ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 14. července 2010
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny v italské makrozóně Sever a maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2010) 4740)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/403/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 této směrnice,
s ohledem na žádost Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (dále jen „CVA“) předloženou prostřednictvím elektronické pošty ze dne 15. února 2010,
po konzultaci s Poradním výborem pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 15. února 2010 zaslala CVA elektronickou poštou Komisi žádost dle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Komise požádala elektronickou poštou ze dne 15. dubna 2010 italské orgány a společnost CVA o doplňující informace. Doplňující informace byly zaslány italskými orgány prostřednictvím elektronické pošty ve dnech 10. a 20. května 2010 a společností CVA po prodloužení původní lhůty dne 7. května 2010.
(2)
Žádost předložená společností CVA, veřejným podnikem ve smyslu směrnice 2004/17/ES, se týká těchto činností, které jsou popsány v žádosti:
a)
výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky;
b)
podpůrně výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na území severní zeměpisné zóny (dále jen „Makrozóna Sever“ (2)) a
c)
maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům na volném trhu s elektřinou na celém území Italské republiky.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se neřídí touto směrnicí, pokud je činnost v členském státě, ve kterém má být vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se vyhodnocuje na základě objektivních kritérií, která vezmou v úvahu zvláštní vlastnosti dotčeného odvětví. K neomezenému přístupu na trh dochází, pokud členský stát provede a uplatní příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektrické energie odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4).
(4)
Itálie provedla a uplatnila nejen směrnici 96/92/ES, ale rovněž směrnici 2003/54/ES a zvolila právní a funkční oddělení u přenosových a rozvodných sítí s výjimkou nejmenších distribučních společností, které jsou vyňaty z požadavků na právní a funkční oddělení. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený na celém území Italské republiky.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je míra koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci mění dodavatele.
(6)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(7)
Na základě precedentů Komise (5) lze v odvětví elektrické energie odlišit tyto relevantní trhy výrobků: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) rozvod a iv) maloobchodní dodávky. Žádost CVA by tedy měla být analyzována nezávisle, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky na jedné straně a maloobchodní prodej na straně druhé.
(8)
Jak se připomíná výše v 2. bodě odůvodnění, žádost předložená společností CVA se týká výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky nebo případně v makrozóně Sever.
(9)
Podle dostupných informací (6) by se mělo mít za to, že celostátní území Itálie kvůli přetížení na spojení mezi jednotlivými zónami, jejichž ceny jsou téměř dokonale korelované, tvoří čtyři zeměpisné trhy, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie: makrozóna Sever, makrozóna Střed-Jih (7), makrozóna Sicílie (8) a Sardinie. Italské orgány potvrdily, že vymezení makrozóny Sever zůstává v platnosti jako relevantní trh. Dodaly však, že probíhají změny, takže vymezení mezi zbývajícími makrozónami není zatím jasné, a dokud neproběhnou rozsáhlá šetření, není v současné době konečné posouzení stavu hospodářské soutěže na těchto zeměpisných trzích možné. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že se mimochodem všechny elektrárny CVA nacházejí v makrozóně Sever, se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES toto rozhodnutí omezí na zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže na území makrozóny Sever, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie. Přestože makrozóna Sever tvoří relevantní trh sám o sobě, nemůže být nicméně považována za zcela oddělenou od okolních zemí a ostatních regionů.
(10)
Jak vyplývá z ustálené praxe (9) v rozhodnutích Komise podle článku 30, Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“. Podle italských orgánů činil v makrozóně Sever v roce 2009 podíl tří největších výrobců 49,7 %. Tato míra koncentrace zahrnující celkový podíl na trhu tří největších výrobců je nižší než míra (52,2 %) uvedená v rozhodnutí 2008/585/ES ohledně Rakouska a je rovněž nižší než míra (58 % hrubé produkce) uvedená v rozhodnutí 2008/741/ES v případě Polska a mnohem nižší než příslušné míry uvedené v rozhodnutích 2006/422/ES a 2007/706/ES týkající se Finska (73,6 %) a Švédska (86,7 %). Je však třeba poznamenat, že míra koncentrace je vyšší než odpovídající procentní podíl, který uvádějí rozhodnutí Komise 2006/211/ES a 2007/141/ES pro Spojené království, tj. 39 %. Tato míra je nicméně považována za uspokojivě nízkou, a lze ji tedy považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(11)
Itálie navíc rovněž vykazuje významné hodnoty dovozu elektrické energie, kdy v roce 2008 její vývoz dosáhl více než 42 997 GWh. Itálie je čistým dovozcem a dovezená elektřina se na pokrytí jejích celkových potřeb podílela zhruba 13,43 % (10). Jak potvrdily italské orgány (11), dovoz má pozitivní účinek na hospodářskou soutěž, a to zejména v makrozóně Sever. Přestože je tento účinek podmíněn technickým omezením vzájemného propojení s jinými zeměmi, očekává se, že s ohledem na zavedení nových právních předpisů (12) se situace dále zlepší. Dovoz elektřiny ze zahraničí tedy vytváří určitý tlak na cenové chování předních výrobců elektrické energie v makrozóně Sever. Tyto faktory by se proto měly považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži z jiných členských států EU v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(12)
Ze sdělení Komise ze dne 11. března 2010„Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu s plynem a elektřinou“ (13) vyplynulo, že tři největší producenti stále kontrolují více než 75 % výrobní kapacity ve 14 členských státech. Zpráva nicméně řadí italský trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných“ trhů (14), ve které má Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) nižší hodnoty ve srovnání s ostatními kategoriemi. Vzhledem k tomu, že konkurenční tlak je v makrozóně Sever pociťován ještě mnohem více než ve zbytku zón, může být míra koncentrace považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny a velkoobchodního prodeje v makrozóně Sever.
