KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 3. juli 2014
om statsstøtte SA.33927 (12/C) (ex 11/NN)
ydet af Belgien - Garantiordning til beskyttelse af individuelle andelshavere i finansielle kooperativer
(meddelt under nummer C(2014) 1021)
(Kun den franske og den nederlandske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2014/686/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til disse artikler (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 7. november 2011 anmeldte Belgien en garantiordning (»garantiordningen for kooperativer« eller »foranstaltningen«), som beskytter individuelle andelshaveres indskud i godkendte finansielle kooperativer, dvs. som er underlagt tilsyn af den belgiske centralbank (»BNB«), eller som har investeret mindst halvdelen af deres aktiver i en institution, som er underlagt et sådant tilsyn (»finansielle kooperativer«).
(2)
Ved brev af 6. december 2011 meddelte Kommissionen Belgien, at foranstaltningen muligvis udgjorde ulovlig statsstøtte (2) og opfordrede Belgien til at afholde sig fra yderligere skridt til gennemførelse af foranstaltningen. Kommissionen opfordrede Belgien til at fremsætte bemærkninger til dens foreløbige konklusioner, hvilket Belgien gjorde ved brev af 22. december 2011.
(3)
Ved afgørelse den 3. april 2012 (»åbningsafgørelsen«) meddelte Kommissionen Belgien, at den havde indledt proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»traktaten«) i forbindelse med foranstaltningen, og opfordrede i henhold til artikel 11, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (3), Belgien til at suspendere foranstaltningen, indtil Kommissionen havde truffet afgørelse om dens forenelighed med det indre marked. Kommissionen anmodede Belgien om øjeblikkeligt at stoppe enhver handling med henblik på at gennemføre garantiordningen for kooperativer og at afholde sig fra at foretage udbetalinger under foranstaltningen. Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren, hvorved Kommissionen også opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger, blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4).
(4)
Ved breve af 24. april 2012 og 31. maj 2012 anmodede Belgien om en forlængelse af fristen til at reagere på åbningsafgørelsen, hvilket Kommissionen ikke gjorde indsigelse imod. Ved brev af 18. juni 2012 indsendte Belgien sine bemærkninger til åbningsafgørelsen, som bl.a. omfattede en skrivelse fra BNB's direktør til den belgiske finansminister dateret den 7. oktober 2011.
(5)
Den 17. august 2012 sendte Arco-koncernen (»ARCO«) (5) sine bemærkninger til åbningsafgørelsen. Den 29. august 2012 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Belgien, som fik mulighed for at reagere på dem. Den 16. oktober 2012 meddelte Belgien imidlertid, at man ikke ville udnytte denne mulighed.
(6)
Kommissionen anmodede navnlig den 17. september 2012 og den 24. juli 2013 om yderligere oplysninger vedrørende foranstaltningen, som Belgien besvarede henholdsvis den 5. december 2012 og den 20. september 2013.
2. BAGGRUND
2.1. Den anmeldte foranstaltnings tilblivelse
(7)
Indførelsen af garantiordningen for kooperativer var forbundet med redningsforanstaltninger i en anden sag om statsstøtte.
(8)
Den 30. september 2008 annoncerede Dexia en kapitalforøgelse på 6,4 mia. EUR, som blev indskudt af dens daværende aktionærer (heriblandt ARCO) og af de belgiske, franske og luxembourgske myndigheder. Didier Reynders, som var finansminister på tidspunktet for tildelingen af statsstøtte til Dexia i 2008, forklarede den særlige kommission, der var nedsat af det belgiske parlament til at undersøge omstændighederne omkring afviklingen af Dexia, at der allerede i september/oktober 2008 var truffet en politisk beslutning om at indføre en garantiordning for kooperativer som følge af forespørgsler om at gribe ind til fordel for ARCO. Han forklarede, at regeringen for at få en aftale i stand om Dexia var nødt til på samme tid at træffe beslutning om både ARCO og Ethias. (6) Det fremgår også tydeligt af den daværende finansministers udtalelser, at aftalen fra 2008 blev indgået for at sikre, at ARCO deltog i redningen af Dexia (7).
i) Pressemeddelelser
(9)
Den 10. oktober 2008 offentliggjorde den belgiske regering i en pressemeddelelse fra finansministeriet, at den havde besluttet at:
-
udvide den eksisterende indskudsgarantiordning for kreditinstitutters dækning fra 20 000 EUR til 100 000 EUR
-
indføre en tilsvarende ordning for andre finansielle produkter (især »branche 21«-livsforsikringsprodukter (8) og andele i finansielle kooperativer). (9)
(10)
Den 21. januar 2009 bekræftede premierministeren og finansministeren i en fælles pressemeddelelse den tidligere regerings (10) tilsagn om at indføre en garantiordning for kooperativer. (11) Samme dag offentliggjorde ARCO regeringens pressemeddelelse på sit websted. I modsætning hertil tog andre finansielle kooperativer afstand fra analogien mellem indskud og andele i finansielle kooperativer, som ligger til grund for garantiordningen for kooperativer (12).
ii) Lovgivningsprocessen
(11)
Den 15. oktober 2008 vedtog det belgiske parlament en lov (13), der tillader den belgiske regering at træffe foranstaltninger til at styrke den finansielle stabilitet. Den 14. november 2008 (14) vedtog Belgien et kongeligt dekret om at hæve det beløb, der dækkes under indskudsgarantiordningen for kreditinstitutter, til 100 000 EUR, som også indførte en lignende garantiordning for »branche 21«-livsforsikringsprodukter. Det belgiske råd for finansiel stabilitet havde tidligere, den 29. oktober 2008, udtalt sig positivt om udkastet til det kongelige dekret (15).
(12)
Den 14. april 2009 (16) ændrede Belgien loven af 15. oktober 2008 og gav med kongeligt dekret regeringen ret til at indføre en garantiordning for individuelle andelshaveres indskudte kapital i finansielle kooperativer. Belgien ændrede det kongelige dekret af 14. november 2008 ved kongeligt dekret af 10. oktober 2011 (17). Det kongelige dekret af 10. oktober 2011 indeholder yderligere detaljer garantiordningen for kooperativer.
(13)
Den 7. oktober 2011 sendte direktøren for BNB en skrivelse til den daværende finansminister, hvor han tilkendegav sin holdning til (udkastet til) det kongelige dekret af 10. oktober 2011, et rent proceduremæssigt skridt i henhold til BNB's vedtægter (18). Direktøren bemærkede, at regeringen lovmæssigt kan vedtage et royalt dekret om en garantiordning for kooperativer i tilfælde af en pludselig krise på de finansielle markeder eller i tilfælde af en alvorlig trussel om systemisk krise. Direktøren konkluderede, at disse forhold gjorde sig gældende, og at en garantiordning for kooperativer ville bidrage til at begrænse konsekvenserne af en sådan krise. (19) Samtidig afholdt direktøren sig udtrykkeligt fra at tage stilling til, om de individuelle kapitalejeres andele i finansielle kooperativer faktisk kan betragtes som indskud (20). Han anfører også, at foranstaltningen kunne være uforenelig med reglerne om statsstøtte (21), og udtrykker betænkeligheder ved garantiordningens ikke-obligatoriske karakter, der kunne føre til problemer vedrørende diskrimination (22).
(14)
Den 13. oktober 2011 ansøgte de tre kooperativselskaber i ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR og ARCOPLUS) om at deltage i garantiordningen for kooperativer. Den belgiske regering godkendte ansøgningen ved kongeligt dekret af 7. november 2011. (23) Ifølge ansøgningen betalte ARCO gebyrer på i alt 2,05 mio. EUR. (24)
(15)
Den 8. december 2011 godkendte ARCOFIN's, ARCOPAR's og ARCOPLUS' generalforsamlinger direktionernes forslag om at træde i likvidation.
2.2. Direktiv 94/19/EF om indskudsgarantiordninger
(16)
I henhold til artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/19/EF (25) sikrer hver medlemsstat:
»at der på dens område indføres en eller flere indskudsgarantiordninger, som bliver officielt anerkendt. Undtagen under [visse] omstændigheder …, må intet kreditinstitut (26), der har fået tilladelse i den pågældende medlemsstat …, tage imod indskud (27), medmindre det er medlem af en sådan ordning.«
(17)
I 1998 omsatte Belgien direktivet om indskudsgarantiordninger til national ret og indførte en indskudsgarantiordning, der dækker en indskyders samlede indskud i tilfælde af indisponibilitet. Den belgiske indskudsgarantiordning blev overdraget til en indskudsgarantifond. Ved kongeligt dekret af 14. november 2008 oprettede Belgien efterfølgende en »særlig indskudsbeskyttelsesfond«, som dækker Belgiens senere initiativer (28).
(18)
I sin oprindelige form fastsætter artikel 7 i direktiv 94/19/EF, at en indskyders samlede indskud var dækket op til 20 000 EUR. På sit møde den 7. oktober 2008 besluttede Rådet for Økonomi og Finans (Økofin) at øge indskudsdækningen. I henhold til rådets pressemeddelelse vedtog man, at
»alle medlemsstater, foreløbig for en periode på mindst et år, skulle stille en indskudsgaranti til privatpersoner for et beløb på mindst 50 000 EUR, idet det blev taget til efterretning, at mange medlemsstater havde besluttet at øge dette beløb til 100 000 EUR. De bifaldt, at Kommissionen agtede hurtigt at fremsætte et passende forslag til fremme af konvergensen mellem indskudsgarantiordninger« (29).
(19)
Med hensyn til dækning beskytter indskudsgarantiordningen i henhold til artikel 2 i direktiv 94/19/EF ikke kreditinstitutters kapitalinstrumenter. (30)
(20)
Med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/14/EF (31) blev dækningsniveauet for indskudsgarantiordninger forøget (først til mindst 50 000 EUR og derefter fra den 31. december 2010 i princippet til mindst og højst 100 000 EUR).
(21)
Ifølge Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/9/EF (32) skal investorer kompenseres i de tilfælde, hvor et investeringsfirma ikke er i stand til at tilbagelevere aktiver, der tilhører en investor. En sådan kompensation kan for eksempel kræves, hvor der forekommer svig eller forsømmelighed i et firma, eller hvor der forekommer fejl eller problemer i firmaets system. Investorgarantiordningerne dækker imidlertid ikke investeringsrisici (for eksempel hvis en investor har købt aktier, som efterfølgende falder i værdi).
2.3. Den belgiske lovramme for kooperativer
(22)
Den belgiske selskabslov (33), særlig artikel 350 til 436, fastsætter i detaljer den lovmæssige ramme for kooperativer. Den fastsætter, at et kooperativ i sine vedtægter skal vælge mellem at være et »selskab med begrænset ansvar« (dvs. at andelshavernes tab ikke er større end deres kapitalinvestering) eller et »selskab med personlig hæftelse« (dvs. at andelshaverne hæfter personligt for selskabets gæld, og de kan derfor tabe mere end deres kapitalinvestering).
(23)
Den belgiske selskabslov, særlig artikel 362, 364, 366, 367 og 374, tillader visse begrænsninger af omsætteligheden af andele i kooperativer. En andel kan sælges til andre andelshavere i kooperativet, men vedtægterne kan indeholde betingelser for en sådan overdragelse. Overdragelser til tredjeparter kan kun finde sted på særlige betingelser og til personer, som er defineret i selskabslovens artikel 366.
(24)
Den belgiske selskabslov (artikel 367) bestemmer også, at andelshavere i kooperativer kun må træde ud af selskabet i løbet af de første seks måneder af regnskabsåret. I tilfælde af, at en andelshaver træder ud af selskabet, har denne i henhold til selskabslovens artikel 374 ret til den andelsværdi, der fremgår af selskabets årsregnskab for det pågældende år.
(25)
Mens den belgiske selskabslov opstiller de generelle rammer for kooperativer, definerer det kongelige dekret af 8. januar 1962 (34) kriterierne for »godkendte kooperativer« (35). Helt konkret kan et godkendt kooperativ ikke afvise nye andelshavere eller udelukke eksisterende andelshavere af spekulative grunde; andele i et kooperativ giver, uanset værdi, samme rettigheder; andelshavere i kooperativer har lige stemmeret på de årlige generalforsamlinger; på den årlige generalforsamling udpeges medlemmerne af direktionen og af bestyrelsen; driftsoverskuddet (når alle omkostninger er fratrukket) fordeles til andelshaverne på basis af deres transaktioner med kooperativet (pro rata), og udbyttet af kapitalandelen må ikke overstige en vis procentdel fastsat ved kongeligt dekret.
(26)
I henhold til artikel 21 i den belgiske skattelov er udbytte, der udbetales af godkendte kooperativer, afgiftsfritaget op til et vist beløb (36).
2.4. Beskrivelse af foranstaltningen
(27)
Garantiordningen for kooperativer dækker individuelle andelshaveres indskudte kapital (og ikke mulige kapitalgevinster) op til 100 000 EUR.
(28)
I modsætning til indskudsgarantiordningen for kreditinstitutter er medlemsskab af den garantiordningen for kooperativer frivilligt.
(29)
Hvis finansielle kooperativer ønsker at deltage i garantiordningen, skal de indsende en ansøgning til finansministeriet. Inden for en måned beslutter ministerrådet, om det ansøgende finansielle kooperativ kan deltage i den kooperative garantiordning eller ej, eventuelt under visse betingelser. Disse kan omfatte:
a)
forpligtelse til at forbeholde kommende offentlige emissioner til institutionelle andelshavere
b)
forpligtelse for alle institutionelle andelshavere til ikke at tilbagetrække aktiver eller midler indbetalt til kooperativet og ikke at trække sig ud som andelshaver, medmindre det sker ved overdragelse af andele og
c)
et loft på 4,5 % p.a. i udbytte til udbetaling til andelshaverne.
(30)
Når et finansielt kooperativ har ansøgt om dækning, kan det ikke forlade ordningen inden for et år. Efter den periode kan kooperativet bringe sin deltagelse til ophør inden for tre måneder. Det er ikke muligt at kræve medlemsbidraget tilbagebetalt i nogen som helst form. Hvis et kooperativ beslutter at forlade garantiordningen for kooperativer, skal det vente tre år, før det atter kan deltage.
(31)
Kun andele i kooperativer, som blev udstedt før ikrafttrædelsen af det kongelige dekret af 10. oktober 2011, dækkes af foranstaltningen.
(32)
Garantiordningen for kooperativer er kun tilgængelig for individuelle andelshavere og ikke for institutionelle andelshavere.
(33)
Den særlige beskyttelsesfond finansieres gennem:
i)
et årligt bidrag på 0,15 % af det beskyttede beløb (betales af alle deltagere) og
ii)
et engangsgebyr på 0,10 % af det beskyttede beløb (betales af kooperativerne).
(34)
Dertil kan finansielle kooperativer også blive pålagt at betale bidrag for kapitalgevinster på deres børsnoterede aktiebeholdninger til fonden. Dette bidrag kan nå op på 10 % af forskellen mellem aktierne salgspris (eller, hvis de ikke afhændes inden for en periode på tre år efter beskyttelsesordningens ophør, den gennemsnitlige lukkepris for den pågældende aktie inden for en periode på 30 dage inden de 3 år er gået) og referenceprisen fastsat af myndighederne på det tidspunkt, hvor et finansielt kooperativ slutter sig til garantiordningen for kooperativer.
(35)
Den særlige beskyttelsesfond påbegynder udbetalinger, hvis det finansielle kooperativ er konkurs, eller hvis tilsynsmyndigheden har meddelt fonden, at det finansielle kooperativ ikke længere kan tilbagebetale de af dets andelshavere, som ønsker at trække sig ud.
(36)
Hvis den særlige beskyttelsesfond ikke har tilstrækkelige midler til at træde til, vil »Caisse des Depôts et Consignations« (CDC), som er et offentligt organ uden juridisk status, yde forskud af de nødvendige midler. Afhængigt af, om det konkursramte selskab er en obligatorisk deltager eller et finansielt kooperativ, tilbagebetales dette forskud senere ved at:
-
afsætte 50 % af de årlige bidrag fra de obligatoriske deltagere
-
afsætte et særligt, årligt bidrag fra de finansielle kooperativer (hvis deltagelse er valgfri)
(37)
Hvis den særlige beskyttelsesfond griber ind, overtager den den individuelle andelshavers rettigheder og bliver ligestillet med de øvrige tilbageværende andelshavere. Dette adskiller sig fra indskudsgarantiordningen for kreditinstitutter, hvor fonden er ligestillet med de andre kreditorer i det pågældende selskab.
2.5. Beskrivelse af ARCO
(38)
Historisk set var ARCO aktionær i Artesia Banking Corporation NV (i det følgende »Artesia«), som selv ejede 100 % af BACOB Bank og 82 % af forsikringsselskabet DVV. Efter fusionen mellem Artesia og Dexia i 2001 blev ARCO hovedaktionær i Dexia med en beholdning på omkring 15 % (37).
(39)
ARCO er navnet på koncernen, der omfatter ARCOPAR, ARCOPLUS og ARCOFIN, som alle er godkendte kooperativer (38). ARCO har over 800 000 medlemmer, hvoraf 99 % er privatpersoner. De individuelle andelshaveres kapital i ARCOPAR, ARCOPLUS og ARCOFIN beløb sig til hhv. 1,3 mia. EUR, 46 mio. EUR og 140 mio. EUR.
(40)
ARCOPAR's, ARCOPLUS' og ARCOFIN's vedtægter fastsætter, at de tre enheder er selskaber med begrænset ansvar (39).
(41)
De tre enheders vedtægter indeholder bestemmelser vedrørende andelshavere, der ønsker at trække sig ud.
(42)
ARCOPAR's vedtægter bestemmer for eksempel, at kooperativet kan begrænse udtræk af indskud, hvis mere end 10 % af den samlede kapital i selskabet eller 10 % af andelshaverne risikerer at trække sig ud i samme regnskabsår (40). En andelshaver, der ønsker at trække sig ud af ARCOPAR, vil få sit indskud tilbage. Andelshavere med A-, B- eller C-andele i ARCOPAR (41) har også ret til en »bonusreserve« (42).
(43)
Artikel 35 i ARCOPAR's vedtægter beskriver, hvad ARCOPAR's andelshavere har ret til i tilfælde af selskabets afvikling. Hvis der er et overskud, når gælden og de sociale omkostninger er betalt, vil andelshaverne normalt få deres indskud tilbage (43).
(44)
Risiciene ved at investere i ARCO-andele blev for eksempel beskrevet i ARCOPAR-prospektet, som blev godkendt af de belgiske myndigheder i juni 2008 og offentliggjort i forbindelse med en transaktion på kapitalmarkederne, der fandt sted mellem den 7. juli 2008 og 30. september 2008. Prospektet gør det klart, at overskuddet i forbindelse med Dexia udgjorde over 69 % af ARCOPAR's nettooverskud i regnskabsårene 2005/06, 2006/07 og 2007/08. Prospektet henviste også til risikoen for store kapitaludstrømninger og understregede samtidig, at andelshaverne kunne tabe alt i tilfælde af afvikling. Samtidig fremgik det tydeligt af selskabets årsrapporter, at ARCO havde øget sin gældsætning for at finansiere sine investeringer (44).
2.6. Årsager til at indlede proceduren
(45)
I sin åbningsafgørelse var Kommissionens foreløbige konklusion, at den anmeldte foranstaltning opfyldte de fire (kumulative) kriterier for statsstøtte, og den stillede spørgsmålstegn ved, om foranstaltningen kunne erklæres forenelig med det indre marked.
(46)
Kommissionen mente, at foranstaltningen kan tilregnes den belgiske stat, da den var finansieret gennem en særlig beskyttelsesfond. Kommissionen noterede sig, at den belgiske lovgivning fastsatte det bidrag, som deltagerne skulle betale til den særlige beskyttelsesfond og ligeledes fastsatte, hvorledes disse midler skulle bruges. Ydermere bemærkede Kommissionen, at CDC ville yde forskud til den særlige beskyttelsesfond, hvis behovet skulle opstå. Kommissionen stillede spørgsmålstegn ved, hvordan CDC ville blive tilbagebetalt, da det var uklart, om de finansielle kooperativer ville have tilstrækkelige midler til rådighed. Kommissionen stillede også spørgsmålstegn ved, om den omstændighed, at deltagelsen er frivillig for finansielle kooperativer, ville forhindre en reel refinansiering af den særlige beskyttelsesfond.
