KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. februar 2014
om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) - Polen - Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen
(meddelt under nummer C(2014) 759)
(Kun den polske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/883/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. PROCEDURE
(1)
Ved brev af 7. september 2012 anmeldte Polen af hensyn til retssikkerheden sine planer om at finansiere ombygningen af en militær flyveplads i nærheden af Gdynia i det nordlige Polen til en civil lufthavn til Kommissionen. Foranstaltningen blev registreret som en statsstøttesag under nummer SA.35388.
(2)
Ved breve af 7. november 2012 og 6. februar 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning. Den 7. december 2012 og den 15. marts 2013 fremsendte Polen yderligere oplysninger. Der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og Polen den 17. april 2013. Ved dette møde bekræftede Polen, at den anmeldte finansiering allerede var uigenkaldeligt tildelt.
(3)
Ved brev af 15. maj 2013 meddelte Kommissionen Polen, at den overførte sagen til registret over ikke-anmeldte sager (NN-sag), fordi størstedelen af den finansiering, der var blevet anmeldt til Kommissionen, allerede var uigenkaldeligt tildelt. Ved brev af 16. maj 2013 fremsendte Polen yderligere oplysninger.
(4)
Ved brev af 10. juli 2013 underrettede Kommissionen Polen om sin beslutning om at iværksætte proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) (2) (herefter benævnt »indledningsafgørelsen«) vedrørende finansieringen til Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (herefter benævnt »Gdynia-Kosakowo Airport Ltd«) fra Gdynia kommune (herefter benævnt »Gdynia«) og Kosakowo kommune (herefter benævnt »Kosakowo«). Polen fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen den 6. august 2013.
(5)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at indsende deres bemærkninger til den pågældende foranstaltning senest en måned efter offentliggørelsesdatoen.
(6)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter. Polen blev underrettet om dette ved brev af 9. oktober 2013.
(7)
Ved brev af 30. oktober 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Polen indsendte yderligere oplysninger i breve af 4. november 2013 og 15. november 2013. Der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og Polen den 26. november 2013. Polen indsendte yderligere oplysninger i breve af 3. december 2013 og 2. januar 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG ÅRSAGERNE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN
2.1. BAGGRUND FOR UNDERSØGELSEN
(8)
Sagen drejer sig om finansiering af en ny civil lufthavn i Pommern (voivodskabet Pomorskie) på grænsen mellem byen Gdynia og Kosakowo kommune, 25 kilometer fra Gdansk lufthavn (4). Den nye lufthavn ejes og vil blive drevet af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (herefter også benævnt »lufthavnsselskabet« eller »Gdynia lufthavn«). Lufthavnsselskabet ejes 100 % af Gdynia og Kosakowo kommuner.
(9)
Formålet med investeringsprojektet er at etablere endnu en lufthavn i Pommern baseret på infrastrukturen på en militær flyveplads, der ligger i Kosakowo (5). Den nye lufthavn skal især håndtere trafik bestående af almenflyvning (f.eks. privatfly, svævefly/lette sportsfly), lavprisselskaber og charterflyvninger. På tidspunktet for anmeldelsen forventedes lufthavnen at blive taget i brug i begyndelsen af 2014. I en rapport fra PricewaterhouseCoopers (herefter benævnt »PWC«) fra 2012 fremsatte man følgende prognoser for passagertrafikken i de første driftsår: omkring […] i 2014, […] i 2017, […] i 2020 og omkring […] i 2028.
(10)
Projektet stammer tilbage fra april 2005, hvor forskellige regionale myndigheder, forsvarsministeriet og repræsentanter for Gdansk lufthavn (6) underskrev en hensigtserklæring om at etablere en ny lufthavn i Pommern baseret på infrastrukturen på den militære flyveplads i Kosakowo. I juli 2007 dannede de lokale myndigheder i Gdynia og Kosakowo et selskab ved navn Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. I December 2009 fik Gdynia og Kosakowo transportministeriet til at acceptere, at Gdynia-Kosakowo Airport Ltd fremover skulle have ansvaret for den nye lufthavn. På dette grundlag overførte den polske regering i henhold til en aftale af 9. september 2010 det 254 hektar store område med den militære flyveplads til Kosakowo for en periode på 30 år. Herefter udlejede Kosakowo jorden til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i samme periode.
Investeringsprojektet
(11)
Eftersom den eksisterende Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) flyveplads oprindeligt udelukkende var blevet anvendt til militære formål, skal forvalteren af den nye lufthavn kunne benytte den eksisterende infrastruktur (såsom en start- og landingsbane på 2 500 meter, rulleveje, en forplads, navigationsudstyr osv.). De samlede udgifter til investeringen i ombygningsprojektet anslås til 164,9 mio. PLN (41,2 mio. EUR (7)) i nominelle termer og 148,4 PLN (37,1 mio. EUR) i reale termer. Nedenstående tabel giver et overblik over den gradvise udvikling af lufthavnen, som er opdelt i fire faser. Efter Polens mening omfatter de samlede udgifter til investeringen også investeringer vedrørende udførelsen af opgaver, der hører under offentlige politikker (8), som udgør omkring […] mio. PLN ([…] mio. EUR) i alt (for alle fire faser).
Tabel 1
Samlede nominelle omkostninger til investering i Gdynia-Kosakowo-lufthavnen i 2007-2030
Investeringsprojektet
Omk. i mio. PLN
Omk. i mio. EUR
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Forberedende arbejder (f.eks. rydning af grunden, nedrivning af gamle bygninger og træer) og feasibilityundersøgelser, planlægning
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (skal være klar i juni 2013 og indledningsvist anvendes til almenflyvning)
-
Bygning til lufthavnsadministrationen og brandkorpset
-
Renovering af forpladsen
-
Energiinfrastruktur, navigationslys og hegn omkring lufthavnen
-
Lufthavnsvedligeholdelse og sikkerhedsudstyr
-
Tilpasning af navigationsudstyr
-
Tilkørselsveje, tankstation and parkeringsplads
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Nødvendige investeringer for at kunne betjene større fly (f.eks. Boeing 737 eller Airbus A320), herunder udvidelse af rulleveje, forplads og lufthavnsudstyr
-
Andre investeringer i passagertjenesteydelser (f.eks. udvidelse af parkeringsplads)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Udvidelse af terminalen
-
Udvidelse af lufthavnsadministrationensbygningen og brandkorpsbygningen
-
Udvidelse af forplads, rullevej og parkeringsplads
Investeringsomkostninger i alt
164,90
41,02
Kilde:
oplysninger fra Polen.
Finansiering af investeringsprojektet
(12)
Investeringsprojektet finansieres gennem kapitaltilførsler fra de offentlige interessenter (dvs. Gdynia og Kosakowo). Formålet med kapitaltilførslerne er at dække såvel investeringsomkostningerne som driftsomkostningerne til lufthavnen i den første del af driftsfasen (dvs. perioden frem til udgangen af 2019). De offentlige aktionærer forventer, at lufthavnsselskabet begynder at skabe overskud og dermed kan finansiere alle sine aktiviteter med sine egne indtægter i 2020.
(13)
Inden projektet blev anmeldt til Kommissionen (dvs. inden 7. september 2012), accepterede de offentlige aktionærer i Gdynia lufthavn at bidrage med i alt omkring 207,48 mio. PLN (9) (omkring 51,87 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet og dække lufthavnens tab i de første driftsår. Gdynia ville bidrage med 142,48 mio. PLN (omkring 35,62 mio. EUR) i kontanter i perioden 2007-2019. Kosakowo ydede et kontant bidrag på 0,1 mio. PLN (25 000 EUR), da selskabet blev oprettet. I perioden 2011-2040 ville Kosakowo også yde et ikkekontant bidrag på 64,9 mio. PLN (omkring 16,2 mio. EUR) ved at ombytte en del af den årlige husleje fra Gdynia lufthavn under lejekontrakten til aktier i lufthavnen (se tabel 2 nedenfor).
Tabel 2
Finansiering af investeringsprojektet gennem kapitalforøgelser
mio. PLN
mio. EUR
Før 18. juni 2012
Kontante kapitaltilførsler fra Gdynia
60,73
15,18
Kontante kapitaltilførsler fra Kosakowo
0,10
0,03
Ombytning af gæld til egenkapital fra Kosakowo
3,98
1,00
Bidrag i alt før 18. juni 2012
64,81
16,20
Forventet efter 18. juni 2012
Kontante kapitaltilførsler fra Gdynia:
81,75
20,44
hvoraf:
i 2013
29,90
7,48
i 2015
[…]
[…]
i 2016
[…]
[…]
i 2017
[…]
[…]
i 2018
[…]
[…]
i 2019
[…]
[…]
Ombytning af gæld til egenkapital fra Kosakowo:
60,92
15,23
hvoraf:
i 2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
i 2040
[…]
[…]
Forventede bidrag i alt efter 18. juni 2012
142,67
35,67
Forventet kapital i alt fra Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Kilde:
baseret på oplysninger fra Polen.
2.2. ÅRSAGER TIL AT IVÆRKSÆTTE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE OG DEN FØRSTE VURDERING
(14)
I indledningsafgørelsen tog man følgende spørgsmål op:
-
for det første om den offentlige finansiering af investeringsprojektet er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip (herefter benævnt MEIP), navnlig med hensyn til i) rettidig anvendelse af MEIP, metodologien for anvendelsen af MEIP, og ii) hvorvidt MEIP-analysen, der foretages af de polske myndigheder, og som førte til en positiv nettonutidsværdi (herefter benævnt »NNV«) (10), er baseret på realistiske og troværdige antagelser
-
for det andet om drifts- og investeringsstøtten til Gdynia lufthavn kan betragtes som forenelig med det indre marked.
Anvendelsen af MEIP
(15)
Hvad angår det første spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt MEIP-undersøgelsen, der blev gennemført i 2012, dvs. efter at den uigenkaldelige beslutning om at finansiere ombygningen af lufthavnen blev truffet af de offentlige aktionærer, kan anvendes til at vurdere, hvorvidt der er tale om statsstøtte. Kommissionen nærede derfor tvivl om, hvorvidt det kontrafaktiske scenario, hvor investeringen anses for at være afsluttet i 2012, var hensigtsmæssigt.
(16)
Eftersom Gdynia lufthavn skal anvende den samme forretningsmodel (fokus på lavprisselskaber, charterflyvninger og almenflyvning) som den eksisterende Gdansk lufthavn, som stadig har ledig kapacitet og yderligere udvidelsesplaner, og som ligger bare 25 km væk, udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt indtægtsprognosen for Gdynia lufthavn var baseret på realistiske antagelser, navnlig med hensyn til niveauet for lufthavnsafgifter og det forventede niveau for passagertrafikken. Kommissionen bemærkede navnlig, at man i forretningsplanen for Gdynia lufthavn forudså en højere passagertrafik end den, der anvendes for Gdansk lufthavn og andre sammenlignelige regionallufthavne i Polen, efter fratrækning af rabatter.
(17)
Kommissionen udtrykte også tvivl om, hvorvidt man i forretningsplanen tog hensyn til alle de planlagte incitamenter (såsom markedsføringsstøtte, rabatter eller andre ruteudviklingsincitamenter osv.), der vil blive ydet direkte af Gdynia lufthavn, dens aktionærer eller andre regionale myndigheder for at få flyselskaberne til at etablere nye ruter fra lufthavnen.
(18)
Eftersom vækstraten for en virksomhed normalt ikke er højere end vækstraten for den økonomi, den opererer i (dvs. målt i BNP-vækst), udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt omsætningsvækstraten på […], der anvendes til at beregne terminalværdien, er hensigtsmæssig (11). Denne tvivl har direkte indvirkning på vurderingen af investeringsprojektets rentabilitet, eftersom værdien af den nye lufthavns egenkapital kun bliver positiv i lyset af projektets terminalværdi fra 2040 (den samlede tilbagediskonterede pengestrøm i prognoseperioden 2010-2040 er negativ).
(19)
Derfor mente Kommissionen, at den offentlige finansiering til investeringsprojektet giver anledning til selektive økonomiske fordele for operatøren af Gdynia lufthavn. Den offentlige finansiering blev også ydet med statslige midler og kan tilregnes staten. Desuden fordrejer den eller truer den med at fordreje konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Eftersom alle de kumulative kriterier for definitionen af statsstøtte var til stede, fandt Kommissionen, at den offentlige finansiering udgjorde statsstøtte i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
Støttens forenelighed
(20)
Med hensyn til det andet spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt investerings- og driftsstøtten til Gdynia lufthavn kunne betragtes som forenelig med det indre marked.
(21)
Hvad angår investeringsstøtten tvivlede Kommissionen på, at alle kompatibilitetskriterierne i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 (12) vedrørende investeringsstøtte til lufthavne var opfyldt. Kommissionen tvivlede navnlig på, hvorvidt den pågældende investering opfylder et klart defineret mål om offentlig interesse, hvorvidt infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det ønskede formål, og hvorvidt der findes tilfredsstillende udsigter for dens brug på mellemlangt sigt. Desuden stillede Kommissionen sig tvivlende over for, hvorvidt indvirkningen på udviklingen af samhandelen var forenelig med den fælles interesse.
(22)
Hvad angår driftsstøtten i form af finansiering af Gdynia-Kosakowo Airport Ltds driftstab i det første driftsår udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt en sådan støtte var omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt driftsstøtten kunne betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (herefter benævnt »regionalretningslinjerne«) (13).
3. POLENS BEMÆRKNINGER
3.1. ANVENDELSE AF MEIP OG FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(23)
Polen fastholder sit synspunkt om, at den offentlige finansiering af investeringen i Gdynia lufthavn er i overensstemmelse med MEIP og derfor ikke udgør statsstøtte. I denne forbindelse henviser Polen til de MEIP-undersøgelser, der blev foretaget for investeringen i perioden 2010-2012. Polen erklærer, at alle MEIP-undersøgelser viste en positiv nettonutidsværdi og et internt afkast (14) (herefter benævnt »IRR«), der er højere end kapitalomkostningerne.
3.1.1. Beslutningsprocessen og den metodologiske forsvarlighed af MEIP-undersøgelsen
(24)
Polen forklarer, at diskussionerne og arbejdet med at omdanne den militære flyveplads Gdynia/Kosakowo til en civil lufthavn startede i 2005. På daværende tidspunkt var andre partnerne involveret (f.eks. Gdansk lufthavn). Polen forklarer også, at i 2007 etablerede Gdynia og Kosakowo selskabet Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, som har været ansvarlig for investeringen lige siden.
(25)
I løbet af proceduren indsendte Polen tre MEIP-undersøgelser, der blev udført af PWC. Den første MEIP-undersøgelse (af 16. juli 2010, herefter benævnt »MEIP-undersøgelsen fra 2010«) blev udført i juli 2010. PWC udarbejdede herefter to ajourføringer af MEIP'en: den første i maj 2011 (af 13. maj 2011, herefter benævnt »MEIP-ajourføringen fra 2011« eller »MEIP-undersøgelsen fra 2011«) og den anden i juli 2012 (af 13. juli 2012, herefter benævnt »MEIP-ajourføringen fra 2012« eller »MEIP-undersøgelsen fra 2012«). Disse ajourføringer omfatter nye prognoser for passagertrafikken, ændringer i projektets størrelse, ændringer af investeringstallene og ændringer af metodologien og de grundlæggende input til NNV-beregningerne (såsom betaen og diskonteringssatsen). I november 2013 fremlagde Polen yderligere oplysninger, der viste, at nye indtægtskilder (dvs. salg af brændstof og levering af navigationstjenester) ville forbedre projektets NNV. På datoen, hvor indledningsafgørelsen blev vedtaget, havde Polen kun indsendt MEIP-ajourføringen fra 2012.
(26)
Polen forklarer ligeledes tidsrammen for Gdynias og Kosakowos planer om at investere i Gdynia lufthavn. I denne henseende understreger Polen, at investeringsprocessen kan opdeles i to projektgennemførelsesfaser:
(i) Den første fase (2007-2009) omfattede de forberedende arbejder og feasibilityundersøgelser med henblik på etablering af den nye lufthavn (dette vedrører fase 1 som beskrevet i tabel 1):
(27)
Polen forklarer, at i denne første fase skulle selskabet, der blev oprettet af Gdynia og Kosakowo, udføre forberedelser (f.eks. udarbejdelse af en masterplan for investeringen, de nødvendige dokumenter for at opnå status som lufthavnsoperatør, en rapport om investeringens indvirkning på miljøet, designdokumentation osv.).
(28)
Polen fastholder, at der ikke blev foretaget nogen betydelige kapitalinvesteringer i løbet af den første fase, og at den offentlige finansiering til lufthavnsselskabet var i overensstemmelse med reglerne for de minimis-støtte (15). Polen erklærer, at kapitaltilførslerne til selskabet inden den 26. juni 2009 udgjorde i alt 1,691 mio. PLN (omkring 423 000 EUR).
(ii) Anden fase (fra 2010 og frem) vedrørte den faktiske ombygning af lufthavnen (dette vedrører fase II til IV som beskrevet i tabel 1):
(29)
Polen forklarer videre, at den første forberedende fase sluttede i 2010, hvor både masterplanen (16) og den første MEIP-undersøgelse fra 2010 for Gdynia lufthavn blev afsluttet. Polen påpeger, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 viste, at investeringen fra de to lokale myndigheder ville ske på markedsvilkår (dvs. at den ikke ville udgøre statsstøtte), hvilket betyder, at aktionærerne skulle øge selskabets aktiekapital til 6,05 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR).
(30)
I MEIP-undersøgelsen fra 2010 beregnede man NNV for investeringsprojektet ved hjælp af metoden »free cash flow to the firm« (FCFF) (17). Denne NNV-beregning tager udgangspunkt i antagelsen om, at alle kapitaltilførsler i henhold til investeringsplanen vil ske med henblik på at gennemføre investeringsprojektet (18). Denne værdiansættelsesmetode bruges til at beregne pengestrømme til alle indehavere af kapital i virksomheden (både aktieejere og obligationsejere) i prognoseperioden. Prognoserne for pengestrømme diskonteres herefter med den vægtede gennemsnitlige kapitalomkostning (19) (WACC) for at nå frem til virksomhedens tilbagediskonterede pengestrøm (DCF) i prognoseperioden. Terminalværdien beregnes herefter ved hjælp af metoden med vækst i al fremtid (hvor man forudsætter en stabil vækstkurve baseret på FCFF fra den seneste prognoseperiode). NNV er baseret på summen af DCF for prognoseperioden og terminalværdien. I dette tilfælde viste MEIP-undersøgelsen fra 2010 estimater over pengestrømme for perioden 2010-2040 med en WACC på […] % (20). Ved hjælp af disse inputs nåede man i undersøgelsen frem til en DCF på minus […] mio. PLN ([…] mio. EUR) for perioden 2010-2040 og en (tilbagediskonteret) terminalværdi på omkring […] mio. PLN ([…] mio. EUR) (21). NNV for det samlede projekt skønnes derfor at være […] mio. PLN (eller […] mio. EUR).
(31)
Følgende figur (jf. figur 1) viser den forventede akkumulerede tilbagediskonterede pengestrøm for prognoseperioden 2010-2040 som beregnet i MEIP-undersøgelsen fra 2010.
Figur 1
Kumulativ DCF (i reale termer) (i PLN)
(…)
(32)
Polen forklarer, at selskabets egenkapital blev øget til 6,052 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR) den 29. juli 2010. Polen tilføjer samtidig, at aktionærerne, selv om MEIP-undersøgelsen viste, at investeringen ikke udgjorde statsstøtte, begyndte at udarbejde en anmeldelse til Kommissionen, som udelukkende skulle indsendes af hensyn til retssikkerheden.
(33)
Polen forklarer videre, at der blev gennemført en ny MEIP-undersøgelse i maj 2011. Polen anfører, at denne MEIP-undersøgelse var en ajourføring af MEIP-undersøgelsen fra 2010, der blev gennemført i lyset af fremskridtene med forberedelserne og adgangen til mere nøjagtige oplysninger om investeringsplanen samt tidsplanen og finansieringen. Polen forklarer, at i perioden mellem udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-undersøgelsen fra 2011:
-
underskrev aktionærerne en aftale af 11. marts 2011 om fastlæggelse af finansieringsbetingelserne for investeringen i etableringen af en civil lufthavn. I denne aftale forpligtede Gdynia sig til at tilføre i alt 59 mio. PLN i perioden 2011-2013. Kosakowo forpligtede sig til at yde et ikkekontant bidrag i form af en ombytning af gæld til egenkapital (som beskrevet i tabel 2) i perioden 2011-2040
-
samme dag, den 11. marts 2011, indgik selskabet med ansvar for etableringen af Gdynia lufthavn en lejeaftale med Kosakowo om jorden (med angivelse af størrelsen af det lejede areal, betingelserne for betaling af lejen, beskatningsspørgsmål osv.)
-
investeringsomkostningerne i investeringsplanen blev specificeret og ajourført.
(34)
Polen forklarer, at MEIP-undersøgelsen fra 2011 også gav en positiv NNV. Polen angiver videre, at lufthavnsselskabets offentlige aktionærer foretog efterfølgende kapitaltilførsler på dette grundlag. Polen påpeger, at selskabets egenkapital blev øget til 33,801 mio. PLN (8,45 mio. EUR) i juli 2011 og til 64,810 mio. PLN (16,20 mio. EUR) i april 2013.
(35)
I MEIP-undersøgelsen fra 2011 blev DCF beregnet på grundlag af DCF for prognoseperioden 2011-2040. Den ajourførte DCF var (-[…]) mio. PLN (- […] mio. EUR), hvilket er tegn på større tab, mens terminalværdien blev sænket til […] mio. PLN (omkring […] mio. EUR). NNV blev derfor reduceret til […] mio. PLN (eller mindre end […] mio. EUR). WACC blev reduceret til […] % (22), og den stabile vækstrate for beregningen af terminalværdien blev sænket fra […] % til […] %.
(36)
Polen anfører, at en ændring af den makroøkonomiske situation (finanskrisen og den økonomiske opbremsning) betød en revurdering af projektet i 2012, hvilket førte til en ny MEIP-undersøgelse (nemlig MEIP-undersøgelsen fra 2012). Ifølge Polen har man foretaget følgende ændringer af antagelserne i de tidligere MEIP- undersøgelser i forbindelse med MEIP-undersøgelsen fra 2012:
-
Prognosen for passagertrafik for Gdynia lufthavn blev nedskrevet.
-
Investeringens størrelse blev reduceret, idet investeringsomkostningerne blev sænket med […] mio. PLN ([…] mio. EUR).
-
Planerne om at bygge en hovedterminal (sammen med den tilhørende udbygning af vejinfrastruktur og parkeringspladser) blev opgivet. I stedet besluttede man at udvide kapaciteten for terminalen for almenflyvning med […] % i den anden investeringsfase.
-
Efter at have undersøgt situationen på markedet måtte investeringsomkostningerne for sikkerhed øges til […] mio. PLN ([…] mio. EUR).
-
Reduktionen af investeringen medførte en kortere tilbagebetalingstid for investeringen (i nominelle termer med […] år, fra […] år og […] måneder til […] år og […] måneder).
(37)
Polen anfører videre, at den anvendte metodologi i de tidligere MEIP-undersøgelser blev ændret i MEIP-undersøgelsen fra 2012:
-
Med henblik på at sikre en bedre afspejling af finansieringsstrukturen og omkostninger til afdrag på gælden blev metoden med »free cash flow to the firm« (herefter benævnt »FCFF«) erstattet med metoden »free cash flow to equity« (herefter benævnt »FCFE«) (23).
-
Efter ændringer på finansmarkedet (værdipapirer) blev den risikofri rente og beta-faktoren ajourført. Desuden blev virksomheder uden for Europa udelukket fra de komparative analyser. Dette førte til en ny diskonteringssats.
-
Diskonteringssatsen til beregning af NNV blev fastsat på grundlag af en analyse af sammenlignelige selskaber, som både omfattede lufthavnsselskaber og selskaber, der leverer tjenesteydelser i lufthavne (hvis økonomiske resultater hænger tæt sammen med, hvordan lufthavnsselskaberne klarer sig) (24).
-
Man gik ud fra, at projektet primært ville blive finansieret med aktionærernes ressourcer og først derefter med eksterne kilder (arbejdskapitallån) og driftsindtægter.
(38)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 blev DCF beregnet på grundlag af DCF for prognoseperioden 2012-2030 (dvs. at prognoseperioden fra de tidligere undersøgelser blev afkortet med 10 år). Den ajourførte DCF udgjorde (-[…] mio. PLN) (omkring (-[…]) mio. EUR), mens terminalværdien blev øget kraftigt til […] mio. PLN ([…] mio. EUR). Den kapitaliserede værdi af de allerede foretagne investeringer ([…] mio. PLN) blev herefter fratrukket. Efter ajourføringen i 2012 udgjorde NNV […] mio. PLN (eller […] mio. EUR). Med henblik på at beregne NNV benyttede man en egenkapitalomkostning på […] % (25), og den stabile vækstrate til beregning af terminalværdien blev sænket yderligere fra […] % til […] %.
(39)
Polen påpeger, at resultaterne af MEIP-undersøgelsen fra 2012 stadig var positive og førte til yderligere kapitaltilførsler fra aktionærerne. Polen anførte, at selskabets kapital var øget til 91,310 mio. PLN (22,8 mio. EUR) i april 2013 og ikke ændrede sig yderligere i 2013 som sammenfattet i tabel 3.
Tabel 3
Forhøjelse af lufthavnsselskabet i Gdynias kapital fra Gdynia og Kosakowo
Dato for afgørelse om indførelse i det nationale retsregister
Dato for beslutning om kapitalforøgelse
N avn på interessent
Beslutningens genstand
Aktieværdi
Aktiekapital
Kumulativ andel af den samlede kapitalforøgelse opgjort frem til slutningen af 2013
(mio. PLN)
(mio. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 aktier ejet af Gdynia kommune blev annulleret uden hensyntagen til interessenten
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
udstedelse af nye aktier
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
udstedelse af nye aktier
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
udstedelse af nye aktier
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
udstedelse af nye aktier
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
udstedelse af nye aktier
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
udstedelse af nye aktier
20,031
91,310
100,00 %
Kilde:
oplysninger fra Polen.
(40)
Sammenfattende anfører Polen, at selvom de lokale myndigheder traf foreløbige skridt med henblik på at etablere Gdynia lufthavn helt tilbage i 2005, fandt projektet ikke sin endelige form inden udarbejdelsen af masterplanen og den første MEIP-undersøgelse, dvs. i 2010. Polen forklarer, at projektets oprindelige antagelser blev revideret kraftigt som resultat af ændringer i de eksterne omstændigheder. Polen anfører, at de offentlige aktionærers endelige beslutning om gennemførelsen af projektet og dets endelige form blev truffet i 2012. Polen understreger ligeledes, at alle tre udgaver af MEIP-undersøgelsen bekræftede projektets levedygtighed og viste, at en markedsøkonomisk investor ville have gennemført projektet.
(41)
Vedrørende det kontrafaktiske scenario anfører Polen, at Kosakowo i henhold til den nationale lovgivning kun havde ret til at benytte det område, hvor Gdynia lufthavn er beliggende, til at etablere en ny civil lufthavn. I den forbindelse forklarer Polen, at lufthavnsgrunden blev udlejet til Kosakowo for en periode på 30 år. Polen anfører, at lejeaftalen forpligter Kosakowo til kun at udleje jorden til en enhed, der har til opgave at etablere og/eller at drive en civil lufthavn. Ifølge Polen ville staten have taget jorden tilbage, hvis ikke Kosakowo havde udlejet jorden til en civil lufthavn inden for 6 måneder, hvis jorden var blevet anvendt til andre formål, eller hvis lufthavnen ikke havde påbegyndt sine aktiviteter inden for 3 år. Eftersom scenariet, hvor området med Gdynia lufthavn anvendes/udlejes til andre formål end luftfart, ikke var muligt, kunne det ikke bruges til at udforme et kontrafaktisk scenario.
3.1.2. Troværdigheden af nøgleantagelserne for MEIP-undersøgelsen fra 2012
Trafikprognoser og indtægtsprognoser
(42)
Polen forklarer, at de planlagte lufthavnsafgifter var baseret på de offentligt tilgængelige satser, der anvendes af andre lufthavne, for ikke at fordreje det eksisterende marked, idet man sikrer et passende rentabilitetsniveau for projektet på grundlag af det forudsete omfang for passagertrafikken. Ifølge Polen adskiller afgifterne sig ikke væsentligt fra de standardafgifter, der opkræves af mindre lufthavne. Navnlig to nyåbnede regionallufthavne i Modlin og Lublin anvender standardlufthavnsafgifter, der svarer til dem, der forudses i MEIP-undersøgelsen for Gdynia lufthavn.
(43)
Som svar på Kommissionens bemærkning om, at de planlagte afgifter for Gdynia lufthavn (25 PLN (5,25 EUR) pr. afrejsende passager i de første 2 år og 40 PLN (10 EUR) herefter) er højere end de diskonterede satser, der anvendes i Gdansk lufthavn (24 PLN (5 EUR) pr. afrejsende passager for et fly fra et lavprisselskab på en international rute, der beflyves mindst to gange om ugen, og 12,5 PLN (3,1 EUR) på en indenrigsrute), bemærker Polen, at afgiftsniveauet i forretningsplanen udgør et gennemsnit for hele prognoseperioden (2014-2030) under hensyntagen til, at afgifterne i Gdansk lufthavn vil blive hævet på længere sigt, efterhånden som servicestandarden i lufthavnen forbedres.
(44)
Desuden påpeger Polen, at projektets overskudsmargen, den reviderede (lidt højere) prognose for lufttrafik og delingen af visse driftsudgifter med militæret betyder, at Gdynia lufthavn burde kunne opretholde lavere passagerafgifter over en længere periode (de reducerede afgifter kan anvendes frem til udgangen af 2021), idet man bevarer en positiv NNV for de offentlige aktionærer.
(45)
Polen anfører ligeledes, at den ajourførte (i marts 2013) trafikprognose for Pommern går ud fra, at trafikken vil stige i forhold til MEIP-undersøgelsen fra 2012. Ifølge de seneste tal vil Gdynia lufthavn håndtere 1 149 978 passagerer i 2030, ikke 1 083 746. For Pommern som helhed ventes passagertallene at stige fra 7,8 til 9 mio. passagerer i 2030.
(46)
Efter Polens mening bekræfter disse tal, at Gdansk lufthavn og Gdynia lufthavn kan eksistere side om side og fungere på markedet i Pommern. Man mener endda, at selv hvis Gdansk lufthavn udvides, så den når den planlagte kapacitet på 7 mio. passagerer, har det voksende luftfartsmarked i Pommern plads til endnu en lille regional lufthavn (med en kapacitet på 1 mio.), der vil supplere de tjenester, som Gdansk lufthavn leverer.
Tabel 4
Sammenligning af trafikprognoserne i MEIP-undersøgelsen fra 2012 og de ajourførte trafikprognoser (marts 2013) for Gdynia lufthavn
År
Kommerciel lufttransport
Kommerciel lufttransport
Almenflyvning
Passagerer (000)
Antal flyvninger
Antal flyvninger
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
I alt
I alt
I alt
I alt
I alt
I alt
2009
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2010
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2011
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2012
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2013
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2014
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2015
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2016
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2017
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2018
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2019
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2020
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2021
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2022
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2023
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2024
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2025
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2026
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2027
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2028
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2029
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2030
1 083 746
1 149 978
(…)
(…)
(…)
(…)
Kilde:
baseret på oplysninger fra Polen.
Driftsomkostninger (incitamenter til flyselskaberne, omkostninger i forbindelse med lufthavnens militære operationer)
(47)
Polen forklarer, at MEIP-undersøgelsen tager hensyn til lufthavnens udgifter til markedsføring og reklame i skønnet over:
i)
driftsomkostninger, idet sådanne omkostninger vurderes på grundlag af regnskaberne for alle Polens større lufthavne
ii)
andre omkostninger efter type, som forventes for Gdynia lufthavn på et konservativt højt niveau, ligeledes under hensyntagen til de tilsvarende omkostninger i andre lufthavne.
(48)
Polen anfører ligeledes, at man i MEIP-undersøgelsen gik ud fra, at alle driftsomkostninger skal bæres af investoren, hvorved man ikke tager hensyn til, at driftsomkostningerne deles med lufthavnens militære bruger. Polen anfører, at delingen af driftsomkostninger for den fælles infrastruktur blev ansat til […] for antallet af civile og militære flyvninger. Polen forklarer ligeledes, at omkostningerne til renovering og reparationer bliver […]. Polen understreger, at indførelsen af regler om delt brug af lufthavnen (endnu ikke aftalt endeligt med lufthavnens militære bruger) vil føre til et fald på mindst […] i omkostningerne vedrørende tjenester leveret af tredjemand og lønninger. Polen anfører, at medtagelsen af denne faktor i MEIP-undersøgelserne ville medføre en højere forventet rentabilitet for projektet.
Langsigtet vækstrate
(49)
Polen forklarer, at vækstraten på […] %, som anvendes i MEIP-undersøgelsen, henviser til terminalværdien i nominelle termer.
(50)
Polen anfører ligeledes, at vækstraten på […] % er lig med inflationsmålet for Polen, som det pengepolitiske råd (et beslutningsorgan i den polske nationalbank) har fastsat. Polen bemærker, at ifølge de seneste prognoser fra Den Internationale Valutafond fra juli 2013, vil Polens BNP vokse med 2,2 % i 2014, 3 % i 2015, 3,3 % i 2017 og 3,8 % i 2018.
Ajourføringen i november 2013
(51)
I november 2013 meddelte Polen, at lufthavnsselskabet havde modtaget de administrative afgørelser fra toldvæsenet og energitilsynet, der gav det lov til at sælge brændstof direkte til flyene. Lufthavnsselskabets brændstofsalg ville udgøre en ekstra indtægtskilde og forbedre de økonomiske resultater for forretningsplanen.
(52)
Ifølge Polen har alle de hidtidige MEIP-undersøgelser haft som udgangspunkt, at salget af brændstof ville ske via en ekstern operatør. Lufthavnsselskabets salg af brændstof ville øge selskabets overskudsmargen for denne aktivitet fra […] PLN ([…] EUR) pr. liter (når brændstoffet sælges af en ekstern operatør) til […] PLN ([…] EUR) (når brændstoffet sælges direkte af lufthavnsselskabet).
(53)
Efter Polens mening ville denne ekstraindtægt forbedre resultaterne af den ajourførte MEI fra 2012. Polen påpeger, at NNV for projektet dermed forventes at stige fra […] mio. PLN ([…] mio. EUR) til […] mio. PLN ([…] mio. EUR). Polen forklarer videre, at IRR ville stige fra […] % til […] %.
