KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 2. oktober 2013
om kompensation til Simet SpA for offentlige transportydelser leveret mellem 1987 og 2003 (Statsstøtte SA.33037 (2012/C) - Italien)
(meddelt under nummer C(2013) 6251)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/201/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særligt artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særligt artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1), og under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved elektronisk anmeldelse af 18. maj 2011 anmeldte de italienske myndigheder i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3, at der var ydet kompensation til Simet SpA (»Simet«) for levering af interregional bustransport i forbindelse med en offentlig serviceforpligtelse, der udførtes i perioden 1987-2003, således som det var blevet bestemt af Consiglio di Stato, der er Italiens øverste forvaltningsdomstol (»den anmeldte foranstaltning«). Denne meddelelse blev registreret under sagsnummer SA.33037.
(2)
De italienske myndigheder gav yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning ved indlæg af 12. juli 2011, 5. oktober 2011, 20. februar 2012, 2. samt 28. marts 2012 og 17. april 2012.
(3)
Ved brev af 31. maj 2012 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2 (»beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«).
Der er modtaget følgende indlæg inden for de accepterede frister:
-
De italienske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren ved breve af 1. juni 2012, 24. september 2012 og 11. oktober 2012.
-
Den eneste tredjepart, der fremsatte bemærkninger som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, var Simet, der er den muligt begunstigede ifølge den anmeldte foranstaltning. Virksomhedens bemærkninger blev modtaget den 4. august 2012, 31. oktober 2012 og 13. december 2012
-
De italienske myndigheder fremsatte bemærkninger til tredjeparts indlæg ved breve af 28. november 2012, 4. december 2012, 19. december 2012 og 10. januar 2013.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. VIRKSOMHEDEN OG DE LEVEREDE YDELSER
(4)
Simet er en privat virksomhed, der driver personbefordring med bus i fast rute på grundlag af koncessioner fra den italienske stat i henhold til lov nr. 1822/39 (2). Nærmere bestemt driver Simet et net af interregionale busforbindelser i fast rute mellem regionen Calabrien og andre italienske regioner. Ud over disse tjenester, som tegner sig for omkring to tredjedele af virksomhedens omsætning, leverer Simet også andre tjenesteydelser, herunder internationale rejsetjenester og tjenesteydelser inden for turisme samt udlejning af busser med fører (3), hvilket tegner sig for den resterende tredjedel af virksomhedens omsætning.
(5)
I oktober 1999 anmodede Simet for første gang ministeriet for infrastruktur og transport (»ministeriet«) om kompensation for virksomhedens interregionale busservice, for så vidt angår årene fra 1987 (4). Ministeriet afslog denne og efterfølgende anmodninger, da man fandt, at Simet ikke var pålagt offentlige serviceforpligtelser.
(6)
Ifølge de italienske myndigheder drev Simet sin virksomhed, ligesom andre udbydere af interregional bustransport i fast rute, på grundlag af midlertidige licenser (koncessioner), der efter virksomhedens anmodning blev fornyet hvert år. Disse koncessioner gav virksomheden eneret til at levere de relevante tjenester. I de årlige koncessionsbetingelser hed det, at levering af tjenesten ikke gav virksomheden ret til subsidier eller kompensation af nogen art, og at tjenesten blev drevet udelukkende på virksomhedens egen risiko. De billetpriser, der blev foreslået af virksomheden selv, blev også optaget i de årlige koncessionsbetingelser, der var godkendt af ministeriet.
(7)
I tidens løb fremsatte virksomheden en række anmodninger om at ændre ordningerne for levering af de præsterede ydelser, der normalt blev godkendt i overensstemmelse med proceduren i præsidentdekret 369/94 (5). Artikel 4 og 5 i præsidentdekret 369/1994 indeholdt regler om en detaljeret procedure for vurdering og sammenlignende analyse af ansøgninger i forbindelse med introduktionen af enhver ny tjeneste på grundlag af en koncession.
2.2. DOMMENE AFSAGT AF CONSIGLIO DI STATO FORUD FOR BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE UNDERSØGELSESPROCEDUREN
(8)
Som svar på ministeriets afslag på at give kompensation for offentlig service for perioden fra 1987 anlagde Simet sag ved de italienske forvaltningsdomstole med påstand om økonomisk kompensation for udførelsen af offentlig serviceforpligtelse.
(9)
Under appelsagen, i dom 1405/2010 af 9. marts 2010 (»dom 1405/2010«), anerkendte Consiglio di Stato Simets ret til at modtage kompensation for sin (overvejende interregionale) busdrift i fast rute, som Simet drev på grundlag af koncessioner bevilget af den italienske stat. Det nøjagtige beløb for kompensationen skulle fastsættes på grundlag af pålidelige data fra virksomhedens regnskaber.
(10)
Som der nærmere er redegjort for i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren er det ikke i dom 1405/2010 præcist identificeret, ved hvilken retsakt forpligtelsen til offentlig service blev pålagt, eller i hvilken form. Kendelse 2072 afsagt af Consiglio di Stato den 18. januar 2011, efter forvaltningens manglende opfyldelse af dom 1405/2010, er mere eksplicit i denne henseende, idet det siges, at »ministeriet gentagne gange har nægtet virksomheden muligheden for at ændre ruter, tider og stoppesteder og beordret den til at holde billetpriserne på eller under de priser, som Ferrovie dello Stato (de italienske statsbaner) kræver - dette er de elementer, som virksomheden mener er indicier for, at den udfører en offentlig service.«
(11)
Mens dom 1405/2010 nævner Europa-Parlamentets og Rådets nye forordning (EF) nr. 1370/2007 (6), der regulerer kompensation for offentlig service, idet det siges, at »den fastlægger kriterier for kompensation, som ikke er ulig dem, der findes i de tidligere forordninger«, beordrede Consiglio di Stato de ansvarlige myndigheder til at betale kompensation til Simet på grundlag af artikel 6, 10 og 11 i Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 (7).
(12)
De italienske myndigheder har besluttet at afvente en vurdering af den anmeldte foranstaltning fra Kommissionens side før opfyldelsen af Consiglio di Statos afgørelser (dom 1405/2010 og kendelse 2072/2010) og betaling af kompensationen til Simet.
2.3. OPRINDELIGT ANMELDTE BELØB FOR EVENTUEL KOMPENSATION FOR OFFENTLIG TRAFIKBETJENING
(13)
Med hensyn til størrelsen af den kompensation, der skulle betales til Simet for de ydede tjenester, indgav de italienske myndigheder en rapport til Kommissionen, der var bestilt af Simet og udarbejdet af en ekstern konsulent (»den oprindelige rapport«), uden at godkende de beregninger, den indeholdt. I den oprindelige rapport beregnedes kompensationen til ca. 59,4 mio. EUR (8).
(14)
Efterfølgende blev påstandene om kompensation imidlertid revurderet, idet Consiglio di Stato efter beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren anmodede om en uafhængig vurdering af, hvilket kompensationsniveau der var det rigtige. Resultatet af denne evaluering er diskuteret i punkterne 2.6 og 2.7.
2.4. VARIGHED
(15)
Selvom Simet kræver kompensation for ydelser præsteret indtil udgangen af 2013 (9), er de italienske myndigheder af den opfattelse, at den relevante periode i relation til denne meddelelse kun dækker 1987 til 2003, da dom 1405/2010 kun vedrører den appelsag, som dækker den periode. Især punkt 3.1 i dom 1405/2010 henviser klart til kompensation for årene 1987 til 2003.
2.5. UDVIKLINGEN I DE NATIONALE RETSSAGER EFTER BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE UNDERSØGELSESPROCEDUREN
(16)
Efter de italienske myndigheders afslag på at opfylde dom 1405/2010 og kendelse 2072/2011 afsagde Consiglio di Stato en ny kendelse, nr. 270/2012, hvorved der udnævntes et panel af uafhængige eksperter til at afgøre, hvorledes dom 1405/2010 skulle opfyldes.
(17)
Panelet, der bestod af en formand og to medlemmer, fik til opgave at beregne det kompensationsbeløb, der skulle betales til Simet i henhold til dom 1405/2010. Samtidig udpegede tvistens parter deres egne eksperter, som kommenterede ekspertpanelets foreløbige resultater. Dette førte til udvekslingen af en række rapporter og svar i løbet af de efterfølgende måneder.
(18)
Ekspertpanelet afsluttede sit arbejde i august 2012. Panelet nåede ikke frem til en enstemmig konklusion. I stedet blev der afgivet to separate rapporter til Consiglio di Stato:
-
Den 29. august 2012 blev der af formanden for det af Consiglio di Stato udpegede panel afgivet en mindretalsrapport, som konkluderede, at der ikke var tilstrækkelige data til rådighed til at fastslå den kompensation, der skulle betales til Simet, og at der derfor ingen kompensation kunne ydes.
-
Den 20. august 2012 blev der afgivet en flertalsrapport underskrevet af to af de tre eksperter udnævnt af Consiglio di Stato, hvori det konkluderedes, at den kompensation, der skulle betales til Simet, udgjorde 22 049 796 EUR.
(19)
Da statsstøttesagen stadig verserer for Kommissionen, har Consiglio di Stato endnu ikke truffet en endelig afgørelse om den kompensation, der skal betales til Simet.
2.6. MINDRETALSRAPPORTEN
(20)
I mindretalsrapporten fremhæves særligt følgende punkter:
-
manglen på pålidelige data til beregning af kompensation (som krævet i kendelse 2072/2011 og dom 1405/2010)
-
manglen på separat regnskabsførelse som krævet ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69 som en nødvendig betingelse for at yde kompensation (for at undgå overkompensation)
-
systemet med separate konti kan ikke erstattes af andre regnskabssystemer, som endnu ikke har vist, at de muliggør nøjagtig identifikation af alle omkostnings- og indtægtselementer
-
med hensyn til de år, for hvilke der findes omkostningsoplysninger (kun to, nemlig 2002 og 2003), indeholder de dokumenter, der ledsagede regnskaberne (noter til regnskabet og årsberetningen) ikke nogen henvisning til sådanne data. Dette tyder på, at virksomhedsledelsen ikke anvendte omkostningskontiene til at følge virksomhedens drift
-
manglen på forudfastsatte parametre for beregning af kompensationen
-
virksomhedens manglende identifikation af præcise, konkrete og utvetydige offentlige serviceforpligtelser (med henvisning til de typer, der er identificeret i EU-lovgivningen) for de enkelte ruter
-
den manglende identifikation af den »økonomiske ulempe«, der følger af disse forpligtelser
-
manglende bevis for det tab, der er lidt af Simet, hvem det påhvilede at tilvejebringe beviset i den sag, der førte til dom 1405/10.
(21)
I lyset af disse mangler konkluderer mindretalsrapporten, at der ikke er nogen pålidelige data til rådighed til brug for beregningen af den kompensation, der er tilkendt ved dom 1405/2010, og at der dermed ikke kan fastslås noget beløb for kompensationen.
2.7. FLERTALSRAPPORTEN
(22)
I flertalsrapporten anvendes følgende metode til at beregne den kompensation, der tilkommer Simet:
2.7.1. Kompensationselement baseret på forskellen mellem driftsomkostninger og indtægter
2.7.1.1. Metode til vurdering af omsætning
(23)
For årene 1987 til 1992 og fra 2002 til 2003 ekstrapolerede eksperterne indtægterne fra busruter direkte fra regnskaberne. For perioden 1993-2001 brugte eksperterne Simets dokumentation for omsætningen, idet regnskaberne for denne periode ikke redegør for indtægterne fra disse tjenester (10). På grundlag af disse beregninger fandtes den samlede omsætning i perioden 1987-2003 at være 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metode til beregning af omkostninger ved bustjenesten
(24)
Da der ikke forelå noget omkostningsregnskab for perioden 1987 til 1992, beregnede eksperterne omkostningerne for de interregionale busruter på grundlag af den procentdel af indtægterne, som disse ydelser havde indbragt i perioden. Eksperterne tog det samlede beløb for omkostninger fra hvert af årsregnskaberne. Med henblik på at rekonstruere driftsomkostningerne fratrak eksperterne herefter fra de samlede omkostninger samtlige følgende ikke driftsrelaterede udgifter: renter, finansielle omkostninger, tab ved salg af aktiver, diverse tab og omkostninger, direkte skatter og endelige lageropgørelser. Endelig blev de driftsomkostninger, der kunne henføres til interregional busdrift i fast rute, bestemt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt.
(25)
For så vidt angår perioden 1993 til 2001, ændrede Simet præsentationen af data i sine årsregnskaber (11). For denne periodes vedkommende fratrak eksperterne derfor værdien af de samlede driftsomkostninger fra virksomhedens årsregnskab, dvs. den algebraiske sum af følgende poster for produktionsomkostninger: hjælpe- og forbrugsstoffer, eksterne ydelser, anvendelse af ikke ejet ejendom, personaleomkostninger, amortisering og afskrivning, variation i lagre af råvarer, hjælpe- og forbrugsstoffer samt diverse driftsudgifter. De driftsomkostninger, der kunne henføres til busdrift i fast rute, blev derpå bestemt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt (på samme måde som det blev gjort for perioden 1987-1992). Selv om der i et vist omfang blev udarbejdet et omkostningsregnskab i 2000 og 2001, var de relevante dokumenter ikke udtømmende, og derfor blev det besluttet at bruge den samme metode til identifikation af omkostninger, der vedrørte busdriften i fast rute, som for de foregående år.
(26)
For årene 2002 og 2003 forelå der omkostningsoplysninger. Eksperterne opdelte derfor omkostningerne i følgende kategorier: (i) omkostninger i forbindelse med kørte kilometer, (ii) omkostninger, der direkte kunne henføres til busdrift i fast rute, og iii) allokerbare omkostninger baseret på omsætningen.
-
Den første kategori af omkostninger omfatter omkostninger til brændstof, motorolie, dæk, reservedele, indkøbt arbejde, bilvask, motorvejsafgifter, obligatorisk køretøjsservice, leasing og afskrivninger på aktiver. Hver af disse udgiftsposter blev divideret med det samlede antal kilometer, og omkostningerne pr. kilometer blev derefter ganget med antallet af kilometer, som alene busser i fast rute havde kørt.
-
Den anden kategori af udgifter omfatter de udgiftsposter, som på grundlag af omkostningskontiene direkte kan henføres til interregionale busruter. De omfatter: direkte ansatte, bortskaffelse af affald, provisioner, diverse gebyrer, parkeringsafgifter, leje af tredjepartskøretøjer til busdrift i fast rute, indkøb til service om bord samt godtgørelse af det rejsende personales udgifter.
-
Den tredje kategori af omkostninger omfatter »indirekte omkostninger« og består af de indirekte lønomkostninger, indirekte produktionsomkostninger, busforsikring, afgift for eje af køretøj samt leje af lokaliteter. Disse omkostninger blev fordelt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt.
(27)
Efter sammentælling af de tal, der på denne måde var beregnet for hver af de ovennævnte perioder, fandtes de samlede omkostninger i forbindelse med busdriften i fast rute for perioden 1987-2003 at udgøre 59 510 413 EUR.
(28)
Ved at trække disse omkostninger fra indtægterne ved busdriften i fast rute, når eksperterne bag flertalsrapporten derfor frem til et driftsunderskud på 2 296 973 EUR for perioden 1987-2003.
2.7.2. Kompensationselement relateret til behovet for at sikre afkast af investeret kapital:
(29)
For hvert år, der behandledes, fastlagde eksperterne den investerede kapital, dvs. summen af:
-
egenkapital (E), hvis værdi blev taget fra årsregnskabet i forhold til aktiekapitalen, og
-
lånekapital (D). Eksperterne medtog som lånekapital kun finansiel gæld, dvs. gæld til banker og andre långivere.
(30)
Formlen »Weighted Average Cost of Capital [vejet gennemsnitlig kapitalomkostning] (WACC) er brugt som grundlag for fastsættelsen af afkastsatsen for den investerede kapital:
Hvor:
Re
=
afkastkrav til egenkapital
Rd
=
gældsomkostninger, E = virksomhedens egenkapital
D
=
virksomhedens gæld; ;
E/V
=
procentdel af finansieringen, der er egenkapital;
D/V
=
procentdel af finansieringen, der er gæld;
Tc
=
selskabsskatteprocent
(31)
Den krævede forrentning af egenkapitalen blev beregnet ved hjælp af »Capital Asset Pricing Model«. Denne model beskriver sammenhængen mellem risiko og forventet afkast:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Renten for tiårige statsobligationer, taget fra nationale statistikker, blev brugt som indikator for en risikofri rente(rf).
(33)
For de år, for hvilke kompensationen skulle beregnes, konkluderede eksperterne, at en risikopræmie på 5,8 % (rm-rf) i gennemsnit var den der forlangtes af investorer, der investerede i aktier i stedet for i risikofrie værdipapirer på det italienske marked (12).
(34)
Betaværdien (13) for aktierne i Simets kapital blev beregnet ved at tage udgangspunkt i en ugearet beta (14) på 0,39 for busdrifts- og transportsektoren (15). Denne betaværdi blev efterfølgende justeret i forhold til den finansielle struktur, som virksomheden rapporterede for hvert år:
(35)
Fra 1987 til 1994 var den italienske selskabsskattesats 36 %, fra 1995 til 2000 var den 37 %, og fra 2001 til 2002 var den 36 %.
(36)
Ifølge eksperterne svarer afkastet af den investerede kapital til den kompensation, som Simet bør modtage efter skat. Da kompensationen vil være skattepligtig, skal den justeres således:
(37)
På grundlag af disse formler når eksperterne frem til, at afkastet af Simets investerede kapital udgør 5 948 150 EUR.
(38)
Ifølge eksperterne udgør det samlede kompensationsbeløb før tillæg af renter for forsinket betaling derfor 8 245 124 EUR (kompensation relateret til driftstab og afkast af investeret kapital).
2.7.3. Beregning af renter for forsinket betaling
(39)
Da de ovenfor beregnede kompensationsbeløb ikke blev betalt i de år, for hvilke de skyldtes, reviderede eksperterne disse beløb i opadgående retning således:
-
de oprindeligt beregnede beløb blev opskrevet på grundlag af ISTATs forbrugerprisindeks frem til juli 2012
-
derpå blev den lovbestemte rente anvendt på de således fremkomne beløb.
(40)
Således nåede ekspertpanelet frem til en samlet kompensation på 22 049 796 EUR.
2.7.4. Andre bemærkninger i flertalsrapporten
(41)
Flertalsrapporten giver udtryk for det synspunkt, at den af Consiglio di Stato tilkendte kompensation ikke vedrører en direkte anvendelse af forordning (EØF) nr. 1191/69, dvs. en direkte tilkendelse, om end med tilbagevirkende kraft, af kompensation i henhold til forordningen. Tværtimod er opfattelsen, at Consiglio di Stato foreslog at anvende kriterierne i denne forordning på de generelle metoder til beregning af kompensation med henblik på at fastslå det tab, som Simet havde lidt som følge af den ulovlige udvidelse i tidens løb af virksomhedens offentlige serviceforpligtelser.
(42)
I flertalsrapporten bemærkes det endvidere, at i tilfælde, hvor Kommissionen har vurderet, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke fandt anvendelse i forbindelse med vurdering af kompensation for offentlige serviceforpligtelser, har den ofte godkendt en sådan kompensation gennem en analog anvendelse af EF-bestemmelserne for statsstøtte i form for offentlige serviceforpligtelser. Det vigtigste kriterium for Kommissionen var, at kompensationsbeløbet ikke oversteg, hvad der var nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af disse forpligtelser. Med hensyn til risikoen for overkompensation i det foreliggende tilfælde gives der i flertalsrapporten udtryk for den opfattelse, at eftersom beregningen af de af virksomheden faktisk afholdte udgifter i fortiden foretages, efter at den krævede busdrift i fast rute er leveret, er eksperternes beregning fri for den usikkerhed, der ligger i prognostiske vurderinger, hvor kompensationen beregnes på forhånd. Der er derfor ikke nogen risiko for overkompensation.
(43)
Flertalsrapporten berører spørgsmålet om fravær af kontoadskillelse. Der gives udtryk for det synspunkt, at separate konti anvendes på de virksomheder, der modtager kompensation for levering af en offentlig tjeneste med henblik på at forhindre misbrug af midlerne til virksomhedens øvrige aktiviteter. Men da i den foreliggende sag ingen offentlige midler hidtil er blevet overført til Simet som kompensation for levering af en offentlig tjeneste, bør kravet om kontoadskillelse ikke betragtes som en begrundelse for at nægte betaling af den kompensation, som Consiglio di Stato har tilkendt.
(44)
I flertalsrapporten bemærkes det også, at for årene 2002 og 2003, hvor omkostningsregnskaber var til rådighed, var det faktiske driftsunderskud stort set det samme som de tab, man var kommet frem til på grundlag af den metode, der anvendtes på de foregående år, i henhold til hvilken omkostninger blev allokeret til interregionale busruter på grundlag af den procentdel af indtægterne, som de pågældende tjenester havde indbragt (tallene afveg med blot 2,6 %). Derfor er eksperterne af den opfattelse, at den omstændighed, at der ikke findes omkostningskonti for den foregående periode, ikke bør få nogen praktisk betydning for tildeling af kompensation.
