KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. juni 2014
om statsstøtte SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 og NN 32/10) ydet af Italien til SO.G.A.S., lufthavnsselskabet i Aeroporto dello Stretto
(meddelt under nummer C(2014) 3571)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/944/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 27. oktober 2008 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at regionen Calabrien havde i sinde at yde støtte i form af kapitaltilførsler til at dække driftstab i SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (i det følgende benævnt »SO.G.A.S.« eller »støttemodtageren«). SO.G.A.S. er det lufthavnsselskab, der forvalter Stretto lufthavn i Reggio Calabria.
(2)
I løbet af den indledende undersøgelse blev Kommissionen opmærksom på andre foranstaltninger, som samme støttemodtager nød godt af, og som forekom at være ulovlig statsstøtte. Kommissionen inddrog derfor disse foranstaltninger i sin undersøgelse.
(3)
Da Kommissionen var i besiddelse af oplysninger, der kunne tyde på, at der faktisk var blevet ydet statsstøtte, før Kommissionen kunne vurdere dens forenelighed med det indre marked, registrerede den sagen som ikkeanmeldt støtte under sagsnummer NN 32/10.
(4)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning den 27. november 2008, den 23. februar 2009 og den 19. maj 2009. Italien svarede den 14. januar 2009, den 26. marts 2009 og den 9. oktober 2009.
(5)
Ved brev af 20. juli 2010 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til støtten til SO.G.A.S. (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«).
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(7)
Ved brev af 19. november 2010 sendte støttemodtageren sine bemærkninger til indledningsafgørelsen. Den 20. december 2010 fremsendte Kommissionen støttemodtagerens bemærkninger til de italienske myndigheder og udbad sig deres reaktion. Kommissionen sendte en påmindelse den 8. marts 2011 og modtog Italiens bemærkninger den 29. april 2011. Kommissionen har ikke modtaget andre bemærkninger fra interesserede parter.
(8)
De italienske myndigheder fremsendte deres bemærkninger til indledningsafgørelsen ved brev af 23. september 2010 og 15. december 2010.
(9)
Ved brev af 30. marts 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om de omhandlede foranstaltninger. De italienske myndigheder fremsendte de efterspurgte oplysninger ved brev af 30. april 2012.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Støttemodtageren
(10)
Modtageren af støtteforanstaltningerne er det lufthavnsselskab, der forvalter lufthavnen i Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. er et aktieselskab, som blev stiftet i henhold til italiensk lov i marts 1981, og som er 100 % offentligt ejet.
(12)
Trafikken i lufthavnen steg fra 272 859 passagerer i 2004 til 571 694 passagerer i 2012 (3).
2.2. De anfægtede foranstaltninger
(13)
Den af Italien anmeldte foranstaltning er en kapitaltilførsel foretaget af regionen Calabrien på 1 824 964 EUR til at dække tabene i SO.G.A.S. i 2004 og 2005.
(14)
I juni 2005 og juni 2006 besluttede SO.G.A.S.' offentlige aktionærer at dække de tab, som SO.G.A.S. havde lidt de to foregående år (1 392 900 EUR i 2004 og 2 257 028 EUR i 2005), ved hjælp af proratakapitaltilførsler. Dengang ejede regionen Calabrien 50 % af aktierne i selskabet, mens resten ejedes af Reggio Calabria kommune, provinsen Reggio Calabria, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina.
(15)
Ifølge de oplysninger, som Kommissionen havde adgang til på tidspunktet for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, var der allerede effektueret proratakapitaltilførsler fra provinsen Reggio Calabria, Messina kommune, Reggio Calabria kommune og handelskammeret i Messina.
(16)
I 2006 led SO.G.A.S. et yderligere tab på 6 018 982 EUR. I december 2007 besluttede SO.G.A.S.' aktionærer at konvertere selskabets reserver til kapital og reducere kapitalen for at dække de resterende tab. Men det ville nedbringe kapitalen til under den minimumsgrænse, der er foreskrevet i italiensk lov for lufthavnsselskaber. For atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav gav SO.G.A.S.' aktionærer tilsagn om at øge kapitalen til 2 742 919 EUR. Kapitalen blev forhøjet ved at konvertere obligationer, som tidligere var tegnet af nogle af aktionærerne, for i alt 2 274 919 EUR. Regionen Calabrien var ikke blandt de aktionærer, der ejede konvertible obligationer, og dens andel af selskabskapitalen faldt fra 50 % til 6,74 %.
2.3. Støtteydende myndighed
(17)
Den støtteydende myndighed i henseende til de omhandlede foranstaltninger er regionen Calabrien.
(18)
Som forklaret ovenfor blev der også ydet offentlige midler til SO.G.A.S. af provinsen Reggio Calabria, Reggio Calabria kommune, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina i form af proratakapitaltilførsler til at dække de tab, som SO.G.A.S. led i 2004, 2005 og 2006 og til atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav.
2.4. Budget
(19)
De italienske myndigheder anmeldte kapitaltilførslerne på 1 824 964 EUR svarende til Regionen Calabriens andel i SO.G.A.S., som var blevet godkendt i juni 2005 og juni 2006. Endvidere, som forklaret ovenfor, dækkede de øvrige offentlige aktionærer tab for ligeledes 1 824 964 EUR. Der blev yderligere tilført 2 742 919 EUR i december 2007.
(20)
Det samlede omhandlede foranstaltningsbudget er således 6 392 847 EUR.
2.5. Nationale retssager
(21)
Regionen Calabrien besluttede at undlade at effektuere kapitaltilførslerne, som aktionærerne havde vedtaget i juni 2005 og juni 2006, indtil der var truffet en afgørelse i Kommissionen om godkendelse heraf, og SO.G.A.S. sagsøgte regionen ved den almindelige domstol (Tribunale) i Reggio Calabria. Domstolen gav SO.G.A.S. medhold, og regionens efterfølgende anke blev afvist i maj 2009.
(22)
Selv om domstolen anerkendte Kommissionens kompetence til at afgøre, om statsstøtteforanstaltningen var forenelig med det indre marked, mente den, at de nationale domstole havde kompetence til at afgøre, om en foranstaltning udgjorde statsstøtte. Domstolen fandt, at den offentlige støtte i det foreliggende tilfælde ikke udgjorde statsstøtte, fordi den ikke kunne fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Domstolen bemærkede også, at det markedsøkonomiske investorprincip var overholdt, fordi der på tidspunktet for støtteydelsen, uanset tabene i 2004 og 2005, var rimelige udsigter til rentabilitet på lang sigt.
(23)
Regionen ankede domstolens dom med den begrundelse, at der var tale om statsstøtte, og at den derfor ikke burde gennemføres, før Kommissionen havde vedtaget en godkendelsesafgørelse. I december 2009 oplyste de italienske myndigheder Kommissionen om, at denne anke var blevet afvist, og at der ikke var yderligere retslige muligheder for at anfægte ydelsen af den offentlige støtte til SO.G.A.S.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(24)
I indledningsafgørelsen indtog Kommissionen den foreløbige holdning, at proratatilførslerne, som regionen og andre offentlige aktionærer foretog for at dække tabene i 2004 og 2005, og den kapitaltilførsel, som blev besluttet af SO.G.A.S.' aktionærer i december 2007, udgjorde statsstøtte, fordi:
a)
de bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra en række regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune, eller lokale selvstyrende offentligretlige organer, nemlig handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina, hvorfor det var statslige midler, og de kunne tilregnes staten
b)
de ikke opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip og dermed gav SO.G.A.S. en selektiv fordel
c)
de kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(25)
Kommissionen indtog den foreløbige holdning, at de omhandlede foranstaltninger var uforenelige med det indre marked. For det første havde Italien anført, at SO.G.A.S. ikke var betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For det andet havde de italienske myndigheder bekræftet, at foranstaltningerne ikke vedrørte en bestemt lufthavnsinvestering. Kommissionen konkluderede foreløbig, at foranstaltningernes forenelighed ikke kunne vurderes ud fra de kriterier, der var fastlagt i retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (i det følgende benævnt »luftfartsretningslinjerne fra 2005«) (4). For det tredje anførte de italienske myndigheder også - uanset deres påstand om, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed efter rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (i det følgende benævnt »rammebestemmelserne«) (5) - at foranstaltningerne ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at der ikke fandtes en sådan plan. Endelig indtog Kommissionen den holdning, at foranstaltningerne ikke var forenelige med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (i det følgende benævnt »regionalretningslinjerne«) (6), som dannede grundlag for vurderingen af den støtte, der blev ydet i medfør af EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c).
(26)
Hvad angår den retssag, der blev anlagt ved de italienske domstole imod regionen for at få den til at betale sit proratabidrag, mens man afventede Kommissionens godkendelse heraf efter statsstøttereglerne, mente Kommissionen, at Italien på grund af EU-rettens forrang frem for national ret, og så længe anmeldelsen ikke var formelt trukket tilbage, var nødt til at overholde standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Kommissionen fandt derfor, at de nationale domstoles afgørelse burde være blevet tilsidesat i kraft af standstill-forpligtelsens forrang ifølge EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, og at de italienske myndigheder ikke burde have effektueret den anmeldte foranstaltning, så længe statsstøtteproceduren ikke var afsluttet.
4. BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(27)
Den eneste interesserede part, som Kommissionen modtog bemærkninger fra, var støttemodtageren SO.G.A.S., som støttede og supplerende de argumenter, som de italienske myndigheder havde fremsat under den formelle undersøgelse.
4.1. Forekomsten af statsstøtte
(28)
SO.G.A.S. anførte, at de omhandlede foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, fordi ikke alle kriterierne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, var opfyldt. Nærmere bestemt hævdede SO.G.A.S., at foranstaltningen i) ikke påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne eller subsidiært ii) ikke gav SO.G.A.S. en selektiv økonomisk fordel og iii) ikke fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen.
(29)
SO.G.A.S. hævdede, at de anfægtede foranstaltninger blev ydet på normale markedsvilkår og derfor overholdt det markedsøkonomiske investorprincip. De var i overensstemmelse med artikel 2446 og 2447 i den italienske civillovbog, hvorefter aktionærerne i et aktieselskab, som havde mistet over en tredjedel af sin kapital, havde pligt til at dække dets tab for at forhindre, at selskabet blev afviklet. Hvis ikke aktionærerne dækkede lufthavnsselskabet SO.G.A.S.' tab, ville det have medført tilbagekaldelse (efter artikel 13 i ministeriel bekendtgørelse nr. 521 af 12. november 1997) af den delvise forvaltning af Stretto lufthavn, som var betroet SO.G.A.S. i henhold til artikel 17 i anordningslov nr. 67 af 1997, og ville have gjort det umuligt i fremtiden at opnå den fulde koncession til forvaltning af lufthavnen, som transportministeriet havde modtaget ansøgning om. Det kunne derfor med rimelighed antages, at en privat investor i en lignende situation ville have handlet på samme måde for at øge værdien af sin aktiepost.
(30)
Støttemodtageren påpegede, at den almindelige domstol i Reggio Calabria havde rekvireret en uafhængig værdiansættelse af selskabet i juni 2008, ifølge hvilken selskabets værdi skønnedes at ligge på mellem 12 og 17 mio. EUR.
(31)
For at dokumentere selskabets udsigter til rentabilitet fremlagde støttemodtageren en forretningsplan for Kommissionen, som var udarbejdet af SO.G.A.S. i oktober 2008 af en ekstern konsulent, der forventede, at selskabet ville genoprette rentabiliteten i 2013.
(32)
I juli 2007 var den delvise privatisering af SO.G.A.S. blevet sendt i udbud. Der var indkommet et tilbud på køb af 35 % af SO.G.A.S.' kapital fra et italiensk-argentinsk konsortium (associazione temporanea di imprese, i det følgende benævnt»ATI«). SO.G.A.S.' aktionærer anså tilbuddet for at være økonomisk ufordelagtigt. I marts 2010 blev 35 % af SO.G.A.S.' aktier på ny sendt i udbud. Ifølge SO.G.A.S. viste de to interessetilkendegivelser sammen med det første tilbud fra konsortiet, at det markedsøkonomiske investorprincip var opfyldt.
(33)
SO.G.A.S. hævdede også, at Kommissionen tog fejl, når den konkluderede, at passagererne i Stretto lufthavn også kunne bruge lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone afhængigt af deres bopæl, og at de omhandlede foranstaltninger derfor kunne fordreje konkurrencen mellem lufthavnsselskaberne.
(34)
For det første var Stretto lufthavn og lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone regionale punkt-til-punkt-lufthavne, hvis opland ikke overlappede hinanden. Stretto lufthavn konkurrerede heller ikke med nogen anden lufthavn i Italien eller Unionen. De særlige geografiske og infrastrukturelle træk ved Calabrien udelukkede enhver potentiel overlapning mellem Strettos opland og de italienske nabolufthavnes opland. Lamezia Terme lufthavn lå over 130 km væk, ca. en times kørsel fra Stretto. Der var ingen hurtig forbindelse mellem Stretto og Crotone lufthavn, som lå over tre timers kørsel væk. Catania lufthavn lå i en anden region over 130 km væk med en rejsetid i bil på 1 time og 30-40 minutter.
(35)
SO.G.A.S. fremsendte en tabel med et indeks over korrelationen mellem ankommende passagerer i Stretto lufthavn henholdsvis lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone and Catania. Tabellen viste ifølge SO.G.A.S., at passagerer, der rejste via Stretto lufthavn, udgjorde en ny komponent i den regionale trafik. En lukning af lufthavnen ville derfor medføre tab af en del af efterspørgslen på lufttransport snarere end en omfordeling til andre lufthavne. SO.G.A.S. indsendte også en tabel, der viste, at de omhandlede foranstaltninger faktisk havde skabt ny efterspørgsel efter lufttransport i området og givet positive gevinster for både luftfartsselskaber, som var interesseret i at starte nye ruter mellem Stretto og andre italienske og europæiske lufthavne, og andre lufthavne, som oplevede en øget efterspørgsel.
(36)
SO.G.A.S. afviste Kommissionens foreløbige konstatering af, at foranstaltningerne potentielt kunne fordreje konkurrencen mellem luftfartsselskaberne. Den offentlige støtte var ikke blevet overført til et luftfartsselskab gennem bevilling af lavere afgifter for landing eller andre gunstige vilkår. Landingsafgifter og andre driftsbetingelser i lufthavnen blev fastlagt af den kompetente myndighed og var ikke overladt til lufthavnsselskabets skøn. Endelig hævdede SO.G.A.S., at Stretto primært blev befløjet af Alitalia (som havde seks af otte daglige flyvninger), og at der ikke var tegn på, at charter- eller lavprisselskaber var interesserede i at starte nye ruter med afgang fra Stretto lufthavn.
(37)
SO.G.A.S. konkluderede, at Kommissionen i sin vurdering af foranstaltningens virkning for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne burde have taget mere hensyn til de specifikke omstændigheder og fundet, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte.
4.2. Støttens forenelighed
(38)
Angående spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne kunne anses for forenelige efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), hævdede SO.G.A.S., at den omhandlede offentlige støtte var rettet mod at opretholde lufthavnsselskabets drift og udvikle visse økonomiske aktiviteter. Denne målsætning var begrundet i det forhold, at små lufthavne generelt ikke genererer tilstrækkelig indtjening til at dække de omkostninger, der er nødvendige for at overholde sikkerhedskravene. Desuden ville Stretto lufthavn på grund af lufthavnsinfrastrukturens karakteristika og de deraf følgende restriktioner, som den italienske myndighed for civil luftfart ENAC (7) pålagde den, have meget vanskeligt ved at huse charter- og lavprisselskaber.
