KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/248
af 15. oktober 2014
om foranstaltningerne i SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) gennemført af Den Slovakiske Republik for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(meddelt under nummer C(2014) 7277)
(Kun den slovakiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 2. april 2007 modtog Kommissionen en klage fra det privatejede slovakiske sundhedsforsikringsselskab Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (»Dôvera« eller »klageren«) om påstået statsstøtte til det statsejede sundhedsforsikringsselskab Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (»SZP«) i form af en forøgelse af selskabets registrerede kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR) pr. 26. januar 2006.
(2)
Kommissionen anmodede Den Slovakiske Republik om oplysninger den 21. august 2009. Efter en forlængelse af svarfristen fremsendte de slovakiske myndigheder de ønskede oplysninger pr. brev af 24. september 2009.
(3)
Ved brev af 26. februar 2010 anmodede Kommissionen Den Slovakiske Republik om supplerende oplysninger om kapitaltilførslen, og den anmodede om oplysninger om den slovakiske risikoudligningsordning, der muligvis også kunne opfattes som statsstøtte. Ved brev af 25. marts 2010 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget den til Kommissionens anmodning knyttede svarfrist, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 31. marts 2010. Kommissionen rykkede Den Slovakiske Republik for svar den 16. juni 2010, og de slovakiske myndigheder fremsendte oplysningerne pr. brev af 9. juli 2010. I henhold til Kommissionens anmodning i brev af 4. november 2010 fremsendte Den Slovakiske Republik en ikkefortrolig udgave af svaret den 3. december 2010.
(4)
Den 1. januar 2010 fusionerede SZP med Slovakiets andet statsejede sundhedsforsikringsselskab Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (»VZP«). Fra 1998 og frem til mindst 2005 modtog disse to statsejede aktieselskaber forsikringsporteføljer fra andre sundhedsforsikringsselskaber.
(5)
På to møder mellem Kommissionen og Dôvera, der blev afholdt den 10. oktober 2010 og den 15. marts 2011, blev klagen og det slovakiske marked for sundhedsforsikringers funktionsmåde drøftet. Dôvera fremsendte supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer i Slovakiet den 15. juli 2011 og udvidede klagen med tre nye foranstaltninger, der angiveligt var blevet iværksat til fordel for SZP og VZP: i) betaling af SZP's gæld foretaget af den statsejede virksomhed Veriteľ a. s. i 2004-2005 ved to betalinger på 52,7 mio. EUR og 28 mio. EUR, ii) et tilskud på 7,6 mio. EUR ydet til SZP i 2006 af sundhedsministeriet og iii) en statsfinansieret kapitalforøgelse i VZP på 65,1 mio. EUR, som blev foretaget den 1. januar 2010. Kommissionen opfordrede derfor de slovakiske myndigheder til at fremsætte bemærkninger til den udvidede klage samt de nye påstande. Efter at svarfristen var blevet forlænget, fremsatte de slovakiske myndigheder deres bemærkninger ved brev af 11. november 2011.
(6)
Efter et møde med Kommissionens tjenestegrene den 15. december 2011 fremsendte Dôvera supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer ved brev af 16. januar 2012.
(7)
Ved brev af 2. juli 2013 meddelte Kommissionen Den Slovakiske Republik, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten (»indledningsafgørelsen«). Indledningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2), og interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger.
(8)
Ved brev af 24. juli 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget fristen for fremsættelse af bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 30. juli 2013. Ved brev af 27. august 2013 fremsendte Den Slovakiske Republik sine bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra fem tredjeparter: institut for økonomiske og sociale reformer (INEKO) ved brev af 15. oktober 2013, Union zdravotná poisťovňa, a. s. (»sundhedsforsikringsforeningen«) ved brev af 25. oktober 2013, sundhedspolitisk institut ved brev af 28. oktober 2013, Združenie zdravotných poisťovní SR (»ZZP«, foreningen af sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet) ved brev af 28. oktober 2013 og Dôvera ved brev af 11. november 2013.
(10)
Disse bemærkninger blev sendt videre til de slovakiske myndigheder ved brev af 20. november og 20. december 2013. Den 20. december 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om en forlængelse af fristen for at reagere på disse bemærkninger til den 31. januar 2014, hvilket Kommissionen accepterede samme dag. Ved brev af 29. januar 2014 reagerede de slovakiske myndigheder på tredjeparternes bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(11)
Den 2. april 2014 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de slovakiske myndigheder.
(12)
Den 11. april 2014 og den 25. august 2014 fremsendte Kommissionen yderligere anmodninger om oplysninger, som Slovakiet besvarede ved breve af henholdsvis den 15. maj 2014 og den 27. august 2014.
2. BAGGRUND
2.1. UDVIKLINGEN I DET OBLIGATORISKE SYGESIKRINGSSYSTEM I SLOVAKIET
(13)
I 1994 gik Slovakiet fra et enkelt statsstyret system af forsikringsselskaber over til en pluralistisk model med både offentlige og private enheder. Ved en gennemgribende reform, som omfattede lov nr. 581/2004 og 580/2004, der trådte i kraft den 1. januar 2005 (»2005-reformen«), blev reglerne for omfordeling af de indbetalte sundhedsforsikringsbidrag ændret, og alle forsikringsselskaber (uanset om de var statsejede eller privatejede) gik fra at være juridiske enheder sui generis til at være registrerede selskaber med begrænset ansvar (dvs. privatretlige aktieselskaber med vinding for øje). Der blev oprettet en uafhængig slovakisk sundhedstilsynsmyndighed, som fik til opgave at udstede driftsgodkendelser og føre tilsyn med forsikringsselskabernes overholdelse af de gældende bestemmelser. Disse reformer havde primært til formål at sikre en mere effektiv anvendelse af de tilgængelige midler og at forbedre sundhedsydelsernes kvalitet (3).
(14)
I Slovakiet udbyder alle sundhedsforsikringsselskaber, offentlige som private, obligatorisk sygesikring til de slovakiske indbyggere (4). Muligheden i lov nr. 580/2004 for også at udbyde individuel sundhedsforsikring som et supplement til den grundlæggende ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring har været anvendt marginalt som følge af de omfattende sundhedsydelser, der er dækket af det obligatoriske system. (5) Derudover gav en retsakt i 2005 alle sundhedsforsikringsselskaber mulighed for at udbyde frivillig sundhedsforsikring til dem, der er udelukket fra den obligatoriske sygesikring (6).
(15)
I 2007 ændrede lov nr. 530/2007 lov nr. 581/2004 og forbød forsikringsselskaber, der var aktive på markedet for obligatorisk sygesikring, at udbetale overskud i form af dividende med virkning fra den 1. januar 2008, hvilket indebar en forpligtelse til at geninvestere overskud genereret i det slovakiske sundhedssystem. Det betød, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke måtte udlodde overskud overhovedet fra og med januar 2008. Den 26. januar 2011 fastslog den slovakiske forfatningsdomstol imidlertid, at forbuddet mod overskudsudlodning var uforeneligt med flere af bestemmelserne i den slovakiske forfatning. I forlængelse af denne dom ændrede de slovakiske myndigheder i juli 2011 lov nr. 530/2007 ved lov nr. 250/2011, så sundhedsforsikringsselskaberne igen på visse vilkår (7) kunne udlodde overskud (til deres aktionærer), som var fremkommet ved udøvelse af obligatorisk sygesikringsvirksomhed. På baggrund af disse lovgivningsmæssige ændringer afsluttede Kommissionen en traktatbrudsprocedure vedrørende restriktionen for overskudsudbetaling i december 2011 (8).
(16)
Den 31. oktober 2012 godkendte de slovakiske myndigheder en projektplan for oprettelsen af et enkelt nonprofitsystem for obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, som skulle indføres enten ved frivillige opkøb (frem til den 1. januar 2014) af de privatejede sundhedsforsikringsselskaber eller ved ekspropriering heraf (frem til den 1. juli 2014), og som skulle udmønte sig i oprettelse af et enkelt (statsejet) sundhedsforsikringsselskab (9). Men på tidspunktet for denne afgørelses vedtagelse var ingen af tiltagene i den nævnte projektplan imidlertid blevet iværksat (10).
2.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSSELSKABER I SLOVAKIET
(17)
I henhold til slovakisk lovgivning defineres et sundhedsforsikringsselskab som et aktieselskab, hvis vedtægtsmæssige hjemsted ligger i Den Slovakiske Republik, der er oprettet med henblik på at levere obligatorisk offentlig sygesikring med sundhedstilsynsmyndighedens godkendelse.
(18)
De slovakiske indbyggere kan vælge frit mellem følgende tre forsikringsselskabers obligatoriske sygesikringspakker:
a)
Det slovakiske statsejede aktieselskab VZP, som blev oprettet den 1. juli 2005. Det blev dannet ved omlægning af den offentlige virksomhed VšZP, der var blevet oprettet i henhold til lov nr. 273/1994 den 1. november 1994 som efterfølger til det nationale forsikringsselskab (Národná poisťovňa) under sygekassestyrelsen. VZP fusionerede med det statsejede selskab SZP den 1. januar 2010 i henhold til lov nr. 533/2009 (og derfor benævnes den samlede enhed i det følgende »SZP/VZP«). Den Slovakiske Republik er eneaktionær i VZP.
b)
Det privatejede aktieselskab Dôvera (hvis hovedaktionær er den centraleuropæiske finanskoncern PENTA). Dôvera blev oprettet den 1. oktober 2005 og fusionerede med et andet privatejet slovakisk sundhedsforsikringsselskab, Apollo, den 31. december 2009. I 2010 var den fusionerede enhed Slovakiets største privatejede sundhedsforsikringsselskab.
c)
Det privatejede aktieselskab Union zdravotná poisťovňa, a. s. (sundhedsforsikringsforeningen), som blev oprettet den 9. marts 2006, og som er medlem af den nederlandsk baserede Achmea-koncern, tidligere Eureko.
(19)
Tabellen nedenfor viser udviklingen i de forskellige selskabers markedsandele inden for den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik i årene 2008-2013 (11):
År
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Selskaber
Antal forsikrede (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP fusionerer med VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fusionerer med Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alle sundhedsforsikringsselskaber er aktieselskaber, hvor både staten og den private sektor kan være aktionærer. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal overholde en række solvenskriterier. De er underlagt strenge budgetmæssige begrænsninger og er fuldt ud ansvarlige for økonomiske underskud. Som private aktieselskaber oprettet under den almindelige selskabsret forvalter sundhedsforsikringsselskaberne selv deres operationer og udgifter til sundhedsydelser.
(21)
Sundhedsforsikringsselskaberne må gerne skabe overskud og gør det (13). De slovakiske forsikringsselskabers indtægter kommer fra forsikringsbidrag, statsbudgettet (bidrag på vegne af de ikkeerhvervsaktive personer og tilskud til dækning af de stigende udgifter til sundhedsydelser), indtægter fra ejendom, gaver og andre indtægter. Sundhedsforsikringsselskaberne kan bl.a. skabe overskud ved at forbedre deres forvaltningssystemer og føre forhandlinger med sundhedstjenesteyderne, inden de indgår aftaler med dem.
2.3. VIGTIGSTE KENDETEGN FOR DET SLOVAKISKE MARKED FOR OBLIGATORISK SYGESIKRING
2.3.1. Socialt formål og offentlighedens interesse
(22)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet forfølger et socialt formål, nemlig at gøre det muligt at levere sundhedsydelser og at opretholde et levedygtigt sundhedsforsikringssystem. Borgerne har ret til sundhedsforsikring, og de slovakiske indbyggere skal være forsikret (14). Leveringen af gratis sundhedsydelser, som er baseret på sundhedsforsikringen, er en forfatningsmæssig forpligtelse for Den Slovakiske Republik (15). Ifølge de slovakiske myndigheder anses sundhedsforsikringsselskaberne for at opfylde en forfatningsmæssig forpligtelse på statens vegne, når de leverer obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, dvs. levering af sundhedsforsikring til de slovakiske indbyggere ved forvaltning af den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet. Det er fastsat ved lov, at Den Slovakiske Republik skal finansiere sundhedsvæsenet og dække tab i sundhedssektoren (16). I § 2 i lov nr. 580/2004 om sundhedsforsikring er leveringen af obligatorisk offentlig sygesikring en aktivitet i offentlighedens interesse, i forbindelse med hvilken der forvaltes offentlige midler.
2.3.2. Obligatorisk medlemskab, fri optagelse og fælles satser
(23)
I henhold til bestemmelserne i lov nr. 580/2004 og 581/2004 er det obligatorisk for størstedelen af den slovakiske befolkning at deltage i det offentlige sundhedsforsikringsprogram (17). Den obligatoriske sygesikring i Slovakiet dækker også personer, der er forsikret i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 (18), frem til den 30. april 2010, og fra og med den 1. maj 2010 i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 (19).
(24)
De forsikrede har ret til selv at vælge deres sundhedsforsikringsselskab og til at skifte selskab en gang om året. I henhold til pligten til fri optagelse og princippet om fælles satser har de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber en juridisk forpligtelse til at give alle slovakiske indbyggere, der anmoder herom, adgang til forsikringsordningen, når de opfylder de juridiske krav, der stilles for sundhedsforsikring i Slovakiet. Sundhedsforsikringsselskaber kan navnlig ikke nægte at forsikre personer på grund af deres alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (20), og de er forpligtet til at udbyde grundlæggende sundhedsforsikring til samme pris for alle, uanset disse faktorer.
(25)
Det slovakiske sundhedsforsikringssystem omfatter derfor ligeledes en juridisk struktur for ligelig risikofordeling blandt sundhedsforsikringsselskaberne i form af en risikoudligningsordning. I henhold til risikoudligningsordningen (21) modtager sundhedsforsikringsselskaber, der forsikrer personer, som udviser en højere risiko, midler fra forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en mindre risiko, ved månedlig og årlig omfordeling af bidragene og forvaltning af overførsler (22).
2.3.3. Ydelser og indkomstrelaterede bidrag
(26)
Den obligatoriske slovakiske sygesikring er baseret på et system med obligatoriske bidrag. Bidragenes størrelse fastsættes ved lov og står i forhold til den forsikredes indkomst (på samme måde som indkomstskat) og ikke i forhold til den forsikrede risiko (såsom den forsikredes alder eller sundhedstilstand). Disse bidrag, som de slovakiske myndigheder opfatter som en del af de offentlige midler, kommer fra: 1) arbejdstagere og arbejdsgivere, 2) selvstændige, 3) frivilligt arbejdsløse, 4) staten (for de »statsforsikrede«, dvs. en gruppe, der primært består af ikkeerhvervsaktive) og 5) udbyttebetalere.
(27)
Alle forsikrede er garanteret det samme grundlæggende ydelsesniveau (»den grundlæggende ydelsespakke«). Der er ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af det indbetalte bidrag og de modtagne ydelser (23). De sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt.
(28)
Den obligatoriske sygesikrings grundlæggende ydelsespakke dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres via denne pakke. For øjeblikket giver den grundlæggende ydelsespakke alle ret til gratis sundhedsydelser bortset fra et par behandlingsformer (f.eks. kosmetisk kirurgi) og delvis betaling af lægemidler og spabehandlinger samt udvalgte sundhedsrelaterede ydelser (f.eks. en tur på skadestuen). Den grundlæggende ydelsespakke kan indsnævres eller udvides ved regeringsdekret (uden forhandlinger i parlamentet). Da den slovakiske forfatning sikrer alle borgere sundhedsydelser under det obligatoriske sygesikringssystem på de ved lov fastsatte vilkår, har forsikringsselskaberne ingen indflydelse på ydelsespuljen, dækningsniveauet eller præmierne for den grundlæggende ydelsespakke, som fastsættes ved lov.