3. GRUNDENE TIL INDLEDNING AF PROCEDUREN
(45)
Som der er gjort rede for i beslutningen om at indlede proceduren var Kommissionen på flere punkter i tvivl om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning var forenelig med det indre marked.
(46)
For det første var Kommissionen i tvivl om kvalificeringen af den anmeldte foranstaltning som en foranstaltning, der ikke udgjorde en støtte. Navnlig var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt de fire betingelser, der var opstillet af Den Europæiske Unions Domstol i Altmark-dommen (16), var opfyldt.
(47)
For det andet rejste Kommissionen spørgsmålet om den retlige ramme for sagen. Da den kompensation, der var blevet bestemt af Consiglio di Stato, vedrørte offentlige serviceforpligtelser, der angiveligt var pålagt Simet for årene 1987 til 2003, men endnu ikke var betalt, opstod spørgsmålet, om forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007 skulle finde anvendelse i den foreliggende sag.
(48)
Kommissionen fandt, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ville finde anvendelse i den foreliggende sag, hvis det kunne påvises, at en offentlig serviceforpligtelse faktisk var blevet ensidigt pålagt Simet af de italienske myndigheder, og at den foreslåede kompensation opfyldte alle kravene i denne forordning. Dette skyldes, at kompensation, der betales i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69 for forpligtelser, som er ensidigt pålagt en virksomhed, er fritaget fra kravet om forudgående anmeldelse til Kommissionen. Men hvis ingen af disse to betingelser viste sig at have været opfyldt, ville foreneligheden af den anmeldte foranstaltning skulle vurderes efter forordning (EF) nr. 1370/2007.
(49)
For det tredje var Kommissionen på grundlag af de foreliggende oplysninger i tvivl om, hvorvidt kompensationen opfyldte kravene i forordning (EØF) nr. 1191/69, selv hvis det antoges, at den kompensation, som Consiglio di Stato havde truffet bestemmelse om, faktisk var et resultat af den ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser. Kommissionen var også i tvivl om det korrekte i at anvende den generelle kompensationsprocedure i forordning (EØF) nr. 1191/69, der gælder for ensidigt pålagte offentlige serviceforpligtelser, for årene efter 1992, idet interregionale busruter fra juli 1992 ikke kunne have været genstand for ensidigt pålagte offentlige serviceforpligtelser (17).
(50)
For det fjerde var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt betingelserne i denne forordning var opfyldt i den foreliggende sag, hvis en nærmere undersøgelse bekræftede, at mindst én af betingelserne for fritagelse for anmeldelsespligten i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke var opfyldt, og at en vurdering efter forordning (EF) nr. 1370/2007 skulle foretages.
(51)
Under alle omstændigheder var Kommissionen, uanset det anvendte retsgrundlag, i tvivl om, hvorvidt den kompensation, som Consiglio di Stato havde truffet bestemmelse om, udelukkede muligheden for overkompensation. Kommissionen noterede sig fraværet af en egentlig kontoadskillelse hos Simet indtil i hvert fald år 2000 (18) og satte spørgsmålstegn ved muligheden for efterfølgende at fastslå omkostningerne til busdrift i fast rute præcist. Den satte også spørgsmålstegn ved, om den krævede forrentning af egenkapitalen, der anvendtes i forbindelse med beregningerne med hensyn til kompensationen, var passende.
4. BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN
(52)
De italienske myndigheder har i deres indlæg anført, at den anmeldte foranstaltning udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, netop fordi den ikke opfyldte samtlige de betingelser, som Den Europæiske Unions Domstol har opstillet i Altmark-dommen. De italienske myndigheder har også givet udtryk for, at den af Consiglio di Stato tilkendte kompensation hverken var i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007.
(53)
De italienske myndigheder har understreget, at der hverken forelå nogen ensidig eller nogen kontraktlig pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser med hensyn til interregionale busruter i den periode, der behandles. De retlige instrumenter, der regulerede forholdet mellem det offentlige og private virksomheder, der udfører personbefordring, var ensidige koncessioner, hvorved det offentlige til en privat enhed overførte sin egen juridiske ret til at udføre transportydelser for offentligheden, hvilken ret oprindeligt var tillagt staten ved lov nr. 1822/39.
(54)
De italienske myndigheder har endvidere erindret om, at de koncessionsbetingelser, der blev udstedt af ministeriet efter anmodning fra virksomheden, klart viste, at tjenesten blev drevet helt på virksomhedens egen risiko, bortset fra den garanti for eksklusiv ret, der eksisterede i den periode. Udførelse af servicen skabte ikke nogen ret til at modtage nogen form for støtte eller kompensation. De pågældende koncessioner var af midlertidig karakter og skulle fornys hvert år på virksomhedens anmodning. Licenserne blev underkastet forskellige ændringer fra det ene år til det næste med hensyn til ruter, stoppesteder, antal afgange osv. i lyset af specifikke anmodninger fra virksomhederne.
(55)
Med hensyn til det loft over billetpriser, der er beskrevet i beslutningen om at indlede proceduren, og som eksisterede indtil 2001, har de italienske myndigheder bemærket, at dette loft fandt anvendelse i hele Italien og ikke blot på én bestemt geografisk lokalitet. De har også bemærket, at ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 2, stk. 5, var dette en foranstaltning, der var udtryk for prispolitik, men den udgjorde ikke en takstforpligtelse, der gav ret til obligatorisk kompensation i denne forordnings forstand.
(56)
Hertil kommer, som anført af de italienske myndigheder, at fra juli 1992 (19) var pålæggelse af ensidige offentlige serviceforpligtelser for interregionale busruter ikke engang tilladt efter forordning (EØF) nr. 1191/69. Forordningens artikel 1, stk. 5, giver kun mulighed for ensidige pålæg i forbindelse med trafik i byer, forstæder og regioner.
(57)
Under alle omstændigheder har Simet ifølge de italienske myndigheder aldrig ansøgt om ophævelse af de offentlige serviceforpligtelser som krævet efter artikel 4 i forordning (EØF) nr. 1191/69, hvilket anses for en forudsætning for at fastholde, at de pågældende forpligtelser fandtes. Simets henvendelse i 1999 til ministeriet (20) var en generel ansøgning om kompensation for offentlige serviceforpligtelser, der angiveligt var pålagt gennem de koncessioner, der var udstedt fra 1987 og fremefter. De italienske myndigheder har påpeget, at denne henvendelse ikke angav, hvilke offentlige serviceforpligtelser, der skulle ophæves for at sikre en passende rentabilitet af den interregionale busdrift i fast rute.
(58)
De italienske myndigheder har følgelig konkluderet, at Simet ikke havde påvist, at virksomheden påtog sig ansvaret for offentlige serviceforpligtelser (som defineret i artikel 2, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69), og havde navnlig ikke vist, hvilke bestemte og præcise forpligtelser til at drive virksomhed eller til befordring og hvilke forpligtelser med hensyn til billetprisen, virksomheden havde været underlagt. Ifølge Italien havde Simet kun påvist, at virksomheden præsterede forskellige universelle transportydelser på grundlag af statskoncessioner givet af de kompetente myndigheder og udstedt efter virksomhedens anmodning. Det forhold, at Simet havde fået betroet generelle transportydelser viste ikke i sig selv, at Simet havde påtaget sig offentlige serviceforpligtelser efter forordning (EØF) nr. 1191/69.
(59)
De italienske myndigheder har endvidere bemærket, at Simet ikke i størstedelen af den periode, der behandles (1987-2001), havde gennemført en ordentlig regnskabsmæssig adskillelse som krævet ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69 artikel 1, stk. 5 (21). Det var derfor ikke muligt at beregne de ekstra nettoomkostninger som følge af opfyldelsen af offentlige serviceforpligtelser, hvilket betød, at de betingelser, som er fastsat i artikel 10 i forordning (EØF) nr. 1191/69, ikke var opfyldt.
(60)
Endelig har de italienske myndigheder påpeget, at ministeriet ikke fastsatte noget kompensationsbeløb på forhånd, således som det kræves ifølge artikel 13 i forordning (EØF) nr. 1191/69, idet ministeriet ikke pålagde Simet nogen offentlige serviceforpligtelser. I det foreliggende tilfælde er kompensation til Simet udelukkende blevet beregnet på grundlag af en efterfølgende vurdering.
(61)
De italienske myndigheder er af den opfattelse, at en vurdering i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007 rejser stort set de samme spørgsmål som en vurdering i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 (herunder fravær af en klart defineret offentlig serviceforpligtelse, fravær af de objektive og på forhånd fastlagte kompensationsparametre, fravær af kontoadskillelse osv.). Med hensyn til begrebet »rimelig fortjeneste« som anført i bilaget til forordning (EF) nr. 1370/2007 har de italienske myndigheder anført, at det afkast, der blev foreslået af Simet i den indledende rapport, var opskruet i forhold til en situation, hvor kompensation blev bestemt efterfølgende og eliminerede risikoen for uforudsete omkostninger/tab.
(62)
De italienske myndigheder har fuldt ud tiltrådt konklusionerne i mindretalsrapporten, som fastslog, at kompensationen ikke kunne beregnes. Samtidig var de dog af den opfattelse, at flertalsrapporten indeholdt visse materielle og metodiske fejl. For eksempel har de italienske myndigheder betvivlet egnetheden af den antagelsesbaserede metode, der anvendes i rapporten, til at vurdere nettodriftsudgifter i forbindelse med de hævdede offentlige serviceforpligtelser. De har også rejst indsigelse mod det forhold, at den pågældende rapport:
-
ikke begrænser den investerede kapital til den kapital, der kunne henføres til de offentlige serviceforpligtelser, men bruger den samlede kapital som grundlag for beregningen af kompensationen, dvs. at den kapital, der blev anvendt til andre af virksomhedens aktiviteter, f.eks. rejsebureauer, internationale ruter og udlejning af bus med chauffør, ikke er udelukket fra disse beregninger
-
inkluderer en risikopræmie, der går ud over 100 basispoint, ved fastsættelsen af det krævede kapitalafkast; dette forekommer ikke rigtigt for en kompensation, der beregnes efterfølgende, og
-
ikke korrekt beregner den rente, der vedrører det forhold, at kompensationsbeløbene ikke blev betalt i de år, for hvilke de blev beregnet. De af Consiglio di Stato udpegede eksperter anvendte den lovbestemte rente på beløb, der var blevet fuldstændigt opskrevet til 2012, og ikke på de oprindelige beløb, hvilket ville have været det rigtige.
5. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(63)
Den eneste tredjepart, der har fremsat bemærkninger som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, er Simet, der er den muligt begunstigede ifølge den anmeldte foranstaltning. I sine indlæg har Simet erklæret sig uenig med Kommissionens foreløbige standpunkter i beslutningen om at indlede proceduren.
(64)
For at underbygge sin påstand om, at der blev pålagt virksomheden forpligtelser, har Simet fremlagt de koncessioner, virksomheden fik til de af retssagerne omfattede ruter. Ifølge Simet omfattede kravene i de nævnte koncessioner bl.a. takster, ruternes obligatoriske karakter, de stoppesteder, der skulle betjenes, frekvens og køreplan. De omfattede også de betingelser, der regulerer transport af passagerernes bagage samt gratis transport af almindelige breve for postvæsenet og anden post mod betaling af det gebyr, der er fastsat i bestemmelserne for denne transport. Disse koncessioner forpligtede også virksomheden til at indberette alle afbrydelser, ulykker og ændringer af tjenesten og indeholdt forpligtelser til at udstede billetter til transport af passagerer, bagage og landbrugspakker og til at opbevare de relevante bilag i fem år. Simet skulle også indhente forhåndstilladelse fra ministeriets provinsmotorkontor vedrørende typen og karakteristika for busser, der skulle bruges til de tjenester, der var omfattet af koncessionerne, samt yde andre tjenester.
(65)
Simet har også forelagt, hvad virksomheden hævdede var hele eller delvise afslag fra ministeriets side på at tillade ændringer i de nærmere forhold i forbindelse med de tjenesteydelser, virksomheden leverer. For den periode, der behandles, har Simet forelagt (delvise) afslag med hensyn til (22):
-
ansøgninger om at måtte betjene nye stoppesteder i tillæg til de eksisterende på ruten Rossano-Napoli (1992), på ruten Cariati-Milano (1995), på ruten Cosenza-Firenze (1999), på ruten Cosenza-Firenze og Cosenza-Pisa (2000) og på ruten San Giovanni-Milan (2003)
-
en ansøgning om tilladelse til at drive ny rutefart på ruten Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet mener, at disse afslag beviser den ensidige karakter af de italienske myndigheders pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser. Simet hævder endvidere, at myndighederne ikke har tilladt »optimering« af transportforbindelserne gennem udbygning og diversificering af udbuddet. Virksomhedens ruter er i virkeligheden blevet »frosset« og forblev derfor bundet til ministerielle afgørelser, selv om de formelt var klassificeret som »forretningsaktiviteter«.
(67)
Simet er uenig i påstanden i betragtning 16 i beslutningen om at indlede proceduren, ifølge hvilken de takster, der blev foreslået af virksomheden, blev optaget i de årlige koncessionsbetingelser. Oprindelig skulle taksterne for langdistanceruter være de samme som for togrejser på anden klasse. Dette fremgår af det ministerielle notat af 19. december 1988 (DC III Div 32 nr. 3846), hvori det hedder »mange virksomheder med koncessioner til offentlige busforbindelser har anmodet om takstforhøjelser; ingen generelle retningslinjer om billetpriser er blevet udstedt for nylig; indtil nye retningslinjer […] kan [regionale kontorer] direkte give koncessionshavere tilladelse til for de ruter, de driver, at gennemføre en stigning i billetpriserne for at tilpasse dem til prisniveauet for statens jernbaneselskab, Ferrovie dello Stato (FS), for togrejser på anden klasse, plus »ekspresstillægget«, hvis ruterne bruger motorveje [som i den pågældende sag]; … selvfølgelig bør der ikke ske nogen stigning i billetprisen i tilfælde, hvor niveauet for billetprisen som nævnt ovenfor allerede anvendes.« Ifølge Simet viser dette, at virksomheden ikke fik tilladelse til at fastsætte billetpriser, der var højere end billetprisen for togrejser på anden klasse (dvs. den laveste billetpris, der anvendtes af Ferrovie dello Stato). Som følge af dette blev virksomheden forhindret i at opnå flere indtægter fra sin drift på grund af statens interesse i at opfylde i det væsentlige offentlige behov og formål.
(68)
I ministeriets cirkulære nr. A/7302 af 3. juli 1992 fastsattes, at billetprisen for det pågældende år skulle forhøjes med 6,1 % for buslinjer under statens ansvarsområde. Ifølge Simet bekræfter dette cirkulære, hvorved ministeriet gav tilladelse til takstforhøjelser alene med henblik på at justere dem i overensstemmelse med ISTAT-tallene, at det var umuligt for virksomheden at kræve de billetpriser, det selv fandt passende. Simet bemærker endvidere, at det i ministeriets cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002, der fastlægger, hvordan billetpriserne skulle konverteres fra lire til euro, anføres (i punkt 2), at billetpriserne er »regulerede takster og priser«.
(69)
Endelig hedder de i de af ministeriet udstedte koncessioner, at billetprisen er »fastsat« (stabilita), dvs. endeligt bestemt af forvaltningen. Da der ikke er tale blot om en »tilladelse«, men om en »koncession«, hedder det udtrykkeligt i de tilhørende betingelser, at præstationen af tjenesteydelserne er »underlagt de fastsatte regler og dem, der efterfølgende måtte blive fastsat«, og at »forvaltningen kan tilbagekalde koncessionen på ethvert tidspunkt, og operatøren kan ikke gøre krav af nogen art gældende«. I punkt 6 i hver enkelt af koncessionsbetingelserne siges det klart, at køreplanerne og billetpriserne skal være dem, der er godkendt af ministeriets provinsmotorkontor. Simet hævder, at eftersom faste takster udelukker enhver fleksibilitet i de tjenesteydelser, der kan tilbydes brugerne, fik virksomheden ikke lov til at reagere på markedsefterspørgslen eller sine egne behov, som virksomheden skønnede rigtigt.
(70)
Simet gør gældende, at ved at være forpligtet til at opkræve de takster, der blev pålagt virksomheden, blev den forhindret i at gennemføre den prispolitik, der normalt ville blive praktiseret af en virksomhed i et moderne, frit og konkurrencepræget marked. På den ene side understreger Simet, at niveauet for de takster, der blev pålagt af ministeriet (svarende til de billetpriser, som Ferrovie dello Stato tog for rejse på anden klasse) var så lavt, at virksomheden ikke var i stand til at dække omkostningerne ved driften af busruterne. På den anden side har disse foranstaltninger gjorde det muligt for staten at yde uberettiget støtte til sit jernbaneselskab, Ferrovie dello Stato, da koncessionshaverne af interregionale busruter som Simet blev forhindret i at anvende lavere billetpriser end de priser, som jernbaneselskabet tog for en andenklasses billet med eksprestogstillæg. Ferrovie dello Stato blev yderligere begunstiget af det faktum, at støtte til Simet og andre selskaber, der leverer tilsvarende tjenesteydelser, blev afvist.
(71)
I lyset af ovenstående mener Simet, at de koncessioner, der blev udstedt af ministeriet, og senere afgørelser om afvisning af anmodninger om ændringer vedrørende ruterne, viser, at disse koncessioner opfylder kriterierne for en tjenesteydelsesaftale som omhandlet i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69 ved at pålægge forpligtelser med hensyn til ruter, stoppesteder, billetpriser, gratis befordring af almindelige breve for postvæsenet og af anden post mod betaling af det gebyr, der er fastsat i bestemmelserne for denne transport.
(72)
Også selv om det antages, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke indeholder nogen ret til kompensation for indehavere af interregionale koncessioner som hævdet af ministeriet, gør Simet gældende, at dette ville betyde, at tjenesten var blevet liberaliseret, og at forvaltningen som en konsekvens heraf ikke kunne pålægge virksomheden nogen forpligtelser, navnlig vedrørende billetpriserne. Simet mener derfor, at ministeriet har handlet i strid med loven, og at der i henhold til national lovgivning (dvs. artikel 35 i lovdekret nr. 80/1998, der bringes i anvendelse af Consiglio di Stato) skal betales skadeserstatning.
(73)
For Simet er dét, som denne sag drejer sig om, ikke et tilfælde af den type, der er omfattet af forordning (EØF) nr. 1191/69, men en tvist om erstatning. Simet bemærker, at dom 1405/2010 anerkendte Simets ret til erstatning i henhold til artikel 35 i lovdekret nr. 80/1998 som kompensation for skader forårsaget af ministeriets ulovlige afgørelser, hvorved der blev givet afslag på at ophæve den offentlige serviceforpligtelse, der var pålagt Simet. Disse afgørelser, der tilsidesatte den ret til næringsfrihed, der er forankret i artikel 41 i den italienske forfatning, idet de var årsag til væsentlige tab for virksomheden i forbindelse med udøvelsen af dens forretningsmæssige virksomhed, måtte derfor anses for ulovlige og som sådan berettige virksomheden til godtgørelse for de lidte tab. Consiglio di Stato har anerkendt, at ministeriet havde påført Simet ugrundet skade ved at tvinge virksomheden til at udføre offentlige serviceforpligtelser i strid med dens ret til at levere en transportydelse frit og uafhængigt.
(74)
Hvis det imidlertid antages, at forordning (EØF) nr. 1191/69, som ændret, berettigede forvaltningen til at pålægge offentlige serviceforpligtelser for at opfylde behovene i regionen, er det Simets opfattelse, at ministeriet var forpligtet til at sørge for betaling for at kompensere for disse forpligtelser. Ifølge Simet åbner forordning (EØF) nr. 1191/69 mulighed for at pålægge offentlige serviceforpligtelser for at opfylde »en regions transportbehov« og ikke »transportbehovet inden for en region« (artikel 1, stk. 2).
6. BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN TIL BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(75)
I deres kommentarer til bemærkningerne fra tredjeparter har de italienske myndigheder gentaget deres standpunkt, hvorefter der ikke eksisterede offentlige serviceforpligtelser efter forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007, og at der ingen kompensation skulle ydes.