(39)
Navnlig var Stretto lufthavn i overensstemmelse med ENAC's kriterier kategoriseret som en niveau II-lufthavn. Denne kategorisering byggede på infrastrukturens dimensioner frem for passagertal. Lufthavne med lave passagertal skulle ifølge denne klassificering afholde samme omkostninger for at opfylde sikkerhedsstandarderne som lufthavne med over en million passagerer.
(40)
Uden den omhandlede offentlige støtte ville lufthavnen være tvunget til at lukke, hvilket ville få negative konsekvenser på regionalt plan for indbyggernes mobilitet. Det ville også have hindret aktionærerne i at få et afkast af deres investering.
(41)
Endelig eller subsidiært hævdede SO.G.A.S., at Kommissionens beslutning 2005/842/EF (8) af almindelig økonomisk interesse kunne finde anvendelse på nærværende sag, og at foranstaltningerne under alle omstændigheder kunne anses for at være forenelige med det indre marked og være fritaget for anmeldelseskravet på det grundlag.
(42)
SO.G.A.S. hævdede, at eftersom trafikken i lufthavnen ikke oversteg en million passagerer om året i referenceperioden, var forvaltningen af lufthavnen en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse efter artikel 2, stk. 1, litra d), i beslutning2005/842/EF. SO.G.A.S. påpegede, at lokale myndigheder i henhold til anordningslov nr. 250 af 25. juli 1997 kun kunne eje aktieposter i selskaber, som havde fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. SO.G.A.S. havde altid været ejet af lokale myndigheder i Calabrien og Messina, hvilket var et formodet bevis for, at forvaltningen af lufthavnen udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For at vise, at forvaltningen af lufthavnen faktisk udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, fremsendte SO.G.A.S. to beslutninger, som var truffet af Reggio Calabria kommune den 27. juli 2010 og den 19. juni 2010, og hvori der blev henvist til lufthavnstjenestens betydning for regionen.
(43)
Kompensationen for offentlig tjeneste var begrænset til de tab, som lufthavnsselskabet led ved udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvorfor den overholdt principperne om nødvendighed og proportionalitet i henhold til artikel 5, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF. Med hensyn til fraværet af et dokument, hvoraf det fremgår, at lufthavnsselskabet får overdraget udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, foreslog SO.G.A.S., at der blev udarbejdet forslag til en aftale, som kunne fjerne enhver tvivl om, at de fire Altmark-kriterier (9) var opfyldt i nærværende sag om Stretto lufthavn.
5. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(44)
I indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at Italien havde bekræftet, at SO.G.A.S. ikke formelt var blevet betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvorfor foreneligheden af den omhandlede foranstaltning ikke kunne vurderes i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
5.1. Spørgsmålet om, hvorvidt lufthavnens aktiviteter udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(45)
I løbet af undersøgelsesproceduren hævdede Italien, at de omhandlede foranstaltninger udgjorde en kompensation for SO.G.A.S.' levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. I mangel af dokumentation for det modsatte hævdede de italienske myndigheder, at en efterfølgende evaluering ville vise, at EU's krav vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var opfyldt i SO.G.A.S.' tilfælde.
(46)
Italien fandt, at Kommissionen med sin valgte linje tillagde det formelle unødigt stor vægt i forhold til de væsentlige krav til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Til støtte for denne påstand fremsendte Italien en summarisk vurdering af de fire Altmark-kriterier. Italien hævdede, at SO.G.A.S. faktisk havde fået betroet udførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste. Denne forpligtelse blev bekræftet både direkte og indirekte af flere forvaltningsdokumenter udstedt af de lokale myndigheder. Italien fremsendte referat fra et møde i kommunalbestyrelsen i Reggio Calabria, som fandt sted den 17. oktober 2007, hvor bestyrelsen besluttede at yde tilskud til dækning af lufthavnsselskabets tab, og referatet af møderne i samme organ, som fandt sted den 16. juni 2009 og 31. december 2009, til dokumentation af, at lufthavnsaktiviteterne var tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Ifølge mødereferatet fra den 17. oktober 2007 havde regionen Calabrien den holdning, at visse aktiviteter i lufthavnen i Reggio Calabria var nødvendige for leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og havde pålagt SO.G.A.S. en række forpligtelser til offentlig tjeneste for at sikre, at den offentlige interesse blev ordentlig varetaget. I sådanne tilfælde kunne lufthavnsselskabet få tilskud af myndighederne til de ekstra omkostninger, som ville påløbe ved udførelsen af disse forpligtelser, som var af en sådan art, at det ikke kunne udelukkes, at den samlede forvaltning af lufthavnen kunne anses for at være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(47)
Mere generelt var regionen Calabrien medunderskriver af en protokol for udvikling af lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone og Reggio Calabria, som gjorde det klart, at lufthavnstjenester var offentlige tjenester, som var afgørende for den økonomiske og sociale udvikling i regionen, hvorfor de kunne finansieres med EU-midler eller nationale eller regionale midler.
(48)
Italien understregede også, at lufthavnsselskabet den 28. december 2008 bad aktionærerne om at specifikt dække sine tab i kraft af forpligtelsen til offentlig tjeneste og hævdede, at ingen privat erhvervsdrivende ville levere de pågældende lufthavnsforvaltningstjenester på rene markedsvilkår. Således var det første Altmark-kriterium opfyldt.
(49)
De parametre, som kompensationen blev beregnet ud fra, kunne let udledes af SO.G.A.S.' balance, hvor man åbent fremlagde driftstabene. Den offentlige støtte var begrænset til tabsbeløbet uden nogen ekstra margin til støttemodtageren.
(50)
Med hensyn til det tredje Altmark-kriterium hævdede Italien, at en offentlig aktionærs handlinger i forbindelse med offentlige tjenester ikke kunne sammenlignes med en privat investors adfærd. Et offentligt organs adfærd kunne begrundes i den offentlige interesse, hvilket hindrede anvendelse af det markedsøkonomiske investorprincip. I så fald var de offentlige aktionærers adfærd ikke begrundet i kommercielle overvejelser og kunne derfor ikke sammenlignes med en privat investors. Italien konkluderede, at det tredje Altmark-kriterium, som forekom at kræve anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip, ikke var relevant at vurdere i det foreliggende tilfælde.
(51)
Italien anførte, at eftersom SO.G.A.S.' aktiviteter udgjorde en tjenesteydelse af almen interesse, kunne kapitaltilførslerne på basis af en efterfølgende evaluering anses for at være en kompensation for leveringen af sådanne tjenester, hvorfor de ikke udgjorde statsstøtte.
5.2. Støttens forenelighed
(52)
Italien anførte, at foranstaltningerne, hvis de ansås for at være statsstøtte, under alle omstændigheder burde regnes for at være forenelige efter artikel 2, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF.
5.3. Ingen fordrejning af konkurrencen
(53)
Italien henviste til punkt 39 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Omvendt er der ikke stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«.
(54)
De italienske myndigheder hævdede endvidere, at lufthavnsaktiviteterne ikke var rentable. Dette blev dokumenteret af, at den bredt bekendtgjorte offentlige udbudsprocedure vedrørende den oprindeligt planlagte delvise privatisering af selskabet ikke gav resultat. Idet de potentielle investorer måtte regne med at dække de forventede tab de kommende år som angivet i forretningsplanen, der var vedlagt udbudsmaterialet, og idet det eneste indkomne tilbud ikke blevet anset for økonomisk fordelagtigt, var det klart, at aktiviteten i sagens natur var tabsgivende. Det forhold, at tilbudsgiverne ikke var indstillet på at dække potentielle fremtidige tab af ubegrænset omfang, men kun op til forud fastsatte grænser, beviste desuden, at det ikke var en attraktiv forretning for investorerne, hvilket igen betød, at foranstaltningerne ikke kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(55)
Ved brev af 27. april 2012 sendte de italienske myndigheder på vegne af regionen Calabrien Kommissionen deres kommentarer til SO.G.A.S.' bemærkninger.
(56)
Italien støttede SO.G.A.S.' argumenter, herunder SO.G.A.S.' påstand om, at de omhandlede foranstaltninger vedrørte en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvilket efter Italiens mening betød, at de ikke kunne anses for at udgøre statsstøtte.
(57)
Italien hævdede også, at foranstaltningerne ikke fordrejede konkurrencen eller påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne.
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. Forekomsten af statsstøtte
(58)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, og medmindre andet er anført i TEUF, »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(59)
Betingelserne i artikel 107, stk. 1, er kumulative. De omhandlede foranstaltninger vil kun udgøre statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hvis alle de nævnte betingelser er opfyldt. Den økonomiske støtte skal således:
a)
være ydet af staten eller med statsmidler
b)
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
c)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
d)
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(60)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen (10) bekræftede Retten, at anlæg og drift af en civil lufthavn udgør en økonomisk aktivitet. Den eneste undtagelse gælder visse aktiviteter, der i reglen falder ind under offentlig myndighedsudøvelse og derfor ikke kan anses for at være økonomiske aktiviteter. Den statslige finansiering af sådanne aktiviteter falder uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde. Der er derfor ingen tvivl om, at SO.G.A.S. er en virksomhed, for så vidt angår statsstøttereglerne, idet selskabet forvalter Stretto lufthavn og tilbyder de erhvervsdrivende (især luftfartsselskaber), der driver virksomhed i lufthavnen, lufthavnstjenester mod betaling.
7.1.1. Statsmidler
(61)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem af staten. Det gælder dermed også alle de fordele, som regionale eller lokale organer i medlemsstaterne tildeler, uanset disses status og beskrivelse (11).
(62)
I betragtning 27 og 28 til indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra flere regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune. Kommissionen mente derfor, at de omhandlede foranstaltninger involverede statslige midler og kunne tilregnes staten. Kommissionen mente også, at de italienske handelskamres midler var statslige midler. Handelskamrene var offentlige organer reguleret af offentlig ret, ifølge hvilken de var en del af den offentlige forvaltning og havde fået betroet at varetage offentlige funktioner, og Kommissionen mente derfor, at deres beslutninger kunne tilregnes staten. På det grundlag var midlerne fra handelskammeret i Messina statslige, og overførslen af dem kunne tilregnes staten. I løbet af undersøgelsesproceduren bestred hverken Italien eller interesserede parter denne indledende konstatering.
(63)
Kommissionen bekræfter derfor, at alle de omhandlede foranstaltninger blev ydet med statslige midler og kan tilregnes staten.
7.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(64)
Den offentlige støtte er selektiv, da den kun kommer en enkelt virksomhed til gode, nemlig SO.G.A.S. Den dækker de tab, som SO.G.A.S. har lidt ved udførelsen af sin normale virksomhed.
(65)
For så vidt som anlæg og drift af lufthavnsinfrastruktur er en økonomisk aktivitet, mener Kommissionen, at offentlig støtte ydet til SO.G.A.S. som forvalter af en sådan infrastruktur til dækning af omkostninger, som lufthavnsselskabet normalt ville skulle bære selv, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel, da den styrker selskabets stilling i markedet og forhindrer markedskræfterne i at få deres normale virkning (12).
(66)
Selv om Italien i den indledende fase anførte, at lufthavnen ikke formelt havde fået betroet leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, bemærker Kommissionen, at Italien efter vedtagelsen af indledningsafgørelsen genovervejede sin indstilling og derefter hævdede, at den omhandlede offentlige støtte faktisk udgjorde offentlig kompensation for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste (13).
(67)
I sin Altmark-dom fastlagde Domstolen følgende kriterier for, hvorvidt kompensation for levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse var en fordel i henhold til artikel 107 i TEUF (14):
1)
Den modtagende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret (første Altmark-kriterium).
2)
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (andet Altmark-kriterium).
3)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (tredje Altmark-kriterium).
4)
Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (fjerde Altmark-kriterium).
7.1.2.1. Første Altmark-kriterium
(68)
Kravet i det første Altmark-kriterium falder sammen med det krav, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, om, at tjenesteydelsen skal være klart overdraget og defineret (15).
(69)
Først og fremmest gælder EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, kun »visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre« tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Domstolen har konsekvent understreget behovet for en akt, der beviser denne overdragelse (16). En overdragelsesakt er nødvendigt for at definere de forpligtelser, som virksomheden henholdsvis staten påtager sig. I mangel af et sådant officielt dokument er virksomhedens specifikke opgaver ikke kendt, og det kan ikke fastslås, hvad der vil være en rimelig kompensation (17). Behovet for en klar definition af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ligger derfor i og er uløseligt knyttet til overdragelsen og falder således direkte ind under EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Når en tjenesteydelse overdrages til en virksomhed, er det logisk nok også nødvendigt at definere den.
(70)
Så langt tilbage som i meddelelsen fra 2001 om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse henledte Kommissionen opmærksomheden på forbindelsen mellem definitionen af overdragelsen af opgaven og nødvendigheden og proportionaliteten af kompensationen for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (18). I punkt 22 i meddelelsen anførte Kommissionen: »For at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse, skal public service-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt […] Dette krav er nødvendigt for at sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed i forhold til borgerne, ligesom det er en nødvendig forudsætning for, at Kommissionen kan foretage en proportionalitetsundersøgelse.« Overdragelse og definition er dermed logiske forudsætninger for enhver meningsfyldt vurdering af enhver kompensations proportionalitet. EU's domstole og retter har konsekvent understreget behovet for en klar definition af forpligtelser til offentlig tjeneste med henblik på anvendelsen af både Altmark-undtagelsen og EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (19).
(71)
Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste fra 2005 (20) bekræfter denne tilgang. Det følger af punkt 8 i rammebestemmelserne, at kompensation for offentlig tjeneste, som udgør støtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, kan erklæres for forenelig med det indre marked, hvis betingelserne i rammebestemmelserne er opfyldt. Disse betingelser er navnlig overdragelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ved en eller flere officielle akter, hvor bl.a. præciseres den nøjagtige art og varighed af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation (punkt 12 i rammebestemmelserne).
(72)
I Kommissionens meddelelse fra 2011 om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (21) står der også, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og forpligtelser til offentlig tjeneste skal fastlægges klart på forhånd. I punkt 51 i meddelelsen fastlægges følgende: »For at traktatens artikel 106, stk. 2, kan finde anvendelse, skal driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse være overdraget til en eller flere virksomheder. De pågældende virksomheder skal derfor af staten have fået overdraget en særlig opgave. Ifølge den første betingelse i Altmark-dommen skal virksomheden faktisk være pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste. I overensstemmelse med den første betingelse i Altmark-dommen er det nødvendigt med en overdragelsesakt, der fastsætter de pågældende virksomheders og myndighedens respektive forpligtelser.« I punkt 52 bestemmes det, at den offentlige opgave skal overdrages gennem en eller flere akter, der i det mindste skal fastlægge indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, virksomheden og eventuelt det omhandlede geografiske område, eventuelle eksklusive eller særlige rettigheder, som den omhandlede myndighed overdrager til virksomheden, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen, og de foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation.
(73)
Men De italienske myndigheder hævder, at Kommissionens tilgang er overdrevent formalistisk, og at SO.G.A.S. faktisk fik overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet de primært baserer sig på dokumenter, der er dateret efter godkendelsen af de omhandlede foranstaltninger.