(54)
Polen anfører, at de ekstra indtægter ellers kunne anvendes til at holde lufthavnsafgifterne for flyselskaberne nede på længere sigt.
(55)
Polen bekræftede, at forsigtighedsprincippet havde forhindret, at lufthavnens eget salg af brændstof var medregnet i MEIP-undersøgelserne. På det tidspunkt, hvor disse undersøgelser blev foretaget, havde lufthavnsoperatøren ikke de nødvendige tilladelser eller en garanti for, at den ville få dem.
(56)
Desuden anførte Polen, at selskabet har til hensigt at levere navigationstjenester til flyselskaber (i stedet for det polske agentur for flynavigationstjenester). Polen påpeger, at dette ville give mulighed for at sænke den terminalafgift, som flyselskaberne betaler (som i øjeblikket betales til agenturet) og dermed gøre Gdynia lufthavn mere attraktiv for flyselskaberne. Lufthavnsselskabet vil derfor kunne tilbyde flyselskaberne mere konkurrencedygtige lufthavnsafgifter end nabolufthavnene.
3.2. VURDERING AF FORENELIGHED
3.2.1. Investeringsstøtte
(57)
Ifølge Polen er alle kriterier for forenelighed i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 vedrørende investeringsstøtte til lufthavne opfyldt.
Opfyldelse af et klart defineret mål af offentlig interesse
(58)
Polen anfører, at etableringen af Gdynia lufthavn som led i Pommerns transportsystem optimerer udnyttelsen af den tilgængelige infrastruktur og vil have en positiv indvirkning på den regionale udvikling, navnlig som følge af flere arbejdspladser i lufthavnen, indtægter fra forsyningskæden til luftfartsmarkedet og udvikling af turismen.
(59)
Polen henviser til den »regionale udviklingsstrategi for transportområdet i Pommern for 2007-2020«, som er baseret på prognoser for lufttrafikken i regionen og anerkender behovet for at skabe et netværk af lufthavne, der arbejder tæt sammen om at opfylde behovet hos befolkningen i området med de tre byer (26).
(60)
Ifølge Polen er de væsentligste argumenter for oprettelsen af et netværk af lufthavne i området med de tre byer: stigende lufttrafik i Polen, manglende plads til at udvide Gdansk lufthavns kapacitet og byområdets udstrækning over et område på næsten 60 km (eller over 100 km, hvis byerne Tczew og Wejherowo medtages). Polen anfører, at selvom Gdansk lufthavn i øjeblikket har en kapacitet på omkring 5 mio. passagerer, viser nogle prognoser for lufttrafikken, at den potentielle passagertrafik i den lufthavn kan overstige 6 mio. passagerer i 2035. På den ene side hævdede Polen i sine bemærkninger, at miljørestriktioner og boligbyggeri i nærheden af Gdansk lufthavn begrænser mulighederne for yderligere udvidelser. På den anden side henviste Polen i sine bemærkninger af 6. december 2012 til masterplanen for Gdansk lufthavn og anførte, at der ikke findes nogen restriktioner vedrørende udvidelsen af Gdansk lufthavn.
(61)
Polen anfører, at flysikkerheden også taler for etableringen af et netværk af lufthavne i området med de tre byer, hvor Gdynia lufthavn skal fungere som reservelufthavn og nødlufthavn (i omkring 80 % af tilfældene vil det være muligt at lande i Gdynia lufthavn, når skyhøjden og sigtbarheden ikke gør det muligt at lande i Gdansk lufthavn).
(62)
Endelig anfører Polen, at udviklingen af Gdynia lufthavn opfylder målene i de nationale og regionale strategidokumenter vedrørende udviklingen af luftfartsinfrastruktur i Polen. Polen forklarer, at udviklingen af Gdynia lufthavn ventes at have en positiv indvirkning på udviklingen i Pommern og brugen af den eksisterende militære infrastruktur, og at den supplerer Gdansk lufthavn.
Infrastrukturens nødvendighed og proportionalitet
(63)
Polen anfører, at infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til den opstillede målsætning på grund af de begrænsede aktiviteter i lufthavnen (1,55 % andel af det polske luftfartsmarked i 2030), prognoser for passagertrafikmængden, der overstiger mulighederne for udvidelse af Gdansk lufthavn, regionens mulighed for at tiltrække turister og den forudsete store udvikling i Pommern.
(64)
Polen understreger den strategiske rolle, som Gdynias militære flyveplads har i regionen, og bemærker, at brugen af eksisterende infrastruktur nedbringer investeringsomkostningerne og maksimerer de positive virkninger for den regionale udvikling.
(65)
Polen påpeger ligeledes, at omkostningerne er blevet minimeret, og at investeringens effektivitet er blevet styrket gennem indførelse af tekniske løsninger, som f.eks. opførelsen af en fælles terminal til både almenflyvning og passagertrafik, der rummer størstedelen af lufthavnens tjenester (grænsekontrol, toldvæsen, politi, brandvæsen, ledelse) i en og samme bygning og tilpasning af andre eksisterende bygninger for at optimere anvendelsen af dem. Desuden vil driftsomkostningerne ved infrastrukturen blive delt med hæren.
Tilfredsstillende udsigter for brugen på mellemlangt sigt
(66)
Polen påpeger, at udsigterne for brugen af Gdynia lufthavn på mellemlangt sigt er tilfredsstillende som følge af BNP-væksten i Pommern, som ventes at overstige gennemsnittet for Polen og EU, regionens tiltrækningsevne over for turiser, dens status som centrum for udenlandske investeringer og den forventede vækst i lufttrafikken.
(67)
Polen understreger, at det planlagte samarbejde med Gdansk lufthavn og komplementariteten mellem de tjenester, der udbydes af de to lufthavne (Gdynia lufthavn vil især blive anvendt til almenflyvning), vil føre til en yderligere styrkelse af udsigterne for Gdynia lufthavn på mellemlangt til langt sigt.
(68)
Polen forklarer videre, at lufthavnen også planlægger at udvikle specialiserede luftfartsrelaterede aktiviteter inden for lufthavnsområdet såsom fremstilling af simple servicedele, reparation af flykomponenter eller fremstilling af andre komponenter/produkter, der leveres på »just-in-time«-basis.
(69)
Polen henviser til en hensigtserklæring, der er underskrevet af en handelsbank, og som udtrykker bankens vilje til at indlede en åben diskussion om finansiering af investeringen i Gdynia lufthavn som yderligere bevis for projektets attraktivitet.
Indvirkning på udviklingen af samhandelen, der strider imod den fælles interesse
(70)
Eftersom Gdynia lufthavn er en lufthavn med en lille markedsandel (der betjener færre end 1 mio. passagerer om året), mener Polen ikke, at projektets indvirkning på samhandelen strider imod den fælles interesse. I lyset af den forventede stigning i lufttrafikken forventer Polen, at Gdansk og Gdynia lufthavne vil danne et samarbejdsnetværk af luftfart, der betjener området med de tre byer i Pommern og tilbyder supplerende tjenester.
(71)
Polen understreger, at Gdynia lufthavn ikke vil komme til at konkurrere imod Gdansk lufthavn, eftersom den vil fokusere på at levere tjenester til sektoren for almenflyvning (vedligeholdelse, reparation og eftersyn, et pilotakademi) og vil samarbejde med havnen i Gdynia.
(72)
Polen anfører videre, at charter- og lavpristrafikken i Gdynia lufthavn ikke vil foregå på bekostning af Gdansk lufthavn, men vil være resultatet af en samlet stigning i rigdom og mobilitet. Polen påpeger, at vækstraten for Gdansk lufthavn og arten af de luftfartsoperationer, den håndterer, betyder, at antallet af flyvninger, den håndterer, før eller siden vil blive begrænset. Polen anfører, at disse konklusioner præsenteres i rapporten med miljøkonsekvensvurderingen af projektet »Udvidelse af Lech Wałęsa Gdansk Airport«.
(73)
Polen forklarer, at investeringen i Gdynia lufthavn kan begrænse de økonomiske samt de sociale og arbejdsmarkedsmæssige omkostninger ved en eventuel begrænsning af aktiviteterne i Gdansk lufthavn. Polen påpeger, at flytningen af dele af flytrafikken fra Gdansk lufthavn til Gdynia lufthavn vil betyde en bedre udnyttelse af kapaciteten i begge lufthavne.
Nødvendigheden af statsstøtte og tilskyndelsesvirkning
(74)
Polen anfører, at selskabet ikke ville have gennemført projektet uden offentlig finansiering. Polen bemærker, at støtten blev holdt på et minimum, og at omkostningerne ved projektet blev reduceret og optimeret ved at udnytte den eksisterende militære infrastruktur.
(75)
Efter Polens mening er der behov for kapitaltilførsler til Gdynia lufthavn, og de begrænses til et minimum, hvilket fremgår af:
i)
projektets interne afkastgrad på […] %, som kun er lidt højere end diskonteringssatsen (egenkapitalomkostningen), som ligger på […] % (baseret på MEIP-undersøgelsen fra 2012)
ii)
behovet for at optage et arbejdskapitallån, som forudses i de finansielle overslag, som skal anvendes til at finansiere lufthavnens drift, idet selskabet ellers vil miste likviditet
iii)
det forhold, at den samlede finansiering fra egenkapitalen er lavere end de samlede kapitaludgifter (finansiering fra egenkapitalen udgør mindre end […] af de samlede likviditetsomkostninger i prognoseperioden, herunder de samlede kapitalomkostninger).
(76)
Polen forklarer herefter støtteforanstaltningens proportionalitet og sammenligner den offentlige finansiering (omkring 148 mio. PLN i reale termer) med en investering i et projekt, der starter helt fra bunden (Lublin-Świdnik-lufthavn, hvor nettoanlægsudgifterne var omkring 420 mio. PLN) og en investering baseret på en militær flyveplads (Warszawa-Modlin lufthavnen, hvor anlæggelsen hidtil har kostet næsten 454 mio. PLN).
3.2.2. Driftsstøtte
(77)
Polen anfører, at projektet opfylder kompatibilitetskravene i retningslinjerne for driftsstøtte i en region, der er omfattet af artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Efter Polens mening er driftsstøtten til projektet:
i)
beregnet på at finansiere et forud defineret antal udgifter
ii)
begrænset til et nødvendigt minimum og ydet midlertidigt (støtten til driftsomkostninger ydes i det omfang og i den periode, der er nødvendig for at sætte lufthavnen i drift, dvs. frem til udgangen af 2018)
iii)
degressiv og falder fra […] % af kapitaludgifterne i 2013 til […] % i 2018
iv)
udformet med henblik på at opfylde målene for projektet hvad angår regionaludvikling og lempelse af de eksisterende begrænsninger. Med udgangspunkt i støttebeløbet i forhold til de gavnlige virkninger for udviklingen i Pommern anfører Polen, at det bør anses for at være proportionalt.
(78)
Polen understreger også, at støtten er beregnet til en lille lufthavn med en maksimal kapacitet på 1 million passagerer årligt, hvilket betyder, at risikoen for, at den vil fordreje konkurrencevilkårene og have en negativ indvirkning på den fælles interesse, er minimal, navnlig i lyset af det planlagte samarbejde mellem lufthavnene i Gdynia og Gdansk og komplementariteten af deres samarbejde.
(79)
Polen påpeger ligeledes, at det samarbejde, som man i øjeblikket forhandler om med lufthavnens militære bruger og dennes deltagelse i lufthavnens driftsomkostninger, vil mindske selskabets tab og driftsomkostninger.
4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(80)
Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF vedrørende Gdynias og Kosakowos finansiering af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd.
5. VURDERING
5.1. FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(81)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(82)
Kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative. Så med henblik på at vurdere, hvorvidt den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal alle følgende betingelser være opfyldt. Den økonomiske støtte skal:
-
ydes af staten eller med statsmidler
-
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
-
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
-
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.5.1. Økonomisk aktivitet og begrebet virksomhed
(83)
I henhold til retspraksis skal Kommissionen først fastslå, hvorvidt Gdynia-Kosakowo Airport Ltd er en virksomhed i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Begrebet »virksomhed« dækker enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (27). Enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, betragtes som en økonomisk aktivitet (28).
(84)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen bekræftede Domstolen, at driften af en lufthavn med kommercielt sigte og etablering af lufthavnens infrastruktur udgør en økonomisk aktivitet (29). Når en lufthavnsoperatør udøver økonomiske aktiviteter ved at tilbyde lufthavnstjenester imod betaling, uanset dens juridiske status og finansieringsform, betragtes den som en virksomhed i henhold til betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF, og traktatens bestemmelser om statsstøtte kan derfor medføre fordele for den pågældende lufthavnsoperatør, der indrømmes af staten eller med statslige midler (30).
(85)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at infrastrukturen, der er genstand for denne afgørelse, skal drives på et kommercielt grundlag af lufthavnsselskabet Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Eftersom lufthavnsselskabet pålægger brugerne afgifter ved brug af denne infrastruktur, må denne anses for at kunne udnyttes kommercielt. Det følger heraf, at enheden, der anvender denne infrastruktur udgør en virksomhed som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(86)
Men ikke alle af et lufthavnsselskabs aktiviteter er nødvendigvis af økonomisk karakter (31).
(87)
Domstolen (32) har fastslået, at aktiviteter, der normalt hører under statens ansvarsområde i forbindelse med udøvelsen af dens officielle beføjelser som offentlig myndighed, ikke er af økonomisk karakter og ikke falder inden for rammerne af reglerne om statsstøtte. Sådanne aktiviteter omfatter f.eks. sikkerhed, flyvekontrol, politi, toldvæsen osv. Finansieringen skal nøje begrænses til at godtgøre de omkostninger, som de giver anledning til, og må ikke i stedet anvendes til at finansiere andre økonomiske aktiviteter (33).
(88)
Derfor udgør finansiering af aktiviteter, der hører under rammerne for den offentlige politik, eller af infrastruktur, der hænger direkte sammen med disse aktiviteter, normalt ikke statsstøtte (34). I en lufthavn anses aktiviteter såsom flyvekontrol, politi, toldvæsen, brandbekæmpelse, aktiviteter, der er nødvendige for at beskytte den civile luftfart imod handlinger, der udgør ulovlig indgriben, og investeringer vedrørende infrastrukturen og udstyr, der er nødvendigt for udførelsen af disse aktiviteter, normalt for at være af ikke-økonomisk art (35).
(89)
Imidlertid må offentlig finansiering af ikke-økonomiske aktiviteter, der har tæt sammenhæng med udøvelsen af en økonomisk aktivitet, ikke føre til upassende forskelsbehandling af flyselskaber og lufthavnsselskaber. Det er rent faktisk fastslået i retspraksis, at der er tale om en fordel, når offentlige myndigheder fritager virksomheder for omkostningerne ved deres økonomiske aktiviteter (36). Hvis det derfor i et givet retssystem er almindeligt, at flyselskaber eller lufthavnsselskaber afholder omkostningerne til bestemte tjenester, mens nogle flyselskaber eller lufthavnsselskaber, der leverer de samme tjenester på vegne af de samme offentlige myndigheder ikke skal afholde disse omkostninger, kan sidstnævnte opnå en fordel, selvom disse tjenester i sig selv anses for at være af ikke-økonomisk karakter. Derfor er det nødvendigt med en analyse af den gældende juridiske ramme for lufthavnsoperatøren for at vurdere, hvorvidt lufthavnsselskaberne eller flyselskaberne under den pågældende juridiske ramme skal dække omkostningerne ved leveringen af visse aktiviteter, der i sig selv kan være ikke-økonomiske, men som hænger sammen med udøvelsen af deres økonomiske aktiviteter.
(90)
Selvom aktiviteterne i betragtning 88 kan anses for at være af ikke-økonomisk art, bemærker Kommissionen, at polsk ret (37) forpligter lufthavnsselskaber til at finansiere de faciliteter og det udstyr, der er nødvendigt for at udføre disse aktiviteter, med deres egne midler.
(91)
Derfor mener Kommissionen, at den offentlige finansiering til selskabet bag Gdynia lufthavn vedrørende ovennævnte faciliteter og udstyr fritager den for omkostninger, der hænger sammen med dens økonomiske aktivitet (se afsnit 5.1.3). Kommissionen konkluderer derfor, at den kapital, der er bevilget til disse faciliteter og dette udstyr, skal medregnes ved beregningen af rentabiliteten af denne investering. Her anvender Kommissionen den metode, som Polen med rette har anvendt i MEIP-undersøgelserne.
5.1.2. Statsstøtte og støtteforanstaltningens tilregnelse til staten
(92)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem (38). I forbindelse med artikel 107 i TEUF er midler fra lokale myndigheder at betragte som statsmidler (39). I den foreliggende sag stammer kapitalen, der tilføres Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, fra to lokale myndigheders budgetter, Gdynia og Kosakowo. Derfor mener Kommissionen, at ressourcerne fra de to involverede kommuner er statsmidler.
(93)
Derfor mener Kommissionen, at investeringerne finansieres med statsmidler og kan tilregnes staten.
5.1.3. Økonomisk fordel
(94)
Kommissionen bemærker, at Polen på den ene side anfører, at kapitaltilførslerne er i overensstemmelse med MEIP, mens man på den anden side anser støtten for at være forenelig med fællesmarkedet, idet lufthavnsoperatøren ikke ville have foretaget investeringen uden den offentlige finansiering.
(95)
Med henblik på at afgøre, hvorvidt den pågældende foranstaltning i denne sag giver Gdynia-Kosakowo Airport Ltd en fordel, som den ikke ville have fået under normale markedsvilkår, må Kommissionen sammenligne handlemåden for lufthavnsselskabets offentlige aktionærer med en markedsøkonomisk investor, der er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (40).
(96)
Alle positive følgevirkninger på økonomien i den region, hvor lufthavnen er beliggende, skal udelukkes ved vurderingen, eftersom Domstolen har forklaret, at det relevante spørgsmål ved anvendelse af MEIP-undersøgelsen er, om »en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforøgelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (41).
(97)
Polen fremfører, at de pågældende foranstaltninger ikke giver selskabet bag Gdynia lufthavn en økonomisk fordel, eftersom de er i overensstemmelse med MEIP. Som beskrevet i afsnit 3.1 indsendte Polen som dokumentation for dette tre MEIP-undersøgelser, der var udarbejdet af PWC (42). I november 2013 fremførte Polen desuden, at nye indtægtskilder ville styrke projektets NNV (dvs. salg af brændstof, navigationstjenester). På det tidspunkt, hvor indledningsafgørelsen blev vedtaget, havde Polen kun indsendt MEIP-ajourføringen for 2012.
(98)
Selvom aktionæroverenskomsten fra 2011 forpligtede Gdynia og Kosakowo til at stille kontante og ikkekontante bidrag til rådighed for at finansiere investeringsprojektet frem til 2040, anfører Polen, at kun MEIP-ajourføringen fra 2012 og de senere oplysninger om de supplerende indtægter er relevante for vurderingen af, hvorvidt kapitaltilførslerne er forenelige med det indre marked.
(99)
I sagen Stardust Marine fastslog Domstolen, at »[…] der ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og at der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen« (43).
(100)
I sagen EDF fastslog Domstolen endvidere, at »[…] økonomiske vurderinger foretaget efter tildelingen af nævnte fordel, den efterfølgende konstatering af, at den af den pågældende medlemsstat foretagne investering reelt var rentabel, eller efterfølgende begrundelser for valget af den fremgangsmåde, som blev fulgt, ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at denne medlemsstat forud for eller samtidigt med denne tildeling har truffet en sådan beslutning i sin egenskab af aktionær« (44).
(101)
For at kunne anvende MEIP'en skal Kommissionen anbringe sig i samme situation som i perioden, hvor de enkelte beslutninger vedrørende ombygningen af den tidligere militære flyveplads til en civil lufthavn, blev truffet. Kommissionen skal også basere sin vurdering på de oplysninger og antagelser, som de offentlige aktionærer havde adgang til på det tidspunkt, hvor beslutningen om de økonomiske dispositioner blev truffet.
(102)
Kommissionen betragter MEIP-undersøgelsen fra 2010 som den første relevante analyse med henblik på at fastslå, hvorvidt Gdynia og Kosakowo kommuner handlede som en privat investor. Vurderingen af, hvorvidt statens indgriben er i overensstemmelse med markedsbetingelserne bør udføres på grundlag af en ex ante-analyse under hensyntagen til de oplysninger og data, der var til rådighed på det tidspunkt, hvor investeringen blev besluttet.
(103)
Kommissionen bemærker, at undersøgelserne og forberedelserne til det pågældende investeringsprojekt blev gennemført frem til 2010. De omfattede masterplanen for investeringsprojektet, miljørapporten, designdokumentationen for terminalen til almenflyvning, designdokumentationen for administrationsbygningen og bygningen til brandkorpset, særlige luftfartsdokumenter og andre undersøgelser. Ved udgangen af 2010 udgjorde omkostningerne til disse undersøgelser […] mio. PLN ([…] EUR) (45). Dette viser, at investorerne traf beslutningen om af ombygge Gdynia lufthavn inden 2010. Gdynia og Kosakowo iværksatte en række foreløbige foranstaltninger for at gennemføre projektet (jf. betragtning 10 ovenfor), og man bestilte specifikke undersøgelser med dette formål.
(104)
Som Polen anfører, afsluttede de offentlige aktionærer i lufthavnsselskabet forberedelserne til det pågældende investeringsprojekt i 2010. Samme år øgede de offentlige aktionærer selskabets aktiekapital til 6,05 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet. De største investeringer i faste aktiver (såsom opførelsen af terminalen til almenflyvning) skulle efter planen indledes i 2011, men blev i praksis først indledt i 2012. Kommissionen mener, at alle private investorer ville have vurderet projektets forventede rentabilitet på det tidspunkt. Hvis investeringsplanen ikke viste, at der kunne blive tale om et acceptabelt afkast, eller hvis den var baseret på tvivlsomme antagelser, ville en privat investor ikke være begyndt at gennemføre planen og ville ikke have brugt yderligere penge på den ud over de penge, som allerede var brugt til de forberedende arbejder, som nævnes ovenfor.
a) Kapitaltilførsler
(105)
Med hensyn til kapitaltilførsler bemærker Kommissionen, at den første større kapitaltilførsel på 4,4 mio. PLN blev besluttet den 29. juli 2010 (næsten en firedobling af den eksisterende kapital på 1,7 mio. PLN), lige efter at MEIP-undersøgelsen fra 2010 den 16. juli 2010 blev afsluttet. Desuden blev aftalen om yderligere kapitaltilførsler (frem til 2040) for at finansiere ombygningsprojektet (omtalt i betragtning 33) underskrevet i marts 2011 (endda inden færdiggørelsen af den anden MEIP-undersøgelse af 13. maj 2011). Samtidig blev driftsaftalen med den militære bruger af lufthavnen (7. marts 2011) og aftalen om selskabets leje af jorden (11. marts 2011 (omtalt i betragtning 33)) indgået.
(106)
Kommissionen understreger også, at Polen bekræftede, at kapitaltilførslen, der blev besluttet den 29. juli 2010, var baseret på den økonomiske vurdering af projektet, som var indeholdt i MEIP-undersøgelsen fra 2010. Derfor er det klart, at de offentlige aktionærer på dette tidspunkt havde besluttet sig for at deltage i det pågældende investeringsprojekt, som skulle gennemføres i løbet af 30 år. Selvom det er muligt for en privat investor at tilpasse investeringsplanen i løbet af gennemførelsen i lyset af ændrede omstændigheder, er det tydeligt, at en hvilken som helst privat investor allerede ville have vurderet fordelene ved det pågældende investeringsprojekt i 2010, inden man begyndte at investere betydelige ressourcer i det.
(107)
På tidspunktet for udførelsen af den første ajourføring af MEIP'en i 2011, havde de offentlige aktionærer allerede tilført 6,05 mio. PLN til selskabet (jf. tabel 3). Selskabet havde allerede lejet jorden til lufthavnen af Kosakowo (lejeaftalen mellem Gdynia-Kosakowo Airport Ltd og Kosakowo blev underskrevet den 11. marts 2011) og havde også underskrevet en driftsaftale med den militære bruger af lufthavnen (7. marts 2011). Desuden underskrev aktionærerne den 11. marts 2011 en aftale om forhøjelse af selskabets aktiekapital frem til 2040 (46). Og på det tidspunkt, hvor den anden ajourføring af MEIP-undersøgelsen blev færdiggjort i juli 2012, havde de offentlige aktionærer tilført i alt 64,810 mio. PLN (dvs. omkring 70 % af al den tilførte kapital). Kommissionen understreger, at MEIP-undersøgelserne fra 2011 og 2012 uden tvivl er justeringer af den oprindelige investeringsplan, som dannede grundlag for den oprindelige beslutning om at gå i gang med projektet med at omdanne den militære flyveplads. Så selvom der blev foretaget større kapitaltilførsler efter den første MEIP-undersøgelse i 2010, kan disse tilførsler ikke undersøges isoleret.
b) Kapitaludgifter
(108)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 opdeles investeringerne i faste aktiver i fire faser. Investeringsprojektets første fase omfattede designarbejde, men også rydning af grunden (rydning af træer og buske, nedrivningen af et antal hangarer og nivellering af grunden). Disse omkostninger blev afholdt i 2011 og udgjorde i alt […] mio. PLN ([…] EUR). Projektets anden fase, som omfattede opførelse af terminalen til almenflyvning, administrationsbygningen og bygningen til brandkorpset, var allerede indledt i 2012. Projektets anden fase er den vigtigste med hensyn til kapitaludgifter og udgjorde […] % af de nominelle kapitaludgifter (herefter benævnt »capex«) i perioden 2012-2013. Ifølge oplysningerne fra Polen udgjorde kapitaludgifterne i 2012 […] mio. PLN (hvoraf mere end halvdelen var afholdt inden ajourføringen af undersøgelsen i 2012 overhovedet gik i gang). Nedenstående diagram (figur 2) viser den (nominelle) capex efter investeringsfase som beskrevet i MEIP-undersøgelsen fra 2012.
Figur 2
Capex opdelt efter fase (MEIP-undersøgelsen fra 2012)
(…)
(109)
I henhold til betragtning 103 og 108 mener Kommissionen, at hverken MEIP-undersøgelsen fra 2011 eller 2012 blev gennemført på det tidspunkt og på grundlag af de oplysninger, som de offentlige aktionærer havde til rådighed, da de traf selve beslutningen om at finansiere ombygningsprojektet. Desuden kan Kommissionen ikke med tilbagevirkende kraft tage højde for de planlagte supplerende indtægtskilder baseret på de oplysninger, der blev fremlagt i november 2013, med henblik på at begrunde de beslutninger, der blev truffet af de offentlige aktionærer i 2010 og 2011.
(110)
Kommissionen mener derfor, at for at kunne vurdere, om Gdynia og Kosakowo handlede som en forsigtig privat investor, der handler i en markedsøkonomi, skal den først og fremmest basere sin vurdering på MEIP-undersøgelsen fra 2010 og se bort fra en række senere udviklinger og oplysninger, som de offentlige aktionærer ikke havde adgang til på det tidspunkt, hvor de traf deres beslutning om at gennemføre det pågældende investeringsprojekt.
(111)
På den anden side vurderede man i MEIP-undersøgelsen fra 2011 og MEIP-undersøgelsen fra 2012 kun ændringerne af den oprindelige beslutning om at gå i gang med investeringsprojektet, der blev truffet i 2010 på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010. I MEIP-undersøgelsen fra 2012 anerkender man rent faktisk, at en række investeringer (såsom terminalen til almenflyvning, administrationsbygningen, elektricitetssystemet) allerede befandt sig i en »fremskreden gennemførelsesfase«. De to efterfølgende undersøgelser viser, at aktionærerne blev styret af udviklingen på markedet og tilpassede projektets omfang i henhold til dette (enten i opadgående eller nedadgående retning, afhængigt af typen af investering). Disse ændringer var imidlertid marginale sammenlignet med den overordnede beslutning om at omdanne militærbasen til en civil lufthavn. Nedenstående diagram (figur 3) viser kapitaludgifterne som fremlagt i MEIP-undersøgelserne fra 2010, 2011 og 2012 (udtrykt i reelle 2010-termer). Som det fremgår, er tidsplanen og investeringens omfang ajourført i både 2011 og 2012, men disse ændringer var ikke betydelige sammenlignet med projektets samlede størrelse. I 2010 blev den reelle capex anslået til omkring […] mio. PLN, og dette tal steg […] til omkring […] mio. PLN i både 2011 og 2012 (dvs. […] % over en investeringsperiode på næsten 20 år).
(112)
I dette tilfælde skal Kommissionen vurdere en række investeringsbeslutninger, der er truffet i løbet af et kortere tidsrum, som ikke er kendetegnet af uforudsete begivenheder, af de samme offentlige aktionærer, vedrørende gennemførelsen af det, der i bund og grund er det samme investeringsprojekt. Derfor kan MEIP-ajourføringerne fra 2011 og 2012 ikke ændre en investeringsbeslutning, som ikke var i overensstemmelse med MEIP'en på det tidspunkt, hvor den blev truffet, til en fornuftig investeringsbeslutning. Ajourføringerne kunne højst påvise, at de polske myndigheder kun handlede som en privat investor, hvis de kunne vise, at projektet, ved at der blev investeret yderligere midler, kunne give et afkast, der var tilstrækkeligt til at forrente den kapital, der var blevet og ville blive investeret (eller som var tilstrækkeligt til at forrente denne kapital selv under hensyntagen til risikoen for at skulle tilbagebetale ulovlig statsstøtte, som man havde modtaget tidligere).
Figur 3
Capex (i 000 PLN) som forudset i MEIP-undersøgelserne fra 2010, 2011 og 2012 (i reale 2010-termer)
(…)
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010:
(113)
MEIP-undersøgelsen fra 2010, som Polen har indsendt, er baseret på en forretningsplan, hvori man forudsiger fremtidige pengestrømme for egenkapitalinvestorerne for perioden 2010-2040. På det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelsen blev gennemført, forventede Polen, at lufthavnen ville begynde at håndtere almenflyvning i 2011, charterflyvninger i 2013 og lavprisselskaber i 2015. Dette ville medføre en stabil stigning i antallet af passagerer fra […] passagerer i 2013 til næsten […] millioner i 2024 og 1,753 millioner i 2040 (som vist i nedenstående tabel 5).
Tabel 5
Trafikprognoser for Gdynia lufthavn, som anvendes i MEIP-undersøgelsen fra 2010 (i tusinder)
Forventet passagerudvikling MEIP fra 2010)
År
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Antal passagerer
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
I henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 ville selskabet være rentabelt på EBITDA-niveau fra 2018. Den årlige tilbagediskonterede pengestrøm ville blive positiv fra 2020, hvilket illustreres af nedenstående figur (figur 4). Men på et kumulativt grundlag (dvs. efter aggregering af de foregående års pengestrømme hvert år) ventes den samlede DCF for hele perioden 2010-2040 at være negativ (som vist i figur 1). Med andre ord er de positive pengestrømme, der ventes at blive skabt fra 2018, ikke store nok til at kompensere for de særdeles negative pengestrømme i de tidligere investeringsperioder.
Figur 4
DCF i 000 PLN (MEIP-undersøgelsen fra 2010)
(…)
Kilde:
baseret på MEIP-undersøgelsen fra 2010.
(115)
Efter 2040 forventedes det, at lufthavnsselskabet ville vokse for altid med en stabil vækstrate for den frie pengestrøm på […] %. Ud fra denne antagelse beregnede Polen terminalværdien for lufthavnsoperatøren i 2040. Den diskonterede terminalværdi udgør […] mio. PLN.
(116)
MEIP-undersøgelsen fra 2010 giver en positiv egenkapitalværdi (47) på […] mio. PLN (dvs. omkring […] mio. EUR). Desuden er investeringsprojektets IRR på […] % højere end de forudsete kapitalomkostninger for lufthavnsselskabet ([…] %).
(117)
Kommissionen bemærker, at den centrale drivkraft for de fremtidige pengestrømme for lufthavnsselskabet i Gdynia er den forventede indtægt, der vil afhænge af passagertallene og størrelsen af de lufthavnsafgifter, som flyselskaberne betaler. Indtægterne fra lavprisselskaber og charterflyvninger (passager-, landings- og parkeringsafgifter) udgør i MEIP-undersøgelsen fra 2010 [80-90] % af alle indtægterne i 2040 og i gennemsnit [80-90] % af alle indtægter i hele den vurderede periode, dvs. 2010-2040. Kommissionen bemærker, at dette forhold strider imod Polens erklæringer om, at aktiviteterne i Gdynia lufthavn vil supplere aktiviteterne i Gdansk lufthavn, eftersom Gdynia ville fokusere på aktiviteter inden for almenflyvning. Som det fremgår af ovenstående data, er lavprisselskaber og charterflyvninger hovedindtægtskilden i de fleste af de år, som prognosen vedrører. Men som det vil blive forklaret nærmere nedenfor, stammer størstedelen af indtægterne i Gdansk lufthavn også fra lavprisselskaber og charterflyvninger (se betragtning 121).
(118)
I forbindelse med efterspørgslen fra passagerer og flyselskaber bemærker Kommissionen, at Gdynia lufthavn ville have samme opland som Gdansk lufthavn, som kun ligger omkring 25 km fra Gdynia. Gdansk lufthavn blev i 2012 udvidet til at kunne betjene op til 5 millioner passagerer, og en yderligere udvidelse til at kunne betjene op til 7 millioner passagerer er planlagt til 2015. Tidsplanen for denne udvidelse var allerede offentligt kendt i 2010, dvs. på tidspunktet for udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 (48). Desuden blev der også anmeldt offentlig finansiering til udvidelsen af Gdansk til en kapacitet på 5 millioner passagerer til Kommissionen den 24. september 2008 under statsstøttesag nr. N472/08, og støtten blev godkendt af Kommissionen den 5. februar 2009 (49).
(119)
Polen informerede Kommissionen om, at masterplanen for Gdansk lufthavn, der blev udarbejdet i 2010 (50), giver mulighed for udvidelse af start- og landingsbaner, forpladser og anden lufthavnsinfrastruktur, som ville betyde, at Gdansk lufthavn fremover ville kunne håndtere mere end 10 millioner passagerer om året.