(13)
Za doplňkový ukazatel by se také mělo považovat fungování vyrovnávacích mechanismů, byť představují malý podíl na celkovém množství elektřiny vyrobené a/nebo spotřebované v členském státě. Podle dostupných informací fungování vyrovnávacího mechanismu (zejména tržní ceny a dobře vyvinutý intradenní trh) nepředstavuje samo o sobě překážku tomu, aby byla výroba elektřiny přímo vystavena hospodářské soutěži.
(14)
Pokud jde o maloobchodní dodávky elektřiny, lze rozdělit relevantní trhy výrobků na: (A) maloobchodní dodávky velkým průmyslovým zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí a (B) maloobchodní dodávky menším zákazníkům z řad podniků, obchodníků a domácností napojeným na nízkonapěťovou soustavu. Tyto trhy budou dále analyzovány samostatně.
(15)
Jak potvrdily italské orgány, trh pro maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí je celostátního rozsahu.
(16)
Podle dostupných informací (15) celkové tržní podíly všech tří největších maloobchodních prodejců elektřiny pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí činí 43,89 %, což je uspokojivě nízká úroveň (16) a měla by být považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(17)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Počet zákazníků, kteří mění dodavatele, může proto sloužit jako ukazatel cenové konkurence, a tedy nepřímo jako „přirozený ukazatel účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo zákazníků, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli.“ (17)
(18)
Podle posledních dostupných údajů (18) dosahuje míra změn dodavatele na odběrní místo v roce 2008 úrovně 32,50 % v případě velkých průmyslových zákazníků a úrovně 32,80 % v případě středně velkých průmyslových subjektů v Itálii. Třebaže je nižší než míra změny dodavatele např. v Rakousku, kde míra změny dodavatele u velkých a největších průmyslových zákazníků činila 41,5 % (19), přesto je míra změny dodavatele v Itálii stále značná, přičemž ji využívá téměř jedna třetina velkých a středně velkých průmyslových zákazníků. Maloobchodní trh pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí navíc nepodléhá regulovaným cenám. Situace v Itálii je proto uspokojivá, pokud jde o změnu dodavatele a regulaci cen pro koncového uživatele, a měla by se považovat za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(19)
Co se týče relevantního zeměpisného trhu pro maloobchodní dodávky, byl tradičně považován za trh celostátního rozsahu. Ve své přihlášce CVA používá celostátní trh jako trh relevantní pro maloobchodní dodávky elektrické energie.
(20)
Na základě předpokladu, že zeměpisný trh je celostátního rozsahu, a na základě údajů, které jsou v současné době dostupné (20), se zdá, že míra koncentrace trhu pro maloobchodní dodávky elektřiny na italském trhu je velmi vysoká. Kumulovaný podíl na trhu tří největších maloobchodních dodavatelů pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu činí 79,44 %, z toho největší společnost má sama o sobě podíl 71,11 %. V této souvislosti by mělo být přihlédnuto k ustálené judikatuře (21), podle které jsou až na výjimečné případy „velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu představuje 50 %“.