(47)
Kommissionen konkluderede, at finansielle kooperativer kunne betragtes som virksomheder, og at foranstaltningen gav dem en selektiv fordel. Med hensyn til den selektive fordel forekommer garantiordningen for kooperativer at have hjulpet de finansielle kooperativer til at tiltrække ny kapital eller fastholde eksisterende kapital ved at overbevise de eksisterende andelshavere om ikke at trække sig ud af dem. En sådan beskyttelse var særlig gunstig i perioder med finansiel usikkerhed, såsom perioden mellem efteråret 2008 og datoen for vedtagelsen af det kongelige dekret, hvor finansielle kooperativer blev effektivt afskærmet mod risikoen for store udbetalinger som følge af tilbagetrækning af kapital.
(48)
Kommissionen konstaterede ligeledes, at beskyttelsen var langtrækkende, og at Belgien ikke tog hensyn til det finansielle kooperativs finansielle situation i sin tildeling af medlemskab af ordningen. I ARCO's tilfælde fik de finansielle kooperativer lov til at deltage i garantiordningen for kooperativer, selv om de allerede var insolvente og trådte i likvidation kort tid derefter.
(49)
Kommissionen fandt også, at foranstaltningen var konkurrenceforvridende, eftersom de finansielle kooperativer konkurrerer på det private marked for investeringsprodukter, hvor de havde en selektiv fordel, som de andre aktører på markedet med tilsvarende produkter ikke havde adgang til.
(50)
Kommissionen mente også, at garantiordningen for kooperativer kunne påvirke samhandelen i Unionen. Der er mange aktive internationale udbydere af investeringsprodukter det belgiske marked, som ikke kan opnå samme markedsandel, som et finansielt kooperativ er i stand til at fastholde takket være foranstaltningen.
(51)
Kommissionen stillede spørgsmål ved, om de finansielle kooperativer kunne betragtes som pengeinstitutter, og om dette havde betydning for anvendelsen af bankmeddelelsen fra 2008 (45). Kommissionen konkluderede, at eftersom de finansielle kooperativer ikke lader til at være pengeinstitutter som defineret i bankmeddelelsen fra 2008 skal støtten vurderes på basis af traktaten.
(52)
For at være forenelig med det indre marked efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), skal en foranstaltning være hensigtsmæssig, nødvendig og forholdsmæssig. Kommissionen betvivlede, at foranstaltningen opfyldte en eller flere af disse tre kumulative kriterier. Den betvivlede, om beskyttelsen af andelshavere i finansielle kooperativer var nødvendig for at undgå en alvorlig forstyrrelse af den belgiske økonomi. Med hensyn til mulige spillovereffekter noterede Kommissionen sig, at Belgien allerede havde iværksat adskillige foranstaltninger (f.eks. øge dækningen af indskudsgarantifonden til 100 000 EUR og statsstøtteforanstaltninger til adskillige banker i forskellige former (rekapitaliseringsforanstaltninger, likviditetsforanstaltninger, foranstaltninger i forhold til værdiforringede aktiver og ad hoc-foranstaltninger). Den mente derfor ikke, at det oven i alle disse foranstaltninger var nødvendigt at beskytte andelshavere i finansielle kooperativer.
(53)
Kommissionen stillede spørgsmål ved, om det var hensigtsmæssigt at beskytte andelshavere i finansielle kooperativer. I den forbindelse bemærkede Kommissionen, at finansielle kooperativer ikke er pengeinstitutter, og at de på grund af deres størrelse ikke synes at være systemisk vigtige. Den opfordrede Belgien til at forklare, hvordan investeringstab, som også blev lidt af investorer i f.eks. investeringsforeninger, ville have medført alvorlige forstyrrelser i den belgiske økonomi.
(54)
Endelig stillede Kommissionen spørgsmål ved, om foranstaltningen var forholdsmæssig. For det første var det ifølge Kommissionen ikke klart, om de finansielle kooperativer ville betale et rimeligt vederlag for garantien. For det andet bemærkede Kommissionen, at det frivillige medlemskab af garantiordningen kombineret med Belgiens manglende kontrol af selskabernes levedygtighed ved tildeling af medlemsskab betød, at de finansielle kooperativer kun havde incitament til at deltage, når det var sikkert, at garantien ville blive stillet. Det kunne føre til situationer, hvor man ville kunne nyde godt af garantien uden i vid udstrækning at skulle betale for den. Sluttelig stillede Kommissionen også spørgsmål ved, om garantiordningen for kooperativer ikke i urimelig grad ville være konkurrenceforvridende, idet andelshavere i konkurrerende selskaber ikke ville være beskyttet, hvilket ville give de finansielle kooperativer lettere adgang til kapital og øge deres markedsandele på det private marked for investeringer.
3. DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER TIL ÅBNINGSAFGØRELSEN
3.1. ARCO's bemærkninger
(55)
Ifølge ARCO vedtog og annoncerede de belgiske myndigheder den 10. oktober 2008 indførelsen af en garantiordning for kooperativer som en del af en større pakke (øget indskudsgaranti for kreditinstitutter til 100 000 EUR, udvidet garantien »branche 21«-livsforsikringsprodukter og til individuelle andelshavere i finansielle kooperativer). ARCO har fremført, at beslutningen af 10. oktober 2008 blev gennemført for »branche 21«-produkter ved lov af 15. oktober 2008 og kongeligt dekret af 14. november 2008 og for andelsbeviser udstedt af finansielle kooperativer ved lov af 14. april 2009 og kongeligt dekret af 10. oktober 2011.
(56)
ARCO fremfører, at garantiordningen for kooperativer ikke udgør statsstøtte, da den ikke giver finansielle kooperativer nogen selektiv fordel. ARCO hævder også, at Kommissionen havde konkluderet, at en garantiordning for forsikringsselskabers »branche 21«-produkter ikke udgjorde statsstøtte, da den var åben for alle forsikringsselskaber, og derfor ikke var selektiv (46). Desuden anfører ARCO, at garantiordningen for kooperativer er åben på lige vilkår for alle finansielle kooperativer og derfor ikke selektiv.
(57)
På linje med Belgiens bemærkninger fremfører ARCO, at alle kendetegnene ved andele i finansielle kooperativer bekræfter, at de svarer til de samme kundebehov som indskud og betragtes som sådan af lovgiveren. ARCO understreger, at Belgien var bekymret for afsmittende virkninger. Hvis Belgien ikke havde indført garantiordningen for kooperativer, ville investorernes tillid være undergravet, hvilket kunne have medført et investorstormløb på alle opsparingsprodukter.
3.2. Belgiens bemærkninger
(58)
Belgien fremfører, at garantiordningen for kooperativer ikke opfylder alle de kumulative kriterier for statsstøtte i traktatens artikel 107, stk. 1, og at den derfor ikke udgør statsstøtte. Helt konkret anfører Belgien, at tre af kriterierne for statsstøtte ikke er opfyldt. For det første anfører Belgien, at foranstaltningen kun udgør støtte til privatpersoner og ikke til virksomheder. Dernæst fremfører man, at foranstaltningen ikke udgør en selektiv fordel for finansielle kooperativer, og endelig at foranstaltningen ikke er konkurrenceforvridende.
(59)
For så vidt angår påstanden om, at støtten ikke tilgodeser virksomheder, fremfører Belgien, at den almindelige indskudsgarantiordning for kreditinstitutter, herunder udvidelsen heraf (dvs. garantiordningen for kooperativer) blev vedtaget i medfør af og i overensstemmelse med Økofinrådets afgørelser, direktiv 94/19/EF som ændret og direktiv 97/9/EF.
(60)
Belgien forsvarer det synspunkt, at privatpersoners andele i finansielle kooperativer har samme kendetegn som indskud og erhverves på samme måde. Belgien fremhæver følgende kendetegn:
i)
De (private) støttemodtagere under garantiordningen for kooperativer fortjener den samme beskyttelse som indskyderne i andre enheder, der er aktive i samme sektor og underlagt den samme kontrol.
ii)
I skatteøjemed fritages både udbytte betalt af finansielle kooperativer og renter af indskud op til et fastsat beløb for kildeskat (47).
iii)
Finansielle kooperativers individuelle andelshavere kan kun tegne sig for et fast maksimumbeløb, jf. det finansielle kooperativs vedtægter.
iv)
Andelshavere i finansielle kooperativer må kun træde ud af selskabet i de første seks måneder i regnskabsåret, og ønsker en andelshaver at træde ud, har denne ikke ret til en pro rata-del af kooperativets kapitalgevinst. Ifølge Belgien afspejler andelenes værdi ikke de underliggende aktivers værdi, og derfor konkurrerer andelene ikke med investeringsprodukter i almindelighed, men kun med den underkategori af produkter, der allerede er omfattet af en statsgaranti (dvs. indskud og »branche 21«-livsforsikringsprodukter).
v)
Andele i finansielle kooperativer registreres, og muligheden for at overdrage dem er indskrænket ved lov (48). De kan ikke sælges frit for at opnå en kapitalgevinst. Andelshaverne i finansielle kooperativer har kun ret til et beskeden (skattefri) udbytte og en tilbagebetaling, når de træder ud af selskabet.
vi)
Andele i finansielle kooperativer kan ikke betragtes som en investering i et børsnoteret selskab eller enhed.
vii)
Andele i finansielle kooperativer kan ikke betragtes som en risikobetonet investering, da andelshaverne i finansielle kooperativer ikke er berettiget til at få udbetalt kapitalgevinster.
viii)
Garantiordningen for kooperativer beskytter kun fysiske personers andele (i modsætning til institutionelle andelshavere).
(61)
Hvad angår fraværet af en selektiv fordel, påpeger Belgien, at garantiordningen for kooperativer kun dækker andele i finansielle kooperativer udstedt før 10. oktober 2011. Belgien bemærker, at finansielle kooperativer efter den dato ikke længere vil kunne bruge garantiordningen for kooperativer til at træde ind på et marked. Den belgiske stat præciserer endvidere, at ARCO ikke havde udstedt nye andele siden september 2008.
(62)
Belgien benægter også, at garantiordningen for kooperativer skulle have hjulpet finansielle kooperativer med at fastholde eksisterende kapital. Til støtte herfor fremfører Belgien, at pressemeddelelsen af 10. oktober 2008 blot var et foreslået politisk initiativ, som bl.a. nævnte finansielle kooperativer. Ifølge den belgiske stat var pressemeddelelsen af 10. oktober 2008 ikke en detaljeret aftale, som var blevet offentliggjort samtidig med pressemeddelelser fra de finansielle kooperativer. I denne henseende sondrer Belgien mellem sin pressemeddelelse og pressemeddelelserne fra den britiske regering og Lloyds i Lloyds-sagen (49), som Kommissionen henviser til i åbningsafgørelsen. Den belgiske stat sluttede, at pressemeddelelsen af 10. oktober 2008 ikke er en foranstaltning, der kunne give de finansielle kooperativer en selektiv fordel. For så vidt angår den efterfølgende pressemeddelelse af 21. januar 2009, anså Belgien det som værende normalt, at ARCO straks lagde regeringens pressemeddelelse ud på sit websted, da alle finansielle kooperativer (herunder ARCO) fulgte sagen nøje på daværende tidspunkt.
(63)
Belgien insisterer på, at Kommissionen bør følge den samme tilgang som over for Ethias og derfor konkludere, at garantiordningen for kooperativer ikke er selektiv. Belgien fremfører også, at de ægte kooperativers særlige status allerede var blevet anerkendt af Domstolen i Paint Graphos-sagen (50). Belgien fremhæver navnlig præmis 61 i Paint Graphos-dommen, hvoraf det tydeligt fremgår, at sådanne kooperativer, hvad angår deres særlige kendetegn, ikke kan anses for at befinde sig i en faktisk og retlig situation, som er sammenlignelig med den, som kommercielle selskaber befinder sig i.
(64)
Belgien indsendte også oplysninger om antallet af ARCO's andelshavere, der har forladt selskabet siden starten af krisen. I regnskabsårene op til den frivillige afvikling beløb antallet af ARCO-andelshavere, som bad om at få deres kapital tilbage, sig til 9 764 i 2007/08, 21 150 i 2008/09 og 23 762 i 2010/11.
(65)
Hvad angår foranstaltningens konkurrenceforvridende virkning, argumenterer Belgien, at Kommissionen i et rimeligt omfang burde have forklaret, hvilke finansielle produkter andele i finansielle kooperativer konkurrerer med, selv om de belgiske myndigheder erkender, at Kommissionen i forbindelse med en statsstøttesag ikke er forpligtet til at give sig i kast med en detaljeret markedsafgrænsning. Belgien anfører, at private andelshavere i finansielle kooperativer har haft fordel af samme beskyttelse som investorer i tilsvarende indskuds-/opsparingsprodukter.
(66)
Belgien forklarer også, at garantiordningen for kooperativer tjener det samme formål som direktiv 94/19/EF, dvs. at beskytte de private opspareres indskud, at bevare indskydernes tillid og at sikre større stabilitet på de finansielle markeder. Den belgiske stat mener, at andre medlemslandes indskudsgarantiordninger undertiden også dækker over ukonventionelle indskudsprodukter og argumenterede for, at Kommissionen bør tage hensyn til dette. (51)
(67)
Belgien insisterer også på, at hvis Kommissionen skulle komme til den konklusion, at garantiordningen for kooperativer udgør statsstøtte, så bør støtten anses som værende forenelig med det indre marked efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra b). Belgien anser det ikke som værende relevant, hvorvidt ARCO er et pengeinstitut efter bankmeddelelsen fra 2008. Ifølge den belgiske stat er det afgørende spørgsmål, som Kommissionen bør besvare, hvorvidt garantiordningen for kooperativer er en hensigtsmæssig og nødvendig løsning til at forebygge en alvorlig forstyrrelse af økonomien.
(68)
Belgien forsvarer det synspunkt, at foranstaltningen er nødvendig, at dens virkninger er begrænset til det nødvendige minimum, og at der findes byrdefordelingsmekanismer.
(69)
Først fremfører Belgien, at garantiordningen for kooperativer er hensigtsmæssig og nødvendig for at berolige indskyderne i Belgien.
(70)
Belgien medgav, at det var teoretisk muligt, at enheder, der har beskyttede indskud på deres balance, kunne drage indirekte fordel af sådanne beskyttelsesordninger, da de hjælper med at undgå et »investorstormløb«. Dog forklarer Belgien, at indskudsgarantiordninger er nødvendige for at undgå »investorstormløb« og en forstyrrelse af de finansielle markeder. Den belgiske stat påstår, at garantiordningen for kooperativer var nødvendig for at undgå et fald i offentlighedens tillid til det belgiske finansielle system. Eftersom andele i kooperativer grundlæggende har de samme kendetegn som opsparingsprodukter, og at mere end halvdelen af indestående midler i kooperativerne investeres i banker, bekræfter det deres lighed med indskud og deres betydning for det belgiske banksystem. En ukontrolleret misligholdelse fra de finansielle kooperativers side ville have skabt en sneboldeffekt for alle finansielle enheder og for den belgiske økonomi. Ikke at yde det samme beskyttelsesniveau for andele i finansielle kooperativer som for almindelige indskud ville have medført den samme risiko som ved ikke at beskytte indskud. Det ville i høj grad påvirke offentlighedens tillid til alle indskudsprodukter i Belgien og udgøre en systemisk risiko. Til støtte for sine påstande henviser den belgiske stat til det faktum, at antallet af andelshavere (fysiske personer) i finansielle kooperativer er højt i forhold til Belgiens samlede befolkning (52).
(71)
Den belgiske stat gør også kraftig indsigelse mod Kommissionens formuleringer i åbningsafgørelsen og i særdeleshed mod begreberne »kapitalinstrumenter« og »risikovillig kapital« i henholdsvis betragtning 62 og fodnote 35.
(72)
For at påvise nødvendigheden af garantiordningen for kooperativer har Belgien også indsendt skrivelser fra rådet for finansiel stabilitet og BNB's direktør til den daværende finansminister af henholdsvis 29. oktober 2008 (53) og 7. oktober 2011 (54).
(73)
Hvad angår foranstaltningens forenelighed, henviser Belgien til Kommissionens afgørelse vedrørende Ethias. Ifølge Belgien godkendte Kommissionen foranstaltningerne til fordel for Ethias, herunder udvidelsen af indskudsgarantiordningen til »branche 21«-produkter og anså dem for hensigtsmæssige og nødvendige for at forhindre en alvorlig forstyrrelse i den belgiske økonomi.
(74)
For det andet gentager den belgiske stat, at foranstaltningen er forholdsmæssig. De finansielle kooperativer deler blandt andet byrden gennem deres bidrag til den særlige beskyttelsesfond. Den belgiske stat anser vederlaget for garantien for at være rimelig og svare til bidragene for andre beskyttede institutioners garantiordninger. Belgien er uenig i, at garantiordningens frivillige karakter kunne gøre foranstaltningen uforholdsmæssig.
(75)
Den belgiske stat fremfører, at hvis Kommissionen når frem til den konklusion, at foranstaltningen udgør statsstøtte, så burde den også nå frem til, at foranstaltningen var forenelig med afviklingsstøtte. Den belgiske stat minder om, at det kongelige dekret af 7. november 2011 klart fastsætter, at enhver betaling fra den særlige beskyttelsesfond ved afvikling af ethvert relevant kooperativ først ville finde sted efter den endelige afgørelse om og godkendelse af afvikling.
(76)
Belgien forsvarer også det synspunkt, at da fysiske personer ikke er virksomheder, så omfatter Kommissionens påbud om indstilling af ordningen ikke betalinger til privatpersoner efter afviklingen af ARCO.
(77)
Belgien fremsatte yderligere bemærkninger til Kommissionen i et brev af 18. marts 2014, som var den oprindelige frist.
(78)
Belgien fremfører, at Kommissionen ikke kunne forbyde udbetalingen af garantier til individuelle andelshavere. Kommissionen kunne ikke forhindre Belgien i at suspendere nogen udbetalinger under garantiordningen for kooperativer og kunne heller ikke geninddrive udbetalingerne foretaget under ordningen til individuelle andelshavere.
(79)
Private andelshavere, der er fysiske personer, er ikke virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, og udbetalingen af garantien til individuelle andelshavere ville ikke have påvirket ARCO eller sandsynligheden for, at den belgiske stat fik tilbagebetalt støtten, som disse virksomheder har modtaget.
4. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
4.1. Støttemodtageren
(80)
Indledningsvis bemærker Kommissionen, at den i betragtning 18 i åbningsafgørelsen fandt, at garantiordningen for kooperativer udgjorde end fordel for de finansielle kooperativer. En grundig analyse af foranstaltningens kronologi og kendetegn afslørede dog, at ARCO var den eneste egentlige støttemodtager, hvilket bliver beskrevet i dette afsnit.
(81)
I nærværende sag bemærker Kommissionen, at der er en vigtig forskel mellem ARCO og de andre finansielle kooperativer, der potentielt var berettiget til at deltage i garantiordningen for kooperativer.
(82)
Det fremgår tydeligt af sagsfremstillingen (55), at garantiordningen for kooperativer fra starten var skræddersyet til ARCO, som løb ind i problemer pga. sine investeringer i Dexia. I sidste ende var ARCO det eneste finansielle kooperativ, der søgte om at deltage i foranstaltningen.
(83)
For så vidt angår andre finansielle kooperativer, konstaterer Kommissionen, at garantiordningen for kooperativer er en frivillig ordning, at det belgiske ministerråd kunne bestemme, om og under hvilke betingelser finansielle kooperativer, der søgte om deltagelse i garantiordningen for kooperativer, skulle optages, at ingen andre finansielle kooperativer søgte at blive optaget i garantiordningen, og at nogle af dem aktivt tog afstand fra den. Kommissionen konstaterer ligeledes, at ingen andre finansielle kooperativer havde problemer med deres investeringer i samme grad, som ARCO havde med Dexia.
(84)
Derfor finder Kommissionen, at den eneste reelle begunstigede af garantiordningen for kooperativer, som udøver en økonomisk aktivitet, er ARCO.
4.2. Bekendtgørelsen og indførelsen af foranstaltningen udgør én intervention
(85)
Kommissionen konstaterer, at foranstaltningen blev vedtaget og offentliggjort af regeringen den 10. oktober 2008 (56). Det er tydeligt, at den belgiske regering havde besluttet at lade ARCO drage fordel af en garantiordning for kooperativer, da foranstaltningen til fordel for Dexia blev udtænkt i 2008 (57). En anden pressemeddelelse af 21. januar 2009 beskrev foranstaltningen nærmere, og derefter begyndte regeringens tilsagn at blive omsat til lov.
