise leping (1. meede)
(113)
Saksamaa oli seisukohal, et kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepinguga ei kaasnenud ristsubsideerimist, mis oleks kaasa toonud riigiabi andmise.
(114)
Saksamaa juhtis tähelepanu asjaolule, et avaliku õiguse mõistes, nagu ka liidu õigusaktide (32) kohaselt, olid Berliini lennujaamad seotud omavahel nii, et nad moodustasid ühise lennujaamasüsteemi. Sellise süsteemi eesmärk oli käsitada eri lennujaamu ühe lennujaamana, millel on mitu lennurada. Seepärast tuli FBSi ja BFGd vaadelda ühe ettevõtjana. Saksamaa rõhutas, et komisjon ise oli viidanud kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingule, ühisele IT-struktuurile, tsentraliseeritud põhifunktsioonidele ja ühistele äriplaanidele kui kriteeriumidele, mille alusel tuleb kontserni kuuluvaid ettevõtteid pidada mitteautonoomseks (33).
(115)
Saksamaa sõnul ei kaasnenud kasumi ülekandmisega Schönefeldi kulude ülekandmist Tegelile ja Tempelhofile. See ei mõjutanud mingil moel Tegeli lennujaamatasusid. Kõigis kolmes lennujaamas nõutud lennujaamatasud põhinesid konkreetse lennujaama kuludel.
(116)
Lisaks juhtis Saksamaa tähelepanu sellele, et FBS, nagu mis tahes teine eraettevõtja, järgis strateegilist kava, et saavutada pikaajaline kasumlikkus. Selle kava põhipunkt oli rajada Schönefeldi Berliini ühine lennujaam.
6.3. 2004. aasta tasumäärade õiguslik kehtivus
(117)
Saksamaa väitis, et komisjoni menetluse algatamise otsuses tehtud esialgne järeldus, et tasumäärad ei kehti ilma piirkondliku pädeva asutuse tingimusteta heakskiiduta, (34) ei kajasta Saksamaal valitsenud õiguslikku olukorda õigesti. Lennuliikluse litsentsimise korralduse (35) 43a jao kohane piirkonna pädeva asutuse heakskiit ei ole tasumäärade kehtivuse eeltingimus. Föderaalkohtu (Bundesgerichtshof) ja Saksa madalamate kohtute väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kujutavad lennujaamade avaldatud tasumäärad endast Saksa tsiviilõiguse mõistes üldisi äritingimusi (Allgemeine Geschäftsbedingungen) (36). See tähendas, et tasumäärad kujutasid endast lepingutingimusi, mida kohaldati lennujaama kasutavate lennuettevõtjate suhtes vaikimisi, sõltumata sellest, kas pädev asutus oli need heaks kiitnud või mitte (37).
(118)
Saksamaa sõnul tõlgendas Potsdami ringkonnakohus oma 20. oktoobri 2004. aasta otsuses, millele komisjon on viidanud menetluse algatamise otsuse punktis 22, (38) asjaolusid vääriti. Pealegi kaevati see kohtuotsus edasi. Brandenburgi kõrgem ringkonnakohus (Brandenburgisches Oberlandesgericht) andis selle kohta välja suunise (richterlicher Hinweis), mille kohaselt Potsdami ringkonnakohtu otsust ei tuleks kinnitada. Saksamaa juhtis tähelepanu sellele, et menetluse algpõhjuseks olnud kaebus võeti vaidluspoolte vahelise kokkuleppe osana seejärel tagasi. Seega ei saanud Potsdami ringkonnakohtu otsus kunagi lõplikuks ja see muudeti kaebuse tagasivõtmisega kohaldamatuks, ehkki otsust selgesõnaliselt ei tühistatud. Saksamaa märkis, et Potsdami ringkonnakohus on oma õiguse tõlgenduse nüüdseks läbi vaadanud ja järgmise väga sarnase kohtuasja puhul lükkas kohus Schönefeldi tasumäärasid käsitleva kaebuse tagasi.
6.4. Eraldi lepingud FBSi ja teatavate lennuettevõtjate vahel (2. ja 3. meede)
(119)
Saksamaa sõnul tuleks Schönefeldis kohaldatud tasusüsteemi ja eraldi lepingulisi kokkuleppeid mitmete lennuettevõtjatega vaadelda odavlendude strateegia rakendamise kontekstis.
(120)
Saksamaa väitis, et kuna Berliini lennujaamad moodustasid selles kontekstis ühise lennujaamasüsteemi, ei pakkunud nad üksteisele konkurentsi. Schönefeldil oli lisaülesanne kergendada läbilaskevõime piiril tegutsenud Tegeli lennujaama koormust. Odavlendude strateegia oli seaduslik viis liikluse kaudseks kontrollimiseks. See ei toonud kaasa Tegeli reisijate arvu vähenemist. Ametliku uurimismenetluse algatamisele eelnenud aastatel reisijate arv mõlemas lennujaamas hoopis kasvas märkimisväärselt. Pealegi ei konkureerinud Berliini lennujaamad geograafilise vahemaa tõttu Leipzigi, Dresdeni, Hamburgi ja Lübecki lennujaamaga, eriti odavlennuettevõtjate hinnatundlike reisijate puhul.
(121)
Saksamaa sõnul oli odavlendude strateegia elluviimiseks oluline leida lennujaamale lennuettevõtjast põhirentnik, et kasutada Schönefeldi transpordisõlmena. Tegemist oli esimese sammuga selle poole, et tagada kõnealuses lennujaamas suur lennuliikluse maht, mis muudab lennujaama teistele lennuettevõtjatele atraktiivsemaks. Kui Schönefeldis oleks kehtinud samad tingimused kui Tegelis, oleks sellise põhirentniku ligimeelitamine olnud võimatu, mida näitavad 1990. aastatel tehtud ebaõnnestunud katsed veenda lennuettevõtjaid vahetama Tegelit Schönefeldi vastu. Liikluse ümberjuhtimiseks ja Schönefeldi läbilaskevõime tõhusaks rakendamiseks oli vaja meelitada sellesse lennujaama lennuliiklust. Lennuettevõtjatele pakuti sobivat stiimulit, rakendades odavlendude strateegiat, mis hõlmas tasumäärasid ning nendega kaasnevaid reisijate hulga põhiseid allahindlusi ja muid rahalisi stiimuleid.
(122)
Odavlendude strateegiat oli vaja rakendada mitme lennuettevõtjaga sõlmitud eraldi lepingu kaudu enne 2004. aasta tasumäärade jõustumist, et piirata võimalikult ruttu Schönefeldi toodetavat kahjumit ja saavutada tollal kiiresti kasvanud odavlendude turul soodne positsioon. Sellega seoses juhtis Saksamaa tähelepanu asjaolule, et lennujaama tasumäärade ametlik muutmine oleks kaasa toonud palju haldustööd ja seda ei oleks saanud piisavalt kiiresti ehk 2003. aasta lõpuks lõpule viia, et hakata rakendama odavlendude strateegiat võimalikult kärmesti.
(123)
Saksamaa väitel oli FBS toiminud vaatlusaluste meetmete võtmisel turumajanduse tingimustes tegutseva investorina, sest FBSi äriotsused põhinesid odavlendude strateegial ja eraldi lepingud olid sõlmitud konsultandi välja töötatud põhjaliku äriplaani alusel. Saksamaa viitas ka hindamistele, mille olid teinud kaks auditeerimisfirmat, […] ja […], kellel FBS oli palunud kontrollida, kas odavlendude strateegia ja eraldi lepingud olid kooskõlas turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttega, ja seda nad olid.
(124)
Saksamaa sõnul jõudsid audiitorid järeldusele, et nii strateegilise suunamuutuse otsuse kui ka rahaliste stiimulite pakkumise skeemi kasutuselevõtmise puhul on võimalik tõestada, et turumajanduse tingimustes tegutsev investor oleks langetanud võrreldavas olukorras samad otsused. EasyJeti 2003. aasta lepingu ja tabelis 6 nimetatud lepingute (välja arvatud V-Birdiga sõlmitud leping) puhul arvutas […] välja lepingute nüüdispuhasväärtused (edaspidi „NPV”), mis kõik osutusid positiivseks, ning leidis seega, et turumajanduse tingimustes tegutsev investor oleks toiminud täpselt samal moel kui FBS. […] väljendas siiski teatavaid kahtlusi easyJeti 2003. aasta lepingu kestuse suhtes, milles pooled olid algul kokku leppinud. […] leidis, et lepingu kestust (kümme aastat koos võimalusega pikendada seda veel kümneks aastaks) silmas pidades oleks turumajanduse tingimustes tegutsev arukas investor tõenäoliselt võtnud asjaomase lepingu sõlmimisel arvesse kavandatava lepingu mõju tulevasele tegevusele BERi lennujaamas, mis pidi avatama enne easyJeti 2003. aasta lepingu lõppemist (39). […] sõnul võis easyJeti 2003. aasta leping avaldada mõju lennujaamatasudele, milles FBS oleks saanud kokku leppida teiste lennuettevõtjatega seoses nende tegevusega BERis, mõjutades sellega tulevase lennujaama kasumlikkust. Saksamaa juhtis siiski tähelepanu sellele, et mure easyJeti 2003. aasta lepingu algse kestuse pärast ei ole enam asjakohane, sest seda lepingut muudeti easyJeti 2007. aasta muutmislepinguga, mis sisaldab sätet, et leping lõpeb BERi avamisel, mis oli tollal kavandatud 2011. aastasse.
(125)
Oma tähelepanekutes kolmandate isikute märkuste kohta asus Saksamaa ka seisukohale, et teatavate kolmandate isikute väited 2004. aasta tasumäärade ja odavlennuettevõtjatega sõlmitud eraldi lepingute kohta olid osaliselt ebaõiged ja kontekstist välja rebitud. Saksamaa rõhutas, et Schönefeldi tasumäärad pidid ärgitama lennuettevõtjaid seadma eesmärgiks uued sihtkohad ja et need määrad olid mittediskrimineerivad, sest allahindlust tehti igale lennuettevõtjale, kes suutis meelitada Schönefeldi piisaval arvul reisijaid, kes avas uued Schönefeldist lähtuvad lennuliinid või suurendas Schönefeldist lähtuvate lendude sagedust.
6.5. EasyJeti 2004. aasta rendileping (4. meede)
(126)
Seoses sellega, et easyJet kasutab B-terminali, toonitas Saksamaa, et easyJet rendib B-terminali kogu kasutatavast pinnast vaid osa (24 %). Saksamaa sõnul oli see, et konkreetsele lennuettevõtjale eraldati terminali konkreetses osas kasutamiseks büroopind ja registreerimislauad, rahvusvahelistes lennujaamades levinud tava ega tähendanud eeliskohtlemist.
(127)
EasyJetile antud ainuõigusega seoses rõhutas Saksamaa, et easyJetiga lendavate reisijate suure arvu tõttu ei olnud teistel lennuettevõtjatel puht praktilistel põhjustel võimalik B-terminali kasutada, sest easyJeti reisijate hulk ületas juba terminali läbilaskevõime piiri.
