ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
o státní podpoře SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Rozdílné sazby daně z letecké dopravy, které zavedlo Irsko
(oznámeno pod číslem C(2012) 5037)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/199/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V roce 2009 obdržela Komise v souvislosti se státní podporou stížnost od provozovatele leteckých služeb (dále jen „stěžovatel“), jež se týkala řady aspektů daně z letecké dopravy, kterou zavedlo Irsko, včetně rozdílných daňových sazeb vztahujících se na lety do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu, jež údajně zvýhodňovaly společnost Aer Arann.
(2)
Dopisem ze dne 13. července 2011 Komise Irsko informovala, že se s ohledem na rozdílné daňové sazby uplatňované v rámci irské daně z letecké dopravy rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Komise irské orgány požádala, aby kopii rozhodnutí předaly příjemcům.
(3)
Dne 9. srpna 2011 a 5. září 2011 zaslal provozovatel leteckých služeb, společnost Ryanair Ltd. (dále jen „Ryanair“), dopisy související s rozhodnutím Komise o zahájení řízení. Komise na tyto dopisy odpověděla dne 5. října 2011. Dne 17. října 2011 zaslala společnost Ryanair další dopis.
(4)
Po prodloužení lhůty pro odpověď předložily irské orgány dne 15. září 2011 své připomínky k rozhodnutí Komise.
(5)
Dne 18. října 2011 bylo rozhodnutí Komise o zahájení řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatření vyjádřily.
(6)
Dne 17. listopadu 2011 poskytla společnost Ryanair svou odpověď na tuto výzvu. Dopisem ze dne 28. listopadu 2011 se Komise společnosti Ryanair dotázala, zda jsou některé informace uvedené v jejím podání důvěrné, a nemohou být proto sděleny irským orgánům. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 společnost Ryanair potvrdila, že podání ze dne 17. listopadu 2011 lze předat irským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 12. prosince 2011 předala Komise připomínky společnosti Ryanair irským orgánům, které se k nim vyjádřily dne 13. ledna 2012.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Od 30. března 2009 zavedly irské orgány spotřební daň na osobní leteckou dopravu. Vnitrostátním právním základem daně je oddíl 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), který zavádí spotřební daň, na niž se odkazuje jako na „daň z letecké dopravy“ a kterou musí provozovatelé leteckých služeb platit za „každého cestujícího odlétajícího z letiště“, jež se nachází v Irsku (3). Daň je splatná při odletu cestujícího z letiště letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům. I když má být daň v konečném důsledku přenesena na cestující v ceně letenky, za výběr a platbu této daně odpovídají provozovatelé leteckých služeb (4).
(9)
V době svého zavedení byla tato daň vypočítávána podle vzdálenosti mezi letištěm, kde byla cesta zahájena, a letištěm, kde končila, v sazbě i) 2 EUR v případě cesty z letiště do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu a ii) 10 EUR v ostatních případech.
(10)
V návaznosti na šetření Komise v souvislosti s možným porušením nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (5) a článku 56 Smlouvy o volném pohybu služeb se sazby počínaje 1. březnem 2011 změnily tak, že se na všechny odlety bez ohledu na vzdálenost vztahuje jednotná sazba daně ve výši 3 EUR (6).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(11)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na nižší daňovou sazbu, která se v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 vztahovala na určité trasy, jelikož se domnívala, že představuje státní podporu, a měla pochybnosti ohledně její slučitelnosti s vnitřním trhem.
(12)
Při posuzování selektivnosti daného opatření Komise v souladu s ustálenou judikaturou (7) nejprve určila příslušný referenční daňový systém a poté analyzovala, zda opatření představovalo odchylku od tohoto systému, a pokud ano, zda je tato odchylka v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(13)
Komise dospěla k závěru, že v daném případě je referenčním systémem zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku.
(14)
Komise zaznamenala, že systém daně z letecké dopravy stanovil jednu obecnou či běžnou sazbu vztahující se téměř na všechny lety a sníženou sazbu u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Komise měla za to, že běžná sazba představovala referenční systém, zatímco snížená sazba, která se vztahovala na náležitě vymezenou kategorii letů, se jevila jako výjimka z referenčního systému.
(15)
Komise pochybovala, zda je snížená sazba odůvodněna vzdáleností mezi destinací, kde let započal, a destinací, kde byl ukončen.
(16)
Za prvé, sazba se neuplatňovala na základě skutečné délky trasy, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a místem určení.
(17)
Za druhé se nezdálo, že struktura a objektivní povaha daně souvisí se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňové orgány, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost (hluk a znečištění ovzduší) byly u všech cestujících odlétajících z irského letiště naprosto stejné bez ohledu na místo určení a vzdálenost. Dotyční provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(18)
Za třetí, daňový systém se nevyznačoval jasně koncipovaným odlišením výše daně v poměru k vzdálenosti letů, nýbrž stanovil pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátké vzdálenosti a druhou pro všechny ostatní lety. Zdá se, že toto kritérium zvýhodňovalo lety v rámci Irska a do některých západních částí Spojeného království, a rozlišovalo tudíž mezi vnitrostátními lety a lety uvnitř Unie. V daném případě irské orgány tvrdily, že by vyšší poplatek u destinací, na něž se vztahovala nižší sazba, nebyl přiměřený v poměru k ceně. Komise zjistila, že cena letek u vnitrostátních destinací není nutně nižší než cena letenek u letů do jiných destinací v Unii. Nezdá se, že by nižší daňová sazba byla odůvodněna povahou a logikou systému daně z letecké dopravy, a proto se považovala za selektivní opatření.
(19)
Jelikož se zdálo, že jsou splněna rovněž všechna ostatní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, usuzovalo se, že opatření představuje státní podporu pro provozovatele leteckých služeb, kteří provozují trasy, na něž se vztahuje snížená sazba.
(20)
Nezdálo se, že by podpora spadala do oblasti působnosti některých pokynů k slučitelnosti státní podpory, které Komise vydala. Jelikož se zdálo, že opatření představuje provozní podporu, která rozlišuje mezi lety v rámci Unie, nebylo ji možno považovat za slučitelnou přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Na podporu se mimoto nevztahovala žádná z ostatních výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(21)
Komise proto měla pochybnosti ohledně slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem a v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8), se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení a vyzvala Irsko a ostatní zúčastněné strany k podání připomínek.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(22)
V reakci na oznámení v Úředním věstníku (9) obdržela Komise připomínky irských orgánů a společnosti Ryanair.
4.1. Připomínky irských orgánů
4.1.1. Dotyčná daň je daní uloženou spotřebitelům
(23)
Irské orgány uvedly, že daň z letecké dopravy je na základě své povahy v podstatě daní uloženou spotřebitelům. V zájmu snadného uplatňování uložily irské orgány každé letecké společnosti povinnost odvádět daňové správě příslušnou částku za každého cestujícího odlétajícího z irského letiště, kterého dotyčná letecká společnost přepravila. Provozovatelé leteckých služeb však mohou daň přenést na cestující a vybírat ji od nich.
(24)
Daň z letecké dopravy je mimoto obvykle uvedena v ceně letenky a/nebo v obecných podmínkách provozovatelů jako daň nebo dávka spolu s ostatními poplatky a daněmi. Daň proto nezvýhodňuje žádného provozovatele leteckých služeb, jelikož se jedná pouze o jinou dávku, daň nebo poplatek, jenž je fakticky účtován spotřebiteli.
4.1.2. Neexistence výhody pro určité provozovatele
(25)
Irské orgány uvedly, že podmínkou pro to, aby daň z letecké dopravy spadala do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je zvýhodnění určitých provozovatelů. Podle irských orgánů může být v případě, kdy je daň z letecké dopravy v podstatě daní uloženou spotřebitelům, ať už ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, obtížné pochopit, jak by mohla daň zvýhodňovat určité provozovatele.
(26)
Se všemi provozovateli je bez ohledu na to, zda musí účtovat daňovou sazbu ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, bezesporu zacházeno stejně. Vzniká otázka, zda jsou zvýhodněni provozovatelé leteckých služeb, kteří musí účtovat pouze sazbu daně ve výši 2 EUR. Podle irských orgánů by daň z letecké dopravy mohla představovat podporu pouze za situace, kdy by letecké společnosti provozující lety do destinací nacházejících se maximálně 300 km od letiště v Dublinu musely vybírat daň z letecké dopravy ve výši 10 EUR a mohly si ponechat rozdíl mezi sazbou ve výši 10 EUR a sazbou ve výši 2 EUR. Tak tomu však nebylo. V tomto ohledu je důležité uvést, že irské orgány neměly při navrhování dotyčné daně na mysli žádného konkrétního provozovatele nebo obchodní model.
4.1.3. Nejsou zvýhodněni irští provozovatelé leteckých služeb
(27)
Za prvé je třeba podotknout, že Irsko již nemá národní letecké dopravce, jelikož stát odprodal svou majetkovou účast ve společnosti Aer Lingus, která byla původně národním leteckým dopravcem, a zůstal mu menšinový podíl.
(28)
Pokud by daň měla dopad na irské provozovatele leteckých služeb, tento dopad by se u jednotlivých provozovatelů velmi lišil. Irské orgány uvádějí, že trasy uvnitř Unie, které podléhaly vyšší sazbě ve výši 10 EUR, provozovaly převážně stejné irské letecké společnosti. V příslušném období měli tři provozovatelé leteckých služeb u letů, na něž se vztahovala nižší sazba, podíl na trhu ve výši přibližně [93-97] (10) %, dominantní postavení však měli i na trhu letecké dopravy uvnitř Unie a připadalo na ně [82-87] (10) % veškerých těchto letů uvnitř Unie.