(74)
Ifølge Italien kan det forhold, at forvaltningen af Stretto lufthavn udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udledes af flere regionale beslutninger, hvori der henvises til den offentlige interesse, der knytter sig til lufthavnstjenester og deres befordrende rolle for regionens økonomiske udvikling. Men disse regionale beslutninger giver ikke en udtrykkelig definition af de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som angiveligt er overdraget til lufthavnsselskabet, eller reglerne for beregning af kompensationen. Desuden blev de pågældende akter vedtaget i 2007 og senere og lå således efter den påståede oprettelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, dvs. efter lufthavnsaktiviteterne i 2004-2006. Italien har heller ikke fremlagt andre dokumenter fra før 2004 for Kommissionen med en beskrivelse af omfanget af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som hævdes pålagt støttemodtageren.
(75)
Kommissionen mener derfor, at de påståede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i det foreliggende tilfælde ikke er blevet korrekt overdraget til støttemodtageren.
(76)
Kommissionen kan ikke godtage de italienske myndigheders argument om, at det er lovligt at kompensere for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, selv om tjenesteydelsen ikke på forhånd er blevet defineret som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og overdraget til støttemodtageren på det grundlag. Hvis det var tilfældet, ville medlemsstaterne frit kunne genoverveje behovet for at pålægge forpligtelser til offentlig tjeneste efter eget efterfølgende skøn. Når en virksomhed led driftstab, kunne medlemsstaterne overdrage denne virksomhed forpligtelser til offentlig tjeneste og yde kompensation som et middel til at støtte virksomheden, uanset en forudgående vurdering af det faktiske behov for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig interesse. Denne tilgang kan ikke forenes med kravene om, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skal overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. De italienske myndigheders påstand om, at lufthavnstjenesterne er afgørende for regionens økonomiske udvikling, er ikke nok til at påvise, at støttemodtageren havde fået overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse korrekt, fordi forpligtelserne til offentlige tjeneste og reglerne for kompensation ikke var defineret klart på forhånd.
(77)
At gøre som foreslået af de italienske myndigheder og mene, at medlemsstaterne kan overdrage tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efterfølgende, ville desuden være at behandle de medlemsstater bedre, som havde handlet i strid med anmeldelses- og standstill-forpligtelserne. Disse medlemsstater ville kunne hævde, at støtte, som var ydet ulovligt til en virksomhed, faktisk var nødvendig for at dække omkostningerne ved levering af en offentlig tjeneste, som tilfældigvis blev leveret af støttemodtageren, uden at den dog var defineret eller overdraget til virksomheden på forhånd. Men medlemsstater, som har overholdt deres anmeldelsespligt, ville skulle overdrage og klart definere tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på forhånd for at overholde reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og Altmark-dommen.
(78)
Dette ville skabe et incitament for medlemsstaterne til ikke at anmelde ny statsstøtte og stride mod det veletablerede princip om, at medlemsstater, der ikke anmelder statsstøtte, ikke kan behandles mere gunstigt end medlemsstater, der anmelder støtten (22).
(79)
Heraf konkluderer Kommissionen, at det første Altmark-kriterium ikke er opfyldt. Kommissionen mener af nedenstående grunde heller ikke, at det andet Altmark-kriterium er opfyldt.
7.1.2.2. Andet Altmark-kriterium
(80)
Parametrene for beregning af kompensation er ikke blevet fastlagt på forhånd. De akter, hvorved tjenesteydelserne ifølge de italienske myndigheder overdrages, indeholder ikke en nærmere beskrivelse af de tjenesteydelser, som støttemodtageren skal levere, og der fastlægges ikke nogen mekanisme for ydelse af kompensation for den offentlige tjeneste, der angiveligt betros støttemodtageren at udføre.
7.1.2.3. Tredje Altmark-kriterium
(81)
Ifølge det tredje Altmark-kriterium kan kompensationen for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af de påløbne omkostninger, idet der tages hensyn til de relevante indtægter og en rimelig fortjeneste for at opfylde disse forpligtelser.
(82)
Kommissionen kan ikke godtage Italiens argument om, at lufthavnen kun modtog den offentlige støtte, der var nødvendig for at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, fordi finansieringen var begrænset til at dække driftstab. Et grundlæggende princip for vurderingen af kompensationens proportionalitet er, at kun de nettoomkostninger, som virksomheden skal afholde for at kunne opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, kan give anledning til kompensation. I mangel af en klar definition af de forpligtelser, der er pålagt støttemodtageren, kan Kommissionen ikke entydigt fastslå, hvilke omkostninger der er medtaget i beregningen af kompensationen.
(83)
Selv om den samlede forvaltning af en lufthavn kan anses for at være en tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, falder visse aktiviteter, som ikke er direkte knyttet til de grundlæggende aktiviteter, herunder byggeri, finansiering, udnyttelse og udlejning af jord og bygninger til kontorer, lagre, hoteller og industrivirksomhed beliggende i lufthavnsområdet og til butikker, restauranter og parkeringsanlæg, uden for definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og kan derfor ikke ydes støtte i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De italienske myndigheder har ikke dokumenteret, at der ikke er ydet støtte til aktiviteter, der ikke er direkte knyttet til kerneaktiviteterne i lufthavnen, sådan som det kræves i punkt 34 og 53 iv) i luftfartsretningslinjerne fra 2005.
7.1.2.4. Fjerde Altmark-kriterium
(84)
Ifølge det fjerde Altmark-kriterium skal kompensationen være begrænset til det nødvendige minimum, hvis den ikke skal indeholde støtte. Dette kriterium anses for opfyldt, hvis modtageren af kompensationen er valgt i en udbudsprocedure eller i mangel af en sådan, hvis kompensationen er blevet beregnet med henvisning til en effektiv virksomheds omkostninger.
(85)
I det foreliggende tilfælde blev støttemodtageren ikke valgt ved et offentligt udbud. Italien har heller ikke givet Kommissionen dokumentation for, at kompensationsniveauet er blevet fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Kommissionen mener derfor, at det ikke kan konkluderes, at den omhandlede offentlige støtte blev fastlagt på grundlag af en effektiv virksomheds omkostninger.
(86)
Derfor kan Kommissionen ikke konkludere, at støttemodtageren leverede tjenesteydelserne til de laveste omkostninger for samfundet.
(87)
For fuldstændighedens skyld bemærker Kommissionen, at støttemodtageren i løbet af undersøgelsesproceduren hævdede, at foranstaltningerne opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip. Selv om lufthavnsselskabet havde lidt tab, kunne det med rimelighed antages, at aktiviteten ville give et afkast.
(88)
I modsætning til støttemodtagerens påstand påpeger Kommissionen for det første, at Italien ikke under undersøgelsesproceduren har hævdet, at staten investerede i lufthavnsselskabet i den forventning, at det ville være rentabelt, og har faktisk fastholdt, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde (se betragtning (49)).
(89)
For det andet er det, for at kunne foretage en vurdering af det markedsøkonomiske investorprincip, nødvendigt at fastslå, hvorvidt en privat investor under lignende omstændigheder ville have handlet på lignende vis. Domstolen har fastlagt, at selv om adfærden hos en privat investor, hvormed en offentlig investor må sammenlignes, når denne forfølger økonomipolitiske mål, ikke behøver være samme adfærd, som en almindelig investor udviser, når denne investerer med henblik på at realisere et afkast på relativt kort sigt, skal adfærden mindst være sammenlignelig med et privat holdingselskab eller en privat koncern af selskaber, som forfølger en strukturpolitik - generel eller sektorbestemt - og er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (23). Ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal der foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og der må således ikke tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen (24). I henhold til retspraksis skal en medlemsstat, som anvender det markedsøkonomiske investorprincip under den administrative procedure, i tvivlstilfælde utvetydigt og på grundlag af objektive elementer, som kan efterprøves, føre bevis for, at beslutningen om at gennemføre foranstaltningen blev truffet i dens egenskab af aktionær. Dette bevis skal klart vise, at den pågældende medlemsstat traf sin beslutning om at foretage investeringen i virksomheden ved hjælp af den faktisk iværksatte foranstaltning forud for eller samtidig med denne tildeling af en økonomisk fordel (25).
(90)
Kommissionen kan ikke godtage støttemodtagerens påstand om, at de omhandlede foranstaltninger var styret af virksomhedens udsigt til rentabilitet, sådan som det er beskrevet i forretningsplanen, som skulle genoprette rentabiliteten, og som først blev udarbejdet i 2008, efter at de omhandlede foranstaltninger var blevet truffet. Kommissionen finder, at en privat investor kun ville indskyde ny kapital i en virksomhed, hvis egenkapital var faldet til under den lovpligtige grænse, såsom SO.G.A.S., hvis investoren på indskudstidspunktet kunne forvente, at virksomheden blev rentabel igen inden for en rimelig tidshorisont. Da hverken de italienske myndigheder eller SO.G.A.S. har fremlagt konkret dokumentation fra det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet, som kunne vise, at de offentlige myndigheder ønskede at investere og med rimelighed kunne forvente et økonomisk afkast af deres investering, som ville have været acceptabel for en privat investor, og da Italien udtrykkeligt har bekræftet, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde, konkluderer Kommissionen, at foranstaltningerne ikke opfylder det markedsøkonomiske investorprincip.
7.1.2.5. Konklusion
(91)
Kommissionen finder ikke, at nogen af de fire Altmark-kriterier er opfyldt her, og heller ikke, at foranstaltningerne opfylder det markedsøkonomiske investorprincip. Derfor konkluderer Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger, dvs. kapitaltilførslerne til at dække SO.G.A.S.' tab i 2004, 2005 og 2006, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel.
7.1.3. Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(92)
Med hensyn til fordrejning af konkurrencen påpeger Italien, at der ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005 ikke er »stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«. Men denne bestemmelse omhandler vurderingen af statsstøttens forenelighed i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og fastslår ikke, at offentlig støtte til små regionale lufthavne ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(93)
Desuden bestemmes følgende i punkt 40 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Ud over disse generelle indikationer er det imidlertid ikke muligt at fastlægge en diagnosticeringsmetode for alle de mange forskellige situationer, der kan opstå, specielt hvad angår lufthavne i kategori C og D. Derfor skal enhver foranstaltning, der vil kunne udgøre statsstøtte til en lufthavn, anmeldes, således at det bl.a. kan undersøges, hvordan den vil påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, og i givet fald om den er forenelig«.
(94)
Stretto lufthavn er beliggende i den sydlige ende af den italienske halvø og er en af tre lufthavne i regionen Calabrien. Trafikken i lufthavnen har ligget konstant på under en million passagerer (26). På tidspunktet for iværksættelsen af de omhandlede foranstaltninger tilhørte lufthavnen derfor kategori D, »små regionale lufthavne«, ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005. Dog fordobledes passagertrafikken i lufthavnen fra 2004 til 2012.
(95)
Markedet for forvaltning og drift af lufthavne, herunder små regionale lufthavne, er et liberaliseret marked, hvor en række private og offentlige erhvervsdrivende driver virksomhed i hele Unionen. Dette illustreres af det forhold, at Italien planlagde en delvis privatisering af Stretto lufthavn og til det formål i 2007 offentliggjorde et udbud, som var åbent for virksomheder fra enhver EU-medlemsstat (se betragtning (32)). Den offentlige støtte til et lufthavnsselskab kan derfor fordreje konkurrencen på markedet for drift og forvaltning af lufthavnsinfrastruktur. Desuden kan lufthavne konkurrere med hinanden om at tiltrække trafik, selv om de har forskellige oplande. I et vist omfang og for en del af passagererne kan forskellige destinationer være indbyrdes substituerbare. Offentlig støtte til lufthavne kan derfor fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen på lufttransportmarkedet i Unionen.
(96)
På det omhandlede tidspunkt havde Stretto lufthavn primært indenrigsruter og to internationale ruter, nemlig til Paris og Malta, og takket være den støtte, som lufthavnen modtog, kunne den forblive på markedet og udvide sin drift betragteligt. Kommissionen mener derfor, at de omhandlede foranstaltninger kan have fordrejet konkurrencen og påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.4. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(97)
Kommissionen konkluderer, at kapitaltilførslerne til SO.G.A.S. fra selskabets offentlige aktionær til dækning af de tab, selskabet led i 2004, 2005 og 2006, udgør statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2. Støttens lovlighed
(98)
De omhandlede foranstaltninger blev gennemført før den formelle godkendelse fra Kommissionen, hvorfor Italien ikke opfyldte standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
7.3. Støttens forenelighed
7.3.1. Forenelighed ifølge reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
(99)
SO.G.A.S. hævder, at støtten er forenelig med det indre marked ifølge EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
(100)
I artikel 106, stk. 2, bestemmes det, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.«
(101)
Denne artikel tillader en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte i artikel 107 i TEUF, i det omfang støtten er nødvendig og proportional med hensyn til at sikre udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse under acceptable økonomiske forhold. I henhold til artikel 106, stk. 3, skal Kommissionen påse, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse, bl.a. ved at specificere, på hvilke betingelser kriterierne om nødvendighed og proportionalitet efter dens mening er opfyldt.
(102)
Før den 31. januar 2012 var Kommissionens politik for anvendelse af undtagelsen i artikel 106, stk. 2, i TEUF fastlagt i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005«) (27) og i beslutning 2005/842/EF.
(103)
Den 31. januar 2012 trådte en ny pakke vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i kraft, og den indeholdt Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (2011) (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011«) (28) og Kommissionens afgørelse 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Forenelighed i henhold til beslutning 2005/842/EF
(104)
Foranstaltningerne blev truffet i juni 2004, juni 2005 og december 2007. Støttemodtageren hævder, at foranstaltningerne var fritaget for anmeldelseskravet i beslutning 2005/842/EF.
(105)
I beslutning 2005/842/EF erklærede Kommissionen, at statsstøtte i form af kompensation til virksomheder i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var forenelig, hvis den opfyldte de betingelser, der blev fastlagt i beslutningen. Navnlig var statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste til lufthavne ifølge beslutningen forenelig, hvis lufthavnen i) ikke havde over en million passagerer eller ii) havde en årsomsætning før skat på under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori den fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, hvis lufthavnen modtog en årlig kompensation for den pågældende tjenesteydelse på under 30 mio. EUR (30).
(106)
Beslutning 2005/842/EF fandt kun anvendelse på støtte i form af kompensation for offentlig tjeneste i forbindelse med ægte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. For at være berettiget til undtagelsen skulle kompensationen for offentlig tjeneste for driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse også opfylde betingelserne i beslutningens artikel 4, 5 og 6 (31).
(107)
Ifølge artikel 4 i beslutning 2005/842/EF krævedes det, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skulle overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. I artikel 5 i beslutningen bestemtes det, at kompensationen ikke måtte overstige, hvad der var nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning. Endelig krævedes det ifølge beslutningens artikel 6, at medlemsstaterne med jævne mellemrum kontrollerede, at virksomhederne ikke modtog kompensation, der oversteg det efter reglerne i artikel 5 fastlagte beløb.
(108)
Af de grunde, der er beskrevet i afsnit 7.1.2.1, finder Kommissionen, at hverken støttemodtageren eller de italienske myndigheder har påvist, at SO.G.A.S. havde fået overdraget klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste. De har heller ikke påvist, at de akter, hvorved tjenesteydelsen angiveligt blev overdraget, og som de baserede sig på, indeholdt parametre for beregning, kontrol eller revision af kompensationen eller forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. Kravene i artikel 4, 5 og 6 i beslutning 2005/842/EF om indholdet af overdragelsesakterne er derfor ikke opfyldt.
