ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 26. ledna 2011
o režimech podpory C 50/07 (ex N 894/06), které hodlá Francie zavést pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě
(oznámeno pod číslem K(2011) 267)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/319/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedeným článkem (2),
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 28. prosince 2006 oznámila Francie Komisi režimy podpory pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, uvedené v návrhu opravného finančního zákona na rok 2006. Ustanovení těchto režimů převzal článek 88 zákona č. 2006-1771 ze dne 30. prosince 2006 o opravném finančním zákoně na rok 2006 (3). Francie sdělila Komisi doplňující informace v dopisech ze dne 26. února, 11. května a 18. září 2007.
(2)
Dopisem ze dne 13. listopadu 2007 informovala Komise Francii o svém rozhodnutí zahájit ve věci této podpory formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (SFEU).
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k dotčeným režimům podpory.
(4)
Francie předala své připomínky k rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení dopisem ze dne 21. prosince 2007.
(5)
Komise v této věci obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Předala je Francii a umožnila jí komentovat je, její poznámky obdržela v dopise ze dne 8. května 2008.
(6)
Francie předala Komisi doplňující informace v dopise ze dne 31. října 2008.
(7)
Některé zúčastněné strany předaly Komisi doplňující informace v průběhu měsíce února 2009.
(8)
V závěru setkání útvarů Komise s francouzskými orgány dne 2. června 2009 se francouzské orgány zavázaly, že posoudí možnost provedení určitých změn oznámených režimů a co nejdříve seznámí útvary Komise se svou analýzou.
(9)
Komise dopisem ze dne 22. září 2009 stanovila Francii lhůtu pro předání analýzy na 20 pracovních dnů.
(10)
Francouzské orgány dopisem ze dne 3. listopadu 2009 požádaly o přerušení formálního vyšetřovacího řízení až do dne 1. dubna 2010.
(11)
Komise dne 17. listopadu 2009 vyslovila souhlas s přerušením formálního vyšetřovacího řízení do 1. dubna 2010 podle kodexu osvědčených postupů pro provádění řízení ve věcech kontroly státní podpory (5), aby Francii umožnila upravit návrh zákona a přikročit k nezbytným konzultacím.
(12)
Francouzské orgány informovaly Komisi dopisem ze dne 26. dubna 2010, že případný změněný návrh režimu obdrží dne 17. května 2010.
(13)
Francouzské orgány předaly Komisi informace dopisem ze dne 27. května 2010, aniž však zamýšlely do oznámených režimů vnést změny.
II. PODROBNÝ POPIS PODPORY
(14)
Předmětem rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování byly dva oddělené daňové režimy:
(15)
Prvním oznámeným opatřením je režim osvobození od daně z příjmu právnických osob uvedený v článku 207-2 všeobecného daňového zákoníku (dále jen „CGI“) a od ekonomické teritoriální kvóty (6) (článek 1461-1 CGI) z důvodu správy určitých smluv o zdravotním pojištění, takzvaně „založených na zásadách solidarity a odpovědnosti“. Tato osvobození budou ku prospěchu všem subjektům nabízejícím tyto smlouvy: vzájemné pojišťovny a spolky řídící se zákonem o vzájemném pojištění, fondy sociálního zabezpečení řídící se hlavou III knihy IX zákona o sociálním zabezpečení nebo knihou VII zemědělského zákoníku, jakož i všechny pojišťovny řídící se zákonem o pojišťovnictví.
(16)
Hlavním cílem tohoto opatření je rozšířit pomocí rozvoje tohoto typu smluv doplňkové zdravotní pojištění francouzského obyvatelstva. Z toho důvodu bude opatření doplňkem režimu osvobození od daně z úmluv o pojištění, které se vztahuje na stejný typ smluv a které Komise schválila rozhodnutími ze dne 2. června 2004 (7) a 29. října 2010 (8).
(17)
Smlouvy o zdravotním pojištění, na něž se tento režim osvobození vztahuje, byly ve Francii zavedeny v roce 2001 (9). Jedná se na jedné straně o smlouvy o kolektivních transakcích s povinnou účastí, na druhé straně o smlouvy o individuálních i kolektivních transakcích s dobrovolnou účastí.
(18)
Aby tyto smlouvy byly způsobilé, musí konkrétně splnit následující podmínky:
-
pojišťující subjekt nebude k účasti na dobrovolných smlouvách vyžadovat žádnou lékařskou zprávu o pojištěnci,
-
výše příspěvků nebo pojistného nebude stanovena podle zdravotního stavu pojištěnce,
-
poskytnuté záruky musí povinně krýt výkony spojené s prevencí a prohlídkami u ošetřujícího lékaře, jakož i s jeho recepty,
-
poskytnuté záruky nemohou krýt podíl na nákladech na lékařské ošetření, které by pojištěnec předkládal buď z důvodu překročení sazby honorářů za určité úkony nebo prohlídky, nebo kvůli tomu, že nebyl určen ošetřující lékař.
(19)
Aby pojišťující subjekty mohly využívat preferenčního režimu, musí kromě toho dodržovat prahové hodnoty týkající se počtu smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v celkovém portfoliu smluv o zdravotním pojištění. Tyto prahové hodnoty se mění v závislosti na povaze smluv:
-
smlouvy týkající se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí:
Jejich podíl musí činit 150 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 80 % až 90 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (10).
-
smlouvy týkající se kolektivních transakcí s povinnou účastí:
Jejich podíl musí činit 120 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 90 % až 95 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s povinnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (11).
(20)
Nakonec musí příjemci rovněž splnit nejméně jednu z následujících podmínek:
-
zavést úpravu tarifů nebo převzetí příspěvků v závislosti na sociální situaci upisovatelů a účastníků,
-
účastníci a upisovatelé, kteří využívají pomoci při uzavírání doplňkového zdravotního pojištění (12), tvoří nejméně 3 % až 6 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (13),
-
osoby ve věku nejméně 65 let tvoří nejméně 15 % až 20 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (14),
-
osoby mladší 25 let tvoří nejméně 28 % až 35 % příjemců smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (15).
(21)
Tato poslední kritéria podle francouzských orgánů ukládají sdružení tarifů nebo generací a dosažení minimálního stupně účinné solidarity. Mají podpořit nabídku smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a pojištění veškerého obyvatelstva, zejména přistoupením významného podílů mladých lidí nebo seniorů, což jsou dvě kategorie, které nejobtížněji uzavírají zdravotní pojištění (doplňkové) z důvodu nízkých příjmů (mladí lidé) nebo možných nákladů (senioři).
(22)
Mechanismus kromě toho ukládá, aby byla tato kritéria posuzována na úrovni skupin s ohledem na jejich činnosti zdanitelné ve Francii. Cílem tohoto ustanovení je zabránit obcházení mechanismu nebo spojením vedoucím k soustředění tohoto typu rizik do několika struktur ad hoc v rozporu s cílem vzájemnosti.
(23)
Podle francouzských orgánů je cílem všech těchto podmínek podnítit pojišťovací subjekty k rozšíření nabídky těchto smluv, k účasti na vytvoření všeobecného základního a doplňkového zdravotního pojištění a k nabídce doplňkového zdravotního pojištění všeho obyvatelstva za kontrolovaných tarifních podmínek. Cílovou skupinou jsou zejména osoby, jejichž zdravotní stav nebo finanční možnosti jim nedovolují pojistit se individuálně.
(24)
Nabytí účinnosti tohoto mechanismu, původně stanovené na 1. ledna 2008, pokud jde o osvobození právnických osob od daně, a finanční rok 2010, pokud jde o osvobození od ekonomické teritoriální kvóty, bylo odloženo na 1. ledna 2012, respektive na finanční rok 2013, v očekávání schválení dotyčných režimů ze strany Komise.
(25)
Tento druhý daňový mechanismus má umožnit pojišťujícím subjektům, aby využily daňového odpočtu ze subvencí vyrovnávacích rezerv týkajících se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění (článek 39d GD CGI) nad to, co u takových rezerv umožňuje režim obecného práva (článek 39d GB).
(26)
Vytvoření vyrovnávací technické rezervy (16) předepisují účetní a finanční předpisy pro pojišťující subjekty. Článek 30 směrnice Rady 91/674/EHS ze dne 19. prosince 1991 o ročních účetních závěrkách a konsolidovaných účetních závěrkách pojišťoven (17) definuje vyrovnávací rezervu následovně: „Vyrovnávací rezerva zahrnuje veškeré částky odložené v souladu s právními nebo správními předpisy pro vyrovnání kolísání ukazatelů ztrát v příštích letech anebo pro pokrytí zvláštních rizik.“
(27)
V daném případě je vyrovnávací rezerva určena na vyrovnání kolísání u škod týkajících se kolektivních transakcí pojištění proti úmrtí nebo úrazu (zdravotní postižení a invalidita). Tato kolísání výsledků (mezi finančními obdobími) jsou spojena s faktickým plněním záruk podle uzavřených pojistných smluv ve srovnání s předpoklady zavedení povinností záruk, které byly vzaty v úvahu při sestavování sazeb pojistného. Rezerva umožňuje srovnání technických výsledků spojených s dotyčnými transakcemi za účelem vyrovnání značného kolísání škod, k nimž by mohlo později dojít.
(28)
Podle francouzských orgánů se nová vyrovnávací rezerva podle článku 39d GD podílí na obecném cíli rozšíření a zkvalitnění nabídky záruk ze sociálního zabezpečení ze strany pojišťujících subjektů v rámci takzvaného „určovacího“ řízení. To se vztahuje na doplňkové kolektivní záruky vyplývající z úmluv nebo oborových či mezioborových kolektivních dohod nebo z rozhodnutí zaměstnavatele, v jejichž rámci určují pojišťující subjekt sociální partneři („určovací řízení“). Toto určení má pro určený subjekt za následek povinnost dodržovat smluvní podmínky dohodnuté sociálními partnery (18) (včetně doložek ohledně upravování tarifů). Určení se provádí na období nejdéle pěti let, na jehož konci musí být pojišťující subjekt povinně opět posouzen. Smlouvy s určovací doložkou, uplatňované na úrovni skupiny profesních oborů po dohodě sociálních partnerů, jsou vždy předmětem rozhodnutí o rozsahu ministra odpovědného za sociální zabezpečení. Následně se plně vztahují na všechny zaměstnance a bývalé zaměstnance v oboru, jakož i na jejich právní nástupce (bez ohledu na jejich zdravotní stav a věk), a jejich zaměstnavatelé jsou povinni na ně přistoupit a spojit se s určeným subjektem (19).
(29)
Podle francouzských orgánů umožňuje určení dotčenému určenému subjektu dosáhnout výhodnějšího poměru příspěvek/záruka a všem zaměstnancům hospodářského odvětví získat stejné záruky bez ohledu na velikost podniku, v němž jsou zaměstnáni. Předpokládá rovněž pravidelné přezkoumání organizačních podmínek vzájemnosti rizik a určení zvažovaného subjektu.
(30)
Toto opatření rovněž umožní zlepšit kontrolu tarifů a kvalitu výkonů ve prospěch individuálního spotřebitele v případě závažných událostí, například invalidity, zdravotního postižení nebo úmrtí se závažnými sociálními nebo finančními důsledky pro pojištěnce nebo jeho rodinu (dodatečné výdaje, ztráta příjmů, sociální vyloučení atd.).
(31)
Mechanismus rezervy na záruky v případě úmrtí, invalidity a zdravotního postižení, dohodnuté v rámci určovacího řízení, má konkrétněji určeným pojišťujícím subjektům umožnit:
-
převzetí deficitních rozdílů oproti původně předpokládanému průměru u tohoto typu smluv, které by mohly vzniknout z nepředvídaných výkyvů škod (částek a množství) nebo z vývoje rizika (změny údajů, podle nichž byla nastavena původní tarifikace),
-
zvýšení vlastního kapitálu a míry solventnosti subjektů, které tyto transakce nabízejí, díky vytvoření zvláštní rezervy.
(32)
V praxi je roční subvence na tvorbu rezervy uznávána pro odečtení dotyčných transakcí do výše technického zisku (20). Celková výše rezervy nesmí přesáhnout 130 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem těchto transakcí provedených v průběhu finančního období. Rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí.
(33)
Roční subvence, které zůstaly nevyužity po dobu deseti let, budou převedeny do zvláštní nezdaněné rezervy. Výše této zvláštní rezervy nesmí přesáhnout 70 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem dotyčných transakcí provedených v průběhu finančního období. Přebytek těchto subvencí bude po uplynutí 10 let od jejich zaúčtování převeden do zdanitelného zisku.
(34)
V režimu obecného práva mohou pojišťovny a zajišťovny (článek 39d GB) v současnosti vytvářet nezdanitelné vyrovnávací rezervy spojené s transakcemi skupinového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení nebo invaliditě do následující výše:
-
roční subvence rezervy je omezena na 75 % technického zisku z dotyčných smluv,
-
celková výše rezervy nesmí přesáhnout podíl 23 % až 100 % výše příspěvků spojených s dotyčnými smlouvami a získaných v průběhu finančního roku v závislosti na počtu pojištěnců.
Každá rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí. Subvence, které nemohly být využity ve lhůtě 10 let, budou převedeny do zdanitelného zisku.
III. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(35)
Komise v rozhodnutí ze dne 13. listopadu 2007 o zahájení formálního vyšetřování vyjádřila pochybnosti ohledně použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, jestliže se týká obou dotyčných daňových opatření (21).
(36)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), Komise usoudila, že Francie neprokázala, že výhody se v plném rozsahu převedou přímo na spotřebitele.
(37)
Komise si také položila otázku, zda je splněna podmínka zákazu diskriminace na základě původu výrobku z důvodu existence prahových hodnot počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (podíl 80/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v portfoliu pojistných smluv o zdravotním pojištění dotyčných pojišťujících subjektů.
(38)
Pokud jde o druhé opatření (daňový odpočet subvencí vyrovnávacích rezerv), Komise má za to, že žádná ze tří prováděcích podmínek čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU zřejmě nebyla splněna.
(39)
Za prvé, sociální povaha opatření se nejeví Komisi jako zcela prokázaná, pokud se posuzuje v okamžiku podepsání pojistné smlouvy, tedy před tím, než nastanou uvedené závažné události.
(40)
Za druhé, převod podpory na spotřebitele/pojištěnce v plném rozsahu se tedy ještě více než v případě předchozího opatření jeví jako hypotetický a nahodilý. Mimoto z převodu výhody zřejmě mohou těžit rovněž zaměstnavatelé, pokud se rovněž podílejí na financování smlouvy.
(41)
Za třetí, vysoký stupeň soustředění trhu s určovacími smlouvami do rukou fondů sociálního zabezpečení by se v současném kontextu zřejmě mohl projevit ve faktické diskriminaci ve prospěch těchto institucí.
IV. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(42)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení zaslaly poznámky Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), jakož i neznámý subjekt.
(43)
Většina zúčastněných stran hodnotí obě dotyčná opatření kladně a svými poznámkami se z velké části přidávají k argumentům francouzských orgánů. Zdůrazňují existenci silné konkurence na trhu doplňkového zdravotního pojištění, jakož i vynikající likviditu trhu. Zdůrazňují rovněž, že pojištění, jichž se obě opatření týkají, zmírňují nedostatky sociálního zabezpečení. Francouzské orgány tím, že vytvářejí daňové pobídky snadno dostupné všem účastníkům doplňkového zdravotního pojištění, vytvářejí podmínky pro přeměnu segmentu a priori nezajímavých osob co do rizikového profilu nebo solventnosti na nově ekonomicky lákavý segment.
(44)
Co se týče prvního opatření (osvobození u smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), FFSA se nicméně obává příliš vysokých prahových hodnot, které by představovaly zjevnou výhodu pro účastníky již rozsáhle působící na trhu. Ačkoli FFSA chápe zásadu prahové hodnoty za účelem zamezení příliš složitým a těžko zvládnutelným situacím, domnívá se, že je nezbytné, aby tato hodnota svou výší netvořila překážku poskytnutí podpory. Domnívá se rovněž, že kritéria spojená se strukturou pojištěného obyvatelstva (procento mladších 25 let, důchodců atd.) vedou k selekci příjemců podpory bez reálného odůvodnění s ohledem na vyhlášený cíl. Tato kritéria by zvýhodňovala homogenní vzájemné pojišťovny, přístupné na základě kritérií statutu nebo povolání, na úkor vzájemných pojišťoven otevřených celé veřejnosti. Tato kritéria by rovněž vytvářela potencionální rozdíl v jednání s pojištěnci.
(45)
CTIP upřesňuje, že mají-li být služby nabízené pojišťujícími subjekty kvalitní, vyžadují značné investice, které bude nutno amortizovat přes dostatečně početné skupiny pojištěnců. Tento cíl vysvětluje prahové hodnoty.
(46)
CTIP rovněž poukazuje na povinnost pojišťoven v Evropské unii vytvářet určitou míru solventnosti. Jestliže by veškeré technické zisky měly plynout pojištěncům, solventnost by nebyla dostatečná. Bylo by tudíž normální, aby alespoň část výhody sloužila ke krytí úplného nebo částečného každoročního zvýšení požadavku na solventnost.
(47)
CTIP kromě toho upřesňuje, že podle judikatury Soudního dvora nespadají profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu pod ustanovení práva Evropské unie o hospodářské soutěži (22). Na takové režimy se dále nemohou vztahovat obchodní daně, neboť se jedná o pojištění zmírňující nedostatky sociálního zabezpečení a zakládající se na úmluvách a kolektivních smlouvách.
(48)
FNMF se rovněž dovolává slučitelnosti prvního opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Na jedné straně je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Opatření má čelit selhání trhu, které směřuje k segmentaci obyvatelstva, neboť trh nedokáže účinně zajistit celkové dobré podmínky nevýnosnému obyvatelstvu. Na druhé straně bude podpora nezbytná a přiměřená, neboť dříve zavedené mechanismy neumožnily dosáhnout sledovaného cíle.
(49)
Neznámý subjekt zdůrazňuje nedostatek poznatků a statistických údajů francouzského státu o hospodářské a finanční situaci podniků působících na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním. To znemožňuje jakoukoli objektivní analýzu situace.
(50)
Tentýž neznámý subjekt rovněž poukazuje na vývoj ziskových marží, jichž dosáhly podniky v tomto odvětví mezi roky 2001 a 2007. Zatímco obrat dotyčných podniků se za uvedené období zvýšil o 50 %, výdaje za výkony týchž pojišťoven se zvýšily pouze o 35 %. Hrubé provozní marže se tedy v průběhu šesti let dále zvýšily o 15 %.
(51)
Pokud jde o druhé opatření (vyrovnávací rezerva), FFSA zastává názor, že nic neodůvodňuje výhodnější daňový režim pro smlouvy s určovací doložkou než pro skupinové podnikové smlouvy kryjící stejná rizika. Logika tvorby rezervy, jakož i rizika, jsou stejné při širší vzájemnosti, která omezuje jejich působení v případě smluv s určovací doložkou. Opatření je kromě toho fakticky určeno fondům sociálního zabezpečení. Ačkoli volba pojišťujícího subjektu sociálními partnery je z právnického hlediska otevřená, téměř všechny smlouvy tohoto typu určují v praxi fond sociálního zabezpečení zřízený z podnětu sociálních partnerů.
(52)
CTIP soudí, že je normální, když sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(53)
CTIP kromě toho připomíná omezení, jimž by byly pojišťující subjekty vystaveny v případě určení:
-
striktní dodržování ustanovení dohody nebo kolektivní smlouvy (záruky, tarify, revalvační doložky, zachování práv v případě nejistoty atd.),
-
zákaz zrušení záruk i v případě neplacení,
-
povinnost pojistit všechny podniky zahrnuté do působnosti dohody nebo úmluvy,
-
nezbytnost zarovnat tarify na dobu cyklu dotčeného hospodářského odvětví, aby přizpůsobily zvyšování tarifů hospodářským krizím zasahujícím profesní odvětví.
(54)
CTIP kromě toho soudí, že smluvní režimy doplňkového sociálního zabezpečení tvoří složku zaměstnaneckých odměn, a proto nemohou podléhat obchodním daním. Mechanismus doplňkového odpočtu vyrovnávacích rezerv tedy v důsledku nelze označit za státní podporu.