(86)
Kommissionen hæfter sig ved de utvetydige formuleringer i pressemeddelelserne af 10. oktober 2008 og 21. januar 2009 (»décidé« - besluttet og »l'engagement« - tilsagn), hvilket skabte en legitim forventning om deres indfrielse.
(87)
Pressemeddelelserne blev også offentliggjort via de officielle kanaler: Pressemeddelelsen af 10. oktober 2008 blev udsendt af finansministeriet, mens pressemeddelelsen af 10. januar 2009 blev udsendt på vegne af premierministeren og finansministeren. Pressemeddelelsens gentagne natur styrkede det underliggende budskab.
(88)
Kommissionen konstaterer, at det allerede ved offentliggørelsen af pressemeddelelsen af 10. oktober 2008 fremgik tydeligt, at garantiordningen for kooperativer var tænkt som en udvidelse af indskudsgarantiordningen. Pressemeddelelsen af 21. januar 2009 indeholdt yderligere tekniske detaljer. Så snart den blev offentliggjort, lagde ARCO den på sit websted med det klare formål at berolige sine private andelshavere. Desuden hæfter Kommissionen sig ved foranstaltningens konsistens over tid, idet den ikke har ændret sig væsentligt fra den oprindelige meddelelse den 10. oktober 2008 til det endelige kongelige dekret.
(89)
I sin dom af 19. marts 2013 i forenede sager C-399/10 P og C-401/10 P (58) fandt Domstolen, at meddelelsen om en foranstaltning og dens effektive gennemførelse kan betragtes som én intervention, hvis dette er begrundet i kronologien, formålet hermed og virksomhedens situation på tidspunktet for interventionen. På lignende vis vedtog og offentliggjorte den belgiske stat en foranstaltning den 10. oktober 2008, der senere blev gennemført til samme formål, for så vidt angår den oprindeligt tiltænkte støttemodtager. Desuden har Kommissionen i sine afgørelser anset meddelelse og gennemførelse som én foranstaltning og mener, at der er blevet skabt en fordel fra meddelelsens offentliggørelse (59). Endelig kvalificerede den siddende finansminister i marts 2014 foranstaltningen som en forpligtelse indgået i 2008 (60).
(90)
På basis af betragtning 85 til 89 finder Kommissionen, at meddelelsen og gennemførelsen af garantiordningen for kooperativer skal betragtes som én foranstaltning.
4.3. Eksistensen af støtte
(91)
Ifølge traktatens artikel 107, stk. 1, er »[…] statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, [er] uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(92)
Både den belgiske stat og ARCO argumenterer for, at Kommissionen bør undersøge, hvorvidt ARCO modtog statsstøtte med udgangspunkt i en af Kommissionens andre afgørelser, nemlig den om Ethias (61). Dog er statsstøtte et objektivt begreb, der er defineret i traktaten. For at blive betragtet som statsstøtte skal en foranstaltning opfylde følgende fire (kumulative) kriterier: Foranstaltningen i) skal ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler; ii) skal give støttemodtagere en selektiv fordel; iii) skal (potentielt) være konkurrenceforvridende; og iv) skal påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(93)
Kommissionen skal vurdere foranstaltningen ud fra disse fire kriterier (betragtning 94 til 110).
Statsmidler
(94)
Kommissionen skal vurdere, hvorvidt garantiordningen for kooperativer finansieres gennem statsmidler og kan tilregnes staten.
(95)
Ifølge fast retspraksis (62) omfatter traktatens artikel 107, stk. 1, alle økonomiske midler, som offentlige myndigheder faktisk kan anvende til at støtte virksomheder, uden at det har nogen betydning, om disse til stadighed udgør en del af statens formue, forudsat at de til stadighed er under de offentlige myndigheders kontrol og således står til rådighed for de kompetente nationale myndigheder.
(96)
Der er navnlig tale om statsstøtte, når midlerne stammer fra bidrag pålagt af national lovgivning, og når disse midler forvaltes og fordeles i overensstemmelse med denne lovgivnings bestemmelser, selv om de forvaltes af institutioner, der er adskilt fra staten. Den juridiske status af den enhed eller virksomhed, der yder den pågældende støtte, anses ikke som en afgørende faktor for anvendelsen af statsstøttereglerne.
(97)
Med hensyn til tilrettelæggelsen af garantiordningen for kooperativer konstaterer Kommissionen, at den belgiske lovgivning fastsætter de bidrag, som deltagerne skal betale, samt hvordan disse midler skal anvendes. Derfor betragtes bidragene til finansiering af den særlige beskyttelsesfond som statsmidler, også selv om de oprindeligt stammer fra private kilder.
(98)
Hvis det er nødvendigt, udbetaler CDC, et offentligt organ, desuden forskudsvis de udbetalinger, som den særlige beskyttelsesfond skal foretage. Under alle omstændigheder udgør dette aspekt af garantiordningen for kooperativer en tilstrækkelig konkret økonomisk risiko for at bebyrde medlemsstatens budget til, at det kan konkluderes, at der er tale om statsmidler efter traktatens artikel 107, stk. 1 (63).
(99)
Med hensyn til, hvorvidt foranstaltningen kan tilregnes den belgiske stat, er det tydeligt, at garantiordningen for kooperativer ikke kan betragtes som en gennemførelse af direktiv 94/19/EF. Ifølge direktivet er medlemsstaterne kun forpligtet til at indføre en indskudsgarantiordning for indlån i kreditinstitutter, og artikel 2 fastsætter udtrykkeligt, at alle de instrumenter, der falder ind under definitionen af kreditinstitutters egenkapital, udelukkes fra tilbagebetaling via indskudsgarantiordninger. Hvis en medlemsstat beslutter at oprette andre garantiordninger for finansielle produkter, følger en sådan beslutning ikke af EU-retten, men sker på medlemsstatens eget initiativ (64). Kommissionen konstaterer også, at Belgien henviser til investorgarantiordningen, men at sammenligningen er irrelevant, da investorgarantiordninger ikke er udformet til at dække investeringsrisiko. Som anført i betragtning 21 er investorgarantiordninger kun møntet på sager, hvor et investeringsfirma er ude af stand til at tilbagebetale aktiver, der tilhører en investor, eksempelvis pga. svindel eller pga. problemer med firmaets systemer.
Selektiv fordel
(100)
Kommissionen konkluderer, at garantiordningen for kooperativer har givet ARCO en fordel. Domstolen accepterer, at virksomheder kan få en fordel i form af forbedret adgang til kapital i de tilfælde, hvor en foranstaltning truffet af en medlemsstat til fordel for investorerne øger sidstnævntes vilje til at placere deres penge i nærmere bestemte investeringsmål (65). For så vidt angår denne foranstaltning, har den hjulpet medlemmerne af ARCO-koncernen med at opretholde deres eksisterende kapital ved at overbevise eksisterende andelshavere om, ikke at trække sig ud af de pågældende finansielle kooperativer (66), hvilket i særlig grad var vigtigt i forbindelse med den ustabile markedssituation, der karakteriserede perioden umiddelbart efter Lehman Brothers' konkurs. Den 21. januar 2009 offentliggjorde ARCO en pressemeddelelse fra den belgiske regering på sit websted for at berolige sine andelshavere, hvilket tydeligt viser, at det var en stor fordel for ARCO at være i stand til at berolige investorerne. Kommissionen konstaterer i den forbindelse, at ARCOPAR-prospektet, der blev udsendt i sommeren 2008 (67), henviste til risikoen for, at individuelle andelshavere ville træde ud af det finansielle kooperativ (68) (69).
(101)
Foranstaltningen er også klart selektiv. For det første gælder den kun for indehavere af andele i finansielle kooperativer og ikke for personer, der er indehavere af investeringsprodukter udstedt af konkurrerende virksomheder. Således kunne finansielle aktører, der udbyder konservative obligations- eller pengemarkedsforeninger eller kapital-garanterede investeringsforeninger, ikke tilbyde deres kunder en tilsvarende garanti. Belgien har gjort gældende, at de privatpersoners andele i finansielle kooperativer i det væsentlige svarer til indlån (70). En række af Belgiens argumenter, henviser imidlertid til kooperativer i almindelighed og ikke til finansielle kooperativer. Hertil kommer, at Belgiens beskrivelse af andele i finansielle kooperativer ikke indeholder henvisninger til relevante oplysninger, såsom risikoen ved at investere i disse instrumenter, (71), hvilket ikke kendetegner indskud.
(102)
Foranstaltningens selektive karakter ses også, når behandlingen af finansielle kooperativer sammenlignes med andre godkendte ikke-finansielle kooperativer. Belgien baserer sig på Paint Graphos-sagen i sin argumentation for særbehandlingen af individuelle andelshavere i finansielle kooperativer. Paint Graphos-dommen var en præjudiciel afgørelse truffet på grundlag af en forelæggelseserkendelse fra en italiensk domstol, der ønskede at få fastlagt, om de skattefordele, som produktions- og arbejdskooperativer nød, kunne kvalificeres som statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1. I sin dom fastslog Domstolen, at skattefordelen skulle vurderes på baggrund af de fire kumulative kriterier for statsstøtte og gav mere detaljeret vejledning, navnlig hvordan man vurderer, om en sådan skattefordel udgør en selektiv fordel (72). Domstolen udtalte, at det måtte afgøres, i) om en skattefordel kunne begrundes med selve skattesystemets indre logik (73), ii) om der fandtes passende kontrol- og overvågningsprocedurer (74), og iii) om skattefordelen var forholdsmæssig og ikke gik ud over det nødvendige minimum (75).
(103)
Kommissionen mener ikke, at Belgien kan få medhold i sine argumenter, idet arten af den fordel, som foranstaltningen medfører, er kvalitativt forskellig fra den, som Domstolen behandlede i Paint Graphos-sagen. Den belgiske foranstaltning indebærer en positiv fordel og ikke en lempelse af en skattebyrde eller af en forpligtelse til at betale en afgift. Derfor kan den undersøgelse i tre trin, som Domstolen har indført til vurdering af, om en skattefordel eller -fritagelse udgør en selektiv fordel, ikke anvendes for denne foranstaltning.
(104)
Selv hvis Paint Graphos-undersøgelsen kunne anvendes på foranstaltningen, har den sådanne særlige karakteristika, at dens selektive karakter fortsat ville være til stede.
(105)
Kommissionen finder for det første, at Paint Graphos-sagen omfatter alle produktions- og arbejdskooperativer, og ikke blot en relativt lille delsektor såsom finansielle kooperativer. Hvis der, som Belgien hævder, bør gives en særlig behandling til »ægte« kooperativer, bør den pågældende særlige behandling finde anvendelse på alle godkendte kooperativer. Foranstaltningens begrænsede fokus alene på finansielle kooperativer er derfor i sig selv tilstrækkelig til at fastslå foranstaltningens selektive karakter.
(106)
Kommissionen konstaterer for det andet, at de finansielle kooperativer ifølge Belgien fra den 10. oktober 2008 fortjener yderligere privilegier. Kommissionen finder, at godkendte kooperativer forud for denne dato som følge af deres særlige status fik en form for gunstig behandling i form af en skattefritagelse (76). Kommissionen tager i denne afgørelse ikke stilling til, om den pågældende skattefordel er forholdsmæssig, men mener, at der ikke var nogen grund til pludselig den 10. oktober 2008 at indføre yderligere kompensation til eller beskyttelse af virksomheder, der har status som finansielle kooperativer.
(107)
Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at selv om den som foreslået af Belgien skulle foretage en Paint Graphos-undersøgelse, er der ingen begrundelse for at yde en garanti på 100 % til individuelle andelshavere i ARCO (dvs. del i) af Paint Graphos-undersøgelsen), hvis medlemmer var selskaber med begrænset ansvar. I betragtning af disse virksomheders karakter, som fastsat i Belgiens generelle selskabslov, burde de ARCO's individuelle andelshavere have været opmærksomme på, at de kunne miste hele deres kapital i tilfælde af afvikling (77). Desuden er beskyttelse af 100 % af al kapital, der er indskudt af individuelle andelshavere i finansielle kooperativer, ikke en forholdsmæssig foranstaltning (del iii) af Paint Graphos-undersøgelsen), idet de pågældende andelshavere ville være afskærmet mod enhver risiko, hvilket ville skabe en urimelig fordel for de virksomheder, som de har andel i (78).
Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(108)
Garantiordningen for kooperativer giver finansielle kooperativer en fordel, som andre aktører, der tilbyder investeringsprodukter til private og andre ikke-finansielle, godkendte kooperativer, ikke får. Takket være foranstaltningen har ARCO været i stand til at bevare markedsandelen i en længere periode. ARCO oplevede ikke umiddelbart kapitaludstrømninger. Den skete først senere og på et lavere niveau, end det ville have været tilfældet uden foranstaltningen. De øvrige aktører, som skulle konkurrere på deres egne forudsætninger og ikke havde adgang til garantiordningen, havde derfor ikke gavn af den kapital, som ellers havde været tilgængelig til investering. Derfor fordrejer garantiordningen for kooperativer konkurrencevilkårene (79).
(109)
Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes som følge heraf, således at mulighederne for virksomheder i andre medlemsstater for (yderligere) at trænge ind på markedet reduceres (80). Da der er mange internationale udbydere af investeringsprodukter, som er aktive på det belgiske marked, har foranstaltningen helt afgjort en indvirkning på samhandelen i Unionen.
Konklusion
(110)
På grundlag af undersøgelsen i betragtning 91 til 109, konkluderer Kommissionen, at garantiordningen for kooperativer omfatter statsmidler, udgør en selektiv fordel for ARCO, fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen inden for Unionen og derfor opfylder alle kriterierne for statsstøtte. Alle disse elementer var til stede senest, da det kongelige dekret af 10. oktober 2011 blev vedtaget, men den fordel, som foranstaltningen skabte, eksisterede allerede fra tidspunktet for meddelelsen den 10. oktober 2008 om, at der ville blive indført en sådan foranstaltning. Støttens samlede økonomiske beløb skal tages i betragtning i forbindelse med undersøgelsen af støttens forenelighed og, om nødvendigt, tilbagesøgningen af den fra modtagerne.
4.4. Støttens forenelighed
(111)
Efter at have fastslået, at garantiordningen for kooperativer udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, skal Kommissionen fastslå, om støtten kan betragtes som forenelig med det indre marked.
(112)
Traktatens artikel 107, stk. 1, fastsætter, at alle former for statsstøtte er uforenelig med det indre marked og derfor forbudt, medmindre andet er fastsat i traktaten. Stk. 2 og 3 i traktatens artikel 107 definerer efterfølgende to kategorier af forenelig støtte.
(113)
Traktatens artikel 107, stk. 2, opregner kategorier af statsstøtte, som automatisk er fritaget fra forbuddet, men garantiordningen for kooperativer falder ikke ind under nogen af disse kategorier.
(114)
Traktatens artikel 107, stk. 3, omhandler flere former for støtte, der vil kunne betragtes som forenelige med det indre marked. Teoretisk set ville traktatens artikel 107, stk. 3, litra b) eller c), kunne finde anvendelse.
(115)
Med hensyn til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), forklarer Kommissionen i sine rammebestemmelser, hvordan fritagelsen anvendes for visse former for støtte. Kommissionen finder dog ikke, at foranstaltningen hører under nogen af de former for støtte, der er omfattet af nævnte rammebestemmelser. Desuden har hverken Belgien eller ARCO indsendt oplysninger om et formål af fælles interesse under henvisning til denne bestemmelse. Kommissionens skal derfor kun undersøge foranstaltningens forenelighed på basis af traktatens artikel 107, stk. 3, litra b).
(116)
Hvad angår traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), konstaterer Kommissionen, at Belgien anfører, at hvis Kommissionen konkluderer, at garantiordning for kooperativer udgør statsstøtte, bør foranstaltningen vurderes i forhold til nævnte artikel. Denne bestemmelse giver mulighed for, at støtten kan erklæres forenelig med det indre marked, hvis støtten er nødvendig for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi.
(117)
Traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), kræver imidlertid, at der anlægges en restriktiv fortolkning af, hvad der kan betragtes som en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi. Den pågældende forstyrrelse skal påvirke hele økonomien i en medlemsstat og ikke blot økonomien i en af dens regioner eller områder af dens territorium (81).
(118)
Da finanskrisen nåede sit første højdepunkt i efteråret 2008 besluttede Kommissionen i Bankmeddelelsen af 2008, at traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), kunne anvendes med henblik på at vurdere statsstøtteforanstaltninger, der var iværksat for at løse pengeinstitutternes problemer (82).
(119)
For de andre sektorer end den finansielle sektor udarbejdede Kommissionen på basis af traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), også nogle midlertidige EU-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise (83). Disse rammebestemmelser finder imidlertid ikke anvendelse på foranstaltningen. De tager derimod sigte på realøkonomien ved at give medlemsstaterne mulighed for at træffe passende foranstaltninger for at forbedre adgangen til finansiering for virksomheder, der var villige til at investere under den finansielle krise i en periode, hvor bankfinansiering blev knap. ARCO's problemer er ikke relateret til mangel på bankfinansiering, men til aktiver (dvs. Dexia-aktier), hvis værdiansættelse måtte nedjusteres. Desuden er garantiordningen for kooperativer - som garanterer 100 % af et gældsinstrument - ikke omfattet af nogen af de støttekategorier, der omtales i rammebestemmelsernes afsnit 4.3.
(120)
Da de finansielle kooperativer ikke er pengeinstitutter som anført i Bankmeddelelsen af 2008 (84), skal støtten vurderes direkte i forhold til traktaten. For at være i overensstemmelse med de generelle kriterier for forenelighed i traktatens artikel 107, stk. 3, skal foranstaltningen opfylde følgende betingelser (85):
a) Hensigtsmæssighed : Støtten skal være målrettet for effektivt at opfylde målsætningen om at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien. Det ville ikke være tilfældet, hvis foranstaltningen ikke var egnet til at afhjælpe forstyrrelsen.
b) Nødvendighed : Støtteforanstaltningen skal i sin størrelse og form være nødvendig for at nå målet. Støttebeløbet skal således begrænses til det nødvendige minimum for at nå målet og antage den mest hensigtsmæssige form for at afhjælpe forstyrrelsen.
c) Forholdsmæssighed : Foranstaltningens positive virkninger skal være korrekt afvejet i forhold til konkurrencefordrejningerne, således at fordrejningerne kan begrænses til det nødvendige minimum i forhold til at nå foranstaltningens mål.
(121)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen er hensigtsmæssig, finder Kommissionen, at de finansielle kooperativers betydning for den bredere økonomi er fundamentalt forskellig fra de traditionelle bankers betydning, idet disse er udsat for investorstormløb. Hvis alle indehavere af bankindeståender skulle beslutte at hæve deres penge på samme tid, ville en bank være forpligtet til at afhænde alle sine illikvide aktiver over en kort periode (og således udløse et »brandudsalg«), hvilket ville få alvorlige følger for udlån til realøkonomien og måske også skabe en nedadgående spiral for aktivernes værdi. Finansielle kooperativer låner derimod ikke ud til realøkonomien. De har også en vedtægtsbestemt ret til at begrænse andelshavernes udtræk (86), således at ethvert ukontrolleret frasalg af aktiver i princippet kan undgås. Dette understreger en vigtig forskel mellem indskud og andele med hensyn til deres systemiske virkning.
(122)
Det er også klart, at andelshavere i finansielle kooperativer ud fra et juridisk synspunkt er kapitalejere i et selskab med begrænset ansvar. Som en konsekvens af denne status er de individuelle andelshavere i finansielle kooperativer retligt set udsat for muligheden for at miste hele eller en del af deres oprindelige kapitalindskud. I denne forbindelse konstaterer Kommissionen også, at BNB's direktør ikke bekræftede, at andele i finansielle kooperativer kunne sidestilles med indlån i et pengeinstitut (87).
(123)
Kommissionen konstaterer også, at individuelle andelshavere i finansielle kooperativer er anderledes stillet i den såkaldte »vandfaldsstruktur« (88) i tilfælde af afvikling eller konkurs i forhold til en indehaver af indskud i et pengeinstitut. Pengeinstitutter er regulerede enheder, for hvilke tilsynsmyndigheden sikrer, at der er en vis mængde kapital til rådighed. Denne kapital udgør en første stødpude i tilfælde af likvidation eller konkurs. Andelshavere i finansielle kooperativer nyder imidlertid ikke en sådan beskyttelse. I tilfælde af en likvidation eller konkurs er de de første, der bliver ramt.