(21)
Mimoto je maloobchodní trh v Itálii rozdělen do tří podkategorií, z nichž první dvě podléhají regulovaným cenám:
a)
služba zvýšené ochrany pro zákazníky v domácnostech a malé společnosti (s méně než 50 zaměstnanci a obratem nejvýše 10 milionů EUR) napojené na nízkonapěťovou soustavu, kteří nepodepsali smlouvu o nákupu na volném trhu. Provozování této služby je vyhrazeno pro společnost Acquirente Unico SpA (dále jen „Jediný kupující“);
b)
chráněná služba pro všechny zákazníky, kteří nejsou způsobilí pro službu zvýšené ochrany a kteří nemají smlouvu pro nákupy na volném trhu. Tato služba je dodávána poskytovateli vybranými Jediným kupujícím prostřednictvím výběrového řízení; a
c)
volný trh, tedy zbývající část maloobchodního trhu
(22)
Tyto trhy by však neměly být považovány za nezávislé relevantní trhy pro účely tohoto rozhodnutí, jelikož zákazníci mohou přecházet z jedné podkategorie do druhé a jelikož ceny v rámci všech tří podkategorií jsou tržně orientované (22). Podle výroční zprávy AEEG z roku 2009 však na takzvaný „trh vlastní spotřeby“, který zahrnuje „službu zvýšené ochrany“ a „chráněnou službu“, připadá zhruba 36 % celého maloobchodního trhu. Podle stejné zprávy se navíc služba zvýšené ochrany vyznačuje velmi silnou přítomností (84,3 %) jednoho konkrétního dodavatele, který působí také na volném trhu. Podle italských orgánů jsou náklady na změnu dodavatele vnímány zákazníky jako vysoké a vnímané výhody změny dodavatele jsou považovány za nízké. To ve spojení s nízkými cenami v podkategorii služby zvýšené ochrany způsobuje novým operátorům velké obtíže při získávání dostatečné zákaznické základny v této podkategorii. To má v podstatě za následek konkurenční výhodu operátorů působících v podkategorii služby zvýšené ochrany, kteří působí rovněž na volném trhu, vzhledem k tomu, že zákazníci, kteří chtějí přejít od služby zvýšené ochrany na volný trh nebo naopak, tak činí, aniž by změnili dodavatele.
(23)
Nicméně na základě údajů předaných příslušnými italskými orgány (23) lze mít pro účely tohoto rozhodnutí za to, že zeměpisný trh pro maloobchodní prodej elektřiny v Itálii není celostátního rozsahu, za jaký je tradičně považován a jak předpokládá žadatel, nýbrž je rozsahu místního, s územím, které nejčastěji nepřekračuje úroveň obce.
(24)
Při nedostatku informací o míře hospodářské soutěže na každém z takto definovaných místních trhů pro maloobchodní dodávky elektřiny koncovým uživatelům napojeným na nízkonapěťovou soustavu a s ohledem na výše uvedené pochybnosti o míře hospodářské soutěže na maloobchodním trhu pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu posuzované celkově na vnitrostátní úrovni, jak je uvedeno v 19. až 22. bodě odůvodnění, nelze mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii.
(25)
Směrnice 2004/17/ES proto nadále zůstává v platnosti v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, které mají být poskytovány v Itálii, a v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Itálii.
IV. ZÁVĚRY
(26)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní prodej elektřiny v makrozóně Sever, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších výrobců na trhu je relativně nízký a podstatné množství dovážené elektrické energie má v této zóně na hospodářskou soutěž pozitivní účinky. Jak je uvedeno v 13. bodu odůvodnění, fungování vyrovnávacího mechanismu nepředstavuje překážku přímému vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny. Lze mít tedy za to, že všechny výše uvedené faktory jsou projevem přímého vystavení hospodářské soutěži v makrozóně Sever.
(27)
Na základě faktorů posouzených v 8. až 13. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever.
(28)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(29)
Pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších maloobchodních společností na trhu je nízký a míra změny dodavatele podle odběrního místa je uspokojivá a neexistuje kontrola cen pro koncového uživatele. Tyto závěry jsou rovněž v souladu se stanoviskem příslušných italských orgánů, dle kterého byl tento trh vystaven hospodářské soutěži po několik let a výsledná míra hospodářské soutěže je uspokojivá.
(30)
Na základě faktorů posouzených v 15. až 18. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o maloobchodní dodávky elektrické energie konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
(31)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(32)
Na základě faktorů posouzených v 19. až 25. bodě odůvodnění a vzhledem k pochybnostem o existenci dostatečné hospodářské soutěže na vnitrostátní úrovni, pokud jde o maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, a mimoto při nedostatku podrobnějších informací o všech jednotlivých relevantních místních trzích, jak jsou definovány italskými orgány, není možné mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii. Směrnice 2004/17/ES se tedy nadále uplatňuje v případě, kdy zadavatelé zadají zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii nebo když pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v Itálii. Vzhledem k tomu, že budou nadále platit statistické povinnosti podle článku 67, může být nezbytné zajistit, aby dotyční zadavatelé přijali vhodná opatření, jako je oddělené řízení a/nebo účetnictví, aby bylo možné podávat přesné zprávy o zadávání zakázek na výkon příslušných činností, které nebyly vyňaty podle tohoto rozhodnutí.