(29)
Irské orgány zejména tvrdily, že případné znevýhodnění, na něž upozornila společnost Ryanair, je jednoznačně neudržitelné, jelikož na společnost Ryanair připadá přibližně [56-63] (10) % cestujících přepravených na trasách, na něž se vztahovala nižší sazba (viz tabulka 1).
Tabulka 1
Podíly irských provozovatelů leteckých služeb na trhu na trasách s odletem z irských letišť.
Podíly na trhu
Do 300 km
Nad 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
CELKEM
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Zdroj:
Informace, které Irsko poskytlo na základě údajů tří irských provozovatelů leteckých služeb a údajů získaných od irského statistického úřadu (Central Statistics Office).
(30)
Tabulka 1 ukazuje, že jediný operátor, kterého by bylo možno na základě menšinového podílu státu považovat za národního dopravce (Aer Lingus), měl mnohem větší podíl letů, na něž se vztahovala vyšší sazba ([35-40] (*) %) než letů, u nichž platila nižší sazba ([16-23] (*) %). Pokud by proto měla nižší daňová sazba nějaký dopad na letecké společnosti, byla by společnost Aer Lingus značně znevýhodněna.
(31)
Co se týká společnosti Aer Arann, o které stěžovatel rovněž tvrdil, že má výhody z údajné podpory, irské orgány uvedly, že mezi rokem 2007 a 2010 zaznamenala tato společnost významný pokles obratu i snížení počtu cestujících. Po zavedení daně vykázala společnost Aer Arann ztráty ve výši 18 milionů EUR. Zdá se proto, že tato letecká společnost byla nejziskovější před zavedením daně. Irské orgány rovněž podotkly, že existovala pouze jedna vnitrostátní trasa, na niž stěžovatel soutěžil se společnosti Aer Arann, a že na této trase provozoval stěžovatel téměř [37-42] (*) % letů. Pokud jde o lety do destinací v zahraničí, které využívaly nižší sazbu (západní část Spojeného království), stěžovatel provozoval více než [37-42] (*) % pravidelných letů, zatímco společnosti Aer Arann a Aer Lingus měly menší podíly.
(32)
Provozovatelé leteckých služeb, kteří nepocházejí z Irska, mohli vždy provozovat lety, na něž se vztahovala nižší sazba daně. V tomto ohledu neměl stát žádnou rozhodovací pravomoc. Irské orgány tvrdí, že pokud by existovala výhoda vyplývající z provozování letů, na něž se vztahovala nižší daňová sazba, rozhodli by se zahraniční provozovatelé (ze zemí mimo Irsko) tyto lety provozovat. Protože zahraniční letecké společnosti tyto lety neprovozují, svědčí to o tom že z nižší sazby neplyne žádná výhoda.
4.1.4. Nižší sazba byla zavedena s cílem zamezit uplatňování daňové sazby, která by nebyla přiměřená v poměru k ceně letenky
(33)
Irské orgány zdůraznily, že rozlišení sazeb mělo do výše daně zavést prvek přiměřenosti v poměru k vzdálenosti, jelikož u bližších destinací jsou ceny obvykle nižší. Ačkoliv se uznává, že mezi vzdáleností a cenou neexistuje úplná korelace, usuzovalo se, že tato korelace postačuje k zdůvodnění rozdělení daně na dvě úrovně. Irské orgány mají za to, že mechanismus zajišťující přesnější rozlišování na základě vzdálenosti by vedl k tomu, že by systém byl mimořádně složitý a administrativně náročný.
4.1.5. Žádné narušení hospodářské soutěže
(34)
Irské orgány uvedly, že nižší daňová sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže a neměla žádný vliv na obchod. Za prvé, jelikož daň je na základě své povahy daní uloženou spotřebitelům, nemá žádný zjevný dopad na provozovatele leteckých služeb. Za druhé, rozdílné daňové sazby neodlišují irský trh od trhů ostatních členských států. Z letů, na něž se vztahovala nižší sazba, tvořily velkou většinu jiné než vnitrostátní lety (68 % v porovnání s 32 % čistě vnitrostátních letů). Za třetí, provozovatelé leteckých služeb působí na trhu, který je otevřený hospodářské soutěži, což znamená, že trh je otevřený novým účastníkům, na něž se nižší daňová sazba vztahuje za stejných podmínek jako na ostatní provozovatele leteckých služeb. Pokud by nižší daňová sazba zvýhodňovala určité provozovatele, letecké společnosti ze zemí mimo Irsko by se pravděpodobně rozhodly provozovat trasy, na něž se vztahovala nižší sazba. Protože se noví účastníci neobjevili, svědčí to o tom, že nižší sazba nezvýhodňovala určité provozovatele leteckých služeb.
4.1.6. Případná podpora by byla podporou de minimis nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad
(35)
Irské orgány tvrdily, že i kdyby se nižší daňová sazba považovala za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, měla by být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož by se buď jednalo o podporu de minimis, nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad.
4.2. Připomínky třetích stran
4.2.1. Ryanair
(36)
Co se týká hodnocení nižší daňové sazby jako státní podpory, společnost Ryanair souhlasila s předběžným názorem, který Komise vyslovila ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 2011, že nižší daňová sazba zvýhodňuje určité provozovatele leteckých služeb a představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Společnost Ryanair však nesouhlasí s názorem Komise, že i) vyšší sazbu ve výši 10 EUR je nutno považovat za „běžnou“ sazbu a že ii) společnost Ryanair získala prostřednictvím opatření výhodu.
(37)
Co se týká stanovení „běžné“ či „obvyklé“ sazby v rámci daňového systému, společnost Ryanair tvrdila, že názor Komise, že běžnou sazbu představuje vyšší sazba ve výši 10 EUR a že všichni provozovatelé, kteří podléhají nižší sazbě ve výši 2 EUR, získali výhodu, je subjektivní. Podle společnosti Ryanair neexistuje důvod, proč by se za běžnou sazbu měla považovat vyšší sazba, a nikoli nižší sazba. Jelikož dvoustupňová sazba byla nahrazena jednotnou sazbou, je pravděpodobné, že nová sazba je kompromisem mezi původními sazbami. Přiměřenou referenční hodnotou pro posouzení možné újmy nebo výhod plynoucích z dvoustupňového systému je proto nová sazba.
(38)
Společnost Ryanair dále uvedla, že dvoustupňová daň z letecké dopravy neposkytla společnosti Ryanair žádnou výhodu. Při posuzování opatření, které může představovat státní podporu, musí vzít Komise v úvahu jeho celkové dopady na potenciálního příjemce, a zejména zohlednit případné výhody a nevýhody údajné podpory. V období, kdy platil dvoustupňový daňový systém, zaplatila společnost Ryanair daně uvedené v tabulce 2.
Tabulka 2
Přepravení cestující a zaplacená daň v období od 30. března 2009 do 1. března 2011
Kategorie destinace u letů z letiště v Dublinu
Cestující podléhající dani
Zaplacená daň
Podíl
Ve vzdálenosti do 300 km v rámci státu (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Ve vzdálenosti do 300 km mimo stát (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km v rámci EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km mimo EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
CELKEM
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Jelikož se společnost Ryanair domnívá, že by se za běžnou sazbu měla považovat nová jednotná sazba ve výši 3 EUR, měla by společnost Ryanair v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 jako daň z letecké dopravy uhradit částku ve výši […] (*) EUR (12). To je o […] (*) EUR méně než částka, která byla skutečně zaplacena (viz tabulka 2). Společnost Ryanair tudíž tvrdí, že z nižší daně neměla žádný prospěch, nýbrž že byla spíše znevýhodněna.
4.3. Poznámky Irska k připomínkám třetí strany
(40)
Dne 13. ledna 2012 se irské orgány vyjádřily k připomínkám společnosti Ryanair: za prvé, nesouhlasily s popisem daně, který uvedla společnost Ryanair, jelikož daň je podle jejich názoru v podstatě daní uloženou spotřebitelům a nižší daňová sazba neposkytuje leteckým společnostem žádnou výhodu. Za druhé nechápou, jak by společnost Ryanair mohla být stranou, která je nejvíce bezprostředně a negativně dotčena nižší sazbou, zejména proto, že na ni připadá [56-63] (*) % cestujících přepravených na linkách, které podléhají nižší sazbě. Za třetí není tvrzení, že nižší daňová sazba byla navržena s cílem podpořit společnost Aer Arann, nikterak podloženo. Irské orgány neměly při navrhování daně z letecké dopravy na mysli žádného konkrétního provozovatele. Za čtvrté, tvrzení společnosti Ryanair, že vyšší sazbu ve výši 10 EUR nelze považovat za běžnou sazbu daně z letecké dopravy, postrádá logiku. V rámci dvoustupňového daňového systému se vyšší sazba vztahovala na 85 až 90 % všech odletů. Irské orgány zopakovaly, že odchylku od běžné sazby ve výši 10 EUR umožnily s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru ke vzdálenosti.
5. POSOUZENÍ
5.1. Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy
(41)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(42)
Aby se na opatření vztahoval čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí být toto opatření selektivní (13). Při zjišťování, zda je opatření selektivní, musí Komise posoudit, zda opatření zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (14). Podle ustálené judikatury (15) je daňové opatření a priori selektivní, pokud představuje odchylku od běžně uplatňovaného obecného daňového rámce.