(120)
Kommissionen bemærker endvidere, at Gdansk lufthavn i 2010 håndterede 2,2 millioner passagerer (dvs. den udnyttede 45 % af sin kapacitet, inklusive den kapacitet, der var under opførelse). Ifølge prognoserne for Gdansk lufthavn vil kun 50 til 60 % af den tilgængelige kapacitet blive udnyttet i 2020 (51). Disse prognoser tager ikke hensyn til opstarten af aktiviteter i Gdynia lufthavn (dvs. man formoder, at hele efterspørgslen fra oplandet vil blive opfyldt af Gdansk lufthavn). Kommissionen bemærker, at Gdansk lufthavn vil kunne opfylde efterspørgslen i regionen i lang tid fremover, dvs. mindst frem til 2030, selvom man forudsætter en dynamisk vækst i passagertrafikken.
(121)
Som angivet ovenfor forventes det i MEIP-undersøgelsen fra 2010 for Gdynia lufthavn, at størstedelen af dens indtægter (gennemsnitligt [80-90] % for hele perioden 2012-2040) vil stamme fra lavprisselskaber og charterflyselskaber. I denne forbindelse bemærker Kommissionen ligeledes, at Gdansk lufthavn også hovedsagelig håndterer lavprisselskaber og chartertrafik. I 2010 udgjorde lavprisselskaber og charterflyvninger 72 % af alle de passagerer, som blev håndteret af Gdansk lufthavn (52).
(122)
I lyset af den korte afstand til en anden etableret lufthavn uden trængselsproblemer, der benytter samme forretningsmodel og har betydelig ledig kapacitet på langt sigt, mener Kommissionen, at mulighederne for at lufthavnsselskabet i Gdynia lufthavn vil kunne tiltrække trafik og passagerer, i høj grad vil afhænge af niveauet af lufthavnsafgifter, som flyselskaberne tilbydes, navnlig i sammenligning med de nærmeste konkurrenter.
(123)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at man i MEIP-undersøgelsen fra 2010 regner med en passagerafgift for charterflyselskabers og lavprisselskabers flyvninger på 25 PLN/PAX (6,25 EUR) indtil 2014 og 40 PLN/PAX (10 EUR) fra 2015 (til 2040). Landingsafgiften for den samme kategori af flyvninger blev fastsat til 25 PLN/t (6,25 EUR) for hele perioden (den gennemsnitlige MTOW (maksimale startvægt) forventedes at være 70 t), mens parkeringsafgiften blev vurderet til 4 PLN (1,0 EUR) pr. 24 t/t (med en gennemsnitlig MTOW på 70 t). I henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 blev priserne fastlagt på niveauer, der var sammenlignelige med andre regionale lufthavne på det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelsen blev gennemført. Priserne i Gdynia lufthavn blev også fastlagt ud fra en formodning om, at der ikke ville komme konkurrence fra Gdansk lufthavn.
(124)
Kommissionen bemærker ligeledes, at taksterne i Gdansk lufthavn siden 31. december 2008 omfatter en standardpassagerafgift på 48 PLN/PAX (12,0 EUR), standardlandingsafgiften for fly over 2 t (dvs. inklusive alle charter- og lavprisselskabers fly) til 25 PLN/t (6,25 EUR) og parkeringsafgiften til 4,5 PLN/24 t/t (1,25 EUR).
(125)
Kommissionen bemærker imidlertid, at taksterne i Gdansk lufthavn også omfatter forskellige rabatter, bl.a. på lavprisselskabers flyvninger. Gdansk lufthavn anvender en reduceret passagerafgift på 24 PLN/PAX (6 EUR) for alle nye forbindelser (pr. 1. januar 2004) og for alle forøgelser af hyppigheden, der omfatter et fly med en MTOW på mellem 50 og 100 t (f.eks. Airbus A320 og Boeing 737 og andre fly, som benyttes af lavprisselskaber). Landingsafgiften for sådanne forbindelser halveres også (dvs. til 12,5 PLN/t). Parkeringsafgiften bortfalder fuldstændig, hvis frekvensen for en forbindelse er mindst seks gange om ugen. Desuden nedsættes standardpassagerafgiften først med 23 PLN for alle passagerer, der rejser med rutefly indenrigs. Herefter anvendes der en passende rabat. Under hensyntagen til de anvendte rabatter i Gdansk lufthavn mener Kommissionen, at de planlagte gennemsnitlige lufthavnsafgifter i Gdynia lufthavn var betydeligt højere end i den etablerede nabolufthavn.
(126)
Ved at anvende de pågældende lufthavnsafgifter vil Gdynia lufthavn som en ny aktør på markedet ikke kunne tiltrække særlig store trafikmængder, når der findes en etableret lufthavn med ledig kapacitet i samme opland, der anvender lavere nettoafgifter for nye forbindelser samt ved forøgelse af kapaciteten for eksisterende forbindelser. Kommissionen bemærker ligeledes, at planen for lufthavnsafgifter for Gdansk lufthavn giver mulighed for rabat på afgifterne frem til den 31. december 2028. Eftersom man i MEIP-undersøgelsen fra 2010 (baseret på lufthavnsoperatørens forretningsplan på daværende tidspunkt) anser lufthavnsafgifter for lufthavnsselskabets vigtigste indtægtskilde, mener Kommissionen, at denne løsning er bevis for, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 ikke er tilstrækkeligt velfunderet og troværdig til at kunne påvise, at det pågældende investeringsprojekt ville være blevet gennemført af en privat investor.
(127)
Eftersom både Gdynia lufthavn og Gdansk lufthavn især ville fokusere på lavprisselskaber og charterflyselskaber, eftersom Gdansk lufthavn ikke udnytter sin fulde kapacitet, eftersom de faktiske afgifter er lavere end dem, der findes i forretningsplanen for Gdynia, og grundet den korte afstand mellem de to lufthavne, mener Kommissionen også, at formodningen om, at der ikke vil opstå priskonkurrence mellem de to lufthavne, er fejlagtig.
(128)
Kommissionen bemærker ligeledes, at på tidspunktet for udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 var nettoafgifterne (standardafgifter efter gældende rabatter), som blev anvendt i Bydgoszcz lufthavn (ligger 196 kilometer og 2 timer og 19 minutter i bil fra Gdynia lufthavn) og Szczecin lufthavn (ligger 296 kilometer og 4 timer og 24 minutter i bil fra Gdynia lufthavn), den anden og tredje nærmeste polske regionallufthavn, betydeligt lavere (53).
(129)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at eftersom der ligger en anden lufthavn uden trængselsproblemer tæt på, som følger den samme forretningsmodel, forekommer lufthavnsafgifterne i MEIP-undersøgelsen fra 2010, som er højere end dem, der gælder i Gdansk og i andre regionale lufthavne i nærheden, urealistiske. I lyset af konkurrencesituationen for Gdynia lufthavn mener Kommissionen, at trafikprognoserne i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er baseret på urealistiske antagelser.
(130)
Det skal også bemærkes, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 hverken omfattede en følsomhedsanalyse eller en vurdering af de sandsynlige resultater (f.eks. det værst tænkelige scenario, det bedst tænkelige scenario og et basisscenario). Kommissionen konkluderer derfor, at det scenario, der præsenteres i MEIP-undersøgelsen fra 2010, tilsyneladende er baseret på overdrevet optimistiske antagelser vedrørende udviklingen inden for passagertrafik og afgiftsniveau.
(131)
Kommissionen bemærker, at et fald i de årlige indtægter fra passagerafgifter i forbindelse med lavprisselskaber og chartertrafik på blot […] % (i prognoseperioden 2010-2040) resulterer i en negativ egenkapital for de offentlige aktionærer. Et sådant fald i indtægter ville opstå, hvis afgifterne og/eller trafikken er lavere end antaget. I denne henseende er det værd at bemærke, at lufthavnsafgifterne i forretningsplanen, der ligger til grund for MEIP-undersøgelsen fra 2010, allerede er[…] % højere end i Gdansk lufthavn (54). I denne forbindelse er det særdeles usandsynligt, at Gdynia lufthavn ville kunne tiltrække trafik uden at yde en betydelig rabat på afgiften på 40 PLN (10 EUR), som står angivet i forretningsplanen. NNV's store følsomhed over for en tilsyneladende marginal nedbringelse af lufthavnsafgifterne (som er baseret på realistiske antagelser) sår derfor en høj grad af tvivl om troværdigheden af den oprindelige forretningsplan.
(132)
Mens MEIP-undersøgelsen fra 2010 var baseret på de på daværende tidspunkt tilgængelige trafikprognoser, og man ikke bør anvende efterfølgende oplysninger til at foretage en direkte vurdering af MEIP-undersøgelsen, bemærker Kommissionen ikke desto mindre, at disse prognoser var overoptimistiske. En sammenligning af trafikprognoserne for 2010 og 2012 viser betydelige forskelle. Der var ikke kun forsinkelser i forbindelse med opstarten af projektet, men derudover blev trafikprognoserne i løbet af den »positive EBITDA«-periode reduceret med […] til […] % pr. år. En korrektion af en sådan størrelsesorden og uden større ændringer af omstændighederne er udtryk for en nyttig realitetsvurdering af de oprindelige antagelser. Den illustrerer yderligere, at de følsomhedsanalyser, som Kommissionen har foretaget (som er marginale i sammenligningen), er særligt sigende med hensyn til den urealistiske karakter af de antagelser, der ligger til grund for konklusionen om, at projektet var levedygtigt.
Tabel 6
Sammenligning af passagertrafikprognoser, som anvendes i MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-ajourføringen fra 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Forskel
-53 %
-69 %
-55 %
-38 %
-36 %
-29 %
-27 %
-25 %
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Forskel
-23 %
-21 %
-19 %
-17 %
-17 %
-18 %
-18 %
-19 %
-19 %
(133)
Yderligere følsomhedsanalyser viser, at projektet ville blive urentabelt, hvis de samlede indtægter var blot […] % lavere om året i hele prognoseperioden, eller hvis indtægterne var […] % lavere, og driftsudgifterne var […] % højere. Investeringens rentabilitet er derfor særdeles følsom over for marginale ændringer i de grundlæggende antagelser. Kommissionen anser sådanne ændringer for at være marginale i sammenligning med de ændringer, man har foretaget i de på hinanden følgende MEIP-undersøgelser.
(134)
De følsomhedsanalyser, som Kommissionen har foretaget, virker så meget desto mere fornuftige, for mindre end et år efter MEIP-undersøgelsen fra 2010 modtog de polske myndigheder en ajourført analyse, der viste, at projektets NNV ville være betydeligt lavere og kun ville udgøre […] mio. PLN (omkring […] EUR). I maj 2001 blev projektets NNV derfor reduceret med […] % i forhold til det oprindelige projekt.
(135)
Kommissionen bemærker desuden, at de positive resultater af MEIP-undersøgelsen fra 2010 også i høj grad afhænger af investeringens terminalværdi ved udgangen af den periode, der er omfattet af forretningsplanen (dvs. i 2040). Selskabets tilbagediskonterede pengestrøm for perioden 2010-2040 er negativ og udgør (-[…] mio. PLN). Den tilbagediskonterede terminalværdi pr. 30. juni 2010 udgør […] mio. PLN.
(136)
Terminalværdien var baseret på antagelser om, at den årlige vækstrate for investeringens pengestrøm efter 2040 ville udgøre […] %. I henhold til standardpraksis bør en virksomheds vækstrate ikke være højere end vækstraten i den økonomi, hvor den opererer (dvs. målt som BNP-vækst). Terminalværdien beregnes faktisk på et tidspunkt, hvor virksomheden forventes at blive moden, og når virksomhedens periode med kraftig vækst er overstået. Eftersom økonomien ventes at omfatte virksomheder med kraftig vækst og andre med stabil vækst, forventes vækstraten for modne virksomheder derfor at være lavere end den gennemsnitlige vækstrate i økonomien som helhed. I sine bemærkninger anførte Polen ikke grundlaget for beregningen af den langsigtede vækstrate på […] %, men man forklarede, at den langsigtede vækstrate er en nominel vækstrate. På grundlag af oplysningerne fra IMF fandt Kommissionen, at de prognoser for den reale BNP-vækst i Polen, som forelå i starten af 2010, viste, at den nominelle vækstrate for den polske økonomi ville ligge mellem 5,6 % i 2011 og 6,6 % i 2015. Med en inflation i størrelsesordenen 2,5 % kunne den reale BNP-vækst ventes at ligge på 4 %. Så valget af en nominel vækstrate på […] % for Gdynia lufthavn kunne ved første øjekast synes at være i overensstemmelse med de på daværende tidspunkt foreliggende oplysninger og med den normale praksis for valg af en vækstrate, der er lavere end vækstraten for økonomien. Men ved at vælge en langsigtet vækstrate, der ligger over inflationen (der blev anslået til 2,5 % i april 2010), går man i forretningsplanen ud fra, at lufthavnen ville fortsætte med at vokse hvert år efter 2040.
Tabel 7
Data og prognoser vedrørende BNP og inflation fra IMF i april 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% GDP-vækst
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% GDP-vækst
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflation
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Kilde:
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2010 (hentet på http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Desuden bemærker Kommissionen, at opgaven med at fastslå den mest hensigtsmæssige vækstrate er mere kompliceret, og at usikkerheden er så meget desto større i dette tilfælde på grund af den særligt lange prognoseperiode og den fjerne dato, for hvilken terminalværdien blev beregnet. Prognoser for væksten i BNP går faktisk sjældent længere end en tidshorisont på fem år, mens modellen i dette tilfælde skulle forudsige en rimelig vækstrate for lufthavnen, efter at den har været i drift i 30 år. Dette viser, at en forsigtig investor vil have foretaget en række følsomhedsanalyser.
(138)
I denne henseende er det værd at bemærke, at man i de efterfølgende ajourføringer af den oprindelige forretningsplan reducerede den stabile vækstrate fra […] % til […] %. Polen har imidlertid ikke fremlagt nogen præcis forklaring på denne reduktion. Terminalværdien er en funktion af den formodede varige stabile vækstrate, men også af de forventede afkast i løbet af perioden med stabil vækst. Kommissionen foretog en række følsomhedsanalyser, der bekræftede, at konklusionen i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er særdeles følsom over for mindre og realistiske ændringer i de grundlæggende antagelser. For det første ligger den stabile vækstrate, hvor forretningsplanen fra 2010 giver en negativ NNV, på omkring […] %. Men hvis man antager, at indtægterne kun er […] % lavere end prognosen, er den stabile vækstrate, hvor projektet bliver urentabelt, […] %.
(139)
Modellen med den stabile vækstrate, som anvendes til at beregne terminalværdien, kræver i dette tilfælde også, at man fremsætter antagelser vedrørende datoen, hvor virksomheden begynder at vokse med en stabil sats, som den kan fastholde for altid. I MEIP-undersøgelsen fra 2010 fastsættes denne dato til 2040, hvilket giver en prognoseperiode på 30 år (2010-2040). I MEIP-ajourføringen fra 2012 blev prognoseperioden afkortet til 18 år (2012-2030), og terminalværdien blev derfor beregnet for 2030. Hvis man anvender samme tidshorisont for MEIP-undersøgelsen fra 2010, bliver NNV negativ.
(140)
Kommissionen bemærker ligeledes, at man i MEIP-undersøgelsen fra 2012 specifikt nævner, at en forsigtig investor ville have taget hensyn til, at projektet har en særdeles lang tidshorisont, inden det bliver rentabelt (jf. afsnit 4.10.1.2 i MEIP-undersøgelsen fra 2012, hvor man konkluderer, at »Det positive resultat for nettonutidsværdien beviser, at investeringen i Gdynia-Kosakowo-lufthavnen kan være en interessant forretning for potentielle investorer. Men inden man træffer nogen beslutninger, skal investorerne også overveje den langsigtede investeringshorisont, der er typisk for projekter med infrastrukturinvesteringer«).
(141)
Kommissionen bemærker, at i 2010, hvor den første MEIP-undersøgelse blev gennemført, tog man i forretningsplanen og NNV-beregningerne hensyn til alle kapitaludgifter, herunder udgifter vedrørende det offentliges forpligtelser (brandvæsen, sikkerhed, toldkontrol osv.). Kommissionen bemærker, at denne fremgangsmåde tilsyneladende er korrekt, eftersom disse udgifter hænger nøje sammen med opførelsen og driften af en lufthavn (og derfor kommer oven i udgifterne til projektet).
(142)
Men Kommissionen har også vurderet projektets rentabilitet på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010 uden kapitaludgifter til opgaver, der hører under statens ansvarsområde.
(143)
Oplysningerne fra Polen gør det ikke muligt præcist at identificere, hvilke elementer af kapitaludgifterne og driftsudgifterne der kan tilregnes det offentlige. Kommissionen bemærker, at i MEIP-ajourføringen fra 2012 har Polen opdelt de investeringer, der falder inden for det offentliges ansvarsområde. Dette var imidlertid ikke tilfældet for MEIP-undersøgelsen fra 2010. Kommissionen genberegnede ikke desto mindre NNV og udelukkede en række identificerbare poster med kapitaludgifter, der tydeligvis vedrører aktiviteter, der hører under det offentliges ansvarsområde. Kommissionen genberegnede nærmere betegnet NNV uden følgende kapitaludgifter: »Køretøjer og udstyr til brandbekæmpelse«, »Hegn omkring lufthavn og overvågning« og »Udstyr til lufthavnens sikkerhedsvagter«, som udgjorde […] mio. PLN (samlet nominelt beløb)
(144)
I MEIP-undersøgelsen fra 2010 er konsekvensen af at fjerne de udgifter, der ligger inden for det offentliges ansvarsområde, at den tilbagediskonterede pengestrøm stiger til omkring (-[…]) mio. PLN (eller med andre ord, at det forventede tilbagediskonterede tab i perioden 2010-2040 falder med […] mio. PLN fra (-[…]) mio. PLN til (-[…]) mio. PLN). Eftersom terminalværdien ikke ændres (og er lig med […] mio. PLN), vokser projektets NNV fra […] mio. PLN til […] mio. PLN (dvs. den vokser fra […] mio. EUR til omkring […] mio. EUR).
(145)
Man foretog yderligere følsomhedsanalyser, som viser, at NNV bliver negativ, hvis følgende ændringer foretages: en reduktion af de samlede indtægter med […] %, en reduktion i indtægterne fra lufthavnsafgifter med […] % eller en reduktion i de samlede indtægter med […] % i forbindelse med omkostninger, der er […] % højere (alt sammen på årsbasis). I lyset af de særdeles urealistiske antagelser vedrørende lufthavnsafgifter ([…] % højere end i Gdansk lufthavn (55)) og de overdrevet optimistiske trafikprognoser (revision af prognoserne på […] % til […] % lavere end oprindeligt forudset) tyder sådanne følsomhedsanalyser på, at en smule mere realistiske antagelser fører til den konklusion, at projektet ikke ville være rentabelt.
(146)
Når udgifterne, der kan identificeres som hørende til det offentliges ansvarsområde i MEIP-undersøgelsen fra 2010 holdes udenfor, viser følsomhedsanalyserne, at NNV ville blive negativ, hvis den forventede indtægt fra lufthavnsafgifter fra lavprisselskaber (uden reduktion af lufthavnsafgifterne for charterflyvninger) blev reduceret med […] % om året, mens indtægterne fra charterflyvninger, alle andre indtægter, driftsomkostninger og kapitaludgifter fastholdes som angivet i forretningsplanen (idet man går ud fra, at der vil begynde at komme indtægter fra lavprisselskaberne i 2017, og at disse gradvist vil blive større med tiden).
(147)
Desuden er det værd at erindre om, at projektet kun er rentabelt i kraft af terminalværdien (dvs. lufthavnens værdi i 2040 under forudsætning af en konstant årlig stigning i pengestrømmen på […] %). Frem til 2040 genererer projektet en negativ pengestrøm.
(148)
Selv når projektets rentabilitet vurderes på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010 uden kapitaludgifter til opgaver, der hører under det offentliges ansvarsområde, kan man ikke entydigt konkludere, at en privat investor ville have foretaget den pågældende investering.
Sammendrag og konklusion
(149)
Ombygningen af Gdynia lufthavn indebærer en betydelig investering og en lang periode med negative pengestrømme. Forretningsplanen viser faktisk, at den akkumulerede tilbagediskonterede pengestrøm i prognoseperioden 2010-2040 er negativ (-[…] mio. PLN eller - […] mio. EUR). I henhold til forretningsplanen når projektet kun op på positive tal takket være den tilbagediskonterede terminalværdi på […] mio. PLN, der er beregnet for 2040 og for altid herefter, under forudsætning af at lufthavnen vokser hvert år og for altid herefter med en nominel sats på […] %). Til trods for de betydelige usikkerhedsmomenter, der er indbygget i et sådant langsigtet projekt, indeholder forretningsplanen ikke nogen følsomhedsanalyse og adskiller sig dermed fra den analyse, som en forsigtig investor ville have foretaget for et sådant projekt.
(150)
Desuden førte Kommissionens analyse til den konklusion, at forretningsplanen er baseret på en række antagelser, der er optimistiske og urealistiske i lyset af den korte afstand til Gdansk lufthavn, som benytter samme forretningsmodel, har ledig kapacitet og udvidelsesplaner. Flere følsomhedsanalyser viser, at NNV for projektet bliver negativ, hvis der sker mindre og realistiske ændringer af de underliggende antagelser.
(151)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at en privat investor ikke ville have truffet beslutning om at gennemføre det pågældende investeringsprojekt på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010. Beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf, giver derfor lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som det ikke ville have opnået under normale markedsbetingelser.
Anvendelse af MEIP på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2011 og MEIP-ajourføringen fra 2012
(152)
For så vidt angår MEIP-undersøgelserne, der blev gennemført i 2011 og 2012 (og de midler, som ifølge Polen blev tilført lufthavnsselskabet efter disse undersøgelser), mener Kommissionen, at der allerede var givet tilsagn om disse kapitaltilførsler i aktionæroverenskomsten, der blev underskrevet den 11. marts 2011 (jf. betragtning 33 ovenfor), dvs. inden MEIP-undersøgelserne i 2011 og 2012 blev gennemført. Da MEIP-undersøgelserne i 2011 og 2012 blev gennemført, havde aktionærerne derfor allerede truffet deres investeringsbeslutninger, selvom de først blev iværksat på et senere tidspunkt. Kommissionen mener desuden, at kapitaltilførslerne efter MEIP-undersøgelserne fra 2011 og 2012 ikke kan betragtes som uafhængige investeringsbeslutninger, der er truffet isoleret, eftersom de vedrører det samme investeringsprojekt, som de offentlige aktionærer begyndte at gennemføre senest i 2010, og de udelukkende er justeringer eller ændringer af det oprindelige projekt.
(153)
Som tidligere nævnt mener Kommissionen derfor, at undersøgelserne kun kunne påvise, at Polen handlede som en privat investor, hvis de viste, at investeringen af yderligere midler ville give projektet mulighed for at give et passende afkast på den kapital, der allerede var investeret, og som ville blive investeret (eller det ville give et passende afkast på denne kapital under hensyntagen til risikoen for at skulle tilbagebetale eventuel tidligere modtaget ulovlig statsstøtte).
(154)
Men undersøgelserne viste langt fra dette forhold og forekommer utroværdige af de grunde, der vil blive beskrevet nedenfor.
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2011
(155)
Den første ajourføring af MEIP-undersøgelsen blev foretaget i maj 2011. Selvom der blev givet tilsagn om de kapitaltilførsler, der blev foretaget, efter at denne MEIP-undersøgelse blev foretaget, inden maj 2011 (jf. betragtning 33 ovenfor), har Kommissionen også vurderet, om man på grundlag af oplysningerne i denne økonomiske undersøgelse kan anse kapitaltilførslerne for at være udtryk for en handlemåde, der er den samme som for en privat investor, der opererer i en markedsøkonomi. I MEIP-undersøgelsen fra 2011 blev indtægten fra projektet holdt konstant, men kapitaludgifterne blev forøget (jf. figur 3, der viser de akkumulerede investeringsudgifter udtrykt i reale 2010-termer). I denne undersøgelse tager man også hensyn til de tidligere kapitaltilførsler og de allerede afholdte kapitaludgifter. WACC blev sænket en smule (fra […] % til […] %), og den langsigtede vækstrate blev sænket fra […] % til […] %. Disse ajourføringer førte til en betydeligt lavere NNV på […] mio. PLN (omkring […] EUR). Dette skyldtes større tab (den tilbagediskonterede pengestrøm i perioden 2011-2030 ville udgøre -[…] mio. PLN), og terminalværdien ville falde en smule til […] mio. PLN.
(156)
Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf om at finansiere ombygningen af den militære flyveplads Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) til en civil lufthavn, heller ikke er i overensstemmelse med MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2011, og at den derfor giver lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som denne ikke ville have fået under normale markedsvilkår.
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2012
(157)
Polen mener, at Kommissionen bør analysere overensstemmelsen med MEIP'en på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2012. For at kunne besvare dette argument, selvom der tidligere var givet tilsagn om de kapitaltilførsler, der blev foretaget, efter at denne MEIP-undersøgelse blev foretaget (jf. betragtning 33 ovenfor), har Kommissionen også vurderet, om man på grundlag af oplysningerne i denne økonomiske undersøgelse kan anse kapitaltilførslerne for at være udtryk for en handlemåde, som en privat investor, der opererer i en markedsøkonomi, også ville have benyttet.
(158)
Kommissionen bemærker, at der i MEIP-ajourføringen fra 2012 tages hensyn til de tidligere kapitaltilførsler og de allerede afholdte kapitaludgifter. MEIP-ajourføringen fra 2012 viser, at finansieringen af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd medfører en positiv egenkapital på […] mio. PLN (omkring […] mio. EUR) for aktionærerne. Desuden er investeringsprojektets IRR på […] % højere end lufthavnsselskabets forudsete kapitalomkostninger på ([…] %).
(159)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 sammenlignes selskabets egenkapital med yderligere investeringer i en situation, hvor den nye lufthavn bliver operationel (»basisscenariet«), med selskabets egenkapital uden yderligere investeringer i en situation, hvor investeringsprojektet blev opgivet i juni 2012 (det »kontrafaktiske scenario«) (56).
(160)
I denne forbindelse har Kommissionen allerede konkluderet, at kapitaltilførsler foretaget efter 2010 ikke kan betragtes isoleret fra den oprindelige investeringsbeslutning, der blev truffet i 2010. Det korrekte kontrafaktiske scenario i 2010 ville have været ikke at påbegynde gennemførelsen af projektet. Ifølge Polen gav lejeaftalen Kosakowo kun mulighed for at bruge jorden til en civil lufthavn. Kommissionen bemærker, at en privat investor ikke ville have indgået en sådan aftale i første omgang, hvis planerne for etablering af en ny civil lufthavn i området ikke havde realistiske udsigter til at give afkast på en sådan investering. Det kontrafaktiske scenario, som defineres i MEIP-ajourføringen fra 2012, fordrejes derfor af en tidligere beslutning, som ikke i sig selv var udtryk for samme handlemåde som en privat investor. Det korrekte kontrafaktiske scenario i 2010 og 2012 ville med andre ord have været et, hvor projektet vedrørende etablering af den pågældende civile lufthavn ikke blev gennemført, idet alle kapitaltilførslerne og MEIP-undersøgelserne, som Polen har foretaget, vedrører gennemførelsen af det samme investeringsprojekt.
(161)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at basisscenariet i MEIP-ajourføringen fra 2012, som Polen har fremlagt, er baseret på en forretningsplan, der forudsætter fremtidige pengestrømme for egenkapitalinvestorerne i perioden 2012-2030 (dvs. en periode med høj vækst) (57). De forventede fremtidige pengestrømme er baseret på den antagelse, at lufthavnen påbegynder sine aktiviteter i 2013. På tidspunktet, hvor MEIP-ajourføringen fra 2012 blev foretaget, forventede Polen, at lufthavnen ville betjene omkring […] passagerer i 2014 og gradvist ville udvide sine aktiviteter til […] passagerer i 2020 og omkring […] i 2028 (jf. prognosen for udvikling i passagertal i tabel 8 nedenfor).
Tabel 8
Prognoser for passagertrafik for Gdynia lufthavn (i 000)
Forventet vækst i passagertallene
År
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
I alt
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
I henhold til MEIP-ajourføringen fra 2012 forventes det, at lufthavnsoperatøren vil vokse for altid med en stabil vækstrate på […]. Ud fra denne antagelse beregnede Polen terminalværdien for lufthavnsoperatøren i 2030.
(163)
Kommissionen bemærker, at som i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er den vigtigste værdiskabende faktor for de fremtidige pengestrømme for lufthavnsselskabet for Gdynia lufthavn de forventede indtægter fra luftfarten, som vil afhænge af passagertallet og størrelsen af de lufthavnsafgifter, flyselskaberne betaler.
(164)
For så vidt angår den forventede udvikling i passagertallet anfører Polen, at efterspørgslen på passagerflyvninger vil stige med tiden og med den forventede stigning i Polens BNP og regionens udvikling. Polen mener derfor, at trafikprognoserne er konservative, og at den faktiske trafik kan blive højere end forventet. Efter Polens mening forudsiger man i ajourføringen af trafikprognosen for regionen i marts 2013 større trafik end i MEIP-ajourføringen fra 2012.
(165)
Polen anfører, at man i forretningsplanen forventer, at Gdynia lufthavn vil håndtere mindre end […] % af regionens passagertrafik. Polen mener desuden, at udviklingen på markedet for flytrafik i Pommern giver plads til endnu en mindre lufthavn, der supplerer de tjenester, der tilbydes af Gdansk lufthavn.
(166)
Med hensyn til passagerefterspørgslen mener Kommissionen, at argumenterne i betragtning 118-129 vedrørende konkurrencen om flyselskaber og passagerer mellem lufthavnene i Gdynia og Gdansk også gælder for vurderingen af MEIP-ajourføringen fra 2012.
(167)
Kommissionen bemærker navnlig, at størrelsen af lufthavnsafgifter, der nævnes i MEIP-ajourføringen fra 2012, var den samme som i MEIP-undersøgelsen fra 2010. Polen mener, at afgifterne, der anvendes i MEIP-ajourføringen fra 2012, ikke adskiller sig betydeligt fra de standardafgifter, der opkræves i andre mindre lufthavne i Polen. Polen forklarer, at afgiftsniveauet i forretningsplanen er et gennemsnit for hele den periode, der er omfattet af forretningsplanen (dvs. 2014-2040), og er baseret på en antagelse om, at de afgifter, der vil blive opkrævet i Gdansk lufthavn, vil stige på længere sigt, efterhånden som tjenestestandarden i lufthavnen bliver bedre.
(168)
Eftersom lufthavnene i Gdansk, Bydgoszcz og Szczecin anvendte de samme takster i 2012 som i 2010 (inklusive de samme rabatter), er Kommissionens vurdering af afgiftsniveauet i MEIP-undersøgelsen fra 2012 for Gdynia lufthavn den samme som for MEIP-undersøgelsen fra 2010 (jf. betragtning 122 til 129).
(169)
Kommissionen mener, at en markedsøkonomisk investor, der var styret af udsigterne til rentabilitet, ikke ville have baseret sin investeringsbeslutning vedrørende det pågældende projekt på et afgiftsniveau, der ligger betydeligt højere end de nettoafgifter, der gælder for andre polske regionallufthavne (58), navnlig Gdansk lufthavn.
(170)
Kommissionen bemærker også, at stresstesten, som Polen har foretaget, viser, at egenkapitalen bliver negativ, hvis passagerafgiften sænkes til […] PLN. I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at en lavere lufthavnsafgift, der er sammenlignelig med de lufthavnsafgifter, der betales i andre polske regionallufthavne (f.eks. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin), ville føre til en negativ egenkapital.
(171)
Kommissionen mener desuden, at en markedsøkonomisk investor ikke ville fastsætte sine afgifter på et højere niveau ud fra en antagelse om, at afgifterne i Gdansk lufthavn ville stige på længere sigt. I den forbindelse bemærker Kommissionen, at planen for de afgifter, der gælder for Gdansk lufthavn, giver mulighed for rabatter frem til 2028 (dvs. i en periode, der kun er to år kortere end i forretningsplanen for MEIP-ajourføringen fra 2012). På dette grundlag mener Kommissionen, at selvom lufthavnsafgifterne i Gdansk lufthavn skulle stige efter 2028, ville de forventede gennemsnitlige lufthavnsafgifter i den periode, som forretningsplanen gælder for (dvs. frem til 2030), ligge højere end det gennemsnitlige niveau i den konkurrerende lufthavn.
(172)
Polen bekræftede, at man i MEIP-ajourføringen fra 2012 tager hensyn til driftsomkostninger vedrørende militære aktiviteter i lufthavnen. Disse omkostninger forventes godtgjort af staten. Polen bekræftede ligeledes, at der ikke er indgået nogen formel aftale om fordelingen af omkostningerne (både drifts- og investeringsomkostninger) mellem Gdynia lufthavn og den militære bruger.
(173)
Kommissionen mener, at en markedsøkonomisk investor udelukkende ville basere sin vurdering på de forudsigelige resultater på tidspunktet for investeringsbeslutningen. Kommissionen mener derfor, at man ikke bør tage hensyn til den mulige reduktion i omkostningerne som følge af, at udgifterne deles med lufthavnens militære bruger (og indvirkningen på lufthavnens samlede omkostninger og indtægter), når investeringens overensstemmelse med MEIP'en skal vurderes. I MEIP-undersøgelsen fra 2012 sættes der faktisk ikke tal på de omkostningsreduktioner, som lufthavnsselskabet kunne opnå i denne forbindelse.
(174)
Som det er tilfældet for MEIP-undersøgelsen fra 2010, er den samlede DCF for projektet i perioden 2012-2030 negativ, som det fremgår af figur 5. Lufthavnen vil først begynde at generere positive pengestrømme i 2020, men den lange investeringsperiode betyder, at den akkumulerede pengestrøm, efter tilbagediskontering, vil forblive negativ i prognoseperioden.
Figur 5
Akkumuleret DCF (i reale termer) (i PLN) i MEIP-ajourføringen fra 2012
(…)
(175)
Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf om at finansiere ombygningen af den militære flyveplads i Gdynia til en civil lufthavn, heller ikke er i overensstemmelse med MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2012, og at den derfor giver lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som denne ikke ville have fået under normale markedsvilkår.
Ajourføringen i november 2013
(176)
Kommissionen mener også, at ændringerne af investeringsplanen, der havde til formål at generere yderligere indtægter fra lufthavnens salg af brændstof (uden en ekstern operatør) og tilbud om navigationstjenester, ikke skal medtages i vurderingen af investeringens overensstemmelse med MEIP'en. Polen bekræftede, at disse mulige supplerende indtægtskilder ikke var medtaget i MEIP-undersøgelsen fra 2010, MEIP-undersøgelsen fra 2011 eller MEIP-ajourføringen fra 2012 for Gdynia lufthavn, idet hverken de offentlige aktionærer eller selskabet på tidspunktet for disse undersøgelser kunne være sikre på, at de ville få alle de nødvendige tilladelser og koncessioner til at kunne levere sådanne tjenester. Eftersom det ikke var muligt at få de krævede tilladelser og koncessioner på det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelserne blev udarbejdet, kan Kommissionen ikke tage hensyn til dem med tilbagevirkende kraft.
