ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření C 36/07 (ex NN 25/07) Německa ve prospěch společnosti Deutsche Post AG
(oznámeno pod číslem C(2012) 184)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/636/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1) a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po výzvě zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše uvedených článků (2) a s ohledem na jejich stanoviska,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
I.1 Řízení o státní podpoře
I.1.1 Rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999 a záporné rozhodnutí z roku 2002
(1)
V roce 1994 podala společnost United Parcel Service (dále jen „UPS“) stížnost, v níž tvrdí, že společnosti Deutsche Bundespost POSTDIENST (dále jen „POSTDIENST“) byly poskytnuty protiprávní podpory.
(2)
Poté, co bylo dne 23. října 1999 zahájeno řízení o státní podpoře (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení 1999“), podalo Německo dne 16. září 1999 připomínky. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení 1999 obdržela Komise připomínky 14 zúčastněných stran, které byly dopisem ze dne 15. prosince 1999 sděleny spolkové vládě, aby dostala příležitost zaujmout k těmto připomínkám stanovisko. Německo odpovědělo dopisem ze dne 1. února 2000, který byl zaregistrován při doručení dne 2. února 2000.
(3)
Komise dne 19. června 2002 přijala záporné rozhodnutí (3) (dále jen „záporné rozhodnutí 2002“), v němž uvedla, že společnost POSTDIENST a její nástupce Deutsche Post AG (dále jen „DPAG“, zatímco POSTDIENST a DPAG jsou dále spolu označovány jako „Deutsche Post“) účtovaly ceny balíkových zásilek doručovaných ode dveří ke dveřím pod úrovní přírůstkových nákladů a že tato agresivní cenová politika nespadala do povinnosti veřejné služby společnosti Deutsche Post. Tímto vzniklé ztráty ve výši 572 mil. EUR byly nakonec v rozporu s články 106 a 107 SFEU financovány ze státních prostředků, které byly společnosti Deutsche Post poskytnuty v různých formách (např. státní vyrovnávací platby od sesterské společnosti Deutsche Bundespost TELEKOM (dále jen „TELEKOM“), státní úvěrové záruky a státní podpora na financování penzí poštovních úředníků (dále jen „dotování penzí“)).
(4)
Na žádost Komise si Německo od DPAG vyžádalo vrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve výši 572 mil. EUR. Deutsche Post podala proti rozhodnutí odvolání k soudům Unie.
(5)
Tribunál ve svém rozsudku z roku 2008 (4) prohlásil záporné rozhodnutí 2002 za neplatné, neboť Komise neprovedla obsáhlou analýzu všech výnosů a nákladů souvisejících s univerzálními službami, aby zjistila, zda Deutsche Post obdržela nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(6)
Poté Německo společnosti Deutsche Post opět vyplatilo vymáhanou státní podporu ve výši 572 mil. EUR včetně úroků.
(7)
Dne 2. září 2010 Soudní dvůr zamítl odvolání Komise proti rozhodnutí Tribunálu (5).
I.1.2 Další stížnosti po záporném rozhodnutí 2002
(8)
Dne 13. května 2004 podala UPS další stížnost, podle které byly po záporném rozhodnutí 2002 společnosti Deutsche Post poskytnuty protiprávní podpory. UPS zastávala názor, že v záporném rozhodnutí 2002 nebyla prověřena všechna opatření uvedená v původní stížnosti z roku 1994 a že finanční výhody poskytnuté společnosti Deutsche Post výrazně překračují podporu ve výši 572 mil. EUR neslučitelnou s pravidly pro státní podpory. Dále se domnívá, že Deutsche Post používala státní prostředky na rozšíření svých operací v oblasti balíkových zásilek (např. přebíráním jiných podniků) a prodej služeb svým dceřiným společnostem Postbank AG a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (dále jen „DPEED“), které poskytovaly bankovní služby příp. marketing firemních balíkových zásilek pod značkou DHL, za nepřiměřeně nízké převodní ceny.
(9)
Ve dnech 9. listopadu 2004 a 1. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 2. prosince 2004 a 3. června 2005.
(10)
Dne 16. července 2004 podala společnost TNT Post AG & Co KG (dále jen „TNT“) stížnost, v níž i ona uváděla, že Deutsche Post prodávala společnosti Postbank AG služby za nepřiměřeně nízké převodní ceny. TNT tvrdila, že Postbank AG platila za poskytnuté služby pouze variabilní náklady, zatímco Deutsche Post k financování společných fixních nákladů na distribuční síť využívala v plném rozsahu výnosy ze svého monopolu v oblasti listovních zásilek.
(11)
Ve dnech 11. listopadu 2004 a 25. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 17. prosince 2004 a 23. června 2005.
I.1.3 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(12)
Poté, co Komise obdržela další stížnosti, informovala Německo dopisem ze dne 12. září 2007 (6) (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007“) o rozšíření řízení zahájeného v roce 1999. Cílem rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 bylo zahrnout do řízení všechny nově doručené informace a podrobně přezkoumat veškerá případná narušení hospodářské soutěže vyplývající ze státních opatření ve prospěch Deutsche Post (bližší informace ke státním vyrovnávacím platbám, státním zárukám, dotování penzí a exkluzivní licenci na poskytování listovních služeb viz oddíl I.1.14).
(13)
Podle názoru Komise bylo třeba přesně rekonstruovat účetnictví Deutsche Post v období 1990 až 2007, aby se vyjasnily dopady státních opatření na výnosy a náklady různých služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
I.1.4 Připomínky Německa k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(14)
Německo předložilo připomínky dne 14. prosince 2007 a Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání (viz též oddíl I.3.1).
I.1.5 Připomínky zúčastněných stran k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a stanovisko Německa k těmto připomínkám
(15)
Dne 16. listopadu 2007 předložily své připomínky UPS a TNT.
(16)
Poté, co Německo dne 20. prosince 2007 požádalo o prodloužení lhůty, předložila spolková vláda dne 12. března 2008 své stanovisko k připomínkám TNT a UPS.
I.1.6 Výběr externího znalce
(17)
Komise dne 23. ledna 2008 zveřejnila nabídkové řízení na vypracování posudku, který by Komisi pomohl zjistit, zda Deutsche Post v období 1990-2007 neobdržela nadměrné vyrovnání za svou povinnost poskytovat univerzální služby (7).
(18)
Dne 18. června 2008 uzavřela Komise smlouvu se společností WIK Consult GmbH, která se specializuje na nákladové účetnictví v poštovním odvětví.
I.1.7 Připomínky Německa k přiměřené délce období šetření
(19)
V dopisech ze dne 10. června 2008 a 18. června 2008 vyjádřilo Německo svůj nesouhlas s délkou období šetření (1990-2007), které Komise zvolila, a zastávalo názor, že stačí omezit šetření na roky 1990 až 1994, kdy byly státní vyrovnávací platby poskytnuty; v tomto období byly ztráty vyšší než státní vyrovnávací platby, takže Deutsche Post neobdržela žádné nadměrné vyrovnání. Podle rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8) (dále jen „rámec Společenství z roku 2005“) je poskytnutí účetních údajů za období po roce 1994 nepoměrné, neboť období pro výpočet nadměrného vyrovnání je omezen na čtyři roky.
(20)
Německo dne 27. června 2008 předložilo právní posudek o povinnosti Komise prošetřit jednotlivě všechny státní vyrovnávací platby, státní záruky a dotování penzí (9). Dále Německo tvrdilo, že kontrola účetních údajů není pro posouzení státních záruk a dotování penzí nutná.
(21)
Stejný postoj zastávalo Německo i vůči útvarům Komise na schůzkách ve dnech 29. května 2008 a 15. července 2008.
I.1.8 Žádost o informace ze dne 17. července 2008
(22)
Komise dne 17. července 2008 zaslala Německu žádost o informace týkající se všech státních opatření, která jsou předmětem šetření, včetně dotazníku ohledně výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007. Žádost o informace byla vypracována ve spolupráci s WIK Consult. Německo dne 5. srpna 2008 požádalo o neurčité prodloužení lhůty, neboť se nejprve musí ověřit dostupnost určitých údajů.
I.1.9 Upomínky ze dne 12. a 22. srpna 2008
(23)
Komise dne 12. srpna 2008 vysvětlila, proč musela proběhnout kontrola výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007, a trvala na předložení požadovaných informací.
(24)
Ve svém sdělení ze dne 14. srpna 2008 Německo opět tvrdilo, že není důvod prošetřovat výnosy a ztráty Deutsche Post za období po roce 1994. Dne 22. srpna 2008 si Komise pro případ, že Německo nepředloží požadované informace, vyhradila právo vydat příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10).
(25)
Ve sdělení ze dne 29. září 2008 Německo předložilo výsledky dalšího právního posudku (doručeného dne 2. října 2008), aby podložilo svůj postoj, že analýza účetnictví po roce 1994 není nutná a že přiměřeným obdobím šetření je období 1990-1994 (11).
(26)
Německo dne 28. října 2008 předložilo informace o státních zárukách a dotování penzí.
I.1.10 Příkaz k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008
(27)
Komise neakceptovala argumenty Německa a trvala na tom, že bylo nutné provést analýzu do roku 2007, aby byly v plném rozsahu posouzeny dopady poskytnutých státních opatření na hospodářskou soutěž. V návaznosti na obě upomínky z 12. srpna 2008 a 22. srpna 2008 Komise vydala dne 30. října 2008 příkaz k poskytnutí informací, kterým Německo formálně vyzvala k předložení všech potřebných účetních údajů za celé období 1990-2007.
(28)
Německo a Deutsche Post zpochybnily platnost příkazu k poskytnutí informací (viz Oddíl I.3.2).
(29)
Německo dne 27. listopadu 2008 předložilo požadované účetní údaje za období 1990-1994. Ve dnech 5. a 16. prosince 2008 Německo účetní údaje předložené dne 27. listopadu 2008 aktualizovalo.
I.1.11 Předložení účetních údajů za období 1990-2007
(30)
Po schůzce státního tajemníka pana Pfaffenbacha, předsedy představenstva DPAG pana Appela a člena Komise odpovědného za politiku hospodářské soutěže, která proběhla dne 6. února 2009, Německo a Deutsche Post souhlasily s poskytnutím účetních údajů za období po roce 1994.
(31)
Dne 3. března 2009 Německo předložilo první soubor účetních údajů za celé období šetření 1990-2007.
(32)
Setkání zástupců Deutsche Post a útvarů Komise proběhla dne 3. března 2009 v Bruselu, jakož i ve dnech 12. března 2009, 2. dubna 2009, 28. května 2009, 23. června 2009 a 18. září 2009 v Bonnu. Německo předložilo odpovídající vysvětlení od Deutsche Post ve dnech 26. března 2009, 7. května 2009 a 22. června 2009.
(33)
V návaznosti na tato setkání a celou řadu otázek, které útvary Komise položily společnosti Deutsche Post ve dnech 4. června 2009 a 30. července 2009, Německo ve dnech 9. července 2009, 31. července 2009, 17. srpna 2009, 8. září 2009, 10. září 2009 a 15. října 2009 poskytlo aktualizované účetní údaje a další objasňující informace.
(34)
Ve dnech 16. a 24. září 2009 předložily útvary Komise další otázky, na které Německo odpovědělo dne 14. října 2009.
I.1.12 Předložení posudku od společnosti WIK
(35)
Z důvodu zpoždění při předkládání účetních údajů musela být smlouva s WIK Consult několikrát prodloužena. Dne 9. listopadu 2009 WIK Consult nakonec předložila svůj posudek (dále jen „posudek WIK“).
(36)
Ve dnech 14. a 21. ledna 2010 Německo předložilo k posudku WIK připomínky. Dne 11. února 2010 předložilo Německo posudek vypracovaný společností KPMG (dále jen „posudek KPMG“) o právní povaze odvodů (12), které musela Deutsche Post zaplatit spolkovému státu do roku 1995, a posudek vypracovaný firmou Deloitte (13) (dále jen „posudek Deloitte-I“) o referenční hodnotě „přiměřeného“ zisku použité za základ v posudku WIK.
(37)
Dne 23. dubna 2010 předložilo Německo další studii Deloitte (dále jen „posudek Deloitte-II“) o výši přiměřeného zisku, ze kterého se má vycházet v případě univerzálních služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
(38)
Dne 9. srpna 2010 Německo předložilo další připomínky k výpočtu nadměrného vyrovnání a k použití zásady investora v tržním hospodářství při posuzování státních vyrovnávacích plateb.
I.1.13 Připomínky následující po prohlášení záporného rozhodnutí 2002 za neplatné
(39)
Dne 5. listopadu 2010 předložilo Německo další právní posudek, který se zabývá významem rozsudku ve věci Komise v. Deutsche Post, C-399/08, (viz oddíl I.3.5) pro probíhající šetření ve věci státní podpory (14).
I.1.14 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011
(40)
Dopisem ze dne 10. května 2011 oznámila Komise Německu své rozhodnutí rozšířit řízení zahájené v roce 1999 a rozšířené v roce 2007 podle čl. 108 odst. 2 SFEU, aby byly důkladně prošetřeny dotace na penze, které Deutsche Post čerpala od roku 1995 (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011“).
(41)
Poté, co Německo nejprve dne 23. května 2011 požádalo o prodloužení lhůty, předložilo dne 29. července 2011 své stanovisko, jakož i další posudky o nutnosti výpočtu nadměrného vyrovnání na důkaz údajného vzájemného dotování (15), o srovnání nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post s náklady na sociální zabezpečení obvyklými na trhu (16) a o výši nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post, která překračuje tržní úroveň (17).
(42)
Dne 4. října 2011 předložila své připomínky UPS. Iniciativa Free and Fair Postal Initiative (dále jen „FFPI“) předložila stanovisko dne 5. října 2011, spolkový svaz Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (dále jen „BIEK“) dne 7. října 2011. Komise dne 13. října 2011 postoupila stanoviska zúčastněných stran Německu.
(43)
Německo předložilo připomínky ke stanoviskům zúčastněných stran dne 14. listopadu 2011.
(44)
Komise dne 18. listopadu 2011 zaslala další žádost o informace týkající se podrobností financování nároků na důchod po roce 2007. Německo odpovědělo dopisy ze dne 2. a 19. ledna 2012. Komise dne 16. prosince 2011 předložila Německu posudek na téma referenční hodnota pro zisk (18) od společnosti Charles River Associates (dále jen „posudek CRA“), k němuž Německo zaujalo stanovisko dne 16. ledna 2012.
I.2 Řízení podle článku 102 SFEU
(45)
Na základě stížnosti UPS z roku 1994 Komise zjistila, že Deutsche Post v období 1990-1995 porušila článek 102 SFEU svou dravou cenovou politikou u přepravy balíkových zásilek mezi podnikem a spotřebitelem. Společnosti Deutsche Post byla uložena pokuta ve výši 24 mil. EUR (19).
(46)
Dne 22. dubna 2004 podala UPS na základě článku 102 SFEU další stížnost ohledně zneužití dominantního postavení ze strany Deutsche Post. Podle UPS Deutsche Post účtovala za své regulované listovní služby přemrštěné ceny.
(47)
Během svého šetření obdržela Komise dne 5. listopadu 2004 podklady k rozhodnutí německého poštovního regulačního orgánu (dále jen „poštovní regulační orgán“) o cenovém limitu pro regulované listovní služby společnosti Deutsche Post za období od 1. ledna 2003 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“). Dopisem ze dne 13. června 2007 Německo vyjádřilo souhlas s použitím těchto podkladů v řízení o státní podpoře.
(48)
Komise dne 25. března 2008 rozhodla ukončit kartelové řízení, neboť podle jejího názoru nebylo pravděpodobné, že by bylo možné prokázat takové porušení článku 102 SFEU (20).
I.3 Soudní řízení
I.3.1 Věc T-421/07 Deutsche Post AG v. Komise
(49)
Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání a přitom uvedla, že záporné rozhodnutí z roku 2002 navodilo oprávněnou důvěru, že Komise své šetření již neobnoví.
(50)
Soud dne 8. prosince 2011 toto odvolání zamítl jako nepřípustné (21).
I.3.2 Věc T-570/08 Deutsche Post AG v. Komise a věc T-571/08 Německo v. Komise
(51)
Německo a Deutsche Post napadly příkaz Komise k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008, neboť podle jejich názoru jsou v rámci tohoto příkazu požadovány irelevantní informace a pro Deutsche Post je splnění tohoto příkazu spojeno s nepřiměřenou zátěží.
(52)
Dne 16. července 2010 prohlásil Tribunál obě žaloby za nepřípustné, neboť vydáním příkazu k poskytnutí informací nebyla porušena ani procesní práva Deutsche Post, ani procesní práva Německa.
I.3.3 Věc C-463/10 P Deutsche Post AG v. Komise a věc C-475/10 P Německo v. Komise
(53)
Dne 27. září 2010 se Deutsche Post a Německo proti tomuto rozsudku Tribunálu odvolaly a nadále zastávaly názor, že příkaz k poskytnutí informací porušil jejich práva. Dne 13. října 2011 Soudní dvůr rozsudek Tribunálu ze dne 16. července 2010 zrušil (22). Věc byla proto vrácena Tribunálu a řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.4 Věc T-344/10 UPS v. Komise
(54)
UPS podala dne 20. srpna 2010 žalobu k Tribunálu a tvrdila, že se Komise vzhledem k šetření státní podpory z roku 2007 dopustila protiprávní nečinnosti. Jelikož od vydání rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 uplynuly již téměř tři roky, měla Komise dostatek příležitostí příslušná opatření prověřit a posoudit skutkovou a právní situaci, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí a vyšetřovací řízení uzavřít. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.5 Věc T-388/11 Deutsche Post AG v. Komise
(55)
Deutsche Post dne 22. července 2011 napadla rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 s odůvodněním, že se Komise zjevně zmýlila, když ve svém předběžném posouzení prohlásila dotování penzí za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a za novou podporu ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
II. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍCH OPATŘENÍ
(56)
Deutsche Post od roku 1989 obdržela státní podporu v podobě různých opatření:
-
státní financování nároků na důchod na základě:
-
zákona o osobním právu (Personalrechtsgesetz) z roku 1994 (23) (dále jen „PostPersRG 1994“)
-
státní vyrovnávací platby a záruky na základě:
-
zákona o organizaci pošty (Postverfassungsgesetz) z roku 1989 (24) (dále jen „PostVerfG 1989“)
-
zákona o reorganizaci pošty (Postumwandlungsgesetz) z roku 1994 (25) (dále jen „PostUmwG 1994“)
-
exkluzivní licence a regulace cen na základě:
-
zákona o poštovním systému (Gesetz über das Postwesen) z roku 1989 (26) (dále jen „PostG 1989“)
-
zákona o poštách z roku 1997 (Postgesetz) (dále jen „PostG 1997“)
II.1 Dotování penzí v souvislosti se sociálními dávkami a systémy příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky a soukromé zaměstnance
(57)
Dotování penzí pokrývá od roku 1995 velkou část plateb penzí pro úředníky Deutsche Post v důchodu. Aby bylo možné v posouzení v plném rozsahu zachytit dopady dotování penzí, jsou v následujících oddílech podrobněji popsány sociální dávky a sociální příspěvky úředníků a porovnány se zákonným pojištěním na sociální zabezpečení pro zaměstnance soukromého sektoru (dále jen „soukromí zaměstnanci“).
II.1.1 Sociální dávky pro úředníky
(58)
Úředníci mají nárok na penzijní pojištění a podporu v případě onemocnění a potřeby péče. Dávky pro úředníky Deutsche Post odpovídají dávkám, které jsou poskytovány všem ostatním úředníkům.
-
Výše penzí je podle § 14 BeamtVG (27) stanovena předem jako určité procento z posledních platů úředníka. Tak např. úředníci, kteří odešli do důchodu v roce 2010 a odpracovali požadovaný počet let, obdrží penzi, která odpovídá 71,75 % jejich posledních platů.
-
Úředníci mají nárok na proplacení 50-70 % nákladů na zdravotní péči a musí si hradit sami pouze náklady překračující toto procento. Přesné rozdělení nákladů na zdravotní péči závisí na různých kritériích, např. na počtu dětí. Úředníci mohou buď uzavřít dobrovolné dodatečné připojištění nebo si svůj podíl na nákladech na zdravotní péči hradit sami.
II.1.2 Financování sociálních dávek pro úředníky POSTDIENST v období 1989-1994
(59)
Po první poštovní reformě v roce 1989 musely POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 v plné výši financovat výplaty penzí a náklady na zdravotní péči pro úředníky v důchodu, kteří byli zařazeni do příslušných podniků na základě svých bývalých činností. Podle tohoto ustanovení uplatňují úředníci své nároky i nadále vůči státu, který však může celkovou částku požadovat od společností POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK.
II.1.3 Financování sociálních dávek pro úředníky DPAG od roku 1995
(60)
V rámci druhé poštovní reformy z roku 1994 byli úředníci, kteří pracovali u POSTDIENST, převedeni podle § 2 odst. 1 PostPersRG 1994 na DPAG. Přitom si úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 ponechali své právní postavení. Podle § 1 odst. 1 PostPersRG 1994 převzala DPAG od spolkového státu všechna práva a povinnosti zaměstnavatele a podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 všechny majetkoprávní nároky úředníků.
(61)
Podle § 15 PostPersRG 1994 převzal výplaty důchodů a nákladů na zdravotní péči úředníkům v důchodu nově vytvořený penzijní fond pro úředníky Deutsche Post. Dne 1. července 2001 byly sloučeny penzijní fondy pro Deutsche Post, Deutsche Telekom AG a Postbank AG do penzijního fondu pro zaměstnance pošty (Postbeamtenversorgungskasse) (dále označované pro celé období od 1. ledna 1995 společně jako „penzijní fond“).
(62)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Od roku 2000 musí Deutsche Post do penzijního fondu zaplatit na základě § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 roční příspěvek ve výši 33 % skutečných příjmů úředníků (tzn. příjmů, které dosahovaly od 735 mil. EUR v roce 2000 až 540 mil. EUR v roce 2010).
(63)
Dotování penzí kryje podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 zbývající deficit (tj. rozdíl mezi penzemi vyplacenými úředníkům v důchodu a příspěvkem Deutsche Post do penzijního fondu). Dotování penzí se zvýšilo z částky 151 mil. EUR (1995) na 3,203 mld. EUR (2010) a činilo v období 1995-2010 celkem 37,121 mld. EUR.
Obrázek 1
Financování penzijního fondu (v mil. EUR)
II.1.4 Zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance a penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance Deutsche Post
(64)
Soukromí zaměstnanci jsou povinni platit příspěvky na sociální zabezpečení a musí uzavřít následující čtyři pojistky: důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (28). Zákonné systémy sociálního zabezpečení pro soukromé zaměstnance předpokládají v oblasti důchodového a zdravotního pojištění jinou pojistnou ochranu než systém platný pro úředníky:
-
Výše důchodu není vypočítána jako procentuální podíl z posledního měsíčního platu, nýbrž z průměrného platu za celý život.
-
Výdaje na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče jsou plně hrazeny.
(65)
Také ve financování sociálních dávek existují značné rozdíly v porovnání s režimem platným pro úředníky: zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance je financováno z příspěvků zaměstnance a zaměstnavatele během pracovního života zaměstnance (dále jen „příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení“). Celková sazba příspěvků je formálně rozdělena na podíl zaměstnance a podíl zaměstnavatele, přičemž každý činí asi polovinu celkové sazby. Zaměstnavatel však má formální povinnost odvádět celou sazbu příspěvků do systémů sociálního zabezpečení.
Obrázek 2
Příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení v procentech hrubého platu soukromých zaměstnanců (viz též příloha)
(66)
Z obrázku 2 vyplývá, že sazby příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení od roku 1995 kolísaly mezi 38 % až 42 % hrubého platu (= čistý plat + podíl zaměstnance). Podíly zaměstnanců a zaměstnavatelů na příspěvcích do systému sociálního zabezpečení dosahovaly 19 % až 21 % hrubého platu (podrobnější časová posloupnost je uvedena v příloze).
(67)
Soukromí zaměstnanci Deutsche Post využívali nejen zákonného pojistného na sociální zabezpečení, nýbrž také penzijního připojištění. Soukromým zaměstnancům zaměstnaným před rokem 1997 bylo nabídnuto penzijní připojištění, díky němuž by dostávali důchod srovnatelný s penzí úředníků. Penzijní připojištění tak pokrývalo rozdíl mezi zákonnou penzí ze sociálního zabezpečení soukromých zaměstnanců, která odpovídá určité procentuální sazbě průměrného příjmu za celý život, a penzí úředníka, která odpovídá určitému procentu posledních mezd. Přesná pravidla jsou uvedena ve stanovách úřadu pro správu důchodů německé spolkové pošty (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) (dále jen „VAP“) (29).
(68)
Deutsche Post financovala doplňkovou penzi pro soukromé zaměstnance v důchodu do roku 1997 příspěvkem ve výši [5 % až 10 %] (30) hrubého platu aktivních soukromých zaměstnanců. Od roku 1997 Deutsche Post vytvářela rezervy na pokrytí neuhrazených závazků VAP (viz též popis zátěže # 4 v oddíle II.3.1.3).
(69)
Od roku 1997 bylo nově zaměstnaným soukromým zaměstnancům nabídnuto výrazně snížené penzijní připojištění, na které Deutsche Post v období 1997-2007 přispěla částkou ve výši [0 % a 5 %] hrubého platu.
II.2 Státní vyrovnávací platby a záruky na pozadí exkluzivní licence a povinnosti Deutsche Post poskytovat univerzální poštovní službu
II.2.1 Exkluzivní licence do roku 2007
(70)
Před rokem 1998 bylo zřizování a provozování zařízení pro placené poskytování listovních služeb podle § 2 PostG 1989 vyhrazeno výlučně společnosti Deutsche Post. Jiné poštovní služby, jako je doručování balíků, novin nebo časopisů, nebyly vyhrazeny společnosti Deutsche Post a podléhaly hospodářské soutěži. Podle § 37 PostVerfG 1989 musí být zisky z těchto vyhrazených listovních služeb použity k financování ztrát v oblasti univerzálních služeb nabízených na trzích otevřených hospodářské soutěži. Podle § 4 PTRegG 1994 (31) byl za schvalování poplatků za vyhrazené listovní služby odpovědný spolkový ministr pošt a telekomunikací.
(71)
Po vstupu zákona PostG 1997 v platnost v roce 1998 se objem služeb vyhrazených společnosti Deutsche Post postupně snižoval. Podle § 51 PostG 1997 se exkluzivní licence Deutsche Post v roce 1997 vztahovala na doručování listovních zásilek a adresovaných katalogů s hmotností do 200 g, avšak následně se hmotnostní limit postupně snižoval a v roce 2006 byl stanoven na 50 g. Exkluzivní licence vypršela dne 31. prosince 2007.
II.2.2 Povinnost poskytovat univerzální poštovní služby do roku 2007
(72)
Povinnost poskytovat univerzální služby byla společnosti Deutsche Post formálně uložena dvěma právními akty:
-
Nařízením o povinných poštovních službách (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (dále jen „PPflLV“) byla Deutsche Post ustanovena poskytovatelem univerzálních poštovních služeb v oblasti listovních zásilek a balíků do hmotnosti až 20 kg a pověřena poskytováním odpovídajících služeb za jednotné poplatky v celém Německu.
-
Zákonem PostG 1997 a doprovodným prováděcím nařízením z roku 1999 (33) (dále jen „nařízení o univerzálních službách z roku 1999“ (Universaldienstleistungsverordnung)) bylo pověření DPAG poskytovat univerzální služby prodlouženo.
(73)
V § 11 PostG 1997 jsou univerzální služby definovány jako minimální nabídka poštovních služeb, které se mají poskytovat na území celého státu za dostupné ceny. Tyto služby zahrnují doručování listovních zásilek, adresovaných balíků, jejichž hmotnost nepřesahuje 20 kg, knih, katalogů, novin a časopisů (dále jen „univerzální služby“).
(74)
V nařízení o univerzálních službách z roku 1999 jsou stanoveny minimální požadavky na kvalitu univerzální služby:
-
Na území celého Německa musí být k dispozici nejméně 12 000 poštovních úřadů.
-
V ročním průměru musí být 80 % listovních zásilek a balíků doručeno ve stanovené lhůtě (jeden pracovní den u listovních zásilek a dva pracovní dny u balíků), přičemž zásilky se musí doručovat nejméně jednou každý pracovní den.
-
Obecně sice platí, že univerzální služby musí být cenově dostupné, DPAG však musela účtovat jednotné ceny za listovní služby, které poskytovala v rámci exkluzivní licence, jejíž platnost vypršela v roce 2007. DPAG ovšem má v případě vyhrazených služeb při stanovování cen určitou flexibilitu, jelikož může uzavírat cenové dohody s jednotlivými zákazníky, kteří při každém podání zásilek odesílají nejméně 50 kusů.
(75)
Na základě § 52 PostG 1997 bylo pověření DPAG poskytováním univerzálních služeb prodlouženo až do 31. prosince 2007, tj. do zrušení exkluzivní licence na listovní služby. Po vypršení exkluzivní licence nebyl povinností univerzální služby pověřen žádný poštovní provozovatel v Německu, což znamená, že by univerzální poštovní služby měli poskytovat všichni poskytovatelé poštovních služeb („tržní síly“). Jestliže je jisté nebo lze předpokládat, že univerzální služba není poskytována dostatečně nebo přiměřeně, nabízí PostG 1997 právní prostředky, aby bylo poskytování těchto služeb zajištěno.
(76)
Jak lze vyčíst z posudku WIK (viz obrázek 3), připadalo 88 % celkových výnosů v letech 1990 až 2007 na univerzální služby. Velká část univerzálních listovních služeb podléhala na základě dominantního postavení Deutsche Post cenové regulaci (viz oddíl II.2.1). Vedle těchto regulovaných služeb, které představovaly okolo 62 % celkových výnosů, poskytovala Deutsche Post v konkurenci s jinými poskytovateli univerzální balíkové služby (15 % celkových výnosů), jakož i další cenově neregulované univerzální listovní služby (11 % celkových výnosů).
(77)
Kromě toho Deutsche Post nabízela rovněž komerční služby (např. retailové bankovní služby pro Postbank, distribuční služby pro Telekom, doručování adresných reklamních zásilek). Deutsche Post dosáhla v období 1990-2007 poskytováním komerčních služeb 12 % celkových výnosů.
II.2.3 Státní vyrovnávací platby
(78)
Deutsche Bundespost byla od svého založení v roce 1950 zvláštním majetkem spolkového státu. Podle německého správního práva nemá zvláštní majetek právní subjektivitu nezávislou na státu, ale má vlastní rozpočet a neručí za obecné dluhy státu.
(79)
První poštovní reforma z roku 1989 předpokládala, že se zvláštní majetek rozčlení na tři dílčí oblasti - POSTDIENST, POSTBANK a TELEKOM, které byly klasifikovány jako „veřejné podniky“, avšak stále ještě neměly právní subjektivitu nezávislou na státu.
(80)
Podle § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989 měly tyto tři podniky v jednotlivých službách zpravidla vytvořit zisk na pokrytí všech nákladů, přičemž bylo mezi těmito třemi podniky přípustné křížové financování, pokud z povinnosti univerzální služby vyplynuly ztráty. Na tomto základě obdržela POSTDIENST od společnosti TELEKOM v období 1990-1993 celkem 2,844 mld. EUR na pokrytí svých ztrát.
(81)
Během druhé poštovní reformy byly tři dílčí oblasti zvláštního majetku k 1. lednu 1995 přeměněny na akciové společnosti: Ze společnosti POSTDIENST vznikla DPAG, z POSTBANK se stala Postbank AG a z TELEKOM se stala Telekom AG. Podle § 2 odst. 2 PostUmwG 1994 převzala Telekom AG všechny úvěrové závazky, které se týkaly zvláštního majetku jako celku, avšak obdržela právo uplatňovat regres vůči DPAG a Postbank AG do té míry, do jaké bylo možné přičíst úvěrové závazky jejich právním předchůdcům.
(82)
Podle § 7 PostUmwG 1994 však právo (vyplývající z § 2 odst. 2 PostUmwG 1994) Telekom AG uplatňovat regres vůči DPAG ve výši ztrát vzniklých společnosti POSTDIENST vypršelo dne 31. prosince 1994. Na základě toho došlo k transferu majetku v hodnotě 2,822 mld. EUR ze společnosti Telekom AG do DPAG. Podle názoru Německa byl tento transfer z Telekom AG - stejně jako dřívější vyrovnávací platby na základě § 37 odst. 3 PostVerfG 1989 - pro DPAG pro plnění její povinnosti univerzální služby nevyhnutelný.
(83)
V období 1990-1995 obdržela POSTDIENST celkem 5,666 mld. EUR jako kompenzaci za povinnost poskytovat univerzální služby.
II.2.4 Státní záruka za dluhopisy vydané před rokem 1995
(84)
Od roku 1953 mají podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953 (34) dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako státní dluhopisy. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po založení tří dílčích oblastí v roce 1989 nevydávala POSTDIENST dluhopisy samostatně; POSTBANK spravovala odpovídající transakce samostatně pro všechny podniky Deutsche Bundespost. Dluhopisy pak byly přidělovány společnostem POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK vždy podle jejich aktuální finanční potřeby.
(86)
Po roce 1995 ručilo Německo podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 i nadále za splnění všech závazků, které převzala Deutsche Bundespost před rokem 1995 a které pak byly převedeny na POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK. Německo však nijak neručilo za dluhopisy, které DPAG vydala později.
II.3 Výnosy z regulovaných služeb jako dodatečné vyrovnání za náklady na penze a čisté náklady spojené s univerzálními službami
(87)
Podle zákona PostG 1997 je dozorem nad vyhrazenými a liberalizovanými trhy s listovními zásilkami pověřena agentura Bundesnetzagentur (dále jen „poštovní regulační orgán“). Podle § 19 PostG 1997 je poštovní regulační orgán odpovědný za regulaci poplatků, které Deutsche Post vybírá na trzích s listovními zásilkami, na nichž má dominantní postavení. Deutsche Post měla dominantní postavení nejen v oblasti vyhrazených služeb (podle § 51 PostG 1997), nýbrž také v oblasti téměř veškerých dalších listovních služeb, které již byly otevřeny hospodářské soutěži. Cenová regulace může probíhat buď ex ante stanovením cenového limitu nebo ex post v rámci cenových kontrol.