(43)
Komise proto musí nejprve určit příslušný referenční daňový systém. Co se týká zdanění, Komise podotýká, že stanovení systému zdanění spadá v zásadě do výlučné pravomoci členských států. Při navrhování svého daňového systému se irské orgány rozhodly vymezit odlet cestujícího letadlem z letiště nacházejícího se v Irsku jako zdanitelné plnění u daně z letecké dopravy. Referenčním systémem je proto zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají letadlem z letiště v Irsku. Cílem tohoto systému je zvýšení příjmů státního rozpočtu. Závěr, že referenčním systémem je zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku, potvrdily irské orgány ve své odpovědi na připomínky třetí strany.
(44)
Za druhé, v souladu s ustálenou judikaturou (16) musí Komise rozhodnout, zda dotyčné daňové opatření představuje odchylku od určeného referenčního systému.
(45)
Společnost Ryanair uvedla, že by se za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy měla považovat nižší sazba ve výši 2 EUR nebo alternativně jednotná sazba ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Kromě určitých destinací v západní části Spojeného království se však nižší sazba vztahuje pouze na vnitrostátní destinace a podle irských orgánů jde pouze o 10-15 % všech letů, které podléhají dani. Nelze ji proto považovat za běžnou daňovou sazbu. Co se týká sazby ve výši 3 EUR, ta neplatila v době, na kterou se vztahuje toto rozhodnutí, a nelze ji proto považovat za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy platnou v té době. Komise proto konstatuje, že běžnou sazbou referenčního systému byla vyšší sazba ve výši 10 EUR, zatímco snížená sazba ve výši 2 EUR, která se vztahovala na úzce vymezenou kategorii letů, představovala výjimku z referenčního systému.
(46)
Za třetí, Komise musí přezkoumat, zda jsou tyto výjimky odůvodněné „povahou nebo celkovou strukturou systému“ (17) v daném členském státě. Je-li tomu tak, nemá se za to, že opatření poskytuje selektivní výhodu, a nepředstavuje tudíž státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že podle ustálené judikatury (18) jsou důležité základní a řídící zásady referenčního systému, nikoli zásady dotyčného opatření.
(47)
Podle irských orgánů byla nižší sazba stanovena s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru k vzdálenosti letu. Komise podotýká, že odůvodnění nesouvisí se základními a řídícími zásadami samotného daňového systému, nýbrž spíše se zásadami samotné odchylky. Struktura a objektivní povaha daně nesouvisela se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňový orgán, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost ze strany cestujících, kteří odlétají z irského letiště, (např. hluk a znečištění) byly naprosto stejné bez ohledu na místo určení letu a vzdálenost. Dotčení provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(48)
Daňový systém se mimoto nevyznačuje jasně koncipovaným rozlišením výše daně v poměru ke skutečné délce letů. Za prvé, daňová sazba nebyla uplatňována na základě skutečné délky letu, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a příslušnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu. Za druhé, daňový systém stanoví pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhou pro všechny ostatní lety.
(49)
I kdyby důvod pro odchylku spočíval v povaze a logice zásad systému daně z letecké dopravy, Soudní dvůr uvedl, že výhoda musí být soudržná nejen s rysy vlastními daňové soustavě, ale také pokud jde o fungování této soustavy (19). Jak je uvedeno v 47. bodě odůvodnění, daňový systém ve skutečnosti nezajišťoval přiměřené sazby v poměru ke skutečné délce letů, jelikož platné sazby byly stanoveny na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a dotyčnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu a jelikož byly platné pouze dvě sazby: jedna pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhá pro všechny ostatní lety. Cena letenek do vnitrostátních destinací nemusí být nutně nižší než u letů do jiných destinací v Unii. Opatření proto nemohlo dosáhnout svého cíle spočívajícího v zajištění přiměřeného zdanění v poměru k vzdálenosti letu. V tomto případě irské orgány ani třetí strana netvrdily, že dopadem odchylky bylo to, že výše daní byla skutečně úměrná vzdálenosti. Naopak, irské orgány uznávají, že mezi vzdáleností a sazbou daně neexistuje úplná korelace.
(50)
Komise proto nevidí žádný důvod k tomu, aby změnila svůj předběžný názor, že nižší sazba daně nebyla v souladu s logikou a celkovou strukturou systému daně z letecké dopravy. Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní a není odůvodněné povahou a logikou systému.
(51)
Výdaje související s daněmi představují náklady, které obvykle hradí podnik.
(52)
Uplatnění daně z letecké dopravy může ovlivnit příjmy leteckých společností, které musí tuto daň platit, tím, že zvyšuje ceny letenek, jež mohou společnosti nabízet svým zákazníkům, nebo snižuje u každé prodané letenky marži, jestliže se letecké společnosti rozhodnou, že daň nepřenesou na zákazníky. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že „jelikož letištní poplatky přímo a automaticky ovlivňují cenu letu, projeví se rozdíly v poplatcích, které musí hradit cestující, automaticky v dopravních nákladech, a tudíž […] přístup k vnitrostátním letům bude v porovnání s přístupem k letům uvnitř Společenství zvýhodněn“ (20) [neověřený překlad - pozn. překl.].
(53)
Snížená sazba u určitého typu letů má proto na provozovatele leteckých služeb, kteří nabízejí tento typ letů, menší dopad než běžná sazba. Tito provozovatelé leteckých služeb jsou osvobozeni od nákladů, jež by jinak museli nést, takže náklady, které musí přenést na své zákazníky nebo které musí sami nést, jsou nižší.
(54)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila provozovatele leteckých služeb na trasách, na něž se vztahovala tato sazba. Nižší náklady, které museli přenést na zákazníky nebo přímo převzít, představovaly finanční prostředky, které tito provozovatelé leteckých služeb mohli ušetřit, a tudíž zlepšily jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními provozovateli leteckých služeb, kteří soutěží na trhu letecké dopravy. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Komise podotýká, že lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovali především provozovatelé leteckých služeb se silnou vazbou na Irsko (společnosti Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair byly založeny v Irsku a dosud zde mají své ústředí). Snížená sazba proto ve skutečnosti zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(55)
Komise nemůže přijmout tvrzení společnosti Ryanair, že výhoda byla omezena na rozdíl mezi nižší sazbou a sazbou ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Tato sazba neplatila ve stejné době jako nižší sazba, a v případě, je-li výhoda stanovena v systému s jednou nižší daňovou sazbou a jednou vysokou sazbou, nezachycuje použití referenční hodnoty, která je stanovena někde mezi těmito dvěma sazbami, celou poskytnutou výhodu.
(56)
Společnost Ryanair dále tvrdí, že z nižší daňové sazby měla menší prospěch než například společnost Aer Arann, jelikož většina jejích letů se uskutečňuje do destinací, na něž se vztahovala vyšší sazba. Výhodou plynoucí z uplatňování nižší daňové sazby ve výši 2 EUR je rozdíl mezi touto sazbou a běžnou sazbou ve výši 10 EUR. Při uplatňování nižší sazby na určité lety měla společnost Ryanair stejně jako všechny ostatní letecké společnosti provozující lety, na něž se vztahovala tato sazba, výhodu odpovídající rozdílu mezi oběma sazbami.
(57)
Irské orgány tvrdí, že daň měla být přenesena na cestující, a proto na úrovni provozovatelů leteckých společností neexistovala žádná výhoda. V této souvislosti Komise podotýká, že snížená sazba oproti běžné sazbě dotyčné daně může provozovateli leteckých služeb, který musí hradit sníženou sazbu, poskytnout selektivní výhodu i v případech, kdy existuje právní požadavek na přenesení dotyčné daně na zákazníky (21). Komise rovněž podotýká, že v dotyčném případě neexistoval žádný mechanismus, který by zajišťoval skutečné přenesení daně, nýbrž že bylo ponecháno na provozovateli leteckých služeb, aby rozhodl, zda a jak bude daň přenesena na cestující. Ve své stížnosti stěžovatel ve skutečnosti tvrdil opak, a sice že nemohl náklady na daň přenést na své zákazníky, jelikož pokud by tak učinil, mělo by to nepřiměřený dopad na ceny jeho letenek. Komise proto nesouhlasí s irskými orgány, že na úrovni provozovatelů leteckých služeb neexistovala žádná výhoda: provozovatelé, kteří mohli u určitých letů využít nižší daňovou sazbu, museli na své zákazníky přenést nižší náklady než ostatní. V souladu s praxí Komise, pokud jde o opatření podpory vyplývající ze spotřební daně (22), se má za to, že osvobození od těchto poplatků poskytuje provozovateli leteckých služeb, který musí daň platit, výhodu bez ohledu na skutečnost, že se tento subjekt může rozhodnout, že náklady přenese na své zákazníky.
(58)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila určité provozovatele leteckých služeb. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovaly především letecké společnosti se silnou vazbou na Irsko (Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair). Snížená sazba proto zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(59)
Skutečnost, že irské orgány umožnily uplatňování nižší daňové sazby, než je běžná sazba, měla pro stát za následek ztrátu daňových příjmů, a opatření bylo tudíž financováno ze státních prostředků. Jelikož o nižší sazbě rozhodly vnitrostátní orgány, je za opatření odpovědný stát.
(60)
V porovnání se svými konkurenty byli provozovatelé leteckých služeb, kteří využívali nižší sazbu, osvobozeni od nákladů, které by jinak museli nést, nebo je přenést na své zákazníky. Nižší sazba daně z letecké dopravy proto zlepšila jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními podniky, které soutěží na trhu letecké dopravy, a narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
(61)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (23). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (24). Odvětví letecké dopravy se vyznačuje silnou hospodářskou soutěží mezi provozovateli z různých členských států, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy v platnost („třetí balíček“) dne 1. ledna 1993, a to nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (25), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (26) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (27). Snížená sazba proto mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož posílila postavení některých provozovatelů leteckých služeb, kteří soutěží na trhu, který je na úrovni Unie zcela liberalizován.