Konklusion
(177)
Kommissionen anser ikke den offentlige finansiering fra kommunerne Gdynia og Kosakowo til lufthavnsselskabet for at være i overensstemmelse med MEIP'en. Kommissionen mener derfor, at den pågældende foranstaltning giver Gdynia-Kosakowo Airport Ltd en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.
5.1.4. Selektivitet
(178)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF skal en foranstaltning for at kunne defineres som statsstøtte »begunstige visse virksomheder eller visse produktioner«. I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at kapitaltilførslerne kun vedrører Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. De er derfor selektive i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
5.1.5 Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen
(179)
Når støtte, som ydes af en medlemsstat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen på det indre marked, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (59). Den økonomiske fordel, som den foreliggende foranstaltning medfører, styrker lufthavnsoperatørens økonomiske stilling, eftersom lufthavnsoperatøren vil kunne starte sin forretning op uden at skulle afholde de dermed forbundne investerings- og driftsomkostninger.
(180)
Som det vurderes i afsnit 5.1.1, er drift af en lufthavn en økonomisk aktivitet. På den ene side konkurrerer lufthavnene om at tiltrække flyselskaber og den tilhørende flytrafik (passagerer og fragt), og på den anden side konkurrerer lufthavnsselskaberne indbyrdes om at få overdraget administrationen af en bestemt lufthavn. Desuden understreger Kommissionen, navnlig med hensyn til lavprisselskaber, at lufthavne, der er beliggende i forskellige oplande og i forskellige medlemsstater også kan være i konkurrence med hinanden om at tiltrække disse flyselskaber. Kommissionen bemærker, at Gdynia lufthavn vil håndtere omkring […] 000 passagerer frem til 2020 og op til 1 million passagerer i 2030.
(181)
Som anført i punkt 40 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 er det ikke muligt at holde selv små lufthavne uden for anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, i TEUF. I lyset af trafikprognoserne for Gdynia lufthavn og den korte afstand til Gdansk lufthavn (ikke mere end omkring 25 km væk) mener Kommissionen, at konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne kan blive påvirket.
(182)
På grundlag af argumenterne i betragtning 179 til 181 styrker den økonomiske fordel, som administratoren i Gdynia lufthavn tildeles, dens position over for konkurrenterne på Unionens marked for leverandører af lufthavnstjenester. Den undersøgte offentlige finansiering fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.1.6. Konklusion
(183)
I lyset af argumenterne i betragtning 83 til 182 anser Kommissionen de kapitaltilførsler, der er ydet til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, for at udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF. Eftersom finansieringen allerede var stillet til rådighed for Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, mener Kommissionen ligeledes, at Polen har undladt at overholde forbuddet i artikel 108, stk. 3, i TEUF (60).
5.2. STØTTENS FORENELIGHED
(184)
Kommissionen har undersøgt, hvorvidt støtten i denne sag kan anses for at være forenelig med det indre marked. Som ovenfor beskrevet består støtten af finansiering af investeringsomkostningerne i forbindelse med opstarten af Gdynia lufthavn og driftstab i løbet af lufthavnens første driftsår (dvs. frem til og med 2019 både i henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-undersøgelsen fra 2012).
(185)
Artikel 107, stk. 3, i TEUF giver mulighed for en række undtagelser fra hovedreglen i 107, stk. 1, i TEUF om, at statsstøtte ikke er forenelig med det indre marked. Den pågældende støtte kan kun vurderes på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvori det hedder følgende: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« kan anses for at være forenelig med det indre marked. I den forbindelse indeholder rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 en ramme, som kan anvendes til at vurdere, hvorvidt støtten til lufthavnsoperatører kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Heri nævnes en række kriterier, som Kommissionen skal tage hensyn til.
5.2.1. Investeringsstøtte
(186)
Statsstøtte til finansiering af lufthavnsinfrastruktur er forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvis den overholder betingelserne i punkt 61 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005:
i)
Opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et klart defineret mål af fælles interesse (regionaludvikling, tilgængelighed osv.).
ii)
Infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det opstillede mål.
iii)
Udsigterne til udnyttelse af infrastrukturen på mellemlangt sigt er tilfredsstillende, navnlig med hensyn til brugen af eksisterende infrastruktur.
iv)
Alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige og ikke-diskriminerende vilkår.
v)
Udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i en udstrækning, der strider imod Unionens interesse.
(187)
Ud over at være forenelig med det indre marked skal statsstøtte til lufthavne i lighed med alle andre statsstøtteforanstaltninger have en tilskyndelsesvirkning og være nødvendig og stå i rimeligt forhold til målene.
(188)
Polen mener, at den offentlige finansiering af ombygningsprojektet for flyvepladsen i Gdynia opfylder alle kriterierne for investeringsstøtte i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005.
i) Opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et klart defineret mål af fælles interesse (regionaludvikling, tilgængelighed osv.)
(189)
Kommissionen bemærker, at Pommern allerede betjenes effektivt af Gdansk lufthavn, som kun ligger omkring 25 km væk fra den planlagte nye lufthavn.
(190)
Gdansk lufthavn ligger ved siden af ringvejen for de tre byer, som er en del af S6-motorvejen, der går forbi Gdynia, Sopot og Gdansk, og giver det store flertal af Pommerns indbyggere nem adgang til lufthavnen. Selv for Gdynias indbyggere vil anlæggelsen af en ny lufthavn ikke i sig selv medføre nogen større forbedringer af forbindelserne, eftersom både Gdynia og Gdansk lufthavn ligger omkring 20-25 minutter i bil fra Gdynias centrum.
(191)
Kommissionen bemærker også, at bybanen for det tre byer, som i øjeblikket er under anlæggelse med medfinansiering fra EU's strukturfonde, vil give indbyggerne i både Gdansk og Gdynia mulighed for at rejse direkte fra centrum af deres by til Gdansk lufthavn på omkring 25 minutter. Bybanen for de tre byer vil også give indbyggerne i andre områder af Pommern direkte eller indirekte forbindelse til Gdansk lufthavn.
(192)
Kommissionen bemærker ligeledes, at Gdansk lufthavn i øjeblikket har en kapacitet på 5 millioner passagerer om året, mens den faktiske passagertrafik i 2010 til 2013 var som følger: 2010 - 2,2 millioner, 2011 - 2,5 millioner, 2012 - 2,9 millioner og 2013 - 2,8 millioner. Kommissionen bemærker ligeledes, at Gdansk lufthavn i øjeblikket er under udbygning, så den skal kunne håndtere 7 millioner passagerer om året. Denne investering skal være færdiggjort i 2015.
(193)
Ifølge trafikprognoserne for Pommern, som Polen har indsendt, og som man har anvendt til at udarbejde MEIP-ajourføringen fra 2012, vil den samlede efterspørgsel i regionen være […] passagerer om året […].
Tabel 9
Trafikprognoserne for Pommern (i millioner)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Kommissionen bemærker desuden, at i henhold til oplysningerne fra Polen, giver masterplanen for Gdansk lufthavn mulighed for en yderligere udvidelse af lufthavnen til at kunne håndtere mere end 10 millioner passagerer om året. Afhængigt af trafikudviklingen vil der således i fremtiden muligvis blive truffet beslutning om at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn til mere end 7 millioner.
(195)
Ifølge Polen viser den ajourførte prognose (udarbejdet i marts 2013), at efterspørgslen i oplandet ventes at ligge højere end trafikprognoserne i 2012. Ifølge de ændrede prognoser vil efterspørgslen i oplandet ligge på omkring 9 millioner passagerer i 2030. Men selv denne prognose viser, at Gdansk lufthavn alene vil være tilstrækkelig, uden yderligere investeringer, til at opfylde efterspørgslen i regionen mindst frem til 2025 (på grundlag af de justerede trafikprognoser, som beskrives i betragtning 45).
(196)
Ifølge oplysningerne fra Polen gælder det videre, at den aktuelle start- og landingsbanekapacitet i Gdansk lufthavn ligger på 40-44 operationer i timen, mens den gennemsnitlige udnyttelse i øjeblikket ligger på 4,7 operationer i timen.
(197)
På grundlag af oplysningerne fra Polen (jf. betragtning 192 til 196 ovenfor) bemærker Kommissionen, at kun omkring 50-60 % af kapaciteten i Gdansk lufthavn vil blive udnyttet i de kommende år. Dette betyder, at selv med hurtigt voksende passagertal i Pommern vil Gdansk lufthavn kunne imødekomme efterspørgslen fra flyselskaber og passagerer i lang tid fremover.
(198)
Kommissionen bemærker endvidere, at Gdansk lufthavn tilbyder mere end 40 nationale og internationale destinationer (både punkt-til-punkt-forbindelser og forbindelser til knudepunkter som Frankfurt, München, Warszawa og København).
(199)
Som nævnt i betragtning 60 anfører Polen på den ene side, at der er begrænsede muligheder for at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn af planlægningsmæssige og miljømæssige årsager. På den anden side anfører Polen også, at der ikke er nogen begrænsninger på mulighederne for at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn. Eftersom argumenterne vedrørende restriktionerne på kapacitetsudvidelsen er modstridende og under alle omstændigheder ikke er dokumenterede, mener Kommissionen ikke, at den kan basere sin vurdering på dem.
(200)
I lyset af den ledige kapacitet i Gdansk lufthavn, som ikke vil blive udnyttet fuldt ud på længere sigt, og planerne om at udvide kapaciteten i denne lufthavn yderligere på længere sigt, hvis dette bliver nødvendigt, mener Kommissionen ikke, at det vil bidrage til regionens udvikling at anlægge endnu en lufthavn i Pommern. Kommissionen bemærker desuden, at Pommern allerede har gode forbindelser takket være Gdansk lufthavn, og at en ny lufthavn ikke vil forbedre forbindelserne til regionen.
(201)
Kommissionen bemærker også, at forretningsmodellen for Gdynia lufthavn viser, at den vil konkurrere om passagerer med Gdansk lufthavn på markederne for lavprisselskaber samt charter- og almenflyvning. Desuden kan etableringen af en ny lufthavn, der skal fungere som reservelufthavn og nødlufthavn, ikke begrunde størrelsen af investeringerne i Gdynia lufthavn.
(202)
I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at investering i Gdynia lufthavn blot vil medføre en duplikering af infrastrukturen i regionen, hvilket ikke opfylder en klart defineret målsætning af fælles interesse.
ii) Infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det opstillede mål
(203)
Som anført i betragtning 189 til 202 mener Kommissionen, at oplandet for Gdynia lufthavn betjenes effektivt med Gdansk lufthavn og fortsat vil blive det. Desuden vil begge lufthavne anvende samme forretningsmodel og hovedsagelig fokusere på lavprisselskaber og charterflyvninger.
(204)
I mangel af en klart defineret målsætning om fælles interesse mener Kommissionen, at infrastrukturen ikke kan anses for at være nødvendig eller stå i rimeligt forhold til en målsætning af fælles interesse (jf. også betragtning 202 ovenfor).
iii) Udsigterne for udnyttelse af infrastrukturen på mellemlangt sigt er tilfredsstillende, navnlig med hensyn til brugen af eksisterende infrastruktur
(205)
Som anført i punkt i) ligger Gdynia lufthavn kun omkring 25 km fra den eksisterende Gdansk lufthavn, og de to lufthavne har samme opland og samme forretningsmodel.
(206)
Gdansk lufthavn udnytter i øjeblikket mindre end 60 % af sin kapacitet. I lyset af de investeringer, der i øjeblikket foretages, er Gdansk lufthavn tilstrækkelig til at håndtere efterspørgslen i regionen mindst frem til 2025-2028, afhængigt af de benyttede prognoser, og der er mulighed for at udvide lufthavnen yderligere.
(207)
Kommissionen bemærker også, at forretningsplanen for Gdynia lufthavn viser, at lufthavnen ville generere omkring [80-90] % af sine indtægter ved at betjene lavprisselskaber og charterselskaber. Dette betyder, at den ville fokusere på markeder, der udgør Gdansk lufthavns kerneforretning.
(208)
I denne forbindelse bemærker Kommissionen ligeledes, at Polen ikke har fremlagt dokumentation for et muligt samarbejde mellem de to lufthavne.
(209)
Planerne om at generere indtægter fra andre luftfartsrelaterede og ikkeluftfartsrelaterede aktiviteter (produktion og tjenesteydelser) vil heller ikke i sig selv være tilstrækkelige til at dække de høje driftsomkostninger ved at drive Gdynia lufthavn.
(210)
Kommissionen finder derfor, at udsigterne for brugen af Gdynia lufthavn på mellemlangt sigt ikke er tilfredsstillende.
iv) Alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige og ikkediskriminerende vilkår
(211)
Polen bekræftede, at alle potentielle brugere ville have adgang til lufthavnens infrastruktur på lige og ikkediskriminerende vilkår uden nogen form for kommercielt ubegrundet forskelsbehandling.
v) Udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i en udstrækning, der strider imod Unionens interesse
(212)
Kommissionen bemærker, at Polen ikke har fremlagt dokumentation for, at lufthavnene i Gdynia og Gdansk vil danne et samarbejdende luftfartsknudepunkt. Logikken tilsiger, at de to lufthavne rent faktisk grundlæggende ville skulle konkurrere om at tiltrække de samme passagerer.
(213)
Kommissionen bemærker videre, at forretningsplanen for Gdynia lufthavn (hvor omkring [80-90] % af indtægterne genereres af lavpris- og charterflyvninger) og investeringens omfang (f.eks. en terminal med en kapacitet på 0,5 millioner passagerer om året, der skal udvides på et senere tidspunkt) underbygger ikke påstanden om, at Gdynia lufthavn vil fokusere på almenflyvning og udelukkende eller hovedsagelig ville tilbyde tjenester til sektoren for almenflyvning.
(214)
Under hensyntagen til ovenstående og det forhold, at begge lufthavne vil fokusere på lavprisselskaber og charterflyvninger, mener Kommissionen, at støtten er ydet til en lufthavn, der vil komme i direkte konkurrence med en anden lufthavn i samme opland, uden at der er behov for lufthavnstjenester, som ikke kan opfyldes af den eksisterende lufthavn.
(215)
Kommissionen mener derfor, at den pågældende støtte vil påvirke samhandelen i et omfang, der strider imod den fælles interesse. Denne konklusion understøttes af manglen på et mål af fælles interesse, som støtten har til formål at opnå.
vi) Nødvendigheden af statsstøtte og tilskyndelseseffekt
(216)
På grundlag af oplysningerne fra Polen mener Kommissionen, at investeringsomkostningerne kan være lavere end ved anlæggelse af andre sammenlignelige regionale lufthavne i Polen. Dette skyldes navnlig brugen af den eksisterende infrastruktur på den militære flyveplads. Desuden anfører Polen, at uden støtten ville lufthavnsselskabet ikke have foretaget investeringen.
(217)
Kommissionen bemærker videre, at den lange periode, der er nødvendig for at nå omsætningsnulpunktet for denne type investering, betyder, at der kan være behov for offentlig finansiering for at ændre støttemodtagerens adfærd på en sådan måde, at denne går videre med investeringen. Eftersom den forventede rentabilitet for investeringsprojektet ikke kan fastslås (jf. betragtning 177), og en markedsøkonomisk investor ikke ville gennemføre et sådant projekt, er det faktisk sandsynligt, at støtten ændrer lufthavnsselskabets handlemåde.
(218)
Men i mangel af et klart defineret mål i den fælles interesse konkluderer Kommissionen, at støtten ikke kan anses for nødvendig og for at stå i rimeligt forhold til målet.
(219)
Derfor mener Kommissionen, at investeringsstøtten fra Gdynia og Kosakowo til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd ikke er i overensstemmelse med kravene i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 og ikke kan anses for at være forenelig med det indre marked.
5.2.2. Driftsstøtte
(220)
Kommissionen finder, at finansieringen af Gdynia-Kosakowo Airport Ltds driftstab udgør driftsstøtte, idet den nedbringer lufthavnsoperatørens løbende udgifter. I henhold til retspraksis ved Domstolen er en sådan driftsstøtte i princippet uforenelig med det indre marked. Ifølge rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 kan driftsstøtte til lufthavne kun erklæres for forenelig med det indre marked under ekstraordinære omstændigheder og særlige betingelser i dårligt stillede regioner.
(221)
Kommissionen bemærker, at Gdynia lufthavn er beliggende i en dårligt stillet region, hvilket er dækket af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, og dette betyder, at Kommissionen skal vurdere, om den pågældende driftsstøtte kan anses for forenelig med det indre marked i henhold til regionalretningslinjerne.
(222)
I henhold til punkt 76 i regionalretningslinjerne kan der ydes driftsstøtte i regioner, der er omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, hvis følgende kumulative kriterier er opfyldt: i) Den er begrundet som følge af dens bidrag til den regionale udvikling og dens art, og ii) dens niveau står i rimeligt forhold til de handicaps, der søges afhjulpet med støtten.
(223)
Polen mener, at driftsstøtten er forenelig med punkt 76 i regionalretningslinjerne (jf. betragtning 77 til 79).
(224)
Eftersom Pommern allerede betjenes af Gdansk lufthavn, og den nye lufthavn ikke vil forbedre forbindelserne til denne region, kan Kommissionen ikke konkludere, at støtten vil bidrage til den regionale udvikling.
(225)
Kommissionen finder derfor, at driftsstøtten ikke kan anses for at stå i rimeligt forhold til de handicaps, der søges afhjulpet med støtten, eftersom Pommern ikke synes at lide under nogen handicaps hvad angår flyforbindelser.
(226)
Kommissionen mener desuden, at den vurderede driftsstøtte er tildelt for at finansiere et forud defineret sæt af udgifter. Men i lyset af Kommissionens vurdering af forretningsplanen for Gdynia lufthavn og dens vurdering af niveauerne for de forudsete indtægter og udgifter i afsnit 5.1.3 kan man ikke konkludere, at støtten vil blive begrænset til et nødvendigt minimum, vil blive ydet midlertidigt og vil være degressiv. Navnlig på grund af usikkerheden om lufthavnsoperatørens forventede rentabilitet (jf. afsnittet om forekomsten af støtte) kan man ikke garantere, at støtten er midlertidig og degressiv.
(227)
Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at tildeling af driftsstøtte med henblik på at sikre driften af et investeringsprojekt, der modtager uforenelig investeringsstøtte, principielt er uforenelig med det indre marked.
(228)
Derfor mener Kommissionen, at driftsstøtten, som Gdynia og Kosakowo har ydet til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, ikke er i overensstemmelse med kriterierne i regionalretningslinjerne.
5.2.3. Konklusion om forenelighed
(229)
Derfor konkluderer Kommissionen, at statsstøtten til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd er uforenelig med det indre marked.
(230)
Kommissionen har ikke identificeret andre bestemmelser vedrørende foreneligheden med det indre marked, der kan skabe grundlag for at anse den pågældende støtte som værende forenelig med traktaten. Polen har heller ikke påberåbt sig nogen bestemmelser vedrørende foreneligheden med det indre marked eller fremlagt vægtige argumenter, der kunne give Kommissionen anledning til at betragte denne støtte som forenelig med det indre marked.
(231)
Investerings- og driftsstøtten, som Polen har ydet eller har til hensigt at yde til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, er uforenelig med det indre marked. Polen har ydet støtten ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
6. TILBAGESØGNING
(232)
I henhold til TEUF og Domstolens faste retspraksis er Kommissionen, når den har fundet støtte uforenelig med det indre marked, kompetent til at beslutte, at den pågældende medlemsstat skal ophæve eller ændre den (61). Ifølge Domstolens faste retspraksis har en stats forpligtelse til at ophæve den støtte, som Kommissionen anser for at være uforenelig med det indre marked, til formål at genetablere den tidligere situation (62). I den sammenhæng har Domstolen fastslået, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der er tildelt som ulovlig støtte, hvorved den fordel fortabes, som selskabet har haft i forhold til sine konkurrenter på markedet, og den situation, der herskede på markedet, før støtten blev ydet, genskabes (63).
(233)
I tråd med retspraksis bestemmes det i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/99 (64), at »i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren«.
(234)
Derfor skal ovennævnte statsstøtte tilbagebetales til de polske myndigheder, i det omfang den er blevet udbetalt -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Statsstøtten, som Polen ulovligt har tildelt mellem den 28. august 2007 og den 17. juni 2013 i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde til fordel for Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. i form af kapitaltilførsler på 91 714 000 PLN, er uforenelig med det indre marked.
2. Statsstøtten, som Polen planlægger at tildele Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. efter den 17. juni 2013 til ombygning af den militære flyveplads i Gdynia-Kosakowo til en civil lufthavn er uforenelig med det indre marked. Statsstøtten må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
1. Polen skal tilbagesøge den i artikel 1, stk. 1, omtalte støtte fra støttemodtageren.
2. Der betales renter af de tilbagesøgte beløb fra de i andet afsnit anførte datoer, og indtil beløbene er tilbagebetalt.
De tilbagesøgte beløb blev stillet til rådighed for støttemodtageren på følgende datoer:
a)
28. august 2007 for beløbet på 50 000 PLN
b)
4. marts 2008 for beløbet på 200 000 PLN
c)
11. september 2008 for beløbet på 500 000 PLN
d)
28. juli 2009 for beløbet på 1 345 000 PLN
e)
8. december 2010 for beløbet på 4 361 000 PLN
f)
8. juli 2011 for beløbet på 25 970 000 PLN
g)
1. september 2011 for beløbet på 1 779 000 PLN
h)
25. april 2012 for beløbet på 31 009 000 PLN
i)
27. maj 2013 for beløbet på 6 469 000 PLN
j)
17. juni 2013 for beløbet på 20 031 000 PLN.
3. Rentebeløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (65).
4. Polen skal annullere alle udestående udbetalinger af den i artikel 1, stk. 2, omhandlede støtte med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1, stk. 1, omhandlede støtte iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2. Polen skal sikre, at denne afgørelse efterkommes inden for fire måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Polen følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Polen underretter løbende Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den i artikel 1, stk. 1, nævnte støtte er afsluttet. Polen indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Polen giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Republikken Polen.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. februar 2014.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2014. február 11.)
az SA.35388 (13/C) (korábbi 13/NN és korábbi 12/N) számú, Lengyelország által hozott intézkedésről - A Gdynia-Kosakowo repülőtér létrehozása
(az értesítés a C(2014) 759. számú dokumentummal történt)
(Csak a lengyel nyelvű szöveg hiteles.)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/883/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután felkérte az érdekelt feleket, hogy nyújtsák be észrevételeiket a fent említett rendelkezéseknek (1) megfelelően,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
2012. szeptember 7-i levelében Lengyelország jogbiztonsági okokból bejelentette a Bizottságnál az észak-lengyelországi Gdynia közelében lévő katonai repülőtér polgári repülést szolgáló repülőtérré történő átalakításának tervezett finanszírozását. Az intézkedés SA.35388 számon állami támogatási ügyként került nyilvántartásba.
(2)
A Bizottság 2012. november 7-én és 2013. február 6-án kelt leveleiben további információt kért a bejelentett intézkedéssel kapcsolatban. 2012. december 7-én és 2013. március 15-én Lengyelország további információkat nyújtott be. 2013. április 17-én találkozóra került sor a Bizottság és Lengyelország között. Ezen a találkozón Lengyelország megerősítette, hogy a bejelentett finanszírozás nyújtása visszavonhatatlanul megtörtént.
(3)
2013. május 15-i levelében a Bizottság arról értesítette Lengyelországot, hogy az ügyet a be nem jelentett ügyek (NN ügyek) nyilvántartásába helyezi át, mivel a Bizottságnak bejelentett finanszírozás túlnyomó része már visszavonhatatlanul átadásra került. 2013. május 16-án kelt levelében Lengyelország további információkat nyújtott be.
(4)
2013. július 10-i levelében a Bizottság tájékoztatta Lengyelországot arról, hogy a Gdynia város (a továbbiakban: Gdynia) és Kosakowo önkormányzata (a továbbiakban: Kosakowo) által a Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (a továbbiakban: Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt.) vállalkozás részére nyújtott finanszírozás tekintetében az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 108. cikkének (2) bekezdése (2) szerinti eljárás megindításáról határozott (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat). Lengyelország 2013. augusztus 6-án nyújtotta be az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételeit.
(5)
A Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozata az Európai Unió Hivatalos Lapjában (3) közzétételre került. A Bizottság felkérte az érdekelt feleket, hogy a szóban forgó intézkedéssel kapcsolatban a közzétételtől számított egy hónapon belül tegyék meg észrevételeiket.
(6)
A Bizottság nem kapott észrevételeket az érdekelt felektől. Erről 2013. október 9-i levelében tájékoztatta Lengyelországot.
(7)
2013. október 30-i levelében a Bizottság további információkat kért be. 2013. november 4-i és 2013. november 15-i levelében Lengyelország további információkat nyújtott. 2013. november 26-án értekezletre került sor a Bizottság és Lengyelország között. 2013. december 3-i és 2014. január 2-i levelében Lengyelország további információkat nyújtott.
2. AZ INTÉZKEDÉSEK ISMERTETÉSE ÉS AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKAI
2.1. A VIZSGÁLAT HÁTTERE
(8)
Az ügy egy új polgári repülőtér finanszírozását érinti Pomerániában (Pomorskie vajdaság), a Gdynia város és Kosakowo önkormányzat között húzódó határon, 25 km-re a gdanski repülőtértől (4). Az új repülőtér tulajdonosa és üzemeltetője a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. (a továbbiakban: repülőtér-irányító vagy gdyniai repülőtér). A repülőtér-irányító Gdynia és Kosakowo önkormányzata teljes tulajdonában áll.
(9)
A beruházási projekt célja új (második) polgári repülőtér létrehozása a pomerániai régióban a Kosakowóban található katonai repülőtér infrastruktúrájának felhasználásával (5). Az új repülőtér elsősorban a nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedés (pl. magánrepülőgépek, vitorlázó repülőgépek/könnyű-sportrepülőgépek), a diszkont légitársaságok és a charterjáratok szolgálatában állna. A bejelentés időpontjában a repülőtér üzembe helyezését 2014 elejére tervezték. A PricewaterhouseCoopers (a továbbiakban: PWC) által 2012-ben készített jelentés az alábbi előrejelzéseket tartalmazta a működés első éveinek utasforgalmára vonatkozóan: körülbelül […] 2014-ben, […] 2017-ben, […] 2020-ban, és körülbelül […] 2028-ban.
(10)
A projekt kezdetei 2005 áprilisára nyúlnak vissza, amikor különböző területi hatóságok, a Honvédelmi Minisztérium, valamint a gdanski repülőtér képviselői (6) szándéknyilatkozatot írtak alá egy új polgári repülőtér a pomerániai régióban a Kosakowóban található katonai repülőtér infrastruktúrájának felhasználásával történő létrehozására. 2007 júliusában Gdynia és Kosakowo helyi hatóságai létrehozták a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt.-t. 2009 decemberében Gdynia és Kosakowo elnyerte a Közlekedési Minisztérium hozzájárulását ahhoz, hogy a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. legyen felelős a továbbiakban az új repülőtérért. Erre alapozva a lengyel kormány a 2010. szeptember 9-én megkötött megállapodás szerint átruházta a katonai repülőtér 254 hektáros területét Kosakowóra 30 éves időtartamra; ezután Kosakowo bérbe adta a földterületet a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt.-nek ugyanennyi időre.
A beruházási projekt
(11)
Mivel a jelenlegi Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) repülőteret eredetileg kizárólag katonai célokra használták, az új repülőtér irányítójának a már létező infrastruktúrát kell használnia (a 2 500 méter hosszú kifutópályát, a gurulóutakat, forgalmi előteret, navigációs berendezéseket stb.). Az átalakítási projekt teljes becsült beruházási költsége 164,9 millió PLN (41,2 millió EUR (7)) névértéken, és 148,4 millió PLN (37,1 millió EUR) reálértéken. Az alábbi táblázat áttekintést ad a repülőtér fokozatos fejlesztéséről, amely négy szakaszból áll. Lengyelország azon a véleményen van, hogy a beruházás teljes költsége tartalmazza az állami hatáskörbe tartozó feladatok elvégzésével kapcsolatos beruházásokat is (8), amelyek teljes összege körülbelül […] millió PLN ([…]millió EUR) (mind a négy szakasz, összesen).
1. táblázat
A Gdynia-Kosakowo repülőtéri beruházás teljes névleges költsége 2007 és 2030 között
A beruházási projekt
Költségek millió
Költségek millió
I. szakasz: 2007-2011
[…]
[…]
Előkészítő munkák (pl.a telek tisztítása, régi épületek és fák eltávolítása) és megvalósíthatósági tanulmányok tervezés
II. szakasz: 2012-2013
[…]
[…]
-
Terminál (2013 júniusára készül el, és kezdetben nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedésre használják)
-
A repülőtéri igazgatóság és a tűzoltóság épülete
-
A forgalmi előtér felújítása,
-
Energia-infrastruktúra, navigációs jelzőfények és repülőtéri kerítés
-
Repülőtér-karbantartási és -biztonsági berendezések
-
A navigációs berendezések beállítása
-
Bekötőutak benzinkút és személygépkocsi-parkoló
III. szakasz: 2014-2019
[…]
[…]
-
Nagvobb repuiogepek (pl. Boeing 73 vagy Airbus A320) kiszolgálásához szükséges beruházások mint például a gurulóút kibővítése, forgalmi előtér és repülőtéri berendezések
-
Más, az utasoknak nyújtott szolgáltatásokra irányuló beruházások (pl. a személygépkocsi-parkolók kibővítése)
lV. szakasz: 2020-2030
[…]
[…]
-
A terminál kibővítése
-
A repülőtéri igazgatósági és tűzoltósági épület kibővítése
-
A forgalmi előterek, gurulóinak és személygépkocsi-parkolók kibővítése
Az összes beruházási költség
164,90
41,02
Forrás:
a Lengyelország által rendelkezésre bocsátott információk.
A beruházási projekt finanszírozása
(12)
A beruházási projektet az állami részvényesek (Gdynia és Kosakowo) tőke-hozzájárulásával finanszírozzák. A tőkeinjekciókból tervezik fedezni a repülőtér beruházási és működtetési költségeit is az üzemeltetés első szakaszában (azaz a 2019 végéig tartó időszakban). Az állami részvényesek azt várják a repülőtér irányítójától, hogy termeljen nyereséget, és 2020-ban már saját bevételéből legyen képes finanszírozni valamennyi tevékenységét.
(13)
Mielőtt a Bizottság tájékoztatást kapott a projektről (2012. szeptember 7-e előtt), a gdyniai repülőtér állami részvényesei megállapodtak abban, hogy összesen körülbelül 207,48 millió PLN (9) (kb. 51,87 millió EUR) összegben hozzájárulnak a beruházási projekt lebonyolításához és a repülőtér veszteségeinek fedezéséhez a működés első éveiben. 2007 és 2019 között Gdynia 142,48 millió PLN (kb. 35,62 millió EUR) összegű pénzbeli hozzájárulást nyújt. Kosakowo a vállalat megalapításakor 0,1 millió PLN (25 000 EUR) összegű pénzbeli hozzájárulást nyújtott. 2011 és 2040 között Kosakowo 64,9 millió PLN (kb. 16,2 millió EUR) nem pénzbeli hozzájárulást nyújt úgy, hogy a gdyniai repülőtér által fizetendő éves bérleti díj egy részét a bérlet időtartama alatt a repülőtér részvényeire cseréli (lásd lent a 2. táblázatot).
2. táblázat
A beruházási projekt finanszírozása tőkeemelésekkel
millió PLN
millió EUR
2012. június 18-a előtt
Gdynia tőkeinjekciói
60,73
15,18
Kosakowo tőkeinjekciója
0,10
0,03
Kosakowo hitel-tőke konverziója
3,98
1,00
Összes hozzájárulás 2012. június 18-ig
64,81
16,20
2012. június 18-a utánra előirányzott
Gdynia tőkeinjekciói
81,75
20,44
amelyből:
2013-ban
29,90
7,48
2014-ben
[…]
[…]
2015-ben
[…]
[…]
2016-ben
[…]
[…]
2017-ben
[…]
[…]
2018-ben
[…]
[…]
2019-ben
[…]
[…]
Kosakowo hitel-tőke konverziója:
60,92
15,23
amelyből:
2013-2039 között (27*[…] PLN)
[…]
[…]
2040-ben
[…]
[…]
2012. június 18-a utánra előirányzott összes hozzájárulás
142,67
35,67
A Gdynia-Kosakowo Repülőtér Zrt. összes előirányzott tőkéje
207,48
51,87
Forrás:
a Lengyelország által rendelkezésre bocsátott információk.
2.2. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS ÉS KEZDETI ÉRTÉKELÉS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKAI
(14)
Az eljárás megindításáról szóló határozat a következő kérdéseket vetette fel:
-
elsőként, hogy a beruházási projekt közfinanszírozása megfelel-e a piacgazdasági befektető elvének (a továbbiakban: MEIP), különös tekintettel i. a MEIP megfelelő időben történő alkalmazására, a MEIP alkalmazásának módszerére, valamint ii. arra, hogy a lengyel hatóságok által elvégzett pozitív nettó jelenértéket (a továbbiakban: NPV) megállapító MEIP elemzés (10) valós és megbízható feltételezéseken alapul-e;
-
másodszor, hogy a gdyniai repülőtérnek juttatott működési és beruházási támogatás a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető-e.
A MEIP alkalmazása
(15)
Az első kérdést illetően a Bizottság kétségeit fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy a 2012-ben végzett MEIP vizsgálat - vagyis azt követően, hogy megszületett az állami részvényesek visszavonhatatlan döntése a repülőtér átalakításának finanszírozásáról - felhasználható-e az állami támogatás meglétének értékelésére. A Bizottság ezért kétségbe vonta, hogy a kontrafaktuális forgatókönyv, amely feltételezi, hogy a beruházás 2012-re megvalósul, helyénvaló-e.
(16)
Tekintettel arra, hogy a tervek szerint a gdyniai repülőtér hasonló üzleti modellt követ, mint a meglévő gdanski repülőtér (a diszkont légitársaságokra, charterjáratokra és nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedésre való összpontosítás), amelynek van még szabad kapacitása és további bővítési terveket fontolgat, és amely csupán 25 km távolságra helyezkedik el, a Bizottság kétségeit fejezte ki arra vonatkozóan, hogy a gdyniai repülőtér előrejelzett bevétele reális feltételezéseken alapul, különösen a repülőtéri díjak és a várt utasforgalom szintje tekintetében. A Bizottság különösen megállapította, hogy a gdyniai repülőtér üzleti terve magasabb utasdíjakkal számol, mint amilyeneket a gdanski repülőtéren és Lengyelország hasonló regionális repülőterein alkalmaznak az engedmények/kedvezmények levonása után.