(88)
Z průzkumů trhu prováděných poštovním regulačním orgánem vyplývá, že Deutsche Post držela na trzích s regulovanými listovními službami průměrně podíl 90 až 97 %. Ve své poslední zprávě vyjadřuje poštovní regulační orgán politování, že se postupným otvíráním trhů zahájeným roku 1997 nepodařilo na německém trhu s listovními zásilkami vytvořit fungující hospodářskou soutěž (35).
(89)
Deutsche Post dosáhla velké části celkových výnosů regulovanými listovními službami (např. přibližně 62 % celkových výnosů v období 1990-2007 (viz obrázek 3) a přibližně 56 % celkových výnosů v období 2008-2010).
(90)
Všechny ostatní univerzální a komerční služby, které nespadají pod §§ 19-27 PostG 1997 (36) o regulaci poplatků, budou dále označovány jako „cenově neregulované služby“.
(91)
Pro cenově regulované listovní služby je v § 20 odst. 1 a 2 PostG 1997 stanoveno, že poplatky musí odrážet náklady na účinné poskytování služeb. Kdykoli je to objektivně odůvodněné, musí poštovní regulační orgán mimo jiné přiměřeně zohlednit:
-
náklady na celostátní poskytování poštovní služeb a
-
náklady na financování penzí a zdravotního pojištění pro zaměstnance, kteří byli převedeni do společnosti POSTDIENST.
(92)
Na základě § 57 PostG 1997 a obecných pokynů spolkového ministra hospodářství a technologií ze dne 27. března 2000 byly ke dni 31. prosince 2002 regulované ceny zmrazeny na úrovni z roku 1997.
II.3.1 Rozhodnutí o cenových limitech 2002
(93)
Úplně první rozhodnutí ohledně cenového limitu na regulované odměny za listovní služby za období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“) přijal poštovní regulační úřad až v roce 2002. Tzv. „regulace cenových stropů“ je postupem k regulaci cen celého souboru služeb, při němž se namísto kontroly jednotlivých cen za každou službu stanoví jako horní hranice vážený průměr všech cen v příslušném souboru. Podle § 19 PostG 1997 se stanovení cenových limitů ex ante vztahovalo na všechny poštovní služby, v jejichž případě měla Deutsche Post dominantní postavení na trhu.
(94)
Pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002 Deutsche Post předložila poštovnímu regulačnímu orgánu poprvé výnosové a nákladové regulační účty (dále jen „REK 2002“), které se vztahují na období 1998-2006. Výnosové a nákladové regulační účty vycházely z výsledků dosažených do roku 2001 a z prognóz na další roky.
(95)
V roce 2002 Deutsche Post uplatnila tzv. „zátěž“ za povinnost univerzální služby, jakož i za zaměstnání úředníků a soukromých zaměstnanců převzatých od společnosti POSTDIENST. U této zátěže se jedná o náklady, které by podle Deutsche Post bez povinnosti poskytovat univerzální služby a bez převzetí zaměstnanců a infrastruktury od společnosti POSTDIENST nevznikly (viz podrobný seznam v tabulce 1).
Tabulka 1
Zátěž schválená v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (v mil. EUR, jmenovité hodnoty)
#
Zátěž z rozhodnutí o cenových limitech 2002
Průměrná zátěž (1998-2006) v mil. EUR
%
1
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na platy
(…)
(…)
2
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
(…)
3
Zátěž v oblasti infrastruktury - pobočky
(…)
(…)
4
Penzijní připojištění pro zaměstnance (VAP)
(…)
(…)
5
Zátěž v oblasti infrastruktury - přeprava
(…)
(…)
6
Náklady na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personální restrukturalizace
(…)
(…)
8
Pokrytí ztrát zdravotního pojištění pro úředníky
(…)
(…)
Průměrná celková zátěž
(…)
100 %
(96)
Poštovní regulační orgán nakonec akceptoval tvrzení Deutsche Post, že by jí tato zátěž bez povinnosti poskytovat univerzální služby (zátěž # 3 a 5, náklady na univerzální služby), případně bez povinnosti převzít úředníky a soukromé zaměstnance společnosti POSTDIENST (zátěž # 1, 2, 4, 6, 7 a 8) nevznikla. Poštovní regulační úřad poté schválil vyšší regulované odměny za listovní služby, aby mohla být průměrná roční zátěž uplatňovaná za období 2002-2006 ve výši […] mld. EUR financována z výnosů docílených regulovanými listovními službami. Podle rozhodnutí o cenových limitech 2002 se veškerá zátěž (100 %) přidělí cenám, pro které se stanovuje limit ex ante.
II.3.1.1 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy (zátěž # 1)
(97)
Zátěž # 1 představuje uplatňovanou část základních platů poštovních zaměstnanců, která překračuje průměr dosahovaný v tomto odvětví. Deutsche Post stanovila jako referenční hodnotu pro platy, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, platy, které byly dohodnuty s odbory v kolektivní smlouvě o odměnách pro nové zaměstnance přijaté po roce 2002. Při výpočtu zátěže # 1 se však tato referenční hodnota používá na všechny zaměstnance. Kromě toho se používá jako základ v předkládaných kalkulacích nákladů a výkonů se zpětnou platností do roku 1998.
II.3.1.2 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 2)
(98)
Poštovní regulační orgán rovněž souhlasil s tvrzením Deutsche Post, že musela svým soukromým zaměstnancům a úředníkům hradit vyšší příspěvky na sociální zabezpečení, než obvykle platí konkurenti ze soukromého sektoru svým soukromým zaměstnancům.
(99)
Deutsche Post ve svých výpočtech vychází ze sazby příspěvku na sociální zabezpečení, která je ve srovnání s konkurencí považována jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance za obvyklou (dále jen „sazba příspěvků REK“). Tato sazba příspěvků REK je definována jako součet
-
podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení na jednoho soukromého zaměstnance (19 až 21 %, což - jak ukazuje obrázek - odpovídá asi polovině celkové sazby příspěvku na sociální zabezpečení),
-
příspěvku na úrazové pojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 2001 obsažen v sazbě příspěvku REK) a
-
příspěvku na penzijní připojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 1997 obsažen v sazbě příspěvku REK, neboť příspěvek na penzijní připojištění v této výši je ve srovnání s konkurencí považován za obvyklý. Tato sazba vychází z penzijního připojištění, které Deutsche Post nabízí od roku 1997 nově přijímaným soukromým zaměstnancům).
(100)
Z regulovaných výnosů jsou financovány všechny příspěvky na sociální zabezpečení, které překračují sazbu příspěvku REK (dále jen „ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení“). Tabulka 2 ukazuje na příkladu výpočtu ve srovnání s konkurencí neobvyklých příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky v roce 2001, že skutečné příspěvky na sociální zabezpečení pro úředníky byly téměř dvojnásobné v porovnání s příspěvky na sociální zabezpečení obvyklými ve srovnání s konkurencí a vyplývajícími ze sazby příspěvku REK.
Tabulka 2
Výpočet nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, pro úředníky v roce 2001 podle REK 2002 (v mil. EUR)
% skutečných příjmů
(1)
Sazba příspěvku do penzijního fondu
33 %
(2)
Součet příjmů úředníků
(…)
(3)
=(1)*(2)
Příspěvek do penzijního fondu
(…)
(4)
Náklady na zdravotní péči
(…)
(5)
=(3)+(4)
Vzniklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[40 % až 45 %]
(6)
Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení
20,43 %
(7)
Úrazové pojištění
(…)
(8)
Penzijní připojištění
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Sazba příspěvků REK
(…)
(10)
=(2)*(9)
Náklady na sociální zabezpečení podle referenční hodnoty REK
(…)
[20 % až 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[15 % až 20 %]
(101)
Vzniklé příspěvky na sociální zabezpečení zahrnují příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu ve výši 33 % skutečných platů aktivních úředníků (příp. roční paušální platby ve výši 2,045 mld. EUR v období 1995-1999), jakož i příspěvky na náklady na zdravotní péči pro úředníky. V roce 2001 činily příspěvky na sociální zabezpečení celkem [40 % až 45 %] skutečných příjmů úředníků.
(102)
I když je sazba příspěvku na sociální zabezpečení definována jako procentuální sazba hrubého platu soukromých zaměstnanců (čistý plat + podíl zaměstnance na příspěvku na sociální zabezpečení), Deutsche Post počítá referenční hodnotu REK tak, že sazbu příspěvku REK ve výši [20 % až 25 %] násobí skutečnými platy úředníků.
II.3.1.3 Penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance (zátěž # 4)
(103)
Zátěž # 4 má vyrovnat vytvoření rezerv na závazky vzniklé před rokem 1997 z penzijního připojištění VAP pro soukromé zaměstnance Deutsche Post.
(104)
Jak je vysvětleno v oddíle II.1.4., bylo soukromým zaměstnancům Deutsche Post zaměstnaným před rokem 1997 nabídnuto penzijní připojištění, aby jim byl zaručen důchod srovnatelný s penzí úředníků. Společnost POSTDIENST však nevytvořila odpovídající rezervy na budoucí výplaty penzí. Až po založení DPAG byly v rozvaze vytvořeny rezervy ve výši 8,153 mld. EUR.
II.3.1.4 Další ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 6, 7 a 8)
(105)
Zátěž # 6 zahrnuje příspěvek Deutsche Post Spolkovému úřadu pro pošty a telekomunikace (BanstPT), který poskytuje určité sociální služby (např. sociální byty) úředníkům a soukromým zaměstnancům převedeným ze společnosti POSTDIENST. Zátěž # 7 se vztahuje na příspěvky Deutsche Post na pokrytí ztráty zdravotního pojištění pro úředníky. Zátěž # 8 (personální restrukturalizace) se týká jak úředníků, tak soukromých zaměstnanců.
II.3.1.5 Zátěž spojená s univerzálními službami (# 3 a 5)
(106)
Tato zátěž odráží úspory nákladů, kterých mohla Deutsche Post dosáhnout, kdyby činnost své sítě poboček a sítě doručování balíků uspořádala na základě komerčních úvah. Úspory nákladů se například vypočítají na základě hypotetického počtu poboček, které by Deutsche Post provozovala bez povinnosti poskytovat univerzální služby.
II.3.2 Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 a 2011
(107)
Poštovní regulační orgán dne 7. listopadu 2007 schválil cenový limit na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2007“). Dne 14. listopadu 2011 schválil cenový limit platný pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2011“).
(108)
Od rozhodnutí o cenových limitech 2007 se ceny za zasílání více než 50 dopisů již nekontrolují ex ante, nýbrž jsou předmětem cenové kontroly ex post podle § 25 PostG 1997 (37). Ceny všech ostatních poštovních služeb, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, se i nadále schvalují ex ante podle § 19 PostG 1997.
(109)
Komise v rámci tohoto rozhodnutí označuje služby, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu a které podléhají buď cenové kontrole ex ante podle § 19 PostG 1997, anebo cenové kontrole ex post podle § 25 PostG 1997, jako „cenově regulované služby“. Všechny ostatní služby, u nichž Deutsche Post nemá dominantní postavení na trhu a které nepodléhají žádné cenové kontrole, se označují jako „cenově neregulované služby“.
(110)
Deutsche Post kromě toho uplatnila zátěž, která jí vznikla z mzdových nákladů a nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, v důsledku převzetí zaměstnanců POSTDIENST (např. průměrně […] mil.EUR od roku 2008 za zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení), jakož i zátěž vyplývající z povinnosti poskytovat univerzální služby. Poštovní regulační orgán, stejně jako již v případě rozhodnutí o cenových limitech 2002, opět schválil úhradu této zátěže z regulovaných výnosů, a proto stanovil odpovídající vyšší cenový limit. Uznání této zátěže poštovním regulačním orgánem v rozhodnutích o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2009 se tudíž ve vztahu k cenově neregulovaným službám nemění.
II.4 Finanční výsledky DPAG
(111)
Finanční výsledky DPAG za období 1995-2006 jsou uvedeny na obrázku 2 rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007. Zatímco v letech 1995-1999 bylo dosaženo smíšených výsledků (v některých letech byly zaznamenány ztráty, v jiných zisky), mohla DPAG v letech 2000-2006 vykazovat stabilní zisky ve výši 1 až 2 mld. EUR před zdaněním.
(112)
V letech 2007-2010 dosáhla DPAG těchto čistých zisků: 1,8 mld. EUR (2007), -2,0 mld. EUR (2008), 0,7 mld. EUR (2009) a 2,6 mld. EUR (2010).
(113)
Uveřejněné rozvahy DPAG neumožňují přiřadit zisky různým službám. Není tudíž možné na základě uveřejněných rozvah zjistit, zda byly cenově regulované univerzální služby celkově ztrátové nebo ziskové.
III. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(114)
Jak potvrdil Tribunál ve svém rozsudku ve věci T-421/07 (38), jsou všechna opatření zkoumaná od rozhodnutí o zahájení řízení v roce 1999 předmětem řízení, které pokračovalo na základě rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
III.1. Dotování penzí
(115)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 bylo zjištěno, že dotování penzí představuje novou podporu, neboť Deutsche Post musela před penzijní reformou v roce 1995 financovat náklady na penze v plném objemu z vlastních prostředků. Kromě toho se v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zamítlo tvrzení Německa, které se opíralo o rozsudek Combus (39), že dotování penzí není podporou.
(116)
Při šetření, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem (např. v souladu s rozhodnutím Komise o francouzské La Poste (40) (dále jen „rozhodnutí La Poste“)), bylo v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zohledněno, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, byly kompenzovány nejen dotováním penzí, nýbrž také z regulovaných výnosů (např. zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení).
(117)
Z výpočtů provedených v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, v nichž byly zohledněny oba prvky kompenzace, vyplynulo, že Deutsche Post mohla skutečně použít sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jsou o 10 až 14 procentních bodů nižší než celkové sazby příspěvků na sociální zabezpečení (podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) placených soukromými konkurenty.
(118)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 byly proto vyjádřeny pochybnosti, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
III.2 Kompenzace za poskytování univerzálních služeb
(119)
Německo se při odůvodňování slučitelnosti státních vyrovnávacích plateb a státních záruk jako kompenzace za povinnost poskytovat univerzální služby opírá o čl. 106 odst. 2 SFEU.
(120)
Na základě rozsudku Altmark (41) zastávala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007 názor, že státní vyrovnávací platby a státní záruky představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(121)
Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 vyjádřila pochybnosti, zda byly státní vyrovnávací platby a záruky za plnění povinnosti poskytovat univerzální služby potřebné a přiměřené účelu. Podle názoru Komise se muselo zejména prošetřit přidělení nákladů na univerzální služby, případně na komerční služby podle zásad zakotvených v rámci Společenství z roku 2005. Kromě toho měla také pochybnosti ohledně výpočtu přiměřeného zisku, při kterém bylo třeba zohlednit průměrnou ziskovost v tomto odvětví a rizikové pozice Deutsche Post.
IV. POSUDEK WIK
(122)
Vypracování posudku WIK bylo zadáno s cílem podpořit Komisi při kontrole účetnictví Deutsche Post za období 1990-2007, aby se zjistilo, zda Deutsche Post neobdržela za povinnost poskytovat univerzální služby nadměrné vyrovnání. Společnosti WIK Consult GmbH byly uloženy zejména tyto úkoly:
-
stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk,
-
přezkum vnitřního přidělení nákladů a dohod o převodních cenách a
-
výpočet nadměrného vyrovnání za čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
IV.1 Popis výnosových a nákladových regulačních účtů předložených v roce 2009
(123)
V reakci na příkaz k poskytnutí informací, který Komise vydala dne 30. října 2008, Německo v roce 2009 předložilo úplný soubor údajů o výnosových a nákladových regulačních účtech za období 1990-2007 (dále jen „REK 2009“).
IV.1.1 Výnosy
(124)
Výnosy Deutschen Post lze rozdělit podle těchto tří široce pojatých kategorií:
-
Regulované univerzální listovní služby (62 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Tyto cenově regulované listovní služby zahrnují všechny univerzální služby, které se nabízejí na trzích, na kterých měla Deutsche Post dominantní postavení, včetně služeb, u kterých profitovala z udělení exkluzivní licence. Výnos z těchto služeb představoval v období 1990-2007 62 % celkového zisku Deutsche Post (42).
-
Neregulované univerzální služby (26 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Univerzální balíkové služby byly vždy poskytovány na trzích otevřených hospodářské soutěži, na kterých měla Deutsche Post pouze průměrný, 30 % podíl. V období 1990-2007 tyto univerzální balíkové služby tvořily 15 % celkových zisků Deutsche Post.
Výnosy z cenově neregulovaných univerzálních listovních služeb (např. katalogy, přeshraniční zásilky) představovaly asi 11 % celkových výnosů Deutsche Post.
-
Neregulované komerční služby (12 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Deutsche Post využívala síť svých poboček nejenom pro distribuci poštovních služeb, nýbrž i pro prodej produktů a služeb podniku Postbank AG a - v menší míře - podniku Deutsche Telekom. Prostřednictvím těchto komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 6 % ze svých celkových výnosů.
Komerční balíkové a listovní služby (např. zásilky s adresnou reklamou) představovaly asi 4 % z celkových výnosů Deutsche Post.
Deutsche Post dále poskytovala řadu různých služeb, např. ve své funkci holdingové společnosti pro své mezinárodní dceřiné společnosti, které působí v jiných oblastech podnikání (např. DANZAS, DHL). Prostřednictvím těchto dalších komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 2 % svých celkových výnosů.
Obrázek 3
Průměrný podíl na výnosech v období 1990-2007 (na základě jmenovitých hodnot)
(125)
Předmětem posudku společnosti WIK jsou pouze komerční služby, které poskytoval právnický subjekt DPAG a předchůdce POSTDIENST v souvislosti s univerzální službou. Komerční služby (např. celosvětová přeprava expresních zásilek ze stany DHL), které poskytovaly jiné právnické subjekty v rámci Deutsche Post World Net (dále jen „DPWN“), předmětem posudku nebyly.
IV.1.2 Výpočet zátěže v REK 2009
(126)
Oproti výnosovým a nákladovým regulačním účtům, které Deutsche Post předložila regulačnímu orgánu pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002, 2007 a 2011, obsahují REK 2009, které regulační orgán nikdy neobdržel, významně vyšší částku týkající se zátěže, kterou Deutsche Post přiřazuje regulovaným službám.
(127)
Na základě REK 2009 Deutsche Post uplatňuje pro období 1990-2006 průměrnou zátěž ve výši […] miliard EUR; v REK 2002 to bylo miliard […] EUR.
Obrázek 4
Srovnání zátěže spojené s univerzálními službami podle REK 2009 se zátěží, která byla schválena v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (roční průměr, jmenovitá hodnota v milionech EUR)
(…)
(128)
Zatímco se výše zátěže # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) a zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) v REK 2002 a REK 2009 významně neliší, výše zátěže # 1 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy) se téměř […]. Na rozdíl od REK 2002 již Deutsche Post nevychází při výpočtu „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“ z platů podle tarifní smlouvy o mzdách jako referenční hodnoty, nýbrž z minimální mzdy pro poštovní odvětví, jehož základem je nařízení Spolkového ministerstva práce z roku 2007 (dále jen „minimální mzda 2007“). Toto nařízení však Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht) prohlásil za protiprávní a nařízení proto nenabylo platnosti.
(129)
Kromě toho uplatňuje Deutsche Post v REK 2009 novou zátěž „infrastruktura - listovní zásilky“, která zahrnuje inkrementální náklady spojené s šestým doručovacím dnem (v průměru […] milionů EUR za rok). Tento výpočet vychází z hypotetického předpokladu, že by Deutsche Post bez svého závazku poskytovat univerzální služby doručovala poštu nikoli v šesti dnech, nýbrž pouze v pěti dnech.
(130)
Výše zátěže # 3 (zátěž „infrastruktura - pobočky“) je vypočítána jinak než v REK 2002. Nyní zahrnuje domnělé úspory nákladů, kterých by bylo možné dosáhnout, kdyby se všechny poštovní úřady od roku 1990 provozovaly jako agentury. Zátěž # 3 je vypočítána na základě poplatku, který Deutsche Post zaplatila v roce 2007 třetím stranám za distribuční služby.
IV.1.3 Rozpětí zisku v REK 2009
(131)
Přidělení zátěže k cenově regulovaným univerzálním listovním službám u neregulovaných služeb významně snižuje výši nákladů, jako jsou např. náklady na mzdy či sociální zabezpečení. Takové přerozdělení má za následek výrazně kladné rozpětí zisku ve výši zhruba [15 % až 25 %] u komerčních služeb a ztráty ve výši téměř [0 % bis 10 %] u cenově regulovaných listovních služeb.
(132)
Deutsche Post vykazuje ve svých ročních závěrkách u divize listovních služeb velmi vysoké zisky (viz také oddíl V.3), které však více než pohltí zátěž přenesenou z neregulovaných služeb na služby regulované.
Obrázek 5
Průměrné výnosy z prodeje na základě REK 2009
(…)
IV.2 Stanovení referenčních hodnot za účelem zjištění přiměřeného zisku
IV.2.1 Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post: Technologicky nenáročné obchody a nízké obchodní riziko
(133)
Před stanovením referenčních hodnot za účelem zjištění „přiměřeného“ zisku a posouzení přidělení nákladů je nutné vypracovat analýzu hodnotového řetězce a převzatých obchodních rizik. Pouze v případě, že jsou známy funkce a rizika, lze hledat skupinu „srovnatelných“ podniků a vypočíst referenční hodnoty pro přiměřený zisk, který byl přidělen Deutsche Post.
IV.2.1.1 Hodnotový řetězec obchodní divize využívající nenáročné technologie
(134)
Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post lze rozdělit na dvě hlavní funkce:
-
celoněmecká síť pro doručování listovních zásilek a balíků,
-
celoněmecká síť poštovních poboček.
(135)
Logistika sítě pro doručování listovních zásilek a balíků je obchodní divize, která využívá nenáročné technologie a nevyžaduje si rozsáhlou výzkumnou a vývojovou činnost. Proto všichni ostatní provozovatelé v tomto odvětví pracují srovnatelným, standardizovaným způsobem. Takové činnosti se často označují jako „rutinní funkce“. O rutinním charakteru těchto činností svědčí rovněž skutečnost, že jejich provádění zadává Deutsche Post ve velké míře externě. To platí rovněž pro distribuční služby poskytované prostřednictvím celoněmecké sítě poboček, jejichž poskytování se rovněž čím dál více zadává externě.
(136)
Kromě těchto rutinních funkcí jsou nejdůležitějšími nehmotnými hodnotami podniku Deutsche Post zákaznická základna, obchodní značka a silné postavení na trhu, především na trzích s listovními zásilkami. Posudek WIK však zastává názor, že tyto nehmotné hodnoty nevznikly v první řadě díky úsilí a investicím podniku Deutsche Post, nýbrž v mnohem větší míře je důvodem dřívější exkluzivní licence tohoto podniku. Deutsche Post totiž nemusela významně investovat do marketingu, ale až do roku 2007 se mohla spolehnout na své právně zaručené postavení na trhu. Proto by za tyto nehmotné hodnoty neměla podniku Deutsche Post příslušet žádné poplatky.
IV.2.1.2 Nízké riziko z důvodu státních opatření
(137)
V porovnání se svými konkurenty byla Deutsche Post v oblasti regulovaných i v oblasti neregulovaných služeb vystavena z více důvodů nižšímu riziku.
(138)
Zaprvé, byla Deutsche Post až do roku 2007 ze zákona chráněna monopolem na listovní zásilky. Kromě toho profitovala Deutsche Post z 90 % podílu na trhu, pokud jde o všechny regulované listovní služby, a ze skutečnosti, že hospodářská soutěž neexistovala, nebo existovala pouze v malé míře. Výnosy z těchto cenově regulovaných služeb tvořily téměř dvě třetiny výnosů Deutsche Post.
(139)
Zadruhé, povolil poštovní regulační orgán u regulovaných listovních služeb horní cenovou hranici. Tato horní hranice byla stanovena vyšší, než jsou náklady efektivního podniku, mj. údajně proto, aby se vyvážily ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady v oblasti cenově neregulovaných služeb. Žádný konkurent DPAG neměl exkluzivní licenci či dominantní postavení na trhu, které by mu umožnilo křížové financování nákladů na sociální zabezpečení. Proto vedla exkluzivní licence, popř. dominantní postavení na trhu k výraznému snížení obchodních rizik nejenom v oblasti regulovaných, nýbrž i v oblasti cenově neregulovaných univerzálních služeb a komerčních služeb.
(140)
Zatřetí, vedla jiná státní opatření jak v oblasti univerzálních služeb, tak i v oblasti komerčních služeb rovněž k významnému snížení rizika: státní vyrovnávací platby totiž vyvážily ztráty z počátku devadesátých let minulého století a státní záruky umožnily Deutsche Post získávat kapitál za stejnou úrokovou míru jako spolkový stát, i přes její obtížnou finanční situaci, která trvala od začátku devadesátých let do roku 1995.
(141)
Celkově byla Deutsche Post vystavena výrazně nižším tržním a nákladovým rizikům než její konkurenti, neboť nemusela sama budovat svou zákaznickou základnu a nárůst nákladů mohla vyrovnávat zvýšením regulovaných poplatků. Na základě těchto argumentů došel posudek WIK k závěru, že nejvhodnějšími srovnatelnými konkurenty jsou poštovní společnosti, které vykonávají pouze rutinní funkce (např. neinvestují významně do marketingu a obchodní značky) a které nejsou vystaveny vysokému obchodnímu riziku (např. mají k dispozici dlouhodobé smlouvy).
IV.2.2 Kvantifikace referenčních hodnot pro přiměřený zisk
(142)
Na základě výsledků analýzy funkcí a rizik se v rámci posudku WIK hledaly ve finančních databázích (např. také v databázi ORBIS, která zahrnuje asi 10 milionů podniků z celého světa) srovnatelní poskytovatelé poštovních služeb. Srovnatelné podniky, které na konkurenčních trzích nabízejí poštovní služby, se zjišťují kontrolovaným postupem kvantitativního a kvalitativního výběru.
(143)
Pro posudek WIK byla vybrána skupina 26 srovnatelných podniků, které působí především v oblasti balíkových služeb a vykonávají typické rutinní činnosti poskytovatelů poštovních služeb. Všichni srovnatelní konkurenti pocházeli z hospodářského odvětví „Poštovní a kurýrní služby“ (kód NACE (43) 641).
(144)
V této souvislosti je důležité si uvědomit, že počet srovnatelných konkurentů je omezený, neboť soukromé podniky vzhledem k exkluzivní licenci zavedeného provozovatele, která platila pro významnou část listovních služeb, doposud listovní služby neposkytovaly ve větším rozsahu. Kromě toho byli z posudku WIK jako srovnatelné podniky vyloučeni zavedení poskytovatelé poštovních služeb z jiných zemí, neboť byli - stejně jako Deutsche Post - chráněni exkluzivní licencí a nepůsobili v první řadě na konkurenčních trzích.
(145)
Ke zjištění „přiměřeného“ zisku se v posudku WIK používá výnos z prodeje (return-on-sales, dále jen „ROS“), ke kterému se dojde vydělením účetního zisku (zisk před zohledněním úroků a daní („EBIT“)) obratem. Navíc je v posudku WIK vypočítán (např. EBIT jako procento z celkového kapitálu) výnos z vlastního kapitálu (return-on-asset; dále jen „ROA“), aby byla k dispozici referenční hodnota pro zjištění přiměřeného zisku.
Tabulka 3
Referenční hodnoty ROS a ROA z posudku WIK
Výnos z prodeje
(ROS)
Výnos z vlastního kapitálu
(ROA)
Medián
3,48 %
7,33 %
Horní hranice (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z vybraného vzorku podniků vyplývá, že medián ROS činil v konkurenční části poštovního odvětví v období 1998-2007 3,48 %. Posudek WIK však uvádí nejenom medián výnosu, nýbrž i horní hranici pro přiměřený zisk, tj. třetí kvartil zisku srovnatelných konkurentů, který odpovídá ROS ve výši 6,77 %. To, jinak řečeno, znamená, že 75 % srovnatelných konkurentů dosahuje zisku, který je nižší než ROS činící 6,77 % (44).
(147)
Pokud jde o výnosy z prodeje, z posudku WIK vyplývá medián ROA ve výši 7,33 % a horní hranice ve výši 13,41 %.
(148)
Protože je Deutsche Post vystavena významně nižšímu riziku než srovnatelné podniky, které působí na trzích, na kterých vládne velká konkurence (např. na trhu s expresními balíky), zastává posudek WIK názor, že medián ROS ve výši 3,48 % je pro přiměřený zisk podniku Deutsche Post opatrná a konzervativní referenční hodnota a že použití vyšší hodnoty až do třetího kvartilu ROS ve výši 6,77 % se nedoporučuje. Podle posudku by byla zdůvodnitelná dokonce nižší referenční hodnota, neboť medián ROS ve výši 3,48 % se promítá v ROA ve výši 7,33 %, který stále ještě výrazně překračuje bezrizikovou úrokovou míru.
IV.3 Kontrola přidělení nákladů
(149)
Posudek WIK kritizuje přidělení zátěže v REK 2009, protože marže ROS komerčních služeb činící asi [15 % až 25 %] výrazně překračují průměr dosahovaný v tomto odvětví (45). Protože soukromí konkurenti i přes značně nižší rozpětí zisku dosahují profitu, dospívá posudek WIK k závěru, že by měl být komerčním službám podniku Deutsche Post přidělen vyšší podíl na nákladech, a proto by se mělo u regulovaných služeb vycházet z náležitě nižší zátěže.
(150)
Posudek WIK proto došel k výsledku, že všechny komerční služby, i přes náklady, které musejí nést, dosahují stále ještě zisku, který odpovídá mediánu ROS konkurentů ve výši 3,48 %. Posudek tedy vychází u regulovaných služeb pro období 1990-2007 z průměrné roční zátěže, která je o […] milionů EUR nižší.
(151)
Velká část komerčních distribučních služeb byla poskytována sdruženým podnikům Postbank a Telekom, a proto posudek WIK také zkoumá, zda konečné ceny vyúčtované oběma podnikům odpovídaly cenám na trhu a mohou být tedy považovány za vhodnou referenční hodnotu pro náklady, které by měly nést komerční distribuční služby. Na základě dostupných důkazů zastává posudek WIK názor, že smlouvy mezi Deutsche Post a oběma sdruženými podniky odrážejí podmínky, se kterými by souhlasily rovněž i nezávislé třetí strany. Protože podniky POSTBANK a TELEKOM na začátku devadesátých let v podstatě neměly možnost využívat externích distribučních sítí, dohodly se na tom, že si vzniklé náklady rozdělí. Když však bylo v pozdějších letech pro Postbank a Telekom snazší nalézt jiné distribuční sítě a náklady na síť univerzálních služeb klesly, byla daná smlouva změněna a dohodnut poplatek odvíjející se od výše výnosů, který více odpovídal standardní smlouvě na poskytování distribučních služeb (46).
IV.4 Korekce REK 2009
(152)
Posudek WIK provedl několik korekcí REK 2009 podle této metody:
Tabulka 4
Metoda výpočtu použitá v posudku WIK pro každoroční nepřiměřeně vysoké zisky na základě REK 2009
Výnosy z univerzálních služeb
-
Náklady na univerzální služby
-
Přiměřený zisk
+
Státní vyrovnávací platby
Nepřiměřeně vysoké zisky
IV.4.1 Korekce výnosů z univerzální služby
(153)
Deutsche Post prodala velkou část svého nemovitého majetku (např. nemovitosti, které již z důvodu restrukturalizace provozu pošty nebyly zapotřebí). Tyto výnosy by měly být přiděleny univerzální službě, neboť tato služba využívala aktiva nejvíce a pronajala je komerčním službám.
(154)
Z důvodu této korekce se výnosy z univerzální služby za celé období 1990-2007 zvyšují ročně průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2 Korekce nákladů na poskytování univerzálních služeb
IV.4.2.1 Rozdělení nákladového účetnictví
(155)
V REK 2009 je vyúčtování interních převodních cen nesprávně rozděleno: u univerzální služby není uveden dosažený celkový zisk, neboť zisky z určitých funkcí (př. poboček) nejsou rozlišeny na univerzální služby a na komerční služby (např. náklady na jednotlivé služby), nýbrž jsou sloučeny a vykázány jako komerční zisky. Deutsche Post proto nemohla předložit oddělené účetnictví, jak stanoví směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (47).
(156)
Zatímco za období do roku 1997 Deutsche Post předložila přibližné rozdělení interního nákladového účetnictví, muselo být nákladové účetnictví za období od roku 1997 v posudku WIK opraveno; náklady chybně umístěné v položce univerzální služby byly přesunuty do nákladového účetnictví komerčních služeb.
(157)
Tato příslušná oprava vedla ke snížení ročních nákladů na univerzální služby v období 1998-2007 o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.2.2 Korekce přidělení zátěže k cenově regulovaným a cenově neregulovaným službám
(158)
Jak již bylo uvedeno, posudek WIK neopravuje každou zátěž odděleně. Místo toho při novém výpočtu jako základ používá konečné ceny komerčních služeb, které byly posouzeny jako solidní referenční hodnota pro určení průměrných nákladů v daném odvětví. Všechny nepřiměřeně vysoké zisky z komerčních služeb (48) jsou tedy použity na financování původně uplatňované zátěže. Za celé období 1990-2007 se částka spojená se zátěží ročně snížila průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2.3 Podrozvahové náklady na doplňkové penzijní připojištění (zátěž # 4)
(159)
V podobě zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) na sebe Deutsche Post vzala náklady, které nejsou uvedeny v jejích rozvahách. Protože se referenční hodnota ROS zjišťuje na základě výnosových a nákladových regulačních účtů „srovnatelných konkurentů“, lze v případě nákladového účetnictví podniku Deutsche Post zohlednit pouze ty náklady, které připouští také vnitrostátní účetní standardy či mezinárodní účetní standardy (IAS). Proto nelze dodatečné náklady, které obvykle nejsou součástí prohlášení IAS, akceptovat jako položku nákladů a musí být financovány ze stanoveného rozpětí zisku (referenční hodnoty).
(160)
Tato příslušná korekce vede ke snížení nákladů na zátěž # 4 (doplňkové penzijní připojištění) za celé období 1990-2007 ročně o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.3 Oprava nákladů na kapitál na přiměřený zisk
(161)
Deutsche Post zahrnula do REK 2009 náklady na kapitál, které původně v těchto výnosových a nákladových regulačních účtech nebyly, např. náklady na […] a […]. V posudku WIK jsou náklady na […] a […] zrušeny a nahrazeny referenční hodnotou pro přiměřený zisk.