(29)
De slovakiske sundhedsforsikringsselskaber kan tilføje en række supplerende rettigheder (ydelser) efter eget valg til den grundlæggende ydelsespakke, som dækker ydelser, der ikke er omfattet af den grundlæggende pakke, men som forsikringsselskaberne tilbyder deres kunder gratis som led i den samme ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring. Ifølge de foreliggende oplysninger ser det f.eks. ud til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan beslutte at tilbyde større dækning af visse alternative og forebyggende behandlinger i den samme pakke under den obligatoriske sygesikring. Disse supplerende ydelser har ikke noget at gøre med de individuelle sundhedsforsikringsydelser, der kan tilbydes mod betaling.
2.3.4. Valg af udbydere af sundhedsydelser og sundhedsydelser
(30)
Sundhedsforsikringsselskaberne har ret til at vælge udbydere af sundhedsydelser og til at forhandle aftaler på plads med læger og hospitaler. Sundhedsforsikringsselskaberne indgår således aftaler med individuelle udbydere af sundhedsydelser. Disse aftaler indgås uafhængigt af hinanden, og en udbyder af sundhedsydelser kan indgå aftaler med alle eller nogle af sundhedsforsikringsselskaberne og omvendt. Sundhedsforsikringsselskaberne refunderer de ydelser, som staten og de private udbydere af sundhedsydelser leverer.
(31)
For at sikre sundhedsydelsernes geografiske tilgængelighed har regeringen stillet et krav om et minimumsnetværk for at forbedre kapacitetsplanlægningen. I forbindelse med den obligatoriske sygesikring er sundhedsforsikringsselskaberne ved lov forpligtet til at indgå aftaler med et minimumsnetværk af hospitaler. Hvert sundhedsforsikringsselskab opretter sit eget netværk og udvider minimumsnetværket ved selektiv indgåelse af aftaler med andre hospitaler og udbydere af sundhedsydelser. De sundhedsydelser, som sådanne hospitaler og/eller udbydere af sundhedsydelser leverer, og som er omfattet af den obligatoriske sygesikrings dækning, bliver således dækket af sundhedsforsikringsselskaberne til fordel for de forsikrede. Sundhedsforsikringsselskaberne har visse skønsbeføjelser under forhandlingerne med hospitalerne om prisen på og kvaliteten af de sundhedsydelser, de forsikrede modtager.
2.3.5. Retsgrundlag
(32)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Den Slovakiske Republik reguleres i henhold til særlige bestemmelser. (24) Alle sundhedsforsikringsselskaber, som arbejder inden for den obligatoriske sygesikring, har identisk status samt identiske rettigheder og forpligtelser. Dette er fastsat ved lov. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal være oprettet med henblik på at udøve offentlig sygesikring og må ikke udføre andre aktiviteter end dem, der fremgår af § 6 i lov nr. 581/2004. De aktiviteter, som de sundhedsforsikringsselskaber, der forvalter den obligatoriske sygesikringsordning, udfører, er underlagt statens overordnede kontrol, som navnlig udøves af sundhedstilsynsmyndigheden, der overvåger og fører tilsyn med sundhedssystemet. Sundhedstilsynsmyndigheden overvåger, at sundhedsforsikringsselskaberne og udbyderne af sundhedsydelser overholder disse lovgivningsmæssige rammer, og griber ind, hvis rammerne bliver overtrådt.
3. BESKRIVELSE AF DE ANFÆGTEDE FORANSTALTNINGER
(33)
I denne afgørelse undersøges følgende seks foranstaltninger (der kollektivt benævnes »de anfægtede foranstaltninger«) (25):
3.1. KAPITALFORØGELSEN I SZP I 2006
(34)
Kommissionen modtog pr. brev af 2. april 2007 en klage fra det privatejede sundhedsforsikringsselskab Dôvera om Den Slovakiske Republiks forøgelse af det statsejede selskab SZP's kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR), som fandt sted i tre omgange mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006.
(35)
Kapitalforøgelsen hang sammen med reformen af sundhedssektoren og reformen i 2004-2005 af markedet for sundhedsforsikringer i Den Slovakiske Republik. Da SZP blev oprettet som et aktieselskab i 2005 som den retlige efterfølger til en offentlig institution (26), blev selskabet ved lov tvunget til at overtage ikke blot det oprindelige forsikringsselskabs aktiver, men også dets passiver fra før 2005, hvis størrelse betød, at selskabet havde et utilstrækkeligt solvensniveau, jf. kravene i § 14, stk. 1, i lov om sundhedsforsikringsselskaber (lov nr. 581/2004). Passiverne beløb sig til 467,765 mio. SKK (ca. 15,5 mio. EUR) pr. 31. december 2005.
3.2. VERITEĽS BETALING AF SZP'S GÆLD
(36)
Veriteľ blev oprettet som et nyt statsagentur for at konsolidere gælden i sundhedsvæsenet i 2003 (27) og fik af den slovakiske regering til opgave at gennemføre et projekt med henblik på at lette sundhedsfaciliteternes og sundhedsforsikringsselskabernes gæld forud for omorganiseringen af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber pr. 30. september 2005. Gældslettelsen blev udført i henhold til den slovakiske regerings beslutninger.
(37)
I perioden 2003-2005 betalte Veriteľ gæld i sundhedsvæsenet, som beløb sig til over 1 100 mio. EUR i bogført værdi, med 644 mio. EUR i kontantbetaling. Da sundhedsministeriet oplyste, at dette var den sidste redning af sundhedssystemet, blev Veriteľ-agenturet nedlagt i 2006 (28)
(38)
Klageren mener, at Veriteľs betaling af 52,7 mio. EUR af SZP's gæld, hvilket beløb var højere end det, klageren selv modtog (29), udgør uberettiget forskelsbehandling i gældslettelsesprocessen. Klagerens største bekymring er imidlertid, at Veriteľ den 30. november 2005 (altså efter omlægningen) yderligere betalte ca. 28 mio. EUR af en anden gæld, som SZP havde over for den særlige præmieomfordelingskonto. Dette skete ved, at SZP overdragede præmieopkrævninger og renter til Veriteľ. SZP overdragede ca. 929 mio. SKK til Veriteľ i præmieopkrævninger og renter (heraf ca. 343 mio. SKK i renter). For dette betalte Veriteľ 840 mio. SKK (ca. 28 mio. EUR) til SZP ved at udligne selskabets gæld til den særlige præmieomfordelingskonto (30).
3.3. TILSKUDDET TIL SZP I 2006
(39)
I anden halvdel af 2006 fik SZP tildelt endnu et tilskud af sundhedsministeriet i form af en del af likvidationsbalancen for Veriteľ, der blev nedlagt i juli 2006. Ifølge klageren var tilskuddets størrelse på ca. 7,6 mio. EUR.
(40)
Klageren hævder, at dette tilskud blev ydet for at udligne SZP's gæld til udbydere af sundhedsydelser fra før 2005, selv om det ikke var klart, hvorvidt denne gæld fortsat eksisterede, da tilskuddet blev ydet.
(41)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev de finansielle ressourcer fra Veriteľs likvidationsbalance imidlertid ikke givet til SZP, men til behandlingsfaciliteterne, som dengang var ejet af staten, til betaling af deres gæld (dvs. deres ansattes sundhedsforsikringsbidrag) til SZP. Ifølge de slovakiske myndigheder var der således ikke tale om et tilskud, men snarere om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld - ubetalte sundhedsforsikringspræmier.
3.4. KAPITALFORØGELSEN I VZP I 2010
(42)
Den 1. januar 2010 forøgede Den Slovakiske Republik via sundhedsministeriet sin aktiekapital i VZP. Aktiekapitalen blev forøget med ca. 65,1 mio. EUR.
(43)
Ifølge klageren handlede staten på denne måde for at udligne VZP's underskud, da VZP var tæt på insolvens. Klageren hævder endvidere, at staten ikke havde nogen som helst mulighed for at få et afkast på sin investering inden for en rimelig tidshorisont, navnlig ikke da Slovakiet netop havde indført en lov, som forhindrede sundhedsforsikringsselskaberne i at udlodde deres overskud.
(44)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev denne 2010-kapitalforøgelse i VZP foretaget for at afhjælpe konsekvenserne af finanskrisen og for at hjælpe VZP med at modstå presset for at øge gældsætningen med den stigende efterspørgsel efter sundhedsydelser.
3.5. RISIKOUDLIGNINGSORDNINGEN
(45)
I vurderingens indledende fase opdagede Kommissionen også, at finansieringen af sundhedsforsikringsselskaberne i Den Slovakiske Republik omfatter en pooling- og risikojusteringsmekanisme - en såkaldt risikoudligningsordning.
(46)
Risikoudligningsordningen (31) finder fuld anvendelse på alle sundhedsforsikringsselskaber, der udbyder obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik. Mens sundhedsforsikringsselskaberne opkræver bidragene til den obligatoriske sygesikring direkte ved arbejdsgiverne, de selvstændige, de personer, der selv betaler (frivilligt arbejdsløse), staten og udbyttebetalerne, er fordelingen af indtægter og udgifter blandt sundhedsforsikringsselskaberne ulige som følge af de forsikrede befolkningsgruppers varierende sammensætning. For at lette den finansielle byrde på sundhedsforsikringsselskaberne med en højrisikoportefølje og mindske mulighederne for risikoudvælgelse omfordeles bidragene mellem de sundhedsforsikringsselskaber, der anvender risikoudligningsordningen, ved anvendelse af en af sundhedstilsynsmyndigheden opstillet beregningsmetode (32). De parametre, der anvendes i risikoudligningsordningen, er de forsikredes alder, køn og - siden 2010 - økonomiske aktivitet.
(47)
De slovakiske myndigheder opfatter ikke risikoudligningsordningen som en form for statsstøtte, men snarere som en omfordeling af midlerne i henhold til ordningens gældende kriterier for forsikrede, dvs. der er tale om solidaritet mellem forsikrede og altså ikke om statsstøtte.
3.6. OVERFØRSLEN AF KUNDEPORTEFØLJER TIL SZP OG VZP
(48)
En anden foranstaltning, som Kommissionen fik kendskab til under den indledende vurdering, er gennemførelsen af adskillige direkte overførsler ved statens mellemkomst af kundeporteføljer til SZP og VZP fra andre sundhedsforsikringsselskaber (navnlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP), som blev afviklet over tid.
(49)
Ifølge Dôvera blev EZP's kundeportefølje overført direkte til SZP, selv om der var andre interesserede aktører på markedet, og rammerne og betingelserne for denne overførsel var uklare.
(50)
Den Slovakiske Republik hævder, at sundhedstilsynsmyndighedens beslutning om uden videre at overføre EZP's kundeportefølje til SZP er i overensstemmelse med bestemmelserne i lov nr. 581/2004 og respekterer den forsikredes ret til at vælge et sundhedsforsikringsselskab. De slovakiske myndigheder påstår, at andre forsikringsselskaber havde udtrykt interesse for denne kundeportefølje, men på betingelser, der ville have forlænget afviklingsprocessen unødigt. Derudover bibragte overførslen af kundeporteføljer til VZP og SZP ifølge de slovakiske myndigheder ikke modtagerne nogen fordel, da overførslen af kundeporteføljer vedrørte alle de afviklede selskabers tilgodehavender og al deres gæld.
4. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(51)
I sin indledningsafgørelse udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt den pågældende aktivitet var økonomisk eller ikkeøkonomisk, og den oplyste, at SZP/VZP og andre selskaber, som leverer sundhedsforsikringsydelser inden for det obligatoriske system i Den Slovakiske Republik, i lyset af sagens særlige karakter kan have udøvet en økonomisk aktivitet fra og med den 1. januar 2005. Kommissionen fandt, at blandingen af økonomiske og ikkeøkonomiske træk i det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet gjorde det nødvendigt at gennemføre en dybdegående analyse af de forskellige elementer og deres respektive betydning for ordningen, således at det kunne slås fast, om aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring på netop den måde, som den er organiseret og gennemført på i Slovakiet, skal anses for økonomiske (fra den 1. januar 2005) eller ikkeøkonomiske.
(52)
Kommissionen oplyste endvidere, at den ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, hvorvidt de foranstaltninger, der blev vurderet, kunne anses for at yde SZP/VZP en selektiv fordel, såfremt aktiviteten skulle opfattes som en økonomisk aktivitet.
(53)
Kommissionen konkluderede, at den derfor på det tidspunkt ikke kunne udelukke, at der var tale om statsstøtte, og i mangel på specifikke argumenter eller klare indikationer på foranstaltningernes forenelighed med det indre marked udtrykte Kommissionen også tvivl om, hvorvidt disse foranstaltninger kunne anses for forenelige med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, eller artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten, såfremt den konkluderede, at foranstaltningerne kunne anses for statsstøtte.
(54)
I den forbindelse bemærkede Kommissionen, at den endelige konklusion med hensyn til, hvorvidt den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, hvorvidt statens foranstaltninger opfylder alle øvrige betingelser for, at de kan anses for statsstøtte, og hvorvidt de i så fald er forenelige med det indre marked, først kunne drages i en endelig afgørelse, som skulle vedtages efter afslutningen på den formelle undersøgelse, når alle tilgængelige oplysninger (herunder yderligere bemærkninger fra medlemsstater og tredjeparter) var indsamlet, og der var foretaget en tilbundsgående vurdering af samtlige oplysninger.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(55)
Kommissionen modtog følgende bemærkninger fra interesserede parter:
5.1. DÔVERA
(56)
Som svar på indledningsafgørelsen fremsendte klageren Dôvera yderligere oplysninger om sundhedsforsikringssystemet og supplerende argumenter med henblik på bl.a. at underbygge selskabets påstand om, at SZP/VZP er virksomheder underlagt konkurrencelovgivningen, som har nydt godt af uforenelig statsstøtte.
(57)
Dôvera påpeger, at SZP/VZP konkurrerer med private sundhedsforsikringsselskaber, som udbyder de samme ydelser med vinding for øje, og henviser til tidligere fremsendte oplysninger om aktivitetens økonomiske karakter og til Domstolens nyere retspraksis (33). I denne forbindelse hævder Dôvera, at flere af de oplysninger, der blev fremlagt af Den Slovakiske Republik og opført i indledningsafgørelsen som bevis på, at VZP/SZP's aktiviteter ikke var økonomiske, ikke holder ved en nærmere gennemgang. Ifølge Dôvera var målet med 2004-2005-reformen at skabe et konkurrencedygtigt marked, hvilket den slovakiske dømmende magt (dvs. den slovakiske forfatningsdomstol) og de slovakiske myndigheder selv har erkendt og bekræftet. I denne forbindelse påpeger Dôvera ligeledes, at forsikringsselskaberne konkurrerer om udbyderne af sundhedsydelser gennem selektiv kontraktindgåelse og forhandlinger om ydelsernes pris og kvalitet, og selskabet nævner endvidere markedsføringskampagner, hvor sundhedsforsikringsselskaberne forsøger at bevare og tiltrække kunder. Dôvera benægter ligeledes systemets rent sociale karakter og henviser til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan skabe og udlodde overskud, og til, at de private investorer er villige til at investere i aktører på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring.