(33)
Rovněž se připomíná, že se zakázkami zahrnujícími více činností se nakládá v souladu s článkem 9 směrnice 2004/17/ES. Za stávající situace to znamená, že pokud zadavatel provádí „smíšené“ zadávání zakázek, tj. zadávání zakázek určených na podporu provádění jak činností vyňatých z použití směrnice 2004/17/ES, tak činností nevyňatých, je třeba přihlížet k činnostem, pro které je zakázka především zamýšlena. V případě tohoto smíšeného zadávání zakázek, kde je účelem především podpora maloobchodního prodeje konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, se použije ustanovení směrnice 2004/17/ES. Jestliže je objektivně nemožné stanovit, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena, zadává se zakázka v souladu s pravidly stanovenými v odstavcích 2 a 3 článku 9.
(34)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období února až května 2010, jak je zřejmé z informací předložených Italskou republikou, společností CVA, ze sdělení z roku 2005 a 2010 a jejich technických příloh a z dokumentu útvarů Komise z roku 2007 a ze závěrečné zprávy a z výroční zprávy AEEG z roku 2009. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES pro velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever a maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které jim mají umožnit provádět tyto činnosti:
a)
výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever;
b)
maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 14. července 2010.
SKLEP KOMISIJE
z dne 14. julija 2010
o izvzetju proizvodnje in veleprodaje električne energije v italijanskem severnem makro območju ter maloprodaje električne energije končnim odjemalcem, povezanim s srednjenapetostno, visokonapetostno in zelo visokonapetostno mrežo v Italiji, iz uporabe Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev
(notificirano pod dokumentarno številko C(2010) 4740)
(Besedilo v italijanskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2010/403/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije,
ob upoštevanju Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (1) in zlasti člena 30(5) in (6) Direktive,
ob upoštevanju zahteve, ki jo je 15. februarja 2010 po elektronski pošti predložilo podjetje Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A („CVA“),
po posvetovanju s Svetovalnim odborom za javna naročila,
ob upoštevanju naslednjega:
I. DEJSTVA
(1)
Podjetje CVA je 15. februarja 2010 Komisiji po elektronski pošti poslalo zahtevo v skladu s členom 30(5) Direktive 2004/17/ES. Komisija je v elektronski pošti z dne 15. aprila 2010 od italijanskih organov in 15. aprila 2010 od podjetja CVA zahtevala dodatne informacije. Komisija je v elektronski pošti z dne 10. maja 2010 in 20. maja 2010 od italijanskih organov prejela dodatne informacije in, po podaljšanju začetnega roka, od podjetja CVA dne 7. maja 2010.
(2)
Zahteva, ki jo je oddalo CVA, javno podjetje v smislu Direktive 2004/17/ES, zadeva naslednje dejavnosti, kot so opisane v zahtevi:
(a)
proizvodnja in veleprodaja električne energije na celotnem ozemlju Italijanske republike;
(b)
alternativno proizvodnja in veleprodaja električne energije na ozemlju severnega geografskega območja („severno makro območje“ (2)), in
(c)
maloprodaja električne energije končnim uporabnikom na prostem trgu električne energije na celotnem ozemlju Italijanske republike.
II. PRAVNI OKVIR
(3)
Člen 30 Direktive 2004/17/ES določa, da se Direktiva ne uporablja za naročila, ki omogočajo opravljanje ene od dejavnosti, na katere se Direktiva nanaša, če je v državi članici, v kateri se dejavnost izvaja, dejavnost neposredno izpostavljena konkurenci na trgih brez omejenega dostopa. Neposredna izpostavljenost konkurenci se oceni na podlagi objektivnih meril ob upoštevanju posebnih značilnosti zadevnega sektorja. Dostop je neomejen, če država članica izvaja in uporablja ustrezno zakonodajo Skupnosti o odpiranju določenega sektorja ali njegovega dela. Ta zakonodaja je navedena v Prilogi XI k Direktivi 2004/17/ES, ki se v zvezi z elektroenergetskim sektorjem sklicuje na Direktivo 96/92/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 1996 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo (3). Direktivo 96/92/ES je nadomestila Direktiva 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92/ES (4).
(4)
Italija ne izvaja in uporablja samo Direktive 96/92/ES, ampak tudi Direktivo 2003/54/ES, pri čemer je izbrala pravno in funkcionalno ločevanje za omrežji prenosa in distribucije, razen za najmanjša podjetja, ki so izvzeta iz zahtev funkcionalnega ločevanja. Na podlagi tega in v skladu s prvim pododstavkom člena 30(3) dostop do trga na celotnem ozemlju Italijanske republike ne sme biti omejen.
(5)
Neposredno izpostavljenost konkurenci bi bilo treba oceniti na podlagi različnih kazalcev, od katerih sam po sebi nobeden ni odločilen. V zvezi s trgi, na katere se nanaša ta sklep, je eno od meril, ki ga je treba upoštevati, tržni delež glavnih akterjev na določenem trgu. Drugo merilo je stopnja koncentracije na teh trgih. Glede na značilnosti zadevnih trgov bi bilo treba upoštevati tudi druga merila, kot so delovanje izravnalnega trga, cenovna konkurenca in stopnja menjave odjemalcev.
