KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 4. februar 2014
om statsstøtte SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) gennemført af Spanien
Spanske eltakster: slutkunder
(meddelt under nummer C(2013) 7741)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/456/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 27. april 2006 indgav virksomhederne Céntrica plc og Céntrica Energía S.L.U. (sammen benævnt »Céntrica«) en klage til Kommissionen vedrørende den ordning for regulerede eltakster, der blev indført i Spanien i 2005.
(2)
Ved brev af 27. juli 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at indgive oplysninger om ovennævnte foranstaltning. Kommissionen modtog disse oplysninger ved brev af 22. august 2006.
(3)
Den 12. oktober 2006 blev sagen registreret som ikke-anmeldt støtteforanstaltning (sag NN 66/2006).
(4)
Ved brev af 9. november 2006 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere afklaring af foranstaltningen. De spanske myndigheder svarede ved brev af 12. december 2006.
(5)
Ved brev af 24. januar 2007 informerede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den havde truffet afgørelse om at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), med hensyn til støtten.
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(7)
De spanske myndigheder svarede ved brev af 26. februar 2007.
(8)
Kommissionen modtog bemærkninger fra følgende interesserede parter: den regionale regering i Galicia (brev af 23. marts 2007), Céntrica (brev af 26. marts og 3. juli 2007), ACIE - sammenslutningen af uafhængige energileverandører (brev af 26. marts 2007), den regionale regering i Asturias (brev af 27. marts 2007), AEGE - sammenslutningen af energiintensive kunder (brev af 2. april 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (brev af 3. april 2007), Ferroatlántica - en metalproducent (brev af 3. april 2007), Alcoa (brev af 3. april 2007), UNESA - den spanske elindustrisammenslutning (brev af 25. april 2007), ENEL Viesgo (brev af 26. april 2007), Iberdrola (brev af 26. april 2007), Union Fenosa Distribución (brev af 27. april 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (brev af 27. april 2007) og Endesa Distribución Electrica (brev af 27. april 2007).
(9)
Ved brev af 15. maj og 6. juli 2007 videresendte Kommissionen de interesserede parters bemærkninger til de spanske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere. Deres bemærkninger blev modtaget ved brev af 2. august 2007.
(10)
Yderligere oplysninger blev indgivet af Céntrica ved brev af 1. juni 2007, 28. august 2007, 4. februar 2008 og 1. marts 2008, AEGE ved brev af 21. november 2011 og Ferroatlántica ved brev af 5. december 2011.
(11)
Ved brev af 30. juli 2009, 19. marts 2010, 6. oktober 2011, 12. april 2012, 31. august 2012, 4. februar 2013 og 17. juli 2013 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at fremlægge yderligere beskrivelser af foranstaltningen. Myndighederne svarede ved brev af 5. oktober 2009, 26. april 2010, 7. december 2011, 12. juni 2012, 18. oktober 2012, 11. februar 2013 og 4. oktober 2013.
(12)
Den 19. april 2013 blev sagen opdelt i to dele: denne sag, dvs. sag SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), som vedrører støtte til elslutkunder, og sag SA.36559 (C3a/07, ex NN 66/06), som vedrører støtte til eldistributionsselskaber. Denne afgørelse vedrører alene mulig støtte til elslutkunder inden for rammerne af proceduren, dvs. den ikke omfatter privatkunder og små virksomheder.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
DET SPANSKE ELSYSTEM I 2005
(13)
I den lovgivningsramme, der er fastsat ved lov 54/1997 af 27. november 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE), som var gældende i 2005, var leveringen af elektricitet til slutkunder til regulerede takster kategoriseret som en reguleret aktivitet. Denne opgave var ved lov overdraget til distributionsselskaber.
(14)
I 2005 kunne alle elslutkunder på det spanske marked vælge, om de ville forhandle forsyningskontrakter med uafhængige leverandører eller at få leveret elektricitet til regulerede takster fastsat af staten. På det regulerede marked havde alle slutkunder, der ønskede det, ret til at få leveret elektricitet fra sit lokale distributionsselskab til den regulerede integrerede takst (samlet pris) afhængigt af vedkommendes forbrugsprofil og -mængde. På det frie marked betalte kunderne en tilslutningsafgift, der også var reguleret, og i tillæg til denne skulle de også betale omkostningerne til energiforsyning. Efter gennemførelsen af reformen af elsektoren i 2009 leverer distributionsselskaberne ikke længere elektricitet til regulerede integrerede takster.
(15)
Niveauerne for de regulerede integrerede takster og de regulerede tilslutningsafgifter blev fastsat forud for et helt år, normalt inden udgangen af år N - 1, men kunne justeres i løbet af året (3). De årlige takststigninger var dog underlagt et maksimumsloft (4). I princippet blev alle takst- og afgiftsniveauer fastlagt på grundlag af prognoser, således at man sikrede, at den regulerede indtjening fra deres anvendelse var tilstrækkelig til at dække elsystemets samlede regulerede omkostninger. Systemets regulerede omkostninger omfattede i 2005 omkostninger til energiforsyning for integrerede takster, omkostninger til køb af energi fra særlige støtteordninger (vedvarende energikilder, kraftvarmeproduktion osv.), transport- og distributionsomkostninger, foranstaltninger vedrørende efterspørgselsstyring, yderligere elproduktionsomkostninger på de spanske øer, støtte til kul, tidligere års underskud osv. Der var ingen regler, der øremærkede en bestemt kategori af indtjeningen eller en del heraf til en særlig kategori af omkostninger eller en del heraf. Det betød, at indtjeningen fra tilslutningsafgifter ikke - hverken helt eller delvist - var øremærket til at finansiere f.eks. tilskud til elektricitet fra vedvarende energikilder eller elproduktionen på de spanske øer.
(16)
I 2005 var der ikke færre end 25 regulerede takster for slutkunder, afhængigt af forbrugsniveau, forbrugsprofil, kunden og netspænding. Samtidig fandt ni andre regulerede netafgifter anvendelse for slutkunder på det frie marked, også baseret på netspænding og andre karakteristika.
(17)
Den 30. december 2004 fastsatte de spanske myndigheder de gældende eltakster for 2005 (5) svarende til følgende kundekategorier:
INTEGREREDE TAKSTER
Lavspænding
1.0.
El op til 770 kW
2.0.
Generel, el ikke over 15 kW
3.0.
Generel
4.0.
Generel, langvarig anvendelse
B.0
Offentlig belysning
R.0
Landbrugsvanding
Højspænding
Generelle takster
Kortvarig anvendelse
1.1.
Generel, ikke over 36 kV
1.2.
Generel, mellem 36 og 72,5 kV
1.3.
Generel, mellem 72,5 og 145 kV
1.4.
Generel, over 145 kV
Mellemlang anvendelse
2.1.
Ikke over 36 kV
2.2.
Mellem 36 og 72,5 kV
2.3.
Mellem 72,5 og 145 kV
2.4.
Over 145 kV
Langvarig anvendelse
3.1.
Ikke over 36 kV
3.2.
Mellem 36 og 72,5 kV
3.3.
Mellem 72,5 og 145 kV
3.4.
Over 145 kV
Takster for fremdriftsmidler (Tarifas de tracción)
T.1
Ikke over 36 kV
T.2
Mellem 36 og 72,5 kV
T.3
Mellem 72,5 kV og 145 kV
Landbrugsvanding
R.1
Ikke over 36 kV
R.2
Mellem 36 og 72,5 kV
R.3
Mellem 72,5 og 145 kV
G. Takst for store slutkunder (G4)
Takster for salg til distributionsselskaber
D.1
Ikke over 36 kV
D.2
Mellem 36 og 72,5 kV
D.3
Mellem 72,5 og 145 kV
D.4
Over 145 kV
TILSLUTNINGSTAKSTER
Lavspænding
2.0 A
Almindelig tilslutningstakst for lavspænding
2.0 NA
Simpel tilslutningstakst for lavspænding med dag-/nattakst
3.0 A
Generel tilslutningstakst for lavspænding
Højspænding
3.1.A
Tilslutningstakst for spænding op til 36 kV (el ikke over 450 kW)
6.1
Tilslutningstakst for spænding op til 36 kV (el over 450 kW)
6.2
Tilslutningstakst for spænding over 36 kV og op til 72,5 kV (el over 450 kW)
6.3
Tilslutningstakst for spænding over 72 kV og op til 145 kV (el over 450 kW)
6.4
Tilslutningstakst for spænding over 145 kV (el over 450 kW)
6.5
Tilslutningstakst for internationale sammenkoblinger
(18)
Regulerede integrerede takster kunne opdeles i en komponent til dækning af transport-, distributions- og generelle systemomkostninger (tilslutningsafgift) og en komponent, der afspejlede omkostningerne til køb af elektricitet på engrosmarkedet (energikomponent). Et system med rabatter på integrerede takster blev desuden anvendt i forbindelse med efterspørgselsstyringstjenester, f.eks. accepterede varslede strømafbrydelser eller forbrug koncentreret uden for spidsbelastningsperioder). Siden 2005 har Spanien indført en række ændringer af systemet for regulerede takster. Den seneste ændring blev gennemført i 2013, hvor Spanien vedtog en ny lovgivningsramme for elsektoren (lov 24/13), som bl.a. omfatter en reform af reguleringen af priserne på detailmarkedet. Spanien bekendtgjorde, at denne nye lov og de tilhørende gennemførelsesbestemmelser ville træde i kraft i løbet af 2014. Nedenfor vises en oversigt over nogle af de grundlæggende integrerede takster for det laveste takstniveau i de kategorier, der er anført ovenfor (dvs. op til 145 kV) gældende fra den 1. januar 2005:
Tabel 1
Grundbeløb for regulerede integrerede takster 2005
A/Elkomponent
B/Energikomponent
Integreret takst (A+B)
EUR/kW måned
EUR/kWh
EUR/MWh
Lavspænding
1.0
El 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Generel
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Generel, langvarig anvendelse
2,284634
0,076513
79,69
Højspænding
1.4
Generel, kortvarig anvendelse 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Generel, mellemlang anvendelse 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Generel, langvarig anvendelse 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Store kunder G4
10,208070
0,011265
25,44
Kilde: Bilag I til kongeligt dekret 2392/2004, CNE's beregninger.
(19)
Den spanske tilsynsmyndighed, CNE, har oplyst, at de gennemsnitlige integrerede takster i 2005 ikke afspejlede alle omkostningerne til forsyning og navnlig omkostningerne til køb af energi på engrosmarkedet. Som det fremgår af figuren nedenfor, lå de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, kun i fem måneder (januar og februar 2005 og derefter fra april til juni 2005) under gennemsnitspriserne på engrosmarkedet for elektricitet. Det modsatte gjorde sig dog gældende fra oktober 2007 til december 2007: I denne periode på 14 måneder faldt de gennemsnitlige engrospriser drastisk til under de energipriser, der indgik i de gennemsnitlige regulerede integrerede takster, og oversteg den forskel, der blev observeret i de syv måneder i 2005, hvor engrospriserne lå over dem, der indgik i de integrerede takster.
Figur 1
Vægtede gennemsnitlige engrospriser i forhold til energipris i integreret takst
Kilde: CNE - Rapport om konkurrenceudviklingen på gas- og elektricitetsmarkederne. 2005/2007, s. 84.
TAKSTUNDERSKUDDET I 2005
(20)
Elsystemets konti blev opgjort årligt på grundlag af de faktiske regulerede indtægter og omkostninger. I 2005 sikrede det niveau, som de regulerede takster og tilslutningsafgifterne blev fastsat på, ikke tilstrækkelig indtjening til, at systemet kunne få dækket alle de omkostninger, der efterfølgende blev dokumenteret for hele året. Den endelige afregning for 2005, som CNE udførte ved årets afslutning, resulterede i et underskud på 3 811 mio. EUR. Det var ikke første gang, afregningen resulterede i et underskud, selv om størrelsen af underskuddet i 2005 var det hidtil største. I 2000, 2001 og 2002 opnåede man lavere underskud.
(21)
Regeringen havde bl.a. undervurderet de faktiske omkostninger til køb af elektricitet. Slutkundernes elforbrug på både det regulerede marked og det frie marked udviklede sig i 2005 omtrent som forudsagt i december 2004, men de uforudsete prisstigninger i løbet af året betød, at engrosprisen blev fastsat til 62,4 EUR/MWh i 2005 sammenlignet med 35,61 EUR/MWh i 2004, således at den gennemsnitlige engrospris nåede op på 59,47 EUR/MWh i 2005. Årsagerne til denne stigning omfattede et usædvanligt tørt år, hvilket reducerede hydroelproduktionen med 55 %, en stigning i oliepriserne, konsekvenserne af markedsprisen på CO2-emissionskvoter, der var modtaget gratis i medfør af emissionshandelssystemet, og en stigning i energiefterspørgslen, der var højere end væksten i BNP.
(22)
En vigtig faktor, som også bidrog til stigningen i systemets generalomkostninger, var det høje niveau af støtte til produktionen af vedvarende energi. Producenter af vedvarende energi kunne f.eks. vælge direkte deltagelse på engrosmarkedet for elektricitet eller i »puljen«. I 2005 var denne option særlig attraktiv, og det betød, at flere producenter af vedvarende energi end forventet deltog i puljen, hvilket medførte højere omkostninger for systemet. Den direkte støtte til energiomkostningerne til elektricitet fra den særlige ordning (vedvarende energi og kraftvarmeproduktion), som blev bogført som en reguleret omkostning, beløb sig desuden til 2 701 mio. EUR i 2005. Det kan eksempelvis nævnes, at systemets transport- og distributionsomkostninger beløb sig til 4 410 mio. EUR i 2005.
Foranstaltninger for at præfinansiere underskuddet
(23)
Udviklingen af underskuddet forløb ikke ubemærket. Allerede i marts 2005, da det stod klart, at et takstunderskud var under udvikling, bestemte de spanske myndigheder ved artikel 24 i kongeligt lovdekret 5/2005 (6), at de midler, der var nødvendige for at lukke hullet mellem elsystemets omkostninger og indtægter, skulle komme fra Spaniens fem største »berettigede elselskaber«, som var de selskaber, der havde ret til at modtage kompensation for strandede omkostninger (7), på grundlag af følgende procentdele:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
I henhold til kongeligt lovdekret 5/2005 skulle det fremtidige underskud tilregnes ovennævnte fem selskaber som en negativ saldo på en eksisterende konto, som CNE anvendte til at betale strandede omkostninger til disse selskaber. Det betød i praksis, at de skulle betale midlerne på forhånd. Den negative saldo på kontoen for strandede omkostninger ville skabe inddrivelsesrettigheder, dvs. at selskaberne ville få ret til senere at inddrive indtjening fra elkunder. Selskaberne kunne securitisere disse rettigheder og sælge dem på markedet. De inddrivelsesrettigheder, der var givet til de fem udvalgte forsyningsselskaber, gav en minimumsrente (3-måneders-Euribor beregnet som den gennemsnitlige Euribor-rente for november i det foregående år uden margen).
Foranstaltninger for at inddrive underskuddet fra slutkunderne
(25)
I juni 2006 traf de spanske myndigheder en beslutning vedrørende ordningen for at inddrive underskuddet for 2005 fra elkunderne via de regulerede takster. Ved kongeligt dekret 809/2006 (8) bestemte de spanske myndigheder, at underskuddet for 2005 (eller mere præcist de inddrivelsesrettigheder, der var givet til forsyningsselskaberne) skulle tilbagebetales af kunderne over 14,5 år gennem en særlig ekstraafgift, der blev pålagt både integrerede takster og tilslutningstakster. Ekstraafgiften, der blev beregnet som det årlige beløb, der krævedes for lineært at inddrive nettonutidsværdien af underskuddet for 2005 over 14,5 år, blev fastsat til 1,378 % af den integrerede takst og 3,975 % af tilslutningstaksten for 2006. Renten blev fastsat til 3-måneders-Euribor.
(26)
Ekstraafgiften blev betragtet som »et specifikt øremærket bidrag« (cuota con destino espécifico). De spanske myndigheder fastslog, at indtjeningen fra bidraget til at finansiere underskuddet for 2005 skulle indsættes på en depotkonto forvaltet af CNE. CNE skulle så overføre midlerne til ejerne af inddrivelsesrettighederne, dvs. de forsyningsselskaber, der finansierede underskuddet, eller de enheder, der efterfølgende havde købt inddrivelsesrettighederne fra dem, ud fra den andel af underskuddet, de hver især havde finansieres.
Virkninger af takstunderskuddet på det spanske marked
(27)
I 2005 blev 37,49 % af elforbruget i Spanien indkøbt på det frie marked. Denne mængde svarer til relativt få kunder. Kun 8,5 % af kunderne købte deres el på det frie marked, mens 91,5 % stadig anvendte de regulerede takster (et fald fra 97 % i 2004). Højspændingskunder (først og fremmest industrikunder) var den største kategori på det frie marked. 38,9 % af dem havde udøvet deres option, og deres køb tegnede sig for 29 % af det samlede elforbrug det spanske fastland i 2005. Langt de fleste privatkunder og små lavspændingskunder, der kunne vælge det frie marked fra 2003 (9), fortsatte dog med regulerede takster. I 2005 valgte en betydelig del af dem dog også det frie marked. Den 31. december 2005 var der over 2 millioner kunder på det frie marked (sammenlignet med 1,3 millioner i 2004).
(28)
Den prisfordel, som de regulerede takster i gennemsnit gav i 2005, skulle dog ses parallelt med kundernes tilbagevenden til det regulerede marked, om end med en vis forsinkelse. Som det fremgår af tabel 2 nedenfor, steg antallet af kunder på det frie marked gennem hele 2005, men faldt i 2006, så procentdelen (8,15 %) blev den samme som den, der blev opnået i første halvår 2005. Det fald i den mængde energi, der blev leveret til slutkunder på det frie marked, der sås i december 2004, fortsatte i første kvartal 2005. Selv om faldet dæmpedes betydeligt fra juni til september 2005, fortsatte det i december 2005 og gennem hele 2006.
Tabel 2
Andel af forsyningssteder og energi på det frie marked (som en procentdel af hele markedet) 2004-2006
Elektricitet
2004
2005
2006
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Som en % af forsyningssteder
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Som en % af energi
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Kilde: CNE-rapport »Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006«.
(29)
Selv om virkningen af de tab, som leverandørerne havde pådraget sig, begyndte at slå igennem i midten af 2005, hvor engrospriserne begyndte at stige markant, kunne forsyningskontrakterne ikke opsiges omgående. Som følge deraf var leverandørerne på det frie marked, især de leverandører, der ikke havde produktionskapacitet, men som måtte købe elektricitet på engrosmarkedet, tvunget til at vælge mellem tilbud, der var underlagt det frie markeds betingelser, som matchede den regulerede takst, selv om de derved risikerede tab, og opkrævning af højere priser, der afspejlede de faktiske indkøbsomkostninger, men som betød, at de ville tabe markedsandele.
3. AFGØRELSE OM AT INDLEDE PROCEDUREN I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 2, I TEUF
(30)
I sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure sammenlignede Kommissionen de regulerede takster, som de forskellige slutkundekategorier betalte, med de priser, de skønsmæssigt skulle have betalt på det frie marked, hvis taksterne ikke havde eksisteret. Estimaterne af markedspriserne var beregnet på grundlag af elprisen på engrosmarkedet, tilslutningsafgifterne og en gennemsnitlig markedsføringsmargen, der blev anslået til 10 EUR/MWh, som oplyst af Céntrica.
Tabel 3
Prissammenligning efter kundekategori
Kundekategori
Reguleret takst
(EUR/MWh)
Estimeret markedspris (kun engrospris plus tilslutningstakst)
(EUR/MWh)
Estimeret markedspris (+ markedsføringsmargen på 10 EUR)
1.
Store industrikunder tilsluttet højspændingsnettet (G4-takst)
23,9
61,17
71,17
2.
Store industrikunder med afbrydelig forsyning
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Kunder tilsluttet højspændingsnettet
76,2
81,57
91,57
4.
Privatkunder
101,2
107,75
117,75
5.