(58)
Med henvisning til de oplysninger, som Dôvera fremsendte til Kommissionen forud for indledningsafgørelsen, hævder Dôvera endvidere, at alle de i nævnte afgørelse identificerede foranstaltninger bør anses for ulovlig statsstøtte, da alle øvrige kriterier i artikel 107, stk. 1, i traktaten er opfyldt. Efter Dôveras mening kan Den Slovakiske Republik ikke anses for at have handlet som en markedsøkonomisk investor i forbindelse med SZP's kapitalforøgelse i 2006 og VZP's kapitalforøgelse i 2010. Dôvera hævder endvidere, at Den Slovakiske Republik ydede forskelsbehandling mellem SZP/VZP og de private forsikringsselskaber, idet den behandlede SZP mere fordelagtigt ved betalingen af selskabets gæld i 2003-2005, og idet den indførte to nye parametre i risikoudligningsordningen i 2009 og 2012. For så vidt angår overførslen af kundeporteføljer, fokuserer Dôveras bemærkninger på overførslen af EZP's forsikringsportefølje, da selskabet ikke har nogen oplysninger om tidligere porteføljeoverførsler til VZP. I denne forbindelse hævder Dôvera, at Kommissionen muligvis er blevet fejlinformeret af de slovakiske myndigheder om den gældende lovramme for porteføljeoverførslen.
(59)
Endelig hævder Dôvera, at de slovakiske myndigheder ikke har været i stand til at påvise, at levering af obligatorisk sygesikring er en tjenesteydelse af almen interesse, og selskabet sætter derfor spørgsmålstegn ved selve grundlaget for en analyse i henhold til Altmark-sagens retspraksis (34) og Kommissionens pakke vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.
5.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSFORENINGEN
(60)
Bemærkningerne til indledningsafgørelsen fra sundhedsforsikringsforeningen, den anden privatejede konkurrent til SZP/VZP, er stort set på linje med bemærkningerne fra Dôvera, idet det hævdes, at SZP og VZP er virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Sundhedsforsikringsforeningen mener, at fem af de seks foranstaltninger, der er beskrevet i afsnit 3 i denne afgørelse, kan opfattes som statsstøtte og er uforenelige med det indre marked. Med hensyn til den sjette foranstaltning, risikoudligningsordningen, hævder sundhedsforsikringsforeningen, at den muligvis opfylder de betingelser, som er fastsat i Altmark-dommen vedrørende kompensation for offentlig tjeneste, eller kan være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i traktaten, idet foreningen kræver en mere tilbundsgående undersøgelse af foranstaltningens eventuelle forskelsbehandling til fordel for risikoudligningsordningens nettomodtager, dvs. SZP/VZP.
5.3. SUNDHEDSPOLITISK INSTITUT, INEKO OG ZZP
(61)
De bemærkninger til indledningsafgørelsen, som de tre øvrige tredjeparter (sundhedspolitisk institut, INEKO og ZZP) fremsendte, understøtter i høj grad klageren Dôveras og sundhedsforsikringsforeningens holdning om, at aktiviteten er økonomisk, og at foranstaltningerne indebærer statsstøtte, idet de giver SZP/VZP en selektiv fordel, og de tre tredjeparter er overbevist om, at sundhedsforsikringsselskaber handler i et konkurrencepræget miljø (idet de bruger forskellige metoder til at tiltrække kunder), og hævder, at staten har behandlet sine statsejede sundhedsforsikringsselskaber fordelagtigt.
6. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN OG TIL DE YDERLIGERE OPLYSNINGER FRA DEN SLOVAKISKE REPUBLIK
(62)
Den Slovakiske Republik fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen samt til tredjeparternes bemærkninger.
(63)
De slovakiske myndigheder fremsendte forklaringer og supplerende argumenter for at underbygge deres holdning om, at det obligatoriske sygesikringssystem ikke er underlagt konkurrencereglerne, da det ikke indebærer nogen økonomisk aktivitet. De påstår, at den obligatoriske sygesikring i Slovakiet ikke kan anses for at være økonomisk i henhold til Domstolens retspraksis (35), navnlig af følgende årsager:
a)
Systemet har et socialt formål.
b)
Systemet er baseret på solidaritet, navnlig i lyset af følgende:
i)
Obligatorisk optagelse for slovakiske indbyggere.
ii)
Alle forsikrede er garanteret de samme minimumsydelser.
iii)
Bidragene er ikke afhængige af de individuelle ydelser, da de er fastsat ved lov (ingen priskonkurrence).
iv)
Forsikringsselskaberne er risikosolidariske (risikoudligningsordningen og de fælles satser).
c)
Der findes detaljerede lovgivningsmæssige rammer, som er underlagt statens kontrol. Alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lov.
(64)
Den Slovakiske Republik afviser, at det slovakiske sundhedssystem som følge af de lovgivningsmæssige ændringer i 2005 skulle være blevet et kommercielt system, og hævder, at systemet aldrig er holdt op med at være et offentligt, ikkeøkonomisk system. Slovakiet henleder endvidere opmærksomheden på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er en del af den sociale sikringsordning, og henviser til medlemsstaternes ansvar for organisation og levering af sundhedstjenesteydelser i henhold til artikel 168, stk. 7, i traktaten.
(65)
De slovakiske myndigheder oplyser endvidere, at sundhedsforsikringsreformen ikke erstattede offentlig sundhedsforsikring med privat sundhedsforsikring, og at den ikke banede vej for, at private forsikringsselskaber kunne dække en risiko, der var omfattet af den lovbestemte sociale sikringsordning. Ifølge Slovakiet var hovedformålet med reformen af sundhedssektoren at opstille nøjagtige regler for håndteringen af finansielle ressourcer, som blev afsat til sundhedsformål, og omorganiseringen pr. 30. september 2005 af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber med klart definerede regnskabsregler syntes at være en hensigtsmæssig måde at opstille disse regler på. De slovakiske myndigheder mener, at alle sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet forvalter offentlige midler, som de får tildelt inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem.
(66)
Ifølge de slovakiske myndigheder kan det forhold, at det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet giver begrænset plads til kvalitetskonkurrence, ses som et element, der opfordrer sundhedsforsikringsselskaberne til at operere økonomisk i henhold til principperne om forsvarlig forvaltning for at opretholde et velfungerende system, men ikke som et element, der kan påvirke den ikkeøkonomiske karakter af sundhedsforsikringssystemet som helhed.
(67)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at de midler, der opkræves og omfordeles via sundhedsforsikringsselskaberne inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem i Slovakiet, er summen af offentlige sundhedsforsikringsbidrag, som er obligatoriske i henhold til loven, og som dermed udgør en del af Slovakiets offentlige finanser. Alle sundhedsforsikringsselskaber har derfor til opgave at forvalte offentlige midler opkrævet fra offentligheden i overensstemmelse med gældende lovbestemmelser med henblik på midlernes anvendelse til dækning af sundhedsydelser.
(68)
For yderligere at understøtte deres påstand minder de slovakiske myndigheder endvidere om, at selv efter at forbuddet mod overskudsudlodning blev ophævet i 2011, gav den ændrede lov nr. 250/2011 kun sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe overskud under nøjagtigt angivne forhold, dvs.:
a)
indførelse af skat på sundhedsforsikringsselskabers overskud
b)
obligatorisk anvendelse af overskud til oprettelse af en reservefond på op til 20 % af den indbetalte selskabskapital (reservefonden må kun anvendes til at dække tab i det pågældende sundhedsforsikringsselskab)
c)
obligatorisk oprettelse af forsikringsmæssige hensættelser til dækning af planlagte sundhedsydelser for forsikrede på ventelister (hvilket betyder, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke kan skabe overskud på bekostning af deres kunder ved at sætte dem på ventelister i stedet for omgående at dække deres sundhedsydelser. Dette er afgørende for overholdelsen af almindeligt anerkendte regnskabsstandarder inden for offentlig sundhedsforsikring).
(69)
I denne forbindelse forklarer de slovakiske myndigheder, at da VZP indberettede et overskud, oprettede selskabet en sundhedsydelsesfond til dækning af anvendelsen af sundhedsydelser og finansiering af særligt omkostningskrævende sundhedsydelser, som er omfattet af den offentlige sundhedsforsikring. Derudover blev en del af VZP's overskud i de år, hvor selskabet indberettede et overskud, afsat til den lovbestemte reservefond, som efterfølgende blev anvendt til at reducere tab. Derfor er der ifølge de slovakiske myndigheder aldrig blevet udbetalt noget overskud fra et statsejet sundhedsforsikringsselskab til aktionærerne.
(70)
I denne forbindelse peger Den Slovakiske Republik endvidere på en yderligere restriktion, som sundhedsforsikringsselskaberne er underlagt, idet de kun kan låne midler i henhold til lov nr. 523/2004 om budgetregler for den offentlige forvaltning med sundhedstilsynsmyndighedens forudgående godkendelse.
(71)
For yderligere at understøtte deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring ikke falder ind under konkurrencereglerne, henleder myndighederne desuden opmærksomheden på en undersøgelse fra 2009 foretaget af det slovakiske monopoltilsyn, som påviste, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter udøves inden for et system, som er kendetegnet ved en høj grad af solidaritet, hvor sundhedsydelserne leveres gratis, og hvor de væsentligste elementer af disse aktiviteter reguleres af staten, og at de aktiviteter, som sundhedsforsikringsselskaberne udøver ved leveringen af offentlig sundhedsforsikring, dermed ikke kan opfattes som økonomiske aktiviteter, hvilket begrænser konkurrencen. Ifølge monopoltilsynet finder den slovakiske konkurrencelov således ikke anvendelse på sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter, der udføres som led i leveringen af offentlig sundhedsforsikring (36).
(72)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at forfatningsdomstolen i 2011 erklærede, at forbuddet mod overskudsudlodning fra 2007 var forfatningsstridigt, da det krænkede ejendomsrettighederne i den slovakiske forfatning, men at den ikke var enig i, at loven om sundhedsforsikringsselskaber indskrænkede de markedsøkonomiske principper. De påpeger ligeledes, at forfatningsdomstolen i denne henseende bemærkede, at lovgivningen om sundhedsforsikring, som udelukker eller i væsentlig grad begrænser de markedsøkonomiske værktøjers virkning og dermed konkurrencen, er forfatningsmæssigt acceptabel.
(73)
Ud over deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring i Slovakiet falder uden for konkurrencereglernes anvendelsesområde, påstår de slovakiske myndigheder, at foranstaltningerne ikke opfylder de øvrige statsstøtteelementer i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. De hævder i denne forbindelse, at kapitalforøgelserne i 2006 og 2009 ikke var statsstøtte, da de var i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor. De afviser yderligere, at der fandt uretmæssig forskelsbehandling sted i forbindelse med Veriteľs betaling af gæld, og fastholder, at VZP ikke modtog noget tilskud i 2006, men at der var tale om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld. De slovakiske myndigheder fremlægger yderligere oplysninger om overførslerne af kundeporteføljer fra DZP til VZP og fra EZP til SZP og påstår, at heller ikke disse overførsler gav SZP/VZP nogen selektiv fordel i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Endelig fremlægger de yderligere oplysninger om risikoudligningsordningen og forklarer navnlig, hvordan bidragene blev omfordelt (på måneds- og årsbasis) i perioden 2006-2012, og de hævder, at denne foranstaltning heller ikke kan anses for statsstøtte, da den udligner de risici, der er forbundet med systemet som følge af de fælles bidragssatser for alle grupper af forsikrede trods deres varierende risikoprofil.
(74)
I de slovakiske myndigheders bemærkninger til indledningsafgørelsen forsvarede de først og fremmest den holdning, at SZP/VZP ikke er virksomheder, da de ikke udøver nogen økonomisk aktivitet, og at foranstaltningerne er i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor og ikke giver SZP/VZP nogen fordel og altså ikke kan anses for statsstøtte. De fandt det derfor ikke nødvendigt at fremsætte argumenter om de påståede støtteforanstaltningers forenelighed.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(75)
Det bestemmes i traktatens artikel 107, stk. 1, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(76)
I henhold til den bestemmelse finder statsstøttereglerne kun anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed. I EU-Domstolens retspraksis defineres begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (37). Klassificeringen af en bestemt enhed som en virksomhed afhænger derfor helt af, om dens aktiviteter er økonomiske eller ikkeøkonomiske.
(77)
Som nævnt i indledningsafgørelsen afhænger spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne til fordel for SZP/VZP anses for statsstøtte, derfor i første omgang af, hvorvidt og i hvilket omfang SZP/VZP handler som virksomheder, når de opererer inden for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet, og derfor kan opfattes som udøvende en økonomisk aktivitet i henhold til retspraksis.
(78)
Ifølge Domstolen er en økonomisk aktivitet en aktivitet, der består i at udbyde varer og/eller tjenesteydelser på et givet marked (38). I denne forbindelse kan spørgsmålet om, hvorvidt der findes et marked for visse tjenesteydelser, afhænge af den måde, hvorpå disse tjenesteydelser organiseres og udføres i den pågældende medlemsstat (39). Statsstøttereglerne finder udelukkende anvendelse, når en bestemt aktivitet udøves i et markedsmiljø. En og samme tjenesteydelses økonomiske karakter kan derfor variere fra medlemsstat til medlemsstat. Derudover kan en bestemt tjenesteydelse som følge af politiske valg eller den økonomiske udvikling klassificeres forskelligt over tid. Det, der ikke er en markedsaktivitet i dag, kan blive en markedsaktivitet på et senere tidspunkt, og omvendt (40).
(79)
I forbindelse med levering af sundhedsydelser afhænger spørgsmålet om, hvorvidt sundhedssystemerne skal karakteriseres som omfattende en økonomisk aktivitet, af deres politiske og økonomiske karakter og af, hvordan de er tilrettelagt og struktureret i den pågældende medlemsstat. I EU-Domstolens retspraksis sondres der overordnet set mellem ordninger, der er baseret på princippet om solidaritet, og ordninger af økonomisk karakter (41).
(80)
EU-Domstolen bruger en række kriterier til at fastslå, om en social sikringsordning er baseret på solidaritet og således ikke omfatter en økonomisk aktivitet. En række faktorer kan være relevante i den henseende: i) er tilslutning til ordningen obligatorisk (42), ii) forfølger ordningen et rent socialt formål (43), iii) drives ordningen med vinding for øje (44), iv) er ydelserne uafhængige af de beløb, der er betalt i bidrag (45), v) er størrelsen af de udbetalte ydelser ikke nødvendigvis proportional med forsikredes indkomst (46), og vi) er ordningen undergivet statskontrol (47).
(81)
I modsætning til solidaritetsbaserede ordninger er ordninger af økonomisk karakter normalt karakteriseret ved: i) frivillig tilslutning (48), ii) kapitaliseringsprincippet (ydelserne afhænger af de betalte bidrag og ordningens økonomiske resultater) (49), iii) ordningen drives med vinding for øje (50), og iv) ydelser, som supplerer ydelserne i henhold til grundordningen (51).
(82)
Nogle ordninger kombinerer træk fra begge kategorier (solidaritetsbaserede ordninger og ordninger af økonomisk karakter) (52). I sådanne tilfælde skal Kommissionen for at afgøre, hvorvidt en bestemt ordning er økonomisk eller ikkeøkonomisk, undersøge tilstedeværelsen af de forskellige aspekter i de to foregående betragtninger og afveje deres respektive betydning i den pågældende ordning (53).
(83)
Den endelige bestemmelse af, hvorvidt levering af obligatoriske sygesikringsydelser i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, kræver en dybdegående analyse af netop den måde, som aktiviteten er organiseret og gennemført på i den pågældende medlemsstat, og bestemmelsen er derfor specifik for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet. Kommissionen vil på grundlag af disse generelle bemærkninger vurdere, hvorvidt de anfægtede foranstaltninger, der påstås gennemført til fordel for SZP/VZP, kan anses for statsstøtte på linje med foranstaltninger gennemført til fordel for en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(84)
En række indikatorer peger på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er ikkeøkonomisk, især dets sociale funktioner og formål, som indtager en vigtig plads i driften af systemet, og det forhold, at solidaritetsprincippet er systemets omdrejningspunkt.
(85)
For det første er det et lovkrav, at størstedelen af den slovakiske befolkning deltager i det offentlige sundhedsforsikringsprogram, og de sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt. En forsikret har ret til frit at vælge et sundhedsforsikringsselskab, og i henhold til pligten til fri optagelse kan sundhedsforsikringsselskaberne ikke nægte at forsikre en person på grund af personens alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (54).