(128)
Veel juhtis Saksamaa tähelepanu asjaolule, et ka teistele lennuettevõtjatele oli antud Schönefeldi terminalide konkreetsete alade kasutamise ainuõigus. Eelkõige kasutas Lufthansa kontsern (Condor, Sun-Express ja Germanwings) algul üksinda D-terminali, kui see 2004.-2005. aastal rajati.
(129)
Saksamaa vaidles vastu ka teatavate kolmandate isikute esitatud märkustele 4. meetme kohta ning väitis, et mõne nimetatud kolmanda isiku edastatud rendiandmed olid väärad ja põhjendamata. EasyJeti tasutava rendi kindlaksmääramisel võeti aluseks Schönefeldi üldised tüüpilised renditasud. Saksamaa oli seisukohal, et vastupidiselt teatavate huvitatud isikute väidetele ei olnud Schönefeldi renditasusid võimalik Tegeli omadega võrrelda.
(130)
Eeliste kohta, mida võisid easyJetile anda B-terminali spetsiaalsed pagasi käitlemise seadmed, ütles Saksamaa, et nii need seadmed kui ka A-terminali seadmed oli tootnud sama ettevõtja ning need olid projekteeritud samade tehniliste standardite alusel. Läbivalgustustehnoloogia lisamise tulemusel olid B-terminali seadmed siiski keerukamad ning seepärast oli nende tehniline võimsus väiksem, pagasi kättetoimetamise aeg pikem ja purunemisoht suurem. Seetõttu seadsid B-terminali pagasi käitlemise võimalused easyJeti võrreldes A-terminalis tegutsenud lennuettevõtjatega tegelikult ebasoodsamasse olukorda. Lisaks sai hoonete paiknemise tõttu transportida pagasi ootavasse lennukisse A-terminalist märksa kiiremini kui B-terminalist. See asetas easyJeti võrreldes A-terminalis tegutsevate lennuettevõtjatega veelgi halvemasse olukorda.
(131)
Saksamaa väitis, et vastupidiselt teatavate huvitatud isikute märkustele ei oldud pagasi käitlemise seadmeid easyJeti jaoks renoveeritud. Olemasolevasse pagasi käitlemise süsteemi ehitati 2003. aastal turvalisuse huvides sisse üksnes läbivalgustusseadmed.
(132)
Lõpetuseks väitis Saksamaa, et B-terminal oli eraldatud easyJeti reisijatele mittediskrimineerivate ja asjakohaste kriteeriumide alusel, ehkki ilma avaliku hankemenetluseta, mida ei nõutud sellistel juhtudel ei Saksa ega ka liidu õiguses. 2004. aastal, mil easyJet otsustas Schönefeldis oma tegevust alustada, oli Saksamaa arvates selge, et selle lennuettevõtja lennud moodustavad kohe algusest peale väga suure osa kõnealuse lennujaama liiklusest. Tõepoolest, juba 2004. aastal moodustasid easyJeti lennud 30 % lennujaama liiklusest. Oli asjakohane ja mõistlik koondada easyJeti tegevus ühte terminali ning B-terminali rakendamata läbilaskevõimet silmas pidades leiti see olevat kõige sobivam. Saksamaa sõnul ei piiratud ega takistatud teiste lennuettevõtjate juurdepääsu Schönefeldile, sest lennujaamal oli piisavalt läbilaskevõimet, et pakkuda tegutsemisvõimalust kõikidele huvitatud lennuettevõtjatele.
7. MEETMETE HINDAMINE
(133)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik millisel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
(134)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumid on kumulatiivsed. Seepärast peab selleks, et meede kujutaks endast ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabi, olema täidetud kõik neli järgmist tingimust. Finantsabi peab:
-
olema saadud riigilt või riigi ressurssidest;
-
soodustama teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist;
-
kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi ja
-
kahjustama liikmesriikidevahelist kaubandust.
(135)
Käesoleva juhtumi puhul väitis Saksamaa, et FBS toimis järjepidevalt nii, nagu oleks toiminud sarnases olukorras turumajanduse tingimustes tegutsev ja kasumlikkusest juhinduv arukas ettevõtja, seega ei anta vaatlusaluste meetmetega ühtki majanduslikku eelist, mida ettevõtja ei oleks tavapärastes turutingimustes saanud. Kui see on tõesti nii, ei kujuta FBSi rakendatud meetmed endast riigiabi.
7.1. Turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõte - üldised märkused
(136)
Tehes otsust selle kohta, kas lepinguga, mille riigi osalusega ettevõte on kolmanda isikuga sõlminud kaupade või teenuste pakkumiseks, antakse kõnealusele kolmandale isikule majanduslik eelis, uurib komisjon, kas turumajanduse tingimustes tegutsev arukas investor, kes juhindub kasumlikkuse väljavaadetest, oleks võtnud sarnastel asjaoludel sarnased meetmed. Riigi osalusega ettevõtte, nagu FBS, ja turumajanduse tingimustes tegutseva hüpoteetilise aruka investori käitumise võrdlemisel tuleb vaadelda hoiakut, mis sellel turumajanduse tingimustes tegutseval investoril oleks kõnealuse tehingu tegemise ajal olnud, tol hetkel olemas olnud teavet ja prognoositud arengut, võtmata arvesse edasisi sündmusi.
(137)
Seega on keskse tähtsusega asjaomase riigi osalusega ettevõtte prognoositava kasumlikkuse põhimõte. See ei tähenda ilmtingimata, et investor peaks sõlmima tehingu üksnes lühiajalise kasumlikkuse eesmärgil, et vältida selle seostamist riigiabiga. Euroopa Kohus on leidnud, et avalik-õigusliku investori käitumist võib võrrelda pikemaajalise kasumlikkuse väljavaadetest juhinduva erainvestori käitumisega (40).
(138)
Käesoleva juhtumi puhul hindas komisjon kõigepealt seda, kas odavlendude strateegiaga, mida FBS alates 2003. aastast rakendas, tundus olevat võimalik saavutada keskmises kuni pikas perspektiivis häid tulemusi, samuti seda, kas kasumlikkuse seisukohast oleks olnud mõistlik Schönefeldi lennujaam sulgeda. Seejärel analüüsis komisjon igat ametliku uurimismenetlusega hõlmatud meedet turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte valguses ja jõudis järeldusele, et need meetmed ei kujutanud endast riigiabi.
7.2. Esialgne analüüs: FBSi strateegiliste valikute hindamine turumajanduse tingimustes tegutseva investori vaatenurgast
(139)
Punktides 2, 3.1 ja 3.2 on kirjeldatud majanduslikku konteksti, milles FBS Schönefeldi 1990. aastate algusest kuni 2003. aastani käitas.
(140)
Nagu on nendes punktides selgitatud, käitas FBS ka Berliini kaht teist lennujaama: Tempelhofi ja Tegelit. Lennujaama eripärade ja linnasisese asukoha tõttu peeti Tempelhofi algusest peale taristuks, mis ei sobi võimalikuks laiendamiseks. Tegel oli tänapäevane lennujaam, mis oli lennuettevõtjatele ja reisijatele Schönefeldist üldiselt atraktiivsem, sest lennujaama taristu oli tänapäevasem ja lennujaam asus kesklinnale lähemal. 1990. aastatel tegutses Tegel juba peaaegu oma läbilaskevõime piiril, kuid seda lennujaama ei olnud võimalik pikaajaliste läbilaskevõime piirangute vältimiseks märkimisväärselt laiendada. Schönefeld seevastu oli suuresti alakasutatud ja seda oleks saanud vajaduse korral laiendada.
(141)
Teine oluline tegur selles kontekstis oli arusaam Berliini ühisest lennujaamast, mis asendaks kõik Berliini olemasolevad lennujaamad ja asuks Schönefeldis. Nagu on märgitud põhjenduses 14, muudeti sellise projekti elluviimise otsus ametlikuks Saksamaa föderaalvalitsuse ning Berliini ja Brandenburgi liidumaa vahel 1996. aasta mais sõlmitud lepinguga.
(142)
Kolmas tähtis tegur oli ebaõnnestunud katse viia liiklus 1990. aastatel Tegelist Schönefeldi ning asjaolu, et pärast 1990. aastate teise poole paigalseisu toimus Schönefeldis aastatel 2000-2003 ehk ajani, mil riigi ametiasutustel tuli tunnistada Berliini lennujaamade erastamise katse nurjumist, liikluse järjekindel kahanemine.
(143)
Selle tagajärjel tuli FBSil ja riigi ametiasutustel kaaluda 2003. aastal FBSi jaoks olemas olevaid erinevaid strateegilisi valikuid. Nagu eespool märgitud, ei kaheldud tollal eesmärgis rajada Schönefeldi uus ühine Berliini lennujaam ja siduda see osaga Schönefeldi lennujaama olemasolevast taristust (41). FBSi ja riigi ametiasutuste siht oli seega leida Schönefeldi jaoks optimaalne strateegia, mida rakendada alates 2003. aastast kuni 2011. aastasse kavandatud BERi avamiseni. Nagu põhjenduses 28 on juba märgitud, telliti seepärast konsultatsioonifirmalt uuring (edaspidi „konsultandi uuring”), kus soovitati odavlennuettevõtjate Schönefeldi meelitamise strateegiat (odavlendude strateegia).
(144)
Peale odavlendude strateegia (1. valikuvõimalus) oli FBSil endiselt võimalus jääda strateegia juurde, mida oli Schönefeldis senimaani rakendatud (2. valikuvõimalus), või sulgeda Schönefeldi lennujaam ajutiselt kuni uue BERi lennujaama avamiseni (3. valikuvõimalus).
7.2.1. 1. valikuvõimalus vs. 2. valikuvõimalus
(145)
Nagu on näidatud allpool, oleks turumajanduse tingimustes tegutseval arukal investoril, kes juhindub kasumlikkuse väljavaadetest keskmise kuni pika aja jooksul, olnud FBSi asemel tegutsedes mõistlik otsustada pigem 1. kui 2. valikuvõimaluse kasuks.
Konsultandi uuring
(146)
Nagu on selgitatud põhjendustes 29 ja 30, leidis konsultant, et mitmel struktuurilisel põhjusel oli Berliini lennuliiklusel väljavaade märgatavalt laieneda ning et võrreldes teiste pealinnadega oli Berliinil 2003. aastal esmaklassilised võimalused odavlennuliikluse sisseseadmiseks ja suurendamiseks.
(147)
Konsultant võrdles Berliini ja teisi suurlinnu odavlennuliikluse seisukohast. Eelkõige leidis ta, et lendude sagedus suurlinnaala elaniku kohta oli Berliinis märksa väiksem (0,011) kui teistes Euroopa suurlinnades, nagu London (0,029), Brüssel (0,040), Köln (0,030) ja Dublin (0,051). Samuti tegi konsultant kindlaks, et odavlennud moodustasid Berliinis kõikidest lendudest märksa väiksema osa kui teistes Euroopa suurlinnades, ning hindas selle põhjal, et seda osakaalu saaks suurendada […] %lt vähemalt […] %ni ja võimalik, et isegi […] %ni.