(62)
Jelikož jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 Smlouvy, opatření představuje státní podporu poskytnutou všem provozovatelům leteckých služeb, kteří provozovali lety, které profitovaly ze snížené sazby.
5.2. Zákonnost
(63)
Irské orgány tím, že opatření neoznámily před jeho zavedením, nesplnily své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Opatření podpory proto představuje protiprávní státní podporu.
5.3. Slučitelnost podpory se Smlouvou
(64)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, má-li usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jelikož podpora představovala provozní podporu snižující běžné výdaje některých provozovatelů leteckých služeb, je podle ustálené judikatury Soudního dvora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem (28). Podpora nespadá do oblasti působnosti žádných pokynů ke slučitelnosti státní podpory, které Komise v tomto ohledu vydala. Nevztahují se na ni zejména pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (29), jelikož není spojena se zahájením činnosti určitých linek. Irské orgány netvrdily, že podporu lze považovat za slučitelnou podle pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (30), ani neposkytly žádné informace, které by toto prokazovaly. Naopak objasnily, že cílem daně je zvýšení příjmů, a nikoli ochrana životního prostředí. Tuto úvahu podporuje skutečnost, že dotyčná daň postrádá jednoznačnou nebo přiměřenou souvislost se snižováním množství využívané energie, znečištění nebo emisí plynů, hladiny hluku atd. Komise proto nepovažuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(65)
Na dotyčnou podporu se nevztahuje ani žádná jiná výjimka stanovená v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(66)
I kdyby byla podpora slučitelná s některou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy, čemuž tak není, Soud konstatoval, že řízení podle článků 107 a 108 Smlouvy nesmí vést k výsledku, který by byl v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy. Soudní dvůr rovněž uvedl, že aspekty podpory, které jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy, než jsou ustanovení článků 107 a 108, mohou být tak nerozlučně spjaty s předmětem podpory, že není možné je posuzovat izolovaně (31). Jak je popsáno v 10. bodě odůvodnění, v tomto konkrétním případě se na rozdílné sazby vztahovalo šetření Komise, v jehož rámci bylo zjištěno, že tyto sazby porušují nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy o volném pohybu služeb, jelikož rozdílné sazby vytvářely při provozování leteckých služeb uvnitř Unie méně výhodné podmínky než u vnitrostátních leteckých služeb. Ve věcech týkajících se letištních poplatků Soud výslovně uvedl, že se ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb vztahují rovněž na odvětví dopravy (32). V tomto případě vyplývá státní podpora z rozdílu v samotných daňových sazbách. Jelikož daň a podpora představují dva prvky jednoho a téhož daňového opatření, jsou vzájemně neoddělitelné (33), a státní podporu proto nelze poskytnout, aniž by nebyla porušena zásada volného pohybu služeb. Podporu tudíž nelze prohlásit za slučitelnou se Smlouvou, jelikož by to nevyhnutně porušilo ustanovení nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy.
(67)
Komise proto vyvozuje závěr, že podporu nelze považovat za slučitelnou se Smlouvou.
6. ZÁVĚR
(68)
Komise konstatuje, že nižší sazba daně z letecké dopravy u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu stanovená v oddíle 55 odst. 2 finančního zákona (č. 2), a zejména v čl. 2 písm. b) tohoto zákona, která platila v období od 30. března 2009 do 1. března 2011, představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Irsko tuto podporu zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
(69)
Státní podpora není slučitelná s žádnou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy. Jelikož u dotyčného opatření nelze předpokládat žádné jiné důvody slučitelnosti, toto opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
(70)
Státní podporu představuje rozdíl mezi nižší sazbou daně z letecké dopravy a běžnou sazbou ve výši 10 EUR (tj. 8 EUR na cestujícího) vyměřenou u každého cestujícího. To se týká všech letů provozovaných s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujícími ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Příjemci podpory jsou společnosti Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann a další letečtí dopravci, které musí Irsko ještě určit.
(71)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 musí Komise v případech protiprávní podpory, kdy je přijato záporné rozhodnutí, dotyčný členský stát požádat, aby učinil všechna nezbytná opatření, aby příjemci podporu navrátili. Irsko by proto mělo zajistit navrácení neslučitelné podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě nižší sazby daně z letecké dopravy vztahující se na všechny lety provozované s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujících ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 podle oddílu 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008, kterou Irsko zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 nepředstavují státní podporu, jsou-li splněny podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (34).
Článek 3
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rozhodnutí Komise schvalujícím dotyčný režim podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1. Irsko zajistí, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, zahrnují rovněž úroky, které se účtují ode dne, kdy byly částky dány příjemcům k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (35).
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí okamžitě a účinně.
2. Irsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Irsko tyto informace:
(a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý příjemce obdržel v rámci režimu;
(b)
celkovou částku (jistina a úroky z vymáhané částky), kterou má každý příjemce navrátit;
(c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
(d)
podklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Irsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 navrácena. Na žádost Komise předloží Irsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané částky, které již příjemci vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Irsku.
V Bruselu dne 25. července 2012.
SKLEP KOMISIJE
z dne 25. julija 2012
o državni pomoči SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Različne stopnje takse, ki se na Irskem uporabljajo za letalska potovanja
(notificirano pod dokumentarno številko C(2012) 5037)
(Besedilo v angleškem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2013/199/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenimi določbami (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Letalski prevoznik (v nadaljnjem besedilu: pritožnik) je leta 2009 Komisiji poslal pritožbo v zvezi z državno pomočjo glede več vidikov takse na letalska potovanja, ki se uporablja na Irskem, vključno z različnimi stopnjami takse, ki se uporabljajo za lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu, zaradi katerih naj bi bila družba Aer Arann v prednostnem položaju.
(2)
Komisija je z dopisom z dne 13. julija 2011 Irsko obvestila, da bo v zvezi različnimi stopnjami takse, ki se uporabljajo v skladu z irsko takso na letalska potovanja, začela postopek na podlagi člena 108(2) Pogodbe. Komisija je od irskih organov zahtevala, da upravičencem pošljejo kopijo odločbe.
(3)
Letalski prevoznik Ryanair Ltd. (v nadaljnjem besedilu: družba Ryanair) je 9. avgusta in 5. septembra 2011 predložil dopisa v zvezi s sklepom Komisije, da bo začela postopek. Komisija je na navedena dopisa odgovorila 5. oktobra 2011. Družba Ryanair je 17. oktobra 2011 predložila še en dopis.
(4)
Irski organi so 15. septembra 2011 po podaljšanju roka za odgovor predložili svoje pripombe v zvezi s sklepom Komisije.
(5)
Sklep Komisije o začetku postopka je bil 18. oktobra 2011 objavljena v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo svoje pripombe v zvezi z ukrepom.
(6)
Družba Ryanair je 17. novembra 2011 kot odgovor na ta poziv predložila svoje pripombe. Komisija je družbo Ryanair z dopisom z dne 28. novembra 2011 pozvala, naj ji pojasni, ali so kakršne koli informacije v predloženih pripombah zaupne in se ne smejo razkriti irskim organom. Družba Ryanair je z dopisom z dne 30. novembra 2011 potrdila, da se lahko pripombe, predložene 17. novembra 2011, pošljejo irskim organom.
(7)
Komisija je z dopisom z dne 12. decembra 2011 irskim organom poslala pripombe družbe Ryanair, ti pa so nato svoje pripombe predložili 13. januarja 2012.
2. OPIS UKREPA
(8)
Irski organi so s 30. marcem 2009 uvedli trošarino na potniški letalski prevoz. Nacionalna pravna podlaga za takso je razdelek 55 Zakona o financah (št. 2) iz leta 2008, ki uvaja trošarino, imenovano „taksa na letalska potovanja“, ki so jo letalski prevozniki dolžni plačati ob „vsakem odhodu potnika na letalu z letališča“ na Irskem (3). Plačilo takse zapade, ko letalo, na katerem je potnik in s katerim lahko potuje več kot 20 potnikov ter ki ga ne uporablja država ali vojska, vzleti z letališča. Predvideno je bilo, da se taksa prek cene letalske vozovnice prenese na potnike, vendar so letalski prevozniki tisti, ki so odgovorni za pobiranje in plačilo takse (4).
(9)
Taksa se je ob uvedbi določala na podlagi razdalje med letališčem začetka in letališčem konca potovanja, in sicer v višini (i) 2 EUR, če je bila razdalja od letališča v Dublinu do končne destinacije največ 300 km, ter v višini (ii) 10 EUR v vseh ostalih primerih.
(10)
Po preiskavi Komisije v zvezi z morebitno kršitvijo Uredbe (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. septembra 2008 o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti (5) ter člena 56 Pogodbe o svobodi opravljanja storitev se je s 1. marcem 2011 spremenila stopnja takse, tako da se enotna taksa v višini 3 EUR uporablja za vse odhode, ne glede na prepotovano razdaljo (6).
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK FORMALNEGA POSTOPKA PREISKAVE
(11)
Komisija je začela formalni postopek v zvezi z nižjo takso, ki se je uporabljala za nekatere letalske proge v obdobju od 30. marca 2009 do 1. marca 2011, saj je menila, da gre za državno pomoč, in je imela pomisleke glede njene združljivosti z notranjim trgom.