(55)
CTIP i FNMF se rovněž dovolávají slučitelnosti druhého opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a upřesňují, že má usnadnit rozvoj trhu v oblasti sociálního zabezpečení bez narušení podmínek obchodu v míře odporující společnému zájmu.
(56)
CTIP se kromě toho odvolává na rozsudek Albany (23) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu. Obchodní daně z transakcí spojených se smluvními režimy sociálního zabezpečení zavedenými pojišťujícím subjektem by odporovaly plnění poslání obecného hospodářského zájmu, jímž byly pojišťující subjekty pověřeny.
V. POZNÁMKY FRANCIE
(57)
Pokud jde o dopad podpory na individuální spotřebitele, francouzské orgány tvrdí, že tento dopad bude zaručen konkurenční povahou trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním a samotným uspořádáním opatření.
(58)
Nejenže počet účastníků na trhu bude vysoký (24), ale také distribuční okruhy budou početné a rozmanité (běžní pojišťovací agenti, zástupci pojišťoven, zaměstnanci pojišťujících subjektů, přímý internetový prodej atd.). Hospodářskou soutěž v odvětví kromě toho zaručí Orgán pro dohled nad pojišťovnami a vzájemnými pojišťovnami (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, ACAM).
(59)
Tržní mechanismy by tudíž měly zaručit dopad výhody na spotřebitele v podobě snížení finanční účasti pojištěnce, aniž by bylo nutno zavádět mechanismus povinného přerozdělování daňové úspory. Kromě toho uspořádání opatření zaručí, že z výhody budou těžit kategorie spotřebitelů vyloučené z doplňkového zdravotního pojištění z důvodu svého věku nebo příjmů.
(60)
Pokud jde o případnou diskriminaci ve prospěch některých subjektů, Francie upřesňuje, že prahové hodnoty podněcují pojišťující subjekty ke sdružení „škodlivého rizika“ vzniklého z důvodu věku nebo úrovně příjmů dotyčných osob v jejich portfoliu.
(61)
Podíl nebo nedostatečný počet smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti neumožní dosažení tohoto cíle sdružení a bez těchto prahových hodnot by zamýšlená zproštění znamenala pro dotyčné organizace značnou výhodu. Jediným účinkem samotného fungování hospodářské soutěže (bez stanovení prahových hodnot) bude dopad daňového zvýhodnění na koncového spotřebitele a umožnění pojišťujícím subjektům, aby si zachovaly své podíly na trhu bez zvyšování míry pokrytí. Mechanismus dvojí prahové hodnoty (procentní podíl nebo absolutní hodnota) bude tedy nezbytnou složkou zvýšení míry pokrytí pojištění v současnosti nezabezpečených kategorií obyvatel.
(62)
V souvislosti s neustálým zdražováním doplňkových zdravotních pojištění by se návrh daňové pobídky pro tyto kategorie obyvatel stal skutečným vkladem do národní solidarity.
(63)
Francouzské orgány nejprve podtrhují, že daňový mechanismus v celku nelze považovat za podporu. Označení za státní podporu je třeba vyhradit pouze té části mechanismu, která nebude odůvodněna specifičností dotyčného pojištění s ohledem na finanční normy.
(64)
Specifičnosti určovacích smluv, která spočívá ve značných omezeních souvisejících s tarify, výběrem rizik a správou, vystavují tyto smlouvy značnou měrou rizikům výkyvů škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim subvencí.
(65)
Na jedné straně se rizika, krytá určovacími smlouvami uzavřenými v rámci kolektivních oborových dohod, týkají obyvatel specificky spojených s určitým odvětvím, a tudíž obzvlášť citlivých na cyklické zvraty v tomto odvětví. Dlouhodobé předjímání těchto cyklů tedy vyžaduje dlouhodobé vyrovnání výsledků určení.
(66)
Na druhé straně se určovací smlouvy plynoucí z podnikových dohod týkají nutně omezeného okruhu obyvatel, a tudíž odůvodňují zvýšené míry tvorby rezerv z důvodu značného kolísání škod.
(67)
Daňový odpočet subvencí takových rezerv za upravených a důraznějších podmínek, mimo daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, tak lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska.
(68)
Francouzské orgány nicméně uvádějí, že je velmi obtížné odůvodnit konkrétně přípustné míry subvencí těchto transakcí z důvodu technických potíží při ohodnocení „obvyklé“ úrovně tvorby rezerv na takto specifická rizika. Francouzské orgány nicméně upřesňují, že stropy odečitatelnosti subvencí rezerv byly stanoveny dohodou s odvětvím.
(69)
Pokud se týká slučitelnosti podpory s ohledem na čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, Francie tvrdí, že všechny tři podmínky tohoto ustanovení byly řádně splněny. Co se týče sociální povahy podpory, Francie upřesňuje, že kolektivní smlouvy uzavřené v rámci oborových dohod zaručují vysokou míru vzájemnosti rizik, jakož i nižší úroveň pojistného než na trhu s individuálními smlouvami, přičemž umožňují zaměstnancům a jejich rodinám přístup k vysokým zárukám.
(70)
Francie v odpovědi na argument Komise, podle něhož není prokázána sociální povaha opatření v okamžiku podpisu smlouvy, zdůrazňuje, že poskytnutí podpory před naplněním rizika je jediným prostředkem dosažení sledovaného společenského cíle.
(71)
Pokud jde o převod podpory na konečného spotřebitele, Francie nejprve rozlišuje mezi odvětvovými kolektivními dohodami a podnikovými dohodami. Ačkoli první soubor se skutečně může vyznačovat převahou fondů sociálního zabezpečení, tento trh by získal novou dynamiku a ostatní subjekty v pojišťovnictví by se o něj od té chvíle začaly zajímat. Konkurence mezi fondy sociálního zabezpečení by v každém případě byla skutečná a již by umožnila zaručit maximální dopad ve prospěch pojištěnce. Pokud jde o druhý soubor (podnikové dohody), existuje velmi silná konkurence mezi dohodami a není možno zjistit žádný monopol ve prospěch fondů sociálního zabezpečení.
(72)
Podle francouzských orgánů lze použít totéž odůvodnění, když se tarify snižují nebo zmírňují ve prospěch podniku. Účast zaměstnavatele na financování záruky odpovídá příplatku ke mzdě zaměstnance/pojištěnce, a tudíž jeho výhodě.
(73)
Ohledně existence faktické diskriminace ve prospěch fondů sociálního zabezpečení Francie upřesňuje, že opatření se týká rovným dílem všech subjektů bez ohledu na jejich stanovy. Trh sociálního zabezpečení není monopolním trhem ve prospěch fondů sociálního zabezpečení a od nynějška se vyznačuje silnou konkurencí mezi hlavními účastníky.
(74)
Francie rovněž připomíná, že volba pojišťujícího subjektu (určovací řízení) je v odpovědnosti zaměstnavatele a zástupců zaměstnanců. Transparentnost tohoto procesu a veřejná soutěž budou probíhat za obvyklých podmínek trhu otevřeného konkurenci. Veřejná soutěž se uskuteční formou výzvy několika pojišťovnám k podání nabídek na základě zadávací dokumentace vypracované sociálními partnery.
(75)
Francie má kromě toho za to, že posuzované opatření by bylo každopádně možno považovat za slučitelnou podporu určenou k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností a neměnící podmínky obchodu v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Prokázaný společenský cíl dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením.
(76)
Podle francouzských orgánů má být rozvoj smluv o sociálním zabezpečení s určovacím řízením zaměřen na rozvoj zavádění výhodnějších a spolehlivějších režimů doplňkového sociálního zabezpečení za současné podpory sociálního dialogu a účasti zaměstnanců.
(77)
Francie nakonec dodává, že poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení lze považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je vykonávána v paritním rámci.
(78)
Kolektivní úmluva stanovící záruky a určující pojišťovnu se může povinně vztahovat na všechny zaměstnance, bývalé zaměstnance a držitele práv podle řízení o rozsahu (články L 911-3 a 911-4 zákona o sociálním zabezpečení) z rozhodnutí odpovědného ministra. Právě toto rozhodnutí by mělo být považováno za akt, jímž členský stát ukládá podniku povinnosti veřejné služby.
(79)
Francie připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za službu obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství pro státní podporu v podobě vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby (25). Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
VI. REAKCE FRANCIE NA POZNÁMKY TŘETÍCH STRAN
(80)
Francouzské orgány berou na vědomí poznámky třetích stran a odpovídají zvláště na poznámky Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Pokud jde o osvobození od daně ve prospěch smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, francouzské orgány uvádějí, že skladba portfolií pojišťujících subjektů je homogenní, takže podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti ve srovnání s jinými typy smluv o zdravotním pojištění je dnes stejný u všech tří kategorií pojišťujících subjektů působících na trhu (podniky řídící se zákonem o pojišťovnictví, vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení).
(82)
Pokud jde o novou vyrovnávací rezervu, Francie zdůrazňuje, že možnost uzavírat profesní určovací smlouvy je otevřena všem subjektům, jak francouzským, tak zahraničním, které působí na trhu doplňkového sociálního zabezpečení.
(83)
Francie nakonec dodává, že fondy sociálního zabezpečení netěží z monopolní situace, a tudíž se nejedná o diskriminační zvýhodnění. Skutečnost, že trh se otevírá konkurenci pomalu a postupně, vyplývá z historických okolností, avšak nemění nic na stávající konkurenci mezi fondy sociálního zabezpečení. Skutečnost, že fondy sociálního zabezpečení jsou na toto odvětví více specializované, nestačí k prokázání jakékoli diskriminace.
VII. DOPLŇUJÍCÍ INFORMACE, KTERÉ FRANCIE POSKYTLA PO POZASTAVENÍ ŘÍZENÍ
(84)
V průběhu vyšetřovacího řízení navrhly útvary Komise Francii určité cesty vedoucí ke slučitelnosti režimů podpory s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 2 SFEU.
(85)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty ze správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), byly navrženy následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby revidovaly mechanismus prahových hodnot.
(86)
Francie však v dopise ze dne 27. května 2010 uvedla, že se rozhodla ponechat oznámený režim podpory beze změny, a potvrdila svou analýzu, podle níž jsou oznámené režimy slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(87)
Francie v témže dopise dodala, že pojistné smlouvy o doplňujícím zdravotním pojištění představují pro pojištěnce věrnostní produkt, který umožňuje nabízet dále týmž pojištěncům výnosnější produkty, například smlouvy o životním pojištění. Všichni činitelé na trhu budou tudíž podněcováni k provádění přitažlivé tarifní politiky. Za těchto podmínek bude přímým důsledkem daňového zvýhodnění, které určitý subjekt povolil a převedl je na příspěvky pojištěnců, úprava tarifů jeho konkurentů, a tím dopad ve prospěch všech pojištěnců.
(88)
Co se týče druhého opatření (doplňující daňový odpočet z vyrovnávacích rezerv), útvary Komise navrhly Francii následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby zvážily zavedení povinného a transparentního mechanismu veřejné soutěže na přidělování určovacích smluv.
(89)
Francie však stejně jako u prvního opatření rozhodla ponechat oznámený mechanismus podpory ve prospěch rozvoje kolektivního sociálního zabezpečení beze změny.
(90)
Francie v dopise ze dne 27. května 2010 opět potvrdila zvláště omezující povahu určování, která odůvodňuje obzvláště obezřetný mechanismus subvencí. Proto tedy lze vyrovnávací rezervu považovat za státní podporu pouze ve velmi omezené míře a je třeba posoudit její slučitelnost s vnitřním trhem.
VIII. POSOUZENÍ PODPORY
VIII.1 Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti
(91)
CTIP s odvoláním na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (26) tvrdí, že profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu nespadají pod ustanovení práva Společenství o hospodářské soutěži.
(92)
Komise nicméně poznamenává, že opatření, na něž se vztahuje výše uvedená judikatura, se týká hlavně ze zákona povinné účasti průmyslových podniků v odvětvovém penzijním fondu využívajícím výsadního práva. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že režim osvobození týkající se prvního opatření se vztahuje rovněž na individuální smlouvy, jakož i na kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí. Kromě toho kolektivní smlouvy s povinnou účastí, na něž se opatření vztahuje, spadají do rámce svobodné volby sociálních partnerů uzavírat takové kolektivní úmluvy, a nikoli do rámce zákonné povinnosti uzavírat takové dohody nebo vstoupit do odvětvového či meziodvětvového fondu, jak tomu bylo v případě věci Albany.
(93)
Rozsudek Soudního dvora dále potvrzuje, že režimy pojištění rizik doplňující zákonný systém sociálního zabezpečení, jaký například oznámily francouzské orgány v daném případě, se řídí pravidly hospodářské soutěže a že fondy tvořící složku těchto režimů zcela odpovídají pojmu podniku ve smyslu článků 101 a následujících SFEU (27).
(94)
Komise má tudíž za to, že režim pojištění, na nějž se vztahuje první opatření, se nevymyká pravidlům Smlouvy v oblasti hospodářské soutěže, a zejména pravidlům v oblasti zákazu státní podpory.
(95)
Sociální zabezpečení (režim povinného zdravotního pojištění) hradí pouze část zdravotní péče pojištěnců v sociálním zabezpečení. Doplňková zdravotní pojištění tedy přebírají tu část výkonů, kterou nefinancuje režim povinného zdravotního pojištění.
(96)
Trh s doplňkovým zdravotním pojištěním zahrnuje hlavně tři následující skupiny subjektů:
-
vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky, řídící se zákonem o vzájemném pojištění,
-
fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení,
-
pojišťovny řídící se zákonem o pojištění.
(97)
Podle dopisu francouzských orgánů ze dne 21. prosince 2007 působí na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním 263 pojišťoven, 66 fondů sociálního zabezpečení a 1 201 vzájemných pojišťoven. Francouzské orgány rovněž uvádějí, že v roce 2006 představovalo 20 největších účastníků na trhu pouze 35 % trhu, přičemž podíl žádného z nich nepřesáhl 4 % a kromě toho 65 % trhu tvořili účastníci s podílem na trhu menším než 1 % (28).
(98)
Podle oficiálních číselných údajů zveřejněných v roce 2009 však počet účastníků na tomto trhu nečinil koncem roku 2008 více než 876 subjektů a od roku 2001 se neustále zmenšoval (snížení o 48 % v roce 2008 ve srovnání s rokem 2001) (29). Vzájemných pojišťoven bylo 748, pojišťoven 92 a počet fondů sociálního zabezpečení dosáhl 36.
(99)
Podle nedávné analýzy zpracované francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž zaujímají největší podíl trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (podíl na trhu 7,7 %), vzájemná pojišťovna Groupama (30) (podíl na trhu 6,7 %) a dále pojišťovna Swiss Life (podíl na trhu 4 %) (31).
(100)
Pokud jde o trh s kolektivním doplňkovým pojištěním, největší tržní podíly zaujímají pojišťovna Axa (tržní podíl 17,51 %), skupina fondů sociálního zabezpečení Malakoff-Médéric (podíl na trhu 8,7 %) a dále uskupení AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (podíl na trhu 6,9 %) (33).
(101)
Komise navzdory žádostem v tomto směru neobdržela od francouzských orgánů přesnější informace o struktuře trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním, které by se týkaly uskupení vzájemných pojišťovacích společností, vzájemnostních spolků a institucí sociálního zabezpečení. Francouzské orgány navíc navzdory žádostem Komise v tomto směru nebyly schopny poskytnout statistiky týkající se smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti (jak úhrnné, tak za každou kategorii účastníků trhu). Statistiky převzaté v tabulkách 102. a 103. bodu odůvodnění se tudíž vztahují k trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním jako celku, včetně smluv, které nesplňují podmínky pro využívání oznámeného opatření. Zpráva, kterou vydal Francouzský účetní dvůr v roce 2008 (34), ostatně zdůrazňuje značné mezery ve statistikách doplňkového pojištění ohledně počtu pojištěnců, jejich rozdělení do jednotlivých kategorií pojistitelů a jednotlivých typů smluv (individuální smlouva, dobrovolná kolektivní smlouva a povinná kolektivní smlouva), jakož i výše hrazených výdajů podle kategorií domácností a příjmů. Na základě analýz provedených státním úřadem pro hospodářskou soutěž se však tento trh jeví jako roztříštěný, ba velmi roztříštěný, pokud se jedná o individuální smlouvy (35), které ovšem představují pouze jeden z dílčích trhů, na něž se oznámené opatření vztahuje.
(102)
V období mezi roky 2001 a 2007 se toto odvětví značně rozvinulo, jak dokládá tabulka na konci tohoto bodu odůvodnění (36). Úhrnný obrat těchto subjektů v roce 2007 dosáhl 27,4 miliard EUR, což je nárůst o 55,8 % oproti roku 2001, čili průměrný roční nárůst o 7,6 %. Obrat za rok 2008 překročí 29 miliard EUR a vykáže nárůst o 6 % oproti roku 2007 (37).
Vývoj obratu doplňkových subjektů v letech 2001-2007
(v miliardách EUR)
Vzájemné pojišťovny
Instituce sociálního zabezpečení
Pojišťovny
Celkem
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Podle číselných údajů předaných francouzskými orgány bylo rozdělení mezi individuálními a kolektivními smlouvami provedeno následovně (údaje se týkají roku 2004):
Instituce sociálního zabezpečení
Vzájemné pojišťovny
Pojišťovny
Kolektivní smlouvy
38 %
33 %
29 %
Individuální smlouvy
6 %
67 %
27 %
Kolektivní + individuální smlouvy
18 %
54 %
28 %
(104)
Zatímco vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky nabízejí hlavně individuální smlouvy, fondy sociálního zabezpečení nabízejí hlavně smlouvy kolektivního typu (podnikové nebo oborové smlouvy). Pokud je o pojišťovny, jejich portfolio je vyváženější.
(105)
Míra pojištění obyvatel kromě toho výrazně vzrostla z 84 % v roce 1996 na 92,8 % v roce 2006. Bylo zjištěno 32 až 38 milionů příjemců vzájemného pojištění, 13 milionů od pojišťoven a 11 milionů od fondů sociálního zabezpečení, k nimž je třeba připočítat více než 4 miliony příjemců od fondů CMU-C (všeobecné zdravotní pojištění), které nabízí bezplatné doplňkové zdravotní pojištění nejméně majetným. To znamená, že v současnosti nemá doplňkové pojištění 7 % až 8 % Francouzů (38).
(106)
Podle článku 107 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“.
(107)
Označení opatření za státní podporu tudíž předpokládá, že budou splněny následující kumulativní podmínky: 1) že dotyčné opatření poskytuje výhodu 2) ze státních zdrojů, 3) že je tato výhoda selektivní a 4) že dotčené opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(108)
Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty nebo jejich snížení spočívající v odstranění nebo snížení nákladů, které dotyčné podniky běžně nesou, nepochybně představuje výhodu pro příjemce (39). Z toho důvodu tato daňová osvobození nebo snížení představují hospodářské výhody.
(109)
Komise s ohledem na odkazy CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (40) (pro vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména odstavec 144, neboť třetí podmínka Altmark spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(110)
Tyto výhody přiznává francouzský stát, který se tím vzdává vybírání daní. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(111)
Opatření má rovněž selektivní povahu. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na odvětví hospodářství, to znamená na odvětví pojišťovnictví, jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). V tomto ohledu je třeba především konstatovat, že daň z příjmu právnických osob představuje daň, která se vztahuje na všechny právnické osoby bez ohledu na odvětví, v němž působí. Jelikož z osvobození od této daně má prospěch výhradně odvětví pojišťovnictví, jedná se o výjimku z obecného režimu daně z příjmu právnických osob, která tak specificky zvýhodňuje některé podniky. Je tomu tak i v případě osvobození od ekonomické teritoriální kvóty. Dotčené osvobození kromě toho rovněž podporuje v rámci odvětví pojišťovnictví určité smlouvy o zdravotním pojištění, v daném případě smlouvy o zdravotním pojištění založené na zásadách solidarity a odpovědnosti. Opatření tedy podporuje subjekty vázané smlouvami „založenými na zásadě solidarity“ na úkor subjektů vázaných „klasickými“ smlouvami.