IV.4.3.1 Období 1996 až 2007
(162)
Přiměřený zisk se zjišťuje na základě opravených výnosů z univerzálních služeb a referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, z čehož vyplývá roční přiměřený zisk činící průměrně […] milionů EUR. Průměrné roční náklady na kapitál ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se v REK 2009 ruší.
(163)
Obzvláště pozoruhodné je, že přiměřený zisk, který se vypočítává pomocí referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, je v porovnání s REK 2009 v absolutním vyčíslení vyšší než náklady na kapitál uplatňované podnikem Deutsche Post (např. náklady na úroky, které byly vypočítány na základě interního ROS činícího asi […] vloženého vlastního kapitálu, a vyšší náklady na odpisy založené na tržní hodnotě).
IV.4.3.2 Období 1990 až 1995
(164)
Podle § 63 odst. 1 ústavního zákona o poštovních službách (Postverfassungsgesetz, PostVerfG) musela Deutsche Post do roku 1995 platit spolkové vládě takzvané odvody (49), které činily asi 5,838 miliard EUR, popř. 8 % obratu. Výměnou za to však byla Deutsche Post podle § 63 odst. 4 PostVerfG zbavena závazku vyplácet dividendy překračující výši odvodů.
(165)
Posudek WIK proto výslovně odmítá pro období do roku 1995 dodatečně zohlednit „přiměřený zisk“, neboť tyto odvody již plně pokryly náklady na vlastní kapitál podniku Deutsche Post. Průměrné roční náklady na kapitál podniku Deutsche Post ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se tedy v REK 2009 ruší a náklady na univerzální služby se odpovídajícím způsobem snižují.
IV.4.4 Závěry
(166)
Jak REK 2009, tak i posudek WIK ukazují, že do roku 1996 výnosy z univerzálních služeb nepostačovaly pokrýt náklady na univerzální služby. Přestože podle REK 2009 Deutsche Post - dokonce i při zohlednění státních vyrovnávacích plateb - vykazovala pro celé období do roku 2007 kumulovaný schodek, dochází posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby byly tak vysoké, že Deutsche Post mohla v roce 1997 dosáhnout hranici rentability.
(167)
Podle REK 2009 se rentabilita univerzálních služeb do roku 1999 téměř nezvýšila a teprve od roku 2000 je možné konstatovat, že výnosy z univerzálních služeb v průměru pokrývají náklady. Posudek WIK oproti tomu u univerzálních služeb ukazuje od roku 2000 významné zisky, které výrazně překračují medián ROS ve výši 3,48 %, ačkoli v případě univerzálních balíkových služeb bylo dosaženo pouze podprůměrného výnosu z prodeje ve výši […] (viz obrázek 6).
Obrázek 6
Srovnání ročních nepřiměřeně vysokých zisků z univerzálních služeb v období 1990-2007 (v milionech EUR, jmenovité hodnoty)
V. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(168)
Zúčastněné strany předložily stanoviska k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011. Tento oddíl shrnuje nejdůležitější tvrzení, která byla ohledně těchto rozhodnutí předložena.
V.1 Exkluzivní licence na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí
(169)
TNT zpochybňuje, že by Deutsche Post zaplatila poplatek za exkluzivní licenci na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí. Podle § 43 PostG 1997 přísluší pravomoc vydávat poštovní známky s nátiskem „Deutschland“ výhradně Spolkovému ministerstvu financí. Provozovatel poštovních služeb, který požádá o používání takových poštovních známek, musí zaplatit poplatek a převzít výlohy. Podle § 54 PostG 1997 měla Deutsche Post AG až do 31. prosince 2007 na poštovní známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí exkluzivní licenci.
(170)
Pokud Deutsche Post skutečně používala známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí, aniž by za to zaplatila poplatek, pak by to podle tvrzení TNT představovalo protiprávní státní podporu.
(171)
Komise konstatuje, že v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 se toto opatření neposuzovalo. Proto není předmětem tohoto rozhodnutí.
V.2 Dotování penzí
(172)
Podle názoru UPS byla Deutsche Post poskytnuta výhoda, neboť byla zčásti zproštěna platebních závazků z období před rokem 1995. Protože běžný provozovatel musí nést náklady na penze sám, měla Deutsche Post oproti svým konkurentům lepší postavení. Dále UPS souhlasí s tvrzením Komise, že projednávanou podporu nelze považovat za stávající podporu, neboť se postavení podniku Deutsche Post zásadně změnilo a byla zavedena nová zákonná ustanovení, podle kterých byla Deutsche Post zčásti zproštěna svého závazku převzít náklady na penze svých úředníků. Podle názoru UPS nepředstavují takové zásadní změny systému jednoduchou změnu čistě formální a správní povahy.
(173)
UPS vítá předběžný závěr Komise, podle kterého nelze takové dotování penzí považovat za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Vzhledem k dlouhodobé rentabilitě, jakož i exkluzivní licenci, kterou Deutsche Post měla, vyvstává oprávněná otázka, zda je skutečně nutné zčásti zbavit Deutsche Post závazků v souvislosti se zděděnou zátěží. Poskytnutá dotace navíc není přiměřená, pokud jde o cíl společného zájmu, který prý Německo sleduje, zejména proto, že zděděná zátěž byla vyrovnána prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby a dotování penzí. UPS zdůrazňuje, že důkazní břemeno ohledně přiměřenosti opatření nese spolková vláda. Německo prý dosud přesně nevysvětlilo přiměřenost výhod, které měla Deutsche Post z daného opatření.
(174)
Podle UPS měla Deutsche Post díky podpoře možnost vybudovat si lepší postavení, a to nejen v Německu, ale i na jiných evropských trzích, na kterých konkuruje s jinými poskytovateli poštovních služeb, jako je např. UPS. Protože Deutsche Post mohla s pomocí dotování penzí posílit své postavení v komerční oblasti na úkor jiných zúčastněných, poškodilo prý toto narušení hospodářské soutěže konkurenty podniku Deutsche Post.
(175)
UPS požaduje, aby Komise přezkoumala všechny dotace na financování nároků na penze, které uvádí rozhodnutí o rozšíření formálního vyšetřovacího řízení z roku 2011 na období 2007-2011, i ohledně jejich nutnosti a přiměřenosti, a navíc prošetřila, zda Deutsche Post stále ještě získává státní podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU protiprávní.
(176)
UPS vyzývá dále Komisi, aby podrobněji popsala, jak došla k závěru, že podpory poskytnuté podniku Deutsche Post nejsou slučitelné s vnitřním trhem. UPS zejména žádá o kopii posudku WIK, aby mohl sám posoudit, do jaké míry byly v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 při posuzování dotování penzí zohledněny výsledky posudku WIK.
V.3 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(177)
UPS plně podporuje šetření Komise a zcela souhlasí s posouzením, které bylo provedeno v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a hodnotilo vyrovnávací platbu za poskytování univerzálních služeb. Kromě toho UPS předložilo aktualizované znění (50) zprávy odborníků NERA z října 2006 (51), na kterou Komise odkazuje v 58. bodě odůvodnění rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
(178)
Zatímco zpráva odborníků NERA z roku 2006 odhaduje průměrné výnosy z kapitálu u divize listovních služeb podniku DPWN v období po roku 1999 na více než 20 % (52), přepracované znění posudku uvádí, že výnosy z kapitálu v období 2000-2005 dokonce překročily 50 %. Pro období od roku 2003 do roku 2005 se výnosy z kapitálu odhadují dokonce na více než 100 %. UPS dospěl k závěru, že zisky extrémně ziskové divize regulovaných listovních služeb byly více než dostačující, aby pokryly ztráty univerzálních služeb.
(179)
Podle UPS kromě toho nákladové účetnictví podniku Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu a odhad rentability a zátěže ve vyhrazené oblasti. Proto je nutné provést důkladnou analýzu přiřazení nákladů k regulovaným službám, univerzálním službám a komerčním službám. Všechny výhody, které byly podniku Deutsche Post poskytnuty na pokrytí zděděné zátěže (např. kapitálové injekce Německa ve prospěch Deutsche Post v roce 1995 a přenesení aktiv ve formě nemovitostí a infrastruktury) by měly být zohledněny při zjišťování výše podpory a rozsahu nadměrného vyrovnání.
(180)
UPS se domnívá, že pokud jde o dohody o interních převodních cenách, které uzavřely sdružené podniky, musí i nadále v souladu s rozsudkem ve věci Chronopost (53) platit zásada tržního odstupu (arm’s length principle). Komise má proto přezkoumat smlouvu mezi Deutsche Post a DPEED, zejména dohody o cenách, které jsou v ní obsažené.
V.4 Nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby
(181)
Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 plně podpořil FFPI: Podle FFPI jsou zákonné a správní změny, které mají za důsledek vyšší náklady na penze, běžným obchodním rizikem, které může mít rovněž dopad na rentabilitu podniku. Protože podniky, které fungují za běžných tržních podmínek, musí takové dodatečné náklady financovat z vlastních zdrojů, neměla ani Deutsche Post od Německa získat dotace na penze.
(182)
FFPI dále poukazuje na to, že Deutsche Post ve své výroční zprávě z roku 2000 obzvláště vyzdvihla význam reformy důchodového zabezpečení a v tomto rámci prohlásila, že zasílání pošty obchodním zákazníkům zaznamenalo nárůst zisku před započtením daní, úroků a odpisů (EBITA) o 98,6 %, a to především z důvodu malého objemu příspěvků do penzijního fondu úředníků. Penzijní reforma tedy nemůže být považována za málo významnou či za převážně správní opatření.
(183)
Ze studie, kterou FFPI nechal provést v období od roku 2001 do roku 2008, vyplývá, že poštovné platné v Německu v roce 2009 pro standardní listovní zásilku do 20 g patřilo k nejdražším. Oproti tomu byla cena poštovného za zaslání balíků do 500 g relativně nízká, což svědčí o křížovém dotování.
(184)
FFPI je přesvědčen, že cílem podpory podniku Deutsche Post nebylo posílení růstu německého poštovního trhu, popř. určitých poštovních služeb. FFPI tvrdí, že během zkoumaného období byla Deutsche Post rentabilním podnikem, který mohl na německém trhu posilovat své vedoucí postavení i svou výkonnost a obchodní činnost. Proto by dotování penzí nemělo být považováno za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V.5 Rozpětí zisku
(185)
BIEK zastává názor, že ostatní poskytovatele poštovních služeb poškozovala praxe podniku Deutsche Post, v rámci které využíval svého dominantního postavení na určitých trzích s listovními zásilkami ke křížovému financování nákladů na listovní a balíkové služby, které jsou poskytovány na trzích, na kterých vládne silná konkurence. Protože Deutsche Post mohla zvyšovat ceny na trzích, pro které měla exkluzivní licenci a na nichž má i nadále více než 90 % podíl, je Deutsche Post podle BIEK schopna křížově financovat náklady na trzích, na kterých vládne silná konkurence.
(186)
BIEK dále tvrdí, že Deutsche Post i přes údajnou zděděnou zátěž dosáhla značně vyšších zisků než srovnatelné podniky v jiných evropských státech; svědčí o tom mj. marže ROS od 10 % do 20 % v oblasti zasílání poštovních zásilek na domácím trhu. Toto rozpětí zisku by mohlo být případně zkresleno a vydáváno za nižší, neboť vnitrostátní zasílání poštovních zásilek zahrnuje také balíkové služby, u kterých je rozpětí zisku v průměru nižší než u listovních služeb.
(187)
Pokud jde o údajné vyšší náklady na platy, jak tvrdí Deutsche Post, BIEK upozorňuje, že Deutsche Post pro výpočet platů, jež musí na rozdíl od svých konkurentů vyplácet, použila jako referenční hodnotu průměrné mzdy v odvětví dopravy. BIEK tvrdí, že Komise sice z těchto čísel jako referenční hodnoty vycházela při svých výpočtech v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, musí však uvážit, že konkurenti podniku Deutsche Post vyplácejí platy, které jsou nejméně o 15 % vyšší než průměrné platy v odvětví dopravy. Údajné dodatečné náklady na platby jsou tedy značně nižší, než tvrdí Deutsche Post. Podle BIEK je důvodem zbývajícího rozdílu v nákladech na platy nikoli zděděná zátěž, nýbrž spíše velikost podniku Deutsche Post a jeho dominantní postavení na trhu.
(188)
BIEK tvrdí, že zděděná zátěž podniku Deutsche Post (včetně nákladů na penze) byla navíc více než dostatečně vyrovnána prostřednictvím vyšších regulovaných poplatků za listovní služby. Opatření podpory, které má Komise posoudit, prý měla za následek, že v oblasti listovních služeb dosud neexistuje hospodářská soutěž a hospodářská soutěž u balíkových služeb je značně narušena.
VI. STANOVISKA NĚMECKA
VI.1 Stanovisko k dotování penzí
VI.1.1 Z důvodu vyrovnávacích plateb za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nevznikla žádná finanční výhoda
(189)
Německo odkazuje na rozsudek ve věci Combus (54) a zastává názor, že veřejné platby, které byly v rámci privatizace vyplaceny poskytovatelům univerzálních služeb, kteří dříve byli ve státním vlastnictví, jako vyrovnávací platby za náklady na penze, jejichž výše překračuje obvyklé platy vyplácené soukromými konkurenty, nepředstavují podporu.
(190)
Německo souhlasí s Komisí, že náklady podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení by měly být srovnány s náklady na sociální zabezpečení, které nesou konkurenti. Toto srovnání má však být provedeno již na základě čl. 107 odst. 1 SFEU, a nikoli až ve fázi posuzování slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
VI.1.2 Ve srovnání se situací před rokem 1995 nevznikla finanční výhoda
(191)
Podle názoru Německa nebyla Deutsche Post dotováním penzí zčásti zbavena nákladů, které se obvykle musí hradit z vlastních zdrojů. Podniku Deutsche Post proto nevznikla žádná výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(192)
Zaprvé, Německo tvrdí, že podle § 46 PostVerfG 1989 byli úředníci, které Deutsche Post převzala v roce 1989, i nadále ve službě spolkového státu. I po druhé reformě pošty v roce 1995 prý byli úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a podle článku 143b, který byl nově vložen do ústavy, i nadále ve službě spolkového státu.
(193)
Protože výlučným dlužníkem těchto nároků na penze vždy byla spolková vláda, neměla Deutsche Post nikdy právní povinnost použít své vlastní zdroje.
(194)
I kdyby pro Deutsche Post podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 existoval závazek financovat nároky na penze úředníků, Německo přesto trvá na tom, že toto ustanovení o penzích (stejně jako závazek platit odvody podle § 63 PostVerfG 1989) bylo „interní“ opatření a sloužilo k mobilizaci zdrojů ze spolkového rozpočtu. Ustanovení prý nepředstavuje závazek podniku Deutsche Post vůči úředníkům.
(195)
I po druhé poštovní reformě z roku 1995 byl spolkový stát podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a §§ 14 a 16 PostPersRG 1994 i nadále výlučným dlužníkem úředníků s nárokem na penzi. Závazek podniku Deutsche Post platit příspěvky do penzijního fondu úředníků vyplývající z § 16 odst. 1 PostPersRG, tedy - stejně jako závazek podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 - snížil pouze náklady spolkového rozpočtu. Tyto závazky nijak nezměnily výlučnou povinnost spolkového státu ohledně penzí.
(196)
Z občanskoprávního hlediska ani nebylo možné, aby spolková vláda své závazky ohledně financování penzí úředníků přenesla na DPAG, která byla nově založena v roce 1995. Pokud jsou stávající závazky ohledně penzí přeneseny na právně nezávislou dceřinou společnost, zůstává podle zásad občanského práva za majetkoprávní nároky třetích stran i nadále odpovědná mateřská společnost.
(197)
Německo dále tvrdí, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji, aby mohla financovat zátěž spojenou s penzemi. Na jedné straně POSTDIENST před rokem 1995 vždy vykazoval schodky, které musel spolkový stát vyrovnávat prostřednictvím převodů ve výši 5,6 miliardy EUR. Na druhé straně činily závazky vzniklé v souvislosti s penzemi v okamžiku, kdy se v roce 1995 POSTDIENST přeměnil na DPAG, asi […] miliard EUR. S takovou výši závazků na straně pasiv v rozvaze prý nebylo možné, aby byla DPAG založena jako soukromoprávní podnik, neboť spolková vláda nedala k dispozici příslušnou kapitálovou vybavenost, která by DPAG propůjčila potřebnou hospodářskou solidnost.
VI.1.3 Dotování penzí je existující podpora podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(198)
Pokud by bylo dotování penzí označeno za státní podporu, je ji podle názoru Německa třeba považovat podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 za existující podporu, neboť od roku 1953, tj. od okamžiku vstupu v platnost příslušného ustanovení v německé ústavě, je stát výlučným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo trvá na tom, že ani první reforma pošty z roku 1989 ani druhá poštovní reforma z roku 1995 na tomto závazku státu ohledně důchodového zabezpečení a závazku financovat nároky na penze nic nezměnily. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(199)
Německo dále odkazuje na prohlášení Komise před soudem ve věci T-266/02. Podle Německa z 54. bodu odůvodnění rozsudku jasně vyplývá, že Komise „měla v rámci napadeného rozhodnutí za to, že žalobkyni výhodu poskytly pouze platby provedené DB-Telekom“ (55).
(200)
Německo z tohoto prohlášení vyvozuje, že Komise tím také prohlásila, že pokud jde o dotování penzí, nevznikla finanční výhoda. Podle Německa tak Komise ve smyslu článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999 přijala „rozhodnutí nevznášet námitky“. Takové pozitivní rozhodnutí by kromě toho podle čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení (ES) č. 659/1999 znamenalo, že se v případě dotování penzí jedná o existující podporu.
VI.1.4 Dotování penzí je vyrovnávací platba za zděděnou zátěž, která je podle čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelná s vnitřním trhem
(201)
S ohledem na argumenty Komise uvedené v rozhodnutí La-Poste zastává Německo názor, že dotování penzí je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a zdůvodňuje to následovně:
-
Deutsche Post poskytovala příspěvky na sociální zabezpečení, které byly bez výjimky vyšší než příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
-
Komparativní výhoda, kterou Komise zjistila, není správná, neboť její výpočet vychází z předpokladu, že cenově regulované služby pokrývají uplatňovanou zátěž # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení). La Poste refinancovala své náklady na sociální zabezpečení - stejně jako ostatní zavedení poskytovatelé poštovních služeb - prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby, což však Komise ve svém rozhodnutí La-Poste nezohlednila.
-
Třebaže Německo v zásadě souhlasí s tím, že by výnosy z cenově regulovaných služeb měly pokrýt uplatňovanou zátěž, Komise nedokázala, že by regulační orgán vyhověl žádosti Deutsche Post financovat náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Komise prý také nedokázala, že regulované výnosy byly skutečně dostatečně vysoké, aby z nich mohly být tyto náklady financovány.
(202)
Německo dále upozorňuje, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Royal Mail (56) zdůraznila, jak je důležité, aby se v zájmu dalšího jednotného přijímání rozhodnutí uznávaly náklady dřívějších státních podniků na penze pomocí jednotných kritérií. Komise proto musí zohlednit také své rozhodnutí La-Poste a své předběžné hodnocení ve věci Royal Mail. V případě Royal Mail Komise proti vyrovnávací platbě za schodky u penzí nevznesla žádné námitky, ačkoli ze zprávy Hooper z roku 2008 vyplývá, že náklady podniku Royal Mail na penze byly z části pokrývány pomocí vyšších regulovaných poplatků za poštovní služby.
VI.1.4.1 Základem referenční hodnoty by měly být náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé
(203)
S odvoláním na posudek prof. Ehlermanna ze dne 19. července 2011 (57) Německo tvrdí, že se Komise při výpočtu referenční hodnoty pro náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení dopustila dvou chyb.
(204)
Podle Německa by do referenční hodnoty neměl být zahrnut podíl hrazený zaměstnancem, neboť v soukromém sektoru není zaměstnavatel ze zákona povinný tento podíl hrazený zaměstnancem převzít. Zaměstnavatel v soukromém sektoru by platbu celkových příspěvků na sociální zabezpečení převzal pouze ze správních důvodů, ze zákona k tomu však povinen není. Pokud by se při výpočtu referenční hodnoty zohlednil podíl hrazený zaměstnancem, odporovalo by to rovněž dosavadní praxi přijímání rozhodnutí (srov. rozhodnutí La-Poste).
(205)
Jako základ pro výpočet referenční hodnoty pro náklady na sociální zabezpečení by měly být použity na trhu obvyklé platy (58), neboť platy úředníků jsou výrazně vyšší než průměrné platy na trhu.
VI.1.4.2 Výnosy z regulovaných služeb nepostačují na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(206)
Na prvním místě Německo zdůrazňuje, že předpoklad, že zátěž # 2 bude plně pokryta z cenově regulovaných výnosů, je čistě hypotetický, neboť není možné konstatovat, zda byly regulované ceny skutečně zvýšeny proto, aby vyrovnaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady. Na jedné straně prý z rozhodnutí o cenových limitech 2002 nevyplývá, zda a v jakém rozsahu zohlednil poštovní regulační orgán uplatňovanou zátěž spojenou s náklady, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Na druhé straně prý byly ceny do roku 2002 udržovány na úrovni schválené v roce 1997; není prý možné konstatovat, zda tyto ceny zahrnovaly vyrovnávací platbu za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(207)
Německo tvrdí, že nepostačuje vysvětlit, že v oblasti neregulovaných služeb platily pro Deutsche Post nižší sazby příspěvků na sociální zabezpečení než pro konkurenty. Rovněž musí být přezkoumáno, zda byly regulované služby skutečně s to financovat ze svých výnosů uplatňovanou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením, která je neobvyklá ve srovnání s konkurencí.
(208)
Finanční výhoda vzniklá ve prospěch Deutsche Post na základě vyrovnávací platby za její náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, by existovala pouze tehdy, pokud by vyrovnávací platby vyplacené podniku Deutsche Post byly vyšší než celkové náklady na sociální zabezpečení úředníků, které Deutsche Post nese.
(209)
Německo lituje, že chybí obsáhlý výpočet, ze kterého by bylo jasné, zda s ohledem na náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které nese podnik Deutsche Post a které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, celkově došlo k nadměrnému či nedostatečnému vyrovnání. Německo zdůrazňuje, že takový výpočet je nutný proto, aby bylo možné konstatovat, zda vznikla finanční výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
a) Podle odborného posudku byly náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, vyrovnány nedostatečně
(210)
S cílem napravit tento stav předložilo Německo posudek prof. Webera (59), aby doložilo, že Deutsche Post měla v souvislosti s tím, že zaměstnává úředníky, nevýhodu vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení. V posudku je nejprve vysvětleno, o jakou částku překračují náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které Deutsche Post skutečně nese, náklady na sociální zabezpečení pro zaměstnance, které nesou soukromí konkurenti (v posudku jsou označeny jako „náklady DPAG na sociální zabezpečení, které překračují úroveň na trhu“, popř. „strukturální nevýhoda“). V posudku prof. Webera jsou tyto náklady, které překračují úroveň na trhu, srovnány s vyrovnávací platbou za zátěž # 2.
(211)
Jak ukazuje tabulka 5, posudek zahrnuje do nákladů na sociální zabezpečení, které vznikají v souvislosti se zaměstnáváním úředníků, platby podniku Deutsche Post do penzijního fondu úředníků a ostatní sociální náklady, např. příspěvky na zdravotní náklady, jakož i úrazové pojištění a ostatní pojištění.
(212)
Náklady na sociální zabezpečení spojené se zaměstnáváním zaměstnanců posudek definuje následovně: Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zákonné důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče vynásobený „ve srovnání s konkurencí obvyklými“ platy (např. minimální mzda z roku 2007 u většiny úředníků).
(213)
Náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jsou náklady vzniklé podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení úředníků, které překračují referenční hodnotu pro náklady na sociální zabezpečení, která byla definována na základě podílu zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zaměstnance.
Tabulka 5
Výpočet čistého výsledku podle německého odborného posudku
-
Platby do penzijního fondu
-
ostatní náklady na sociální zabezpečení
+
„ve srovnání s konkurencí obvyklé“ náklady na sociální zabezpečení jako referenční hodnota (základ tvoří podíl zaměstnavatele na sociálním zabezpečení a „ve srovnání s konkurencí obvyklé“ platy (např. minimální mzda z roku 2007))
ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
+
vyrovnávací platby z regulovaných výnosů (zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklá zátěž spojená se sociálním zabezpečením)
Čistý výsledek (nedostatečné či nadměrné vyrovnání)
(214)
Z výpočtů vyplývá, že v období 1995-2007 vyrovnání u zátěže # 2 na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nepostačovalo. V posudku se dokonce tvrdí, že nedostatečné vyrovnání ve prospěch Deutsche Post dosahovalo […] miliard EUR. Prof. Weber dospěl k závěru, že Deutsche Post neobdržela pro své náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, dostatečnou vyrovnávací platbu, a to i v případě, že by cenově regulované výnosy zahrnovaly zátěž # 2.
b) Podle REK 2009 výnosy z cenově regulované oblasti nepostačovaly na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(215)
Německo tvrdí, že dokud u cenově regulovaných služeb vznikají ztráty, které nepřekračují náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nelze konstatovat, že regulované zisky skutečně tyto náklady vyrovnávají. Německo proto předložilo stanovisko z posudku (60), které se opírá o REK 2009, s cílem ukázat, že ztráty byly u cenově regulovaných služeb bez výjimky vyšší než náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(216)
Výpočty vycházejí z REK 2009 a u cenově regulovaných služeb předpokládají jako přiměřený zisk ROS ve výši 7 % (zohledněn je rovněž posudek Deloitte-II, o kterém podrobněji pojednává oddíl VI.3.2). Po odečtení tohoto přiměřeného zisku činí ztráta u cenově regulovaných služeb […] miliard EUR, a v období 1995-2007 tak překračuje uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Zisky z cenově regulovaných služeb tedy nebyly dostatečně vysoké, aby pokryly předmětné náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VI.2 Připomínky k vyrovnávacím platbám za poskytování univerzálních služeb
VI.2.1 Státní vyrovnávací platby
(217)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepředstavují výhodu pro Deutsche Post, neboť se v případě těchto plateb ve výši 5 666 miliardy EUR jednalo výhradně o vyrovnávací platby za odvody ve výši 5,838 miliardy EUR, které Deutsche Post musela platit do roku 1995.
(218)
Jak vyplývá z rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007, důvodem těchto odvodů byl dřívější způsob správy pošty, v rámci které existovala povinnost odvádět spolkovému státu ročně asi 10 % provozních výnosů podniku. V období 1989-1995 byly tyto odvody podle § 63 odst. 1 PostVerfG postupně zrušeny. Do roku 1993 musela Deutsche Post odvádět 10 % svých provozních výnosů. Od roku 1993 se výše těchto odvodů postupně snižovala, např. na 10 % provozních výnosů minus 153 milionů EUR v roce 1993. V roce 1994 činily odvody 70 % objemu odvodů z roku 1993. V roce 1995 zaplatila Deutsche Post 50 % z částky odvodů z roku 1993. Celkem Deutsche Post v období 1990-1995 zaplatila odvody ve výši 5,838 miliardy EUR.
(219)
Podle § 63 odst. 4 PostVerfG musely být od odvodů odečteny platby dividend. Komise vzhledem k tomuto ustanovení a k osvobození od přímých a nepřímých daní v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 konstatovala, že tyto odvody musí být považovány za náhradu za osvobození od přímých a nepřímých daní, jakož i za protiplnění za financování, které poskytl spolkový stát jako akcionář.
(220)
Německo na toto konstatování reagovalo a předložilo posudek KPMG, podle kterého nelze odvody považovat za náhradu za daně a dividendy, a to z více důvodů.
(221)
Podle posudku KPMG nelze tyto odvody zařadit mezi daně, neboť se výše těchto odvodů od roku 1931 určovala podle výše provozních výnosů. Proto by bývaly musely být placeny i v letech, ve kterých Deutsche Post vykazovala ztráty. Oproti tomu se výše daní z příjmu podniků určuje podle skutečně dosaženého ročního zisku. Zařazení odvodů mezi daně by tak odporovalo ústavnímu požadavku, podle kterého jsou příjmy podniků zdaňovány podle výkonnosti.
(222)
Také srovnání odvodů s daní z obratu není podle posudku správné. U daně z obratu zahrnuje daňová povinnost také odpočet za obdržené platby, což je u odvodů jinak, takže se výpočet odvodů značně liší od zjištění skutečné povinnosti podniku odvádět daň z obratu.
(223)
Německo dále tvrdí, že odvody nelze zařadit mezi dividendy. Vyplácení dividend souvisí s výsledky příslušného předchozího účetního období, popř. předchozích let. V letech 1990-1995 však Deutsche Post nedosáhla zisků a odvody přesto platila. Tyto odvody proto nejsou dividendy.
(224)
Posudek KPMG dochází k závěru, že odvody nelze zařadit mezi daně či dividendy; podle posudku se spíše jedná o odvod sui generis, který je povinna platit pouze Deutsche Post a její nástupnické podniky.
(225)
S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá předpoklad Komise, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Protože státní vyrovnávací platby prý pouze snížily náklady Deutsche Post na odvody, nevznikla jí tím žádná výhoda, takže se u těchto plateb nejedná o státní podporu.
(226)
Kromě toho Německo uvádí další dva důvody, proč dané státní vyrovnávací platby nepředstavují podporu: zaprvé, jsou prý tyto státní vyrovnávací platby v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, a to vzhledem ke značné návratnosti investic (return on investment, ROI) dosažené v pozdějších letech a vzhledem k vysokým výnosům, kterých Deutsche Post dosáhla svým vstupem na burzu cenných papírů. Zadruhé, státní vyrovnávací platby nepředstavují státní podporu, protože kumulované ztráty univerzálních služeb byly jak podle REK 2009, tak i podle posudku WIK od roku 1990 do 1994 roku vyšší než státní vyrovnávací platby. Deutsche Post tedy za poskytování služeb v rámci své povinnosti univerzální služby podle Německa neobdržela dostatečně vysoké vyrovnávací platby.
VI.2.2 Státní záruka
(227)
Německo tvrdí, že pokračující poskytování záruky spolkového státu podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 pro dluhopisy vydané před rokem 1995 nepředstavovalo po roce 1995 selektivní výhodu ve prospěch Deutsche Post, a to z více důvodů.
(228)
Každý podnik v soukromém sektoru nepřestává v případě oddělení dceřiné společnosti ručit za závazky, které jeho dceřiná společnost přijala. I v případě odprodání těchto závazků třetí straně, nepřestává podnik v soukromém sektoru ručit za své zbývající závazky. Německo dále upozorňuje na skutečnost, že původní státní záruka za dané dluhopisy byla nutná pouze proto, že POSTDIENST neměl vlastní právní subjektivitu. Ustanovení § 40 PostVerfG 1989, podle kterého mají dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako dluhopisy spolkového státu, má pouze deklaratorní charakter.
(229)
Zadruhé, pro DPAG nevznikla z převzetí dluhopisů podniku POSTDIENST žádná výhoda, neboť DPAG se mohla v roce 1995 refinancovat za nižší úrokovou sazbu. Dluhopisy POSTDIENST měly k 1. lednu 1995 hodnotu celkem 931 milionů EUR, přičemž úroková míra činila průměrně 7,17 % se zbytkovou splatností 8,8 let. Protože krátkodobá úroková míra činila dne 1. ledna 1995 5 % až 5,5 %, vzniklo DPAG nákladové znevýhodnění ve výši 1,7 %, což se projevilo ve vyšších ročních nákladech na úroky ve výši asi 15,3 milionu EUR.
(230)
Zatřetí, na základě srovnání průměrné úrokové míry na trhu platné pro dluhové nástroje upsané soukromými podniky a úrokové míry pro dluhové nástroje POSTDIENST ze dne, kdy byly tyto nástroje původně vydány, si POSTDIENST podle názoru Německa vypůjčil kapitál za úrokovou míru, která byla průměrně vyšší než průměrná úroková míra na trhu. Německo neprovedlo obsáhlé šetření, nýbrž pouze porovnalo úrokovou míru u určitých dluhových nástrojů POSTDIENST s agregovaným průměrem na trhu.
(231)
Německo kromě toho tvrdí, že státní záruky představují existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Protože Deutsche Bundespost byla do konce roku 1994 součástí veřejné správy, považují se tyto dluhové nástroje od jejího založení v roce 1950 za dluh státu. Jestliže by Deutsche Post díky této státní záruce vznikla výhoda, pokud jde o úrokovou míru, musela by být považována za existující podporu. Německo odkazuje také na rozhodnutí Komise ve věci EDF (61), ve kterém byla podobná záruka posouzena jako existující podpora.
VI.2.3 Exkluzivní licence
(232)
Německo tvrdí, že podle rozsudku ve věci PreussenElektra (62) se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní podporu.
(233)
Protože se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní zdroje, údajně nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby by mohly být pouze předmětem řízení podle článku 102 SFEU.
VI.3 Stanovisko spolkové vlády k posudku WIK
VI.3.1 Posudek WIK potvrzuje nutnost státních vyrovnávacích plateb jako kompenzace za čisté náklady spojené s povinností univerzální služby do roku 1995
(234)
Přes veškeré metodické námitky má Německo za to, že posudek WIK potvrzuje názor Německa, podle něhož byly státní vyrovnávací platby jako kompenzace za ztráty, jež Deutsche Post v období 1990-1995 vykázala z důvodu poskytování univerzálních služeb, nutné.
(235)
Veškeré nadměrné zisky po roce 1995 nelze brát v potaz, jelikož státní vyrovnávací platby byly vyčerpány na čisté náklady spojené s povinností univerzální služby, které musela Deutsche Post nést do roku 1995. Prohlášení záporného rozhodnutí z roku 2002 Tribunálem za neplatné rovněž potvrdilo, že něco, co již „vyčerpáno“ bylo, nelze vyčerpat podruhé. Jelikož státní vyrovnávací platby již byly vyčerpány na uhrazení ztrát vzniklých do roku 1995, nemohly být použity později k financování nadměrných zisků.
VI.3.2 Chybné stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk
(236)
S ohledem na posudek Deloitte spočívá hlavní námitka Německa v tom, že posudek WIK při stanovení referenční hodnoty bral v potaz příliš mnoho malých podniků. Jako srovnatelné podniky měly sloužit především velké společnosti v oblasti balíkových služeb a logistiky, jejichž sítě lze co do velikosti a komplexnosti srovnat se sítěmi Deutsche Post (63).