(86)
For det andet er den obligatoriske slovakiske sygesikring baseret på bidrag, som er fastsat ved lov, og som står i forhold til den forsikredes indkomst og ikke i forhold til den forsikrede risiko (alder, sundhedstilstand, sygdomsrisici). Derudover er der ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af de bidrag, en person indbetaler til ordningen, og værdien af de ydelser, som personen modtager fra ordningen. Det betyder, at forsikringsselskaberne ikke har mulighed for at påvirke hverken bidragenes størrelse eller den minimumsdækning, som de forsikrede er berettiget til, eftersom alt dette er fastsat ved national lovgivning.
(87)
For det tredje er det fastsat ved lov, at alle forsikrede skal modtage det samme grundlæggende ydelsesniveau, som er meget højt, eftersom det dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres under det obligatoriske sygesikringssystem (55). Den slovakiske risikoudligningsordning sikrer, at forsikringsrisiciene fordeles, og styrker dermed yderligere solidariteten. Derudover er det slovakiske system baseret på princippet om fælles satser, hvilket betyder, at forsikringsselskaberne ikke kan differentiere forsikringspræmierne alt efter forsikringsrisikoen. De forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en demografisk profil, som er forbundet med en højere risiko, modtager delvis kompensation herfor via risikoudligningsordningen, som omfordeler penge fra de forsikringsselskaber, der udbetaler mindre end ydelsesgennemsnittet, til dem, der udbetaler mere end ydelsesgennemsnittet til de forsikrede (56).
(88)
Endelig minder Kommissionen ud over alle ovenstående sociale og solidariske træk om, at den slovakiske obligatoriske sygesikring er organiseret og gennemført i henhold til en klar lovgivningsmæssig ramme, idet alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lovbestemmelser, som opstiller detaljerede betingelser herfor, og de er underlagt streng statslig kontrol (57).
(89)
På grundlag af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem er ikkeøkonomisk, så SZP/VZP kan ikke opfattes som en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten (58).
(90)
Kommissionen erkender, at visse træk i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem kan pege i retning af, at de i systemet udøvede aktiviteter er af økonomisk art: i) tilstedeværelsen af flere forsikringsaktører (offentlige og private) på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring, ii) en vis grad af konkurrence mellem disse sundhedsforsikringsselskaber, som udøver iii) en aktivitet med vinding for øje, og iv) det forhold, at aktiviteten af den slovakiske forfatningsdomstol blev opfattet som værende åben for konkurrence. Ikke desto mindre mener Kommissionen ikke, at disse træk sår tvivl om dens konklusion, som er, at obligatorisk sygesikring i Slovakiet er en ikkeøkonomisk aktivitet.
(91)
For det første bemærker Kommissionen, at det forhold, at der er flere (offentlige og private) aktører på markedet for obligatorisk sygesikring, ikke i sig selv er ensbetydende med, at aktørernes aktiviteter er økonomiske, i et system, hvor de sociale funktioner og formål indtager en vigtig plads, hvor solidaritetsprincippet er omdrejningspunktet for systemets drift, og hvor statens kontrol er streng (betragtning 85-87). En sådan fortolkning ville tillægge de organisatoriske ordninger, som en medlemsstat har valgt for driften af en del af dens sociale sikringssystem, uforholdsmæssig stor vægt i forhold til det pågældende systems egentlige indhold. (59)
(92)
For det andet fremgår det af Domstolens retspraksis, at selv om der er plads til konkurrence inden for sundhedsforsikringssystemet, og der rent faktisk finder konkurrence sted, også når dette er bevidst fra lovgiverens side og bekræftet af domstolene, er den pågældende aktivitet ikke nødvendigvis af økonomisk art. Domstolen har gjort det klart, at for at fastslå, hvorvidt aktiviteterne i et lovbestemt sundhedsforsikringssystem, der ligesom det slovakiske system giver en vis frihed med hensyn til konkurrence, er økonomiske eller ikkeøkonomiske, er arten og graden af denne konkurrence, de forhold, under hvilke konkurrencen finder sted, samt tilstedeværelsen og vægten af de øvrige relevante faktorer afgørende (60). I det foreliggende tilfælde er den form for konkurrence, der er mest interessant for forbrugerne - priskonkurrence med hensyn til bidragenes størrelse - udelukket, da de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber ikke kan ændre bidragenes størrelse, som er fastsat ved lov. Derudover er pladsen til kvalitetskonkurrence ret begrænset, eftersom det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem omfatter en meget bred vifte af lovbestemte ydelser, som er de samme for alle forsikrede, hvilket kun giver forsikringsselskaberne meget få muligheder for at konkurrere om kunderne ved at tilbyde supplerende (gratis) ydelser. Sundhedsforsikringsselskaberne har således ikke mulighed for at påvirke de lovpligtige ydelser og konkurrerer derfor ikke indbyrdes med henblik på leveringen af de obligatoriske lovbestemte ydelser i sundhedssektoren, som udgør deres væsentligste funktion.
(93)
For det tredje mener Kommissionen ikke, at den obligatoriske sygesikrings ikkeøkonomiske aktivitet påvirkes af, at sundhedsforsikringsselskaberne indgiver sig på kvalitetskonkurrence og konkurrence med hensyn til indkøbseffektivitet ved at købe sundhedsydelser og tilhørende ydelser af høj kvalitet fra udbydere til konkurrencedygtige priser. På denne måde erhverver forsikringsselskaberne sig gennem en aktivitet, der kan adskilles fra deres kontrakter med de forsikrede under den obligatoriske sygesikring, de forsyninger, der er nødvendige for at varetage deres rolle i det pågældende system. Det fremgår af Domstolens retspraksis, at hvis det obligatoriske sygesikringssystem som følge af dets iboende træk er af ikkeøkonomisk art, er aktiviteten med at indkøbe forsyninger, der er nødvendige for at drive dette system, også af ikkeøkonomisk art (61).
(94)
For det fjerde ændrer den kendsgerning, at bestemmelserne om obligatorisk sygesikring i Slovakiet giver sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe og udlodde overskud til deres aktionærer, ikke på deres aktiviteters ikkeøkonomiske art, da de udøves i et system, hvor alle ovennævnte træk, som påviser systemets ikkeøkonomiske art, er fremtrædende. Det, at sundhedsforsikringsselskaberne er berettiget til at skabe og udlodde overskud, er ikke i sig selv nok til at tilsidesætte systemets fremtrædende sociale funktioner og formål, solidaritetsprincippets centrale rolle i systemet og den stramme statsregulering og strenge statslige kontrol, som systemet er underlagt. Med hensyn til statsreguleringen minder Kommissionen om, at muligheden for at skabe, anvende og udlodde overskud er reguleret og begrænset af retlige forpligtelser, som staten har pålagt de slovakiske forsikringsselskaber, og som har til formål at sikre den obligatoriske sygesikrings levedygtighed og kontinuitet med alle dens fremtrædende sociale og solidaritetsrelaterede formål (62). Friheden til at skabe, anvende og udlodde overskud er derfor væsentligt mere indskrænket på markedet for obligatorisk sygesikring i Slovakiet end på almindelige handelsmarkeder og underlagt opnåelsen af sociale og solidaritetsrelaterede formål.
(95)
Det betyder, at som følge af det begrænsede omfang af den konkurrence, der blev indført i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem (dvs. kun begrænset kvalitetskonkurrence og ingen priskonkurrence overhovedet), og restriktionerne på den måde, hvorpå overskuddet kan skabes og anvendes, sætter de konkurrenceelementer og overskudsorienterede faktorer, der findes i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem, ikke spørgsmålstegn ved de fremtrædende sociale, solidaritetsrelaterede og lovgivningsmæssige træk, der viser, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter er af ikkeøkonomisk art. Konkurrenceelementerne og de overskudsorienterede faktorer i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem bør snarere opfattes som forfølgende det vigtigste formål, nemlig at opfordre forsikringsselskaberne til at operere i overensstemmelse med principperne om forsvarlig forvaltning, hvilket tilgodeser et velfungerende socialt sikringssystem, og dermed bidrage til at sikre, at systemets sociale og solidaritetsrelaterede formål opnås (63).
(96)
Endelig mener Kommissionen ikke, at den kendsgerning, at den slovakiske forfatningsdomstol (i forbindelse med dens undersøgelse af en eventuel krænkelse af den forfatningsbeskyttede ret til at drive egen virksomhed i Slovakiet) opfattede det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem som værende »omfattet af konkurrencesfæren« betyder, at systemet omfatter aktiviteter af økonomisk art i henhold til statsstøttereglerne. Faktisk skulle den slovakiske forfatningsdomstol i den pågældende sag undersøge, hvorvidt det lovgivningsmæssige forbud fra 2007 mod sundhedsforsikringsselskabernes udlodning af overskud var foreneligt med den slovakiske forfatning (krænkelse af ejendomsretten, beskyttelse af ejendom og retten til at drive egen virksomhed) og med artikel 18, 49, 54 og 63 i traktaten. Den slovakiske forfatningsdomstol fastslog, at dette forbud var i strid med den slovakiske forfatning, og at der derfor ikke var nogen grund til at gennemgå de væsentligste elementer af reglerne om EU's indre marked og træffe afgørelse om den eventuelle krænkelse heraf.
(97)
På baggrund heraf og under hensyntagen til denne sags særpræg og tilstedeværelsen og afvejningen af de relevante faktorer kan aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring, således som den er organiseret og gennemført i Slovakiet, ikke anses for økonomiske aktiviteter.
(98)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at SZP/VZP som modtagere af de anfægtede foranstaltninger ikke kan opfattes som virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten, og at disse foranstaltninger således ikke kan sidestilles med statsstøtte i medfør af denne bestemmelse.
(99)
Det er derfor ikke nødvendigt at gennemgå de øvrige betingelser for, at der kan være tale om statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, eller at undersøge de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
8. KONKLUSION
(100)
I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at de anfægtede foranstaltninger ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Følgende foranstaltninger, som Den Slovakiske Republik har iværksat til fordel for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og/eller Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP), udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten:
a)
kapitalforøgelsen i SZP på 450 mio. SKK foretaget mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006
b)
Veritel 'a. s.' betaling af SZP's gæld fra 2003 til 2006
c)
tilskuddet til SZP fra sundhedsministeriet i 2006
d)
kapitalforøgelsen i VZP på 65,1 mio. EUR den 1. januar 2010
e)
risikoudligningsordningen, som blev oprettet ved del 3 i lov nr. 580/2004, og
f)
overførslen af kundeporteføljer fra afviklede sundhedsforsikringsselskaber, særlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Slovakiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 15. oktober 2014.
A BIZOTTSÁG (EU) 2015/248 HATÁROZATA
(2014. október 15.)
a Szlovák Köztársaság által a Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) és a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) javára végrehajtott SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) számú intézkedésekről
(az értesítés a C(2014) 7277. számú dokumentummal történt)
(Csak a szlovák nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (a továbbiakban: az EUMSZ) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután felkérte az érdekelt feleket, hogy nyújtsák be észrevételeiket a fent említett rendelkezéseknek megfelelően (1),
mivel:
1. AZ ELJÁRÁS
(1)
A Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (a továbbiakban: Dôvera vagy panaszos), magántulajdonban lévő szlovák egészségbiztosító társaság 2007. április 2-án panasszal fordult a Bizottsághoz, amelyben a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (a továbbiakban: SZP), állami tulajdonú egészségbiztosító 450 millió SKK (megközelítőleg 15 millió EUR) összegű 2006. január 26-án végrehajtott feltőkésítése formájában nyújtott állítólagos állami támogatásáról számolt be.
(2)
2009. augusztus 21-én a Bizottság információkéréssel fordult a Szlovák Köztársasághoz. A válaszadási határidő meghosszabbítását követően a szlovák hatóságok 2009. szeptember 24-én kelt beadványukban rendelkezésre bocsátották a kért információkat.
(3)
A Bizottság 2010. február 26-án kelt levelében a Szlovák Köztársaságtól ezen tőkeinjekcióra vonatkozó további információk benyújtását és a szlovák kockázatkiegyenlítési rendszer (RES) - amely egy másik olyan intézkedés, amely állami támogatásnak minősülhet - pontosítását kérte. A szlovák hatóságok 2010. március 25-én kelt levelükben a kérelem megválaszolására rendelkezésre álló határidő meghosszabbítását kérték, amit a Bizottság 2010. március 31-i levelében jóváhagyott. Miután a Bizottság 2010. június 16-án emlékeztette a Szlovák Köztársaságot az információ benyújtására, a szlovák hatóságok 2010. július 9-i levelükben válaszoltak a kérésre. Amint azt a Bizottság 2010. november 4-i levelében kérte, a Szlovák Köztársaság 2010. december 3-án benyújtotta ezen válasz nem bizalmas változatát.
(4)
Az SZP 2010. január 1-jén összeolvadt egy másik állami tulajdonú egészségbiztosítóval, a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s.-vel (a továbbiakban: VZP). E két állami tulajdonú részvénytársaság 1998-tól legalább 2005-ig átvette más egészségbiztosító társaságok biztosítási portfólióit.
(5)
A Bizottság és a Dôvera között 2010 októberében és 2011. március 15-én tartott két találkozón a panasz tárgyát és a szlovák egészségbiztosítási ágazat működését tárgyalták meg. 2011. július 15-i beadványában a Dôvera kiegészítő információkkal szolgált a szlovákiai egészségbiztosítási ágazat jellegét illetően, valamint az SZP és a VZP javára állítólagosan nyújtott további három új intézkedéssel bővítette ki panaszát: i. az SZP adósságrendezése az állami tulajdonban lévő Veritel' a.s. vállalkozás által 2004-2005-ben, amelyre 52,7 és 28 millió EUR összegű kifizetés formájában került sor, ii. az Egészségügyi Minisztérium által 2006-ban az SZP számára nyújtott 7,6 millió EUR összegű támogatás, és iii. a VZP 2010. január 1-jei, állami finanszírozás útján végrehajtott 65,1 millió EUR összegű tőkeemelése. Következésképpen, a Bizottság felkérte a szlovák hatóságokat, hogy az új állításokat tartalmazó kibővített panasszal kapcsolatban nyújtsák be észrevételeiket. A válaszadási határidő meghosszabbítását követően a szlovák hatóságok 2011. november 11-i levelükben küldték meg észrevételeiket.
(6)
A bizottsági szolgálatokkal való 2011. december 15-i találkozót követően a Dôvera 2012. január 16-i levelében további információval szolgált a nemzeti egészségbiztosítási ágazat jellegét illetően.
(7)
2013. július 2-i levelében a Bizottság értesítette a Szlovák Köztársaságot, hogy a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról határozott (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat). Az eljárás megindításáról szóló határozat közzétételre került az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2), amelyben felkérték az érdekelt feleket észrevételeik benyújtására.
(8)
A szlovák hatóságok 2013. július 24-i levelükben az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételeik benyújtására rendelkezésre álló határidő meghosszabbítását kérték, amelyet a Bizottság 2013. július 30-i levelében jóváhagyott. A Szlovák Köztársaság 2013. augusztus 27-i levelében benyújtotta észrevételeit az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban.
(9)
A Bizottsághoz a következő öt harmadik fél nyújtotta be az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételeit: a Társadalmi és Gazdasági Reformok Intézete (INEKO) 2013. október 15-i levelében; az Union zdravotná poisťovňa, a.s. (a továbbiakban: Union Egészségbiztosító) 2013. október 25-i levelében; az Egészségpolitikai Intézet (a továbbiakban: HPI) 2013. október 28-i levelében; a Združenie zdravotných poisťovní SR (a továbbiakban: ZZP, a szlovák egészségbiztosító társaságok szövetsége) 2013. október 28-i levelében és a Dôvera 2013. november 11-i levelében.