(76)
For at underbygge deres standpunkt har de italienske myndigheder nærmere forklaret det system, som regulerede passagerbefordring med bus i fast rute efter lov nr. 1822/39 (23) (den lov, der var gældende i den periode, der behandles). Ifølge denne lov, var de lovgivningsmæssige rammer for kørsel i fast rute under statens ansvarsområde (også kendt som »almindelig busdrift i fast rute«) følgende:
i)
Tjenesten blev drevet efter et system af koncessioner.
ii)
Koncessionerne blev tildelt efter ansøgning fra virksomhederne.
iii)
Der fandtes ingen og blev ikke anvendt nogen udvælgelsesprocedurer for tildeling af koncessioner.
iv)
I henhold til loven kunne koncessioner være midlertidig eller permanente efter et skøn udøvet af ministeriet, som konstant valgte at give midlertidige koncessioner til alle virksomheder. Derfor varede koncessionerne ét år, og virksomhederne (herunder Simet) ansøgte om forlængelse af koncessionen hvert år.
v)
Koncessionerne gav operatører eneret til at betjene den rute, der var identificeret i koncessionsbetingelserne.
vi)
Koncessionshavere fik tildelt fortrinsret baseret på det opland, de betjente, defineret på grundlag af »finitimità«-kriteriet, dvs. busrutens nærhed og økonomiske og funktionelle sammenhæng (artikel 5 og 6 i lov nr. 1822/39).
vii)
Der blev også givet fortrinsret til eksisterende tjenester. Med andre ord blev det af hensyn til omkostningseffektiviteten anset for mere fordelagtigt at tilpasse de eksisterende tjenester i stedet for at oprette nye tjenester.
viii)
Når en koncession til nye tjenester skulle udstedes, anvendtes desuden kriteriet om befolkningens størrelse i oplandet i forhold til den samlede længde af de nye busruter. En befolkningsstørrelse på mindst 300 000 indbyggere blev anset for nødvendigt for tjenester med en samlet længde på op til 500 km. For længere busruter fandt et forholdsmæssighedskriterium anvendelse (24).
(77)
Derfor måtte ministeriet, når virksomheder indgav ansøgninger om en ændring af en eksisterende tjeneste eller om en tildeling af en koncession til nye tjenester basere sin beslutning på disse retlige rammer.
(78)
Vedrørende de hele eller delvise afslag fra ministeriets side på at godkende de ændringer, Simet anmodede om med hensyn til de præsterede ydelser, har de italienske myndigheder bemærket, at disse udelukkende vedrørte det system, der var reguleret af lov nr. 1822/39. Ministeriet kunne ikke tildele nye koncessioner til at levere nye tjenester eller til at udvide anvendelsesområdet for eksisterende koncessioner (ved at acceptere nye stoppesteder) i tilfælde, hvor det ville have påvirket rettigheder, der tilkom andre operatører af busdrift i fast rute, således som det var fastlagt i loven. Samtidig accepterede ministeriet de ændringer, der ikke var i strid med de principper, der var fastsat i lov nr. 1822/39 (25).
(79)
Selv om det erkendes, at Simet blev nægtet tilladelse til at levere nye tjenester eller tilføje yderligere stoppesteder til de eksisterende tjenester ved en række lejligheder, har de italienske myndigheder gjort gældende, at Simets indlæg og medsendte dokumenter ikke indeholder beviser for formelle anmodninger om at ændre detaljerne i de præsterede tjenester som fastsat i eksisterende koncessionsbetingelser, efterfulgt af afslag. Under alle omstændigheder afviste ministeriet aldrig Simets anmodninger om fjernelse af stoppesteder i tyndt befolkede områder eller ændringer af køreplaner.
(80)
Med hensyn til bestemmelserne i koncessionsbetingelserne om transport af postforsendelser har de italienske myndigheder gjort gældende, at Simet ikke har fremlagt nogen beviser for, at disse tjenester faktisk er blevet ydet, og de dermed forbundne nettoomkostninger. De italienske myndigheder har endvidere bemærket, at Simet ikke har fremlagt nogen dokumentation for, at ministeriet afviste virksomhedens ansøgninger om ændringer af billetpriserne. Desuden har Simet aldrig anmodet om tilladelse til at nedsætte billetpriserne.
(81)
Med hensyn til trafikministeriets notat af 19. december 1988 (DC III Div 32 nr. 3846) og det efterfølgende ministerielle cirkulære nr. A/66 af 10. januar 1989 (udstedt af ministeriets provinsmotorkontor i Catanzaro) gav disse dokumenter ifølge de italienske myndigheder udbydere af busdrift i fast rute mulighed for at tilpasse deres takster til Ferrovie dello Statos billetpriser, og de skulle ses som en del af en bredere national transportpolitik og en bredere prispolitik. Det samme kan siges om brevet fra provinskontor i Catanzaro nr. 7302 af 3. juli 1992 (også nævnt af Simet), der tager sigte på ved gennemførelse af cirkulære nr. 801/92 (26) at gøre det muligt for operatører med busser i fast rute at hæve billetpriserne med op til 6,1 % i overensstemmelse med inflationen. Denne skrivelse påpeger også, at virksomhederne kunne anvende en anden billetprisordning, forudsat at de indgav en særlig ansøgning herom. De italienske myndigheder har bemærket, at en sådan ansøgning aldrig er blevet indgivet af Simet. Under alle omstændigheder udgjorde hverken det ministerielle notat fra 1988 eller ministeriets brev fra 1992 nogen afvisning af en ansøgning fra Simets side om ophævelse af en offentlig serviceforpligtelse vedrørende billetpriser.
(82)
De italienske myndigheder er også uenige i Simets påstand om, at punkt 2 i cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002 viser, at billetpriserne for busdrift i fast rute blev fastsat af ministeriet. Cirkulæret gav blot instruktioner om konvertering af billetpriser i lire til euro. Det forhold, at billetpriserne for busdrift i fast rute på lange distancer blev betegnet som værende »regulerede« takster betyder ikke, at de ikke var fastsat af operatørerne. Det betød snarere, at der var tale om billetpriser, som blev fastsat på forhånd af hensyn til gennemsigtighed og til oplysning for passagererne, og som efterfølgende blev godkendt af de kompetente ministerielle tjenester. Da tjenesten er en generel buslinje i fast rute, skal oplysninger om ydelserne såsom ruter, busstoppesteder, køreplaner og billetpriser være kendt på forhånd, i modsætning til lejlighedsvis kørsel. Ifølge de italienske myndigheder eksisterer det samme princip på EU-plan for rutekørsel, der er omfattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/2009 (27), hvorefter billetpriserne er en integreret del af tilladelserne til rutekørsel (artikel 6, stk. 2, i nævnte forordning). I lyset af disse krav til forudfastlagte køreplaner anfægter de italienske myndigheder også Simets fortolkning af pkt. 6 i koncessionsbetingelserne (28), idet både Simets ansøgning og ministeriets koncessionsbetingelser henviser til forudfastlagte køreplaner og takster for tjenesterne.
(83)
For så vidt angår størrelsen af den krævede kompensationen, krævede Simet blot »kompensation … inden for grænserne af de beløb, der bevisligt er grundlag for«. Ifølge de italienske myndigheder er de omkostningsberegninger, som Simet har fremlagt i tidens løb, både generiske, da de dækker hele virksomhedens erhvervsaktivitet, og også objektivt forkerte og ikke baseret på pålidelige data, da der ikke findes separate konti for størstedelen af den periode, der behandles.
(84)
De italienske myndigheder mener, at det er helt irrelevant, om den pågældende sag drejer sig om tildeling af kompensation for offentlige serviceforpligtelser (og dermed den direkte anvendelse af forordning (EØF) nr. 1191/69) eller om tilkendelse af erstatning. Selv om det måtte antages, at Consiglio di Stato havde til hensigt at anerkende Simets ret til erstatning, hvilket ifølge de italienske myndigheder hverken er en selvfølgelig eller oplagt konklusion på grundlag af en læsning af dom 1405/2010 (29), kunne eventuelle tab kun opstå som følge af offentlige serviceforpligtelser. De italienske myndigheder insisterer på, at der aldrig nogensinde har været pålagt Simet sådanne forpligtelser.
(85)
Endelig er de italienske myndigheder uenige i, at der kan kræves kompenserende erstatning efter artikel 41 i den italienske forfatning. Transport af passagerer ved interregional busdrift i fast rute kan ikke anses for at være fuldstændig liberaliseret gennem en simpel og direkte anvendelse af artikel 41 i den italienske forfatning, idet den først var omfattet af et koncessionssystem (reguleret ved lov nr. 1822/39 og præsidentielt dekret 369/94) og efterfølgende af et godkendelsessystem (reguleret ved lovdekret 285/05).
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. SPØRGSMÅLET OM, HVORVIDT DER FORELIGGER STATSSTØTTE
(86)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(87)
For at en støtteforanstaltning udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, skal følgende betingelser alle være opfyldt:
-
den skal være ydet af staten eller med statsmidler
-
den skal give en selektiv fordel ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
-
den skal forvride eller true med at forvride konkurrencen
-
støtten skal påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(88)
Kommissionen vil i det følgende undersøge, om hver enkelt af disse betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
7.1.1. Statsmidler og tilregnelse til staten
(89)
Kommissionen bemærker, at dommene afsagt af Consiglio di Stato kræver, at ministeriet betaler kompensation til Simet for levering af interregionale bustransportydelser fra 1987 til 2003 på ruter, der henhører under statens ansvarsområde. De ressourcer, hvorfra denne kompensation ville blive betalt, er dem, der er til rådighed for ministeriet, og de udgør dermed statsmidler. Beslutningen om at betale kompensation, som retten har truffet, kan tilregnes staten.
7.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(90)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at Simet udøver en økonomisk aktivitet, nemlig transport af passagerer mod vederlag. Simet skal således klassificeres som en »virksomhed« i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(91)
Tildelingen af foranstaltningen kan også betragtes som selektiv, da den kun er til fordel for Simet.
(92)
Med hensyn til spørgsmålet om tildeling af en økonomisk fordel følger det af Altmark-dommen, at den kompensation, der ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler til virksomheder som betaling for de offentlige serviceforpligtelser, der pålægges dem, ikke medfører en sådan fordel for de berørte virksomheder og dermed ikke udgør støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, forudsat at følgende fire betingelser er opfyldt (30):
-
det første skal den pågældende virksomhed faktisk være pålagt at opfylde offentlige serviceforpligtelser, og disse forpligtelser skal være klart definerede,
-
For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde,
-
for det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af offentlige serviceforpligtelser, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
For det fjerde skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges gennem et offentligt udbud, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(93)
Med hensyn til den anden betingelse skal de kriterier, der er grundlaget for beregning af kompensationen, være fastsat på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at sikre, at de ikke medfører en økonomisk fordel, der kunne begunstige den støttemodtagende virksomhed i forhold til konkurrerende virksomheder. Men kravet om, at kriterierne for kompensation skal være fastlagt på forhånd, betyder ikke, at kompensationen skal beregnes på grundlag af en bestemt formel. Det afgørende er derimod, at det fra starten er klart, hvordan kompensationen beregnes.
(94)
I det foreliggende tilfælde har Simet ikke fremlagt nogen beviser for, at kompensationskriterierne for levering af de pågældende ydelser i den periode, der behandles, nogensinde blev fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Tværtimod siges det i de koncessionsbetingelser, som Simet påberåber sig som grundlag for at vise, at virksomheden blev pålagt en offentlig serviceforpligtelse, at udførelsen af tjenesten ikke giver virksomheden ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. Det er grunden til, at det i Consiglio di Statos dom 1405/2010 blev bestemt, at den pågældende kompensation skulle beregnes på grundlag af pålidelige data fra virksomhedens regnskaber. Da der ikke på forhånd er fastlagt kompensationskriterier, er alle sådanne beregninger nødvendigvis udelukkende baseret på efterfølgende vurderinger af de nettoomkostninger, der er involveret i den pågældende interregionale busdrift i fast rute, således som tilfældet er med de beregninger, der er indeholdt i den oprindelige rapport og i flertalsrapporten. Den anden Altmark-betingelse er derfor ikke opfyldt i den foreliggende sag.
(95)
Med henblik på at udelukke tilstedeværelsen af en økonomisk fordel i tilfælde, hvor der ydes kompensation til virksomheder som betaling for de offentlige serviceforpligtelser, der pålægges dem, kræver Altmark-dommen, at alle fire betingelser skal være opfyldt, og der er derfor ingen grund for Kommissionen til at undersøge, om de andre tre betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Følgelig vil betaling af kompensation til Simet for levering af interregionale bustransportydelser for perioden 1987-2003 give virksomheden en selektiv økonomisk fordel.
7.1.3. Konkurrenceforvridning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(96)
Med hensyn til disse to kriterier er det nødvendigt at undersøge, om den anmeldte foranstaltning er egnet til at fordreje konkurrencen i et sådant omfang, at den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(97)
Som det fremgår af Altmark-dommen (31), har flere medlemsstater siden 1995 åbnet visse transportmarkeder for konkurrence fra virksomheder etableret i de øvrige medlemsstater, således at flere virksomheder allerede tilbyder transportydelser i byer, forstæder eller regioner i andre medlemsstater end deres hjemstat. Denne tendens er endnu mere udtalt for interregionale transporttjenester i fast rute som dem, Simet leverer. Derfor må en eventuel kompensation til Simet anses for at kunne fordreje konkurrencevilkårene med hensyn til levering af interregionale bustransporttjenester og at kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne idet den vil have en negativ indvirkning på mulighederne for transportvirksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, for at tilbyde deres tjenester i Italien og vil styrke Simets position på markedet.
(98)
Kommissionen bemærker også, at Simet er aktiv på andre markeder som f.eks. internationale rejseydelser, ydelser inden for turisme samt busudlejning og således klart konkurrerer med andre virksomheder i Unionen på disse markeder. Enhver kompensation til Simet ville nødvendigvis også fordreje konkurrencevilkårene og også påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne på disse markeder.
(99)
Kommissionen mener derfor, at den anmeldte foranstaltning vil kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.4. Konklusion
(100)
På baggrund af ovenstående finder Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2. FRITAGELSE FOR UNDERRETNINGSPLIGTEN EFTER FORORDNING (EØF) NR. 1191/69
(101)
Ifølge Consiglio di Statos begrundelse for afgørelserne erhvervede Simet ret til at modtage kompensation for levering af de pågældende transportydelser på det tidspunkt, da virksomheden leverede disse ydelser. For at dette ræsonnement skal holde, skulle kompensationsbetalingerne have været fritaget for den obligatoriske anmeldelsesprocedure efter forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 17, stk. 2, idet undladelse af at anmelde kompensationen ellers ville have gjort den ulovlig, da den ville have været i strid med traktatens statsstøttebestemmelser.
(102)
Dette skyldes, at den kompensation, som i henhold til artikel 17, stk. 2, i nævnte forordning (EØF) nr. 1191/69, betales efter forordningen, er undtaget fra fremgangsmåden med forudgående underretning i traktatens artikel 108, stk. 3, og dermed fra forudgående anmeldelse. Det følger af Combus-dommen, at begrebet »kompensation for offentlig tjeneste« i denne bestemmelses forstand skal fortolkes meget snævert (32). Fritagelsen fra anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, omfatter kun kompensation for offentlige serviceforpligtelser, der ensidigt er pålagt en virksomhed i henhold til artikel 2 i nævnte forordning, og som beregnes efter metoden i forordningens artikel 10 til 13 (den fælles kompensationsmetode), og den finder ikke anvendelse på kontrakter om offentlig tjeneste som defineret i artikel 14. Kompensation, der betales i henhold til en kontrakt om offentlig trafikbetjening som defineret i forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 14, der udgør statsstøtte, skal anmeldes til Kommissionen, før den gennemføres. Undladelse af dette vil resultere i, at kompensation bliver anset for ulovligt gennemført støtte.
(103)
Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 17, stk. 2, faktisk fritog de italienske myndigheder for forhåndsanmeldelse i den foreliggende sag, afhænger derfor for det første af, om de italienske myndigheder rent faktisk ensidigt pålagde Simet en offentlig serviceforpligtelse, og for det andet af, om den kompensation, der betales i henhold til denne forpligtelse, er i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69. Kommissionen vil i det følgende undersøge begge spørgsmål.
7.2.1. Pålagde de italienske myndigheder ensidigt Simet en offentlig serviceforpligtelse?
(104)
Efter Simets opfattelse (33) kan den ensidige pålæggelse af en offentlig serviceforpligtelse udledes af de nærmere betingelser vedrørende de ydelser, der skal leveres, og som er fastsat i koncessionsbetingelserne for hver enkelt interregional buslinje i fast rute, af ministeriets pålæg vedrørende billetpriser og af de ministerielle afslag på at acceptere ændringer i de eksisterende linjer eller at udstede koncessioner på nye linjer.
(105)
På grundlag af de oplysninger, den har modtaget, finder Kommissionen imidlertid, at Simet ikke på overbevisende måde har vist, at de italienske myndigheder ensidigt pålagde virksomheden en offentlig serviceforpligtelse.
(106)
For det første kan det forhold, at Simet på eget initiativ anmodede om fornyelse af koncessionsbetingelserne gennem alle seksten år i den periode, der behandles, ikke forenes med ensidigt pålæg af en offentlig serviceforpligtelse. Formålet med disse betingelser var at give Simet eneret til at levere de relevante ydelser i den pågældende periode. Trods det forhold, at det i hver af disse betingelser hed, at udførelsen af tjenesten ikke gav koncessionshaveren ret til kompensation, og at tjenesten blev drevet udelukkende på virksomhedens egen risiko, anmodede Simet gang på gang om forlængelse af disse rettigheder.
(107)
For det andet betyder det forhold, at der i disse betingelser blev fastsat takster, ruter, frekvenser og tider tjenesterne, ikke nødvendigvis, at der blev pålagt Simet offentlige serviceforpligtelser som et resultat af koncessionerne. I betragtning af, at de leverede ydelser var trafik i fast rute, var det nemlig nødvendigt, at der i de koncessionsbetingelser, hvorved der tillagdes Simet en eksklusiv ret til at levere ydelserne, på forhånd blev fastsat oplysninger om de ydelser, der skulle leveres. Der er ikke fremlagt beviser for formelle anmodninger om at ændre disse betingelser efterfulgt af afslag fra ministeriets side. Simet har heller ikke fremlagt dokumentation, der viser, at disse betingelser blev ensidigt pålagt Simet af de italienske myndigheder, snarere end at de blev foreslået af operatøren til gengæld for retten til at levere tjenesteydelser på et eksklusivt grundlag og efterfølgende godkendt af ministeriet.
(108)
For det tredje har Simet, for så vidt angår den påståede forpligtelse til at transportere postforsendelser, ikke fremlagt nogen dokumentation for den faktisk ydede service og de dermed forbundne nettoomkostninger. Simet har heller ikke fremlagt dokumentation for, at virksomheden nogensinde har anfægtet bestemmelserne i koncessionsbetingelserne vedrørende transport af postforsendelser. Det kan enten betyde, at ydelse af denne service ikke var i strid med virksomhedens kommercielle interesser, eller at den anså ydelse af denne service som et rimeligt vederlag for retten til at drive den interregionale transport på et eksklusivt grundlag.
(109)
For det fjerde, hvad angår de billetpriser, som Simet kunne opkræve fra passagererne for de ydelser, virksomheden leverede, har de italienske myndigheder erkendt, at der ganske vist indtil år 2001 faktisk fandtes nationale bestemmelser, der fastsatte generelle retningslinjer for prissætningen af bustransportydelser som led i en bredere national transportpolitik og en bredere prispolitik (34), men operatørerne kunne indgive en særlig ansøgning om at måtte anvende en anden billetpris. Dette er tydeligt forklaret i det ministerielle brev, som Simet refererer til (35). Kommissionen noterer sig imidlertid, at Simet ikke har fremlagt nogen beviser for, at virksomheden nogensinde har indgivet en sådan ansøgning til de italienske myndigheder, eller at eventuelle ansøgninger om billetprisændringer i løbet af perioden 1987-2003 nogensinde blev afvist af ministeriet.
(110)
I modsætning til det af Simet anførte betyder det forhold, at billetpriserne for busdrift i fast rute på lange distancer var »godkendt« af ministeriets provinsmotorkontor (36) samt henvisningen til »regulerede« takster i cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002 (37) ikke, at disse takster ikke oprindeligt var fastsat af operatørerne. Brugen af disse udtryk betyder blot, at der var tale om billetpriser, som blev fastsat på forhånd af hensyn til gennemsigtighed og til oplysning for passagererne og efterfølgende blev godkendt af de kompetente ministerielle tjenester.
(111)
Under alle omstændigheder udgør sådanne foranstaltninger ikke en »tarifpligt« som omhandlet i artikel 2, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 1191/69, som ville have været omfattet af den fælles kompensationsmetode. Sidstnævnte er begrænset til »transportvirksomhedernes forpligtelse til at anvende af myndighederne fastsatte eller godkendte, med virksomhedens forretningsmæssige interesse uforenelige vederlag, som især forekommer ved bestemte grupper af rejsende, bestemte godsarter eller bestemte forbindelser på grund af påbud om eller afslag på ændring af særlige tarifmæssige foranstaltninger«. Definitionen af tarifpligter »gælder hverken for forpligtelser, som for al erhvervsmæssig virksomhed følger af almindelige prispolitiske foranstaltninger, eller for forpligtelser, der følger af foranstaltninger, som med henblik på organisationen af transportmarkedet eller en del af transportmarkedet træffes med hensyn til de almindelige befordringsvederlag og -vilkår«.