(109)
Kommissionen mener derfor ikke, at dækningen af tabene hos lufthavnsselskabet i Stretto lufthavne var forenelig med det indre marked eller undtaget fra anmeldelsespligten ifølge beslutning 2005/842/EF.
(110)
I mangel af en klar definition af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som blev pålagt SO.G.A.S., kan foranstaltningen ligeledes heller ikke anses for forenelig med det indre marked og undtaget fra kravet om forudgående anmeldelse på grundlag af artikel 10, litra b), i beslutning 2012/21/EU. Kommissionen har derfor overvejet, hvorvidt foranstaltningen kan anses for forenelig med det indre marked på grundlag af punkt 69 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011, hvorefter »Kommissionen anvender principperne i denne meddelelse, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om uberettiget støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato«.
7.3.1.2. Forenelighed i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011
(111)
I punkt 16 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 fastlægges de krav, som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse skal opfylde for at blive anset for gyldigt overdraget. Ifølge punkt 16, litra a), skal en overdragelsesakt angive indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Af de samme grunde som allerede angivet i afsnit 7.1.2.1 kan de omhandlede støtteforanstaltninger således heller ikke anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011. Navnlig er den samlede forvaltning af lufthavnen ikke klart overdraget til støttemodtageren som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen har ikke fået forelagt juridiske dokumenter, hvori man klart på forhånd definerer den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som overdrages til støttemodtageren, eller støttemodtagerens ret til kompensation. Der er ikke forelagt Kommissionen dokumentation for, at punkt 17 og 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 er blevet opfyldt.
(112)
Kommissionen mener derfor ikke, at den omhandlede støtteforanstaltning kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(113)
For fuldstændighedens skyld påpeger Kommissionen, at kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ydet til kriseramte virksomheder ifølge punkt 9 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 skal bedømmes i henhold til rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (»rammebestemmelserne«).
(114)
I de tidligere faser af sagen hævdede Italien, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne. Men Italien fastholdt også, at de omhandlede foranstaltninger ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at en sådan plan ikke fandtes. Kommissionen konkluderede derfor i sin indledningsafgørelse, at foranstaltningerne ikke kunne anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne.
(115)
I løbet af den formelle undersøgelsesprocedure hævdede Italien ikke længere, at lufthavnsselskabet var kriseramt på tidspunktet for vedtagelsen af støtteforanstaltningerne, og at støtten derfor kunne erklæres forenelig på grundlag af rammebestemmelserne.
(116)
Der er derfor ikke fremlagt nogen dokumentation, som kan sætte Kommissionen i stand til at vurdere foranstaltningers forenelighed på grundlag af rammebestemmelserne, hvorfor Kommissionen ikke kan erklære dem forenelige med det indre marked i henhold til rammebestemmelserne.
7.3.2. Forenelighed i henhold til de nye luftfartsretningslinjer
(117)
Den 31. marts 2014 vedtog Kommissionen en meddelelse om retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (»de nye luftfartsretningslinjer«) (32). De nye luftfartsretningslinjer finder anvendelse på driftsstøtte til lufthavne ydet før den 31. marts 2014.
(118)
Driftsstøtte ydet før de nye luftfartsretningslinjers ikrafttræden kan erklæres forenelig i det fulde omfang af de udækkede driftsomkostninger, hvis følgende betingelser er opfyldt: -
-
Bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse: Denne betingelse er bl.a. opfyldt, hvis støtten øger unionsborgernes mobilitet og forbindelserne til og fra regionerne eller fremmer regional udvikling (33).
-
Behov for statslig indgriben: Støtten bør kun ydes i de situationer, hvor denne støtte kan føre til en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere (34).
-
Støttens virkning som incitament: Denne betingelse er opfyldt, hvis det er sandsynligt, at den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ville være væsentligt lavere uden driftsstøtten, idet der derved tages hensyn til eventuel ydelse af investeringsstøtte og trafikniveauet (35).
-
Støttebeløbets proportionalitet (begrænsning af støtten til det minimum, der er nødvendigt): For at være proportionel skal driftsstøtte til lufthavne være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet (36).
-
Undgåelse af uforholdsmæssigt negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen (37).
(119)
Ifølge de italienske myndigheder er regionen Calabrien i kritiske vanskeligheder forårsaget af, at den er yderligt beliggende og har en underudviklet fragtmobilitet, som primært skyldes manglen på tilstrækkelig infrastruktur. Italien har anført, at de omhandlede foranstaltninger er led i et større projekt til styrkelse af transportnettet i Calabrien. Foranstaltningerne ville sætte SO.G.A.S. i stand til at forbedre lufthavnens infrastruktur og tjenester i lyset af den nye regionale strategi, som er rettet mod at forbedre transportnettet og garantere en bedre adgang til regionen.
(120)
Kommissionen mener derfor, at den driftsstøtte, der blev ydet til SO.G.A.S., har bidraget til opfyldelsen af en målsætning af fælles interesse ved at forbedre adgang, forbindelser og regional udvikling gennem udvikling af en sikker og pålideligt lufttransportinfrastruktur.
(121)
Ifølge de nye luftfartsretningslinjer kan små lufthavne have vanskeligt ved at sikre finansieringen af deres drift uden offentlige støtte. Ifølge punkt 118 i de nye luftfartsretningslinjer er lufthavne med en årlig passagertrafik på under 700 000 passagerer måske ikke i stand til at dække deres driftsomkostninger i væsentligt omfang. Trafikken i Stretto lufthavn har ligget konstant på under 700 000 passagerer. Kommissionen mener derfor, at støtten var nødvendig, idet den sikrede en forbedring af regionen Calabriens forbindelser, som markedet ikke ville have kunnet sikre selv.
(122)
Uden støtten ville støttemodtagerens aktivitet være blevet reduceret betydeligt, om ikke helt indstillet. Samtidig oversteg støtten ikke det nødvendige beløb til dækning af driftstabene, hvorfor det heller ikke oversteg det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet.
(123)
Der er ikke andre lufthavne i samme opland (38). Som vist ovenfor ligger den nærmeste lufthavn over 130 km væk. Desuden har Italien bekræftet, at lufthavnens infrastruktur er gjort tilgængelig for alle luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår. Det fremgår heller ikke af den information, som Kommissionen har til sin rådighed, eller af de bemærkninger, som de interesserede parters fremsatte i løbet af undersøgelsesproceduren, at der har været udøvet forskelsbehandling i adgangen til infrastrukturen.
(124)
Kommissionen konkluderer, at betingelserne for forenelighed ifølge de nye luftfartsretningslinjer er opfyldt.
7.3.3. Konklusion om støttens forenelighed
(125)
Kommissionen konkluderer, at den anmeldte støtteforanstaltning er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(126)
Denne konklusion drages i henhold til statsstøttereglerne og udelukker derfor ikke anvendelsen af andre bestemmelser i EU-retten såsom EU's miljølovgivning.
8. KONKLUSION
(127)
Kommissionen finder, at Italien ulovligt har gennemført den omhandlede støtte i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. I lyset af ovenstående vurdering har Kommissionen imidlertid besluttet ikke at gøre indsigelse mod støtten på grundlag af, at den er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og de nye luftfartsretningslinjer -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Italien ydede til Stretto airport management company SO.G.A.S. SpA på 6 392 847 EUR, er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Italien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. juni 2014.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2014. június 11.)
az Olaszország által a Stretto repülőteret üzemeltető SO.G.A.S. társaság javára nyújtott SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) állami támogatásról
(az értesítés a C(2014)3571. számú dokumentummal történt)
(Csak az olasz nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/944/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (EUMSZ) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az említett rendelkezéseknek megfelelően felhívta az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (1), és tekintettel a benyújtott észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
Az olasz hatóságok 2008. október 27-én bejelentették a Bizottságnak, hogy Calabria régió tőkeinjekció formájában támogatást kíván nyújtani a SO.G.A.S. SpA - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (a továbbiakban: SO.G.A.S. vagy kedvezményezett) vállalkozás üzemi veszteségeinek fedezésére. A SO.G.A.S. a Stretto (angolul: Strait) repülőteret, azaz Reggio Calabria repülőterét működtető társaság.
(2)
Az előzetes vizsgálatok során a Bizottság tudomást szerzett ugyanezen kedvezményezett javára szóló más olyan intézkedésekről is, amelyek jogellenes állami támogatásnak tűntek. A Bizottság ezért ezeket az intézkedéseket is bevonta a vizsgálatába.
(3)
Minthogy a Bizottság arra utaló információval rendelkezett, hogy az állami támogatást már azelőtt odaítélték, hogy a Bizottság megvizsgálhatta volna annak belső piaccal való összeegyeztethetőségét, az ügyet be nem jelentett támogatásként iktatta, NN 32/10. számon.
(4)
A Bizottság 2008. november 27-én, 2009. február 23-án és 2009. május 19-én további tájékoztatást kért a bejelentett intézkedésről. Olaszország 2009. január 14-én, 2009. március 26-án és 2009. október 9-én válaszolt.
(5)
A Bizottság 2010. július 20-i levelében tájékoztatta Olaszországot határozatáról, amely szerint a SO.G.A.S. javára szóló támogatással szemben megindítja az EK-Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat).
(6)
Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2). A Bizottság felszólította az érdekelt feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket.
(7)
A kedvezményezett 2010. november 19-én kelt levelében benyújtotta az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeit. 2010. december 20-án a Bizottság továbbította a kedvezményezett észrevételeit az olasz hatóságoknak, és válaszukat kérte. A Bizottság 2011. március 8-án emlékeztetőt küldött, Olaszország észrevételei pedig 2011. április 29-én érkeztek be. A Bizottság más érdekelt féltől nem kapott észrevételeket.
(8)
Az olasz hatóságok a 2010. szeptember 23-án és 2010. december 15-én kelt levelükben tettek észrevételt az eljárás megindításáról szóló határozatra.
(9)
2012. március 30-án kelt levelében a Bizottság további tájékoztatást kért a vizsgált intézkedésekről. Az olasz hatóságok 2012. április 30-án levélben küldték meg a kért információt.
2. AZ INTÉZKEDÉSEK RÉSZLETES LEÍRÁSA
2.1. A kedvezményezett
(10)
Az intézkedések kedvezményezettje a Reggio Calabria repülőterének üzemeltetője, a SO.G.A.S.
(11)
A SO.G.A.S. teljes mértékben állami szervek tulajdonában álló, korlátolt felelősségű társaság, amelyet az olasz jogszabályok szerint jegyeztek be 1981 márciusában.
(12)
A repülőtér forgalma 2004 és 2012 között 272 859 utasról 571 694 utasra emelkedett (3).
2.2. A vitatott intézkedések
(13)
Az Olaszország által bejelentett intézkedés a SO.G.A.S.-nál 2004-ben és 2005-ben felmerült veszteségek fedezésére a Calabria régió által nyújtott, 1 824 964 EUR összegű tőkeinjekció.
(14)
2005 júniusában és 2006 júniusában a SO.G.A.S. állami részvényesei úgy döntöttek, részarányos tőkeinjekciókkal fedezik a SO.G.A.S.-nál a két megelőző évben felmerült (2004-ben 1 392 900 EUR-nak, 2005-ben 2 257 028 EUR-nak megfelelő) veszteségeket. Ebben az időszakban a társaság részvényei 50 %-ban Calabria régió, míg a többi részvény Reggio Calabria önkormányzata, Reggio Calabria tartománya, Messina tartománya, Messina önkormányzata, a Reggio Calabriai Kereskedelmi Kamara és a Messinai Kereskedelmi Kamara tulajdonában álltak.
(15)
Az eljárás megindításakor a Bizottság rendelkezésére álló információ szerint a részarányos tőkeinjekciókat Reggio Calabria tartománya, Messina önkormányzata, Reggio Calabria önkormányzata és a Messinai Kereskedelmi Kamara már végre is hajtotta.
(16)
2006-ban a SO.G.A.S.-nál 6 018 982 EUR összegben újabb veszteségek merültek fel. 2007 decemberében a SO.G.A.S. részvényesei úgy határoztak, a társaság tartalékait tőkévé alakítják, a tőkét pedig csökkentik a fennmaradó veszteségek fedezése érdekében. Ugyanakkor ez az intézkedés a tőkét az olasz jogszabályok által a repülőtér-üzemeltető vállalatok számára előírt minimumszint alá csökkentené. Annak érdekében, hogy a tőkeszint újra megfeleljen a jogi rendelkezéseknek, a SO.G.A.S. részvényesei megállapodtak, hogy a tőkét 2 742 919 EUR-val növelik. A tőkeemeléshez 2 742 919 EUR összegben a részvényesek némelyike által korábban jegyzett kötvényeket váltották át. Calabria régió nem szerepelt az átváltható kötvényekkel rendelkező részvényesek között, így a társaság tőkéjéből való részesedése 50 %-ról 6,74 %-ra esett vissza.
2.3. A támogatást nyújtó hatóság
(17)
A szóban forgó intézkedések tekintetében a támogatást nyújtó hatóság Calabria régió.
(18)
A fent kifejtettek szerint a SO.G.A.S.-nak részarányos tőkeinjekció formájában állami forrásokat nyújtott még Reggio Calabria tartománya, Reggio Calabria önkormányzata, Messina tartománya, Messina önkormányzata, a Reggio Calabriai Kereskedelmi Kamara és a Messinai Kereskedelmi Kamara a 2004-ben, 2005-ben és 2006-ban felmerült veszteségek fedezésére, és a tőke jogi követelményeknek való megfelelése érdekében.
2.4. Költségvetés
(19)
Az olasz hatóságok 1 824 964 EUR összegű tőkeinjekciót jelentettek be, amely Calabria régió SO.G.A.S.-ban fennálló részesedésével arányos; ezt a tőkeinjekciót 2005-ben és 2006-ban hagyták jóvá. Ezenfelül, a fent kifejtettek szerint a többi állami részvényes is fedezte az ugyanígy 1 824 964 EUR összegű veszteséget. 2007 decemberében további 2 742 919 EUR tőkeinjekcióra került sor.
(20)
A vizsgált intézkedések teljes költségvetése tehát 6 392 847 EUR.
2.5. Nemzeti bírósági eljárások
(21)
Calabria régió úgy döntött, nem hajtja végre a 2005 júniusában és 2006 júniusában a részvényesek által elhatározott tőkeinjekciót, amíg a Bizottság nem engedélyezi azokat, a SO.G.A.S. ezért eljárást indított a régió ellen Reggio Calabria rendes bíróságán (Tribunale). A bíróság a SO.G.A.S. javára döntött, a régió által előterjesztett kifogásokat pedig 2009 májusában elutasította.
(22)
A bíróság elismerte, hogy egy adott állami támogatási intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségéről a Bizottság hivatott dönteni, azonban úgy vélte, a nemzeti bíróságok rendelkeznek joghatósággal annak eldöntésére, hogy egy intézkedés állami támogatásnak minősül-e. A bíróság azt állapította meg, hogy az ebben az ügyben nyújtott közfinanszírozás nem minősült állami támogatásnak, mivel nem volt alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt vagy érintse a tagállamok közötti kereskedelmet. A bíróság azt az észrevételt is tette, hogy a piacgazdasági befektető elve teljesült, mivel a támogatás nyújtásának időpontjában - függetlenül a 2004-es és 2005-ös veszteségektől - ésszerűen lehetett számítani hosszú távú jövedelmezőségre.
(23)
A régió megtámadta a bíróság határozatát azon az alapon, hogy az intézkedés állami támogatásnak minősül, ezért a Bizottság engedélyező határozatáig azt nem szabad végrehajtani. 2009 decemberében az olasz hatóságok tájékoztatták a Bizottságot, hogy e keresetet elutasították, és további eljárási lépéseket már nem lehet tenni a SO.G.A.S.-nak szóló állami hozzájárulás nyújtásával szemben.
3. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(24)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban a Bizottság előzetesen azt az álláspontot képviselte, hogy a régió és a más állami részvényesek által a 2004-es és 2005-ös veszteségek fedezése érdekében folyósított részarányos tőkeinjekció, valamint a 2007 decemberében a SO.G.A.S. részvényesei által elhatározott tőkeinjekció állami támogatásnak minősül a következő okokból:
a)
e tőkeinjekciók regionális és helyi hatóságok, azaz Calabriai régió, Reggio Calabria tartománya, Reggio Calabria önkormányzata, Messina önkormányzata, továbbá a közjog értelmében létrehozott helyi autonóm testületek, nevezetesen a Reggio Calabriai Kereskedelmi Kamara és a Messinai Kereskedelmi Kamara forrásainak a SO.G.A.S. részére történő átruházásában álltak, ezért állami forrásokból származtak és az államnak voltak tulajdoníthatók;
b)
nem feleltek meg a piacgazdasági befektető elvének, ezért szelektív előnyben részesítették a SO.G.A.S.-t;
c)
alkalmasak voltak arra, hogy torzítsák a versenyt és érintsék a tagállamok közötti kereskedelmet.
(25)
A Bizottság előzetes álláspontja szerint a vitatott intézkedések nem voltak összeegyeztethetők a belső piaccal. Olaszország először is határozottan állította, hogy a SO.G.A.S.-t nem bízta meg semmilyen általános gazdasági érdekű szolgáltatás (a továbbiakban: ÁGÉSZ) nyújtásával. Másodszor az olasz hatóságok megerősítették, hogy az intézkedések nem kapcsolódtak semmilyen konkrét repülőtéri befektetéshez; a Bizottság előzetesen azt állapította meg, hogy az intézkedések összeegyeztethetősége nem vizsgálható a repülőterek finanszírozására és a regionális repülőterekről közlekedő légitársaságoknak nyújtott indulási célú állami támogatásokra vonatkozó közösségi iránymutatások (a továbbiakban: 2005. évi légiközlekedési iránymutatások) (4) alapján. Harmadszor azon állításuk ellenére, hogy a SO.G.A.S. a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatás (a továbbiakban: megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás) (5) értelmében vett nehéz helyzetben lévő vállalkozás, az olasz hatóságok azt is jelezték, hogy az intézkedés nem képezte szerkezetátalakítási terv részét, és nem is volt ilyen terv. Végül a Bizottság azon a véleményen volt, hogy az intézkedések nem egyeztethetők össze a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatással (a továbbiakban: regionális iránymutatás) (6), amely iránymutatás meghatározza az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) és c) pontja alapján nyújtott támogatás értékelési keretét.
(26)
Ami az olasz bíróságok előtt a régió ellen amiatt indított kereseteket illeti, hogy a régió megtagadta a részarányos hozzájárulás megfizetését a Bizottság állami támogatási szabályok szerinti engedélyének megérkezéséig, a Bizottság úgy vélte, hogy mivel az uniós jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben, és amíg a bejelentést hivatalosan nem vonták vissza, Olaszországnak be kellett volna tartania az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében szereplő felfüggesztési kötelezettséget. A Bizottság ezért úgy vélte, hogy az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében szereplő felfüggesztési kötelezettség elsőbbsége értelmében a nemzeti bíróság álláspontját figyelmen kívül kellett volna hagyni, és az olasz hatóságoknak nem lett volna szabad hatályba léptetniük az intézkedést, amíg folyamatban volt az állami támogatási eljárás.
4. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(27)
Az egyetlen érdekelt fél, amelytől a Bizottsághoz észrevétel érkezett, a kedvezményezett, azaz a SO.G.A.S. volt, amely megerősítette és kiegészítette az olasz hatóságok által a hivatalos vizsgálat során előterjesztett érveket.
4.1. Támogatás megléte
(28)
A SO.G.A.S. állítása szerint a vizsgált intézkedések nem minősülnek állami támogatásnak, mivel az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében megállapított kritériumok nem mindegyike teljesült. Konkrétabban a SO.G.A.S. azt állította, hogy az intézkedés: i. nem érintette a tagállamok közötti kereskedelmet; másodlagosan ii. nem juttatta szelektív gazdasági előnyhöz a SO.G.A.S.-t, és iii. nem torzította a versenyt, illetve nem fenyegetett versenytorzítással.
(29)
A SO.G.A.S. azzal érvelt, hogy a vitatott intézkedéseket normál piaci feltételek mellett ítélték oda, ezért megfeleltek a piacgazdasági befektető elvének. Ezek az intézkedések összhangban álltak az olasz polgári törvénykönyv 2446. és 2447. cikkével, amely előírja az olyan korlátolt felelősségű társaságok részvényesei számára, amely társaságok tőkéjük több mint egyharmadát elveszítették, hogy a társaság felszámolásának elkerülése érdekében kompenzálják a veszteséget. Amennyiben a részvényesek nem fedeznék a SO.G.A.S., azaz egy repülőtér-üzemeltető társaság veszteségeit, az (az 1997. november 12-i 521. sz. miniszteri rendelet (DM) 13. cikkének értelmében) a Stretto repülőtér részleges üzemeltetésének visszavonásával járna, amely üzemeltetéssel az 1997.évi 67. sz. törvényerejű rendelet 17. cikke bízta meg a SO.G.A.S.-t, és a jövőre nézve ellehetetlenítené a repülőtér üzemeltetése egészének koncesszióba adását, amelyet a Közlekedési Minisztériumnál pályáztak meg. Ésszerűen feltételezhető volt ezért, hogy hasonló választás előtt álló magánbefektető ugyanígy járt volna el, hogy részesedésének értékét növelje.
(30)
A kedvezményezett rámutatott arra, hogy Reggio Calabria rendes bírósága 2008 júniusában megrendelte a társaság független értékelését, amely értékelés úgy becsülte, hogy a társaság értéke 12-17 millió EUR-val csökkent.
(31)
A társaság jövedelmezőségi kilátásainak bizonyítékául a kedvezményezett üzleti tervet nyújtott be a Bizottságnak, amelyet egy külső tanácsadó készített a SO.G.A.S. számára 2008 októberében; e terv szerint a társaság életképessége 2013-ra visszatér.
(32)
2007 júliusában pályázatot írtak ki a SO.G.A.S. részleges privatizációjára. A SO.G.A.S. tőkéje 35 %-ának felvásárlására egy olasz-argentin konzorcium (associazione temporanea di imprese vagy ATI) tett ajánlatot. Az ajánlatot a SO.G.A.S. részvényesei gazdaságilag előnytelennek ítélték. 2010 márciusában a SO.G.A.S. részvényeinek 35 %-ára új pályázatot írtak ki. A SO.G.A.S. szerint a két beérkezett szándéknyilatkozat, valamint a konzorcium eredeti ajánlata arra utalt, hogy a piacgazdasági befektető elve teljesül.
(33)
A SO.G.A.S. érvelése szerint a Bizottság tévesen állapította meg, hogy a Stretto repülőtér utasai használhatnák Catania, Lamezia Terme vagy Crotone repülőtereit, attól függően, hogy hol rendelkeznek lakóhellyel, és hogy ezért a vitatott intézkedések potenciálisan torzíthatják a repülőtér-üzemeltetők versenyét.
(34)
Először is a Stretto repülőtér, illetve Catania, Lamezia Terme és Crotone repülőterei két célállomás közötti (ún. „point-to-point”) regionális repülőterek, amelyek vonzáskörzete nem fedi egymást. A Stretto repülőtér nem versenyez sem olasz, sem uniós repülőterekkel. Calabria sajátos földrajzi és infrastrukturális jellemzői kizárnak a Stretto repülőtér és a szomszédos olasz repülőterek vonzáskörzete közötti bármilyen átfedést. Lamezia Terme repülőtere több mint 130 km-re, megközelítőleg 1 órás autóútra található Strettótól. Stretto és Crotone repülőtere között nincs közvetlen gyors összeköttetés; e repülőtér 3 órányi útra található. Catania repülőtere más földrajzi régióban helyezkedik el, 130 km-re, amely autóval 1 óra 30-40 percnyi utazást jelent.
(35)
A SO.G.A.S. átadott egy táblázatot, amely bemutatta a Stretto repülőtérre érkező utasforgalom, illetve a Lamezia Terme, Crotone és Catania repülőtereire beérkező utasforgalom közötti korrelációs indexet. A táblázat a SO.G.A.S. szerint azt mutatta, hogy a Stretto repülőtérről közlekedő utasok a regionális közlekedés új szereplőiként jelentek meg. A repülőtér lezárása ezért a légiközlekedési szolgáltatások iránti kereslet egy részének kiesését eredményezné, nem pedig a többi repülőtér közötti újraelosztását. A SO.G.A.S. olyan táblázatot is benyújtott, amely bemutatta, hogy a vizsgált intézkedések valójában új keresletet teremtettek a légiközlekedési szolgáltatások iránt a térségben, ami mind a Stretto és más belföldi vagy uniós repülőterek közötti új útvonalakat létesíteni kívánó légi fuvarozók, mind a megnövekedett keresletet kezelni kénytelen más repülőterek számára előnyös.
(36)
A SO.G.A.S. elutasította a Bizottság azon előzetes megállapítását, amely szerint az intézkedés torzíthatja a légitársaságok közötti versenyt. Az állami finanszírozás egyetlen légi fuvarozóhoz sem jutott el alacsonyabb leszállási díjakon vagy más kedvezőbb feltételeken keresztül. A repülőtéri leszállási díjakat és más üzemelési feltételeket az illetékes hatóság határozta meg, és e tekintetben nem hagyott semmilyen mérlegelési lehetőséget a repülőtér üzemeltetője számára. Végül a SO.G.A.S. fenntartja, hogy a Stretto főleg az Alitalia légitársaságot szolgálta ki (amely a napi 8 repülőútból 6-ot biztosított), és semmi nem utalt arra, hogy chartertársaságok vagy fapados társaságok új útvonalakat terveznek indítani a Stretto repülőtérről.
(37)
A SO.G.A.S. zárásként kifejtette, hogy az intézkedés versenyre és tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatásának értékelésekor a Bizottságnak nagyobb figyelmet kellett volna fordítania a sajátos körülményekre, és meg kellett volna állapítania, hogy az intézkedés nem minősül állami támogatásnak.
4.2. A támogatás összeegyeztethetősége
(38)
Azt illetően, hogy az intézkedések összeegyeztethetők lehetnek-e az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint, a SO.G.A.S. azzal érvelt, hogy a vizsgált állami finanszírozás célja a repülőtér-üzemeltető üzemelési folytonosságának fenntartása és egyes gazdasági tevékenységek fejlesztése volt. E célkitűzést az indokolta, hogy a kis repülőterek általában nem termelnek elegendő bevételt a biztonsági és védelmi követelményeknek való megfeleléshez szükséges költségek fedezésére. Ezenfelül a Stretto repülőtér a repülőtéri infrastruktúra jellegzetességeire és a nemzeti polgári repülési hatóság (ENAC (7)) által abból következően kiszabott korlátozásokra tekintettel nehezebben fogadhatott volna charter és fapados társaságokat.
(39)
A Stretto repülőteret az ENAC paraméterei alapján II. szintű repülőtérnek minősítették. Ez a minősítés az infrastruktúra méreteiből és nem az utasforgalom nagyságából adódott, és az alacsony utasforgalmú repülőtereknek a biztonsági szabványoknak való megfelelés érdekében ugyanazokat a költségeket kellett viselniük, mint a több mint egymillió utast kiszolgáló repülőtereknek.
(40)
A vizsgált állami finanszírozás nélkül a repülőtérnek ki kellett volna vonulnia a piacról, ami regionális szinten a lakosság mobilitása szempontjából kedvezőtlen következményekkel járt volna. Ráadásul a részvényesek sem várhatták volna befektetésük megtérülését.
(41)
Végül másodlagosan a SO.G.A.S. azt állította, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló 2005/842/EK bizottsági határozat (8) alkalmazható volt ebben az ügyben, és ezen az alapon meg lehetett volna állapítani az intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségét és a bejelentési kötelezettség alóli mentességét.
(42)
A SO.G.A.S. azzal érvelt, hogy mivel a repülőtér forgalma a referencia-időszakban nem haladta meg az egymillió utast évente, a repülőtér üzemeltetése a 2005/842/EK határozat 2. cikke (1) bekezdése d) pontjának értelmében vett ÁGÉSZ volt. A SO.G.A.S. rámutatott arra, hogy az 1997. július 25-i 250. sz. törvényerejű rendelet szerint a helyi hatóságok csak olyan társaságokban rendelkezhetnek részesedéssel, amelyet általános gazdasági érdekű szolgáltatással bíztak meg. A SO.G.A.S. tulajdonosai mindig is Calabria és Messina helyi hatóságai voltak, ami alapján vélelmezhető, hogy a repülőtér üzemeltetése ÁGÉSZ-nak minősíthető. Annak igazolására, hogy a repülőtér üzemeltetése valóban ÁGÉSZ volt, a SO.G.A.S. benyújtotta Reggio Calabria önkormányzatának 2010. július 27-i és 2010. június 19-i határozatát, amely hivatkozott a regionális szintű légiközlekedési szolgáltatások jelentőségére.
(43)
A közszolgáltatásért nyújtott kompenzáció a repülőtér üzemeltetőjénél az ÁGÉSZ biztosítása során felmerült veszteségekre korlátozódott, ezért megfelelt a 2005/842/EK határozat 5. cikkének (1) bekezdésében szereplő szükségességi és arányossági elvnek. Ami a repülőtér-üzemeltetetőt az ÁGÉSZ biztosításával megbízó aktus hiányát illeti, a SO.G.A.S. megállapodás kidolgozását javasolta, amely megszüntetne minden kétséget azt illetően, hogy a négy Altmark (9)-kritérium teljesül a Stretto repülőtér esetében.
5. AZ OLASZ HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI
(44)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban a Bizottság megjegyzése szerint Olaszország megerősítette, hogy a SO.G.A.S.-t hivatalosan nem bízták meg ÁGÉSZ biztosításával, így a vitatott intézkedések összeegyeztethetősége nem értékelhető az ÁGÉSZ-szabályok szerint.
5.1. Az arra vonatkozó kérdés, hogy a repülőtéri tevékenységek ÁGÉSZ-nak minősülnek-e
(45)
A vizsgálat során Olaszország azt állította, hogy a vizsgált intézkedések tekinthetők a SO.G.A.S. által biztosított ÁGÉSZ-ért nyújtott kompenzációnak. Az olasz hatóságok érvelése szerint ellenkező bizonyítékok híján utólagos értékeléssel meg lehetne állapítani, hogy a SO.G.A.S. esetében teljesülnek az ÁGÉSZ-ra vonatkozó uniós követelmények.