(10)
Ezen észrevételeket a 2013. november 20-i és 2013. december 20-i keltezésű levelekben továbbították a szlovák hatóságok számára. A szlovák hatóságok 2013. december 20-án az észrevételekre való válaszadásra vonatkozó határidő 2014. január 31-ig történő meghosszabbítását kérték, amelyet a Bizottság ugyanezen a napon jóváhagyott. Szlovákia 2014. január 29-i levelében válaszolt a harmadik felek által az eljárás megindításáról szóló határozatra tett észrevételekre.
(11)
2014. április 2-án találkozóra került sor a Bizottság szolgálatai és a szlovák hatóságok között.
(12)
A Bizottság 2014. április 11-én és 2014. augusztus 25-én kiegészítő információkat kért, amelyre Szlovákia 2014. május 15-i és 2014. augusztus 27-i levelében válaszolt.
2. ELŐZMÉNYEK
2.1. A SZLOVÁK KÖTELEZŐ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI RENDSZER FEJLŐDÉSE
(13)
Szlovákia 1994-ben az egységes állami biztosítórendszerről egy olyan plurális modellre váltott, amelyben állami és magánszervezetek is működhetnek. A 2005. január 1-jén hatályba lépett mélyreható reform, amely az 581/2004. és 580/2004. számú törvényeket foglalja magában (a továbbiakban: a 2005. évi reform) megváltoztatta a beszedett egészségbiztosítási járulékok újraelosztására vonatkozó szabályokat és (mind az állami, mind a magántulajdonban lévő) biztosító társaságok jogi formáját sui generis jogi személyről kereskedelmi jog szerint bejegyzett részvénytársaságra (azaz profitorientált magánjogi részvénytársaságra) változtatta. A működési engedélyek kiállítására és a biztosítótársaságok vonatkozó jogszabályoknak való megfelelésének felügyeletére független szabályozó hatóságként a Szlovák Egészségügyi Felügyeleti Hivatal (a továbbiakban: HSA) került felállításra. Lényegében ezen reformokat azért dolgozták ki, hogy hozzájáruljanak a rendelkezésre álló erőforrások hatékonyabb felhasználásához és javítsák az egészségügyi ellátás minőségét (3).
(14)
Szlovákiában valamennyi állami és magán egészségbiztosító társaság kötelező egészségbiztosítást nyújt a szlovák lakosoknak (4). Az 580/2004. számú törvényben biztosított lehetőség, amely szerint a kötelező egészségbiztosítási rendszerben a juttatási alapcsomag kiegészítéseként egyéni egészségbiztosítást is lehet nyújtani, jelentősége elhanyagolható a kötelező rendszer által biztosított átfogó egészségügyi juttatások miatt. (5) Emellett egy 2005. évi jogalkotási aktus lehetővé tette valamennyi egészségbiztosító társaságnak, hogy a kötelező egészségbiztosításból kizárt személyek számára (6) önkéntes egészségbiztosítást nyújtson.
(15)
Az 530/2007. számú törvény 2007-ben módosította az 581/2004. számú törvényt és 2008. január 1-jei hatállyal megtiltotta a kötelező egészségbiztosítási ágazatban tevékenykedő biztosítótársaságok számára a nyereség osztalék formájában történő kifizetését, ezzel kötelezve őket a szlovák egészségügyi rendszerben létrehozott többlet visszaforgatására. Ennek eredményeképpen az egészségbiztosító társaságok 2008 januárjától egyáltalán nem oszthatták fel nyereségüket. A szlovák alkotmánybíróság azonban a nyereségfelosztás tilalmát 2011. január 26-án a szlovák alkotmány több rendelkezésével összeegyeztethetetlennek minősítette. Ezen ítélet alapján a szlovák hatóságok 2011 júliusában a 250/2011. számú törvénnyel módosították az 530/2007. számú törvényt, azért, hogy bizonyos feltételek megléte esetén (7) újra engedélyezzék az egészségbiztosítók számára a kötelező egészségbiztosítási tevékenységekből származó nyereségük (részvényesek közötti) felosztását. Ezen jogszabályi változások eredményeképpen a nyereség folyósításának korlátozásával kapcsolatos kötelezettségszegési eljárást a Bizottság 2011 decemberében lezárta (8).
(16)
A szlovák hatóságok 2012. október 31-én projekttervet fogadtak el egy egységes, nonprofit, kötelező egészségbiztosítási rendszer létrehozására a Szlovák Köztársaság területén, amely a magán egészségbiztosító társaságok (2014. január 1-ig történő) önkéntes kivásárlása vagy (2014. július 1-ig történő) kisajátítása révén kerülne bevezetésre, és egyetlen (állami tulajdonban lévő) egészségbiztosító társaságot hozna létre (9). Ugyanakkor, a határozat elfogadásának időpontjáig a fent említett projektterv egyik lépését sem valósították még meg (10).
2.2. EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÓK SZLOVÁKIÁBAN
(17)
A szlovák jogszabályok értelmében az egészségbiztosító társaság egy olyan, a Szlovák Köztársaság területén székhellyel rendelkező részvénytársaság, amelyet a HSA által kiadott engedélyhez kötött kötelező állami egészségbiztosítás nyújtására hoztak létre.
(18)
A szlovák lakosok az alábbi három biztosítóval köthetnek szerződést a kötelező egészségbiztosítási csomaghoz történő hozzáférés céljából:
a)
VZP, a szlovák állam tulajdonában lévő részvénytársaság, amelyet 2005. július 1-jén hoztak létre; az 1994. november 1-jei 273/1994. számú törvény által létrehozott VšZP állami vállalat átalakításával hozták létre az Egészségbiztosítási Alapkezelő által működtetett Nemzeti Biztosítótársaság (Národná poisťovňa) jogutódjaként; a VZP 2010. január 1-jén összeolvadt az SZP állami tulajdonú vállalattal az 533/2009. számú törvény értelmében (ezért adott esetben a közös jogalany megnevezése a továbbiakban: SZP/VZP); a VZP egyedüli részvényese a Szlovák Köztársaság;
b)
Dôvera, magántulajdonban lévő részvénytársaság (amelynek fő részvényese a PENTA közép-európai pénzügyi csoport); a Dôverát 2005. október 1-jén hozták létre és 2009. december 31-én összeolvadt az Apolloval, egy másik magántulajdonban lévő szlovák egészségbiztosító társasággal. 2010-ben az egyesült jogalany volt a legnagyobb magántulajdonban lévő egészségbiztosító társaság Szlovákiában;
c)
a 2006. március 9-én létrehozott, magántulajdonban lévő Union Egészségbiztosító, részvénytársaság, amely a hollandiai székhelyű Achmea (korábban Eureko) csoport tagja.
(19)
A táblázat a Szlovák Köztársaságban 2008 és 2013 között kötelező egészségbiztosítást nyújtó vállalatok piaci részesedésének alakulását mutatja be (11):
Év
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Vállalatok
Biztosított személyek (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: Az SZP összeolvad a VZP-vel
Apollo
8,4
10,0
2010: Az Apollo összeolvad a Dôverával
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Minden egészségbiztosító társaság részvénytársaság és a tulajdonjogi szabályozás megengedi, hogy az állam és a magánszektor is részvényes legyen. Minden egészségbiztosító társaság köteles bizonyos fizetőképességi követelményeket teljesíteni. A biztosítók szigorú költségvetési korlátok között működnek és teljes mértékben felelnek a pénzügyi hiányért. Az egészségbiztosító társaságok mint az általános társasági jog alapján létrehozott magántulajdonban lévő részvénytársaságok önállóan kezelik műveleteiket és egészségügyi ellátásaik költségeit.
(21)
Az egészségbiztosító társaságok nyereségesek lehetnek és nyereséget is érnek el. (13) A szlovák biztosítótársaságok bevételei a biztosítási járulékokból, az állami költségvetésből (a gazdaságilag inaktív személyek nevében befizetett járulékok és az egészségügyi szolgáltatási költségek növekedésének fedezésére biztosított támogatás), a tulajdonból származó jövedelemből, ajándékokból és egyéb bevételekből származnak. Az egészségbiztosító társaságok nyereséget érhetnek el például egy hatékonyabb gazdálkodási rendszer létrehozása vagy az egészségügyi szolgáltatókkal való szerződéskötés során folytatott egyeztetések révén.
2.3. A SZLOVÁK KÖTELEZŐ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI ÁGAZAT FŐBB JELLEMZŐI
2.3.1. Szociális cél és közérdek
(22)
A szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer szociális célt szolgál, azaz az egészségügyi ellátás nyújtását és az életképes egészségbiztosítási rendszer fenntartását teszi lehetővé. Az állampolgároknak joguk van az egészségbiztosításra és a szlovák lakosoknak kötelező biztosítást kötni (14). Az egészségbiztosításon alapuló ingyenes egészségügyi ellátáshoz való jog a Szlovák Köztársaság alkotmányos kötelessége. (15) A szlovák hatóságok szerint a kötelező egészségbiztosítás egészségbiztosító társaságok által, a Szlovák Köztársaságban történő nyújtása az állam nevében való alkotmányos kötelesség teljesítésének, azaz a kötelező egészségbiztosítási rendszer kezelése révén a szlovák lakosoknak történő egészségbiztosítás nyújtásának tekinthető. Az egészségügyi rendszer finanszírozása és az egészségügyi ágazatban keletkező veszteségek fedezése a Szlovák Köztársaság törvény szerinti felelőssége. (16) Az egészségbiztosításról szóló 580/2004. számú törvény 2. szakasza szerint a kötelező állami egészségbiztosítás nyújtása közérdekű tevékenységnek minősül, amelynek során állami pénzeszközöket kezelnek.
2.3.2. Kötelező tagság, nyílt csatlakozás és közösségi díjszabás
(23)
Az 580/2004. és az 581/2004. számú törvény rendelkezéseinek értelmében a szlovák állami egészségügyi programban való részvétel kötelező a Szlovák Köztársaság lakosságának többsége számára (17). Szlovákiában a kötelező egészségbiztosítás 2010. április 30-ig az 1408/71/EGK tanácsi rendelet (18) és 2010. május 1-től a 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet értelmében biztosított személyekre is kiterjed (19).
(24)
A biztosított személyeknek joguk van egészségbiztosító társaságot választani és évente egyszer biztosítótársaságot váltani. A nyílt csatlakozási kötelezettség és a közösségi díjszabás elve értelmében a szlovák egészségbiztosító társaságok jogi kötelezettsége, hogy biztosítási rendszerükbe felvételét kérő minden szlovák lakost felvegyenek, feltéve, hogy megfelelnek a szlovák egészségbiztosításra vonatkozó jogi követelményeknek. A biztosítótársaságok különösen nem tagadhatják meg egyes személyek biztosítását életkor, egészségügyi állapot vagy betegségi kockázat (20) alapján és ezen tényezőktől függetlenül az alapszintű egészségbiztosítást ugyannyiért kell mindenki számára biztosítaniuk.
(25)
Ezért a szlovák egészségbiztosítási rendszer az egészségbiztosító társaságok közötti, kockázatkiegyenlítési rendszeren (RES) keresztül történő méltányos kockázatmegosztásra is magában foglal egy jogi szerkezetet. A RES értelmében (21) a magasabb kockázatú személyeket biztosító egészségbiztosító társaságok pénzeszközöket kapnak az alacsonyabb kockázatú portfólióval rendelkező egészségbiztosító társaságoktól a járulékok havi és éves újraelosztása és az átutalások ügyintézése révén. (22)
2.3.3. Juttatások és jövedelem alapú járulékok
(26)
Szlovákia kötelező egészségbiztosítási rendszere kötelező járulékfizetésen alapul. A járulék mértékeit törvény határozza meg és az a biztosított jövedelmével arányos (hasonlóan a jövedelemre kivetett adóhoz), ahelyett, hogy a biztosított kockázaton (például a biztosított életkorán vagy egészségügyi állapotán) alapulna. Ezen járulékokat, amelyek a szlovák hatóságok szerint az állami pénzeszközök részét képezik, az alábbi csoportoktól szedik be: 1. munkaadók és munkavállalók, 2. önfoglalkoztatók, 3. az önkéntesen munkanélküli személyek, 4. az állam (az „államilag biztosítottak”, azaz főleg a gazdaságilag inaktív személyek), és 5. az osztalékfizetők.
(27)
Minden biztosított személy számára a juttatások azonos alapszintjét garantálják („juttatási alapcsomag”). A rendszerbe befizetett járulékok összege és a kapott juttatások (23) között nincs közvetlen kapcsolat. A kötelező egészségbiztosítás által fedezett egészségügyi szolgáltatásokat a biztosított személy által befizetett járulékoktól függetlenül garantálják.
(28)
A kötelező egészségbiztosítás juttatási alapcsomagja a Szlovák Köztársaságban biztosított csaknem valamennyi egészségügyi kezelésre kiterjed, ami azt jelenti, hogy ez a csomag gyakorlatilag teljes egészségügyi ellátást biztosít. A juttatási alapcsomagban jelenleg mindenki jogosult ingyenes egészségügyi ellátásra, néhány kezelés (pl. plasztikai sebészet) kivételével, valamint a gyógyszerek, gyógyfürdőkezelések és az egészségügyi ellátáshoz kapcsolódó bizonyos szolgáltatások (pl. sürgősségi ellátások) részleges térítés mellett való igénybevételére. A juttatási alapcsomagot kormányrendelet szűkítheti vagy bővítheti (további parlamenti egyeztetések nélkül). Mivel a szlovák alkotmány a törvényben meghatározott feltételek szerint minden állampolgár számára garantálja a kötelező egészségbiztosítási rendszerben az egészségügyi ellátás igénybevételét, a biztosítótársaságoknak nincs befolyásuk a kínált juttatási keretre, a juttatási alapcsomag fedezeti szintjére vagy díjaira, mivel ezeket törvény határozza meg.
(29)
A szlovák egészségbiztosító társaságok a juttatási alapcsomagot kiegészíthetik és ki is egészítik az általuk választott különféle többletjogosultságokkal (juttatásokkal), amelyek az alapcsomagban nem szereplő, de a biztosítók által ügyfeleiknek ingyen, a kötelező egészségbiztosítási rendszer azonos egészségügyi csomagjának részeként kínált szolgáltatásokra terjednek ki. A rendelkezésre álló információk például arra engednek következtetni, hogy az egészségbiztosító társaságok eldönthetik, hogy ugyanazon kötelező egészségbiztosítási csomag részeként nagyobb fedezetet biztosítanak-e bizonyos kiegészítő és megelőző kezelésekhez. Ezen többletjuttatások különböznek a díjazás ellenében nyújtható egyéni egészségbiztosítási szolgáltatásoktól.
2.3.4. Az egészségügyi szolgáltatók és szolgáltatások kiválasztása
(30)
Az egészségbiztosító társaságoknak jogában áll az egészségügyi szolgáltatók kiválasztása és tárgyalásokat folytathatnak az orvosokkal és egyes kórházakkal megkötendő szerződésekről. Ezáltal az egészségbiztosító társaságok az egyes egészségügyi szolgáltatókkal kötnek szerződést, és ezen szerződéseket egymástól függetlenül kötik meg. Az egészségügyi szolgáltatók így valamennyi vagy csak néhány egészségbiztosító társasággal is köthetnek szerződést, és ez fordítva is igaz. Az egészségbiztosító társaságok az állami és magán egészségügyi szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokat is megtérítik.