(148)
Lisaks prognoosis konsultant teiste suurlinnade kogemusele tuginedes, et kui võetakse meetmeid odavlennuliikluse arendamiseks, moodustavad kaks kolmandikku lisanduvate odavlendude reisijatest nn uued reisijad, kes nende meetmetega pakutud täiendavate odavlendude puudumise korral lennureisi Berliinist ette ei võtaks (42). Konsultant oli seisukohal, et mõned nendest uutest reisijatest meelitataks üle teiste transpordiliikide, näiteks rongi- või bussiveoteenuste pakkujate juurest.
(149)
Nende analüüside põhjal prognoosis konsultant, et lisanduv odavlennuliiklus võis tuua Schönefeldi lühikese aja jooksul, st 2003.-2005. aastal, juurde 600 000-900 000 reisijat aastas, ning keskpikas perspektiivis, st 2005.-2010. aastal, 300 000 reisijat aastas. Võis eeldada, et sellise järsu kasvu tulemusel tulnuks Schönefeldil teenindada 3-4,2 miljonit reisijat rohkem kui 2003. aastal. Seega võis FBS loota, et ta saavutab 2010. aastal Schönefeldis reisijate koguarvuks 4,7-5,9 miljonit (43).
(150)
Seejärel hindas konsultant üksikasjalikult odavlendudele keskenduva strateegia rakendatavust Schönefeldis, selgitades välja võimalikud takistused ja tegurid, mis võivad vähendada sellise strateegia edukust.
(151)
Alustuseks analüüsis konsultant põhjalikult nõudeid, mis peavad olema odavlendude tegemiseks täidetud ja mis erinevad mitmeti tavapäraste lennuettevõtjate esitatavatest nõuetest. Tuginedes oma analüüsis mitmes odavlennuettevõtjatele tegutsemisvõimalust pakkunud Euroopa lennujaamas valitsenud olukorrale, leidis ta, et peamised nõuded, mille täitmist odavlennuettevõtjad ootasid, olid järgmised:
-
lühike lennuki teenindamise aeg (25-30 minutit), (44) mis oli kõige olulisem nõue;
-
reisijate teenindamise ja pagasi käitlemisega seotud lennujaamateenuste miinimumini viimine, kuid soovitud teenuste hea kvaliteet;
-
terminali ja perrooni vaheline lühike vahemaa, mis võimaldab kallima sildtrapi kasutamise asemel jalgsi lennukisse minna (45);
-
lihtne ja funktsionaalne taristu, kus puuduvad kallid IT-süsteemid, ning etteaimatavad ja lihtsad liikumisteed lennujaamas;
-
piisav maismaatranspordi ühendus lennujaamaga;
-
väravate, kassade ja registreerimislaudade eraldamine vaid odavlennuettevõtjatele ning piisav kontoripind.
(152)
Konsultant leidis, et Schönefeld suudab üldjoontes need nõuded täita. Eelkõige oli Schönefeldis võimalik tagada lühike lennuki teenindamise aeg. Peale selle tõi konsultant esile optimaalse bussi-, rongi- ja maanteeühenduse olemasolu. Konsultant tegi siiski kindlaks ka mitu võrdlemisi tühist puudust ja nõrka kohta, mis olid seotud jalgsi lennukisse minekuga, terminalialade ja kontoripinna eraldamisega vaid odavlennuettevõtjatele, etteaimatavate liikumisteedega lennujaamas ning terminalide ja perroonide vahelise kaugusega. Pidades osaliselt silmas lahendusi, mida kasutati teistes lennujaamades, kus tegutsesid odavlennuettevõtjad, pakkus konsultant välja hulga suhteliselt piiratud kohandusi, mille abil võiks täita kõik Schönefeldis tegevuse alustamisest huvitatud odavlennuettevõtjate nõuded. Suuri taristuinvesteeringuid ega olemasoleva taristu märkimisväärset muutmist ei peetud vajalikuks. Eelkõige seoses jalgsi lennukisse minekuga selgus, et olemasolevale taristule saaks lisada mõne kuuga ja väikeste kuludega lisaväravad.
(153)
Lisaks hindas konsultant konkurentsisurvet, mis avalduks Schönefeldi odavlennuliiklusele, kui FBS peaks otsustama seda arendada. Konsultant jõudis järeldusele, et see surve oleks väike, eelkõige seetõttu, et lähimad rahvusvahelised lennujaamad, nagu Dresden, Leipzig ja Hannover, mis on võimelised teenindama mahukat odavlennuliiklust, asusid tugeva konkurentsisurve avaldamiseks liiga kaugel. Konsultandi sõnul kinnitas see, et suure osa Berliini piirkonna odavlennuliikluse potentsiaalist saaks tõepoolest ära kasutada Schönefeldis.
(154)
Veel tegi konsultant kindlaks ja vaatas analüüsivalt läbi FBSi erinevad võimalused odavlennuettevõtjatele atraktiivsete lennujaamatasude pakkumiseks. Seda aspekti peeti võimaliku odavlendude strateegia esmatähtsaks elemendiks. On enesestmõistetav, et odavlennuettevõtjad nõuavad lennujaama käitajatelt väikeseid lennujaamatasusid oma reisijate suhtes kohaldatava hinnapoliitika tõttu, mis tuleneb suurele reisijate hulgale ja atraktiivsetele hindadele keskenduvast strateegiast. Kuna odavlennuettevõtjad teevad sageli lende pigem punktist punkti (point-to-point) kui koonduvad sõlmlennujaamade ümber (hub-and-spoke), on nad võimelised avama uusi ja sulgema olemasolevaid liine ning suurendama või vähendama lendude sagedust väga paindlikult ja sujuvalt. See suurendab nende võimet avaldada survet lennujaamade käitajatele, et saavutada võimalikult väikesed lennujaamatasud. Seega oli selge, et ilma atraktiivsema lennujaamatasude süsteemi rakendamiseta Schönefeldis ei saada edu ühtki odavlendude strateegiat.
(155)
Konkreetselt hindas konsultant järgmisi võimalusi: i) lennujaamatasude üldine vähendamine; ii) reisijate hulga põhiste allahindluste tegemine; iii) pakutavate teenuste laadi põhine lennujaamatasude diferentseerimine ning iv) eelnimetatud võimaluste kombineerimine. Võimaluste õigusliku läbivaatamise ja majandusliku hindamise järel soovitas konsultant lahendust, milles on kombineeritud lennujaamatasude üldine vähendamine, reisijatasude puhul reisijate hulga põhise allahindluse tegemine ja pakutavate teenuste taseme põhine tasude diferentseerimine, mis eeskätt tähendaks alla 30 minuti kestva lennuki teenindamise puhul vabastamist parkimistasudest. Kui välja arvata lennujaamatasude üldine vähendamine, siis kavandati need meetmed eelkõige selleks, et tuua kasu üksnes odavlennuettevõtjatele, kes pidid oma tegevuse alles Schönefeldi üle viima, mitte lennuettevõtjatele, kes lennujaamas juba tegutsesid. Selle strateegia aluspõhimõte oli meelitada ligi uusi lennuettevõtjaid, avaldamata sealjuures kahjulikku mõju lennujaamas juba tegutsevate lennuettevõtjate tulule.
(156)
Lõpetuseks selgitas konsultant välja ja vaatas analüüsivalt läbi mitu võimalikku meedet, mille eesmärk oli suurendada lennundusvälist tulu, mis tuleb eelkõige restoranide ja toitlustuskettide, autoparklate, lennujaamabusside, reklaamipindade ja muu sarnasega seotud tegevusest. Nende soovituste esitamisel võeti arvesse kavandatava odavlendude strateegiaga eeldatavasti lisanduva liikluse mahtu ja liiki (46).
(157)
Oma uuringu käigus tugines konsultant usaldusväärsele metoodikale ja teostas üksikasjaliku hindamise, võttes arvesse kõiki asjakohaseid tegureid. Eriti hoolikalt analüüsis ta lisanduva odavlennuliikluse potentsiaali suurust, lähtudes Berliini piirkonna eripäradest ja suurte võrdluslinnade kogemusest. Kasulik oli hinnata ka seda, mil määral võib teiste lennujaamade pakutav konkurents odavlendude strateegia elluviimist takistada. Järeldused, milleni selle analüüsi käigus jõuti, on mõistlikud. Sama põhjalik oli ülevaade nende odavlennuettevõtjate nõuetest, kes olid huvitatud tegevuse alustamisest Schönefeldis, ning selliste meetmete kindlakstegemine, mis võimaldasid Schönefeldil neid nõudeid täielikult täita. Analüüs oli tõeliselt süstemaatiline ja väga üksikasjalik. Samasugune oli analüüs, mille käigus vaadeldi odavlennuettevõtjate ligimeelitamiseks kavandatud võimalikke erinevaid lennujaamatasude määrasid.
(158)
Tuleb veel märkida, et konsultant esitas oma uuringu tegemisel FBSile hulga dokumente, mis koos FBSi enda dokumentidega (sh 5. septembril 2003 koostatud finantsplaan koos kasumlikkuse prognoosidega) olid aluseks FBSi otsusele rakendada odavlendude strateegiat. Tabelis 8 on antud ülevaade finantstulemustest, mida prognoositi 2003. aastal seoses ühelt poolt odavlendude strateegiaga ja teiselt poolt strateegiaga, mille kohaselt FBS jätkab keskendumist tavapärasele liiklusele (millele on teise eksperdi uuringus viidatud kui 1. valikule). Odavlendude strateegia jaoks kavandati kaks stsenaariumi - pessimistlik stsenaarium ja realistlik stsenaarium -, mis erinevad prognoositava lisanduva odavlennuliikluse intensiivsuse poolest.
Tabel 8
Esimese ja teise valikuvõimaluse rakendamise finantsmõju, väljendatuna Schönefeldi prognoositava kasumimarginaalina aastatel 2003-2012 (miljonites eurodes)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Kasumimarginaal ilma odavlendude strateegia rakendamiseta (1. valik)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Kasumimarginaal odavlendude strateegia rakendamise korral (pessimistlik stsenaarium, 2. valik)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Kasumimarginaal odavlendude strateegia rakendamise korral (realistlik stsenaarium, 3. valik)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Allikas:
FBSi finantsplaan.
(159)
Eespool esitatud hinnangud tuletati nii realistliku kui ka pessimistliku stsenaariumi puhul konsultandi koostatud prognoosidest lisanduva odavlennuliikluse kohta. Need hinnangud kinnitavad üldjuhul, et odavlendude strateegia tulemusel oleks finantsolukord soodsam kui vastupidises olukorras, mil FBS jätkab keskendumist tavapärastele lennuettevõtjatele. FBS toodaks tõepoolest kuni 2012. aastani märkimisväärset kahjumit, juhul kui ta otsustaks 1. valiku kasuks, kusjuures kahjum eriti ei väheneks. Odavlendude strateegia puhul võib seevastu oodata, et see toob kaasa kahjumi märgatava ja pideva vähenemise ning taastab realistliku stsenaariumi rakendumise korral alates 2009. aastast kasumlikkuse.