(17)
A Bizottság azzal kapcsolatban is kétségeit fejezte ki, hogy az üzleti tervben számításba vették-e az összes tervezett ösztönzőt (értékesítési támogatás, kedvezmények vagy más útvonal-fejlesztési ösztönzők stb.), amit a gdyniai repülőtérnek, részvényeseinek és más területi hatóságoknak közvetlenül biztosítaniuk kell annak érdekében, hogy a légitársaságokat új útvonalak létesítésére ösztönözzék a repülőtértől.
(18)
Mivel egy vállalkozás növekedési üteme általában nem nagyobb a gazdaságénál, amelyben működik (GDP-növekedés tekintetében), a Bizottság kétségeit fejezte ki azt illetően, hogy helyénvaló-e a végérték számításához használt […]-os forgalomnövekedési ütem (11). Ez a kétely közvetlen hatással van a beruházási projekt nyereségességének értékelésére, mivel az új repülőtér sajáttőkeértéke csak a projekt végértékének figyelembevételével, 2040-től lesz pozitív (a halmozott diszkontált cash flow a 2010-2040 közötti tervezési időszakban negatív).
(19)
Ezért a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a beruházási projekt közfinanszírozása szelektív gazdasági előnyöket biztosít a gdyniai repülőtér irányítója számára. A közfinanszírozást állami forrásokból nyújtották, és az államnak tulajdonítható. Továbbá torzítja a tagállamok közötti versenyt és kereskedelmet, illetve annak torzításával fenyeget. Miután a támogatás fogalmának összes kritériuma teljesült, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a közfinanszírozás állami támogatásnak minősül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének értelmében.
A támogatás összeegyeztethetősége
(20)
A második kérdést illetően a Bizottság kétségeit fejezte ki arra vonatkozóan, hogy a gdyniai repülőtérnek nyújtott beruházási és működési támogatás összeegyeztethetőnek tekinthető-e a belső piaccal.
(21)
A beruházási támogatás tekintetében a Bizottság kételkedett abban, hogy teljesült-e a 2005. évi légiközlekedési iránymutatásokban (12) a repülőtereknek nyújtott beruházási támogatás vonatkozásában megállapított összes összeegyeztethetőségi feltétel. A Bizottság különösen abban kételkedett, hogy a kérdéses beruházás egyértelműen meghatározott közös érdekű célt szolgál-e, hogy szükséges és arányos-e az infrastruktúra, és hogy a kihasználásra vonatkozóan kielégítő középtávú kilátásokat nyújt-e. A Bizottság továbbá abban is kételkedett, hogy a kereskedelem fejlődésére gyakorolt hatás összhangban áll-e a közös érdekkel.
(22)
A Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. működési veszteségének a működés első éveiben történő finanszírozása formájában nyújtott működési támogatást illetően a Bizottság kételyeit fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy az ilyen támogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott eltérésnek minősül-e. A Bizottság különösen arra vonatkozóan fejezte ki kételyeit, hogy a működési támogatás a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (13) (a továbbiakban: RAG) szerint összeegyeztethetőnek tekinthető-e.
3. LENGYELORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
3.1. A MEIP ALKALMAZÁSA ÉS A TÁMOGATÁS MEGLÉTE
(23)
Lengyelország fenntartja álláspontját, miszerint a gdyniai repülőtér közfinanszírozása összeegyeztethető a piacgazdasági befektető elvével, ezért nem minősül állami támogatásnak. Ebben az összefüggésben Lengyelország hivatkozik azokra a MEIP elemzésekre, melyek 2010-2012 között kerültek elvégzésre a beruházással kapcsolatban. Lengyelország kijelenti, hogy az összes MEIP elemzés pozitív nettó jelenértéket, valamint a tőkeköltségeknél magasabb belső megtérülési rátát (14) (a továbbiakban: IRR) eredményezett.
3.1.1. A döntéshozási folyamat, és a MEIP vizsgálat módszertani megbízhatósága
(24)
Lengyelország kifejti, hogy a Gdynia/Kosakowo katonai repülőtér polgári repülőtérré való átalakításával kapcsolatos tárgyalások és munkálatok 2005-ben kezdődtek. Akkor a tárgyalások még más partnerek részvételével zajlottak (mint például a gdanski repülőtér). Lengyelország kifejti, hogy 2007-ben Gdynia és Kosakowo létrehozták a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. társaságot, amely azóta is a beruházás felelőse.
(25)
Az eljárás során Lengyelország három, a PWC által készített MEIP elemzést nyújtott be. Az első MEIP elemzés (2010. július 16-i keltezéssel, a továbbiakban: 2010-es MEIP elemzés) 2010 júliusában készült. A későbbiekben a PWC kétszer frissítette a MEIP elemzést: először 2011 májusában (2011. május 13-i keltezéssel, a továbbiakban: 2011-es MEIP frissítés vagy 2011-es MEIP elemzés), másodszor pedig 2012 júliusában (2012. július 13-i keltezéssel, a továbbiakban: 2012-es MEIP frissítés vagy 2012-es MEIP elemzés). Ezek a frissítések az utasforgalomra vonatkozó új előrejelzéseket, a projekt céljaiban történt változásokat, a beruházási számokban történt változásokat, valamint a módszertanban és a nettójelenérték-számításokhoz használt alapértékekben (mint a béta-érték és a diszkontráta) történt változásokat foglalják magukban. 2013 novemberében Lengyelország további tájékoztatást nyújtott, amelyben felvetette, hogy új bevételi források (pl. üzemanyag-értékesítés, navigációs szolgáltatások nyújtása) növelnék a projekt nettó jelenértékét. Az eljárás megindításáról szóló határozat elfogadásának napjáig Lengyelország még csak a 2012-es MEIP frissítést nyújtotta be.
(26)
Lengyelország kifejti továbbá Gdynia és Kosakowo projektjének a gdyniai repülőtéri beruházásra vonatkozó időkeretét. Ezzel kapcsolatban Lengyelország hangsúlyozza, hogy a beruházási folyamat két projektmegvalósítási szakaszra osztható.
i. Az első szakasz (2007-2009) az új repülőtér létesítését célzó előkészítő munkákra és megvalósíthatósági tanulmányokra terjedt ki (ez az 1. szakaszhoz kapcsolódik, az 1. táblázat szerint)
(27)
Lengyelország kifejti, hogy az első szakasz során a Gdynia és Kosakowo által létrehozott társaság elvégezte az előkészítő feladatokat (pl. a beruházásra vonatkozó főterv, a repülőtér-üzembentartó státusz megszerzéséhez szükséges dokumentumok, a beruházás környezetre gyakorolt hatásáról szóló jelentés, tervdokumentáció stb. elkészítése).
(28)
Lengyelország fenntartja, hogy az első szakasz során nem került sor jelentős tőkebefektetésre, és a repülőtér irányítójának juttatott közfinanszírozás megfelelt a csekély összegű támogatás (15) szabályainak. Lengyelország szerint 2009. június 26-a előtt a társaságnál összesen 1,691 millió PLN (kb. 423 000 EUR) összegű tőkeinjekciót hajtottak végre.
ii. A második szakasz (2010-től kezdődően) a repülőtér tulajdonképpeni átalakításával foglalkozott (ez a II-IV. szakaszhoz kapcsolódik, az 1. táblázat szerint)
(29)
Lengyelország azt is kifejti, hogy az első, előkészítő szakasz 2010-ben zárult le, amikor a gdyniai repülőtérre vonatkozó főterv (16), valamint az első, 2010-es MEIP elemzés is véglegesítésre került. Lengyelország előadja, hogy a 2010-es MEIP elemzés kimutatta, hogy a két helyi hatóság piaci feltételek mellett végzi a beruházást (vagyis nem jelent állami támogatást), aminek eredményeképp a részvényesek a vállalat tőkerészesedését 6,05 millió PLN-ra (kb. 1,5 millió EUR-ra) emelik.
(30)
A 2010-es MEIP elemzésben a beruházási projekt nettó jelenértékét a cég számára elérhető készpénzáramlás (FCFF) módszer segítségével számolták ki (17). Ez a nettójelenérték-számítás azon a feltételezésen alapul, hogy a beruházási tervben biztosított összes tőkeinjekciót végrehajtják a beruházási projekt megvalósítása érdekében (18). Ezt az értékelési módszert az összes tőketulajdonos (törzsrészvényesek és kötvénytulajdonosok) számára az előrejelzési időszakban elérhető készpénzáramlás kiszámítására használják. Ezután az előrejelzett pénzforgalomból levonják a súlyozott átlagos tőkeköltséget (19) (WACC), hogy megkapják a cég diszkontált pénzáramlását (DCF) az előrejelzési időszakban. Ezután a végértéket a folytonos növekedés módszerének használatával számítják ki (amely a legutóbbi előrejelzési időszakból származó FCFF-re alapozott stabil növekedési pályát feltételez). A nettó jelenérték a tervezési időszakra megállapított diszkontált pénzáramláson és a végértéken alapul. Ebben az esetben a 2010-es MEIP elemzés […] % WACC (20) alapul vételével adott pénzáramlásra vonatkozó előrejelzéseket a 2010-2040 közötti időszakra vonatkozóan. Ezen adatok alapján az elemzés mínusz […] millió PLN ([…] millió EUR) diszkontált pénzáramlásértéket számított ki a 2010-2040 közötti időszakra vonatkozóan, valamint kb. […] millió PLN ([…] millió EUR) (diszkontált) végértéket (21). Ennélfogva a teljes projekt nettó jelenértékét […] millió PLN ([…] millió EUR) összegre becsülik.
(31)
Az alábbi ábrán (lásd 1. ábra) a várható halmozott diszkontált pénzáramlás látható a 2010-2040 közötti tervezési időszakra vonatkozóan, a 2010-es MEIP elemzés számításai szerint.
1. ábra
Halmozott (tényleges) diszkontált pénzáramlás (PLN-ben kifejezve)
[…]
(32)
Lengyelország kifejti, hogy 2010. július 29-én a társaság saját tőkéjét 6,052 millió PLN-ra (kb. 1,5 millió EUR-ra) emelték. Ugyanakkor Lengyelország hozzáteszi, hogy annak ellenére, hogy a MEIP elemzés rámutatott arra, hogy a beruházás nem tartalmaz állami támogatást, a részvényesek hozzáláttak egy bejelentés elkészítéséhez a Bizottság számára, amelyet csupán a jogbiztonság érdekében terveztek benyújtani.
(33)
Lengyelország azt is kifejti, hogy 2011 májusában újabb MEIP elemzés készült. Lengyelország szerint ez a MEIP elemzés a 2010-es MEIP elemzés aktualizálása volt, amelyet a előkészületek előrehaladása, valamint a beruházási tervről, annak ütemtervéről és finanszírozásáról rendelkezésre álló pontosabb adatok figyelembevételével készítettek el. Lengyelország kifejti, hogy a 2010-es MEIP elemzés és a 2011-es MEIP elemzés elkészítése közötti időszakban:
-
a részvényesek 2011. március 11-én megállapodást írtak alá, amely megállapította a polgári repülőtér létesítésére irányuló beruházás finanszírozási feltételeit. Ebben a megállapodásban Gdynia ígéretet tett összesen 59 millió PLN juttatás kifizetésére 2011-2013 során. Kosakowo a maga részéről nem pénzbeli hozzájárulásra tett ígéretet hitel-tőke konverzió formájában (a 2. táblázat szerint) a 2011-2040 közötti időszakra vonatkozóan;
-
ugyanezen a napon, 2011. március 11-én, a gdyniai repülőtér létesítéséért felelős társaság bérleti szerződést kötött Kosakowóval a földterületre vonatkozóan (megjelölve a bérelt földterületet, szabályozva a bérleti díjak fizetését, adókérdéseket stb.);
-
a beruházási tervben foglalt beruházási költségeket meghatározták és aktualizálták.
(34)
Lengyelország kifejti, hogy a 2011-es MEIP elemzés is pozitív nettó jelenértéket mutatott ki. Lengyelország kifejti továbbá, hogy erre alapozva a repülőtér irányítójának állami részvényesei további tőkeinjekciókat hajtottak végre. Lengyelország rámutat arra, hogy a társaság saját tőkéjét 2011 júliusában 33,801 millió PLN-ra (8,45 millió EUR-ra), majd 2013 áprilisában 64,810 millió PLN-ra (16,20 millió EUR-ra) emelték.
(35)
A 2011-es MEIP elemzésben a diszkontált pénzáramlás értékét a 2011-2040 közötti tervezési időszakra vonatkozó diszkontált pénzáramlás értékének alapul vételével számították ki. Az aktualizált diszkontált pénzáramlás értéket (-[…]) millió PLN-ban (- […] millió EUR-ban) határozták meg, amely nagyobb veszteséget sugall, miközben a végértéket […] millió PLN-ra (kb. […] millió EUR-ra) csökkentették. A nettó jelenértéket ezért […] millió PLN-ra (kb. […] millió EUR-ra) csökkentették. A súlyozott átlagos tőkeköltséget […] %-ra (22) csökkentették, és a végérték számításához használt stabil növekedési rátát […] %-ról […] %-ra mérsékelték.
(36)
Lengyelország szerint a makrogazdasági helyzet változása (a pénzügyi válság és a gazdaság lelassulása) miatt a projektet újra kellett értékelni 2012-ben, ami egy újabb MEIP elemzés (nevezetesen a 2012-es MEIP elemzés) elkészítéséhez vezetett. Lengyelország azt állítja, hogy a 2012-es MEIP elemzéshez az előző elemzésben szereplő feltételezéseket az alábbiak szerint módosították:
-
A gdyniai repülőtér előrejelzett utasforgalmát csökkentették.
-
A beruházás mértékét csökkentették, a beruházás költségét […] millió PLN-val ([…] millió EUR-val) mérsékelték.
-
A főterminál építésére vonatkozó tervet (a kapcsolódó útinfrastruktúra- és parkolófejlesztéssel együtt) elvetették. Ehelyett úgy döntöttek, hogy a nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedés céljait szolgáló terminál kapacitását […] %-kal megnövelik a második beruházási szakaszban.
-
A piaci helyzet tanulmányozása után a biztonsággal kapcsolatos beruházási költségeket […] millió PLN-val ([…] millió EUR-val) meg kellett emelni.
-
A beruházás mértékének csökkentése rövidebb megtérülési időt eredményezett a beruházás számára (névértéken, […] évvel, […] év […] hónapról […] év […] hónapra).
(37)
Lengyelország azt is állítja, hogy az előző MEIP elemzésekhez használt módszertanon változtattak a 2012-es MEIP elemzés elkészítésekor.
-
A finanszírozási struktúra és az adósságszolgálati költségek jobb megjelenítése érdekében a cég számára elérhető készpénzáramlás (a továbbiakban: FCFF) módszer helyett a sajáttőke-tulajdonosok számára elérhető készpénzáramlás (a továbbiakban: FCFE) módszert (23) alkalmazták.
-
A pénzügyi (értékpapír-) piacon történt változásokat követően aktualizálták a kockázatmentes kamatlábat és a béta-értéket. Ezenfelül az Európán kívüli cégeket kizárták az összehasonlító elemzésekből. Ez új diszkontrátát eredményezett.
-
A nettó jelenérték kiszámításához használt diszkontrátát összehasonlítható vállalatok elemzése alapján határozták meg, mely vállalatok közt szerepeltek repülőtéri vállalatok és repülőtereken szolgáltatásokat nyújtó vállalatok is (amelyek pénzügyi eredménye szorosan korrelál a repülőtéri vállalatok teljesítményével) (24).
-
Azt feltételezték, hogy a projektet elsősorban részvényesek forrásaiból finanszírozzák, és csak ezután használnak fel külső forrásokat (forgóeszközhiteleket) és működési bevételeket.
(38)
A 2012-es MEIP elemzésben a diszkontált pénzáramlást a 2012-2030 közötti tervezési időszakra meghatározott diszkontált pénzáramlás alapján számították ki (vagyis az előző tanulmányban használt tervezési időszakot 10 évvel lerövidítették). Az aktualizált diszkontált pénzáramlás értéke […] millió PLN ([…] millió EUR) volt, miközben a végérték jelentősen megemelkedett […] millió PLN-ra ([…] millió EUR-ra). Ezután levonták a már elvégzett beruházások tőkésített értékét ([…] millió PLN). A 2012-es aktualizálás szerint a nettó jelenérték […] millió PLN ([…] millió EUR) volt. A nettó jelenérték kiszámításához […] %-os (25) sajáttőke-költséget használtak, a végérték kiszámításához pedig a stabil növekedési rátát tovább csökkentették […] %-ról […] %-ra.
(39)
Lengyelország rámutat arra, hogy a 2012-es MEIP elemzés szerinti eredmények még mindig pozitívak voltak, aminek eredményeképp a részvényesek további tőkeinjekciókat hajtottak végre. Lengyelország azt állította, hogy 2013 áprilisára a vállalat tőkéjét 91,310 millió PLN-ra (22,8 millió EUR-ra) emelték, amely ezután 2013-ban nem is változott többé, amint az a 3. táblázat összefoglalásából kitűnik.
3. táblázat
A gdyniai repülőtér irányítójának Gdynia és Kosakowo által eszközölt tőkeemelései
A nemzeti bírósági nyilvántartásba való bejegyzésről szóló döntés időpontja
A tőkeemelésről hozott határozat időpontja
Részvényes neve
A határozat tárgya
Résnények értéke
Részvény töke
Kumulált részesedés a 2013 végéig eszközölt összes tőkeemelésben
(millió PLN)
(millió PLN)
2007.8.28.
2007.7.23.
Gdynia
új részvények létrehozása
0,030
0,030
0,03 %
2007.8.28.
2007.7.23.
Kosakowo
új részvények létrehozása
0,020
0,050
0,05 %
2008.3.4.
2007.12.6.
Gdynia
új részvények létrehozása
0,120
0,170
0,19 %
2008.3.4.
2007.12.6.
Kosakowo
új részvények létrehozása
0,080
0,250
0,27 %
2008.9.11.
2008.7.21.
Gdynia
új részvények létrehozása
0,500
0,750
0,82 %
2009.7.28.
2009.6.26.
Gdynia
A Gdynia önkormányzata tulajdonában lévő 404 részvényt törökét tekintet nélkül a részvényesre
-0,404
0,346
0,38 %
2009.7.28.
2009.6.26.
Gdynia
új részvények létrehozása
1,345
1,691
1,85 %
2010.12.8.
2010.7.29.
Gdynia
új részvények létrehozása
4,361
6,052
6,63 %
2011.7.8.
2011.6.7.
Gdynia
új részvények létrehozása
25,970
32,022
35,07 %
2011.9.1.
2011.7.26.
Kosakowo
új részvények létrehozása
1,779
33,801
37,02 %
2012.4.25.
2012.4.5.
Gdynia
új részvények létrehozása
28,809
62,610
68,57 %
2012.4.25.
2012.4.5.
Kosakowo
új részvények létrehozása
2,200
64,810
70,98 %
2013.5.27.
2013.4.8.
Gdynia
új részvények létrehozása
4,269
69,079
75,65 %
2013.5.27.
2013.4.8.
Kosakowo
új részvények létrehozása
2,200
71,279
78,06 %
2013.6.17.
2013.4.25.
Gdynia
új részvények létrehozása
20,031
91,310
100,00 %
Forrás:
a Lengyelország által rendelkezésre bocsátott információk.
(40)
Összefoglalva tehát Lengyelország azt állítja, hogy miközben a helyi hatóságok már 2005-ben előkészítő lépéseket tettek a gdyniai repülőtér létesítésére, a projekt csak a főterv és az első MEIP elemzés elkészültével, vagyis 2010-ben nyerte el végső formáját. Lengyelország kifejti, hogy a projekt kezdeti feltételezései lényeges módosításon mentek át a külső körülményekben bekövetkezett változások miatt. Lengyelország érvelése szerint az állami részvényesek végső döntése a projekt megvalósításáról és végső formájáról 2012-ben született meg. Lengyelország azt is hangsúlyozza, hogy a MEIP elemzés mindhárom verziója alátámasztotta a projekt életképességét, és azt bizonyította, hogy egy piacgazdasági befektető megvalósította volna a projektet.
(41)
A kontrafaktuális forgatókönyvvel kapcsolatban Lengyelország azzal érvel, hogy a nemzeti jog csak arra jogosítja fel Kosakowót, hogy a földterületet, amelyen a gdyniai repülőtér elhelyezkedik, egy új polgári repülőtér létesítésére használja fel. Ezzel kapcsolatban Lengyelország kifejti, hogy a repülőtér területét 30 éves időtartamra adták bérbe Kosakowónak. Lengyelország azt állítja, hogy a bérleti szerződés arra kötelezi Kosakowót, hogy a földet csak olyan szervezetnek adhatja bérbe, amely polgári repülőtér létesítéséért és/vagy üzemeltetéséért felelős. Lengyelország szerint az állam visszavehette volna a földet, ha Kosakowo nem adta volna bérbe polgári repülőtér létesítése céljából 6 hónapon belül, ha a földet más célra használták volna, vagy ha a repülőtér nem kezdte volna meg működését 3 éven belül. Mivel nem volt lehetséges az a forgatókönyv, miszerint a gdyniai repülőtér területét a légi közlekedéstől eltérő célokra is használták/bérbe adták volna, nem lehetett azt felhasználni kontrafaktuális forgatókönyv felállítására.
3.1.2. A 2012-es MEIP elemzéshez használt fő feltételezések megbízhatósága
A forgalomra és a bevételre vonatkozó előrejelzések
(42)
Lengyelország kifejti, hogy a tervezett repülőtéri díjakat más repülőterek nyilvánosan hozzáférhető tarifái alapján határozták meg, azzal a céllal, hogy ne okozzanak zavart a már létező piacon, illetve biztosítsák a projekt megfelelő szintű nyereségességét az utasforgalom előrejelzett mértéke alapján. Lengyelország szerint a díjak nem térnek el lényegesen a kis repülőterek által kiszabott standard díjaktól. Különösen Modlin és Lublin két újonnan megnyílt regionális repülőtere alkalmaz a gdyniai repülőtér vonatkozásában készített MEIP elemzésben előrejelzett díjakhoz hasonló standard repülőtéri díjakat.
(43)
Válaszul a Bizottság azon észrevételére, miszerint a gdyniai repülőtérrel kapcsolatban előrejelzett díjak (induló utasonként 25 PLN [5,25 EUR] az első 2 évben, azt követően pedig 40 PLN [10 EUR]) magasabbak, mint a gdanski repülőtéren alkalmazott kedvezményes díjak (induló utasonként 24 PLN [5 EUR] diszkont légitársaság repülőgépén, amely hetente legalább kétszer repül nemzetközi útvonalon, illetve 12,5 PLN [3,1 EUR] belföldi útvonalon), Lengyelország megjegyzi, hogy az üzleti tervben foglalt díjszint a teljes előrejelzési időszak (2014-2030) átlagát jelöli, figyelembe véve azt a tényt, hogy a gdanski repülőtéren kiszabott díjak hosszú távon biztosan emelkedni fognak a repülőtér szolgáltatási színvonalának javulásával.
(44)
Lengyelország továbbá arra is rámutat, hogy a projekt haszonkulcsa, a módosított (kissé magasabb) légiforgalmi előrejelzés, valamint az üzemeltetési költségek megosztása a hadsereggel azt jelentik, hogy a gdyniai repülőtérnek hosszú távon tartania kell a csökkentett mértékű utasdíjakat (a csökkentett díjakat 2021 végéig lehetne alkalmazni), miközben pozitív nettó jelenértéket biztosít az állami részvényeseknek.
(45)
Lengyelország véleménye szerint az aktualizált (2013. márciusi) forgalmi előrejelzés a pomerániai régióra vonatkozóan nagyobb forgalmat feltételez, mint a 2012-es MEIP elemzés. A legfrissebb számadatok szerint a gdyniai repülőtér 2030-ban 1 149 978 utast szolgálna ki, nem pedig 1 083 746 utast. A teljes pomerániai régió vonatkozásában az előrejelzések szerint az utasok száma 7,8 millióról 9 millióra emelkedik 2030-ban.
(46)
Lengyelország véleménye szerint ezek a számadatok azt támasztják alá, hogy a gdanski repülőtér és a gdyniai repülőtér együtt létezése és közös működése a pomerániai piacon életképes terv. Azt tartják, hogy még ha bővítik is a gdanski repülőteret a tervezett 7 millió utast kiszolgáló kapacitás eléréséig, még mindig marad hely a pomerániai régió fejlődő légiközlekedési piacán egy másik kis regionális repülőtér számára (1 millió utast kiszolgáló kapacitással), amely kiegészítené a gdanski repülőtér által nyújtott szolgáltatásokat.
4. táblázat
A 2012-es MEIP elemzésben foglalt forgalmi előrejelzések és az aktualizált forgalmi előrejelzések (2013. március) a gdyniai repülőtér vonatkozásában
Év
Kereskedelmi forgalom
Kereskedelmi forgalom
Nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedés
Utas (000)
Repülőgép-műveletek
Repülőgép-műveletek
A 2012-es MEIP elemzésben foglalt előrejelzés
Aktualizált előrejelzés
A 2012-es MEIP elemzésben foglalt előrejelzés
Aktualizált előrejelzés
A 2012-es MEIP elemzésben foglalt előrejelzés
Aktualizált előrejelzés
Összesen
Összesen
Összesen
Összesen
Összesen
Összesen
2009
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2010
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2011
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2012
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2013
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2014
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2015
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2016
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2017
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2018
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2019
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2020
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2021
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2022
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2023
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2024
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2025
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2026
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2027
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2028
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2029
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2030
1 083 746
1 149 978
(…)
(…)
(…)
(…)
Forrás:
a Lengyelország által rendelkezésre bocsátott információk alapján.
Működési költségek (ösztönzők a légitársaságok számára, a repülőtér katonai működéséhez kapcsolódó költségek)
(47)
Lengyelország kifejti, hogy a MEIP elemzés a repülőtér marketing- és promóciós intézkedéseit veszi figyelembe az alábbiak becslése során:
i.
működési költségek, melyeket Lengyelország összes nagy repülőterének hozzáférhető pénzügyi kimutatásai alapján becsülnek meg;
ii.
más költségtípusok, melyeket a gdyniai repülőtér vonatkozásában konzervatívan magas szintre vetítenek elő, más repülőterek hasonló költségeit figyelembe véve.
(48)
Lengyelország azt is állítja, hogy a MEIP elemzés feltételezése szerint az összes működési költség a beruházót terhelné, ezért egyáltalán nem számolt a működési költségeknek a repülőtér katonai használójával való megosztásával. Lengyelország érvelése szerint a működési költségek megosztását a közösen használt infrastruktúra alapján […]-re feltételezték a polgári és katonai járatok számának vonatkozásában. Lengyelország azt is kifejti, hogy a felújítási és javítási költségek összege […] lesz. Lengyelország hangsúlyozza, hogy a repülőtér megosztott használatára vonatkozó szabályok elfogadása (amihez a repülőtér katonai használója hivatalosan még nem adta belegyezését) a harmadik felek által nyújtott szolgáltatásokhoz és a bérszámfejtéshez kapcsolódó költségekben legalább […] mértékű csökkenést fog eredményezni. Lengyelország szerint, ha ezt a tényezőt beleveszik a MEIP elemzésekbe, az a projekt magasabb előrejelzett jövedelmezőségét eredményezi.
Hosszú távú növekedési ütem
(49)
Lengyelország kifejti, hogy a MEIP elemzésben elfogadott […] %-os növekedési ütem a végértékre vonatkozik, névértéken.
(50)
Lengyelország azt is állítja, hogy a […] %-os növekedési ütem megegyezik a Monetáris Tanács (a Lengyel Nemzeti Bank döntéshozó testülete) által Lengyelország számára meghatározott inflációs céllal. Lengyelország megjegyzi, hogy a Nemzetközi Valutaalap legfrissebb, 2013. júliusi előrejelzése szerint Lengyelország GDP-je 2014-ben 2,2 %-kal, 2015-ben 3 %-kal, 2017-ben 3,3 %-kal, 2018-ban pedig 3,8 %-kal fog növekedni.
A 2013. novemberi aktualizálás
(51)
2013 novemberében Lengyelország beszámolt arról, hogy a repülőtér irányítója megkapta a Vámhivataltól és az Energiaszabályozási Hivataltól a közigazgatási határozatokat, amelyek felhatalmazták arra, hogy közvetlenül adjon el üzemanyagot repülőgépeknek. A repülőgép irányítója által végzett üzemanyag-eladási tevékenység további bevételi forrást jelentene, és javítaná az üzleti tervben foglalt pénzügyi eredményt.
(52)
Lengyelország szerint az eddig elkészült összes MEIP elemzés azt vette figyelembe, hogy az üzemanyag eladása külső szereplőn keresztül történik. A repülőtér irányítója által végzett üzemanyag-eladási tevékenység révén a vállalat haszonkulcsa ezen a tevékenységen literenként […] PLN-ról ([…] EUR-ról) (amikor az üzemanyagot külső szereplő értékesíti) […] PLN-ra ([…] ERU-ra) nőne (amikor az üzemanyagot közvetlenül a repülőtér irányítója értékesíti).
(53)
Lengyelország azon a véleményen van, hogy ez a további bevétel javítaná a 2012-es MEIP aktualizált eredményét. Lengyelország rámutat, hogy ezáltal a projekt nettó jelenértéke […] millió PLN-ról ([…] millió EUR-ról) várhatóan […] millió PLN-ra ([…] millió EUR-ra) fog emelkedni. Lengyelország továbbá azt is kifejti, hogy a belső megtérülési ráta […] %-ról […] %-ra nő.
(54)
Lengyelország azzal érvel, hogy a többletbevétel lehetővé tenné azt is, hogy hosszú távon alacsony szinten tartsák a repülőtéri díjakat a légitársaságok számára.
(55)
Lengyelország megerősítette, hogy a prudenciális megközelítés megakadályozta azt, hogy a MEIP elemzések kitérjenek a repülőtér saját számlájára történő üzemanyag-értékesítésre. Amikor ezek az elemzések készültek, a repülőtér üzembentartójának még nem voltak meg a szükséges engedélyei, és garancia sem volt arra, hogy meg tudja majd ezeket szerezni.
(56)
Lengyelország továbbá azt is állította, hogy a vállalat navigációs szolgáltatásokat szándékozik nyújtani a légitársaságoknak (a Lengyel Léginavigációs Hivatal helyett). Lengyelország rámutat arra, hogy ezáltal lehetővé válna a légitársaságok által (jelenleg a Hivatalnak) fizetett termináldíj csökkentése, ami vonzóbbá tenné a gdyniai repülőteret a légitársaságok számára. Így a repülőtér irányítója a szomszédos repülőterekénél versenyképesebb repülőtéri díjakat tudna ajánlani a légitársaságoknak.
3.2. AZ ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉG ÉRTÉKELÉSE
3.2.1. Beruházási támogatás
(57)
Lengyelország szerint a 2005. évi légiközlekedési iránymutatásokban a repülőtereknek nyújtott beruházási támogatás vonatkozásában megállapított összes összeegyeztethetőségi feltétel teljesül.
Egyértelműen meghatározott közös érdekű cél megvalósítása
(58)
Lengyelország érvelése szerint a gdyniai repülőtér létesítése, a pomerániai régió közlekedési rendszerének egyik elemeként, optimalizálja a meglévő infrastruktúra kihasználását, és kedvező hatása lesz a régió fejlődésére, leginkább a repülőtéri munkahelyek számának növekedése, a légiközlekedési piac szállítói láncából származó bevételek, valamint a turizmus fejlődése révén.
(59)
Lengyelország hivatkozik „Pomeránia 2007-2020 közötti regionális közlekedés-fejlesztési stratégiájára”, amely a régióra vonatkozó légiforgalmi előrejelzéseken alapul, és elismeri egy olyan csomópont létesítésének szükségességét, amely egymással szorosan együttműködő repülőterekből áll, és kielégíti a hármasvárosi térség lakosságának igényeit (26).
(60)
Lengyelország szerint a Hármasváros térségben létesítendő repülőtér-csomópont mellett szóló fő érvek a következők: növekvő lengyelországi légiforgalom, a gdanski repülőtér kapacitásbővítési lehetőségének hiánya, valamint az agglomeráció csaknem 60 km-es távolságra való kiterjedése (illetve 100 km-es távra, ha Tczew és Wejherowo városát is hozzávesszük). Lengyelország azzal érvel, hogy habár a gdanski repülőtér jelenleg 5 millió utas befogadására lehetőséget adó kapacitással bír, egyes légiforgalmi előrejelzések szerint 2035-re a repülőtér utasforgalma meghaladhatja a 6 millió utast is. Lengyelország egyfelől azt állította észrevételeiben, hogy a gdanski repülőtér közelében történt környezetvédelmi szigorítások, valamint az ott folyó lakóterület-fejlesztések korlátozzák a repülőtér további terjeszkedési lehetőségeit. Másfelől azonban 2012. december 6-i észrevételeiben Lengyelország a gdanski repülőtér főtervére hivatkozva azzal érvelt, hogy a gdanski repülőtér terjeszkedésének nincsenek korlátai.
(61)
Lengyelország azt állítja, hogy a légi közlekedés biztonsága is indokolja a Hármasváros térségi repülőtér-csomópont létesítését, amelyben a gdyniai repülőtér tartalék, biztonsági repülőtérként szolgálna (azon esetek 80 %-ában, amikor a felhőalap és a láthatósági feltételek nem teszik lehetővé a leszállást a gdanski repülőtéren, a gdyniai repülőtéren lehetséges a leszállás).
(62)
Végül pedig Lengyelország azzal érvel, hogy a gdyniai repülőtér fejlesztése összhangban áll a nemzeti és regionális stratégiai dokumentumokban a lengyelországi légiközlekedési infrastruktúra fejlesztésére vonatkozóan megfogalmazott célkitűzésekkel. Lengyelország kifejti, hogy a gdyniai repülőtér fejlesztése várhatóan pozitív hatást gyakorol a pomerániai régió fejlődésére és a meglévő katonai infrastruktúra kihasználására, valamint hogy kiegészíti majd a gdanski repülőteret.