Små industrikunder eller servicevirksomheder tilsluttet lavspændingsnettet
103,9
101,07
111,07
Kilde: Céntrica.
(31)
I henhold til tabellen er der tale om en væsentlig fordel for de første to kategorier (store industrikunder). For de øvrige slutkundekategorier er sammenligningen mindre tydelig, men der ses stadig en lille fordel.
(32)
Ifølge afgørelsen var denne fordel blevet indrømmet selektivt, fordi de kunstigt lave regulerede priser begunstigede virksomheder, der anvendte elektricitet i stedet for f.eks. gas som energikilde. Det blev desuden bemærket, at der var tale om de facto- og de jure-selektivitet, idet fordelen var uforholdsmæssigt større for store industrislutkunder, som i visse tilfælde blev begunstiget af samlede priser på under halvdelen af energikomponenten af de estimerede priser på det frie marked.
(33)
Det blev i indledningsafgørelsen anført, at systemet ved at opmuntre slutkunder til at gå tilbage til det regulerede marked kunne have gavnet distributionsselskaberne, der tilsyneladende havde fået en garanteret fortjenstmargen på deres regulerede aktiviteter.
(34)
I afgørelsen blev det også konstateret, at systemet indebar overførsel af statsmidler, eftersom den ekstraafgift, der blev anvendt til at dække underskuddet, udgør en parafiskal afgift, hvis udbytte går gennem den spanske tilsynsmyndighed CNE, inden de kanaliseres til de endelige modtagere. Kommissionen konkluderede i afgørelsen, at disse midler på baggrund af EU-Domstolens retspraksis skulle betragtes som statsmidler.
(35)
Eftersom slutkunder opererer på markeder, der generelt er åbne for konkurrence og handel i EU, konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at alle de kriterier, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, var opfyldt, og at foranstaltningen udgjorde statsstøtte til fordel for slutkunder.
(36)
Efter at have bemærket, at ingen af de undtagelser, der er omhandlet i artikel 107 i TEUF tilsyneladende fandt anvendelse, vurderede Kommissionen, om leveringen af elektricitet til regulerede takster kunne betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse og som sådan var omfattet af den undtagelse, der er omhandlet i artikel 106, stk. 2, TEUF. I afgørelsen anførtes det, at den skønsbeføjelse, som indrømmes medlemsstaterne med hensyn til definition af offentlige serviceforpligtelser inden for elsektoren, er begrænset af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (10) (»elektricitetsdirektivet«). I henhold til elektricitetsdirektivet skal medlemsstaterne kun definere offentlige serviceforpligtelser (herunder navnlig retten til at få leveret elektricitet til rimelige priser) for privatkunder og mindre virksomheder (11). På baggrund af elektricitetsdirektivet konkluderede Kommissionen i afgørelsen, at leveringen af elektricitet til regulerede takster til mellemstore og store virksomheder ikke kan betragtes som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i udtrykkets strengeste form.
(37)
Kommissionen udtrykte derfor alvorlig tvivl om, hvorvidt de elementer af støtte i de regulerede takster, der gjaldt for andre virksomheder end små virksomheder og for distributionsselskaber, kunne betragtes som forenelige med det indre marked.
(38)
I indledningsafgørelsen anførte Kommissionen endvidere, at eldistributionsselskaberne muligvis havde modtaget statsstøtte. Denne del af sagen er genstand for en separat afgørelse (sag C 3a/07).
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(39)
Kommissionens opfordring til at indgive bemærkninger til afgørelsen om at indlede en dybdegående undersøgelse resulterede i adskillige bidrag fra store industrikunder, distributionsselskaber, uafhængige leverandører og regeringer i Spaniens selvstyrende områder. Kun de bemærkninger, der er relevante for den påståede statsstøtte til fordel for elslutkunder opsummeres her.
BEMÆRKNINGER FRA UAFHÆNGIGE LEVERANDØRER
(40)
Der blev modtaget bemærkninger fra Céntrica og ACIE, sammenslutningen af uafhængige energileverandører. Deres argumenter og konklusioner er generelt sammenfaldende.
Bemærkninger fra Céntrica og ACIE
(41)
Céntrica fokuserer i sine bemærkninger primært på den fordel, der angiveligt blev givet eldistributionsselskaberne. De tal og argumenter, som Céntrica har fremlagt, tyder dog på, at der er ydet statsstøtte til elslutkunder.
(42)
Ifølge Céntrica betød sameksistensen mellem det frie og det regulerede marked og navnlig slutkundernes mulighed for frit at skifte mellem de to, at de regulerede takster fungerede som en prisreference (eller et de facto-loft) for priserne på det frie marked. Leverandørerne kunne ikke opkræve højere priser end den regulerede takst, fordi de i så fald ikke kunne tiltrække nye kunder og fastholde de eksisterende.
(43)
På et frit marked består den pris, som elslutkunder betaler, normalt af to komponenter: tilslutningsafgiften og en »forsyningskomponent«, der fastsættes ud fra markedsmekanismer og betales til detailleverandøren. Inden for detailsalg afhænger rentabiliteten af, om den »forsyningskomponent«, som kunderne betaler, dækker leverandørens omkostninger (dvs. omkostninger til køb af energi på engrosmarkedet eller egne produktionsomkostninger, hvis der er tale om et vertikalt integreret selskab) og en »markedsføringsmargen«, som omfatter andre leveringsomkostninger (markedsføringsomkostninger, IT-systemer, fakturering osv.) samt afkast af den investerede kapital. En leverandør kunne derfor kun drive rentabel virksomhed inden for et bestemt markedssegment, hvis der var en positiv markedsføringsmargen, dvs. luft mellem de samlede omkostninger til betjening af kunderne og den regulerede takst.
(44)
Céntrica underbyggede påstanden om, at der var tale om en konkurrencemæssig ulempe for leverandørerne på det frie marked, med beregninger, der viste, at der ikke var nogen markedsføringsmargener i 2005 for nogen kundekategori (12) (eller at alle margener, der fandtes ved årets begyndelse, blev eroderet i løbet af året). Det betød, at de regulerede takster var fastsat for lavt til, at de uafhængige leverandører kunne konkurrere rentabelt. I henhold til Céntrica var det allerede før udviklingen af takstunderskuddet umuligt at konkurrere om visse kundekategorier (navnlig energiintensive kunder på G4-takst og store industrikunder), fordi de integrerede takster aldrig efterlod nogen konkurrencemargen. Den konkurrencemæssige ulempe var i henhold til Céntrica størst i kundekategorien for servicevirksomheder og små virksomheder, der var tilsluttet lavspændingsnettet, samt husholdningssegmentet.
(45)
De tal, som Céntrica har fremlagt, især sammenligningen mellem regulerede takster og estimerede markedspriser, er gengivet i Kommissionens indledningsafgørelse (se betragtning 30 og tabel 3).
(46)
Céntrica hævder, at systemet var i strid med elektricitetsdirektivet, ikke kun på grund af underskudsordningens diskriminerende karakter (fordi den gav distributionsselskaber, men ikke leverandører kompensation for tab), men også fordi kunderne blev frataget retten til gennemsigtige priser og takster (13). Eftersom en del af elektricitetsprisen, som skulle betales for 2005, blev udskudt til senere år, fremgik de endelige priser ikke tydeligt for kunderne.
(47)
Céntrica hævdede endvidere, at underskudsordningen ikke var afbalanceret af to grunde: Underskuddet ville for det første primært blive dækket af lavspændingskunder, selv om de store højspændingskunder havde bidraget mest til dets udvikling. Slutkunderne på det frie marked skulle for det andet betale for et underskud, de ikke havde bidraget til.
(48)
Céntrica støttede Kommissionens indledende konklusion om, at den spanske underskudsordning indebar overførsel af statsmidler. Céntrica anførte også, at den spanske regerings beslutning om at lade producenterne securitisere deres inddrivelsesrettigheder indebar overførsel af statsmidler.
(49)
ACIE (sammenslutningen af uafhængige energileverandører) anslår, at de omkostninger til køb af energi, der lå til grund for de regulerede takster i 2005, lå 68 % under leverandørernes faktiske omkostninger, når de skulle købe energi på engrosmarkedet. ACIE understregede de alvorlige følger, som takstunderskuddet for 2005 havde haft for de uafhængige leverandører. I henhold til ACIE havde leverandørerne på det frie marked de samme omkostninger til køb af elektricitet som distributionsselskaberne. De var desuden i realiteten bundet af det niveau for den integrerede takst, som regeringen havde fastsat for hver kundekategori, fordi de ellers ikke ville have mulighed for at tiltrække nye kunder eller fastholde eksisterende kunder. ACIE påpeger f.eks., at dets medlemmer i begyndelsen af 2005 indgik kontrakter baseret på regeringens forudsigelser af engrospriser, og at de senere var nødt til at opfylde disse kontrakter, selv om de viste sig at være urentable. Som følge deraf led de uafhængige leverandører tab. Céntrica anslår, at det i 2005 havde et tab på 10 mio. EUR. I henhold til ACIE blev adskillige leverandører, herunder Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia og RWE, tvunget ud af markedet.
BEMÆRKNINGER FRA ENERGIINTENSIVE KUNDER
(50)
Energiintensive kunder deltog i procedure via deres sammenslutning AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energia). Nogle af dem (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica og Alcoa) deltog også individuelt. Alcoa er en aluminiumproducent, der driver tre spanske fabrikker beliggende i San Ciprián, La Coruña og Avilés, som købte el til den integrerede G4-takst (taksten med afbrydelig forsyning forbeholdt energiintensive kunder) i 2005. Ferroatlántica er en producent af aluminium- og jernlegeringer, som købte el til takst 3.4 med afbrydelig forsyning. Asturiana de Zinc er en zinkproducent, der købte el til G4-taksten på sin fabrik i San Juan de Nieva.
(51)
I deres bemærkninger anfægter de energiintensive kunder Kommissionens konklusion om, at de industrielle takster (G4 og andre takster med afbrydelig forsyning) udgør statsstøtte, idet de hævder, at taksterne ikke gav dem en økonomisk fordel, ikke indebar overførsel af statsmidler og ikke fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
Ingen økonomisk fordel
(52)
I henhold til de energiintensive kunder anvendes der i indledningsafgørelsen et ukorrekt benchmark til at påvise, at der er tale om en fordel. Kommissionen sammenlignede industritaksterne med den gennemsnitlige pris på engrosmarkedet (puljeprisen), som blev vurderet at være repræsentativ for de omkostninger, som disse virksomheder skulle have betalt under normale omstændigheder. Eftersom industritaksterne angiveligt var lavere end puljeprisen, konkluderede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at taksterne havde givet deres modtagere en økonomisk fordel.
(53)
Energiintensive kunder hævder, at puljen er et spotmarked, hvor elektricitet handles hver time for den efterfølgende dag. Ifølge de energiintensive kunder lider puljen under en række mangler, der påvirker dens effektivitet og konkurrencedygtighed. Det betyder, at puljepriserne ikke korrekt afspejler de marginale produktionsomkostninger og derfor ikke afspejler en situation med perfekt konkurrence. Store slutkunder, som forbruger store mænger elektricitet og har flade forbrugsprofiler, køber ikke fra puljen, men indgår typisk bilaterale kontrakter med elleverandører. Dette bekræftes af OMEL's rapport for 2005, som viser, at kun syv af de privilegerede kunder, som tegnede sig for 5 % af den handlede elektricitet, indkøbte elektricitet direkte fra puljen.
(54)
Selv om de priser, der er registreret i puljen, kunne betragtes som et gyldigt benchmark, er det under alle omstændigheder ikke korrekt at anvende den gennemsnitlige engrospris i 2005, som Kommissionen gjorde, da denne gennemsnitspris afspejler elektricitetsefterspørgslen for leverandører, som betjente en varieret portefølje af slutkunder, herunder privatkunder og små virksomheder. I henhold til AEGE, Ferroatlántica og Asturiana de Zinc ville et passende benchmark være den minimumspris, der var registreret i puljen i 2005, dvs. 18,6/MWh EUR, da denne pris afspejler de mest konkurrencedygtige markedsvilkår i puljen (hvor producenter tilbyder elektricitet til en pris, der svarer til deres marginale omkostninger). Situationen for store industrikunder kan ikke sammenlignes med andre kunders situation, navnlig ikke privatkunders. Den gennemsnitlige puljepris er derfor ikke et passende benchmark. I henhold til Alcoa burde Kommissionen i stedet sammenligne de anfægtede takster med de priser, der var fastlagt i storkundernes bilaterale kontrakter.
(55)
Alcoa nævnte en bilateral markedspris som eksempel og oplyste, at dets tre aluminiumfabrikker altid havde købt el til G4-taksten. Alcoa ejer dog også en aluminiumoxidfabrik (Alúmina Española), for hvilken man indgik en bilateral kontrakt med en leverandør ved udgangen af 2004. Kontrakten var for to år med mulighed for et års forlængelse. De tre aluminiumfabrikker har samme flade forbrugsprofil som aluminiumoxidfabrikken. Sidstnævnte bruger dog betydeligt mindre elektricitet (0,35 TWh i forhold til 1,3 TWh på fabrikkerne i Avilés og La Coruña og 3,4 TWh for fabrikken i San Ciprián). Gennemsnitsprisen var i henhold til denne kontrakt 34,45 EUR/MWh (inkl. omkostninger til nuklearmoratorium, tilslutningsomkostninger og andre tillægsomkostninger). Denne pris blev opnået på grundlag af et udbud, og leverandørernes tilbud lå inden for 5 EUR af hinanden.
(56)
I henhold til Alcoa kan forskellen mellem denne bilaterale pris (34,45 EUR/MWh) og G4-taksten (23,9 EUR/MWh) forklares ved objektive faktorer. Især brugere på G4-taksten er genstand for lovbestemte restriktioner, der ikke gælder for bilaterale kontrakter, som f.eks. forpligtelse til at anvende hele den elektricitetsmængde, der er omfattet af G4-taksten (med bodsbestemmelser), krav om eget udstyr til spændingskontrol og en betalingsfrist på 20 dage (hvor bilaterale kontrakter har bedre betalingsbetingelser).
(57)
Alcoa konkluderer derfor, at en hypotetisk markedspris for dets aluminiumfabrikker ville ligge et godt stykke under 34,45 EUR/MWh på grund af disse fabrikkers højere forbrug. Med udgangspunkt i en gennemsnitlig markedsføringsmargen på 10 EUR/MWh ville nettoomkostningen til forsyning af aluminiumoxidfabrikken være 24,25 EUR/MWh, hvilket er meget tæt på den integrerede G4-takst.
(58)
Ferroatlántica påpegede, at den regulerede 3.4-takst, der blev anvendt i 2005, ikke var korrekt gengivet i indledningsafgørelsen, fordi der fejlagtigt var medtaget rabatter i grundtaksten, og fordi den blev sammenlignet med en tilslutningsafgift, der var 10 gange højere end den gældende (og taksten for meget store kunder). Ferroatlántica godtgjorde også, at den månedlige gennemsnitspris i 2004 for terminskontrakter om elforsyning i 2005 var 31,68 EUR/MWh, men at prisen var 31,05 EUR/MWh i december 2004. En virksomhed kunne derfor i 2005 købe sin elektricitet til den pris, da de regulerede takster blev fastsat. Efter tilføjelse af »yderligere tjenester« (3,92 EUR/MWh) og den relevante tilslutningstakst (1,70 EUR/MWh) ville en industrikunde have opnået en markedspris på 36,67 EUR/MWh, som er under beløbet på 56,11 EUR/MWh for den 3.4-takst, de energiintensive kunder skulle betale.
(59)
Andre rabatter på denne takst betalte faktisk for kapaciteten til at levere efterspørgselsstyringstjenester og godkendelsen af disse tjenester til gavn for systemet. I den henseende tilføjer Ferroatlántica, at rabatten på taksten afspejlede forskellige leverede tjenester, nemlig timeopdeling (med nat- og weekendforbrug), afbrydelig forsyning (godkendelse af forsyning efter anmodning fra netoperatør), sæsontilpasning (med koncentreret forsyning i lavefterspørgselsmåneder) og styring af reaktiv energi. Det er kun disse rabatter, der var variable og fastsat ved lov fra 1995, og ikke det regulerede takstniveau, der efter Ferroatlánticas mening begrunder den lavere gennemsnitlige elpris, der blev betalt i 2005.
(60)
De energiintensive kunder bestrider erklæringen i indledningsafgørelsen om, at fordelen ikke var proportional med forbrugsmængden og ofte steg for store kunder. De energiintensive kunder hævder f.eks., at CNE selv bekræftede, at niveauet for G4-taksten burde have været endnu lavere. De energiintensive kunder bemærker, at store kunder, der betaler G4- eller 3.4-taksten, brugte flere tusinde gange mere elektricitet end gennemsnitlige højspændingskunder, men betalte tre gange mindre end dem.
(61)
Det ville desuden være normalt, hvis store kunder opnåede en højere enhedsrabat på prisen. På det grundlag hævder de energiintensive kunder, at konklusionen om, at industritaksterne indebar en fordel, er tvivlsom. De påpeger, at det under alle omstændigheder er Kommissionen, der endelig skal dokumentere, at en sådan fordel findes.
(62)
Alcoa anførte også, at den pris, som Alcoa betalte i Spanien, var næsten identisk med den gennemsnitlige vægtede pris, aluminiumfabrikker betalte i EU og var højere end den gennemsnitlige vægtede pris i EØS.
Ingen statsmidler
(63)
De energiintensive kunder oplyser, at det var dem, der betalte industritaksterne direkte til distributionsselskaberne, uden at midlerne kom under statens kontrol, og at denne ordning derfor i overensstemmelse med retspraksis fra PreussenElektra-sagen ikke indebar overførsel af statsmidler.
(64)
De energiintensive kunder hævder, at der var en forsinkelse mellem fastsættelsen af taksterne, der fandt sted ved udgangen af 2004, og vedtagelsen af foranstaltningerne for at inddrive underskuddet fra slutkunderne, som først skete i juni 2006. I indledningsafgørelsen anførte Kommissionen, at systemet indebar overførsel af statsmidler som følge af den ekstraafgift, der blev indført i brugernes regninger, der var at betegne som en parafiskal afgift. De energiintensive kunder hævder, at - hvis denne hypotese accepteres - ville en foranstaltning, der ikke var støtte i 2005, blive til (efterfølgende) støtte i 2006. Dette ville være i strid med EU-lovgivningens grundlæggende principper, såsom retssikkerhed og berettiget forventning. De energiintensive kunder påpeger, at klassificeringen af en foranstaltning som støtte kun afhænger af omstændighederne på tidspunktet for dens vedtagelse og ikke kan afhænge af fremtidige begivenheder, især når de ikke med rimelighed kan forudsiges. De citerer generaladvokat Jacobs i Van Calster-sagen (14): »Vurderingen må foretages på datoen for det første pålæg af afgifter, og kan ikke ændres med tilbagevirkende kraft«.
(65)
De energiintensive kunder anfører, at de regulerede takster for 2005 ikke udgjorde statsstøtte i 2005. Disse virksomheder påpeger, at analysen af finansieringsforanstaltningen under disse omstændigheder er irrelevant, da sidstnævnte først blev indført i 2006. Vurderingen af finansieringsmåden er kun relevant, hvis foranstaltningen fra begyndelsen indebar statsstøtte. Da taksterne ikke omfatter støtte, mener de energiintensive kunder, at Kommissionen ikke kan henholde sig til ekstraafgiften for at nå frem til den modsatte konklusion.
(66)
De energiintensive kunder anfører videre, at en foranstaltnings finansieringsmåde, for så vidt angår parafiskale afgifter, kun er relevant for vurderingen af statsstøtte, hvis afgiften hypotetisk er relateret til støtte, dvs. når der er en direkte og umiddelbar sammenhæng mellem foranstaltningen og dens finansiering (15). De energiintensive kunder afviser, at der findes en sådan sammenhæng, da ekstraafgiften blev fastlagt for at dække et underskud, der opstod ved afregningen af regulerede aktiviteter, der ikke kun vedrørte leveringen af elektricitet til regulerede takster, men også andre systemomkostninger. Ekstraafgiften blev derfor ikke specifikt øremærket til at dække tab, der opstod som følge af leveringen til regulerede takster. Der var for det andet ingen direkte eller indirekte sammenhæng mellem takstniveauet og den anvendte ekstraafgift, eftersom den takst, der var fastsat i 2004, var ubetinget, dvs. at den ikke kunne justeres efterfølgende.