(160)
Seepärast oleks turumajanduse tingimustes tegutsev arukas investor, kes juhindub kasumlikkuse väljavaadetest keskmise kuni pika aja jooksul, näinud konsultandi uuringu järeldustes ja FBSi enda prognoosides kindlat alust, mille põhjal teha strateegiline otsus. Nimelt oleks sellisel turumajanduse tingimustes tegutseval arukal investoril olnud mõistlik valida pigem 1. kui 2. valikuvõimalus.
Esimese eksperdi uuring
(161)
Nagu juba öeldud, tellis FBS auditeerimisfirmalt […] (edaspidi „esimene ekspert”) uuringu, et teha stressitest teabe alusel, mis oli FBSile odavlendude strateegia rakendamise otsuse tegemise ajal kättesaadav (edaspidi „esimese eksperdi uuring”). See uuring jõudis 2007. aastal lõpule järeldusega, et turumajanduse tingimustes tegutseva investori vaatenurgast oli mõistlik rakendada odavlendude strateegiat ja kehtestada asjakohased tasumäärad ehk 2004. aasta tasumäärad. Esimene ekspert võttis oma analüüsi tegemisel aluseks mitmeid 2003. aastast pärit dokumente, eelkõige rahastamiskava, mille FBS oli kokku pannud aastateks 2004-2012, ja erinevad dokumendid, mille konsultant oli koostanud FBSi jaoks korraldatud uuringu raames.
(162)
Esimese eksperdi järeldused on kooskõlas konsultandi uuringu järeldustega. Ehkki esimese eksperdi uuring ei ole komisjoni teostatava hindamise seisukohast oluline, on see veel üks tegur, mis kinnitab, et turumajanduse tingimustes tegutseval arukal investoril oleks olnud mõistlik valida pigem 1. kui 2. valikuvõimalus.
Järeldus
(163)
Eespool öeldut arvesse võttes on jõutud järeldusele, et turumajanduse tingimustes tegutseval arukal investoril, kes juhindub kasumlikkuse väljavaadetest keskmise kuni pika aja jooksul, oleks FBSi asemel tegutsedes olnud mõistlik valida 2003. aastal pigem 1. kui 2. valikuvõimalus.
7.2.2. 3. valikuvõimalus vs. 1. ja 2. valikuvõimalus
(164)
Nagu juba märgitud, oleks üks FBSi valikuvõimalus olnud Schönefeld sulgeda (3. valikuvõimalus) vähemalt kuni BERi avamiseni. FBSil oli võimalus teha selline otsus peale 2003. aasta (mil FBS otsustas kasutusele võtta odavlendude strateegia) ka varem ja hiljem. Olemasolevatest dokumentidest ilmneb, et FBS ei olnud seda valikuvõimalust kunagi tõsiselt kaalunud, vähemalt mitte pärast kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingu sõlmimist 1992. aastal. Ka ei analüüsitud sellise valikuvõimaluse kasutamise eeliseid konsultandi uuringus.
(165)
Et hinnata, kas turumajanduse tingimustes tegutsev ja kasumlikkuse väljavaadetest juhinduv arukas investor oleks pidanud seda valikuvõimalust 1. ja 2. valikuvõimalusest tulutoovamaks, on oluline võtta arvesse BERi projekti. Nagu on märgitud põhjenduses 14, hakati Berliini ühise lennujaama rajamist kavandama 1992. aasta jaanuaris ja 20. juunil 1993 teatati, et Schönefeldist lõunasse jääv piirkond, mis külgneb praeguse lennujaamaga, on üks võimalikke uue BERi taristu asukohti. Seepärast oli tõik, et Schönefeldist võib saada Berliini uue ühise lennujaama asukoht, juba 1992.-1993. aastal midagi enamat kui pelgalt kaugema tuleviku võimalus. Lepinguga, millele föderaalvalitsus ning Berliini ja Brandenburgi liidumaad 28. mail 1996 alla kirjutasid, sai sellest võimalusest fakt, mida ei ole sest saati kunagi kahtluse alla seatud.
(166)
Eelneva taustal oleks Schönefeldi sulgemisel olnud turumajanduse tingimustes tegutseva aruka investori vaatenurgast mitmeid suuri miinuseid. Kõigepealt tuleks meelde tuletada, et kui Tempelhofis oli käsil tegevuse järkjärguline lõpetamine, siis Tegel oli alates 1990. aastatest tegutsenud järjest enam oma läbilaskevõime piiril ja - nagu on näha tabelist 1 - selle liiklus on sellest ajast märkimisväärselt suurenenud (47). Tegel ei oleks kogu Berliini piirkonna liiklusmahuga mingil juhul suutnud toime tulla. Schönefeld oli tarvilik selleks, et tagada Berliinis piisav lennujaamade läbilaskevõime, ja selle sulgemine oleks kaasa toonud suure kitsikuse. Aastatel 1991-2003 kasutas Schönefeldi 13-20 % kõikidest Berliini lennureisijatest. Schönefeldi oli eriti vaja tipphooaegadel, st ajal, mil Berliinist tehti palju tellimuslende. Peale selle oli Schönefeld tähtis ka kaubalendude jaoks, sest erinevalt Tegelist oli sel ööpäevaringne tegevusluba, tänu millele sai seda kasutada öisteks lendudeks. Lisaks ei olnud Tegelit ja Tempelhofi võimalik piisavalt laiendada, et ületada pikas plaanis läbilaskevõime piirangud (48).
(167)
Lisaks oli Schönefeldil endal tohutult rakendamata läbilaskevõimet, tänu millele ta oleks suutnud lisanduva liiklusega toime tulla. Nagu on näha tabelist 1, võimaldas Schönefeldi olemasolu Berliini liiklusel aja jooksul märkimisväärselt kasvada, eriti pärast odavlendude strateegia kasutuselevõttu 2003. aastal. Aastatel 2003-2006 suurenes Berliini lennuliiklus 13,3 miljonilt reisijalt 18,4 miljonile reisijale ja enam kui 80 % sellest kasvust tuli Schönefeldi arvel. Seepärast ei oleks Schönefeldi sulgemine jätnud Berliini ilma mitte üksnes märkimisväärsest osast olemasolevast liiklusest, vaid ka erakordsest võimalusest seda liiklust suurendada.
(168)
Väljavaade, et lennujaama sulgemine võib piirkonnas, kus lennujaam asub, kaasa tuua läbilaskevõime nappuse ja piirata lennuliikluse suurendamise võimalusi, ei pruugi iseenesest panna turumajanduse tingimustes tegutsevat arukat investorit, kes juhindub pigem kasumlikkusest kui riigi poliitika eesmärkidest, lennujaama sulgemisest loobuma. Käesoleval juhul oleks aga Schönefeldi sulgemine ning selle mõju Berliini piirkonna lennujaamataristu üldisele läbilaskevõimele ja seeläbi kogu liiklusele selles piirkonnas halvendanud liiklust BERis kui Berliini piirkonna tulevases ühises lennujaamas kohe selle tegutsema hakkamisel. Schönefeldi sulgemise korral oleks BER alustanud oma tegevust märksa viletsamates äritingimustes, st palju hõredama liiklusega kui Schönefeldi käigushoidmise korral. See asjaolu oleks hoidnud turumajanduse tingimustes tegutsevat arukat investorit FBSi asemel Schönefeldi sulgemast, sest see oleks mõjutanud ettevõtte kasumlikkust.
(169)
Kui Schönefeld oleks suletud enne BERi avamist, oleks FBS pidanud üles ehitama ka kogu BERi liikluse. Ta oleks pidanud keelitama Tegelist lende tegevaid lennuettevõtjaid viima oma tegevus üle uude lennujaama (selle asemel et see lihtsalt seisma panna) ja veenma lennuettevõtjaid, kes seni Berliinist lende ei sooritanud, alustama seal oma tegevust. See oleks olnud tunduvalt ebasoodsam olukorrast, kus Schönefeld oleks BERi avamise ajal endiselt tegutsenud. Viimati nimetatud stsenaariumi kohaselt moodustuks märkimisväärne osa uue lennujaama liiklusest loomulikul teel lendudest, mida teevad lennuettevõtjad, kes Schönefeldis juba tegutsevad, sealhulgas need, kes on meelitatud lennujaama alates 2003. aastast odavlendude strateegia abil.
(170)
Pealegi oleks Schönefeldi sulgemisel olnud BERi projektile kaugeleulatuv halduslik mõju. Lennujaama sulgemisel oleks tühistatud selle tegevusluba. Seega oleks uue lennujaama jaoks tarvis läinud hoopis uut planeerimismenetlust ja täiesti uut tegevusluba. Kui aga Schönefeld oleks oma tegevust jätkanud, oleks BERi avamiseks tulnud vaid Schönefeldi tegevusluba pikendada. See oleks tähendanud märksa lihtsamat haldusprotsessi, millega oleksid kaasnenud palju väiksemad kulud, millele oleks kulunud vähem aega ja mille puhul oleks esinenud tuntavalt vähem ebakindlust protsessi tulemuse suhtes. Täiesti uue planeerimisprotsessi ja tegevusloa puhul põhjustab suurt ebakindlust eeskätt teadmatus, milliseks kujuneb projekti keskkonnamõju hindamise tulemus. Lisaks on üldteada tõsiasi, et palju keerulisem on saada üldsuse heakskiitu uhiuue lennujaama projektile kui pelgalt juba kasutusel oleva taristu laiendamiseks.
(171)
Samuti oleks tegevuse lakkamine Schönefeldis kaasa toonud koondamiskulud ning vajaduse hiljem, BERi avamisel palgata ja õpetada välja uued töötajad. See oleks põhjustanud lisakulusid ja tegevusraskusi võrreldes stsenaariumiga, mille kohaselt oleksid Schönefeldi töötajad olnud uues lennujaamas selle avamisel valmis kohe tööle asuma.
(172)
Eespool kirjeldatud aspektide mõju on väga keeruline mõõta, eelkõige seetõttu, et need mõjutavad tulevase lennujaama majanduslikku olukorda lühikeses, keskmises ja pikas perspektiivis. Siiski on selge, et need mõjutavad tugevalt majanduslikke tingimusi, milles BER avatakse ja milles see lennujaam hakkab tegutsema, ning isegi selle FBSile strateegiliselt väga tähtsa projekti elujõulisust. Seepärast tuleb neid varjukülgi pidada isegi kvalitatiivsetel alustel nii tõsisteks, et neid ei suuda üles kaaluda ükskõik milline kasu, mida võiks loota Schönefeldi sulgemisest püsikulude kokkuhoiu nimel, eriti juhul, kui odavlennuliikluse suurendamise strateegia rakendamisel Schönefeldis on oodata rõõmustavaid finantstulemusi.