(237)
Posudek Deloitte-II vychází z toho, že odpovídajícími srovnatelnými společnostmi pro Deutsche Post jsou podniky v odvětví balíkových zásilek a poštovních služeb, jež disponují rozsáhlými a komplexními sítěmi pro vyzvedávání a doručování zásilek. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, jež jsou pro poštovní sítě typické, jsou velké podniky pro účely srovnání relevantnější než podniky malé. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by mohly do určité míry sloužit jako srovnatelné podniky, jelikož používají stejná aktiva.
(238)
V posudku-Deloitte II se tak za srovnatelné podniky považují pouze společnosti s ročním obratem přesahujícím 100 milionů EUR. Tímto způsobem se dospěje k pouze malé skupině srovnatelných podniků. Jedná se o velké mezinárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb (UPS, FedEx a TNT Express) a jiné poskytovatele poštovních služeb (převážně ze Spojených států a Spojeného království).
(239)
V období 1998-2007 se u této srovnatelné skupiny dospělo k mediánu ROS ve výši 7,4 % a třetímu kvartilu ROS ve výši 12 %, což představuje horní hranici pro přiměřený zisk. U větší srovnatelné skupiny 18 logistických společností a 19 provozovatelů přepravy zboží dospělo k mediánu ROS mezi 4,6 % a 5,7 %, nicméně v posudku Deloitte-II byly ohledně srovnatelnosti těchto podniků s Deutsche Post vyjádřeny určité pochybnosti.
(240)
Na základě údajů ohledně obou srovnatelných skupin se v posudku Deloitte-II doporučuje rozpětí ROS mezi 6,1 % a 11,7 % jako referenční hodnota pro přiměřený zisk.
(241)
Pokud jde o stanovení rozpětí přiměřeného zisku na základě srovnatelné skupiny, poukazuje posudek Deloitte-II na to, že přiměřený zisk je v případě, kdy se pro něj jako referenční hodnota použije prosté víceleté ROS, stanoven jako příliš nízký, jelikož i) mezi jednotlivými roky dochází k významným a systematickým výkyvům a ii) mezi podniky ze stejného odvětví mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o jejich ziskovost. Při použití příliš nízké referenční hodnoty pro přiměřený zisk existuje riziko neprovedení účinných investic.
(242)
Jak je již zdůrazněno v posudku Deloitte-I, je v posudku WIK při stanovování referenční hodnoty pro přiměřený zisk na základě mediánu srovnatelných podniků zcela pominuta vyšší efektivita, jíž Deutsche Post dosáhla z převážné části po roce 1990. V souladu s body 14 a 18 rámce Společenství z roku 2005 by však měla být u přiměřeného zisku zavedena „kritéria, která se budou mimo jiné týkat i kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.“
(243)
Podle toho by se měla referenční hodnota pro přiměřený zisk zakládat na ročním rozpětí. Zisky, jež se blíží horní hranici rozpětí či jej dokonce přesahují, by mohly naznačovat, že průměrný podnik překročil referenční hodnotu díky lepším provozním či obchodním výsledkům. Tyto zisky by měly regulační orgány povolovat, a takto motivovat k dalšímu zvyšování efektivity.
(244)
Německo také podotýká, že výše přiměřeného zisku musí být v souladu s dřívějšími rozhodnutími, v nichž bylo pro železniční a autobusové společnosti schváleno rozpětí ROS mezi 7 % a 8 % (64).
VI.3.3 Nepřiměřené přidělení a ocenění nákladů
(245)
Německo znovu zdůrazňuje, že jakékoliv nové přidělení zátěže spojené s univerzální službou ke komerčním službám není z věcného ani právního hlediska udržitelné. Podle článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (65) mají být veškeré další čisté náklady vzniklé při plnění povinnosti univerzální služby financovány z výnosů monopolu v oblasti listovních zásilek a nikoliv z výnosů komerčních služeb.
(246)
Německo mimo to zastává stanovisko, že určité náklady Deutsche Post jsou v posudku WIK podhodnoceny:
-
Odvody, jež musela Deutsche Post platit do roku 1995, měly být odečteny jako náklady a neměly být použity jako zástupná hodnota pro kapitálové náklady, případně pro přiměřený zisk. S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá zjištění posudku WIK, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody by pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Spolu se stanovením přiměřeného zisku jako odměny za investovaný kapitál proto odvody měly být zohledněny jako náklady na univerzální službu.
-
V případě nákladů na odpisy se mělo vycházet z realistických hodnot dlouhodobých aktiv uvedených v daňovém účetnictví, a nikoliv z nízkých účetních hodnot v roční účetní závěrce.
-
V plném rozsahu měly být zohledněny náklady na platby doplňkových důchodů pro soukromé zaměstnance.
VI.4 Stanovisko k připomínkám třetích stran
VI.4.1 Dotování penzí
(247)
Německo připomíná, že Deutsche Post nebyla v roce 1995 ani právně vázána, ani z hospodářského hlediska s to převzít penzijní závazky. Ve smyslu rozhodnutí Komise ve věci Poste Italiane (66) tak náklady na penze představovaly dluhy státu. Dotování penzí nijak Deutsche Post finančně nezvýhodnilo.
(248)
Zatímco UPS zdůrazňuje, že běžný provozovatel musí nést vlastní náklady na penze sám, Německo tvrdí, že se u nákladů na penze úředníků jednalo o náklady, jež byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které nelze srovnávat s příspěvky na sociální zabezpečení, jež za své zaměstnance odváděli konkurenti Deutsche Post. Ti odváděli do systému sociálního zabezpečení pouze příspěvky zaměstnavatele a nemuseli nést na základě stávajících penzijních nároků žádnou zděděnou zátěž.
(249)
Německo zdůrazňuje, že je třeba provést výpočet nadměrné vyrovnávací platby, jelikož stanoviska UPS a FFPI vycházela z předpokladu, že takový výpočet provede Komise, aby nadměrnou vyrovnávací platbu pro Deutsche Post prokázala
VI.4.2 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(250)
S poukazem na zprávu odborníků NERA z roku 2006 Německo zdůrazňuje, že sama Komise ve spojení s věcí státní podpory COMP/37.821 vycházela z toho, že výnosy z kapitálu, jež pro divizi listovních služeb podniku DPWN odhaduje zpráva odborníků NERA, nepostačují k tomu, aby byla pro účely článku 102 SFEU prokázána existence nepřiměřeně vysokých poplatků za listovní služby.
(251)
V obecné rovině se Německo domnívá, že výnosy z kapitálu nejsou pro zjištění nadměrných zisků vhodné. Při nižší kapitálové náročnosti může jít vysoký výnos z kapitálu ruku v ruce s nižším výnosem z prodeje. Jelikož se většina rizik pojí s příjmy a náklady, je - zejména u podniků s nízkou kapitálovou náročností - vhodným měřítkem ke zjištění nadměrného zisku výnos z prodeje. Pokud se - tak jako ve zprávě odborníků NERA - použije jako pomocné měřítko zisku výnos z prodeje, vyjde najevo, že Deutsche Post měla vyšší výnos z prodeje než Royal Mail, avšak mnohem nižší než TNT. Výnosy z prodeje, jež zpráva odborníků NERA odhaduje u divize listovních služeb DPWN, tak zdaleka nedosahovaly referenční hodnoty pro nadměrné zisky.
(252)
Německo proto zastává stanovisko, že zpráva odborníků NERA z roku 2006 ani její aktualizované znění nemají pro vyšetřování ve věci státní podpory význam a neposkytují dostatečné důkazy o existenci nadměrných zisků.
(253)
Proti tvrzení UPS, podle něhož nákladové účetnictví Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu výnosů a zátěže univerzální služby, se Německo ohrazuje tím, že nákladové účetnictví bylo zkontrolováno a schváleno auditory i poštovním regulačním orgánem a že je v souladu s ustanoveními směrnice 97/67/ES.
(254)
Pokud jde o dohody o převodních cenách mezi Deutsche Post a DPEED, zdůrazňuje Německo, že tyto dohody splňují požadavky rozhodnutí o kartelové dohodě z roku 2001. Deutsche Post podávala Komisi pravidelné zprávy o jejich dodržování. Ze strany Komise dosud nezazněly žádné námitky.
(255)
Kromě toho Německo vznáší námitku proti zařazení převodů majetku (aktiva v podobě nemovitostí a infrastruktury) na Deutsche Post, jež provedlo Německo v roce 1995, do výpočtu nadměrné vyrovnávací platby. Německo v této záležitosti poskytlo příslušné informace již v rámci svých připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999. Jelikož Komise nevznesla v záporném rozhodnutí z roku 2002 proti těmto opatřením námitky ani je nijak nezmínila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007, nemohou být tyto převody majetku předmětem nynějšího vyšetřování.
VI.4.3 Výše platů
(256)
Německo souhlasí s tím, aby byly jako referenční hodnota pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádějí konkurenti Deutsche Post, použity tržní platy. Taková referenční hodnota je však v rozporu s rozhodnutím o rozšíření řízení z roku 2011, jelikož Komise k výpočtu příspěvků na sociální zabezpečení odvedených konkurenty Deutsche Post používá upravené hrubé platy úředníků, a nikoliv platy tržní. Podle posudku prof. Webera odpovídá tržní plat přibližně […] % hrubého platu úředníků. Použití upravených hrubých platů úředníků jako referenční hodnoty pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení proto není vhodné.
(257)
Podle Německa nelze uznat předpoklad BIEK, že Deutsche Post použila jako referenční hodnotu pro výpočet nákladů na platy, jež musí oproti svým konkurentům nést, dohodnuté mzdy v odvětví dopravy. Z posudku prof. Webera vyplývá, že Deutsche Post vypočítala tržní platy na základě platů skutečně vyplácených jejími konkurenty.
VII. POSOUZENÍ DOTOVÁNÍ PENZÍ Z HLEDISKA STÁTNÍ PODPORY
VII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(258)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(259)
Dotování penzí se opírá § 16 PostPersG 1994 a je financováno ze státního rozpočtu, takže jej lze přičítat státu a je ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU poskytováno ze státních prostředků. Jelikož dotování penzí je určeno pouze penzijnímu fondu a jeho účelem je snížit Deutsche Post náklady na penze úředníků, a Deutsche Post z něj tedy má prospěch, je selektivní.
VII.1.1 Finanční zvýhodnění na základě penzijní reformy z roku 1995
(260)
Na základě rozsudku ve věci Combus Německo tvrdí, že z dotování penzí žádná finanční výhoda neplyne, jelikož toto dotování zbavilo Deutsche Post nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(261)
Ke zjištění toho, zda byla prostřednictvím dotování penzí poskytnuta selektivní finanční výhoda, je třeba posoudit, zda jím byla Deutsche Post zbavena nákladů, jež by určitý podnik v obvyklém případě musel nést sám, čímž bylo narušeno běžné fungování tržních sil (67).
(262)
Komise nemůže argumentaci Německa založenou na rozsudku ve věci Combus přijmout. Poukazuje na to, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Různé rozsudky Soudního dvora vyvracejí teorii, že na opatření na kompenzaci strukturálního znevýhodnění nelze pohlížet jako na státní podpory. Podle příslušné ustálené judikatury Soudního dvora je existenci podpory nutno posuzovat z hlediska dopadů a nikoliv z hlediska příčin nebo cílů státního opatření (68). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pod pojem podpory spadají i výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují náklady, jež obvykle nese podnik (69). Podle Soudního dvora navíc náklady na odměny zaměstnanců zatěžují rozpočet podniků již ze své podstaty, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv či nikoliv (70). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že státní opatření má kompenzovat dodatečné náklady, k automatickému vyloučení existence podpory nepostačuje (71).
(263)
Podle Komise jsou náklady spojené s plněním platebních závazků, jež podniku náleží podle pracovněprávních předpisů nebo kolektivních smluv s odbory, tj. například náklady na penze, součástí běžných nákladů, jež musí podnik pokrýt z vlastních zdrojů (72). Tyto náklady musí být považovány za náklady vyplývající z hospodářské činnosti podniku (73). V tomto ohledu nehraje roli, zda podnik nese penzijní náklady formou přímého financování penzí svých bývalých zaměstnanců (jako v případě úředníků zaměstnaných u Deutsche Post) nebo formou příspěvku do důchodového pojištění soukromých zaměstnanců, kde jsou pak tyto příspěvky použity k financování důchodů všech soukromých zaměstnanců. Rozhodující je, že podniky tím či oním způsobem nesou penzijní náklady v plném rozsahu.
(264)
Komise dále poznamenává, že Deutsche Bundespost má od svého založení v roce 1950 právní formu „zvláštního majetku“ (Sondervermögen). „Zvláštní majetek“ sice není samostatným právním subjektem, ale má vlastní rozpočtové řízení a účetnictví (§ 3 PostVwG 1953 a § 48 HGrG (74)). Podle správních předpisů platných pro státní orgány musí jejich rozpočtový plán zahrnovat výdaje na zaměstnance, mezi něž patří i náklady na penze bývalých úředníků těchto státních orgánů, kteří odešli do důchodu (§ 10 HGrG). Deutsche Post tak od roku 1950 hradila tyto náklady ze svých výnosů. Podle § 15 PostVwG 1953 jsou dotace ze spolkové pokladny pro Deutsche Post výslovně zakázány. Toto ustanovení bylo přejato do § 37 odst. 1 PostVerfG 1989.
(265)
V PostVerfG 1989 je tato povinnost potvrzena v oddíle o personálních a sociálních otázkách. Podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 byla Deutsche Post povinna financovat všechny náklady včetně penzí pro své úředníky z vlastních zdrojů.
(266)
Po druhé reformě pošty v roce 1995 náležely platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků nadále Deutsche Post (podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994), částečně však byla Deutsche Post osvobozena od úhrady nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 odváděla Deutsche Post za roky 1995 až 1999 do penzijního fondu roční paušální částku ve výši 2,045 miliardy EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 byly roční paušální částky od roku 2000 nahrazeny příspěvkem ve výši 33 % úhrnu platů úředníků. Kromě toho přebírá podle stejného ustanovení zbývající náklady na penze od roku 1995 spolkový stát. Na obrázku č. 1 jsou znázorněny roční platby ze spolkového rozpočtu za jednotlivé roky počínaje rokem 1995 a částkou 151 milionů EUR.
(267)
Z toho vyplývá, že argumenty, jimiž chce Německo prokázat, že DPAG musela nést vyšší náklady na penze než její soukromí konkurenti., nejsou pro otázku, zda dotování penzí představuje státní podporu, relevantní; měly by však být zohledněny v rámci posuzování slučitelnosti.
(268)
Německo uvedlo, že při posuzování, zda pro Deutsche Post z dotování penzí plynulo zvýhodnění, je třeba příspěvek odváděný Deutsche Post do penzijního fondu porovnat s podílem soukromých zaměstnavatelů na příspěvcích do důchodového pojištění bez podílu zaměstnanců. Tento argument se týká slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ale pro úplnost je třeba na tomto místě zaprvé poznamenat, že zaměstnavatel je povinen odvádět na sociální zabezpečení podíl zaměstnance na celkovém příspěvku, který je nutné za tohoto zaměstnance zaplatit z jeho hrubého platu. Zadruhé - a to je podstatnější - je v případě, kdy členský stát sníží zaměstnancům určitého podniku zátěž, kterou by jinak museli nést sami, příslušný zaměstnavatel zvýhodněn, jelikož se tímto opatřením snižuje rozdíl mezi hrubým a čistým platem. Zaměstnavatelé tak mohou zaměstnávat, případně udržet zaměstnance za nižší hrubé platy. Zvýhodnění v souvislosti s podílem zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení proto zároveň představuje i zvýhodnění pro zaměstnavatele.
(269)
Německo dále argumentovalo, že pro Deutsche Post vyplývá finanční výhoda z vyrovnávacích plateb za její - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - náklady na sociální zabezpečení pouze v případě, pokud by tyto vyrovnávací platby pro Deutsche Post převyšovaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post musela za své úředníky v cenově regulovaném i neregulovaném odvětví nést. Komise připomíná, že skutečnost, že opatření má podobu vyrovnávací platby, předem nevylučuje, že toto opatření představuje státní podporu, a odkazuje na 260. bod odůvodnění.
(270)
Německo trvá na svém stanovisku, že subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků byl vždy spolkový stát. Jelikož penzijní reforma z roku 1995 na závazku spolkového státu vůči úředníkům nic nezměnila, nevzniká Deutsche Post dotováním penzí žádná finanční výhoda.
(271)
Není pochyb o tom, že před rokem 1995 i po něm ručil za financování nároků na penze úředníků v konečném důsledku spolkový stát, ačkoliv Komise by chtěla poznamenat, že podle § 3 PostVwG 1953 a § 2 PostVerfG 1989 ručí za závazky „zvláštního majetku“ jednoznačně pouze „zvláštní majetek“. Platby penzí však byly do roku 1995 podle platných poštovních i obecných právních předpisů zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost. Tyto platby musely být hrazeny v plné výši z dosažených výnosů „zvláštního majetku“. Pro posouzení opatření z hlediska státní podpory není rozhodující, kdo v konečném důsledku ručí za financování nároků na penze úředníků. Rozhodujícím faktorem je, kdo je musel podle platné právní úpravy financovat za běžných okolností. Podle PostVwG 1953, HGrG a PostVerfG 1989 jednoznačně náleží tato povinnost v plném rozsahu Deutsche Post.
(272)
Náklady na penze mimo to představují pro každý podnik bez ohledu na to, zda je veřejný nebo soukromý či zda má či nemá právní subjektivitu, běžné provozní náklady. Jak mezi členskými státy, tak uvnitř členských států se rozvinula široká řada mechanismů financování penzí. Uplatňují se různé systémy, často podle okamžiku nástupu do zaměstnání. Deutsche Post tak musí za své zaměstnance, včetně svých úředníků, nést náklady na penze stejným způsobem jako jiné podniky. Rozdíl ve způsobu financování penzí úředníků a důchodů soukromých zaměstnanců nemá na povinnost Deutsche Post započítávat financování penzí do svých běžných provozních nákladů vliv. Přijetí argumentace Německa by znamenalo, že stát může veřejným podnikům snížit náklady, jež souvisejí s jejich běžným provozem.
(273)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji na financování nároků na penze svých úředníků, opomíjí skutečnost, že posouzení existence finanční výhody je na hospodářské výkonnosti podniku nezávislé.
(274)
Jelikož penzijní reforma z roku 1995 částečně Deutsche Post zbavila povinnosti financovat nároky na penze svých úředníků, vyplynula pro Deutsche Post finanční výhoda.
VII.1.2 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(275)
Podpora poskytnutá členským státem ovlivňuje obchod uvnitř Unie, pokud v rámci tohoto obchodu posiluje postavení určitého podniku proti jeho konkurentům. K tomu, aby určité opatření narušovalo hospodářskou soutěž a ovlivňovalo obchod mezi členskými státy, postačuje podle ustálené judikatury (75) pouze skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trhu otevřeném hospodářské soutěži.
(276)
V Německu byly trhy v případě balíkových zásilek, novin a časopisů vždy otevřeny hospodářské soutěži. Na těchto trzích společnost POSTDIENST vždy soutěžila s jinými podniky, a to i z jiných členských států (jako např. UPS, FedEx, TNT Express, GLS či DPD). Od roku 1998 do roku 2007 DPAG postupně přicházela o exkluzivní licenci na listovní zásilky. Po otevření trhu hospodářské soutěži na něj vstoupily nové podniky. Proto podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy a může narušovat hospodářskou soutěž.
(277)
V tomto ohledu Komise rovněž poznamenává, že Deutsche Post a její holdingová společnost DPWN začaly v roce 1997 přebírat balíkové služby na evropských a mezinárodních trzích: již v roce 1999 měla DPWN na evropských trzích v oblasti balíkových a expresních kurýrních služeb vedoucí postavení s ročními výnosy ve výši cca 4,6 mld. EUR. Převzetím DHL v roce 1998 rozšířila DPWN svou působnost na Asii a Severní Ameriku. Po dalších převzetích v oblasti logistiky (např. společnosti Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) se DPWN stala jedním největších poskytovatelů služeb letecké a námořní nákladní dopravy a globálních logistických služeb. Kromě toho začala DPWN působit i na poštovních trzích mimo Německo (např. převzetí podniku Unipost ve Španělsku a podniku Williams Lee ve Spojeném království). V letech 1998 až 2007 DPWN získala podniky v celkové hodnotě přibližně 21 mld. EUR (76).
(278)
Komise proto dochází k závěru, že dotování penzí představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(279)
Podle názoru Německa má být dotování penzí, pokud se má vůbec v jeho případě jednat o podporu, považováno za existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Německo tvrdí, že od vstupu příslušného ustanovení v německé ústavě v roce 1953 v platnost je stát konečným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo nadále zastává stanovisko, že zřízení penzijního fondu na této povinnosti nic nezměnilo.
(280)
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 zahrnuje pojem existující podpory všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm.
(281)
Podle platných poštovních i obecných právních předpisů byly platby penzí do roku 1995 zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost a musely být v plné výši hrazeny z dosažených výnosů „zvláštního majetku“ (pro podrobné posouzení těchto předpisů viz body odůvodnění 262 a 263). Před druhou poštovní reformou v roce 1995 proto byla Deutsche Post povinna financovat výdaje na penze svých úředníků z vlastních zdrojů, a nedostávala žádnou podporu, která by byla určena na snížení penzijních nákladů Deutsche Post.
(282)
Založení DPAG a zřízení poštovního penzijního fondu v roce 1995 znamenalo zcela novou úpravu financování penzí úředníků. Po této druhé poštovní reformě v roce 1995 převzala Deutsche Post základní platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994, částečně však byla zbavena nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 a 2 PostPersRG 1994 již Deutsche Post nebyla povinna financovat náklady na penze prostřednictvím paušálních plateb (období 1995-1999) či stanovených příspěvků (od roku 2000). Zbývající deficit byl od té doby kryt dotováním penzí.
(283)
Proto se u dotování penzí jedná o novou podporu, jelikož bylo zavedeno v roce 1995.
(284)
Pokud jde o odkaz Německa na prohlášení Komise ve věci T-266/02, poukazuje Komise nejdříve na to, že Tribunál v bodě 54 rozsudku představuje stanovisko Německa (a nikoliv, jak uvádí Německo, stanovisko Komise). Z bodu 54 rozsudku vyplývá, že v záporném rozhodnutí z roku 2002 nebylo i podle názoru Německa dotování penzí posuzováno. V bodě 61 rozsudku je uvedeno stanovisko Komise:
„Komise zaprvé namítá, že … v rámci napadeného rozhodnutí měla za to, že byly relevantní pouze platby provedené DB-Telekom.“
(285)
Rozsudek tedy nepodporuje stanovisko Německa, že prohlášením zmocněnce Komise bylo dotování penzí implicitně povoleno. V každém případě je zjevné, že takové prohlášení by nemohlo mít tento účinek.
(286)
Nadto Tribunál ve věci T-421/07 (77) rozhodl, že předmětem rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení z roku 1999 bylo i dotování penzí a že řízení ohledně tohoto opatření nebylo záporným rozhodnutím z roku 2002 ukončeno.
(287)
Jelikož Komise nikdy nepřijala žádné rozhodnutí, podle něhož by dotování penzí nepředstavovalo podporu nebo by představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem, dochází Komise k závěru, že dotování penzí představuje nové opatření podpory.
VII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(288)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU jednoznačně nelze použít.
(289)
Komise vzala v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 do úvahy možnost, že dotování penzí jakožto vyrovnávací platba za poskytování veřejných služeb podle čl. 106 odst. 2 SFEU by mohlo být alespoň částečně slučitelné s vnitřním trhem. Ve své odpovědi na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Německo zdůraznilo, že dotování penzí by v případě, že představuje podporu, mělo být posuzováno nikoliv na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, nýbrž na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 Komise dále popsala metodu pro posouzení slučitelnosti dotování penzí na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, k čemuž Německo sdělilo své připomínky.
(290)
Podle judikatury Soudního dvora (78) je na členském státu, aby uvedl možné důvody pro slučitelnost s vnitřním trhem a prokázal, že předpoklady pro tuto slučitelnost jsou splněny. Z uvedeného rozsudku zejména vyplývá, že Komise v této věci není povinna slučitelnost dotování penzí s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU posuzovat, pokud členský stát a příjemce dotací případné posouzení slučitelnosti na uvedeném základě výslovně odmítnou.
(291)
Komise proto posoudí, zda se v případě dotování penzí jedná o podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU mohou být za slučitelné s vnitřním trhem prohlášeny podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(292)
Podle judikatury může Komise státní podpory prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, pokud přispívají k dosažení cíle společného zájmu (79), jsou pro dosažení tohoto cíle nezbytné (80) a pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (přiměřenost).
VII.3.1 Otevření trhu v poštovním odvětví jako cíl společného zájmu
(293)
Poštovní služby přispívají k sociální, hospodářské a územní soudržnosti v Unii. Otevření poštovních služeb hospodářské soutěži, jež na úrovni EU započalo v roce 1998, vedlo ke zvýšení kvality a účinnosti a k lepší orientaci na uživatele (81). Otevření trhu umožnilo vytvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Přispívá tak k cíli vytváření vnitřního trhu stanovenému v čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU.
(294)
Poté, co se v roce 1995 Deutsche Post přeměnila na akciovou společnost, nezaměstnala žádné další úředníky. Závazky v oblasti sociálních dávek pro úředníky tak mají svůj původ v době před otevřením poštovního trhu hospodářské soutěži. Jsou srovnatelné s tzv. „uvízlými náklady“ vyplývajícími ze závazků, jež byly přijaty před počátkem otevírání trhu a kterým již v konkurenčním tržním prostředí nelze za stejných podmínek dostát, jelikož zavedený provozovatel již není s to přenést příslušné náklady na uživatele. Pokud by Deutsche Post nebyla bývala alespoň částečně této „zděděné“ zátěže zbavena, bývala musela by trh opustit.
(295)
Komise uznala, že k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie musí dojít za přijatelných hospodářských podmínek (82). Proto v řadě svých rozhodnutí povolila státní podpory, kterými členské státy zavedeným provozovatelům uleví od části zděděné zátěže v oblasti penzijních závazků (83).
VII.3.2 Nutnost a přiměřenost dotování penzí
(296)
Komise zastávala ve své rozhodovací praxi stanovisko, že snížení penzijních nákladů je třeba omezit na takovou míru, jež je nezbytná k vyrovnání sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jako náklady nese zavedený provozovatel, se sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u jeho konkurentů (84).
(297)
V nynější věci Komise uznává, že Deutsche Post by bez státního zásahu, kterým je osvobozena od části penzijních závazků vůči svým úředníkům, nebyla schopna se prosadit vůči svým konkurentům. Zátěž z minulosti spojená se sociálním zabezpečením, kterou její konkurenti nést nemusí, by ji mohla donutit opustit části trhu poštovních služeb podléhající hospodářské soutěži.
(298)
V rozhodnutí La Poste Komise poprvé posuzovala nutnost a přiměřenost opatření podpory, kterým se snižovaly náklady na penze úředníků zaměstnaných před otevřením trhu. V uvedeném rozhodnutí Komise zjišťovala, zda dotování penzí vyrovnává výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení mezi zavedeným provozovatelem a ostatními podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek (85).
(299)
V nynějším rozhodnutí bude Komise postupovat stejným způsobem. Analýza Komise bude probíhat ve třech krocích:
-
Nejdříve Komise zjistí výši příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek.
-
Následně musí zjistit výši příspěvků na sociální zabezpečení, které za své úředníky odvádí Deutsche Post.
-
Nakonec musí ověřit, zda jsou zjištěné příspěvky stejně vysoké.
VII.3.2.1 Výše příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek
(300)
Výše příspěvků na sociální zabezpečení se určí pomocí dvou faktorů: sazby příspěvků a platového základu, na který se sazba použije.
a) Výpočet referenční sazby
(301)
Soukromí konkurenti musí podíl zaměstnavatele i podíl zaměstnance financovat ze svých výnosů. Jak vyplývá z obrázku 2, pohybovala se celková sazba příspěvků od roku 1995 mezi 38 % a 42 % hrubého platu soukromého zaměstnance (hrubý plat = čistý plat + podíl zaměstnance). Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení se v obou případech pohyboval mezi 19 % a 21 % hrubého platu (pro podrobnější časové posloupnosti viz příloha).
(302)
Na rozdíl od podílu soukromých zaměstnanců na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnuje podíl úředníků pouze 30 % až 50 % jejich nákladů na zdravotní péči, avšak žádné další příspěvky na jejich penzijní náklady a náklady na zdravotní či dlouhodobou péči. Příspěvek Deutsche Post tak přesahuje podíl soukromého zaměstnavatele a zahrnuje celkové penzijní náklady i zbývající náklady na zdravotní a dlouhodobou péči.
(303)
Při stanovování příslušné referenční sazby pro Deutsche Post je třeba přihlédnout k tomu, že příspěvek úředníků je nižší než příspěvek soukromých zaměstnanců.
(304)
Pokud jde o příspěvek úředníků na jejich náklady na zdravotní a dlouhodobou péči, jenž dosahuje 30 % až 50 %, lze předpokládat, že svými hospodářskými dopady vesměs odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zákonné zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (jenž např. v roce 2006 činil 8,50 % hrubého platu soukromých zaměstnanců).
(305)
Jelikož úředníci neplatí žádné příspěvky na zákonné důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, musí Deutsche Post převzít příslušnou částku, aby skutečně odváděla příspěvky na sociální zabezpečení ve výši odpovídající příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež musí soukromý podnik financovat ze svých výnosů.
(306)
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post (dále jen „referenční sazba“) musí proto - tak, jak je znázorněno v tabulce - zahrnovat celkové sazby příspěvků (= podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, jakož i podíl zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
Obrázek 7
Stanovení referenční sazby příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post
(307)
Jak vyplývá z obrázku 8, pohybovala se referenční sazba v letech 2003-2010 mezi 30 % a 34,1 % hrubého platu soukromých zaměstnanců (86).
(308)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele. Jak ale ukazuje následující zjednodušený příklad (založený na sazbách příspěvků v roce 2006), vyplývala by pro Deutsche Post v porovnání se soukromými konkurenty výrazná výhoda, pokud by referenční sazba odpovídala pouze podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení:
1)
Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí úředníkovi, příp. soukromému zaměstnanci stejný čistý plat ve výši 79,5 EUR.
2)
Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení činí v obou případech 20,5 % hrubého platu soukromého zaměstnance. Sečtou-li se čistý plat 79,5 EUR a podíl zaměstnance 20,5 EUR, činí výsledný hrubý plat 100 EUR. Celkově tak příspěvky na sociální zabezpečení dosahují 41 EUR (= 41 % hrubého platu soukromého zaměstnance).
3)
Německo zastává názor, že Deutsche Post by měla platit pouze podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, který doplňuje příspěvek úředníka na náklady na zdravotní péči (jež jsou jako příspěvek soukromého zaměstnance na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče stanoveny na 7,5 EUR).
4)
Německo počítá podíl zaměstnavatele na základě příslušného platu úředníka, který činí 87 EUR (součet čistého platu 79,5 EUR a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči 7,5 EUR). Náklady na sociální zabezpečení tak jsou součtem 17,8 EUR (podíl zaměstnavatele 20,5 % z příslušného platu úředníka 87 EUR) a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči ve výši 7,5 EUR.
5)
Podle propočtů Německa by náklady na sociální zabezpečení úředníků činily pouze 25,3 EUR oproti 41 EUR v případě soukromých zaměstnanců.
(309)
Třebaže Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí tentýž čistý plat, musela by Deutsche Post nést náklady na sociální zabezpečení dosahující pouze 62 % příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení u soukromých zaměstnanců, pokud je podíl zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnut v referenční hodnotě.
(310)
Dále je třeba konstatovat, že podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení (od roku 1995 mezi 19 % a 21 %) byl rovněž značně nižší než sazba příspěvků 33 % z příslušných platů úředníků, jež je v poštovním zákoně z roku 1995 stanovena jako referenční hodnota pro příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu. Německý zákonodárce tedy nezamýšlel, že by Deutsche Post měla financovat pouze podíl zaměstnavatele, nýbrž ukládal Deutsche Post podstatně vyšší příspěvek na pokrytí nákladů na penze úředníků i převzetí zbývajících nákladů na sociální zabezpečení (např. příspěvku na náklady na zdravotní péči úředníků).
(311)
Proto Komise odmítá použití podílu zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení jako referenční sazby, jelikož úředníci - na rozdíl od soukromých zaměstnanců - nepřispívají povinně na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky v každém případě zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že Deutsche Post i soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
b) Výpočet platového základu
(312)
Jelikož by se výše příspěvků na sociální zabezpečení, jež za své úředníky platí Deutsche Post, měla rovnat výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež odvádějí soukromí konkurenti, je důležité, aby pro Deutsche Post platila nejen stejně vysoká sazba příspěvků, ale také aby tato sazba byla použita na odpovídající platový základ. Jak bylo znázorněno na výše uvedeném příkladu, vede výpočet podílu zaměstnavatele ve výši 20,5 % na základě příslušných platů úředníků k příspěvku činícímu 17,8 EUR, zatímco soukromý konkurent musí odvádět 20,5 EUR (20,5 % na základě hrubého platu ve výši 100 EUR).
(313)
Proto je třeba stanovit hrubý plat úředníků, který bude představovat ekvivalent platového základu pro hrubý plat soukromých zaměstnanců. Předpokládá se, že příspěvek úředníků na náklady na zdravotní péči odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Zbývající rozdíl mezi hrubým platem a skutečným platem tak představuje podíl zaměstnance na příspěvcích na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Pomocí následující rovnice se provede přepočet skutečného platu na hrubý plat, jenž odpovídá hrubému platu soukromých zaměstnanců.
Tabulka 6
Výpočet hrubého platu úředníků (na základě sazeb příspěvků v roce 2006)
Hrubý plat úředníků =
(314)
Vezmou-li se v potaz například sazby příspěvků v roce 2006, je hrubý plat úředníků o 15 % vyšší než jejich skutečný plat. Tento procentní podíl tak vyčísluje chybu, ke které by došlo, pokud by se jako základ pro výpočet příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení oproti zákonným příspěvkům soukromých konkurentů použil skutečný plat namísto platu hrubého. Je to znázorněno ve výše uvedeném 308. bodě odůvodnění, jelikož podíl zaměstnavatele ve výši 20,5 EUR, jenž se správně odvíjí od hrubého platu, převyšuje o 15 % podíl zaměstnavatele ve výši 17,8 EUR v případě, kdy by se nesprávně jako základ použil skutečný plat.