(6)
Ta sklep ne posega v uporabo pravil konkurence.
III. OCENA
(7)
Na podlagi precedensov Komisije (5) se lahko na elektroenergetskem sektorju razlikujejo naslednji upoštevni trgi proizvodov: (i) proizvodnja in veleprodaja električne energije; (ii) posredovanje; (iii) distribucija in (iv) maloprodaja. Posledično je treba zahtevo podjetja CVA analizirati neodvisno glede na proizvodnjo in veleprodajo na eni ter maloprodajo na drugi strani.
(8)
Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi (2), zahteva podjetja CVA zadeva proizvodnjo in veleprodajo električne energije na celotnem ozemlju Italijanske republike ali alternativno v severnem makro območju.
(9)
V skladu z informacijami (6), ki so na voljo, je lahko nacionalno ozemlje Italije zaradi prenasičenosti povezav med različnimi območji, katerih cene so skoraj popolnoma skladne, sestavljeno iz štirih regionalnih geografskih trgov kar se tiče proizvodnje in veleprodaje električne energije: severno makro območje, osrednje južno makro območje (7), makro območje Sicilija (8) in Sardinija. Italijanski organi so potrdili, da so meje severnega makro območja še vedno veljavne kot upoštevni trg in dodali, da spremembe še vedno potekajo, zato so meje med ostalimi makro območji trenutno nejasne in odvisne od obširnih preiskav, dokončna ocena stanja konkurence na teh geografskih trgih zato trenutno še ni mogoča. Glede na zgoraj omenjeno in ob upoštevanju dejstva, da elektrarne podjetja CVA mimogrede niso v severnem makro območju, se bo trenutni sklep za namene ocenjevanja stanj, določenih v členu 30(1) Direktive 2004/17/ES, omejil na preiskavo konkurenčne situacije na ozemlju severnega makro območja v zvezi s proizvodnjo in veleprodajo električne energije. Čeprav je severno makro območje pomemben samostojni trg, ga ni mogoče smatrati kot popolnoma izoliranega od sosednjih držav in drugih regij.
(10)
Kot izhaja iz stalne prakse (9) glede na odločbe Komisije na podlagi člena 30, je Komisija menila, da je v zvezi s proizvodnjo električne energije „eden od pokazateljev stopnje konkurence na nacionalnih trgih skupni tržni delež treh največjih proizvajalcev“. Italijanski organi trdijo, da je za leto 2009 delež treh največjih proizvajalcev v severnem makro območju znašal 49,7 %. Ta raven koncentracije, ki vključuje celotni del trga treh največjih proizvajalcev, je nižja od ravni (52,2 %) iz Odločbe 2008/585/ES glede na Avstrijo ter nižja od ravni (58 % bruto proizvodnje) iz Odločbe 2008/741/ES v primeru Poljske in dosti nižja od ravni iz odločb 2006/422/ES in 2007/706/ES v zvezi s Finsko (73,6 %) oz. Švedsko (86,7 %). Vseeno pa se upošteva, da so ravni koncentracije višje od ustreznega odstotka (namreč od 39 %), na katerega se sklicujeta odločbi 2006/211/ES in 2007/141/ES za Združeno kraljestvo. Kljub temu pa je ta raven zadovoljivo nizka in se zato lahko upošteva kot pokazatelj določene stopnje neposredne izpostavljenosti konkurenci v zvezi s proizvodnjo in veleprodajo električne energije v severnem makro območju.
(11)
Poleg tega ima Italija tudi precejšen uvoz električne energije, v letu 2008 več kot 42 997 GWh. Italija je neto uvoznik in uvožena električna energija znaša približno 13,43 % njenih celotnih potreb (10). Kot so potrdili italijanski organi (11), ima uvoz prokonkurenčni učinek, zlasti v severnem makro območju. Čeprav je ta učinek pogojen s tehničnimi omejitvami medsebojne povezave z drugimi državami, se glede na novo zakonodajo (12) pričakuje, da se bo situacija dodatno izboljšala. Zato zaradi uvoza električne energije iz tujine obstaja določena omejenost pri določanju cen vodilnih proizvajalcev v severnem makro območju. Te dejavnike je treba zato upoštevati kot pokazatelje določene stopnje neposredne izpostavljenosti konkurenci iz drugih držav članic EU, kar zadeva proizvodnjo in veleprodajo električne energije v severnem makro območju.