7.2.3. Esialgse analüüsi tulemusel tehtud järeldus
(173)
Eespool öeldut arvesse võttes on jõutud järeldusele, et turumajanduse tingimustes tegutseva aruka investori vaatenurgast ei oleks olnud mõistlik Schönefeldi 1992. aasta ja BERi avamise vahelisel ajal ükskõik millisel hetkel sulgeda. Peale selle oleks turumajanduse tingimustes tegutsev ja kasumlikkuse väljavaadetest juhinduv arukas investor valinud kolmest 2003. aastal olemas olnud strateegilisest valikuvõimalusest pigem 1. valikuvõimaluse, nimelt odavlendude strateegia, kui 2. või 3. valikuvõimaluse. Selle strateegia osana oleks investor pakkunud odavlennuettevõtjatele nende Schönefeldi meelitamiseks atraktiivseid lennujaamatasusid (ja/või lennujaamatasudega seotud kulutusi leevendavaid rahalisi stiimuleid).
7.3. Kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingu (1. meede) hindamine
(174)
Kuna Schönefeld tootis jätkuvalt kahjumit, avaldas komisjon menetluse algatamise otsuses kahtlust selle suhtes, kas FBS oli toiminud turumajanduse tingimustes tegutseva aruka investorina, kui ta tasakaalustas Schönefeldi kahjumi FBSi kontserni tasandil Tegeli ja Tempelhofi tegevusega teenitud kasumiga (49).
(175)
Kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise leping allkirjastati 6. augustil 1992, ammu enne Aéroports de Paris’d käsitleva kohtuotsuse (50) tegemist 12. detsembril 2000. Saksamaa ametiasutustel oli alust eeldada, et lennujaama taristu rahastamine ei kujutanud endast riigiabi ja seega ei olnud komisjoni vaja meetmetest teavitada. Sellest järeldub, et komisjon ei saa praegu seada riigiabieeskirjade alusel kahtluse alla nende rahastamismeetmete õiguspärasust, mis võeti enne Aéroports de Paris’ kohtuotsuse tegemist, (51) st enne 12. detsembrit (52). Seepärast võis kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise leping kujutada endast riigiabi vaid alates kõnealusest kuupäevast. Niisiis piirdub komisjon selle meetme uurimisel ajavahemikuga, mis algab 12. detsembril 2000 ja lõpeb ametliku uurimismenetluse algatamise kuupäeval.
(176)
Nagu Saksamaa selgitas, on kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingute sõlmimine kontsernide sees üldine äritava, eeskätt seoses äriühingu tulumaksu arvutamisega. Samuti on tavaline ühe kontserni eri ettevõtjate toodetud kahjumi ja kasumi tasakaalustamine ülekandmislepingu abil või lihtsalt tütarettevõtjatelt emaettevõtjale dividendide maksmise teel. Pelgalt asjaolu, et FBS sõlmis 1992. aastal kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingu ning on seda senini jõus hoidnud, ei saa tähendada riigiabi.
(177)
Nagu komisjon on seoses turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttega juba öelnud, peab ettevõtlusega seotud investeeringute puhul jääma lai otsustamisruum. Turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtteid tuleb vaatamata sellele kohaldada, kui ei ole põhjendatud kahtlust, et riigi vahendite eraldamiseks ei ole muud usutavat põhjust kui riigiabi andmine. Seda käsitlusviisi tuleb rakendada ka juhul, kui avalik-õigusliku kontserni kasumit tootev osa ristsubsideerib ükskõik millisel moel kontserni kahjumlikku osa. Eraettevõtetes juhtub see siis, kui kõnealusel ettevõttel on strateegiline kava heade väljavaadetega teenida pikaajalist tulu või kui ristsubsideerimine toob puhaskasu kontsernile kui tervikule. Kui ristsubsideerimine leiab aset avalik-õigusliku valdusettevõtja juures, võtab komisjon arvesse sarnaseid strateegilisi eesmärke (53).
(178)
Seepärast ei saa ristsubsideerimist pidada käesoleva juhtumi puhul Schönefeldile majandusliku eelise andmiseks, kui see on osa pikaajalist tulu toovast strateegilisest kavast või kui see on kasulik FBSi kontsernile üldiselt.
(179)
Kõikidel punktis 7.2.2 nimetatud põhjustel oli olnud vähemalt alates 1992. aastast - ja seega ammu enne Aéroports de Paris’ kohtuotsuse tegemist - selge, et mõistlik oli hoida Schönefeld selle sulgemise asemel käigus, isegi kui lennujaam tootis aastaid kahjumit (54). On tõsi, et Schönefeldi sulgemine oleks põhjustanud tõsist majanduslikku kahju BERi lennujaamale (millelt kui Berliini tulevaselt ühiselt lennujaamalt oodati vähemalt pikas perspektiivis kasumit) ning oleks seadnud kahtluse alla isegi selle olulise strateegilise projekti elujõulisuse. Berliini ühise lennujaama rajamise otsust ei tehtud mitte üksnes maakasutuse planeerimise põhjal või keskkonnaalastel kaalutlustel, vaid ka oodatavat liikluse kasvu ja tulu suurenemist silmas pidades. Nagu on tunnistatud komisjoni otsuses, millega kiidetakse heaks abi andmine BERi lennujaama rahastamiseks, sõltus projekti edukus Berliini reisijate arvu oodatavast kasvust (55) ühises lennujaamas (56). Et Schönefeldi käigus hoida - võimaluse korral eesmärgiga muuta see kasumlikuks lennujaamaks (esmalt veendes lennuettevõtjaid viima oma tegevus üle Schönefeldi ja seejärel rakendades odavlendude strateegiat) -, oli vaja tagada lennujaama elujõulisus, kasutades selle rahastamiseks osa Tegeli ja Tempelhofi toodetud kasumist. Seepärast on ristsubsideerimine käesoleva juhtumi puhul osa strateegilisest kavast, mille rakendamisel on head väljavaated teenida pikaajalist tulu, ning võrreldes vastupidise olukorraga, kus Schönefeld oleks kinni pandud, toob see pika aja jooksul igal juhul kasu kogu FBSi kontsernile. FBS võis loota, et see pikaajaline kasu - Berliini linnastu uue ühise lennujaama edukas avamine ja kasumlik käitamine (pluss prognoositud kasum, mis teenitakse Schönefeldi käitamisega pärast odavlendude strateegia mõneaastast rakendamist) - ületab Schönefeldis enne BERi avamist kogunenud kahjumi.
(180)
Seepärast ei ole FBSi kontsern andnud Schönefeldile kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingu sõlmimise ja jõus hoidmisega ning Schönefeldi käigus hoidmisega mingit majanduslikku eelist (57). Järelikult ei kaasne kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise lepingu sõlmimise ja elluviimisega alates 12. detsembrist 2000 riigiabi.
7.4. FBSi ja eri lennuettevõtjate vahelised lepingud: sissejuhatavad märkused
(181)
Enne FBSi ja eri lennuettevõtjate vaheliste lepingute hindamist on kasulik esitada mitu sissejuhatavat märkust, eriti kui pidada silmas Üldkohtu otsust Charleroi kohtuasjas (edaspidi „Charleroi kohtuotsus”), (58) mis tehti pärast käesoleva juhtumiga seotud ametliku uurimismenetluse algatamist.
7.4.1. Turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte kohaldamine FBSi ja eri lennuettevõtjate vaheliste lepingute suhtes
(182)
Teatavad kolmandad isikud väitsid sisuliselt, et vaatlusaluste lepingutega anti asjaomastele lennuettevõtjatele majanduslik eelis, sest nende lepingute alusel pakutavad tingimused erinesid Schönefeldis lennujaamatasude suhtes kohaldatavatest üldeeskirjadest või kuna kõikidele lennuettevõtjatele ei pakutud võrdselt samu tingimusi.
(183)
Nende väidetega tõstatatakse järgmine oluline küsimus: kui riigi osalusega ettevõtte käitatavas lennujaamas on olemas avaldatud lennujaamatasude süsteem ja kui lennujaama käitaja vähendab neid tasusid või pakub rahalisi stiimuleid, millel on sama mõju kui tasude vähendamisel, (59) siis kas sellised allahindlused ja stiimulid (60) annavad iseenesest ja igas olukorras asjaomastele lennuettevõtjatele majandusliku eelise?
(184)
Vastus sellele küsimusele on „ei”. Charleroi kohtuotsuses, mis käsitles eeskätt allahindlust, mida Vallooni piirkond pakkus lennuettevõtjale lennujaamas, mille lennujaamatasude kehtestamise eest piirkond vastutas, ütles Üldkohus järgmist: „Üksnes asjaolu, et antud juhul on Vallooni regioonil määrusandlik pädevus lennujaamatasude kehtestamiseks, ei välista, et nimetatud allahindluste süsteemi uurimisel tuleb lähtuda turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõttest, kuna sellise süsteemi võib sisse seada eraõiguslik ettevõtja” (61). Sellest järeldub, et lennujaamatasude vähendamisega (või lennuettevõtjalt lennujaama käitajale suunatud netorahavooge kahandavate rahaliste stiimulite pakkumisega) ei anta automaatselt majanduslikku eelist. Et kindlaks määrata, kas nende allahindluste ja stiimulitega antakse majanduslik eelis, tuleb hinnata, kas turumajanduse tingimustes tegutsev ja kasumlikkuse väljavaadetest juhinduv arukas investor oleks olnud nõus pakkuma asjaomasele lennuettevõtjale samalaadseid allahindlusi ja stiimuleid (62).
(185)
Lennujaama käitaval turumajanduse tingimustes tegutseval arukal investoril võib olla hulk põhjuseid, miks mitte pakkuda kõikidele lennuettevõtjatele samu tingimusi. Eelkõige võib olla mõistlik pakkuda rahalisi eristiimuleid (sh turustamistoetuste näol) ja teha avaldatud lennujaamatasude puhul allahindlusi nendele lennuettevõtjatele, kes toovad lennujaama palju reisijaid. Neid soodsaid tingimusi on võimalik objektiivselt põhjendada eeldatava lisaliiklusega ja lennundusvälise tuluga, mida see lisaliiklus toob (63). Veel üks põhjendus on see, et lennuettevõtja makstud lennujaamatasude marginaal reisija kohta võib olla reisijate arvu arvesse võttes absoluutarvudes märkimisväärne, isegi kui allahindluste tegemine ja rahaliste stiimulite pakkumine seda vähendab.
(186)
Turumajanduse tingimustes tegutsev arukas investor võib võtta lennujaama käitamisel arvesse mitut tegurit, et määrata kindlaks lennuettevõtjatele pakutavad tingimused. Nende tegurite hulka ei kuulu mitte üksnes eeldatav lisaliiklus, vaid ka aeg, millal lennuettevõtjaga lepingu üle läbirääkimisi peetakse (ja lennujaama olukord sel ajal, eriti läbilaskevõime rakendamine), liinid, mida lennuettevõtjal on kavas käitada, (64) lennuettevõtja nõuded lennujaamas tegutsemise kohta, lennujaamas nõutavad teenused ja nende laad, surve, mida lennuettevõtjad läbirääkimiste ajal avaldavad (65) jne.