(124)
På grundlag af argumenterne i betragtning 121 til 123 konkluderer Kommissionen, at garantiordningen for kooperativer slet og ret beskytter finansielle kooperativer og deres individuelle andelshavere mod konsekvenserne af deres tidligere investeringer. Det er imidlertid ikke en hensigtsmæssig foranstaltning for at undgå en alvorlig forstyrrelse i den belgiske økonomi.
(125)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen er nødvendig, minder Kommissionen om, at Belgien allerede havde truffet betydelige foranstaltninger for at forhindre en forstyrrelse i landets økonomi. Der var allerede indført andre foranstaltninger for at stabilisere det belgiske finansielle system og navnlig banker og andre finansielle institutioner, som de finansielle kooperativer investerede i. Den belgiske indskudsgarantiordning beskyttede indskud op til 100 000 EUR, og den belgiske stat hjalp Fortis, KBC, Dexia og Ethias med rekapitaliseringer, likviditetsindsprøjtninger, foranstaltninger vedrørende værdiforringede aktiver samt ad hoc-foranstaltninger. Kommissionen konkluderer, at det ikke var nødvendigt at beskytte individuelle andelshavere i finansielle kooperativer, som i sidste ende er selskaber med begrænset ansvar.
(126)
Med hensyn til skrivelsen fra BNB's direktør, som Belgien henviser til, konstaterer Kommissionen, at den er dateret i oktober 2011, dvs. længe efter den 10. oktober 2008, da foranstaltningen blev annonceret. Desuden siger brevets ordlyd ikke, at foranstaltningen var nødvendig for at undgå en alvorlig forstyrrelse i den belgiske økonomi, men blot at foranstaltningen ville gøre det muligt (89) at begrænse de negative virkninger af den (systemiske) krise. Med hensyn til skrivelsen fra Rådet for Finansiel Stabilitet bemærker Kommissionen, at den blot omhandler udvidelsen af dækningen af indskudsgarantiordningen og indførelsen af garantiordningen for »branche 21«-forsikringsprodukter.
(127)
Angående foranstaltningens forholdsmæssighed konstaterer Kommissionen, at foranstaltningen i sin udformning ikke i tilstrækkelig grad beskytter mod diskrimination (90). Garantiordning for kooperativers frivillige karakter i kombination med det åbenbare fravær af en levedygtighedstest skaber et incitament til kun at deltage, når det står klart, at garantien vil blive udløst. I et sådant scenarie kan den begunstigede benytte garantien, samtidig med at den pågældende i vid udstrækning undgår betaling af garantigebyrer indtil allersidste øjeblik før afvikling.
(128)
Kommissionen mener også, at den kooperative garantiordning unødigt fordrejer markedets normale funktion. Foranstaltningen har gjort det muligt for ARCO at beskytte sin markedsposition på det private marked for investeringsprodukter, hvilket har kunnet have eller fik negativ indvirkning på konkurrenternes markedsandele og rentabilitet, idet de ikke havde adgang til garantiordningen.
(129)
Foranstaltningen kan derfor ikke betragtes som forenelig med det indre marked, idet den hverken er hensigtsmæssig, nødvendig eller forholdsmæssig i forhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), og idet den ikke er omfattet af nogen anden bestemmelse vedrørende statsstøttes forenelighed.
4.5. Beregning af støttebeløbet
(130)
Hvad angår beregningen af det støttebeløb, der skal søges tilbage fra ARCO, tager Kommissionen højde for følgende kriterier og faktiske omstændigheder (91):
-
Det maksimale beløb for udtræk i henhold til ARCO's vedtægter, som er begrænset til 10 % af den samlede kapital eller til 10 % af andelshaverne (92)
-
kun individuelle andelshavere er omfattet af garantiordningen for kooperativer
-
den særlige udformning af den kooperative garantiordning, som på den ene side var frivillig, idet den overlod valget om at deltage eller ej til de finansielle kooperativer, og på den anden side også gav finansielle kooperativer med høj risiko for konkurs eller likvidation mulighed for at deltage i ordningen (således som det skete, da generalforsamlingerne i ARCOFIN, ARCOPAR og ARCOPLUS den 8. december 2011, kort tid efter at de blev omfattet af ordningen, godkendte forslagene fra deres bestyrelser om at træde i frivillig likvidation)
-
ARCO, længe før virksomheden gik konkurs, befandt sig allerede i en kritisk økonomisk situation, idet den (som beskrevet i betragtning 38, 44 og 82) havde foretaget betydelige investeringer i aktier i Dexia, en bank der i efteråret 2008 måtte reddes fra konkurs af den belgiske, franske og luxembourgske stat med det resultat, at enhver væsentlig nedgang i værdien af Dexias aktier fortsat var til skade for ARCOs finansielle situation, navnlig fordi ARCO havde finansieret sin deltagelse i redningen af Dexia ved at overtage noget af gælden
-
ARCO i 2011 betalte tilmeldingsgebyr og den årlige garantipræmie.
(131)
Den fordel, ARCO opnåede, var en beskyttelse mod kapitaludstrømninger, som ARCO ellers kun kunne have standset ved at anvende sine vedtægtsbestemmelser, når virksomheden først havde mistet enten 10 % (93) af sin kapital eller 10 % af sine andelshavere. Udstrømninger i den størrelsesorden ville sandsynligvis ske, så snart ARCO enten objektivt var kommet i dyb gældsættelse, under konkursbehandling eller afvikling, eller mere subjektivt, som i nogle andre tilfælde af investorstormløb (94), så snart selskabets andelshavere ikke længere oplevede ARCO som en sikker investering, for eksempel på grund af dens kraftige eksponering over for Dexias økonomiske situation og markedsværdi.
(132)
Kommissionen følger en konservativ (95) tilgang til beregning af den fordel, som ARCO opnåede, idet der tages hensyn til den potentielle udstrømning i kun én periode på et år i stedet for flere perioder. Således bør resultatet afspejle garantiordningen for kooperativers minimumsvirkning, selv om garantien i virkeligheden kan have forhindret, at ARCO flere gange ville have være udsat for den maksimale udstrømning af andelshavere og kapital. Vedtægterne gav ARCO mulighed for at standse en udstrømning af kapital, hvis enten 10 % af kapitalen eller 10 % af andelshaverne var trukket ud. For at beregne støttebeløbet antager Kommissionen, at ARCO ville have valgt det mest effektive alternativ, nemlig at bevare det højest mulige kapitalniveau. Med hensyn til muligheden for, at andelshaverne trak sig ud, tager Kommissionen udgangspunkt i det laveste antal individuelle andelshavere i den periode, hvor fordelen blev skabt (begyndende fra den 10. oktober 2008), hvilket er endnu en konservativ antagelse, og tillægger disse andelshavere den gennemsnitlige andel af kapitalen i det pågældende år. Med hensyn til den mulighed, der er forbundet med udstrømning af kapital, vil Kommissionen også tage udgangspunkt i året med den ringeste kapitalmængde.
(133)
Kommissionen har også taget hensyn til, at den fordel, der var forbundet med foranstaltningen, delvis blev formindsket ved at ARCO, som bestod af de tre juridiske enheder ARCOPAR, ARCOFIN og ARCOPLUS, skulle betale et engangsbeløb som adgangsgebyr og et garantigebyr for et år, selv om disse betalinger først fandt sted i efteråret 2011, lige før ARCO trådte i likvidation.
(134)
Den fordel, der blev opnået som følge af foranstaltningen, er således det laveste beløb, der følger af følgende to beregninger: a) 10 % af kapitalen i året med den laveste kapital i perioden fra den 10. oktober 2008 til den 8. december 2011 minus det samlede beløb af allerede betalte gebyrer, og b) 10 % af det laveste antal aktionærer i perioden fra den 10. oktober 2008 til den 8. december 2011 ganget med den gennemsnitlige kapitalandel pr. andelshaver i samme år minus det samlede beløb af allerede betalte gebyrer.
(135)
I absolutte størrelser stiger sandsynligheden for, at investorerne trækker kapital ud, med tiden, hvilket gør det vanskeligere at beregne den rente, der skal betales for den modtagne støtte. For at udviske hele den fordel, som ARCO opnåede, og samtidig give medlemsstaten en brugbar metode til renteberegning i forbindelse med tilbagesøgningen (96), finder Kommissionen, at fordelen i sin helhed fuldt ud var opnået i det mindste fra den 8. december 2011, og anmoder om, at de beløb, der skal søges tilbage, pålægges renter fra den 8. december 2011, indtil beløbene faktisk tilbagesøges.
(136)
Med henblik på at kunne verificere støtteberegningerne anmoder Kommissionen Belgien om at indsende en liste over antallet af andelshavere i henholdsvis ARCOPAR, ARCOFIN og ARCOPLUS i perioden fra den 10. oktober 2008 til den 8. december 2011, således som de var registreret ved afslutningen af hvert enkelt år.
(137)
I deres supplerende bemærkninger, der blev fremsat mere end halvandet år efter fristen for indgivelse af bemærkninger til afgørelsen om at indlede proceduren, fremkom de belgiske myndigheder ikke med nogen nye oplysninger om sagens indhold. De anfører, at Kommissionen ikke kan forbyde udbetalingen af garantier til individuelle andelshavere, og at den ikke kan kræve, at staten suspenderer alle betalinger i henhold til garantiordningen for kooperativer, og ikke kan tilbagesøge udbetalinger vedrørende garantien til individuelle andelshavere.
(138)
Til støtte for sine bemærkninger minder Belgien om, at de individuelle andelshavere ikke var virksomheder i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, og mente derfor, at udbetalingen af garantien til de individuelle andelshavere ikke ville have nogen indvirkning på ARCO eller statens mulighed for at få støtten tilbagebetalt.
(139)
Som svar herpå påpeger Kommissionen, at de beløb, der skal tilbagesøges i henhold til denne afgørelse, faktisk udgjorde støtte til ARCO.
(140)
Kommissionen understreger endvidere i henhold til traktatens artikel 108, stk. 2, at når statsstøtten er fundet uforenelig med det indre marked, er det tilstrækkeligt begrundelse for at pålægge medlemsstaten at ophæve den pågældende støtte (97).De belgiske myndigheder kunne derfor ikke hævde, at forbuddet mod at betale en garanti, der anses for at være uforenelig støtte, var i strid med EU-retten.
(141)
De var derfor forpligtet til at overholde den anvisning, der var indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren, om at udsætte gennemførelsen af den pågældende foranstaltning, og derfor ikke foretage nogen udbetalinger.
(142)
Det er derfor også velbegrundet, at Belgien fortsat skal afholde sig fra at foretage nogen udbetalinger under til støtteforanstaltningen.
Konklusion
(143)
Kommissionen finder, at garantiordningen for kooperativer udgør statsstøtte til fordel for ARCOPAR, ARCOFIN og ARCOPLUS, som Belgien ulovligt har ydet i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Belgien skal derfor ophæve den lovgivning, der ligger til grund for garantiordningen for kooperativer (navnlig loven af 14. april 2009 og det kongelige dekret af 10. oktober 2011) og skal søge fordelen tilbage hos ARCOPAR, ARCOFIN og ARCOPLUS -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den garantiordning, som Belgien ulovligt har ydet de finansielle kooperativer i ARCO, og navnlig ARCOFIN, ARCOPLUS og ARCOPAR, i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
1. Belgien skal tilbagesøge den uforenelige støtte, der henvises til i artikel 1, fra modtagerne, og som er det laveste beløb, der følger af følgende to beregninger:
a)
10 % af kapitalen i året med det laveste kapitalniveau i perioden fra den 10. oktober 2008 til den 8. december 2011 minus det samlede beløb af allerede betalte gebyrer, eller
b)
10 % af det laveste antal andelshavere i perioden fra den 10. oktober 2008 til den 8. december 2011 ganget med den gennemsnitlige kapitalandel pr. andelshaver i samme år minus det samlede beløb af allerede betalte gebyrer.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, skal pålægges renter fra den 8. december 2011, indtil beløbene faktisk tilbagebetales.
3. Renten tilskrives med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (98).
4. Belgien skal fortsat afholde sig fra at foretage nogen udbetalinger under den ordning, der henvises til i artikel 1, med virkning fra datoen for offentliggørelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1. Belgien skal bringe den støtteforanstaltning, der henvises til i artikel 1, til ophør, for så vidt som foranstaltningen er uforenelig med det indre marked.
2. Tilbagesøgningen af den støtte, der henvises til i artikel 1, iværksættes omgående og effektivt.
3. Belgien sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter offentliggørelsen.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter offentliggørelsen af denne afgørelse sender Belgien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen og
b)
dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Belgien holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan for at efterkomme denne afgørelse, indtil den støtte, der henvises til i artikel 1, er fuldt tilbagebetalt. Belgien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme beslutningen. Belgien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Belgien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 3. juli 2014.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2014. július 3.)
a Belgium által végrehajtott
SA.33927 (12/C) (korábbi 11/NN) számú állami támogatásról
A pénzügyi szövetkezetekben tagsággal rendelkező természetes személyek részjegyeit védő garanciarendszer
(az értesítés a C(2014) 1021. számú dokumentummal történt)
(Csak a holland és a francia nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/686/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután felkérte az érdekelt feleket, hogy a fent említett rendelkezések értelmében nyújtsák be észrevételeiket (1) és tekintettel ezen észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
A belga állam 2011. november 7-i levelében értesítette a Bizottságot egy olyan garanciaprogram (a továbbiakban: a szövetkezeti garanciaprogram vagy az intézkedés) bevezetéséről, amely fedezi a tagsággal rendelkező természetes személyek azon elismert szövetkezetekben lévő részjegyeit, amelyek vagy a Belga Nemzeti Bank (a továbbiakban: BNB) prudenciális felügyelete alatt állnak, vagy amelyek eszközeik legalább felét az ilyen felügyelet alá tartozó intézménybe fektették be (a továbbiakban: a pénzügyi szövetkezetek).
(2)
A Bizottság 2011. december 6-i levelében jelezte a belga államnak, hogy az intézkedés jogellenes állami támogatásnak (2) minősül és felszólította a belga államot, hogy tartózkodjon az intézkedés végrehajtására irányuló további lépések megtételétől. A Bizottság felkérte a belga államot, hogy tegyen észrevételeket az előzetes megállapításokról, amit a belga állam 2011. december 22-én kelt levelével meg is tett.
(3)
A Bizottság 2012. április 3-i határozatával (az eljárás megindításáról szóló határozat) értesítette Belgiumot, hogy az intézkedéssel kapcsolatban kezdeményezte az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: a Szerződés) 108. cikkének (2) bekezdésében meghatározott eljárást és az 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet (3) 11. cikke (1) bekezdésének megfelelően felszólította Belgiumot, hogy függessze fel az intézkedést, amíg a Bizottság határozatot hoz annak a belső piaccal való összeegyeztethetőségéről. A Bizottság felkérte Belgiumot, hogy haladéktalanul szüntessen meg minden, a szövetkezeti garanciaprogram további végrehajtására irányuló tevékenységet és tartózkodjon az intézkedés keretében történő kifizetésektől. Az eljárás kezdeményezéséről szóló bizottsági határozatot- amellyel a Bizottság felkérte az érdekelt feleket az intézkedéssel kapcsolatos észrevételeik megtételére - közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (4).
(4)
Belgium 2012. április 24-i és 2012. május 31-i levelében időt kért az eljárás megindításáról szóló határozatra való válaszadás céljából, amely ellen a Bizottság nem emelt kifogást. Belgium 2012. június 18-i levelében megküldte az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó válaszát, amelyhez többek között mellékelte a BNB elnökének a belga pénzügyminiszter részére címzett, 2011. október 7-i levelet.
(5)
2012. augusztus 17-én az Arco csoport (a továbbiakban: ARCO (5)) is benyújtotta az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó válaszát. A Bizottság 2012. augusztus 29-én továbbította e beadványt Belgiumnak, megteremtve ezzel a tagállamnak azt a lehetőséget, hogy választ adhasson az ARCO észrevételeire. Belgium azonban 2012. október 16-án közölte, hogy nem kíván élni ezzel a lehetőséggel.
(6)
A Bizottság által az intézkedésre vonatkozóan, különösen 2012. szeptember 17-én és 2013. július 24-én feltett kérdésekre Belgium 2012. december 5-én és 2013. szeptember 20-án válaszolt.
2. TÉNYÁLLÁS
2.1. A bejelentett intézkedés keletkezése
(7)
A szövetkezeti garanciaprogram létrehozása egy másik állami támogatással kapcsolatos ügyben foglalt megmentési intézkedésekhez kapcsolódott.
(8)
A Dexia 2008. szeptember 30-án egy a meglévő részjegytulajdonosai (egyikük az ARCO), valamint Belgium, Franciaország és Luxemburg hatóságai által jegyzett, 6,4 milliárd EUR összegű tőkeemelésről tett bejelentést. A Dexia felszámolásának körülményeit vizsgáló belga parlamenti különbizottság (a továbbiakban: a Dexia-bizottság) létrejöttét megelőzően, amikor a Dexia 2008-ban állami támogatásban részesült, a belga pénzügyminiszter elmondta, hogy az ARCO érdekében való közbenjárás iránti kérelmeket követően már 2008. szeptember-október folyamán politikai döntés született a szövetkezeti garanciaprogram bevezetéséről. Kifejtette, hogy a Dexiáról szóló megállapodás érdekében a kormánynak egyidejűleg döntenie kellett az ARCO-ról és az Ethiasról is (6). A jelenlegi belga pénzügyminiszter állításaiból az is kiderül, hogy a kötelezettségvállalást 2008-ban tették, annak biztosítása érdekében, hogy az ARCO egyetértését adja a Dexia megmentésében való részvételéhez (7).
i. Sajtóközlemények
(9)
A belga kormány 2008. október 10-én a pénzügyminiszter szolgálataitól származó sajtóközleményben bejelentette, hogy az alábbiakról határozott:
-
a hitelintézetek számára a meglévő betétbiztosítási rendszer fedezetét 20 000 EUR-ról 100 000 EUR-ra emelik,
-
létrehoznak egy az egyéb pénzügyi termékekre (különösen a „21. üzletág” (branch 21) életbiztosítási termékekre (8) és pénzügyi szövetkezetekben lévő részjegyekre) vonatkozó hasonló programot (9).
(10)
2009. január 21-én a miniszterelnök és a pénzügyminiszter közös sajtóközleményben megerősítette az előző kormány (10) által tett kötelezettségvállalást a szövetkezeti garanciaprogram bevezetésére. (11) Az ARCO ugyanazon a napon közzétette honlapján a belga kormány sajtóközleményét. Ezzel szemben más pénzügyi szövetkezetek elhatárolódtak a pénzügyi szövetkezetekben lévő betétek és részjegyek közötti analógiától, amely a szövetkezeti garanciaprogram alapjául szolgál. (12)
ii. Jogalkotási folyamat
(11)
2008. október 15-én a belga parlament jóváhagyta azt a törvényt (13), amely lehetővé teszi a belga kormány számára a pénzügyi stabilitás megőrzésére irányuló intézkedések meghozatalát. 2008. november 14-én (14) Belgium királyi rendeletet tett közzé a hitelintézetek számára a betétbiztosítási rendszer keretében nyújtott fedezet 100 000 EUR-ra történő emeléséről és a „21. üzletág” életbiztosítási termékekre vonatkozó biztosítási garanciaprogram bevezetéséről. 2008. október 29-én a Pénzügyi Stabilitási Tanács kedvező véleményt nyilvánított a királyi rendelet tervezetéről (15).
(12)
2009. április 14-én (16) Belgium módosította a 2008. október 15-i törvényt, lehetővé téve a kormány számára, hogy királyi rendelettel egy olyan rendszert vezessen be, amely garanciát vállal a pénzügyi szövetkezetekben tagsággal rendelkező természetes személyek befizetett tőkéjére. Belgium a 2011. október 10-i királyi rendelettel (17) módosította a 2008. november 14-i királyi rendeletet. A 2011. október 10-i királyi rendelet további részleteket tartalmaz a szövetkezeti garanciaprogramról.