(12)
Sporočilo Komisije z dne 11. marca 2010„Poročilo o napredku pri oblikovanju notranjega trga plina in električne energije“ iz leta 2010 (13) je razkrilo, da trije največji proizvajalci še vedno upravljajo več kot 75 % proizvodne zmogljivosti v 14 državah članicah. Vseeno pa je glede na poročilo italijanski trg električne energije v kategoriji trgov z „zmerno koncentracijo“ (14), pri čemer ima indeks Herfindahl-Hirschman (HHI) v primerjavi z drugimi kategorijami nižje vrednosti. Glede na to, da se pritisk konkurence bolj občuti v severnem makro območju kot pa v ostalih območjih, je lahko stopnja koncentracije pokazatelj neposredne izpostavljenosti konkurenci proizvodnje in veleprodaje električne energije v severnem makro območju.
(13)
Poleg tega je treba delovanje izravnalnih mehanizmov, čeprav predstavljajo majhen del skupne količine električne energije, proizvedene in/ali potrošene v državi članici, prav tako šteti za dodatni pokazatelj. V skladu z razpoložljivimi informacijami je delovanje izravnalnih mehanizmov - zlasti tržno določanje cen in dobro razvit enodnevni trg - takšno, da ne predstavlja ovire neposrednemu izpostavljanju proizvodnje električne energije konkurenci.
(14)
Glede maloprodaje se lahko relevantni proizvodni trg dodatno razdeli na: (A) maloprodajo industrijskim odjemalcem, povezanim s srednjo, visoko in zelo visoko napetostno mrežo in (B) maloprodajo manjšim industrijskim, komercialnim in domačim odjemalcem, povezanim z nizkonapetostnim omrežjem. Ta trga je treba dodatno analizirati ločeno.
(15)
Kot so potrdili italijanski organi, je trg maloprodaje električne energije končnim odjemalcem, povezanim s srednjenapetostno, visokonapetostno in zelo visokonapetostno mrežo, po obsegu nacionalen.
(16)
Glede na informacije (15), ki so na voljo, skupni tržni delež treh največjih prodajalcev električne energije na drobno končnim odjemalcem, povezanim s srednjo, visoko in zelo visokonapetostno mrežo, znaša 43,89 %, kar je zadovoljivo nizka stopnja (16) in se mora razumeti kot pokazatelj neposredne izpostavljenosti konkurenci.
(17)
Ob upoštevanju značilnosti zadevnega proizvoda (električne energije) in pomanjkanja primernih nadomestnih proizvodov ali storitev morata biti cenovna konkurenca in oblikovanje cen pri ocenjevanju stanja konkurence na trgih električne energije pomembnejša. Število odjemalcev, ki menjajo dobavitelje, je lahko zato pokazatelj cenovne konkurence in posredno „naravni pokazatelj učinkovitosti konkurence. Če prestopa malo odjemalcev, verjetno obstaja problem pri delovanju trga, čeprav ne smemo pozabiti na koristi, ki jih prinaša možnost ponovnega pogajanja s prejšnjim dobaviteljem“ (17).
(18)
Glede na zadnje razpoložljive informacije (18) je v Italiji delež odjemalcev, ki so v letu 2008 zamenjali ponudnika 32,50 % za velike industrijske odjemalce in 32,80 % za srednje industrijske odjemalce. Čeprav je število menjav majhno glede na npr. Avstrijo, kjer se je stopnja menjav velikih in zelo velikih industrijskih odjemalcev povzpela na 41,5 % (19), je stopnja menjav v Italiji kljub temu precejšnja, saj vključuje skoraj eno tretjino velikih in srednjih industrijskih odjemalcev. Poleg tega trg maloprodaje končnim odjemalcem, povezanim s srednjenapetostno, visokonapetostno in zelo visokonapetostno mrežo ni podvržen reguliranim cenam. Stanje v Italiji glede menjav in nadzora nad cenami za končne uporabnike je zato zadovoljivo in mora veljati kot pokazatelj neposredne izpostavljenosti konkurenci.
(19)
Upoštevni geografski trg za maloprodajo je običajno veljal kot nacionalen po obsegu. V tem smislu podjetje CVA uporablja nacionalni trg kot pomemben trg za maloprodajo električne energije.
(20)
V skladu z domnevo, da je geografski trg nacionalen po obsegu, in z informacijami, ki so trenutno na voljo (20), se zdi, da je stopnja koncentracije na trgu za maloprodajo električne energije v Italiji zelo visoka. Skupni tržni deleži največjih treh prodajalcev na drobno odjemalcem, povezanim z nizkonapetostno mrežo, je 79,44 %, od česar ima največje podjetje kar 71,11-odstotni delež. V zvezi s tem je prav tako treba opozoriti na stalno sodno prakso (21), ki določa, da „so zelo visoki tržni deleži sami po sebi, razen v izjemnih razmerah, dokaz o obstoju prevladujočega položaja. To je stanje, ko je tržni delež 50 %“.