(112)
Hvad angår de ministerielle afslag, som Simet har forelagt, bemærker Kommissionen afslutningsvis, at disse var anmodninger om udvidelse og ikke vedrørte ændringer i den måde, hvorpå levering af eksisterende tjenester fandt sted. En udvidelse af tjenesterne var ikke altid muligt på grund af den måde, hvorpå drift af passagerbefordring i fast rute reguleres i henhold til lov nr. 1822/39. Koncessioner til at levere nye tjenester eller til at udvide omfanget af eksisterende tjenester kunne kun gives i det omfang, de ikke berørte de rettigheder, der tilkom andre operatører med fast rute. Afslag på at starte nye tjenester eller udvide eksisterende tjenester var således resultatet af en afvejning af forskellige erhvervsdrivendes interesser og ikke en konsekvens af at pålægge offentlige serviceforpligtelser som påstået af Simet.
(113)
Dermed har Simet ikke godtgjort, at de italienske myndigheder ensidigt pålagde virksomheden en offentlig serviceforpligtelse.
7.2.2. Er den kompensation, der betales i henhold til denne forpligtelse, i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69?
(114)
Under alle omstændigheder, og selv hvis det blev påvist, at et ensidigt pålæg af offentlige serviceforpligtelser forelå i en eller anden form, skulle kompensationen for disse tjenester for at være fritaget for forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i den nævnte forordning, stadig opfylde kravene i den fælles kompensationsmetode (afdeling IV) i forordning (EØF) nr. 1191/69. Kommissionen mener ikke, at dette er tilfældet.
(115)
Kommissionen bemærker først, at artikel 10 i forordning (EØF) nr. 1191/69 bl.a. bestemmer, at størrelsen af kompensationen i tilfælde af en drifts- eller befordringspligt skal svare til forskellen mellem formindskelsen af byrderne og formindskelsen af indtægterne for virksomheder ved en fuldstændig eller delvis ophævelse af forpligtelsen i det pågældende tidsrum. Kommissionen bemærker endvidere, at ifølge Domstolen i Antrop-dommen er kravet i denne bestemmelse ikke opfyldt, når det »ikke på grundlag af sikre oplysninger [fra virksomhedens regnskaber][er] muligt at fastslå forskellen mellem de omkostninger, der kan henføres til virksomhed i de områder, der er omfattet af [de] respektive koncessioner, og de tilsvarende indtægter, og det […]derfor ikke [er] muligt at beregne den ekstraomkostning, der følger af [den pågældende virksomheds] opfyldelse af forpligtelserne til offentlig tjeneste« (38).
(116)
Pr. 1. juli 1992 kræver forordning (EØF) nr. 1191/69 ifølge artikel 1, stk. 5, litra a), desuden, at en transportvirksomhed når den både præsterer tjenesteydelser, der er omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste, og udfører andre aktiviteter, skal drive de pågældende offentlige tjenester i særlige afdelinger, og: (i) regnskabet for hver af disse driftsaktiviteter skal føres særskilt, og de tilsvarende aktiver skal opføres efter gældende regnskabsforskrifter, og ii) udgifterne skal balancere med driftsindtægterne og de offentlige myndigheders indbetalinger uden mulighed for overførsel fra eller til et andet af virksomhedens aktivitetsområder.
(117)
I det foreliggende tilfælde har Simet ikke gennemført en egentlig kontoadskillelse for de forskellige tjenester, virksomheden præsterede, før 2002, og der kan rejses spørgsmål om soliditeten af omkostningskontiene med hensyn til kontoadskillelse for årene 2002 og 2003, da der ikke er noget bevis for, at disse omkostningskonti blev brugt af virksomhedens ledelse til at udøve kontrol over virksomhedens drift. Artikel 10 er derfor ikke blevet overholdt.
(118)
For det andet har Simet ikke påvist, at de »økonomiske ulemper … [blev opgjort] under hensyntagen til forpligtelsens virkninger på virksomhedens samlede drift« (artikel 5, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1191/69), og kravet om at fastsætte størrelsen af kompensationen på forhånd (forordningens artikel 13) var, som der er gjort rede for i afsnit 7.1.2, heller ikke opfyldt.
(119)
Endelig dækker kompensationsperioden for den anmeldte foranstaltning årene 1987-2003. Men den fælles kompensationsmetode fandt kun anvendelse på interregional bustrafik indtil juli 1992 og blev efterfølgende, ved Rådets forordning (EØF) nr. 1893/91 (39), begrænset til »transportydelser i byer, forstæder eller regioner«. Definitionen af »transportydelser i regioner«, der er opstillet i forordning (EØF) nr. 1191/69 (»transportydelser, der tager sigte på at opfylde transportbehovene i en region«), kan ikke udvides til at omfatte alle transportydelser, der tjener til at opfylde behovene hos befolkningen i en region, og derfor heller ikke til at omfatte interregionale ruter. Dette skyldes, at en så bred fortolkning ville have gjort forordningen stort set ineffektiv, idet medlemsstaterne kunne udelukke virksomheder, hvis aktiviteter udelukkende omfattede »transportydelser i byer, forstæder eller regioner« (40) fra forordningens anvendelsesområde.
(120)
Kommissionen finder derfor, at den anmeldte kompensation ikke er i overensstemmelse med den fælles kompensationsmetode i forordning (EØF) nr. 1191/69.
7.2.3. Konklusion vedrørende fritagelse for at anmelde
(121)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den kompensation, som Consiglio di Stato finder skal betales til Simet for levering af interregional bustransport i perioden 1987-2003, ikke var fritaget fra obligatorisk forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69.
7.3. STØTTENS FORENELIGHED
(122)
Da det ikke er påvist, at kompensationen var fritaget for forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69, skal foreneligheden af disse betalinger med det indre marked undersøges, da de, som der er gjort rede for i afsnit 7.1 ovenfor, udgør statsstøtte efter TEUF artikel 107, stk. 1.
(123)
Kommissionen er af den opfattelse, at undersøgelsen af den anmeldte foranstaltnings forenelighed bør ske i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007, der trådte i kraft den 3. december 2009 og ophævede forordning (EØF) nr. 1191/69, da det er den lovgivning, der er gældende på det tidspunkt, hvor denne beslutning vedtages (41). Kommissionen bemærker i den forbindelse, at den kompensation, som Simet har fået tilkendt af Consiglio di Stato, endnu ikke er udbetalt, hvorfor den dato, hvor virkningerne af den planlagte støtte ville vise sig, er den samme som den, på hvilken Kommissionen vedtager beslutningen om støttens forenelighed med det indre marked (42). Desuden er det tvivlsomt, om en ret til kompensation uigenkaldeligt blev givet til Simet forud for dom 1405/2010, der blev afsagt af Consiglio di Stato den 9. marts 2010, og som forpligter den italienske stat til at foretage disse betalinger til den pågældende virksomhed. Som der er gjort rede for i pkt. (94) ovenfor siges det i de koncessionsbetingelser, som Simet påberåber sig som grundlag for at vise, at en offentlig serviceforpligtelse blev pålagt virksomheden, at udførelsen af tjenesten ikke giver virksomheden ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. Endelig bør det understreges, at størrelsen af den kompensation, der skal betales til Simet endnu ikke er blevet besluttet af Consiglio di Stato.
(124)
Forordning (EF) nr. 1370/2007 regulerer indgåelse af kontrakt om offentlig trafikbetjening som defineret i forordningens artikel 2, litra i) inden for offentlig personbefordring ad vej og med jernbane. Ifølge forordningens artikel 9, stk. 1 er »kompensationer for offentlig trafikbetjening i forbindelse med drift af offentlig personbefordring … der ydes i overensstemmelse med denne forordnings bestemmelser, […] forenelige med [det indre marked]. Sådanne kompensationer er fritaget for den pligt til forudgående underretning, der er fastsat i traktatens artikel [108, stk. 3].«
(125)
Af de grunde, der er anført nedenfor, mener Kommissionen, at den anmeldte kompensation ikke opfylder betingelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007, og derfor kan den ikke erklæres forenelig med det indre marked på grundlag af forordningens artikel 9, stk. 1.
(126)
Kommissionen bemærker især, at selv om koncessionsbetingelserne opfyldte kravene i henhold til artikel 2, litra i), i forordning (EF) nr. 1370/2007 for definitionen af en kontrakt om offentlig trafikbetjening, er det ikke alle bestemmelserne i forordningens artikel 4, som fastlægger det obligatoriske indhold i kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler, der er overholdt. For eksempel kræves det i artikel 4, stk. 1, litra b, at de parametre, på grundlag af hvilke kompensationen beregnes, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, således at overkompensation udelukkes, mens der i artikel 4, stk. 1, litra c) og artikel 4, stk. 2, fastlægges ordninger med hensyn til fordelingen af omkostninger og indtægter. Som der er gjort rede for i forbindelse med Kommissionens undersøgelse af det andet kriterium i Altmark-dommen i afsnit 7.1.2, er det i de pågældende koncessionsbetingelser fastsat, at udførelsen af tjenesten ikke giver Simet nogen ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. En sådan udelukkelse af kompensation indebærer nødvendigvis, at kompensationsparametrene ikke er blevet fastlagt på forhånd, hvorfor artikel 4 i forordningen ikke er overholdt.
(127)
Endvidere bestemmes det i artikel 6, stk. 1, at i tilfælde af direkte tildelte kontrakter om offentlig trafikbetjening skal kompensationen være i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007 og med de bestemmelser, der er fastsat i bilaget, for at sikre, at kompensationen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at udføre den offentlige serviceforpligtelse. I det nævnte bilag kræves bl.a. en regnskabsmæssig udskilning (punkt 5), og det angiver, hvordan det maksimale kompensationsbeløb bør fastlægges.
(128)
Som anført i afsnit (115) ovenfor anvendte Simet i størstedelen af den anmeldte periode (mellem 1987 og 2001) ikke en egentlig kontoadskillelse, ligesom der kunne rejses spørgsmål om soliditeten af omkostningskontiene for 2002 og 2003. Derfor er det umuligt at bevise, at den kompensation, der i sidste ende ydes, uanset dens størrelse, ikke er større end den økonomiske nettovirkning, dvs. summen af de virkninger - såvel positive som negative - som opfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse har for de omkostninger og indtægter, som en operatør af offentlig trafikbetjening har (bilagets punkt 2).
(129)
Fraværet af forudfastlagte kompensationsparametre medfører desuden, at enhver omkostningsfordeling nødvendigvis må gennemføres efterfølgende på grundlag af vilkårlige antagelser, således som det blev gjort i både den oprindelige rapport og i flertalsrapporten. Kommissionen kan imidlertid ikke acceptere de antagelser, der blev gjort i flertalsrapporten, nemlig at hver eneste tjeneste udført af virksomheden nødvendigvis skulle udgøre den samme forholdsmæssige andel af indtægterne og omkostningerne i et givet år. Da en efterfølgende beregning nødvendigvis vil resultere i fuld kompensation for de omkostninger, der er afholdt ved udførelsen af tjenesten, mener Kommissionen endvidere, at en forrentning af egenkapitalen, der overstiger den relevante swaprente plus 100 basispoint, som blev anvendt i både den oprindelige rapport og i flertalsrapporten, normalt ikke vil blive betragtet som et passende grundlag for beregningen af en rimelig fortjeneste.
(130)
Kommissionen mener derfor, at den kompensation, som Consiglio di Stato har truffet bestemmelse om, og som ikke er fastsat i koncessionsbetingelserne, ikke ville blive ydet i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007, og at den anmeldte foranstaltning derfor er uforenelig med det indre marked.
(131)
Hvad endelig angår Simets påstand om, at Consiglio di Statos dom 1405/2010 ikke vedrører en tildeling af kompensation for offentlig tjeneste baseret på den gældende forordning, men udgør en tilkendelse af erstatning i forbindelse med en tilsidesættelse af forordning (EØF) nr. 1191/69, som stammer fra den påståede ulovlige ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser i henhold til forordningens artikel 1, stk. 3 og stk. 5, bemærker Kommissionen, at der ganske vist ikke findes nogen henvisning til forordning (EØF) nr. 1191/69 i konklusionen i dom 1405/2010, men dommen henviser faktisk til Simets ret til at modtage beløb i form af kompensation i henhold til artikel 6, 10 og 11 i forordning (EØF) nr. 1191/69, som skal fastsættes af myndighederne på grundlag af pålidelige data (43). Endvidere forkastede Consiglio di Stato selv i dom 1405/2010 Simets erstatningskrav, som retten forstod skulle dække de resterende tab, der ikke var dækket af den kompensation, der skulle gives, samt virksomhedens krav vedrørende ugrundet berigelse, da den principale påstand om kompensation i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 var taget til følge (44). Således udtaler Consiglio di Stato i dommens punkt 3.3: »Ingen af de af appellanten fremsatte erstatningskrav kan accepteres på nuværende tidspunkt, fordi man først vil vide, om der vil være et yderligere tab, der ikke er dækket af det fastlagte beløb, og som skal opgøres og bevises af den pågældende virksomhed, når administrationen har fastlagt det beløb, der er nævnt ovenfor.«
(132)
Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at en tilkendelse af erstatning til Simet for de italienske myndigheders påståede ulovlige ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser, beregnet på grundlag af den fælles kompensationsmetode i forordning (EØF) nr. 1191/69, vil være i strid med traktatens artikel 107 og 108. Dette skyldes, at en sådan tilkendelse ville frembringe nøjagtig samme resultat for Simet som en tilkendelse af kompensation for offentlig tjeneste for den pågældende periode, på trods af at koncessionsbetingelserne for de pågældende tjenesteydelser hverken var fritaget for forhåndsanmeldelse eller var i overensstemmelse med de materielle krav i forordning (EØF) nr. 1191/69 og forordning (EF) nr. 1370/2007, således som det er påvist ovenfor. Den omstændighed, at en sådan erstatning skulle kunne tilkendes, ville således reelt gør det muligt at omgå statsstøttereglerne og de af EU-lovgiveren opstillede betingelser, hvorunder de kompetente myndigheder, når de pålægger eller indgår kontrakter vedrørende offentlige serviceforpligtelser, kompenserer operatører af offentlig trafikbetjening for omkostninger til gengæld for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig trafikbetjening. Endelig, som tidligere nævnt, gav de koncessionsbetingelser, i henhold til hvilke Simet præsterede transportydelserne, ikke mulighed for betaling af nogen økonomisk kompensation. Simet indgik aftale om at udføre tjenesterne i henhold til de betingelser, der var anført i koncessionerne, og på virksomhedens egen risiko.
(133)
Derfor kan Kommissionen ikke acceptere Simets påstand om, at Consiglio di Statos dom 1405/2010 udgør en tilkendelse af erstatning i forbindelse med en tilsidesættelse af forordning (EØF) nr. 1191/69 og ikke en ydelse af kompensation for offentlig tjeneste.
8. KONKLUSION
(134)
I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel traktatens 107, stk. 1, som er uforenelig med det indre marked,
TRUFFET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De kompensationsbetalinger til Simet, som de italienske myndigheder har anmeldt, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Støtten var ikke fritaget for forhåndsanmeldelse i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69.
Støtten er ikke forenelig med det indre marked, da betingelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007 ikke er til stede. De italienske myndigheder kan derfor ikke gennemføre støtten.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 2. oktober 2013.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2013. október 2.)
a Simet SpA részére az 1987 és 2003 között nyújtott közlekedési közszolgáltatásokért járó kompenzációról (SA.33037 (2012/C) sz. állami támogatási intézkedés - Olaszország)
(az értesítés a C(2013) 6251. számú dokumentummal történt)
(Csak az olasz nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/201/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (EUMSZ), különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
Miután a fent hivatkozott rendelkezéseknek megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (1), és tekintettel a benyújtott észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
Az olasz hatóságok 2011. május 18-i elektronikus értesítésükben az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdése szerint bejelentették a Simet SpA (a továbbiakban: Simet) részére az 1987-2003 közötti időszakban ellátott közszolgáltatási kötelezettség keretében nyújtott régióközi autóbuszos szállítási szolgáltatások kompenzációját, amelyet Olaszország legfelsőbb közigazgatási bírósága, az Államtanács (Consiglio di Stato) rendelt el (a továbbiakban: a bejelentett intézkedés). A bejelentést a Bizottság SA.33037. ügyszámon iktatta.
(2)
2011. július 12-i, 2011. október 5-i, 2012. február 20-i, 2012. március 2-i és 28-i, valamint 2012. április 17-i beadványukban az olasz hatóságok további tájékoztatást nyújtottak a bejelentett intézkedéssel kapcsolatban.
(3)
2012. május 31-i levelében a Bizottság értesítette Olaszországot arról, hogy az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról határozott (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat).
A Bizottsághoz az elfogadott határidőkön belül az alábbi beadványok érkeztek:
-
2012. június 1-jei, 2012. szeptember 24-i, valamint 2012. október 11-i levelükben az olasz hatóságok benyújtották az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeiket.
-
Az eljárás megindításáról szóló határozatra válaszul harmadik félként egyedül a Simet, a bejelentett intézkedés lehetséges kedvezményezettje nyújtott be észrevételeket. Beadványai 2012. augusztus 4-én, 2012. október 31-én és 2012. december 13-án érkeztek.
-
A harmadik felek beadványaival kapcsolatos észrevételeiket az olasz hatóságok 2012. november 28-i, 2012. december 4-i, 2012. december 19-i, valamint 2013. január 10-i levelükben közölték.
2. AZ INTÉZKEDÉS ISMERTETÉSE
2.1. A VÁLLALKOZÁS ÉS A NYÚJTOTT SZOLGÁLTATÁSOK
(4)
A Simet menetrend szerinti autóbuszos személyszállítási szolgáltatásokat nyújtó magánvállalkozás, amely tevékenységét az olasz államtól az 1822/1939. sz. törvény alapján kapott koncesszió alapján folytatja (2). A Simet ennek keretében üzemelteti Calabriát és a többi olaszországi régiót összekötő régióközi menetrendszerinti autóbusz-közlekedési hálózatát. E szolgáltatásokon kívül, amelyek árbevételének mintegy kétharmadát adják, a Simet egyéb szolgáltatásokat - nemzetközi utazási szolgáltatásokat, idegenforgalmi szolgáltatásokat, valamint sofőrös autóbusz-bérlési szolgáltatásokat - is nyújt (3), amelyekből árbevételének fennmaradó egyharmada származik.
(5)
A Simet első ízben 1999 októberében igényelt kompenzációt az Infrastrukturális és Közlekedési Minisztériumtól (a továbbiakban: a minisztérium) az 1987-től kezdődő időszakra vonatkozóan az általa nyújtott régióközi buszszolgáltatások után (4). A minisztérium ezt és a további kérelmeket is elutasította, mivel úgy ítélte meg, hogy a Simet számára nem írt elő közszolgáltatási kötelezettséget.
(6)
Az olasz hatóságok szerint a Simet a menetrend szerinti régióközi autóbuszos személyszállítási szolgáltatásokat nyújtó többi társasághoz hasonlóan ideiglenes, a vállalkozás kérésére évenként meghosszabbított engedély (koncesszió) alapján végezte tevékenységét. A koncesszió kizárólagos joggal ruházta fel a vállalkozást az adott szolgáltatások nyújtására. A koncessziós feltételek rögzítették, hogy a szolgáltatás nyújtásával a vállalkozás nem válik jogosulttá semmilyen támogatásra vagy kompenzációra, valamint azt, hogy a vállalkozás a szolgáltatást saját kockázatára nyújtja. A minisztérium által elfogadott éves koncessziós feltételek tartalmazták a vállalkozás által javasolt viteldíjakat is.
(7)
Idővel a vállalkozás több kérelmet nyújtott be a szolgáltatásnyújtás rendszerének módosítása céljából, amelyeket a 369/1994. sz. elnöki rendeletben rögzített eljárásnak (5) megfelelően általában jóváhagytak. A 369/1994. sz. elnöki rendelet 4. és 5. cikke részletes eljárást fogalmaz meg a koncesszió alapján nyújtandó új szolgáltatások bevezetésével kapcsolatos kérelmek elbírálására és összehasonlító vizsgálatára vonatkozóan.
2.2. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZATOT MEGELŐZŐEN HOZOTT ÁLLAMTANÁCSI ÍTÉLETEK
(8)
Miután a minisztérium megtagadta a közszolgáltatásért járó kompenzációt az 1987-től kezdődő időszakra vonatkozóan, a Simet az olasz közigazgatási bíróságok előtt pert indított, amelyben a közszolgáltatási kötelezettség ellátásáért kompenzációt követelt.
(9)
A jogorvoslati eljárásban 2010. március 9-én hozott 1405/2010. sz. ítéletével (a továbbiakban: az 1405/2010. sz. ítélet) az Államtanács elismerte a Simet jogosultságát arra, hogy az olasz állam által adott koncesszió alapján nyújtott menetrend szerinti, döntően régióközi buszszolgáltatásai után kompenzációban részesüljön. Az ítélet szerint a kompenzáció pontos összegét a vállalkozás nyilvántartásából származó megbízható adatok alapján kellett megállapítani.