(46)
Olaszország úgy vélte, hogy a Bizottság által követett irányvonal az érdemi követelmények helyett indokolatlanul nagy hangsúlyt fektet az ÁGÉSZ-szal kapcsolatos alakszerűségekre. Ezen állításuk alátámasztására Olaszország elvégezte a négy Altmark-kritérium felületes értékelését. Olaszország azt állította, hogy a SO.G.A.S.-t ténylegesen megbízták közfeladattal. A megbízást közvetlenül és közvetve is megerősítette több, a helyi hatóságok által kiadott közigazgatási aktus. Olaszország átadta Reggio Calabria városi tanácsa 2007. október 17-i ülésének jegyzőkönyvét, amelyben a testület arról döntött, hogy fedezi a repülőtér-üzemeltető veszteségeit, valamint ugyanezen testület 2009. június 16-i és 2009. december 31-i ülésének jegyzőkönyvét, amelyek arra utaltak, hogy a repülőtér tevékenysége valóban ÁGÉSZ-nak minősül. A 2007. október 17-i ülés jegyzőkönyve szerint „Calabria régió azon az állásponton volt, hogy Reggio Calabria repülőterének egyes tevékenységei általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásához szükségesek, és számos közszolgáltatási kötelezettséggel bízta meg a SO.G.A.S.-t annak garantálására, hogy a közérdeket megfelelően szolgálják; ebben az esetben a repülőtér üzemeltetőjét a hatóságok támogathatják az e kötelezettségek teljesítéséből eredő többletköltségeikért, amely kötelezettségek jellege alapján nem kizárható, hogy a repülőtér teljes körű üzemeltetése általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak tekinthető”.
(47)
Általánosabban véve Calabria régió részese volt a Lamezia Terme, Crotone és Reggio Calabria repülőterei fejlesztésére irányuló jegyzőkönyvnek, amely egyértelművé tette, hogy a légiközlekedési szolgáltatások a régió gazdasági és társadalmi fejlődéséhez nélkülözhetetlen közszolgáltatások, ennélfogva uniós, nemzeti vagy regionális forrásokból támogathatók.
(48)
Olaszország hangsúlyozta azt is, hogy 2008. december 28-án a repülőtér üzemeltetője felkérte a részvényeseket, hogy fedezzék a kifejezetten e közszolgáltatási kötelezettsége ellátásából eredő veszteségeit, és azzal érvelt, hogy piaci magánszereplő nem nyújtaná a repülőtér üzemeltetésével kapcsolatos szolgáltatást pusztán kereskedelmi feltételek mellett. Az első Altmark-kritérium tehát teljesül.
(49)
A kompenzáció kiszámításának alapját képező paramétereket könnyen ki lehet olvasni a SO.G.A.S. mérlegéből, amely átláthatóan mutatja be az üzemi költségeket. Az állami finanszírozás a veszteségek összegére korlátozódott, a kedvezményezett többletbevételben nem részesült.
(50)
A harmadik Altmark-kritérium tekintetében Olaszország azt állította, hogy közszolgáltatások esetén az állami részvényes fellépése nem hasonlítható egy magánbefektetőéhez. Egy közintézmény működése közérdekű célokkal indokolható, ezért a piacgazdasági befektető elve nem alkalmazható. Ebben az esetben az állami részvényesek magatartását nem kereskedelmi megfontolások vezették, következésképpen az nem hasonlítható egy piaci befektető magatartásához. Olaszország azt állapította meg, hogy a harmadik Altmark-kritérium, amely a piacgazdasági befektető elvének alkalmazását írja elő, a vizsgált ügyben nem releváns.
(51)
Olaszország kijelentette, hogy mivel a SO.G.A.S. tevékenységei általános érdekű szolgáltatások, a tőkeinjekciók az e szolgáltatások biztosításáért járó kompenzációnak tekinthetők egy utólagos értékelés alapján, ezért nem minősülnek állami támogatásnak.
5.2. A támogatás összeegyeztethetősége
(52)
Olaszország azt állította, hogy ha az intézkedések állami támogatásnak is minősülnének, azok mindenesetre a 2005/842/EK határozat 2. cikkének (1) bekezdése alapján összeegyeztethetőnek nyilváníthatók.
5.3. Nincs versenytorzulás
(53)
Olaszország a 2005. évi légiközlekedési iránymutatás (39) bekezdésére hivatkozik, amely szerint „a kis regionális repülőtereknek (D kategória) ítélt támogatások kisebb mértékben torzíthatják a versenyt vagy befolyásolhatják a kereskedelmet a közérdekkel ellentétes mértékben”.
(54)
Az olasz hatóságok azzal érveltek továbbá, hogy a repülőtér tevékenységei nem jövedelmezők. Ezt az a tény is bizonyítja, hogy noha széles körben hirdették a társaság részleges privatizálásával kapcsolatos eredeti szándékot, az eljárás végül sikertelenül zárult. Tekintettel arra, hogy a potenciális befektetőknek vállalniuk kellett volna a következő években várható veszteségek fedezését, amint azt a pályázati felhívásban közzétett üzleti terv is tartalmazta, az egyetlen beérkező ajánlatot pedig nem tekintették gazdasági szempontból előnyösnek, egyértelmű volt, hogy a tevékenység jellegéből adódóan veszteséges. Ezenfelül az a tény, hogy az ajánlattevők nem álltak készen a lehetséges jövőbeni veszteségek korlátlan fedezésére, hanem csak előre meghatározott szintig, azt bizonyította, hogy a befektetők számára nem volt vonzó piac, és ez pedig azt jelenti, hogy az intézkedések nem lehettek hatással a tagállamok közötti kereskedelemre.
6. OLASZORSZÁG ÉSZREVÉTELEI AZ ÉRDEKELT FELEK MEGÁLLAPÍTÁSAIVAL KAPCSOLATOSAN
(55)
2012. április 27-i levelükben az olasz hatóságok Calabria régió nevében észrevételeket küldtek a Bizottságnak a SO.G.A.S. megállapításai kapcsán.
(56)
Olaszország egyetértett a SO.G.A.S. érveivel, különösen a SO.G.A.S. azon állításával, hogy a vizsgált intézkedések ÁGÉSZ-hoz kapcsolódtak, ami Olaszország meglátása szerint azt jelenti, hogy ezeket nem lehet állami támogatásnak tekinteni.
(57)
Olaszország azzal is érvelt, hogy az intézkedések nem torzítják a versenyt és nem érintik a tagállamok közötti kereskedelmet.
7. A TÁMOGATÁS ÉRTÉKELÉSE
7.1. A támogatás megléte
(58)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(59)
A 107. cikk (1) bekezdésében meghatározott kritériumok kumulatív jellegűek: a vizsgált intézkedések az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében akkor minősülnek állami támogatásnak, ha a fenti kritériumok mindegyike teljesül. Alapvetően a pénzügyi támogatást:
a)
az államnak kell nyújtania vagy állami forrásokból kell származnia;
b)
annak bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését előnyben kell részesítenie;
c)
torzítania kell a versenyt vagy versenytorzulással kell fenyegetnie; továbbá
d)
érintenie kell a tagállamok közötti kereskedelmet.
(60)
A Lipcse-Halle repülőtér ügyben hozott ítéletében (10) a Törvényszék azt állapította meg, hogy egy polgári repülőtér építése és üzemeltetése gazdasági tevékenységnek minősül. Az egyetlen kivétel azokra a tevékenységekre vonatkozik, amelyek főszabályként közhatalom gyakorlásával függenek össze, ezért nem tekinthetők gazdasági tevékenységnek. Az ilyen tevékenységek állami finanszírozása nem tartozik az állami támogatási szabályok hatálya alá. Éppen ezért nem kétséges, hogy a SO.G.A.S. az állami támogatási jog értelmében vállalkozásnak tekinthető, amennyiben üzemelteti a Stretto repülőteret és díjazás ellenében repülőtéri szolgáltatásokat kínál a repülőtéren tevékenykedő gazdasági szereplőknek (többnyire légitársaságoknak).
7.1.1. Állami források
(61)
Az állami támogatás fogalma vonatkozik bármilyen közvetlenül vagy közvetve nyújtott előnyre, amelyet állami forrásokból finanszíroznak, és amelyet az állam saját maga vagy olyan közvetítő révén nyújt, amely az állam által ráruházott hatáskörében jár el. Így tehát a fogalom alkalmazandó minden, a tagállamok regionális vagy helyi testületei által nyújtott előnyre, e szervek jogállásától vagy megnevezésétől függetlenül (11).
(62)
Az eljárás megindításáról szóló határozat (27) és (28) bekezdésében a Bizottság megjegyezte, hogy a vizsgált intézkedések több regionális és helyi hatóságtól, nevezetesen Calabria régiótól, Reggio Calabria tartományától, Messina önkormányzatától és Reggio Calabria önkormányzatától származó források SO.G.A.S. részére történő átruházásából álltak. A Bizottság ezért azon az állásponton volt, hogy a vitatott intézkedések állami forrásokat érintettek és az államnak voltak tulajdoníthatók. A Bizottság úgy vélte továbbá, hogy az olasz kereskedelmi kamarák forrásai állami források. A kereskedelmi kamarák a közjog által szabályozott, a közjog értelmében a közigazgatás részét képező közintézmények, amelyek közfeladatot látnak el; a Bizottság ennek megfelelően úgy vélte, hogy határozataik Olaszországnak tulajdoníthatók. Ezen az alapon a Messinai Kereskedelmi Kamara forrásai állami források, azok átruházása pedig az államnak tulajdonítható. A vizsgálat során sem Olaszország, sem más érdekelt fél nem vitatta ezt az előzetes megállapítást.
(63)
A Bizottság ezért megerősíti, hogy a vitatott intézkedéseket állami forrásokból biztosították és az államnak tulajdoníthatók.
7.1.2. Szelektív gazdasági előny
(64)
Az állami finanszírozás szelektív, mivel egyetlen vállalkozást, a SO.G.A.S.-t részesíti előnyben. A támogatás fedezi a SO.G.A.S. szokásos üzleti tevékenysége során felmerült veszteségeit.
(65)
Minthogy a repülőtéri infrastruktúra kiépítése és üzemeltetése gazdasági tevékenység, a Bizottság álláspontja szerint az ezen infrastruktúra üzemeltetőjének, a SO.G.A.S.-nak nyújtott állami finanszírozás, amely a repülőtér-üzemeltető által szokásosan viselendő költségeket fedezi, gazdasági előnyben részesíti a SO.G.A.S.-t, mivel megerősíti piaci pozícióját és megakadályozza, hogy a piaci erők kifejthessék szokásos hatásukat (12).
(66)
Jóllehet az előzetes vizsgálati szakaszban Olaszország azt állította, hogy a repülőteret hivatalosan nem bízták meg ÁGÉSZ biztosításával, a Bizottság megjegyzi, hogy az eljárás megindításáról szóló határozat elfogadását követően Olaszország felülvizsgálta álláspontját, és azt állította, hogy a vitatott állami finanszírozás ténylegesen közszolgáltatási kötelezettség ellátásért járó állami ellentételezést jelentett (13).
(67)
Az Altmark-ügyben hozott ítéletében a Bíróság az alábbi kritériumokat határozta meg annak megállapításához, hogy az ÁGÉSZ biztosításáért nyújtott ellentételezés az EUMSZ 107. cikkének értemében vett előnyt juttat-e (14):
(1)
először is, a kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségnek kell terhelnie, és e kötelezettségnek egyértelműen meghatározottnak kell lennie (a továbbiakban: az első Altmark-kritérium);
(2)
másodszor, az ellentételezés kiszámításának alapjául szolgáló feltételeket tárgyilagos és átlátható módon előzetesen kell megállapítani (a továbbiakban: a második Altmark-kritérium);
(3)
harmadszor, az ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre (a továbbiakban: a harmadik Altmark-kritérium);
(4)
amikor egy adott esetben a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, amely lehetővé tenné, hogy azt a jelöltet válasszák, aki a közösségnek legkevesebb költséggel járó szolgáltatást tudja nyújtani, a szükséges ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján kell megállapítani, amelyet egy átlagos, jól vezetett és a szükséges közszolgáltatási követelmények kielégítéséhez közlekedési eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál e kötelezettségek végrehajtásakor felmerülnének, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre (a továbbiakban: a negyedik Altmark-kritérium).
7.1.2.1. Az első Altmark-kritérium
(68)
Az első Altmark-kritérium egybeesik az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésében megállapított követelménnyel, amely szerint a szolgáltatással egyértelműen meg kell bízni egy vállalkozást, és annak egyértelműen meghatározottnak kell lennie (15).
(69)
Először is az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése csak az ÁGÉSZ „működtetésével megbízott […] vállalkozások”-ra vonatkozik. A Bíróság következetesen hangsúlyozta a szolgáltatással való megbízást tartalmazó aktus szükségességét (16). A vállalkozás és az állam kötelezettségeinek meghatározásához megbízási aktusra van szükség. Ilyen hivatalos aktus hiányában nem ismert a vállalkozás sajátos feladata, és nem lehet meghatározni a megfelelő ellentételezést (17). Az ÁGÉSZ egyértelmű meghatározásának szükségessége tehát benne rejlik a megbízás fogalmában, és attól elválaszthatatlan, így közvetlenül az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdéséből ered. Amennyiben egy szolgáltatással megbíznak egy vállalkozást, abból logikusan az következik, hogy a szolgáltatást meg is kell határozni.
(70)
A Bizottság már az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló 2001. évi közleményben is felhívta a figyelmet a megbízás meghatározása és az ÁGÉSZ EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerinti biztosításáért járó ellentételezés szükségessége és arányossága közötti kapcsolatra (18). A közlemény 22. pontja kimondja, hogy „minden esetben - a 86. cikk (2) bekezdésében meghatározott kivétellel - a közszolgáltatási rendeltetést világosan meg kell határozni, és annak ellátására egyértelmű megbízást kell adni valamely hatósági jogi aktusban … E kötelezettség a jogbiztonságnak, valamint az átláthatóságnak az állampolgárok tekintetében történő biztosításához szükséges, és elengedhetetlen a Bizottság számára ahhoz, hogy elvégezhesse arányossági értékelését.” A megbízás és a meghatározottság ezért logikai szempontból előfeltétele bármely kompenzáció érdemi arányossági értékelésének. Az uniós bíróságok következetesen hangsúlyozták a közszolgáltatási kötelezettség egyértelmű meghatározásának szükségességét, mind az Altmark-kivétel, mind az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének alkalmazása tekintetében (19).
(71)
A közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló 2005. évi közösségi keretszabály (20) megerősíti ezt a megközelítést. A keretszabály 8. pontja szerint a közszolgáltatásért járó azon ellentételezés, amely az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében támogatásnak minősül, összeegyeztethetőnek nyilvánítható a belső piaccal, ha a keretszabályban megállapított feltételek teljesülnek. Ezek a feltételek többek között az ÁGÉSZ-szal való megbízás egy vagy több hivatalos aktus útján, amely aktusok többek között meghatározzák a közszolgáltatási kötelezettség pontos jellegét és időtartamát, az ellentételezés kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paramétereit, valamint a túlkompenzáció elkerülésére és visszafizetésére hozott intézkedéseket (a keretszabály 12. pontja).
(72)
Az európai uniós állami támogatási szabályoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásának ellentételezésére való alkalmazásáról szóló 2011. évi bizottsági közlemény (21) szintén kimondja, hogy az ÁGÉSZ-t és a közszolgáltatási kötelezettséget egyértelműen meg kell határozni előzetesen. A közlemény 51. pontja szerint „a Szerződés 106. cikke (2) bekezdésének alkalmazhatósága érdekében az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásával egy vagy több vállalkozást kell megbízni. A szóban forgó vállalkozásokat tehát az államnak sajátos feladattal kellett megbíznia. Az első Altmark-kritérium is előírja, hogy a vállalkozásnak közszolgáltatási kötelezettséget kell teljesítenie. Ennek megfelelően az Altmark-ítéletben foglaltaknak való megfelelés érdekében szükséges a közszolgáltatási feladattal való megbízás, amely meghatározza a szóban forgó vállalkozások és a hatóság kötelezettségeit.” Az 52. pont kimondja, hogy a közszolgáltatási feladattal való megbízásnak egy vagy több aktus keretében kell történnie, amelyekben legalább a következőket kell meghatározni: a közszolgáltatási kötelezettségek tartalma és időtartama; a vállalkozás, és adott esetben az érintett terület; bármilyen olyan kizárólagos vagy különleges jog jellege, amellyel a szóban forgó hatóság a vállalkozást megbízta; az ellentételezés kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paraméterei; valamint a túlkompenzáció elkerülésére és visszafizettetésére hozott intézkedések.