(112)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho interní činnost s tím důsledkem, že se tím sníží šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu (41).
(113)
Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(114)
Je tudíž třeba usoudit, že první opatření skutečně představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Francie toto označení nezpochybňuje.
(115)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(116)
Článek 107 odst. 2 písm. a) SFEU zní: „S vnitřním trhem jsou slučitelné: a) podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků“.
(117)
Opatření státní podpory je na základě tohoto ustanovení slučitelné, pokud jsou splněny všechny tři následující podmínky:
1.
podpora musí být sociální povahy;
2.
musí být poskytována individuálním spotřebitelům;
3.
musí být poskytována bez diskriminace, pokud jde o původ výrobku.
(118)
Je třeba nejprve upřesnit, že čl. 107 odst. 2 SFEU se odchyluje od zásady zákazu státních podpor, tak jak je formulován v čl. 107 odst. 1 SFEU, a je tudíž nutno jej vykládat restriktivně (42).
(119)
Co se týče konkrétněji použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, je ovšem třeba poznamenat, že rozhodovací postup Komise nevylučuje, aby byla podpora poskytnuta prostředníkovi, který se postará o její dopad na individuální spotřebitele (43). Za tohoto předpokladu je však nezbytné, aby zavedený mechanismus zaručil faktický dopad na konečného spotřebitele.
(120)
Komise se domnívá, že sociální povaha (první kritérium) opatření je řádně prokázána, pokud je zaměřeno na to, aby umožnilo osobám, které z důvodu svého věku, zdravotního stavu nebo nízkých příjmů mají obtížný přístup k doplňkovému zdravotnímu pojištění. Článek 207 CGI totiž stanoví kritéria sociální povahy, která musí splňovat pojišťující subjekty, aby mohly opatření využívat (44). Tato kritéria určují minimální podíly určitého sociálně slabého obyvatelstva, například osob s nízkým příjmem nebo seniorů, v pojistném portfoliu dotyčných subjektů. Předběžný návrh vyhlášky předložený francouzskými orgány, který upřesňuje některé podmínky obměňování tarifů v závislosti na sociální situaci pojištěnců (45), potvrzuje sociální povahu opatření ve prospěch sociálně slabého obyvatelstva.
(121)
Naproti tomu z posouzení opatření Komisí nevyplynulo, že z podpory budou mít faktický prospěch individuální spotřebitelé (druhé kritérium).
(122)
Podle francouzských orgánů budou mít z podpor poskytovaných podnikům nepřímo prospěch individuální spotřebitelé. Silná konkurence na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním zajistí převod podpor poskytnutých podnikům na spotřebitele cestou stanovení výše pojistného požadovaného na spotřebiteli.
(123)
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že Komise pokládala osvobození od poplatku ze smluv o zdravotním pojištění založených na zásadě solidarity, které zavedla Francie, za slučitelnou podporu podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU (46). V tomto případě nebylo totiž pochyb o tom, že z osvobození od poplatku mají prospěch v první řadě individuální spotřebitelé, na nichž břemeno poplatku fakticky spočívalo. Výše poplatku tvořila složku výše pojistného a osvobození od poplatku ve prospěch smluv založených na zásadě solidarity stejnou měrou sníží výši pojistného.
(124)
V daném případě nebyla poskytnuta podpora prostřednictvím nepřímého osvobození od poplatku úměrně výši pojistného placeného pojištěnci, nýbrž osvobozením od daně z příjmu právnických osob vypočtené na základě zisku, jehož dosáhl pojišťující subjekt ze všech pojištěnců, kteří podepsali smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(125)
Faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečného spotřebitele je přinejmenším nejistý. Na jedné straně nemá Komise k dispozici údaje prokazující, že daň z příjmu právnických osob (a osvobození od takové daně) má při dotyčné transakci faktický dopad na individuální spotřebitele. Kromě toho nedávná zpráva Francouzského účetního dvora poukázala na velmi značná zvýšení ziskových marží v odvětví zdravotního pojištění v průběhu posledních let (v roce 2003 o 12 % a v roce 2007 o 23 %) (47). V tomto kontextu značného zvyšování ziskových marží je obtížné usoudit na existenci tržního mechanismu, který by zaručoval faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečné spotřebitele.
(126)
CTIP ostatně zdůrazňuje, že část zisků musí být vyčleněna na tvorbu rezerv, aby byly splněny povinnosti v oblasti solventnosti, a bylo by tudíž normální, aby výhoda alespoň zčásti sloužila k úplnému nebo částečnému krytí každoročního zvýšení požadavku na solventnost. Tento argument se snaží dokázat, že opatření vyvolá zvýšení zisků pojišťujících subjektů spíše než snížení cen pojištění dotyčných rizik pro spotřebitele.
(127)
Hodnocení Komise konečně nikterak nezpochybňuje argument Francie, podle něhož smlouvy o doplňkovém zdravotním pojištění představují věrnostní produkt pro pojišťující subjekty, které budou podněcovány k provádění přitažlivé tarifní politiky. Je totiž třeba připomenout, že čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU vyžaduje, aby výhoda byla fakticky postoupena individuálním spotřebitelům. Existence pouhého podnětu k postoupení části výhody konečným spotřebitelům tedy nesplňuje požadavek faktického postoupení.
(128)
Komise tudíž soudí, že opatření nezaručuje faktický převod výhody na individuální spotřebitele, jak požaduje čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(129)
Vyšetřování Komise rovněž dospělo k závěru, že nebyla splněna podmínka týkající se neexistence diskriminace na základě původu výrobku (třetí kritérium). Pro získání jistoty, že je splněna tato podmínka, je třeba ověřit, zda spotřebitelé mají z dotyčné podpory prospěch bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které jsou schopny plnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává, a že pro pojišťující subjekty sídlící v Evropské unii neexistuje žádná překážka přístupu (48). Kromě podmínek týkajících se typu způsobilých smluv musí podniky, které hodlají využít režimu, ve svém portfoliu smluv o doplňkovém zdravotním pojištění dodržet prahové hodnoty ohledně počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (80 %/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(130)
Francouzské orgány se domnívají, že tyto prahové hodnoty představují pobídku pro hromadné rozšíření tohoto typu smlouvy tím, že sdružují „škodlivé riziko“ vzniklé z důvodu věku nebo úrovně příjmů pojištěnců v jejich portfoliu a kromě toho jsou nezbytné pro to, aby se daňové zvýhodnění nevztahovalo jen na příliš malou část činnosti subjektů, a bylo tak dosaženo cílů solidarity a vzájemnosti. Sledování společenského cíle opatření lze zajistit pouze mechanismem, který uloží pojišťujícím subjektům, aby do svého portfolia smluv o zdravotním pojištění zahrnuly minimální počet nebo významný podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti. Bez tohoto mechanismu prahových hodnot by žádné uspořádání nemohlo zajistit zvýšení míry pojištění dosud nezabezpečeného obyvatelstva a osvobození od daně by se projevilo jednoduše jako značná výhoda pro pojišťující subjekty. Prahová hodnota vyjádřená v procentech by umožnila malým subjektům, jejichž takřka výhradním předmětem činnosti jsou tyto smlouvy, aniž přitom dosahují čistě kvantitativní prahové hodnoty, aby využily opatření, zatímco prahové hodnoty v absolutním vyjádření umožňují subjektům nabízejícím značný počet smluv tohoto typu (jako nevýhradní činnost) využít opatření.
(131)
Komise nejprve konstatuje, že francouzské orgány nemohly poskytnout žádnou přesnou informaci ohledně současného rozdělení smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti mezi jednotlivé účastníky trhu ani ohledně počtu a podílu těchto smluv v jejich portfoliu. Z analýzy Komise však vyplývá, že vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky jsou ze zákona povinny nabízet pouze smlouvy založené na zásadě solidarity (49). V praxi se rovněž jeví, že fondy sociálního zabezpečení podléhají téže povinnosti. Vzájemné pojišťovny a fondy sociálního zabezpečení tedy musí vždy splnit kritérium hodnoty vyjádřené v procentech, kdežto pojišťovny s omezeným působením na trhu smluv založených na zásadě solidarity a ty, které se na něm hodlají výrazněji podílet, by mohly mít problémy se splněním kritérií prahových hodnot (vyjádřeno jak v procentech, tak v absolutní hodnotě), a tudíž s využitím osvobození od daně. Konkrétněji by se jednalo o pojišťovny s významným portfoliem „klasických“ smluv o doplňkovém zdravotním pojištění, které nesplňují podmínky pro to, aby byly považovány za smlouvy založené na základě solidarity.
(132)
Prahové hodnoty v tomto kontextu nepovedou k ekvivalentnímu úsilí bez ohledu na pojišťující subjekt a nebudou působit jako pobídka pro pojišťující subjekty, které již splňují kritéria prahových hodnot (zejména vzájemné pojišťovny, vzájemnostní spolky a fondy sociálního zabezpečení). V rozporu s tvrzením Francie nemůže tudíž zavedení prahových hodnot svou povahou zabránit případnému značnému zvýhodnění.
(133)
Podle Komise bude důsledkem těchto prahových hodnot zcela jednoduše diskriminace na základě původu výrobku. Tyto hodnoty tak zřejmě mohou vyloučit určitý počet subjektů z možnosti využít osvobození, i když budou tyto subjekty nabízet smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, které francouzské orgány hodlají podporovat. Existence těchto hodnot kromě toho může zvýhodnit subjekty, jež na trhu již působí, a představovat překážku vstupu některých účastníků, kteří by je nemohli splnit nebo by se obávali, že je nemohou splnit, na zvažovaný trh.
(134)
Nakonec je pravděpodobné, že částka podpory je u každého pojišťujícího subjektu jiná v závislosti na dosaženém zisku z dotyčných transakcí, což se neshoduje s požadavkem, podle něhož spotřebitelé musí mít prospěch z dotčené podpory bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které mohou splnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává (50).
(135)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že Francií oznámený režim podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(136)
Nedovolává-li se Francie výslovně jiného ustanovení týkajícího se slučitelnosti státních podpor, je třeba konstatovat, že žádné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU se na daný případ nevztahuje.
(137)
Co se týče ustanovení čl. 107 odst. 2 SFEU jiných než písmeno a), je třeba uvést, že kritéria slučitelnosti, stanovená v písmenech b) a c), se zřejmě na daný případ nevztahují.
(138)
Podporu lze považovat za slučitelnou na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud je určena k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(139)
Podle FNMF je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Komise však navzdory žádostem neobdržela od francouzských orgánů číselné údaje, které by podepřely použitelnost kritéria slučitelnosti uvedeného v předchozím bodu odůvodnění, ani ohledně účinku stávajících daňových opatření na smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, ani ohledně vztahu mezi zamýšleným dodatečným zvýhodněním a dodatečnými náklady nebo požadavky spojenými se správou tohoto typu smluv. Komise tudíž není schopna se přesvědčit o nezbytnosti a přiměřenosti zamýšlených nových osvobození vzhledem k dosažení popsaného cíle. Každopádně je třeba konstatovat, že osvobození od daně z příjmu právnických osob není spojeno s investicemi ani s vytvářením pracovních míst nebo specifických projektů. Představuje tedy stálé zmírnění poplatků, které znamená podporu činnosti a které podle ustálené praxe nelze v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU prohlásit za slučitelné.
(140)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(141)
Podle CTIP je předmětem opatření založených na úmluvách a kolektivních dohodách, jako je dotčené opatření, zmírnit nedostatky sociálního zabezpečení. Komise poznamenává, že CTIP se výslovně nedovolává existence služby obecného hospodářského zájmu a že Francie, jíž přísluší dokázat slučitelnost dotčené podpory se Smlouvou, se nedovolává čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise za těchto okolností není schopna posoudit slučitelnost dotčené podpory ve světle čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise kromě toho poznamenává následující:
(142)
V čl. 106 odst. 2 SFEU se stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(143)
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s výjimkou odvětví, kde již tato otázka byla předmětem právní úpravy Evropské unie, mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu. Ovšem i za předpokladu, že se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu (což Francie neuvedla), je třeba konstatovat, že pro účely čl. 106 odst. 2 SFEU nesmí náhrada poskytnutá podnikům zejména přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s nimi souvisejí, jakož i k přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
(144)
V této souvislosti stačí uvést, že dotčené daňové opatření neobsahuje mechanismus, který by vyloučil nadměrnou vyrovnávací platbu ve srovnání s náklady, které dotyčné subjekty vynakládají ve spojitosti s tímto pověřením. Je totiž třeba konstatovat, že výše dotčené podpory (osvobození dotyčných transakcí od daně) není žádným způsobem spojena s dodatečnými náklady, které vynakládají pojišťující subjekty. Není spojena ani s pojistným placeným pojištěnci, ani s počtem smluv.
(145)
Komise v této souvislosti došla k závěru, že dotyčné opatření každopádně nelze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
VIII.2 Daňový odpočet subvencí na vyrovnávací rezervy týkající se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění
(146)
Trh se „sociálním pojištěním“ zahrnuje transakce, jejichž předmětem je prevence a pojištění rizik v případě úmrtí, tělesného postižení osob nebo rizik spojených s mateřstvím nebo pracovní neschopností nebo invaliditou nebo ztrátou zaměstnání (51) jako doplněk k zákonnému systému sociálního zabezpečení.
(147)
Pojištění sociálního zabezpečení umožňují:
-
usnadnit přístup k lékařské péči doplňující úhradou zdravotních výloh v případě nemoci, mateřství, úrazu atd.,
-
zajistit zachování celé nebo částečné mzdy v případě pracovní neschopnosti, invalidity nebo zdravotního postižení,
-
zajistit partnerovi a dětem majetek a důchody v případě úmrtí pojištěnce,
-
plánovat finanční doplněk v případě závislosti.
(148)
Na tomto trhu působí tři kategorie podniků: společnosti řídící se zákonem o pojišťovnictví (pojišťovny, vzájemné pojišťovny a bankovní pobočky), vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení.
(149)
Pojištění sociálního zabezpečení lze uzavřít buď kolektivně přistoupením ke kolektivní smlouvě prostřednictvím zaměstnavatele, profesního nebo meziodvětvového oboru, nebo individuálně přímo s pojišťovnou nebo vzájemnou pojišťovnou.
(150)
V současnosti je převážná většina zaměstnanců pojištěna kolektivní smlouvou o sociálním zabezpečení. Účast může být povinná nebo dobrovolná.
(151)
Kolektivní režim sociálního zabezpečení tvoří trojstranný vztah:
-
zaměstnavatel se zavazuje vůči zaměstnancům a podepisuje pojistnou smlouvu (52),
-
pojišťující subjekt pojišťuje riziko a za to vybírá příspěvky,
-
zaměstnanci jsou příjemci.
(152)
Podle předaných odhadů francouzských orgánů za rok 2005 dosahoval trh sociálního zabezpečení ročního obratu 20 miliard EUR (kolektivní i individuální pojištění). Pojišťovny zaujímaly největší podíl na trhu se 71 % vybraných příspěvků, zatímco fondy sociálního zabezpečení a vzájemné pojišťovny zaujímaly 21 %, respektive 8 % trhu. Je však třeba upřesnit, že tyto posledně uvedené číselné údaje se vztahují na všechny kategorie smluv v tomto odvětví: individuální smlouvy, kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí a kolektivní smlouvy s povinnou účastí.
(153)
Francouzské orgány se kromě toho domnívají, že trh profesního určení (53) u rizik úmrtí, zdravotního postižení a invalidity převyšuje 4 miliardy EUR a zahrnuje téměř všechny transakce sociálního zabezpečení zajišťované fondy sociálního zabezpečení (4,2 miliardy EUR), jakož i část kolektivních smluv pojišťoven a vzájemných pojišťoven. Nebyl však sdělen žádný přesný číselný údaj ohledně této části, kterou zaujímají posledně zmíněné subjekty.
(154)
Ačkoli Francie ve svém oznámení připustila označení opatření za státní podporu, následně upozornila na to, že přinejmenším část mechanismu nelze považovat za podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU z důvodu specifičností určovacích smluv (značná omezení v oblasti tarifů, výběru rizik a správy), které by se tak staly zvláště citlivými na výkyvy škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim rezerv, a tedy i zvýšenou daňovou odečitatelnost subvencí rezerv, aniž by tím vznikla výhoda.
(155)
Francie se tedy domnívá, že daňový odpočet subvencí za upravených a důraznějších podmínek, mimo stávající daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska, a že tak nevytváří výhodu.
(156)
Je tudíž především třeba zjistit, zda opatření zvýhodňuje dotyčné pojišťující subjekty.
(157)
Podle čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona stanoví, že odečitatelné jsou „rezervy vytvořené za účelem krytí jasně stanovených ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné, pokud byly fakticky zjištěny z účetních dokladů za finanční období“. Zákon v určitých případech počítá s paušální odečitatelností u určitých typů transakcí. To je konkrétně případ v oblasti pojištění a zajištění, kde články 39d G až 39d GD zákona stanoví specifická pravidla pro odečitatelnost rezerv, aby zohlednily specifičnosti odvětví pojišťovnictví, jehož hlavní činnost spočívá právě v pojišťování rizik. Ke zjištění případné existence výhody je tedy třeba ověřit, zda z transakcí spadajících pod opatření skutečně vyplývají ztráty nebo dodatečné náklady ve smyslu čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona v míře stanovené článkem 39d GD.
(158)
Na úvod je třeba přistoupit na zásadu, podle níž se povaha a velikost rizik škodovosti v odvětví doplňkového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě mohou měnit v závislosti na typech pojištěného obyvatelstva a způsobech pojištění (individuální/kolektivní smlouvy, smlouvy s dobrovolnou/povinnou účastí).
(159)
Smlouvy vzešlé z podnikových dohod, včetně určovacích smluv vzešlých z takových dohod, se týkají omezeného okruhu obyvatel. Způsobují „bodové“ riziko (riziko škodní události v podniku), aniž by nabízely možnost vzájemnosti mezi širokými vrstvami obyvatelstva. Kolektivní smlouvy zaměřené na určité odvětví (obor) se však týkají širší vrstvy obyvatelstva, a tudíž s sebou a priori nesou větší vzájemnost. U tohoto typu smlouvy však existuje pevná spojitost mezi škodovostí a krizovými obdobími, která může ovlivnit celé hospodářské odvětví. Krizová období podle CTIP zesilují kolísavost škodních událostí na úrovni oboru.
(160)
Pokud se týká určovacích kolektivních smluv vzešlých z podnikové dohody, Komise má za to, že není důvodu domnívat se, že povaha a velikost (a tedy kolísání) rizika škod se značně liší podle situace, kdy jsou smlouvy tohoto typu uzavírány mimo vyjednávání na paritní úrovni mezi odbory a zaměstnavateli (a tudíž mimo určovací postup).
(161)
Kromě toho bez přesných informací o škodovosti v tomto odvětví nic neopravňuje k závěru, že kolísání rizik vlastních oborovým určovacím smlouvám (smlouvám vyznačujícím se zvýšenou citlivostí na konjunkturu, ale také větší vzájemností), jsou větší než stejná rizika vztahující se k podnikovým smlouvám (smlouvám vyznačujícím se bodovým rizikem a menší vzájemností).
(162)
Mimoto i v případě, kdy by faktickým účinkem omezení určení, jichž se Francie dovolává, byl dodatečný tlak na pojistné vybírané pojišťujícími subjekty, je nutno konstatovat, že se jedná o okolnost, která může ovlivnit výnosy, a nikoli náklady na škodní události. Na tento typ rizika (ztráta výnosu) se tedy nevztahuje čl. 39 odst. 1 bodu 5 CGI, a nemůže tudíž využít odečitatelných subvencí rezerv.
(163)
Není tedy prokázán rozdíl v riziku mezi smlouvami s určující doložkou a vnitropodnikovými skupinovými smlouvami pojišťujícími stejná rizika. Účinkem doplňkové daňové odečitatelnosti podle článku 39d GD je tedy snížení nebo odstranění břemene daně z příjmu právnických osob, které dotyčné podniky běžně nesou. Z toho důvodu představuje doplňkové odečtení hospodářskou výhodu.