(315)
Komise má proto za to, že referenční sazba pro příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení musí být založena na příspěvku zaměstnavatele a příspěvku zaměstnance na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti a na příspěvku zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Referenční sazba musí být použita na hrubý plat úředníků (jak je stanoveno v tabulce 6).
VII.3.2.2 Příspěvky na sociální zabezpečení, které za své zaměstnance odvádí Deutsche Post
(316)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 odvádí Deutsche Post od roku 2000 sazbu ve výši 33 %. Tato sazba se použije na skutečný plat úředníků.
(317)
Při přezkumu nutnosti a přiměřenosti podpory je však třeba zohlednit skutečnost, že Deutsche Post nemusí z ekonomického hlediska odvádět do penzijního fondu celou částku ve výši 2,045 mld. EUR, tj. 33 % skutečných platů. V této souvislosti je třeba podle Komise rozlišovat mezi obdobím 1995-2002 a obdobím od roku 2003 po současnost.
a) Příspěvek Deutsche Post v období 1995-2002
(318)
Německo tvrdí, že zejména s ohledem na roční paušální platby v celkové výši 2,045 mld. EUR odváděné v období 1995-1999 do penzijního fondu byly příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení vyšší než příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které museli platit konkurenti. Proto Deutsche Post v období do roku 1999, ale i během celého zkoumaného období odváděla přinejmenším stejně vysoké, ne-li vyšší příspěvky než soukromé podniky. Nelze tedy zjistit, že Deutsche Post byla díky dotování penzí ve výhodnější pozici než její konkurenti. Komise musí tuto argumentaci odmítnout, jelikož se v ní nepřihlíží k příslušným regulačním ustanovením německých orgánů týkajícím se pokrytí nákladů na cenově neregulované služby.
(319)
Komise v nynějším rozhodnutí shledává, že Deutsche Post byla na cenově neregulovaných trzích ve výhodnějším postavení než její konkurenti, jelikož část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení úředníků zaměstnaných v uvedených službách nenesly tyto služby samy. Místo toho byla tato část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení přidána k cenově regulovaným službám, jejichž výnosy byly udržovány na dostatečně vysoké úrovni, aby z nich mohly být financovány i náklady dodatečně připočtené k nákladům vzniklým za samotné cenově regulované služby.
(320)
Z interního účetnictví Deutsche Post po roce 1995 vyplývá, že Deutsche Post cenově neregulovaným službám přidělovala pouze příspěvky na sociální zabezpečení ve výši založené na sazbě příspěvků REK. REK 2002 i navazující REK tuto praxi potvrzují. Cenově neregulované služby byly proto zvýhodněny jak před rokem 1999, tak i po něm, jelikož byly jednoznačně osvobozeny od vzniklých nákladů.
(321)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post vzniklo na cenově regulovaných trzích komparativní znevýhodnění, jelikož musela v období 1995-1999 prostřednictvím odváděných paušálních plateb financovat vyšší náklady na sociální zabezpečení, není podpořeno fakty. Zaprvé měla Deutsche Post stále na většinu svých regulovaných služeb exkluzivní licenci. Zadruhé byly, a to je ještě důležitější, poplatky za služby podléhající exkluzivní licenci dostatečně vysoké, takže bylo možné přenést tyto náklady na uživatele závislé na těchto službách.
(322)
V období do roku 1995 vycházela regulace poplatků z nařízení o poštovní službě (Postdienstverordnung) (87) ze dne 24. června 1991, podle něhož musely být poplatky za monopol vyvážené. Ve správní praxi v tom byly zahrnuty i náklady na penze. V období 1995-1997 vycházela regulace poplatků ze zákona o regulaci telekomunikací a poštovních služeb (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens) ze dne 14. září 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Podle § 4 ve spojení s § 2 a § 7 uvedeného zákona směly být z výnosů z cenově regulované oblasti pokryty nejen náklady vzniklé v rámci cenově regulovaných služeb včetně příspěvků do penzijního fondu, ale i financovány náklady cenově neregulovaných služeb.
(323)
Jak vyplývá z ročních závěrek Deutsche Post, zůstaly regulované poplatky při penzijní reformě z roku 1995 na stejné úrovni, jaká platila v době, kdy Deutsche Post ještě musela nést celkové náklady na penze. Zatímco později byly náklady na penze buď omezeny na výši paušální částky (v období 1995-1999), nebo (od roku 2000) stanoveny na 33 % celkového, rok od roku klesajícího objemu platů úředníků, nebyly regulované poplatky odpovídajícím způsobem sníženy tak, aby nadále pokrývaly pouze příspěvky na sociální zabezpečení, jež odpovídaly příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které platili konkurenti. Jelikož příspěvky do penzijního fondu stanovené do roku 1999 (2,045 mld. EUR ročně) zůstaly přibližně na úrovni nákladů na penze v roce 1994, hospodářská situace se pro Deutsche Post s ohledem na pokrytí penzijních nákladů z cenově regulovaných služeb nezměnila. Výše výnosů Deutsche Post i její příspěvek do penzijního fondu zůstaly v rovnováze.
(324)
PostG 1997 jasně stanoví, že regulované poplatky mají pokrývat nejen náklady na efektivní poskytování služeb, nýbrž také zátěž vyplývající např. z nákladů na sociální zabezpečení úředníků. V PostG 1997 je proto výslovně uznáno, že výnosy z cenově regulované oblasti mají být stanoveny tak, aby bylo zajištěno pokrytí veškerých paušálních plateb. Jelikož podle německého zákonodárce zřejmě tehdejší výše regulovaných poplatků požadavky PostG 1997 splňovala, rozhodl, že ceny zůstanou do roku 1999 na úrovni z roku 1997. Tehdejší ministr hospodářství a technologií následně dne 27. března 2000 rozhodl, že poplatky schválené dne 1. září 1997 zůstanou v platnosti do 31. prosince 2002.
(325)
Regulované poplatky tak byly ponechány na historicky vysoké úrovni, a nebyly tedy sníženy na úroveň, při níž by Deutsche Post vzniklo komparativní znevýhodnění.
(326)
Od roku 2000 se Deutsche Post nacházela ve srovnání se svými konkurenty v ještě výhodnějším postavení, jelikož stanovené příspěvky do penzijního fondu byly sníženy na 33 % skutečných platů úředníků. Z této výše vyplývá v absolutním vyjádření snížení nákladů z 2,045 mld. EUR na 735 mil. EUR (a na částku ještě nižší v následujících letech, kdy počet úředníků klesal a kdy byl tento vývoj jen částečně vyrovnáván nárůstem platů). Jelikož byly regulované poplatky ponechány na historicky vysoké úrovni, mohla Deutsche Post od roku 2000 v rámci svých cenově regulovaných služeb dosáhnout značných zisků.
(327)
Při přezkumu rentability Deutsche Post v oblasti cenově regulovaných služeb za celé období 1995-2002 dochází posudek WIK k závěru, že Deutsche Post např. do roku 1999 i přes paušální platby do penzijního fondu nevznikly z poskytování cenově regulovaných služeb žádné ztráty. Od roku 2000 vykazuje posudek WIK dokonce výrazně pozitivní výsledky.
(328)
Proto musí Komise odmítnout tvrzení Německa, že Deutsche Post byla s ohledem na pokrytí příspěvků na sociální zabezpečení v rámci cenově regulovaných služeb oproti svým konkurentům znevýhodněna a že dotování penzí před rokem 2002 bylo nutné a přiměřené.
(329)
Bez ohledu na výše uvedené musí Komise připustit, že nemá v tomto případě k dispozici dostačující důkazní materiál k určení přesné výše příspěvků na sociální zabezpečení, které Deutsche Post v letech 1995-2002 odvedla. Komise má za to, že takové vyčíslení nemůže být založeno na dodatečném zjištění toho, že určitý podíl nákladů na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb byl přesunut, aby byl financován z výnosů z cenově regulované oblasti, a že Deutsche Post nebyla celkově v rámci právní úpravy o penzijním fondu znevýhodněna, jelikož výnosy z cenově regulované oblasti byly ve skutečnosti dostatečně vysoké na to, aby pokryly její příspěvky do penzijního fondu včetně přesunuté zátěže. Stejně omezená je i možnost stanovení metody, podle níž by členský stát mohl vypočítat výši příspěvků za toto období. Po posouzení právního základu, který platil pro regulované poplatky v období 1995-2002, Komise konstatuje, že z právních předpisů nelze s jistotou odvodit, jak příslušné orgány předem rozhodovaly o složení regulovaných poplatků. Zejména nelze v tomto případě s jistotou prokázat, že příslušné orgány v okamžiku stanovení regulovaných poplatků ve výši, jež přesunuté náklady fakticky v konečném důsledku pokrývala, vyčlenily ve svých rozhodnutích určitý podíl regulovaných poplatků jednoznačně na pokrytí částky uplatňované zátěže z cenově neregulovaných služeb.
(330)
Na rozdíl od rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011, v nichž poštovní regulační orgán tuto zátěž výslovně potvrdil a povolil, by mohlo být toto dřívější faktické pokrytí odvíjet od úvah orgánů příslušných pro stanovení poplatků v souvislosti s vývojem složek nákladů nebo jiných podnikových proměnných. Toto dřívější faktické pokrytí proto v tomto případě nepostačuje k tomu, aby bylo možné přesně a s jistotou určit, do jaké míry příslušné orgány regulované poplatky zvýšily, aby zohlednily uplatňovanou zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb.
(331)
V případě období od 1. ledna 2003 lze z rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011 jasně vyvodit, jak poštovní regulační orgán stanovoval složení regulovaných poplatků. Regulované poplatky byly jednoznačně stanoveny na vyšší úrovni, aby bylo možné zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb pokrýt z výnosů z cenově regulované oblasti.
b) Příspěvek Deutsche Post od roku 2003
(332)
Podle PostG 1997 může Deutsche Post od regulačního orgánu požadovat, aby při stanovování přípustné výše výnosů z exkluzivní licence a z cenově neregulovaných služeb započítal do nákladů, jež mají být přeneseny na uživatele, kromě jiného i „ve srovnání s konkurencí neobvyklou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením“, jakož i náklady na účinné poskytování univerzální služby. Poštovní regulační orgán tuto metodu poprvé použil v rozhodnutí o cenových limitech v roce 2002. Poštovní regulační orgán povolil zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, jež nebyly ve srovnání s konkurencí obvyklé, i v rozhodnutích o cenových limitech z roku 2007 a 2011. Okolnost, že cenové kontrole ex ante podléhá pouze část regulovaných služeb, na posouzení Komise nic nemění. Na základě svého dominantního postavení byla Deutsche Post nadále oprávněna k přenesení veškeré zátěže. V tomto ohledu na věci nic nemění, zda regulační orgán vykonává svou kontrolu ex ante nebo ex post.
(333)
Poštovní regulační orgán žádosti Deutsche Post, aby zátěž # 2 (vzniklé náklady na sociální zabezpečení nad rámec sazby příspěvků REK) byla refinancována z výnosů z cenově regulovaných služeb, vždy vyhověl. Tak byly při zjišťování nákladů na sociální zabezpečení, neobvyklých ve srovnání s konkurencí, (zátěž # 2) za rok 2001 porovnány vzniklé příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení jejích úředníků činící [40 % až 45 %] skutečných platů (88) s referenční hodnotou REK. Tato referenční hodnota se skládá z podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, úrazové pojištění a penzijní připojištění, jež dohromady tvoří [20 % až 25 %] skutečných platů.
(334)
Tento rozdíl mezi oběma sazbami ve výši [15 % až 20 %] skutečného platu úředníka byl zahrnut do zátěže # 2 a byl financován z výnosů z cenově regulovaných služeb (srov. tabulka 2).
(335)
Z ekonomického hlediska proto sazba příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení nečiní 33 % skutečných platů, nýbrž pouze [20 % až 25 %]. Od roku 2003 je zbývající část přenesena na závislé spotřebitele, kteří musí platit poplatky pokrývající náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení u služeb, na něž měla Deutsche Post do roku 2007 exkluzivní licenci, případně u univerzálních služeb, ve kterých měla Deutsche Post dominantní postavení.
(336)
Při porovnávání sazby příspěvků použité na skutečné platy s výší příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádí konkurent, musí být skutečný plat přepočítán na hrubý plat úředníka.
(337)
Skutečný plat činí [85 % až 90 %] hrubého platu úředníků (89). Na tomto základě odpovídá [20 % až 25 %] skutečného platu [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu.
(338)
V důsledku omezení příspěvku deutsche Post do penzijního fondu na 33 % a povolení zátěže # 2 poštovním regulačním orgánem platí Deutsche post příspěvky na sociální zabezpečení ve výši [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu úředníků.
VII.3.2.3 Srovnání
a) Období 1995-2002
(339)
Výnosy z poplatků, které Deutsche Post uplatňovala ve vyhrazeném odvětví, výrazně snížily v letech 1995-2002 skutečnou ekonomickou zátěž jejího příspěvku na pokrytí jejích nákladů na sociální zabezpečení. Při absenci výslovně vykazovaného prvku poplatků však může Komise pouze konstatovat, že výše příspěvku Deutsche Post zůstala nižší než referenční sazba. Komise není s to vypočítat přesný rozdíl mezi oběma úrovněmi ani určit metodu, podle níž by tento výpočet mohl provést členský stát.
b) Období od roku 2003
(340)
Pokud jde o srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou, je třeba poznamenat, že sazba příspěvků REK vychází ze skutečných platů úředníků, jež v porovnání s hrubou mzdou soukromých zaměstnanců představují příliš nízký platový základ. Sazba příspěvků REK musí být proto nově vypočítána jako procentní podíl hrubých platů úředníků.
(341)
Ze srovnání pro rok 2006 vyplývá, že - oproti referenční sazbě ve výši 33,5 % - příspěvky na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb ve skutečnosti činily [17,5 až 22,5] % hrubých platů úředníků (příp. [20 až 25] % skutečných platů úředníků). Pokud jde o sazby příspěvků na sociální zabezpečení, profitovala tedy Deutsche Post v roce 2006 z komparativní výhody ve výši [10 až 15]% hrubých platů úředníků.
Tabulka 7
Srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post v roce 2006
Sazba příspěvků na sociální zabezpečení
Sazba příspěvků REK
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post
jako procentuální podíl z
hrubého platu soukromých zaměstnanců
hrubého platu úředníků
hrubého platu úředníků
Podíl zaměstnavatele
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Podíl zaměstnance
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
9,75 %
Penzijní připojištění
[0 % až 5 %]
Úrazové pojištění
[0 % až 5 %]
Sazba příspěvku
[17,5 % až 22,5 %]
33,50 %
(342)
Podle tabulky 7 činí referenční sazba pro Deutsche Post 33,5 % hrubého platu úředníků a je o [10-15] procentních bodů vyšší než úroveň, kterou Deutsche Post skutečně hradila.
(343)
Rozdíl o [10 až 15] procentních bodů za rok 2006 je vyšší než nominální [8-13]% rozdíl mezi referenční sazbou ve výši 33,5 % a sazbou příspěvků REK, která činí [20-25] %. Rozdíl zahrnuje příplatek odpovídající [2-3] procentním bodům, který zohledňuje skutečnost, že nominální sazba příspěvků REK ve výši [20-25] % je nesprávně založena na skutečném platu úředníků a nikoliv na hrubém platu úředníků, který je rovnocenný hrubému platu soukromých zaměstnanců.
VII.3.2.4 Předběžný závěr týkající se nutnosti a přiměřenosti
(344)
Dotování penzí, které kryje potřebu financování penzijního fondu nad rámec příspěvku na sociální zabezpečení ve výši 33 % skutečného platu úředníků Deutsche Post, není nutné ani přiměřené z těchto důvodů:
1)
V období 1995-2002 vznikly Deutsche Post skutečné náklady, které byly nižší než referenční hodnota; přesný rozdíl však nelze stanovit.
2)
Deutsche Post od roku 2003 hradila náklady v průměrné výši [17,5-22,5] % hrubého platu svých úředníků, zatímco průměrná referenční sazba činí 32 % hrubého platu úředníků; zbývající náklady hradili uživatelé, neboť výnosy povolené podle regulace cenových stropů zahrnují zátěž vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které pokrývají zbývajících [10-15] % hrubého platu úředníků.
(345)
Pro rozdíl v sazbách od roku 2003 je dvojí vysvětlení:
1)
Výše zákonného pojistného na sociální zabezpečení, kterou hradí podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek, činí 41 % hrubého platu. Pro účely srovnání s příspěvky, které Deutsche Post platí na sociální zabezpečení svých úředníků, je nutné provést opravu, která přihlíží k tomu, že úředníci platí 30 % až 50 % svých nákladů na zdravotní a dlouhodobou péči sami. Tato část, kterou hradí úředníci, je rovnocenná podílu zaměstnanců na nákladech na zdravotní a dlouhodobou péči odpovídajícímu 7,5 % hrubých platů.
2)
Příspěvek Deutsche Post se určuje na základě skutečných platů a nikoliv hrubých platů úředníků. Referenční hodnota úředníků Deutsche Post tedy činí 33,5 % hrubého platu. Vyplývající snížení, které tuto hodnotu přesahuje, není v zásadě ani nutné, ani přiměřené.
(346)
U období 1995-2002 není možné stanovit přesně poměr snížení, které přesahuje výši, již lze přijmout jako nutnou a přiměřenou. Od roku 2003 tento poměr odpovídá [10-15] % hrubého platu.
VII.3.2.5 Vliv zvláštního konkurenčního a regulačního prostředí na kritéria nutnosti a přiměřenosti
(347)
Posouzení nutnosti a přiměřenosti dotování penzí však musí přihlížet k tomu, že se jedná o zvláště konkurenční a regulační prostředí.
(348)
Jak je vysvětleno v oddíle II.2.1, disponovala Deutsche Post ke dni 31. prosince 2007 exkluzivní licencí na doručování určitých listovních zásilek. Podle § 52 PostG 1997 byla až do tohoto data pověřena povinností univerzální služby podle kapitoly 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (90) a § 11 PostG 1997. Od 1. ledna 2008 poskytuje Deutsche Post univerzální služby dobrovolně.
(349)
Dokud Deutsche Post disponovala exkluzivní licencí na určité poštovní zásilky, nemohli její konkurenti na této části poštovního trhu nabízet své služby. Skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil Deutsche Post v plném rozsahu a částkou překračující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů refinancovat tu část nákladů na sociální zabezpečení úředníků, která vyplývala z poskytování služeb podle exkluzivní licence, pomocí vyšších poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.
(350)
Povinnost univerzální služby je odůvodněna tím, že by poštovní provozovatelé v prostředí konkurenčního trhu určité služby ve venkovských nebo vzdálených oblastech buď vůbec neposkytovali, nebo by je poskytovali za nadměrné ceny. Proto musí členské státy podle článku 4 směrnice 97/67/ES zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě na celém území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
(351)
V tomto ohledu ukládají německé právní předpisy ukládají zvláštní povinnost všem poštovním provozovatelům, kteří mají dominantní postavení na trhu, pro nějž platí povinnost univerzální služby. Podle § 2 PDLV (91) musí tito poskytovatelé zajišťovat služby na daném trhu za stejných podmínek pro všechny uživatele. Dominantní postavení na trhu měla a této povinnosti dosud podléhala pouze Deutsche Post.
(352)
Od privatizace Deutsche Post neobdržela žádnou státní podporu jako náhradu za poskytování univerzálních služeb. Dostává však náhradu nákladů na poskytování univerzální služby z výnosů z cenově regulovaných služeb, pro které má dominantní postavení na trhu. Komise se domnívá, že při posuzování přiměřenosti a nutnosti dotování penzí je vhodné vzít tuto skutečnost v úvahu.
(353)
Komise proto dochází k závěru, že v těch případě nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které vyplývající z poskytování cenově regulovaných služeb, jež spadají do působnosti povinnosti univerzální služby a pro něž má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil v plném rozsahu a částkou přesahující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů financovat uvedené náklady na sociální zabezpečení pomocí poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit trh v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. Tento závěr se opírá zvláště konkurenční a regulační prostředí, v němž se tyto služby poskytují. Na jiné oblasti proto jeho platnost nelze rozšířit.
VII.3.3 Dílčí závěr
(354)
Lze proto vyslovit závěr, že Deutsche Post počínaje rokem 2003 platila za své úředníky působící v cenově neregulovaných služeb příspěvky na sociální zabezpečení, které byly o 11-14 procentních bodů nižší, než sazba, kterou hradili její konkurenti.
Obrázek 8
Komparativní výhoda ve vztahu k sazbě příspěvků na sociální zabezpečení oproti cenově neregulovaným službám (sazby příspěvků jako procentuelní podíl na hrubých platech úředníků).
(…)
(355)
Nízké příspěvky na sociální zabezpečení nejsou ani nutné ani přiměřené pro dosažení cíle postupného otevírání trhu s poštovními službami. Deutsche Post je na dotčených trzích vystavena ostré konkurenci dalších podniků. Komise se proto domnívá, že menší objem příspěvků na sociální zabezpečení ovlivňuje trh v rozsahu, který je v rozporu s obecným zájmem. Nelze jej proto označit za slučitelný s vnitřním trhem.
(356)
S vnitřním trhem neslučitelný podíl dotování penzí pro období od 1. ledna 2003 se vypočítá jako rozdíl mezi referenční sazbou a sazbou příspěvků REK, který se vynásobí celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách podle níže uvedeného vzorce:
Tabulka 8
Vzorec k výpočtu podpory neslučitelné s vnitřním trhem za období od 1. ledna 2003
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem =
=
(referenční sazba - sazba příspěvků REK)
×
Součet hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách
(357)
Podle dostupných údajů činí komparativní výhoda za období 2003-2010 [500-1 000] milionů EUR (viz příloha). Roční částka podpory neslučitelné s vnitřním trhem se v důsledku snížení počtu úředníků v tomto období snížila z […] milionů EUR v roce 2003 na […] milionů EUR v roce 2010.
VII.3.4 Odpověď na argumenty Německa
(358)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Komise vyslovila pochybnosti ohledně nutnosti a přiměřenosti dotování penzí, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení hrazené u cenově neregulovaných služeb byly o 11-14 % nižší než příspěvky hrazené soukromými konkurenty. Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 kvantifikovalo výslednou výhodu v rozmezí 100-200 milionů EUR za rok.
(359)
V reakci na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 vzneslo Německo dvě hlavní připomínky:
1)
Německo trvá na tom, že referenční sazba může být založena jen na podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jelikož soukromé podniky nejsou ze zákona povinny podíl zaměstnance platit. Referenční sazba by navíc měla zohledňovat skutečnost, že úroveň platů vyplácených u Deutsche Post byla vždy vyšší než „konkurenční úroveň“.
2)
Německo tvrdí, že Komise neprokázala, že jsou příjmy z cenově regulovaných univerzálních služeb jsou dostatečné k financování uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VII.3.4.1 Komise oprávněně zahrnuje příspěvek zaměstnanců do referenční sazby a nepřizpůsobuje výši platů „platům obvyklým ve srovnání s konkurencí“.
(360)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele.
(361)
Pokud jde o tento první argument, upozorňuje Komise, že úředníci nejsou oproti soukromým zaměstnanců povinni přispívat na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky nutně zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že jak Deutsche Post, tak soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
(362)
Německo dále trvá na tom, že referenční sazba není uplatňována ani na hrubé ani na skutečné platy úředníků, nýbrž pouze na „platy obvyklé ve srovnání s konkurencí“. V REK 2002, 2007 a 2011 měl podle názoru Deutsche Post „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ vycházet z platu podle tarifní smlouvy nebo z platu podle kolektivní smlouvy pro poštovní odvětví z roku 2003.
(363)
V REK 2009 je jako „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ uvedena minimální mzda z roku 2007, která je ještě nižší než plat podle tarifní smlouvy.
(364)
Německo tvrdí, že při tomto výpočtu je nutné vycházet z těchto „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, aby byly náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako u jejích konkurentů.
(365)
Komise nemůže tento argument přijmout, jelikož podpora musí být omezena na minimum nezbytné k zajištění toho, aby k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie došlo za přijatelných hospodářských podmínek.
(366)
Bylo by proto nepřiměřené zvýšit podporu v takové míře, že by Deutsche Post měla od roku 1995 hradit příspěvky na sociální pojištění pouze na základě „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, které nezohledňují podmínky na trhu práce v dřívějších letech. V hospodářství je běžné, že se liší platy zaměstnanců přijatých v různou dobu zavedenými podniky resp. novými podniky vstupujícími na trh.
(367)
Ve věci podpory France Telecom (92) Komise také odmítla argument Francie, že by sazba příspěvků na sociální zabezpečení založená na platech měla přihlížet také ke skutečnosti, že úředníci dostávají vyšší platy než zaměstnanci konkurentů. Komise v této souvislosti upozornila na to, že zavedený provozovatel měl díky úředníkům v době otevření trhu dobře kvalifikované a kompetentní zaměstnance, bez nichž by si nedokázal udržet své postavení na trhu. V každém případě by bylo zcela nepřirozené podrobně rozvádět jednotlivá znevýhodnění tradičního poštovního provozovatele a nepřihlížet k jeho značným výhodám, např. pokud jde o podíl na trhu, obchodní značku a zákaznickou základnu.
(368)
Z výpočtů Deutsche Post nelze důvěryhodně vyvodit, že by bez povinnosti zaměstnávat úředníky dosáhla vypočtených úspor z hlediska nákladů na platy. Dokonce i v případě, že by se status státních úředníků v roce 1995 skutečně změnil na status soukromých zaměstnanců, není uvedeno ani kolik úředníků bylo v roce 1995 nahrazeno soukromými zaměstnanci, ani na jaké platové úrovni. Už jen vzhledem k samotnému počtu úředníků zaměstnávaných Deutsche Post (93) v roce 1995 je nepravděpodobné, že by bylo od roku 1995 právně a ekonomicky možné nahradit všechny úředníky stejně produktivními soukromými zaměstnanci s nižšími platy.
(369)
Komise proto odmítá obě námitky Německa, pokud jde o referenční sazbu a platy.
VII.3.4.2 K argumentům Německa, že výnosy z cenově regulovaných cen nestačily na pokrytí uplatňované zátěže
(370)
Německo tvrdí, že Komise posuzovala pouze výši příspěvků na sociální zabezpečení za cenově neregulované služby a nepřezkoumala, zda zisky z regulovaných univerzálních služeb stačí k pokrytí uplatňované zátěže.
(371)
Argumenty Německa jsou dvojí: Zaprvé Komise neprokázala, že německý regulační orgán skutečně schválil zátěže uplatňované Deutsche Post. Zadruhé, Německo uvádí, že přestože regulační orgán tyto zátěže schválil, zisky z cenově regulovaných univerzálních služeb nebyly dostatečné k jejich financování. Aby prokázalo, že výnosy z cenově regulovaných služeb nestačily na pokrytí uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, a že se Deutsche Post za ve srovnání s náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nedostávalo dostatečné náhrady, Německo předložilo dva odborné posudky: vypracované Prof. Weberem a firmou CTcon.
a) Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002, 2007 a 2011 jsou založena na REK předložených Deutsche Post a schvalují všechny uplatňované zátěže
(372)
Existují doklady o tom, že od rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 poštovní regulační orgán schválil zátěže Deutsche Post a náležitě regulované poplatky tak, by tyto zátěže pokrývaly. Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2007 a 2011 také potvrzují, že poštovní regulační orgán přijal požadavky Deutsche Post a povolil, aby byly uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé, hrazeny z výnosů cenově regulovaných služeb.
b) Posudek Prof. Webera nepodporuje tvrzení, že výnosy z cenově regulovaných univerzálních služeb byly nedostatečné na pokrytí zátěží uplatňovaných Deutsche Post.
(373)
Posudek Prof. Webera se zabývá obdobím 1995 až 2010 a zdůrazňuje, že Deutsche Post přijímala nejen dotace na penze, ale také využívala plného krytí zátěže #2 výnosy z cenově regulovaných služeb (podrobný popis tohoto posudku je uveden v oddílu VI.1.4.2 a)).
(374)
Pro hodnocení odborného posudku je přínosné nejprve zopakovat pravidlo pro stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997 Tento zákon vyžaduje, aby cenové limity náležitě zohledňovaly náklady na účinné poskytování poštovních služeb, zátěže plynoucí z nákladů na poskytování univerzální poštovní služby a náklady ve spojení s převzetím nákladů na důchody zaměstnanců, které vyvstaly z právního následovnictví za Deutsche Bundespost.
Tabulka 9
Stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997
Cenové limity pro regulované služby =
=
náklady na účinné poskytování regulovaných služeb + zátěže
=
celkové náklady na regulované služby + zátěže vyplývající z cenově neregulovaných služeb
(375)
Poštovní regulační orgán stanovil regulované poplatky tak, aby příjmy pokrývaly náklady na „účinné poskytování“ cenově regulovaných služeb a schválené zátěže. Jinými slovy, regulované služby zcela financují nejen celkové náklady na regulované služby - bez ohledu na to, zda jsou označeny jako „zátěže“ nebo jako „náklady na účinné poskytování služeb“ - ale také část zátěže plynoucí z cenově neregulovaných služeb. § 20 odst. 2 PostG 1997 tedy zajišťuje, aby byly schválené zátěže zcela pokryty výnosy z cenově regulovaných služeb. V rozporu s tvrzením Německa tedy také zákon vyžaduje, aby za cenově regulované služby nedocházelo k nedostatečnému vyrovnání převzetím nákladů na sociální zabezpečení zaměstnanců v cenově neregulovaných službách, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(376)
Nejprve odborný posudek definuje náklady na sociální zabezpečení úředníků, které nejsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, jako rozdíl mezi všemi náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post za své úředníky hradí (platby do penzijního fondu, náklady na zdravotní péči, úrazové pojištění a různá další pojištění), a příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče na základě minimální mzdy z roku 2007. Poté tento rozdíl dále srovnává se zátěží #2.
(377)
Posudek Prof. Webera je napadnutelný ze dvou hledisek: Zaprvé, přehnaně nadhodnocuje náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí. Zadruhé, přehlíží skutečnost, že v důsledku uvedeného nadhodnocení zahrnují náklady, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, také náklady, na které Deutsche Post obdržela státní vyrovnávací platby, které nejsou přiděleny k zátěži # 2, nýbrž k jiným položkám nákladů. Podrobně se jedná o tyto nedostatky:
(378)
Zaprvé, posudek stanoví náklady na sociální zabezpečení, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, na základě podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení. Zátěž #2 je však vypočtena na základě sazby příspěvků REK. Jelikož je sazba příspěvků REK vyšší než podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení vypočtené v posudku vyšší než zátěž #2. Posudek proto nezohledňuje ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, které poštovní regulační orgán považuje za „náklady na účinné poskytování“.
(379)
Za druhé, posudek nezohledňuje skutečnost, že zátěž #1 (náklady na mzdy obvyklé ve srovnání s konkurencí) rovněž zahrnuje část nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé (např. vzhledem k rozdílu mezi skutečnými platy a referenční hodnotou pro úroveň platů, která je „ve srovnání s konkurencí obvyklá“), a že tyto náklady jsou proto financovány pomocí zátěže #1. Další náklady na sociální zabezpečení, které odborný posudek zohledňuje, jsou pokryty samostatnými zátěžemi (např. platby na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT) jsou hrazeny pomocí zátěže #6), a jsou tudíž vyrovnány. Zatímco je uvedena celková suma skutečných nákladů na sociální zabezpečení úředníků, neuvádí se, že jsou náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí hrazeny také jinými zátěžemi než pomocí zátěže #2.
(380)
Za třetí, je třeba přihlédnout k tomu, že zátěž #2 obsahuje náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance. Příspěvky na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance byly před rokem 2003 vyšší než referenční sazba REK, jelikož byly v těchto nákladech zahrnuty také úroky ve výši zhruba […] milionů EUR na penzijní připojištění soukromých zaměstnanců. Od roku 2003 jsou tyto náklady na úroky připočítávány k finančním nákladům a náklady na sociální zabezpečení vzniklé v souvislosti se soukromými zaměstnanci jsou tedy nižší než referenční sazba REK.
(381)
Jelikož posudek zahrnuje celou zátěž #2 jako vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vzniklo pro náklady na sociální zabezpečení úředníků před rokem 2003 nadměrné snížení a po roce 2003 nedostatečné snížení. Pro výpočet přiměřeného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků ze zátěže #2, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, je třeba u zátěže #2 posuzovat státní úředníky a soukromé zaměstnance odděleně.
(382)
Nedostatečné vyrovnání, které posudek zjistil, je proto zavádějící, neboť se přehlíží skutečnost, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - jsou kryty nejen zátěží #2 a že poštovní regulační orgán považoval vyšší podíl nákladů na sociální zabezpečení za náklady na „účinné poskytování“. Náležitou opravou chyb v odborném posudku, pokud jde o vyrovnání, se zátěže a náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vyrovnávají přesně podle § 20 odst. 2 PostG 1997.
(383)
Námitku Německa, že se Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 dopustila chyby, když vypočetla komparativní výhodu pouze pro cenově neregulované služby, je nutno odmítnout, protože podle § 20 odst. 2 PostG 1997 musí poštovní regulační orgán stanovit cenový limit tak, aby příjmy z cenově regulovaných služeb pokryly náklady na jejich účinné poskytování a schválené zátěže.
c) Absence důkazu nedostatečného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, podle posudku WIK
(384)
S odkazem na REK 2009 Německo tvrdí, že Deutsche Post trpěla od roku 1990 značnými ztrátami z cenově regulovaných služeb, jelikož výnosy z jejich poskytování zcela absorbovaly náklady na cenově regulované služby a čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby (94). Německo také proto odmítá argument Komise, že by zisky z cenově regulovaných služeb byly dostatečné k financování nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, na cenově neregulované služby.
(385)
Komise se zaprvé domnívá, že z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu po roce 2003 jasně vyplývá, že vyčlenil část výnosu z cenově regulovaných služeb na vyrovnání zátěže #2. Existence příspěvku z výnosů z cenově regulovaných služeb proto jednoznačně vyplývá z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu.