(12)
V skladu z ustaljeno sodno prakso (7) je Komisija v svoji oceni, ali je ukrep selektiven, najprej opredelila zadevni referenčni davčni sistem in nato analizirala, ali ukrep pomeni odstopanje od navedenega sistema, in če je odgovor pritrdilen, ali je Irska dokazala, da je takšno odstopanje značilno in logično za davčni sistem.
(13)
V zadevnem primeru je ugotovila, da je referenčni sistem obdavčitev potnikov v zračnem prometu, ki odhajajo z irskega letališča.
(14)
Komisija je opozorila, da je davčni sistem za letalska potovanja predvidel splošno ali običajno stopnjo, veljavno za skoraj vse lete, in znižano stopnjo za lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu. Ugotovila je, da običajna stopnja pomeni referenčni sistem, znižana stopnja, ki se je uporabljala za jasno določeno kategorijo letov, pa se šteje za izjemo od referenčnega sistema.
(15)
Komisija je imela pomisleke, ali je znižana stopnja upravičena na podlagi razdalje med začetno in končno destinacijo potovanja.
(16)
Prvič, takšna stopnja se ni uporabljala na podlagi dejanske dolžine leta, temveč na podlagi razdalje med letališčem v Dublinu in končno destinacijo.
(17)
Drugič, strukturiranost in objektivnost takse nista bili povezani z razdaljo leta, temveč s samim odhodom z irskega letališča. Povezanost z davčnim organom, obdavčitev (odhod z irskega letališča) in negativni zunanji učinki na irsko družbo (hrup in onesnaževanje zraka) so bili popolnoma enaki za vse potnike, ki so leteli z irskega letališča, ne glede na destinacijo leta in prepotovano razdaljo. Vsi zadevni letalski prevozniki so bili ob upoštevanju navedenega cilja v enakem pravnem in dejanskem položaju.
(18)
Tretjič, za davčni sistem ni bilo značilno jasno razlikovanje davčnih stopenj glede na razdaljo leta, saj je določal samo dve stopnji: eno za zelo kratke lete in drugo za vse ostale lete. Navedeno merilo je dajalo prednost letom znotraj Irske in v nekatere zahodne dele Združenega kraljestva ter posledično neupravičeno razlikovalo med nacionalnimi leti in leti znotraj Unije. Irski organi so v zadevnem primeru trdili, da bi bila višja pristojbina za destinacije, za katere se je uporabljala nižja taksa, nesorazmerna glede na ceno. Komisija je ugotovila, da cena letalskih vozovnic za notranje lete ni nujno nižja od cene leta za druge destinacije v Uniji. Zato se zdi, da narava in logika davčnega sistema za letalska potovanja ne upravičujeta nižje takse, ki se tako šteje za selektivni ukrep.
(19)
Ker so bila vsa ostala merila iz člena 107(1) Pogodbe izpolnjena, je ukrep pomenil državno pomoč za letalske prevoznike, ki so opravljali lete na progah, upravičenih do znižane stopnje.
(20)
Pomoč ni spadala v področje uporabe smernic o združljivosti državne pomoči, ki jih je objavila Komisija. Ker naj bi pomenila pomoč za tekoče poslovanje, ki je neupravičeno razlikovala med leti znotraj Unije, se ni mogla šteti za združljivo neposredno v skladu s členom 107(3)(c) Pogodbe. Poleg tega pomoč ni spadala niti v katero koli drugo izjemo iz člena 107(2) ali (3) Pogodbe.
(21)
Zato je imela Komisija pomisleke v smislu združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom in se v skladu s členom 4(4) Uredbe (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (8) odločila začeti postopek formalne preiskave, s čimer je Irsko in druge zainteresirane strani pozvala k predložitvi pripomb.
4. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
(22)
Komisija je kot odgovor na obvestilo, objavljeno v Uradnem listu (9), prejela pripombe irskih organov in družbe Ryanair.
4.1 Pripombe irskih organov
4.1.1 To je taksa za potrošnike
(23)
Irski organi navajajo, da je taksa na letalska potovanja v osnovi taksa za potrošnike. Irski organi so zaradi lažje izvedbe vsakemu letalskemu prevozniku naložili, naj davčnemu uradu plača ustrezen znesek za vsakega potnika, ki leti z irskega letališča in potuje z navedenim prevoznikom. Vendar lahko letalski prevozniki takso prenesejo na potnike in jim jo zaračunajo.
(24)
Poleg tega je taksa na letalska potovanja ponavadi navedena pri ceni letalske vozovnice in/ali v splošnih pogojih prevoznika kot taksa ali dajatev, in sicer v povezavi z drugimi pristojbinami in taksami. Zato taksa letalskim prevoznikom ne prinaša koristi, saj je le še ena dajatev, taksa ali pristojbina, ki se dejansko zaračuna potrošniku.
4.1.2 Brez ugodnosti za posamezne prevoznike
(25)
Irski organi navajajo, da je zagotavljanje prednosti za posamezne prevoznike predpogoj, da bi taksa na letalska potovanja spadala v opredelitev iz člena 107(1) Pogodbe. Menijo, da bi bilo v okoliščinah, ko je taksa na letalska potovanju dejansko davek na potrošnjo, ne glede na to, ali je v višini 10 ali 2 EUR, težko razumeti, kako bi posameznim prevoznikom prinašala koristi.
(26)
Nedvomno so vsi prevozniki, ne glede na to, ali morajo zaračunavati takso v višini 10 ali 2 EUR, v enakem položaju. Vprašanje, ki se postavlja, je, ali imajo ugodnosti le tisti letalski prevozniki, ki morajo zaračunavati takso v skupni višini 2 EUR. Irski organi menijo, da je edini realni scenarij, ko bi lahko taksa na letalska potovanja pomenila pomoč, če bi bili letalski prevozniki, ki opravljalo lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu, zavezani zaračunavati takso v višini 10 EUR, vendar bi imeli pravico zadržati razliko med 10 in 2 EUR. Vendar v tem primeru ni bilo tako. V zvezi s tem je treba izpostaviti, da irski organi pri načrtovanju zadevne takse niso imeli v mislih določenega prevoznika ali poslovnega modela.
4.1.3 Irski letalski prevozniki nimajo prednosti
(27)
Prvič, opozoriti je treba, da Irska nima več nacionalnih letalskih prevoznikov kot takih, če upoštevamo, da je družbo Aer Lingus, ki je bila prvotno nacionalni letalski prevoznik, odprodala v manjšinskih deležih.
(28)
Če bi imela taksa kakršen koli učinek na letalske prevoznike, bi se ta učinek med navedenimi prevozniki zelo razlikoval. Irski organi so izpostavili, da so lete znotraj Unije, za katere se je uporabljala višja taksa v višini 10 EUR, opravljali predvsem isti irski letalski prevozniki. Trije letalski prevozniki so v zadevnem obdobju obvladovali približno [93-97] (10) % trga letov, za katere se je uporabljala nižja taksa, hkrati pa so bili z [82-87] (10) % vodilni tudi na trgu letov znotraj Unije.
(29)
Irski organi so zlasti trdili, da je kakršen koli slabši položaj, na katerega se sklicuje družba Ryanair, prav gotovo neutemeljen, saj družba predstavlja približno [56-63] (10) % potnikov, ki so potovali z leti, za katere se je uporabljala nižja taksa (glej preglednico 1).
Preglednica 1
Tržni deleži irskih letalskih prevoznikov za lete z irskih letališč
Tržni deleži
največ 300 km
več kot 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
SKUPAJ
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Vir:
Informacije je zagotovila Irska na podlagi podatkov, ki so jih predložili trije irski letalski prevozniki, in podatkov iz osrednjega statističnega urada.
(30)
Preglednica 1 kaže, da je imel edini letalski prevoznik, ki bi ga bilo mogoče zaradi manjšega lastniškega deleža države opredeliti kot nacionalnega prevoznika (Aer Lingus), veliko večji delež letov, za katere se je uporabljala višja taksa ([35-40] (*) %), kot tistih, za katere je veljala nižja taksa ([16-23] (*) %). Zato bi bila družba Aer Lingus v bistveno slabšem položaju, če bi imela nižja taksa kakršen koli učinek na letalske prevoznike.
(31)
V zvezi z družbo Aer Arann, za katero pritožnik trdi, da je imela koristi od domnevne pomoči, so irski organi navedli, da je med letoma 2007 in 2010 doživela precejšen upad v prometu in številu potnikov. Družba Aer Arann je po uvedbi takse poročala o izgubah v višini 18 milijonov EUR, zato se zdi, da je imela največji dobiček pred uvedbo takse. Irski organi so izpostavili še, da sta se pritožnik in družba Aer Arann potegovala samo za eno notranjo progo, na kateri je prvi opravljal skoraj [37-42] (*) % letov. V zvezi z leti do destinacij v tujini, za katere se je uporabljala nižja taksa (zahodno Združeno kraljestvo), je pritožnik opravljal več kot [37-42] (*) % rednih letov, medtem ko sta imeli družbi Aer Arann in Aer Lingus manjši delež.
(32)
Poleg tega so imeli letalski prevozniki zunaj Irske vedno možnost opravljati lete, za katere se je uporabljala nižja taksa. Država v tem okviru ni imela nobene diskrecijske pravice. Irski organi trdijo, da bi tuji prevozniki (zunaj Irske) opravljali lete, za katere se uporablja nižja taksa, če bi opravljanje takšnih letov prinašalo prednosti. Dejstvo, da takih letov ne opravlja noben tuj letalski prevoznik, kaže, da nižja taksa ne prinaša nobenih prednosti.