(73)
Az olasz hatóságok ugyanakkor azzal érvelnek, hogy a bizottsági megközelítés túlzottan az alakszerűségekre koncentrál, és hogy a SO.G.A.S.-t ténylegesen megbízták ÁGÉSZ biztosításával; ezen a ponton nagyobbrészt olyan dokumentumokra hivatkoznak, amelyek a szóban forgó intézkedések jóváhagyásánál később keltek.
(74)
Olaszország szerint az a tény, hogy a Stretto repülőtér üzemeltetése ÁGÉSZ-nak minősül, kikövetkeztethető több regionális határozatból is, amelyek a repülőtéri szolgáltatásokhoz kapcsolódó közérdekre és e szolgáltatásoknak a régió társadalmi és gazdasági fejlődésében betöltött kulcsszerepére hivatkoznak. E regionális határozatok azonban nem rendelkeznek kifejezetten a repülőtér üzemeltetőjére bízott állítólagos ÁGÉSZ-ról, sem pedig a kompenzáció szabályairól. Emellett a szóban forgó aktusokat 2007-től fogadták el, azok tehát az általános gazdasági érdekű szolgáltatások állítólagos keletkezését követő időkből származnak, azaz a repülőtér 2004-2006 közötti tevékenységeinél későbbiek. Olaszország nem adott át a Bizottságnak semmilyen más, 2004 előtti dokumentumot, amely vázolná a kedvezményezettre rótt, vélelmezett közszolgáltatási kötelezettséget.
(75)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a szóban forgó ügyben a kedvezményezettet nem megfelelően bízták meg az ÁGÉSZ biztosításával.
(76)
A Bizottság nem fogadhatja el az olasz hatóságok azon érvelését, amely szerint az ÁGÉSZ jogszerűen kompenzálható akkor is, ha a szolgáltatást nem határozzák meg előzetesen ÁGÉSZ-ként, és azzal ezen az alapon nem bízzák meg a kedvezményezettet. Amennyiben ez lenne a helyzet, a tagállamok szabadon, saját mérlegelésük alapján utólag is eldönthetnék, szükség van-e közszolgáltatási kötelezettségek kiszabására. Mihelyt egy vállalkozásnál üzemi veszteségek merülnek fel, a tagállamok megbízhatnák azt közszolgáltatási kötelezettséggel, és a vállalkozás támogatására kompenzációt ítélhetnének oda, függetlenül az általános gazdasági érdekű szolgáltatás tényleges szükségességének előzetes értékelésétől. Ez a megközelítés nem egyeztethető össze azzal a követelménnyel, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetésével az érintett vállalkozást egy vagy több hivatalos aktussal kell megbízni, amelyek többek között meghatározzák a közszolgáltatási kötelezettség jellegét és időtartamát, a kompenzáció kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paramétereit és a túlkompenzáció elkerülése és visszafizetése vonatkozásában szükséges intézkedéseket. Az olasz hatóságok azon állítása, hogy a repülőtéri szolgáltatások elengedhetetlenek a régió gazdasági fejlődése szempontjából, nem elegendőek annak bizonyításához, hogy a kedvezményezettet megfelelően megbízták az ÁGÉSZ biztosításával, mivel a közszolgáltatási kötelezettségeket és a kompenzáció szabályait előzetesen nem állapították meg átláthatóan.
(77)
Ezenfelül, az olasz hatóságok által javasolt eljárás és az ÁGÉSZ biztosításával való tagállami megbízás utólagos odaítélésének lehetősége kedvezőbb bánásmódban részesítené azokat a tagállamokat, amelyek megszegték a bejelentési és felfüggesztési kötelezettséget. Ezek a tagállamok érvelhetnének azzal, hogy a vállalkozásnak jogellenesen nyújtott támogatásra valójában azon közszolgáltatás költségeinek fedezése érdekében volt szükség, amely közszolgáltatást a kedvezményezett mindazonáltal anélkül nyújtott, hogy a szolgáltatást előzetesen meghatározták volna, illetve azzal a vállalkozást előzetesen megbízták volna. Azoknak a tagállamoknak azonban, amelyek teljesíteni kívánják a bejelentési kötelezettséget, az ÁGÉSZ-t egyértelműen és előzetesen meg kell határozniuk és azzal meg kell bízniuk egy vállalkozást, hogy megfeleljenek az ÁGÉSZ-szabályoknak és az Altmark-üggyel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatnak.
(78)
Ez ösztönzést jelentene a tagállamok számára, hogy ne jelentsék be az új állami támogatást, ellentétben azzal a megalapozott elvvel, hogy az állami támogatást be nem jelentő tagállamok nem részesülhetnek kedvezőbb bánásmódban azon tagállamoknál, amelyek azt bejelentik (22).
(79)
Összességében a Bizottság azt állapítja meg, hogy az első Altmark-kritérium nem teljesül; a Bizottság emellett azon az állásponton van, hogy a többi kritérium sem teljesül, az alább kifejtett okokból.
7.1.2.2. A második Altmark-kritérium
(80)
A kompenzáció kiszámítási paramétereit nem állapították meg előzetesen. Azok az aktusok, amelyek az olasz hatóságok szerint a szolgáltatásokkal megbízzák a vállalkozásokat, nem részletezik a kedvezményezett által biztosítandó szolgáltatásokat, és nem hoznak létre semmilyen mechanizmust a megbízással állítólagosan érintett közfeladat ellátásáért járó kompenzáció odaítélése tekintetében.
7.1.2.3. A harmadik Altmark-kritérium
(81)
A harmadik Altmark-kritérium értelmében a közszolgáltatás ellátásáért járó ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre.
(82)
A Bizottság nem fogadhatja el Olaszország azon érvelését, amely szerint az, hogy a finanszírozás az üzemi veszteség kompenzációjára szorítkozott, a repülőtér csak a közszolgáltatási kötelezettség ellátásához szükséges állami finanszírozást kapta meg. A kompenzáció arányossága értékelésének alapvető elve, hogy csak az állami üzemeltetőnél a közszolgáltatási kötelezettség ellátása keretében felmerült nettó költségekért nyújtható kompenzáció. A kedvezményezettre rótt kötelezettségek egyértelmű meghatározásának hiányában a Bizottság nem tudja minden kétséget kizáróan meghatározni, hogy a kompenzáció kiszámításához mely költségeket kellett volna figyelembe venni.
(83)
Még ha egy repülőtér teljes üzemeltetése ÁGÉSZ-nak is lenne tekinthető, az alaptevékenységhez közvetlenül nem kapcsolódó egyes tevékenységek, így telkek kialakítása és ingatlanok megépítése, finanszírozása, működtetése és bérlése irodák és tárolás céljára, továbbá a repülőtér vonzáskörzetében működő szállodák és ipari vállalkozások, valamint üzletek, éttermek és parkolók céljára, nem tartoznak az ÁGÉSZ hatálya alá, és következésképpen az ÁGÉSZ szabályai szerint nem támogathatók. Az olasz hatóságok semmilyen bizonyítékot nem szolgáltattak, amely igazolná, hogy a 2005. évi légiközlekedési iránymutatás (34) bekezdésének és (53) bekezdése iv. pontjának megfelelően a repülőtér alaptevékenységeihez közvetlenül nem kapcsolódó tevékenységeket nem támogatták.
7.1.2.4. A negyedik Altmark-kritérium
(84)
A negyedik Altmark-kritérium értelmében ahhoz, hogy a kompenzáció ne jelentsen támogatást, annak a szükséges minimumra kell korlátozódnia. Ez a kritérium akkor tekinthető teljesítettnek, ha a kompenzáció kedvezményezettjét ajánlattételi eljárás során választják ki, vagy ennek hiányában, ha a kompenzációt hatékony vállalkozás költségeit alapul véve számítják ki.
(85)
Ebben az esetben a kedvezményezettet nem közbeszerzési eljárásban választott ák ki. Olaszország nem bizonyította a Bizottság előtt azt sem, hogy a kompenzáció mértékét azon költségek elemzése alapján állapították meg, amelyek egy átlagos, jól vezetett és a szükséges közszolgáltatási követelmények kielégítéséhez közlekedési eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál e kötelezettségek teljesítésekor felmerülnének, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre. A Bizottság ezért úgy véli, nem állapítható meg, hogy a szóban forgó közfinanszírozást hatékony vállalkozás költségei alapján határozták meg.
(86)
Ebből következően a Bizottság nem állapíthatja meg, hogy a kedvezményezett a közösségnek legkevesebb költséggel járó szolgáltatást nyújtotta.
(87)
A teljesség igényével a Bizottság megjegyzi, hogy a vizsgálat folyamán a kedvezményezett azzal érvelt, hogy az intézkedések megfelelnek a piacgazdasági befektető elvének. Jóllehet a repülőtér üzemeltetőjénél merültek fel veszteségek, ésszerűen feltételezhető, hogy a tevékenység hozamot termelne.
(88)
A kedvezményezett állításával szemben a Bizottság először is rámutat arra, hogy Olaszország a vizsgálat során nem érvelt azzal, hogy az állam azért fektetett a repülőtér-üzemeltető vállalkozásba, mert attól jövedelmezőséget várt, és tulajdonképpen fenntartotta, hogy a piacgazdasági befektető elve nem alkalmazható ebben az ügyben (lásd a (49) preambulumbekezdést).
(89)
Másodszor a piacgazdasági befektető elve alapján végzett értékeléshez meg kell határozni, hogy vajon hasonló körülmények között egy magánbefektető ugyanígy viselkedett-e volna. A Bíróság megállapította, hogy jóllehet az a magánbefektetői magatartás, amelyhez a gazdaságpolitikai célkitűzések szerint eljáró állami befektető beavatkozását hasonlítani kell, nem feltétlenül a többé-kevésbé rövid távú megtérülés céljával tőkét elhelyező hagyományos befektető magatartása, annak legalább az olyan, strukturális, átfogó vagy ágazati politikát folytató magánholding vagy -cégcsoport magatartásának kell lennie, amelyet hosszabb távú jövedelmezőségi kilátások vezérelnek (23). Annak meghatározásához, hogy az állam körültekintő piacgazdasági befektetőként járt-e el, vagy sem, azon időszak kontextusába kell visszahelyezkedni, amelynek során a pénzügyi támogatási intézkedéseket megtették, és következésképpen tartózkodni kell minden olyan értékeléstől, amely valamely későbbi helyzeten alapul (24). Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ha valamely tagállam a közigazgatási eljárás során a piacgazdasági befektető elvére hivatkozik, kétség esetén az ő feladata egyértelműen, objektív és ellenőrizhető szempontok alapján bizonyítani, hogy a végrehajtott intézkedés az ő részvényesi minőségéből ered. E bizonyítékokból világosan ki kell tűnnie, hogy az érintett tagállam a gazdasági előny nyújtását megelőzően vagy azzal egyidejűleg meghozta azt a döntést, hogy a ténylegesen végrehajtott intézkedéssel befektet az állami vállalkozásba (25).
(90)
A Bizottság nem fogadhatja el a kedvezményezett azon állítását, amely szerint a vizsgált intézkedéseket a társaság jövedelmezőségi kilátásai vezették, amely kilátásokat az életképesség helyreállítását célzó, 2008-ban, azaz a szóban forgó intézkedés eldöntése után készült üzleti terv vázolt. A Bizottság úgy véli, hogy magánbefektető csak akkor injektált volna új tőkét egy olyan társaságba, mint a SO.G.A.S., amelynek tőkéje a jogi küszöbérték alá csökkent, ha a tőkeinjekció idején azt várhatta volna, hogy a társaság ésszerű időn belül újra életképes lesz. Tekintve, hogy sem az olasz hatóságok, sem a SO.G.A.S. nem szolgáltatott olyan konkrét bizonyítékot az intézkedés meghozatalának idejéből, amely igazolná, hogy a hatóságok be akartak fektetni és ésszerűen várhatták befektetésük magánbefektető számára is elfogadható gazdasági megtérülését, és tekintve, hogy Olaszország kifejezetten megerősítette, hogy a piacgazdasági befektető elve nem alkalmazható ebben az ügyben, a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedések nem felelnek meg a piacgazdasági befektető elvének.
7.1.2.5. Következtetés
(91)
A Bizottság megállapítja, hogy a Bíróság által az Altmark-ügyben megfogalmazott négy kritérium egyike sem teljesül, és az intézkedések nem felelnek meg a piacgazdasági befektető elvének. Következésképpen a Bizottság megállapítja, hogy a vitatott intézkedések, azaz a SO.G.A.S. 2004., 2005. és 2006. évi veszteségeinek fedezésére nyújtott tőkeinjekciók gazdasági előnyhöz juttatják a SO.G.A.S.-t.
7.1.3. A verseny torzítása és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatás
(92)
A versenytorzulás tekintetében Olaszország rámutat, hogy a 2005. évi légiközlekedési iránymutatás szerint „a kis regionális repülőtereknek (D kategória) ítélt támogatások kisebb mértékben torzíthatják a versenyt vagy befolyásolhatják a kereskedelmet a közérdekkel ellentétes mértékben”. Ez a rendelkezés ugyanakkor az állami támogatás EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerinti összeegyeztethetőségének értékelésével foglakozik, és nem azt sugallja, hogy a kis repülőtereknek nyújtott közfinanszírozás nem minősül állami támogatásnak a 107. cikk (1) bekezdése értelmében.
(93)
Ráadásul a 2005. évi légiközlekedési iránymutatás (40) bekezdése értelmében „ezen általános mutatókon túlmenően azonban mégsem lehet olyan helyzetet diagnosztizálni, amely - nevezetesen a C és D kategóriába tartozó repülőterek esetében - igazodna a lehetséges helyzetekhez. Ezért minden olyan intézkedés, amely egy repülőtérnek nyújtott állami támogatást keletkeztethet, értesítés tárgyát kell képezze annak érdekében, hogy meg lehessen vizsgálni a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatását, és adott esetben az összeegyeztethetőségét.”
(94)
A Stretto repülőtér az olasz félsziget déli végén található, amely Calabria régió három repülőterének egyike. A repülőtér forgalma folyamatosan egymillió utas alatt maradt (26). A vizsgált intézkedések hatálybalépésének idején a 2005. évi légiközlekedési iránymutatás értelmében tehát a repülőtér a D, azaz a „kis regionális repülőterek” kategóriájába tartozott. Ugyanakkor a repülőtér által kiszolgált utasforgalom 2004 és 2012 között megduplázódott.