(10)
Amint azt az eljárás megindításáról szóló határozat részletesebben kifejti, az 1405/2010. sz. ítélet nem határozza meg pontosan, hogy a közszolgáltatási kötelezettséget melyik jogszabály alapján, illetve milyen formában írták elő. Miután a közigazgatási szervek az 1405/2010. sz. ítélet rendelkezéseit nem tartották be, az Államtanács 2011. január 18-i 2072. sz. határozatában pontosabban fogalmazott e kérdésben, és kijelentette, hogy „a minisztérium sorozatosan megtagadta a vállalkozástól az útvonalak, az időpontok és a megállóhelyek módosításának lehetőségét, továbbá előírta számára, hogy az Olasz Államvasutak (Ferrovie dello Stato) díjaival azonos vagy azoknál alacsonyabb viteldíjakat alkalmazzon - ezek a vállalkozás megítélése szerint közszolgáltatás nyújtására utaló elemek.”
(11)
Az 1405/2010. sz. ítélet megemlíti ugyan az Európai Parlament és a Tanács új, 1370/2007/EK rendeletét (6), amely a közszolgáltatásért járó kompenzációt szabályozza, amennyiben „a korábbi közösségi rendeletekben foglaltakhoz hasonlítható kompenzációs kritériumokat állapít meg”, az Államtanács ugyanakkor az 1191/69/EGK tanácsi rendelet (7) 6., 10. és 11. cikke alapján rendelte el, hogy az illetékes hatóságok fizessenek kompenzációt a Simetnek.
(12)
Az olasz hatóságok úgy döntöttek, hogy az államtanácsi ítéletek (az 1405/2010. sz. ítélet és a 2072/2011. sz. határozat) végrehajtását, valamint a Simet részére a kompenzáció kifizetését megelőzően megvárják a bejelentett intézkedés bizottsági értékelését.
2.3. AZ ESETLEGES KÖZSZOLGÁLTATÁSÉRT JÁRÓ KOMPENZÁCIÓ ELŐZETESEN BEJELENTETT ÖSSZEGE
(13)
A Simetnek a nyújtott szolgáltatásokért fizetendő kompenzáció összegével kapcsolatban az olasz hatóságok a Simet megbízásából külső tanácsadó által készített jelentést (a továbbiakban: előzetes jelentés) nyújtottak be a Bizottsághoz, az abban foglalt becslések megerősítése nélkül. Az előzetes jelentés szerint a fizetendő kompenzáció becsült összege mintegy 59,4 millió EUR (8).
(14)
Később azonban sor került a kompenzációs igények felülvizsgálatára, mivel az eljárás megindításáról szóló határozatot követően az Államtanács független értékelést kért a kompenzáció megfelelő mértékére vonatkozóan. Az értékelés eredményeivel a 2.6. és 2.7. szakasz foglalkozik.
2.4. IDŐTARTAM
(15)
Bár a Simet a 2013 végéig nyújtott szolgáltatások után követel kompenzációt (9), az olasz hatóságok úgy ítélik meg, hogy az értesítés csak az 1987-2003 közötti időszakot érinti, mivel az 1405/2010. sz. ítélet csak az ezen időszakra vonatkozó fellebbezéshez kapcsolódik. Így különösen az 1405/2010. sz. ítélet 3.1. pontja egyértelműen az 1987-2003 közötti évekre járó kompenzációt említi.
2.5. A NEMZETI BÍRÓSÁGI ELJÁRÁSOK FEJLEMÉNYEI AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZATOT KÖVETŐEN
(16)
Miután az olasz hatóságok visszautasították az 1405/2010. sz. ítélet és a 2072/2011. sz. határozat végrehajtását, az Államtanács 270/2012. számmal új határozatot hozott, amelyben független szakértői bizottságot jelölt ki annak meghatározására, hogy az 1405/2010. sz. ítélet milyen módon hajtható végre.
(17)
Az elnökből és két tagból álló bizottság feladata a Simet részére az 1405/2010. sz. ítélet alapján fizetendő kompenzáció összegének kiszámítása volt. Ezzel egyidejűleg a jogvitában érintett felek saját szakértőket is megbíztak, akik észrevételezték a szakértői bizottság előzetes megállapításait. Ennek kapcsán a következő hónapokban a felek számos jelentést és választ küldtek egymásnak.
(18)
A szakértői bizottság 2012 augusztusában fejezte be a munkáját. A bizottság nem jutott egybehangzó következtetésre. Ehelyett két külön jelentés készült az Államtanács részére:
-
2012. augusztus 29-én került benyújtásra az Államtanács megbízásából felállított bizottság elnöke által jegyzett kisebbségi jelentés, amelynek következtetése szerint nem áll rendelkezésre elegendő adat a Simetnek járó kompenzáció meghatározásához, így kompenzáció nem nyújtható.
-
2012. augusztus 20-án került benyújtásra az Államtanács megbízásából felállított háromtagú szakértői bizottság két tagja által jegyzett többségi jelentés, amelynek következtetése szerint a Simetnek fizetendő kompenzáció összege 22 049 796 EUR.
(19)
Mivel a Bizottság előtti állami támogatási eljárás jelenleg is folyamatban van, az Államtanács egyelőre nem hozott végleges határozatot a Simetnek járó kompenzáció összegéről.
2.6. A KISEBBSÉGI JELENTÉS
(20)
A kisebbségi jelentés különösen az alábbiakat emeli ki:
-
hiányoznak a kompenzáció kiszámításához szükséges megbízható adatok (ezek meglétét a 2072/2011. sz. határozat és az 1405/2010. sz. ítélet írja elő),
-
a módosított 1191/69/EGK rendeletben a túlkompenzáció megelőzése érdekében a kompenzáció nyújtásának szükséges feltételeként előírt számviteli elkülönítést nem végezték el,
-
az elkülönített számviteli rendszer nem váltható fel más számviteli rendszerekkel, amelyekről egyenlőre nem bizonyított, hogy lehetővé teszik valamennyi költség- és bevételi elem pontos azonosítását,
-
azokat az éveket illetően, amelyekre vonatkozóan rendelkezésre állnak költségelszámolási adatok (csak két ilyen év van: 2002 és 2003), a pénzügyi kimutatásokhoz csatolt dokumentumok (a megjegyzések és a működési jelentés) ezeket az adatokat nem említik. Ez arra utalhat, hogy a költségkimutatásokat a vállalatirányítási szervek nem használták fel a vállalkozás működésének figyelemmel kísérésére,
-
hiányoznak a kompenzáció kiszámításához előzetesen meghatározott paraméterek,
-
a vállalkozás nem azonosította az egyes útvonalakra vonatkozó pontos, egyedi és egyértelmű közszolgáltatási kötelezettségeket (az uniós jogszabályokban meghatározott típusok említésével),
-
nem került meghatározásra az e kötelezettségekből származó gazdasági hátrány,
-
hiányoznak a Simetet ért kárra vonatkozó bizonyítékok, pedig a bizonyítási teher az 1405/2010. sz. ítéletet megelőző eljárásban a vállalkozásra hárult.
(21)
E hiányosságokból a kisebbségi jelentés arra következtet, hogy nem állnak rendelkezésre megbízható adatok az 1405/2010. sz. ítéletben előírt kompenzáció kiszámításához, így annak összege nem határozható meg.
2.7. A TÖBBSÉGI JELENTÉS
(22)
A többségi jelentés az alábbi módszertan alapján számítja ki a Simetnek járó kompenzációt:
2.7.1. A működési költségek és bevételek különbözetén alapuló kompenzációs elem
2.7.1.1. A bevétel becslésére alkalmazott módszer
(23)
Az 1987-1992, valamint a 2002-2003 közötti évekre vonatkozóan a szakértők közvetlenül a pénzügyi kimutatásokból extrapolálták a menetrend szerinti buszszolgáltatásokból származó bevételt. Az 1993-2001 közötti időszakra vonatkozóan a szakértők a Simet bevételi dokumentációját használták fel, mivel az időszakról készült pénzügyi kimutatások nem részletezik az e szolgáltatásokból származó bevételt (10). E számítások alapján az 1987-2003 közötti időszak teljes bevétele 57 213 440 EUR-ra tehető.
2.7.1.2. A buszszolgáltatás költségeinek becslésére alkalmazott módszer
(24)
Mivel az 1987-1992 közötti időszakról nem állt rendelkezésre költségkimutatás, a szakértők a régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatások költségeit az időszakban e szolgáltatásokból származó bevétellel arányosan állapították meg. A szakértők az egyes évekről készült pénzügyi kimutatásokban szereplő költségek teljes összegét vették alapul. Ezután a működési költségek rekonstruálásához a teljes költségből kivonták a következő nem működési költségek mindegyikét: a fizetendő kamatokat, a pénzügyi költségeket, az eszközök selejtezéséből származó veszteségeket, az egyéb veszteségeket és költségeket, a közvetlen adókat, valamint a végleges leltár értékét. Végül a régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatásokhoz kapcsolódó működési költségeket az azonos menetrend szerinti buszszolgáltatásokból származó bevétellel arányosan állapították meg.
(25)
Az 1993-2001 közötti időszakban a Simet módosította az éves pénzügyi kimutatásokban szereplő adatok bemutatását (11). A szakértők így ezekre az évekre vonatkozóan a vállalkozás éves pénzügyi kimutatásaiból kivonták a működési költségek teljes értékét, amely a következő üzemiköltség-elemek összege: segédanyagok és fogyóeszközök, külső szolgáltatások, nem saját tulajdonú ingatlan használata, személyi ráfordítások, amortizáció és értékcsökkenés, a nyers- és segédanyagok, valamint a fogyóeszközök készletváltozásai, továbbá egyéb működési költségek. Ezt követően a menetrend szerinti buszszolgáltatásokhoz kapcsolódó működési költségeket az azonos menetrend szerinti buszszolgáltatásokból származó bevétellel arányosan állapították meg (az 1987-1992 közötti időszakkal megegyező módon). A 2000. és 2001. évre vonatkozóan annak ellenére, hogy történt bizonyos mélységű költségelszámolás, a kapcsolódó dokumentumok nem teljes körűek, ezért a szakértők úgy döntöttek, hogy az előző évekével azonos módszerrel állapítják meg a menetrend szerinti buszszolgáltatásból származó költségeket.
(26)
A 2002. és 2003. évekre vonatkozóan rendelkezésre álltak a költségelszámolási adatok. A szakértők így az alábbi kategóriák szerint osztották fel a költségeket: i. menetteljesítményhez kapcsolódó költségek; ii. a menetrend szerinti buszszolgáltatáshoz közvetlenül kapcsolható költségek; iii. forgalmi alapon megosztható költségek.
-
Az első költségkategóriába az üzemanyagokkal, motorolajokkal, gumiabroncsokkal, alkatrészekkel, külső munkavégzéssel, járműmosással, autópályadíjakkal, a kötelező járműszervizeléssel, a lízinggel és az eszközök értékcsökkenésével kapcsolatos költségek tartoznak. E költségelemek mindegyikét elosztották a megtett kilométerek teljes számával, majd az egy kilométerre jutó költséget megszorozták a menetrend szerinti buszszolgáltatás keretében megtett kilométerek számával.
-
A második költségkategória azokat a költségelemeket tartalmazza, amelyek a költségkimutatás alapján közvetlenül kapcsolhatók a régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatásokhoz. Ide tartozik a közvetlen foglalkoztatás, a hulladékelhelyezés, a különféle díjak, a parkolási díjak, a menetrend szerinti buszszolgáltatások céljára harmadik féltől bérelt járművek díja, a fedélzeti szolgáltatásokkal kapcsolatos beszerzések, valamint az utazó személyzet költségtérítése.
-
A harmadik költségkategóriába a közvetett költségek sorolhatók, ez a közvetett munkaerőköltségeket, az általános költségeket, a buszbiztosítást, a gépjárműadót, valamint a telephelyek bérleti díját tartalmazza. E költségeket az azonos menetrend szerinti buszszolgáltatásokból származó bevétellel arányosan osztották meg.
(27)
A fenti időszakokra külön kiszámított költségek összeadásával a menetrend szerinti buszszolgáltatásokhoz kapcsolódó költségek az 1987-2003 közötti időszakban összesen 59 510 413 EUR-t tesznek ki.
(28)
Ebből adódóan a menetrend szerinti buszszolgáltatásokból származó bevételt e költségekkel csökkentve a többségi jelentés az 1987-2003 közötti időszakra 2 296 973 EUR működési veszteséget állapít meg.
2.7.2. A felhasznált tőke megtérülési szükségletéhez kapcsolódó kompenzációs elem:
(29)
A vizsgált évek mindegyikére vonatkozóan a szakértők meghatározták a felhasznált tőke értékét, amely az alábbi elemek összege:
-
saját tőke (E), amelynek értéke az éves pénzügyi kimutatásokból származik a saját tőke figyelembevételével, valamint
-
kölcsöntőke (D). A szakértők a kölcsöntőkébe csak a pénzügyi adósságot, azaz a bankokkal és egyéb hitelezőkkel szembeni kötelezettségeket számították be.
(30)
A felhasznált tőke megtérülési aránya a súlyozott átlagos tőkeköltség (WACC) képlete alapján határozhat meg.
Ahol Re
Re
=
a sajáttőke-arányos nyereség elvárt mértéke;
Rd
=
az idegen tőke költsége; E = a vállalkozás saját tőkéje;
D
=
a vállalkozás adóssága; ;
E/V
=
a saját tőke aránya a finanszírozáson belül;
D/V
=
az idegen tőke aránya a finanszírozáson belül;
Tc
=
a társasági adó kulcsa
(31)
Az elvárt sajáttőke-arányos nyereség kiszámítása a tőkeeszköz-árazási modell alapján történt. A modell a kockázat és az elvárt megtérülés közötti kapcsolatot írja le:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
A nemzeti statisztikákból vett tízéves államkötvényhozamok a kockázatmentes rátát (rf) helyettesítik.
(33)
A kompenzáció értékelésével érintett évekre vonatkozóan a szakértők megállapították, hogy az olasz piacon a kockázatmentes értékpapírok helyett részvénybe fektető befektetők átlagosan 5,8 %-os kockázati felárat (rm-rf) vártak el (12).
(34)
A Simet részvényeinek béta (13) értékét a buszszolgáltatásokra és a közlekedési ágazatra számított 0,39-os (14) tőkeáttétel nélküli béta (15) érték alapul vételével számították ki. A béta értéket ezután a vállalkozás által az egyes évekre vonatkozóan közölt pénzügyi struktúrához viszonyítva igazították ki:
(35)
1987-1994 között az olasz társaságiadó-kulcs 36 %, 1995-2000 között 37 %, majd 2001-2002 között ismét 36 % volt.
(36)
A szakértők szerint a felhasznált tőke visszatérítése biztosítja a Simetnek járó adózás utáni kompenzációt. Mivel a kompenzáció adóköteles, az alábbiak szerinti kiigazításra szorul:
(37)
A fenti képletek alapján a szakértők számításai szerint a Simet által felhasznált tőke után járó visszatérítés összege 5 948 150 EUR.
(38)
A szakértők által számított, a késedelmi kamat terhelése előtti kompenzáció teljes összege ennek alapján 8 245 124 EUR, amely a működési veszteséghez kapcsolódó kompenzációból és a felhasznált tőke visszatérítéséből áll).
2.7.3. A késedelmi kamat kiszámítása
(39)
Mivel a feljebb kiszámított kompenzációs összegek kifizetése az érintett évekre vonatkozóan nem történt meg, a szakértők azokat az alábbiak szerint felfelé módosították:
-
az előzetesen kiszámított összegeket 2012 júliusáig az ISTAT szerinti fogyasztói árindexek alapján újraértékelték,
-
az így kapott összegeket a jogszabályban rögzített kamattal terhelték meg.
(40)
A szakértői bizottság ilyen módon a kompenzáció teljes összegét 22 049 796 EUR-ban állapította meg.
2.7.4. A többségi jelentés további megállapításai
(41)
A többségi jelentés szerint az Államtanács által megítélt kompenzáció nem érinti az 1191/69/EGK rendelet közvetlen alkalmazását, vagyis nem minősül a rendelet értelmében közvetlenül - visszamenőlegesen - megítélt kompenzációnak. Ellenkezőleg: a jelentés szerint az Államtanács a kompenzáció közös módszereire vonatkozóan a rendeletben rögzített kritériumok alkalmazását javasolta annak érdekében, hogy megállapítsa azt a kárt, amely a Simetet közszolgáltatási kötelezettsége jogtalan meghosszabbítása miatt érte.
(42)
A többségi jelentés megjegyzi továbbá, hogy azokban az esetekben, ahol a Bizottság szerint az 1191/69/EGK rendelet nem alkalmazható a közszolgáltatásért járó kompenzáció megállapítására, a Bizottság gyakran hagyott jóvá ilyen kompenzációt úgy, hogy hasonló módon az állami támogatások közösségi keretrendszerét közszolgáltatási kötelezettség formájában alkalmazta. A Bizottság számára a fő kritérium az volt, hogy a kompenzáció összege ne haladja meg a kötelezettségek ellátása során felmerült költségek fedezéséhez szükséges mértéket. A túlkompenzációnak a jelen esetben fennálló kockázatát illetően a többségi jelentés azon az állásponton van, hogy mivel az elvégzett művelet a vállalkozásnál az előírt menetrend szerinti buszszolgáltatás nyújtása során ténylegesen felmerült múltbeli költségek utólagos kiszámításához kapcsolódik, a számítás mentes attól a bizonytalanságtól, amely a kompenzáció előzetes meghatározásakor végzett előrejelzésekben rejlik. A túlkompenzáció problémája tehát nem jelentkezik.
(43)
A többségi jelentés érinti a számviteli elkülönítés hiányának kérdését is. Álláspontja szerint számviteli elkülönítést a közszolgáltatás nyújtásáért járó kompenzációban részesített vállalkozásoknál alkalmaznak annak érdekében, hogy a vállalkozás a kapott forrásokat ne használhassa fel szabálytalanul egyéb tevékenységeihez. Mivel azonban a szóban forgó esetben a Simet közszolgáltatás nyújtásáért járó kompenzációként az eddigiekben nem jutott állami forráshoz, a számviteli elkülönítés követelményével nem indokolható az Államtanács által megítélt kompenzáció kifizetésének elutasítása.
(44)
A többségi jelentés megjegyzi továbbá, hogy a 2002. és 2003. évben, amelyre vonatkozóan rendelkezésre állnak a költségelszámolási adatok, a tényleges működési veszteség nagyjából megegyezett a korábbi éveknél alkalmazott módszerrel számított veszteséggel, amely szerint a szakértők a régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatások költségeit az időszakban e szolgáltatásokból származó bevétellel arányosan állapították meg (a két adat közötti eltérés mindössze 2,6 %). A szakértők ez alapján úgy vélik, hogy a megelőző időszakra vonatkozó költségkimutatás hiányának nem érdemes gyakorlati jelentőséget tulajdonítani a kompenzáció megítélése szempontjából.
3. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKLÁSA
(45)
Az eljárás megindításáról szóló határozat kifejti, hogy a Bizottság több tekintetben is kétségesnek tartotta a bejelentett intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetőségét.
(46)
Először is a Bizottság kételkedett abban, hogy a bejelentett intézkedés nem támogatási intézkedésnek minősíthető. A Bizottság ugyanis megkérdőjelezte, hogy teljesült-e a Bíróság Altmark-ítéletében (16) meghatározott négy feltétel.
(47)
Másodszor a Bizottság felvetette az alkalmazandó jogi keretrendszer kérdését. Mivel az Államtanács által elrendelt, de ki nem fizetett kompenzáció az 1987-2003 között állítólagosan a Simet számára előírt közszolgáltatási kötelezettségekre vonatkozik, felmerült a kérdés, hogy a jelen esetben az 1191/69/EGK rendelet vagy az 1370/2007/EK rendelet az irányadó.
(48)
A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a jelen esetben az 1191/69/EGK rendelet irányadó akkor, ha bizonyítható, hogy a Simet számára az olasz hatóságok egyoldalú közszolgáltatási kötelezettséget írtak elő, és a javasolt kompenzáció az említett rendeletben foglalt valamennyi követelménynek megfelel. Ennek oka, hogy az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése szerint a valamely vállalkozás számára egyoldalúan előírt közszolgáltatási kötelezettség ellátásáért járó, az említett rendelet szabályai szerint kifizetett kompenzáció mentes a Bizottságnak történő előzetes bejelentési kötelezettség alól. Ha azonban e két feltétel közül egyik teljesítése sem bizonyítható, akkor a bejelentett intézkedés összeegyeztethetőségét az 1370/2007/EK rendelet alapján kell értékelni.
(49)
Harmadszor, bár feltételezte, hogy az Államtanács által elrendelt kompenzáció valóban a közszolgáltatási kötelezettségek egyoldalú előírásának eredménye, a Bizottság a rendelkezésére álló információk alapján kételkedett abban, hogy a kompenzáció megfelelt az 1191/69/EGK rendeletben foglalt követelményeknek. A Bizottság ezenkívül kételkedett abban is, hogy az 1191/69/EGK rendeletben rögzített, az egyoldalúan előírt közszolgáltatási kötelezettségekre vonatkozó közös ellentételezési eljárás megfelelően alkalmazható az 1992 utáni évekre, mivel 1992 júliusától a régióközi buszszolgáltatások nem tartozhattak egyoldalúan előírt közszolgáltatási kötelezettség hatálya alá (17).