4.1.4 Nižja taksa je bila uvedena, da bi se izognili uporabi takse, ki bi bila nesorazmerna glede na ceno vozovnice
(33)
Irski organi poudarjajo, da je namen različnih stopenj uvesti sorazmernosti na ravni takse, ki se nanaša na razdaljo, saj so cene ponavadi nižje za bližje destinacije. Čeprav ni sporno, da popolna vzajemna povezava med razdaljo in ceno ne obstaja, je prevladovalo mnenje, da je takšna povezava zadostna za upravičenost razdelitve takse na dve stopnji. Irski organi menijo, da bi sistem zaradi mehanizma, ki bi zagotovil natančnejše razlikovanje na podlagi razdalje, postal izjemno zapleten in bi pomenil upravno obremenitev.
4.1.5 Brez izkrivljanja konkurence
(34)
Irski organi trdijo, da nižja taksa ni povzročila nobenega izkrivljanja konkurence in ni vplivala na trgovino. Prvič, ker je bila taksa kot taka davek na potrošnjo, ni imela nobenega občutnega učinka na letalske prevoznike. Drugič, različne stopnje takse niso razlikovale med irskim trgom in trgi ostalih držav članic. Velika večina letov, za katere se je uporabljala nižja taksa, ni bilo notranjih (68 % v primerjavi z 32 % za povsem notranje lete). Tretjič, letalski prevozniki so dejavni na trgu, odprtem za konkurenco, kar pomeni, da je bil trg odprt za nove udeležence, za katere se je nižja taksa uporabljala na podlagi enakih pogojev, kot veljajo za druge letalske prevoznike. Če bi nižja taksa nekaterim prevoznikom prinašala koristi, bi letalski prevozniki zunaj Irske verjetno opravljali lete, za katere se je ta uporabljala. Dejstvo, da ni novih udeležencev, kaže, da nižja taksa ni zagotavljala prednosti določenim letalskim prevoznikom.
4.1.6 Kakršna koli pomoč bi bila pomoč de minimis ali pa bi imela negativen učinek na sodelujoče letalske prevoznike
(35)
Četudi naj bi se nižja taksa štela za državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, bi morala biti po trditvah irskih organov razglašena za združljivo z notranjim trgom, saj naj bi šlo bodisi za pomoč de minimis bodisi za zanemarljiv učinek na sodelujoče letalske prevoznike.
4.2 Pripombe tretjih strani
4.2.1 Ryanair
(36)
Glede na to, da gre pri nižji taksi za državno pomoč, družba Ryanair soglaša s predhodnim stališčem, ki ga je Komisija izrazila v sklepu z dne 13. maja 2011, da je nižja taksa nekaterim letalskim ponudnikom prinašala koristi in da pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe. Vendar se družba ne strinja s stališčem Komisije, da (i) se višja taksa v višini 10 EUR šteje za „običajno“ in da (ii) ji je ukrep zagotovil prednost.
(37)
Družba Ryanair v zvezi z uvedbo „običajne“ ali „standardne“ takse na podlagi davčnega sistema trdi, da je stališče Komisije, da je višja taksa v višini 10 EUR običajna in da so imeli koristi vsi letalski prevozniki, za katere se je uporabljala taksa v višini 2 EUR, samovoljno. Po mnenju družbe Ryanair ni nobenega razloga, zakaj bi morala višja taksa, in ne nižja, veljati za običajno. Poleg tega je verjetno, da je nova taksa skupek prvotnih stopenj, saj je enotna taksa nadomestila dvostopenjsko. Zato bi bila nova taksa smiselno merilo za oceno kakršne koli morebitne škode ali koristi, ki jih prinaša dvostopenjski sistem.
(38)
Družba Ryanair nadalje trdi, da ji taksa na letalska potovanja z dvema stopnjama ni zagotovila prednosti. Komisija mora pri proučitvi ukrepa, ki lahko pomeni državno pomoč, upoštevati njegove učinke na morebitne upravičence in zlasti odšteti kakršne koli posebne pristojbine, ki bremenijo ugodnosti, ki jih prinaša domnevna pomoč. Družba Ryanair je v obdobju, ko je veljal dvostopenjski davčni sistem, plačala takse, opredeljene v preglednici 2.
Preglednica 2
Število potnikov in plačana taksa v obdobju od 30. marca 2009 do 1. marca 2011
Ciljna kategorija z letališča v Dublinu
Potniki, za katere velja plačilo takse
Plačana taksa
Delež
Največ 300 km znotraj države (plačilo 2 EUR)
[…] (*)
[…] EUR (*)
[0,5-2,5] (*) %
Največ 300 km zunaj države (plačilo 2 EUR)
[…] (*)
[…] EUR (*)
[1,5-4,5] (*) %
Več kot 300 km znotraj EU
[…] (*)
[…] EUR (*)
[93-98] (*) %
Več kot 300 km zunaj EU
[…] (*)
[…] EUR (*)
[0,3-2,5] (*) %
SKUPAJ
[…] (*)
[…] EUR (*)
100 %
(39)
Ker družba Ryanair meni, da bi se morala nova enotna taksa v višini 3 EUR šteti za običajno, bi morala v obdobju od 30. marca 2009 do 1. marca 2011 plačati […] EUR (*) (12) takse na letalska potovanja. To znaša […] EUR (*) manj od dejansko plačanega zneska (glej preglednico 2). Zato družba Ryanair trdi, da ji nižja taksa ni prinašala nobenih koristi, temveč je bila zaradi tega samo v slabšem položaju.
4.3 Pripombe Irske o ugotovitvah tretje strani
(40)
Irski organi so 13. januarja 2012 predložili svoje stališče o pripombah družbe Ryanair: Prvič, ne strinjajo se z opisom takse, ki ga je podala družba, saj menijo, da gre dejansko za davek na potrošnjo in da nižja taksa letalskim prevoznikom ni zagotovila prednosti. Drugič, ne vidijo, kako bi bil lahko Ryanair družba, ki jo je nižja taksa najbolj neposredno in negativno prizadela, zlasti ker šteje [56-63] (*) % potnikov, ki potujejo na letih, za katere se uporablja navedena taksa. Tretjič, ni podlage za trditev, da je nižja taksa namenjena podpori družbe Aer Arann. Irski organi pri načrtovanju takse na letalska potovanja niso imeli v mislih določenega letalskega prevoznika. Četrtič, trditev družbe Ryanair, da naj se višja taksa v višini 10 EUR ne šteje za običajno v smislu takse na letalska potovanja, ni smiselna. Višja taksa se je v okviru dvostopenjskega sistema uporabljala za 85 do 90 % vseh odhodov. Irski organi so ponovno poudarili, da so dovolili odstopanje od standardnega zneska v višini 10 EUR, da bi uvedli element sorazmernosti na ravni takse, ki se nanaša na razdaljo.
5. OCENA
5.1 Obstoj državne pomoči v skladu s členom 107(1) Pogodbe
(41)
V skladu s členom 107(1) Pogodbe „je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(42)
Da bi bil ukrep skladen s členom 107(1) Pogodbe, mora biti selektiven (13). Komisija mora za določitev, ali je ukrep selektiven, oceniti, ali daje prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“ v primerjavi z drugimi ukrepi, ki so ob upoštevanju cilja, ki si ga zadevna ureditev prizadeva doseči, v dejansko in pravno primerljivem položaju (14). Fiskalni ukrep je glede na ustaljeno sodno prakso (15) na prvi pogled selektiven, če pomeni odmik od običajne uporabe splošnega davčnega okvira.
(43)
Prvič, Komisija mora zato opredeliti zadevni referenčni davčni sistem. Komisija v zvezi z obdavčitvijo ugotavlja, da opredelitev pojma sistem obdavčitve načeloma spada v izključno pristojnost držav članic. Irski organi so pri načrtovanju sistema obdavčitev obdavčljivi dogodek letalskih potovanj opredelili kot odhod potnika na letalu z letališča na Irskem. Referenčni sistem je zato obdavčitev potnikov v zračnem prometu, ki odhajajo z irskega letališča. Cilj navedenega sistema je povečati prihodke v državni proračun. Irski organi so v odgovoru na ugotovitve tretje strani potrdili odločitev, da je referenčni sistem obdavčitev potnikov v zračnem prometu, ki odhajajo z irskega letališča.
(44)
Drugič, Komisija se mora v skladu z ustaljeno sodno prakso (16) odločiti, ali zadevni davčni ukrep pomeni odstopanje od opredeljenega referenčnega sistema.
(45)
Družba Ryanair trdi, da je treba nižjo takso v višini 2 EUR ali namesto tega enotno takso v višini 3 EUR, ki je bila uvedena 1. marca 2011, obravnavati kot običajno v davčnem sistemu za letalska potovanja. Vendar se nižja taksa poleg nekaterih destinacij v zahodnem Združenem kraljestvu uporablja samo za notranje lete in po mnenju irskih organov samo za 10-15 % vseh letov, ki so obdavčeni. Zato je ni mogoče šteti za običajno takso. Taksa v višini 3 EUR pa ni bila v veljavi v obdobju, na katerega se nanaša ta sklep, zaradi česar je ni mogoče šteti za običajno za takratni davčni sistem za letalska potovanja. Zato Komisija ugotavlja, da je bila višja taksa v višini 10 EUR običajna za referenčni sistem, medtem ko se je znižana taksa v višini 2 EUR, ki se je uporabljala za jasno določeno kategorijo letov, štela za izjemo od referenčnega sistema.