(31)
Az egészségügyi szolgáltatások földrajzi elérhetőségének biztosítása érdekében a kormány minimális hálózati követelményeket határoz meg a kapacitástervezés befolyásolása érdekében. Az egészségbiztosító társaságok számára törvény írja elő azt a minimális számú kórházat, amellyel a kötelező egészségbiztosítás nyújtása során szerződést kell kötniük. Valamennyi egészségbiztosító társaság létrehozza a saját hálózatát, és további kórházakkal és egyéb egészségügyi szolgáltatókkal való szelektív szerződéskötés révén fejleszti a minimális hálózatot. Az ezen kórházak és/vagy egyéb egészségügyi szolgáltatók által nyújtott, valamint a kötelező egészségbiztosítási fedezetben szereplő egészségügyi szolgáltatásokat ezáltal az egészségbiztosító fedezi a biztosított személyek javára. Az egészségbiztosító társaságok bizonyos mozgástérrel rendelkeznek a biztosított személyeknek nyújtott egészségügyi szolgáltatások minőségére és árára vonatkozó kórházi egyeztetések során.
2.3.5. Keretszabályok
(32)
A kötelező egészségbiztosítási rendszert a Szlovák Köztársaságban egyedi szabályok szabályozzák (24). A törvény értelmében valamennyi kötelező egészségbiztosítást nyújtó egészségbiztosító társaság azonos jogállással, jogokkal és kötelezettségekkel rendelkezik. Minden egészségbiztosító társaság az állami egészségbiztosítás végrehajtására jön létre és nem végezhet az 581/2004. számú törvény 6. szakaszában felsorolt tevékenységeken kívüli tevékenységeket. A kötelező egészségbiztosítási rendszert kezelő egészségbiztosító társaságok tevékenysége az általános állami ellenőrzés alá tartozik, amelyet különösen a szabályozó hatóságon, vagyis az egészségügyi rendszerben nyomonkövetési és felügyeleti szerepet is betöltő HSA-n keresztül gyakorolnak. A HSA felügyeli, hogy az egészségbiztosító társaságok és szolgáltatók megfelelnek-e ezen jogi keretnek és beavatkozik, amennyiben azt megsértik.
3. A VITATOTT INTÉZKEDÉSEK LEÍRÁSA
(33)
Jelen határozat az alábbi hat intézkedést vizsgálja (a továbbiakban együttesen: a vitatott intézkedések) (25):
3.1. AZ SZP 2006. ÉVI TŐKEEMELÉSE
(34)
A Dôvera magántulajdonban lévő egészségbiztosító társaság 2007. április 2-án kelt levelében a Szlovák Köztársaság által az állami tulajdonban lévő SZP vállalat számára 450 millió SKK (körülbelül 15 millió EUR) összegben, 2005. november 28. és 2006. január 18. között három részletben nyújtott tőkeinjekcióval kapcsolatban panaszt emelt a Bizottságnál.
(35)
Ezen tőkeemelés az egészségügyi ágazat reformjához és a Szlovák Köztársaság egészségbiztosítási ágazatának 2004-2005. évi reformjához kapcsolódott. Valójában az SZP-t részvénytársaságként való megalapításának 2005. évi időpontjában, egy közintézmény (26) jogutódjaként törvény kötelezte arra, hogy az eredeti biztosítótársaság eszközei mellett annak 2005 előtt felmerült kötelezettségeit is átvegye, amely összeg következtében az egészségbiztosító társaságokról szóló törvény (581/2004. számú törvény) 14. szakaszának 1. bekezdésében meghatározott követelmények szerint elégtelen fizetőképességi helyzetbe került. Ezen kötelezettségek 2005. december 31-én 467,765 millió SKK-t (körülbelül 15,5 millió EUR) tettek ki.
3.2. AZ SZP VERITEĽ ÁLTAL TÖRTÉNŐ ADÓSSÁGRENDEZÉSE
(36)
A Veriteľ állami ügynökséget 2003-ban (27) hozták létre az egészségügyi adósságok rendezése érdekében és a szlovák kormány a meglévő egészségbiztosítási alapok 2005. szeptember 30-áig való részvénytársaságokká történő átalakítását megelőzően az egészségügyi létesítmények és egészségbiztosító társaságok adósságkönnyítésére vonatkozó projekt végrehajtásával bízta meg. Az adósságkönnyítés folyamatának végrehajtására a szlovák kormány határozatai alapján került sor.
(37)
A 2003-2005 közötti időszakban a Veriteľ 644 millió EUR készpénz ellenében több, mint 1 100 millió EUR könyv szerinti értékű adósságot rendezett az egészségügyi ágazatban. Mivel az egészségügyi miniszter bejelentette, hogy az egészségügyi rendszerben nem kerül sor több kisegítésre, a Veriteľ ügynökséget 2006-ban megszüntették (28).
(38)
A panaszos szerint az SZP adósságának Veriteľ által 52,7 millió EUR összegben történő rendezése, amely összeg magasabb annál, mint amit a panaszos kapott (29), indokolatlan hátrányos megkülönböztetés gyanúját veti fel az adósságrendezési eljárás során. A panaszos fő problémája ugyanakkor az, hogy 2005. november 30-án (tehát az átalakulás után) a Veriteľ az SZP további körülbelül 28 millió EUR értékű, a biztosítási díj újraelosztására szolgáló különleges számlán fennálló adósságát is rendezte. Erre úgy került sor, hogy az SZP a biztosítási díjra vonatkozó követeléseket és kamatokat a Veriteľ javára engedményezte. Az SZP körülbelül 929 millió SKK értékű biztosítási díjra vonatkozó követelést és kamatot engedményezett a Veriteľ javára (amelyből a kamat összege majdnem 343 millió SKK volt). Ennek fejében a Veriteľ 840 millió SKK (körülbelül 28 millió EUR) összegű ellenértéket szolgáltatott az SZP-nek azzal, hogy a biztosítási díj újraelosztására szolgáló különleges számlán fennálló adósságát kiegyenlítette (30).
3.3. AZ SZP SZÁMÁRA 2006-BAN NYÚJTOTT TÁMOGATÁS
(39)
2006 második felében az Egészségügyi Minisztérium további támogatást nyújtott az SZP-nek a 2006. júliusában megszüntetett Veriteľ felszámolási mérlegének egy részének felhasználásával. A panaszos szerint a támogatás összege körülbelül 7,6 millió EUR volt.
(40)
A panaszos állítása szerint ezt a támogatást az SZP egészségügyi szolgáltatókkal szembeni, 2005 előttről fennálló kötelezettségeinek rendezése céljából nyújtották, habár nem volt világos, hogy ezen adósságok fennálltak-e még a támogatás nyújtásának idején is.
(41)
A szlovák hatóságok szerint ugyanakkor a Veriteľ felszámolási mérlegében szereplő pénzügyi eszközöket nem az SZP, hanem az akkor állami tulajdonban lévő egészségügyi intézmények számára nyújtották azért, hogy azok az SZP számára ki tudják fizetni kötelezettségeiket (azaz az egészségbiztosítási járulékokat munkavállalóik után). A szlovák hatóságok szerint tehát nem nyújtottak támogatást, hanem az állam rendes módon kifizette meglévő nem vitatott kötelezettségeit, azaz a ki nem fizetett biztosítási díjakat az egészségbiztosító számára.
3.4. A VZP 2010. ÉVI TŐKEEMELÉSE
(42)
Az Egészségügyi Minisztériumon keresztül a Szlovák Köztársaság 2010. január 1-jén megnövelte a VZP jegyzett alaptőkéjét. Az alaptőke-emelés összege körülbelül 65,1 millió EUR volt.
(43)
A panaszos szerint úgy tűnik, hogy az állam a VZP bevételi hiányát pótolta ilyen módon, ugyanis a VZP közel állt a fizetésképtelenséghez. A panaszos továbbá azt állítja, hogy az államnak semmilyen reménye nem volt befektetésének ésszerű időkereteken belül való megtérülésére, különösen mivel Szlovákia éppen akkor fogadta el az egészségbiztosító társaságok nyereségének felosztását megtiltó törvényt.
(44)
A szlovák hatóságok szerint a VZP 2010. évi tőkeemelésére a pénzügyi válság hatásainak kiküszöbölése érdekében, valamint azért volt szükség, hogy a VZP az egészségügyi szolgáltatások iránti növekvő kereslet mellett is ellen tudjon állni az eladósodottság szintjének növelésére irányuló nyomásnak.
3.5. A KOCKÁZATKIEGYENLÍTÉSI RENDSZER (RES)
(45)
A Bizottság előzetes értékelése során azt is felfedezte, hogy a Szlovák Köztársaságban az egészségbiztosító társaságok finanszírozása egy kockázatközösségi és -kiegészítési mechanizmust, a kockázatkiegyenlítési rendszert (RES) is magában foglal.
(46)
A RES (31) teljes egészében alkalmazandó a Szlovák Köztársaságban kötelező egészségbiztosítást nyújtó valamennyi egészségbiztosító társaság esetében. Habár az egészségbiztosító társaságok a munkavállalóktól, önfoglalkoztatóktól, a közvetlen fizetőktől (önkéntesen munkanélküli személyektől), az államtól és az osztalékfizetőktől közvetlenül szedik be a kötelező egészségbiztosításhoz a járulékokat, de a biztosított népességcsoportok eltérő szerkezete miatt a bevételek és kiadások egyenlőtlenül oszlanak meg az egészségbiztosító társaságok között. A magasabb kockázatú portfólióval rendelkező egészségbiztosító társaságok pénzügyi terheinek és a kockázatszelekció esélyének csökkentése érdekében a járulékok a RES segítségével, a HAS által megnevezett számítás alapján újrafelosztásra kerülnek (32). A RES-hez alkalmazott paraméterek az alábbiak: életkor, nem, valamint 2010 óta a biztosított foglalkoztatottsági állapota.
(47)
A szlovák hatóságok szerint a RES nem állami támogatási forma, hanem a pénzügyi eszközök a RES vonatkozó kritériumaival összhangban történő kiegyenlítése, azaz a biztosított személyek közötti szolidaritás kifejezése, amely ennek következtében nem minősül állami támogatásnak.
3.6. A PORTFÓLIÓK SZP ÉS VZP JAVÁRA TÖRTÉNŐ ÁTRUHÁZÁSA
(48)
A később felszámolásra került egészségbiztosító társaságok portfólióinak az SZP/VZP javára állami beavatkozással történő közvetlen átruházásai (különösen a Družstevná zdravotná poisťovňa vállalat portfólióinak a VZP és az Európská zdravotná poisťovňa vállalat portfólióinak az SZP javára történő átruházása) egy másik intézkedés, amely az előzetes értékelés során jutott a Bizottság tudomására.
(49)
A Dôvera szerint az EZP portfólióját közvetlenül az SZP javára ruházták át, annak ellenére, hogy voltak más érdekelt piaci szereplők is, míg az átruházás korlátai és feltételei nem voltak egyértelműek.
(50)
A Szlovák Köztársaság véleménye szerint a HSA arra vonatkozó döntése, hogy az EZP portfólióját ellenszolgáltatás nélkül az SZP javára ruházta át, összhangban volt az 581/2004. számú törvény rendelkezéseivel, valamint tiszteletben tartotta a biztosított személyek egészségbiztosító társaságok megválasztására vonatkozó jogát. Állításuk szerint más egészségbiztosító társaságok is jelezték érdeklődésüket ezen portfólió iránt, de olyan feltételek mellett, amelyek aránytalan mértékben meghosszabbították volna a felszámolási eljárást. Továbbá, a szlovák hatóságok szerint VZP és SZP kedvezményezettek nem részesültek előnyben, mert a portfóliók átruházása a felszámolt vállalatok valamennyi követelésére és kötelezettségére is vonatkozott.
4. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(51)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban aggályait fejezte ki az érintett tevékenység gazdasági vagy nem gazdasági jellegének meghatározásával kapcsolatban, valamint az ügy sajátosságainak ismeretében jelezte, hogy az SZP/VZP és a Szlovák Köztársaság kötelező egészségbiztosítási rendszerében egészségbiztosítást kínáló egyéb vállalatok 2005. január 1-jétől gazdasági tevékenységet folytathattak. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer gazdasági és nem gazdasági jellemzőinek keveredése szükségessé tette a különböző elemek és azok rendszeren belüli jelentőségének mélyreható elemzését annak meghatározása érdekében, hogy a kötelező egészségbiztosítási tevékenység, szervezési és végrehajtási módját tekintve (2005. január 1-jétől), gazdasági vagy nem gazdasági jellegű tevékenységnek minősül-e.
(52)
A Bizottság azt is jelezte, hogy - amennyiben a tevékenységet gazdasági jellegűnek kell minősíteni - nem rendelkezik elegendő információval annak eldöntésére, hogy a vizsgált intézkedések az SZP/VZP javára szelektív előnyt biztosítanak-e.
(53)
Mivel a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy ezért ebben a szakaszban nem volt kizárható az állami támogatás, a belső piaccal való összeegyeztethetőséget illető konkrét érvek vagy egyértelmű jelzések hiányában kétségeit fejezte ki azzal kapcsolatban is, hogy ezen intézkedések a Szerződés 106. cikkének (2) bekezdése és 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthetők-e abban az esetben, hogyha ezen intézkedések állami támogatásnak minősülnek.
(54)
Ebben az összefüggésben a Bizottság megállapította, hogy csak a rendelkezésre álló valamennyi információ (ideértve a további tagállamok és harmadik felek észrevételeit) összegyűjtését és valamennyi információ mélyreható elemzését követő hivatalos vizsgálati eljárás befejezése utáni végleges határozat elfogadásával lehet levonni az arra vonatkozó végleges következtetést, hogy a Szlovák Köztársaságban a kötelező egészségbiztosítási tevékenység ténylegesen gazdasági vagy nem gazdasági jellegű-e, valamint, hogy az állami intézkedések megfelelnek-e az állami támogatás fennállására vonatkozó valamennyi egyéb feltételnek és ha igen, akkor összeegyeztethetőek-e a belső piaccal.
5. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(55)
Az alábbiakban összefoglaltuk a Bizottsághoz az érdekelt felektől beérkezett észrevételeket:
5.1. DÔVERA
(56)
Az eljárás megindításáról szóló határozatra adott válaszában Dôvera további információt szolgáltatott az egészségbiztosítási rendszerről, valamint különösen arra vonatkozó álláspontjának megerősítésére szolgáltatott további érveket, hogy az SZP/VZP a versenyjog hatálya alá tartozó vállalkozás, amely összeegyeztethetetlen állami támogatásban részesült.
(57)
A tevékenység gazdasági jellegére vonatkozó korábbi beadványaira és a Bíróság közelmúltbeli ítélkezési gyakorlatára hivatkozva, a Dôvera rámutat arra, hogy miközben nyereségre törekszik, az SZP/VZP azonos szolgáltatásokat kínáló magán egészségbiztosító társaságokkal verseng (33). Ebben az összefüggésben a Dôvera állítása szerint a Szlovák Köztársaság által az eljárás megindításáról szóló határozatban bemutatott, a VZP/SZP tevékenységeinek nem gazdasági jellegére utaló számos elem nem állja ki az ellenőrzés próbáját. A Dôvera szerint a 2004-2005. évi reform célja a versenypiac megteremtése volt, amit a szlovák bírói kar (azaz a szlovák Alkotmánybíróság), valamint maguk a szlovák hatóságok is elismertek és megerősítettek. A Dôvera ebben az összefüggésben arra is rámutat, hogy a biztosítók a szelektív szerződéskötés, valamint az árakról és a szolgáltatások minőségéről folytatott egyeztetések révén versengenek az egészségügyi szolgáltatókért, illetve az egészségbiztosító társaságok ügyfelek megtartására és megszerzésére irányuló marketingkampányait is megemlíti. Az egészségbiztosítók nyereség elérésére és felosztására vonatkozó lehetőségére és a magánbefektetők szlovák kötelező egészségbiztosítási ágazatban működő szolgáltatókba való befektetési hajlandóságára hivatkozva, a Dôvera továbbá tagadja a rendszer kizárólagosan szociális természetét.