(67)
De energiintensive kunder anfører også, at ekstraafgiften ikke var en parafiskal afgift, fordi den ikke var af fiskal karakter i henhold til spansk lovgivning. Fiskale foranstaltninger anvendes til at finansiere offentlige udgifter, mens ekstraafgiften i dette tilfælde skulle dække et underskud, som private operatører (distributionsselskaber), der udførte regulerede aktiviteter inden for elsystemet, havde pådraget sig. I henhold til den spanske forfatning kan en ny fiskal foranstaltning kun indføres ved lov (og ikke ved kongeligt dekret). Staten ejer ikke på noget tidspunkt og har ikke beføjelse til at disponere over afkastet af ekstraafgiften. Disse midler overføres til en depotkonto forvaltet af CNE og kan ikke fordeles af staten. Afregningsprocessen er fuldstændig automatisk, og CNE har ingen skønsmæssige beføjelser, autonomi eller kontrol over destinationen for midlerne og det beløb, der afregnes for de forskellige aktører.
(68)
Ifølge de energiintensive kunder anerkendte Kommissionen dette i sin beslutning om de spanske strandede omkostninger (16), hvor den anførte, at beløbene primært overføres via CNE til regnskabsmæssige formål, og ikke konkluderer, at foranstaltningen indebar overførsel af statsmidler.
(69)
De energiintensive kunder anfører, at denne situation svarer til scenariet for strandede omkostninger, da regeringen i begge tilfælde indførte en ekstraafgift med det formål at kompensere for en permanent systemomkostning. Denne linje bekræftes tilsyneladende også i en sag vedrørende Det Forenede Kongerige (17).
Ingen virkning for konkurrence og handel
(70)
På baggrund af de særlige forhold på markederne for zink og aluminium hævder Asturiana de Zinc og Alcoa, at en foranstaltning vedrørende prisen på elektricitet, der bruges til produktion af disse metaller, ikke kan have nogen virkning for EU-handelen, da metaller er råvarer, hvis priser fastsættes globalt på LME (London Metal Exchange). Under disse omstændigheder overføres variationer i lokale produktionsomkostninger ikke til forskelle i verdenspriser.
(71)
De to selskaber anfører, at der er et voksende produktionsunderskud i EU for aluminium og zink, og at efterspørgslen i stigende grad dækkes af eksport fra tredjelande.
(72)
Hvis aluminium- og zinkindustrierne forsvinder i Spanien, vil en ny EU-fabrikant ikke træde til, eftersom EU's (aluminium)fabrikker allerede kører ved fuld kapacitet, og ingen ny eller eksisterende fabrikant vil have et incitament til at øge kapaciteten på grund af de usikre langsigtede perspektiver med hensyn til den fremtidige tilgængelighed af elektricitet til overkommelige priser. Underskuddet vil således kun kunne dækkes af import.
(73)
Alcoa påstår endvidere, at andre europæiske fabrikanters interesser ikke er truet af taksterne, da de tilbyder elektricitet til samme pris som den, der i gennemsnit betales af andre aluminiumfabrikanter i EU-25.
Selv om industriens takster med afbrydelig forsyning udgør støtte, er det »eksisterende støtte«
(74)
De energiintensive kunder hævder, at de anfægtede takster fandtes allerede, inden Spanien tiltrådte EU.
(75)
Betegnelsen »G4-takst« blev formelt indført ved ministeriel bekendtgørelse af 6. marts 1986, men den eksisterede i realiteten allerede inden den 1. januar 1986, hvor Spanien tiltrådte EU. G4-taksten svarer til den tidligere »industritakst I«, der var fastsat ved ministeriel bekendtgørelse af 14. oktober 1983, dvs. inden Spaniens tiltrædelse. Alle elslutkunder, der købte el til industritakst I, gik automatisk over til G4-taksten, som i realiteten var den samme takst med et nyt navn.
(76)
De andre takster med afbrydelig forsyning er også udtrykkeligt omhandlet i den ministerielle bekendtgørelse fra 1983.
(77)
I henhold til de energiintensive kunder udgør foranstaltningen eksisterende støtte i medfør af artikel 15 i Rådets forordning (EF) Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (18) på grund af udløbet af forældelsesfristen på 10 år.
Inddrivelse udelukket af berettiget forventning
(78)
De energiintensive kunder hævder, at inddrivelse ville være udelukket af princippet om berettiget forventning, selv om det antages, at taksterne ikke kan vurderes at udgøre eksisterende støtte. I løbet af 2005 var taksterne en direkte betaling mellem private operatører. Kunderne kunne ikke have forudset, at de takster, der var fastsat i december 2004, ville blive til støtte i medfør af en regeringsforanstaltning vedtaget i juni 2006. Ingen økonomisk operatør kunne have forventet denne ændring i vedkommendes retsstilling, uanset hvor forsigtig vedkommende end er. Kunderne havde derfor en berettiget forventning om, at deres takster ikke indebar statsstøtte.
BEMÆRKNINGER FRA GALICIAS OG ASTURIAS' REGIONALE REGERINGER
(79)
Med hensyn til den mulige støtte til energiintensive kunder anfører Galicias regionale regering, at Kommissionen fejlagtigt anvendte puljeprisen som substitut for markedsprisen, da energiintensive kunder normalt indgår langsigtede kontrakter på betydeligt bedre vilkår.
(80)
Eftersom liberaliseringen af det spanske marked endnu ikke er gennemført, og eftersom der ikke foreligger bilaterale kontrakter mellem producenter og store kunder, mener Galicias regionale regering, at det ville være fornuftigt at bruge producenternes faktiske omkostninger til forsyning af disse kunder som benchmark. Alternativt kunne man fastlægge en benchmarkpris på grundlag af den tekniske litteratur (Wilson, 1993 (19), og Castro-Rodriguez (20), 1999), hvor man benytter enten omkostningerne ved den mest effektive teknologi, som opfylder de energiintensive kunders specifikke behov, eller de gennemsnitlige elomkostninger på forskellige tidspunkter af døgnet. Forskellen mellem et benchmark fastlagt på denne måde og den regulerede takst, der blev betalt i 2005, ville være meget lavere. Galicias regionale regering hævder videre, at alle spanske kunder, herunder energiintensive kunder, under alle omstændigheder vil tilbagebetale det underskud, som blev skabt af de lavere takster, der var gældende i 2005.
(81)
I henhold til Galicias regionale regering var takstsystemet, som det så ud i 2005, ikke retligt selektivt, da staten ikke havde til hensigt at give slutkunder en fordel, men blot tog fejl i dens prognoser for markedsudviklingen og priserne, da den fastsatte taksterne i 2004. Galicias regionale regering anfægter også konklusionen om, at systemet havde en virkning for handelen i EU.
(82)
Bemærkninger fra Asturias' regionale regering er sammenfaldende med den spanske regerings, som de henviser til.
BEMÆRKNINGER FRA SPANIEN
(83)
Spanien hævder, at systemet med regulerede takster i 2005 ikke omfattede støtte, hverken til slutkunder eller distributionsselskaber.
Ingen årsagssammenhæng mellem statslig foranstaltning og underskud, og underskud kan ikke tilregnes staten
(84)
Spanien fastholder, at underskuddet ikke kan tilregnes staten, da det var forårsaget af uforudsigelige udefrakommende omstændigheder og ikke af statens bevidste hensigt om at støtte visse aktiviteter.
(85)
Spanien anfører, at leveringen til regulerede takster fastsat af staten ikke var i strid med EU-lovgivningen i 2005. Statens lovgivningsmæssige indgreb var derfor retsgyldigt, da det var et udtryk for national suverænitet. Et af disse suveræne privilegier består i at fastsætte takster, således at de forventede omkostninger matcher den forventede efterspørgsel.
(86)
Spanien hævder, at underskuddet i 2005 var forårsaget af en uoverensstemmelse mellem regeringens forudsigelser af engrospriserne på elektricitet og de faktiske priser, der blev registreret for puljen. De usædvanligt høje priser i 2005 skyldtes uforudsigelige forhold, der kunne betegnes som force majeure.
(87)
Eftersom den påståede støtte blev genereret som følge af en stigning i engrospriserne, der var højere end forventet, kunne den påståede fordel ikke tilskrives nogen retsakt. Selv om det antages, at der havde været tale om en sådan fordel (hvilket ikke var tilfældet), ville den have været forårsaget af omstændigheder, der ikke var relateret til statens hensigt. Forekomsten af force majeure bryder i henhold til Spanien årsagssammenhængen mellem den administrative beslutning om fastsættelsen af takstniveauet og den konkurrencemæssige fordel, der foranledigede statsstøtte. Selv om det antages (hvilket ikke er tilfældet), at den objektive betingelse om en årsagssammenhæng var opfyldt, ville den subjektive betingelse om hensigt (tilregnelse) fra statens side ikke være opfyldt.
Ingen statsmidler
(88)
Spanien bemærker, at taksterne ikke involverede offentlige midler. Spanien hævder i den henseende for det første, at ekstraafgiften ikke er en »afgift« som defineret i EU-Domstolens retspraksis vedrørende parafiskale afgifter, fordi den ikke inddrives af staten og ikke svarer til en fiskal afgift. Ekstraafgiften er i henhold til Spanien en integreret del af taksten og er af takstlignende karakter. Taksten er derfor en privat pris.
(89)
For det andet blev midlerne ikke inddrevet af staten og blev ikke indbetalt til en fond anvist af staten. Taksterne blev inddrevet af distributionsselskaberne, ikke af staten, og derfor var de private priser, der sikrede rimelige betalinger til aktørerne (i overensstemmelse med LSE). De var hverken afgifter eller offentlige priser. Staten betalte ikke for noget, da det var systemet, der tilvejebragte betalingerne gennem markedskræfterne for ikkeregulerede aktiviteter og gennem tilslutningstakster vedrørende regulerede aktiviteter fastsat af staten. Da et sådant system ikke medfører nogen byrder for staten, er statsmidler ikke involveret, jf. retspraksis i Sloman Neptune-sagen (21). Disse midler havnede desuden ikke på noget tidspunkt i statskassen, blev ikke nævnt i budgetlove, var ikke underlagt Revisionsrettens godkendelse og kunne ikke inddrives fra skyldnere gennem administrative inddrivelsesprocedurer. Gæld til elsystemet var ikke pålagt den rente, der pålægges gæld til staten.
(90)
Spanien fastholder, at disse midler blev forvaltet af den spanske tilsynsmyndighed, CNE, der blot handlede som finansiel formidler. De spanske myndigheder påpeger, at Kommissionen i sin beslutning om de spanske strandede omkostninger (SA NN 49/99) allerede i 2001 havde fastslået, at »overførslen af midler gennem CNE grundlæggende er af regnskabsmæssig karakter. De midler, der blev overført til en konto i CNE's navn, blev aldrig dette organs ejendom og blev straks udbetalt til modtagerne i henhold til en på forhånd fastsat sats, som CNE ikke på nogen måde kunne ændre«. På grundlag af denne betragtning konkluderede Kommissionen, at »den ikke kunne afgøre, om indtægterne fra en afgift fastlagt inden for rammerne af ordningen for strandede omkostninger, udgjorde statsstøtte«.
Ingen fordel
(91)
Spanien er ikke enig med Kommissionen i, at regulerede takster giver slutkunder (eller distributionsselskaber) en økonomisk fordel.
(92)
Efter at have gentaget, at underskuddet er et resultat af force majeure, anfører Spanien, for så vidt angår slutkunder, at underskuddet ikke var til fordel for store kunder, fordi det blev overført til taksterne for de efterfølgende år med renter. Den påståede økonomiske fordel ses derfor kun i form af en lavere elpris, eftersom kunderne tilbagebetaler forskellen i forhold til de frie markedspriser med renter.
Levering til regulerede takster er en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse
(93)
Spanien tilkendegiver, at eksistensen af regulerede takster i 2005 ikke var i strid med EU-lovgivningen, da fristen for åbning af markedet for alle slutkunder, herunder privatkunder, var fastsat til den 1. juli 2007.
(94)
Levering af elektricitet er i henhold til de spanske myndigheder en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og staten skal gribe ind for at forhindre misbrug af dominerende stillinger, der opstår, fordi der kun findes ét net (naturligt monopol).
(95)
Parametrene for fastsættelsen af taksterne var defineret på en objektiv og gennemsigtig måde. De komplekse lovbestemmelser vedrørende fastsættelse af takster og udligningsproceduren viser, at takstsystemet var baseret på en grundig analyse af omkostningerne og indtjeningen i forbindelse med systemet og en analyse af efterspørgslen efter elektricitet.
Forpligtelse fra Spanien
(96)
Som bemærket i betragtning 25 og 26 tilbagebetales det underskud, der blev genereret i 2005, i årlige afdrag pålagt en Euribor-rente uden margen. Uanset sine bemærkninger har Spanien forpligtet sig til med tilbagevirkende kraft at hæve den rente, der betales af virksomhedskunder med tilslutninger på mere end 1 kV. Denne stigning fastlægges i forhold til det bidrag til underskuddet for 2005, der betales af de virksomhedskunder, der er genstand for denne procedure, og som blev forsynet til regulerede integrerede takster. Den er resultatet af anvendelsen af en margen på 65 basispoint over Euribor-referencen, så den generelt tilpasses den rente, der blev pålagt underskuddet i de efterfølgende år.
(97)
Det pågældende beløb opkræves af virksomhedskunderne i overensstemmelse med følgende: Med hensyn til de årlige afdrag på den del af underskuddet for 2005, som allerede er blevet tilbagebetalt, indføres der en engangsstigning i tilslutningstaksterne. Med hensyn til de beløb, der endnu ikke er godtgjort, pålægges hvert årlige beløb direkte den højere rente, igen i form af højere tilslutningstakster.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
FOREKOMST AF STATSSTØTTE I HENHOLD TIL ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
(98)
En foranstaltning udgør statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: Foranstaltningen a) giver støttemodtageren en økonomisk fordel, b) ydes ved hjælp af statsmidler, c) er selektiv, d) har en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og kan fordreje konkurrencen i EU. Eftersom disse betingelser skal opfyldes samlet, vil Kommissionen alene vurdere, om foranstaltningen har givet støttemodtagerne en økonomisk fordel.
Forekomst af en økonomisk fordel
(99)
Virksomheder begunstiges i den betydning, der er forudsat i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis de opnår en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på anden vis på markedsvilkår. I den foreliggende sag skal det - også med hensyn tilbagebetalingen af elsystemets underskud for 2005 - fastlægges, om der var tale om en positiv forskel mellem de regulerede takster, der var fastsat i 2005, og de markedspriser, som de potentielle støttemodtagere skulle have betalt for den elektricitet og de tjenester, de havde indkøbt under deres takstordning. Enhver fordel vedrørende markedsvilkår skal fastlægges ved reference til faktiske markedspriser. Begge forhold, dvs. forekomsten af positive forskelle - eller det modsatte - mellem puljepriser, markedspriser og regulerede takster og tilbagebetalingen af underskuddet, forklares separat i det følgende.
Sammenligning med gennemsnitlige elpuljepriser
(100)
Gennemsnitspriserne i elpuljen indikerer det generelle prisniveau på engrosmarkedet. Denne gennemsnitlige referencepris var 59,47 EUR/MWh i 2005 for hele året. Som anført og illustreret i betragtning 19 (figur 1) lå de gennemsnitlige engrospriser over de elpriser, der indgik i de regulerede integrerede takster, der gjaldt for alle slutkunder, i syv spredte måneder i 2005. Det gennemsnitlige takstniveau, der var fastsat ved anordning 2392/2004, gav tilsyneladende anledning til en positiv forskel til fordel for alle slutkunder, som valgte de regulerede takster, i hvert fald i de fleste måneder i 2005.
(101)
Denne forskel opstod dog ikke i de fem måneder mellem januar og maj 2005 (i månedlige perioder på mindre end ét år). Der var derfor ikke tale om en fordel for hele det regulerede takstsystem. Hvis perioder på mere end ét år sammenlignes, f.eks. indtil den 30. december 2007, mere end udlignes den mulige akkumulerede fordel fra juni 2005 af faldet i de gennemsnitlige puljepriser, som faldt drastisk til 37 EUR/MWh i marts 2007, mens de priser, der indgik i de regulerede integrerede takster, lå omkring 68 EUR/MWh i samme periode. Fra oktober 2006 var de elpriser, der indgik i de regulerede integrerede takster, faktisk meget højere end engrospriserne (se figur 1). De økonomiske og andre fordele for kunder, som blev forsynet til regulerede takster, hvor puljepriserne var højere end de elomkostninger, der er indregnet i de regulerede takster, udlignes i nogle tilfælde, når puljepriserne er lavere end de indregnede elomkostninger.
(102)
I både månedlige perioder på mindre end ét år i 2005 og i perioder på to år, som omfatter en del af 2005, har de energipriser, der indgik i de regulerede takster i 2005, tilsyneladende ikke givet nogen fordele til den gruppe af kunder, der blev forsynet til regulerede takster, sammenlignet med elpuljens engrospriser. Indtjeningen fra de tilslutningsafgifter og regulerede takster, der blev betalt i hele elsystemet, var dog ikke tilstrækkelig til at dække systemets omkostninger i 2005. Det skal derfor vurderes, om den indførte foranstaltning er tilstrækkelig til at garantere tilbagebetaling af underskuddet.
Tilbagebetaling af elsystemets underskud for 2005
(103)
Som beskrevet i betragtning 15 samt 20-22 var alle systemets regulerede omkostninger og indtægter bogført uden øremærkning af specifikke indtægter til specifikke omkostninger i elsystemets regnskaber i 2005. Transport- og distributionsomkostninger (4 410 mio. EUR) eller omkostninger til støtte til vedvarende energi og kraftvarmeproduktion (2 701 mio. EUR) var f.eks. ikke fordelt mellem henholdsvis regulerede indtægter fra integrerede takster på det regulerede marked og/eller indtægter fra regulerede tilslutningsafgifter på det frie marked, og de var ikke finansieret med en opdeling mellem disse to typer indtægter. Alle systemets kunder opnår faktisk et overskud og kan forvente at få dækket omkostningerne til støtte til effektive former for kraftvarmeproduktion og vedvarende energi eller transport- og distributionstjenesteydelser. I dette system med ikke-kumulative omkostninger for hver takst er det ikke muligt efterfølgende objektivt at fordele omkostningerne til kunder på det frie marked og kunder med regulerede takster og inden for sidstnævnte kategori til de 25 forskellige takstniveauer, der var gældende i 2005. De mulige fordele, eller manglen derpå, ved underskuddet for 2005 bør derfor undersøges for elsystemet som helhed.
(104)
I den henseende har Spanien indført en foranstaltning til inddrivelse af hele underskuddet for 2005. Dette er i overensstemmelse med universaliteten af regnskaberne for systemet i den pågældende periode. Elsystemets manglende regulerede indtægter til dækning af systemomkostningerne blev afhjulpet ved en tilførsel af midler gennem det »specifikt øremærkede bidrag« fastsat ved kongeligt dekret 809/2006. Fra midten af 2006 begyndte man at inddrive underskuddet ved at pålægge de regulerede integrerede takster en ekstraafgift på 1,378 % og tilslutningsafgifterne en ekstraafgift på 3,975 %. Ekstraafgifterne sikrer derfor, at de 3,8 mia. EUR plus renter tilbagebetales over 14,5 år inden 2020 (se betragtning 25 og 26 ovenfor).
(105)
Indtjeningen fra det særlige bidrag, der er øremærket til finansiering af underskuddet for 2005, sætter således systemkunderne i stand til at betale deres elregninger med den stigning, der er nødvendig for efterfølgende at udligne systemregnskabet for 2005 med en betydelig forsinkelse.