(46)
Tretjič, Komisija mora proučiti, ali „narava ali splošna shema sistema“ (17) v državi članici upravičuje takšne izjeme. V tem primeru se šteje, da ukrep ne prinaša selektivne koristi in zato ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe. V tem okviru je treba opozoriti, da so v skladu s sodno prakso (18) pomembna osnovna in vodilna načela referenčnega sistema in ne tista iz posameznega zadevnega ukrepa.
(47)
Nižja taksa je bila po mnenju irskih organov uvedena, da bi na ravni takse, ki se nanaša na razdaljo leta, dodali element sorazmernosti. Komisija ugotavlja, da se takšna razlaga ne nanaša na osnovna in vodilna načela samega davčnega sistema, temveč na tista iz samega odstopanja. Strukturiranost in objektivnost takse nista bili povezani z razdaljo leta, temveč s samim odhodom z irskega letališča. Povezanost z davčnim organom, obdavčitev (odhod z irskega letališča) in negativni zunanji učinki na irsko skupino potnikov, ki so leteli z irskega letališča (na primer hrup in onesnaževanje zraka), so bili popolnoma enaki ne glede na destinacijo leta in prepotovano razdaljo. Zato so bili vsi zadevni letalski prevozniki ob upoštevanju navedenega cilja v enakem pravnem in dejanskem položaju.
(48)
Poleg tega za davčni sistem ni značilno jasno razlikovanje stopenj takse glede na dejansko dolžino letov. Prvič, takšna stopnja se ni uporabljala na podlagi dejanske dolžine leta, temveč na podlagi razdalje med letališčem v Dublinu in končno destinacijo, ne glede na dejanski kraj odhoda. Drugič, davčni sistem določa samo dve stopnji: eno za zelo kratke lete z letališča v Dublinu in drugo za vse ostale lete.
(49)
Čeprav so bili razlogi za odstopanje v naravi in logiki načel davčnega sistema za letalska potovanja, je Sodišče navedlo, da morajo biti koristi skladne s strukturnimi značilnostmi zadevnega davčnega sistema, pa tudi z načinom, kako se izvajajo (19). Kot je bilo že navedeno v uvodni izjavi 47, davčni sistem dejansko ni zagotovil sorazmernih taks v skladu z dejansko dolžino letov, ker je bila veljavna stopnja določena na podlagi razdalje med letališčem v Dublinu in končno destinacijo, ne glede na dejanski kraj odhoda, ter ker sta veljali samo dve stopnji: ena za zelo kratke lete z letališča v Dublinu in druga za vse ostale lete. Cena letalskih vozovnic za notranje lete ni nujno nižja od cene letov za druge destinacije v Uniji. Ukrep zato ni dosegel svojega cilja zagotovitve sorazmernosti taks v zvezi z razdaljo letov. V tem primeru niti irski organi niti nobena tretja stran niso trdili, da učinek odstopanja pomeni dejansko sorazmernost stopnje takse z razdaljo. Nasprotno, irski organi ugotavljajo, da ni bilo nobene popolne soodvisnosti med razdaljo in višino takse.
(50)
Zato Komisija ne vidi razloga za spremembo predhodnega stališča, da logika in splošna shema davčnega sistema za letalska potovanja ne predvidevata nižje takse. Komisija v skladu s tem meni, da je ukrep selektiven in da ga ni mogoče upravičiti z naravo in logiko sistema.
(51)
Davčni odhodki pomenijo stroške, ki jih ponavadi nosi podjetje.
(52)
Uporaba takse na letalska potovanja lahko vpliva na prihodke letalskih prevoznikov, ki morajo plačati navedeno takso, saj lahko ti zvišajo cene letalskih vozovnic, ki jih ponudijo kupcem, ali znižajo maržo za vsako vozovnico, ki jo prodajo, če se ne odločijo prenesti takse na kupce. V zvezi s tem je Sodišče navedlo, da „se bodo razlike v taksah, ki jih morajo poravnati potniki, samodejno odražale v stroških prevoza, saj letališke takse neposredno in samodejno vplivajo na cene letov, zato bo […] dostop do notranjih letov imel prednost pred dostopom do letov znotraj Skupnosti“ (20).
(53)
Zato ima znižana taksa za nekatere vrste letov manjši učinek na letalske prevoznike, ki ponujajo takšne lete, kot ga ima običajna taksa. Navedeni letalski prevozniki so oproščeni stroškov, ki bi jih ponavadi nosili, zaradi česar na kupce prenesejo manj stroškov ali pa jih tudi sami prevzamejo manj.
(54)
Komisija v skladu s tem ugotavlja, da je nižja taksa pomenila prednost za letalske prevoznike, ki opravljajo lete, za katere se uporablja navedena taksa. Nižji stroški, ki so jih morali prenesti na kupce ali ki so jih neposredno prevzeli sami, so predstavljali finančna sredstva, ki so jih lahko navedeni letalski prevozniki zmanjšali in zato izboljšali svoj gospodarski položaj v primerjavi z drugimi letalskimi prevozniki, ki tekmujejo na trgu za zračni promet. Prednost se nanaša na razliko med nižjo takso v višini 2 EUR in običajno takso v višini 10 EUR v obdobju med 30. marcem 2009 in 1. marcem 2011. Komisija ugotavlja, da so lete, za katere se je uporabljala nižja taksa, opravljali predvsem letalski prevozniki, ki so tesno povezani z Irsko (družbe Aer Lingus, Aer Arann in Ryanair so bile ustanovljene na Irskem in imajo tam še vedno svoj sedež). Zato je znižana taksa irskim prevoznikom dejansko zagotovila prednost pred drugimi prevozniki iz Unije.
(55)
Komisija ne more sprejeti trditve družbe Ryanair, da je bila prednost omejena na razliko med nižjo takso in takso v višini 3 EUR, ki je bila uvedena 1. marca 2011. Takšna taksa se ni uporabljala hkrati z nižjo takso, in če je prednost opredeljena v sistemu z eno nižjo in eno višjo takso, referenčna vrednost, ki se giblje med navedenima taksama, ne obsega celotne prednosti, ki je bila odobrena.
(56)
Družba Ryanair nadalje trdi, da ji je nižja taksa prinesla manj ugodnosti kot, na primer, družbi Aer Arann, saj je večina njenih letov namenjena na destinacije, za katere se uporablja višja taksa. Vendar je prednost, ki izhaja iz uporabe nižje takse v višini 2 EUR, razlika med navedeno in običajno takso v višini 10 EUR. Družba Ryanair je z uporabo nižje takse za nekatere lete, tako kot drugi letalski prevozniki, ki opravljajo lete, za katere se uporablja navedena taksa, uživala prednosti, ki se nanašajo na razliko med navedenima taksama.
(57)
Irski organi trdijo, da je bil namen prenesti takso na potnike in zato letalski prevozniki niso imeli nobene prednosti. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da lahko znižanje običajne takse pomeni selektivno prednost za letalskega prevoznika, ki mora znižano takso plačati tudi, kadar prenos zadevne takse na kupce zahteva zakon (21). Nadalje še ugotavlja, da v zadevnem primeru ni bilo mehanizma, ki bi zagotovil, da je bila taksa dejansko prenesena, temveč je bil letalski prevoznik tisti, ki se je odločal, ali in kako bi takso prenesel na potnike. Pritožnik je v pritožbi dejansko trdil nasprotno, in sicer da stroškov takse ni mogel prenesti na kupce, saj bi to imelo nesorazmeren učinek na cene njegovih letalskih vozovnic. Komisija se zato ne strinja z irskimi organi, da letalski prevozniki niso imeli prednosti: tisti, ki so lahko uporabili nižjo takso za nekatere lete, so na svoje kupce prenesli nižje stroške kot drugi prevozniki. Prav tako je to v skladu s prakso Komisije, ob upoštevanju ukrepov pomoči, ki izhajajo iz trošarine (22), v skladu s katerimi je letalski prevoznik, ki je dolžan plačati takso, zaradi oprostitve trošarine imel prednost ne glede na dejstvo, da bo navedeni subjekt morda moral takso prenesti na kupce.
(58)
Komisija v skladu s tem ugotavlja, da je nižja taksa pomenila prednost za nekatere letalske prevoznike. Prednost se nanaša na razliko med nižjo takso v višini 2 EUR in običajno takso v višini 10 EUR v obdobju med 30. marcem 2009 in 1. marcem 2011. Lete, za katere se je uporabljala nižja taksa, so opravljali predvsem letalski prevozniki, ki so tesno povezani z Irsko (družbe Aer Lingus, Aer Arann in Ryanair). Zato je znižana taksa pomenila prednost irskih letalskih prevoznikov pred drugimi prevozniki iz Unije.
(59)
Dejstvo, da so irski organi dovolili uporabo nižje takse namesto običajne, je privedlo do izgube prihodka od takse na državni ravni, zaradi česar je morala država to financirati z lastnimi sredstvi. Ker so o nižji taksi odločili nacionalni organi, tega ukrepa ni mogoče pripisati državi.
(60)
Letalski prevozniki, ki jim je nižja taksa prinašala koristi, so bili v primerjavi s konkurenco oproščeni stroškov, ki bi jih sicer nosili ali prenesli na kupce. Zato je nižja taksa na letalska potovanja izboljšala njihov gospodarski položaj v primerjavi z drugimi podjetji, ki tekmujejo na trgu za zračni promet, s čimer so izkrivljali konkurenco ali tvegali takšno ravnanje.