(50)
Negyedszer, ha a további vizsgálatok megerősítik, hogy a bejelentés alóli mentességre vonatkozóan az 1191/69/EGK rendeletben előírt feltételek közül legalább egy nem teljesül és az 1370/2007/EK rendelet szerinti értékelést kell végezni, akkor a Bizottság kétségbe vonja, hogy a rendeletben foglalt feltételek a jelen esetben teljesültek.
(51)
Mindenesetre az alkalmazott jogi alaptól függetlenül a Bizottság kételkedett abban, hogy az Államtanács által elrendelt kompenzáció kizárta a túlkompenzáció lehetőségét. A Bizottság rámutatott, hogy a Simet legalább 2000-ig nem alkalmazott megfelelő számviteli elkülönítést (18), és megkérdőjelezte annak lehetőségét, hogy a menetrend szerinti buszszolgáltatással összefüggő költségek utólagosan pontosan megállapíthatók. Megkérdőjelezte továbbá a kompenzáció kiszámításakor alapul vett elvárt sajáttőke-arányos nyereség megfelelőségét.
4. OLASZORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(52)
Beadványaikban az olasz hatóságok úgy ítélték meg, hogy a bejelentett intézkedés az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül, különösen azért, mert nem teljesíti a Bíróság Altmark-ítéletében meghatározott összes feltételt. Az olasz hatóságok szerint ezenkívül az Államtanács által megítélt kompenzáció sem az 1191/69/EGK rendeletnek, sem az 1370/2007/EK rendeletnek nem felel meg.
(53)
Az olasz hatóságok hangsúlyozták, hogy a vizsgált időszakban a régióközi buszszolgáltatásokra vonatkozó közszolgáltatási kötelezettség előírására sem egyoldalúan, sem szerződéses keretek között nem került sor. A hatóság és a személyszállítási szolgáltatásokat végző magánvállalkozások viszonyát szabályozó jogi eszközök egyoldalú koncessziók voltak, amelyek alapján a hatóság egy magántulajdonú szervezetre ruházta át azon saját, eredetileg az 1822/1939. sz. törvényben az államnak biztosított jogát, hogy az utasok megkülönböztetése nélkül szállítási szolgáltatásokat nyújtson.
(54)
Az olasz hatóságok emlékeztettek továbbá arra, hogy a minisztérium által a vállalkozás kérésére kiadott koncessziós feltételek egyértelműen rögzítették: a szolgáltatást a működtető vállalkozás kizárólag a saját felelősségére nyújtja, a vizsgált időszakban a kizárólagos jogokra vonatkozó garancia kivételével. A szolgáltatás nyújtása a vállalkozást semmilyen támogatásra vagy kompenzációra nem jogosította. A koncesszió átmeneti jellegű volt, amelyet minden évben a vállalkozás kérésére hosszabbítottak meg. Az engedélyeket évről évre az útvonalakat, megállóhelyeket, járatszámokat stb. érintő, a vállalkozások egyedi kéréseinek megfelelő módosításokkal adták ki.
(55)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban leírt és 2001-ig érvényben lévő viteldíjmaximumokkal kapcsolatban az olasz hatóságok megjegyezték, hogy a maximumokat Olaszországban mindenütt, nemcsak egy adott földrajzi régióban alkalmazták. Megjegyezték továbbá, hogy az 1191/69/EGK rendelet 2. cikkének (5) bekezdése szerint árpolitikai intézkedésről volt szó, amely azonban a rendelet értelmében nem minősült kötelező kompenzáció hatálya alá eső díjszabási kötelezettségnek.
(56)
Ezenfelül az olasz hatóságok szerint 1992 júliusától (19) az 1191/69/EGK rendelet alapján a régióközi buszszolgáltatásokkal kapcsolatban nem írható elő egyoldalú közszolgáltatási kötelezettség. A rendelet 1. cikkének (5) bekezdése a kötelezettség egyoldalú előírását csak a városi, elővárosi és regionális szolgáltatások esetében engedi meg.
(57)
Mindenesetre az olasz hatóságok megjegyezték, hogy a Simet egy alkalommal sem kérte az 1191/69/EGK rendelet 4. cikkében előírt módon a közszolgáltatási kötelezettségek megszüntetését, amit a rendelet előfeltételnek tekint az adott kötelezettségek fennállásának megállapításához. A Simet 1999-ben a minisztériumhoz benyújtott kérelme (20) általánosságban az 1987-től állítólagosan előírt közszolgáltatási kötelezettség utáni kompenzációra irányult. Az olasz hatóságok rámutattak arra, hogy a kérelem nem jelölte meg a régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatások megfelelő jövedelmezősége érdekében megszüntetni kívánt közszolgáltatási kötelezettségeket.
(58)
Az olasz hatóságok ez alapján megállapították, hogy a Simet nem bizonyította, hogy az 1191/69/EGK rendelet 2. cikkének (2) bekezdésében meghatározott közszolgáltatási kötelezettséget vállalt és különösen nem jelölte meg a rá háruló konkrét szolgáltatási és tarifakötelezettségeket. Olaszország szerint a Simet mindössze azt bizonyította, hogy az illetékes hatóságok által a vállalkozás kérésére kiadott állami koncesszió alapján különféle egyetemes szállítási szolgáltatásokat nyújtott. A Simetnek az egyetemes szállítási szolgáltatásokkal való megbízása önmagában nem jelenti azt, hogy a Simet az 1191/69/EGK rendelet szerinti közszolgáltatási kötelezettséget vállalt.
(59)
Az olasz hatóságok megjegyezték továbbá, hogy a vizsgált időszak legnagyobb részében (1987-2001 között) a Simet nem alkalmazta megfelelően az 1191/69/EGK rendelet 1. cikkének (5) bekezdésében előírt számviteli elkülönítést (21). Ezért nem lehetséges a közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséből származó nettó többletköltség kiszámítása, ami azt jelenti, hogy az 1191/69/EGK rendelet 10. cikkében meghatározott feltételek nem teljesültek.
(60)
Az olasz hatóságok végül rámutattak arra, hogy a minisztérium az 1191/69/EGK rendelet 13. cikkével ellentétben azért nem állapított meg előzetesen kompenzációs összeget, mert nem írt elő közszolgáltatási kötelezettséget a Simet számára. A jelen esetben a Simetnek járó kompenzációt kizárólag utólagos értékelés alapján számították ki.
(61)
Az olasz hatóságok úgy ítélték meg, hogy az 1370/2007/EK rendelet alapján végzett értékelés nagyrészt ugyanazokat a kérdéseket veti fel, mint az 1191/69/EGK rendelet alapján végzett értékelés (ideértve az egyértelműen meghatározott közszolgáltatási kötelezettség hiányát, a kompenzáció előzetesen meghatározott, objektív paramétereinek hiányát, a számviteli elkülönítés hiányát stb.). Az „ésszerű haszon” 1370/2007/EK rendeletben meghatározott fogalmát illetően az olasz hatóságok túlzottnak ítélték a Simet által az előzetes jelentésben javasolt megtérülési rátát egy olyan helyzetben, ahol a kompenzációt utólag határozták meg úgy, hogy az kizárja az előre nem látható költségek/veszteségek kockázatát.
(62)
Az olasz hatóságok teljes mértékben megerősítették a kisebbségi jelentés megállapításait, amely szerint a kompenzáció összege nem számítható ki. Ugyanakkor szerintük a többségi jelentés bizonyos tárgyi és módszertani hibákat tartalmazott. Például az olasz hatóságok kétségbe vonták annak a feltételezésen alapuló módszernek a megfelelőségét, amelyet a szakértők az állítólagos közszolgáltatási kötelezettség nettó működéi költségeinek kiszámításakor alkalmaztak. Kifogásolták azt is, hogy a jelentés:
-
nem korlátozza a felhasznált tőke összegét a közszolgáltatási kötelezettségekhez kapcsolható tőkére, hanem a kompenzáció kiszámításakor a felhasznált tőke teljes összegét veszi alapul, tehát a számítások a vállalkozás egyéb üzleti tevékenységei - utazási irodai tevékenység, nemzetközi szolgáltatások, sofőrös autóbusz-bérlési szolgáltatások - során felhasznált tőkét is tartalmazza,
-
az elvárt tőkemegtérülés meghatározásakor 100 bázispontot meghaladó kockázati prémiumot alkalmaz, ami az utólag számított kompenzáció esetében nem tekinthető indokoltnak,
-
nem megfelelően számítja ki az azzal összefüggő kamatokat, hogy a kompenzációs összegek kifizetése nem történt meg azokra az évekre, amelyekre azokat kiszámították. Az Államtanács által kijelölt szakértők a jogszabályban előírt kamattal a 2012-ben teljesen újraértékelt összegeket terhelték meg, nem pedig az eredeti összegeket, ahogyan az indokolt lett volna.
5. A HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEI
(63)
Az eljárás megindításáról szóló határozatra válaszul harmadik félként egyedül a Simet, a bejelentett intézkedés lehetséges kedvezményezettje nyújtott be észrevételeket. Beadványaiban a Simet vitatta a Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozatban képviselt álláspontját.
(64)
Azon állításának megalapozása céljából, hogy kötelezettségek terhelték, a Simet benyújtotta a bírósági eljárás keretében vizsgált útvonalak vonatkozásában kapott koncessziókat. A Simet szerint a benyújtott koncessziókban meghatározott követelmények rögzítették többek között a viteldíjakat, az útvonal állandóságát, a megállóhelyeket, valamint a szolgáltatás gyakoriságát és időbeosztását. Ezenkívül tartalmazták azokat a feltételeket is, amelyek az utasok poggyászának szállítását, a posta számára az általános levelek ingyenes szállítását, valamint az egyéb küldeményeknek az erre vonatkozó rendelkezésekben meghatározott díj fejében történő szállítását szabályozták. A koncessziók ezenkívül előírták a vállalkozás számára a szolgáltatást érintő valamennyi zavar, baleset és módosítás bejelentését, az utasok, a poggyász és a mezőgazdasági csomagok szállítására szóló jegyek kibocsátását, továbbá a vonatkozó nyilvántartások öt évig történő megőrzését. A Simetnek ezenkívül előzetes engedélyt kellett beszereznie a minisztérium tartományi gépjárműügyi hivatalától a koncessziók hatálya alá tartozó, valamint az egyéb szolgáltatások nyújtásához használni kívánt buszok típusára és jellemzőire vonatkozóan.
(65)
A Simet benyújtotta továbbá azokat az iratokat, amelyekben állítása szerint a minisztérium részben vagy egészben elutasította a nyújtott szolgáltatások részleteinek módosítását. A vizsgált időszakra vonatkozóan a Simet részleges elutasítást nyújtott be az alábbiakra vonatkozóan (22):
-
a meglévő menetrend szerinti szolgáltatásokén kívüli új megállóhelyek működtetésével kapcsolatos kérelmek a Rossano-Nápoly útvonalra (1992), a Cariati-Milánó útvonalra (1995), a Cosenza-Firenze útvonalra (1999), a Cosenza-Firenze és a Cosenza-Pisa útvonalra (2000), valamint a San Giovanni-Milánó útvonalra (2003) vonatkozóan,
-
a Cosenza-Nápoly útvonalon új menetrend szerinti szolgáltatások működtetésére szóló engedélyre irányuló kérelem (2000).
(66)
A Simet szerint a fenti kérelmek visszautasítása bizonyítja, hogy az olasz hatóságok egyoldalú közszolgáltatási kötelezettségeket írtak elő. A Simet azt állítja továbbá, hogy a hatóságok nem tették lehetővé a közlekedési útvonalaknak a kínálat bővítésén és diverzifikálásán keresztüli „optimalizálását”. A járatok útvonalát voltaképpen „befagyasztották”, így azokra vonatkozóan a minisztériumi határozatok maradtak érvényben, bár hivatalosan „üzleti tevékenység” keretében működtek.
(67)
A Simet nem ért egyet az eljárás megindításáról szóló határozat 16. preambulumbekezdésében foglalt azon állítással, hogy a vállalkozás által javasolt viteldíjak megjelentek az éves koncessziós feltételekben. Eleinte a távolsági útvonalaknál a másodosztályú vasúti személyszállításéhoz szóló viteldíjakat kellett alkalmazni. Ezt támasztja alá az 1988. december 19-i minisztériumi jegyzőkönyv (D.C. III Div 32 No 3846), amely szerint „mivel számos, autóbusszal végzett közszolgáltatásra szóló koncesszióval rendelkező vállalkozás nyújtott be díjemelési igényt; mivel az utóbbi időben nem jelent meg a viteldíjakra vonatkozó általános iránymutatás; az új iránymutatások megjelenéséig […] [a regionális hivatalok] közvetlenül engedélyezhetik a koncessziótulajdonosok számára, hogy az általuk működtetett szolgáltatások díjait az állami vasúttársaság, a Ferrovie dello Stato (FS) másodosztályú vasúti személyszállítási díjaival azonos szintre emeljék, valamint az autópályát használó szolgáltatások esetében [mint a szóban forgó esetben is] azokat „expressz” pótdíjjal egészítsék ki; … nem alkalmazható azonban díjemelés azokban az esetekben, ahol jelenleg is a fenti viteldíjak vannak érvényben.” A Simet szerint a fenti intézkedések azt bizonyítják, hogy a vállalkozás nem állapíthatott meg a másodosztályú vasúti személyszállításban alkalmazottaknál (vagyis a Ferrovie dello Stato legalacsonyabb viteldíjainál) magasabb viteldíjakat. Ennek következtében a vállalkozás nem érhetett el a tevékenységéből származó magasabb érbevételt amiatt, hogy az államnak lényegében állami igények és célok megvalósítása állt érdekében.
(68)
A minisztérium 1992. július 3-i A/7302. sz. körlevele az állami hatáskörbe tartozó autóbuszjáratokra vonatkozóan az adott évre 6,1 %-os viteldíjemelést írt elő. A Simet szerint a körlevél, amellyel a minisztérium kizárólag azért engedélyezte a viteldíjak emelését, hogy azokat az ISTAT számaihoz igazítsa, azt támasztja alá, hogy a vállalkozás saját kezdeményezésére nem alkalmazhatta az általa megfelelőnek tartott viteldíjakat. A Simet megjegyzi továbbá, hogy a minisztérium 2002. április 5-i 3/02. sz. körlevele, amely a viteldíjak líráról euróra történő átszámítását szabályozza, a 2. pontban kimondja, hogy a szóban forgó tételek „szabályozott viteldíjak és árak”.
(69)
Végül a minisztérium által kiadott koncessziók előírják, hogy a „rögzített” viteldíjat a közigazgatási szervek állapítsák meg. Mivel nem egyszerű engedélyről, hanem koncesszióról van szó, a vonatkozó feltételek kifejezetten rögzítik, hogy a szolgáltatások nyújtására „az érvényben lévő és a későbbiekben bevezetett rendelkezések” az irányadók, valamint azt, hogy „a közigazgatási szervek a koncessziót bármikor visszavonhatják, amely esetben a szolgáltató semminemű igényt nem támaszthat”. Minden koncessziós feltétel 6. pontja egyértelműen rögzíti, hogy a minisztérium tartományi gépjárműügyi hivatala által jóváhagyott menetrendeket és viteldíjakat kell alkalmazni. A Simet szerint mivel a rögzített viteldíjak kizárnak mindenféle rugalmasságot a felhasználóknak nyújtható szolgáltatásokban, a vállalkozás nem reagálhatott az általa megfelelőnek ítélt módon a piac vagy saját igényeire.
(70)
A Simet szerint amiatt, hogy a számára előírt viteldíjakat kellett alkalmaznia, nem valósíthatott meg olyan árazási politikát, mint amilyet egy modern és szabad versenypiacon működő vállalkozás rendszerint követne. Egyrészt a Simet hangsúlyozza, hogy a minisztérium által előírt, a Ferrovie dello Stato által alkalmazott másodosztályú vasúti személyszállítási díjakkal megegyező viteldíjak olyan alacsonyak voltak, hogy a vállalkozás nem volt képes fedezni a buszszolgáltatások működtetésének költségeit. Másrészt ezen intézkedések lehetővé tették az állam számára, hogy vasúttársasága, a Ferrovie dello Stato részére indokolatlan támogatást nyújtson, mivel a régióközi buszszolgáltatást végző koncessziótulajdonosokat, így a Simetet is megakadályozta abban, hogy a vasúttársaság expressz pótdíjjal kiegészített másodosztályú jegyáránál alacsonyabb díjakat alkalmazzon. A Ferrovie dello Stato számára további előnyt jelentett az, hogy a Simet és más, hasonló szolgáltatást nyújtó vállalkozás nem jutott támogatáshoz.
(71)
A fentiek alapján a Simet úgy ítéli meg, hogy a minisztérium által adott koncessziók, majd az útvonal-módosításra irányuló kéréseket elutasító határozatok azt bizonyítják, hogy a koncessziók az 1191/69/EGK rendelet 14. cikke értelmében teljesítik a szolgáltatási szerződés kritériumait azáltal, hogy az útvonalakra, megállóhelyekre, viteldíjakra, a posta számára az általános levelek ingyenes szállítására, valamint az egyéb küldeményeknek az erre vonatkozó rendelkezésekben meghatározott díj fejében történő szállítására vonatkozó kötelezettségeket rögzítenek.
(72)
Még ha feltételezhető is az, hogy az 1191/69/EGK rendelet a minisztérium által előadottaknak megfelelően nem rendelkezett a régióközi koncesszióval rendelkezők kompenzációs jogáról, a Simet fenntartja azt a véleményét, hogy ez liberalizált szolgáltatásra utal, amellyel kapcsolatban - különösen a viteldíjakra vonatkozóan - a közigazgatási szervek nem írhattak elő kötelezettséget a vállalkozás számára. A Simet ezért úgy ítéli meg, hogy a minisztérium jogellenesen járt el, amiért a nemzeti jog (az Államtanács által alkalmazott 80/1998. sz. törvényerejű rendelet 35. cikke) szerint kártérítés jár.
(73)
A Simet szerint nem az 1191/69/EGK rendeletben szabályozott ügytípusról, hanem kártérítési perről van szó. A Simet megjegyzi, hogy az 1405/2010. sz. ítélet elismeri: a Simet a 80/1998. sz. törvényerejű rendelet 35. cikke alapján kártérítésre jogosult azon kár fejében, amelyet a minisztérium a Simet számára előírt közszolgáltatási kötelezettség megszüntetését elutasító jogellenes határozataival okozott. E határozatok, amelyek megsértették a vállalkozás szabadságának az olasz alkotmány 41. cikkében biztosított jogát, mivel a vállalkozásnak üzleti tevékenysége során anyagi veszteséget okoztak, ezért szükségszerűen jogellenesnek minősülnek, így a vállalkozás jogosulttá válik az elszenvedett veszteség megtérítésére. Az Államtanács elismerte, hogy a minisztérium a Simetnek indokolatlan jogsérelmet okozott azzal, hogy közszolgáltatási kötelezettség teljesítésére kötelezte, sértve a vállalkozás azon jogát, hogy szabadon és függetlenül nyújtson szállítási szolgáltatást.
(74)
Ha viszont feltételezhető az, hogy a módosított 1191/69/EGK rendelet a régió igényeinek ellátása érdekében lehetővé tette a közigazgatási szervek számára a közszolgáltatási kötelezettségek előírását, akkor a Simet szerint a minisztérium köteles intézkedni a kötelezettségeket kompenzáló kifizetésekről. A Simet szerint a módosított 1191/69/EGK rendelet lehetővé teszi a szolgáltatási kötelezettség előírását, ha annak célja egy adott régióban felmerülő szállítási igények, és nem egy adott régiót érintően felmerülő igények kiszolgálása (1. cikk (2) bekezdés).
6. OLASZORSZÁG ÉSZREVÉTELEI A HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEIVEL KAPCSOLATBAN
(75)
A harmadik felek észrevételeivel kapcsolatos észrevételeikben az olasz hatóságok megerősítették azon álláspontjukat, hogy sem az 1191/69/EGK rendelet, sem az 1370/2007/EK rendelet értelmében nem állt fenn közszolgáltatási kötelezettség, így kompenzáció nem jár.
(76)
Álláspontjuk alátámasztására az olasz hatóságok bővebben ismertették az a rendszert, amely a menetrend szerinti személyszállítási szolgáltatások működtetését az 1822/1939. sz. törvény (23) (a vizsgált időszakban alkalmazandó jogszabály) alapján szabályozta. E törvény az állami hatáskörbe tartozó menetrend szerinti szolgáltatások (általános menetrend szerinti buszszolgáltatások) vonatkozásában az alábbi szabályozási keretet rögzítette:
i.
A szolgáltatás koncessziós rendszerben működött.
ii.
A koncesszió odaítélése a vállalkozások kérésére történt.
iii.