(164)
Komise s ohledem na odkazy Francie a CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (za účelem vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména 189. bod odůvodnění - třetí podmínka judikatury Altmark totiž spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(165)
Tyto výhody, které opatření poskytuje, přiznává francouzský stát, který se tím vzdává daňových příjmů. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(166)
Z důvodů, které již byly vyloženy ohledně prvního opatření, je také druhé opatření selektivní. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na jedno odvětví hospodářství, a sice na odvětví pojišťovnictví, a jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). Opatření prospívá určitým podnikům odvětví pojišťovnictví, které uzavírají kolektivní smlouvy pojišťující proti úmrtí a škodám na zdraví v rámci určujícího řízení vedeného sociálními partnery. Opatření se tudíž nevztahuje na smlouvy pojišťující stejná rizika mimo určovací řízení. Mimoto je třeba konstatovat, že opatření se nevztahuje na zajišťovny vystavené stejnému typu rizika.
(167)
Je však třeba ověřit, zda tato selektivnost není odůvodněna povahou a logikou referenčního daňového systému. Ačkoli CGI ve věci odečítání rezerv stanoví paušální odečitatelnost subvencí určitých typů rezerv, je nutno konstatovat, že z výše uvedených důvodů (viz 156.-163. bod odůvodnění) odečitatelnost přesahující výši stanovenou v článku 39d GB není odůvodněna logikou systému, který předpokládá tvorbu rezerv ve výši ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné.
(168)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho provoz s tím důsledkem, že se tím zmenší šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu. Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Je rovněž třeba dodat, že závaznost určovacích smluv zvýšenou měrou narušuje hospodářskou soutěž. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(169)
Je tudíž třeba usoudit, že druhé opatření skutečně představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud předpokládá vyšší stupeň odečitatelnosti, než je stanoveno v článku 39d GB CGI.
(170)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(171)
Komise má především za to, že sociální povaha (první kritérium) opatření je dokázána, jak poukazují francouzské orgány, pokud transakce spravované v rámci určovací doložky směřují k co nejširšímu pojištění zaměstnanců proti rizikům, která sociální zabezpečení přebírá pouze v malé míře (úmrtí, zdravotní postižení, invalidita). Sociální povaha se projevuje prostřednictvím značné vzájemnosti mezi generacemi a mezi kategoriemi zaměstnanců, jednotnosti příspěvků (bez diskriminace na základě věku, pohlaví, zdravotního stavu), jakož i uplatňování opatření sociální povahy (bezplatné dávky v případě nezaměstnanosti, na nezaopatřené děti atd.). V dobrovolném a výlučně individuálním rámci je rovněž třeba očekávat, že zaměstnanci s nízkými příjmy se rozhodnou neuzavírat pojištění proti závažným, ale výjimečným rizikům.
(172)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení usoudila, že sociální povaha opatření nebyla zcela prokázána, pokud ji hodnotíme v okamžiku podepsání pojistné smlouvy (před tím, než nastanou uvedené závažné události). Je však třeba konstatovat, jak Francie zdůrazňuje, že poskytnutí pomoci před naplněním rizika prostřednictvím pojištění dotyčných rizik je fakticky jediným prostředkem k dosažení sledovaného sociálního cíle.
(173)
Naproti tomu z důvodů, které již byly vyloženy v rámci posouzení prvního opatření, posouzení opatření provedené Komisí neumožnilo prokázat, že podpora zaručuje faktický dopad výhody na individuální spotřebitele (druhé kritérium). Účinkem doplňkové odečitatelnosti vyrovnávacích rezerv je zmenšení nebo odstranění daňových nákladů právnických osob, a tudíž je tento účinek rovnocenný mechanismu osvobození, který se týká prvního opatření.
(174)
Co se týče argumentu, který Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, podle něhož má případný dopad výhody přiznané pojišťujícím subjektům prospět nejen pojištěncům/zaměstnancům, ale rovněž zaměstnavatelům (kteří přispívají na placení části pojistného), Francie i CTIP soudí, že účast zaměstnavatele na financování smluvních režimů doplňkového sociálního zabezpečení představuje odměnu zaměstnanců a výhodu pro ně. Komise nicméně zastává názor, že i když financování pojistného režimu zaměstnavatelem ve prospěch zaměstnanců skutečně představuje výhodu pro zaměstnance, je nesporné, že případné snížení příspěvků znamená rovněž snížení nákladů zaměstnavatele, a tak výhodu pro něho.
(175)
Pokud jde o případnou existenci diskriminace podle původu výrobků (třetí kritérium), Komise potvrzuje své hodnocení, podle něhož vysoký stupeň koncentrace do fondů sociálního zabezpečení, jímž se v současnosti vyznačují činnosti související s určujícími smlouvami, se projevuje jako faktická diskriminace ve prospěch těchto subjektů. Ačkoli Francie nebyla schopna poskytnout přesné informace ohledně rozdělení trhu mezi jeho jednotlivé účastníky, Komise poznamenává, že na základě dostupných informací fondy sociálního zabezpečení v současnosti spravují velkou většinu určovacích smluv.
(176)
Ačkoli je pojišťující subjekt určený sociálními partnery závislý pouze na jejich volbě, jak upřesňují francouzské orgány, je nutno konstatovat, že žádné zákonné ustanovení neukládá sociálním partnerům vyhlásit na určení subjektu veřejnou soutěž za účasti všech účastníků trhu. FFSA tvrdí, aniž by francouzské orgány jejímu tvrzení odporovaly, že sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(177)
Ačkoli z výše uvedené judikatury Albany vyplývá, že dohody, které jsou uzavírány v rámci kolektivního vyjednávání mezi sociálními partnery a jež sledují sociální cíle, nespadají pod čl. 101 odst. 1 SFEU, který se týká zákazu určitých dohod, je nutno konstatovat, jak již bylo uvedeno výše, že tato judikatura nikterak neznamená, že podpora poskytnutá pojišťujícímu subjektu v rámci určovacího řízení je slučitelná s čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(178)
Jiné pojišťující subjekty než fondy sociálního zabezpečení, zejména pojišťovny působící na trhu s kolektivním sociálním zabezpečením na úrovni podniků, mohou být tudíž předmětem diskriminace z důvodu neexistence povinnosti sociálních partnerů obracet se na konkurenci s cílem umožnit každému účastníkovi trhu, aby v případě svého zájmu nabídl pojištění výkonů dohodnutých mezi sociálními partnery a mohl být vybrán z důvodu vyšší kvality svých služeb a/nebo jejich nižší ceny. Pro srovnání je třeba uvést, že některé francouzské mechanismy doplňkového zdravotního pojištění počítají s mechanismem volby pojišťujícího subjektu (pojišťujících subjektů) na základě transparentní soutěže (54).
(179)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že dvě ze tří kritérií slučitelnosti nebyla splněna a že Francií oznámený režim podpory ve prospěch určovacích smluv v oblasti sociálního zabezpečení není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(180)
Kritéria slučitelnosti stanovená v čl. 107 odst. 2 písm. b) a c) SFEU se zcela zjevně na daný případ nevztahují.
(181)
Pokud jde o slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, Francie upřesňuje, že prokázané společenské opatření dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením. Tento rozvoj spadá do cíle veřejného zdravotnictví, ekonomické a sociální soudržnosti, rozvoje sociálního dialogu, ochrany pracujících a boje proti nejistotám, což jsou cíle Evropské unie v oblasti společného zájmu. Komise však soudí, že nezbytnost a přiměřenost opatření nebyly prokázány. Komise zastává názor, který vyslovila již v posouzení existence výhody, že nic neodůvodňuje vyloučení prospěšnosti opatření u skupinových smluv na úrovni podniků pojišťujících stejná rizika, avšak neuzavřených v rámci určení. Opatření je tudíž nepřiměřené, pokud nezahrnuje smlouvy mimo určení. Kromě toho je třeba konstatovat, jak již Komise učinila u prvního opatření, že opatření přináší stálou úlevu od nákladů, která představuje podporu činnosti a kterou podle ustálené praxe nelze prohlásit za slučitelnou v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU.
(182)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(183)
Podle Francie a CTIP lze poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je prováděna v paritním rámci. CTIP se rovněž odvolává na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (55) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu.
(184)
Toto ustanovení stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly uloženy. Kromě toho rozvoj obchodu nesmí být ovlivněn v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(185)
Jak již bylo uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (56), mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu.
(186)
Komise rovněž poznamenává, že Soudní dvůr ve výše uvedené věci Albany dospěl k závěru, že udělení výhradního práva spravovat doplňkový důchodový režim v určitém odvětví lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zdůrazňuje význam sociální funkce doplňkových důchodů.
(187)
V této souvislosti není vyloučeno, že výkony poskytované pojišťujícími subjekty v rámci určení sociálními partnery lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, pokud se dohoda mezi sociálními partnery v rámci určení povinně vztahuje na všechny podniky dotyčného odvětví (nebo na dotyčný podnik) a pojišťuje rizika, která veřejný systém sociálního zabezpečení nepojišťuje nebo pojišťuje nedostatečně. Jak bylo již uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (57), finanční opatření na podporu takového mechanismu se však musí omezit na to, co je nezbytné k náhradě dodatečných nákladů pojišťujících subjektů z titulu povinností veřejné služby.
(188)
Rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (58) určuje podmínky, za kterých Komise považuje takovou náhradu za slučitelnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Poskytnutá vyrovnávací platba zejména nesmí přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s ní souvisejí, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk z plnění uvedených závazků.
(189)
V tomto ohledu je však třeba konstatovat, že daňová úspora vyplývající z doplňkové odečitatelnosti subvencí vyrovnávacích rezerv tuto podmínku nesplňuje. Nelze totiž zjistit jakoukoli souvislost mezi výší daňové úspory a náklady na poskytování veřejné služby.
(190)
Francie v dopise ze dne 31. října 2008 připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za poskytování služby obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství. Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
(191)
Komise nicméně zastává názor, že kritéria stanovená rámcem Společenství je nutno přesně dodržovat, neboť umožňují zajistit nezbytnou rovnováhu mezi řádným fungováním služeb obecného hospodářského zájmu na jedné straně a nedostatečným rozvojem obchodu v míře odporující zájmu Evropské unie na straně druhé.
(192)
Komise tudíž zastává názor, že podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU, rozpracované v rámci Společenství, nebyly splněny, a opatření tedy nelze na základě tohoto ustanovení prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem.
IX. ZÁVĚR
(193)
Komise shledala, že Francií oznámené režimy podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, jakož i kolektivních smluv o sociálním zabezpečení, představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Mimoto shledala, že navzdory prokázanému společenskému cíli dotyčných režimů podpor způsoby jejich uplatnění brání splnění podmínek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3, jakož i čl. 106 odst. 2 SFEU. Oba režimy podpory je tudíž nutno považovat za neslučitelné s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Režimy podpory, které hodlá Francie zavést podle čl. 207 odst. 2, čl. 1461 odst. 1 a článku 39d GD všeobecného daňového zákoníku jednak pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, a jednak pro rozvoj kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě, představují státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
Z toho důvodu nesmí být tyto režimy podpory zavedeny.
Článek 2
Francie bude informovat Komisi ve lhůtě dvou měsíců od data oznámení tohoto rozhodnutí o opatřeních, která přijala k jeho plnění.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 26. ledna 2011.
SKLEP KOMISIJE
z dne 26. januarja 2011
o shemah pomoči C 50/07 (ex N 894/06), ki ju namerava Francija odobriti za oblikovanje polic za zdravstveno zavarovanje, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, in polic za kolektivno dopolnilno zavarovanje za primer smrti, delovne nezmožnosti in invalidnosti
(notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 267)
(Besedilo v francoskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2011/319/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe (1),
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedeno določbo (2), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
I. POSTOPEK
(1)
Francija je z dopisom z dne 28. decembra 2006 Komisiji priglasila shemi pomoči za oblikovanje polic za zdravstveno zavarovanje, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, kot sta predvideni v osnutku finančnega zakona o spremembah za leto 2006. Določbe teh shem so povzete v členu 88 Finančnega zakona št. 2006-1771 z dne 30. decembra 2006 o spremembah za leto 2006 (3). Francija je dodatne informacije Komisiji poslala z dopisi z dne 26. februarja, 11. maja in 18. septembra 2007.
(2)
Komisija je z dopisom z dne 13. novembra 2007 Francijo uradno obvestila o svoji odločitvi, da v zvezi s to pomočjo začne formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) Pogodbe (PDEU).
(3)
Odločitev Komisije o začetku formalnega postopka preiskave je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije (4). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe o zadevnih shemah pomoči.
(4)
Francija je pripombe glede odločitve o začetku formalnega postopka preiskave poslala z dopisom z dne 21. decembra 2007.
(5)
Komisija je v zvezi s tem prejela pripombe več zainteresiranih tretjih oseb. Posredovala jih je Franciji, da bi ta lahko nanje odgovorila; pripombe Francije je prejela z dopisom z dne 8. maja 2008.
(6)
Francija je z dopisom z dne 31. oktobra 2008 Komisiji poslala dodatne informacije.
(7)
Nekatere zainteresirane tretje osebe so dodatne informacije Komisiji poslale februarja 2009.
(8)
Francoski organi so se po sestanku s službami Komisije 2. junija 2009 zavezali, da bodo preučili možnost, da bi se v priglašeni shemi vključile nekatere spremembe, in o svojih ugotovitvah čim prej obvestili službe Komisije.
(9)
Komisija je z dopisom z dne 22. septembra 2009 Franciji naložila, da ji mora svoje ugotovitve poslati v 20 delovnih dneh.
(10)
Francoski organi so z dopisom z dne 3. novembra 2009 zaprosili za prekinitev formalnega postopka preiskave do 1. aprila 2010.
(11)
Komisija se je 17. novembra 2009 na podlagi Kodeksa najboljših praks pri izvajanju postopkov za nadzor državne pomoči (5) strinjala s prekinitvijo formalnega postopka preiskave do 1. aprila 2010, da bi lahko Francija prilagodila svoj osnutek zakonodajnega akta in izvedla nujna posvetovanja.
(12)
Francoski organi so z dopisom z dne 26. aprila 2010 Komisijo obvestili, da bo morebitni osnutek spremenjene sheme prejela 17. maja 2010.
(13)
Francoski organi so z dopisom z dne 27. maja 2010 Komisiji poslali informacije, vendar niso predvideli sprememb priglašenih shem.
II. PODROBEN OPIS POMOČI
(14)
Odločitev o začetku formalnega postopka preiskave je zadevala dva različna davčna mehanizma:
(15)
Prvi priglašeni ukrep je shema oprostitve plačila davka od dobička pravnih oseb iz člena 207-2 francoskega splošnega zakonika o davkih in lokalnega davka za podjetja (6) (člen 1461-1o splošnega zakonika o davkih) na podlagi dejavnosti upravljanja nekaterih polic za zdravstveno zavarovanje, imenovanih „police, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti“. Do teh oprostitev naj bi bili upravičeni vsi subjekti, ki ponujajo take police: vzajemne družbe in združenja, ki jih ureja zakonik o vzajemnih družbah, ustanove dodatne socialne varnosti, ki jih urejata naslov III knjige IX zakonika o socialni varnosti ali knjiga VII kmetijskega zakonika, ter vse zavarovalnice, ki jih ureja zakonik o zavarovanju.
(16)
Glavni cilj tega ukrepa je z oblikovanjem takih polic povečati pokritost francoskega prebivalstva z dopolnilnim zdravstvenim zavarovanjem. S tega vidika naj bi ukrep dopolnjeval shemo oprostitve plačila davka na zavarovalne pogodbe, ki se uporablja za enako vrsto polic ter jo je Komisija odobrila z odločbama z dne 2. junija 2004 (7) in 29. oktobra 2010 (8).
(17)
Police za zdravstveno zavarovanje, na katere se nanaša ta shema oprostitve, so bile v Franciji uvedene leta 2001 (9). Po eni strani gre za kolektivna zavarovanja z obvezno vključitvijo ter po drugi strani za individualna in kolektivna zavarovanja s prostovoljno vključitvijo.
(18)
Upravičene so pogodbe, ki izpolnjujejo zlasti naslednje pogoje:
-
zavarovalnica ob vključitvi v prostovoljno zavarovanje ne bo zahtevala nobenih informacij o zdravstvenem stanju zavarovanca,
-
znesek prispevkov ali premij ne bo določen glede na zdravstveno stanje zavarovanca,
-
dodeljena jamstva bodo morala nujno kriti preventivne storitve in posvetovanje z lečečim zdravnikom ter zdravila, ki jih bo ta predpisal,
-
dodeljena jamstva ne bodo smela kriti stroškov zdravljenja, ki bi jih zavarovanec morda utrpel zaradi prekoračitve zakonsko določenih stroškov nekaterih storitev ali posvetovanj ali ker nima izbranega lečečega zdravnika.
(19)
Do ugodne obravnave bodo upravičeni zavarovatelji, ki bodo poleg tega dosegali pragove glede števila polic za zdravstveno zavarovanje, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, v svojem celotnem portfelju polic za zdravstveno zavarovanje. Ti pragovi se razlikujejo glede na naravo polic:
-
police za individualna ali kolektivna zavarovanja s prostovoljno vključitvijo:
nanašati se morajo na vsaj 150 000 oseb ali vključevati najmanj 80- do 90-odstotni delež (določen z odlokom) vseh zavarovalcev in zavarovancev v okviru polic za individualno ali kolektivno zavarovanje s prostovoljno vključitvijo, sklenjenih pri zavarovalnici (10),
-
police za kolektivna zavarovanja z obvezno vključitvijo:
nanašati se morajo na vsaj 120 000 oseb ali vključevati najmanj 90- do 95-odstotni delež (določen z odlokom) vseh zavarovalcev in zavarovancev v okviru polic za individualno ali kolektivno zavarovanje z obvezno vključitvijo, sklenjenih pri zavarovalnici (11).
(20)
Nazadnje bodo morali upravičeni subjekti izpolnjevati tudi vsaj enega od naslednjih pogojev:
-
prilagajanje tarif ali kritja prispevkov glede na socialni položaj skleniteljev zavarovanja in zavarovancev,
-
zavarovanci in sklenitelji zavarovanja, ki so upravičeni do pomoči za pridobitev dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (12), obsegajo vsaj med 3 % in 6 % zavarovancev ali skleniteljev zavarovanja v okviru polic za individualno in kolektivno zdravstveno zavarovanje s prostovoljno vključitvijo, sklenjenih pri zavarovalnici (13),
-
osebe, stare 65 let in več, obsegajo vsaj med 15 % in 20 % zavarovancev ali skleniteljev zavarovanja v okviru polic za zdravstveno zavarovanje, sklenjenih pri zavarovalnici (14),
-
osebe, mlajše od 25 let, obsegajo vsaj med 28 % in 35 % upravičencev po policah za zdravstveno zavarovanje, sklenjenih pri zavarovalnici (15).
(21)
Po navedbah francoskih organov ta merila nalagajo tarifno ali generacijsko vzajemnost in uresničitev vsaj minimalne ravni učinkovite solidarnosti. Njihov namen naj bi bil spodbujati sklepanje polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, in pokritje vsega prebivalstva, zlasti z vključitvijo znatnega deleža mladih in starejših, dveh kategorij oseb, ki imata največ težav pri pridobitvi (dopolnilnega) zdravstvenega zavarovanja, mladi zaradi nizkih prihodkov, starejši pa zaradi stroškov, ki jih lahko povzročijo.
(22)
Mehanizem še nalaga, da se ta merila presojajo na ravni skupin glede na njihove obdavčljive dejavnosti v Franciji. Cilj te določbe naj bi bil preprečiti izogibanje mehanizmu ali ureditvam, zaradi katerih bi se te vrste tveganje skoncentriralo v nekaterih priložnostnih strukturah, kar je v nasprotju s ciljem razpršitve.
(23)
Kot navajajo francoski organi, naj bi s postavitvijo teh pogojev zavarovalnice spodbudili k razširjanju teh polic, sodelovanju pri izvajanju osnovnega in dopolnilnega univerzalnega zdravstvenega zavarovanja ter ponudbi dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja vsemu prebivalstvu pod nadzorovanimi pogoji v zvezi s premijami. To zadeva zlasti osebe, ki si zaradi svojega zdravstvenega stanja ali finančnih zmožnosti ne morejo privoščiti individualnega zavarovanja.