Az infrastruktúra szükségessége és arányossága
(63)
Lengyelország érvelése szerint az infrastruktúra szükséges a kitűzött cél eléréséhez, és arányban áll a kitűzött céllal, tekintettel a kis repülőtérként való működésre (1,55 %-os részesedés a lengyel légiközlekedési piacon 2030-ban), a gdanski repülőtér bővítési kapacitását felülmúló utasforgalmi előrejelzésekre, a térség turisztikai vonzerejére, valamint a pomerániai régió várt magas fejlődési ütemére.
(64)
Lengyelország hangsúlyozza a gdyniai katonai repülőtér stratégiai szerepét a régióban, és megjegyzi, hogy a jelenlegi infrastruktúra kihasználásával minimalizálhatók a beruházási költségek, és maximálisra növelhető a térség fejlődésére gyakorolt pozitív hatás.
(65)
Lengyelország arra is rámutat, hogy olyan műszaki megoldások bevezetésével, mint például közforgalmú légiközlekedési terminál építése mind a nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedés, mind pedig az utasforgalom számára, a repülőtéri szolgáltatások nagy részének (határőrség, vámhatóság, rendőrség, tűzoltóság, igazgatás) egyetlen épületben való elhelyezése és más, már meglévő épületek átalakítása az optimális használat érdekében, minimálisra csökkentek a költségek, a beruházás hatékonysága pedig nőtt. Az infrastruktúra működtetési költségeit pedig megosztanák a hadsereggel.
Kielégítő középtávú kilátások a kihasználtságra vonatkozóan
(66)
Lengyelország kifejti, hogy a gdyniai repülőtér kihasználtságára vonatkozó középtávú kilátások kielégítőek a pomerániai régióban végbemenő GDP-növekedésnek köszönhetően - amely várhatóan meghaladja majd a lengyelországi és az uniós átlagot is -, valamint a régió turisztikai vonzerejének, külföldi beruházási csomópontként elfoglalt helyzetének, és a légiforgalom előrejelzett növekedésének köszönhetően.
(67)
Lengyelország hangsúlyozza, hogy a gdanski repülőtérrel tervezett együttműködés, valamint a két repülőtér által kínált szolgáltatások kiegészítő jellege (a gdyniai repülőtér főként nem kereskedelmi közforgalmú légiközlekedési forgalmat fog bonyolítani) tovább javítja a gdyniai repülőtér közép- és hosszú távú kilátásait.
(68)
Lengyelország azt is kifejti, hogy a repülőtér a légi közlekedéshez kapcsolódó speciális tevékenységeket tervez kifejleszteni a repülőtér területén, úgymint egyszerű szervizalkatrészek gyártása, repülőgép-alkatrészek javítása, illetve más, szükség szerint biztosított alkatrészek/termékek gyártása.
(69)
Lengyelország a projekt vonzerejét alátámasztó további bizonyítékként hivatkozik egy kereskedelmi bank által aláírt szándéknyilatkozatra, amelyben a bank kifejezést ad azon szándékának, hogy tárgyalásokat kezdjen a gdyniai repülőtéren végrehajtandó beruházás finanszírozásáról.
A kereskedelem fejlődésére gyakorolt, a közös érdekkel ellentétes hatás
(70)
Mivel a tervek szerint a gdyniai repülőtér kis piaci részesedéssel bíró (évente kevesebb mint 1 millió utast kiszolgáló) repülőtér lesz, Lengyelország szerint a projektnek a kereskedelemre gyakorolt hatása nem lesz ellentétes a közös érdekkel. A légi forgalom előrejelzett növekedésére figyelemmel Lengyelország azt reméli, hogy a gdanski és a gdyniai repülőtér egymással együttműködve egy légiközlekedési csomópontot alkot, amely kiszolgálja Pomeránia Hármasváros térségét, és kiegészítő szolgáltatásokat nyújt.
(71)
Lengyelország hangsúlyozza, hogy mivel a gdyniai repülőtér a nem kereskedelmi közforgalmú légiközlekedési ágazatnak nyújtandó szolgáltatásokra (karbantartási, javítási és nagyjavítási szolgáltatások, repülési akadémia) és a gdyniai tengeri kikötővel való együttműködésre fog összpontosítani, ezért nem lesz a gdanski repülőtér versenytársa.
(72)
Lengyelország továbbá azzal érvel, hogy a gdyniai repülőtér charter- és fapados forgalma nem a gdanski repülőtér kárára, hanem a jólét és mobilitás általános növekedésének eredményeképp jön létre. Lengyelország rámutat arra, hogy a gdanski repülőtér növekedési üteme és az ott folyó repülőgép-műveletek természete következtében a repülőtér által kiszolgált járatok számát előbb-utóbb korlátozni kell. Lengyelország azt állítja, hogy ezeket a következtetéseket megfogalmazták a „Lech Wałęsa Gdansk repülőtér bővítése” címet viselő projektről készült környezeti hatásvizsgálatról szóló jelentésben.
(73)
Lengyelország kifejti, hogy a gdyniai repülőtéri beruházás korlátozhatja a gdanski repülőtéren folytatott bármely tevékenységkorlátozás pénzügyi és szociális költségeit. Lengyelország rámutat arra, hogy bizonyos mértékű légi forgalom áthelyezése a gdanski repülőtérről a gdyniai repülőtérre mindkét repülőtér kapacitásának előnyösebb kihasználását fogja eredményezni.
A támogatás szükségessége, ösztönző hatás
(74)
Lengyelország érvelése szerint állami finanszírozás nélkül a vállalat nem valósította volna meg a projektet. Lengyelország megjegyzi, hogy a támogatást minimális szinten tartották, a katonai infrastruktúra használatával pedig csökkentették és optimalizálták a projekt költségeit.
(75)
Lengyelország véleménye szerint a gdyniai repülőtérbe eszközölt tőkeinjekciók szükségesek és minimális szintre korlátozottak, amit a következők támasztanak alá:
i.
a projekt […] %-os belső megtérülési rátája, amely csak egy kicsivel magasabb, mint a diszkontráta (sajáttőkeköltség), amely […] %-on áll (a 2012-es MEIP elemzés alapján);
ii.
forgótőkehitel felvételének szükségessége - amint azt a pénzügyi előrejelzésekben prognosztizálták - a repülőtér működtetésének finanszírozásához, mivel másképpen a vállalat elveszítené fizetőképességét;
iii.
annak a ténye, hogy a teljes finanszírozás saját tőkéből kevesebb, mint a teljes tőkekiadás (a finanszírozás saját tőkéből kevesebb, mint az összes készpénzköltség […] az előrejelzett időszakban, beleértve a teljes tőkekiadást).
(76)
Lengyelország a támogatási intézkedés arányossága mellett is érvel, összehasonlítva annak állami finanszírozását (névértéken kb. 148 PLN) egy zöldmezős beruházáséval (Lublin-Świdniki repülőtér, amelynek a nettó építési költsége kb. 420 millió PLN volt), valamint egy katonai repülőtérre alapozott beruházáséval (Varsó-Modlini repülőtér, amelynek az építése eddig csaknem 454 millió PLN-ba került).
3.2.2. Működési támogatás
(77)
Lengyelország érvelése szerint a projekt teljesíti a nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatásban meghatározott összeegyeztethetőségi feltételeket az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozó térségben nyújtott működési támogatás vonatkozásában. Lengyelország azon a véleményen van, hogy a projekt számára nyújtott működési támogatás:
i.
előre meghatározott kiadások finanszírozására szolgál;
ii.
egy szükséges minimális szintre van korlátozva és ideiglenes alapon nyújtják (a működési költségek fedezésére szolgáló támogatást olyan mértékben és annyi ideig adják, amely szükséges a repülőtér üzembe helyezéséhez, vagyis 2018 végéig);
iii.
csökkenő mértékű, és a 2013-as […] %-os tőkeráfordítás 2018-ra […] %-ra csökken;
iv.
a tervek szerint kielégíti a projekt térségfejlesztéssel és a meglévő korlátozások enyhítésével kapcsolatos céljait. A támogatás összegével kapcsolatban - összevetve a pomerániai térség fejlődésére gyakorolt jótékony hatásaival - Lengyelország azt állítja, hogy azt arányosnak kell tekinteni.
(78)
Lengyelország azt is hangsúlyozza, hogy a támogatást egy kisméretű, maximum évi 1 millió utast kiszolgáló kapacitással rendelkező repülőtérnek szánták, ami azt jelenti, hogy minimális a versenytorzítás és a közös érdekkel ellentétes hatás kockázata, különösen a gdyniai és gdanski repülőtér között tervezett, egymást kiegészítő együttműködést tekintetbe véve.
(79)
Lengyelország arra is rámutat, hogy a repülőtér katonai használójával tervezett együttműködés, amelyről jelenleg folynak a tárgyalások, valamint ezen katonai használó hozzájárulása a repülőtér működési költségeihez csökkenteni fogja a vállalat veszteségét és működési költségeit.
4. HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEI
(80)
A Bizottsághoz nem érkeztek észrevételek érdekelt felektől az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdésében előírt eljárásnak a Gdynia és Kosakowo által a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. társaságnak nyújtott finanszírozás tekintetében történő megindításáról szóló döntésének közzétételét követően.
5. ÉRTÉKELÉS
5.1. ÁLLAMI TÁMOGATÁS MEGLÉTE
(81)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(82)
Az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésében megállapított feltételek kumulatívak. Ennélfogva az alábbi feltételek mindegyikének teljesülnie kell ahhoz, hogy az intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak minősüljön. Ehhez a pénzügyi támogatással szemben nevezetesen az alábbi feltételeknek kell teljesülniük:
i.
a támogatást az állam nyújtja vagy állami forrásból nyújtják;
ii.
előnyben részesít bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését;
iii.
torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget; és
iv.
érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
5.1.1. Gazdasági tevékenység, és a vállalkozás fogalma
(83)
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottságnak mindenekelőtt meg kell állapítania, hogy a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti vállalkozás-e. A vállalkozás fogalma olyan szervezetet takar, amely gazdasági tevékenységgel foglalkozik, tekintet nélkül jogi státuszára vagy finanszírozásának módjára (27). Minden olyan tevékenység, amely áruk vagy szolgáltatások kínálását foglalja magában egy adott piacon, gazdasági tevékenységnek számít (28).
(84)
A Bíróság a Lipcse-Hallei repülőtérrel kapcsolatos ügyben hozott ítéletében megerősítette, hogy egy repülőtér kereskedelmi céllal való működtetése, valamint a repülőtér infrastruktúrájának kiépítése gazdasági tevékenységnek számít (29). Amennyiben egy repülőtér üzembentartója gazdasági tevékenységet folytat azáltal, hogy repülőtéri szolgáltatásokat kínál díjazás ellenében, tekintet nélkül annak jogi státuszára, illetve finanszírozásának módjára, az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásnak minősül, így a Szerződésben foglalt, állami támogatásra vonatkozó szabályok alkalmazhatóak az állam által vagy állami forrásból az adott repülőtér-üzembentartónak nyújtott előnyök tekintetében (30).
(85)
E tekintetben a Bizottság megjegyzi, hogy az e döntés tárgyát alkotó infrastruktúrát a repülőteret irányító Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. kereskedelmi alapon szándékozik üzemeltetni. Miután a repülőtér irányítója díjat fog szedni a használóktól az infrastruktúra használata ellenében, az infrastruktúrát kereskedelmi szempontból hasznosíthatónak kell tekinteni. Ebből az következik, hogy az ezen infrastruktúrát hasznosító szervezet vállalkozásnak minősül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése alkalmazásában.
(86)
Ugyanakkor azonban a repülőtér-irányítónak nem feltétlenül minden tevékenysége gazdasági természetű (31).
(87)
A Bíróság (32) szerint az állam közhatalmi jogosítványainak gyakorlása során rendesen hatáskörébe tartozó tevékenységek nem gazdasági jellegűek, és nem tartoznak az állami támogatásokra vonatkozó szabályok hatálya alá. Ide tartoznak a biztonsági, a légiforgalom-irányítási, a rendészeti, a vámügyi stb. tevékenységek. Ezek finanszírozásának szigorúan az általuk előidézett költségek kompenzálására kell korlátozódnia, és az nem fordítható más gazdasági tevékenységekre (33).
(88)
Ennélfogva az állami hatáskörbe tartozó tevékenységek vagy általában az ilyen tevékenységekhez közvetlenül kapcsolódó infrastruktúra finanszírozása nem számítanak állami támogatásnak (34). Egy repülőtéren az olyan tevékenységeket, mint például a légi forgalom irányítása, rendészet, vámügy, tűzoltóság, a polgári repülés jogellenes beavatkozások elleni védelméhez szükséges tevékenységek, az ilyen tevékenységek végzéséhez szükséges infrastruktúrával és berendezéssel összefüggő beruházások, általában nem gazdasági természetű tevékenységeknek számítanak (35).
(89)
Ugyanakkor azonban a gazdasági tevékenység ellátásához szorosan kapcsolódó nem gazdasági tevékenységek állami finanszírozása nem vezethet hátrányos megkülönböztetéshez a légitársaságok és a repülőtér-irányítók között. Valójában az állandó ítélkezési gyakorlat szerint előny jelentkezik, amikor az állami hatóságok mentesítik a vállalkozásokat a gazdasági tevékenységeikhez szervesen kapcsolódó költségek alól (36). Ennélfogva, ha egy adott jogi rendszerben normálisnak számít, hogy a légitársaságok vagy repülőtér-irányítók viselik bizonyos szolgáltatások költségeit, miközben más légitársaságoknak és repülőtér-irányítóknak, amelyek ugyanezen állami hatóságok nevében ugyanilyen szolgáltatásokat nyújtanak, nem kell viselniük ezeket a költségeket, az utóbbiak előnyt élvezhetnek akkor is, ha maguk a szolgáltatások nem gazdasági természetűek. Ezért szükséges a repülőtér-üzembentartóra vonatkozó jogi keret tanulmányozása annak megállapítása érdekében, hogy ezen jogi keret hatálya alatt kell-e a repülőtér-irányítóknak vagy a légitársaságoknak viselniük bizonyos tevékenységek nyújtásának költségeit, amelyek önmagukban talán nem gazdasági jellegűek, de együtt járnak gazdasági tevékenységeik kifejtésével.
(90)
Noha a (88) preambulumbekezdésben meghatározott tevékenységek nem gazdasági természetűnek tekinthetők, a Bizottság megjegyzi, hogy a lengyel törvény (37) kötelezi a repülőtér-irányítókat arra, hogy saját forrásaikból finanszírozzák az ezen tevékenységek végzéséhez szükséges létesítményeket és berendezéseket.
(91)
Ennélfogva a Bizottság úgy tekinti, hogy a gdyniai repülőtér irányítója számára a fent említett létesítményekkel és berendezésekkel kapcsolatban juttatott közfinanszírozás felmenti őt a gazdasági tevékenységével együtt járó költségek alól (lásd az 5.1.3. pontot). A Bizottság tehát úgy ítéli meg, hogy az ezen létesítmények és berendezések számára biztosított tőkét figyelembe kell venni a kérdéses beruházás jövedelmezőségének számításakor. Ennek során a Bizottság a Lengyelország által a MEIP elemzésekben helyesen alkalmazott megközelítést követi.
5.1.2. Állami források, és az államnak való betudhatóság
(92)
Az állami támogatás fogalma minden olyan előnyre vonatkozik, amelyet állami források révén nyújtanak, vagy azt maga az állam, esetleg valamely közvetítő szervezet a rá ruházott hatáskör alapján eljárva nyújtja (38). A EUMSZ 107. cikkének alkalmazásában a helyi hatóságok forrásai állami forrásoknak tekintendők (39). Jelen esetben a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt.-ben végrehajtott tőkeinjekció két helyi hatóság, Gdynia and Kosakowo költségvetéséből származik. A bizottság ezért úgy tartja, hogy a két érintett önkormányzat forrásai állami források.
(93)
Ennélfogva a Bizottság úgy tekinti, hogy a beruházások állami forrásból finanszírozottak, és betudhatóak az államnak.
5.1.3. Gazdasági előny
(94)
A Bizottság megjegyzi, hogy Lengyelország egyfelől azzal érvel, hogy a tőkeinjekciók összhangban állnak a piacgazdasági befektető elvével, miközben másfelől összeegyeztethetőnek tartja a támogatást, mivel a repülőtér-üzembentartó nem végezte volna el a beruházást közfinanszírozás nélkül.
(95)
Annak megállapítása érdekében, hogy a kérdéses intézkedés jelen esetben biztosít-e a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. számára olyan előnyt, amelyet rendes piaci feltételek között nem élvezhetett volna, a Bizottságnak össze kell vetnie a repülőtér-irányító állami részvényeseinek viselkedését egy olyan piacgazdasági befektetőével, amelyet hosszú távú jövedelmezőségi kilátások vezérelnek (40).
(96)
Az értékelésben a repülőtérnek helyet adó térség gazdaságára gyakorolt minden pozitív hatást figyelmen kívül kell hagyni, ugyanis a Bíróság kifejtette, hogy a MEIP elemzés alkalmazása során a lényeges kérdés az, hogy „hasonló körülmények között egy, az előrelátható nyereségességet szem előtt tartó, minden szociális vagy regionális politikai, illetve szektorfüggő megfontolástól elvonatkoztató, a magánszektorba tartozó részvényes hajlandó-e a szóban forgó tőkét jegyezni” (41).
(97)
Lengyelország azzal érvel, hogy a kérdéses intézkedések nem nyújtanak gazdasági előnyt a gdyniai repülőtér irányítója számára, mivel összhangban állnak a piacgazdasági befektető elvével. A 3.1. pontban leírtak szerint ennek alátámasztására Lengyelország benyújtott három, a PWC által készített MEIP elemzést (42). 2013 novemberében Lengyelország azt is előadta, hogy az új bevételi források növelnék a projekt nettó jelenértékét (nevezetesen az üzemanyag-értékesítés, navigációs szolgáltatások). Az eljárás megindításáról szóló határozat elfogadásának napjáig Lengyelország még csak a 2012-es MEIP frissítést nyújtotta be.
(98)
Annak ellenére, hogy a részvényesek között 2011-ben megkötött megállapodás arra kötelezi Gdyniát és Kosakowót, hogy 2040-ig pénzbeli és nem pénzbeli hozzájárulást nyújtson a beruházási projekt finanszírozására, Lengyelország szerint csak a 2012-es MEIP aktualizálás és a kiegészítő bevételekkel kapcsolatos későbbi információk tekinthetők relevánsnak annak megállapítása során, hogy a tőkeinjekciók összeegyeztethetőek-e a belső piaccal.
(99)
A Stardust Marine ügyben a Bíróság megállapította, hogy „[…] annak meghatározásához, hogy az állam a piacgazdaságban tevékenykedő tájékozott befektetőként járt-e el, vagy sem, azon időszak kontextusába kell visszahelyezkedni, amelynek során a pénzügyi támogatási intézkedéseket megtették annak megítélése érdekében, hogy az állam magatartása gazdaságilag ésszerű volt-e, és következésképpen tartózkodni kell minden olyan értékeléstől, amely valamely későbbi helyzeten alapul” (43).
(100)
Továbbá a Bíróság az EDF ügyben úgy határozott, hogy „[…] az említett előny nyújtása után lefolytatott gazdasági értékelések, az érintett tagállam által végrehajtott befektetés tényleges jövedelmezőségének visszamenőleges megállapítása vagy a ténylegesen lefolytatott eljárás megválasztásának utólagos igazolásai nem lehetnek elegendőek annak bizonyításához, hogy e tagállam az előny nyújtása előtt vagy azzal egyidejűleg részvényesi minőségében ilyen döntést hozott” (44).
(101)
A piacgazdasági befektető elvének alkalmazása érdekében a Bizottságnak azon időszak kontextusába kell visszahelyezkednie, amelynek során meghozták a korábbi katonai repülőtér polgári repülőtérré való átalakítására vonatkozó egyedi döntéseket. Továbbá a Bizottságnak az állami részvényesek számára a beruházási projektre vonatkozó pénzügyi intézkedésekről szóló döntés meghozatalának időpontjában elérhető információkra és feltételezésekre kell alapoznia értékelését.
(102)
A Bizottság szerint a 2010-es MEIP elemzés az első releváns tanulmány annak megállapítására, hogy Gdynia és Kosakowo önkormányzata magánbefektetőként járt-e el. Valójában azt, hogy az állami beavatkozás összhangban áll-e a piaci feltételekkel, egy előzetes elemzésre alapozva kellene megállapítani, figyelembe véve azokat az információkat és adatokat, amelyek elérhetőek voltak a beruházásról szóló döntés meghozatalának időpontjában.
(103)
A Bizottság megjegyzi, hogy a kérdéses beruházási projektre vonatkozó tanulmányok és előkészítő munkálatok 2010-ig elkészültek. Ezek közé tartozott a beruházási projekt főterve, a környezeti jelentés, a nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedés céljait szolgáló terminál tervdokumentációja, az irodaépület és a tűzoltóság épületének tervdokumentációja, speciális légiközlekedési dokumentumok, és más tanulmányok. 2010 végére ezen tanulmányok költsége elérte a […] millió PLN-t ([…]millió EUR-t) (45). Ez azt jelzi, hogy a befektetők már 2010 előtt döntöttek a gdyniai repülőtér fejlesztéséről. Gdynia és Kosakowo egy sor előzetes intézkedést hozott a projekt megvalósítására vonatkozóan (lásd a fenti (10) preambulumbekezdést), és speciális tanulmányokat rendeltek meg ebből a célból.
(104)
Ezen túlmenően Lengyelország azt állítja, hogy 2010-ben a repülőtér-irányító állami részvényesei véglegesítették a kérdéses beruházási projekt előkészítését. Ugyanebben az évben, tekintettel a beruházási projekt végrehajtására, az állami részvényesek 6,05 millió PLN-ra (kb. 1,5 millió EUR-ra) emelték a vállalat részvénytőkéjét. A fő tárgyieszköz-beruházások kezdetét (mint például a nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedés céljait szolgáló terminál megépítését) 2011-re tervezték, de valójában azok csak 2012-ben kezdődtek el. A Bizottság úgy gondolja, hogy bármely magánbefektető abban a pillanatban állapította volna meg a projekt várt jövedelmezőségét. Ha a beruházási terv nem jelezne elfogadható megtérülési rátát, vagy ha kétségbe vonható feltételezéseken alapulna, egy magánbefektető nem vágott volna bele a terv megvalósításába, és nem költött volna rá több pénzt azon felül, amelyet már elköltöttek a fenti preambulumbekezdésben említett előkészületi munkákra.
a) Tőkeinjekciók
(105)
A tőkeinjekciókkal kapcsolatban a Bizottság megjegyzi, hogy az első fontos 4,4 millió PLN-s tőkeinjekcióról 2010. július 29-én született döntés (csaknem négyszeresére növelve a meglévő 1,7 millió PLN-s tőkét), közvetlenül a 2010-es MEIP elemzés 2010. július 16-i véglegesítését követően. Ezenfelül, az átalakítási projekt finanszírozásához szükséges további (2040-ig végrehajtandó) tőkeinjekciókról szóló megállapodást (amint az a (33) preambulumbekezdésben megemlítésre kerül) 2011 márciusában írták alá (még a második MEIP elemzés 2011. május 13-i véglegesítése előtt). Ezen túlmenően ugyanakkor sor került a működtetési megállapodás megkötésére a repülőtér katonai használójával (2011. március 7.), valamint a vállalat földterületének bérbe adására vonatkozó megállapodás megkötésére (2011. március 11. [a fenti (33) preambulumbekezdésben említettek szerint]).
(106)
A Bizottság továbbá hangsúlyozza, hogy Lengyelország megerősítette, hogy az a tőkeinjekció, amelyről 2010. július 29-én született döntés, a projektnek a 2010-es MEIP elemzésben foglalt gazdasági értékelésén alapult. Így tehát nyilvánvaló, hogy ebben a szakaszban az állami részvényesek már döntöttek a szóban forgó 30 évre szóló beruházási projektben való részvételről. Még ha lehetséges is egy magánbefektető számára, hogy beruházási tervét a megvalósítás folyamán a változó körülményekre figyelemmel kiigazítsa, nyilvánvaló, hogy bármely magánbefektető már 2010-ben értékelte volna a beruházási projekt érdemeit, még mielőtt valós forrásokat fektetett volna bele.
(107)
Mire 2011-ben sor került a MEIP elemzés első aktualizálására, az állami részvényesek már 6,05 millió PLN-t helyeztek a vállalatba (lásd a 3. táblázatot). A vállalat már bérbe vette a repülőtérnek szánt földterületet Kosakowótól (a bérleti szerződés Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. és Kosakowo között 2011. március 11-én került aláírásra), és már egy működtetési megállapodást is aláírt a repülőtér katonai használójával (2011. március 7-én). Ezenkívül 2011. március 11-én a részvényesek aláírtak egy megállapodást a társaság részvénytőkéjében 2040-ig végrehajtandó emelésekről is (46). Mire 2012 júliusában sor került a MEIP elemzés második aktualizálásának véglegesítésére, az állami részvényesek már összesen 64,810 millió PLN-t fektettek be (vagyis az összes tőkeinjekció 70 %-át). A Bizottság hangsúlyozza, hogy a 2011-es és 2012-es MEIP elemzések vitathatatlanul annak az eredeti beruházási tervnek a kiigazításai, amely alapján megszületett az eredeti döntés a katonai repülőtér átalakítására vonatkozó projekt elindításáról. Így annak ellenére, hogy az első, 2010-es MEIP elemzést követően nagyobb tőkeinjekciókra került sor, ezeket a tőkeinjekciókat nem lehet elkülönítve vizsgálni.
b) Tőkekiadások
(108)
A 2012-es MEIP elemzés a tárgyieszköz-beruházásokat 4 szakaszra osztja. A beruházási projekt első szakasza tervezési munkákat tartalmazott, de magában foglalta a telek megtisztítását is (fák, bokrok eltakarítását, számos hangár lebontását és a talaj kiegyenlítését). A költségek 2011-ben merültek fel, és összesen […] millió PLN-t ([…] EUR-t) tettek ki. A projekt második szakasza, amely a nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedés céljait szolgáló terminál, az irodaépület és a tűzoltóság épületének felépítését foglalta magában, már 2012-ben elkezdődött. A tőkekiadások szempontjából a projekt második szakasza a legfontosabb, amely a nominális tőkekiadások […] %-át tette ki a 2012-2013 közötti időszakban. A Lengyelország által közölt információk szerint 2012-ben a tőkekiadások összesen […] millió PLN-t tettek ki (amelynek több mint felét már az előtt elköltötték, hogy a 2012-es elemzés aktualizálása egyáltalán elkezdődött volna). Az alábbi grafikon (2. ábra) a (nominális) tőkekiadásokat mutatja a 2012-es MEIP elemzésben megállapított beruházási szakaszokban.
2. ábra
Tőkekiadások a különböző szakaszokban (2012-es MEIP elemzés)
(…)
(109)
Tekintettel a (103) és (108) preambulumbekezdésre a Bizottság úgy véli, hogy sem a 2011-es, sem a 2012-es MEIP elemzést nem az állami részvényeseknek az átalakítási projekt finanszírozására vonatkozó fő határozat megszületésekor rendelkezésére álló információk alapján vagy közlésének időpontjában végezték el. Továbbá a Bizottság nem tudja visszamenőleg figyelembe venni azokat a tervezett kiegészítő bevételi forrásokat, amelyek az állami részvényesek 2010-ben és 2011-ben hozott határozatainak indoklása céljából 2013 novemberében rendelkezésre bocsátott információkon alapulnak.
(110)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy annak megállapítására, hogy Gdynia és Kosakowo a piacgazdaságban tevékenykedő tájékozott magánbefektetőként járt-e el, vizsgálódását elsősorban a 2010-es MEIP elemzésre kell alapoznia, figyelmen kívül hagyva minden más fejleményt és információt, amely nem állt az adott állami befektetők rendelkezésére a szóban forgó beruházási projekt végrehajtásáról szóló döntésük meghozatalának időpontjában.
(111)
Másrészről a 2011-es MEIP elemzés és a 2012-es MEIP elemzés csak a 2010-ben, a 2010-es MEIP elemzés alapján a beruházási projekt elindításáról hozott eredeti döntés módosításait vizsgálta. Valójában a 2012-es MEIP elemzés elismeri, hogy számos beruházás (mint például a nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedés céljait szolgáló terminál, az irodaépület, a villamosenergia-rendszer) már „a végrehajtás előrehaladott szakaszában volt”. A két ezután következő elemzés rámutat, hogy a részvényesek a piaci fejleményeket tartották szem előtt, és azok függvényében változtatták a projekt mértékét (vagy felfelé, vagy lefelé, a beruházás típusától függően). Ezek a változtatások azonban jelentéktelenek voltak a katonai bázis polgári repülőérré való átalakításáról szóló átfogó döntéssel összevetve. Az alábbi grafikon (3. ábra) a 2010-es, 2011-es és 2012-es MEIP elemzésekben bemutatott tőkeköltséget mutatja (2010-es reálértéken kifejezve). Amint látszik, a beruházások időzítését és mértékét ugyan aktualizálták 2011-ben és 2012-ben is, ezek a változtatások azonban lényegteleneknek tekinthetők a projekt teljes méretéhez hasonlítva. 2010-ben a valódi tőkekiadást kb. […] millió PLN-ra becsülték, és ez a szám aztán 2011-ben és 2012-ben is emelkedett […] kb. […] millió PLN-ra (amely […] %-ot jelent a csaknem 20 éves befektetési időszak folyamán).
(112)
Ebben az esetben a Bizottságnak lényegében egy sor beruházási döntést kell értékelnie, amelyeket ugyanazon részvényesek hoztak egy olyan rövid időszakon belül, amelyet nem jellemeztek váratlan események, lényegében ugyanannak a beruházási projektnek a végrehajtására vonatkozóan. Ezért a 2011-es és 2012-es MEIP aktualizálások nem változtathatnak át ésszerű beruházási döntéssé egy olyan beruházási döntést, amely meghozatalának időpontjában nem volt összhangban a piacgazdasági befektető elvével. Az aktualizálások legfeljebb akkor bizonyíthatják, hogy a lengyel hatóságok magánbefektetőként jártak el, ha rámutatnának, hogy a többletforrások befektetése révén a projekt olyan nyereséget érhet el, amely alkalmas arra, hogy megfelelő megtérülést biztosítson a már befektetett és a befektetendő tőkén (vagy amely megfelelő tőkemegtérülést jelentene akkor is, ha figyelembe vesszük annak kockázatát, hogy vissza kell fizetni a múltban kapott bármilyen törvénytelen támogatást).
3. ábra
Tőkekiadások (ezer PLN-ban kifejezve) a 2010-es, 2011-es és 2012-es MEIP elemzések előrejelzése szerint (2010-es reálértéken)
(…)
A piacgazdasági befektető elvének alkalmazása a 2010-es MEIP elemzés alapján:
(113)
A Lengyelország által benyújtott 2010-es MEIP elemzés a sajáttőke-befektetők számára elérhető jövőbeni pénzáramlást a 2010-2040 közötti időszakra előrejelző üzleti terven alapul. A MEIP elemzés elvégzésének idején Lengyelország úgy tervezte, hogy a repülőtér 2011-ben megkezdi a nem kereskedelmi közforgalmú légiközlekedési forgalom bonyolítását, 2013-ban a charterjáratok, 2015-ben pedig a diszkont légitársaságok járatainak fogadását. Ez a kiszolgált utasok számának folyamatos növekedését eredményezné, a 2013-ban jegyzett […] utasról csaknem […] millió utasra 2024-ben, és 1,753 millió utasra 2040-ben (amint az alábbi 5. táblázatban látható).
5. táblázat
A gdyniai repülőtér forgalmára vonatkozó előrejelzések a 2010-es MEIP elemzésben (ezerben kifejezve)
Az utasszámok várható alakulása (2010-es MEIP elemzés)
Év
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Utasok száma
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
A 2010-es MEIP tanulmány szerint a társaság 2018-tól lenne nyereséges az adózás, kamatfizetés és értékcsökkenési leírás előtti eredmény (EBITDA) szintjén. Az éves diszkontált pénzáramlás 2020-tól lenne a pozitív tartományban, amint azt az alábbi ábra mutatja (4. ábra). Kumulatív alapon azonban (vagyis minden évben az előző évek pénzáramlási adatainak összesítése után) az összes diszkontált pénzáramlás várhatóan végig negatív marad a 2010-2040 közötti időszak során (amint az 1. ábra mutatja). Tehát a 2018-tól termelt pozitív pénzáramlások nem elég magasak ahhoz, hogy ellensúlyozzák a korábbi befektetési időszakok erősen negatív pénzáramlásait.
4. ábra
A diszkontált pénzáramlás ezer PLN-ban kifejezve (2010-es MEIP elemzés)
(…)
Forrás:
A 2010-es MEIP tanulmány alapján
(115)
Az elvárások szerint 2040 után a repülőtér-irányító folyamatosan növekedne a szabad pénzáramlás […] %-os stabil növekedési ütemével. Ezt a feltételezést figyelembe véve Lengyelország kiszámította a repülőtér-üzembentartó 2040-ben várható végértékét. A diszkontált végérték összesen […] millió PLN.
(116)
A 2010-es MEIP elemzés […] millió PLN (kb. […] millió EUR) pozitív sajáttőkeértéket (47) eredményez. Továbbá, a beruházási projekt […] %-os belső megtérülési rátája magasabb, mint a repülőtér-irányító előrejelzett tőkeköltsége ([…] %).
(117)
A Bizottság megjegyzi, hogy a gdyniai repülőtér-irányító jövőbeni pénzáramlásainak fő értékgenerátora a várt bevétel, amely az utasszámoktól és a légitársaságok által fizetett repülőtéri díjak szintjétől függ majd. A 2010-es MEIP tanulmány szerint a diszkont légitársaságoktól és charterjáratoktól származó bevételek (utas-, leszállási, parkolási díjak) 2040-ben az összes bevétel [80-90] %-át jelentik, a teljes vizsgált időszak során, vagyis 2010 és 2040 között pedig az összes bevételnek átlagosan [80-90] %-át teszik ki. A Bizottság megjegyzi, hogy ez a tény ellentmond Lengyelország azon állításainak, miszerint a gdyniai repülőtér tevékenységei kiegészítenék a gdanski repülőtér tevékenységeit, mivel Gdynia főként nem kereskedelmi közforgalmú légiközlekedési tevékenységekre összpontosítana. Valójában azonban, amint azt a fenti adatok is mutatják, a diszkont légitársaságok és a charterjáratok jelentik a fő bevételi forrást az előrejelzett évek többségében. Ugyanakkor azonban, amint az alább bővebben kifejtésre kerül, a gdanski repülőtér bevételének túlnyomó része szintén a diszkont légitársaságoktól és a charterjáratoktól származik (lásd a (121) preambulumbekezdést).