A koncessziókat nem kiválasztási eljárás keretében ítélték oda, erre vonatkozó rendelkezés nem volt.
iv.
A törvény alapján a minisztérium saját belátása szerint ítélhetett oda ideiglenes vagy állandó koncessziót, azonban kivétel nélkül valamennyi vállalkozás ideiglenes koncessziót kapott. Ebből adódóan a koncessziók időtartama egy év volt, és a vállalkozások (köztük a Simet) minden évben kérelmezték koncessziójuk meghosszabbítását.
v.
A koncesszió keretében a szolgáltatók a koncessziós feltételekben megjelölt útvonalon kizárólagos jogot szereztek a szolgáltatás nyújtására.
vi.
A koncessziótulajdonosok a kiszolgált vonzáskörzet alapján részesültek kedvezményes elbírálásban, amelyet a „finitimità” kritériuma, vagyis az autóbuszvonalak közelsége, valamint gazdasági és funkcionális kapcsolatai alapján határoztak meg (az 1822/1939. sz. törvény 5. és 6. cikke).
vii.
A meglévő szolgáltatások szintén elsőbbséget élveztek. Másképpen fogalmazva: költséghatékonysági okokból előnyösebbnek tekintették a meglévő szolgáltatások módosítását, mint új szolgáltatások indítását.
viii.
Ezenkívül új szolgáltatásra vonatkozó koncesszió kiadásakor a vonzáskörzet lakosságszámának kritériumát alkalmazták, amelyet az új autóbuszvonalak teljes hosszához viszonyítottak. A legfeljebb 500 km teljes útvonal-hosszúságú szolgáltatások esetében a 300 000 fős lakosságszámot tekintették minimumnak. Hosszabb autóbuszvonalak esetében arányosítást alkalmaztak (24).
(77)
A fentiek miatt amikor a vállalkozások meglévő szolgáltatás módosítására vagy új szolgáltatásokra vonatkozó koncesszió odaítélésére irányuló kérelmet nyújtottak be, a minisztériumnak a fenti jogi keretrendszer alapján kellett döntenie.
(78)
Azzal kapcsolatban, hogy a minisztérium részben vagy egészben megtagadta a Simet által a nyújtott szolgáltatásokban kért módosítások engedélyezését, az olasz hatóságok megjegyezték, hogy a kérelmek elutasítására kizárólag az 1822/1939. sz. törvényben szabályozott rendszerrel összefüggésben került sor. A minisztérium nem engedélyezhette új szolgáltatások nyújtására szóló új koncessziók kiadását, illetve a meglévő koncessziók hatályának (új megállóhelyek jóváhagyásával történő) bővítését olyan esetekben, ahol ez az említett törvény rendelkezései szerint sértette volna más menetrend szerinti szolgáltatók jogait. A minisztérium ugyanakkor jóváhagyta azokat a módosításokat, amelyek nem ütköztek az 1822/1939. sz. törvényben meghatározott elvekbe (25).
(79)
Bár elismerték, hogy a Simet több esetben nem kapott engedélyt új szolgáltatás indítására vagy a meglévő szolgáltatások új megállóhelyekkel való bővítésére, az olasz hatóságok fenntartják azt a véleményüket, hogy a Simet beadványai és a csatolt dokumentumok nem bizonyítják, hogy a meglévő koncessziós feltételekben meghatározott szolgáltatások részleteinek módosítására vonatkozóan a vállalkozás hivatalos kérelmet nyújtott volna be, amelyet a hatóságok elutasítottak. Mindenesetre a minisztérium egyetlen esetben sem utasította el a Simetnek a ritkán lakott területeken található megállóhelyek megszüntetésére, vagy a menetrend módosítására irányuló kérelmét.
(80)
A koncessziós feltételek postai küldemények szállítására vonatkozó rendelkezéseit illetően az olasz hatóságok azt állítják, hogy a Simet nem terjesztett elő a ténylegesen nyújtott szolgáltatásokat és azok nettó költségét alátámasztó bizonyítékot. Az olasz hatóságok megjegyezték továbbá, hogy a Simet nem terjesztett elő okirati bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy a minisztérium elutasította a viteldíjak módosítására irányuló kérelmeit. A Simet ezenkívül egy alkalommal sem kért engedélyt a díjak csökkentésére.
(81)
A Közlekedési Minisztérium 1988. december 19-i jegyzőkönyvét (D.C. III Div 32 No 3846), valamint az azt követő - a minisztérium Catanzaro tartományi gépjárműügyi hivatala által kiadott - 1989. január 10-i A/66. sz. minisztériumi körlevelet illetően az olasz hatóságok szerint e dokumentumok lehetővé tették a menetrend szerinti szolgáltatók számára, hogy viteldíjaikat a Ferrovie dello Stato viteldíjaihoz igazítsák, így azokat átfogóbb nemzeti közlekedés- és árpolitika összefüggésébe kell helyezni. Ugyanez mondható el a Catanzaro tartományi hivatala által küldött - a Simet által is említett - 1992. július 3-i 7302. sz. levélről, amely lehetővé tette a menetrend szerinti buszszolgáltatások üzemeltetői számára, hogy a 801/92. sz. körlevél (26) végrehajtása keretében az inflációnak megfelelően 6,1 %-kal emeljék a viteldíjakat. A levél rámutat továbbá arra, hogy a vállalkozások eltérő viteldíj-konstrukció szerint is működhettek, amennyiben erre vonatkozó kérelmet nyújtottak be. Az olasz hatóságok megjegyzik, hogy a Simet egyetlen alkalommal sem nyújtott be ilyen kérelmet. Mindenesetre sem az 1988. évi minisztériumi jegyzőkönyv, sem a minisztérium 1992-ben kelt levele nem minősíthető a Simet által a viteldíjakra vonatkozó közszolgáltatási kötelezettség megszüntetésére vonatkozóan benyújtott kérelem elutasításának.
(82)
Az olasz hatóságok ezenkívül vitatják a Simet azon állítását, hogy a 2002. április 5-i 3/02. sz. körlevél 2. pontja bizonyítja, hogy a menetrend szerinti szolgáltatások viteldíjait a minisztérium állapította meg. A körlevél mindössze útmutatást adott a viteldíjak líráról euróra történő átszámításához. Önmagában a menetrend szerinti távolsági személyszállítás viteldíjainak „szabályozott” díjként való említése nem jelenti azt, hogy azokat nem a szolgáltatók állapították meg. Inkább arról van szó, hogy a viteldíjakat az átláthatóság és a nyilvánosság érdekében előzetesen állapították meg az utasok számára, majd azokat az illetékes minisztériumi szervek utólag hagyták jóvá. Mivel a szolgáltatás menetrend szerinti egyetemes szolgáltatás, a nyújtott szolgáltatás részleteit - az útvonalakat, megállóhelyeket, a menetrendet és a viteldíjakat - az alkalmi szolgáltatásokkal ellentétben előzetesen közzé kell tenni. Az olasz hatóságok szerint ugyanezt az elvet uniós szinten is alkalmazzák a menetrend szerinti járatokra, amelyeket az Európai Parlament és a Tanács 1073/2009/EK rendelete (27) szabályoz. A rendelet a rendelet 6. cikkének (2) bekezdése szerint a viteldíjak a menetrend szerinti járatokra szóló engedélyek szerves részét képezik. Az előzetes menetrend ezen követelményeire alapozva az olasz hatóságok vitatják továbbá a koncessziós feltételek 6. pontjának Simet általi értelmezését (28), mivel a Simet kérelme és a minisztériumi koncessziós feltételek egyaránt előre meghatározott menetrendet és viteldíjakat említenek a menetrend szerinti szolgáltatásokra vonatkozóan.
(83)
A követelt kompenzációt illetően a Simet kizárólag „az igazoltan járó térítés összeghatárain belüli … kompenzációra” tartott igényt. Az olasz hatóságok szerint a Simet költségszámításai általánosak, mivel a vállalkozás teljes üzleti tevékenységére kiterjednek, ugyanakkor tárgyi hibákat is tartalmaznak és - tekintettel a számviteli elkülönítés hiányára a vizsgált időszak nagy részében - nem megbízható adatokon alapulnak.
(84)
Az olasz hatóságok szerint egyáltalán nem lényeges, hogy a szóban forgó esetben közszolgáltatásért járó kompenzáció megítéléséről (így az 1191/69/EGK rendelet közvetlen alkalmazásáról), vagy kártérítés megítéléséről van szó. Ha feltételezhető is az, hogy az Államtanács el kívánta ismerni a Simet kártérítési jogosultságát, ami az olasz hatóságok szerint az 1405/2010. sz. ítélet értelmezése alapján nem zárható ki, de nem is magától értetődő (29), kár kizárólag közszolgáltatási kötelezettség ellátása következtében merülhet fel. Az olasz hatóságok fenntartják, hogy a Simetre ilyen kötelezettség nem hárult.
(85)
Végül az olasz hatóságok nem értenek egyet azzal, hogy az olasz alkotmány 41. cikke alapján kártérítés megállapítása szükséges. A menetrend szerinti régióközi szolgáltatások keretében végzett személyszállítás nem tekinthető az olasz alkotmány 41. cikkének egyszerű és közvetlen alkalmazása útján teljes körűen liberalizáltnak, mivel először az 1822/1939. sz. törvényben és a 369/1994. sz. elnöki rendeletben szabályozott koncessziós rendszer, majd a 285/2005. sz. törvényerejű rendeletben szabályozott engedélyezési rendszer hatálya alá tartozik.
7. A TÁMOGATÁS ÉRTÉKELÉSE
7.1. A TÁMOGATÁS FENNÁLLÁSA
(86)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerint „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(87)
Egy támogatási intézkedés akkor tekinthető állami támogatásnak az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alapján, ha az alábbi feltételek mindegyikét teljesíti:
-
az állam nyújtja vagy állami forrásból nyújtják,
-
bizonyos vállalkozásokat vagy áruk termelését szelektív előnyben részesíti,
-
torzítja a versenyt vagy azzal fenyeget,
-
érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(88)
A Bizottság megvizsgálja, hogy a jelen esetben e feltételek mindegyike teljesült-e.
7.1.1. Állami források és betudhatóság
(89)
A Bizottság megállapítja: az Államtanács ítéletei arra kötelezik a minisztériumot, hogy fizessen kompenzációt a Simetnek az 1987-2003 között az állami hatáskörbe tartozó útvonalakon nyújtott régióközi autóbuszos szállítási szolgáltatásokért. A kompenzációt a minisztérium rendelkezésére álló forrásokból fizetnék ki, így azok állami forrásnak minősülnek. A bíróság által a kompenzáció kifizetéséről hozott határozat az államnak tudható be.
7.1.2. Szelektív gazdasági előny
(90)
A Bizottság először is megállapítja, hogy a Simet ellenszolgáltatás fejében végez gazdasági tevékenységet, nevezetesen személyszállítást. Ezért a Simet az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vállalkozásnak tekintendő.
(91)
Az intézkedés egyúttal szelektívnek tekintendő, mivel az kizárólag a Simet számára előnyös.
(92)
A gazdasági előnyhöz juttatást illetően az Altmark-ítéletből következik, hogy az állam által vagy állami forrásból egy vállalkozás részére a rá háruló közszolgáltatási kötelezettség fejében nyújtott kompenzáció az adott vállalkozást nem juttatja előnyhöz, így nem minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatásnak akkor, ha az alábbi négy feltétel mindegyike teljesül (30):
-
egyrészt a kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségnek kell terhelnie, és e kötelezettségnek egyértelműen meghatározottnak kell lennie,
-
másrészt a kompenzáció kiszámításának alapjául szolgáló paramétereket tárgyilagos és átlátható módon előzetesen kell megállapítani,
-
harmadszor, a kompenzáció nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó ésszerű haszonra,
-
negyedszer, amikor a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, a szükséges kompenzáció mértékét azon költségek elemzése alapján kell megállapítani, amelyet egy átlagos, jól vezetett és a szükséges közszolgáltatási követelmények kielégítéséhez közlekedési eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál e kötelezettségek végrehajtásakor felmerülnének, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó ésszerű haszonra.
(93)
A második feltételt illetően a kompenzáció kiszámításának alapjául szolgáló paramétereket tárgyilagos és átlátható módon előzetesen kell megállapítani, annak elkerülése érdekében, hogy a kompenzáció olyan gazdasági előnyt tartalmazzon, amely alkalmas a kedvezményezett vállalkozás előnyben részesítésére a versenytárs vállalkozásokkal szemben. A kompenzáció paramétereinek előzetes meghatározása azonban nem jelenti azt, hogy [a kompenzációt] egy meghatározott képlet alapján kell kiszámítani. Ennél lényegesebb, hogy a kompenzáció meghatározásának módja már az elejétől fogva egyértelmű legyen.
(94)
A jelen esetben a Simet nem támasztotta alá bizonyítékokkal, hogy a vizsgált időszakban nyújtott szolgáltatásokért igényelt kompenzáció paramétereit előzetesen, tárgyilagosan és átlátható módon számították volna ki. Ezzel szemben a koncessziós feltételek, amelyek alapján a Simet bizonyítani kívánja, hogy közszolgáltatási kötelezettség terhelte, rögzítik, hogy a szolgáltatás nyújtásával a vállalkozás nem válik jogosulttá semmilyen támogatásra vagy kompenzációra, valamint azt, hogy a vállalkozás a szolgáltatást saját kockázatára nyújtja. Az Államtanács 1405/2010. sz. ítélete emiatt rendelte el, hogy a kompenzáció összegét a vállalkozás nyilvántartásából származó megbízható adatok alapján kell megállapítani. A kompenzáció előzetesen megállapított paramétereinek hiányában az ilyen számítások - ahogyan az előzetes jelentésben és a többségi jelentésben foglaltak is - szükségszerűen az adott régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatások nyújtása során felmerült nettó költségek utólagos becslésén alapulnak. A jelen esetben tehát nem teljesült a második Altmark-feltétel.
(95)
A számukra előírt közszolgáltatási kötelezettségek teljesítéséért vállalkozásoknak nyújtott kompenzáció esetében a gazdasági előny kizárása érdekében az Altmark-ítélet mind a négy feltétel teljesülését megköveteli, ezért nem indokolt, hogy a Bizottság a jelen esetben vizsgálja a fennmaradó három feltétel teljesülését. Ennek megfelelően a Simetnek az 1987-2003 között az állami hatáskörbe tartozó útvonalakon nyújtott régióközi autóbuszos szállítási szolgáltatásokért fizetett kompenzáció szelektív gazdasági előnyhöz juttatja a vállalkozást.
7.1.3. A verseny torzulása és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatás
(96)
E két kritériumot illetően szükséges annak vizsgálata, hogy a bejelentett intézkedés torzíthatja-e olyan mértékben a versenyt, hogy az befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmet.
(97)
Az Altmark-ítélet (31) utal arra, 1995-től több tagállam kezdte megnyitni a közlekedési piacát más tagállamok vállalkozásai előtt, olyan módon, hogy több közlekedési vállalat már városi, elővárosi vagy regionális szállítási szolgáltatást is nyújt származási országától eltérő tagállamokban. E tendencia még erőteljesebb a régióközi menetrend szerinti szállítási szolgáltatások esetében, mint amilyeneket a Simet is nyújt. Ennek megfelelően a Simetnek nyújtott kompenzációról feltételezni kell, hogy torzíthatja a versenyt a régióközi autóbuszos szállítási szolgáltatások piacán, továbbá olyan mértékben befolyásolhatja a tagállamok közötti kereskedelmet, hogy az kedvezőtlenül hat a más tagállamokban letelepedett fuvarozási vállalkozások azon képességére, hogy Olaszországban szolgáltatást nyújtsanak, emellett erősíti a Simet piaci pozícióját.
(98)
A Bizottság megállapítja továbbá, hogy a Simet más piacokon - nemzetközi utazási szolgáltatások, idegenforgalmi szolgáltatások, valamint sofőrös autóbusz-bérlési szolgáltatások - is folytat tevékenységet, így e piacokon nyilvánvalóan az Unión belüli egyéb vállalkozásokkal versenyez. A Simetnek nyújtott kompenzáció e piacokon is szükségszerűen torzítaná a versenyt, és befolyásolná a tagállamok közötti kereskedelmet.
(99)
Ennek megfelelően a Bizottság álláspontja szerint a bejelentett intézkedés alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt és befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmet.
7.1.4. Következtetés
(100)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a bejelentett intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül.
7.2. MENTESSÉG A BEJELENTÉSI KÖTELEZETTSÉG ALÓL AZ 1191/69/EGK RENDELET ALAPJÁN
(101)
Az Államtanács érvelése szerint a Simet a szóban forgó szállítási szolgáltatások nyújtása utáni kompenzációra való jogosultságot olyan időpontban szerezte meg, amikor e szolgáltatásokat nyújtotta. Az érvelés helytállóságához a kompenzáció kifizetéseinek az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése alapján mentesülniük kellett volna a kötelező bejelentési eljárás alól: ellenkező esetben a kompenzáció elmulasztása azt jogellenessé tette volna, mivel a kompenzáció sértette volna az EUMSZ állami támogatásra vonatkozó rendelkezéseit.
(102)
Ennek oka, hogy az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése szerint a rendelet alapján fizetett kompenzáció mentes az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében megállapított előzetes tájékoztatási eljárás alól, így az előzetes bejelentési kötelezettség alól is. A Combus-ítéletből (32) az következik, hogy az említett rendelkezés szerinti „közszolgáltatásért járó kompenzáció” fogalmának értelmezése rendkívül korlátozó. A bejelentési kötelezettség alól a 17. cikk (2) bekezdésében adott mentesség kizárólag a valamely vállalkozás számára a rendelet 2. cikke alapján egyoldalúan előírt közszolgáltatási kötelezettségért járó, a rendelet 10-13. cikkében leírt módszerrel (a közös ellentételezési eljárás) kiszámított kompenzációra terjed ki, a módosított rendelet 14. cikkében meghatározott közszolgáltatási szerződésekre nem. A módosított 1191/69/EGK rendelet 14. cikkében meghatározott közszolgáltatási szerződés alapján kifizetett, állami támogatásnak minősülő kompenzációt annak hatálybalépése előtt be kell jelenteni a Bizottságnak. Ennek elmulasztása esetén a kompenzáció jogellenesen megvalósított támogatásnak minősül.
(103)
Az, hogy az olasz hatóságok a jelen esetben a 17. cikk (2) bekezdése alapján ténylegesen mentesülnek-e az előzetes bejelentési kötelezettség alól, egyrészt attól függ, hogy az olasz hatóságok valóban egyoldalú közszolgáltatási kötelezettséget írtak-e elő a Simet számára, másrészt attól, hogy az ilyen kötelezettség alapján fizetett kompenzáció megfelel-e az 1191/69/EGK rendelet előírásainak. A Bizottság egymás után mindkét kérdést megvizsgálja.
7.2.1. Az olasz hatóságok egyoldalú közszolgáltatási kötelezettséget írtak elő a Simet számára?
(104)
A Simet szerint (33) a közszolgáltatási kötelezettség egyoldalú előírására következtetni lehet az egyes régióközi menetrend szerinti buszjáratokra vonatkozóan kiadott koncessziós feltételekben rögzített, a nyújtandó szolgáltatások részleteit érintő előírásokból, a minisztérium által megállapított díjakból, valamint abból, hogy a minisztérium megtagadta a meglévő szolgáltatások módosítását, illetve az új szolgáltatásokra vonatkozó koncessziók kiadását.
(105)
A kapott információk alapján azonban a Bizottság megállapítja, hogy a Simet nem bizonyította meggyőzően azt, hogy az olasz hatóságok egyoldalú közszolgáltatási kötelezettséget írtak elő a számára.
(106)
Először is az, hogy a Simet a vizsgált időszak mind a tizenhat évében kezdeményezte a koncessziós feltételek meghosszabbítását, nem egyeztethető össze a közszolgáltatási kötelezettség egyoldalú előírásával. A feltételek célja az volt, hogy a vizsgált időszakban kizárólagos joggal ruházzák fel a Simetet az adott szolgáltatások nyújtására. Annak ellenére, hogy az egyes évekre vonatkozó feltételek rögzítették, hogy a szolgáltatásért nem jár kompenzáció, valamint azt, hogy a vállalkozás a szolgáltatást saját kockázatára nyújtja, a Simet ismételten kérelmezte a kapott jogosítványok meghosszabbítását.
(107)
Másodszor a viteldíjaknak, az útvonalaknak, valamint a szolgáltatások gyakoriságának és időbeosztásának a feltételekben történő rögzítése nem feltétlenül jelenti azt, hogy a koncessziókból eredően a Simetre egyoldalú közszolgáltatási kötelezettségek hárultak. Annak figyelembevételével, hogy a nyújtott szolgáltatások rendszeres, menetrend szerinti szolgáltatások voltak, a Simetet az adott szolgáltatások nyújtására kizárólagos jelleggel jogosító koncessziós feltételeknek előzetesen rögzíteniük kellett a nyújtandó szolgáltatások részleteit. Nincs arra vonatkozóan előterjesztett bizonyíték, hogy a minisztérium az említett részletek módosítására irányuló hivatalos megkeresést utasított volna el. A Simet azt sem bizonyította, hogy az említett részleteket az olasz hatóságok egyoldalúan írták elő számára és azokat a kizárólagos szolgáltatási jogosultság fejében nem a szolgáltató javasolta, majd a minisztérium engedélyezte.