(386)
Zadruhé z posudku WIK v protikladu k REK 2009 vyplývá, že cenově regulované služby od roku 2000 dosahovaly značně pozitivního rozpětí zisku ve výši přesahující [6,5-8,5] % obratu.
Obrázek 9
Výpočet ROS pro cenově regulované služby na základě posudku WIK
(…)
Poznámka:
Výpočty jsou založeny na úpravách REK 2009 provedených v posudku WIK. Dále se vychází z toho, že cenově regulované služby pokrývají všechny ztráty cenově neregulovaných univerzálních služeb. Nižší zisk za rok 2007 lze připsat především mimořádně vysokým odpisům v oblasti nemovitostí.
(387)
Vyšší zisky od roku 2000 mají přímou souvislost se snížením příspěvků na penzijní pojištění podle penzijního zákona z roku 1995: Zatímco v roce 1999 Deutsche Post provedla roční paušální platbu ve výši 2,045 miliardy EUR, činil odpovídající částka v roce 2000 pouze 735 milionů EUR (33 % skutečných platů úředníků). Jelikož poštovní regulační orgán neupravil v roce 2000 regulované poplatky směrem dolů v souladu se snížením příspěvků na penzijní pojištění, zisky Deutsche Post se výrazně zvýšily. Dosažený zisk zůstal vysoký dokonce i po přijetí rozhodnutí o cenových limitech 2002, jelikož regulované poplatky nebyly sníženy dostatečně k tomu, aby odpovídaly nákladům na poskytování cenově regulovaných služeb.
(388)
Pokud jde o kritiku Německa ohledně posudku WIK, Komise shledává, že tento posudek poskytuje přesnější popis ekonomické situace Deutsche Post obecně a zisky z cenově regulovaných služeb, udává jako REK 2009. Je tomu tak z těchto důvodů:
i) Vhodnější přidělení nákladů komerčním službám
(389)
Podle rozsudku ve věci Chronopost musí komerční služby hradit své přímé náklady samy a musí poskytovat náležitý příspěvek na režijní náklady. Přiměřené rozdělení nákladů mezi jednotlivé služby lze prokázat buď pomocí vnějších referenčních hodnot (např. tržních cen) nebo pomocí vnitřních údajů o nákladech (95).
(390)
REK 2009 jsou založeny na zásadě stanovené v § 20 odst. 2 PostG 1997, podle níž by cenově neregulovaným službám měly být přisuzovány pouze náklady na účinné poskytování služeb, zatímco všechny zátěže (např. další náklady vyplývající z převzetí nákladů na důchody zaměstnanců Postdienst a čisté náklady spojené s povinností univerzální služby) musí být financovány z příjmů z cenově regulovaných služeb. V posudku WIK se však v návaznosti na přezkum REK 2009 ve srovnání s rentabilitou soukromých konkurentů uvádí, že Deutsche Post přisuzuje cenově regulovaným službám příliš vysoký podíl zátěží a naopak komerčním službám nedostatečné náklady.
(391)
Posouzení uplatňovaných - „ve srovnání s konkurencí obvyklých“ - referenčních hodnot, které Deutsche Post používala ke stanovení jednotlivých zátěží, potvrzuje zjištění posudku WIK: Jak je uvedeno výše, je sazba příspěvků REK k výpočtu zátěže #2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) příliš nízkou referenční hodnotou ve srovnání se zákonným pojistným na sociální zabezpečení, které musí platit konkurenti ze soukromého sektoru. Navíc se například v případě zátěže vyplývající ze sítě poštovních poboček jedná o čistě hypotetickou referenční hodnotu, jelikož nelze prokázat, že by Deutsche Post od roku 1990 sama bez povinnosti univerzální služby žádné poštovní pobočky neprovozovala. Stejně tak nelze prokázat, že by Deutsche Post mohla od roku 1990 fungovat výlučně s pracovníky, jimž by musela platit pouze plat na úrovni minimální mzdy z roku 2007.
(392)
Komise proto dochází k závěru, že posudek WIK představuje vhodnější základ ke stanovení nákladů, jež lze přisoudit komerčním službám.
(393)
Ocenění nákladů musí být navíc provedeno v souladu s všeobecně přijímanými účetními zásadami podle směrnice 97/67/ES a směrnice 2006/111/ES. V ročních uzávěrkách Deutsche Post nejsou uvedeny ani zvýšené náklady na odpisy ani výše nastavené dodatečné náklady na penze. Tyto náklady jsou - a to platí pro Deutsche Post i pro její konkurenty - běžně financovány z čistého zisku společnosti. Nové ocenění nákladů směrem výše by tudíž Deutsche Post oproti jejím konkurentům zvýhodnilo.
ii) Stanovení referenčních hodnot k výpočtu přiměřeného zisku s ohledem na rizikové postavení Deutsche Post
(394)
Zisky, kterých Deutsche Post od roku 2000 dosáhla, byly výrazně nad mediánem ROS ve výši 3,48 % uvedeném v posudku WIK a spodním ROS ve výši 6,1 % uvedeném v posudku Deloitte-II. Tvrzení Německa, že Deutsche Post utrpěla tak vážné ztráty, že nebyla schopná hradit zátěže zisky z cenově regulovaných služeb, proto nelze přijmout.
(395)
Dále je třeba kriticky nahlížet na posudek Deloitte-II, který vychází z malé srovnávací skupiny sestávající především z mezinárodních expresních balíkových služeb (např. UPS, FedEx, TNT Express). Doporučení vyslovené v posudku Deloitte-II pro přiměřené ziskové rozpětí použít spodní ROS ve výši 6,1 % a medián ROS ve výši 7,4 % přehlíží skutečnost, že Deutsche Post provozuje podnikání, které je nejen výrazně méně kapitálově náročné, ale také méně rizikové:
1)
Deutsche Post sama neprovozuje expresní balíkové služby. Ty provozuje její dceřiná společnost DHL.
2)
Listovní služby, které představují 75 % výnosů Deutsche Post, vyžadují daleko menší kapitálové investice ve srovnání s provozovateli mezinárodních balíkových služeb, protože hlavními náklady na doručování zásilek jsou platy listovních doručovatelů. Provozovatelé expresních balíkových služeb musí investovat daleko více do kapitálově náročného vybavení (96).
3)
Dominantní postavení Deutsche Post na trhu s listovními zásilkami bylo vytvořeno a upevněno díky exkluzivní licenci, která jí přinesla jistou zákaznickou základnu, aniž by musela provést zásadní investice do marketingu nebo obchodní značky. Naproti tomu mezinárodní provozovatelé balíkových služeb si museli vybudovat svou pozici na každém vnitrostátním trhu od základů, přičemž na vlastní riziko a náklady vytvořili některé velice dobře známé obchodní značky (97).
4)
Tržní a nákladová rizika Deutsche Post byla zajištěna státními opatřeními (98). Zejména cenová regulace zajistila, aby byly pokryty všechny zátěže cenově neregulovaných služeb (99).
(396)
Posudek WIK proto správně použil referenční sazbu pro zisk, která leží pod rozmezím doporučovaným v posudku Deloitte-II, a přihlédl by k tomu, že Deutsche Post podniká s nižší kapitálovou náročností a nižšími riziky, než provozovatelé mezinárodních expresních balíkových služeb. Není však nezbytné stanovit přesně úroveň referenční hodnoty zisku, protože dosažená průměrná rozpětí ROS ve výši 8,3 % jsou již vyšší než odhadovaný spodní ROS ve výši 6,1 % podle posudku Deloitte-II. Dokonce ani podle odborného posudku, který předložilo samo Německo, nebylo možné vyvodit, že by Deutsche Post od roku 2000 dostávala příliš nízké vyrovnání.
(397)
V každém případě lze kritice Německa týkající se posudku WIK jen těžko porozumět, jelikož medián ROS ve výši 3,48 % není nad úrovní zisku, který poštovní regulační orgán a Deutsche Post samy považovaly za přiměřený. Na jedné straně z referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 % obecně vyplývá vyšší zisk než kapitálové náklady (např. náklady na […] a […]), které Deutsche Post uplatňovala ve svých REK a které byly schváleny poštovným regulačním orgánem (viz oddíl IV.4.3.). Na druhé straně se v posudku WIK uváděný medián ROA ve výši 7,66 % pohybuje na podobné úrovni jako výnosy z kapitálu, které Deutsche Post […].
(398)
To, že se Německo odkazuje na rozpětí přiměřeného zisku v železniční a autobusové dopravě (výnosy z prodeje ve výši 7 %-8 %), nemá vliv na závěry ohledně referenční hodnoty ke stanovení přiměřeného zisku. Tato odvětví hospodářství jsou kapitálově náročnější, a vyžadují proto k pokrytí kapitálových nákladů vyšší výnosy z prodeje. Tyto údaje naopak potvrzují, že referenční hodnota pro přiměřený zisk uvedená v posudku Deloitte-II je více v souladu s průměrnou výší ROS u kapitálově náročného hospodářského odvětví než u hospodářského odvětví náročného z hlediska pracovních sil.
c) Závěry
(399)
Komise musí odmítnout tvrzení Německa, podle něhož výnosy z cenově regulovaného odvětví nestačí na pokrytí uplatňované zátěže plynoucí z nákladů na sociální pojištění, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Tvrzení Německa nelze podpořit ani pomocí REK 2009 ani odborným posudkem, který Německo předložilo.
(400)
Naopak je v rozhodnutích o cenových limitech 2002, 2007 a 2011 jednoznačně zdokumentováno, že poštovní regulační orgán schválil vyrovnání uváděných zátěží výnosy z cenově regulovaných služeb.
VII.3.5 Zrušení podpory neslučitelné s vnitřním trhem od 1. ledna 2013
(401)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora má Komise, pokud zjistila, že je určitá podpora neslučitelná s vnitřním trhem, pravomoc rozhodnout, že dotčený členský stát musí tuto podporu zrušit nebo změnit (100). Podle této judikatury slouží tato povinnost slouží k obnovení předchozí situace (101). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jestliže příjemce protiprávní podporu vrátil, ztratil tak výhodu, kterou využíval na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, čímž by byl obnoven stav před poskytnutím podpory (102).
(402)
V souladu s touto judikaturou čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví toto: „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“
(403)
Komise dále poznamenává, že se rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 a 2011 vztahují na období 1990-2007. V případě dotování penzí se však jedná o pokračující režim podpory, který neskončil v roce 2007. Také vyrovnávání zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb nebylo ukončeno v roce 2007. Německo ve svém sdělení z 2. ledna 2012 poskytlo údaje o dotování penzí a o dosažených výnosech z cenově regulovaných služeb, včetně roku 2010. Komise proto dochází k závěru, že navrácení neslučitelné části dotací na penze by nemělo být omezeno rokem 2007, nýbrž by mělo pokračovat až do data oznámení tohoto rozhodnutí.
(404)
S ohledem na výpočet prvků podpory, které již byly společnosti Deutsche Post poskytnuty, chce Komise nejprve podotknout, že podle judikatury Soudního dvora žádné ustanovení práva Unie od Komise nevyžaduje, aby při nařízení navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, stanovila přesnou částku podpory, která má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace, které jeho adresátovi umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (103).
(405)
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem musí být vypočtena s použitím vzorce v tabulce 8 na základě sazby příspěvků REK a referenční sazby (definice je uvedena v příloze a v tabulce 7 a na základě hrubého platu úředníků (definice je uvedena v tabulce 6. Z částky protiprávní podpory budou za každý rok poskytování stanoveny úroky, a to až do úplného navrácení podpory. Úroky se vypočítají v souladu s ustanoveními v kapitole V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (104).
(406)
Výpočty v příloze, které stanoví výši protiprávní podpory za období 2003-2010 (bez úroků) jsou založeny na předpokladu, že úředníci pracují v oblasti cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb ve stejném poměru. Dostupné údaje nevypovídají o přesném počtu úředníků, kteří působili v cenově regulovaných a cenově neregulovaných službách. Předpokládá se proto, že podíly výnosů z cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb jsou spolehlivou aproximací pro účely rozdělení nákladů na platy.
(407)
Přesnější údaje mohou proto vést k přesnějším výpočtům a změnit výsledky. Německo nedávno poskytlo ohledně celkové částky platů úředníků v cenově neregulovaných službách v období 1995-2007 nové údaje. Tyto údaje naznačují, že by se celková částka platů úředníků měla stanovovat podle rozdělení založeného na nákladech na zaměstnance Deutsche Post uvedených v REK. Výsledná celková částka platů úředníků stanovená tímto postupem by mohla být nižší než u odhadů na základě podílů na výnosech. Německo dne 2. a 19. ledna 2012 předložilo připomínky, které poukazují na to, že se poměrné rozdělení zátěží v rámci cenově regulovaných služeb a mezi cenově regulované a cenově neregulované služby, přinejmenším, pokud jde o rozhodnutí o cenovém limitu 2011 změnilo. Podle těchto údajů byla zřejmě od roku 2008 jedna část zátěže přisouzena cenově neregulovaným službám. Při provádění tohoto rozhodnutí bude přesná částka protiprávní podpory vypočtena společně s Německem s přihlédnutím k těmto připomínkám.
(408)
Komise navzdory všemu úsilí nedokázala vypracovat spolehlivé údaje, pokud jde o částku protiprávní podpory poskytnutou v období 1995-2002. Také zřejmě není možné uvést v tomto rozhodnutí parametry výpočtu, které by byly dostatečně přesné k tomu, aby členskému státu umožnily (samostatně nebo ve spolupráci s Komisí) provést konečný výpočet během provádění rozhodnutí. Za těchto zvláštních okolností respekt k právu členského státu na obhajobu a zásada právní jistoty představují překážky pro navrácení podpory podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(409)
Navracení podpory by proto mělo začínat 1. lednem 2003 a mělo by pokračovat, dokud nepřestane existovat komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
(410)
Pro období počínající dnem oznámení tohoto rozhodnutí je třeba zajistit, aby úroveň příspěvků na sociální zabezpečení založených na platech, které Deutsche Post platí za své úředníky, nebyla nižší než úroveň příspěvků, které platí konkurenti za soukromé zaměstnance. Při srovnání je třeba přihlížet k veškerým vyrovnáním, které Deutsche Post obdrží na základě regulace cen podle § 20 PostG.
VIII. POSOUZENÍ STÁTNÍCH VYROVNÁVACÍCH PLATEB
VIII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(411)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(412)
Státní vyrovnávací platby jsou státním zdrojem, jelikož byly poskytovány na základě § 37 a 40 PostVerfG 1989 a § 2 PostUmwG 1994 a byly financovány ze zdrojů veřejného podniku Telekom.
VIII.1.1 Finanční výhoda ze státních vyrovnávacích plateb
VIII.1.1.1 Tvrzení Německa, že odvod je třeba považovat za zvláštní zátěž
(413)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby by vyrovnaly pouze ty odvody, které představovaly náklady, jež by soukromí konkurenti běžně nemuseli hradit. Podle Německa se v případě odvodů jedná o poplatek „sui generis“ a nelze je řadit mezi daně či dividendy.
(414)
Deutsche Post musela v období 1924-1995 platit odvody ve výši od 6,6 % a 10 % obratu. Podle posudku KPMG Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) ve svém rozsudku ze dne 22. března 1984 přesně nedefinoval právní povahu odvodů, ale charakterizoval je jako příjem do veřejného rozpočtu („Erwerbseinkünften des Bundes“). Odvody byly dále popsány jako náklady („Kosten der Leistung“), které Deutsche Post platí za poskytování svých služeb.
(415)
Ačkoli Spolkový ústavní soud nedefinoval přesně, do jaké míry by měly být odvody považovány za náhradu daní či dividend, je jasné, že představovaly příjem do státního rozpočtu.
(416)
Zaprvé, mnohé členské státy používaly příjmy z poštovního a telekomunikačního monopolu jako zdroj příjmů do státního rozpočtu. Jelikož Bundespost a její předchůdci byli jakožto státní podniky do roku 1995 osvobozeni od daní, byl jim uložen poplatek sui generis jako další zdroj příjmů z těchto sektorů do státní rozpočtu. Požadovat od těchto monopolů odvody bylo z ekonomického hlediska rozumné. Uživatelé byli ochotni přijmout zvyšování poplatků, aniž by výrazně omezili využívání těchto služeb, takže mohlo být dosaženo vysokých příjmů do státního rozpočtu.
(417)
Zadruhé, Deutsche Post nebyla na rozdíl od soukromých podniků povinna platit ani přímé ani nepřímé daně a nebyla povinna vyplácet dividendy z poskytnutého kapitálu. Platby odvodů tedy představovaly pro stát způsob, jak mít z Deutsche Post příjmy - ať už v jeho roli daňového orgánu nebo podílníka. V tomto ohledu není důležité, zda odvody zcela odpovídají definicím určitých daní a dividend či nikoliv. V každém případě se u odvodů jedná o platby, které Deutsche Post musela odvádět od roku1924 a které představovaly příjmy do státního rozpočtu.
(418)
Konečně, lze uzavřít, že povinnost platit odvody byla v souladu s veřejným cílem dosáhnout ze státního monopolu zisk pro státní rozpočet, ať už v podobě daní nebo dividend. Odvody proto představovaly běžné náklady, které musela Deutsche Post financovat z vlastních prostředků.
VIII.1.1.2 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly v souladu s chováním soukromého investora
(419)
Německo tvrdí, že poskytování státních vyrovnávacích plateb se částečně rovnalo jednání soukromého investora, jelikož těmito platbami financovalo ziskové investice do sítě Deutsche Post.
(420)
Jelikož však byly státní vyrovnávací platby poskytovány na základě utrpěných ztrát a nikoliv investičních plánů, je jasné, že žádný soukromý investor by takovou investiční strategii nepřijal.
(421)
Pro Deutsche Post proto ze státních vyrovnávacích plateb vznikla finanční výhoda.
VIII.1.1.3 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly vyrovnáním čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby
(422)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepřestavovaly státní podporu, jelikož vyrovnávaly čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
(423)
V rozsudku Altmark (105) Soudní dvůr rozhodl, že vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby nepředstavují státní podporu pro účely článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria. Zaprvé, přijímající podnik musí být skutečně pověřen plněním povinnosti veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Zatřetí, vyrovnání nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Začtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní zvolit uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je přiměřeně vybaven dopravními prostředky.
(424)
Jelikož Deutsche Post nebyla vybrána na základě veřejného výběrového řízení a Německo neprokázalo, že jde o dobře řízený podnik, není čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark splněno.
VIII.1.2 Závěry o existenci podpory
(425)
Státní vyrovnávací platby byly poskytovány ze státních zdrojů a zmírňovaly u Deutsche Post náklady, které by za běžných podmínek soukromé podniky musely hradit samy. Německu se nepodařilo dokázat, že státní vyrovnávací platby splňují kritéria podle rozsudku Altmark, a proto by se neměly považovat za státní podporu.
(426)
Z důvodů objasněných v oddíle VII.1.2 je pravděpodobné, že státní vyrovnávací platby narušují hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivňují obchod.
(427)
Komise proto dochází k závěru, že státní vyrovnávací platby představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VIII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 3 SFEU
(428)
Státní vyrovnávací platby byly zavedeny § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989, a představují proto nové opatření podpory.
VIII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(429)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Smlouva však stanoví výjimku z těchto ustanovení, je-li splněna řada podmínek: za prvé musí stát oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu. Za druhé, pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu. Za třetí, musí být výjimka pro splnění svěřeného úkolu nezbytná a přiměřená danému účelu. Za čtvrté, rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(430)
Ve sděleních z roku 1996 resp. 2001 (106), (107) a v rámci Společenství z roku 2005 Komise vysvětluje uplatňování kritérií nutnosti a přiměřenosti s ohledem na výjimku podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Oddíl 2.4 rámce Společenství z roku 2005 je nejnovější kodifikací ustanovení o významu a působnosti těchto kritérií, která v minulosti důsledně uplatňoval Soudní dvůr, Tribunál i Komise.
(431)
Podle oddílu 2.4 rámce Společenství z roku 2005 musí být zohledněna nutnost a přiměřenost poskytovaného vyrovnání splněny následující zásady:
1)
Vyrovnání nepřesáhne nezbytnou výši pro krytí nákladů vzniklých z plnění povinnosti veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s ním souvisejícím, jakož i přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
2)
Vyrovnání zahrnuje veškeré výhody poskytované státem nebo prostřednictvím státních zdrojů v jakékoli formě - bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl.107 odst. 1 SFEU.
3)
Vyrovnání musí být skutečně použito na činnosti dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Vyrovnávací platby za plnění povinnosti veřejné služby, které jsou poskytovány na provádění služeb obecného hospodářského zájmu, ale ve skutečnosti jsou využívány na činnost na jiných trzích, nejsou oprávněné, a představují tedy neslučitelnou státní podporu.
(432)
Komise ve své rozhodovací praxi považovala státní vyrovnávací platby nákladů spojených s poskytováním univerzální služby za podporu slučitelnou s vnitřním trhem (resp. je za podporu nepovažovala), pokud byly platby nižší než vzniklé čisté náklady na univerzální službu (108).
VIII.3.1 Pověření poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu
(433)
Jednotlivé po sobě jdoucí směrnice a judikatura Soudního dvora (109) vždy uznávaly univerzální poskytování poštovních služeb za službu obecného hospodářského zájmu.
(434)
Deutsche Post byla do 31. prosince 2007 na sebe navazujícími zákony o poštách pověřena poskytováním univerzálních poštovních služeb.
VIII.3.2 Nutnost a přiměřenost státních vyrovnávacích plateb
(435)
Německo trvá na tom, že státní vyrovnávací platby byly přiměřeným vyrovnávacím opatřením, protože podle REK 2009 byly výrazně nižší než vzniklé čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995. Z REK 2009 vyplývá, že v roce 1995 chyběla Deutsche Post navzdory státním vyrovnávacím platbám na vyrovnání čistých kumulovaných nákladů na plnění povinnosti univerzální služby za období 1990-1995 částka […] mld. EUR.
(436)
Po úpravách přidělení nákladů a ocenění nákladů v REK 2009 došel posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby vyrovnávaly kumulované čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995 vyrovnaly.
(437)
Výpočty v posudku WIK ukazují, že v roce 1995 vyrovnání kumulované čisté náklady přesáhlo o [0-20] milionů EUR. Komise nicméně uznává, že kvalita údajů nákladového účetnictví za tyto roky je špatná. V posudku WIK se také jako kapitálové náklady uznávají pouze odvody, aniž by se přihlíželo k dalšímu přiměřenému zisku.
(438)
Z těchto dvou důvodů Komise shledává, že posudek WIK nelze použít jako základ pro odmítnutí tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby představují přiměřené vyrovnání nákladů Deutsche Post na plnění povinnosti univerzální služby.
Tabulka 10
Výpočet kumulovaných čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby a státních vyrovnávacích plateb (složený úrok 1995)
REK 2009
Posudek WIK
Kumulované čisté náklady
- […] miliard EUR
- […] miliard EUR
Státní vyrovnávací platby
+ 6,707 miliardy EUR
+ 6,707 miliardy EUR
Nadměrné resp. nedostatečné vyrovnání
- […] miliard EUR
+ [0 až 20] milionů EUR
(439)
Státní vyrovnávací platby jsou proto podle čl. 106 odst. 2 SFEU podporou slučitelnou s vnitřním trhem, neboť nepřesahují čisté náklady, které vznikly Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby.
IX. STÁTNÍ ZÁRUKA NA DLUHOPISY VYDANÉ PŘED ROKEM 1995 PŘEDSTAVUJE EXISTUJÍCÍ PODPORU PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(440)
Komise uvádí, že předpisy o státní záruce na dluhopisy byly zavedeny v roce 1953 podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení beze změny převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Jelikož byly státní záruky na dluhopisy zavedeny v roce 1953 a tedy před vstupem v platnost Smlouvy o EHS v roce 1958, jde o existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999.
(442)
Podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1995 tato existující podpora skončila. Skutečnost, že stát zůstal ručitelem za dluhopisy vydané před privatizací Deutsche Post, nepředstavuje novou podporu, protože tato výhoda byla Deutsche Post udělena v době, kdy byly dluhopisy vydány.
X. ZÁVĚRY
(443)
Komise shledává, že dotování penzí a státní vyrovnávací platby jsou opatřeními podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože ulevují Deutsche Post AG od nákladů, které by za běžných okolností měl hradit podnik sám.
(444)
Komise dále shledává, že Německo provádělo dotování penzí a státní vyrovnávací platby protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU. Státní záruka na dluhopisy, které Deutsche Post vydala před svou privatizací, představuje existující podporu, která byla zrušena v roce 1995.
(445)
Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože poskytovalo komparativní výhodu pro cenově neregulované služby vzhledem k tomu, že poštovní regulační orgán schválil financování zátěží výnosy z cenově regulovaných cen. Německo podniku Deutsche Post AG nepřiměřeně ulevilo od příspěvků na sociální zabezpečení, jelikož v rámci těchto opatření docházelo nejen k dotování penzí, ale bylo podniku Deutsche Post AG umožněno přenést na zákazníky cenově regulovaných služeb část nákladů na sociální zabezpečení cenově neregulovaných služeb, které by měl tento podnik hradit sám tak, jak to činí soukromí konkurenti.
(446)
Deutsche Post AG se díky opatřením na podporu v oblasti penzí nachází ve výhodném postavení oproti soukromým konkurentům, jelikož za své cenově neregulované služby musela nést nižší zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, než jsou náklady stanovené zákonem, které bezesporu vznikají soukromým konkurentům.
(447)
S vnitřním trhem neslučitelná podpora by se tedy měla vypočítat jako rozdíl mezi referenční sazbou, která uvádí příspěvky Deutsche Post AG na sociální zabezpečení pro cenově neregulované služby do souladu s příspěvky konkurentů, a sazbou příspěvků REK, které skutečně hradí Deutsche Post AG za své cenově neregulované služby, vynásobený celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách. Konkrétně by se měla podpora neslučitelná s vnitřním trhem vypočítat podle vzorce v tabulce 8 na základě definic sazby příspěvků REK a referenční sazby REK, jak je stanoveno v tabulce 7 a v příloze, a hrubých platů úředníků v tabulce 6.
(448)
S vnitřním trhem neslučitelná státní podpora, kterou měla Deutsche Post k dispozici od 1. ledna 2003, by měla být požadována zpět počínaje 1. lednem 2003 a konče datem, kdy konkurenční výhoda přestane existovat. Kromě toho by Německo mělo v zájmu zrušení komparativní výhody přijmout všechna nutná opatření k tomu, aby změnila zmírnění nákladů na penze vyplývající z dotování penzí a regulace poplatků.
(449)
Komise shledává, že se v případě státních vyrovnávacích plateb jedná o opatření podpory, které je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnávaly kumulované čisté náklady vzniklé Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ
Článek 1
1. Dotování penzí pro Deutsche Post AG představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU a Německo jej udělovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem, protože Německo v nepřiměřené míře přispívalo k financování penzí úředníků Deutsche Post AG, kteří odešli do důchodu.
Článek 2
Státní vyrovnávací platby, které přestavují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU pro Deutsche Post AG a které Německo poskytovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, jsou slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 3
Státní záruka přestavuje existující podporu ve prospěch Deutsche Post AG podle čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
Článek 4
1. Německo od Deutsche Post AG vyžádá zpět podporu neslučitelnou s vnitřním trhem uvedenou v článku 1, která je Deutsche Post AG poskytována od 1. ledna 2003 až do chvíle, kdy přestane existovat komparativní výhoda.
2. Částka, která má být podle odstavce 1 navrácena, zahrnuje úroky, jejichž výše se vypočítá ode dne, kdy byla podpora příjemci poskytnuta až do skutečného vrácení podpory.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (110), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. S účinkem od data oznámení tohoto rozhodnutí Německo zajistí, aby při zohlednění financování zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb schválených poštovním regulačním orgánem již Deutsche Post AG nevznikala komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
Článek 5
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem, jak je stanoveno v článku 4.
2. Německo zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Německo Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), která má být získána zpět od Deutsche Post AG;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady, z nichž vyplývá, že byl Deutsche Post AG doručen příkaz k navrácení podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Německo Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora neslučitelná s vnitřním trhem uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na základě jednoduché žádosti Komise předloží Německo okamžitě informace o již přijatých nebo plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Mimo jiné bude Německo poskytovat podrobné informace o částce podpory a úrocích, které Deutsche Post AG již vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. ledna 2012
SKLEP KOMISIJE
z dne 25. januarja 2012
o ukrepu C 36/07 (ex NN 25/07), ki ga je Nemčija izvedla za podjetje Deutsche Post AG
(notificirano pod dokumentarno številko C(2012) 184)
(Besedilo v nemškem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2012/636/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe (1),
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima členoma (2), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
I. POSTOPEK
I.1 Postopki v zvezi z državno pomočjo
I.1.1 Odločba o začetku postopka iz leta 1999 in negativna odločba iz leta 2002
(1)
Leta 1994 je podjetje United Parcel Service (v nadaljnjem besedilu: podjetje UPS) vložilo pritožbo glede dodeljene nezakonite državne pomoči podjetju Deutsche Bundespost Postdienst (v nadaljnjem besedilu: podjetje Postdienst).
(2)
Po začetku postopka 23. oktobra 1999 (v nadaljnjem besedilu: odločba o začetku postopka iz leta 1999) je Nemčija 16. septembra 1999 predložila pripombe. Po objavi odločbe o začetku postopka je Komisija prejela pripombe 14 zainteresiranih strani, ki jih je ustrezno posredovala nemški vladi z dopisom z dne 15. decembra 1999 in ji omogočila, da predloži svoje ugotovitve glede teh pripomb. Nemški organi so odgovorili z dopisom z dne 1. februarja 2000, ki je bil evidentiran 2. februarja 2000.
(3)
Komisija je dokončno negativno odločbo sprejela (3)19. junija 2002 (v nadaljnjem besedilu: odločba iz leta 2002), v njej pa je bilo ugotovljeno, da sta podjetje Postdienst in njegov naslednik, podjetje Deutsche Post AG (v nadaljnjem besedilu: podjetje DPAG; podjetji Postdienst in DPAG bosta skupaj imenovani podjetje Deutsche Post) ceno za dostavo paketov od vrat do vrat določali pod prirastnimi stroški in da ta agresivna politika popustov ne spada v obveznosti univerzalnih storitev podjetja Deutsche Post. Izgube v višini 572 milijonov EUR, ki so nastale zaradi tega, so bile na koncu v nasprotju s členoma 106 in 107 PDEU pokrite z državnimi sredstvi, ki so bila podjetju Deutsche Post odobrena v različnih oblikah (npr. državna nadomestila s strani sestrske družbe Deutsche Bundespost Telekom (v nadaljnjem besedilu: družba Telekom), državna jamstva za posojila in državne subvencije za financiranje pokojnin javnih uslužbencev pošte).
(4)
Na zahtevo Komisije je podjetje DPAG Nemčiji vrnilo nezdružljivo državno pomoč v višini 572 milijonov EUR. Podjetje Deutsche Post je odločbo izpodbijalo pred sodišči Unije.
(5)
V svoji sodbi iz leta 2008 (4) je Splošno sodišče (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) razveljavilo negativno odločbo Komisije iz leta 2002, ker Komisija ni izvedla celovite analize vseh prihodkov in stroškov univerzalnih storitev, da bi ugotovila, ali je podjetje Deutsche Post prejelo prenizko ali previsoko nadomestilo.
(6)
Nemčija je zato podjetju Deutsche Post vrnjeno državno pomoč v višini 572 milijonov EUR vrnila skupaj s pripadajočimi obrestmi.
(7)
Sodišče Evropske unije je 2. septembra 2010 zavrnilo pritožbo Komisije na sodbo Splošnega sodišča (5).
I.1.2 Nadaljnje pritožbe po negativni odločbi iz leta 2002
(8)
Podjetje UPS je 13. maja 2004 vložilo nadaljnjo pritožbo glede nezakonite državne pomoči, ki je bila podjetju Deutsche Post dodeljena po negativni odločbi iz leta 2002. Podjetje UPS je trdilo, da v odločbi iz leta 2002 niso bili preučeni vsi ukrepi iz prvotne pritožbe iz leta 1994 in da so bile finančne koristi za podjetje Deutsche Post znatno večje od nezdružljive pomoči v višini 572 milijonov EUR. Podjetje UPS je menilo tudi, da je podjetje Deutsche Post državne vire porabilo za povečanje obsega storitev paketne dostave (npr. za pridobitev drugih podjetij) in prodajo storitev svojima podružnicama, banki Postbank AG in podjetju Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (v nadaljnjem besedilu: podjetje DPEED), ki sta dejavni na področju bančnih storitev in storitev paketne dostave za poslovne stranke pod znamko DHL, po prenizkih transfernih cenah.
(9)
Komisija je 9. novembra 2004 in 1. aprila 2005 Nemčiji poslala zahtevo za informacije. Nemčija je predložila odgovore 2. decembra 2004 oziroma 3. junija 2005.
(10)
Podjetje TNT Post AG & Co KG (v nadaljnjem besedilu: podjetje TNT) je 16. julija 2004 vložilo pritožbo, v kateri je trdilo, da je podjetje Deutsche Post banki Postbank AG prodalo storitve po prenizkih transfernih cenah. Trdilo je, da je banka Postbank AG za zagotovljene storitve plačala samo spremenljive stroške, podjetje Deutsche Post pa je stalne stroške distribucijskega omrežja v celoti financiralo iz prihodkov svojega monopola nad pisemskimi pošiljkami.
(11)
Komisija je 11. novembra 2004 in 25. aprila 2005 Nemčiji poslala zahtevo za informacije. Nemčija je predložila odgovore 17. decembra 2004 oziroma 23. junija 2005.
I.1.3 Odločba o razširitvi iz leta 2007
(12)
Po nadaljnjih pritožbah je Komisija z dopisom z dne 12. septembra 2007 (6) (v nadaljnjem besedilu: odločba o razširitvi iz leta 2007) obvestila Nemčijo o odločitvi, da razširi področje uporabe postopka, ki se je prvotno začel leta 1999. Cilj odločbe o razširitvi iz leta 2007 je bila vključitev novo predloženih informacij in skrbna preiskava vseh morebitnih izkrivljanj konkurence, nastalih zaradi javnih ukrepov, ki so bili odobreni podjetju Deutsche Post (za podrobnejše informacije o državnih nadomestilih, državnih jamstvih, subvencijah za pokojnine in izključni pravici do zagotavljanja storitev dostave pisemskih pošiljk glej oddelek I.1.14).