(13)
2011. október 7-én a BNB elnöke levelet intézett az akkori pénzügyminiszterhez, amelyben kifejtette véleményét a 2011. október 10-i király rendelet(tervezet)ről, ami a BNB szervezéséről szóló törvény alapján szükséges eljárásbeli lépés volt (18). Az elnök megjegyezte, hogy a kormány a pénzügyi piacokat érintő, hirtelen bekövetkező válság vagy rendszerszintű válsághelyzet komoly veszélye esetén törvényes úton hozhat királyi rendeletet a szövetkezeti garanciaprogramról. Az elnök véleménye szerint ezen körülmények bekövetkeztek, és a szövetkezeti garanciaprogram segítené korlátozni egy ilyen válsághelyzet hatásait (19). Ugyanakkor azonban az elnök levelében kifejezetten tartózkodott az arról való állásfoglalástól, hogy a pénzügyi szövetkezetekben tagsággal rendelkező természetes személyek részjegyei lényegében betétnek minősülnek-e (20). A levél arra is rámutatott, hogy az intézkedés problémákat vethet fel az állami támogatásoki szabályokkal való összeegyeztethetőség kapcsán (21), továbbá aggályokat fogalmazott meg azzal kapcsolatban, hogy a szövetkezeti garanciaprogram nem kötelező jellege „kedvezőtlen kiválasztási” problémákhoz vezethet (22).
(14)
2011. október 13-án az ARCO három szövetkezeti társasága (az ARCOFIN, az ARCOPAR és az ARCOPLUS) a szövetkezeti garanciaprogramban való részvétel iránti kérelmet nyújtott be. A belga kormány a 2011. november 7-i királyi rendelettel jóváhagyta az említett kérelmet (23). Kérelme részeként az ARCO összesen 2,05 millió EUR összegű díjat fizetett (24).
(15)
2011. december 8-án az ARCOFIN, az ARCOPAR és az ARCOPLUS közgyűlésén jóváhagyták az ügyvezető igazgatóságaiknak az önkéntes felszámolás megindítására irányuló javaslatait.
2.2. A betétbiztosítási rendszerekről szóló 94/19/EK irányelv
(16)
A 94/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (25) 3. cikke értelmében valamennyi tagállam:
„biztosítja, hogy területén egy vagy több betétbiztosítási rendszert vezessenek be és ismerjenek el hivatalosan. [bizonyos] körülmények kivételével valamely tagállamban … engedéllyel rendelkező hitelintézet (26) kizárólag akkor gyűjthet betétet (27) , ha egy ilyen rendszer tagja.”
(17)
1998-ban a belga állam átültette a 94/19/EK irányelvet a tagállami jogba és betétbiztosítási rendszert hozott létre, amely hiány esetén fedezi a betétes aggregált betéteit. A belga betétbiztosítási rendszerrel egy betétbiztosítási alapot bíztak meg. Ezt követően a belga állam a 2008. november 14-i királyi rendelettel létrehozott egy különleges védelmi alapot, amely a belga állam későbbi kezdeményezéseit fedezi (28).
(18)
Eredeti formájában a 94/19/EK irányelv 7. cikke arról rendelkezett, hogy minden egyes betétes aggregált betétjét 20 000 EUR-ig kell fedezni. 2008. október 7-i ülésén az Ecofin (Gazdasági és Pénzügyi) Tanács ülésén megállapodás született, hogy a 94/19/EK irányelvben előírt betétbiztosítást meg kell emelni. A kapcsolódó sajtóközlemény szerint az Ecofin Tanács ülésén megállapodás született arról, hogy:
„egy legalább egyéves kezdeti időszakra valamennyi tagállam betétbiztosítási védelmet nyújt magánszemélyek részére legalább 50 000 EUR értékig, tudomásul véve több tagállam azon szándékát, hogy az általa biztosított minimumszintet 100 000 euróra kívánja emelni. Üdvözöljük, hogy a Bizottság a betétbiztosítási rendszerek közötti konvergencia előmozdítására sürgősen egy megfelelő javaslatot szándékozik előterjeszteni.” (29).
(19)
A fedezetre vonatkozóan a 2. cikk (30) előírja, hogy a betétbiztosítási rendszerek nem szolgálhatnak a hitelintézetek tőkeeszközeinek védelmére.
(20)
A 2009. március 11-i 2009/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (31) megemelte a betétbiztosítási rendszerek fedezeti szintjét (először minimum 50 000 EUR-ra, majd 2010. december 31-re elvileg minimum és maximum 100 000 EUR-ra).
(21)
A 97/9/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (32) kártalanításról rendelkezik a befektetők számára, amennyiben a befektetési vállalkozás nem tudja visszaszolgáltatni egy befektető eszközeit. Ilyen kártalanítással akkor lehet élni, amikor például egy vállalkozásnál csalás vagy gondatlanság fordul elő, illetve hibák vagy problémák merülnek fel a vállalkozás rendszereiben. A befektetőkártalanítási rendszerek azonban nem fedezik a befektetői kockázatot (például amikor egy befektető olyan értékpapírokat vásárol, amelyek értéke a későbbiekben esik).
2.3. A szövetkezetek jogi kerete Belgiumban
(22)
A belga társasági törvény (33) - és különösen annak 350-436. cikke - részletesen meghatározza a szövetkezetek jogi keretét. Előírja, hogy egy adott szövetkezetnek a létesítő okiratában választania kell, hogy korlátolt felelősségű társaság (a részjegytulajdonosok veszteségei nem haladhatják meg tőkebefektetéseik összegét) vagy korlátlan felelősségű társaság formáját ölti (a részjegytulajdonosok személyesen felelősek a vállalkozás adósságáért és ezért az általuk befektetett tőkénél többet veszíthetnek).
(23)
A belga társasági törvény (és különösen annak 362., 364., 366., 367. és 374. cikke) bizonyos korlátozásokat enged meg a szövetkezeti részjegyek átruházhatóságára vonatkozóan. A szövetkezeti részjegyeket a szövetkezet többi részjegytulajdonosa részére el lehet adni, a szövetkezet létesítő okirata azonban feltételeket szabhat meg az ilyen átruházáshoz. A harmadik felek részére történő átruházásokat csak bizonyos feltételek mellett lehet lebonyolítani és csak a belga társasági törvény 366. cikkében meghatározott személyek részére.
(24)
A belga társasági törvény (367. cikk) arról is rendelkezik, hogy a szövetkezeti részjegytulajdonosok csak a pénzügyi év első hat hónapjában léphetnek ki a szövetkezetből. Az ilyen kilépés estében a belga társasági törvény 374. cikke előírja, hogy a szövetkezeti részjegytulajdonos jogosult a részjegyei értékére, amelyet a szövetkezet mérlege alapján határoznak meg.
(25)
A belga társasági törvény a szövetkezetek általános jogi keretét határozza meg, az 1962. január 8-i királyi rendelet (34) pedig az „elismert szövetkezetek” kritériumait állapítja meg (35). Például egy elismert szövetkezet nem utasíthat el új részjegytulajdonost vagy nem zárhat ki spekulációs alapon meglévő részjegytulajdonost; a szövetkezeti részjegyek értéküktől függetlenül egyenlő jogokkal rendelkeznek; a szövetkezeti részjegytulajdonosok egyenlő szavazati joggal rendelkeznek az éves közgyűlésen; az éves közgyűlésnek kell kijelölnie az igazgatótanács és a felügyelőbizottság tagjait; a szövetkezet működési eredményét (miután minden költséget levontak) szét lehet osztani a részjegytulajdonosok között, de csak a szövetkezetekkel bonyolított ügyleteik arányában, és a szövetkezeti részjegyekre fizetett osztalék nem haladhatja meg a királyi rendelet által meghatározott bizonyos százalékot.
(26)
A belga adótörvény 21. cikke előírja, hogy az elismert szövetkezetek szövetkezeti részjegyei után fizetett kamat bizonyos összegig mentesül a forrásadó alól (36).
2.4. Az intézkedés leírása
(27)
A szövetkezeti garanciaprogram a szövetkezetben tagsággal rendelkező természetes személyek befizetett tőkéjét (és nem a lehetséges tőkenyereséget) fedezi 100 000 EUR összeghatárig.
(28)
A hitelintézetek betétbiztosítási rendszerével ellentétben a szövetkezeti garanciaprogramban való tagság választható.
(29)
Amennyiben a pénzügyi szövetkezetek részt akarnak venni a szövetkezeti garanciaprogramban, azt a pénzügyminiszternél kell kérelmezniük. A Minisztertanács egy hónapon belül határoz arról, hogy engedélyezzék-e a kérelmező pénzügyi szövetkezetnek a szövetkezeti garanciaprogramban való részvételt, szükség esetén bizonyos feltételek mellett. Az említett feltételek között az alábbiak szerepelhetnek:
a)
a jövőbeli nyilvános részjegykibocsátásokat kötelezően fenn kell tartani intézményi részjegytulajdonosok részére;
b)
valamennyi intézményi részjegytulajdonos kötelezettséget vállal, hogy nem von ki részjegyeket vagy a szövetkezetnek fizetett pénzt, és nem adja fel részjegytulajdonosi pozícióját, kivéve részjegyátruházások útján; valamint
c)
a részjegytulajdonosok részére fizetendő éves kamatokat 4,5 %-ban maximalizálják.
(30)
Miután a pénzügyi szövetkezet fedezetet kérelmezett, egy évig nem léphet ki a programból. Ezen időszak letelte után a szövetkezet részvételét három hónapos felmondási idővel megszüntetheti. Nem lesz lehetőség visszaigényelni a bármilyen formában befizetett hozzájárulásokat. Amennyiben a szövetkezet a szövetkezeti garanciaprogramból való kilépésről dönt, három évet kell várnia ahhoz, hogy újból beléphessen.
(31)
Az intézkedés csak a 2011. október 10-i királyi rendelet hatálybalépése előtt kibocsátott szövetkezeti részjegyekre vonatkozik.
(32)
A szövetkezeti garanciaprogram csak részjegytulajdonos természetes személyek számára áll rendelkezésre, intézményi részjegytulajdonosok számára nem.
(33)
A különleges védelmi alap finanszírozása az alábbiakból származik:
i.
éves hozzájárulás a védett összeg 0,15 %-ában (valamennyi résztvevő által fizetendő); valamint
ii.
egyszeri belépési díj, a védett összeg 0,10 %-a (a szövetkezet által fizetendő).
(34)
Emellett a pénzügyi szövetkezet kötelezhető arra, hogy a jegyzett tőkerészesedése arányában a tőkenyereségből hozzájárulást fizessen a különleges védelmi alapba. A tőkenyereségből fizetett hozzájárulás a kérdéses részjegyek eladási árai és - a pénzügyi szövetkezet szövetkezeti garanciaprogramhoz történő csatlakozásakor - a kormány által meghatározott referenciaár közötti különbség legfeljebb 10 %-ának felel meg (vagy ha a védelmi rendszer megszűnését követő hároméves időszakban nem történik eladás, a kérdéses részjegy átlagos jegyzett ára a szóban forgó három éves fordulót megelőző 30 napos időszak alatt).
(35)
A különleges védelmi alap akkor kezd kifizetéseket folyósítani, ha a pénzügyi szövetkezet csődbe jut vagy a pénzügyi felügyelő értesítette a különleges védelmi alapot, hogy a pénzügyi szövetkezet már nem tudja kifizetni a kilépni szándékozó részjegytulajdonosait.
(36)
Amennyiben a különleges védelmi alap nem rendelkezik elegendő eszközökkel kötelezettségei teljesítésére, a letéti hivatal - amely egy jogi státus nélküli állami szerv - előlegezi meg a szükséges eszközöket. Attól függően, hogy a csődbe jutott intézmény kötelező résztvevő vagy pénzügyi szövetkezet, az előleg visszatérítésére az alábbi módokon kerül sor:
-
a kötelező résztvevők által fizetendő éves hozzájárulások 50 %-ának felosztásával,
-
a pénzügyi szövetkezetek (amelyek részvétele önkéntes) által fizetendő különleges éves hozzájárulás felosztásával.
(37)
Amennyiben a különleges védelmi alap igénybevételére kerül sor, az alap átveszi a szövetkezetben tagsággal rendelkező természetes személyek jogait, amelyek egyenrangúak a többi részjegytulajdonos jogaival. Ez a vonás eltér a hitelintézetek betétbiztosítási rendszerétől, ahol az alap az adott vállalkozás hitelezőivel egyenrangú.
2.5. Az ARCO bemutatása
(38)
Történetileg az ARCO az Artesia Banking Corporation NV (a továbbiakban: Artesia) részjegytulajdonosa volt, amely pedig a BACOB Bank 100 %-os és a DVV biztosítási társaság 82 %-os tulajdonosa volt. Az Artesia 2001-ben a Dexiával történő összefonódása óta az ARCO a Dexia legnagyobb részvényesévé vált - körülbelül 15 %-os tulajdonosi hányaddal (37).
(39)
Az ARCO elismert szövetkezeti vállalkozásokat (ARCOPAR, ARCOPLUS és ARCOFIN) tömörítő csoportnév (38). Az ARCO-nak több mint 800 000 tagja van, amelynek 99 %-a magánszemély. A részjegytulajdonos természetes személyek tőkéje az ARCOPAR-ban 1,3 milliárd EUR, az ARCOPLUS-ban 46 millió EUR és az ARCOFIN-ben 140 millió EUR volt.
(40)
Az ARCOPAR, az ARCOPLUS és az ARCOFIN létesítő okirata értelmében a három gazdasági egység korlátolt felelősségű társaság (39).
(41)
Mind a három gazdasági egység létesítő okirata tartalmaz a kilépni szándékozó részjegytulajdonosokra vonatkozó előírásokat.
(42)
Az ARCOPAR létesítő okirata például előírja, hogy a szövetkezet korlátozhatja a kilépéseket, ha az összes szövetkezeti tőke több mint 10 %-át akarnák kivonni vagy a részjegytulajdonosok több mint 10 %-a akarna kilépni ugyanabban a pénzügyi évben (40). Az ARCOPAR-ból kilépni szándékozó részjegytulajdonos visszakapja tőkéjét. Az ARCOPAR A, B és C típusú részjegyeinek tulajdonosai (41) bónusztartalékra is jogosultak (42).
(43)
Az ARCOPAR létesítő okiratának 35. cikke leírja, hogy felszámolás esetén milyen juttatásokra jogosultak az ARCOPAR részjegytulajdonosai. Lényegében ha az adósságok és a társadalombiztosítási költségek visszafizetése után az egyenleg pozitív, a részjegytulajdonosokat kifizetik (43).
(44)
Az ARCO-részjegyekbe történő befektetés kockázatai szerepeltek például az ARCOPAR-nak a belga hatóságok által 2008 júniusában jóváhagyott kibocsátási tájékoztatójában, amelyet a 2008. július 7. és szeptember 30. között lezajlott tőkepiaci művelet alkalmával adtak ki. Ez a kibocsátási tájékoztató egyértelművé teszi, hogy a Dexiához kapcsolódó nyereség az ARCOPAR nettó nyereségének több mint 69 %-át tette ki a 2005/2006-os, a 2006/2007-es és a 2007/2008-as pénzügyi évben. A kibocsátási tájékoztató a tömeges kilépések kockázatára is utalt, és kihangsúlyozta, hogy a részjegytulajdonosok mindent elveszíthetnek egy felszámolás során. Ugyanakkor a vállalkozás éves jelentéseiből kiderült, hogy az ARCO befektetési célból adósságfelvétellel javított mérlegén (44).
2.6. Az eljárás megindításához vezető okok
(45)
Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság előzetes következtetése az volt, hogy a bejelentett intézkedés megfelelt a négy (kumulatív) állami támogatási kritériumnak, és kétségbe vonta, hogy az intézkedést összeegyeztethetőnek lehetne nyilvánítani a belső piaccal.
(46)
A Bizottság megállapította, hogy az intézkedés a belga államnak tudható be, és a finanszírozás a különleges védelmi alapon keresztül történt. E célból a Bizottság megállapította, hogy a belga jogszabályok meghatározták a résztvevők által a különleges védelmi alapba befizetendő hozzájárulás mértékét, és e források felhasználásának módját. A Bizottság emellett azt is megállapította, hogy a letéti hivatal szükség esetén pénzforrásokat előlegezett meg a különleges védelmi alapba. A Bizottság megkérdőjelezte, hogyan fizetik vissza a pénzforrásokat a letéti hivatalnak, mivel nem volt egyértelmű, hogy a pénzügyi szövetkezetek elegendő pénzeszközökkel rendelkeznek majd. A Bizottságot az a tény is foglalkoztatta, hogy a részvétel a pénzügyi szövetkezetek részére választható, ez pedig valószínűleg akadályozza a különleges védelmi alap hatékony refinanszírozását.
(47)
A Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy a pénzügyi szövetkezetek vállalkozásoknak tekinthetők, és számukra az intézkedés szelektív előnyt biztosított. A szelektív előnyt illetően úgy tűnt, hogy a szövetkezeti garanciaprogram segítséget nyújtott a szövetkezeteknek ahhoz, hogy új tőkét vonjanak be, illetve meglévő tőkéjüket fenntartsák, meggyőzve a szövetkezet meglévő részjegytulajdonosait arról, hogy ne lépjenek ki a pénzügyi szövetkezetekből. Ez a fajta védelem különös jelentőséggel bírt a pénzügyi bizonytalanság jellemezte időszakokban, így például 2008 tavasza és a királyi rendelet elfogadásának időpontja között, amikor a pénzügyi szövetkezetek hathatós védelemben részesültek a jelentős volumenű kifizetések kockázatával szemben.
(48)
A Bizottság emellett azt is megállapította, hogy a védelem széles körű volt, és Belgium a pályázó pénzügyi szövetkezetek pénzügyi helyzetétől függetlenül lehetővé tette a szövetkezeti garanciaprogramba történő belépést. Az ARCO példája azt mutatja, hogy fizetésképtelenné vált pénzügyi szövetkezetek is beléphettek a szövetkezeti garanciaprogramba, hogy majd röviddel ezt követően kezdeményezzék felszámolásukat.
(49)
A Bizottság megállapította továbbá, hogy az intézkedés versenytorzító hatással járt, mivel a pénzügyi szövetkezetek a lakossági befektetések piacán versengtek, ahol olyan szelektív előnyben részesültek, amely a hasonló termékeket kínáló többi piaci szereplő számára nem volt elérhető.
(50)
A Bizottság emellett úgy vélte, hogy a szövetkezeti garanciaprogram érintette a tagállamok közötti kereskedelmet. A belga piacon ugyanis számos, befektetési terméket kínáló nemzetközi szereplő aktív, és számukra nem elérhető az a piaci részesedés, amelyet a pénzügyi szövetkezetek az intézkedés jóvoltából képesek megőrizni.
(51)
A Bizottság számára kérdéses volt, hogy a pénzügyi szövetkezetek pénzügyi intézményeknek minősülnek-e, és hogy e tényező érinti-e a bankokról szóló 2008. évi közlemény alkalmazhatóságát (45). A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy mivel úgy tűnik, hogy a bankokról szóló 2008. évi közlemény értelmében a pénzügyi szövetkezetek nem pénzügyi intézmények, a támogatás értékelését közvetlenül a Szerződés alapján kell elvégezni.
(52)
Ahhoz, hogy adott intézkedés a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján összeegyeztethető legyen a belső piaccal, szükségesnek, megfelelőnek és arányosnak kell lennie. A Bizottság kétségbe vonta, hogy az intézkedés megfelelt volna a három kumulatív feltételnek. Megkérdőjelezte, hogy a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai számára biztosított védelem szükséges volt-e azt elkerülendő, hogy a belga gazdaságban komoly zavar jelentkezzen. A lehetséges továbbgyűrűző hatásokat illetően a Bizottság megállapította, hogy Belgium korábban már számos intézkedést bevezetett (például megemelte a betétbiztosítási rendszer keretében nyújtható fedezetet 100 000 EUR-ra, és különböző formákban [feltőkésítésre, likviditásra, értékvesztett eszközökre vonatkozó, valamint eseti intézkedések formájában] állami támogatási intézkedéseket hozott több bank esetében). A Bizottság ezért nem értette, hogy mindezen intézkedések mellett miért volt szükséges védelmet biztosítani a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai számára.