(21)
Poleg tega je trg maloprodaje v Italiji razdeljen na tri podkategorije, od teh sta prvi dve podvrženi reguliranim cenam:
(a)
storitev večje zaščite za domače odjemalce in majhna podjetja (z manj kot 50 zaposlenimi in prometom manj kot 10 milijonov EUR), povezana z nizkonapetostno mrežo, in ki niso podpisala pogodbe za nakupe na svobodnem trgu. Delovanje te storitve je rezervirano za podjetje Acquirente Unico SpA (v nadaljnjem besedilu samostojni kupec);
(b)
varovalna storitev za vse odjemalce, ki niso upravičeni do storitve večje zaščite in ki nimajo pogodbe za nakupe na svobodnem trgu. To storitev omogočajo ponudniki, ki jih izbere samostojni kupec s konkurenčno ponudbo, in
(c)
svobodni trg, in sicer preostanek trga maloprodaje.
(22)
Ti trgi pa kljub temu niso neodvisni, pomembni trgi za namene tega sklepa, saj lahko odjemalci menjajo podkategorije, cene v vseh treh podkategorijah pa so osnovane na trgu (22). Kljub temi pa je po letnem poročilu 2009 AEEG tako imenovani „notranji trg“, ki vključuje „storitev večje zaščite“ in „varovalno storitev“ zajema približno 36 % celotnega trga maloprodaje. Poleg tega je glede na to poročilo pri storitvi večje zaščite močno prisoten (84,3 %) en določen dobavitelj, ki je aktiven tudi na svobodnem trgu. Italijanski organi trdijo, da odjemalci dojemajo stroške menjave kot zelo visoke, koristi menjave pa majhne. To je v kombinaciji z nizkimi cenami pod storitvijo večje zaščite nove subjekte velika ovira pri pridobivanju dovolj odjemalcev v tej podkategoriji. To v osnovi pomeni konkurenčno prednost za subjekte pod storitvijo večje zaščite, ki delujejo tudi na svobodnem trgu, glede na to da odjemalci, ki želijo menjati storitev večje zaščite s prostim trgom ali obratno, pogosto to storijo brez menjave dobavitelja.
(23)
Kljub temu pa se lahko za namene tega sklepa na podlagi prejetih informacij od ustreznih italijanskih organov (23) sklene, da geografski trg za maloprodajo električne energije v Italiji ni nacionalen po obsegu, kot je običajno prepričanje in kot domneva vložnik, ampak je po obsegu lokalen, z območjem, ki najpogosteje ne presega občinske ravni.
(24)
V odsotnosti informacij o stopnji konkurence na vsakem tako opredeljenem lokalnem trgu za maloprodajo električne energije končnim odjemalcem, povezanim z nizkonapetostno mrežo, in ob upoštevanju omenjenih dvomov glede stopnje konkurence v trgu maloprodaje odjemalcem, povezanim z nizkonapetostno mrežo, iz globalnega in nacionalnega vidika, kot se je razpravljalo v uvodnih izjavah od (19) do (22), ni mogoče sklepati, da so pogoji za odobritev izjeme po členu 30(1) Direktive 2004/17/ES za maloprodajo električne energije končnim odjemalcem, povezanim z nizkonapetostno mrežo, izpolnjeni.
(25)
Zato se Direktiva 2004/17/ES še naprej uporablja v primerih, kadar naročniki oddajo naročila za omogočanje izvajanja maloprodaje električne energije končnim uporabnikom, povezanim z nizkonapetostno mrežo v Italiji, in kadar organizirajo natečaje za izvajanje takšne dejavnosti v Italiji.
IV. SKLEPNE UGOTOVITVE
(26)
Stanje glede proizvodnje in veleprodaje električne energije v severnem makro območju se lahko povzame tako: skupni tržni deleži treh največjih proizvajalcev so sorazmerno nizki in velika količina električne energije, ki se uvaža, ima prokonkurenčni učinek na to območje. Kot je določeno v uvodni izjavi (13), delovanje izravnalnega mehanizma ne ovira neposredne izpostavljenosti konkurenci na trgu proizvodnje električne energije. Posledično je treba upoštevati, da vsi ti dejavniki kažejo na neposredno izpostavljenost konkurenci v severnem makro območju.
(27)
Glede na preučene dejavnike iz uvodnih izjav od (8) do (13) se šteje, da je pogoj neposredne izpostavljenosti konkurenci, določen v členu 30(1) Direktive 2004/17/ES, izpolnjen glede proizvodnje in veleprodaje električne energije na severnem makro območju.
(28)
Ker se poleg tega zdi, da je pogoj glede neomejenega dostopa do trga izpolnjen, se Direktiva 2004/17/ES ne uporablja, če naročniki oddajo naročila, katerih namen je omogočanje proizvodnje električne energije in veleprodaje na severnem makro območju, ali če se na tem geografskem območju v ta namen organizirajo natečaji.