(61)
Kadar pomoč, ki jo odobri država članica, okrepi položaj podjetja v primerjavi z drugimi konkurenčnimi podjetji v trgovini znotraj Unije, se šteje, da je zadevna pomoč vplivala na ta podjetja (23). Dovolj je, da prejemnik pomoči tekmuje z drugimi podjetji na trgih, odprtih za konkurenco (24). Za sektor zračnega prometa je značilna huda konkurenca med prevozniki iz različnih držav članic, zlasti od začetka veljavnosti tretje faze liberalizacije zračnega prometa („tretji paket“) 1. januarja 1993, in sicer z Uredbo Sveta (EGS) št. 2407/92 z dne 23. julija 1992 o licenciranju letalskih prevoznikov (25), Uredbo Sveta (EGS) št. 2408/92 z dne 23. julija 1992 o dostopu letalskih prevoznikov Skupnosti do letalskih prog znotraj Skupnosti (26) in Uredbo Sveta (EGS) št. 2409/92 z dne 23. julija 1992 o prevozninah in tarifah za zračni prevoz (27). Znižana taksa je zato lahko vplivala na trgovino med državami članicami, saj je okrepila položaj nekaterih letalskih prevoznikov, ki tekmujejo na trgu, popolnoma liberaliziranem na ravni Unije.
(62)
Ker so bila vsa merila iz člena 107(1) Pogodbe izpolnjena, ukrep pomeni državno pomoč za letalske prevoznike, ki so opravljali lete, upravičene do znižane takse.
5.2 Zakonitost
(63)
Irski organi ukrepa niso priglasili pred začetkom njegovega izvajanja in tako niso izpolnili svojih obveznosti iz člena 108(3) Pogodbe. Zato ukrep pomoči pomeni nezakonito državno pomoč.
5.3 Združljivost pomoči s Pogodbo
(64)
V skladu s členom 107(3)(c) PDEU se lahko za združljivo z notranjim trgom šteje pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Ker je pomoč pomenila pomoč za tekoče poslovanje, s čimer so se nekaterim letalskim prevoznikom znižali trenutni izdatki, je v skladu s sodno prakso Sodišča načeloma nezdružljiva z notranjim trgom (28). Pomoč ne spada na področje uporabe smernic o združljivosti državne pomoči, ki jih je v zvezi s tem objavila Komisija. Zlasti ni zajeta v smernicah Skupnosti o financiranju letališč in zagonski državni pomoči letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč (29), saj ni povezana z začetkom delovanja nekaterih prog. Irski organi niso trdili ali zagotovili nobenih informacij, da bi se lahko pomoč štela za združljivo v skladu s smernicami Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (30). Nasprotno, pojasnili so, da je cilj takse povečati prihodke in ne zaščititi okolje. Dejstvo, da med zadevno takso ter zmanjšanjem porabe energije, onesnaževanja ali izpustnih plinov in ravni hrupa itd. ne obstaja nobena jasna ali sorazmerna povezava, podpira takšno razmišljanje. Zato Komisija meni, da pomoč ni združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) Pogodbe.
(65)
Zadevna pomoč ne spada niti v katero koli drugo izjemo iz člena 107(2) ali (3) Pogodbe.
(66)
Četudi bi bila pomoč združljiva s katero koli izjemo iz člena 107(2) ali (3) Pogodbe, kar v tem primeru ne drži, je Sodišče navedlo, da rezultat postopka iz členov 107 in 108 Pogodbe nikoli ne sme biti v nasprotju s posebnimi določbami Pogodbe. Sodišče je tudi presodilo, da so lahko tisti vidiki pomoči, ki so v nasprotju s posebnimi določbami Pogodbe, razen členov 107 in 108, tako močno povezani z namenom pomoči, da jih ni mogoče oceniti ločeno (31). V tem primeru, kot je opisano v uvodni izjavi 10, so bile različne stopnje predmet preiskave Komisije, ki je pokazala, da kršijo Uredbo (ES) št. 1008/2008 in člen 56 Pogodbe o svobodi opravljanja storitev, saj razlikovanje določa še bolj zahtevne pogoje za opravljanje zračnega prevoza znotraj Unije, kot so tisti, ki veljajo za domači prevoz. Sodišče je v primerih, ki zadevajo letališke takse, izrecno navedlo, da določbe Pogodbe o svobodi opravljanja storitev veljajo tudi za sektor zračnega prometa (32). V tem primeru državna pomoč izhaja iz samega razlikovanja v višini takse. Ker taksa in pomoč pomenita dva elementa enega in istega fiskalnega ukrepa, sta neločljivi (33) in zato državne pomoči ni mogoče odobriti, ne da bi kršili načelo svobode opravljanja storitev. Posledično pomoči v nobenem primeru ni mogoče šteti za združljivo s Pogodbo, saj bi neizogibno kršila določbe Uredbe (ES) št. 1008/2008 in člen 56 Pogodbe.
(67)
Komisija zato ugotavlja, da pomoči ni mogoče šteti za združljivo s Pogodbo.
6. SKLEPNE UGOTOVITVE
(68)
Komisija ugotavlja, da nižja stopnja takse na letalska potovanja za lete do destinacij v največji oddaljenosti 300 km od letališča v Dublinu, predvidena v razdelku 55(2) Zakona o financah (št. 2) in zlasti v členu 2(b) tega zakona za obdobje od 30. marca 2009 do 1. marca 2011, pomeni pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe. Irska je z nezakonitim izvajanjem zadevne državne pomoči kršila člen 108(3) Pogodbe.
(69)
Državna pomoč ni v skladu z nobenim odstopanjem iz člena 107(2) in (3) Pogodbe. Ker za združljivost zadevnega ukrepa ni mogoče predvideti nobenih drugih razlogov, je nezdružljiv z notranjim trgom.
(70)
Vrednost državne pomoči je enaka razliki med nižjo stopnjo takse na letalska potovanja in standardno stopnjo v višini 10 EUR (to pomeni 8 EUR na potnika), ki se obračuna na vsakega potnika. To se nanaša na vse lete z letali, s katerimi lahko potuje več kot 20 potnikov in ki jih ne uporablja država ali vojska ter letijo z letališča z več kot 10 000 potniki na leto do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu. Upravičenci pomoči so družbe Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann in drugi letalski prevozniki, ki jih določi Irska.
(71)
Komisija mora v skladu s členom 14(1) Uredbe (ES) št. 659/1999, če se v primerih nezakonite pomoči sprejmejo negativne odločbe, zahtevati, da zadevna država članica sprejme vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč. Irska bi morala zato vrniti nezdružljivo pomoč -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Državna pomoč v obliki nižje takse, ki se je v obdobju med 30. marcem 2009 in 1. marcem 2011 pri uporabi razdelka 55 Zakona o financah (št. 2) iz leta 2008 uporabljala za vse lete z letali, s katerimi lahko potuje več kot 20 potnikov in ki jih ne uporablja država ali vojska ter letijo z letališča z več kot 10 000 potniki na leto do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu, in jo je Irska nezakonito uveljavila s kršitvijo člena 108(3) Pogodbe, je nezdružljiva z notranjim trgom.
Člen 2
Individualna pomoč, dodeljena na podlagi sheme iz člena 1, ne pomeni pomoči, če izpolnjuje pogoje iz uredbe, sprejete v skladu s členom 2 Uredbe Sveta (ES) št. 994/98 (34).
Člen 3
Individualna pomoč, odobrena na podlagi sheme iz člena 1, ki ob odobritvi izpolnjuje pogoje iz uredbe, sprejete v skladu s členom 1 Uredbe (ES) št. 994/98, ali na podlagi sklepa Komisije o odobritvi sheme pomoči, je združljiva z notranjim trgom do največje intenzivnosti, ki se uporablja za navedeno vrsto pomoči.
Člen 4
1. Irska bo od upravičencev izterjala nezdružljivo pomoč, ki je bila dodeljena na podlagi sheme iz člena 1.
2. Zneskom, ki jih je treba vrniti, se prištejejo obresti od izplačila pomoči upravičencem do njihovega dejanskega vračila.
3. Obresti se izračunajo z obrestnoobrestnim računom v skladu s poglavjem V Uredbe Komisije (ES) Št. 794/2004 (35).
Člen 5
1. Vračilo pomoči, dodeljene na podlagi sheme iz člena 1, je takojšnje in dejansko.
2. Irska zagotovi, da se ta sklep izvede v štirih mesecih po uradnem obvestilu o tem sklepu.
Člen 6
1. Irska v dveh mesecih po uradnem obvestilu o tem sklepu predloži naslednje podatke:
(a)
seznam upravičencev, ki so prejeli pomoč na podlagi sheme iz člena 1, in skupni znesek prejete pomoči vsakega upravičenca iz te sheme;
(b)
skupni znesek (glavnica in obresti vračila), ki ga mora vrniti vsak upravičenec;
(c)
natančen opis ukrepov, ki so že sprejeti in načrtovani za uskladitev s tem sklepom;
(d)
dokumente, ki dokazujejo, da je bilo od upravičencev zahtevano vračilo pomoči.
2. Irska Komisijo obvešča o poteku nacionalnih ukrepov, sprejetih za izvajanje tega sklepa, do dokončnega vračila pomoči, dodeljene v okviru sheme iz člena 1. Na zahtevo Komisije takoj predloži informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. Prav tako predloži podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestih za vračilo, ki so jih upravičenci že vrnili.
Člen 7
Ta sklep je naslovljen na Irsko.
V Bruslju, 25. julija 2012