(24)
Začetek veljavnosti tega mehanizma, ki je bil sprva predviden za 1. januar 2008, kar zadeva oprostitev davka od dobička pravnih oseb, in poslovno leto 2010, kar zadeva oprostitev lokalnega davka za podjetja, je bil prestavljen na 1. januar 2012 oziroma v poslovno leto 2013, dokler zadevnih shem ne odobri Komisija.
(25)
Na podlagi tega drugega davčnega mehanizma so zavarovalnice upravičene do davčne olajšave za sredstva, dodeljena izravnalnim rezervacijam, ki pripadajo nekaterim kolektivnim policam za dopolnilno zavarovanje (člen 39d GD splošnega zakonika o davkih), poleg tega, kar za take rezervacije dopušča ureditev občega prava (člen 39d GB).
(26)
Oblikovanje izravnalnih zavarovalno-tehničnih rezervacij (16) je predvideno z računovodskimi in bonitetnimi predpisi za zavarovalnice. V členu 30 Direktive Sveta 91/674/EGS z dne 19. decembra 1991 o letnih računovodskih izkazih in konsolidiranih računovodskih izkazih zavarovalnic (17) je določeno, da izravnalne rezervacije „obsegajo kakršne koli zneske, dane na stran v skladu s pravnimi ali upravnimi zahtevami za izravnavo nihanj škodnega rezultata ali za pokrivanje izjemnih nevarnosti“.
(27)
V obravnavanem primeru so izravnalne rezervacije namenjene obvladovanju nihanja deleža škod pri kolektivnih zavarovanjih za primer smrti ali telesnih poškodb (delovna nezmožnost in invalidnost). Ta nihanja rezultata (od enega poslovnega leta do drugega) naj bi bila povezana z dejanskim uveljavljanjem jamstev, predvidenih v sklenjenih zavarovalnih policah, v primerjavi z domnevami glede uveljavljanja jamstvenih obveznosti, ki so se upoštevale pri določitvi višin zavarovalnih premij. Rezervacije omogočajo izravnavo zavarovalno-tehničnih rezultatov za zadevna zavarovanja, da se izravnajo velika nihanja deleža škod, ki bi bila lahko ugotovljena v prihodnje.
(28)
Po navedbah francoskih organov nove izravnalne rezervacije iz člena 39d GD prispevajo k uresničitvi splošnega cilja razvoja in izboljšanja ponudbe zavarovalnic, kar zadeva jamstva dodatne socialne varnosti, sklenjena v okviru tako imenovanega „postopka imenovanja“. To zadeva dodatna kolektivna jamstva, ki izhajajo iz panožnih ali medpanožnih kolektivnih pogodb ali sporazumov, podjetniških sporazumov ali odločitev delodajalca, v okviru katerih zavarovalnico imenujejo socialni partnerji („postopek imenovanja“). Na podlagi tega imenovanja mora imenovana zavarovalnica upoštevati pogodbene pogoje, ki so jih s pogajanji dosegli socialni partnerji (18) (vključno z določbami o prilagoditvi premij). Imenovanje velja za največ pet let, nato pa je obvezna ponovna preučitev izbrane zavarovalnice. Pogodbe z določbo o imenovanju, ki je bila na panožni ravni uvedena po dogovoru med socialnimi partnerji, so še vedno predmet odloka o razširitvi, ki ga izda minister, pristojen za socialno varnost. Zato se brez omejitev uporabljajo za vse zaposlene in nekdanje zaposlene v panogi ter njihove pravne naslednike (ne glede na njihovo zdravstveno stanje in starost), njihovi delodajalci pa morajo k njim pristopiti in se pridružiti imenovani zavarovalnici (19).
(29)
Po navedbah francoskih organov imenovanje omogoča, da se od imenovane zavarovalnice pridobi ugodnejše razmerje med prispevkom in jamstvom, vsem zaposlenim iz gospodarskega sektorja pa se zagotovi dostop do enakih jamstev ne glede na velikost podjetja, ki mu pripadajo. Vključevalo naj bi tudi reden ponovni pregled pravil ureditve razpršitve tveganj in imenovanja zadevne zavarovalnice.
(30)
S tem ukrepom naj bi se v korist posameznega potrošnika omogočilo tudi izboljšanje nadzora nad premijami in kakovosti storitev ob uresničitvi resnih tveganj, kot so invalidnost, delovna nezmožnost ali smrt, ki imajo za zavarovanca ali njegovo družino precejšnje socialne in finančne posledice (dodatni izdatki, izguba prihodka, izključenost itd.).
(31)
Natančneje, namen mehanizma rezervacij za jamstva v primeru smrti, invalidnosti in delovne nezmožnosti, prevzeta v okviru postopka imenovanja, je, da se imenovanim zavarovalnicam omogoči:
-
kritje negativnih razlik pri tej vrsti polic v primerjavi s prvotno predvidenim povprečjem, ki bi bile lahko posledica nepredvidljivosti deleža škod (glede zneskov in števila) ali odklona od tveganja (sprememba podatkov, ki so se upoštevali pri prvotni določitvi premij),
-
povečanje lastnih sredstev in minimalnega kapitala zavarovalnic, ki ponujajo ta zavarovanja, z oblikovanjem posebnih rezervacij.
(32)
V praksi je letna dodelitev sredstev za rezervacije dovoljena kot odbitek v mejah zavarovalno-tehničnega dobička (20) zadevnih zavarovalnih poslov. Skupni znesek rezervacij ne sme preseči 130 % skupnega zneska prispevkov, vplačanih za vse te zavarovalne posle, izvedene v poslovnem letu. Rezervacije se namenijo za izravnavo negativnih zavarovalno-tehničnih rezultatov poslovnega leta v časovnem vrstnem redu letno dodeljenih sredstev.
(33)
Letno dodeljena sredstva, ki se ne porabijo v desetih letih, se neobdavčena prenesejo v poseben rezervni sklad. Skupni znesek posebnega rezervnega sklada ne sme preseči 70 % skupnega zneska prispevkov, vplačanih za vse zadevne zavarovalne posle, izvedene v poslovnem letu. Presežek teh dodeljenih sredstev se po preteku 10 let od vknjižbe prenese v obdavčljivi dobiček.
(34)
V okviru ureditve občega prava lahko zavarovalnice in pozavarovalnice (člen 39d GB) zdaj brez plačila davka oblikujejo izravnalne rezervacije za kolektivna zavarovanja za primer smrti, delovne nezmožnosti ali invalidnosti z naslednjimi omejitvami:
-
letno dodeljena sredstva za rezervacije lahko znašajo največ 75 % zavarovalno-tehničnega dobička iz zadevnih polic,
-
skupni znesek rezervacij glede na znesek prispevkov za zadevna zavarovanja, vplačanih v poslovnem letu, ne sme preseči od 23- do 100-odstotnega deleža glede na število zavarovancev.
Vse rezervacije se namenijo izravnavi negativnih zavarovalno-tehničnih rezultatov poslovnega leta v časovnem vrstnem redu letno dodeljenih sredstev. Poleg tega se dodeljena sredstva, ki jih ni bilo mogoče porabiti v 10 letih, prenesejo v obdavčljivi dobiček.
III. RAZLOGI ZA ZAČETEK FORMALNEGA POSTOPKA PREISKAVE
(35)
Komisija je v odločitvi o začetku formalnega postopka preiskave z dne 13. novembra 2007 izrazila dvome glede uporabe člena 107(2)(a) PDEU v zvezi z obema zadevnima davčnima ukrepoma (21).
(36)
Komisija je glede prvega ukrepa (oprostitev plačila davka od dobička pravnih oseb in lokalnega davka za podjetja na podlagi dejavnosti upravljanja polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti) menila, da Francija ni dokazala, da bo ugodnost v celoti prenesena na potrošnike.
(37)
Komisija je prav tako dvomila glede spoštovanja pogoja nediskriminacije glede na poreklo izdelka, ker je bil za portfelj zdravstvenih zavarovanj zadevnih zavarovalnic določen prag glede števila (120 000 oziroma 150 000 polic) in deleža (80 oziroma 90-odstotni delež) polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti.
(38)
Komisija je glede drugega ukrepa (davčna olajšava za sredstva, namenjena izravnalnim rezervacijam) menila, da ni izpolnjen nobeden od treh pogojev za uporabo člena 107(2)(a) PDEU.
(39)
Prvič, socialni značaj ukrepa po mnenju Komisije ni v celoti dokazan, če upoštevamo fazo sklenitve police za zdravstveno zavarovanje, to je pred nastankom resnih okoliščin.
(40)
Drugič, prenos celotne pomoči na potrošnike/zavarovance se je zdel še bolj hipotetičen in prepuščen naključju kot pri prejšnjem ukrepu. Od prenosa ugodnosti bi prav tako lahko imeli korist delodajalci, saj tudi oni prispevajo k financiranju zavarovanja.
(41)
Tretjič, visoka stopnja koncentracije trga pogodb o imenovanju, ki so v rokah ustanov dodatne socialne varnosti, bi v sedanjih razmerah lahko vodila k dejanski diskriminaciji v korist teh ustanov.
IV. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
(42)
Po objavi odločitve o začetku postopka so pripombe poslali Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir) in anonimna tretja oseba.
(43)
Večina zainteresiranih strani je naklonjenih obema zadevnima davčnima ukrepoma in njihove pripombe se večinoma ujemajo s trditvami, ki so jih navedli francoski organi. Poudarjajo obstoj močne konkurence na trgu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in odlično likvidnost trga. Poudarjajo še, da se bodo z zavarovanjem, ki ga prinašata zadevna ukrepa, odpravile pomanjkljivosti sistema socialne varnosti. Francoski organi naj bi z uvedbo davčnih spodbud, ki bodo zlahka dostopne vsem akterjem na področju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ustvarili pogoje za preoblikovanje segmenta oseb, ki glede na profil tveganja ali plačilno zmožnost a priori niso zanimive, v nov gospodarsko zanimiv segment.
(44)
FFSA ima glede prvega ukrepa (oprostitev za police, ki temeljijo na solidarni odgovornosti) kljub vsemu pomisleke zaradi previsokih pragov, ki naj bi pomenili očitno ugodnost za ponudnike, ki so že dobro uveljavljeni na trgu. FFSA sicer razume, da je namen praga izogniti se primerom, katerih upravljanje bi bilo preveč zapleteno, vendar po drugi strani meni, da je nujno, da višina tega praga ni ovira za dodelitev pomoči. Meni še, da merila glede strukture zavarovancev (delež mlajših od 25 let, upokojencev itd.) pripeljejo do tega, da se prejemniki pomoči izberejo brez prave upravičenosti glede na zastavljeni cilj. Ta merila naj bi dajala prednost homogenim vzajemnim družbam, ki vključitev pogojujejo s statusnimi in poklicnimi merili, v škodo vzajemnih družb, ki so dostopne vsemu prebivalstvu. Zaradi teh meril naj bi obstajala tudi možnost različnega obravnavanja zavarovancev.
(45)
CTIP pojasnjuje, da so za kakovost storitev, ki jih ponujajo zavarovalnice, potrebna velika vlaganja, ki jih je treba amortizirati na dovolj velikem številu kategorij zavarovancev. Ta cilj naj bi pojasnil pragove.
(46)
CTIP navaja tudi obveznost zavarovalnic v Evropski uniji, da oblikujejo minimalne kapitalske rezerve. Če bi morali vsi zavarovalno-tehnični dobički pripasti zavarovancem, kapitalska ustreznost ne bi bila zagotovljena. Prav nič nenavadno naj torej ne bi bilo, da se vsaj del ugodnosti nameni kritju celote ali dela vsakoletnega zvišanja zahteve po kapitalski ustreznosti.
(47)
CTIP še poudarja, da se v skladu s sodno prakso Sodišča za poklicne sheme pogodbene narave glede na njihovo naravo in cilj ne uporabljajo določbe prava Evropske unije v zvezi s konkurenco (22). Take sheme prav tako ne morejo biti predmet poslovnih davkov, saj gre za zavarovanja, s katerimi se odpravljajo pomanjkljivosti sistema socialne varnosti ter ki temeljijo na kolektivnih pogodbah in sporazumih.
(48)
FNMF navaja tudi združljivost prvega ukrepa na podlagi člena 107(3)(c) PDEU. Po eni strani naj bi bila pomoč namenjena lažjemu oblikovanju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ki temelji na solidarni odgovornosti, pod pogoji, ki ne vplivajo na trgovinske pogoje v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Namen ukrepa naj bi bil odpraviti pomanjkljivost trga, ki se nagiba k segmentaciji prebivalstva, saj na trgu ni mogoče učinkovito zagotoviti splošne blaginje neproduktivnih delov prebivalstva. Po drugi strani naj bi bila pomoč nujna in sorazmerna, saj s predhodno uvedenimi mehanizmi ni bilo mogoče doseči zastavljenega cilja.
(49)
Anonimna tretja oseba opozarja, da Francija nima dovolj znanja in statističnih podatkov o gospodarskem in finančnem položaju podjetij, ki delujejo na trgu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Zato naj bi bila vsaka objektivna analiza položaja nemogoča.
(50)
Ista anonimna tretja oseba se sklicuje tudi na gibanje stopenj dobička, ki so jih podjetja iz sektorja dosegla med letoma 2001 in 2007. Čeprav naj bi se promet zadevnih podjetij v navedenem obdobju povečal za 50 %, naj bi se izdatki za storitve istih zavarovalnic povečali samo za 35 %. Bruto dobiček iz poslovanja naj bi se v šestih letih torej povečal še za 15 %.
(51)
Kar zadeva drugi ukrep (izravnalne rezervacije), FFSA meni, da ni nobenih razlogov za to, da bi se za zavarovanja, ki vsebujejo določbo o imenovanju, uporabljala ugodnejša davčna ureditev kot za kolektivna zavarovanja podjetij, ki krijejo ista tveganja. Razlogi za oblikovanje rezervacij in tveganj so isti, z večjo razpršitvijo, ki omejuje njihovo intenzivnost pri policah, ki vsebujejo določbo o imenovanju. Poleg tega naj bi bil ukrep dejansko namenjen samo ustanovam dodatne socialne varnosti. Čeprav je pravno dopustno, da socialni partnerji izberejo zavarovalnico, pa je v praksi pri skoraj vseh takih vrstah polic imenovana ustanova dodatne socialne varnosti, ustanovljena na pobudo socialnih partnerjev.
(52)
CTIP meni, da je normalno, da se socialni partnerji raje odločijo za ustanovitev ustanove dodatne socialne varnosti, ki jo lahko nato vodijo.
(53)
CTIP kljub temu opozarja na pritiske, ki bi jim bile zavarovalnice izpostavljene v primeru imenovanja:
-
stroga uporaba določb iz kolektivnega sporazuma ali kolektivne pogodbe (jamstva, premije, revalorizacijske klavzule, ohranitev pravic v negotovih razmerah itd.),
-
prepoved začasnega prenehanja jamstev tudi ob neplačevanju prispevkov,
-
obvezno zavarovanje vseh podjetij, na katere se nanašata sporazum ali pogodba,
-
nujnost izravnave premij skozi obdobje trajanja cikla zavarovanega gospodarskega sektorja, da se povežejo zvišanja premij zaradi gospodarskih kriz, ki prizadenejo panogo.
(54)
CTIP prav tako meni, da pogodbene sheme dodatne socialne zaščite pomenijo plačilo zaposlenim, zato ne morejo biti zavezane plačilu poslovnih davkov. Mehanizem dodatne olajšave za izravnalne rezervacije se torej ne bi smel obravnavati kot državna pomoč.
(55)
CTIP in FNMF navajata tudi združljivost drugega ukrepa glede na člen 107(3)(c) PDEU, pri čemer pojasnjujeta, da je namenjen hitrejšemu razvoju trga dodatne socialne varnosti, ne da bi bili trgovinski pogoji spremenjeni v nasprotju s skupnimi interesi.
(56)
CTIP se sklicuje še na sodbo Albany (23) in pojasnjuje, da pogodbene sheme socialne zaščite z obvezno vključitvijo opravljajo nalogo splošnega gospodarskega pomena. Če bi bili zavarovalni posli v okviru pogodbene sheme socialne zaščite, ki jih izvajajo zavarovalnice, zavezane plačilu poslovnih davkov, naj bi bilo to v navzkrižju z izvajanjem naloge splošnega gospodarskega pomena, ki je dodeljena zavarovalnicam.
V. PRIPOMBE FRANCIJE
(57)
Kar zadeva posredni učinek pomoči na posamezne potrošnike, francoski organi trdijo, da bo ta posredni učinek zagotovljen zaradi konkurenčnosti trga dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in sistematike samega ukrepa.
(58)
Ne samo, da naj bi bilo na trgu veliko število akterjev (24), tudi distribucijske poti naj bi bile številne in različne (splošni zavarovalni zastopniki, zavarovalni posredniki, zaposleni pri zavarovalnicah, neposredna prodaja prek spleta itd.). Poleg tega naj bi konkurenčnost tega sektorja zagotavljala tudi Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (francoski organ za nadzor nad zavarovalnicami in vzajemnimi družbami).
(59)
S tržnimi mehanizmi naj bi bil torej zagotovljen posredni učinek ugodnosti na potrošnike v obliki znižanja finančnega prispevka zavarovanca, ne da bi bilo treba uvesti mehanizem obvezne razdelitve davčnih prihrankov. Poleg tega naj bi sistematika ukrepa zagotavljala, da bodo ugodnosti deležne kategorije potrošnikov, ki so zaradi svoje starosti ali denarnih sredstev izključene iz dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.
(60)
Kar zadeva vprašanje morebitne diskriminacije v korist nekaterih ustanov, Francija pojasnjuje, da pragovi zavarovalnice spodbujajo k temu, da „slabo tveganje“, za katero sta značilni starost ali višina denarnih sredstev zadevnih oseb, razpršijo po svojem celotnem portfelju.
(61)
Ta cilj razpršitve naj ne bi bil dosegljiv z nezadostnim deležem ali številom polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, brez takih pragov pa bi predvidene oprostitve za zadevne ustanove povzročile učinek mrtvih izgub. Samo konkurenca (brez določitve pragov) bi povzročila samo posredni učinek davčne ugodnosti na končnega potrošnika in ohranitev tržnih deležev zavarovalnic, ne bi pa bilo zagotovljeno zvišanje stopnje pokritosti. Mehanizem dvojnega praga (odstotni delež ali absolutna vrednost) naj bi bil torej nujen element za zvišanje stopnje pokritosti kategorij prebivalstva, ki trenutno niso zavarovane.
(62)
V razmerah nenehnih dražitev dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj naj bi bil predlog davčne spodbude za te kategorije prebivalstva velikega pomena za nacionalno solidarnost.
(63)
Francoski organi najprej poudarjajo, da se davčni mehanizem ne sme v celoti šteti za pomoč. Kot državno pomoč naj bi bilo treba opredeliti samo del mehanizma, ki ga glede na bonitetne standarde posebnost zadevne zavarovalniške dejavnosti ne bi upravičevala.
(64)
Zaradi posebnosti pogodb o imenovanju, ki prinašajo velike omejitve glede premij, izbiri tveganj in upravljanja, naj bi bile te pogodbe še zlasti dovzetne za odklone deleža škod glede na prvotne ocene, zato naj bi popolnoma upravičevale še posebej previdno shemo dodeljevanja sredstev.
(65)
Po eni strani se tveganja, ki jih krijejo pogodbe o imenovanju, sklenjene v okviru kolektivnih panožnih sporazumov, nanašajo na prebivalstvo, ki je vezano na točno določen sektor in je torej še posebej občutljivo na ciklične preobrate v tem sektorju. Glede na dolgoročno predvidevanje teh ciklov naj bi bila torej potrebna dolgoročna izravnava rezultatov na podlagi imenovanja.
(66)
Po drugi strani naj bi se pogodbe o imenovanju, ki izhajajo iz podjetniških sporazumov, nujno nanašale na omejen krog prebivalstva in naj bi torej upravičevale zvišane stopnje rezervacij zaradi velikih nihanj deleža škod.
(67)
Davčna olajšava za sredstva, ki so takim rezervacijam dodeljena v ustreznih in resnejših okoliščinah, poleg davčnega mehanizma iz občega prava, določenega v členu 39d GB splošnega zakonika o davkih, naj bi bila torej upravičena z zakonodajnega in bonitetnega vidika.