(106)
Under disse omstændigheder er det eneste tvivlsomme aspekt af den metode, der i 2006 blev valgt til at tilbagebetale elsystemets underskud for 2005 og skabe balance på regnskabet, den lave rente, der i første omgang blev pålagt de årlige tilbagebetalinger, nemlig Euribor-referencerenten uden margen. Som beskrevet i yderligere detaljer i betragtning 96 og 97 har Spanien forpligtet sig til at hæve renten for de virksomhedskunder, der er genstand for denne procedure. Spanien har forpligtet sig til at anvende en margen på 65 basispoint over referencerenten.
(107)
Hvis denne ændring overføres til den foranstaltning, der først blev anvendt til at tilbagebetale underskuddet for 2005, og som ikke omfatter privatkunder og små virksomheder, der har betalt de højeste regulerede takster under den afhjælpende foranstaltning, udlignes enhver hypotetisk fordel, som virksomhederne eventuelt har opnået som følge af udskydelsen af betalinger fra 2006. Den indførte ekstraafgift på taksten betyder desuden, at det beløb, der i alt inddrives for hver virksomhed, er direkte proportionalt med virksomhedens elforbrug. Jo højere elforbrug, jo højere ekstraafgift.
Sammenligning med priser på elmarkedet
(108)
Som nogle af de interesserede parter har bemærket, er priserne i elpuljen for det andet ikke et hensigtsmæssigt benchmark for sammenligningen af den elpris, der betales store kunder på regulerede takster, med markedspriserne. Dokumentationen i OMEL's rapport fra 2005 viser faktisk, at kun syv slutkunder, der tegnede sig for 5 % af efterspørgslen, købte elektricitet direkte fra puljen, hvilket skal ses i forhold til flere hundrede industrikunder og store virksomhedskunder. Industrikunder og store virksomhedskunder, især energiintensive kunder, for hvem energi tegner sig for en stor del af deres produktionsomkostninger (typisk 30-40 % for aluminiumproduktion), kræver og opnår forudsigelige pris- og leveringsbetingelser. Disse betingelser fastlægges i kontrakter med længere løbetider end »day-ahead«. De priser, der gives hver time på et day-ahead-marked, såsom elpuljen, er eksempler på gennemsnitlige markedspriser for leverandører, der betjener en varieret portefølje af kunder, herunder privatkunder. De er dog ikke hensigtsmæssige benchmarks for fastlæggelsen af de priser, som energiintensive kunder skal betale på det frie marked i henhold til kontrakter med længere løbetider end day-ahead. I modsætning til Kommissionens holdning i indledningsafgørelsen har undersøgelsen vist, at regulerede takster, der er lavere end de gennemsnitlige puljepriser, ikke nødvendigvis indebærer en fordel i forhold til markedsvilkår for industrikunder, da puljepriserne ikke er markedspriserne for de fleste af disse kunder. Det fjerner enhver tvivl rejst i denne forbindelse.
(109)
I Spanien var det desuden i 2005 muligt at gå tilbage, hvis man var skiftet til det frie marked. Kunderne kunne hele tiden vælge mellem de mest attraktive tilbud på det regulerede marked og det frie marked, og det resulterede i en vis priskonvergens. Reversibiliteten af forsyningsoptioner sænker ofte detailmarkedspriserne i situationer med engrosprissvingninger som dem, der sås i Spanien fra april 2005, mens det modsatte incitament til at hæve priserne på det frie marked, så de nærmer sig de højeste regulerede takster, træder i kraft, når situationen er den omvendte.
(110)
Som det bekræftes af ACIE (betragtning 42-49), var leverandørerne på det frie marked i 2005 tvunget til at opfylde deres kontrakter eller opsige dem ensidigt, hvis det var muligt, og ellers at genforhandle deres priser og hæve dem, hvorved de risikerede, at deres kunder ville gå over til det regulerede marked. De driftstab, som leverandørerne på det frie marked angiveligt pådrog sig, viser, at priserne på det frie marked i 2005, især for etårige kontrakter, som blev opfyldt, forblev tæt på de regulerede takster, og at de regulerede takster således ikke gav en reel økonomisk fordel sammenlignet med de faktiske priser på det frie marked.
(111)
Det betyder f.eks., at to hypotetiske industrikunder, hvoraf den ene køber el under en etårig elforsyningskontrakt på det frie marked fra januar til december 2005, og den anden køber el til regulerede takster i samme periode, alt andet lige havde de samme elomkostninger. Den eneste virkning af de regulerede takster på priserne på det frie marked i 2005 var, at kunderne på det frie marked opnåede en indirekte fordel i form af begrænsede prisstigninger, selv om det antages, at sådanne stigninger kontraktligt var mulige i løbet af året eller på længere sigt for hele 2005. Den faktiske eller potentielle konkurrence mellem industrikunder, der købte el på det frie marked og det regulerede marked, kunne ikke fordreje de regulerede takster.
(112)
I sin indledningsafgørelse henviste Kommissionen for det tredje til de lave regulerede takster i 2005 på 23,9 EUR/MWh, som industrikunder betalte, og 27,0 EUR/MWh, som store industrikunder med afbrydelig forsyning betalte (f.eks. 3.4-taksten) (se tabel 3 i betragtning 30 ovenfor). Som det fremhæves af visse tredjeparter, er de niveauer af regulerede takster, der gøres indvendinger imod i indledningsafgørelsen, ikke takster, men gennemsnitspriser efter fradrag af rabatter. Uden rabatter beløb de grundlæggende takstniveauer fastsat ved anordning 2392/2004 (tabel 1) sig faktisk til henholdsvis 56,12 EUR/MWh (3.4-taksten) og 25,44 EUR/MWh (G4-taksten).
(113)
I den henseende dokumenterede den formelle undersøgelse, at de regulerede takster for industrikunder, som var nævnt i indledningsafgørelsen, lå på markedsniveauet for hele periode mellem januar og december 2005, som vist i det følgende:
(114)
Det er for det første dokumenteret, at en bilateral markedspris på 34,45 EUR/MWh gjaldt for energiintensive kunder på det frie marked i 2005 (betragtning 55-57). Med en markedsføringsmargen under den gennemsnitlige margen på 10 EUR, som blev lagt til i indledningsafgørelsen, resulterede denne markedspris i en leveringsomkostning, der lå tæt på de 25,44 EUR/MWh for den laveste regulerede takst (G4-taksten) (23,9 EUR/MWh af den gennemsnitlige efterfølgende fastsatte pris). Når de objektive forskelle vedrørende levering i henhold til den regulerede takst tages i betragtning, f.eks. forsyningsmængder, der er 9,7 gange højere, investeringer i kontroludstyr og betalingsfrister, har den kendsgerning, at den regulerede takst var lavere, tilsyneladende ikke givet støttemodtagerne en uberettiget økonomisk fordel.
(115)
Den foreliggende dokumentation viser desuden, at der kunne indgås etårige terminskontrakter om baseload-forsyning baseret på en markedspris på 31,05 EUR/MWh for forsyning mellem januar og december 2005. Industrikunder med afbrydelig forsyning med betydelig belastningsudligning (se betragtning 16, 18 og 58 ovenfor) kunne desuden opnå en endelig markedspris (med yderligere tjenester og tilslutningstakst) på 36,67 EUR/MWh, dvs. en pris under niveauet for den relevante grundtakst (3.4-taksten).
(116)
Yderligere rabatter i forbindelse med regulerede takster for efterspørgselsstyring (f.eks. belastningsudligning og afbrydelig forsyning) gjorde det muligt for kunderne at opnå endnu lavere priser på det regulerede marked (22). Disse rabatter, som ikke specifikt er omhandlet i indledningsafgørelsen, betalte for værdifulde tjenesteydelser på efterspørgselssiden til nettet, som krævede justeringer, investeringer eller begrænsninger indført i forretningsmæssige eller industrielle processer. Ved belastningsudligning udføres energiintensive forretningsmæssige eller industrielle processer uden for spidsbelastningsperioder, således at forbruget og spændingen på elnettet reduceres i spidsbelastningsperioder. På samme måde er afbrydelig forsyning, der leveres til nettet, økonomisk fordelagtig, fordi denne tjeneste giver systemoperatøren mulighed for at afbryde forsyningen til de pågældende industrikunder med kort varsel (fra få sekunder til to timer) og for en lang periode (fra en til 12 timer), som det var tilfældet for de relevante regulerede takster i Spanien.
(117)
Fordelene ved disse tjenester med hensyn til forsyningssikkerhed er anerkendt i EU-lovgivningen. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/89/EF af 18. januar 2006 om foranstaltninger til fremme af elforsyningssikkerhed og infrastrukturinvesteringer (23) kræver, at medlemsstaterne indfører efterspørgselsstyringsteknologier og træffer foranstaltninger for at fjerne hindringer for anvendelse af afbrydelige kontrakter for at opretholde balancen mellem udbud og efterspørgsel. Disse tjenester supplerer og erstatter i nogle tilfælde andre reguleringsmetoder, som netoperatøren anvender til at garantere, at efterspørgslen efter elektricitet fra nettet svarer til forsyningen, med henblik på at undgå strømafbrydelser og blackouts, der er socialt og økonomisk belastende, og som kan udløse sanktioner og erstatningsansvar.
(118)
I Spaniens tilfælde betyder de begrænsede sammenkoblingsmuligheder med andre medlemsstater og den betydelige penetration af intermitterede elforsyning fra vedvarende energikilder, at disse tjenester var særligt værdifulde. Deres økonomiske værdi og de omkostninger, der kan undgås i elsystemet, kan illustreres gennem de omkostninger, som den spanske netoperatør Red Eléctrica de España har i forbindelse med køb af balanceudlignende tjenester. I 2005 betalte Red Eléctrica de España i gennemsnit 65 EUR/MWh for sekundære reguleringstjenester med det formål at øge energien (tilførsel af yderligere energi på linjen i mellem 15 sekunder og 15 minutter for at skabe balance på nettet). For tertiær udligning af energistigninger (tilførsel af yderligere energi på linjen i mellem 15 minutter og to timer for at genoprette den sekundære reguleringsenergireserve) var gennemsnitsprisen i 2005 78 EUR/MWh og gik helt op til 600 EUR/MWh (24). Ved at udligne efterspørgslen og fjerne den fra spidsbelastningsperioderne (belastningsudligning) eller ved at levere kapacitet til at reducere den i kritiske situationer (afbrydelig forsyning) er rabatterne på de relevante regulerede takster (f.eks. omkring 32 EUR/MWh på 3.4-taksten) tilsyneladende økonomisk fornuftige.
(119)
Hvis der ikke var sådanne rabatter for efterspørgselsstyring, ville de regulerede takster for kunder på højspændingsnettet (1.4- og 2.4-takst) være meget højere (mellem 58 og 61 EUR/MWh for grundtaksten og 76,2 EUR/MWh for den faktiske gennemsnitspris). I forhold til forward-markedspriserne på 31,05 EUR/MWh for perioden mellem januar og december 2005 kan det ikke vurderes, at markedspriserne var højere end de regulerede takster, der gjaldt for langt de fleste industri- og virksomhedskunder med stort forbrug.
(120)
Selv om priserne i elpuljen ikke er et hensigtsmæssigt benchmark ved sammenligning med de elpriser, som store industri- og virksomhedskunder betalte, var de faktiske markedspriser, der blev betalt af slutkunder på regulerede takster i 2005, i overensstemmelse med niveauerne for de pågældende regulerede takster.
6. KONKLUSION
(121)
På baggrund af ovennævnte overvejelser finder Kommissionen det for det første godtgjort, at de virksomheder, der fik leveret el til regulerede integrerede takster, ikke opnåede fordele ved niveauet af disse takster, og for det andet, at en passende rente i overensstemmelse med Spaniens tilsagn om at ændre foranstaltningen vil blive pålagt visse virksomheder for deres forsinkede betaling af deres elregninger i 2005.
(122)
Den undersøgte foranstaltning giver derfor ikke virksomhedskunderne en økonomisk fordel. Eftersom kriterierne i artikel 107, stk. 1, TEUF er kumulative, er der ikke behov for at undersøge, om de øvrige kriterier er opfyldt.
(123)
Med hensyn til de foranstaltninger, som Spanien har indført for at inddrive slutkundernes gæld til elsystemet, konkluderer Kommissionen derfor, at det system af regulerede takster, der blev indført i 2005, ikke indebar overførsel af statsmidler som defineret i artikel 107, stk. 1, TEUF. Denne konklusion omhandler den situation og periode, der er omfattet af klagen, og udelukker derfor ikke, at Kommissionen undersøger foranstaltninger, som Spanien har gennemført siden 2005 -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Systemet af regulerede takster, som Kongeriget Spanien gennemførte i 2005, udgør ikke statsstøtte som defineret i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 4. februar 2014.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2014. február 4.)
a Spanyolország által végrehajtott SA.21817. (C 3/07.) (korábbi NN 66/06.) számú állami támogatásról
Spanyol villamosenergia-tarifák: a fogyasztók
(az értesítés a C(2014) 7741. számú dokumentummal történt)
(Csak a spanyol nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/456/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
azt követően, hogy a fent említett rendelkezéseknek (1) megfelelően felhívta az érdekelt feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket, és tekintettel az észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
A Centrica plc és a Centrica Energía S.L.U. vállalkozás (a továbbiakban együttesen: 'Centrica') 2006. április 27-én kelt levelében a Spanyolországban 2005-ben bevezetett szabályozott villamosenergia-tarifa rendszerrel kapcsolatosan panaszt nyújtott be a Bizottsághoz.
(2)
A Bizottság 2006. július 27-én kelt levelében felkérte a spanyol hatóságokat a fenti intézkedéssel kapcsolatos tájékoztatás nyújtására. Ez a tájékoztatás egy 2006. augusztus 22-én kelt levélben érkezett meg a Bizottsághoz.
(3)
2006. október 12-én az ügyet be nem jelentett állami támogatásként nyilvántartásba vették (NN 66/06. számú ügy).
(4)
A Bizottság 2006. november 9-én kelt levelében az intézkedés további tisztázására kérte a spanyol hatóságokat. A spanyol hatóságok 2006. december 12-én kelt levelükben válaszoltak.
(5)
A Bizottság 2007. január 24-én kelt levelében tájékoztatta a spanyol hatóságokat, hogy az intézkedés vonatkozásában az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról határozott.
(6)
A Bizottság határozatát az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2) kihirdették. A Bizottság felkérte az érdekelt feleket, hogy tegyék meg az intézkedésre vonatkozó észrevételeiket.
(7)
A spanyol hatóságok 2007. február 26-án kelt levelükben benyújtották észrevételeiket.
(8)
A Bizottság a következő érdekelt felektől vett át észrevételeket: Galícia regionális kormánya (Xunta de Galicia) (2007. március 23-án kelt levél), Centrica (2007. március 26-én és 2007. július 3-án kelt levelek), ACIE - Független Energiaszolgáltatók Szövetsége (2007. március 26-én kelt levél), Asztúria kormánya (2007. március 27-én kelt levél), AEGE - Energiaigényes Felhasználók Szövetsége (2007. április 2-án kelt levél), Asturiana de Zinc - AZSA (2007. április 3-án kelt levél), Ferroatlántica - fémtermelő (2007. április 3-án kelt levél), Alcoa (2007. április 3-án kelt levél), UNESA - Spanyol Villamosenergia-ipari Szövetség (2007. április 25-én kelt levél), ENEL Viesgo (2007. április 26-án kelt levél), Iberdrola (2007. április 26-án kelt levél), Union Fenosa Distribución (2007. április 27-én kelt levél), Hidrocantábrico Distribución Electrica (2007. április 27-én kelt levél), Endesa Distribución Electrica (2007. április 27-én kelt levél).
(9)
A érdekelt felek észrevételeit a Bizottság 2007. május 15-én és 2007. július 6-án kelt leveleiben továbbította a spanyol hatóságokhoz, akik lehetőséget kaptak a reagálásra; az észrevételeik egy 2007. augusztus 2-án kelt levélben érkeztek meg.
(10)
A Centrica 2007. június 1-jén, 2007. augusztus 28-án, 2008. február 4-én és 2008. március 1-jén kelt leveleiben, az AEGE 2011. november 21-én kelt levelében, valamint a Ferroatlántica 2011. december 5-én kelt levelében további tájékoztatást nyújtott be.
(11)
A Bizottság 2009. július 30-án, 2010. március 19-én, 2011. október 6-án, 2012. április 12-én, 2012. augusztus 31-én, 2013. február 4-én és 2013. július 17-én kelt leveleiben további felvilágosítást kért a spanyol hatóságoktól az intézkedéssel kapcsolatosan. A hatóságok 2009. október 5-én, 2010. április 26-án, 2011. december 7-én, 2012. június 12-én, 2012. október 18-án, 2013. február 11-én és 2013. október 4-én kelt leveleikben válaszoltak.
(12)
2013. április 19-én az ügyet két részre bontották: erre az ügyre, nevezetesen a villamos energia végfelhasználóknak nyújtott támogatással foglalkozó SA.21817 (C3/07, korábbi NN 66/06) számú, illetve a villamos energia elosztóknak nyújtott támogatással foglalkozó SA.36559 (C3a/07 korábbi NN 66/06) számú ügyre. Ez a határozat a háztartásokat és a kis üzleti vállalkozásokat kizárva, csak az eljárás hatálya alá tartozó villamos energia végfelhasználóknak esetleg nyújtott támogatással foglalkozik.
2. AZ INTÉZKEDÉS RÉSZLETES ISMERTETÉSE
A SPANYOL VILLAMOSENERGIA-RENDSZER 2005-BEN
(13)
A 2005-ben alkalmazandó 1997. november 27-i 54/1997. sz. törvény (Ley del Sector Eléctrico, a továbbiakban: LSE) által létrehozott jogi keretek között a végfelhasználók villamos energiával szabályozott tarifákon történő ellátása szabályozott tevékenységként került besorolásra. Ezt a feladatot a törvény az elosztókra osztotta ki.
(14)
2005-ben a spanyol piacon valamennyi villamos energia végfelhasználó választhatott, hogy független szolgáltatókkal tárgyal az ellátási szerződéséről, vagy az állam által meghatározott szabályozott tarifán részesül ellátásban. A szabályozott piacon minden olyan végfelhasználó, aki ezt kérte, jogosult volt a fogyasztói profilját és fogyasztási volumenét figyelembe vevő, integrált szabályozott tarifán (minden költséget magában foglaló ár) való ellátásra a helyi elosztójától. A szabad piacon a fogyasztók a szintén szabályozott hálózati hozzáférési díjat fizették meg, amin felül az energiaellátás költségeit is állniuk kellett. A villamosenergia-ágazat reformjának 2009-es befejezése óta az elosztók már nem szolgáltatnak szabályozott integrált tarifákon villamos energiát.
(15)
A szabályozott integrált tarifákról és a szabályozott hálózati hozzáférési díjakról - rendes esetben az N - 1 év vége előtt - előzetesen döntöttek az egész évre vonatkozóan, de azokat az év során is kiigazíthatták (3). Azonban az éves tarifa emelésekre felső összegkorlát vonatkozott (4). Elvben a tarifákat és díjakat az előrejelzések alapján úgy határozták meg, hogy az alkalmazásukból eredő szabályozott bevételek a villamosenergia-rendszer összes szabályozott költségére elegendő fedezetet biztosítsanak. 2005-ben a rendszer szabályozott költségei közé tartoztak többek között az integrált tarifákon történő energia ellátás költségei, a különleges támogatási rendszerekből (megújuló energiaforrások, kapcsolt energiatermelés, stb.) vásárolt energia költségei, szállítási és elosztási költségek, keresletoldali szabályozási intézkedések, a spanyol szigeteken a villamosenergia-termelés többletköltségei, szén támogatás, előző évek hiánya, stb. Nem voltak szabályok egyes bevétel csoportok, vagy azok egy részének valamely konkrét költség csoporthoz vagy azok egy részéhez történő rendelésére. Ennek eredményeképpen például a hálózati hozzáférési díjakból származó bevételt nem rendelték sem részben, sem egészében például a megújuló energiaforrásokból származó villamos energia támogatásának vagy a spanyol szigeteken a villamosenergia-termelés költségének a finanszírozására.