(53)
A Bizottság kétségbe vonta, hogy megfelelő intézkedés volt védelemben részesíteni a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosait. E tekintetben a Bizottság megjegyezte, hogy a pénzügyi szövetkezetek nem pénzügyi intézmények, méretükből adódóan pedig rendszerszempontból nem tűntek jelentősnek. Felkérte Belgiumot annak kifejtésére, hogy a befektetési veszteségek - amelyek például a befektetési alapok befektetőit ugyanúgy érintették - milyen csatornákon keresztül váltottak volna ki kedvezőtlen továbbgyűrűző hatásokat a belga gazdaság tekintetében.
(54)
A Bizottság végezetül kétségbe vonta az intézkedés arányosságát. Egyrészről nem volt egyértelmű számára, hogy a garanciát a pénzügyi szövetkezetek méltányos ellenszolgáltatás megfizetése fejében veszik-e igénybe. Másrészről a Bizottság megállapította, hogy Belgiumnak a belépésre vonatkozó mérlegelési jogköre azzal kiegészülve, hogy a belépési eljárás keretében nem ellenőrizték az életképességet, magában hordozta, hogy a pénzügyi szövetkezetek számára csak azt követően vált vonzóvá a belépés, hogy egyértelművé vált a garancia biztosítása. Ez olyan helyzetet teremthetett, hogy a kedvezményezettek jórészt bármiféle ellenszolgáltatás nélkül vehették igénybe a garanciát. A Bizottság számára végezetül az is kérdésként merült fel, hogy a szövetkezeti garanciaprogram nem torzította-e túlzott mértékben a versenyt, hiszen mivel a versenytársak részjegytulajdonosai nem részesültek védelemben, a pénzügyi szövetkezetek könnyebben juthattak tőkéhez, illetve növelhették összrészesedésüket a lakossági befektetések piacán.
3. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI AZ ELJÁRÁST MEGINDÍTÓ HATÁROZATRÓL
3.1. Az ARCO észrevételei
(55)
Az ARCO szerint a belga hatóságok átfogó csomag (a hitelintézetek takarékbetéteire vonatkozó betétbiztosítás összegének 100 000 EUR-ra emelése, valamint a biztosítási rendszer kiterjesztése a „21. üzletág” életbiztosítási termékekre és a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyekre) részeként határoztak szövetkezeti garanciaprogram létrehozásáról, amelyet 2008. október 10-én jelentettek be. Az ARCO érvelése szerint a 2008. október 10-i döntést a „21. üzletág” tekintetében a 2008. október 15-i törvénnyel és a 2008. november 14-i királyi rendelettel, míg a pénzügyi szövetkezetek által kibocsátott részjegyigazolások tekintetében a 2009. április 14-i törvénnyel és a 2011. október 10-i királyi rendelettel hajtották végre.
(56)
Az ARCO állítása szerint a szövetkezeti garanciaprogram nem minősül állami támogatásnak, minthogy a pénzügyi szövetkezeteket nem juttatja szelektív előnyhöz. Az ARCO azt is felhozta érvként, hogy a Bizottság a biztosítók „21. üzletág” termékeire vonatkozó garanciaprogramja kapcsán arra a következtetésre jutott, hogy az nem tartalmazott állami támogatást abból kifolyólag, hogy valamennyi biztosító számára elérhető volt, vagyis nem volt szelektív (46). Az ARCO ezenfelül azt állította, hogy a szövetkezeti garanciaprogramot valamennyi pénzügyi szövetkezet azonos feltételek mellett veheti igénybe, tehát nem szelektív.
(57)
Belgium észrevételeivel összhangban az ARCO azzal érvelt, hogy a pénzügyi szövetkezetek részjegyeinek minden jellemzője azt erősíti meg, hogy a részjegyek az ügyfelek ugyanazon igényeit elégítik ki, mint amelyeket a betétek, és a törvényhozó azokat ennek megfelelően kezeli. Az ARCO hangsúlyozta, hogy Belgium átterjedési hatástól tartott. Ha Belgium nem léptette volna életbe a szövetkezeti garanciaprogramot, akkor azzal aláásta volna a befektetői bizalmat, és ez akár a megtakarítási termékek teljes köre tekintetében éreztette volna kedvezőtlen hatását.
3.2. Belgium észrevételei
(58)
Belgium szerint a szövetkezeti garanciaprogram nem felel meg a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésében foglalt összes kumulatív állami támogatási feltételnek, és ily módon a program nem minősül állami támogatásnak. Konkrétabban: Belgium azt állítja, hogy három állami támogatási feltétel nem teljesül. Belgium először is azzal érvelt, hogy az intézkedés kizárólag természetes személyeknek szóló támogatást foglal magában, vállalkozások támogatását nem. Emellett Belgium szerint az intézkedés nem juttatja szelektív előnyhöz a pénzügyi szövetkezeteket, végezetül pedig álláspontja szerint vitatható, hogy az intézkedés versenytorzító hatású.
(59)
Azzal az állítással kapcsolatban, hogy a támogatás kedvezményezetti köre nem terjed ki vállalkozásokra, Belgium azzal érvelt, hogy a hitelintézeteknek szóló standard betétbiztosítási rendszer - annak kiterjesztését, vagyis a szövetkezeti garanciaprogramot is ideértve - a Gazdasági és Pénzügyi Tanács határozatainak, a módosított 94/19/EK irányelvnek, valamint a 97/9/EK irányelvnek az alkalmazása keretében, illetve megfelelően került elfogadásra.
(60)
Belgium azt az álláspontot képviselte, hogy a pénzügyi szövetkezetekben tagsággal rendelkező természetes személyek részjegyei a betétek összes jellemzőjével rendelkeznek, és vételükre is mint ilyenek kerül sor. Belgium az alábbi jellemzőket emelte ki:
i.
a szövetkezeti garanciaprogram (természetes személy) kedvezményezettjei ugyanolyan védelmet érdemelnek, mint az ugyanezen üzletághoz és azonos felügyelet alá tartozó többi intézmény betétesei;
ii.
adózás szempontjából a pénzügyi szövetkezetek által fizetett osztalék és a betétekre fizetett kamat egyaránt - meghatározott összeghatárig - mentesül a forrásadó alól (47);
iii.
a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek csak az adott pénzügyi szövetkezet létesítő okiratának rendelkezései szerint meghatározott összeghatárig jegyezhetnek tőkét;
iv.
a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai kizárólag a pénzügyi év első hat hónapjában léphetnek ki a gazdasági társaságból, és a kilépni szándékozó részjegytulajdonost nem illeti meg a szövetkezeti tőkenyereség pro rata része. A belga állam szerint a szövetkezeti részjegyek értéke nem tükrözi a pénzügyi szövetkezet alapul szolgáló eszközeinek értékét, vagyis a pénzügyi szövetkezetek részjegyei nem általánosságban a befektetési termékekkel, hanem kizárólag a már eleve állami garanciát élvező termékkörrel (vagyis a betétekkel és a „21. üzletág” életbiztosítási termékekkel) versengenek;
v.
a pénzügyi szövetkezetek részjegyeit nyilvántartásba veszik, átruházásukra pedig csak a törvény szabta keretek között kerülhet sor (48). Tőkenyereség szerzése céljából nem értékesíthetők szabadon. A pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai mindössze szerény mértékű (adómentes) osztalékra jogosultak, amellett, hogy részjegytulajdonosi státusuk megszűnésekor ellentételezésben részesülnek;
vi.
a pénzügyi szövetkezeti részjegyek nem tekinthetők vállalatok, illetve tőzsdére bevezetett társaságok részvényébe történő befektetéseknek;
vii.
minthogy a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai nem jogosultak tőkenyereségre, a pénzügyi szövetkezetek részjegyei nem minősíthetők kockázattal járó befektetésnek;
viii.
a szövetkezeti garanciaprogram kizárólag természetes személyek részjegyei számára biztosít védelmet (az intézményi részjegytulajdonosok részjegyei számára nem).
(61)
Az előny szelektív jellegének hiányát illetően Belgium jelezte, hogy a szövetkezeti garanciaprogram csak a 2011. október 10-ét megelőzően kibocsátott pénzügyi szövetkezeti részjegyekre vonatkozik. Belgium megjegyezte, hogy piacra lépési szándékaik megvalósításához a pénzügyi szövetkezetek ezen időpontot követően már nem használhatták fel a szövetkezeti garanciaprogramot. Belgium egyúttal tisztázta, hogy az ARCO 2008 szeptembere óta egyáltalán nem bocsátott ki új részjegyet.
(62)
Belgium azt is vitatta, hogy a pénzügyi garanciaprogram hozzájárult ahhoz, hogy a pénzügyi szövetkezetek meg tudják tartani meglévő tőkéjüket. Érvét alátámasztandó Belgium kijelentette, hogy a 2008. október 10-i sajtóközlemény mindössze egy tervezett szakpolitikai kezdeményezés volt, amely mellékesen említést tett a pénzügyi szövetkezetekről is. Belgium szerint a 2008. október 10-i sajtóközlemény nem részletes megállapodás, amelyet a pénzügyi szövetkezetek valamely kapcsolódó sajtóközleményében foglaltaknak megfelelően állítottak össze. E tekintetben Belgium saját sajtóközleményét megkülönbözteti a Lloyds-ügyben (49) említett, az Egyesült Királyság kormánya és a Lloyds által kiadott sajtóközleményektől, amelyekre a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban hivatkozott. Belgium következtetése alapján a 2008. október 10-i sajtóközlemény jellegéből adódóan nem olyan intézkedés, amely szelektív előnnyel ruházhatta fel a pénzügyi szövetkezeteket. A következő, 2009. január 21-i sajtóközleményt illetően Belgium természetesnek tartotta, hogy az ARCO a hatóságok szóban forgó sajtóközleményét azonmód feltöltötte honlapjára, hiszen akkoriban valamennyi pénzügyi szövetkezet - az ARCO-t is beleértve - szorosan nyomon követte az ügy fejleményeit.
(63)
Belgium továbbra is kitartott azon álláspontja mellett, mely szerint a Bizottságnak az Ethias kapcsán alkalmazott megközelítést lenne indokolt követnie, és azt a következtetést kellene levonnia, hogy a szövetkezeti garanciaprogram nem volt szelektív. Belgium azt is érvként hozta fel, hogy a Paint Graphos-ügyben a Bíróság már elismerte a valódi szövetkezetek különleges helyzetét (50). Belgium mindenekelőtt a Paint Graphos-ügyben hozott ítélet 61. pontjára hivatkozott, amelyből egyértelműen kitűnik, hogy sajátos jellemzőire tekintettel az érintett szövetkezetek „főszabály szerint nem tekinthetők olyannak, mint amelyek a kereskedelmi társaságokkal összehasonlítható ténybeli és jogi helyzetben vannak”.
(64)
Belgium a válság kezdete óta az ARCO-ból kilépett részjegytulajdonosok számát is rendelkezésre bocsátotta. Az önkéntes felszámolási eljárást megelőző pénzügyi éveket tekintve az ARCO részjegytulajdonosai közül a 2007/2008-as pénzügyi évben 9 764-en, a 2008/2009-es pénzügyi évben 21 150-en, a 2010/2011-es pénzügyi évben pedig 23 762-en kérték tőkéjük visszatérítését.
(65)
Jóllehet Belgium elismerte, hogy az állami támogatásokra vonatkozó eljárások esetében a Bizottság nem köteles részletekbe menő piacmeghatározást végezni, az intézkedés torzító hatását illetően Belgium azzal érvelt, hogy a Bizottság elmulasztotta kellő részletességgel kifejteni, hogy a pénzügyi szövetkezetek részjegyei mely pénzügyi termékekkel versengenek. Belgium lényegében azt állította, hogy a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek számára ugyanolyan szintű védelmet kínáltak, mint bármely hasonló betéti/megtakarítási termék befektetője számára.
(66)
Belgium azt is kifejtette, hogy a szövetkezeti garanciaprogram és a betétbiztosítási rendszerekről szóló irányelv ugyanazon célokat szolgálják, mégpedig az egyéni betétesek betéteinek védelmét, a betétesek bizalmának fenntartását és a pénzügyi piacok stabilitásának fokozását. Belgium szerint néhány esetben más tagállamok betétbiztosítási rendszerei szintén nyújtanak biztosítékot a „klasszikus” betéti termékek körén kívüli termékekre, és ezt a tényt a Bizottság nem hagyhatja figyelmen kívül (51).
(67)
Belgium ahhoz is ragaszkodott, hogy még ha a Bizottság azt a következtetést is vonja le, hogy a szövetkezeti garanciaprogram állami támogatást foglalt magában, a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján a támogatást akkor is a belső piaccal összeegyeztethetőnek kell tekinteni. Meglátása szerint érdektelen, hogy az ARCO a bankokról szóló 2008. évi közlemény értelmében pénzügyi intézménynek minősül-e. A Bizottságnak ugyanis - Belgium szerint - azt az alapvető kérdést kell megválaszolnia, hogy a komoly gazdasági zavarok megelőzéséhez arányos és szükséges megoldásnak tekinthető-e a szövetkezeti garanciaprogram.
(68)
Belgium azt az álláspontot képviselte, hogy az intézkedés szükséges és hatásai a minimumra korlátozódnak, amellett, hogy tehermegosztási mechanizmusok is rendelkezésre állnak.
(69)
Belgium először is azzal érvelt, hogy a betétesek bizalmának megerősítéséhez megfelelő és szükséges a szövetkezeti garanciaprogram.
(70)
Belgium elismerte, hogy fennállt annak elméleti lehetősége, hogy az ilyen jellegű védelmi mechanizmusok közvetett módon a mérlegükben védett betétekkel rendelkező intézmények érdekeit is szolgálták azáltal, hogy hozzájárultak egy esetleges bankostrom kialakulásának elkerüléséhez. Ugyanakkor azt is kifejtette, hogy a betétbiztosítási rendszerek nélkülözhetetlenek a bankostromok, illetve a pénzügyi piacok zavarainak elkerüléséhez. Belgium fenntartotta, hogy a szövetkezeti garanciaprogram elengedhetetlen volt ahhoz, hogy a lakosságnak a belga pénzügyi rendszerbe vetett bizalma ne csökkenjen. Annak ténye, hogy a szövetkezeti részjegyek a megtakarítási termékek alapvető jellemzőivel rendelkeznek és a szövetkezetek által kezelt források több mint fele bankokba került befektetésre, megerősítette a betétek és a szövetkezeti részjegyek közötti hasonlóságot és kihangsúlyozta, hogy e részjegyek milyen jelentős szereppel bírnak a belga bankrendszer szempontjából. Amennyiben a pénzügyi szövetkezetek védintézkedés nélkül fizetésképtelenné válnak, az valamennyi pénzügyi intézményre és a belga gazdaságra is lavinaszerű hatást gyakorolt volna. Ha a pénzügyi szövetkezeti részjegyeket nem a klasszikus betéteket megilletővel azonos védelemben részesítik, akkor az ugyanolyan kockázatot rejtett volna magában, mint ha a betéteket nem védték volna. Ez valamennyi belga betéti termék tekintetében rendkívüli hatással lett volna a lakossági bizalomra és rendszerszintű kockázatot eredményezne. Érvelésének alátámasztására Belgium arra hivatkozott, hogy Belgium lakosságához viszonyítva jelentős azok száma (természetes személyek), akik pénzügyi szövetkezeti részesedéssel rendelkeznek (52).
(71)
Belgium emellett határozott tiltakozásának adott hangot az eljárás megindításáról szóló határozat bizottsági szóhasználata, különösen pedig a - (62) preambulumbekezdésben és a 35. lábjegyzetben szereplő - „tőkeinstrumentumok” és „kockázati tőke” kifejezés alkalmazása miatt.
(72)
A szövetkezeti garanciaprogram szükségességét alátámasztandó Belgium a Pénzügyi Stabilitási Tanács és a belga nemzeti bank elnökének az akkori pénzügyminiszterhez címzett, 2008. október 29-én (53), illetve 2008. október 7-én (54) kelt leveleit is benyújtotta a Bizottsághoz.
(73)
Az intézkedés összeegyeztethetőségéről tett észrevételeiben Belgium az Ethiassal kapcsolatban hozott bizottsági határozatra hivatkozik. Véleménye szerint a Bizottság az Ethias javára hozott intézkedéseket - nevezetesen a betétbiztosítási rendszer „21. üzletág” termékeire történt kiterjesztését - arra hivatkozva engedélyezte, hogy azok megfelelőek és szükségesek a belga gazdaság komoly zavarainak megelőzése szempontjából.
(74)
Másodsorban Belgium ismét kijelentette, hogy az intézkedés arányos. A pénzügyi szövetkezetek - többek között a különleges védelmi alaphoz történő hozzájárulásukkal - részt vesznek a teherviselésben. Belgium a garanciáért kapott ellenszolgáltatást ésszerűnek, és a védelmet élvező többi intézmény biztosítási rendszerekbe irányuló befizetéseivel azonos mértékűnek tartotta. Nem értett egyet azzal, hogy az intézkedés a szövetkezeti garanciaprogram önkéntes jellegéből adódóan aránytalan lenne.
(75)
Véleménye szerint amennyiben a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy az intézkedés állami támogatás, akkor azt is meg kell állapítania, hogy az összeegyeztethetőnek minősíthető felszámolási támogatás. Emlékeztetett arra, hogy a 2011. november 7-i királyi rendelet egyértelmű rendelkezéseket tartalmaz arra vonatkozóan, hogy valamely érintett szövetkezet felszámolása esetén a különleges védelmi alapból kizárólag a felszámolásról szóló jogerős végzés kiadását és az érintett társaságok közgyűlése általi jóváhagyását követően kerülhet sor kifizetésre.
(76)
Belgium emellett azon az állásponton volt, hogy mivel a természetes személyek nem vállalkozások, a Bizottság felfüggesztő rendelkezése nem terjedt ki az ARCO felszámolását követően a természetes személyek javára teljesített kifizetésekre.
(77)
A Bizottságnak a határidő lejártát követően küldött, 2014. március 18-án kelt levelében Belgium további észrevételeket nyújtott be.
(78)
Véleménye szerint a Bizottság nem tilthatja meg a részjegytulajdonos természetes személyeket megillető garanciák végrehajtását. A Bizottság nem kötelezheti Belgiumot a szövetkezeti garanciaprogram keretében történő kifizetések felfüggesztésére és ugyancsak nem fizettetheti vissza az említett program keretében részjegytulajdonos természetes személyek javára teljesített kifizetéseket.
(79)
Valójában a részjegytulajdonos természetes személyek nem minősülnek a Szerződés 107. cikke (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásnak, és a részjegytulajdonos természetes személyeket megillető garanciák kifizetése nem lenne hatással az ARCO-ra vagy annak valószínűségére, hogy a belga állam visszafizettesse a szóban forgó vállalkozásoknak juttatott támogatást.
4. AZ INTÉZKEDÉS ÉRTÉKELÉSE
4.1. Az intézkedés kedvezményezettje
(80)
Először is a Bizottság előzetesen hangsúlyozni szeretné, hogy az eljárást megindító határozat (18) preambulumbekezdésében megjegyezte, hogy a szövetkezeti garanciaprogram kedvezményezetti köre a pénzügyi szövetkezetekre terjedt ki. Az intézkedéshez kapcsolódó lépések időbeli sorrendjének, valamint az intézkedés sajátosságainak alapos elemzését követően azonban megállapítást nyert, hogy - miként az ebben a szakaszban kifejtésre kerül - az intézkedés egyetlen valódi kedvezményezettjének az ARCO számított.
(81)
A szóban forgó eset kapcsán a Bizottság megjegyzi, hogy jelentős különbség áll fenn az ARCO és a szövetkezeti garanciaprogrambeli részvételre potenciálisan jogosult, többi pénzügyi szövetkezet között.
(82)
A tények ismertetéséből (55) egyértelműen kirajzolódik, hogy a szövetkezeti garanciaprogramot már a kezdetektől fogva a Dexiába történt befektetései miatt nehéz helyzetbe került ARCO igényeihez igazították. A pénzügyi szövetkezetek közül végső soron egyedül az ARCO jelentkezett, hogy részt vehessen az intézkedésben.
(83)
A többi pénzügyi szövetkezetet illetően a Bizottság megjegyzi egyfelől, hogy a szövetkezeti garanciaprogram önkéntes program és a minisztertanács mérlegelési jogkörrel rendelkezett a pályázó pénzügyi szövetkezetek szövetkezeti garanciaprogramba történő felvételéről, illetve a felvételhez kapcsolódó feltételekről, másfelől pedig, hogy egyetlen másik pénzügyi szövetkezet sem pályázott, hogy csatlakozhasson a szövetkezeti garanciaprogramhoz, néhányuk pedig tevőlegesen távolmaradt a programtól. A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy egyetlen másik pénzügyi szövetkezet sem szembesült befektetései kapcsán olyan horderejű problémákkal, mint amilyenekkel az ARCO a Dexiát illetően.