(68)
Francoski organi kljub vsemu navajajo, da je stopnje dodeljenih sredstev, ki so dopustne za te zavarovalne posle, zelo težko natančno utemeljiti zaradi tehničnih težav pri oceni „normalne“ višine rezervacij za tako posebna tveganja. Francoski organi vseeno pojasnjujejo, da so bile zgornje meje možnosti odbitka sredstev, dodeljenih za rezervacije, določene v dogovoru s stroko.
(69)
Kar zadeva združljivost pomoči glede na člen 107(2)(a) PDEU, Francija trdi, da so izpolnjeni vsi trije pogoji iz te določbe. Glede socialne narave pomoči pojasnjuje, da kolektivna zavarovanja, dosežena s pogajanji v okviru panožnih sporazumov, zagotavljajo visoko stopnjo razpršitve tveganj in nižje premije kot na trgu individualnih zavarovanj, s čimer se zaposlenim in njihovim družinam omogočijo visoka jamstva.
(70)
Francija v odgovor na trditev Komisije, da socialna narava ukrepa z vidika sklenitve zavarovanja ni popolnoma dokazana, navaja, da je dodelitev pomoči pred nastankom tveganja edini način za dosego zastavljenega socialnega cilja.
(71)
Kar zadeva prenos pomoči na končnega potrošnika, Francija najprej vzpostavi razlikovanje med kolektivnimi panožnimi sporazumi in podjetniškimi sporazumi. Čeprav je dejansko mogoče, da pri prvi skupini prevladujejo ustanove dodatne socialne varnosti, naj bi bil ta trg v ponovnem vzponu in naj bi bil odslej privlačen tudi za druge akterje iz zavarovalništva. Med ustanovami dodatne socialne varnosti naj bi vsekakor obstajala dejanska konkurenca, ki naj bi že zdaj zagotavljala kar največji posredni učinek ugodnosti na zavarovanca. Pri drugi skupini (podjetniški sporazumi) obstaja zelo močna konkurenca med sporazumi, zato ni mogoče ugotoviti monopolnega položaja ustanov dodatne socialne varnosti.
(72)
Kot navajajo francoski organi, je mogoče enako sklepati, kadar znižanje premij ali njihovo neznatno zvišanje poteka v korist podjetja. Udeležba delodajalca pri financiranju jamstva namreč pomeni dodatno plačilo zaposlenemu/zavarovancu in torej zanj pomeni ugodnost.
(73)
Kar zadeva obstoj dejanske diskriminacije v korist ustanov dodatne socialne varnosti, Francija pojasnjuje, da so v okviru ukrepa vsi izvajalci obravnavani enako ne glede na njihov status. Na trgu dodatne socialne varnosti naj ustanove dodatne socialne varnosti ne bi imele monopolnega položaja, temveč naj bi bila zanj že zdaj značilna velika konkurenca med glavnimi akterji.
(74)
Francija še opozarja, da za izbiro zavarovalnice (postopek imenovanja) odgovarjajo delodajalec in predstavniki zaposlenih. Preglednost in zbiranje ponudb za ta postopek naj bi bila zagotovljena v običajnih razmerah na trgu, odprtem za konkurenco. Zbiranje ponudb naj bi se izvedlo z javnim razpisom za več zavarovalnic na podlagi razpisne dokumentacije, ki jo pripravijo socialni partnerji.
(75)
Francija še meni, da je mogoče ocenjevani ukrep v vsakem primeru obravnavati kot pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti in da ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi v skladu s členom 107(3)(c) PDEU. Dokazani socialni cilj ukrepa naj bi pokazal, kako je razvoj trga dodatne socialne varnosti pomemben za prihodnost.
(76)
Kot navajajo francoski organi, je namen oblikovanja polic za dodatno socialno varnost, ki vključujejo postopek imenovanja, omogočiti uvedbo ugodnejših dopolnilnih sistemov socialne zaščite, ki bodo za zaposlene ugodnejši in jim bodo zagotavljali večjo zaščito, ter hkrati spodbujati socialni dialog in udeležbo delavcev.
(77)
Nazadnje Francija še dodaja, da se lahko storitve dopolnilnega zavarovanja na področju dodatne socialne varnosti v okviru postopka imenovanja štejejo za storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu člena 106(2) PDEU, zlasti če je vključitev v shemo obvezna in je njeno upravljanje enakopravno.
(78)
Kolektivna pogodba, ki določa jamstva in imenuje zavarovatelja, lahko s postopkom razširitve na podlagi odloka pristojnega ministra postane zavezujoča za vse zaposlene, nekdanje zaposlene in njihove pravne naslednike (člena L 911-3 in 911-4 zakonika o socialni varnosti). Ta odlok naj bi bilo treba šteti za akt, s katerim država članica izpolnjevanje obveznosti javne službe naloži podjetju.
(79)
Francija priznava, da znesek nadomestila (davčni prihranek) za storitev splošnega gospodarskega pomena ne izpolnjuje pogojev, ki jih nalaga Okvir Skupnosti za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve (25). Kljub temu meni, da ti pogoji niso prilagojeni posebnostim zadevnih zavarovalnih poslov. Po mnenju Francije je mehanizem davčnega odbitka primernejši in prožnejši kot subvencija na podlagi natančne ocene dodatnih stroškov opravljanja storitve.
VI. ODZIV FRANCIJE NA PRIPOMBE TRETJIH OSEB
(80)
Francoski organi so seznanjeni s pripombami tretjih oseb in natančneje odgovarjajo na pripombe Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA) (francosko zavarovalno združenje).
(81)
Kar zadeva davčno oprostitev za police, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, francoski organi navajajo, da je sestava portfeljev zavarovalnic homogena, tako da naj bi bil delež polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, v primerjavi z drugimi vrstami polic za zdravstveno zavarovanje danes enak v vseh treh velikih kategorijah zavarovalnic, ki delujejo na tem trgu (zavarovalnice, ki jih ureja zakonik o zavarovalništvu, vzajemne družbe, ki jih ureja zakonik o vzajemnih družbah, in ustanove dodatne socialne varnosti, ki jih ureja zakonik o socialni varnosti).
(82)
Francija glede novih izravnalnih rezervacij poudarja, da imajo možnost skleniti poklicna zavarovanja z imenovanjem vsi izvajalci, francoski in tudi tuji, ki so dejavni na trgu dopolnilnega socialnega varstva.
(83)
Francija nazadnje še dodaja, da ustanove dodatne socialne varnosti nimajo monopolnega položaja in da zato ugodnost ni diskriminatorna. Dejstvo, da se trg počasi in postopoma odpira konkurenci, naj bi bilo povezano z zgodovinskim dejavnikom, vendar naj ne bi vzbujalo dvomov o sedanji konkurenci med ustanovami dodatne socialne varnosti. Dejstvo, da so ustanove dodatne socialne varnosti bolj usmerjene v ta sektor, naj ne bi zadostovalo kot dokaz kakršne koli diskriminacije.
VII. DODATNE INFORMACIJE, KI JIH JE FRANCIJA PREDLOŽILA PO PREKINITVI POSTOPKA
(84)
Službe Komisije so med postopkom preiskave Franciji predlagale nekatere ukrepe, da bi bili shemi pomoči združljivi z notranjim trgom na podlagi člena 107(2) PDEU.
(85)
Glede prvega ukrepa (oprostitev plačila davka od dobička pravnih oseb in lokalnega davka za podjetja na podlagi dejavnosti upravljanja polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti) so bili predlagani naslednji ukrepi:
-
za izpolnitev drugega merila se je Franciji predlagalo, naj se (dejanski prenos ugodnosti) zgleduje po sistemu subvencioniranja, kot ga je Komisija predhodno odobrila za dopolnilno zdravstveno zavarovanje francoskih uradnikov (N 911/06), po sistemu davčnega odbitka v korist posameznih potrošnikov ali katerem koli sistemu, ki zagotavlja dejanski prenos pomoči,
-
da bi se izognili vsakršni diskriminaciji, so bili francoski organi pozvani k ponovnemu pregledu mehanizma pragov.
(86)
Francija je v dopisu z dne 27. maja 2010 kljub temu navedla, da se je odločila, da priglašene sheme pomoči ne bo spreminjala, in potrdila svojo ugotovitev, da sta priglašeni shemi združljivi z notranjim trgom v smislu člena 107(2)(a) PDEU.
(87)
Francija je v istem dopisu dodala, da so police o dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju sredstvo za pridobitev zaupanja zavarovancev, na podlagi katerega lahko istim zavarovancem nato ponudijo donosnejše proizvode, podobne policam za življenjsko zavarovanje. Za pridobitev zaupanja strank naj bi bili akterji na trgu tako spodbujeni k uporabi politike ugodnih premij. V teh razmerah bo neposredni učinek davčne ugodnosti, ki jo odobri ustanova in jo prenese na prispevke zavarovancev, prilagoditev premij njenih konkurentov, tako da je zagotovljen prenos na vse zavarovance.
(88)
Glede drugega ukrepa (dodatni davčni odbitek za izravnalne rezervacije) so službe Komisije Franciji predlagale naslednje ukrepe:
-
za izpolnitev drugega merila (dejanski prenos ugodnosti) se je Franciji predlagalo, naj se zgleduje po sistemu subvencioniranja, kot ga je Komisija predhodno odobrila za dopolnilno zdravstveno zavarovanje francoskih uradnikov (N 911/06), sistemu davčnega odbitka za posamezne potrošnike ali katerem koli sistemu, ki zagotavlja dejanski prenos pomoči,
-
da bi se izognili vsakršni diskriminaciji, so bili francoski organi pozvani, naj predvidijo uvedbo obveznega in preglednega mehanizma zbiranja ponudb za dodelitev pogodb o imenovanju.
(89)
Enako kot za prvi ukrep se je Francija kljub temu odločila, da ne bo spremenila sheme pomoči, ki jo je priglasila v korist razvoja kolektivnega sistema dodatne socialne varnosti.
(90)
Francija je v dopisu z dne 27. maja 2010 potrdila posebej zavezujočo naravo imenovanja, ki naj bi upravičevala še zlasti previdno shemo dodeljevanja sredstev. Izravnalne rezervacije naj bi bilo torej mogoče le v zelo omejenem obsegu šteti za državno pomoč, tako da bi bilo treba preučiti njihovo združljivost z notranjim trgom.
VIII. OCENA POMOČI
VIII.1 Oprostitev plačila davka od dobička pravnih oseb in lokalnega davka za podjetja na podlagi dejavnosti upravljanja polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti
(91)
CTIP s sklicevanjem na sodno prakso Sodišča v zadevi Albany (26) trdi, da se za poklicne sisteme pogodbene narave zaradi njihove narave in cilja ne uporabljajo določbe prava Evropske unije v zvezi s konkurenco.
(92)
Komisija kljub temu navaja, da ukrep, na katerega se nanaša navedena sodna praksa, večinoma zadeva zakonsko obvezno vključitev podjetij v panožni pokojninski sklad, ki ima izključno pravico. V zvezi s tem je treba navesti, da se shema oprostitve iz prvega ukrepa nanaša tudi na individualna zavarovanja in kolektivna zavarovanja s prostovoljno vključitvijo. Poleg tega kolektivna zavarovanja z obvezno vključitvijo, na katera se nanaša ukrep, spadajo v okvir svobodne izbire socialnih partnerjev za sklenitev takih kolektivnih pogodb in ne v okvir zakonske obveze za sklenitev takih sporazumov ali vključitev v panožni ali medpanožni sklad kot v zadevi Albany.
(93)
Sodba Sodišča dalje potrjuje, da za sheme kritja tveganj, ki dopolnjujejo zakonski sistem socialnega varstva, kot so ga v obravnavanem primeru priglasili francoski organi, veljajo pravila o konkurenci ter da skladi v okviru teh shem dejansko ustrezajo pojmu podjetja v smislu člena 101 in naslednjih PDEU (27).
(94)
Komisija torej meni, da za zavarovalno shemo, na katero se nanaša prvi ukrep, prav tako veljajo pravila iz Pogodbe v zvezi s konkurenco, zlasti pravila v zvezi s prepovedjo državnih pomoči.
(95)
Sécurité sociale (shema obveznega zdravstvenega zavarovanja) socialnim zavarovancem povrne samo del stroškov zdravstvene oskrbe. Del storitev, ki se ne financira iz sheme obveznega zdravstvenega zavarovanja, se torej krije iz dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.
(96)
Trg dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja obsega predvsem naslednje tri skupine akterjev:
-
vzajemne družbe in združenja vzajemnih družb, ki jih ureja zakonik o vzajemnih družbah,
-
ustanove dodatne socialne varnosti, ki jih ureja zakonik o socialni varnosti,
-
zavarovalnice, ki jih ureja zakonik o zavarovalništvu.
(97)
Kot je razvidno iz dopisa francoskih organov z dne 21. decembra 2007, naj bi na trgu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja delovalo 263 zavarovalnic, 66 ustanov dodatne socialne varnosti in 1 201 vzajemna družba. Francoski organi še navajajo, da je leta 2006 tržni delež 20 največjih akterjev znašal samo 35 %, pri čemer nobeden od njih ni presegel 4 %, ter da je poleg tega na akterje z manj kot 1-odstotnim tržnim deležem odpadlo 65 % trga (28).
(98)
Kljub temu je glede na uradne podatke, objavljene leta 2009, število akterjev na tem trgu konec leta 2008 obsegalo največ 876 izvajalcev in naj bi se od leta 2001 stalno zmanjševalo (48-odstotno zmanjšanje v letu 2008 v primerjavi z letom 2001) (29). Vzajemnih družb naj bi bilo 748, zavarovalnic 92, ustanov dodatne socialne varnosti pa naj bi bilo 36.
(99)
Nedavna analiza francoskega organa za varstvo konkurence je pokazala, da imajo največje tržne deleže na trgu individualnega dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7-odstotni tržni delež), vzajemna zavarovalnica Groupama (30) (6,7-odstotni tržni delež) in zavarovalnica Swiss Life (4-odstotni tržni delež) (31).
(100)
Na trgu kolektivnega dopolnilnega zavarovanja naj bi imele največje deleže zavarovalnica Axa (17,51-odstotni tržni delež), skupina ustanov dodatne socialne varnosti Malakoff-Médéric (8,7-odstotni tržni delež) in skupina AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9-odstotni tržni delež) (33).
(101)
Čeprav je Komisija francoskim organom poslala take zahteve, od njih ni prejela natančnejših informacij o strukturi trga dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, na primer informacij o skupinah vzajemnih družb, vzajemnih družb, združenjih vzajemnih družb in ustanovah dodatne socialne varnosti. Poleg tega francoski organi kljub zahtevam Komisije niso poslali svojih statističnih podatkov o policah, ki temeljijo na solidarni odgovornosti (na skupni ravni in tudi za posamezne kategorije akterjev na trgu). Statistični podatki, povzeti v preglednici v uvodnih izjavah 102 in 103, se torej nanašajo na celotni trg dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, vključno s pogodbami, ki ne izpolnjujejo pogojev za upravičenost do priglašenega ukrepa. V poročilu, ki ga je francosko računsko sodišče objavilo leta 2008 (34), so poleg tega izpostavljene velike statistične pomanjkljivosti v zvezi z dopolnilnim zavarovanjem, kar zadeva število zavarovancev, njihovo porazdelitev med različne vrste zavarovateljev in različne vrste polic (individualna polica, kolektivna polica in obvezna kolektivna polica) ter znesek povračil izdatkov glede na kategorije gospodinjstev in dohodkov. Analize, ki jih je izvedel nacionalni organ za varstvo konkurence, kljub vsemu kažejo, da je ta trg razdrobljen ali celo zelo razdrobljen, kar zadeva individualne pogodbe (35), je pa vseeno samo eden od podtrgov, na katere se nanaša priglašeni ukrep.
(102)
Ta sektor se je med letoma 2001 in 2007 močno razvil, kot je razvidno iz preglednice na koncu te uvodne izjave (36). Skupni promet teh ustanov v letu 2007 je znašal 27,4 milijarde EUR, kar je za 55,8 % več kot leta 2001, povprečna stopnja letne rasti pa je bila 7,6-odstotna. Promet za leto 2008 naj bi presegel 29 milijard EUR in naj bi pomenil 6-odstotno rast v primerjavi z letom 2007 (37).
Gibanje prometa ustanov za dopolnilno zavarovanje v obdobju 2001-2007
(v milijardah EUR)
Vzajemne družbe
Ustanove dodatne socialne varnosti
Zavarovalnice
Skupaj
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Glede na podatke, ki so jih poslali francoski organi, je porazdelitev med individualne in kolektivne pogodbe taka (podatki za leto 2004):
Ustanove dodatne socialne varnosti
Vzajemne družbe
Zavarovalnice
Kolektivna zavarovanja
38 %
33 %
29 %
Individualna zavarovanja
6 %
67 %
27 %
Kolektivna + individualna zavarovanja
18 %
54 %
28 %
(104)
Medtem ko vzajemne družbe in združenja vzajemnih družb sklepajo predvsem individualna zavarovanja, pa ustanove dodatne socialne varnosti sklepajo večinoma kolektivne vrste zavarovanj (zavarovanja v okviru podjetja ali panoge). Portfelj zavarovalnic je bolj uravnotežen.
(105)
Sicer pa se je stopnja pokritosti prebivalstva precej zvišala, in sicer s 84 % v letu 1996 na 92,8 % v letu 2006. Vzajemne družbe štejejo med 32 milijoni in 38 milijoni upravičencev, zavarovalnice 13 milijonov in ustanove dodatne socialne varnosti 11 milijonov upravičencev, ki jim je treba prišteti še več kot 4 milijone upravičencev sklada CMU-C (sklad za univerzalno zdravstveno zavarovanje), ki najrevnejšim ponuja brezplačno dopolnilno zdravstveno zavarovanje. To pomeni, da naj danes od 7 % do 8 % Francozov ne bi imelo dopolnilnega zavarovanja (38).
(106)
V skladu s členom 107 PDEU je „vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(107)
Za opredelitev ukrepa kot državne pomoči morajo biti izpolnjeni naslednji kumulativni pogoji, in sicer da: 1. zadevni ukrep pomeni prednost, 2. dodeljeno iz državnih sredstev, 3. da je ta prednost selektivna ter 4. zadevni ukrep izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco in lahko vpliva na trgovino med državami članicami.
(108)
Nikakršnega dvoma ni, da oprostitve ali znižanja davka od dobička pravnih oseb in lokalnega davka za podjetja, s katerimi se odpravlja ali zmanjšuje breme, ki bi ga morala zadevna podjetja navadno nositi, za njihovega upravičenca pomenijo ugodnost (39). S tega vidika torej te davčne oprostitve in znižanja pomenijo gospodarske ugodnosti.
(109)
Ker se CTIP sklicuje na morebitno nalogo javne službe, Komisija navaja, da pogoji, opredeljeni v zadevi Altmark (40) (za izključitev opredelitve ukrepa kot pomoči v nekaterih primerih storitev splošnega gospodarskega pomena), v obravnavanem primeru niso izpolnjeni (glej zlasti odstavek 144, tretji pogoj iz sodbe Altmark, ki se dejansko nanaša na neobstoj čezmernega nadomestila). Gospodarska ugodnost torej dejansko obstaja.
(110)
Te ugodnosti dodeljuje država Francija, ki se s tem odreče davčnim prihodkom. Ugodnost torej dodeljuje iz državnih sredstev.
(111)
Ukrep je tudi selektiven. Selektivnost po eni strani izhaja iz omejitve zadevnega ukrepa na enega od gospodarskih sektorjev, in sicer zavarovalništvo, in po drugi strani iz dejstva, da je znotraj tega sektorja omejena na posebno vrsto zavarovanj (podsektor). V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da je davek od dobička pravnih oseb davek, ki ga plačujejo vse družbe, ne glede na to, v katerem sektorju delujejo. Oprostitev plačila tega davka, do katere je upravičen izključno sektor zavarovalništva, torej pomeni odstopanje od splošne ureditve davka od dobička pravnih oseb, ki tako na poseben način daje prednost nekaterim podjetjem. Enako velja za oprostitev plačila lokalnega davka za podjetja. Poleg tega zadevna oprostitev znotraj sektorja zavarovalništva spodbuja sklepanje določenih polic za zdravstveno zavarovanje, v tem primeru polic za zdravstveno zavarovanje, ki temeljijo na solidarni odgovornosti. Ukrep torej daje prednost izvajalcem, ki jih zavezujejo „solidarnostne“ pogodbe, v škodo izvajalcev, ki jih zavezujejo „klasične“ pogodbe.