(58)
A Bizottsághoz benyújtott korábbi beadványaira hivatkozva, a Dôvera továbbá azt állítja, hogy az abban a határozatban azonosított valamennyi intézkedést jogellenes állami támogatásnak kell minősíteni, mivel a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében szereplő minden egyéb elem teljesül. A Dôvera álláspontja szerint ezért nem lehet úgy tekinteni, hogy a Szlovák Köztársaság piacgazdasági befektetőként járt el, amikor 2006-ban az SZP-nél és 2010-ben a VZP-nél tőkeemelést hajtott végre. A Dôvera továbbá úgy érvel, hogy a Szlovák Köztársaság különbséget tett az SZP/VZP és a magán biztosítótársaságok között azzal, hogy a 2003-2005. évi adósságrendezési eljárás során az SZP-t kedvezőbb elbánásban részesítette, valamint 2009-ben és 2012-ben a RES-ben két új paramétert vezetett be. A Dôvera portfóliók átruházásával kapcsolatos észrevételei az EZP biztosítási portfóliójának átruházására összpontosítanak, mivel a vállalat nem rendelkezik a VZP portfóliójának korábbi átruházására vonatkozó információkkal. E tekintetben megállapítja, hogy a szlovák hatóságok az ezen portfólió átruházásával kapcsolatosan alkalmazandó jogi keretre vonatkozóan félretájékoztathatták a Bizottságot.
(59)
Végül a Dôvera azzal érvel, hogy a szlovák hatóságok nem tudták bizonyítani, hogy a kötelező egészségbiztosítás nyújtása általános érdekű szolgáltatás és ezáltal alapjaiban megkérdőjelezi az Altmark-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat (34) és a Bizottság általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló csomagja szerinti elemzést.
5.2. UNION EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÓ
(60)
Az SZP/VZP másik, magántulajdonban lévő versenytársa, az Union Egészségbiztosító által az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban benyújtott észrevételek nagyjából összhangban vannak a Dôvera által megfogalmazott észrevételekkel és azzal érvelnek, hogy a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében az SZP és a VZP vállalkozások. Az Union Egészségbiztosító azt állítja, hogy ezen határozat 3. szakaszában leírt hat intézkedés közül öt állami támogatásnak minősül és összeegyeztethetetlen a belső piaccal. Az Union Egészségbiztosító állítása szerint a hatodik intézkedés, azaz a RES lehetséges, hogy teljesíti az Altmark-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat közszolgáltatásért járó kompenzációra vonatkozó feltételeit és a Szerződés 106. cikkének (2) bekezdése értelmében összeegyeztethető a belső piaccal, ezért az intézkedés nettó kedvezményezetteket, azaz az SZP/VZP-t segítő potenciálisan megkülönböztető megközelítésének további vizsgálata szükséges.
5.3. HPI, INEKO ÉS ZZP
(61)
A másik három harmadik fél, azaz a HPI, INEKO és ZZP által az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban benyújtott észrevételek elsősorban a Dôvera és az Union Egészségbiztosító álláspontját támogatják arra vonatkozóan, hogy a tevékenység gazdasági jellegű és az intézkedések állami támogatást tartalmaznak az SZP/VZP javára történő szelektív előny biztosítával, valamint kifejezik abbéli meggyőződésüket, hogy (az ügyfelek megszerzésére irányuló különböző módszerek használata révén) az egészségbiztosítók versenykörnyezetben működnek és azt állítják, hogy az állam preferenciális elbánásban részesítette az állami tulajdonban lévő egészségbiztosító társaságokat.
6. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZATRA VONATKOZÓ ÉSZREVÉTELEK, VALAMINT A SZLOVÁK KÖZTÁRSASÁG TOVÁBBI BEADVÁNYAI
(62)
A Szlovák Köztársaság benyújtotta az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeit és megjegyzéseket tett a harmadik felek által tett észrevételekre.
(63)
A szlovák hatóságok beadványukban felvilágosítást és további érveket nyújtottak azon álláspontjuk megerősítése érdekében, hogy a kötelező egészségbiztosítási rendszer nem tartozik a versenyszabályok hatálya alá, mert nem foglal magában gazdasági tevékenységet. Állításuk szerint a szlovák kötelező egészségbiztosítás nem minősíthető gazdasági jellegűnek a Bíróság (35) állandó ítélkezési gyakorlata értelmében, különösen az alábbi okok miatt:
a)
A rendszer szociális célt szolgál.
b)
A rendszer a szolidaritáson alapszik, különös tekintettel az alábbiakra:
i.
a szlovák lakosok kötelező csatlakozása;
ii.
minden biztosított személy számára a juttatások azonos alapszintjének biztosítása;
iii.
a járulékok egyéni szinten függetlenek a juttatásoktól, mivel a járulékokat törvény határozza meg (nincs árverseny);
iv.
kockázati szolidaritás a biztosítottak között: RES és közösségi díjszabás.
c)
Az állam felügyelete alatt álló részletes szabályozási keret: valamennyi egészségbiztosító társaság jogállását, jogait és kötelezettségeit törvény határozza meg.
(64)
A Szlovák Köztársaság cáfolja azt a feltételezést, hogy a 2005. évi jogszabályi változások következtében a szlovák egészségügyi rendszer kereskedelmi rendszerré alakult át és azt állítja, hogy a rendszer sosem vesztette el állami, nem gazdasági jellegét. A Szlovák Köztársaság arra is felhívja a figyelmet, hogy a szlovák egészségbiztosítási rendszer a szociális ellátórendszer része és kiemeli a Szerződés 168. cikkének (7) bekezdése szerinti, egészségügyi szolgáltatások szervezésére és nyújtására vonatkozó tagállami hatásköröket.
(65)
A szlovák hatóságok továbbá azt is állítják, hogy az egészségbiztosítási reform nem váltotta fel magán egészségbiztosítással az állami egészségbiztosítást és nem tette lehetővé a magánbiztosítók számára a kötelező szociális biztonsági rendszerhez tartozó kockázatok fedezését. Szlovákia szerint az egészségügyi ágazat reformjának elsődleges célja az egészségügyi ágazatnak juttatott pénzügyi források kezelésére vonatkozó pontos szabályok megállapítása volt, és valamennyi egészségbiztosítási alap 2005. szeptember 30-ig való, egyértelmű számviteli szabályokkal rendelkező részvénytársasággá történő átalakítása megfelelő módszernek tűnt ezen szabályok megállapítására. A szlovák hatóságok úgy ítélik meg, hogy Szlovákiában minden egészségbiztosító részt vesz az állami egészségbiztosítási rendszerben rábízott állami pénzeszközök kezelésében.
(66)
A szlovák hatóságok szerint az, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer korlátozott mértékben minőségi versenyt tesz lehetővé, olyan elemnek tekinthető, amely az egészségbiztosító társaságokat a gazdálkodási hatékonyság elve alapján gazdaságos működésre ösztönzi a rendszer megfelelő működése érdekében, de nem tekinthető olyan elemnek, amelyik befolyással van az egészségbiztosítási rendszer egészének nem gazdasági jellegére.
(67)
A szlovák hatóságok azt is kifejtik, hogy a szlovák állami egészségbiztosítási rendszerben az egészségbiztosító társaságokon keresztül felhalmozódott és újraelosztott forrás a törvény értelmében kötelező állami egészségbiztosítási járulékok összegével egyenlő és ezáltal a szlovák államháztartás része. Ezért minden egészségbiztosító társaságot megbíznak a lakosságtól a vonatkozó jogszabályoknak megfelelően beszedett állami pénzeszközök kezelésével annak érdekében, hogy azokat az egészségügyi ellátások fedezésére fordítsák.
(68)
Állításaik további alátámasztása érdekében a szlovák hatóságok arra a tényre is emlékeztettek, hogy a 250/2011. számú módosító törvény még a nyereségfelosztás tilalmának 2011. évi eltörlését követően is csak a következő, pontosan meghatározott feltételek mellett engedélyezte nyereség termelését az egészségbiztosító társaságok számára:
a)
az egészségbiztosító társaságok nyereségére kivetendő adó bevezetése;
b)
a nyereség tartalékalap képzésének céljából való kötelező felhasználása az egészségbiztosító társaság befizetett jegyzett tőkéjének 20 %-áig (a tartalékalapot a biztosítótársaság veszteségeinek fedezésére lehet csak felhasználni);
c)
biztosítástechnikai tartalékok kötelező létrehozása a várólistán szereplő biztosított személyek tervezett egészségügyi ellátásainak fedezésére (az egészségbiztosító társaságok következésképpen nem termelhetnek nyereséget ügyfeleik kárára azzal, hogy várólistára helyezik őket ahelyett, hogy azonnal fedeznék egészségügyi ellátásukat; ez nélkülözhetetlen az állami egészségbiztosításban általánosan elfogadott számviteli előírások teljesítéséhez).
(69)
A szlovák hatóságok e tekintetben elmagyarázták, hogy amikor a VZP többletről számolt be, akkor létrehozott egy egészségügyi alapot az egészségügyi ellátás igénybe vételének fedezésére és az állami egészségbiztosítás által fedezett különösen költséges egészségügyi ellátások finanszírozására. A VZP továbbá minden évben, amikor többletről számolt be, nyereségének egy részét a törvény által előírt tartalékalapba különítette el, amelyet a felhalmozódott veszteségek későbbi csökkentésére használtak fel. A szlovák hatóságok szerint ezért az állami tulajdonban lévő egészségbiztosító társaságok nyereségét soha nem fizették ki a részvényeseknek.
(70)
Ebben az összefüggésben a Szlovák Köztársaság rámutat az egészségbiztosító társaságok további korlátozására, amely szerint csak a közigazgatási költségvetési szabályokról szóló 523/2004. számú törvénnyel összhangban vehetnek fel hitelt, a HSA előzetes jóváhagyásától függően.
(71)
Azon állításuk további alátámasztására, hogy a kötelező egészségbiztosítás kívül esik a versenyszabályok hatályán, a hatóságok továbbá felhívták a figyelmet a Szlovák Monopóliumellenes Hivatal 2009. évi vizsgálatára, amely feltárta, hogy az egészségbiztosító társaságok tevékenységeiket egy nagyfokú szolidaritás által jellemzett rendszerben végzik, amelyben az egészségügyi ellátást ingyenesen nyújtják és az ilyen tevékenységek alapvető elemeit az állam szabályozza, ezért az egészségbiztosító társaságok állami egészségbiztosítás nyújtása közben végrehajtott tevékenysége nem tekinthető vállalkozások által végrehajtott, a versenyt korlátozó gazdasági tevékenységnek. A Monopóliumellenes Hivatal szerint ezért a szlovák versenytörvény nem vonatkozik az egészségbiztosító társaságok állami egészségbiztosítás nyújtása közben végrehajtott tevékenységére (36).
(72)
A szlovák hatóságok azt is kifejtik, hogy az Alkotmánybíróság 2011-ben a 2007-től érvényben lévő nyereségfelosztási tilalmat minősítette alkotmányellenesnek, mert az a tulajdonhoz való alkotmányos jogba ütközött, de nem értett egyet azzal, hogy az egészségbiztosító társaságokról szóló törvény korlátozza a piacgazdaság alapelveit. A szlovák hatóságok arra is rámutatnak, hogy az Alkotmánybíróság e tekintetben azt is megállapította, hogy a piacgazdasági eszközök hatását kizáró vagy jelentős mértékben korlátozó és ezáltal versenykorlátozó egészségbiztosítási jogszabályok alkotmányosan elfogadhatóak.
(73)
A szlovák hatóságok azon állításukon túl, hogy Szlovákiában a kötelező egészségbiztosítási tevékenység kívül esik a versenyszabályok hatályán, azt is állítják, hogy az intézkedések nem felelnek meg a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti egyéb állami támogatási elemeknek. Ebben az összefüggésben azt állítják, hogy a 2006. és 2009. évi tőkeinjekció nem volt támogatás, mert a piacgazdasági befektető elvét tiszteletben tartották. A szlovák hatóságok továbbá azt is tagadják, hogy a Veriteľ adósságrendezési eljárása során indokolatlan hátrányos megkülönböztetés történt és fenntartják azt az álláspontot, hogy semmilyen támogatást nem nyújtottak a VZP javára 2006-ban, hanem az állam ezen művelet keretében rendes módon kifizette a meglévő nem vitatott kötelezettségeket A szlovák hatóságok további részletekkel szolgálnak a DZP portfóliójának VZP és az EZP portfóliójának SZP javára történő átruházásával kapcsolatban és azt állítják, hogy ezen átruházások nem biztosítottak a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti szelektív előnyt az SZP/VZP javára. A szlovák hatóságok végezetül további információkat szolgáltatnak a RES-re vonatkozóan, különösen azt pontosítva, hogy hogyan osztották fel (havonta és évente) a járulékokat 2006-tól 2012-ig, és úgy érvelnek, hogy ezen intézkedés sem minősíthető állami támogatásnak, mert az a biztosított személyek különböző kockázati mértékű csoportjainak egységes járulékmértékei következtésben fennálló rendszerkockázatokat egyenlíti ki.
(74)
A szlovák hatóságok az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeiket annak szentelték, hogy megvédjék álláspontjukat, amely szerint az SZP/VZP gazdasági tevékenység hiányában nem tekinthető vállalkozásnak, illetve az intézkedések megfelelnek a piacgazdasági befektető elvének és nem biztosítanak az SZP/VZP számára előnyt, ennek következtében nem foglalnak magukban támogatást. A szlovák hatóságok ezért szükségtelennek tartották, hogy az állítólagos támogatási intézkedés összeegyeztethetőségére vonatkozó érveket sorakoztassanak fel.
7. AZ INTÉZKEDÉSEK ÉRTÉKELÉSE
(75)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[…] a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget - amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet -, a belső piaccal összeegyeztethetetlen.”
(76)
E rendelkezés alapján az állami támogatásra vonatkozó szabályok csak akkor alkalmazandók, ha a támogatás kedvezményezettje „vállalkozás”. Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) ítélkezési gyakorlata a vállalkozást a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése alkalmazásában gazdasági tevékenységet ellátó entitásként határozza meg, annak jogállásától és finanszírozási módjától függetlenül (37). Egy adott entitás vállalkozásnak minősítése ezért csak az általa végzett tevékenységek gazdasági vagy nem gazdasági jellegétől függ.
(77)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban kifejtettek szerint a kérdés, hogy az SZP/VZP javára hozott intézkedések állami támogatásnak minősülnek-e, elsősorban attól függ, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer keretein belül való működése során az SZP/VZP vállalkozásként működik-e, és ha igen, akkor milyen mértékben, mert az ítélkezési gyakorlat meghatározása szerint ez gazdasági tevékenység folytatásának minősülhet.
(78)
Az EUB szerint az árukat és/vagy szolgáltatásokat meghatározott piacra állandóan kínáló bármilyen tevékenység gazdasági tevékenység (38). Hogy létezik-e piaca bizonyos szolgáltatásoknak, az attól függ, hogy az érintett tagállamban milyen egyéni módon szervezik meg és végzik ezeket a szolgáltatásokat (39). Az állami támogatási szabályok csak akkor alkalmazandók, ha az adott tevékenységet piaci környezetben nyújtják. Az azonos jellegű szolgáltatások gazdasági jellege ezért tagállamonként eltérő lehet. Továbbá, egy adott szolgáltatás besorolása idővel változhat politikai döntések vagy gazdasági fejlemények miatt. Ami ma nem piaci tevékenység, az a jövőben azzá válhat, és fordítva (40).