(84)
A Bizottság ezért megállapítja, hogy a szövetkezeti garanciaprogram egyetlen valódi, gazdasági tevékenységet végző kedvezményezettje az ARCO.
4.2. Az intézkedés bejelentése és végrehajtása egyetlen beavatkozásnak minősül
(85)
A Bizottság megállapítja, hogy az intézkedést a kormány 2008. október 10-én hozta meg és jelentette be (56). Egyértelmű, hogy a belga kormány azzal egyidőben hozta meg az ARCO-t szövetkezeti garanciaprogram formájában előnyhöz juttató döntését, hogy 2008-ban kidolgozta a Dexiára vonatkozó intézkedést (57). Azt követően, hogy 2009. január 1-jén megjelent egy másik, további részleteket közlő sajtóközlemény, kezdetét vette a kormány által tett kötelezettségvállalás jogi átültetése.
(86)
A Bizottság megállapítja, hogy a 2008. október 10-i és a 2009. január 21-i sajtóközlemény szóhasználata - például az „eldöntött” (décidé), illetve „kötelezettség” (l'engagement) kifejezés használatával - kötelező érvényű és egyértelmű volt, ami jogos elvárást teremtett a közlemények teljesítésére vonatkozóan.
(87)
A sajtóközleményeket hivatalos csatornákon is továbbították: a 2008. október 10-i sajtóközleményt a pénzügyminiszter hivatala küldte ki, míg a 2009. január 10-i sajtóközlemény esetében annak továbbítására a miniszterelnök és a pénzügyminiszter nevében került sor. Az ismétlődő sajtóbeli megjelenés révén a közölni kívánt üzenet nagyobb súlyt kapott.
(88)
A Bizottság megjegyzi, hogy már a 2008. október 10-i sajtóközlemény időpontjában egyértelmű volt, hogy a szövetkezeti garanciaprogram a betétbiztosítási rendszer kiterjesztéseként kerülne kialakításra. A 2009. január 21-i sajtóközlemény további technikai részleteket tartalmazott. A 2009. január 21-i sajtóközleményt megjelenését követően az ARCO azonmód feltöltötte honlapjára. Ez utóbbi lépésre egyértelműen a részjegytulajdonos természetes személyek megnyugtatása érdekében került sor. A Bizottság emellett arra is felhívja a figyelmet, hogy az intézkedés az idők során változatlan maradt, mivel a 2008. október 10-i eredeti bejelentés és a királyi rendelet között eltelt időszakban tartalmát tekintve nem módosult.
(89)
A Bíróság a C-399/10. P. és C-401/10. P. sz. egyesített ügyekben 2013. március 19-én hozott ítéletében (58) megállapította, hogy egy intézkedés bejelentése, illetve tényleges végrehajtása egyetlen beavatkozásnak tekinthető, amennyiben azt a bejelentés és a végrehajtás időbeli sorrendisége és célja, valamint a vállalkozás ezen beavatkozás időpontjában fennálló helyzete indokolttá teszi. A szóban forgó intézkedés esete ehhez hasonlatos: Belgium - 2008. október 10-én - intézkedést hozott, illetve jelentett be, amelyet a későbbiekben ugyanazon célból és az eredetileg megcélzott kedvezményezett tekintetében végrehajtottak. A Bizottság ráadásul a bejelentést és a végrehajtást határozataiban mindezidáig egyetlen intézkedésként kezelte, míg az előny keletkezését a bejelentés időpontjához kötötte (59). Végül a jelenlegi belga pénzügyminiszter jelentette ki 2014 májusában, hogy a szóban forgó intézkedés egy 2008-ban tett kötelezettségvállalást testesít meg (60).
(90)
A (85)-(89) preambulumbekezdésben foglalt információk alapján a Bizottság megállapítja, hogy a szövetkezeti garanciaprogram bejelentése és végrehajtása egyetlen intézkedésként kezelendő.
4.3. A támogatás megléte
(91)
Miként azt a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése megállapítja, „[h]a a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”.
(92)
Belgium és az ARCO egyaránt azzal érveltek, hogy a Bizottságnak egy másik - nevezetesen az Ethiasról szóló - bizottsági határozat (61) alapján kell megvizsgálnia, hogy az ARCO állami támogatásban részesült-e. Az állami támogatás azonban a Szerződésben meghatározott objektív fogalom. Egy adott intézkedés abban az esetben minősül állami támogatásnak, ha megfelel az állami támogatásokra vonatkozó alábbi négy (kumulatív) feltételnek: i. az állam által vagy állami forrásból nyújtják; ii. a támogatás kedvezményezettjét szelektív előnyben részesíti; iii. (esetleg) torzítja a versenyt; valamint iv. érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(93)
A Bizottságnak kötelessége elvégezni e négy feltétel vizsgálatát (lásd a (94)-(110) preambulumbekezdést).
Állami források
(94)
A Bizottságnak fel kell mérnie, hogy a szövetkezeti garanciaprogram finanszírozása állami forrásokból történik-e, és e garanciaprogram az államnak tudható-e be.
(95)
Az állandó ítélkezési gyakorlat (62) alapján a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik minden olyan pénzügyi eszköz, amelyet az állami hatóságok ténylegesen felhasználhatnak vállalkozások támogatására - anélkül, hogy jelentősége lenne annak, hogy ezen eszközök állandó jelleggel az állami hatóságok vagyonába tartoznak-e, vagy sem -, feltéve, hogy e pénzügyi eszközök folyamatosan állami ellenőrzés alatt maradnak, és így a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok rendelkezésére állnak.
(96)
Állami támogatásról van szó mindenekelőtt abban az esetben, ha a források hazai jogszabályban előírt hozzájárulásokból származnak és azok kezelése, illetve elosztása e jogszabály szerint történik, még akkor is, ha azokat nem állami hatóságok kezelik. A szóban forgó támogatást nyújtó szervezet vagy vállalkozás jogállása az állami támogatásokra vonatkozó szabályok alkalmazása szempontjából nem bizonyul meghatározó tényezőnek.
(97)
A szövetkezeti garanciaprogram működését illetően a Bizottság megállapítja, hogy a részt vevő felek által fizetendő hozzájárulásról belga jogszabály rendelkezik, és ugyanez a belga jogszabály határozza meg a szóban forgó források felhasználását is. A különleges védelmi alap rendelkezésére álló források tehát még akkor is állami forrásoknak minősülnek, ha eredetileg magánforrásokból származtak.
(98)
Ráadásul amennyiben szükséges, akkor a letéti hivatal - vagyis egy állami szerv - előlegezi meg az egyébként a különleges védelmi alapból történő kifizetések finanszírozásához szükséges forrásokat. Mindenesetre a szövetkezeti garanciaprogram ezen eleme a tagállami költségvetést érintő terhek kellőképpen konkrét gazdasági kockázatát jelenti ahhoz, hogy meg lehessen állapítani, hogy a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami forrás alkalmazására került sor (63).
(99)
Azt illetően, hogy az intézkedés a belga államnak tudható-e be, egyértelműen megállapítható, hogy a szövetkezeti garanciaprogram esetében nem a 94/19/EK irányelv nemzeti jogba való átültetéséről van szó. Az irányelv mindössze arra kötelezi a tagállamokat, hogy a hitelintézetek betétei tekintetében betétbiztosítási rendszereket vezessenek be, míg az irányelv 2. cikke kifejezetten úgy rendelkezik, hogy valamennyi olyan fizetőeszközt ki kell zárni a biztosítási rendszerekből történő visszafizetésekből, amely a hitelintézeti szavatoló tőke meghatározása alá tartozik. Amennyiben a tagállam egyéb pénzügyi termékek biztosítását szolgáló, másfajta visszafizetési rendszerek létrehozásáról dönt, akkor e döntése nem az uniós jogból, hanem a tagállam saját kezdeményezéséből következik (64). A Bizottság emellett megjegyzi, hogy Belgium a befektetővédelmi rendszerre hivatkozik, de ez az összehasonlítás nem kapcsolódik a tárgyhoz, mivel a befektetővédelmi rendszerek nem befektetési kockázat fedezésére szolgálnak. Miként azt a Bizottság a (21) preambulumbekezdésben már kifejtette, a befektetővédelmi rendszerek pusztán azokban az esetekben alkalmazhatók, amikor a befektetési vállalat a befektetők vagyoni eszközeit - például csalás vagy a vállalkozás rendszerében jelentkező problémából kifolyólag - nem tudja visszajuttatni.
Szelektív előny
(100)
A Bizottság megállapítja, hogy a szövetkezeti garanciaprogram előnyt teremtett az ARCO számára. A Bíróság elfogadta, hogy a vállalkozások a tőkéhez való fokozott hozzáférés formájában előnyhöz juthatnak olyan körülmények között, amelyben egy tagállam által befektetők javára hozott intézkedés növeli ez utóbbiak hajlandóságát arra, hogy pénzüket meghatározott befektetésekben helyezzék el (65). Az intézkedés révén az ARCO csoport jogalanyai meg tudták tartani meglévő tőkéjüket, és a meglévő szövetkezeti részjegytulajdonosokat sikerült meggyőzni arról, hogy ne lépjenek ki a pénzügyi szövetkezetből (66), ami a Lehman Brothers csődjét azonnal követő időszak felfokozott piaci viszonyai közepette különösen jelentős előnynek minősült. Részjegytulajdonosai bizalmának megerősítése érdekében az ARCO 2009. január 21-én közzétette honlapján a belga kormány sajtóközleményét, ami egyértelműen azt mutatja, hogy az ARCO számára nagy előnyt jelentett az a tény, hogy meg tudta erősíteni a befektetők bizalmát. Ebben a tekintetben a Bizottság megjegyzi, hogy a 2008 nyarán kiadott ARCOPAR kibocsátási tájékoztató (67) utalt a pénzügyi szövetkezetből esetlegesen kilépő részjegytulajdonos természetes személyek által viselt kockázatra (68) (69).
(101)
Az intézkedés továbbá egyértelműen szelektív. Először is csak pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosaira vonatkozik, és versenytárs vállalkozások által kibocsátott befektetési termékek tulajdonosaira nem. A hagyományos kötvényeket, illetve pénzpiaci alapokat vagy tőkegarantált kölcsönös befektetési alapokat kínáló pénzügyi szereplők így nem tudtak hasonló garanciát nyújtani ügyfeleik számára. Belgium úgy érvel, hogy a pénzügyi szövetkezetekben tagsággal rendelkező természetes személyek részjegyei lényegében hasonlóak a betétekhez (70). A Belgium által hivatkozott több elem is azonban általánosságban a szövetkezetekre utal és nem a pénzügyi szövetkezetekre. A pénzügyi szövetkezetek részjegyeinek Belgium által szolgáltatott leírása ezenfelül nem tartalmaz hivatkozást olyan idevágó információkra, mint például az említett instrumentumokba való befektetés kockázata (71), amely a betétekre nem jellemző.
(102)
Az intézkedés szelektív jellege akkor is látható, amikor összehasonlítjuk a pénzügyi szövetkezetek számára fenntartott elbánást a többi elismert nem pénzügyi szövetkezetével. Belgium a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek számára nyújtott különleges elbánás melletti érvelés során a Paint Graphos ítéletre támaszkodott. A Paint Graphos egy olasz bíróság által benyújtott előzetes döntéshozatali kérelem alapján hozott előzetes döntés volt. A kérelmet annak tisztázása érdekében nyújtotta be az olasz bíróság, hogy a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősíthetők-e a termelő- és munkaszövetkezeteinek biztosított adókedvezmények. A Bíróság ítéletében megállapította, hogy az adókedvezményt az állami támogatásokra vonatkozó négy kumulatív kritérium alapján kell értékelni, továbbá részletes iránymutatást adott különösen annak értékelési módjára vonatkozóan, hogy az adókedvezmény szelektív előnyt jelent-e (72). A Bíróság úgy ítélte meg, hogy meg kell állapítani a következőket: i. az adókedvezmény indokolható-e az adórendszerben benne rejlő tulajdonságokkal (73); ii. megfelelő ellenőrző és felügyeleti eljárásokat hoztak-e létre (74); valamint iii. az adókedvezmény megfelel-e az arányosság elvének, és nem haladja-e meg a szükséges mértéket (75).
(103)
A Bizottság álláspontja szerint Belgium érvelése azért nem fogadható el, mert az intézkedés révén juttatott előny jellege minőségileg különbözik a Bíróság által a Paint Graphos-ügyben megvizsgálttól. A Belgium által kialakított intézkedés pozitív előnyt biztosít, nem pedig adókedvezményt vagy kötelezően fizetendő díj alóli mentességet. Következésképpen nem alkalmazható az intézkedésre a Bíróság által támogatott, három részből álló szokásos elemzés, amelyet annak vizsgálatakor alkalmaznak, hogy egy adókedvezmény vagy adómentesség szelektív-e.
(104)
Mindenesetre még akkor is, ha a Paint Graphos ítélet szerinti elemzés alkalmazható lenne az intézkedésre, ez utóbbi sajátos jellemzői olyanok, hogy az intézkedés szelektív jellege továbbra is fennállna.
(105)
Először is a Bizottság megjegyzi, hogy a Paint Graphos-ügy valamennyi termelő- és munkaszövetkezetre utal, nem pedig egy viszonylag kis alágazatra, mint amilyen a pénzügyi szövetkezeteké. Amennyiben - ahogy Belgium állítja - a „valódi” szövetkezetek számára különleges elbánást indokolt fenntartani, akkor ezt az elbánást valamennyi elismert szövetkezetre alkalmazni kellene. A puszta tény, hogy az intézkedés kizárólag a pénzügyi szövetkezetekre vonatkozik, már önmagában elegendő az intézkedés szelektív jellegének megállapítására.
(106)
Másodszor a Bizottság megjegyzi, hogy Belgium álláspontja szerint úgy tűnt, hogy a pénzügyi szövetkezetek 2008. október 10-től kezdve további előnyöket érdemeltek. A Bizottság megjegyzi, hogy az említett időpontot megelőzően az elismert szövetkezetek különleges helyzetükből adódóan forrásadó alóli mentesség formájában nyújtott kedvező elbánásban részesültek (76). E határozat keretében a Bizottság nem foglal állást az adókedvezmény arányosságával kapcsolatban, de úgy véli, hogy semmi nem indokolta a kiegészítő kompenzáció, illetve védelem 2008. október 10-i hirtelen bevezetését a pénzügyi szövetkezeti formával rendelkező vállalkozások javára.
(107)
Végezetül a Bizottság - még ha a Belgium által javasoltak szerint el is végezte volna a Paint Graphos ítéleten alapuló elemzést - úgy véli, hogy semmi sem indokolja a korlátolt felelősségű társaságokból álló ARCO-ban részjegytulajdonos természetes személyek javára nyújtott 100 %-os garanciát (a Paint Graphos ítéleten alapuló elemzés i. pontja). Tekintettel az ilyen vállalkozásoknak a társasági jogra vonatkozó általános belga szabályok által meghatározottak szerinti jellegére, az ARCO-ban részjegytulajdonos természetes személyeknek tisztában kellett volna lenniük azzal, hogy felszámolás esetén a teljes tőkéjüket elveszíthetik (77). Ezen túlmenően a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek által jegyzett összes tőke 100 %-ának védelme nem arányos intézkedés (a Paint Graphos ítéleten alapuló elemzés iii. pontja), mivel az említett részjegytulajdonosok mindenfajta kockázattal szemben védelemben részesülnének, ami jogosulatlan előnyt teremtene azon vállalkozások javára, amelyeknek részjegytulajdonosai (78).
A verseny torzulása és a tagállamok közötti versenyre gyakorolt hatás
(108)
A szövetkezeti garanciaprogram olyan előnyt biztosít a pénzügyi szövetkezetek számára, amelyben sem más, lakossági befektetési termékeket kínáló szereplők, sem egyéb elismert nem pénzügyi szövetkezetek nem részesülnek. Az intézkedésnek köszönhetően az ARCO hosszabb ideig meg tudta őrizni piaci részesedését. Az ARCO nem szenvedett el tőkekiáramlást, illetve csak később és alacsonyabb szinten, mint ahogyan az az intézkedés hiányában történt volna. Ennek eredményeképpen a többi szereplő, amelynek saját érdemei alapján kellett helytállni a versenyben és nem támaszkodhatott a szövetkezeti garanciaprogramra, nem tudott hozzájutni olyan tőkéhez, amely egyébként rendelkezésre állt volna befektetési célokra. A szövetkezeti garanciaprogram ezért torzítja a versenyt (79).
(109)
Amikor egy tagállam támogatást nyújt egy vállalkozásnak, annak eredményeképpen a belső tevékenység oly módon tartható fenn, illetve fokozható, hogy a többi tagállamban alapított vállalkozások számára a piacra való (további) bejutási lehetőségek csökkennek (80). Mivel a belga piacon sok befektetési terméket kínáló nemzetközi szolgáltató tevékenykedik, az intézkedés kétségtelenül érinti az uniós szintű kereskedelmet.
Következtetés
(110)
A Bizottság a (91)-(109) preambulumbekezdésben lévő elemzés alapján arra a következtetésre jutott, hogy a szövetkezeti garanciaprogram állami támogatást foglal magában, szelektív előnyt jelent az ARCO számára, torzítja a versenyt és érinti az Unión belüli kereskedelmet, tehát megfelel minden állami támogatási kritériumnak. Az említett elemek mindegyike fennállt legkésőbb a királyi rendelet 2011. október 10-i elfogadásakor, az intézkedés révén teremtett előny azonban már onnantól kezdve létezett, hogy a belga hatóságok 2008. október 10-én bejelentették az intézkedés létrehozását. A támogatás összeegyeztethetőségének vizsgálatához és szükség esetén a kedvezményezettekkel való visszafizettetéshez az előny teljes összegét kell figyelembe venni.
4.4. A támogatás összeegyeztethetősége
(111)
Annak megállapítását követően, hogy a szövetkezeti garanciaprogram a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatás volt, a Bizottságnak meg kell állapítania, hogy az említett támogatás a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető-e.
(112)
A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által nyújtott támogatás, ezért - hacsak a Szerződés másként nem rendelkezik - tilos. A Szerződés 107. cikkének (2) és (3) bekezdése ezt követően meghatározza az összeegyeztethető támogatás két kategóriáját.
(113)
Először is a Szerződés 107. cikkének (2) bekezdése felsorolja az állami támogatás azon kategóriáit, amelyek automatikusan mentesülnek a tilalom alól, a szövetkezeti garanciaprogram azonban egyik kategóriába sem tartozik bele.
(114)
Másodszor a Szerződés 107. cikkének (3) bekezdése több olyan támogatási kategóriát sorol fel, amely a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető. Elvileg a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) vagy c) pontja lenne alkalmazható.
(115)
A Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontjára tekintettel a Bizottság iránymutatásban fejtette ki, hogyan fogja alkalmazni az említett rendelkezésben foglalt mentességet a támogatás bizonyos típusaira. A Bizottság mindazonáltal megjegyzi, hogy az intézkedés nem felel meg az említett iránymutatásokban szabályozott támogatástípusok egyikének sem. Továbbá sem Belgium, sem az ARCO nem adta semmi jelét közös érdekű célkitűzésnek az említett rendelkezés alkalmazása céljából. A Bizottságnak ezért a támogatás lehetséges összeegyeztethetőségét kizárólag a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján kell megvizsgálnia.
(116)
A Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontjára tekintettel a Bizottság megjegyzi: Belgium úgy érvel, hogy amennyiben a Bizottság megállapítja, hogy a szövetkezeti garanciaprogram állami támogatást foglal magában, úgy az intézkedést a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján kell értékelni. Az említett rendelkezés lehetővé teszi, hogy a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítsák, amennyiben a támogatás egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetéséhez szükséges.
(117)
A Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében azonban azt korlátozóan kell értelmezni, hogy mi értendő az egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar alatt. A szóban forgó zavarnak az érintett tagállam gazdaságának egészét kell érintenie és nem csupán valamely régiójának vagy területe egy részének gazdaságát (81).