(13)
Komisija je menila, da je treba za razjasnitev učinka državne pomoči na prihodke in stroške različnih storitev, ki jih je nudilo podjetje Deutsche Post, natančno razčleniti finančna poročila podjetja za obdobje 1990-2007.
I.1.4 Pripombe Nemčije na odločbo o razširitvi iz leta 2007
(14)
Nemčija je svoje pripombe predložila 14. decembra 2007, podjetje Deutsche Post pa je izpodbijalo odločbo o razširitvi iz leta 2007 (glej tudi oddelek I.3.1).
I.1.5 Pripombe tretjih strani na odločbo o razširitvi iz leta 2007 in ugotovitve Nemčije glede pripomb tretjih strani
(15)
Podjetji UPS in TNT sta svoje pripombe predložili 16. novembra 2007.
(16)
Nemčija je 20. decembra 2007 zaprosila za podaljšanje roka, nato pa 12. marca 2008 predložila svoje ugotovitve glede pripomb podjetij TNT in UPS.
I.1.6 Izbor zunanjega strokovnjaka
(17)
Komisija je 23. januarja 2008 objavila javni razpis za izvedbo strokovne študije, ki bi Komisiji pomagala ugotoviti, ali je podjetje Deutsche Post za opravljanje svojih obveznosti univerzalnih storitev v obdobju 1990-2007 prejelo previsoko nadomestilo (7).
(18)
Komisija je 18. junija 2008 sklenila pogodbo s podjetjem WIK Consult GmbH, ki se ukvarja z računovodstvom za poštni sektor.
I.1.7 Pripombe Nemčije glede primernega trajanja obdobja preiskave
(19)
Nemčija je z dopisoma z dne 10. in 18. junija 2008 izrazila svoje nestrinjanje s predvidenim trajanjem obdobja preiskave (1990-2007) in trdila, da bi zadoščalo, če bi bila preiskava omejena na obdobje 1990-1994, v katerem so bile državna nadomestila odobrena, saj so bile izgube v tem obdobju višje od državnih nadomestil in podjetje Deutsche Post ni imelo koristi od morebitnega previsokega nadomestila. V skladu z okvirom skupnosti za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve (v nadaljnjem besedilu: okvir iz leta 2005) (8), ki obdobje za izračun previsokega nadomestila omejuje na štiri leta, bi bila predložitev računovodskih podatkov za obdobje po letu 1994 nesorazmerna.
(20)
Nemčija je 27. junija 2008 predložila strokovno mnenje o obveznosti Komisije, da ločeno preveri državna nadomestila, državna jamstva in subvencijo za pokojnine (9). Poleg tega je Nemčija trdila, da preverjanje računovodskih podatkov za oceno državnega jamstva in subvencije za pokojnine ni bilo potrebno.
(21)
Nemški organi so enako stališče zavzeli na sestankih s službami Komisije dne 29. maja in 15. julija 2008.
I.1.8 Zahteva za informacije z dne 17. julija 2008
(22)
Komisija je Nemčiji 17. julija 2008 poslala zahtevo za informacije glede vseh ukrepov državne pomoči, ki se preiskujejo, vključno z vprašalnikom o prihodkih in stroških podjetja Deutsche Post v obdobju 1990-2007. Zahtevo za informacije je Komisija pripravila skupaj s podjetjem WIK Consult. Nemčija je 5. avgusta zaprosila za odprto podaljšanje roka, ker je morala najprej ugotoviti dostopnost nekaterih podatkov.
I.1.9 Ukrepi z dne 12. in 22. avgusta 2008, ki so sledili zahtevi za informacije
(23)
Komisija je 12. avgusta 2008 pojasnila, zakaj bi bilo treba preverjanje stroškov in prihodkov podjetja Deutsche Post izvesti za obdobje 1990-2007, in vztrajala, da je treba predložiti zahtevane informacije.
(24)
V svojem sporočilu z dne 14. avgusta 2008 je Nemčija trdila, da ni razloga za preverjanje prihodkov in izgub podjetja Deutsche Post za obdobje po letu 1994. Komisija si je 22. avgusta 2008 pridržala pravico do sprejetja odredbe o predložitvi podatkov v skladu s členom 10(3) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (10), če Nemčija ne bi predložila zahtevanih informacij.
(25)
V svojem sporočilu z dne 29. septembra 2008 je Nemčija v podporo svojemu mnenju, da analiza računovodskih poročil po letu 1994 ni potrebna in da je primerno obdobje preiskave 1990-1994, predložila rezultate še enega strokovnega mnenja, ki je bilo predloženo 2. oktobra 2008 (11).
(26)
Nemčija je 28. oktobra 2008 predložila informacije o državnem jamstvu in subvenciji za pokojnine.
I.1.10 Odredba o predložitvi podatkov z dne 30. oktobra 2008
(27)
Komisija ni sprejela trditev Nemčije in je vztrajala, da je bila analiza do leta 2007 potrebna zaradi celovitega razumevanja konkurenčnih učinkov odobrenih ukrepov državne pomoči. Po dveh opomnikih glede predložitve podatkov z dne 12. in 22. avgusta 2008 je Komisija 30. oktobra 2008 sprejela odredbo o predložitvi podatkov, v kateri je Nemčiji odredila, da predloži vse potrebne računovodske podatke za celotno obdobje 1990-2007.
(28)
Nemčija in podjetje Deutsche Post sta izpodbijala veljavnost odredbe o predložitvi podatkov (glej oddelek I.3.2).
(29)
Zahtevane računovodske podatke za obdobje 1990-1994 je Nemčija predložila 27. novembra 2008. Nemčija je računovodske podatke, ki jih je predložila 27. novembra 2008, posodobila 5. in 16. decembra 2008.
I.1.11 Predložitev računovodskih podatkov za obdobje 1990-2007
(30)
Po sestanku dne 6. februarja 2009 med g. Pfaffenbachom, nemškim zunanjim ministrom, g. Appelom, izvršnim direktorjem podjetja DPAG, in komisarjem, pristojnim za politiko konkurence, sta se Nemčija in podjetje Deutsche Post strinjala, da bosta predložila računovodske podatke za obdobje po letu 1994.
(31)
Nemčija je 3. marca 2009 predložila prvi sklop računovodskih podatkov za celotno obdobje preiskave 1990-2007.
(32)
Sestanki med podjetjem Deutsche Post in službami Komisije so potekali 3. marca 2009 v Bruslju ter 12. marca, 2. aprila, 28. maja, 23. junija in 18. septembra 2009 v Bonnu. Nemčija je zadevne predstavitve podjetja Deutsche Post predložila 26. marca, 7. maja in 22. junija 2009.
(33)
Po teh sestankih in dveh seznamih vprašanj, ki ju je Komisija podjetju Deutsche Post predložila 4. junija in 30. julija 2009, je Nemčija 9. julija, 31. julija, 17. avgusta, 8. septembra, 10. septembra in 15. oktobra 2009 predložila posodobljene računovodske podatke in dodatna pojasnila.
(34)
Službe Komisije so 16. in 24. septembra 2009 predložile dodatna vprašanja, na katera je Nemčija odgovorila 14. oktobra 2009.
I.1.12 Predložitev študije podjetja WIK
(35)
Zaradi zamude pri predložitvi računovodskih podatkov je bilo treba pogodbo s podjetjem WIK Consult večkrat podaljšati. Podjetje WIK Consult je svojo strokovno študijo (v nadaljnjem besedilu: študija podjetja WIK) končno predložilo 9. novembra 2009.
(36)
Nemčija je pripombe na študijo podjetja WIK predložila 14. in 21. januarja 2010. 11. februarja 2010 je Nemčija predložila strokovno študijo družbe KPMG (v nadaljnjem besedilu: študija družbe KPMG) o pravni naravi povračil (12) (Ablieferungen), ki jih je moralo podjetje Deutsche Post do leta 1995 plačevati v državni proračun, in strokovno študijo družbe Deloitte (13) (v nadaljnjem besedilu: študija Deloitte-I) o referenčnem dobičku, uporabljenem v študiji podjetja WIK.
(37)
Nemčija je 23. aprila 2010 predložila še eno študijo družbe Deloitte (v nadaljnjem besedilu: študija Deloitte-II) o stopnji zmernega dobička, ki jo je treba uporabiti za univerzalne storitve podjetja Deutsche Post.
(38)
Nemčija je 9. avgusta 2010 predložila nadaljnje pripombe o izračunu prekomernega nadomestila in uporabi načela tržnega vlagatelja pri oceni državnih nadomestil.
I.1.13 Pripombe po razveljavitvi negativne odločbe iz leta 2002
(39)
Nemčija je 5. novembra 2010 predložila naslednje strokovno mnenje, ki je obravnavalo pomen sodbe v zadevi C-399/08 Komisija proti Deutsche Post (glej oddelek I.3.5) za tekočo preiskavo (14).
I.1.14 Sklep o razširitvi iz leta 2011
(40)
Komisija je z dopisom z dne 10. maja 2011 Nemčijo obvestila o odločitvi, da v skladu s členom 108(2) PDEU razširi področje uporabe postopka, ki se je prvotno začel leta 1999 in je bil razširjen leta 2007, da bi lahko izvedla poglobljeno preiskavo subvencije za pokojnine, ki jo podjetje Deutsche Post prejema od leta 1995 (v nadaljnjem besedilu: sklep o razširitvi iz leta 2011).
(41)
Po prvotni zahtevi za podaljšanje roka z dne 23. maja 2011 je Nemčija svoje pripombe predložila 29. julija 2011, skupaj z dodatnimi strokovnimi študijami o potrebi za izračun prekomernega nadomestila zaradi dokazovanja domnevnega navzkrižnega subvencioniranja (15), o primerjavi med stroški za socialno varnost, ki jih je plačevalo podjetje Deutsche Post, in tržnim povprečjem stroškov za socialno varnost (16), pa tudi o znesku dodatnih stroškov za socialno varnost, ki jih je krilo podjetje Deutsche Post (17).
(42)
Podjetje UPS je svoje pripombe predložilo 4. oktobra 2011. Nato sta svoje pripombe predložila še organizacija Free and Fair Postal Initiative (v nadaljnjem besedilu: organizacija FFPI) 5. oktobra 2011 in združenje Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (v nadaljnjem besedilu: združenje BIEK) 7. oktobra 2011. Komisija je 13. oktobra 2011 pripombe zainteresiranih strani posredovala Nemčiji.
(43)
Nemčija je svoje ugotovitve glede pripomb tretjih strani predložila 14. novembra 2011.
(44)
Komisija je 18. novembra 2011 poslala še eno zahtevo za informacije v zvezi s podrobnostmi financiranja pokojnin v obdobju po letu 2007. Nemčija je odgovore predložila 2. in 19. januarja 2012. Komisija je 16. decembra 2011 Nemčiji predložila strokovno študijo svetovalnega podjetja Charles River Associates o opredelitvi referenčnega dobička (18) (v nadaljnjem besedilu: študija podjetja CRA), na katero je Nemčija predložila pripombe 16. januarja 2012.
I.2 Postopek na podlagi člena 102 PDEU
(45)
Na podlagi pritožbe podjetja UPS iz leta 1994 je Komisija ugotovila, da je podjetje Deutsche Post s plenilskimi cenami dostave paketov od podjetij do potrošnikov v obdobju 1990-1995 kršilo člen 102 PDEU. Podjetju Deutsche Post je bila naložena kazen v višini 24 milijonov EUR (19).
(46)
Podjetje UPS je 22. aprila 2004 vložilo še eno pritožbo glede zlorabe prevladujočega položaja na podlagi člena 102 PDEU s strani podjetja Deutsche Post. Podjetje UPS je trdilo, da je podjetje Deutsche Post za svoje regulirane storitve dostave pisemskih pošiljk zaračunavalo previsoke cene poštnih znamk.
(47)
Med preiskavo je Komisija 5. novembra 2004 prejela dokumente v zvezi s sklepom nemške poštne regulativne agencije (v nadaljnjem besedilu: poštni regulator) o najvišji ceni za regulirane storitve dostave pisemskih pošiljk podjetja Deutsche Post za obdobje od 1. januarja 2003 (v nadaljnjem besedilu: sklep o najvišji ceni iz leta 2002). Z dopisom z dne 13. junija 2007 se je Nemčija strinjala, da bi lahko te dokumente uporabili tudi v postopku v zvezi z državno pomočjo.
(48)
Komisija se je 25. marca 2008 odločila, da bo protimonopolno preiskavo zaključila, ker je obstajala majhna verjetnost, da bi lahko ugotovila takšno kršitev na podlagi člena 102 PDEU (20).
I.3 Sodne zadeve
I.3.1 Zadeva T-421/07 - Deutsche Post AG proti Komisiji
(49)
Podjetje Deutsche Post je izpodbijalo veljavnost sklepa o razširitvi iz leta 2007 in trdilo, da je zaradi negativne odločbe iz leta 2002 upravičeno pričakovalo, da Komisija ne bo ponovno začela s preiskavami.
(50)
Splošno sodišče je 8. decembra 2011 ugovor zavrnilo kot nedopusten (21).
I.3.2 Zadeva T-570/08 Deutsche Post AG proti Komisiji in zadeva T-571/08 Nemčija proti Komisiji
(51)
Nemčija in podjetje Deutsche Post sta izpodbijala veljavnost odredbe Komisije o predložitvi podatkov z dne 30. oktobra 2008, ker sta menila, da so bile z odredbo o predložitvi podatkov zahtevane nepomembne informacije, podjetje Deutsche Post pa je odredba nesorazmerno obremenila.
(52)
Splošno sodišče je 16. julija 2010 oba ugovora razglasilo za nedopustna, ker z izdajo odredbe o predložitvi podatkov niso bile kršene niti postopkovne pravice podjetja Deutsche Post niti postopkovne pravice Nemčije.
I.3.3 Zadeva C-463/10 P - Deutsche Post AG proti Komisiji in zadeva C-475/10 P - Nemčija proti Komisiji
(53)
Nemčija in podjetje Deutsche Post sta se 27. septembra 2010 pritožila na sodbo Splošnega sodišča in trdila, da je odredba o predložitvi podatkov kršila njune pravice. Sodišče je 13. oktobra 2011 ovrglo sodbo Splošnega sodišča z dne 16. julija 2010 (22). Zadeva je bila nato vrnjena na Splošno sodišče in še ni rešena.
I.3.4 Zadeva T-344/10 - UPS proti Komisiji
(54)
Podjetje UPS je 20. avgusta 2010 pri Splošnem sodišču vložilo tožbo, v kateri je trdilo, da je Komisija protipravno opustila ravnanje v zvezi s preiskavo državne pomoči iz leta 2007. Glede na to, da so od sklepa o razširitvi iz leta 2007 pretekla skoraj tri leta, je podjetje UPS trdilo, da je imela Komisija dovolj možnosti za preiskavo zadevnih ukrepov in oceno dejanskih in pravnih okoliščin ter bi lahko sprejela končni sklep in zaključila postopek preiskave. Zadeva še ni zaključena.
I.3.5 Zadeva T-388/11 - Deutsche Post AG proti Komisiji
(55)
Podjetje Deutsche Post je 22. julija 2011 izpodbijalo veljavnost sklepa o razširitvi iz leta 2011, ker je menilo, da je Komisija pri svoji predhodni oceni subvencije za pokojnine kot državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU in kot nove pomoči v smislu člena 108(1) PDEU naredila očitno napako. Zadeva še ni zaključena.
II. PODROBEN OPIS JAVNIH UKREPOV
(56)
Podjetje Deutsche Post je od leta 1989 prejelo državno pomoč v obliki več različnih ukrepov:
-
subvencijo za pokojnine na podlagi:
-
zakona, ki se nanaša na osebje nekdanje Deutsche Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz 1994) (23) (v nadaljnjem besedilu: zakon PostPersRG iz leta 1994),
-
državna nadomestila in jamstva na podlagi:
-
zakona o organizaciji poštnih storitev (Postverfassungsgesetz 1989) (24) (v nadaljnjem besedilu: zakon PostVerfG iz leta 1989),
-
zakona o reorganizaciji poštnih storitev (Postumwandlungsgesetz 1994) (25) (v nadaljnjem besedilu: zakon PostUmwG iz leta 1994),
-
izključne pravice in regulacija cen na podlagi:
-
zakona o poštnem sistemu (Gesetz über das Postwesen 1989) (26) (v nadaljnjem besedilu: zakon PostG iz leta 1989),
-
zakona o pošti (Postgesetz 1997) (v nadaljnjem besedilu: zakon PostG iz leta 1997).
II.1 Subvencija za pokojnine v okviru sheme socialnih prejemkov in sheme prispevkov za socialno varnost za javne in zasebne uslužbence
(57)
Od leta 1995 se s subvencijo za pokojnine financira velik del pokojnin za upokojene javne uslužbence podjetja Deutsche Post. Da bi v celoti razumeli učinke subvencije za pokojnine v oceni, naslednji oddelki podrobneje opisujejo socialne prejemke in prispevke za socialno varnost javnih uslužbencev v primerjavi z obveznimi shemami socialnega zavarovanja za uslužbence, zaposlene na podlagi zasebnega prava (v nadaljnjem besedilu: zasebni uslužbenci).
II.1.1 Socialni prejemki za javne uslužbence
(58)
Javni uslužbenci so upravičeni do starostne pokojnine, zdravstvenega varstva in oskrbe. Prejemki javnih uslužbencev podjetja Deutsche Post so enaki kot prejemki vseh drugih javnih uslužbencev:
-
višina pokojnine je v skladu s členom 14 zakona BeamtVG (27) določena vnaprej, kot določen odstotek zadnje plače javnega uslužbenca. Na primer, pokojnina javnega uslužbenca, ki se je upokojil leta 2010 in je delal potrebno število let, bo znašala 71,75 % njegove zadnje plače,
-
javni uslužbenci so upravičeni do povračila v višini 50-70 % stroškov za zdravstveno varstvo in oskrbo, preostale stroške pa morajo plačati sami. Dejanska razčlenitev stroškov za zdravstveno varstvo je odvisna od številnih meril, npr. števila otrok. Javni uslužbenec se lahko odloči, da sklene prostovoljno dopolnilno zavarovanje ali pa svoj delež stroškov za zdravstveno varstvo poravna iz lastnega žepa.
II.1.2 Financiranje socialnih prejemkov javnih uslužbencev podjetja Postdienst v obdobju 1989-1994
(59)
Po prvi reformi poštnega sektorja leta 1989 so morali podjetje Postdienst, družba Telekom in banka Postbank v skladu s členom 54(2) zakona PostVerfG iz leta 1989 v celoti financirati izplačila pokojnin in stroške za zdravstveno varstvo upokojenih javnih uslužbencev, ki so bili na podlagi nekdanjih dejavnosti premeščeni na ustrezna področja. V skladu s to določbo lahko država, tudi če je terjatev javnega uslužbenca še naprej do države, od podjetja Postdienst, družbe Telekom oziroma banke Postbank terja celoten znesek.
II.1.3 Financiranje socialnih prejemkov javnih uslužbencev podjetja DPAG od leta 1995
(60)
Z drugo reformo poštnega sektorja iz leta 1994 so bili javni uslužbenci, ki so delali za podjetje Postdienst, v skladu s členom 2(1) zakona PostPersRG iz leta 1994 premeščeni v podjetje DPAG. V skladu s členom 2(3) zakona PostPersRG iz leta 1994 so javni uslužbenci ohranili svoj obstoječi pravni status. V skladu s členom 1(1) zakona PostPersRG iz leta 1994 je podjetje DPAG od zvezne države prevzelo vse pravice in obveznosti delodajalca ter v skladu s členom 2(3) PostPersRG iz leta 1994 vse denarne zahtevke javnih uslužbencev.
(61)
V skladu s členom 15 zakona PostPersRG iz leta 1994 je izplačila pokojnin in stroškov zdravstvenega varstva upokojenih javnih uslužbencev prevzel novoustanovljeni pokojninski sklad za javne uslužbence podjetja Deutsche Post. Pokojninski skladi za podjetje Deutsche Post, družbo Deutsche Telekom AG in banko Postbank AG so se 1. julija 2001 združili v pokojninski sklad za javne poštne uslužbence (Postbeamtenversorgungskasse) (v nadaljnjem besedilu so skladi skupaj imenovani „pokojninski sklad“ za celotno obdobje od 1. januarja 1995).
(62)
V skladu s členom 16(1) zakona PostPersRG iz leta 1994 je moralo podjetje Deutsche Post v pokojninski sklad v obdobju 1995-1999 plačevati letni prispevek v višini 2,045 milijarde EUR, kar skupaj znaša 10,225 milijarde EUR. Od leta 2000 naprej mora podjetje Deutsche Post v pokojninski sklad na podlagi člena 16(2) zakona PostPersRG iz leta 1994 plačevati letni prispevek v višini 33 % vsote vseh plač javnih uslužbencev (tj. od 735 milijonov EUR v letu 2000 do 540 milijonov EUR v letu 2010).
(63)
V skladu s členom 16(2) zakona PostPersRG iz leta 1994 subvencija za pokojnine krije preostali primanjkljaj (tj. razliko med pokojninami za upokojene javne uslužbence in prispevkom, ki ga podjetje Deutsche Post vplačuje v pokojninski sklad). Subvencija za pokojnine se je s 151 milijonov EUR v letu 1995 dvignila na 3,203 milijarde EUR v letu 2010, za obdobje 1995-2010 pa je skupno znašala 37,121 milijarde EUR.
Slika 1
Financiranje pokojninskega sklada (v milijonih EUR)
II.1.4 Obvezne sheme socialnega zavarovanja za zasebne uslužbence in dodatno pokojninsko zavarovanje za zasebne uslužbence podjetja Deutsche Post
(64)
Zasebni uslužbenci morajo biti člani štirih shem socialnega zavarovanja: pokojninskega zavarovanja, zavarovanja za primer brezposelnosti, zdravstvenega zavarovanja in zavarovanja za oskrbo (28). V primerjavi s shemo za javne uslužbence nudijo obvezne sheme socialnega zavarovanja drugačno kritje za sheme pokojninskega in zdravstvenega zavarovanja:
-
višina pokojnine ni določena kot odstotek zadnje mesečne plače, ampak kot povprečna plača v celotni življenjski dobi,
-
stroški zdravstvenega varstva in oskrbe so kriti v celoti.
(65)
Pomembne razlike so tudi pri financiranju socialnih prejemkov v primerjavi s socialnimi prejemki javnih uslužbencev. Obvezne sheme socialnega zavarovanja za zasebne uslužbence se financirajo iz skupnih prispevkov delodajalca in uslužbenca v celotnem delovnem življenju uslužbenca (v nadaljnjem besedilu: obvezni prispevki za socialno varnost). Celoten prispevek za socialno varnost je uradno razdeljen na delež delodajalca in delež uslužbenca, oba pa obsegata približno polovico celotnega prispevka. Vendar je delodajalec formalno obvezan, da celoten prispevek vplača v sheme socialnega zavarovanja.
Slika 2
Obvezni prispevek za socialno varnost kot odstotek bruto plače zasebnih uslužbencev (glej tudi Prilogo)
(66)
Iz slike 2 je razvidno, da so obvezni prispevki za socialno varnost od leta 1995 znašali od 38 % do 42 % bruto plače (= neto plača + delež uslužbenca). Deleža prispevka za socialno varnost, ki sta ju morala plačevati delodajalec in uslužbenec, sta znašala od 19 % do 21 % bruto plače (za podrobnejšo časovno razporeditev glej Prilogo).
(67)
Zasebni uslužbenci podjetja Deutsche Post so imeli koristi ne le od obveznih shem socialnega zavarovanja, temveč tudi od dodatnega pokojninskega zavarovanja. Zasebni uslužbenci, ki so bili zaposleni pred letom 1997, so lahko sklenili dodatno pokojninsko zavarovanje, ki jim je omogočilo prejemanje pokojnin, podobnih pokojninam javnih uslužbencev. Dodatno pokojninsko zavarovanje je krilo razliko med obvezno pokojnino socialnega zavarovanja zasebnih uslužbencev, ki je enaka določenemu odstotku povprečne plače v celotni življenjski dobi, in pokojnino javnega uslužbenca, ki je enaka določenemu odstotku zadnje plače. Podrobna pravila so določena v statutu nemškega inštituta za pokojnine v poštnem sektorju (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost, v nadaljnjem besedilu: VAP) (29).
(68)
Do leta 1997 je podjetje Deutsche Post financiralo dodatne pokojninske prejemke za upokojene zasebne uslužbence s prispevkom v višini približno [5 do 10 %] (30) bruto plače aktivnega zasebnega uslužbenca. Od leta 1997 je podjetje Deutsche Post oblikovalo rezervacijo za neplačane obveznosti iz VAP (glej tudi opis obremenitve št. 4 v oddelku II.3.1.3).
(69)
Zasebni uslužbenci, ki so bili na novo zaposleni po letu 1997, so lahko sklenili precej manj ugodno dodatno pokojninsko zavarovanje, za katero je podjetje Deutsche Post v obdobju 1997-2007 plačevalo prispevek v višini od [0 do 5 %] bruto plače.
II.2 Državna nadomestila in jamstva v okviru izključne pravice in obveznosti univerzalnih poštnih storitev podjetja Deutsche Post
II.2.1 Izključna pravica do leta 2007
(70)
Pred letom 1998 je imelo podjetje Deutsche Post na podlagi člena 2 zakona PostG iz leta 1989 izključno pravico do vzpostavitve in vzdrževanja zmogljivosti za prevoz pisemskih pošiljk. Druge poštne storitve - prevoz paketov, časopisov ali periodičnega tiska - niso bile omejene samo na podjetje Deutsche Post, ampak so bile odprte za konkurenco. V skladu s členom 37 zakona PostVerfG iz leta 1989 je moral biti dobiček od teh rezerviranih storitev dostave pisemskih pošiljk uporabljen za financiranje izgub univerzalnih storitev, ki so bile del ponudbe na trgih, odprtih za konkurenco. V skladu s členom 4 zakona o ureditvi telekomunikacij in poštnih storitev, zakona PTRegG iz leta 1994 (31), je bil za odobritev cen rezerviranih storitev dostave pisemskih pošiljk pristojen zvezni minister za pošto in telekomunikacije.
(71)
Z začetkom veljavnosti zakona PostG iz leta 1997 v letu 1998 se je obseg storitev, omejenih samo na podjetje Deutsche Post, postopoma zmanjšal. V skladu s členom 51 zakona PostG iz leta 1997 je izključna pravica v letu 1997 obsegala prevoz pisemskih pošiljk in se nanašala na kataloge s težo do 200 gramov, omejitev teže pa se je večkrat zmanjšala in je v letu 2006 znašala 50 gramov. Izključna pravica je prenehala veljati 31. decembra 2007.
II.2.2 Obveznost univerzalne poštne storitve do leta 2007
(72)
Obveznost univerzalne poštne storitve za podjetje Deutsche Post je bila določena v dveh uradnih aktih o pooblastitvi:
-
z uredbo o obveznih poštnih storitvah (32) (v nadaljnjem besedilu: uredba o obveznih storitvah) je bilo podjetje Deutsche Post imenovano za ponudnika univerzalnih poštnih storitev za pisma in pakete s težo največ 20 kg in pooblaščeno za zagotavljanje teh storitev po vsej Nemčiji po enotnih cenah,
-
zakon PostG iz leta 1997 in spremljajoča izvedbena uredba iz leta 1999 (33) (v nadaljnjem besedilu: uredba o univerzalnih storitvah iz leta 1999) sta to pooblastilo ohranila za podjetje DPAG.
(73)
Člen 11 zakona PostG iz leta 1997 je univerzalno storitev opredelil kot osnovni nabor poštnih storitev, ki se po vsej državi zagotavljajo po ugodnih cenah. Te storitve obsegajo prevoz pisemskih pošiljk, naslovljenih paketov s težo največ 20 kg, knjig, katalogov, časopisov in revij (v nadaljnjem besedilu: univerzalne storitve).
(74)
Uredba o univerzalnih storitvah iz leta 1999 določa minimalne zahteve glede kakovosti univerzalnih storitev:
-
po vsej Nemčiji mora biti vsaj 12 000 poštnih uradov,
-
letno mora biti povprečno 80 % pisemskih pošiljk in paketov dostavljenih v določenih časovnih rokih (en delovni dan za pisma in dva delovna dneva za pakete), vsak delovni dan pa mora biti opravljena vsaj ena dostava,
-
ker je splošna zahteva glede cen univerzalnih storitev cenovna dostopnost, je moralo podjetje DPAG zaračunavati enotne cene za storitve dostave pisemskih pošiljk, ki jih je opravljalo na podlagi izključne pravice, ki je prenehala v letu 2007. Vendar je podjetje DPAG do določene stopnje cenovno prilagodljivo pri rezerviranih storitvah, saj lahko s strankami, ki pošljejo vsaj 50 enot na transakcijo, sklene individualno pogodbo glede cene.
(75)
Člen 52 zakona PostG iz leta 1997 je ohranil pooblastilo podjetja DPAG glede zagotavljanja univerzalnih storitev do 31. decembra 2007, tj. datuma, ko je potekla njegova izključna pravica za zagotavljanje storitev dostave pisemskih pošiljk. Od prenehanja izključne pravice ni bil za izvajanje obveznosti univerzalnih storitev pooblaščen noben poštni operater v Nemčiji, kar pomeni, da naj bi univerzalne poštne storitve zagotavljali vsi ponudniki poštnih storitev („tržne sile“). Če se ugotovi ali je verjetno, da se univerzalne storitve ne izvajajo na ustrezen način, zakon PostG iz leta 1997 določa zakonodajne instrumente, ki ščitijo zagotavljanje teh storitev.
(76)
Kot kaže študija podjetja WIK (glej sliko 3), so univerzalne storitve v obdobju 1990-2007 predstavljale približno 88 % skupnega prihodka. Za večino univerzalnih storitev dostave pisemskih pošiljk se je izvajala regulacija cen zaradi prevladujočega položaja podjetja Deutsche Post na teh trgih (glej oddelek II.2.1). Poleg teh cenovno reguliranih storitev, ki so predstavljale približno 62 % skupnega prihodka, je podjetje Deutsche Post zagotavljalo univerzalne storitve paketne dostave (približno 15 % skupnega prihodka) in druge univerzalne storitve dostave pisemskih pošiljk, ki niso bile cenovno regulirane (približno 11 % skupnega prihodka) v konkurenci z drugimi operaterji.
(77)
Poleg tega je podjetje Deutsche Post nudilo tudi komercialne storitve (npr. majhne bančne posle za banko Postbank, prodajne storitve za družbo Telekom, dostavo nenaslovljene pošte itd.). Skupno so komercialne storitve v obdobju 1990-2007 obsegale 12 % prihodka podjetja Deutsche Post.
II.2.3 Državna nadomestila
(78)
Od njegove ustanovitve leta 1950 je bilo podjetje Deutsche Bundespost posebno premoženje zvezne vlade (v nadaljnjem besedilu: Sondervermögen). V skladu z nemškim upravnim pravom Sondervermögen nima pravne osebnosti, ki bi bila neodvisna od države, ima pa svoj proračun in ni odgovorno za splošne državne dolgove.
(79)
Prva reforma poštnega sektorja iz leta 1989 je določala, da Sondervermögen sestavljajo tri različne enote - podjetje Postdienst, banka Postbank in družba Telekom, ki so sicer vse opredeljene kot „javna podjetja“, vendar nimajo pravne osebnosti, neodvisne od države.
(80)
V skladu s členom 37(2) in (3) zakona PostVerfG iz leta 1989 je bilo kljub temu, da naj bi se vsaka storitev teh treh enot financirala sama, navzkrižno financiranje med temi tremi enotami dovoljeno, če so izgube izhajale iz obveznosti univerzalnih storitev. V skladu s tem je podjetje Postdienst v obdobju 1990-1993 od družbe Telekom za kritje izgub prejelo nakazila v višini 2,844 milijarde EUR.
(81)
Z drugo reformo poštnega sektorja, ki je začela veljati 1. januarja 1995, so bile tri enote Sondervermögen preoblikovane v delniške družbe: podjetje Postdienst je postalo podjetje DPAG, banka Postbank je postala banka Postbank AG in družba Telekom je postala družba Telekom AG. V skladu s členom 2(2) zakona PostUmwG iz leta 1994 je družba Telekom AG prevzela vse obveznosti, ki izhajajo iz posojil Sondervermögen kot celote, vendar je ohranila pravico, da od podjetja DPAG in banke Postbank AG zahteva sredstva, če je bilo te obveznosti, ki izhajajo iz posojil, mogoče pripisati njunima pravnima predhodnikoma.
(82)
Vendar pa je v skladu s členom 7 zakona PostUmwG iz leta 1994 pravica družbe Telekom AG (iz člena 2(2) zakona PostUmwG iz leta 1994), da od podjetja DPAG terja dolgove v višini izgub, ki jih je ustvarilo podjetje Postdienst, prenehala 31. decembra 1994. Zato je prišlo do prenosa sredstev v višini 2,822 milijarde EUR z družbe Telekom AG na podjetje DPAG. Po trditvah Nemčije je bil ta prenos sredstev z družbe Telekom AG, tako kot prejšnji prenosi na podlagi člena 37(3) zakona PostVerfG iz leta 1989, nujen, da je lahko podjetje DPAG izpolnilo svoje obveznosti univerzalnih storitev.
(83)
V obdobju 1990-1995 je podjetje Postdienst prejelo skupno 5,666 milijarde EUR kot nadomestilo za svojo obveznost univerzalnih storitev.
II.2.4 Državno jamstvo za dolžniške instrumente, izdane pred letom 1995
(84)
Od leta 1953 je člen 22(4) zakona PostVwG iz leta 1953 (34) določal, da imajo dolžniški instrumenti, ki jih izda podjetje Deutsche Bundespost, enako pravno veljavo kot dolžniški instrumenti, ki jih izda Zvezna republika Nemčija. Ko je bil zakon PostVwG iz leta1953 razveljavljen z zakonom PostVerfG iz leta 1989, je bila ta določba vključena v člen 40 zakona PostVerfG iz leta 1989.
(85)
Po ustanovitvi treh enot v letu 1989 samo podjetje Postdienst ni izdajalo zadolžnic; te transakcije je urejala banka Postbank za vse enote podjetja Deutsche Bundespost. Dolžniški instrumenti so bili nato razdeljeni med podjetje Postdienst, družbo Telekom in banko Postbank v skladu z njihovimi finančnimi potrebami.