(112)
Nazadnje, poleg dejstva, da je sektor zavarovalništva predmet trgovanja v Evropski uniji, je treba opozoriti, da kadar država članica odobri pomoč podjetju, lahko s tem ohrani ali poveča njegovo notranjo dejavnost, tako da zmanjša možnosti podjetij s sedežem v drugih državah članicah, da vstopijo na trg te države članice (41).
(113)
Posledično se bo utrdil položaj zadevnih podjetij pri trgovanju v Evropski uniji. Ukrep bi torej lahko povzročil izkrivljanje konkurence in vplival na trgovino v Evropski uniji.
(114)
Treba je torej ugotoviti, da prvi ukrep dejansko pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Francija tej opredelitvi ne oporeka.
(115)
Ker je priglašeni ukrep državna pomoč, je treba preučiti njegovo združljivost z notranjim trgom. Francoski organi menijo, da je zadevni ukrep državna pomoč, ki je združljiva na podlagi člena 107(2)(a) PDEU.
(116)
Člen 107(2)(a) PDEU določa: „Z notranjim trgom je združljivo naslednje: (a) pomoč socialnega značaja, dodeljena posameznim potrošnikom, pod pogojem, da je dodeljena brez diskriminacije glede na poreklo zadevnih izdelkov“.
(117)
Ukrep državne pomoči je združljiv na podlagi te določbe, če so izpolnjeni trije pogoji:
1.
pomoč mora biti socialnega značaja;
2.
dodeljena mora biti posameznim potrošnikom;
3.
dodeljena mora biti brez diskriminacije glede na poreklo zadevnega izdelka.
(118)
Najprej je treba pojasniti, da člen 107(2) PDEU pomeni odstopanje od načela prepovedi državnih pomoči iz člena 107(1) PDEU in ga je zato treba razlagati ozko (42).
(119)
Zlasti kar zadeva uporabo člena 107(2)(a) PDEU, je treba kljub vsemu navesti, da v praksi odločanja Komisije ni izključeno, da se pomoč dodeli posredniku, ki se zaveže, da jo bo prenesel na posamezne potrošnike (43). Vendar je v takem primeru nujno, da vzpostavljeni mehanizem zagotavlja dejanski prenos na končnega potrošnika.
(120)
Komisija meni, da je socialna narava ukrepa (prvo merilo) na splošno dokazana, če je namenjen osebam, ki si zaradi svoje starosti, zdravstvenega stanja ali sredstev težko uredijo dopolnilno zdravstveno zavarovanje. V členu 207 splošnega zakonika o davkih so namreč določena socialna merila, ki jih morajo izpolnjevati zavarovalnice, da so upravičene do ukrepa (44). Ta merila v zavarovalni portfelj zadevnih ustanov uvajajo minimalne deleže nekaterih ranljivih delov prebivalstva, kot so osebe z nizkimi dohodki ali starejše osebe. Predosnutek odloka, ki so ga poslali francoski organi in v katerem so pojasnjena nekatera pravila o prilagajanju premij glede na socialni status zavarovancev (45), potrjuje socialni značaj ukrepa v korist ranljivih skupin prebivalstva.
(121)
Po drugi strani pa Komisija na podlagi preučitve ukrepa ni mogla ugotoviti, da bi bili pomoči dejansko deležni posamezni potrošniki (drugo merilo).
(122)
Kot navajajo francoski organi, bodo pomoči, dodeljenih podjetjem, posredno deležni posamezni potrošniki. Močna konkurenca na trgu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja naj bi zagotavljala, da bodo pomoči, dodeljene podjetjem, prenesene na potrošnika prek določitve zneska premij, ki jih bo moral plačati potrošnik.
(123)
V zvezi s tem je treba navesti, da je Komisija menila, da je oprostitev, ki jo je Francija uporabljala za davek na police za zdravstveno zavarovanje, temelječe na solidarnosti, pomoč, ki je združljiva na podlagi člena 107(2)(a) PDEU (46). V tem primeru namreč ni bilo nikakršnega dvoma, da so imeli korist od oprostitve plačila davka predvsem posamezni potrošniki, ki so bili dejansko zavezanci za plačilo davka. Znesek davka je bil sestavni del zneska premij, ki se je z oprostitvijo plačila davka v korist solidarnih zavarovanj ustrezno zmanjšal.
(124)
V obravnavanem primeru pomoč ni dodeljena v obliki posredne oprostitve plačila davka glede na znesek premij, ki ga morajo plačati zavarovanci, temveč v obliki oprostitve plačila davka od dobička pravnih oseb, ki se izračuna glede na dobičke, ki jih je zavarovalnica ustvarila z vsemi zavarovanci, ki so sklenili zavarovanje na podlagi solidarne odgovornosti.
(125)
Najmanj, kar lahko rečemo, je, da je dejanski prenos oprostitve plačila davka od dobička pravnih oseb na končnega potrošnika negotov. Po eni strani Komisija nima dokazov, da se davek od dobička pravnih oseb (in oprostitev plačila tega davka) dejansko prenese na posamezne potrošnike na zadevnem trgu. Poleg tega je nedavno poročilo francoskega računskega sodišča pokazalo, da so se stopnje dobička v sektorju zdravstvenega zavarovanja v zadnjih letih znatno zvišale (z 12 % v letu 2003 na 23 % v letu 2007) (47). Glede na tako znatno zvišanje stopenj dobička je težko sklepati o obstoju tržnega mehanizma, ki naj bi zagotavljal dejanski prenos oprostitve plačila davka od dobička pravnih oseb na končne potrošnike.
(126)
CTIP sicer navaja, da se del dobička nameni oblikovanju rezerv, da se upoštevajo zahteve po kapitalski ustreznosti, in da torej ni nič nenavadnega, da se vsaj del ugodnosti nameni za delno ali celotno kritje vsakoletnega zvišanja zahteve po kapitalski ustreznosti. Ta trditev naj bi dokazovala, da se bodo z ukrepom povečali dobički zavarovalnic, namesto da bi se znižale premije za zadevna tveganja za potrošnike.
(127)
Nazadnje, te ugotovitve Komisije nikakor ne omaja trditev Francije, da police za dopolnilno zdravstveno zavarovanje za zavarovalnice pomenijo sredstvo za pridobitev zaupanja zavarovancev, zato naj bi se spodbujale k uporabi politike ugodnih premij. Treba je namreč opozoriti, da člen 107(2)(a) PDEU zahteva, da se ugodnost dejansko prenese nazaj na posamezne potrošnike. Zato naj samo s spodbujanjem k prenosu dela ugodnosti nazaj na končne potrošnike ne bi bilo mogoče izpolniti zahteve po dejanskem prenosu.
(128)
Komisija torej meni, da ukrep ne zagotavlja dejanskega prenosa ugodnosti na posamezne potrošnike, kot se zahteva v členu 107(2)(a) PDEU.
(129)
Preučitev Komisije je pokazala tudi neupoštevanje pogoja v zvezi z neobstojem diskriminacije glede na poreklo proizvoda (tretje merilo). Pri ugotavljanju upoštevanja tega pogoja je treba preveriti, ali so potrošniki deležni zadevne pomoči ne glede na to, kateri gospodarski subjekt ponuja izdelek ali storitev, ki lahko izpolni socialni cilj, na katerega se sklicuje zadevna država članica, in ali ni nobenih ovir za vstop zavarovalnic s sedežem v Evropski uniji (48). Družbe, ki želijo imeti korist od sheme, morajo poleg pogojev v zvezi z vrsto upravičenih polic upoštevati pragove glede števila (120 000 oziroma 150 000 polic) ali deleža (85- oziroma 93-odstotni delež) polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, v okviru svojega portfelja polic za dopolnilno zdravstveno zavarovanje.
(130)
Francoski organi menijo, da ti pragovi pomenijo spodbudo za množično sklepanje takih vrst polic, tako da se „slabo tveganje“, povezano s starostjo ali ravnijo sredstev zavarovanca, razprši po portfelju, nujni pa so tudi za preprečitev, da se davčna ugodnost ne bi nanašala na premajhen delež dejavnosti ustanov, ter tako za dosego ciljev solidarnosti in vzajemnosti. Izpolnitev socialnega cilja ukrepa naj bi bilo mogoče zagotoviti samo z mehanizmom, ki zavarovalnicam nalaga, da morajo imeti v svojem portfelju polic za zdravstveno zavarovanje vsaj minimalno število ali znaten delež pogodb, ki temeljijo na solidarni odgovornosti. Brez takega mehanizma pragov naj ne bi bilo z nobeno določbo mogoče zagotoviti povečanja stopnje pokritosti prebivalstva, ki trenutno ni zavarovano, davčne oprostitve pa bi zavarovalnicam povzročile samo učinek mrtvih izgub. Prag, izražen v odstotkih, naj bi malim ustanovam, katerih tako rekoč izključna dejavnost je sklepanje takih zavarovanj, vendar ne dosežejo popolnoma količinskih pragov, omogočil upravičenost do ukrepa, medtem ko bi pragovi v absolutni vrednosti omogočali upravičenost do ukrepa ustanovam, ki ponujajo veliko število te vrste polic (vendar ne izključno).
(131)
Komisija najprej ugotavlja, da francoski organi niso predložili nobene natančne informacije o trenutni porazdeljenosti polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, med različnimi akterji na trgu, niti glede števila in deleža teh polic v njihovih portfeljih. Iz ugotovitev Komisije vendarle izhaja, da imajo vzajemne družbe in združenja vzajemnih družb zakonsko obveznost, da ponujajo samo pogodbe, ki temeljijo na solidarnosti (49). V praksi se je izkazalo, da tudi za ustanove dodatne socialne varnosti velja ista obveznost. Vzajemne družbe in ustanove dodatne socialne varnosti bi torej morale vedno izpolnjevati merilo odstotkovnega praga, medtem ko bi lahko imele zavarovalnice, ki so slabo prisotne na trgu polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, in bi se na njem rade uveljavile, težave pri izpolnjevanju meril v zvezi s pragom (v smislu deleža in tudi v absolutnem smislu), torej tudi pri upravičenosti do davčnih oprostitev. To naj bi še zlasti veljalo za zavarovalnice, ki že razpolagajo z obsežnim portfeljem „klasičnih“ polic za dopolnilno zavarovanje, vendar te ne izpolnjujejo pogojev, da bi se lahko štele za police, ki temeljijo na solidarnosti.
(132)
V okviru tega naj pragovi ne bi zahtevali enakega truda ne glede na zavarovalnico in naj ne bi bili spodbuda za zavarovalnice, ki že izpolnjujejo merila v zvezi s pragovi (zlasti vzajemne družbe, združenja vzajemnih družb in ustanove dodatne socialne varnosti). V nasprotju s trditvami Francije uvedba pragov torej ne more preprečiti morebitnega učinka mrtvih izgub.
(133)
Po mnenju Komisije bodo ti pragovi preprosto povzročili diskriminacijo glede na poreklo proizvoda. Zdi se torej, da bi bile zaradi teh pragov številne ustanove izključene iz ugodnosti oprostitve, tudi če bi ponujale police, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti in jih francoski organi želijo podpreti. Poleg tega bi lahko ti pragovi dajali prednost ustanovam, ki so že na trgu, in ovirali vstop na zadevni trg nekaterim udeležencem, ki jih ne bi mogli upoštevati ali bi imeli pomisleke v zvezi s tem.
(134)
Nazadnje, znesek pomoči se bo od ene zavarovalnice do druge verjetno razlikoval glede na dobičke, ustvarjene pri zadevnih zavarovalnih poslih, kar ne bi bilo v skladu z zahtevo, da morajo biti potrošniki deležni zadevne pomoči ne glede na to, kateri gospodarski subjekt ponuja proizvod ali storitev, ki bi lahko izpolnila socialni cilj, na katerega se sklicuje zadevna država članica (50).
(135)
Treba je torej ugotoviti, da shema pomoči, ki jo je Francija priglasila za oblikovanje polic, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, ni združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(2)(a) PDEU.
(136)
Čeprav se Francija izrecno ne sklicuje na kako drugo določbo v zvezi z združljivostjo državnih pomoči, je treba ugotoviti, da se v obravnavanem primeru ne uporablja nobeno od meril združljivosti iz člena 107(2) in (3) PDEU.
(137)
Glede določb člena 107(2) PDEU, razen točke (a), je treba ugotoviti, da se merila združljivosti iz točk (b) in (c) očitno ne uporabljajo v obravnavanem primeru.
(138)
Na podlagi člena 107(3)(c) PDEU se pomoč lahko šteje za združljivo, če je namenjena pospeševanju razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.
(139)
Kot navaja FNMF, naj bi bila pomoč namenjena lažjemu oblikovanju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja ob upoštevanju solidarne odgovornosti in pod pogoji, ki ne vplivajo na trgovinske pogoje v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Vendar Komisija kljub zahtevam od francoskih organov ni prejela niti statističnih podatkov, ki bi potrjevali uporabo merila združljivosti iz prejšnje uvodne izjave, niti podatkov o učinku obstoječih davčnih ukrepov na sklepanje pogodb, ki temeljijo na solidarni odgovornosti, niti podatkov o povezavi med načrtovano dodatno ugodnostjo in dodatnimi stroški ali zahtevami v zvezi z upravljanjem teh vrst polic. Komisija torej ne more preveriti nujnosti in sorazmernosti novih oprostitev, predvidenih za dosego opisanega cilja. Vsekakor je treba ugotoviti, da oprostitev plačila davka od dobička pravnih oseb ni povezana niti z uresničitvijo naložb niti z ustvarjanjem delovnih mest ali posebnih projektov. Pomeni torej stalno zniževanje stroškov v obliki pomoči za tekoče poslovanje, ki je v skladu z ustaljeno prakso ni mogoče razglasiti za združljivo na podlagi člena 107(3) PDEU.
(140)
Nazadnje, Francija se ni sklicevala na nobeno drugo merilo združljivosti iz člena 107(3) PDEU.
(141)
Kot navaja CTIP, je cilj ukrepov, ki temeljijo na kolektivnih pogodbah in sporazumih, kot je zadevni ukrep, odpraviti pomanjkljivosti sistema socialne varnosti. Komisija opozarja, da se CTIP ne sklicuje izrecno na obstoj storitve splošnega gospodarskega pomena, Francija, ki bi morala dokazati združljivost zadevne pomoči s pogodbo, pa se ne sklicuje na člen 106(2) PDEU. V teh okoliščinah Komisija ne more preučiti združljivosti zadevne pomoči glede na člen 106(2) PDEU. Poleg tega Komisija opozarja na naslednje.
(142)
Člen 106(2) PDEU določa, da podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih iz Pogodb, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Razvoj trgovine ne sme biti prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije.
(143)
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da imajo države članice, razen v sektorjih, v katerih je to vprašanje že urejeno s predpisi Evropske unije, široko diskrecijsko pravico pri presoji narave storitev, ki jih je mogoče opredeliti kot storitve splošnega gospodarskega pomena. Tudi če bi šlo v obravnavanem primeru za storitev splošnega gospodarskega pomena (česar Francija ni trdila), je treba ugotoviti, da se člen 106(2) PDEU uporabi samo, če nadomestilo podjetjem, pooblaščenim za izvajanje naloge javne službe, ne presega stroškov zagotavljanja javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
(144)
V zvezi s tem je dovolj navesti, da zadevni davčni ukrep ne vsebuje mehanizma, s katerim bi bilo mogoče izključiti čezmerno nadomestilo glede na stroške naloge, ki jih imajo zadevni izvajalci. Treba je namreč ugotoviti, da se znesek zadevne pomoči (davčne oprostitve za zadevne zavarovalne posle) nikakor ne navezuje na dodatne stroške, ki jih krijejo zavarovalnice. Niti se ne navezuje na premije, ki jih plačujejo zavarovanci, niti na število polic.
(145)
V teh okoliščinah Komisija ugotavlja, da zadevnega ukrepa nikakor ni mogoče razglasiti za združljivega z notranjim trgom na podlagi člena 106(2) PDEU.
VIII.2 Davčna olajšava za sredstva, dodeljena izravnalnim rezervacijam, ki pripadajo nekaterim policam o kolektivnem dopolnilnem zavarovanju
(146)
Trg „dodatne socialne varnosti“ združuje preventivne dejavnosti in zavarovanje za primer smrti, poseganja v fizično integriteto osebe ali materinstva ali za primer delovne nezmožnosti, invalidnosti ali brezposelnosti (51), pri čemer dopolnjuje zakonsko določen sistem socialne varnosti.
(147)
Zavarovanje za dodatno socialno varnost omogoča:
-
lažji dostop do zdravstvenih storitev, saj prinaša dodatno povračilo stroškov zdravljenja v primeru bolezni, materinstva, nesreč itd.,
-
nadomestilo celote ali dela plače v primeru odsotnosti z dela, invalidnosti ali delovne nezmožnosti,
-
zagotovitev sredstev in pokojnine zakoncu in otrokom v primeru smrti zavarovanca,
-
določitev denarnega dodatka za pomoč in postrežbo.
(148)
Na tem trgu so prisotne tri kategorije podjetij: družbe, ki jih ureja zakonik o zavarovalništvu (zavarovalnice, vzajemne zavarovalnice in bančne podružnice), vzajemne družbe, ki jih ureja zakonik o vzajemnih družbah, in ustanove dodatne socialne varnosti, ki jih ureja zakonik o socialni varnosti.
(149)
Zavarovanje za dodatno socialno varnost je mogoče skleniti kolektivno, z vključitvijo v kolektivno zavarovanje prek delodajalca, panožne ali medpanožne dejavnosti, ali individualno neposredno pri zavarovalnici ali vzajemni družbi.
(150)
Danes je zelo velika večina zaposlenih zavarovana v okviru kolektivnega dodatnega socialnega zavarovanja. Vključitev v zavarovanje je lahko obvezna ali prostovoljna.
(151)
Kolektivna shema dodatne socialne varnosti vključuje tristransko razmerje:
-
delodajalec je odgovoren do zaposlenih in na podlagi tega sklene zavarovalno polico (52),
-
zavarovalnica krije tveganje v zameno za pobiranje prispevkov,
-
zaposleni so upravičenci.
(152)
Glede na ocene, ki so jih francoski organi poslali za leto 2005, je trg dodatne socialne varnosti ustvaril letni promet v višini 20 milijard EUR (kolektivna in individualna zavarovanja). Največji delež na tem trgu naj bi imele zavarovalnice z 71 % vplačanih prispevkov, medtem ko naj bi ustanove za dodatno socialno varnost in vzajemne družbe obsegale 21 % oziroma 8 % trga. Kljub vsemu je treba pojasniti, da se ti podatki nanašajo na vse vrste zavarovanj v tem sektorju: individualno zavarovanje, kolektivno zavarovanje s prostovoljno vključitvijo in kolektivno zavarovanje z obvezno vključitvijo.
(153)
Poleg tega francoski organi ocenjujejo, da je trg poklicnih zavarovanj z imenovanjem (53) za primere smrti, delovne nezmožnosti in invalidnosti večji od 4 milijard EUR ter naj bi obsegal skoraj vse dejavnosti na področju dodatne socialne varnosti, ki jih pokrivajo ustanove za dodatno socialno varnost (4,2 milijarde EUR), ter del kolektivnih zavarovanj, ki jih ponujajo zavarovalnice in vzajemne družbe. Vendar natančni podatki o deležu teh družb na trgu zavarovanj z imenovanjem niso bili poslani.