(187)
Seepärast on põhjendatud, et lennujaama käitav, turumajanduse tingimustes tegutsev arukas investor pakub lennujaamatasude ja rahaliste stiimulite puhul eri lennuettevõtjatele erinevaid tingimusi kas kahepoolsete lepingute kaudu või allahindluste tegemise ja rahaliste stiimulite pakkumise skeemide abil, mis on lisatud tasude kehtestamise kohta koostatud juriidilistesse dokumentidesse (66). Et hinnata, kas selliste allahindluste ja rahaliste stiimulitega antakse majanduslik eelis, tuleb välja selgitada, kas lennujaama käitaja võis nende pakkumiste kohta otsuse tegemisel põhjendatult eeldada, et kõnealune otsus osutub kasumlikuks või teisisõnu, et see toob kaasa suurema kasumi (või väiksema kahjumi), kui õnnestuks saavutada vastupidises olukorras.
(188)
Kui vaadelda tingimusi, mida lennujaama käitajad pakuvad lennuettevõtjatele kahepoolsete lepingutega (nt eritoetus uue lennuliini avamiseks) ja mis ei tulene avaldatud tasumääradega kaasnevatest üldistest allahindluste või rahaliste stiimulite pakkumise skeemidest, ei ole - vastupidiselt sellele, mida on väitnud teatavad kolmandad isikud - turumajanduse tingimustes tegutseval arukal investoril mingit põhjust tagada, et sellised tingimused põhineksid kõikide lennuettevõtjate suhtes kohaldataval üldiste ja läbipaistvate kriteeriumide kogumil. Pidades lennuettevõtjaga läbirääkimisi kahepoolse lepingu üle, oodatakse turumajanduse tingimustes tegutsevalt arukalt investorilt, et ta võtaks arvesse pigem kõiki lennuettevõtja pakutavate teenuste asjaomaseid omadusi, mitte eelnevalt kindlaks määratud läbipaistvaid kriteeriume, mis võivad jätta talle läbirääkimisteks vähem ruumi. Seepärast on teatavate kolmandate isikute märkused selle kohta, et FBSi pakutud allahindlused ja rahalised stiimulid ei olnud siinse juhtumi puhul läbipaistvad, turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte kohaldamisel ebaolulised.
7.4.2. 2004. aasta tasumäärade ning FBSi ja eri lennuettevõtjate vaheliste kahepoolsete lepingute seaduslikkus liikmesriigi õiguse alusel
(189)
Küsimus, kas 2004. aasta tasumäärad jõustusid liikmesriigi õiguse kohaselt, on küll Saksa õiguse raames tähtis, ent turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte kohaldamisel ebaoluline. Asjaolu, et üldiselt kohaldatavate lennujaamatasude puhul tehti allahindlust või et samaväärse toimega rahalist stiimulit pakuti kahepoolse lepinguga, mitte avaldatud tasumääradega kaasneva üldise skeemi kaudu, ei ole tegelikult esmajärguline. Turumajanduse tingimustes tegutsev arukas investor võib teha allahindlusi või pakkuda stiimuleid mõlema mehhanismi kaudu ja sellise otsuse kasumlikkus ei sõltu valitud mehhanismist. Seepärast on tarbetu küsimus, kas tingimused, mida FBS pakkus teatavatele lennuettevõtjatele, tulenesid pelgalt kehtivate tasumäärade kohaldamisest või kahepoolsetest lepingutest.
(190)
Selle kõrval on sama ebaoluline küsimus, kas FBSil oli liikmesriigi õiguse alusel õigus sõlmida kahepoolseid lepinguid, milles kehtestatakse kohaldatavatest tasumääradest kõrvale kalduvad tingimused (67). Üldkohus ütles Charleroi kohtuotsuses järgmist: „… ei ole abi andja käitumise kooskõla siseriikliku õigusega asjaolu, mida peaks arvestama selle küsimuse üle otsustamisel, kas abi andja tegutses vastavalt turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõttele või andis EÜ asutamislepingu artikli 87 lõikega 1 vastuolus oleva majandusliku eelise” (68).
7.4.3. Tegelis tegutsevatele lennuettevõtjatele pakutud tingimuste mõju
(191)
Teatavad huvitatud isikud väitsid oma märkustes, et Tegelis tegutsevad lennuettevõtjad toetasid väikeste lennujaamatasude ja muude soodsate tingimuste kaudu Schönefeldis tegutsevaid lennuettevõtjaid. See väidetav ristsubsideerimine tulenes asjaolust, et FBS tasakaalustas Schönefeldi väikeste lennujaamatasude mõju Tegeli suurte tasudega.
(192)
Nendes märkustes eeldati, et Schönefeldis pakutud tingimuste puhul ei oleks olnud tegemist riigiabiga üksnes juhul, kui need oleksid olnud võrdsed tingimustega, mida pakuti Tegelis.
(193)
Nii see aga ei ole. Esiteks on Tegelil ja Schönefeldil lennujaamatasude kõrval ka palju muid erinevusi, eriti seoses lennujaama taristu laadiga ja lennujaama kaugusega kesklinnast. Seepärast ei asenda nad teineteist kõige paremini. Seda tõestab enne odavlendude strateegia rakendamist tehtud ebaõnnestunud katse veenda lennuettevõtjaid viima oma tegevus üle Tegelist Schönefeldi.
(194)
Pealegi ei sunni keegi lennuettevõtjaid tegema oma lende Tegelist või Schönefeldist. Nende valikute kõrval on lennuettevõtjatel veel kaks võimalust: jätta Tegelist ja Schönefeldist lennud tegemata või teha nendest lennujaamadest lende vähem (ning kasutada oma lennukit ja meeskonda liinidel, mis saavad alguse mujalt kui Berliinist, kuivõrd odavlennuettevõtjad on tõestanud oma võimet kohandada muutuvates turutingimustes kiiresti oma suutlikkust). Seepärast võib FBSi mis tahes katse kehtestada Schönefeldist lendude tegemist kaaluvale lennuettevõtjale samad tingimused, mis kehtivad Tegelis, lõppeda lihtsalt sellega, et see lennuettevõtja loobub oma plaanidest ning otsustab jätta lendamata nii Schönefeldist kui ka Tegelist või vähendada oma Berliinist tehtavate lendude arvu.
(195)
Seepärast ei olnud turumajanduse tingimustes tegutseval arukal investoril mingit põhjust võtta Schönefeldi lennujaamatasude taseme kindlaksmääramisel arvesse Tegelis valitsevaid tingimusi. Jätkates sama mõttekäiku ning võttes arvesse Tempelhofi piiratud majanduslikku tähtsust ja selle lennujaama tegevuse kokkutõmbamist või lakkamist, ei olnud turumajanduse tingimustes tegutseval arukal investoril mingit põhjust võtta Schönefeldi lennujaamatasude taseme kindlaksmääramisel arvesse Tempelhofis valitsevaid tingimusi.
7.4.4. Turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte kohaldamine lennujaama ja lennuettevõtjate vaheliste lepingute suhtes
(196)
Komisjon märgib, et vaatlusaluseid lepinguid tuleb käsitleda käesoleval juhul osana odavlendude strateegia rakendamisest, mis pidi tooma Schönefeldile keskmises ja pikas perspektiivis häid tulemusi.
(197)
Et hinnata, kas mõnega neist lepingutest on antud majanduslik eelis, on vaja analüüsida, kas turumajanduse tingimustes tegutsev arukas investor oleks eeldanud lepingu sõlmimise päeval, et leping toob suurema kasumi, kui oleks muidu saavutatud. Seda suuremat kasumit mõõdetakse kui erinevust lepinguga kaasneva eeldatava lisatulu (st lepingu sõlmimise korral teenitava tulu ja lepingu sõlmimata jätmise korral teenitava tulu vahe) ja lepinguga seoses tekkivate eeldatavate lisakulude (st lepingu sõlmimise korral tekkivate kulude ja lepingu sõlmimata jätmise korral tekkivate kulude vahe) vahel, kohaldades tekkivate rahavoogude suhtes asjakohast diskontomäära.
(198)
Lisaks tuleb selles analüüsis arvesse võtta kõiki tehinguga seonduvaid lisatulusid ja -kulusid. Eri elemente (lennujaamatasude puhul tehtavad allahindlused, turustamistoetused, muud rahalised stiimulid) ei tohiks hinnata eraldi. Charleroi kohtuotsuses on öeldud järgmist: „… erainvestori kriteeriumi kohaldamisel on oluline käsitleda äritehingut tervikuna, et teha kindlaks, kas riiklik üksus ja tema poolt kontrollitav üksus käitusid koosvõetuna kui turumajanduse tingimustes tegutsevad mõistlikud ettevõtjad. Vaidlusaluste meetmete hindamisel peab komisjon arvestama kõiki olulisi asjaolusid ja nende konteksti…” (69).
(199)
Eeldatav lisatulu peab hõlmama eelkõige lennujaamatasudest saadavat tulu, võttes arvesse allahindlusi, lepinguga eeldatavasti tekkivat lisaliiklust ning lisaliiklusega eeldatavasti kaasnevat lennundusvälist tulu. Eeldatavad lisakulud peavad kätkema eelkõige kõiki lisanduvaid tegevus- ja investeerimiskulusid, mis ei oleks ilma lepinguta tekkinud, nagu ka turustamistoetuste ja muude rahaliste stiimulitega seotud kulusid.
7.5. EasyJeti 2003. aasta lepingu (2. meede) hindamine
(200)
EasyJeti 2003. aasta leping sõlmiti enne 2004. aasta tasumäärade jõustumist esialgu kümneks aastaks võimalusega pikendada lepingut veel kümneks aastaks.
(201)
Saksamaa on esitanud tõendid projekti finantsväljavaadete kohta, mis põhinesid eelkõige prognoosil, mille FBS oli teinud 17. detsembril 2003, st enne FBSi ja easyJeti vahelise lepingu sõlmimist 19. detsembril 2003 (vt põhjendus 37). FBS eeldas, et lepinguga suureneb tegevuskasum ajavahemikul 2004-2012 igal aastal ja et 2010. aastal jõutakse tegevusega kasumisse.
Tabel 9
FBSi prognoos easyJeti 2003. aasta lepinguga kaasneva lisakasumi kohta (miljonites eurodes)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Tegevuskasum easyJeti lepingu sõlmimata jätmise korral
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Lisanduv tegevuskasum easyJeti lepingu sõlmimise korral
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Konsolideeritud tegevuskasum
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Komisjon on seisukohal, et see prognoos ja selle koostamisel kasutatud eeldused olid kindel alus, mille põhjal allkirjastada easyJeti 2003. aasta leping.