(16)
A fogyasztás mértékétől, a fogyasztás profiljától, a célzott fogyasztótól és a hálózati kapcsolódási feszültségtől függően 2005-ben nem kevesebb mint 25 végfelhasználói szabályozott tarifa volt. Ugyanakkor a szabad piaci végfelhasználókra kilenc másik szabályozott hálózati hozzáférési díj vonatkozott, amelyek szintén a kapcsolási feszültségen és más tulajdonságokon alapultak.
(17)
2004. december 30-án a spanyol hatóságok a 2005. évben alkalmazandó tarifákat (5) az alábbi felhasználói csoportoknak megfelelően határozták meg:
INTEGRÁLT TARIFÁK
Kisfeszültség
1.0.
Teljesítmény 770 kW-ig
2.0.
Általános, 15 kW-ot meg nem haladó teljesítmény
3.0.
Általános
4.0.
Általános, hosszú élettartamú
B.0
Közvilágítás
R.0
Mezőgazdasági öntözés
Nagyfeszültség
Általános tarifák
Rövid élettartamú
1.1.
Általános, 36 kV-ot meg nem haladó
1.2.
Általános, 36 és 72,5 kV között
1.3.
Általános, 72,5 és 145 kV között
1.4.
Általános, 145 kV felett
Közepes élettartamú
2.1.
36 kV-ot meg nem haladó
2.2.
36 és 72,5 kV között
2.3.
72,5 és 145 kV között
2.4.
145 kV felett
Hosszú élettartamú
3.1.
36 kV-ot meg nem haladó
3.2.
36 és 72,5 kV között
3.3.
72,5 és 145 kV között
3.4.
145 kV felett
Vontatási tarifák (Tarifas de tracción)
T.1
36 kV-ot meg nem haladó
T.2
36 és 72,5 kV között
T.3
72,5 kV és 145 kV között
Mezőgazdasági öntözés
R.1
36 kV-ot meg nem haladó
R.2
36 és 72,5 kV között
R.3
72,5 és 145 kV között
G. Nagyfogyasztói tarifa (G4)
Elosztóknak történő értékesítések tarifái
D.1
36 kV-ot meg nem haladó
D.2
36 és 72,5 kV között
D.3
72,5 és 145 kV között
D.4
145 kV felett
HOZZÁFÉRÉSI TARIFÁK
Kisfeszültség
2,0 A
Rendes kisfeszültségű hozzáférési tarifa
2,0 NA
Egyszerű, nappali/éjszakai megosztású kisfeszültségű hozzáférési tarifák
3,0 A
Általános kisfeszültségű tarifa
Nagyfeszültség
3.1.A
Hozzáférési tarifa 36 kV-ot meg nem haladó feszültség esetén (450 kW-ot meg nem haladó teljesítmény)
6.1
Hozzáférési tarifa 36 kV-ot meg nem haladó feszültség esetén (450 kW-ot meghaladó teljesítmény)
6.2
Hozzáférési tarifa 36 kV-ot meghaladó, de 72,5 kV-ot meg nem haladó feszültség esetén (450 kW-ot meghaladó teljesítmény)
6.3
Hozzáférési tarifa 72 kV-ot meghaladó, de 145 kV-ot meg nem haladó feszültség esetén (450 kW-ot meghaladó teljesítmény)
6.4
Hozzáférési tarifa 145 kV-ot meghaladó feszültség esetén (450 kW-ot meghaladó teljesítmény)
6.5
Nemzetközi kereskedelemben használt hozzáférési tarifák
(18)
A szabályozott integrált tarifát fel lehet bontani a szállítás, elosztás és általános rendszerköltségek fedezetére szánt elemre (hálózati hozzáférési díj), valamint a villamos energia nagykereskedelmi piacon történő beszerzésének költségeit tükröző elemre (energia elem). Továbbá a keresletoldali szabályozási szolgáltatások esetében (például az áramellátás értesítést követő, elfogadott megszakításai vagy a fogyasztás völgyidőszakokra való koncentrálása) az integrált tarifákra engedmény rendszert alkalmaztak. Spanyolország 2005. óta változtatásokat vezetett be a szabályozott tarifarendszerben. Ezek közül a legutóbbi változás 2013-ban történt, amikor Spanyolország több intézkedés között a kiskereskedelmi piaci árak szabályozásának reformját is tartalmazó, a villamosenergia-ágazatra vonatkozó új jogi keretet (24/13. sz. törvény) fogadott el. Spanyolország bejelentette, hogy ezt az új törvényt és a végrehajtási rendelkezéseit 2014. során megszövegezik. Alább megtalálhatóak a fent említett csoportok legalacsonyabb (azaz a 145 kV-ot meg nem haladó) tarifa szintjeinek 2005. január 1-jétől alkalmazandó egyes alap integrált tarifái:
1. táblázat
2005. évi szabályozott integrált tarifák alap összegei
A/Teljesítmény elem
B/Energia elem
Integrált tarifa (A+B)
havi EUR/kW
EUR/kWh
EUR/MWh
Kisfeszültség
1.0
Teljesítmény 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Általános
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Általános, hosszú élettartamú
2,284634
0,076513
79,69
Nagyfeszültség
1.4
Rövid élettartamú, általános 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Közepes élettartamú, általános 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Hosszú élettartamú, általános 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Nagyfogyasztók G4
10,208070
0,011265
25,44
Forrás: A 2392/2004. sz. királyi rendelet I. melléklete, a Bizottság számításai.
(19)
A Spanyol Nemzeti Energia Bizottság (Comisión Nacional de Energía - a továbbkiakban: CNE), azaz a spanyol szabályozó hatóság megállapította, hogy 2005-ben az integrált tarifák átlagban nem tükrözték az ellátás valamennyi költségét, különösen az energia nagykereskedelmi piacon történő beszerzésének a költségét. Nevezetesen, amint azt az alábbi diagram is mutatja, mindössze öt hónap során, 2005 januárja és februárja között, majd ismét 2005 áprilisa és júniusa között voltak az átlagos szabályozott integrált tarifákban foglalt árak az átlagos nagykereskedelmi villamosenergia-piaci árak alatt. Ezzel szemben 2006 októbere és 2007 decembere között ennek az ellenkezője történt: ezalatt a 14 hónapos időszak alatt az átlagos nagykereskedelmi árak mélyen az átlagos szabályozott integrált tarifákban foglalt energiaárak alá estek, jóval a 2005-ös év azon hét hónapjában megfigyelt különbséget meghaladóan, amikor a nagykereskedelmi árak az integrált tarifákban foglalt energiaáraknál magasabbak voltak.
1. diagram
Súlyozott átlagos nagykereskedelmi ár és az integrált tarifában foglalt energiaár
Forrás: CNE - Jelentés a gáz- és a villamosenergia-piacokon a verseny alakulásáról 2005-2007 közötti időszak, 84. o.
A 2005. ÉVI TARIFA HIÁNY
(20)
A villamosenergia-rendszer elszámolásait a tényleges szabályozott bevételek és költségek alapján évente egyszer rendezték. 2005-ben a szabályozott tarifák és a hálózati hozzáférési díjak esetében megállapított szint nem eredményezett elegendő bevételt ahhoz, hogy lehetővé tegye a rendszeren belül az egész évre utólagosan igazolt valamennyi szabályozott költség visszatérítését. A CNE által az év végén lefolytatott 2005. évi végleges elszámolási eljárás során 3 811 millió EUR hiányt állapítottak meg. Nem ez volt az első alkalom, hogy az elszámolási eljárás hiányt mutatott ki, de a 2005. évi hiány mértéke példa nélküli volt. 2000-ben, 2001-ben és 2002-ben alacsonyabb hiányt könyveltek.
(21)
A kormány különösen a villamos energia beszerzésének tényleges költségeit becsülte alul. Miközben a végfelhasználók villamosenergia-fogyasztása mind a szabályozott, mind a szabad piacon nagyjából úgy alakult 2005-ben, ahogy azt 2004 decemberében előre jelezték, az év során az előre nem látott áremelkedések sora a nagykereskedelmi árat 2005-ben 62,4 EUR/MWh-ra állította be, szemben a 2004. évi 35,61 EUR/MWh-val, ami az átlagos nagykereskedelmi árat 2005-ben 59,47 EUR/MWh-ra emelte. Ennek az emelkedésnek többek között egy, a vízierőművi termelést 55 %-kal csökkentő, szokatlanul száraz év, az olajárak emelkedése, a kibocsátáskereskedelmi rendszer alapján ingyen kapott CO2 kibocsátási egységek piaci árának hatása, valamint a GDP növekedésénél nagyobb mértékű energia kereslet növekedés volt az oka.
(22)
A rendszer általános költségeinek növeléséhez hozzájáruló másik fontos tényező volt a megújuló energia termelés támogatásának magas szintje. A megújuló energia termelők nevezetesen választhatták a nagykereskedelmi villamosenergia-piacon, vagyis a „pool”-ban való közvetlen részvételt. 2005-ben ez a választási lehetőség különösen vonzó volt, és ennek következtében a vártnál több megújuló energia termelő vett részt a pool-ban, ami a rendszer magasabb költségeihez vezetett. Ezenfelül a különleges rendszerből (megújuló energiaforrások, kapcsolt energiatermelés) származó villamos energia energiaköltségeinek közvetlen támogatása, amit szabályozott költségként könyveltek el, 2005-ben 2 701 millió EUR volt. Példaképpen a rendszer szállítási és elosztási költsége 2005-ben 4 410 millió EUR volt.
A hiány előfinanszírozása céljából elfogadott mechanizmus
(23)
A hiány kialakulása nem maradt észrevétlen. Már 2005 márciusában, amikor egyértelművé vált, hogy tarifa hiány van kialakulóban, a spanyol hatóságok az 5/2005 sz. királyi törvényerejű rendelet 24. cikkében (6) rendelkeztek arról, hogy a villamosenergia-rendszer költségei és bevételei közötti rés áthidalásához szükséges pénzeszközöket Spanyolország azon öt legnagyobb „feljogosított villamos energia közműve” fogja szolgáltatni, amelyek jogosultak voltak az átállási költségek (7) vonatkozásában térítésben részesülni, az alábbi százalékos megoszlás szerint:
-
Iberdrola, S.A.: 35,1 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 2,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
Az 5/2005. sz. törvényerejű rendelet arról rendelkezett, hogy a jövőbeli hiány negatív egyenlegként a fenti öt vállalatnál kerüljön beszámításra egy olyan meglévő betéti számlán, amit a CNE az átállási költségeknek az e vállalatok számára történő kifizetésére használ. A gyakorlatban ez azt jelentette, hogy a közműveknek meg kellett előlegezniük a pénzösszegeket. Az átállási költség számla negatív egyenlege beszedési jogokat hozott létre, ami a közművek azon jogából állt, hogy a villamosenergia-fogyasztóktól a jövőben bevételt szedjenek be. A közművek e jogokat értékpapírosíthatták és a piacon eladhatták. Az e közművekre ruházott beszedési jogok minimális kamatlábon kamatoztak (3 hónapos Euribor, az előző évi novemberi átlagos Euribor kamatlábon számítva, felár nélkül).
A hiány végfelhasználók általi visszafizettetése céljából elfogadott mechanizmus
(25)
2006 júniusában a spanyol hatóságok határozatot hoztak a 2005. évi hiánynak a villamosenergia-fogyasztóktól a szabályozott tarifákon keresztül történő visszafizettetésére irányuló intézkedésekről. A spanyol hatóságok a 809/2006. sz. királyi rendeletben (8) előírták, hogy a 2005. évi hiányt (vagy pontosabban az öt kiválasztott közműre ruházott beszedési jogot) a fogyasztók fogják visszafizetni tizennégy és fél év alatt egy külön pótdíjban, amelyet mind az integrált, mind a hozzáférési tarifákban alkalmazni fognak. A pótdíjat a 2005. évi hiány nettó jelenértékének 14,5 év alatt, lineárisan történő visszatérítéséhez szükséges évi összegként számították ki, ami 2006-ban az integrált tarifa 1,378 %-ában, illetve a hozzáférési tarifa 3,975 %-ában került megállapításra. Az alkalmazandó kamatláb a 3 hónapos Euribor volt.
(26)
Ezt a pótdíjat „kifejezetten meghatározott rendeltetésű hozzájárulás”-nak (cuota con destino específico) tekintették. A spanyol hatóságok meghatározták, hogy a 2005. évi hiányt finanszírozó hozzájárulásból származó bevételek a CNE által kezelt letéti számlán halmozódnak fel. A CNE ezt követően a pénzeszközöket a beszedési jogok tulajdonosainak, azaz a hiányt finanszírozó termelőknek vagy a beszedési jogokat tőlük később megvásároló jogi személyeknek utalja át, a hiány finanszírozásából való egyenkénti részesedésüknek megfelelően.
A tarifa hiány hatása a spanyol piacra
(27)
2005-ben a spanyolországi villamosenergia-kereslet 37,49 %-át fedezték a szabad piacról. Ez a mennyiség a fogyasztók aránylag kis számának felel meg; a fogyasztóknak mindössze 8,5 %-a vásárolt energiát a szabad piacon, miközben 91,5 %-uk a szabályozott tarifáknál maradt (ami csökkenés a 2004. évi 97 %-hoz képest). A szabad piacon jelenlévő fő csoportot a nagyfeszültségű fogyasztók (elsősorban ipari fogyasztók) alkották; 38,9 %-uk élt a választási lehetőségükkel és az általuk eszközölt vásárlások a kontinentális Spanyolország területén 2005-ben felhasznált összes villamos energia 29 %-a volt. A háztartások és a kis kisfeszültségű fogyasztók 2003-tól választhatták a szabad piacot (9), de döntő többségük még mindig szabályozott tarifán volt; 2005-ben azonban jelentős részük szintén a szabad piacot választotta. 2005. december 31-én több mint 2 millió fogyasztó volt a szabad piacon (szemben a 2004. évi 1,3 millióval).
(28)
A szabályozott tarifák által 2005-ben átlagosan nyújtott árelőnyt azonban a fogyasztók szabályozott piacra való visszatérésével párhuzamban kell vizsgálni, jóllehet egy bizonyos időeltolódással. Amint azt az alábbi 2. táblázat is szemlélteti, a szabad piacon ellátott fogyasztók száma 2005 egésze során nőtt, de 2006-ban csökkent, ami a százalékukat (8,15 %) visszahozta a 2005 első felében elért szintre. Hasonlóképpen, a 2004 decemberében tapasztalható csökkenés a végfelhasználóknak szabad piacról szolgáltatott villamos energia mennyiségében folytatódott 2005 első negyedévében. Bár lényegében megtorpant 2005 júniusa és szeptembere között, 2005 decemberében és 2006 egészében folytatódott.
2. táblázat
Az ellátó létesítmények és a villamos energia szabad piaci részesedése (az egész piac százalékában kifejezve) 2004-2006
Villamos energia
2004.
2005.
2006.
Márc.
Jún.
Szept.
Dec.
Márc.
Jún.
Szept.
Dec.
Márc.
Jún.
Szept.
Dec.
Az ellátó létesítmények %-ában
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
A villamos energia %-ában
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Forrás: A CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006” című jelentése.
(29)
Bár a szolgáltatók által elszenvedett veszteségek hatása 2005 közepétől, a nagykereskedelmi árak jelentős emelkedésének kezdetétől érzékelhető volt, az ellátási szerződéseket nem lehetett azonnal megszüntetni. Ennek következményeként a szabad piaci szolgáltatók és különösen azok, amelyek nem rendelkeztek termelési kapacitással hanem a nagykereskedelmi piacon kellett beszerezniük a villamos energiát, arra kényszerültek, hogy vagy szabad piaci feltételek mellett - veszteségek elszenvedésének lehetősége ellenére - a szabályozott tarifával vetekedő árajánlatokat tegyenek, vagy a piaci részesedésük csökkenését eredményező, tényleges beszerzési költségeket tükröző magasabb árakat szabjanak ki.
3. AZ EUMSZ 108. CIKKÉNEK (2) BEKEZDÉSE SZERINTI ELJÁRÁS KEZDEMÉNYEZÉSÉRE VONATKOZÓ HATÁROZAT
(30)
A Bizottságnak a hivatalos vizsgálat kezdeményezésére irányuló határozatában a végfelhasználók különböző csoportjai által fizetett szabályozott tarifákat hasonlították össze azokkal a becsült árakkal, amelyeket a szabad piacon, az ilyen tarifák hiányában kellett volna fizetniük. A piaci ár becsléseket a villamos energia nagykereskedelmi piaci ára, a hálózati hozzáférési díjak és 10 EUR/MWh átlagos becsült haszonkulcs alapján, a Centrica előterjesztése szerint számították.
3. táblázat
Fogyasztói csoportonkénti ár összehasonlítás
Fogyasztói csoport
Szabályozott tarifa
(EUR/MWh)
Becsült piaci ár (csak a nagykereskedelmi ár és a hozzáférési tarifa)
(EUR/MWh)
Becsült piaci ár (+ 10 EUR haszonkulcs)
1.
Magas feszültségű hálózathoz kapcsolt nagy ipari fogyasztók (G4 tarifa)
23,9
61,17
71,17
2.
Megszakítható ellátásban részesülő nagy ipari fogyasztók
27,0
73,87 -76,47
83,87 -86,47
3.
Nagyfeszültségű hálózathoz kapcsolt fogyasztók
76,2
81,57
91,57
4.
Háztartások
101,2
107,75
117,75
5.
Kisfeszültségű hálózathoz kapcsolt kis ipari fogyasztók vagy szolgáltató társaságok
103,9
101,07
111,07
Forrás: Centrica
(31)
Ez a táblázat az első két csoport (nagy ipari fogyasztók) számára jelentős előnyt mutatott ki. A végfelhasználók többi csoportja esetében az összehasonlítás kevésbé meggyőző, de kis mértékű előny még így is megfigyelhető.
(32)
A határozat megállapította, hogy ezt az előnyt szelektíven nyújtották, mivel a mesterségesen alacsony szabályozott árak energiaforrásként inkább a vállalkozások villamos energia használatának, mint például gáz használatának kedveztek. Továbbá tényleges és jogi szelektivitást is megfigyeltek, ugyanis az előny aránytalanul nagyobb volt a nagy ipari végfelhasználók esetében, amelyek egyes esetekben olyan minden költséget magukban foglaló árakból húztak hasznot, amelyek a becsült szabad piaci árak energia elemének kevesebb mint felét tették ki.
(33)
Az eljárást megindító határozatban jelezték, hogy azáltal, hogy a végfelhasználókat a szabályozott piacra való visszatérésre ösztönözték, a rendszer az elosztók előnyét is szolgálhatta, amelyekről úgy tűnik, hogy a szabályozott tevékenységük után garantált haszonkulcsot élveztek.
(34)
A határozatban ezenfelül úgy vélték, hogy a rendszerben állami forrásokat mozgatnak, mivel a hiány visszafizetésére használt pótdíj adójellegű járuléknak minősül, és az abból származó bevételek a CNE-n, a spanyol szabályozó hatóságon (mint közjogi szerven) áramlanak át mielőtt a végső kedvezményezettekhez jutnának. A Bíróság ilyen ügyekben hozott ítélkezési gyakorlata alapján a határozatban azt a következtetést vonták le, hogy ezeket a pénzeszközöket állami forrásoknak kell tekinteni.
(35)
Figyelemmel arra, hogy a végfelhasználók olyan piacokon működnek, amelyek általában nyitottak a verseny és az Európai Unión belüli kereskedelem előtt, a Bizottság az eljárást megindító határozatban azt a következtetést vonta le, hogy a 107. cikk (1) bekezdésében meghatározott valamennyi feltétel teljesült, és, hogy az intézkedés a végfelhasználóknak előnyt biztosító állami támogatást jelentett.