(154)
Čeprav se je Francija v priglasitvi strinjala z opredelitvijo ukrepa kot državne pomoči, je v nadaljevanju opozorila, da se vsaj del mehanizma ne bi smel šteti za pomoč v smislu člena 107(1) PDEU zaradi posebnosti pogodb o imenovanju (stroge omejitve glede premij, izbire tveganj in upravljanja), zaradi katerih naj bi bile te pogodbe zelo dovzetne za odklone deleža škod glede na prvotne ocene, zato naj bi v celoti upravičevale še zlasti previdno shemo rezervacij in torej možnost višjega davčnega odbitka sredstev, dodeljenih za rezervacije, ne da bi to povzročilo obstoj ugodnosti.
(155)
Francija torej meni, da je del davčnega odbitka sredstev, dodeljenih v ustreznih in resnejših okoliščinah, ki presega davčni mehanizem v okviru občega prava iz člena 39d GB splošnega zakonika o davkih, upravičen z zakonodajnega in bonitetnega vidika ter ne pomeni ugodnosti.
(156)
Najprej je treba torej preučiti, ali ukrep zadevnim zavarovalnicam prinaša ugodnost.
(157)
Člen 39(1)(5) navedenega zakonika določa, da je mogoče kot davčni odbitek uveljavljati „rezervacije, namenjene pokritju izgub ali stroškov, ki so jasno določeni in se zaradi trenutnih dogodkov zdijo verjetni, če so bile v poslovnem letu dejansko vknjižene“. Zakonik v nekaterih primerih določa možnost pavšalnega odbitka za nekatere vrste poslov. To posebej velja na področju zavarovanj in pozavarovanj, kjer členi od 39d G do 39d GD zakonika določajo posebna pravila glede možnosti odbitka rezervacij, da se upoštevajo posebnosti zavarovalništva, katerega glavna dejavnost je prav kritje tveganj. Pri ugotavljanju obstoja morebitne ugodnosti je torej treba preveriti, ali dejavnosti, na katere se nanaša ukrep, dejansko povzročijo izgube ali dodatne stroške v smislu člena 39(1)(5) navedenega zakonika v obsegu, določenem v členu 39d GD.
(158)
Najprej se je treba strinjati z načelom, da se lahko narava in stopnja tveganja deleža škod v sektorju dopolnilnega zavarovanja za primer smrti, delovne nezmožnosti in invalidnosti spreminjata glede na kategorije zavarovanega prebivalstva in ureditev zavarovanja (individualna/kolektivna zavarovanja, prostovoljna/obvezna zavarovanja).
(159)
Zavarovanja na podlagi podjetniških sporazumov, vključno s pogodbami o imenovanju na podlagi takih sporazumov, zadevajo omejen krog prebivalstva. Povzročajo „konično“ tveganje (tveganje za nastanek škodnega dogodka v zadevnem podjetju), ne da bi omogočali razpršitev znotraj večjega kroga prebivalstva. Kolektivna zavarovanja, ki se nanašajo na sektor (panogo), zadevajo širši krog prebivalstva in torej a priori povzročajo večjo razpršenost. Pri tej vrsti zavarovanj naj bi kljub temu obstajala močna povezava med deležem škod in obdobji krize, ki lahko prizadenejo celoten gospodarski sektor. Kot navaja CTIP, naj bi obdobja krize še okrepila nestabilnost deleža škod na ravni panoge.
(160)
Kar zadeva kolektivne pogodbe o imenovanju na podlagi podjetniškega sporazuma, Komisija meni, da ni razlogov za sklepanje, da sta narava in stopnja (in posledično nihanje) tveganja za nastanek škodnega dogodka bistveno drugačna kot v primeru, če je ta vrsta pogodbe sklenjena brez pogajanj na enakovredni ravni med sindikatom in delodajalci (in torej brez postopka imenovanja).
(161)
Poleg tega brez natančnih podatkov o deležu škod v tem sektorju ni mogoče ugotoviti, da je nihanje tveganj v okviru panožnih pogodb o imenovanju (za te pogodbe sta značilni večja občutljivost na trenutne razmere, pa tudi večja razpršenost) večje kot pri enakih tveganjih v okviru podjetniških pogodb (za te pogodbe sta značilna konično tveganje in manjša razpršenost).
(162)
Poleg tega je treba tudi v primeru, če bi omejitve na podlagi imenovanja, na katere se sklicuje Francija, dejansko povzročile dodaten pritisk na višino premij, ki jih pobirajo zavarovalnice, ugotoviti, da gre za okoliščino, ki bi lahko vplivala na prihodke in ne na stroške škodnih dogodkov. Člen 39(1)(5) splošnega zakonika o davkih se torej ne nanaša na to vrsto tveganja (izgubo prihodkov), zato to ne more biti upravičeno do dodelitve sredstev za rezervacije z možnostjo odbitka.
(163)
Torej ni nobene dokazane razlike v tveganju med pogodbami z določbo o imenovanju in kolektivnimi pogodbami v podjetjih, ki pokrivajo ista tveganja. Zato možnost davčnega odbitka iz člena 39d GD znižuje ali ukinja breme davka od dobička pravnih oseb, ki bi ga morala zadevna podjetja po navadi plačati. S tega vidika torej dodaten odbitek pomeni gospodarsko ugodnost.
(164)
Ker se Francija in CTIP sklicujeta na morebitno nalogo javne službe, Komisija navaja, da pogoji, opredeljeni v zadevi Altmark (za izključitev opredelitve ukrepa kot pomoči v nekaterih primerih storitev splošnega gospodarskega pomena), v obravnavanem primeru niso izpolnjeni (glej zlasti uvodno izjavo 189, tretji pogoj iz sodne prakse Altmark, ki se dejansko nanaša na neobstoj čezmernega nadomestila). Gospodarska ugodnost torej dejansko obstaja.
(165)
Ugodnosti na podlagi ukrepa dodeljuje država Francija, ki se s tem odreče davčnim prihodkom. Ugodnost torej dodeljuje iz državnih sredstev.
(166)
Iz razlogov, ki so bili navedeni že v zvezi s prvim ukrepom, je selektiven tudi drugi ukrep. Selektivnost po eni strani izhaja iz omejitve zadevnega ukrepa na enega od gospodarskih sektorjev, in sicer zavarovalništvo, in po drugi strani iz dejstva, da je znotraj tega sektorja omejen na posebno vrsto zavarovanj (podsektor). Koristi od ukrepa imajo nekatera podjetja iz sektorja zavarovalništva, ki sklepajo kolektivna zavarovanja za primer smrti in telesnih poškodb, pri čemer socialni partnerji izvedejo postopek imenovanja. Ukrep torej ne velja za zavarovanja, ki krijejo ista tveganja brez postopka imenovanja. Poleg tega je treba ugotoviti, da se ukrep ne uporablja za pozavarovalnice, ki so izpostavljene isti vrsti tveganja.
(167)
Kljub temu je treba preveriti, ali ni ta selektivnost upravičena zaradi narave in logike referenčne davčne ureditve. Čeprav splošni zakonik o davkih glede odbitka rezervacij določa pavšalno možnost odbitka sredstev, dodeljenih za nekatere vrste rezervacij, je treba ugotoviti, da iz zgoraj navedenih razlogov (glej uvodne izjave 156 do 163) možnosti odbitka, ki presega znesek iz člena 39d GB, ne upravičuje logika sistema, ki določa oblikovanje rezervacij v višini izgub ali stroškov, ki so verjetni glede na trenutne dogodke.
(168)
Nazadnje, poleg dejstva, da je zavarovalništvo del trgovine v Evropski uniji, je treba opozoriti, da kadar država članica dodeli pomoč podjetju, lahko s tem ohrani ali poveča njegovo dejavnost na domačem trgu, zaradi česar se zmanjšajo možnosti podjetij s sedežem v drugih državah članicah, da vstopijo na trg te države članice. Posledično se bo utrdil položaj zadevnih podjetij v trgovini v Evropski uniji. Treba je še dodati, da obvezna narava pogodb o imenovanju še povečuje izkrivljanje konkurence. Ta ukrep bi torej lahko povzročil izkrivljanje konkurence in vplival na trgovino v Evropski uniji.
(169)
Treba je torej ugotoviti, da drugi ukrep dejansko pomeni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, ker določa višjo možnost odbitka, kot je določena v členu 39d GB splošnega zakonika o davkih.
(170)
Ker je priglašeni ukrep državna pomoč, je treba analizirati njegovo združljivost z notranjim trgom. Francoski organi menijo, da je zadevni ukrep državna pomoč, ki je združljiva na podlagi člena 107(2)(a) PDEU.
(171)
Komisija najprej meni, da je socialna narava ukrepa (prvo merilo) dokazana, ker je, kot navajajo francoski organi, namen postopkov v okviru določbe o imenovanju spodbujati čim večje zavarovanje zaposlenih za tveganja, ki jih zakonski sistem socialne varnosti slabo pokriva (primer smrti, delovne nezmožnosti, invalidnosti). Socialna narava se kaže prek velike vzajemnosti med generacijami in med kategorijami zaposlenih, enotnosti prispevka (brez razlikovanja glede na starost, spol, zdravstveno stanje) in izvajanja ukrepov socialne narave (brezplačne pravice v primeru brezposelnosti, za vzdrževane otroke itd.). V prostovoljnem in popolnoma individualnem okviru je mogoče pričakovati, da se zaposleni z nizkimi dohodki ne bodo odločili za vključitev jamstev, ki krijejo velika, a izjemna tveganja.
(172)
Komisija je v odločitvi o začetku postopka menila, da socialna narava ukrepa ni popolnoma dokazana, če upoštevamo fazo sklenitve police za zdravstveno zavarovanje (pred nastankom navedenih resnih dogodkov). Kljub vsemu je treba ugotoviti, kot navaja Francija, da je dodelitev pomoči pred nastankom tveganja, in sicer v obliki zavarovanja, ki krije zadevna tveganja, dejansko edini način za dosego zastavljenega socialnega cilja.
(173)
Po drugi strani pa zaradi razlogov, ki so bili navedeni že ob preučitvi prvega ukrepa, Komisija s preučitvijo ukrepa ni mogla ugotoviti, da bi pomoč zagotovila dejanski prenos ugodnosti na posamezne potrošnike (drugo merilo). Dodatna možnost odbitka izravnalnih rezervacij povzroči znižanje ali odpravo bremena davka od dohodka pravnih oseb in ima torej enak učinek kot mehanizem oprostitve iz prvega ukrepa.
(174)
Kar zadeva trditev, ki jo je Komisija navedla v odločitvi o sprožitvi postopka, da naj bi korist od morebitnega prenosa ugodnosti, dodeljene zavarovalnicam, imeli ne le zavarovanci/zaposleni, ampak tudi delodajalci (ki vplačujejo del premij), Francija in CTIP menita, da udeležba delodajalca pri financiranju pogodbenih shem dodatne socialne zaščite pomeni plačilo zaposlenim in ugodnost zanje. Komisija kljub temu meni, da če to, da delodajalec v korist zaposlenih financira zavarovalno shemo, dejansko pomeni ugodnost za zaposlene, ni mogoče zanikati, da bi morebitno znižanje prispevkov pomenilo tudi znižanje stroškov delodajalca in torej ugodnost tudi zanj.
(175)
Kar zadeva morebitni obstoj diskriminacije glede na poreklo izdelkov (tretje merilo), Komisija potrjuje svojo ugotovitev, da lahko visoka stopnja koncentracije v rokah ustanov dodatne socialne varnosti, ki je trenutno značilna za dejavnosti v zvezi s pogodbami o imenovanju, vodi k dejanski diskriminaciji v korist teh ustanov. Čeprav Francija ni predložila natančnih informacij o porazdelitvi trga pogodb o imenovanju med različnimi akterji na trgu, Komisija ugotavlja, da na podlagi informacij, ki jih ima na razpolago, veliko večino pogodb o imenovanju trenutno upravljajo ustanove dodatne socialne varnosti.
(176)
Čeprav francoski organi pojasnjujejo, da je imenovanje zavarovalnice izključna izbira socialnih partnerjev, je treba ugotoviti, da nobena zakonska določba socialnih partnerjev ne zavezuje, da morajo ob imenovanju zavarovalnice zbrati ponudbe vseh akterjev na trgu. FFSA trdi, francoski organi pa ji pri tem ne oporekajo, da se socialni partnerji najraje odločijo za ustanovitev ustanove dodatne socialne varnosti, ki jo lahko nato vodijo.
(177)
Čeprav iz navedene sodne prakse v zadevi Albany izhaja, da sporazumi, sklenjeni v okviru kolektivnih pogajanj med socialnimi partnerji in ob izpolnjevanju socialnih ciljev, ne spadajo na področje uporabe člena 101(1) PDEU v zvezi s prepovedjo omejevalnih sporazumov, je treba ugotoviti, da iz te sodne prakse nikakor ne izhaja, kot je bilo navedeno zgoraj, da je pomoč, ki je zavarovalnici dodeljena v okviru postopka imenovanja, združljiva s členom 107(2)(a) PDEU.
(178)
Zavarovalnice, ki niso ustanove dodatne socialne varnosti, zlasti zavarovalnice, ki delujejo na trgu kolektivne dodatne socialne varnosti na ravni podjetij, so torej lahko diskriminirane, ker socialnim partnerjem ni treba izvesti javnega razpisa, na podlagi katerega bi lahko vsi zainteresirani akterji na trgu oddali ponudbo za storitve, dogovorjene med socialnimi partnerji, in bili izbrani zaradi višje kakovosti svojih storitev in/ali ponujene nižje cene. Za primerjavo je treba navesti, da nekatere francoske ureditve dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja določajo mehanizem za izbiro zavarovalnic(-e) na podlagi preglednega postopka javnega razpisa (54).
(179)
Treba je torej ugotoviti, da dve od treh meril združljivosti nista izpolnjeni in da shema pomoči, ki jo je Francija priglasila v korist pogodb o imenovanju na področju dodatne socialne varnosti, ni združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(2)(a) PDEU.
(180)
Merila združljivosti iz člena 107(2)(b) in (c) PDEU se povsem očitno ne uporabljajo v obravnavanem primeru.
(181)
Francija glede združljivosti ukrepa na podlagi člena 107(3)(c) PDEU pojasnjuje, da dokazani socialni cilj ukrepa kaže, kako pomemben za prihodnost je razvoj trga dodatne socialne varnosti. Ta razvoj naj bi bil del cilja javnega zdravja, preprečevanja negotovosti ter gospodarske in socialne kohezije, razvoja socialnega dialoga in varstva delavcev, ki so cilji v skupnem interesu Evropske unije. Komisija kljub temu meni, da nujnost in sorazmernost ukrepa nista dokazani. Kot je navedla že ob preučitvi obstoja ugodnosti, meni, da nikakor ni mogoče upravičiti izključitve iz te ugodnosti kolektivnih zavarovanj na ravni podjetij, ki krijejo ista tveganja, vendar niso sklenjena v okviru imenovanja. Ukrep je torej nesorazmeren, ker ne vključuje zavarovanj brez imenovanja. Treba je še navesti, kot je Komisija storila že pri prvem ukrepu, da ukrep prinaša stalno zniževanje stroškov v obliki pomoči za tekoče poslovanje, ki je v skladu z ustaljeno prakso ni mogoče razglasiti za združljivo v skladu s členom 107(3) PDEU.
(182)
Nazadnje, Francija se ni sklicevala na nobeno drugo merilo združljivosti iz člena 107(3) PDEU.
(183)
Francija in CTIP navajata, da se lahko storitve dopolnilnega zavarovanja na področju dodatne socialne varnosti v okviru postopka imenovanja štejejo za storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu člena 106(2) PDEU, zlasti če je vključitev v shemo obvezna in je njeno upravljanje enakopravno. CTIP se sklicuje še na sodbo Sodišča v zadevi Albany (55) in pojasnjuje, da pogodbene sheme socialne zaščite z obvezno vključitvijo izpolnjujejo nalogo splošnega gospodarskega pomena.
(184)
V skladu z navedeno določbo podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih iz Pogodb, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Poleg tega razvoj trgovine ne sme biti prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Evropske unije.
(185)
Kot je bilo navedeno že v okviru preučitve prvega ukrepa (56), imajo države članice široko diskrecijsko pravico pri presoji narave storitev, ki bi se lahko štele za storitve splošnega gospodarskega pomena.
(186)
Komisija še opozarja, da je Sodišče v navedeni zadevi Albany ugotovilo, da se lahko v nekem sektorju dodelitev izključne pravice za upravljanje dodatne pokojninske sheme šteje za storitev splošnega gospodarskega pomena, pri čemer je poudarilo pomen socialne funkcije dodatnih pokojnin.
(187)
V teh okoliščinah ni izključeno, da bi se lahko storitve zavarovalnic, ki so jih imenovali socialni partnerji, štele za storitev splošnega gospodarskega pomena, če je sporazum med socialnimi partnerji v okviru imenovanja zavezujoč za vsa podjetja v zadevnem sektorju (ali za zadevno podjetje) in krije tveganja, ki niso krita ali niso dovolj krita z javnim sistemom socialne varnosti. Kot pa je bilo navedeno že v okviru preučitve prvega ukrepa (57), je treba finančne ukrepe podpore takemu mehanizmu omejiti na to, kar je nujno potrebno za kritje dodatnih stroškov, ki jih imajo zavarovalnice pri izpolnjevanju obveznosti javne službe.
(188)
V Okviru Skupnosti za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve (58) so opredeljeni pogoji, pod katerimi Komisija tako nadomestilo šteje za združljivo na podlagi člena 106(2) PDEU. Izplačano nadomestilo zlasti ne sme preseči stroškov zagotavljanja javne službe, pri čemer je treba upoštevati realizirane prihodke in razumni dobiček zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
(189)
V zvezi s tem je treba kljub vsemu navesti, da davčni prihranki na podlagi dodatnega odbitka sredstev, dodeljenih izravnalnim rezervacijam, ne izpolnjujejo tega merila. Ni namreč mogoče vzpostaviti nikakršne povezave med zneskom davčnih prihrankov in stroški zagotavljanja javne službe.
(190)
Francija v dopisu z dne 31. oktobra 2008 priznava, da znesek nadomestila (davčni prihranek) za storitev splošnega gospodarskega pomena ne izpolnjuje pogojev, ki jih nalaga okvir Skupnosti. Kljub temu meni, da ti pogoji niso prilagojeni posebnostim zadevnih poslov. Po mnenju Francije je mehanizem davčne olajšave primernejši in prožnejši kot subvencija na podlagi natančne ocene dodatnih stroškov opravljanja storitve.
(191)
Komisija kljub temu meni, da je treba merila, določena z okvirom Skupnosti, strogo upoštevati, saj zagotavljajo nujno ravnovesje med učinkovitim delovanjem storitev splošnega gospodarskega pomena in zaviranjem razvoja trgovine, ki bi bil v nasprotju z interesi Evropske unije.
(192)
Komisija torej meni, da pogoji iz člena 106(2) PDEU, kot so določeni v okviru Skupnosti, niso izpolnjeni in da ukrepa na podlagi te določbe torej ni mogoče razglasiti za združljivega z notranjim trgom.
IX. SKLEPNE UGOTOVITVE
(193)
Komisija ugotavlja, da sta shemi pomoči, ki ju je Francija priglasila za oblikovanje polic, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, in kolektivnih polic za dodatno socialno varnost, državni pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. Ugotavlja še, da kljub dokazanemu socialnemu cilju zadevnih shem pomoči zaradi izvedbenih pravil ne izpolnjujeta vseh pogojev iz člena 107(2) in (3) in člena 106(2) PDEU. Obe shemi pomoči je zato treba šteti za nezdružljivi z notranjim trgom -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Shemi pomoči, ki ju Francija namerava odobriti po eni strani za oblikovanje polic za zdravstveno zavarovanje, ki temeljijo na načelu solidarne odgovornosti, in po drugi strani za oblikovanje polic za kolektivno dopolnilno zavarovanje za primer smrti, delovne nezmožnosti in invalidnosti na podlagi členov 207(2), 1461, 1o, in 39d GD splošnega zakonika o davkih, sta državni pomoči, nezdružljivi z notranjim trgom.
Teh shem zato ni mogoče uvesti.
Člen 2
Francija v dveh mesecih po prejetju uradnega obvestila o tem sklepu Komisijo obvesti o ukrepih, ki jih je sprejela za njegovo upoštevanje.
Člen 3
Ta sklep je naslovljen na Francosko republiko.
V Bruslju, 26. januarja 2011