(29)
Glede na maloprodajo električne energije končnim odjemalcem, povezanim s srednjo, visoko in zelo visokonapetostno mrežo v Italiji, se lahko situacija povzame tako: vsota tržnih deležev treh največjih podjetji maloprodaje je nizka in stopnja menjave z umikanjem je zadovoljiva ter končni uporabniki ne nadzirajo cene. Ti sklepi so tudi v skladu z mnenjem pristojnih italijanskih organov, pri čemer je bil ta trg več let izpostavljen konkurenci in je posledična stopnja konkurence zadovoljiva.
(30)
Glede na dejavnike, preučene v uvodnih izjavah od (15) do (18), se šteje, da je pogoj neposredne izpostavljenosti konkurenci, določen v členu 30(1) Direktive 2004/17/ES, glede maloprodaje električne energije končnim odjemalcem, povezanim s srednjenapetostno, visokonapetostno in zelo visokonapetostno mrežo, na celotnem ozemlju Italijanske republike, izpolnjen.
(31)
Ker se poleg tega zdi, da je pogoj glede neomejenega dostopa do trga izpolnjen, se Direktiva 2004/17/ES ne uporablja, če naročniki oddajo naročila, katerih namen je omogočanje maloprodaje električne energije končnim odjemalcem, povezanim s srednjo, visoko in zelo visokonapetostno mrežo v Italiji, ali če se na tem geografskem območju v ta namen organizirajo natečaji.
(32)
Glede na dejavnike, preučene v uvodnih izjavah od (19) do (25), in glede na dvome o obstoju zadostne konkurence na nacionalni ravni v zvezi z maloprodajo končnim odjemalcem, povezanim z nizkonapetostno mrežo, in poleg tega v odsotnosti podrobnih informacij o vsakem upoštevnem lokalnem trgu, kot so določili italijanski organi, ni mogoče sklepati, da so pogoji za odobritev izjeme po členu 30(1) Direktive za maloprodajo električne energije končnim odjemalcem, povezanim z nizkonapetostno mrežo v Italiji, izpolnjeni. Zato se Direktiva 2004/17/ES še naprej uporablja v primerih, kadar naročniki oddajo naročila za omogočanje izvajanje maloprodaje električne energije končnim uporabnikom, povezanim z nizkonapetostno mrežo, v Italiji in kadar organizirajo natečaje za izvajanje takšne dejavnosti v Italiji. Ker statistične obveznosti v skladu s členom 67 še vedno veljajo, je treba zagotoviti, da zadevni naročniki sprejmejo ustrezne ukrepe, kot na primer upravljalno in/ali računovodsko ločevanje, da lahko pravilno poročajo o ukrepih z namenom izvajanja ustreznih dejavnosti, ki niso bile izvzete v skladu s tem sklepom.
(33)
Poleg tega je treba spomniti, da se morajo pogodbe, ki pokrivajo več dejavnosti, obravnavati v skladu s členom 9 Direktive 2004/17/ES. V trenutnem kontekstu to pomeni, da kadar naročnik izvaja „mešano“ naročilo, se to naročilo uporabi za podporo učinkovitosti dejavnosti, izvzetih iz uporabe Direktive 2004/17/ES, in dejavnosti, ki niso izvzete, upoštevati je treba dejavnosti, za katere je bila pogodba prvotno namenjena. V primeru takšnega mešanega naročila, kadar je namen v glavnem podpora maloprodaje električne energije končnim odjemalcem, povezanim z nizkonapetostno mrežo, veljajo določbe Direktive 2004/17/ES. Če je objektivno nemogoče določiti, kateri dejavnosti je pogodba prvotno namenjena, se pogodba dodeli v skladu s predpisi iz pododstavkov (2) in (3) člena 9.
(34)
Ta sklep temelji na pravnem in dejanskem stanju iz obdobja od februarja do maja 2010, kot je razvidno iz informacij Italijanske republike, CVA, Sporočil 2005 in 2010 ter njihovih tehničnih prilog in dokumenta služb iz leta 2007 ter končnega poročila in letnega poročila 2009 AEEG. Lahko se spremeni, če bi pomembne spremembe pravnega ali dejanskega stanja pomenile, da pogoji za uporabo člena 30(1) Direktive 2004/17/ES za veleprodajo električne energije v severnem makro območju in maloprodajo končnim uporabnikom, povezanim s srednjo, visoko in zelo visokonapetostno mrežo niso več izpolnjeni -
SKLENILA:
Člen 1
Direktiva 2004/17/ES se ne uporablja za naročila, ki jih oddajo naročniki in ki so namenjena omogočanju izvajanja naslednjih dejavnosti:
(a)
proizvodnja in veleprodaja električne energije na severnem makro območju;
(b)
maloprodaja električne energije končnim odjemalcem, povezanim s srednjenapetostno, visokonapetostno in zelo visokonapetostno mrežo na celotnem ozemlju Italijanske republike.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Italijansko republiko.
V Bruslju, 14. julija 2010