(36)
Miután az eljárást megindító határozatban megjegyezték, hogy az EUMSZ 107. cikkének egyetlen eltérése sem tűnt alkalmazhatónak, megvizsgálták, hogy a villamos energia szabályozott tarifán történő szolgáltatása tekinthető-e általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak (ágész), és mint ilyen részesülhet-e az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésében kikötött eltérésben. A határozat leszögezte, hogy a villamosenergia-ágazatban a tagállamok közszolgáltatási kötelezettségek megállapítására vonatkozó mérlegelési jogkörét a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 96/92/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. június 26-i 2003/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (10) (a továbbiakban: a villamosenergia-irányelv) rendelkezései korlátozzák. Ez az irányelv a tagállamok számára csak a háztartási fogyasztók és kisvállalkozások esetében határozza meg azt a kötelezettséget, hogy (a méltányos áron történő ellátáshoz való jogot nevezetesen magában foglaló) egyetemes szolgáltatási kötelezettséget vezessenek be (11). A határozatban azt a következtetést vonták le, hogy a villamosenergia-irányelv fényében a közepes vagy nagy vállalakozások villamosenergia-ellátása szabályozott tarifákon a szó szoros értelmében nem tekinthető általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak.
(37)
A Bizottság így komoly kétségét fejezte ki arra vonatkozóan, hogy a szabályozott tarifákban foglalt, a kisvállalkozások kivételével a vállalkozásokra alkalmazott támogatás elem a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető-e.
(38)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban azt is megállapították, hogy a villamosenergia-elosztók állami támogatásban részesülhettek. Az ügy ezen része egy külön határozat tárgya (C 3a/07. sz. ügy)
4. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(39)
A Bizottságnak a részletes vizsgálati eljárás megindításáról hozott határozatával kapcsolatos észrevételek benyújtására vonatkozó felhívására számos beadvány érkezett nagy ipari fogyasztóktól, elosztóktól, független szolgáltatóktól, valamint Spanyolország autonóm közösségeinek kormányaitól. Itt csupán a villamos energia végfelhasználók javát szolgáló állítólagos állami támogatással kapcsolatos észrevételek kerülnek összefoglalásra.
A FÜGGETLEN SZOLGÁLTATÓK ÉSZREVÉTELEI
(40)
A Centricá-tól és az ACIE-től, a Független Energiaszolgáltatók Szövetségétől érkeztek észrevételek. Az érvek és a következtetések nagyjából megegyeznek.
A Centrica és az ACIE észrevételei
(41)
A Centrica beadványa elsősorban a villamosenergia-elosztóknak biztosított állítólagos előnyre összpontosított. A társaság által előterjesztett számadatok és érvek azonban a villamos energia végfelhasználók esetében fennálló állami támogatásra is utalnak.
(42)
A Centrica szerint a szabad és a szabályozott piac egymás melletti létezése és különösen a végfelhasználók azon lehetősége, hogy szabadon váltsanak egyikről a másikra annyit jelentett, hogy a szabályozott tarifák a szabadpiaci árak referenciaáraként vagy felső összegkorlátjaként szolgáltak. A szolgáltatók nem szabhattak ki a szabályozott tarifánál magasabb árat, mert akkor nem tudtak volna új ügyfeleket szerezni és elvesztették volna a meglévőket.
(43)
Rendes esetben a villamos energia végfelhasználók által a szabad piacon fizetett ár két elemből áll: a hálózati hozzáférési díjból és az „ellátási elemből”, amely a piaci mechanizmus eredménye és a kiskereskedelmi szolgáltatót illeti meg. A kiskereskedelmi ellátásban a nyereségesség attól függ, hogy a fogyasztók által fizetett „ellátási elem” fedezi-e a szolgáltató költségeit (azaz az energia nagykereskedelmi piacról történő beszerzési költségeit vagy vertikálisan integrált társaság esetében a saját termelés költségeit) és a „haszonkulcsot”, amely magában foglal más ellátási költségeket (forgalmazási költségek, IT rendszerek, számlázás, stb.) és a befektetett tőke javadalmazását is. A szabad piaci szolgáltató így csak akkor tudott nyereségesen működni egy adott piaci szegmensben, ha „pozitív volt a haszonkulcs”, másképpen megfogalmazva a különbség a szolgáltatónak az ügyfelek kiszolgálása során felmerült általános költségei és a szabályozott tarifa között.
(44)
A Centrica bizonyította a szabad piaci szolgáltatók versenyhátrányának fennállását olyan számításokkal, amelyek kimutatták, hogy 2005-ben egyetlen fogyasztói csoport (12) esetében sem maradt haszonkulcs (vagy bármilyen, az év elején még létező haszonkulcs az év során lemorzsolódott). Ez azt jelentette, hogy a szabályozott tarifákat túl alacsonyan határozták meg ahhoz, hogy a független szolgáltatók nyereségesen versenyezhessenek. A Centrica szerint a végfelhasználók bizonyos csoportjaiért (nevezetesen a G4 tarifás energiaigényes felhasználókért és más nagy ipari felhasználókért) már a tarifa hiány megjelenése előtt sem lehetett versenyezni, mivel a integrált tarifa soha nem hagyott haszonkulcsot a versenyzéshez. A Centrica szerinti állítólagos versenyhátrány mindenekelőtt a kisfeszültségű hálózathoz kapcsolt szolgáltató vállalkozásokat és kis ipari vállalkozásokat magában foglaló felhasználói csoportban, valamint a háztartási szegmensben történt.
(45)
A Centrica számadatait, nevezetesen a szabályozott tarifák és a becsült piaci árak közötti összehasonlítást, a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatában átvette (lásd 30. preambulumbekezést és 3. táblázatot).
(46)
A Centrica nézete szerint a rendszer megsértette a villamosenergia-irányelvet, nem csupán a hiánnyal kapcsolatos intézkedések megkülönböztető jellege miatt (amely az elosztók veszteségeit ellentételezte, de a szolgáltatókét nem), hanem azért is, mert a fogyasztókat megfosztották az átlátható árakhoz és tarifákhoz való joguktól (13). Mivel a 2005-ben fizetendő villamosenergia-ár egy részét későbbi évekre halasztották, a véglegesen felszámított árak a fogyasztók számára nem voltak átláthatóak.
(47)
Ezenkívül a Centrica állítása szerint a hiány visszafizetési mechanizmus két fő okból nem volt kiegyensúlyozott: először, a hiányt elsősorban kisfeszültségű végfelhasználók fizetik vissza, annak ellenére, hogy a keletkezéséhez leginkább hozzájáruló felhasználók a nagy nagyfeszültségű végfelhasználók voltak. Másodszor, a szabad piaci végfelhasználóknak olyan hiányt kellett megfizetniük, amely létrejöttében nem volt szerepük.
(48)
A Centrica egyetértett a Bizottság azon előzetes nézetével, miszerint a spanyol hiánnyal kapcsolatos intézkedések állami források mozgatását vonták maguk után. A Centrica is úgy vélte, hogy a spanyol kormány által hozott, a termelők számára a beszedési jogaik értékpapírosítását lehetővé tevő döntés állami forrásokat érintett.
(49)
Az ACIE, a Független Energiaszolgáltatók Szövetsége becslése szerint 2005-ben a szabályozott tarifák alapjaként szolgáló energia beszerzési költségek 68 %-kal maradtak a szolgáltatók által a nagykereskedelmi piacon az energia vásárlásaik során viselt tényleges költségek alatt. Az ACIE kihangsúlyozta a független szolgáltatókat érintő súlyos következményeket, amelyekkel a 2005. évi hiány járt. Az ACIE szerint a szabad piaci szolgáltatók az elosztókhoz hasonló beszerzési költségeknek voltak kitéve. Ráadásul ők lényegében kötelesek voltak a kormány által az egyes fogyasztói csoportokra meghatározott integrált tarifa szinthez igazodni, mivel ellenkező esetben nem tudták volna a meglévő ügyfeleiket megtartani vagy újakat vonzani. Nevezetesen az ACIE kiemelte, hogy tagjai 2005 elején a kormány nagykereskedelmi árakra vonatkozó előrejelzései alapján kötöttek szerződéseket, amelyeket később be kellett tartaniuk, annak ellenére, hogy nem bizonyultak nyereségesnek. Ennek eredményeképpen a független szolgáltatóknak veszteségeik merültek fel. A Centrica úgy becsüli, hogy 2005-ben 10 millió EUR veszteséget szenvedett. Az ACIE szerint több szolgáltató, köztük a Saltea Comercial, az Electranorte, a CYD Energia és az RWE, kiszorult a piacról.
AZ ENERGIAIGÉNYES FELHASZNÁLÓK ÉSZREVÉTELEI
(50)
Az energiaigényes felhasználók a szövetségükön, az AEGÉ-n (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energia) keresztül vettek részt az eljárásban. Egyesek közülük (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica és Alcoa) egyénileg is részt vettek. Az Alcoa egy alumíniumtermelő, amely Spanyolországban három, San Ciprián, La Coruña és Avilés településeken található termelő létesítményt üzemeltet, és 2005-ben a G4 integrált tarifában (az energiaigényes felhasználók számára fenntartott megszakítható tarifa) részesült. A Ferroatlántica olyan alumínium- és vasötvözet termelő, amely a 3.4 megszakítható tarifában részesült. Az Asturiana de Zinc, cinktermelő, San Juan de Nieva-i üzemének javát a G4 tarifa szolgálta.
(51)
Az energiaigényes felhasználók az észrevételeikben vitatják a Bizottság azon következtetését, miszerint az ipari tarifák (G4 és más megszakítható tarifák) állami támogatásnak minősülnek, és azzal érvelnek, hogy a tarifák nem nyújtottak gazdasági előnyt, nem érintettek állami forrásokat, valamint nem voltak hatással a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre.
Nincs gazdasági előny
(52)
Az energiaigényes felhasználók véleménye szerint az eljárás megindításáról szóló határozatban az előny fennállásának megállapítására használt referenciaérték pontatlan. A Bizottság az ipari tarifákat összehasonlította az átlagos nagykereskedelmi piaci árral (a pool ár), ami azon költségek szempontjából tekinthető reprezentatívnak, amelyeket ezek a társaságok rendes piaci körülmények között fizettek volna. Mivel az ipari tarifákat a pool árnál alacsonyabbnak találták, az eljárás megindításáról szóló határozatban azt a következtetést vonták le, hogy a tarifák a kedvezményezetteiknek gazdasági előnyt nyújtottak.
(53)
Az energiaigényes felhasználók azt állítják, hogy a pool egy azonnali piac, ahol óránként kereskednek a villamos energiával a következő napra. Az energiaigényes felhasználók szerint a pool-nak vannak bizonyos hiányosságai, amelyek hatással vannak a hatékonyságára és versenyképességére. Következésképpen a pool árak nem tükrözik pontosan a termelési határköltségeket, és ezért nem a tökéletes verseny helyzetét tükrözik. A villamos energiából nagy mennyiséget fogyasztó, egyenletes fogyasztási profilú nagy végfelhasználók nem a pool-ból vásárolnak, hanem jellemzően kétoldalú szerződéseket kötnek a villamosenergia-szolgáltatókkal. Ezt alátámasztja az OMEL 2005. évi jelentése is, ami kimutatta, hogy a feljogosított felhasználók közül mindössze a villamos energia kereskedelem 5 %-át jelentő hét feljogosított felhasználó szerezte be a villamos energiát közvetlenül a pool-on keresztül.
(54)
Mindenesetre, még ha feltételezzük is, hogy a pool-ban jegyzett árakat megalapozott referenciaértékeknek lehetne tekinteni, nem lenne helyes a 2005. évi átlagos nagykereskedelmi árat használni, ahogy azt a Bizottság tette, mert ez az átlagos ár a szolgáltatók villamos energia keresletét tükrözi, akik viszont a végfelhasználók változatos portfólióját szolgálták ki, köztük háztartásokat és kisvállalkozásokat is. Az AEGE, a Ferroatlántica és az Asturiana de Zinc szerint a 2005-ben jegyzett legalacsonyabb ár, azaz 18,6 EUR/MWh megfelelő referenciaérték lenne, mivel ez az ár tükrözné a pool legversenyképesebb piaci körülményeit (amikor a termelők a villamos energiájukat a határköltségeikkel egyező áron kínálták). A nagy ipari fogyasztók helyzete nem összehasonlítható más végfelhasználók, különösen a háztartások helyzetével. Ezért az átlagos pool ár nem lehet a megfelelő referenciaérték. Az Alcoa szerint a Bizottságnak a vitatott tarifákat inkább a nagy végfelhasználók által kétoldalúan kötött árakkal kellene összehasonlítania.
(55)
Az Alcoa a kétoldalú piaci árra egy példát adott, és jelezte, hogy a három alumínium üzeme mindig is a G4 tarifában részesült. Azonban az Alcoa tulajdonában áll egy olyan timföldgyár is (Alúmina Española), amelyre vonatkozóan a szolgáltatóval 2004 végén kétoldalú szerződést kötött. A szerződés két évre szólt, és egy további évre lehetett meghosszabbítani. A három alumínium üzem fogyasztási profilja ugyanolyan egyenletes, mint a timföldgyáraké. Az utóbbiak azonban számottevően kisebb mennyiségű villamos energiát fogyasztanak (0,35 TWh-ot az Avilés és a La Coruña üzemek 1,3 TWh-os, illetve a San Ciprián üzem 3,4 TWh-os fogyasztásával szemben). Az e szerződés alapján megállapodott átlagár 34,45 EUR/MW volt (amely tartalmazta az atommoratórium költségeit, a hálózati hozzáférési költségeket és egyéb járulékos költségeket). Ezt az árat versenytárgyaláson érték el, és a szolgáltatók árajánlatai nem tértek el többel, mint 5 EUR-val egymástól.
(56)
Az Alcoa szerint az e kétoldalú ár (34,45 EUR/MWh) és a G4 tarifa (23,9 EUR/MWh) közötti különbség objektív tényezőkkel magyarázható. Nevezetesen a G4 tarifák felhasználóira olyan szabályozási korlátozások vonatkoznak, amelyeket a kétoldalú szerződésekre nem alkalmaznak, mint például a G4 tarifa alapján szerződött teljes teljesítmény felhasználásának kötelezettsége (szankciók terhe mellett), feszültségszabályozó berendezés birtoklására vonatkozó előírás, valamint 20 napon belüli fizetési kötelezettség (miközben a kétoldalú szerződések fizetési feltételei előnyösebbek).
(57)
Az Alcoa így azt a következtetést vonta le, hogy a három alumíniumüzemére vonatkozó hipotetikus piaci ár ezen üzemek magasabb fogyasztási szintje miatt jóval alacsonyabb lenne, mint 34,45 EUR/MWh. Továbbá egy 10 EUR/MWh átlagos haszonkulcs figyelembevételével a timföldgyár ellátásának nettó költsége 24,25/MWh lenne, ami nagyon közel áll a G4 integrált tarifához.
(58)
A Ferroatlántica kiemelte, hogy az eljárás megindításáról szóló határozatban helytelenül mutatták be a 2005-ben alkalmazott 3.4 szabályozott tarifát, mert tévesen engedményeket számítottak az alaptarifába, és azt az alkalmazandó hozzáférési díjnál (és a nagyon nagy fogyasztók díjánál) tízszer magasabb díjjal hasonlították össze. A Ferroatlántica arra is szolgáltatott bizonyítékot, hogy miközben a 2005. évi villamosenergia-ellátás 2004. évi határidős ügyleteiben az átlagos havi piaci ár 31,68 EUR/MWh volt, 2004 decemberében ez az ár 31,05 EUR/MWh volt. Ebből az következne, hogy valamely társaság az alap villamosenergia-ellátását 2005-ben akkor szerezhette be azon az áron, amikor a szabályozott tarifákat meghatározták. A „kiegészítő szolgáltatások” (3,92 EUR/MWh) és a vonatkozó hozzáférési tarifa (1,70 EUR/MWh) hozzáadását követően egy ipari felhasználó 36,67 EUR/MWh piaci árat kapott volna, ami az energiaigényes felhasználók esetében alkalmazandó 3.4 tarifa 56,11 EUR/MWh összege alatt van.
(59)
Az említett tarifa egyéb engedményei valójában a keresletoldali szabályozási szolgáltatások nyújtására való képességet, valamint e szolgáltatásoknak a rendszer javára történő elfogadását javadalmazták. Ebben a vonatkozásban a Ferroatlántica hozzátette, hogy a tarifa engedménye különböző szolgáltatások nyújtását tükrözte, nevezetesen az óránkénti különbségtételt (éjszakai és hétvégi fogyasztással), a megszakíthatóságot (az ellátásnak a hálózatüzemeltető kérésére történő elfogadása), a szezonalitást (az ellátás koncentrálása a kis keresletű hónapokra), valamint a meddő energia kezelését. Csupán ezek a változó, 1995-től rendeletben meghatározott engedmények és nem a szabályozott tarifa szint magyarázzák, illetve a Ferroatlántica nézete szerint indokolják is a 2005-ben fizetett alacsonyabb átlagos villamosenergia-árat.
(60)
Az energiaigényes felhasználók vitatják az eljárás megindításáról szóló határozat azon állítását, miszerint az előny nem volt arányban a fogyasztott mennyiséggel, és a nagy fogyasztók esetében növekvő tendenciát mutatott. Ebben a kérdésben az energiaigényes felhasználók azt állítják, hogy például maga a CNE is megerősítette, hogy a G4 tarifa szintjének még alacsonyabbnak kellett volna lennie. Az energiaigényes felhasználók megjegyzik, hogy a G4 vagy a 3.4 tarifa szerinti nagyfogyasztók több ezerszer annyi villamos energiát használtak, mint az átlagos magasfeszültségű fogyasztók, miközben egyharmadát fizették.
(61)
Ezenkívül abban nincs semmi különös, hogy a nagyfogyasztók magasabb egységenkénti engedményt kapnak az árból. Ilyen alapon az energiaigényes felhasználók állítása szerint vitatható az a következtetés, hogy az ipari tarifák előnyt jelentettek. Mindenesetre, mutattak rá, a Bizottságnak kell meggyőző bizonyítékkal alátámasztania az előny fennállását.
(62)
Az Alcoa azt is jelezte, hogy az Alcoa által Spanyolországban fizetett ár majdnem azonos volt az alumíniumüzemek által az EU-ban fizetett súlyozott átlagárral, és még magasabb is volt, mint az EGT-ben fizetett súlyozott átlagár.
Állami források hiánya
(63)
Az energiaigényes felhasználók állítják, hogy ők voltak azok, akik közvetlenül megfizették az elosztóknak az ipari tarifákat, anélkül, hogy a pénzeszközök az állam ellenőrzése alá kerültek volna, és ezért ez az intézkedés a PreussenElektra ügyben hozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően nem érintett állami forrásokat.
(64)
Az energiaigényes felhasználók azzal érvelnek, hogy a tarifák megállapítása - ami 2004 végén történt - és a hiánynak a fogyasztóktól történő visszafizettetését szolgáló mechanizmus elfogadása között - ami csak 2006 júniusában történt - eltelt egy bizonyos idő. Az eljárás megindításáról szóló határozatban a Bizottság azzal érvelt, hogy a felhasználók számláiban megjelenő, adójellegű járuléknak minősülő pótdíj bevezetése miatt állami források is érintettek lettek. Az energiaigényes felhasználók úgy vélik, hogy ha ezt a hipotézist elfogadják, egy olyan intézkedés válik 2006-ben (utólagosan) támogatássá, ami 2005-ben nem volt támogatás. Ez az uniós jog olyan alapelveinek mondana ellent, mint a jogbiztonság és a jogos elvárás. Az energiaigényes felhasználók rámutattak, hogy valamely intézkedés támogatásként történő besorolása kizárólag az elfogadásakor fennálló körülményektől függ, és nem függhet jövőbeli eseményektől, különösen amikor azok ésszerűen nem előre jelezhetők. Jacobs főtanácsnokot idézik a Van Calster ügyben (14): „a helyzetet az illetékek eredeti bevezetésének napján kell értékelni, és nem lehet visszamenőlegesen módosítani”.