(118)
Az utasok igényeinek és a légi fuvarozók igényeinek kontextusában a Bizottság megállapítja, hogy a gdyniai repülőtér vonzáskörzete megegyezne a gdanski repülőtérével, amely csupán 25 km távolságra helyezkedik el a gdyniai repülőtértől. A gdanski repülőteret 2012-ben bővítették ki 5 millió utas kiszolgálására, és további bővítését tervezik 2015-ben, hogy 7 millió utast legyen képes kiszolgálni. Ennek a bővítésnek az ütemezése ismert volt már 2010-ben, vagyis a 2010-es MEIP elemzés készítésének idején (48). Továbbá, a gdanski repülőtér kapacitásának 5 millió utas kiszolgálására való bővítésére juttatott közfinanszírozást a Bizottságnak is bejelentették 2008. szeptember 24-én, az N472/08. sz. állami támogatási ügy során, és a Bizottság jóvá is hagyta 2009. február 5-én (49).
(119)
Lengyelország tájékoztatta a Bizottságot, hogy a gdanski repülőtérre vonatkozó, 2010-ben készített főterv (50) rendelkezik a kifutópálya, a forgalmi előterek és más repülőtéri infrastruktúra kibővítéséről, aminek eredményeképp a jövőben a gdanski repülőtér évi 10 millió utas kiszolgálására lenne képes.
(120)
A Bizottság azt is megjegyzi, hogy 2010-ben a gdanski repülőtér 2,2 millió utast szolgált ki (vagyis kapacitásának 45 %-át használta ki, beleértve az építés alatt álló kapacitást is). A gdanski repülőtérrel kapcsolatban készített előrejelzések szerint 2020-ra csupán a rendelkezésre álló kapacitás 50-60 %-a lesz kihasználva (51). Az előrejelzések nem veszik figyelembe a gdyniai repülőtér működésének megkezdődését (vagyis a feltételezések szerint a vonzáskörzetben jelentkező összes keresletet a gdanski repülőtér fogja kielégíteni). A Bizottság megjegyzi, hogy a gdanski repülőtér hosszú ideig, legalább 2030-ig képes lesz kielégíteni a térségben jelentkező keresletet, akkor is, ha az utasforgalom dinamikus növekedését feltételezzük.
(121)
A fentiek szerint a gdyniai repülőtér vonatkozásában készült 2010-es MEIP elemzés várakozásai szerint a bevétel túlnyomó része (átlagban[80-90] % a 2012-2040 közötti teljes időszak során) a diszkont légitársaságoktól és charterjáratoktól származik. Ebben az összefüggésben a Bizottság megjegyzi, hogy a gdanski repülőtér is leginkább diszkont légitársaságok és charterjáratok forgalmát bonyolítja. 2010-ben a diszkont légitársaságok és charterjáratok a gdanski repülőtéren kiszolgált összes utas 72 %-át tették ki (52).
(122)
Tekintettel arra, hogy a közvetlen közelben már van egy másik működő és nem túlterhelt repülőtér, amely ugyanazt az üzleti modellt követi, és hosszú távon jelentős tartalék kapacitással rendelkezik, a Bizottság úgy véli, hogy a gdyniai repülőtér irányítójának forgalmat és utasokat vonzó képessége nagy mértékben a légitársaságoknak felajánlott repülőtéri díjak szintjétől fog függeni, különösen a legközelebbi versenytársakkal való összehasonlításban.
(123)
Ebben az összefüggésben a Bizottság megjegyzi, hogy a 2010-es MEIP elemzés a charterjáratok és a diszkont légitársaságok járatai tekintetében 25 PLN/fő (6,25 EUR) utasdíjjal számol 2014-ig, 2015-től pedig 40 PLN/fő (10 EUR) utasdíjat vetít előre (2040-ig). Ugyanezen kategóriájú járatok leszállási díja 25 PLN/tonna (6,25 EUR) összegben került meghatározásra a teljes időszak tekintetében (a feltételezett maximális felszállósúly 70 tonna), míg a parkolási díjat 4 PLN (1,0 EUR)/24 óra/tonna összegűre becsülték (70 tonna átlagos maximális felszállósúly figyelembevételével). A 2010-es MEIP elemzés szerint az árak más regionális repülőtereknek a 2010-es MEIP elemzés elvégzése idején érvényes áraihoz hasonló szinten kerültek meghatározásra. A gdyniai repülőtér árai is arra a feltételezésre alapozva kerültek meghatározásra, hogy a gdanski repülőtér nem jelent majd számára versenyt.
(124)
A Bizottság továbbá megjegyzi, hogy a gdanski repülőtéren 2008. december 31-e óta alkalmazott díjtáblázat 48 PLN/fő (12,0 EUR) összegben rögzíti a standard utasdíjat, 25 PLN/tonna (6,25 EUR) összegben a 2 tonna feletti repülőgépek (beleértve minden charter és diszkont légitársasági repülőgépet) standard leszállási díját, a parkolási díjat pedig 4,5 PLN/24 óra/tonna (1,25 EUR) összegben.
(125)
A Bizottság azonban megjegyzi, hogy a gdanski repülőtéren alkalmazott díjtáblázat különböző engedményeket és levonásokat is kínál többek között a diszkont légitársaságok járataira vonatkozóan. A gdanski repülőtér 24 PLN/fő (6 EUR) összegű kedvezményes utasdíjat alkalmaz valamennyi új csatlakozás tekintetében (2004. január 1-jétől) és minden olyan esetben, amikor nő a csatlakozások sűrűsége, az 50-100 tonna maximális felszállósúllyal rendelkező repülőgépek vonatkozásában (pl. Airbus A320, Boeing 737 és más, diszkont légitársaságok által használt repülőgépek). Az ilyen csatlakozások vonatkozásában alkalmazott leszállási díjon is 50 % kedvezmény van (vagyis 12,5 PLN/tonna). A parkolási díjat teljes mértékben elengedik, ha a csatlakozások sűrűsége eléri a heti 6 csatlakozást. Ezen túlmenően a standard utasdíjat első alkalommal 23 PLN-val csökkentik minden, a menetrendszerű belföldi csatlakozásokon induló utas számára. Ezután alkalmazzák a megfelelő kedvezményt. A gdanski repülőtéren alkalmazott kedvezményeket és levonásokat tekintve a Bizottság úgy véli, hogy a gdyniai repülőtéren tervezett átlagos repülőtéri díjak jóval magasabbak, mint a már működő szomszédos repülőtér díjai.
(126)
A szóban forgó repülőtéri díjak alkalmazásával a gdyniai repülőtér mint új belépő, nem lesz képes jelentős forgalmat magához vonzani, amikor ugyanabban a vonzáskörzetben van egy már működő, tartalék kapacitással rendelkező repülőtér, amely alacsonyabb nettó díjakat alkalmaz az új csatlakozások vonatkozásában és abban az esetben, amikor nő a csatlakozások sűrűsége. A Bizottság azt is megállapítja, hogy a gdanski repülőtéren alkalmazott repülőtéri díjtáblázat 2028. december 31-ig rendeli el a kedvezményes díjak alkalmazását. Mivel a 2010-es MEIP elemzés (amely a repülőtér-üzembentartó akkori üzleti tervén alapul) a repülőtéri díjakat tekinti a repülőtér-irányító fő bevételi forrásának, a Bizottság szerint ez a megoldás azt bizonyítja, hogy a 2010-es MEIP elemzés nem elég alapos és hiteles annak igazolására, hogy a szóban forgó beruházási projektet elvállalta volna egy magánbefektető.
(127)
Tekintettel arra, hogy mind a gdyniai repülőtér, mind pedig a gdanski repülőtér főként diszkont- és charterjáratokra fókuszálna, hogy a gdanski repülőtér nem használja ki teljes kapacitását és jelenlegi díjai alacsonyabbak, mint a gdyniai repülőtér üzleti tervében feltételezett díjak, valamint hogy a két repülőtér egymás közvetlen közelében helyezkedik el, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy hibás az a feltételezés is, miszerint nem lesz árverseny a két repülőtér között.
(128)
A Bizottság ugyanakkor azt is megállapítja, hogy a 2010-es MEIP elemzés elkészítésének idején a Bydgoszczi repülőtéren (amely a gdyniai repülőtértől autóval 196 km távolságra és 2 óra 19 percre helyezkedik el), valamint a Szczecini repülőtéren (amely a gdyniai repülőtértől autóval 296 km távolságra és 4 óra 24 percre helyezkedik el) - vagyis a második és harmadik legközelebb elhelyezkedő regionális lengyel repülőtéren - alkalmazott nettó díjak (a megfelelő kedvezmények alkalmazása utáni standard díjak) jóval alacsonyabbak voltak (53).
(129)
A fentiekre tekintettel a Bizottság úgy véli, hogy mivel a közvetlen közelben van egy másik, nem túlterhelt repülőtér, amely ugyanazt az üzleti modellt követi, a 2010-es MEIP elemzésben foglalt repülőtéri díjak, amelyek magasabbak a Gdanskban és más, a közelben lévő regionális repülőtereken alkalmazott díjaknál, nem reálisak. Továbbá tekintettel a gdyniai repülőtér versenyhelyzetére, a Bizottság úgy véli, hogy a 2010-es MEIP elemzésben foglalt forgalmi előrejelzések irreális feltételezéseken alapulnak.
(130)
Meg kell jegyezni azt is, hogy a 2010-es MEIP elemzés nem tartalmazott sem érzékenységi elemzést, sem pedig a valószínűsíthető eredmény értékelését (mint például a legrosszabb eset, a legkedvezőbb eset és az alaphelyzet forgatókönyve). A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy a 2010-es MEIP elemzésben bemutatott forgatókönyv túlságosan optimista feltételezéseken alapul az utasforgalom és a díjak változása vonatkozásában.
(131)
A Bizottság megjegyzi, hogy a diszkont légitársaságok és charterjáratok forgalmához kapcsolódó utasdíjakból származó éves bevétel csupán […] %-os csökkentése (a 2010-2040 közötti tervezési időszak folyamán) negatív sajáttőkeértéket eredményez az állami részvényesek számára. Ilyen bevételcsökkenés akkor fordulhatna elő, ha a díjak és/vagy a forgalom a feltételezettnél alacsonyabb lenne. Ebben a tekintetben érdemes megjegyezni, hogy a 2010-es MEIP elemzéshez felhasznált üzleti tervben foglalt repülőtéri díjak már […] %-kal magasabbak, mint a gdanski repülőtér díjai (54). Ebben az összefüggésben nagyon valószínűtlen az, hogy a gdyniai repülőtér képes lenne forgalmat vonzani anélkül, hogy bármilyen jelentős engedményt nyújtana az üzleti tervben foglalt 40 PLN (10 EUR) összegű díjból. Ezért a nettó jelenérték nagy érzékenysége a repülőtéri díjak látszólag jelentéktelen csökkentésével szemben (ami reális feltételezéseken alapul) súlyos kétségeket ébreszt az eredeti üzleti terv hitelességével kapcsolatban.
(132)
Annak ellenére, hogy a 2010-es MEIP elemzés az akkor elérhető forgalmi előrejelzéseken alapult, és a MEIP elemzés közvetlen értékeléséhez nem szerencsés utólagos információkat figyelembe venni, a Bizottság mégis megjegyzi, hogy ezek az előrejelzések mennyire túlzottan optimisták voltak. Valójában a 2010-es és 2012-es forgalmi előrejelzések összehasonlítása jelentős különbségeket tár fel. Nem csupán a projekt kezdete késett, de a „pozitív EBITDA” időszak folyamán a forgalmi előrejelzéseket is minden évben […] %-ról […] %-ra csökkentették. Ekkora mértékű korrekció mindössze két év eltelte után és a körülményekben bekövetkező bármilyen jelentős változás nélkül alapot ad az eredeti feltételezések ésszerűségének felülvizsgálatára. Ugyanakkor azt is jelzi, hogy a Bizottság által elvégzett érzékenységi vizsgálatok (amelyek összehasonlításban jelentéktelenek) különösen sokatmondóak a projekt érdemlegességét megállapító következtetést alátámasztó feltételezések irreális természetét illetően.
6. táblázat
A 2010-es MEIP elemzésben és annak 2012-es aktualizálásában használt utasforgalmi előrejelzések összehasonlítása
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Összes utas a 2010-es MEIP elerr
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Összes utas a 2012-es MEIP elem
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Különbség
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Összes utas a 2010-es MEIP elerr
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Összes utas a 2012-es MEIP elerr
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Különbség
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
További érzékenységi vizsgálatok azt jelzik, hogy a projekt akkor válna nem jövedelmezővé, ha a teljes bevétel évente csak […] %-kal lenne kevesebb a teljes előrejelzési időszak során, vagy ha a bevétel […] %-kal alacsonyabb lenne, a működési kiadások pedig […] %-kal magasabbak lennének. Következésképpen a beruházás jövedelmezősége nagy érzékenységet mutat az alapvető feltételezésekben bekövetkező jelentéktelen mértékű változásokra. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy az ilyen változások jelentéktelenek a következő MEIP elemzésekben eszközölt változtatásokhoz viszonyítva.
(134)
A Bizottság által elvégzett érzékenységi vizsgálatok még inkább indokoltnak tűnnek, miután kevesebb mint egy évvel a 2010-es MEIP elemzés elkészítését követően a lengyel hatóságok olyan frissített elemzést kaptak kézhez, amely azt mutatja, hogy a projekt nettó jelenértéke jelentősen alacsonyabb, mindössze […] millió PLN (kb. […] EUR) lesz. Ezért aztán 2011 májusában a projekt nettó jelenértéke az eredeti projekthez képest […] %-kal csökkentésre került.
(135)
A Bizottság továbbá megállapítja, hogy a 2010-es MEIP elemzés pozitív eredményei is nagyban függnek a beruházás az üzleti terv által lefedett időszak végén (vagyis 2040-ben) jellemző végértékétől. Valójában a vállalat diszkontált pénzáramlása a 2010-2040 közötti időszak folyamán negatív (-[…] millió PLN). 2010. június 30-án a diszkontált végérték összesen […] millió PLN.
(136)
A végérték azon a feltételezésen alapult, hogy 2040 után a beruházás pénzforgalmának éves növekedési üteme […] % lesz. A bevett gyakorlat szerint egy vállalkozás növekedési üteme nem haladhatja meg annak a gazdaságnak a növekedési ütemét, amelyben működik (GDP-növekedés vonatkozásában). Valójában a végérték kiszámítására akkor kerül sor, amikor a vállalat a várakozások szerint beérik, és amikor a vállalat erőteljes növekedési időszaka így véget ér. Mivel a gazdaságban vannak gyorsan növekvő vállalkozások és stabil növekedési ütemmel rendelkező vállalkozások is, az érett vállalatok növekedési üteme várhatóan alacsonyabb, mint a teljes gazdaság átlagos növekedési üteme. Lengyelország az észrevételeiben nem tért ki arra, hogy milyen alapon határozta meg a […] %-os hosszú távú növekedési ütemet, azt azonban kijelentette, hogy a hosszú távú növekedési ütem névleges növekedési ütem. Az IMF által rendelkezésre bocsátott információk alapján a Bizottság úgy találta, hogy a lengyelországi reál GDP növekedésére vonatkozó, 2010 elején elérhető adatok azt mutatták, hogy a lengyel gazdaság névleges növekedési üteme 5,6 % (2011-ben) és 6,6 % (2015-ben) között fog mozogni. 2,5 %-os infláció mellett a reál GDP várhatóan 4 %-kal nő. Így elsőre úgy tűnhet, hogy a gdyniai repülőtér tekintetében meghatározott […] %-os névleges növekedési ütem összhangban áll az akkor elérhető információkkal, valamint a gazdaság növekedésénél alacsonyabb növekedési ütem meghatározásának bevett gyakorlatával. Ugyanakkor azonban az infláció mértékét (amelyet 2010 áprilisában 2,5 %-ra becsültek) meghaladó hosszú távú növekedési ütem megválasztásával az üzleti terv azt feltételezi, hogy a repülőtér 2040 után is minden évben tovább fog növekedni.
7. táblázat
Az IMF által 2010 áprilisában rendelkezésre bocsátott adatok és előrejelzések a GDP-re és az inflációra vonatkozóan
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% GDP-növekedés (változatlan árak)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% GDP-növekedés (folyó árak)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% infláció
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Forrás:
Nemzetközi Valutaalap, Világgazdasági kilátások adatbázis, 2010. április (a következő weboldalról letöltve: http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
A Bizottság továbbá megállapítja, hogy ebben az esetben a különösen hosszú előrejelzési időszak és annak a dátumnak a távolisága, amelyre vonatkozóan a végérték-kiszámításra került, csak még nehezebbé teszi a legmegfelelőbb növekedési ütem meghatározását, és még inkább növeli a bizonytalanságot. Valójában a GDP-növekedésre vonatkozó előrejelzések ritkán mutatnak túl egy ötéves időintervallumon, de ebben az esetben a modellnek a repülőtér ésszerű növekedési ütemét 30 év működés utánra kellett megbecsülnie. Ez a tény azt mutatja, hogy egy körültekintő befektető elvégzett volna egy sor érzékenységi vizsgálatot.
(138)
E tekintetben érdemes megjegyezni, hogy az eredeti üzleti terv következő frissítéseiben a stabil növekedési ütemet […] %-ról […] %-ra csökkentették. Lengyelország azonban nem adott egyértelmű magyarázatot a csökkentésre. A végérték a feltételezett állandó stabil növekedési ütem függvénye, ugyanakkor pedig a stabil növekedési időszak alatt várható előrejelzett nyereségé is. A Bizottság számos érzékenységi vizsgálatot végzett el, amelyek megerősítették, hogy a 2010-es MEIP elemzés erősen érzékeny az alapvető feltételezések kisebb és reális módosításaira. Először is a stabil növekedési ütem mértéke, amely mellett a 2010-es üzleti terv negatív nettó jelenértéket produkál, körülbelül […] %. Ha azonban azt feltételezzük, hogy a bevétel csak […] %-kal marad az előrejelzett érték alatt, akkor a projekt […] %-os stabil növekedési ütem mellett válik nem jövedelmezővé.
(139)
Ebben az esetben a végérték kiszámításához használt stabil növekedési ütem modelljéhez is szükséges feltételezéseket megfogalmazni arra az időpontra vonatkozóan, amikor a vállalat olyan stabil ütemben kezd növekedni, amelyet onnantól kezdve aztán folyamatosan fenn is tud tartani. A 2010-es MEIP elemzés ezt az időpontot 2040-re tűzte ki, ami 30 éves előrejelzési időszakot eredményez (2010-2040). A 2012-es MEIP frissítésben az előrejelzési időszakot 18 évre csökkentették (2012-2030), a végértéket pedig ebből következően 2030-ra számolták ki. Ha ugyanezt az időintervallumot alkalmazzuk a 2010-es MEIP elemzés tekintetében, a nettó jelenérték negatívvá válik.
(140)
A Bizottság azt is megjegyzi, hogy a 2012-es MEIP tanulmány konkrétan megemlíti, hogy egy körültekintő befektető figyelembe vette volna azt a tényt, hogy a projekt különösen hosszú időt igényel a jövedelmezőség eléréséig (lásd a 2012-es MEIP elemzés 4.10.1.2. pontját, amelyben megállapításra került, hogy „A nettó jelenérték pozitív eredménye azt bizonyítja, hogy a Gdynia-Kosakowo repülőtéri beruházás érdekes üzletet jelenthet a potenciális befektetők számára. Mielőtt azonban sor kerülne bármilyen döntés meghozatalára, a befektetőknek mérlegelniük kell az infrastruktúra jellegű beruházási projektekre jellemző hosszú távú beruházási időtartamot”).
(141)
A Bizottság megjegyzi, hogy 2010-ben, amikor az első MEIP elemzés készült, az üzleti tervben és a nettójelenérték-számításokban az összes tőkekiadás figyelembe lett véve, beleértve a közszolgálati kötelezettségekkel (tűzoltóság, biztonság, vám stb.) kapcsolatban felmerülő költségeket is. A Bizottság megjegyzi, hogy ez a megközelítés helyesnek tűnik, tekintve, hogy az ilyen kiadások szervesen kapcsolódnak egy repülőtér építéséhez és működtetéséhez (és így hozzáadódnak a projekt költségeihez).
(142)
A Bizottság azonban a projekt jövedelmezőségét a 2010-es MEIP elemzés alapján, az állami hatáskörbe tartozó feladatokra eső tőkekiadások nélkül is megvizsgálta.
(143)
A Lengyelország által rendelkezésre bocsátott információk alapján nem pontosan azonosítható, hogy a tőkekiadások és a működési költségek mely elemei tudhatók be állami hatáskörbe tartozónak. A Bizottság megállapítja, hogy a 2012-es MEIP frissítésben Lengyelország részekre bontotta az állami hatáskörbe tartozó beruházásokat; ez azonban nem így volt a 2010-es MEIP elemzés esetében. Mindazonáltal a Bizottság újraszámolta a nettó jelenértéket, kizárva a tőkekiadások számos azonosítható tételét, amelyek egyértelműen közszolgálati tevékenységekhez kapcsolódnak. A Bizottság a nettó jelenérték újraszámolásakor különösen az alábbi tőkekiadásokat zárta ki: „Tűzoltójárművek és -készülékek”, „Repülőtéri kerítés és megfigyelőrendszer”, „Repülőtéri biztonsági szolgálat felszerelése”, […] millió PLN összegben (teljes névleges összeg).
(144)
A 2010-es MEIP elemzésben a közszolgálati költségek eltávolításának következménye az, hogy a diszkontált pénzáramlás kb. (-[…]) millió PLN-ra nő (vagyis a 2010-2040 közötti időszak során várható diszkontált veszteség […] millió PLN-val csökken, (-[…]) millió PLN-ról (-[…]) millió PLN-ra). Tekintve, hogy a végérték nem változik (és […] millió PLN-val egyenlő), a projekt nettó jelenértéke […] millió PLN-ról […] millió PLN-ra nő (vagyis […] millió EUR-ról […] millió EUR-ra nő).
(145)
További érzékenységi vizsgálatok elvégzésére került sor, amelyek azt mutatják, hogy a nettó jelenérték a következő módosítások elvégzése esetén válik negatívvá: a teljes bevétel csökkentése […] %-kal, a repülőtéri díjakból származó bevételek csökkentése […] %-kal vagy a teljes bevétel csökkentése […] %-kal a […] %-kal magasabb költségekhez kapcsolódóan (mindez éves alapon). Tekintettel a repülőtéri díjakra vonatkozó teljesen irreális feltételezésekre ([…] %-kal magasabb repülőtéri díjak, mint a gdanski repülőtéren (55)), valamint a túlzottan optimista forgalmi előrejelzésekre (a kiigazított előrejelzések […]-[…]%-kal alacsonyabbak az eredetileg tervezettnél), az érzékenységi vizsgálatok azt sugallják, hogy már egy kicsivel reálisabb feltételezések ahhoz a következtetéshez vezetnének, hogy a projekt nem lesz jövedelmező.
(146)
A 2010-es MEIP elemzésben foglalt azonosítható közszolgálati kiadások kizárása után az érzékenységi vizsgálatok azt sugallják, hogy a nettó jelenérték akkor lenne negatív, ha a diszkont légitársaságoktól beszedett repülőtéri díjakból származó várható bevételt (a charterjáratoknak a repülőtéri díjból adott bármiféle kedvezmény nélkül) évi […] %-kal csökkentenék, miközben a charterjáratoktól származó bevételek, minden más bevétel, a működési költségek és a tőkekiadások maradnának az üzleti tervben előrejelzett szinten (figyelembe véve, hogy a diszkont légitársaságoktól származó bevétel 2017-ben kezdene termelődni, és aztán fokozatosan emelkedne az idő haladtával).
(147)
Azt is érdemes még felidézni, hogy a projekt csak a végérték (amely a repülőtér értéke 2040-től, évi […] %-os állandó pénzforgalom-növekedést feltételezve) alapján jövedelmező. 2040-ig a projekt negatív pénzforgalmat eredményez.
(148)
Ezért még akkor is, ha a projekt jövedelmezőségét a 2010-es MEIP elemzés alapján állapítjuk meg az állami hatáskörbe tartozó feladatokra eső tőkekiadások nélkül, nem lehet egyértelműen arra következtetni, hogy egy magánbefektető végrehajtotta volna a szóban forgó beruházást.
Összefoglalás és következtetés
(149)
A gdyniai repülőtér átalakítása jelentős beruházást igényel, és hosszú ideig tartó negatív pénzforgalommal jár. Az üzleti terv valójában azt mutatja, hogy a 2010-2040 közötti előrejelzési időszak során a halmozott diszkontált pénzáramlás negatív (-[…] millió PLN, vagy -[…] millió EUR). Az üzleti terv szerint a projekt csak a 2040-re és az azt követő meghatározatlan időre kiszámolt […] millió PLN összegű diszkontált végérték alapján ér el pozitív értékeket, feltételezve, hogy a repülőtér évente, és azután folyamatosan […] %-os névleges növekedési ütemet produkál.). A nagymértékű bizonytalanság ellenére, amely minden ilyen hosszú távú projekt velejárója, az üzleti terv nem tartalmaz érzékenységi elemzést, ennélfogva pedig különbözik attól az elemzéstől, amelyet egy körültekintő befektető elvégzett volna egy ilyen projekt tekintetében.
(150)
A Bizottság elemzése továbbá arra a következtetésre jutott, hogy az üzleti terv egy sor olyan feltételezésre támaszkodik, amelyek optimisták és irreálisak az ugyanolyan üzleti modellel, szabad kapacitással és bővítési tervekkel rendelkező gdanski repülőtér közelsége tekintetében. Több érzékenységi vizsgálat is azt mutatja, hogy a projekt nettó jelenértéke már az alapul szolgáló feltételezések kisebb és reális módosításai esetén is negatívvá válik.
(151)
Tekintettel a fentiekre a Bizottság úgy véli, hogy egy magánbefektető a 2010-es MEIP elemzés alapján nem hozta volna meg a szóban forgó beruházási projekt elindításáról szóló döntést. Így a Gdynia és Kosakowo önkormányzatai által hozott döntés a repülőtér-irányítót olyan gazdasági előnnyel ruházza fel, amelyet rendes piaci feltételek mellett nem érhetett volna el.
A piacgazdasági befektető elvének alkalmazása a 2011-es MEIP elemzés és a 2012-es MEIP aktualizálás alapján
(152)
A 2011-ben és 2012-ben elvégzett MEIP elemzéseket (valamint a Lengyelország állítása szerint a repülőtér-irányítóba az elemzéseket követően befektetett pénzalapokat) illetően a Bizottság úgy ítéli meg, hogy ezekre a tőkeinjekciókra már a 2011. március 11-én aláírt részvényesi megállapodásban ígéretet tettek (lásd feljebb a (33) preambulumbekezdést), vagyis még a 2011-es és 2012-es MEIP elemzések elvégzése előtt. Így aztán mire a 2011-es és 2012-es MEIP elemzésekre sor került, a részvényesek már döntöttek a beruházásról, habár a döntéseket csak később hajtották végre. A Bizottság továbbá úgy ítéli meg, hogy a 2011-es és 2012-es MEIP elemzéseket követően elvégzett tőkeinjekciók önmagukban nem tekinthetők elkülönülten hozott autonóm beruházási döntéseknek, mivel ugyanazt a beruházási projektet érintik, mint amelyet az állami részvényesek már legkésőbb 2010-ben elkezdtek végrehajtani, és pusztán az eredeti projekt kiigazításai és módosításai.
(153)
Ezért, a fent említettek szerint, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az elemzések csak akkor szolgálhatnának bizonyítékul arra, hogy Lengyelország magánbefektetőként viselkedett, ha rámutatnának, hogy a többletforrások befektetése révén a projekt a már befektetett és a befektetendő tőke megfelelő megtérülését eredményezné (vagy megfelelő tőkemegtérülést hozna akkor is, ha figyelembe vesszük annak kockázatát, hogy vissza kell fizetni a múltban kapott bármilyen jogellenes támogatást).
(154)
Az elemzések azonban messze nem ezt mutatják, hanem inkább megbízhatatlannak tűnnek az alábbiakban részletesére kerülő okok miatt.
A piacgazdasági befektető elvének alkalmazása a 2011-es MEIP aktualizálás alapján
(155)
A MEIP elemzés első frissítése 2011 májusában készült. Annak ellenére, hogy az ezen MEIP elemzés elvégzését követően végrehajtott tőkeinjekciókra már 2011 májusában ígéretet tettek (lásd feljebb a (33) preambulumbekezdést), a Bizottság azt is vizsgálta, hogy az ebben a gazdasági elemzésben foglalt információk alapján úgy tekinthető-e, hogy a tőkeinjekciók a piacgazdaságban működő magánbefektető magatartását tükrözik. A 2011-es MEIP elemzésben a projektből származó jövedelmet változatlanul hagyták, de a tőkekiadásokat növelték (lásd a 3. ábrát, amely a halmozott beruházási költséget mutatja 2010-es reálértéken). Ez az elemezés az előző tőkeinjekciókat és a már felmerült tőkekiadásokat is figyelembe vette. A súlyozott átlagos tőkeköltség kismértékben csökkentésre került ([…] %-ról […] %-ra), a hosszú távú növekedési ütem pedig […] %-ról […] %-ra lett csökkentve. Ezek a változtatások jóval alacsonyabb, […] millió PLN (kb. […] EUR) nettó jelenértéket eredményeztek. Ez a magasabb veszteségnek köszönhető (a 2011-2030 közötti időszak folyamán a diszkontált pénzáramlás -[…] millió PLN lenne), és a végérték kismértékben csökkenne, […] millió PLN-ra.
(156)
A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy Gdynia és Kosakowo önkormányzatainak a Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) katonai repülőtér polgári repülőtérré való átalakításának finanszírozásáról szóló döntése a 2011-es MEIP frissítés alapján sem áll összhangban a piacgazdasági befektető elvével, és ennélfogva a repülőtér-irányítót olyan gazdasági előnnyel ruházza fel, amelyet rendes piaci feltételek mellett nem érhetett volna el.
A piacgazdasági befektető elvének alkalmazása a 2012-es MEIP aktualizálás alapján
(157)
Lengyelország úgy véli, hogy a Bizottságnak a 2012-es MEIP elemzés alapján kellene vizsgálnia a piacgazdasági befektető elvével való összeegyeztethetőséget. Válaszul erre az érvelésre, annak ellenére, hogy az ezen MEIP elemzés elvégzését követően végrehajtott tőkeinjekciókra már korábban ígéretet tettek (lásd feljebb a (33) preambulumbekezdést), a Bizottság azt is vizsgálta, hogy az ebben a gazdasági elemzésben foglalt információk alapján úgy tekinthető-e, hogy a tőkeinjekciók a piacgazdaságban működő magánbefektető magatartását tükrözik.
(158)
A Bizottság megjegyzi, hogy a 2012-es MEIP aktualizálás figyelembe veszi az előző tőkeinjekciókat és a már felmerült tőkekiadásokat. A 2012-es MEIP aktualizálás rámutat, hogy a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. számára nyújtott finanszírozás […] millió PLN (kb. […] millió EUR) összegű pozitív sajáttőkeértéket eredményez a részvényesei számára. Továbbá, a beruházási projekt […] %-os belső megtérülési rátája magasabb, mint a repülőtér-irányító előrejelzett tőkeköltsége ([…] %).
(159)
A 2012-es MEIP elemzés összehasonlítja a vállalatnak az új repülőtér működésének megkezdődése és további beruházások végrehajtása („alapforgatókönyv”) esetén jellemző sajáttőkeértékét a vállalatnak a beruházási projekt 2012 júniusától történő megszüntetése esetén és további beruházások végrehajtása nélkül (a „kontrafaktuális forgatókönyv”) jellemző sajáttőkeértékével (56).
(160)
Ebben az összefüggésben a Bizottság már megállapította, hogy a 2010 után végrehajtott tőkeinjekciók nem kezelhetők elkülönítve a 2010-ben hozott eredeti beruházási döntéstől. 2010-ben a helyes kontrafaktuális forgatókönyv az lett volna, hogy nem kezdik el a projekt végrehajtását. Lengyelország szerint a bérleti szerződés csak arra adott lehetőséget Kosakowo számára, hogy a földterületet polgári repülőtér céljára használja fel. A Bizottság megállapítja, hogy egy magánbefektető eleve nem is kötött volna ilyen megállapodást, ha az új polgári repülőtérnek a térségben történő kialakítására irányuló tervek nem jeleztek valós esélyt arra, hogy nyereséget lehet termelni egy ilyen beruházáson. Ezért a 2012-es MEIP aktualizálásban leírt kontrafaktuális forgatókönyvet eltorzítja egy előző döntés, amely már maga sem tükrözte egy magánbefektető magatartását. Más szavakkal, 2010-ben és 2012-ben a helyes kontrafaktuális forgatókönyv az lett volna, amely szerint a polgári repülőtér megépítésére vonatkozó projektet nem valósítják meg, mivel a Lengyelország által elvégzett összes tőkeinjekció és MEIP elemzés ugyanannak a beruházási projektnek a végrehajtására vonatkozik.
(161)
Mindenesetre a Bizottság megállapítja, hogy a Lengyelország által rendelkezésre bocsátott 2012-es MEIP aktualizálásban foglalt alapforgatókönyv olyan üzleti terven alapul, amely a tőkebefektetők számára jövőbeni pénzforgalmat feltételez a 2012-2030 közötti időszak folyamán (vagyis erőteljes növekedési időszakot) (57). A tervezett jövőbeni pénzforgalom azon a feltételezésen alapul, hogy a repülőtér 2013-ban kezdi meg tevékenységét. Abban az időben, amikor a 2012-es MEIP elemzés készült, Lengyelország várakozásai szerint a repülőtér 2014-ben kb. […] utast szolgált volna ki, 2020-ig fokozatosan kiterjesztette volna tevékenységeit […] utas, 2028-ig pedig kb. […] utas kiszolgálásra (lásd lejjebb az utasszám változására vonatkozó előrejelzést a 8. táblázatban).
8. táblázat
A gdyniai repülőtér utasforgalmára vonatkozó előrejelzések (ezerben kifejezve)
Várható utasszám-növekedés
Év
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Összesen
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
A 2012-es MEIP aktualizálás szerint 2030 után a repülőtér-üzembentartó várhatóan állandóan növekedni fog, […]-os stabil növekedési ütemmel. Ezt a feltételezést figyelembe véve Lengyelország kiszámította a repülőtér-üzembentartó 2030-ban várható végértékét.