(203)
EasyJeti 2003. aasta lepinguga kaasneva lennuliikluse prognoosimisel võeti aluseks nende lennukite arv, mille easyJet paneb lepingu kohaselt aja jooksul sooritama lende Schönefeldist, ja […] %line täituvus, mis tundub olevat odavlennuettevõtjate tavapärast täituvust silmas pidades usutav.
(204)
Äriplaanis võeti arvesse kõiki asjakohaseid prognoositud lisakulusid ja -tulusid, sealhulgas lennundusega seotud ja lennundusväliseid kululiike, ning easyJetile pakutud rahaliste stiimulitega seotud kulusid. Prognoosimisel arvestati eelkõige lepinguga eeldatavasti lisanduvat liiklust ja lepingu tingimusi.
(205)
Et teha sellele strateegilisele otsusele stressitest, palus FBS lõpuks auditeerimisfirmal […] (edaspidi „teine ekspert”) hinnata, kas turumajanduse tingimustes tegutsev ja kasumlikkuse väljavaadetest juhinduv arukas investor oleks selle lepingu 2003. aastal sõlminud. See hindamine (edaspidi „teise eksperdi uuring”), mis hõlmas ka teiste lennuettevõtjatega sõlmitud lepinguid, viidi lõpule 2007. aastal.
(206)
Teine ekspert tugines oma easyJeti 2003. aasta lepingu analüüsis põhjenduses 158 juba nimetatud FBSi prognoosidele.
(207)
Teine ekspert kontrollis põhjalikult FBSi kulude ja tulude prognoosi usaldusväärsust ning kohandas lepingu sõlmimise ajal olemas olnud teavet aluseks võttes FBSi esitatud eeldusi, kui ta leidis, et need ei olnud asjakohased.
(208)
Näiteks kohandas teine ekspert äriplaani, et lisada sellesse […] miljoni euro suurune investeerimiskulu seoses easyJeti jaoks B-terminalis lisaväravate rajamisega. Lisaks tegi ta kohandusi, kajastamaks asjaolu, et FBSi prognoosid põhinesid easyJeti lepingu kavandil, mis oli allkirjastatud lepingust pisut erinev. Seega kohandas teine ekspert äriplaani, et viia see täielikult vastavusse allkirjastatud lepingu tingimustega.
(209)
Veel arvutas teine ekspert ajavahemikuks 2004-2007 välja easyJeti 2003. aasta lepingu nüüdispuhasväärtuse (NPV) seisuga 30. detsember 2003, võttes aluseks FBSi prognoosid, mida oli kohandatud eespool kirjeldatud viisil. Prognoositavate rahavoogude (nii sissetulevate kui ka väljaminevate) aegridade NPV määratakse kui asjaomase ajavahemiku üksikute prognoositavate rahavoogude diskonteeritud summa. NPV on tavaline vahend, mida ettevõtjad kasutavad projekti kasumlikkuse hindamisel. Teine ekspert arvutas kuni lepingu lõppemiseni iga aasta lõpu seisuga välja easyJeti 2003. aasta lepingu nüüdispuhasväärtuse kogusumma. Selleks leidis ta klassikalise finantsvarade hindamise mudeli alusel rahavoogude diskonteerimiseks kohaldatava diskontomäära, (70) nii et see määr kajastas tõepäraselt FBSi 2003. aasta kapitalikulusid.
(210)
Saadud NPVd on esitatud tabelis 10.
Tabel 10
EasyJeti 2003. aasta lepinguga seoses prognoositud rahavoogude NPV
NPV kogusumma aasta lõpus (30. detsembri 2003. aasta väärtusega)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
NPV
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(miljonites eurodes)
Allikas:
teise eksperdi uuring.
(211)
Need NPVd on kõik positiivsed ja kinnitavad, et easyJeti 2003. aasta lepingu sõlmimine oli mõistlik.
(212)
Teine ekspert märkis oma aruandes, et FBS ei olnud võtnud 2003. aastal lepingu sõlmimise hindamisel arvesse seda, millist mõju avaldab leping BERi lennujaamale sellisel kujul, nagu see algul sõlmiti (st kehtivusega kümme aastat võimalusega pikendada seda veel kümneks aastaks). Nagu teine ekspert märkis, oli easyJeti 2003. aasta leping selle algsel kujul kohaldatav veel mitu aastat pärast BERi avamist, mis oli kavandatud 2011. aastasse. Pealegi olid selles lepingus sätestatud tingimused, mis olid ilmselgelt soodsamad BERi jaoks kavandatud üldiste tasude raames ette nähtud tingimustest, mida oleks kohaldatud BERi avamisel. Teise eksperdi sõnul valitses seetõttu oht, et easyJeti 2003. aasta lepingu olemasolu tulemusel võisid teised lennuettevõtjad avaldada FBSile suurt survet, et vähendada erinevust BERis kehtivate üldiste tasude ja easyJetiga kokku lepitud tasude vahel. 2003. aastal oli see siiski väga kauge oht, mida ei olnud võimalik odavlendude turu kiiret arengut silmas pidades mingi kindlusega ette näha, ammugi siis mõõta. See oht ei saanudki tegelikkuseks. EasyJeti 2003. aasta leping asendati easyJeti 2007. aasta muutmislepinguga, mis pidi BERi avamisel lõppema.
(213)
Seepärast kinnitatakse teise eksperdi uuringus, et turumajanduse tingimustes tegutsev arukas investor oleks easyJeti 2003. aasta lepingu sõlminud.
(214)
Kokkuvõttes ei kaasne easyJeti 2003. aasta lepinguga riigiabi.
7.6. Teiste lennuettevõtjatega sõlmitud lepingute (3. meede) hindamine
(215)
FBSi otsused sõlmida lepingud lennuettevõtjatega Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle ja Aer Lingus põhinesid samuti lisaliikluse ning lisakulude ja -tulude prognoosidel, millest nähtus, et nende lepingute sõlmimine on kasulik.
(216)
Iga lepingu puhul lähtuti liikluse prognoosimisel lennuettevõtja kavandatud lendude arvust ja põhjendatud eeldustest nende täituvuse kohta. Neis prognoosides võeti arvesse kõiki asjakohaseid ennustatavaid lisakulusid ja -tulusid, sealhulgas lennundusega seotud ja lennundusväliseid kululiike, ning FBSi poolt lennuettevõtjatele pakutud rahaliste stiimulitega seotud kulusid.
(217)
Nagu easyJeti 2003. aasta lepingu puhul, tehti ka FBSi prognoosidele stressitest, mille teostas teine ekspert. Stressitestide tulemusena leiti, et kõnealuste lennuettevõtjatega lepingute sõlmimine toob iga lepingu puhul igal lepingu kehtivuse aastal ikkagi kaasa lepingu lisakulusid ületava lisatulu (hoolimata teistest, konservatiivsematest järeldustest). Selle järelduseni jõudmiseks analüüsis teine ekspert kõnealuseid kohandatud prognoose aluseks võttes igat lepingut viisil, mis oli täielikult kooskõlas punktides 7.4.4 ja 7.5 kirjeldatud metoodikaga. Teine ekspert tugines läbivaatamisel ja kohanduste tegemisel üksnes nendele andmetele ja prognoosidele, mis olid FBSile kättesaadavad lepingu sõlmimise võimaluse hindamise ajal.
(218)
Tabelis 11 on esitatud lepingute kohaldamisperioodi NPVd, mille teine ekspert arvutas lepingu sõlmimise ajal välja neist üheksast lepingust kaheksa kohta.
Tabel 11
FBSi ja eri lennuettevõtjate vahel sõlmitud lepingute NPVd
Lennuettevõtja/leping
Lepingu kohaldamise aeg
NPV lepingu kestuse ajal
(eurodes)
Ryanair (esimene leping)
1. mai 2003 - 30. aprill 2004
[…]
Ryanair (teine leping)
1. mai 2003 - 30. aprill 2008
[…]
Germanwings (esimene leping)
26. oktoober 2003 - 31. oktoober 2006
[…]
Germanwings (teine leping)
1. mai 2004 - 30. aprill 2008
[…]
Volare
26. oktoober 2003 - 31. märts 2007
[…]
Icelandair
6. juuni 2004 - 31. märts 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29. märts 2004 - 31. märts 2009
[…]
Aer Lingus
30. märts 2004 - 31. märts 2009
[…]
Allikas:
teise eksperdi uuring.
(219)
Nagu sellest tabelist näha, on kõik NPVd positiivsed. Seepärast oleks turumajanduse tingimustes tegutseval ja kasumlikkuse väljavaadetest juhinduval arukal investoril olnud mõistlik nõustuda lepingute sõlmimise kuupäeval kõnealuste lepingute tingimustega.
(220)
V-Birdiga sõlmitud lepingu (71) jaoks NVPd ei arvutatud. Teine ekspert juhtis tähelepanu asjaolule, et selle lepingu kohta ei olnud olemas eelnevat äriplaani. Teisalt on selle lepingu tingimused väga sarnased Volarega sõlmitud lepingu tingimustega. Lepingud allkirjastati peaaegu samal ajal ja sarnasteks ajavahemikeks (vastavalt kolm ja pool ning neli aastat). Neis nähti ette lennujaamatasude kehtestamisel 2003. aasta tasumäärade kohaldamine ning Volarele ja V-Birdile ühesuguse ergutava toetuse ([…] miljonit eurot) maksmine. Mõlema lepingu tegevusnõuetes nähti ette väga sarnane arv lende ja sama lennukitüübi kasutamine. Peale selle oli nende lepingute sõlmimisel põhjust eeldada, et mõlemal lennuettevõtjal on samasugune täituvus. Liiklus, mille lisandumist mõlema lepinguga seoses eeldati, oli seega võrreldav. Samuti võis mõlema lepingu puhul eeldada, et FBSile kaasnevad nendega sarnased täiendavad tegevuskulud. Nende kahe lepingu sarnasuste põhjal oli mõistlik järeldada, et V-Birdi leping vastas turumajanduse tingimustes tegutseva investori kriteeriumile.
(221)
8. oktoobril 2004 lõpetas V-Bird tegevuse ja esitas pankrotiavalduse, mis rahuldati 18. oktoobril 2004. V-Bird likvideeriti 2005. aasta jaanuari alguses. Seega ei ole enam olemas ühtki ettevõtjat, kes oleks võinud saada otsest või kaudset kasu V-Birdi lepinguga kaasnenud ükskõik millisest võimalikust riigiabist.
(222)
Eespool öeldut arvesse võttes ei kaasne ühegi tabelis 6 loetletud lepinguga riigiabi.
7.7. EasyJeti 2004. aasta rendilepingu (4. meede) hindamine
(223)
Teatavad huvitatud isikud olid seisukohal, et easyJeti 2004. aasta rendilepinguga anti easyJetile ainuõigus kasutada Schönefeldi B-terminali ja keelati teiste lennuettevõtjate juurdepääs sellele.