(79)
Annak megállapítása, hogy az egészségügyi ellátás nyújtására vonatkozóan egy egészségügyi rendszer gazdasági tevékenységet magában foglalónak minősül-e, a rendszer politikai és gazdasági sajátosságaitól és különösen az érintett tagállami rendszer felépítésének és szerkezetének egyéni módjától függ. Lényegében az EUB ítélkezési gyakorlata megkülönbözteti a szolidaritás elvén alapuló és a piaci elveken működő rendszereket (41).
(80)
Az EUB ítélkezési gyakorlata számos kritériumot használ annak meghatározására, hogy egy szociális biztonsági rendszer szolidaritáson alapszik-e és ennek következtében nem foglal magában gazdasági tevékenységet. E tekintetben számos tényező lehet meghatározó: i. kötelező tagsággal jár-e a rendszer (42), ii. a rendszer kizárólag szociális célokat követ-e (43), iii. a rendszer non-profit alapon működik-e (44), iv. az ellátások függetlenek-e a befizetett járulékoktól (45), v. az ellátások összege nem szükségszerűen arányos-e a biztosított személyek bevételeivel (46), és vi. a rendszert az állam felügyeli-e (47).
(81)
A szolidaritás elvére épülő rendszerekkel szemben a piaci elveken működő rendszereket a következők jellemzik: i. választható tagság (48), ii. a tőkésítés elve - azaz a jogosultságok a befizetett hozzájárulásoktól és a rendszer pénzügyi eredményétől függnek (49), iii. nyereségorientáltság (50) és iv. az alaprendszert kiegészítő szolgáltatások nyújtása (51).
(82)
Egyes rendszerek mindkét kategóriából tartalmaznak jellegzetességeket (szolidaritás elvére épülő és piaci elveken működő rendszerek) (52), ezért annak érdekében, hogy adott rendszer gazdasági vagy nem gazdasági jellegét meg tudja határozni, a Bizottságnak meg kell állapítania az előző két preambulumbekezdésben felsorolt valamennyi különböző elem adott rendszerben való jelenlétét és mérlegelnie kell azok jelentőségét (53).
(83)
Ezért annak végleges megállapítása, hogy a kötelező egészségbiztosítási szolgáltatások Szlovák Köztársaságban történő nyújtása nem gazdasági vagy gazdasági tevékenységnek minősül-e, e tevékenység adott tagállamban való egyéni szervezési és végrehajtási módjának átfogó elemzésétől függ, tehát ez az adott tagállam kötelező egészségbiztosítási rendszeréhez igazodik. A Bizottság ezen általános megállapítások fényében értékeli, hogy az állítólagosan az SZP/VZP javára nyújtott vitatott intézkedések állami támogatásnak minősülnek-e a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „vállalkozásnak” nyújtott intézkedésként.
(84)
Számos jel a szlovák egészségbiztosítási rendszer nem gazdasági jellegére utal, különös tekintettel annak szociális jellemzőire és céljaira, amelyek túlnyomórészt ezen rendszer működésében és abban tükröződnek, hogy a rendszer központilag a szolidaritás elvén alapszik.
(85)
Először is a Szlovák Köztársaság lakosságának többsége számára törvényben előírt kötelezettség az állami egészségbiztosítási programban való részvétel, és a kötelező egészségbiztosítás által fedezett egészségügyi szolgáltatásokat a biztosított személy által befizetett járulékoktól függetlenül biztosítják. A biztosított személy szabadon választhatja bármelyik egészségbiztosító társaságot és a nyílt csatlakozási kötelezettség értelmében az egészségbiztosító társaság nem utasíthatja el ezen személy biztosítását életkora, egészségügyi állapota vagy betegségi kockázata alapján (54).
(86)
Másodszor, a szlovák kötelező egészségbiztosítás a törvény által a biztosított jövedelmének arányában meghatározott járulékokon alapszik, ahelyett, hogy a biztosított kockázaton alapulna (a biztosított személy életkora, egészségügyi állapota, betegségi kockázata). Ezenkívül nincs közvetlen kapcsolat az egyén által a rendszerbe befizetett járulékok összege és a rendszer által ugyanazon személy javára biztosított juttatások értéke között. Ennek következtében a biztosító társaságoknak nem áll módjukban a járulékok összegét vagy azt a minimális fedezeti szintet befolyásolni, amelyre a biztosított személyek jogosultak, mert ezeket nemzeti szabályozás írja elő.
(87)
Harmadszor, minden biztosított számára törvény garantálja a juttatások azonos alapszintjét, amely valójában nagyon magas, mert a Szlovák Köztársaságban biztosított csaknem valamennyi egészségügyi kezelésre kiterjed, ami azt jelenti, hogy a kötelező egészségbiztosítási rendszeren keresztül gyakorlatilag teljes egészségügyi ellátást biztosít (55). A szlovák kockázatkiegyenlítési rendszer (RES) a biztosítási kockázatok megosztásáról gondoskodik és ezért tovább erősíti a szolidaritást. A szlovák rendszer továbbá a közösségi díjszabás elvét írja elő, amely szerint a biztosítók nem határozhatnak meg eltérő biztosítási díjakat a biztosítási kockázat alapján, miközben a kockázatkiegyenlítés részlegesen kompenzálja a kockázatosabb demográfiai profilú portfólióval rendelkező biztosítókat azáltal, hogy a pénzösszegeket újból elosztja a biztosítottjaik számára az átlagosnál kevesebb juttatást kifizető biztosítóktól az átlagosnál több juttatást kifizető biztosítók javára (56).
(88)
Végezetül, a fent említett szociális és szolidaritási jellegen túl a Bizottság emlékeztet arra, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítás megszervezése és végrehajtása szigorú szabályozási keretben történik: valamennyi egészségbiztosító társaság jogállását, jogait és kötelezettségeit részletes feltételeket meghatározó jogszabályok határozzák meg és azok az állam szoros felügyelete alatt állnak (57).
(89)
Ezen jellemzők alapján a Bizottság megállapítja, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer nem gazdasági jellegű, ezért az SZP/VZP a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősíthető „vállalkozásnak” (58).
(90)
A Bizottság elismeri, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer bizonyos jellemzői ezen rendszer tevékenységeinek gazdasági jellegére utalhatnak: i. a szlovák kötelező egészségbiztosítási ágazatban több (állami és magán) biztosítási szolgáltató jelenléte, ii. bizonyos fokú verseny megléte ezen egészségbiztosítók között, amelyek iii. nyereségorientált tevékenységben vesznek részt, és iv. az a tény, hogy a Szlovák Alkotmánybíróság szerint ezen tevékenység nyitva áll a verseny előtt. A Bizottság mégis azon a véleményen van, hogy ezen jellemzők megléte nem kérdőjelezi meg azon következtetését, hogy a kötelező egészségbiztosítás Szlovákiában nem gazdasági jellegű tevékenység.
(91)
Először is a Bizottság megjegyzi, hogy az a tény, hogy a kötelező egészségbiztosítási ágazatban több (állami és magántulajdonban lévő) szolgáltató működik, önmagában nem ruházza fel gazdasági jelleggel egy olyan rendszer tevékenységeit, amelyikben - a (85)-(87) preambulumbekezdésben kifejtettek szerint - a szociális jellemzők és célok vannak túlsúlyban, amely működésének központjában a szolidaritási elv áll, valamint szoros állami felügyelet mellett működik. Egy ilyen értelmezés esetén a szóban forgó rendszer lényege helyett annak tulajdonítana túlzott jelentőséget, hogy a tagállam milyen formájú szervezeti megoldást választ szociális biztonsági rendszere egy részének működtetéséhez (59).
(92)
Másodszor, az EUB ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az egészségbiztosítási rendszerben a verseny lehetőségének biztosítása és a ténylegesen fennálló verseny nem feltétlenül ruházza fel gazdasági jelleggel a szóban forgó tevékenységet, még akkor sem, ha ez volt a jogalkotó szándéka és a bírói kar ezt megerősítette. Az EUB pontosította, hogy a szlovák rendszerhez hasonlóan a versenynek némi teret engedő kötelező egészségbiztosítási rendszer tevékenységeinek gazdasági, illetve nem gazdasági jellegének megállapításakor a verseny jellege és mértéke, a körülmények, amelyek között a verseny zajlik, valamint az egyéb lényeges tényezők jelenléte és jelentősége döntő fontosságú (60). A szóban forgó ügyben a fogyasztók számára legérdekesebb verseny, azaz a járulékok szintjével kapcsolatos árverseny kizárható, mert a szlovák egészségbiztosítók nem változtathatják meg a biztosított által fizetett járulékok törvényben meghatározott szintjét. Továbbá, a minőségi verseny lehetősége eléggé korlátozott, mert a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer rendkívül sok kötelező juttatásról rendelkezik, amelyek minden biztosított személy számára azonosak, ezáltal kevés teret enged a biztosítók számára, hogy az ügyfelekért a (díjtalan) többletjogosultságok nyújtása révén versenyezzenek. Ennélfogva az egészségbiztosítóknak nincs lehetőségük ezen kötelező juttatásokat befolyásolni és ennélfogva nem versenyeznek sem egymással, sem az egészségügyi ellátás terén a kötelező juttatások nyújtásáért, amely feladatuk lényegét képezi.
(93)
Harmadszor, a Bizottság szerint a kötelező egészségbiztosítási tevékenység nem gazdasági jellegét nem befolyásolja az a tény, hogy az egészségbiztosító társaságok a minőséggel és a közbeszerzés hatékonyságával kapcsolatos versenyt folytatnak egymással úgy, hogy versenyképes árakon jó minőségű egészségügyi és kapcsolódó szolgáltatásokat vásárolnak. Ily módon a biztosítótársaságok a kötelező egészségbiztosításban biztosított személyekkel kötött szerződésektől elválasztható tevékenységen keresztül szerzik be az ezen rendszeren belüli szerepük betöltéséhez szükséges inputokat. Az EUB ítélkezési gyakorlatából az következik, hogyha a kötelező egészségbiztosítási rendszer alapvető sajátosságai miatt nem gazdasági jellegű, akkor az ezen rendszer működtetéséhez szükséges inputok beszerzése is hasonlóan nem gazdasági jellegű tevékenység (61).
(94)
Negyedszer, az, hogy Szlovákiában a kötelező egészségbiztosítás szabályozása az egészségbiztosítók számára lehetővé teszi nyereség termelését és a nyereség egy részének részvényeseik közötti felosztását, nem változtatja meg tevékenységeik nem gazdasági jellegét, mert azokat egy olyan rendszerben végzik, amelyikben a nem gazdasági jellegre utaló összes fent említett jellemző erőteljesen jelen van. Önmagában az a tény, hogy az egészségbiztosítók nyereséget termelhetnek és a nyereség egy részét feloszthatják nem szünteti meg a rendszer szociális jellemzőinek és céljainak túlsúlyát, a szolidaritási elv abban betöltött központi szerepét és a rendszer működésére jellemző szigorú állami szabályozást és felügyeletet. A Bizottság az állami szabályozással kapcsolatban emlékeztet arra, hogy a nyereség termelésének, felhasználásának és felosztásának lehetőségét az állam által a szlovák biztosítótársaságokra kirótt jogi kötelezettségek alakítják és korlátozzák, amelyeknek a kötelező egészségbiztosítás életképességének és folyamatosságának biztosítása a célja, annak elsődleges szociális és szolidaritási céljaival együtt (62). A nyereség szabad termeléséhez, felhasználásához és felosztásához való jog ezért a rendes kereskedelmi ágazatokhoz képest sokkal korlátozottabb a szlovák kötelező egészségbiztosítási ágazatban, illetve a szociális és szolidaritási célok elérésének van alávetve.
(95)
Ennek eredményeképpen, a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszerben bevezetett verseny korlátozott jellege (azaz kizárólag korlátozott fokú minőségi verseny és nem létező árverseny), valamint a nyereség termelési és felhasználási módjára vonatkozó korlátozások miatt a kötelező szlovák egészségbiztosítási rendszerben jelenlévő, versennyel és nyereségorientáltsággal kapcsolatos elemek nem kérdőjelezik meg az egészségbiztosító társaságok által ezen rendszerben végzett tevékenységek nem gazdasági jellegére utaló elsődleges szociális és szolidaritási jellemzőket. A kötelező szlovák egészségbiztosítási rendszerben jelenlévő, versennyel és nyereségorientáltsággal kapcsolatos elemekre inkább úgy kell tekinteni, hogy azok a szociális biztonsági rendszer megfelelő működése érdekében az egészségbiztosító társaságokat helyes gazdálkodásra ösztönző elsődleges célkitűzésre irányulnak, ezáltal hozzájárulva ezen rendszer szociális és szolidaritási céljainak eléréséhez (63).
(96)
Végezetül, a Bizottságnak az a véleménye, hogy az a tény, hogy a szlovák Alkotmánybíróság (amikor a vállalkozáshoz való jog szlovák alkotmány szerinti lehetséges megsértését vizsgálta) úgy vélte, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer „a versenyszféra részét képezi” nem jelenti azt, hogy ezen rendszer az állami támogatási szabályok értelmében gazdasági jellegű tevékenységeket foglal magában. Valójában, a szlovák alkotmánybíróság ebben az esetben annak felülvizsgálatára kapott felkérést, hogy az egészségbiztosító társaságok nyereségfelosztására vonatkozó 2007. évi jogi tilalom összeegyeztethető-e a szlovák alkotmánnyal (tulajdonjog megsértése, tulajdon védelméhez és a vállalkozáshoz való jog) és a Szerződés 18., 49., 54. és 63. cikkével. A szlovák alkotmánybíróság döntése szerint a tilalom megsértette a szlovák alkotmányt és ezért nem volt indokolt az EU belső piaci szabályaival kapcsolatos lényegi elemek megvitatása vagy az azok megsértésére vonatkozó döntés meghozatala.
(97)
Ennek tükrében, a jelen ügy sajátosságainak és a releváns mutatók jelenlétének és jelentőségének figyelembevételével, a Szlovákiában való szervezési és végrehajtási módját tekintve a kötelező egészségbiztosítási tevékenység nem tekinthető gazdasági tevékenységnek.
(98)
A fentiek fényében a Bizottság megállapítja, hogy az SZP/VZP - mint a vitatott intézkedések címzettje - a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősül vállalkozásnak és ezért ezen intézkedések ezen rendelkezés értelmében nem eredményeznek állami támogatást.
(99)
Ezért az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás meglétéhez szükséges többi feltételt és a vitatott intézkedések összeegyeztethetőségét sem szükséges megvizsgálni.
8. KÖVETKEZTETÉS
(100)
A fenti megállapítások fényében a Bizottság megállapítja, hogy a vitatott intézkedések a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősülnek állami támogatásnak,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Szlovák Köztársaság által a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) és/vagy a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP) javára hozott alábbi intézkedések nem minősülnek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak:
a)
az SZP 450 millió összegben, 2005. november 28. és 2006. január 18. között végrehajtott tőkeemelése;
b)
az SZP adósságrendezése a Veritel' a.s. által 2003 és 2006 között;
c)
az Egészségügyi Minisztérium által az SZP számára 2006-ban nyújtott támogatás;
d)
a VZP 2010. január 1-jei, 65,1 millió EUR összegű tőkeemelése;
e)
az 580/2004. számú törvény 3. része által felállított kockázatkiegyenlítési rendszer; és
f)
a felszámolt egészségbiztosító társaságok portfólióinak átruházása, különösen a Družstevná zdravotná poisťovňa vállalat portfóliónak a VZP javára történő, valamint a Európská zdravotná poisťovňa vállalat portfóliónak az SZP javára történő átruházása.
2. cikk
E határozat címzettje a Szlovák Köztársaság.
Kelt Brüsszelben, 2014. október 15-én.