(163)
A Bizottság megjegyzi, hogy - amint a 2010-es MEIP elemzés megállapítja - a gdyniai repülőtér-irányító jövőbeni pénzáramlásainak fő értékgenerátora a várt légiközlekedési bevétel, amely az utasszámoktól és a légitársaságok által fizetett repülőtéri díjak szintjétől függ majd.
(164)
Tekintettel az utasszám várható változására Lengyelország azzal érvel, hogy az utasszállítási szolgáltatások iránti kereslet idővel, Lengyelország GDP-jének várható növekedésével és a térség fejlődésével egyidejűleg nőni fog. Lengyelország ezért azon a véleményen van, hogy a forgalmi előrejelzések konzervatívak, és a tényleges forgalom nagyobb lehet az előrejelzettnél. Lengyelország úgy látja, hogy a térségre vonatkozó forgalmi előrejelzés 2013 márciusi aktualizálása nagyobb forgalmat vetít előre, mint a 2012-es MEIP aktualizálás.
(165)
Lengyelország azzal érvel, hogy az üzleti terv előrejelzése szerint a gdyniai repülőtér a térség utasforgalmának kevesebb mint […] %-át bonyolítaná. Ezenfelül Lengyelország úgy tartja, hogy a pomerániai térség légi szolgáltatási piacának fejlődése teret hagy egy további kisebb repülőtér számára, amely kiegészíti a gdanski repülőtér által nyújtott szolgáltatásokat.
(166)
Az utasigényt illetően a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a (118)-(129) preambulumbekezdésben a gdyniai repülőtér és a gdanski repülőtér közötti, légitársaságokért és utasokért folyó versengés tekintetében előadott érvek a 2012-es MEIP aktualizálás értékelésére is vonatkoznak.
(167)
A Bizottság különösen megállapítja, hogy a 2012-es MEIP aktualizálásban hivatkozott repülőtéri díjak szintje megegyezik a 2010-es MEIP elemzésben meghatározottal. Lengyelország szerint a 2012-es MEIP aktualizálásban használt díjak nem térnek el jelentősen Lengyelország más kisebb repülőterein alkalmazott standard díjszabásoktól. Lengyelország kifejti, hogy az üzleti tervben foglalt díjak szintje az üzleti terv által lefedett teljes időszak (vagyis 2014-2040) átlagos szintje, és azt feltételezi, hogy a gdanski repülőtéren hosszú távon alkalmazott díjaknak növekedniük kell a repülőtér által nyújtott szolgáltatások színvonalának javulásával.
(168)
Mivel a gdanski, bydgoszczi és szczecini repülőtér ugyanazokat a díjakat alkalmazta 2012-ben, mint 2010-ben (és ugyanazokat az engedményeket is), a Bizottság ugyanúgy ítéli meg a 2012-es MEIP elemzésben foglalt díjszintet a gdyniai repülőtér vonatkozásában, mint a 2010-es MEIP elemzések esetében (lásd a (122)-(129) preambulumbekezdést).
(169)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a jövedelmezőségi kilátások által vezérelt piacgazdasági befektető nem alapozta volna a szóban forgó projekttel kapcsolatos beruházási döntését olyan díjakra, amelyek sokkal magasabbak, mint más regionális lengyel repülőtereken, különösen a gdanski repülőtéren alkalmazott nettó díjak (58).
(170)
A Bizottság azt is megállapítja, hogy a Lengyelország által elvégzett stresszteszt azt mutatja, hogy a sajáttőkeérték negatív lesz, ha az utasdíj […] PLN-ra csökken. Ebben az összefüggésben a Bizottság megállapítja, hogy egy, más regionális lengyel repülőtereken (pl. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin) fizetett repülőtéri díjakkal összevethető csökkentett repülőtéri díj negatív sajáttőkeértéket eredményezne.
(171)
A Bizottság továbbá úgy ítéli meg, hogy egy piacgazdasági befektető nem határozná meg a díjait magasabb szinten egy olyan feltételezésre alapozva, hogy hosszú távon emelkedni fognak a gdanski repülőtéri díjak. Ebben a tekintetben a Bizottság megállapítja, hogy a gdanski repülőtéren alkalmazott díjtáblázat 2028-ig vetíti előre az engedmények alkalmazását (vagyis csupán két évvel rövidebb időszakra, mint amelyet a 2012-es MEIP aktualizálásban foglalt üzleti terv figyelembe vesz). Ezen az alapon, még ha emelkednének is a gdanski repülőtéri díjak 2028 után, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az üzleti tervben meghatározott időszakra (vagyis 2030-ig) előrejelzett átlagos repülőtéri díjak még mindig a konkurens repülőtéren érvényes átlagos szint felett lennének.
(172)
Lengyelország megerősítette, hogy a 2012-es MEIP aktualizálás figyelembe veszi a repülőtér katonai tevékenységéhez kapcsolódó működési költségeket. Ezen költségek ellentételezését az államtól várják. Lengyelország azt is megerősítette, hogy még nem született hivatalos megállapodás a költségek (mind a működési és beruházási költségek) megosztásáról a gdyniai repülőtér és a katonai használó között.
(173)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy egy piacgazdasági befektető csak olyan eredményekre alapozná értékelését, amelyek előreláthatóak a beruházásról szóló döntés meghozatalának időpontjában. A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy nem kell figyelembe venni a repülőtér katonai használójával való költségmegosztásból származó lehetséges költségcsökkenéseket (sem pedig annak a repülőtér teljes költségére és bevételére való hatását), amikor azt vizsgálják, hogy a beruházás összeegyeztethető-e a piacgazdasági befektető elvével. Valójában a 2012-es MEIP elemzés nem számszerűsíti azokat a költségcsökkenéseket, amelyeket a repülőtér-irányító ezzel összefüggésben el tudna érni.
(174)
Mint a 2010-es MEIP elemzés esetében, a projekt teljes diszkontált pénzáramlása a 2012-2030 közötti időszak folyamán negatív, amint azt az 5. ábra mutatja. A repülőtér 2020-ban fog először pozitív pénzforgalmat produkálni, de a hosszú befektetési időszak azt jelenti, hogy a halmozott pénzforgalom, diszkontált értéken, negatív marad az előrejelzett időszak során.
5. ábra
Halmozott (tényleges) diszkontált pénzáramlás (PLN-ban kifejezve) a 2012-es MEIP frissítésben.
(…)
(175)
A Bizottság tehát azt a következtetést vonja le, hogy Gdynia és Kosakowo önkormányzatainak a gdyniai katonai repülőtér polgári repülőtérré való átalakításának finanszírozásáról szóló döntése a 2012-es MEIP frissítés alapján sem áll összhangban a piacgazdasági befektető elvével, és ennélfogva a repülőtér-irányítót olyan gazdasági előnnyel ruházza fel, amelyet rendes piaci feltételek mellett nem érhetett volna el.
A 2013. novemberi aktualizálás
(176)
A Bizottság továbbá úgy ítéli meg, hogy annak vizsgálata során, hogy a beruházás összeegyeztethető-e a piacgazdasági befektető elvével, nem kell figyelembe venni azokat a módosításokat, amelyeket azzal a céllal eszközöltek a beruházási tervben, hogy a repülőtér által (külső szereplő nélkül) végzett üzemanyag-árusításból és navigációs szolgáltatások kínálásából származó többletbevételt érjenek el. Lengyelország megerősítette, hogy ezek a lehetséges kiegészítő bevételi források nem voltak benne a gdyniai repülőtérről készült 2010-es MEIP elemzésben, a 2011-es MEIP elemzésben és a 2012-es MEIP aktualizálásban sem, mivel ezen elemzések készítésének időpontjában sem az állami részvényesek, sem pedig a vállalat nem lehetett biztos abban, hogy megkapják majd az ilyen szolgáltatások nyújtásához szükséges összes engedélyt és koncessziót. Mivel a MEIP elemzések elkészítésének idején nem lehetett megszerezni a szükséges engedélyeket és koncessziókat, a Bizottság nem tudja ezeket visszamenőleg figyelembe venni.
Következtetés
(177)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a Gdynia és Kosakowo önkormányzata által a repülőtér-irányító számára biztosított közfinanszírozás összeegyeztethetetlen a piacgazdasági befektető elvével. A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó intézkedés a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt.-t olyan gazdasági előnnyel ruházza fel, amelyet rendes piaci feltételek mellett nem érhetett volna el.
5.1.4. Szelektivitás
(178)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerint ahhoz, hogy egy intézkedést állami támogatásként lehessen meghatározni, annak előnyben kell részesítenie „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését”. A szóban forgó esetben a Bizottság megállapítja, hogy a tőkeinjekciók csak a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt.-t érintik. Ezért, az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében, szelektívek.
5.1.5. Versenytorzulás, és a kereskedelemre gyakorolt hatás
(179)
Amikor egy tagállam olyan támogatást nyújt, amely megerősíti egy vállalkozás helyzetét a belső piacon versenytársnak számító más vállalkozásokhoz képest, úgy kell tekinteni, hogy ez utóbbiakat befolyásolja a támogatás (59). A szóban forgó intézkedés által ráruházott gazdasági előny erősíti a repülőtér-üzembentartó gazdasági pozícióját, mivel a repülőtér-üzembentartó úgy tudja elindítani vállalkozását, hogy nem kell viselnie az ezzel járó beruházási és működési költségeket.
(180)
Az 5.1.1. pont megállapítása szerint egy repülőtér működtetése gazdasági tevékenységnek számít. Verseny van egyfelől a repülőterek között, hogy magukhoz vonzzák a légitársaságokat és a megfelelő légiforgalmat (utas- és áruforgalmat), másfelől pedig a repülőtér-irányítók között, akik azért versengenek egymással, hogy őket bízzák meg az adott repülőtér irányításával. A Bizottság hangsúlyozza továbbá, hogy különösen a diszkont légitársaságok tekintetében még a különböző vonzáskörzetekben és különböző tagállamokban elhelyezkedő repülőterek is versenyben állhatnak egymással a légitársaságokért. A Bizottság megjegyzi, hogy a gdyniai repülőtér kb. […] 000 utast fog kiszolgálni 2020-ig és kb. 1 millió utast 2030-ban.
(181)
A 2005. évi légiközlekedési iránymutatások 40. bekezdése alapján még a kis repülőterek sem zárhatók ki az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének alkalmazási köréből. Tekintettel a gdyniai repülőtér előrejelzett forgalmára, valamint a gdanski repülőtérhez való közelségére (csupán kb. 25 km a távolság), a Bizottság úgy ítéli meg, hogy fennáll a tagállamok közötti verseny és kereskedelem befolyásolásának kockázata.
(182)
A (179) és (181) preambulumbekezdésben előadott érvek alapján a gdyniai repülőtér irányítójára ruházott gazdasági előny erősíti pozícióját versenytársaival szemben a repülőtéri szolgáltatók uniós piacán. A vizsgált közfinanszírozás ezért torzítja a versenyt, vagy annak torzulásával fenyeget, és befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmet.
5.1.6. Következtetés
(183)
Tekintettel a (83)-(182) preambulumbekezdésben előadott érvekre a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt.-nek nyújtott tőkeinjekciók állami támogatásnak minősülnek az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében. Mivel a finanszírozást már rendelkezésére bocsátották a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt.-nek, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy Lengyelország nem tartotta tiszteletben az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében megfogalmazott tilalmat (60).
5.2. A TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
(184)
A Bizottság megvizsgálta, hogy a szóban forgó támogatás összeegyeztethető-e a belső piaccal. A fentiek szerint a támogatás a gdyniai repülőtér elindításához kapcsolódó beruházási költségek és a repülőtér működésének első éveiben termelt működési veszteségek finanszírozásából áll (2019-ig, mind a 2010-es, mind a 2012-es MEIP elemzés szerint).
(185)
Az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése számos kivételről rendelkezik az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében rögzített általános szabály alól, miszerint az állami támogatás nem összeegyeztethető a belső piaccal. A szóban forgó támogatást csak az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján lehet megítélni, amely szerint: a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető „az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben.” Ebben a tekintetben a 2005. évi légiközlekedési iránymutatások keretet biztosítanak annak megállapításához, hogy a repülőtér-üzembentartóknak nyújtott támogatás összeegyeztethetőnek nyilvánítható-e az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján. Számos feltételt említenek, amelyeket a Bizottságnak figyelembe kell vennie.
5.2.1. Beruházási támogatás
(186)
A repülőtéri infrastruktúra finanszírozásához nyújtott állami támogatás akkor összeegyeztethető az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontjával, ha megfelel a 2005. évi légiközlekedési iránymutatások 61. bekezdésében megállapított feltételeknek:
i.
az infrastruktúra építése és üzemeltetése egyértelműen meghatározott közös érdekű célt szolgál (regionális fejlesztés, hozzáférhetőség stb.);
ii.
az infrastruktúra szükséges a kitűzött cél eléréséhez és arányos azzal;
iii.
az infrastruktúra középtávon kielégítő kilátásokat biztosít a használat terén, nevezetesen a meglévő infrastruktúrák használatának fényében;
iv.
az infrastruktúrához való hozzáférés minden lehetséges felhasználó számára egyenlő feltételek mellett és megkülönböztetésmentesen biztosított; továbbá
v.
a kereskedelem fejlődése az uniós érdekkel ellentétes mértékben nem sérül.
(187)
Továbbá ahhoz, hogy egy repülőtérnek nyújtott állami támogatás összeegyeztethető legyen a belső piaccal, minden más állami támogatási intézkedéshez hasonlóan, ösztönző hatással kell bírnia, valamint szükségesnek kell lennie a törvényes cél eléréséhez, és arányosnak kell lennie azzal.
(188)
Lengyelország azon a véleményen van, hogy a gdyniai repülőtér átalakítására irányuló projekt közfinanszírozása megfelel a 2005. évi légiközlekedési iránymutatásokban meghatározott, beruházási támogatásokra előírt feltételek mindegyikének.
i. Az infrastruktúra építése és üzemeltetése egyértelműen meghatározott közös érdekű célt szolgál (regionális fejlesztés, hozzáférhetőség stb.)
(189)
A Bizottság megállapítja, hogy a pomerániai térséget már most is hatékonyan kiszolgálja a gdanski repülőtér, amely csupán kb. 25 km-re fekszik a tervezett új repülőtértől.
(190)
A gdanski repülőtér a hármasvárosi körgyűrű közelében helyezkedik el, amely része a Gdynia, Sopot és Gdansk városát elkerülő S6 jelzésű gyorsforgalmi útnak, és könnyű hozzáférést biztosít a repülőtérhez a pomerániai térségben lakók nagy többsége számára. Egy új repülőtér megépítése önmagában még Gdynia lakosságának sem jelentene jelentős javulást az összeköttetés szempontjából, mivel Gdynia központjától a gdyniai és a gdanski repülőtér is autóval kb. 20-25 perc távolságra helyezkedik el.
(191)
A Bizottság azt is megállapítja, hogy a jelenleg épülő, az Unió strukturális alapjaiból társfinanszírozott Hármasváros Nagyvárosi Vasúti összeköttetés mind Gdansk, mind pedig Gdynia lakói számára lehetővé teszi, hogy saját városközpontjukból közvetlenül eljussanak a gdanski repülőtérre kb. 25 perc alatt. A Hármasváros Nagyvárosi Vasút a pomerániai térség más részein élők számára is közvetlen vagy nem közvetlen vasúti összeköttetést fog biztosítani a gdanski repülőtérrel.
(192)
A Bizottság azt is megállapítja, hogy a gdanski repülőtér jelenleg évi 5 millió utast kiszolgáló kapacitással bír, miközben 2010-2013 között a tényleges utasforgalom az alábbiak szerint alakult: 2010 - 2,2 millió, 2011 - 2,5 millió, 2012 - 2,9 millió, 2013 - 2,8 millió. A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy jelenleg folyamatban van a gdanski repülőtér bővítése évi 7 millió utas kiszolgálására. Ez a beruházás várhatóan 2015-ben készül el.
(193)
Továbbá, a Lengyelország által a pomerániai térségre vonatkozóan rendelkezésre bocsátott és a 2012-es MEIP aktualizálás elkészítéséhez használt forgalmi előrejelzés szerint a térségben a teljes kereslet évi […] utas […] lesz.
9. táblázat
Forgalmi előrejelzések a pomerániai térségben (millióban kifejezve)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
A Bizottság azt is megállapítja, hogy a Lengyelország által rendelkezésre bocsátott információk szerint a gdanski repülőtér főterve a repülőtér további bővítéséről rendelkezik, évi 10 millió utast kiszolgáló kapacitás eléréséig. A forgalom fejlődése függvényében tehát a jövőben döntés születhet a gdanski repülőtér kapacitásának bővítésére több mint 7 millió utas kiszolgálására.
(195)
Lengyelország szerint az aktualizált előrejelzés (amely 2013 márciusában készült) azt mutatja, hogy a vonzáskörzetben jelen lévő kereslet várhatóan magasabb lesz, mint amelyet a 2012-es forgalmi előrejelzésekben vártak. A módosított előrejelzések szerint a vonzáskörzetben jelen lévő kereslet 2030-ban 9 millió utas körül lesz. Azonban ez az előrejelzés is azt mutatja, hogy a gdanski repülőtér további beruházások nélkül, önmagában is elegendő lenne ahhoz, hogy kielégítse a térségben jelen lévő keresletet legalább 2025-ig (a (45) preambulumbekezdésben található kiigazított forgalmi előrejelzések alapján).
(196)
Továbbá, a Lengyelország által rendelkezésre bocsátott információk szerint a gdanski repülőtér jelenlegi kifutópálya-kapacitása óránként 40-44 műveletre elegendő, míg jelenleg óránként átlagosan 4,7 műveletet hajtanak végre.
(197)
A Lengyelország által rendelkezésre bocsátott információk alapján (lásd a fenti (192)-(196) preambulumbekezdést) a Bizottság megállapítja, hogy az elkövetkezendő években a gdanski repülőtér kapacitásának mindössze 50-60 %-a lesz kihasználva. Következésképpen, még ha az utasszámok gyorsan is növekednek a pomerániai térségben, a gdanski repülőtér hosszú időn keresztül képes lesz kiszolgálni a légitársaságok és utasok igényeit.
(198)
A Bizottság megállapítja továbbá, hogy a gdanski repülőtér több mint 40 belföldi és nemzetközi célállomást kínál (pontok közötti csatlakozásokat és olyan csomópontokhoz való csatlakozásokat, mint például Frankfurt, München, Varsó és Koppenhága).
(199)
Amint az a (60) preambulumbekezdésben említésre került, Lengyelország egyfelől azzal érvel, hogy a gdanski repülőtér kapacitásbővítési lehetőségei korlátozottak tervezési és környezetvédelmi okokból. Másfelől ugyanakkor azt az érvet hozza fel, hogy nincsenek korlátai a gdanski repülőtér kapacitásbővítésének. Mivel a kapacitásbővítési korlátozásokra vonatkozó érvek egymásnak ellentmondóak, és egyébként sincsenek alátámasztva, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy értékelését nem alapozhatja rájuk.
(200)
Tekintettel a gdanski repülőtér tartalék kapacitására, amelyet hosszú távon nem fognak teljesen kihasználni, valamint tekintettel a repülőtér kapacitásának hosszú távon és szükség esetén történő további bővítése tervére, a Bizottság nem hiszi, hogy egy másik repülőtér létrehozása a pomerániai térségben hozzájárulna a térség fejlődéséhez. A Bizottság továbbá megállapítja, hogy Pomeránia már jó csatlakozásokkal rendelkezik a gdanski repülőtérnek köszönhetően, és egy új repülőtér nem fogja javítani az összeköttetést ezzel a térséggel.
(201)
A Bizottság azt is megállapítja, hogy a gdyniai repülőtér üzleti modellje azt sugallja, hogy versenyezni fog az utasokért a gdanski repülőtérrel a diszkont légitársaságok, a charterjáratok és a nem kereskedelmi közforgalmú légi közlekedés piacán. Továbbá egy új repülőtér létesítése tartalék, biztonsági repülőtér céljára nem indokolja a gdyniai repülőtéri beruházás nagyságát.
(202)
A fentiekre figyelemmel a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a gdyniai repülőtéri beruházás egyszerűen az infrastruktúra megkettőzését eredményezi a térségben, ami nem szolgál egyértelműen meghatározott közös érdekű célt.
ii. Az infrastruktúra szükséges a kitűzött cél eléréséhez, és arányos azzal
(203)
Amint az a (189)-(202) preambulumbekezdésben megállapításra került, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a gdyniai repülőtér vonzáskörzetét hatékonyan kiszolgálja, és a jövőben is ki fogja szolgálni a gdanski repülőtér. Továbbá mindkét repülőtér hasonló üzleti modellt követne, és főként diszkont légitársaságok járataira és charterjáratokra összpontosítana.
(204)
Egyértelműen meghatározott közös érdekű cél hiányában a Bizottság úgy véli, hogy az infrastruktúra nem tekinthető úgy, mint amely szükséges egy közös érdekű célhoz, vagy arányos egy közös érdekű céllal (lásd a fenti (202) premabulumbekezdést).
iii. Az infrastruktúra középtávon kielégítő kilátásokat biztosít a használat terén, nevezetesen a meglévő infrastruktúrák használatának fényében
(205)
Az i. pontban foglalt megállapítás szerint a gdyniai repülőtér csupán 25 km távolságra van a már meglévő gdanski repülőtértől, és a két repülőtér ugyanazzal a vonzáskörzettel és üzleti modellel rendelkezik.
(206)
Jelenleg a gdanski repülőtér kapacitásának kevesebb mint 60 %-át használja ki. Figyelembe véve a jelenleg folyó beruházásokat, a gdanski repülőtér elegendő a térségben jelentkező kereslet kielégítéséhez legalább 2025-2028-ig, az alkalmazott előrejelzésektől függően, további bővítése pedig megvalósítható.
(207)
A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a gdyniai repülőtér üzleti terve azt mutatja, hogy a repülőtér bevételének kb. [80-90] %-át diszkont és charter légitársaságok kiszolgálásból teremtené elő. Ez azt jelenti, hogy olyan piacokra fókuszálna, amelyek a gdanski repülőtér alapvető üzleti tevékenységét jelentik.
(208)
Ebben az összefüggésben a Bizottság azt is megállapítja, hogy Lengyelország nem szolgáltatott bizonyítékot a két repülőtér közötti lehetséges együttműködésre.
(209)
A tervezett más légiközlekedési és nem légiközlekedési tevékenységekből (gyártás és szolgáltatások) származó bevételek önmagukban nem elegendőek a gdyniai repülőtér működtetéséhez szükséges magas működési költségek fedezésére.
(210)
Ennélfogva a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a gdyniai repülőtér nem kínál kielégítő középtávú kilátásokat a kihasználtságra vonatkozóan.
iv. Az infrastruktúrához való hozzáférés minden lehetséges felhasználó számára egyenlő feltételek mellett és megkülönböztetésmentesen biztosított
(211)
Lengyelország megerősítette, hogy minden lehetséges felhasználó számára hozzáférhető lenne a repülőtéri infrastruktúra egyenlő és megkülönböztetésmentes alapon, bármiféle kereskedelmi szempontból indokolatlan megkülönböztetés nélkül.
v. A kereskedelem fejlődése a közös érdekkel ellentétes mértékben nem sérül
(212)
A Bizottság megállapítja, hogy Lengyelország egyáltalán nem szolgáltatott bizonyítékot arra, hogy a gdyniai és gdanski repülőtér egymással együttműködő légiközlekedési csomópontot alkotna. A logika azt diktálja, hogy a két repülőtérnek valójában versenyeznie kellene egymással, hogy lényegében ugyanazokat az utasokat megnyerjék.
(213)
A Bizottság megállapítja továbbá, hogy a gdyniai repülőtér üzleti terve (amely szerint a bevétel kb. [80-90] %-át diszkont és charterjáratok termelik), valamint a beruházás nagysága (pl. évi 0,5 millió utast kiszolgáló kapacitással rendelkező terminál, amelyet a jövőben bővíteni kell) nem támasztja alá azt az állítást, hogy a gdyniai repülőtér a nem kereskedelmi közforgalmú légiközlekedési forgalomra összpontosítana, és csak, illetve főként a nem kereskedelmi közforgalmú légiközlekedési ágazat számára nyújtana szolgáltatásokat.
(214)
Figyelemmel a fentiekre, valamint arra, hogy mindkét repülőtér diszkont és charterjáratokra összpontosítana, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a támogatás egy olyan repülőtérre irányul, amely közvetlen versenyben állna egy másik repülőtérrel ugyanazon vonzáskörzeten belül, anélkül, hogy igény lenne olyan repülőtéri szolgáltatásokra, amelyeket nem tudna kiszolgálni a már létező repülőtér.
(215)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a szóban forgó támogatás a kereskedelmet a közös érdekkel ellentétes mértékben befolyásolná. A következtetést alátámasztja a támogatás által elérendő közös érdekű cél hiánya.
vi) A támogatás szükségessége, ösztönző hatás
(216)
A Lengyelország által rendelkezésre bocsátott adatok alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a beruházási költségek alacsonyabbak lehetnek, mint más hasonló lengyelországi regionális repülőterek megépítésének költségei. Ez leginkább annak köszönhető, hogy a katonai repülőtér már létező infrastruktúráját használják. Lengyelország továbbá azzal érvel, hogy a repülőtér-irányító nem vállalná a beruházást a támogatás nélkül.
(217)
A Bizottság azt is megállapítja, hogy az a hosszú időszak, amely a megtérülési küszöb eléréséhez szükséges egy ilyen típusú beruházás esetében azt jelenti, hogy közfinanszírozásra lehet szükség a kedvezményezett magatartásának megváltoztatásához, hogy előrehaladjon a beruházással. Továbbá, mivel a beruházási projekt várható jövedelmezőségét nem lehet megállapítani (lásd a (177) preambulumbekezdést) és egy piacgazdasági befektető nem fogna bele egy ilyen projektbe, igen valószínű, hogy a támogatás megváltoztatja a repülőtér-irányító magatartását.
(218)
Egyértelműen meghatározott közös érdekű cél hiányában azonban a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy a támogatás nem tekinthető úgy, mint amely szükséges egy ilyen célhoz, vagy arányos azzal.
(219)
A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy a Gdynia és Kosakowo által a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. javára juttatott beruházási támogatás nem felel meg a 2005. évi légiközlekedési iránymutatások követelményeinek, és nem tekinthető összeegyeztethetőnek a belső piaccal.
5.2.2. Működési támogatás
(220)
A Bizottság azon az állásponton van, hogy a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. működési veszteségeinek finanszírozása működési támogatást jelent, és csökkenti a repülőtér-üzembentartó folyó kiadásait. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az ilyen működési támogatás általában összeegyeztethetetlen a belső piaccal. A 2005. évi légiközlekedési iránymutatások szerint a repülőtereknek nyújtott működési támogatás csak kivételes körülmények között és szigorú feltételek mellett, hátrányos helyzetű régiókban nyilvánítható összeegyeztethetőnek.
(221)
A Bizottság megállapítja, hogy a gdyniai repülőtér az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott eltérés szerinti hátrányos helyzetű régióban helyezkedik el, ami azt jelenti, hogy a Bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy a szóban forgó működési támogatás összeegyeztethetőnek tekinthető-e a nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás alapján.
(222)
A nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás 76. bekezdése alapján, az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott eltérés szerinti hátrányos helyzetű régiókban nyújthatnak működési támogatást, feltéve, hogy az alábbi halmozott feltételek teljesülnek: i. a támogatás regionális fejlődéshez való hozzájárulása és természete szempontjából indokolt; és ii. mértéke az általa enyhíteni kívánt hátrányokkal arányos.
(223)
Lengyelország azon a véleményen van, hogy a működési támogatás összeegyeztethető a nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás 76. bekezdésével (lásd a (77)-(79) preambulumbekezdést).
(224)
Mivel Pomerániát már kiszolgálja a gdanski repülőtér, és az új repülőtér nem fogja javítani a térség csatlakozásait, a Bizottság nem vonhatja le azt a következtetést, hogy a támogatás hozzájárulna a regionális fejlődéshez.
(225)
A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy a működési támogatás nem tekinthető arányosnak az enyhíteni kívánt hátrányokkal, mivel a jelek szerint Pomeránia nem szenved csatlakozási hátrányoktól.
(226)
A Bizottság továbbá azon a véleményen van, hogy a vizsgált működési támogatást előre meghatározott kiadások finanszírozására fordították. Tekintettel azonban a Bizottságnak a gdyniai repülőtér üzleti terve vonatkozásában folytatott vizsgálódására és az 5.1.3. pontban bemutatott előrejelzett bevételek és kiadások szintjének értékelésére, nem vonható le az a következtetés, hogy a támogatás egy ideiglenes alapon, csökkenő mértékben nyújtott szükséges minimumra korlátozódna. Különösen a repülőtér-üzembentartó várható jövedelmezősége vonatkozásában jelentkező bizonytalanságokra tekintettel (lásd a támogatás meglétéről szóló pontot) a támogatás átmeneti és csökkenő jellege nem biztosítható.
(227)
Mindenesetre a Bizottság úgy ítéli meg, hogy működési támogatás nyújtása egy olyan beruházási projekt működésének biztosítására, amely összeegyeztethetetlen beruházási támogatást vesz igénybe, alapjaiban összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
(228)
A Bizottság következésképpen úgy ítéli meg, hogy a Gdynia és Kosakowo által a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. javára juttatott működési támogatás nem felel meg a nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatásban meghatározott feltételeknek.
5.2.3. Az összeegyeztethetőségre vonatkozó következtetések
(229)
A Bizottság következésképpen megállapítja, hogy a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. számára nyújtott állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
(230)
A Bizottság nem állapított meg más rendelkezést a belső piaccal való összeegyeztethetőség vonatkozásában, amely alapul szolgálhatna annak megállapításához, hogy a szóban forgó támogatás összeegyeztethető a Szerződéssel. Ugyanakkor Lengyelország sem hivatkozott a belső piaccal való összeegyeztethetőségre vonatkozó rendelkezésekre, és nem adott elő olyan alapos érveket, amelyek alapján a Bizottság a támogatást összeegyeztethetőnek tekinthetné.
(231)
A beruházási és működési támogatás, amelyet Lengyelország nyújtott vagy szándékozik nyújtani a Gdynia-Kosakowo repülőtér Zrt. részére, nem összeegyeztethető a belső piaccal. Lengyelország a szóban forgó állami támogatást jogellenesen, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével nyújtotta.
6. VISSZATÉRÍTÉS
(232)
Ha a Bizottság megállapítja, hogy valamely támogatás a belső piaccal nem összeegyeztethető, akkor az EUMSZ és a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a Bizottság jogosult dönteni arról, hogy az érintett tagállamnak meg kell-e szüntetnie a támogatást vagy módosítania kell azt (61). Szintén a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata azt mutatja, hogy a Bizottság határozata által a belső piaccal összeegyeztethetetlennek tekintett támogatások esetében a támogatás eltörlése vonatkozásában az államra kirótt kötelezettség célja a korábbi helyzet visszaállítása (62). Ezzel összefüggésben a Bíróság megállapította, hogy ezt a célkitűzést teljesítettnek kell tekinteni, ha a kedvezményezett visszafizette a jogellenes támogatással nyújtott összegeket, ezáltal elveszítve azt az előnyt, amelyet a piacon versenytársaival szemben élvezett, és a támogatás nyújtása előtti helyzet helyreáll (63).
(233)
Ezen ítélkezési gyakorlattal összhangban a 659/1999/EK tanácsi rendelet (64) 14. cikke úgy rendelkezik, hogy „amennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottság dönt arról, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettől történő visszavételére.”
(234)
Ezért a fent említett állami támogatást vissza kell téríteni a lengyel hatóságoknak, amennyiben már kifizetésre került,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
(1) A Lengyelország által 2007. augusztus 28. és 2013. június 17. között jogtalanul, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. javára 91 714 000 PLN összegű tőkeinjekciók formájában megvalósított állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
(2) A Lengyelország tervei szerint a Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. javára 2013. június 17-ét követően a Gdynia-Kosakowo katonai repülőtér polgári repülőtérré való átalakítása céljára nyújtandó állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal. Ezért az állami támogatás nem valósítható meg.
2. cikk
(1) Lengyelország visszafizetteti a kedvezményezettel az 1. cikk (1) bekezdésében említett támogatást.
(2) A visszafizetendő összegek tartalmazzák a második albekezdésben felsorolt időpontoktól a tényleges visszafizetés időpontjáig esedékes kamatokat.
A visszafizetendő összegeket az alábbi időpontokban bocsátották a kedvezményezett rendelkezésére:
a)
50 000 PLN 2007. augusztus 28-án;
b)
200 000 PLN 2008. március 4-én;
c)
500 000 PLN 2008. szeptember 11-én;
d)
1 345 000 PLN 2009. július 28-án;
e)
4 361 000 PLN 2010. december 8-án;
f)
25 970 000 PLN 2011. július 8-án;
g)
1 779 000 PLN 2011. szeptember 1-jén;
h)
31 009 000 PLN 2012. április 25-én;
i)
6 469 000 PLN 2013. május 27-én;
j)
20 031 000 PLN 2013. június 17-én.
(3) A kamatokat a 794/2004/EK bizottsági rendelet (65) V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
(4) E határozat kihirdetésének időpontjától Lengyelország beszüntet minden, az 1. cikk (2) bekezdésében említett folyamatban lévő támogatáskifizetést.
3. cikk
(1) Az 1. cikk (1) bekezdésében említett támogatást azonnal és ténylegesen vissza kell fizettetni.
(2) Lengyelország biztosítja e határozatnak az arról szóló értesítéstől számított négy hónapon belüli végrehajtását.
4. cikk
(1) E határozat közlésétől számított két hónapon belül Lengyelország benyújtja a következő információkat:
a)
a kedvezményezett által visszafizetendő teljes összeg (a támogatás összege és a kamatok);
b)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott, illetve tervezett intézkedések részletes bemutatása;
c)
az azt bizonyító dokumentumok, hogy a kedvezményezetteket felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Lengyelország folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében elfogadott nemzeti intézkedések előrehaladásáról az 1. cikk (1) bekezdésében említett támogatás visszavételének teljesítéséig. A Bizottság kérésére Lengyelország azonnal benyújtja a Bizottság részére az e határozat végrehajtása érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekre vonatkozó információkat. Továbbá Lengyelország részletes adatokat szolgáltat azokról a támogatási összegekről és kamatokról, amelyeket a kedvezményezett már visszafizetett.
5. cikk
Ennek a határozatnak a Lengyel Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2014. február 11-én.