(95)
A repülőterek, ideértve a kis regionális repülőtereket is, irányításának és üzemeltetésének piaca nyitva áll a verseny előtt, amely piacon Unió-szerte számos magán- és állami vállalkozás működik. Ezt az a tény is mutatja, hogy Olaszország a Stretto repülőtér részleges privatizálása mellett döntött, és 2007-ben olyan ajánlattételi felhívást tett közzé ebből a célból, amelyre bármely uniós tagállam vállalkozásai jelentkezhettek (lásd a (32) preambulumbekezdést). A repülőtér-üzemeltetőnek nyújtott állami finanszírozás ezért torzíthatja a versenyt a repülőtéri infrastruktúra üzemeltetésének és irányításának piacain. Ezenfelül a repülőterek versenyezhetnek egymással, hogy vonzzák az utasforgalmat, akkor is, ha más a vonzáskörzetük. Bizonyos mértékben és bizonyos utasok számára a különböző célállomások helyettesíthetők. A repülőtereknek nyújtott közfinanszírozás ezért torzítja a versenyt, és hatást gyakorol a légiközlekedési piacon folytatott kereskedelemre Unió-szerte.
(96)
A tényállás idején a Stretto repülőtér főként belföldi célállomásokat és két nemzetközi útvonalat (Párizs és Málta) látott el; a kapott forrásoknak köszönhetően a repülőtér a piacon tudott maradni és jelentősen bővítette műveleteit; a Bizottság ennélfogva azon a véleményen van, hogy a szóban forgó intézkedések torzíthatták a versenyt és érinthették a tagállamok közötti kereskedelmet.
7.1.4. A támogatás fennállására vonatkozó következtetés
(97)
A Bizottság megállapítja, hogy a SO.G.A.S. számára a részvényesei által a 2004-ben, 2005-ben és 2006-ban felmerült veszteségek fedezésére nyújtott tőkeinjekció az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatásnak minősül.
7.2. A támogatás jogszerűsége
(98)
A vizsgált intézkedéseket a Bizottság előzetes hivatalos jóváhagyása nélkül léptették hatályba, Olaszország tehát nem teljesítette az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében foglalt felfüggesztési kötelezettséget.
7.3. A támogatás összeegyeztethetősége
7.3.1. Összeegyeztethetőség az ÁGÉSZ-szabályok értelmében
(99)
A SO.G.A.S. azzal érvel, hogy az intézkedés az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
(100)
A 106. cikk (2) bekezdése értelmében „az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.”
(101)
A cikk kivételt tartalmaz az állami támogatás EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt tilalma alól, amennyiben a támogatás az ÁGÉSZ elfogadható gazdasági feltételek mellett való működtetéséhez szükséges és azzal arányos. A 106. cikk (3) bekezdése értelmében a Bizottságnak kell biztosítania e cikk alkalmazását, többek között azon feltételek meghatározásával, amelyek fennállása esetén úgy véli, a szükségesség és arányosság kritériuma teljesül.
(102)
2012. január 31-e előtt az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésében foglalt kivétel alkalmazásával kapcsolatos bizottsági politikát a közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabály (a továbbiakban: 2005. évi ÁGÉSZ-keretszabály) (27), valamint a 2005/842/EK határozat tartalmazta.
(103)
2012. január 31-én hatályba lépett az új ÁGÉSZ-csomag, amely tartalmazta a közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásról szóló európai uniós keretszabályt (a továbbiakban: a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály) (28) és a 2012/21/EU bizottsági határozatot (29).
7.3.1.1. A 2005/842/EK határozat szerinti összeegyeztethetőség
(104)
Az intézkedéseket 2004 júniusában, 2005 júniusában és 2007 decemberében hozták. A kedvezményezett azzal érvel, hogy az intézkedések a 2005/842/EK határozat értelmében mentesek a bejelentési kötelezettség alól.
(105)
A 2005/842/EK határozat kimondja, hogy a vállalkozásoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokkal összefüggésben közszolgáltatásért járó ellentételezés formájában megítélt állami támogatások összeegyeztethetők, ha a határozatban megállapított feltételek teljesülnek. A határozat különösen összeegyeztethetőnek nyilvánította a közszolgáltatásért járó kompenzáció formájában azon repülőtereknek nyújtott állami támogatást, i. amelyek éves forgalma nem haladja meg az egymillió utast, vagy ii. amelyek adózás előtti éves forgalma az általános gazdasági érdekű szolgáltatással való megbízást megelőző két pénzügyi évben 100 millió eurónál kevesebb volt, a szóban forgó szolgáltatásért járó kompenzáció összege pedig kevesebb, mint 30 millió EUR (30).
(106)
A 2005/842/EK határozat csak a valódi általános gazdasági érdekű szolgáltatásokkal összefüggésben, közszolgáltatásért járó kompenzáció formájában nyújtott támogatásra vonatkozott. A mentességhez az ÁGÉSZ működtetéséhez nyújtott, közszolgáltatásért járó kompenzációnak meg kellett felelnie a határozat 4., 5. és 6. cikkében foglalt feltételeknek (31).
(107)
A 2005/842/EK határozat 4. cikke előírja, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetésével az érintett vállalkozást egy vagy több hivatalos aktussal bízzák meg, amelyek többek között meghatározzák a közszolgáltatási kötelezettség jellegét és időtartamát, az ellentételezés kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paramétereit és a túlkompenzáció elkerülésére és visszafizetésére hozott intézkedéseket. A határozat 5. cikke kimondja, hogy az ellentételezés mértéke nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek biztosításával összefüggő költségeket, figyelembe véve a kapcsolódó bevételeket és a méltányos nyereséget. Végül a határozat 6. cikke előírja a tagállamok számára, hogy ellenőrizzék, hogy a vállalkozások nem részesülnek az 5. cikknek megfelelően meghatározott összeget meghaladó ellentételezésben.
(108)
A 7.1.2.1. pontban kifejtett okokból a Bizottság megállapítja, hogy sem a kedvezményezett, sem az olasz hatóságok nem bizonyították, hogy a SO.G.A.S.-t egyértelműen meghatározott közszolgáltatási kötelezettséggel bízták meg. Azt sem igazolták, hogy a szolgáltatással való megbízást állítólagosan tartalmazó, általuk hivatkozott aktusok meghatározzák a kompenzáció kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paramétereit, vagy a túlkompenzáció elkerülésére vagy visszafizetésére hozott intézkedéseket. Ennélfogva a 2005/842/EK határozat 4., 5. és 6. cikkében előírt, a megbízási aktus tartalmára vonatkozó követelmények nem teljesülnek.
(109)
A Bizottság következésképpen úgy véli, hogy a Stretto repülőtér üzemeltetője számára a veszteségekhez nyújtott fedezet nem összeegyeztethető a belső piaccal, és nem mentesíthető a bejelentési kötelezettség alól a 2005/842/EK határozat értelmében.
(110)
Ugyanígy, a SO.G.A.S.-t terhelő közszolgáltatási kötelezettség egyértelmű meghatározásának hiányában az intézkedést nem lehet összeegyeztethetőnek tekinteni és mentesíteni az előzetes bejelentési kötelezettség alól a 2012/21/EU határozat 10. cikke b) pontjának alapján sem. A Bizottság ezért vizsgálta, hogy az intézkedés összeegyeztethető-e a belső piaccal a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály 69. pontja alapján, amely szerint: „a Bizottság minden olyan jogellenes támogatásra alkalmazza majd az e közleményben meghatározott elveket, amelyek esetében 2012. január 31-ét követően hoz határozatot, még akkor is, ha a támogatás nyújtása ezen időpont előtt történt.”
7.3.1.2. Összeegyeztethetőség a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály értelmében
(111)
A 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály 16. pontja meghatározza azokat a követelményeket, amelyek teljesülése estén az ÁGÉSZ biztosításával való megbízás érvényesnek tekinthető. A 16.a) pont szerint a megbízási aktusnak tartalmaznia kell a közszolgáltatási kötelezettségek tartalmát és időtartamát. Ezért a 7.1.2.1. pontban már kifejtett okokból a szóban forgó támogatási intézkedéseket nem lehet összeegyeztethetőnek tekinteni a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabállyal. Különösen a repülőtér teljes körű üzemeltetésével, mint általános gazdasági érdekű szolgáltatással nem bízták meg egyértelműen a kedvezményezettet. A Bizottság részére nem adtak át jogi dokumentumot, amely egyértelműen és előzetesen meghatározná a kedvezményezettre bízott ÁGÉSZ-t, vagy a kedvezményezett kompenzációjához való jogosultságát. A Bizottsághoz semmit nem nyújtottak be, ami igazolná, hogy a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály 17. és 18. pontjának megfeleltek.
(112)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a vizsgált támogatási intézkedés nem tekinthető összeegyeztethetőnek a belső piaccal az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének alapján.
(113)
A teljesség igényével a Bizottság rámutat arra, hogy a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály 9. pontja szerint az ÁGÉSZ-ért járó ellentételezés formájában nehéz helyzetben lévő vállalkozásoknak nyújtott támogatások értékelésére a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatás (megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás) alapján fog sor kerülni.
(114)
Az ügy korábbi szakaszaiban Olaszország azzal érvelt, hogy a SO.G.A.S. a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás értelmében nehéz helyzetben lévő vállalkozás volt. Olaszország ugyanakkor fenntartotta, hogy a vizsgált intézkedések nem képzeték szerkezetátalakítási terv részét, és hogy nem létezik ilyen terv. Az eljárás megindításáról szóló határozatában ezért a Bizottság úgy vélte, hogy az intézkedések nem tekinthetők összeegyeztethetőnek a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatással.
(115)
A hivatalos vizsgálati eljárás során Olaszország már nem állította, hogy a repülőtér üzemeltetője a támogatási intézkedések meghozatala idején nehéz helyzetben lett volna, és hogy a támogatást ezért a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás alapján összeegyeztethetőnek lehetne tekinteni.
(116)
Ezért nem áll olyan bizonyíték a Bizottság rendelkezésére, amely alapján értékelhetné az intézkedések megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás szerinti összeegyeztethetőségét, következésképpen a Bizottság nem nyilváníthatja ezen intézkedéseket a belső piaccal összeegyeztethetőnek a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás szerint.
7.3.2. Összeegyeztethetőség az új légiközlekedési iránymutatás szerint
(117)
A Bizottság 2014. március 31-én elfogadta a repülőtereknek és a légitársaságoknak nyújtott állami támogatásról szóló iránymutatást tartalmazó közleményt (a továbbiakban: az új légiközlekedési iránymutatás) (32). Az új légiközlekedési iránymutatás a repülőterek 2014. március 31-ét megelőzően nyújtott működési támogatására vonatkozik.
(118)
Az új légiközlekedési iránymutatás hatálybalépése előtt nyújtott működési támogatást összeegyeztethetőnek lehet nyilvánítani a fedezetlen működési költségek teljes összegének mértékében, ha a következő feltételek teljesülnek:
-
jól meghatározott közös érdekű célkitűzéshez való hozzájárulás: a feltétel teljesül többek között, ha a támogatás fokozza az uniós polgárok mobilitását és javítja a régiók összeköttetését vagy elősegíti a regionális fejlődést (33),
-
állami beavatkozás szükségessége: az állami támogatásnak azokra a helyzetekre kell irányulnia, amikor a támogatás olyan lényegi fejlődést eredményez, amelyet a piac önmagában nem tud megvalósítani (34),
-
az ösztönző hatás megléte: e feltétel akkor teljesül, ha valószínű, hogy a működési támogatás hiányában, valamint a beruházási támogatás lehetséges jelenlétét és a forgalom szintjét figyelembe véve az érintett repülőtér gazdasági tevékenysége valószínűleg jelentős mértékben csökkenne (35),
-
a támogatási összeg arányossága (minimumra korlátozott támogatás): az arányosság érdekében a repülőtereknek nyújtott működési támogatást a támogatott tevékenység elvégzéséhez szükséges minimális szintre kell korlátozni (36),
-
a versenyre és a kereskedelemre gyakorolt indokolatlan negatív hatások elkerülése (37).
(119)
Az olasz hatóságok szerint Calabria régió kritikus nehézségekkel küzd félreeső földrajzi elhelyezkedése és az áruk elmaradott mobilitása okán, amely mögött nagyrészt a megfelelő infrastruktúra hiánya áll. Olaszország azt állította, hogy a vizsgált intézkedések a calabriai közlekedési hálózat fejlesztésének szélesebb körű projektjébe illeszkednek. Az intézkedések lehetővé tennék a SO.G.A.S. számára, hogy fejlesszék a repülőtéri infrastruktúrát és szolgáltatásokat a közlekedési hálózat javítására és a régió fokozottabb elérhetőségének garantálására irányuló új regionális stratégia fényében.
(120)
A Bizottság ennek megfelelően azon a véleményen van, hogy a SO.G.A.S. számára nyújtott működési támogatás a biztonságos és megbízható légiközlekedési infrastruktúra kialakítása révén közérdekű cél eléréséhez járult hozzá azáltal, hogy javította a hozzáférhetőséget, összeköttetést és regionális fejlődést.
(121)
Az új légiközlekedési iránymutatás értelmében a kisebb repülőterek nehezen biztosítják állami támogatás nélkül a működésükhöz szükséges finanszírozást. Az új légiközlekedési iránymutatás 118. pontja kimondja, hogy azon repülőterek, amelyek utasforgalma elmarad az évente 700 000 főtől, esetleg nem tudják fedezni működési költségeik nagy részét. A Stretto repülőtér forgalma folyamatosan 700 000 utas alatt maradt. A Bizottság ezért úgy véli, a támogatásra szükség volt, amennyiben lehetővé tette Calabria régió összeköttetésének javítását, és ezt a piac önmagában nem tudta volna megvalósítani.
(122)
A támogatás nélkül a kedvezményezettnek jelentősen csökkentenie kellett volna tevékenységét, de lehet, hogy meg is kellett volna szüntetnie. Ugyanakkor a támogatás nem lépte túl az üzemi veszteségek fedezéséhez szükséges összeget, következésképpen nem haladta meg a támogatott tevékenység megvalósításához szükséges minimumot.
(123)
Más repülőtér nem található ugyanebben a vonzáskörzetben (38): a fent bemutatottak szerint a legközelebbi repülőtér több mint 130 km-re található. Ráadásul Olaszország megerősítette, hogy a repülőtéri infrastruktúrát bármely légitársaság megkülönböztetésmentesen használhatja. Sem a Bizottság rendelkezésére álló információ, sem az érdekelt felek által a vizsgálat során tett észrevételek nem utalnak arra, hogy az infrastruktúrához való hozzáférés biztosítása diszkriminatív lett volna.
(124)
A Bizottság megállapítja, hogy az új légiközlekedési iránymutatásban foglalt összeegyeztethetőségi feltételek teljesülnek.
7.3.3. A támogatás összeegyeztethetőségére vonatkozó következtetés
(125)
A Bizottság megállapítja, hogy a bejelentett támogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése c) pontjának értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
(126)
Ezt a megállapítást az állami támogatási szabályok fényében tették, és az nem érinti az uniós jog más rendelkezéseinek, mint például a környezetvédelmi jogszabályoknak az alkalmazását.
8. KÖVETKEZTETÉSEK
(127)
A Bizottság megállapítja, hogy Olaszország jogszerűtlenül, az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével biztosította a szóban forgó támogatásokat. A fenti értékelés fényében ugyanakkor a Bizottság úgy határozott, hogy nem emel kifogást a határozat ellen, mivel az az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint összeegyeztethető a belső piaccal és az új légiközlekedési iránymutatással,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
Az Olaszország által a Stretto repülőteret üzemeltető társaságnak, a SO.G.A.S. SpA-nak 6 392 847 EUR összegben nyújtott állami támogatás az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
2. cikk
Ennek a határozatnak az Olasz Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2014. június 11-én.