(65)
Az energiaigényes felhasználók úgy vélik, hogy a 2005. évi szabályozott tarifák 2005-ben nem minősültek állami támogatásnak. Ezek a társaságok kiemelték, hogy az adott körülmények között a finanszírozási mechanizmus elemzése lényegtelen, mivel azt csak 2006-ban vezették be. A finanszírozási mód értékelése csak akkor lenne helytálló, ha az intézkedés a kezdetektől fogva állami támogatásnak minősült volna. Mivel a tarifák nem tartalmaztak támogatást, az energiaigényes felhasználók nézete szerint a Bizottság nem alapozhat egy ezzel ellentétes következtetést a pótdíjra.
(66)
Az energiaigényes felhasználók továbbá úgy vélik, hogy az adójellegű járulékok esetében az intézkedés finanszírozási módja mindenesetre csak akkor lényeges az állami támogatás értékelése szempontjából, ha a járulék és „a támogatás között kötelező hozzárendeltségi viszony áll fenn”, azaz az intézkedés és finanszírozása között közvetlen kapcsolat van (15). Az energiaigényes felhasználók tagadják egy ilyen kapcsolat létezését, mivel a pótdíjat azon hiány fedezetére tervezték, amely a szabályozott tevékenységek rendezése során merült fel, és amely nem csupán a villamos energia szabályozott tarifán történő szolgáltatásával volt kapcsolatos, hanem más rendszerköltségekkel is. A pótdíjat így nem kifejezetten a szabályozott tarifán történő ellátásból származó veszteségek fedezetére állapították meg. Másodszor, a tarifák szintje és az alkalmazott pótdíj között nem volt sem közvetett, sem közvetlen kapcsolat, mivel a 2004-ben meghatározott tarifa feltétel nélküli volt (nem függött későbbi években további kiigazításoktól).
(67)
Az energiaigényes felhasználók ugyancsak úgy vélik, hogy a pótdíj nem minősült adójellegű járuléknak vagy illetéknek, mivel a spanyol jog szerint nem volt fiskális jellegű. A fiskális intézkedéseket közkiadások finanszírozására alkalmazzák, míg ebben az esetben a pótdíj célja egy olyan hiány visszafizettetése volt, amelyet a villamosenergia-rendszerben szabályozott tevékenységet végző magán üzemeltetők (elosztók) viseltek. A spanyol alkotmány szerint egy új fiskális intézkedést csak törvényben (és nem királyi rendeletben) lehet bevezetni. Ráadásul a pótdíjból származó bevételben az állam soha nem szerez tulajdont, illetve nem rendelkezhet azzal belátása szerint; ezeket a pénzeszközöket a CNE által kezelt betéti számlára utalják és az állam nem sajátíthatja ki azokat. Az elszámolási eljárás teljes mértékben automatikus és a CNE-nek nincs mérlegelési jogköre, önállósága, illetve nem ellenőrizheti a különböző szereplők részére befizetendő pénzeszközök végcélját vagy összegét.
(68)
Az energiaigényes felhasználók szerint ezt a Bizottság a spanyol átállási költségekről szóló határozatában (16) elismerte, amikor abban kijelentette, hogy az „összegek CNE-n keresztül történő átutalása lényegében számviteli célokat szolgál” és nem vonta le azt a következtetést, hogy az intézkedés állami forrásokat érintett volna.
(69)
Az energiaigényes felhasználók úgy vélik, hogy ez a helyzet azonos az „átállási költségek” forgatókönyvével, mivel mindkét esetben a kormány a rendszer állandó költségeinek ellentételezésére vezetett be pótdíjat. Úgy tűnik, ezt az irányvonalat támasztották alá egy, az Egyesült Királyságot érintő ügyben is (17).
Nincs hatás a versenyre és a kereskedelemre
(70)
Az Asturiana de Zinc és az Alcoa azt állítják, hogy az alumínium- és cinkpiac sajátos tulajdonságai miatt az e fémek termelésében felhasznált villamos energia árával kapcsolatos valamely intézkedés nem lehet hatással az uniós kereskedelemre, mivel a fémek tőzsdei áruk és az áraikat világviszonylatban a Londoni Fémtőzsdén határozzák meg. Ilyen körülmények között, a helyi termelési költségekben tapasztalt ingadozások nem váltanak ki változásokat a világpiaci árakban.
(71)
A két társaság úgy véli, hogy az EU-ban növekszik az alumínium- és cinktermelési hiány, miközben a keresletet egyre inkább harmadik országok exportjával elégítik ki.
(72)
Ha az alumínium- és a cinkipar eltűnne Spanyolországból, a helyére nem jönne új uniós belépő, mivel az uniós (alumínium) üzemek már így is teljes kapacitáson üzemelnek, és egyetlen új belépő vagy meglévő termelő sem lenne ösztönözve a kapacitásának a növelésére, mert a jövőbeli megfizethető energia rendelkezésre állását illetően a hosszú távú kilátások bizonytalanok. A hiányt így kizárólag importból fedeznék.
(73)
Az Alcoa továbbá azt állítja, hogy más uniós termelők érdekeit nem veszélyeztetik a tarifák, mivel olyan áron kínálják a villamos energiát, ami megegyezik az EU-25-ben más alumíniumtermelők által fizetett átlagárral.
Még ha az ipari megszakítható tarifák támogatásnak minősülnének is, az „létező támogatás” lenne
(74)
Az energiaigényes felhasználók azt állítják, hogy a vitatott tarifák már léteztek Spanyolország uniós csatlakozása előtt.
(75)
Bár a „G4 tarifa” megnevezést hivatalosan az 1986. március 6-i miniszteri rendelet vezette be, ténylegesen már létezett 1986. január 1-je, Spanyolország uniós csatlakozásának napja előtt, mivel megfelelt az 1983. október 14-i - azaz Spanyolország csatlakozását megelőző - miniszteri rendelet által létrehozott, korábbi „hosszú élettartamú ipari tarifa I”-nek. Valamennyi, az ipari tarifában részesülő villamos energia végfelhasználót automatikusan átváltották a G4 tarifára, amely ténylegesen ugyanaz a tarifa volt egy más néven.
(76)
Az 1983-as miniszteri rendelet kifejezetten rendelkezik a többi megszakítható tarifáról is.
(77)
Ezenfelül, az energiaigényes felhasználók szerint az intézkedés az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet (18) 15. cikke alapján létező támogatásnak minősülne, a 10 éves jogvesztő határidő lejárta miatt.
A visszafizettetést a jogos elvárások eleve kizárnák
(78)
Az energiaigényes felhasználók úgy vélik, hogy még ha feltételezzük is, hogy a tarifák nem tekinthetők létező támogatásnak, a visszafizettetést eleve kizárná a jogos elvárás elve. A 2005-ös év egésze során a tarifák a gazdasági magánszereplők közötti közvetlen kifizetések voltak. A felhasználók nem láthatták előre, hogy a 2004 decemberében meghatározott tarifák egy 2006 júniusában elfogadott kormányzati intézkedés folytán támogatássá válnak. Akármilyen körültekintő, egyetlen gazdasági szereplő sem számíthatott ilyen változásra a jogi helyzetében. Ezért a felhasználók jogosan várták el, hogy a tarifáik nem tartalmaztak állami támogatást.
GALÍCIA ÉS ASZTÚRIA REGIONÁLIS KORMÁNYAINAK ÉSZREVÉTELEI
(79)
Ami az energiaigényes felhasználóknak nyújtott esetleges támogatást illeti, Galícia regionális kormánya úgy véli, hogy a Bizottság tévedett, amikor a pool árat használta a piaci ár helyett, mivel az energiaigényes felhasználók rendszerint számottevően jobb feltételek mellett hosszú távú szerződéseket kötnek.
(80)
Miután a spanyol piac liberalizációja még nem teljes és különösen a termelők és a nagyfogyasztók közötti kétoldalú szerződések hiányában, Galícia regionális kormánya szerint annak lenne értelme, ha a termelők által az ezen ügyfelek ellátásához kifizetett tényleges költségeket használnák referenciaértékként. Egy másik lehetőség lenne a referenciaérték-árnak a szakirodalom alapján történő megállapítása (Wilson, 1993. (19) és Castro-Rodriguez, 1999. (20)), vagyis akár az energiaigényes felhasználók sajátos igényeinek megfelelő leghatékonyabb technológia költségeit, akár a villamos energia különböző napszakokban mért átlagos költségét vizsgálva. Az így megállapított referenciaérték-ár és a 2005-ben fizetett szabályozott tarifa közötti különbség sokkal kisebb lenne. Galícia regionális kormánya továbbá azzal érvel, hogy mindenesetre valamennyi spanyol felhasználó, beleértve az energiaigényes felhasználókat is, fogja idővel visszafizetni a 2005-ben alkalmazott alacsonyabb tarifák által okozott hiányt.
(81)
Galícia regionális kormánya szerint ráadásul a tarifa rendszer 2005. évi állapotában, nem volt jogilag szelektív, mert az államnak nem állt szándékában a végfelhasználóknak valamilyen előnyt nyújtani, hanem csupán hibát követett el a piaci trendek és árak előrejelzésében, amikor 2004-ben meghatározta a tarifákat. Galícia regionális kormánya azt a következtetést is kétségbe vonja, miszerint a rendszer hatással volt az Európai Unión belüli kereskedelemre.
(82)
Asztúria regionális kormányának észrevételei hasonlóak voltak a spanyol kormány észrevételeihez, amelyekre hivatkoztak.
SPANYOLORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(83)
Spanyolország fenntartja, hogy a szabályozott tarifa rendszer 2005-ben sem a végfelhasználók, sem az elosztók számára nem tartalmazott támogatást.
Nincs okozati összefüggés az állami intézkedés és a hiány között, valamint a hiány nem tulajdonítható az államnak
(84)
Spanyolország fenntartja, hogy a hiány nem tulajdonítható az államnak, ugyanis előre nem látható külső körülmények okozták, nem pedig az állam egyes tevékenységek támogatására irányuló szándékos elhatározása.
(85)
Spanyolország úgy véli, hogy az uniós jog 2005-ben nem zárta ki eleve az állam által meghatározott szabályozott tarifán történő ellátást. Az állami szabályozási beavatkozás így jogilag érvényes volt, mivel a nemzeti szuverenitás megnyilvánulása volt. A szuverenitás egyik ilyen előjoga a tarifák olyan módon történő meghatározásából áll, hogy a várható költségek igazodjanak a várható kereslethez.
(86)
Spanyolország úgy véli, hogy a 2005. évi hiányt a nagykereskedelmi villamosenergia-árak kormányzati előrejelzése és a pool alapján ténylegesen elkönyvelt árak közötti eltérés okozta. 2005 rendkívül magas árait olyan előre nem látható okok hajtották fel, amelyek vis majornak minősülnek.
(87)
Mivel az állítólagos támogatást keletkeztető esemény a nagykereskedelmi árak előrejelzést meghaladó emelkedése volt, az állítólagos előny nem tulajdonítható egyetlen jogszabálynak sem. Még ha feltételezzük is, hogy ez az előny létezett (de nem ez az eset áll fenn), azt az állam szándékaitól független körülmények okozták volna. Spanyolország szerint a vis major fennállása megtöri az okozati összefüggést a tarifák szintjét meghatározó közigazgatási határozat és az állami támogatást előidéző versenyelőny között. Még ha feltételezzük is, hogy az okozati összefüggés objektív feltételei teljesültek (de nem ez az eset áll fenn), a szándékosság (tulajdoníthatóság) szubjektív feltétele az állam részéről hiányzik.
Állami források hiánya
(88)
Spanyolország úgy véli, hogy a tarifák nem foglaltak magukban közpénzeket. Először, Spanyolország ebben a vonatkozásban azt állítja, hogy a pótdíj a Bíróság adójellegű járulékokról hozott ítélkezési gyakorlata értelmében nem „illeték”, mivel nem az állam szedi be és nem felel meg egy adótehernek. Spanyolország szerint a pótdíj a tarifa szerves részét képezi és tarifa-jellegű. A tarifa tehát magánpiaci ár.
(89)
Másodszor, a pénzt nem az állam szedi be és nem az állam által kijelölt alapba fizetik be. A tarifát az elosztók szedik be és nem az állam, ezért azok magánpiaci árak, amelyek (az LSE-ben meghatározott módon) a szereplők méltányos javadalmazását biztosítják. Nem adók és nem hatósági árak. Az állam semmit nem javadalmaz, mivel a rendszer a piaci erőkön keresztül biztosított javadalmazást a nem szabályozott tevékenységekért, illetve az állam által megállapított hozzáférési tarifákon keresztül a szabályozott tevékenységek vonatkozásában. Mivel egy ilyen jellegű rendszerben az állam nem visel terhet, a Sloman Neptune ügyben hozott ítélkezési gyakorlat szerint nem vontak be állami forrásokat (21). Továbbá ez a pénz soha nem folyik be az államkasszába, nem említik a költségvetési törvényekben, nem tartozik a Számvevőszék ellenőrzése alá, és nem lehet adminisztratív beszedési eljárások útján az adósoktól beszedni. A villamosenergia-rendszerrel szembeni adósságokra nem vonatkozik az állammal szembeni adósságokra alkalmazott kamatláb.
(90)
Spanyolország megismételte, hogy ezeket a pénzeszközöket a spanyol szabályozó hatóság, a CNE kezeli, csupán elszámolási közvetítőként eljárva. Spanyolország kiemelte, hogy a Bizottság a spanyol átállási költségekről (SA. NN 49/99) szóló 2001. évi határozatában már megállapította, hogy „a pénzeszközök továbbítása a CNE-n keresztül lényegében elszámolási jellegű folyamat. A CNE nevén lévő számlára átutalt pénzeszközök soha nem váltak e szerv tulajdonává, és azonnal kifizették a kedvezményezetteknek, egy olyan előre meghatározott összegnek megfelelően, amelyet a CNE semmilyen módon nem képes módosítani.” A Bizottság e megfontolás alapján azt a következtetést vonta le, hogy „nem [volt] olyan helyzetben, hogy megállapítsa, az átállási költség rendszer keretein belül meghatározott terhek bevételei állami forrásnak minősülnek vagy sem.”
Nincs előny
(91)
Spanyolország nem osztja a Bizottság azon nézetét, miszerint a szabályozott tarifák a végfelhasználóknak (vagy az elosztóknak) gazdasági előnyt nyújtanak.
(92)
Ami a végfelhasználókat illeti, Spanyolország, miután megismételte, hogy a hiány vis maior eredménye, azt állítja, hogy a hiány nem szolgálta a nagyfogyasztók javát, mert kamatostul tovább lett hárítva a következő évek tarifáira. Az alacsonyabb villamosenergia-árból fakadó állítólagos gazdasági előny így csupán látszólagos, mivel a szabad piaci árakhoz viszonyított különbséget a fogyasztók kamatostul visszafizetik.
A szabályozott tarifákon történő ellátás általános gazdasági érdekű szolgáltatás
(93)
Spanyolország úgy véli, hogy 2005-ben a szabályozott tarifák létezése nem ütközött az uniós jogba, mivel a piac valamennyi fogyasztó - ideértve a háztartásokat is - előtt történő megnyitásának határideje 2007. július 1-je volt.
(94)
Nevezetesen, a spanyol hatóságok szerint a villamosenergia-ellátás általános gazdasági érdekű szolgáltatás és az államnak be kell avatkoznia az egyetlen hálózat (természetes monopólium) fennállásából fakadó erőfölényes helyzetek miatti visszaélések megakadályozására.
(95)
A tarifák megállapításának paramétereit objektív és átlátható módon határozták meg. Spanyolország nézete szerint a tarifák megállapításának összetett szabályozási kerete és az elszámolási eljárás bizonyítja, hogy a tarifa rendszer a rendszer költségeinek és bevételeinek alapos elemzésén, valamint a villamos energia kereslet elemzésén alapult.
Spanyolország vállalása
(96)
Amint az megjegyzésre került a 25. és 26. preambulumbekezdésekben, a 2005-ben keletkezett hiányt éves részletekben fizetik vissza, az Euribor kamatlábon számított kamattal, de felár nélkül. Spanyolország az észrevételei sérelme nélkül vállalta, hogy az 1kV-nál nagyobb csatlakozással rendelkező üzleti felhasználóknak felszámított kamatlábat visszamenőlegesen megemelje. Az emelés a jelenlegi eljárás tárgyát képező azon üzleti felhasználóknak a 2005. évi hiányhoz való hozzájárulásával arányosan kerül meghatározásra, amelyeket a szabályozott integrált tarifán láttak el. Ez egy, az Euribor referencia kamatlábat 65 bázisponttal meghaladó felár alkalmazásával valósul meg, amely nagyjából összhangba hozza a hiány vonatkozásában az elkövetkező években alkalmazott kamatlábbal.
(97)
Az érintett összeget a következőképpen vetik ki az üzleti felhasználókra: a 2005. évi hiány már visszafizetett részének éves részleteire tekintettel a hozzáférési tarifákban alkalmaznak egy egyszeri emelést; a még visszatérítendő összegekre tekintettel az egyes éves összegekre közvetlenül alkalmazzák a magasabb kamatlábat, ugyancsak magasabb hozzáférési tarifák formájában.
5. AZ INTÉZKEDÉS ÉRTÉKELÉSE
AZ EUMSZ 107. CIKKÉNEK (1) BEKEZDÉSE ÉRTELMÉBEN FENNÁLLÓ ÁLLAMI TÁMOGATÁS
(98)
Valamely támogatás abban az esetben képez az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatást, ha a következő feltételek teljesülnek: az intézkedés a) a kedvezményezettet gazdasági előnyben részesíti; b) az állam vagy állami forrásból nyújtják; c) szelektív; d) hatással van a Közösségen belüli kereskedelemre és az Európai Unión belüli verseny torzításával fenyeget. Mivel e feltételek mindegyikének teljesülnie kell, a Bizottság az értékelését a kedvezményezetteknek nyújtott gazdasági előny fennállására korlátozza.
Gazdasági előny megléte
(99)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében a vállalkozások akkor részesülnek előnyben, ha olyan gazdasági előnyhöz jutnak, amelyben egyébként piaci feltételek mellett nem tudnának részesülni. Ebben az esetben az értékelésnek az kell megállapítania, hogy - a villamosenergia-rendszer 2005. évi hiányának visszafizetésére is tekintettel - volt-e pozitív különbség a 2005-ben meghatározott szabályozott tarifák és azon piaci árak között, amelyet a potenciális kedvezményezetteknek a tarifa rendszerükben vásárolt villamos energiáért és a nyújtott szolgáltatásokért kellett volna fizetniük. A piaci körülményekhez viszonyított bármilyen előnyt a tényleges piaci árakra való hivatkozással kell megállapítani. Mindkét kérdést, azaz a pool árak, a piaci árak és a szabályozott tarifák közötti pozitív különbségeket - vagy azok hiányát -, valamint a hiány visszafizetését az alábbiakban sorban megvizsgáljuk.
Összehasonlítás az átlagos villamos energia pool árakkal
(100)
A villamos energia pool átlagos árai jelzik a nagykereskedelmi piac általános árszintjét. Ez az átlagos referenciaár 59,47 EUR/MWh volt 2005-ben, az év egészében. Amint az jelzésre és szemléltetésre került a 19. preambulumbekezdésben (1. diagram), 2005-ben hét egymást nem követő hónap során az átlagos nagykereskedelmi árak a valamennyi végfelhasználóra alkalmazott szabályozott integrált tarifákban foglalt villamosenergia-árak felett alakultak. A 2392/2004. sz. rendeletben meghatározott átlagos tarifaszint ezért úgy tűnik, hogy pozitív különbséget eredményezett valamennyi olyan végfelhasználó javára, amely a szabályozott tarifákat választotta, legalábbis 2005-ben a hónapok többségében.