(108)
Harmadszor, a postai küldemények szállítására vonatkozó állítólagos kötelezettséget illetően a Simet nem terjesztett elő a ténylegesen nyújtott szolgáltatásokat és azok nettó költségét alátámasztó bizonyítékot. A Simet nem bizonyította azt sem, hogy bármikor kifogásolta volna a koncessziós feltételek postai küldemények szállítására vonatkozó rendelkezéseit. Ez jelentheti azt is, hogy a szolgáltatások nyújtása nem ütközött a vállalkozás üzleti érdekeibe, valamint azt is, hogy a vállalkozás a szolgáltatások nyújtását méltányos ellenértéknek tekintette annak jogáért, hogy a régióközi szállítási szolgáltatásokat kizárólagos jelleggel nyújthassa.
(109)
Negyedszer, a Simet által a nyújtott szolgáltatásokért az utasoknak felszámítható viteldíjakat illetően az olasz hatóságok elismerik, hogy 2001-ig egy átfogóbb nemzeti közlekedés- és árpolitika keretében valóban nemzeti szintű rendelkezések rögzítették az autóbuszos szállítási szolgáltatások árszabásának általános elveit (34), ugyanakkor a szolgáltatók külön kérelmezhették az eltérő viteldíjak alkalmazását. Ez egyértelműen kiderül abból a minisztériumi levélből, amelyre a Simet hivatkozik (35). A Bizottság megjegyzi azonban, hogy a Simet nem terjesztett elő bizonyítékot arra, hogy bármikor ilyen kérelmet nyújtott be az olasz hatóságokhoz, sem arra, hogy az 1987-2003 közötti időszakban a minisztérium a viteldíjak módosítására vonatkozó kérelmet utasított el.
(110)
A Simet állításával ellentétben az, hogy a távolsági menetrend szerinti szállítás viteldíjait a minisztérium tartományi gépjárműügyi hivatala „hagyta jóvá” (36), továbbá a 2002. április 5-i 3/02. sz. körlevélben (37) a „szabályozott” viteldíjak említése nem jelenti azt, hogy a viteldíjakat előzetesen nem a szolgáltatók állapították meg. E kifejezések mindössze arra utalnak, hogy a viteldíjakat az átláthatóság és a nyilvánosság érdekében előzetesen állapították meg az utasok számára, majd azokat az illetékes minisztériumi szervek utólag hagyták jóvá.
(111)
Mindenesetre az ilyen intézkedések az 1191/69/EGK rendelet 2. cikkének (5) bekezdése értelmében nem minősülnek díjszabási kötelezettségnek, amelyre a közös ellentételezési eljárást kellett volna alkalmazni. Az utóbbi kizárólag „olyan kötelezettség, amely abban a tekintetben terheli a fuvarozási vállalkozásokat, hogy azok, különösen az utasok egyes rétegei, egyes árukategóriák vagy egyes útvonalak tekintetében olyan, valamely hatóság által megszabott vagy jóváhagyott díjakat alkalmazzanak, amelyek ellentétesek a vállalkozás üzleti érdekeivel, és amelyek különleges díjszabási intézkedések bevezetéséből vagy módosításuk elutasításából fakadnak.” A díjszabási kötelezettség meghatározása „[nem alkalmazható] olyan kötelezettségekre, amelyek a gazdaság egészére vonatkozó általános árpolitikai intézkedésekből fakadnak, illetve olyan intézkedésekre, amelyeket a szállítási díjakra és feltételekre vonatkozó általános érvénnyel hoznak a közlekedési piacnak vagy egy részének a szervezésére tekintettel.”
(112)
Végül a Simet által benyújtott, a minisztérium által elutasított kérelmekkel kapcsolatban a Bizottság megállapítja, hogy azok bővítésre irányultak, és nem pedig annak módosítására, ahogyan a Simet a meglévő szolgáltatásokat nyújtotta. A szolgáltatások bővítése nem minden esetben volt lehetséges a menetrend szerinti utasszállítási szolgáltatásoknak az 1822/1939. sz. törvényben foglalt szabályozása miatt. Az új szolgáltatások nyújtására szóló új koncessziók kiadása, illetve a meglévő szolgáltatások bővítése csak olyan mértékben volt lehetséges, amennyiben nem sértette más menetrend szerinti szolgáltatók jogait, így az új szolgáltatások indítására, illetve a meglévő szolgáltatások bővítésére irányuló kérelmek elutasítására a különböző gazdasági szereplők érdekeinek kiegyensúlyozása, és nem pedig közszolgáltatási kötelezettségek előírása következtében került sor, ahogyan az a Simet állítja.
(113)
Ebből következően a Simet nem bizonyította azt, hogy az olasz hatóságok egyoldalú közszolgáltatási kötelezettséget írtak elő a számára.
7.2.2. A kötelezettség alapján fizetett kompenzáció megfelel az 1191/69/EGK rendeletnek?
(114)
Mindenesetre ha a közszolgáltatási kötelezettségek egyoldalú előírásának valamilyen formája bizonyítható lenne is, az érintett szolgáltatásokért nyújtott kompenzáció az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése értelmében csak akkor mentesülhetne az előzetes bejelentési kötelezettség alól, ha megfelel a rendelet IV. szakaszában leírt közös ellentételezési eljárásnak. A Bizottság megítélése szerint ez nem teljesül.
(115)
A Bizottság megjegyzi, hogy az 1191/69/EGK rendelet 10. cikke többek között arról rendelkezik, hogy a kompenzáció összegének működtetési vagy szállítási kötelezettség esetén meg kell egyeznie a vállalkozás pénzügyi terhének csökkenése és bevételének csökkenése különbözetével, amely akkor merülne fel, ha eltörölnék a kérdéses kötelezettség egészét vagy annak érintett részét a megfontolás tárgyát képező időszakra. A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a Bíróság Antrop-ítélete szerint az említett követelmény nem teljesül akkor, ha „[a vállalkozás] számviteli nyilvántartásainak biztos adatai alapján nem állapítható meg [a vállalkozás] koncesszió[ja] tárgyát képező övezetben folytatott tevékenységre jutó költségek és az azoknak megfelelő bevétel különbözete, következésképpen lehetetlen kiszámítani a közszolgáltatási kötelezettségeknek az említett [vállalkozás] által történő teljesítéséből származó többletköltséget” (38).
(116)
Ezenfelül a módosított 1191/69/EGK rendelet 1. cikke (5) cikkének a) pontja 1992. július 1-től előírja, hogy amennyiben egy fuvarozási vállalkozás nemcsak közszolgáltatási kötelezettségekkel járó szolgáltatást működtet, hanem egyéb tevékenységeket is folytat, a közszolgáltatási jellegű szolgáltatásait külön részlegek keretében kell megszerveznie, amelyeknél i. az egyes tevékenységek üzemi számláit el kell különíteni, és az egyes tevékenységekre jutó eszközhányadot az érvényes számviteli szabályoknak megfelelően kell felhasználni; és ii. a kiadási oldalt az üzleti bevételnek és a hatóságoktól befolyt összegeknek kell kiegyenlíteniük anélkül, hogy fönnállna az átvitel lehetősége a vállalkozás bármely más tevékenységéből vagy tevékenységéhez.
(117)
A jelen esetben a Simet nem alkalmazott megfelelő számviteli elkülönítést az általa 2002-ig nyújtott különböző szolgáltatásokra vonatkozóan, ezenkívül megkérdőjelezhető a költségkimutatás megbízhatósága a 2002. és 2003. év számviteli elkülönítését illetően, mivel nincs bizonyíték arra, hogy e kimutatást a vállalkozás irányító testületei felhasználták a vállalkozás működésének ellenőrzésére. A 10. cikkben foglalt feltételek tehát nem teljesültek.
(118)
Másodszor, a Simet nem bizonyította, hogy „a gazdasági hátrányt annak figyelembevételével határoz[t]ák meg, [hogy] milyen hatást gyakorol a kötelezettség a vállalkozás tevékenységeinek egészére” (az 1191/69/EGK rendelet 5. cikkének (1) bekezdése), ezenkívül nem teljesült a 7.1.2. pontban ismertetett, a rendelet 13. cikkében a kompenzáció összegének előzetes megállapítására vonatkozóan foglalt követelmény sem.
(119)
Végül a bejelentett intézkedés kompenzációval érintett időszaka 1987-től 2003-ig terjed. A közös ellentételezési eljárás azonban a régióközi buszszolgáltatásokra csak 1992 júliusáig terjedt ki, azt követően az 1893/91/EGK tanácsi rendelet az eljárás hatályát „városi, elővárosi és regionális személyszállítási szolgáltatásokra” korlátozta (39). A „regionális szolgáltatások” fogalmának a módosított 1191/69/EGK rendeletben szereplő meghatározása („olyan szállítási szolgáltatások, amelyek egy régióban felmerülő szállítási igényeket elégítenek ki”) nem terjeszthető ki mindazon szállítási szolgáltatásokra, amelyek egy adott régió lakosságának igényeit elégítik ki, így a régióközi járatokra sem. Ennek oka, hogy egy ilyen tág értelmezés nyomán a rendelet nagyrészt hatástalanná vált volna, mivel lehetővé tette volna a tagállamok számára, hogy a rendeletet ne alkalmazzák olyan vállalkozásokra, amelyek tevékenységi köre kizárólag „városi, elővárosi és regionális szolgáltatásokat” foglal magában (40).
(120)
A Bizottság ezért megállapítja, hogy a bejelentett kompenzáció nem felel meg az 1191/69/EGK rendeletben meghatározott közös ellentételezési eljárásnak.
7.2.3. A bejelentés alóli mentességre vonatkozó következtetés
(121)
A fentiek alapján a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy az 1987-2003 között nyújtott régióközi autóbuszos szállítási szolgáltatásokért az Államtanács által a Simet részére megítélt kompenzáció az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése értelmében nem volt mentes az előzetes bejelentési kötelezettség alól.
7.3. A TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
(122)
Miután nem nyert bizonyítást az, hogy a kompenzációként kifizetett összegek az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése értelmében mentesültek volna az előzetes bejelentési kötelezettség alól, meg kell vizsgálni e kifizetések összeegyeztethetőségét a belső piaccal, mivel a fenti 7.1. szakaszban foglaltak szerint az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősülnek.
(123)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a bejelentett intézkedés összeegyeztethetőségét a 2009. december 3-án hatályba lépett és az 1191/69/EGK rendeletet hatályon kívül helyező 1370/2007/EK rendelet alapján kell vizsgálni, mivel a jelen határozat elfogadásakor e jogszabály hatályos (41). Ezzel kapcsolatban megjegyzi, hogy az Államtanács által a Simet részére megítélt kompenzációt eddig nem fizették ki, így a tervezett támogatás hatásai azon a napon érvényesülnek, amelyen a Bizottság elfogadja a támogatásnak a belső piaccal való összeegyeztethetőségéről szóló határozatot (42). Ezenfelül megkérdőjelezhető, hogy a kompenzációra való jogosultságot azelőtt ítélték meg visszavonhatatlanul a Simet részére, hogy az Államtanács 2010. március 9-én meghozta a 1405/2010. sz. ítéletet, amely gyakorlatilag arra kötelezi az olasz államot, hogy teljesítse a kifizetéseket a vállalkozás részére. A fenti (94) preambulumbekezdés kifejti, hogy a koncessziós feltételek, amelyek alapján a Simet bizonyítani kívánja, hogy közszolgáltatási kötelezettség terhelte, rögzítik, hogy a szolgáltatás nyújtásával a vállalkozás nem válik jogosulttá semmilyen támogatásra vagy kompenzációra, valamint azt, hogy a vállalkozás a szolgáltatást saját kockázatára nyújtja. Végül ki kell hangsúlyozni, hogy a Simetnek fizetendő kompenzáció összegét az Államtanács egyelőre nem határozta meg.
(124)
Az 1370/2007/EK rendelet szabályozza a rendelet 2. cikkének i) pontjában meghatározott közszolgáltatási szerződések odaítélését a közúti és vasúti személyszállítási közszolgáltatás területén. A rendelet 9. cikkének (1) bekezdése szerint „a személyszállítási közszolgáltatások nyújtásáért … nyújtott, e rendelettel összhangban fizetett közszolgáltatási ellentételezés a [belső] piaccal összeegyeztethető. Az ilyen ellentételezés mentes a Szerződés [108]. cikkének (3) bekezdésében említett előzetes bejelentési kötelezettség alól.”
(125)
Az alábbiakban kifejtett okokból a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a bejelentett kompenzáció nem felel meg az 1370/2007/EK rendelet feltételeinek, így a rendelet 9. cikkének (1) bekezdése alapján nem minősíthető a belső piaccal összeegyeztethetőnek.
(126)
Így különösen a Bizottság megállapítja, hogy ha a koncessziós feltételek teljesítenék is az 1370/2007/EK rendelet 2. cikkének i) pontjában a közszolgáltatási szerződés meghatározására vonatkozóan foglalt követelményeket, nem teljesülnek a rendelet 4. cikkében foglalt rendelkezések, amelyek a közszolgáltatási szerződések és az általános szabályok kötelező tartalmát rögzítik. Például a 4. cikk (1) bekezdésének b) pontja előírja, hogy objektív és átlátható, a túlkompenzációt elkerülő módon előre meg kell határozni azon paramétereket, amelyeket kompenzáció esetén a kompenzáció kiszámításához alapul kell venni, míg a 4. cikk (1) bekezdésének c) pontja és (2) bekezdése a költségek és bevételek megosztására vonatkozó szabályokat rögzíti. A7.1.2. szakasz az Altmark-ítélet második feltételének bizottsági vizsgálatával kapcsolatban kifejtette, hogy a szóban forgó koncessziós feltételek rögzítették: a szolgáltatások nyújtásával a Simet nem válik jogosulttá semmilyen támogatásra vagy kompenzációra, valamint azt, hogy a vállalkozás a szolgáltatást saját kockázatára nyújtja. A kompenzáció kizárásából szükségképpen következik, hogy a kompenzáció paramétereit nem állapították meg előzetesen, így a rendelet 4. cikkének követelményei nem teljesültek.
(127)
Ezenfelül a 6. cikk (1) bekezdése szerint a közvetlenül odaítélt közszolgáltatási szerződéshez kapcsolódó kompenzációnak meg kell felelnie az 1370/2007/EK rendelet rendelkezéseinek, valamint a rendelet mellékletében annak érdekében meghatározott rendelkezéseknek, hogy a kompenzáció ne haladja meg a közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez szükséges mértéket. A melléklet többek között előírja a számviteli elkülönítést (5. pont), továbbá meghatározza, hogy a kompenzáció maximális összege milyen módon számítható ki.
(128)
A fenti (115) preambulumbekezdésben leírtak szerint a bejelentett időszak döntő részében (1987-2001 között) a Simet nem alkalmazott megfelelő számviteli elkülönítést, ugyanakkor a 2002. és 2003. évi költségkimutatás megbízhatósága szintén megkérdőjelezhető. Ennek következtében nem bizonyítható, hogy a megítélt [kompenzáció] nem haladja meg az azon nettó pénzügyi hatásnak megfelelő összeget, amely megfelel a közszolgáltatási kötelezettség teljesítése által a közszolgáltató költségeire és bevételeire gyakorolt - pozitív vagy negatív - hatások összegének (a melléklet 2. pontja).
(129)
Ezenfelül a kompenzáció előzetesen megállapított paramétereinek hiányában a költségmegosztást szükségszerűen utólag kell elvégezni tetszés szerinti feltételezések alapján, ahogyan az az előzetes jelentés és a többségi jelentés esetében is történt. A Bizottság azonban nem fogadhatja el a többségi jelentés azon feltételezéseit, hogy a vállalkozás által nyújtott egyes szolgáltatások költségei és bevételei minden évben szükségszerűen azonos arányt képviselnek. Ezenfelül mivel az utólagos számítás mindenképpen a szolgáltatás nyújtása során felmerült költségek teljes kompenzációját eredményezi, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a 100 bázisponttal növelt releváns swapkamatlábat meghaladó sajáttőke-arányos nyereség, amely az előzetes jelentésben és a többségi jelentésben egyaránt szerepel, rendes körülmények között tekinthető megfelelő alapnak az ésszerű haszon kiszámításához.
(130)
Ennek megfelelően a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az Államtanács által elrendelt, a koncessziós feltételekben nem szabályozott kompenzáció kifizetése nem történhet az 1370/2007/EK rendelettel összhangban, így a bejelentett intézkedés nem összeegyeztethető a belső piaccal.
(131)
Végül a Simet azon érvét illetően, hogy az Államtanács 1405/2010. sz. ítélete nem a vonatkozó tanácsi rendelet alapján megítélt, közszolgáltatásért járó kompenzációra, hanem kártérítés megállapítására irányul az 1191/69/EGK rendelet megsértésével kapcsolatban, amely a rendelet 1. cikkének (3) és (5) bekezdése szerinti közszolgáltatási kötelezettség állítólag jogellenesen és egyoldalúan történő előírásából származik, a Bizottság megjegyzi, hogy míg az 1405/2010. sz. ítélet rendelkező részében nincs utalás az 1191/69/EGK rendeletre, az ítélet ténylegesen megemlíti a Simetnek az 1191/69/EGK rendelet 6., 10. és 11. cikke alapján kompenzációként járó összegekre való jogosultságát, amelyeket megbízható adatok alapján kell meghatározni (43). Ezenkívül az 1405/2010. sz. ítéletben maga az Államtanács utasította el a Simet kártérítési igényét, amely értelmezése szerint a megítélendő kompenzáció összegén túl fennmaradó veszteségeket fedezte volna, valamint a jogalap nélküli gazdagodásra vonatkozó keresetet, miután az 1191/69/EGK rendeletre alapozott, kompenzáció iránti fő igényt elfogadta (44). Ennélfogva az Államtanács ítéletének 3.3. pontja az a következőket mondja ki: „Jelenleg a fellebbező által támasztott kártérítési igény nem fogadható el, mivel kizárólag az említett összegnek a közigazgatási szervek általi meghatározását követően válik ismertté, hogy maradt-e a megállapított összegen felüli fedezetlen kár, amelyet az érintett vállalkozásnak kell kiszámítania és bizonyítania.”
(132)
Mindenesetre a Bizottság szerint a Simet javára az olasz hatóságok által állítólag jogellenesen, egyoldalúan előírt közszolgáltatási kötelezettség alapján megítélt, az 1191/69/EGK rendeletben meghatározott közös ellentételezési eljárás szerint kiszámított kártérítés sértené az EUMSZ 107. és 108. cikkét. Ez azért van így, mert a kártérítés ugyanazt az eredményt hozná a Simet számára, mint a vizsgált időszakra vonatkozóan közszolgáltatásért járó kompenzáció, annak ellenére, hogy a szóban forgó szolgáltatásokat szabályozó koncessziós feltételek a fenti bizonyítás értelmében nem mentesültek az előzetes bejelentési kötelezettség alól, ugyanakkor nem is feleltek meg sem az 1191/69/EGK rendelet, sem az 1370/2007/EK rendelet követelményeinek. A kártérítés lehetősége így gyakorlatilag lehetővé tenné az állami támogatásra vonatkozó szabályok megkerülését, valamint az uniós jogalkotó által meghatározott feltételekét, amelyek mellett az illetékes hatóságok a közszolgáltatási kötelezettségek előírásakor vagy ilyen kötelezettségek ellátására vonatkozó szerződés megkötése esetén ellentételezik a közszolgáltatóknál felmerült költségeket a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése fejében. Végül a feljebb megállapítottak szerint a Simet által nyújtott szállítási szolgáltatásokat szabályozó koncessziós feltételek nem rendelkeztek pénzügyi kompenzáció kifizetéséről. A Simet vállalta, hogy a szolgáltatásokat a koncessziókban meghatározott feltételekkel, a saját kockázatára végzi.
(133)
Ennek megfelelően a Bizottság nem fogadhatja el a Simet azon állítását, hogy az Államtanács 1405/2010. sz. ítélete az 1191/69/EGK rendelet megsértése miatti kártérítés, és nem közszolgáltatásért járó kompenzáció megítélésére irányul.
8. KÖVETKEZTETÉS
(134)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a bejelentett intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül, amely nem összeegyeztethető a belső piaccal,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
Az olasz hatóságok által bejelentett, a Simetnek fizetendő kompenzáció az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül. A támogatás az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése alapján nem mentesült az előzetes bejelentési kötelezettség alól.
A támogatás nem összeegyeztethető a belső piaccal, mivel az 1370/2007/EK rendelet feltételei nem teljesültek. Ebből következően az olasz hatóságok nem hajthatják végre a támogatást.
2. cikk
Ennek a határozatnak az Olasz Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2013. október 2-án.