(118)
Amikor a pénzügyi válság 2008 őszén elérte első csúcspontját, a Bizottság a bankokról szóló 2008. évi közleményben úgy határozott, hogy a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja a pénzintézetek problémáinak kezelése érdekében hozott állami támogatási intézkedések értékelésére is alkalmazható lesz (82).
(119)
A pénzügyi szektoron kívül a Bizottság a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján a finanszírozási lehetőségek elérésének támogatására irányuló állami támogatási intézkedésekhez a jelenlegi pénzügyi és gazdasági válságban alkalmazott ideiglenes uniós keretrendszert is kidolgozta (a továbbiakban: az ideiglenes keretrendszer) (83). Az említett keretrendszer azonban nem alkalmazandó az intézkedésre, ugyanis a reálgazdaságra irányul, lehetővé téve a tagállamok számára, hogy megfelelő intézkedéseket hozzanak a befektetni hajlandó vállalkozások finanszírozáshoz való hozzájutásának javítása érdekében a pénzügyi válság alatt, amikor is a bankok általi finanszírozás szűkösebbé vált. Az ARCO problémája nem a banki finanszírozás hiányához kapcsolódik, hanem olyan eszközökhöz (azaz a Dexia részvényeihez), amelyeknek értékét lefelé kellett kiigazítani. Ezenfelül a szövetkezeti garanciaprogram 0 - amely egy kötelezettség 100 %-át garantálja - a 4.3. szakaszban az említett keretben kifejtett támogatási kategóriák egyikébe sem tartozik.
(120)
Mivel a pénzügyi szövetkezetek a bankokról szóló 2008. évi közlemény alkalmazásában nem pénzintézetek (84), a támogatást közvetlenül a Szerződés alapján kell értékelni. Ahhoz, hogy az intézkedés megfeleljen a Szerződés 107. cikkének (3) bekezdése szerinti általános összeegyeztethetőségi kritériumoknak, az alábbi feltételeket kell teljesítenie (85):
a) Megfelelőség : az intézkedésnek megfelelően célzottnak kell lennie ahhoz, hogy eredményesen meg lehessen szüntetni a gazdaságban bekövetkezett komoly zavart. Nem ez a helyzet, amennyiben az intézkedés nem minősül megfelelő eszköznek a zavar megszüntetésére.
b) Szükségesség : A támogatási intézkedés - összegében és formájában - szükséges a célkitűzés megvalósításához. Az intézkedés összegének ezért a legalacsonyabbnak kell lennie a célkitűzés megvalósításához és a legmegfelelőbb formát kell öltenie a zavar megszüntetéséhez.
c) Arányosság : Az intézkedés pozitív hatásainak kellően ki kell egyensúlyozniuk a verseny torzulásait ahhoz, hogy a torzulások az intézkedés célkitűzéseinek megvalósításához szükséges minimumra korlátozódjanak.
(121)
Az intézkedés megfelelőségét illetően a Bizottság megjegyzi, hogy a pénzügyi szövetkezetek által a tágabb értelemben vett gazdaságra gyakorolt hatás alapvetően különbözik a hagyományos bankok által gyakorolt hatástól, mivel a bankok ki vannak téve a bankostromnak. Amennyiben az összes bankbetéttulajdonos egyszerre döntene úgy, hogy kiveszi pénzét a bankból, a banknak valamennyi illikvid eszközét rövid idő alatt értékesítenie kellene (vagyis kényszerkiárusítás venné kezdetét), ami súlyos következményekkel járna a reálgazdaságnak nyújtott kölcsönökre nézve, valamint az eszközárak egyre nagyobb ütemű csökkenését eredményezhetné. A pénzügyi szövetkezetek azonban nem nyújtanak kölcsönt a reálgazdaság számára. Továbbá jogszabályban meghatározott joggal rendelkeznek a tagok kilépésének korlátozása érdekében (86), hogy elvben el lehessen kerülni az eszközök rendkívüli értékesítését. Ez utóbbi elem a rendszerre gyakorolt hatások tekintetében fontos különbséget jelez a betétek és a szövetkezeti részjegyek között.
(122)
Az is világos, hogy a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai jogi szempontból egy korlátolt felelősségű társaság részvényeseinek számítanak. E státusból adódóan a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek jogilag ki vannak téve annak a lehetőségnek, hogy elveszítik befektetésük egy részét vagy egészét. A Bizottság e tekintetben azt is megjegyzi, hogy a BNB elnöke nem erősítette meg, hogy a pénzügyi szövetkezetek részjegyei hasonlóak egy hitelintézetnél elhelyezett takarékbetétekhez (87).
(123)
A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a pénzügyi szövetkezetek felszámolása vagy csődje esetén a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek vízesésstruktúrában (88) betöltött helye merőben eltér a hitelintézetben lévő takarékbetétek tulajdonosainak helyzetétől. A hitelintézetek olyan szabályozott jogalanyok, amelyekre vonatkozóan a szabályozó hatóság biztosítja, hogy egy bizonyos összegű tőke rendelkezésre álljon. Felszámolás vagy csőd esetén ez a tőke tompítja elsőként a csapásokat. A pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai azonban nem élveznek ilyen védelmet: a felszámolásnak vagy csődnek elsőként ők látják kárát.
(124)
A (121)-(123) preambulumbekezdésben kifejtettek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a szövetkezeti garanciaprogram csupán a pénzügyi szövetkezeteket és részjegytulajdonos természetes személyeiket védi korábbi befektetéseik következményeivel szemben. Ez azonban nem megfelelő intézkedés a belga gazdaság komoly zavarának megszüntetésére.
(125)
Az intézkedés szükségességét illetően a Bizottság emlékeztet arra, hogy Belgium már amúgy is jelentős intézkedéseket hozott a belga gazdaság zavarainak megelőzése érdekében. Belgium már bevezetett más intézkedéseket a belga pénzügyi rendszer és különösen a bankok és más olyan pénzintézetek stabilizálására, amelyekbe a pénzügyi szövetkezetek befektettek. A belgiumi betétbiztosítási rendszer 100 000 EUR összegig nyújtott védelmet a betétekre, továbbá Belgium feltőkésítés, likviditási intézkedések, értékvesztett eszközökre vonatkozó intézkedések és ad hoc intézkedések formájában segítette a Fortist, a KBC-t, a Dexiát és az Ethiast. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy nem volt szükség egyes részjegytulajdonos természetes személyeket megvédeni a pénzügyi szövetkezetek esetében, amelyek végső soron korlátolt felelősségű társaságok.
(126)
Ami a BNB elnökének levelét illeti, amelyre Belgium utalt, a Bizottság megjegyzi, hogy a levél 2011. októberi keltezésű, tehát jóval az intézkedések 2008. október 10-i bejelentése után született. A levél továbbá nem utal arra, hogy az intézkedésre a belga gazdaság komoly zavarának elkerülése érdekében van szükség, csupán annyit mond, hogy az intézkedés lehetővé tenné (89) a (rendszerszintű) válság kedvezőtlen hatásainak korlátozását. A Pénzügyi Stabilitási Tanács levelét illetően a Bizottság megjegyzi, hogy az csupán a betétbiztosítási rendszer fedezeti szintjének megemelésével és a „21. üzletág” életbiztosítási termékekre vonatkozó biztosítási garanciaprogram bevezetésével foglalkozik.
(127)
Az intézkedés arányosságát illetően a Bizottság megjegyzi, hogy az intézkedés kialakításának módja nem nyújt elegendő védelmet a kedvezőtlen kiválasztással szemben (90). A szövetkezeti garanciaprogram önkéntes jellege az életképességi vizsgálat hiányával együtt arra teremt ösztönzőt, hogy csak akkor lépjenek be, amikor bizonyossá válik a garancia végrehajtása. Ilyen forgatókönyv esetén a kedvezményezett igénybe tudja venni a garanciát, miközben a felszámolás előtti utolsó pillanatokig nagymértékben elkerüli a garanciadíjak megfizetését.
(128)
A Bizottság úgy véli továbbá, hogy a szövetkezeti garanciaprogram a piac rendes működésének indokolatlan torzulását okozza. Az intézkedés révén az ARCO meg tudta őrizni piaci helyzetét a lakossági pénzügyi termékek piacán, és ennek eredményeképpen kedvezőtlen hatások érik vagy érhették azon versenytársak piaci részesedését és jövedelmezőségét, amelyek nem támaszkodhattak a szövetkezeti garanciaprogramra.
(129)
Következésképpen az intézkedés nem tekinthető a belső piaccal összeegyeztethetőnek, mivel a Szerződés 107. cikke (3) bekezdése b) pontjának alkalmazásában nem megfelelő, nem szükséges és nem arányos, valamint nem tartozik az állami támogatások összeegyeztethetőségét szabályozó egyetlen más rendelkezés hatálya alá sem.
4.5. A támogatás kiszámítása
(130)
Az ARCO által visszafizetendő előny kiszámítása tekintetében a Bizottság az alábbi paramétereket és tényeket veszi figyelembe (91):
-
az ARCO létesítő okirata alapján a tőkekiáramlás maximális összege, amely legfeljebb a teljes tőke 10 %-a vagy legfeljebb a részjegytulajdonosok alapjának 10 %-a (92),
-
az a tény, hogy a szövetkezeti garanciaprogram kizárólag a részjegytulajdonos természetes személyekre vonatkozik,
-
a szövetkezeti garanciaprogram sajátos kialakítása, amely egyrészt önkéntes jellegű volt, vagyis meghagyta a pénzügyi szövetkezetek döntési szabadságát a részvételre vonatkozóan, másrészt pedig még olyan pénzügyi szövetkezetek számára is lehetővé tette a programra való jelentkezést, amelyek csőd vagy felszámolás szempontjából magas kockázatúak voltak (ahogy az meg is történt, amikor 2011. december 8-án, röviddel a programba való belépésüket követően az ARCOFIN, az ARCOPAR és az ARCOPLUS közgyűlésén jóváhagyták az ügyvezető igazgatóságaiknak az önkéntes felszámolás megindítására irányuló javaslatait),
-
az a tény, hogy az önkéntes felszámolás megindítását jóval megelőzően az ARCO már kritikus pénzügyi helyzetben volt, mivel - a (38), a (44) és a (82) preambulumbekezdésben leírtak szerint - nagy összegű befektetéseket eszközölt a Dexia részvényeiben, egy olyan bankéban, amelyet 2008 őszén a belga, a francia és a luxemburgi államnak kellett megmentenie a csődtől, aminek az lett a következménye, hogy a Dexia-részvények értékének minden jelentős esése hátrányosan érintette az ARCO pénzügyi helyzetét, különösen azért, mert az ARCO a Dexia megmentésében való részvételét adóssága egy részének visszavételével finanszírozta,
-
valamint az a tény, hogy az ARCO 2011-ben kifizette a belépési díjat („belépési jogot”) és a garancia éves díját.
(131)
Az ARCO-nak juttatott előny a tőkekiáramlás elleni védelem volt. A tőkekiáramlást az ARCO máskülönben csak úgy tudta volna megállítani, hogy alkalmazza létesítő okiratának rendelkezéseit, amint a tőkekiáramlás mértéke elérte volna tőkéjének 10 %-át (93) vagy részjegytulajdonosi alapjának 10 %-át. Ilyen mértékű kilépések vagy kiáramlás valószínűleg bekövetkezett volna, amint az ARCO vagy objektíven túlzott eladósodottsági helyzetbe, illetve csődeljárás vagy felszámolási eljárás alá került volna, vagy - szubjektívebben, a bankostrom más eseteihez (94) hasonlóan - amint a részjegytulajdonosok úgy érezték volna, hogy befektetési szempontból az ARCO többé nem biztonságos, például a Dexia pénzügyi helyzetének és piaci értékének való súlyos kitettsége miatt.
(132)
A Bizottság óvatos (95) megközelítést alkalmaz az ARCO-nak juttatott előny kiszámítása során, és több időszak helyett csak egyetlen éves időszak potenciális kiáramlását veszi figyelembe. Ennek alapján eljárva a számítás a szövetkezeti garanciaprogram minimális hatását tükrözi, jóllehet a valóságban a garancia segíthetett annak megelőzésében, hogy az ARCO-nak többször is kezelnie kelljen a maximális tőkekiáramlást vagy tagkilépést. Az ARCO létesítő okirata lehetővé tette, hogy blokkolják a tőkekiáramlást, amennyiben az meghaladja a tőke 10 %-át vagy amennyiben a részjegytulajdonosok több mint 10 %-a lépett ki. A támogatási összeg kiszámításához a Bizottság feltételezi, hogy az ARCO a leghatékonyabb opciót választotta volna, vagyis azt, amely révén magasabb szintű tőkét tudtak volna megőrizni. A részjegytulajdonosok kilépéséhez kapcsolódó opciót illetően a Bizottság arra hivatkozik, hogy a részjegytulajdonos természetes személyek száma akkor volt a legalacsonyabb, amikor az előny keletkezett (2008. október 10-től kezdődően), amely egy újabb óvatos feltételezés, és ezeknek a részjegytulajdonosoknak tulajdonítja az említett év átlagos tőkerészesedését. A tőkekiáramláshoz kapcsolódó opció tekintetében a Bizottság arra az évre is hivatkozik, amikor a legalacsonyabb volt a tőke.
(133)
A Bizottság azt is figyelembe veszi, hogy az intézkedés révén biztosított előnyt részben csökkentette az a tény, hogy az ARCO-nak - amely három jogi személyből: az ARCOPAR-ból, az ARCOFIN-ből és az ARCOPLUS-ból áll - egyszeri belépési díjat és egy évre vonatkozó garanciadíjat kellett fizetnie, jóllehet e befizetésekre csak 2011 őszén került sor, pont azt megelőzően, hogy az ARCO kezdeményezte volna az önkéntes felszámolást.
(134)
Az intézkedés révén biztosított előny így tehát a következő két számítás alapján kapott összegek közül az alacsonyabb: a) a 2008. október 10-től2011. december 8-ig tartó időszak alatt a legalacsonyabb tőkéjű év tőkéjének 10 %-a, csökkentve a már kifizetett díjak teljes összegével; és b) a 2008. október 10-től2011. december 8-ig tartó időszak alatt a részjegytulajdonosok legalacsonyabb számának 10 %-a, megszorozva ugyanazon év részjegytulajdonosonkénti átlagos tőkerészesedésével, majd csökkentve a már kifizetett díjak teljes összegével.
(135)
Abszolút értelemben idővel egyre emelkedik annak valószínűsége, hogy a befektetők kivonják a tőkét, ami megnehezíti a kapott előny után fizetendő kamat kiszámítását. Annak érdekében, hogy az ARCO-nak juttatott előnyt teljes egészében ki lehessen szűrni, ugyanakkor a tagállam rendelkezésére álljon a visszafizetendő kamat kiszámítására alkalmazható módszer (96), a Bizottság úgy véli, hogy az előny egésze teljes mértékben legalább 2011. december 8-tól volt elérhető, továbbá azt kéri, hogy a visszafizetendő összegekre 2011. december 8-tól a tényleges visszafizetésükig tartó időszakra számítsanak fel kamatot.
(136)
Annak érdekében, hogy ellenőrizni tudja a támogatás kiszámítását, a Bizottság felkéri Belgiumot, hogy nyújtsa be a Bizottsághoz az ARCOPAR, az ARCOFIN és az ARCOPLUS részjegytulajdonosainak a 2008. október 10-től2011. december 8-ig tartó időszakban az egyes évek végén nyilvántartott számának listáját.
(137)
Az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételek benyújtására rendelkezésre álló határidőt követően több mint másfél évvel benyújtott kiegészítő észrevételeiken felül a belga hatóságok az ügy lényegét tekintve semmilyen új információt nem szolgáltattak. Azt állítják, hogy a Bizottság nem tilthatja meg részjegytulajdonos természetes személyek számára nyújtott garanciák végrehajtását, nem kérheti az államtól, hogy függessze fel a szövetkezeti garanciaprogram szerinti kifizetéseket, továbbá nem fizettetheti vissza az említett program keretében részjegytulajdonos természetes személyek javára teljesített kifizetéseket.
(138)
Észrevételeik alátámasztására a belga hatóságok emlékeztetnek arra, hogy a részjegytulajdonos természetes személyek nem minősülnek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásnak, és úgy vélik, hogy a részjegytulajdonos természetes személyek javára végrehajtott garancia semmilyen hatással nem volt az ARCO-ra vagy annak valószínűségére, hogy Belgium visszafizetteti a támogatást.
(139)
Válaszában a Bizottság jelezte, hogy az e határozat értelmében visszafizetendő összegek valóban az ARCO javára nyújtott támogatások voltak.
(140)
A Bizottság hangsúlyozza, hogy a Szerződés 108. cikke (2) bekezdésének alkalmazásában annak megállapítása, hogy az állam által nyújtott támogatás a belső piaccal összeegyeztethetetlen, elegendő annak megindokolására, hogy a tagállam köteles megszüntetni a támogatást (97). A belga hatóságok ezért nem állíthatták, hogy egy összeegyeztethetetlen támogatásnak minősített garancia kifizetésére vonatkozó tilalom az uniós joggal ellentétes volt.
(141)
A hatóságok ezért kötelesek voltak teljesíteni az eljárás megindításáról szóló határozatban foglalt, a szóban forgó intézkedés felfüggesztésére irányuló felszólítást, és kötelesek voltak a kifizetések teljesítésének leállítására.
(142)
Következésképpen ugyancsak indokolt, hogy Belgium továbbra is tartózkodjon a támogatási intézkedés keretében való bármilyen kifizetés teljesítésétől,
Következtetés
(143)
A Bizottság megállapítja, hogy a szövetkezeti garanciaprogram az ARCOPAR, az ARCOFIN és az ARCOPLUS javára nyújtott állami támogatásnak minősül, amelyet Belgium az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen hajtott végre. Belgiumnak ezért vissza kell vonnia a szövetkezeti garanciaprogram alapját képező jogszabályt (különösen a 2009. április 14-i törvényt és a 2011. október 10-i királyi rendeletet), valamint vissza kell fizettetnie az előnyt az ARCOPAR-ral, az ARCOFIN-nel és az ARCOPLUS-szal,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Belgium által az ARCO és különösen az ARCOPAR, az ARCOFIN és az ARCOPLUS pénzügyi szövetkezetek javára az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen elfogadott garanciaprogram a belső piaccal összeegyeztethetetlen.
2. cikk
(1) Belgium visszafizetteti a kedvezményezettekkel az 1. cikkben említett összeegyeztethetetlen támogatást, amelynek összege az alábbiak közül az alacsonyabbik:
a)
a 2008. október 10-től2011. december 8-ig tartó időszak alatt a legalacsonyabb tőkéjű év tőkéjének 10 %-a, csökkentve a már kifizetett díjak teljes összegével; vagy
b)
a 2008. október 10-től2011. december 8-ig tartó időszak alatt a részjegytulajdonosok legalacsonyabb számának 10 %-a, megszorozva ugyanazon év részjegytulajdonosonkénti átlagos tőkerészesedésével, majd csökkentve a már kifizetett díjak teljes összegével.
(2) A visszafizettetendő összegekre 2011. december 8-tól a tényleges visszafizetésükig tartó időszakra kamatot kell felszámítani.
(3) A kamatot az EK-Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2004. Április 21-i 794/2004/EK bizottsági rendelet (98) V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
(4) Belgium az e határozatról szóló értesítés napjától kezdődő hatállyal továbbra is tartózkodik az 1. cikkben említett program keretében való bármilyen kifizetés teljesítésétől.
3. cikk
(1) Belgium megszünteti az 1. cikkben említett támogatási intézkedést, mivel az a belső piaccal összeegyeztethetetlen.
(2) Az 1. cikkben említett támogatást azonnal és ténylegesen vissza kell fizettetni.
(3) Belgium biztosítja, hogy e határozatnak a határozatról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül eleget tesz.
4. cikk
(1) Belgium az e határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül benyújtja a Bizottságnak az alábbi információkat:
a)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes leírása;
b)
az azt bizonyító dokumentumok, hogy a kedvezményezetteket felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Belgium az 1. cikkben említett támogatás teljes visszafizettetéséig folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében hozott nemzeti intézkedésekről. A Bizottság egyszerű kérésére haladéktalanul benyújtja az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekre vonatkozó információkat. Belgium továbbá részletes adatokat szolgáltat a kedvezményezettek által már visszafizetett támogatási összegekről és kamatokról.
5. cikk
Ennek a határozatnak a Belga Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2014. július 3-án.