(224)
Nagu on märgitud põhjenduses 55, rentis easyJet aastatel 2004-2007 ligikaudu […] m2 büroopinda ja registreerimislaudu ehk 24 % kogu B-terminali põrandapinnast. B-terminali avalikud ruumid (koridorid, saalid, kohvikud) olid ligipääsetavad peale easyJeti reisijate ka teiste lennuettevõtjate reisijatele, kuna B-terminal ja A-terminal olid omavahel füüsiliselt ühendatud.
(225)
Lennule registreerimise alade eraldamine konkreetsetele lennuettevõtjatele ning nendele ettevõtjatele vahetult külgnevatel aladel tootemargi kujundamise ja reklaamimise õiguste andmine on Euroopa ja rahvusvahelistes lennujaamades üldine äritava ja sellised korraldused on laialt levinud.
(226)
Kui lennuettevõtja või lennuettevõtjate ühendus veab suurt arvu reisijaid ühest konkreetsest lennujaamast või ühte konkreetsesse lennujaama, on lennujaama käitamise (ja seega äri) seisukohast mõistlik koondada tema tegevus ühte terminali. See optimeerib nii lennujaama kui ka lennuettevõtja tegevust.
(227)
Seepärast ei pruugi lennujaama käitaja anda lennuettevõtjale majanduslikku eelist, kui ta annab talle terminali kõikide registreerimislaudade ja kogu büroopinna ainukasutusõiguse. Majanduslik eelis võidakse anda vaid siis, kui lennujaama käitaja annab lennuettevõtja ainukasutusse alad, mis ületavad lennuettevõtja vajadusi (takistades seeläbi teistel lennuettevõtjatel kasutada rakendamata läbilaskevõimet), või kui lennuettevõtjalt küsitakse ebatavaliselt väikest renti. Nagu allpool näidatud, ei ole easyJeti 2004. aasta rendilepingu puhul täidetud ükski nendest tingimustest.
(228)
Alates ajast, mil easyJet alustas lende Schönefeldist, on ta olnud ülekaalukalt valitsev lennuettevõtja. Aastatel 2004-2007 vedas easyJet […]-[…] % kõikidest Schönefeldi reisijatest. Juba 2003. aastal prognoositi, et easyJetist saab liikluse poolest ülekaalukalt suurim lennuettevõtja. Tänu easyJeti lepingulisele kohustusele teha Schönefeldist kindlaksmääratud arvule lennukitele kodulennujaam oli FBSil võimalik eeldada suurt reisijate arvu alates hetkest, mil easyJet alustas oma tegevust.
(229)
Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni sõnul oli B-terminali läbilaskevõime 600 000 reisijat aastas, mis on märksa väiksem kui nende reisijate arv ([…] miljonit) (72), kelle vedamist Schönefeldist ja Schönefeldi easyJetilt alates 2004. aastast oodati. Seepärast on selge, et FBS ei viinud easyJeti 2004. aasta rendilepingu abil ellu mingit liigse läbilaskevõime eraldamise strateegiat, et takistada teisi lennuettevõtjaid pakkumast easyJetile Schönefeldis konkurentsi. 2006. aastal teenindati B-terminalis ilma suurte tehniliste kohandusteta […] miljonit reisijat, mida on teoreetilisest läbilaskevõimest kaks korda enam. Suutlikkus teenindada nii palju reisijaid tulenes eeskätt sellest, et terminal oli üheainsa lennuettevõtja käsutuses, mis võimaldas reisijatevoogu optimeerida.
(230)
Renditasudest rääkides ei ole lennujaamade läbilaskevõime, turutingimuste ja sisseseade kvaliteedi erinevuste tõttu mõtet eri lennujaamades küsitud renditasusid võrrelda. EasyJeti tasutud rent oli tegelikult kooskõlas FBSi renditasude astmestikuga, lennuettevõtjale ei tehtud mingit allahindlust.
(231)
B-terminalis maksis easyJet letipinna eest […] eurot ruutmeetri kohta ja büroopinna eest […] eurot ruutmeetri kohta. Sarnastes tasudes lepiti sarnaste võimaluste kasutamise eest teistes terminalides kokku ka teiste lennuettevõtjatega. Näiteks Germanwings maksis A-terminalis letipinna eest […] eurot ruutmeetri kohta. Aeroflotilt küsiti A-terminalis asuva kontori eest […] eurot ruutmeetri kohta. Enne easyJeti rentis B-terminalis büroopinda Condor, kes maksis samasuguse pinna eest B-terminalis väiksemat renti. Kui easyJet maksis […] eurot büroopinna ruutmeetri kohta, siis Condorilt küsiti ruutmeetri eest vaid […] eurot.
(232)
Selline võrdlus on asjakohane, et hinnata majandusliku eelise olemasolu easyJeti 2004. aasta rendilepingu raames. Erinevalt lepingust, mis hõlmab kogu lennuettevõtja tegevust lennujaamas ja tema põhilisi finantssuhteid lennujaama käitajaga, (73) on registreerimislaudu ja büroopindu käsitlev rendileping seotud juurdepääsu võimaldamisega ruumidele, mida võib üldjuhul pidada võrdlemisi standardseteks, vähemalt konkreetse lennujaama piires. Pealegi moodustab sellistes lepingutes kehtestatud rent võrreldes lennujaamatasude, turustamistoetuste ja muude rahaliste stiimulitega tühise summa. Seepärast ei ole lennujaama käitajal erilist stiimulit kehtestada spetsiaalselt kohandatud rent või meelitada lennuettevõtjatega läbirääkimisi pidades neilt välja võimalikult suured rendisummad. Lennujaama käitaja ärihuvides on pigem koondada konkreetse lennuettevõtja tegevus ühte kohta, et tagada oma klientide hüvanguks selle tõhusus, eriti kui käitaja püüab lennuettevõtjaid ligi meelitada ja panna neid suurendama oma liiklust, nagu tegi FBS.
(233)
Seepärast ei pruugi vastupidiselt kolmandate isikute väidetele olla mõistlik eraldada lennuettevõtjatele rendipindu pakkumismenetluste alusel. Selline tava tundub olevat kõikjal Euroopa lennujaamades tegelikult väga harv. Mõistlikult lennujaama käitajalt, kes juhindub kasumlikkuse väljavaadetest, oodatakse, et ta leiaks iga lennujaamas tegutseva suure lennuettevõtja jaoks läbilaskevõime ja muude omaduste poolest sobivad pinnad ning küsiks nende eest kooskõlas lennujaama tavapraktikaga mõistlikku renti.
(234)
Neil põhjustel ei anta rendi tasemega majanduslikku eelist, kui see on laias laastus kooskõlas rendisummadega, mida küsitakse lennujaamas teistelt lennuettevõtjatelt. Nii see oligi easyJeti 2004. aasta rendilepingu puhul.
(235)
Peale selle on lennujaama käitajal otstarbekas sõlmida selline leping ajaks, mis on kooskõlas asjaomase lennuettevõtja lennujaamas tegutsemist reguleeriva põhilepingu kestusega. Nii see oligi easyJeti 2004. aasta rendilepingu puhul.
(236)
Pagasi käitlemise seadmetest on A-terminali ja B-terminali paigaldatud süsteemid tehnilisest vaatenurgast identsed, kui jätta kõrvale üks aspekt: B-terminalis asuva seadme juurde kuulus läbivalgustusaparaat. See paigaldati Saksa föderaalpolitsei nõudmisel. Vastasel juhul oleks B-terminalilt tegevusluba ära võetud. B-terminali pagasi käitlemise seadme tehniliste omadustega ei anta easyJetile tegutsemisel eelist, muutes näiteks pagasi peale- või mahalaadimise kiiremaks või sujuvamaks. Pigem tagavad need pagasi läbivalgustamiseks tervikmeetodi, mis aga ei mõjuta mingil moel lennuettevõtja lennule registreerimise toiminguid.
(237)
Tegelikult valmistab terviklik turvasüsteem easyJetile hoopiski tegevusraskusi. Kui reisija pagasi puhul tuvastatakse probleem, mis nõuab käsitsi kontrollimist, tuleb reisija B-terminali turvaalasse tagasi kutsuda. Ent selleks ajaks on reisija juba lähtevärava ootesaalis, teda tuleb teavitada ja ta tuleb tagasi tuua. See on tülikas protseduur, mille tõttu peaksid reisijad registreerima end Schönefeldi B-terminalis lennule vähemalt 30 minutit enne lennu väljumist. EasyJet on kehtestanud praegu selleks ajaliseks piiriks 40 minutit, sest muidu pole kindel, et protsess suudetakse õigeks ajaks lõpule viia. A-terminalis seevastu selliseid kitsendusi ei ole. Tavapärane on nõue registreerida end lennule hiljemalt 20 minutit enne lennu väljumist ja sellega ei kaasne mingeid tehnilisi probleeme.
(238)
Teine raskus on seotud asjaoluga, et B-terminali ja A-terminali pagasi käitlemise seadmed erinevad oma tehniliste rikete sageduse poolest. Oma keerulisema tervikliku turvatehnoloogia tõttu töötas B-terminali pagasi käitlemise seade 2004. aasta maist kuni detsembrini […] % lennujaama töötundidest, samal ajal kui A-terminali seade oli töös […] % sellest ajast.
(239)
Kõike eespool öeldut arvesse võttes on jõutud järeldusele, et ühegi easyJeti 2004. aasta rendilepingu sättega ei antud easyJetile majanduslikku eelist. Seepärast ei kaasne selle lepinguga riigiabi,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Järgmised meetmed, mida Saksamaa on rakendanud punktides a-l nimetatud ettevõtjate suhtes, ei kujuta endast riigiabi Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses:
a)
kontrolli üleandmise ning kasumi ülekandmise leping, mille sõlmisid 6. augustil 1992 Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH ja Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
leping, mille sõlmisid 19. detsembril 2003 Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja easyJet Airline Company Ltd;
c)
leping, mille sõlmisid 31. märtsil 2003 Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Ryanair Limited;
d)
leping, mille sõlmisid 28. aprillil 2004 Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Ryanair Limited;
e)
leping, mille sõlmisid 14. oktoobril 2003 Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Germanwings GmbH;
f)
leping, mille sõlmisid 23. detsembril 2004 Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Germanwings GmbH;
g)
leping, mille sõlmisid 22. oktoobril 2003 Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Volare Airlines S.p.A.;
h)
leping, mille sõlmisid 3. novembril 2003 Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja V-Bird Airlines B.V.;
i)
leping, mille sõlmisid 6. juunil 2004 Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Icelandair Reykjavik Airport;
j)
leping, mille sõlmisid 17. mail 2004 Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Norwegian Air Shuttle AS;
k)
leping, mille sõlmisid 13. mail 2004 Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Aer Lingus Limited;
l)
rendileping, mille sõlmisid 2004. aasta märtsis Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja easyJet Airline Company Ltd. teatavate pindade ja seadmete kasutamiseks Schönefeldi lennujaama B-terminalis.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Saksamaa Liitvabariigile.
Brüssel, 20. veebruar 2014