(101)
Az egy évnél rövidebb, néhány hónapos időszakok során azonban ilyen különbség nem keletkezett a 2005. január és május közötti öt hónapban. Így nem részesült előnyben a teljes szabályozott tarifa rendszer. Ezenfelül, ha összehasonlításra kerülnek az egy évnél hosszabb időszakok, például 2007. december 30-ig, a 2005 júniusa óta esetlegesen felhalmozott előnyt az átlagos pool árakban történt csökkenés több mint kiegyenlíti, mivel ez utóbbiak 2007. márciusában jelentősen csökkentek 37 EUR/MWh-ra, miközben a szabályozott integrált tarifákban foglalt árak ugyanazon időszak alatt 68 EUR/MWh körül voltak. 2006 októberétől az integrált tarifákban foglalt villamosenergia-árak valójában sokkal magasabbak voltak, mint a nagykereskedelmi ellátási árak (lásd 1. diagram). Következésképpen, ha a szabályozott tarifákban foglalt villamos energia költségeknél magasabbak a pool árak, a szabályozott tarifákon ellátott fogyasztók haszna és gazdasági előnyei kiegyenlíthetődnek amikor a pool árak alacsonyabbak, mint a villamos energia bennfoglalt költségei.
(102)
Ebből az következik, hogy sem 2005-ben, az egy évnél rövidebb, néhány hónapos időszakokban, sem a 2005. év egy részét magában foglaló két éves időszakokban nem tűnik úgy, hogy a 2005-ben alkalmazott szabályozott tarifában foglalt energiaárak a villamos energia pool nagykereskedelmi áraival összehasonlítva előnyt biztosítottak volna a szabályozott tarifákon ellátott fogyasztói csoportnak. Azonban az egész villamosenergia-rendszer vonatkozásában befizetett hozzáférési díjakból és szabályozott tarifákból származó bevétel sem volt elég a rendszer 2005. évi szabályozott költségeinek fedezetére. Meg kell ezért vizsgálni, hogy a felállított mechanizmus elégséges-e a hiány visszafizetésének biztosítására.
A villamosenergia-rendszer 2005. évi hiányának visszafizetése
(103)
Amint az a fenti 15. és 20-22. preambulumbekezdésekben ismertetésre került, a villamosenergia-rendszer 2005. évi elszámolásai tartalmazták a rendszer valamennyi szabályozott költségét és szabályozott bevételét, anélkül, hogy egyes bevételeket meghatározott költségekhez utaltak volna. Például a szállítási és az elosztási költségeket (4 410 millió EUR), illetőleg a kapcsolt energiatermelés és a megújuló energiaforrások támogatásának költségeit (2 701 millió EUR) nem osztották meg a szabályozott piac integrált tarifáiból származó szabályozott bevételek és/vagy a szabad piaci szabályozott hozzáférési díjak között, illetve nem e két bevétel típust megkülönböztetve finanszírozták. Valójában a rendszer valamennyi felhasználója részesül nyereségben, és várhatóan fedezni tudja a kapcsolt energiatermelés és a megújuló energiaforrások hatékony formáit szolgáló támogatás, vagy a szállítási és elosztási szolgáltatások költségeit. Ezen az egyes tarifákhoz tartozó nem halmozott költségeken alapuló rendszerben nem lehet utólagosan, objektíven a szabad piaci felhasználókhoz, illetőleg a szabályozott tarifális felhasználókhoz, valamint ez utóbbi csoporton belül, a 2005-ben alkalmazott 25 különböző tarifa kategóriához utalni az elosztási költségeket. Ebből az következik, hogy a 2005. évi hiányból származó lehetséges előnyöket, vagy azok hiányát, a villamosenergia-rendszer egésze szempontjából helytálló vizsgálni.
(104)
Ebben a vonatkozásban Spanyolország olyan mechanizmust vezetett be, amely a 2005. évi hiány egészét hivatott visszafizettetni. Ez összhangban van a rendszer számviteli nyilvántartásaira abban az időszakban alkalmazott egyetemlegességgel. A rendszer költségeinek fedezetéhez szükséges, a villamosenergia-rendszer szabályozott bevételeiben tapasztalt hiányt a 809/2006. sz. királyi rendeletben előírt „kifejezetten meghatározott rendeltetésű hozzájárulás” útján beszedett forrásokkal pótolták. 2006 közepétől a visszatéríttetés elkezdődött a szabályozott integrált tarifához 1,378 % értékben, a hozzáférési díjhoz pedig 3,975 % értékben adott pótdíj alkalmazásával, majd ezt követően olyan pótdíjakkal, amelyek szükségesek a 2020-ban befejeződő 14,5 év alatt, a 3,8 milliárd EUR plusz kamatok visszafizetésének biztosításához (lásd a fenti 25. és 26. preambulumbekezdést).
(105)
Ebből az következik, hogy a 2005. évi hiány finanszírozására rendelt külön hozzájárulásból származó bevétel lehetővé teszi a rendszer felhasználóinak, hogy befizessék a villamos energia számláikat, egy olyan növekménnyel, ami a 2005. évi rendszer számviteli egyensúlyához utólagosan szükséges, jelentős időbeli eltolódással.
(106)
Ilyen körülmények között a villamosenergia-rendszer 2005. évi hiányának visszafizetésére és a számviteli egyensúlyának visszanyerésére 2006-ban választott módszer egyetlen vitatható szempontja az éves visszafizetésekre eredetileg alkalmazott alacsony kamatláb, nevezetesen az Euribor referencia kamatláb felár nélkül. Amint az a 96. és 97. preambulumbekezdésekben részletesebben kifejtésre került, Spanyolország vállalta az ezen eljárás tárgyát képező üzleti felhasználókra alkalmazott kamatláb emelését. Spanyolország a referencia kamatlábon felül 65 bázis pontos felár alkalmazását vállalja.
(107)
A 2005. évi hiány visszafizetésére eredetileg alkalmazott intézkedés e módosításának alkalmazása, amely kizárja a korrekciós mechanizmus alapján a legmagasabb szabályozott tarifákat fizető háztartásokat és kisvállalkozásokat, kiegyenlít bármilyen hipotetikus előnyt, amelyben a társaságok a kifizetések 2006-tól történő elhalasztása miatt részesülhettek. A pótdíjnak a tarifában történő alkalmazása továbbá azt jelenti, hogy a visszatéríttetett teljes összeg minden egyes társaság esetében közvetlenül aránylik annak villamos energia fogyasztásához. Minél több villamos energiát fogyasztanak, annál magasabb a pótdíj.
Összehasonlítás a villamosenergia-piaci árakkal
(108)
Másodszor, ahogy azt néhány érdekelt fél megjegyezte, a villamos energia pool-on jegyzett árak nem megfelelő referenciaértékek a nagyfogyasztók által szabályozott tarifák mellett fizetett villamosenergia-áraknak a piaci árakkal történő összehasonlításához. A villamosenergia-piaci szereplő OMEL 2005. évi jelentésében szereplő bizonyítékok alapján mindössze hét, a kereslet 5 %-át képviselő végfelhasználó szerezte be a villamos energiáját közvetlenül a pool-ból, szemben több száz ipari és nagy üzleti felhasználóval. Az ipari és más nagyfogyasztók, különösen azok az energiaigényes fogyasztók akiknél az energia a termelési költségeik jelentős részét teszi ki (az alumíniumtermelésben jellemzően 30-40 %-ot), előre látható ár és ellátási feltételeket igényelnek és érnek el. Ezeket a feltételeket a másnapinál hosszabb határidejű szerződésekben fektetik le. Az egy olyan másnapi piacon óránként jegyzett árak, mint például a villamos energia pool, a fogyasztók változatos portfólióját, ideértve a háztartásokat is, kiszolgáló szolgáltatók átlagos piaci árait szemlélteti. Ahhoz azonban nem szolgálnak megfelelő referenciaértékként, hogy az energiaigényes felhasználók által a szabad piacon, a másnapinál hosszabb határidejű szerződések alapján fizetendő árakat meghatározzák. Az eljárás megindításáról szóló határozatban kifejtett véleménnyel szemben a vizsgálat kimutatta, hogy az átlagos pool áraknál alacsonyabb szabályozott tarifák nem feltétlenül jelentenek az ipari felhasználók számára előnyt a piaci feltételekkel szemben, mivel a pool árak e felhasználók többsége számára nem piaci árak. Ez eloszlatja az ebben a vonatkozásban felvetett kételyeket.
(109)
Ráadásul Spanyolországban 2005-ben a szabad piacra való váltás választása nem volt visszafordíthatatlan. A fogyasztók a szabályozott és a szabad piacon folyamatosan választhattak a legvonzóbb ajánlatok közül, ami az árak bizonyos fokú konvergenciájához vezetett. A szolgáltató kiválasztásának visszafordíthatósága szükségszerűen ahhoz vezet, hogy a nagykereskedelmi árak emelkedésének helyzetében, mint amilyen Spanyolországban 2005 áprilisától történt, a kiskereskedelmi piaci árak mégis csökkennek, miközben amikor a helyzet fordul, a legmagasabb szabályozott tarifák szintjét megközelítő, a szabad piaci árak növelésére irányuló, ezzel ellentétes ösztönzés jelenik meg.
(110)
A független szolgáltatók szövetsége is megerősítette (42-49. preambulumbekezdések), hogy 2005-ben a szabad piaci szolgáltatóknak a szerződéseiket be kellett tartaniuk, vagy, amennyiben ez lehetséges volt, egyoldalúan fel kellett azokat bontaniuk, vagy máskülönben újra kellett tárgyalniuk az áraikat és felfelé kellett azokat igazítaniuk, vállalva azt a kockázatot, hogy az ügyfeleik a szabályozott piacra válthatnak. A szabad piaci szolgáltatók által viselt állítólagos veszteségek azt jelzik, hogy 2005-ben a szabad piaci árak, különösen a fenntartott egy éves szerződések esetén, a megfelelő szabályozott tarifa szintjéhez közel maradtak, és ennek megfelelően a szabályozott tarifák lényegében nem biztosítottak a tényleges szabad piaci árakkal szemben gazdasági előnyt.
(111)
Ez így arra utal, hogy két hipotetikus versenyző ipari felhasználó, akik közül az egyik szabad piaci, 2005. januártól decemberig szóló egy éves villamosenergia-ellátási szerződés alapján működött, a másik pedig ugyanazon időszakban szabályozott tarifán szerezte be az ellátását, amennyiben minden más tényező megegyezik, hasonló villamosenergia-költségekkel szembesült. Valójában a szabályozott tarifák szintjének 2005-ben az volt az egyetlen hatása a szabad piaci árakra, hogy a szabad piaci felhasználók számára az áremelések korlátozásának közvetett előnyét biztosították, feltételezve, hogy az éven belül, vagy akár hosszabb távon, 2005 egésze során ezen emelések szerződés szerint lehetségesek voltak. A szabályozott tarifák nem torzíthatták a szabad, illetve a szabályozott piacon villamos energiát beszerző ipai felhasználók közötti tényleges vagy potenciális versenyt.
(112)
Harmadszor, a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatában különösen a 2005-ben a nagy ipari fogyasztókra alkalmazott 23,9 EUR/MWh (G4 tarifa), illetve a megszakítható ellátásban részesülő nagy ipari fogyasztókra alkalmazott 27,0 EUR/MWh (például a 3.4 tarifa) alacsony szabályozott tarifa szintekre hivatkozott, amint az a fenti 30. preambulumbekezdés 3. táblázatában ismertetésre került. Egyes harmadik felek rámutattak, hogy az eljárás megindításáról szóló határozatban kifogásolt szabályozott tarifa szintek nem tarifák, hanem engedménnyel csökkentett átlagárak. Engedmények nélkül, a 2392/2004. sz. rendeletben ténylegesen meghatározott és az 1. táblázatban ismertetett alap tarifa szint 56,12 EUR/MWh (3.4 tarifa), illetve 25,44 EUR/MWh (G4 tarifa) volt.
(113)
Ebben a vonatkozásban a hivatalos vizsgálat arra szolgáltatott bizonyítékot, hogy az eljárást megindító határozatban említett, az ipari felhasználókra alkalmazott szabályozott tarifák a teljes, 2005. januártól decemberig terjedő időszakban az alkalmazott piaci árak szintjén voltak, az alábbiak szerint:
(114)
Először is, bebizonyították, hogy létezett egy 34,45 EUR/MWh kétoldalú piaci ár, amelyet 2005-ben a szabad piacon az energiaigényes felhasználókra alkalmaztak (55-57. preambulumbekezdések). Ez a piaci ár, a hivatalos vizsgálat megindításáról szóló határozatban hozzáadott átlagos 10 EUR haszonkulcsnál kisebb haszonkulccsal, a legalacsonyabb szabályozott tarifához (G4), azaz 25,44 EUR/MWh-hoz közeli ellátási költséget jelentett (23,9 EUR/MWh átlagos utólagos ár). Amikor figyelembe vesszük a szabályozott tarifán történő ellátással kapcsolatos objektív különbségeket, mint például a 9,7-szer nagyobb ellátási mennyiségeket, a feszültségszabályozó berendezésekbe történt beruházásokat és a fizetési határidőket, az a tény, hogy a szabályozott tarifa alacsonyabb volt, nem tűnik úgy, hogy jogtalan gazdasági előnyt biztosított volna a kedvezményezetteknek.
(115)
Másodszor, a rendelkezésre álló bizonyítékok kimutatták, hogy 2004 decemberében az alapterhelésre vonatkozó, 31,05 EUR/MWh határidős piaci áron alapuló egy éves szerződéseket 2005. január és december közötti ellátásra lehetett megkötni. Az erőteljes terhelésmodulációt alkalmazó, megszakítható ipari felhasználók számára rendelkezésre állt egy 36,67 EUR/MWh értékű végső piaci ár (kiegészítő szolgáltatásokkal és hozzáférési tarifával), amely alacsonyabb mint a vonatkozó alaptarifa szint (3.4 tarifa) (lásd a fenti 16., 18. és 58. preambulumbekezdéseket).
(116)
A keresletoldali szabályozásért (például terhelésmoduláció, megszakíthatóság) a szabályozott tarifákból rendelkezésre álló további árengedmények a szabályozott piacon az e szolgáltatásokat alkalmazó felhasználók számára alacsonyabb átlagos árakat tettek lehetővé (22). Ezek az engedmények, amelyekkel az eljárás megindításáról szóló határozat kifejezetten nem foglalkozott, a hálózaton végzett olyan értékes keresletoldali szolgáltatásokat javadalmaztak, amelyeket a kereskedelmi vagy ipari folyamatokra előírt kiigazítások, beruházások vagy korlátozások tettek szükségessé. A terhelésmoduláció a fogyasztás és a feszültség villamosenergia-hálózati csökkentése érdekében az energiaigényes ipari vagy kereskedelmi folyamatok végzését csúcsidőszakok helyett völgyidőszakokban követeli meg. Ugyanilyen módon a hálózatnak nyújtott megszakíthatósági szolgáltatások gazdasági szempontból hasznosak, mivel a kérdéses ipari felhasználó vonatkozásában lehetővé teszik, hogy a rendszer üzemeltetője az ellátást rövid időre (néhány másodperctől két óráig), illetve hosszú időre (egytől tizenkét óráig) megszakítsa, ahogy az Spanyolországban, a vonatkozó szabályozott tarifák esetében is történt.
(117)
A villamosenergia-ellátás folytonosságának biztosításában e szolgáltatások hasznát az uniós jogszabályok elismerik. A villamosenergia-ellátás biztonságát és az infrastrukturális beruházások védelmét célzó intézkedésekről szóló, 2006. január 18-i 2005/89/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv előírja a tagállamok számára, hogy a kereslet és a kínálat közötti egyensúly fenntartása érdekében legyenek figyelemmel a keresletoldali szabályozási technológiákra, valamint hozzanak a megszakítható szerződések használatát gátló akadályokat felszámoló intézkedéseket (23). Ezek a szolgáltatások a hálózattal szembeni villamos energia keresletnek a kínálattal való összhangját biztosító, a hálózat üzemeltetője által használt más szabályozási módokat kiegészíthetnek, vagy akár azokat helyettesíthetnek is, ezáltal elkerülve a megszakításokat és az áramszüneteket, amelyek társadalmi és gazdasági szempontból is költségesek, és szankciókat vagy kötelezettségeket vonhatnak maguk után.
(118)
Kifejezetten Spanyolország esetében, a más tagállamokkal való jelentős összekötő kapacitás hiánya, valamint az ingadozó teljesítményű megújuló energiaforrásokból származó villamosenergia-ellátás jelentős részesedése 2005-ben ezeket az szolgáltatásokat különösen értékessé tette. A Red Eléctrica de España, spanyol hálózat-üzemeltető által vásárolt kiegyensúlyozási szolgáltatások költségei szemléltetik milyen mértékűek a villamosenergia-rendszerben elkerülhető költségek, illetve milyen mértékű a gazdasági értékük. 2005-ben a Red Eléctrica de España átlagosan 65 EUR/MWh-át fizetett az energiát növelő másodlagos szabályozási szolgáltatásokért (a hálózat kiegyensúlyozása érdekében további, 15 másodperc és 15 perc közötti kapcsolt energia hozzá adása); (a másodlagos szabályozási energiatartalékok helyreállítását szolgáló további, 15 perc és 2 óra közötti kapcsolt energia hozzáadásával) az energia növelés harmadlagos szabályozásának átlagos ára 2005-ben 78 EUR/MWh volt, amely 600 EUR/MWh-ig emelkedett (24). A kereslet kiegyenlítéséért és csúcsidőszakokból való kivonásáért (terhelésmoduláció), illetve a kritikus helyzetekben való csökkentésére kapacitás biztosításáért (megszakítható szolgáltatások) a vonatkozó szabályozott tarifák engedményei (például 32 EUR/MWh körül a 3.4 tarifa esetében) gazdaságilag indokoltnak tűnnek.
(119)
A keresletoldali szabályozási intézkedésekért nyújtott ilyen jellegű engedmények hiányában a nagyfeszültségű hálózathoz kapcsolt felhasználók szabályozott tarifái (1.4 és 2.4 tarifák) sokkal magasabb szinten álltak: az alaptarifa esetében 58 EUR és 61 EUR/MWh között, illetve az átlagos tényleges ár esetében 76,2 EUR/MWh-n. Ha ezt összehasonlítjuk a 2005. január és december közötti időszakban elérhető 31,05 EUR/MWh határidős piaci árral, a piaci árak nem tekinthetőek a nagy fogyasztású ipari és kereskedelmi felhasználók túlnyomó többségére alkalmazott szabályozott tarifáknál magasabbnak.
(120)
Ebből az következik, hogy bár a villamosenergia-poolon jegyzett árak nem megfelelő referenciaértékek a nagy ipari és kereskedelmi felhasználók által fizetett villamosenergia-árakkal történő összehasonlításhoz, a 2005-ben szabályozott tarifán ellátott végfelhasználók villamosenergia-ellátására alkalmazható tényleges piaci árak összhangban voltak a szabályozott tarifák vonatkozó szintjeivel.
6. AZ INTÉZKEDÉSRŐL LEVONT KÖVETKEZTETÉSEK
(121)
A Bizottság a fenti megfontolások fényében úgy véli, hogy bebizonyosodott, hogy először is a szabályozott integrált tarifákon villamos energiában részesült társaságokat e tarifák szintje nem jutatta előnyhöz, valamint másodszor, szem előtt tartva Spanyolország vállalását az intézkedés módosítására, a megfelelő kamatlábon számított kamatot fogják felszámítani, amiért egyes társaságok a villamosenergia-számláik egy részét 2005-ben késedelmesen fizették ki.
(122)
A szóban forgó intézkedés így nem foglal magában az üzleti felhasználóknak kedvező gazdasági előnyt. Mivel az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének feltételei kumulatívak, nincs szükség annak vizsgálatára, hogy a többi feltétel teljesült-e.
(123)
A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy tekintettel a végfelhasználók villamosenergia-rendszer felé fennálló tartozásának visszafizettetése céljából Spanyolország által hozott intézkedésekre, a 2005-ben végrehajtott szabályozott tarifarendszer az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem eredményezett állami támogatást. Ez a következtetés a panaszban szereplő helyzetre és időszakra vonatkozik, a Spanyolország által 2005. után hozott intézkedések vonatkozásában a Bizottság által esetlegesen végzett bármilyen értékelés sérelme nélkül,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Spanyol Királyság által 2005-ben végrehajtott szabályozott tarifarendszer az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősül állami támogatásnak.
2. cikk
Ennek a határozatnak a Spanyol Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2014. február 4-én.