(86)
Po letu 1995 je v skladu s členom 2(4) zakona PostUmwG iz leta 1994 Nemčija ostala odgovorna za vse zadolžnice, ki jih je pred letom 1995 izdalo podjetje Deutsche Bundespost in nato razdelilo med podjetje Postdienst, družbo Telekom in banko Postbank. Vendar pa Nemčija ni prevzela nobene odgovornosti za dolžniške instrumente, ki jih je kasneje izdalo podjetje DPAG.
II.3 Prihodki od reguliranih cen kot dodatno nadomestilo za stroške pokojnin in neto stroške univerzalnih storitev
(87)
Z zakonom PostG iz leta 1997 je bil vzpostavljen tudi Bundesnetzagentur (v nadaljnjem besedilu: poštni regulator) za nadzor rezerviranega in liberaliziranega trga pisemskih pošiljk. V skladu s členom 19 zakona PostG iz leta 1997 je poštni regulator pooblaščen za reguliranje cen podjetja Deutsche Post na trgih pisemskih pošiljk, na katerih ima podjetje Deutsche Post prevladujoč položaj. Podjetje Deutsche Post je imelo prevladujoč položaj tako glede rezerviranih storitev v skladu s členom 51 zakona PostG iz leta 1997 kot glede skoraj vseh ostalih storitev dostave pisemskih pošiljk, ki so že bile odprte za konkurenco. Regulacija cen je lahko v obliki predhodne določitve najvišjih cen ali naknadnega nadzora cen.
(88)
V skladu s tržnimi raziskavami, ki jih je izvedel poštni regulator, je delež podjetja Deutsche Post na trgih pisemskih pošiljk z reguliranimi cenami znašal 90-97 %. Poštni regulator v svojem zadnjem poročilu obžaluje dejstvo, da postopno odpiranje trga od leta 1997 ni prineslo učinkovite konkurence na nemškem trgu pisemskih pošiljk (35).
(89)
Storitve dostave pisemskih pošiljk z reguliranimi cenami prispevajo večino skupnih prihodkov podjetja Deutsche Post (npr. približno 62 % skupnega prihodka podjetja Deutsche Post v obdobju 1990-2007 in približno 56 % v obdobju 2008-2010).
(90)
Za vse druge univerzalne in komercialne storitve, ki niso predmet regulacije cen v skladu s členi 19-27 zakona PostG iz leta 1997 (36), se bo uporabljal izraz „storitve, ki niso cenovno regulirane“.
(91)
Za cenovno regulirane storitve dostave pisemskih pošiljk člen 20(1) in (2) zakona PostG iz leta 1997 določa, da morajo cene odražati stroške učinkovitega zagotavljanja storitev. Vendar pa mora poštni regulator v primerih, v katerih je to objektivno upravičeno, med drugim ustrezno upoštevati:
-
stroške univerzalnega zagotavljanja poštnih storitev ter
-
stroške financiranja pokojnin in prejemkov za zdravstveno varstvo uslužbencev, ki so bili premeščeni iz podjetja Postdienst.
(92)
Člen 57 zakona PostG iz leta 1997 in ministrski odlok zveznega ministra za gospodarske zadeve in tehnologijo z dne 27. marca 2000 je regulirane cene ohranil na ravni cen iz leta 1997 do 31. decembra 2002.
II.3.1 Sklep o najvišjih cenah iz leta 2002
(93)
Poštni regulator je šele leta 2002 sprejel svoj prvi sklep glede najvišjih cen za regulirane poštne storitve v obdobju od 1. januarja 2003 do 31. decembra 2007 (v nadaljnjem besedilu: sklep o najvišjih cenah iz leta 2002). Regulacija najvišjih cen je sistem reguliranja cen več storitev, pri čemer posamezne cene za vsako storitev niso nadzorovane, temveč je postavljena zgornja meja glede na tehtano povprečje vseh cen. V skladu s členom 19 zakona PostG iz leta 1997 je regulacija predhodno določenih najvišjih cen obsegala vse poštne storitve, pri katerih je imelo podjetje Deutsche Post prevladujoč položaj.
(94)
Za namene sklepa o najvišjih cenah iz leta 2002 je podjetje Deutsche Post poštnemu regulatorju prvič predložilo regulativne izkaze prihodkov in stroškov (v nadaljnjem besedilu: regulativni izkazi iz leta 2002), ki so zajemali obdobje 1998-2006. Regulativni izkazi so temeljili na rezultatih do leta 2001 in napovedih za prihodnja leta.
(95)
V letu 2002 je podjetje Deutsche Post uveljavljalo „finančne obremenitve“ za zagotavljanje univerzalne storitve ter zaposlitev javnih in zasebnih uslužbencev, ki so bili premeščeni iz podjetja Postdienst. Te obremenitve so stroški, ki jih podjetje Deutsche Post domnevno ne bi imelo, če ne bi bilo obveznosti univerzalnih storitev ter premestitve osebja in infrastrukture podjetja Postdienst (za podroben seznam glej preglednico 1).
Preglednica 1
Obremenitve, odobrene s sklepom o najvišjih cenah iz leta 2002 (v milijonih EUR, nominalne vrednosti)
#
Obremenitve iz sklepa o najvišjih cenah iz leta 2002
Povprečna obremenitev (1998-2006) v milijonih EUR
%
1
Dodatni stroški za plače
[…]
[…]
2
Dodatni stroški za socialno varnost
[…]
[…]
3
Obremenitev zaradi infrastrukture - poštni uradi
[…]
[…]
4
Dodatno pokojninsko zavarovanje za zaposlene (VAP)
[…]
[…]
5
Obremenitev zaradi infrastrukture - tovor
[…]
[…]
6
Stroški za socialno in zdravstveno varstvo (inštitut BAnstPT)
[…]
[…]
7
Prestrukturiranje osebja
[…]
[…]
8
Kritje primanjkljaja za zdravstveno zavarovanje javnih uslužbencev
[…]
[…]
Skupna povprečna obremenitev
[…]
100 %
(96)
Poštni regulator je nazadnje sprejel argument podjetja Deutsche Post, da teh obremenitev ne bi bilo, če ne bi bilo obveznosti univerzalnih storitev (za obremenitvi št. 3 in 5 zaradi stroškov univerzalnih storitev) in obveznosti vključevanja javnih in zasebnih uslužbencev iz podjetja Postdienst (obremenitve št. 1, 2, 4, 6, 7 in 8). Poštni regulator je zato odobril zvišanje reguliranih cen pisemskih pošiljk za financiranje navedenih povprečnih letnih obremenitev v višini […] milijard EUR za obdobje 2002-2006 iz prihodkov reguliranih storitev dostave pisemskih pošiljk. Na podlagi sklepa o najvišjih cenah iz leta 2002 je 100 % obremenitev porazdeljenih na cene, ki so predmet predhodne določitve najvišjih cen.
II.3.1.1 Dodatne plače (obremenitev št. 1)
(97)
Obremenitev št. 1 kaže, da so navedeni dodatni stroški zaradi plač za poštne delavce višji od povprečja v industriji. Podjetje Deutsche Post je za „konkurenčno“ referenčno plačo uporabilo plače za novo zaposleno osebje po letu 2002, ki je bila določena v kolektivni delavski pogodbi (Entgelttarifvertrag) s sindikati (v nadaljnjem besedilu: plače iz kolektivne delavske pogodbe). Za izračun obremenitve št. 1 se ta referenčna plača uporablja za celotno osebje. Uporablja se tudi za nazaj do leta 1998 v predloženih izkazih.
II.3.1.2 Dodatni prispevki za socialno varnost (obremenitev št. 2)
(98)
Poštni regulator je sprejel tudi argument podjetja Deutsche Post, da ima zaradi prispevkov za socialno varnost za svoje zasebne in javne uslužbence višje stroške, kot bi jih zasebni konkurenti običajno imeli za svoje zasebne uslužbence.
(99)
Podjetje Deutsche Post je svoj izračun opravilo na podlagi prispevka za socialno varnost, za katerega meni, da je „konkurenčen“ (v nadaljnjem besedilu: predpisani prispevek) za javne in zasebne uslužbence. Ta predpisani prispevek je opredeljen kot vsota:
-
deleža prispevka za socialno varnost, ki ga mora za zasebnega uslužbenca plačati delodajalec (približno 19-21 %, kar je približno polovica celotnega prispevka za socialno varnost, kot je prikazano na sliki 2),
-
prispevka za shemo nezgodnega zavarovanja (v razponu od [0 do 5 %]; podjetje Deutsche Post ta prispevek k predpisanemu prispevku prišteva od leta 2001),
-
prispevka k shemi dodatnega pokojninskega zavarovanja (v razponu od [0 do 5 %]; podjetje Deutsche Post ta prispevek k predpisanemu prispevku prišteva od leta 1997, ker se za prispevek k shemi dodatnega pokojninskega zavarovanja v takem obsegu šteje, da je „konkurenčen“. Stopnja temelji na dodatnem pokojninskem zavarovanju, ki ga podjetje Deutsche Post od leta 1997 nudi na novo zaposlenim zasebnim uslužbencem).
(100)
Regulirani prihodki financirajo vse prispevke za socialno varnost, ki se plačujejo poleg predpisanega prispevka (v nadaljnjem besedilu: dodatni prispevki za socialno varnost). Preglednica 2, v kateri so kot primer navedeni izračuni dodatnih prispevkov za socialno varnost za javne uslužbence v letu 2001, kaže, da so dejanski prispevki za socialno varnost za javne uslužbence skoraj dvakrat večji od „konkurenčnih“ prispevkov za socialno varnost na podlagi predpisanega prispevka.
Preglednica 2
Izračun dodatnih stroškov za socialno varnost za javne uslužbence v letu 2001 na podlagi regulativnih izkazov iz leta 2002 (v milijonih EUR)
% dejanskih plač
(1)
Stopnja prispevka za pokojninski sklad
33 %
(2)
Skupna plača javnih uslužbencev
[…]
(3)
= (1) * (2)
Prispevek za pokojninski sklad
[…]
(4)
Stroški za zdravstveno varstvo
[…]
(5)
= (3) + (4)
Dejanski prispevki za socialno varnost
[…]
[40 do 45 %]
(6)
Delež prispevkov za socialno varnost, ki ga plača delodajalec
20,43 %
(7)
Nezgodno zavarovanje
[…]
(8)
Dodatno pokojninsko zavarovanje
[…]
(9)
= (6) + (7) + (8)
Predpisani prispevek
[…]
(10)
= (2)* (9)
Regulativni referenčni stroški za socialno varnost
[…]
[20 do 25 %]
(11)
= (5) - (10)
Dodatni prispevki za socialno varnost
[…]
[15 do 20 %]
(101)
Dejanski prispevki za socialno varnost obsegajo plačilo dejanskih plač javnih uslužbencev v višini 33 % s strani podjetja Deutsche Post (letno pavšalno plačilo v višini 2,045 milijarde EUR v obdobju 1995-1999) in prispevke za stroške zdravstvenega varstva javnih uslužbencev. Skupno so dejanski prispevki za socialno varnost znašali [40 do 45 %] dejanskih plač javnih uslužbencev v letu 2001.
(102)
Čeprav je prispevek za socialno varnost opredeljen kot odstotek bruto plač zasebnih uslužbencev (neto plača + delež prispevka za socialno varnost, ki ga plača delodajalec), podjetje Deutsche Post za izračun regulativne referenčne vrednosti predpisani prispevek v višini [20-25 %] pomnoži z dejanskimi plačami javnih uslužbencev.
II.3.1.3 Dodatno pokojninsko zavarovanje za zasebne uslužbence (obremenitev št. 4)
(103)
Obremenitev št. 4 naj bi izravnala ustvarjene rezervacije za obveznosti iz obdobja pred letom 1997 iz sheme dodatnega pokojninskega zavarovanja VAP za zasebne uslužbence podjetja Deutsche Post.
(104)
Kot je pojasnjeno v oddelku II.1.4, so lahko zasebni uslužbenci podjetja Deutsche Post, ki so bili zaposleni pred letom 1997, sklenili dodatno pokojninsko zavarovanje, ki bi jim zagotovilo pokojnino, podobno pokojninam javnih uslužbencev. Vendar pa podjetje Postdienst ni ustvarilo ustreznih rezervacij za prihodnja plačila pokojnin. Šele po ustanovitvi podjetja DPAG so bile v bilanci stanja rezervacije v višini 8,153 milijarde EUR.
II.3.1.4 Razni dodatni stroški za socialno varnost (obremenitve št. 6, 7 in 8)
(105)
Obremenitev št. 6 obsega prispevek podjetja Deutsche Post zveznemu inštitutu za poštni sektor in telekomunikacije (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation, v nadaljnjem besedilu: inštitut BanstPT), ki javnim uslužbencem in zasebnim uslužbencem, premeščenim iz podjetja Postdienst, zagotavlja nekatere socialne ugodnosti (npr. socialna stanovanja). Obremenitev št. 7 vključuje prispevke podjetja Deutsche Post za kritje primanjkljaja sheme zdravstvenega zavarovanja za javne uslužbence. Obremenitev št. 8 glede prestrukturiranja osebja se nanaša tako na javne kot na zasebne uslužbence.
II.3.1.5 Obremenitvi za univerzalne storitve (št. 3 in 5)
(106)
Ti dve obremenitvi kažeta prihranek, ki bi ga podjetje Deutsche Post lahko imelo pri stroških, če bi lahko svojo mrežo poštnih uradov in paketov oblikovalo samo na podlagi komercialnih meril. Prihranki pri stroških so izračunani na podlagi, na primer, hipotetičnega števila poštnih uradov, s katerimi bi podjetje Deutsche Post upravljalo, če ne bi bilo obveznosti univerzalnih storitev.
II.3.2 Sklepa o najvišjih cenah iz leta 2007 in leta 2011
(107)
Poštni regulator je 7. novembra 2007 odobril najvišje cene za obdobje od 1. januarja 2008 do 31. decembra 2011 (v nadaljnjem besedilu: sklep o najvišjih cenah iz leta 2007). Poštni regulator je 14. novembra 2011 odobril najvišje cene za obdobje od 1. januarja 2012 do 31. decembra 2013 (v nadaljnjem besedilu: sklep o najvišjih cenah iz leta 2011).
(108)
Od sklepa o najvišjih cenah iz leta 2007 cene za pošiljanje več kot 50 pisemskih pošiljk niso več predhodno nadzorovane, temveč so predmet naknadnega nadzora v skladu s členom 25 zakona PostG iz leta 1997 (37). Cene za vse ostale poštne storitve, pri katerih ima podjetje Deutsche Post prevladujoč položaj, se v skladu s členom 19 zakona PostG iz leta 1997 še naprej odobrijo vnaprej.
(109)
Komisija bo v tem sklepu navajala „cenovno regulirane storitve“, s čimer poimenuje storitve, pri katerih ima podjetje Deutsche Post prevladujoč položaj in za katere velja predhodni nadzor cen v skladu s členom 19 zakona PostG iz leta 1997 ali naknadni nadzor cen v skladu s členom 25 zakona PostG iz leta 1997. Vse druge storitve, pri katerih podjetje Deutsche Post nima prevladujočega položaja in ki niso predmet nadzora cen, bodo opredeljene kot „storitve, ki niso cenovno regulirane“.
(110)
Podjetje Deutsche Post je še naprej navajalo obremenitve za dodatne plače in stroške za socialno varnost zaradi premestitve osebja iz podjetja Postdienst (npr. povprečno obremenitev št. 2 zaradi dodatnih stroškov za socialno varnost v višini […] milijonov EUR od leta 2008 naprej), pa tudi obremenitve zaradi obveznosti univerzalnih storitev. Kot pri sklepu o najvišjih cenah iz leta 2002 je poštni regulator odobril financiranje teh obremenitev iz prihodkov cenovno reguliranih storitev in najvišje cene določil na ustrezno višji ravni. Priznavanje teh obremenitev v sklepih o najvišjih cenah iz let 2002, 2007 in 2009 s strani poštnega regulatorja je tako glede storitev brez reguliranih cen ostalo nespremenjeno.
II.4 Finančni rezultati podjetja DPAG
(111)
Finančni rezultati podjetja DPAG za obdobje 1995-2006 so prikazani na sliki 2 sklepa o razširitvi iz leta 2007. Rezultati v obdobju 1995-1999 so bili različni (nekatera leta so kazala izgubo, druga pa dobiček), vendar pa je podjetje DPAG v obdobju 2000-2006 vsako leto ustvarilo dobiček pred obdavčitvijo v višini od 1 do 2 milijard EUR.
(112)
V obdobju 2007-2010 je podjetje DPAG ustvarilo naslednje neto dobičke: 1,8 milijarde EUR (2007); -2,0 milijarde EUR (2008); 0,7 milijarde EUR (2009); 2,6 milijarde EUR (2010).
(113)
Na podlagi objavljenih izkazov podjetja DPAG dobička ni mogoče dodeliti različnim storitvam. Zato objavljenih izkazov ni mogoče uporabiti za ugotovitev, ali so univerzalne storitve z reguliranimi cenami na splošno ustvarjale izgubo ali dobiček.
III. RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA
(114)
Kot je potrdilo Splošno sodišče v svoji sodbi v zadevi T-421/07 (38), so vsi obravnavani ukrepi del postopka, ki se je začel s sklepom o začetku postopka iz leta 1999 in nadaljeval s sklepom o razširitvi iz leta 2007.
III.1 Subvencija za pokojnine
(115)
V sklepu o razširitvi iz leta 2011 je bilo ugotovljeno, da je subvencija za pokojnine pomenila nov ukrep pomoči, ker je bilo podjetje Deutsche Post pred pokojninsko reformo iz leta 1995 v celoti odgovorno za financiranje stroškov pokojnin iz lastnih sredstev. Poleg tega je sklep o razširitvi iz leta 2011 zavrnil trditev Nemčije, ki je temeljila na sodbi v zadevi Combus (39), da subvencija za pokojnine ne pomeni pomoči.
(116)
Glede ocenjevanja skladnosti subvencije za pokojnine kot nadomestila za „neposredne stroške“ za pokojnine (npr. v skladu s sklepom Komisije o francoskem podjetju La Poste (v nadaljnjem besedilu: sklep o podjetju La Poste) (40) je bilo v sklepu o razširitvi iz leta 2011 upoštevano, da so bili navedeni dodatni stroški za socialno varnost povrnjeni tako s subvencijo za pokojnine kot tudi s cenovno reguliranimi prihodki (npr. obremenitev št. 2 zaradi dodatnih prispevkov za socialno varnost).
(117)
Izračuni iz sklepa o razširitvi iz leta 2011, pri katerih sta bila upoštevana oba vira nadomestila, so pokazali, da je lahko podjetje Deutsche Post uspešno uporabljalo prispevke za socialno varnost, ki so bili za 10-14 odstotnih točk nižji od celotnih obveznih prispevkov za socialno varnost (delež, ki ga plača delodajalec in delež, ki ga plača uslužbenec), ki so jih morali plačevati zasebni konkurenti.
(118)
V sklepu o razširitvi iz leta 2011 so bili zato izraženi pomisleki glede skladnosti subvencije za pokojnine kot nadomestila za „neposredne stroške“ za pokojnine na podlagi člena 107(3)(c) PDEU.
III.2 Nadomestilo za zagotavljanje univerzalnih storitev
(119)
Nemčija se je pri utemeljitvi skladnosti državnih nadomestil in državnega jamstva kot nadomestila za obveznost univerzalnih storitev opirala na člen 106(2) PDEU.
(120)
Na podlagi sodbe v zadevi Altmark (41) je Komisija v sklepu o razširitvi postopka iz leta 2007 menila, da državna nadomestila in državno jamstvo pomenijo pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(121)
V sklepu o razširitvi iz leta 2007 je Komisija izrazila pomisleke, ali so bili javna nadomestila in jamstvo potrebni za izpolnjevanje obveznosti univerzalnih storitev in temu ustrezno sorazmerni. Komisija je zlasti menila, da je treba v skladu z načeli iz Okvira iz leta 2005 preveriti razdelitev stroškov med univerzalne in komercialne storitve. Izrazila je tudi pomisleke glede določitve zmernega dobička, pri kateri je bilo treba upoštevati povprečno donosnost sektorja in tveganost položaja podjetja Deutsche Post.
IV. ŠTUDIJA PODJETJA WIK
(122)
Komisija je študijo podjetja WIK naročila za pomoč pri pregledu izkazov podjetja Deutsche Post za obdobje 1990-2007, da bi ugotovila, ali je podjetje Deutsche Post prejelo prekomerno nadomestilo za svoje obveznosti univerzalnih storitev. Natančneje, naloge podjetja WIK Consult GmbH so bile naslednje:
-
primerjalna analiza zmernega dobička,
-
pregled interne dodelitve stroškov in dogovori o transfernih cenah, in
-
izračun prekomernega nadomestila za neto stroške obveznosti univerzalnih storitev.
IV.1 Opis regulativnih izkazov prihodkov in stroškov
(123)
Po tem, ko je Komisija 30. oktobra 2008 sprejela odredbo o predložitvi podatkov, je Nemčija v letu 2009 končno predložila vse regulativne izkaze za obdobje 1990-2007 (v nadaljnjem besedilu: regulativni izkazi iz leta 2009).
IV.1.1 Prihodki
(124)
Prihodke podjetja Deutsche Post je mogoče razvrstiti v tri obsežne kategorije:
-
univerzalne storitve dostave pisemskih pošiljk z reguliranimi cenami (62 % skupnega prihodka v obdobju 1990-2007)
Storitve dostave pisemskih pošiljk z reguliranimi cenami obsegajo vse univerzalne storitve, zagotovljene na trgih, na katerih je imelo podjetje Deutsche Post prevladujoč tržni položaj, vključno s storitvami, za katere je imelo podjetje Deutsche Post izključno pravico. Te storitve so ustvarile 62 % skupnega prihodka podjetja Deutsche Post v obdobju 1990-2007 (42),
-
univerzalne storitve brez reguliranih cen (26 % skupnega prihodka v obdobju 1990-2007)
Univerzalne storitve paketne dostave so se vedno zagotavljale na trgih, odprtih za konkurenco, na katerih je imelo podjetje Deutsche Post povprečen tržni delež v višini 30 %. V obdobju 1990-2007 so univerzalne storitve paketne dostave ustvarile 15 % skupnega prihodka podjetja Deutsche Post.
Univerzalne storitve dostave pisemskih pošiljk brez reguliranih cen (npr. katalogi, čezmejna pošta) so ustvarile približno 11 % skupnega prihodka podjetja Deutsche Post,
-
komercialne storitve brez reguliranih cen (12 % skupnega prihodka v obdobju 1990-2007)
Podjetje Deutsche Post je svojo mrežo poštnih uradov uporabljalo ne le za trženje poštnih storitev, temveč tudi za prodajo proizvodov in storitev banke Postbank AG, v manjši meri pa tudi družbe Deutsche Telekom. Te komercialne prodajne storitve so ustvarile približno 6 % skupnega prihodka podjetja Deutsche Post.
Komercialne storitve paketne dostave in storitve dostave pisemskih pošiljk (npr. naslovljeni reklamni letaki) so ustvarile približno 4 % skupnega prihodka podjetja Deutsche Post.
Podjetje Deutsche Post je nudilo tudi številne različne storitve, npr. kot holding za mednarodne podružnice, dejavne v drugih poslovnih segmentih (npr. Danzas, DHL). Te druge komercialne storitve so ustvarile približno 2 % skupnega prihodka podjetja Deutsche Post.
Slika 3
Deleži povprečnega prihodka za obdobje 1990-2007 (na podlagi nominalnih vrednosti)
(125)
V študiji podjetja WIK so zajete samo komercialne storitve, ki sta jih pravni subjekt podjetje DPAG in njegov predhodnik, podjetje Postdienst, zagotavljala skupaj z univerzalnimi storitvami. Komercialne storitve (npr. dejavnosti hitre pošte, ki jih po vsem svetu zagotavlja podjetje DHL), ki jih zagotavljajo različni pravni subjekti v okviru skupine Deutsche Post World Net (v nadaljnjem besedilu: skupina DPWN), niso bile zajete.
IV.1.2 Izračun obremenitev v regulativnih izkazih iz leta 2009
(126)
V nasprotju z regulativnimi izkazi, ki jih je podjetje Deutsche Post regulatorju predložilo za sklepe o najvišjih cenah iz let 2002, 2007 in 2011, so v regulativnih izkazih iz leta 2009, ki regulatorju niso bili predloženi, navedene precej višje obremenitve, ki jih podjetje Deutsche Post razporeja med storitve z reguliranimi cenami.
(127)
Na podlagi regulativnih izkazov iz leta 2009 podjetje Deutsche Post za obdobje 1990-2006 navaja povprečno obremenitev v višini […] milijard EUR v primerjavi z […] milijardami EUR na podlagi računovodskih izkazov za leto 2002.
Slika 4
Primerjava navedenih obremenitev univerzalnih storitev na podlagi regulativnih izkazov za leto 2009 z odobrenimi obremenitvami na podlagi sklepa o najvišjih cenah iz leta 2002 (letno povprečje, v milijonih EUR nominalne vrednosti)
[…]
(128)
Medtem ko med obremenitvijo št. 2 (dodatni stroški za socialno varnost) in obremenitvijo št. 4 (dodatno pokojninsko zavarovanje) v regulativnih izkazih za leto 2002 in za leto 2009 ni večjih razlik, je pri obremenitvi št. 1 (dodatne plače) razlika skoraj […]. V nasprotju z regulativnimi izkazi iz leta 2002 podjetje Deutsche Post za „konkurenčno“ referenčno plačo ne uporablja več plač iz kolektivne delavske pogodbe. Namesto tega uporablja minimalno plačo za poštni sektor, ki temelji na uredbi zveznega ministrstva za delo iz leta 2007 (v nadaljnjem besedilu: minimalna plača iz leta 2007). Treba pa je opozoriti, da je Zvezno upravno sodišče to uredbo na koncu razglasilo za nezakonito in nikoli ni postala pravno veljavna.
(129)
Poleg tega podjetje Deutsche Post v regulativnih izkazih iz leta 2009 navaja novo „infrastrukturno poštno“ obremenitev, ki obsega prirastne stroške šestega dneva dostave (v povprečju […] milijonov na leto). Izračun temelji na hipotetičnem scenariju, ki navaja, da bi brez obveznosti univerzalne storitve podjetje Deutsche Post pošto dostavljalo samo pet in ne šest dni.
(130)
Obremenitev št. 3 zaradi infrastrukture (mreža poštnih uradov) je izračunana drugače kot v regulativnih izkazih iz leta 2002. Obremenitev zdaj zajema predvidene prihranke pri stroških, ki bi jih podjetje lahko imelo, če bi bili vsi poštni uradi od leta 1990 naprej vodeni kot agencije. Izračunana je na podlagi povračil, ki jih je podjetje Deutsche Post od leta 2007 plačalo tretjim osebam za prodajne storitve.
IV.1.3 Stopnje dobička v regulativnih izkazih iz leta 2009
(131)
Dodelitev obremenitev cenovno reguliranim univerzalnim storitvam dostave pisemskih pošiljk zagotavlja precej manjšo obremenitev storitev, ki niso cenovno regulirane, s stroški, kot so plače in socialna varnost. Ta prerazporeditev prinaša izrazito pozitivne stopnje dobička [15-25 %] za prodajo pri komercialnih storitvah in izgube v višini skoraj [0-10 %] za prodajo pri cenovno reguliranih storitvah dostave pisemskih pošiljk.
(132)
Čeprav podjetje Deutsche Post v svojih letnih izkazih poroča o zelo visokem dobičku pri prometu s pisemskimi pošiljkami (glej tudi oddelek V.3), ta dobiček izničijo obremenitve, ki so bile s storitev, ki niso cenovno regulirane, prenesene na cenovno regulirane storitve.
Slika 5
Povprečni donos iz poslovanja na podlagi regulativnih izkazov iz leta 2009
[…]
IV.2 Opredelitev referenčnega dobička
IV.2.1 Vrednostna veriga podjetja Deutsche Post: nizko tehnološke dejavnosti in nizka stopnja poslovnega tveganja
(133)
Analiza vrednostne verige in s tem povezanih poslovnih tveganj je pri pripravi opredelitve referenčnega dobička in oceni razdelitve stroškov nepogrešljiva. Šele ko so znane funkcija in značilnosti tveganja, je mogoče poiskati nekaj „primerljivih“ podjetij in izračunati referenčno vrednost za zmeren dobiček, ki ga lahko podjetje Deutsche Post pričakuje.
IV.2.1.1 Vrednostna veriga nizko tehnološkega poslovanja
(134)
Vrednostno verigo podjetja Deutsche Post je mogoče razdeliti na dve glavni dejavnosti:
-
nacionalno dostavno mrežo za distribucijo pisemskih pošiljk in paketov,
-
nacionalno mrežo poštnih uradov.
(135)
Logistika mreže paketov in pisemskih pošiljk je nizko tehnološko poslovanje, ki ne zahteva obsežnih raziskav ali razvoja. Vsi drugi operaterji v sektorju zato delajo na podoben in standardiziran način. Takšne dejavnosti so zato pogosto označene kot „običajne“ dejavnosti. Dejstvo, da podjetje Deutsche Post storitve zelo pogoste odda v zunanje izvajanje tretjim osebam, prav tako dokazuje njihovo običajno naravo. To velja tudi za prodajne storitve, ki se izvajajo v nacionalni mreži poštnih uradov in ki se prav tako vedno pogosteje oddajajo v zunanje izvajanje.
(136)
Ob teh običajnih dejavnostih so glavna neopredmetena sredstva podjetja Deutsche Post njegov krog strank, blagovna znamka in tržni položaj, zlasti na trgih pisemskih pošiljk. Vendar pa je v študiji podjetja WIK podano mnenje, da ta neopredmetena sredstva večinoma ne izhajajo iz lastnega truda ali naložb podjetja Deutsche Post, ampak iz preteklih izključnih pravic. Podjetju Deutsche Post ni bilo treba veliko vlagati v trženje. Namesto tega se je lahko do leta 2007 zanašalo na svoj zakonsko zajamčen tržni položaj. Zato podjetju Deutsche Post za ta neopredmetena sredstva ne bi smela biti izplačana nobena povračila.
IV.2.1.2 Nizko tveganje zaradi državnih ukrepov
(137)
Podjetje Deutsche Post je bilo pri obeh vrstah storitev, z reguliranimi cenami in brez njih, iz več razlogov izpostavljeno manjšemu tveganju kot njegovi konkurenti.
(138)
Prvič, do leta 2007 je podjetje Deutsche Post ščitil zakoniti monopol za njegove storitve dostave pisemskih pošiljk. Poleg tega je imelo podjetje Deutsche Post v okviru reguliranih storitev dostave pisemskih pošiljk korist od tržnega deleža v višini 90 % in je bilo brez konkurence ali pa je bila ta majhna. Cenovno regulirane storitve so ustvarjale skoraj dve tretjini prihodkov podjetja Deutsche Post.
(139)
Drugič, poštni regulator je odobril najvišje cene za regulirane storitve dostave pisemskih pošiljk. Najvišje cene so bile postavljene nad stroški učinkovitega podjetja, da bi med drugim omogočile nadomestilo domnevno dodatnih stroškov, povezanih s storitvami, ki niso cenovno regulirane. Noben od konkurentov podjetja DPAG ni imel izključne pravice ali prevladujočega položaja, ki bi omogočala navzkrižno subvencioniranje njihovih stroškov za socialno varnost. Zato sta izključna pravica in prevladujoč položaj vplivala na precejšnje zmanjšanje poslovnega tveganja ne samo za regulirane storitve, ampak tudi za univerzalne in komercialne storitve, ki niso cenovno regulirane.
(140)
Tretjič, drugi državni ukrepi so prav tako precej zmanjšali tveganje pri univerzalnih in komercialnih storitvah. Državna nadomestila so absorbirala izgube iz začetka 90-ih let prejšnjega stoletja, državno jamstvo pa je podjetju Deutsche Post omogočilo posojila po nizki obrestni meri do leta 1995 kljub njegovemu težkemu finančnemu položaju v začetku 90-ih let prejšnjega stoletja.
(141)
Glede na navedeno je bilo podjetje Deutsche Post izpostavljeno bistveno manjšemu tržnemu in stroškovnemu tveganju kot njegovi konkurenti, saj mu ni bilo treba ustvariti kroga strank, zvišanja stroškov pa je lahko preneslo preko višjih reguliranih cen. Na podlagi te utemeljitve je podjetje WIK v svoji študiji sklenilo, da bi bili najboljši primerljivi konkurenti poštna podjetja, ki opravljajo samo običajne dejavnosti (npr. ne vlagajo veliko v trženje in blagovne znamke) in niso izpostavljena visoki stopnji tveganja (npr. se lahko zanašajo na dolgoročne pogodbe).
IV.2.2 Količinska opredelitev referenčnega dobička
(142)
Da bi našli primerljiva poštna podjetja, je bila na podlagi rezultatov analize funkcije in tveganja v študiji podjetja WIK opravljena analiza finančne podatkovne zbirke (npr. s pomočjo podatkovne zbirke ORBIS, ki obsega približno 10 milijonov podjetij z vsega sveta). Nadzorovane kvantitativne in kvalitativne stopnje izbora opredelijo sklop primerljivih podjetij, ki zagotavljajo poštne storitve na konkurenčnih trgih.
(143)
V študiji podjetja WIK je bila izbrana primerjalna skupina 26 poštnih podjetij, ki večinoma zagotavljajo storitve paketne dostave in opravljajo običajne dejavnosti poštnih operaterjev. Vsi primerljivi konkurenti so iz industrijskega sektorja „Poštne in kurirske dejavnosti“ (klasifikacija NACE (43), koda 641).
(144)
Opozoriti je treba, da je število primerljivih konkurentov omejeno, saj so zaradi izključne pravice prvotnih poštnih operaterjev, ki je obsegala precejšen del storitev dostave pisemskih pošiljk, zasebna podjetja doslej redko zagotavljala storitve dostave pisemskih pošiljk v večjem obsegu. Poleg tega v študiji podjetja WIK za primerjavo niso upoštevani prvotni poštni operaterji iz drugih držav, ker so jih tako kot podjetje Deutsche Post ščitile izključne pravice in večinoma niso dejavni na konkurenčnih trgih.
(145)
Za določitev „zmernega“ dobička je v študiji podjetja WIK uporabljena stopnja donosa iz poslovanja, ki je računovodski dobiček (dobiček pred obrestmi in davki), deljen s prihodki. Poleg tega je v študiji izračunana stopnja donosa sredstev, npr. dobiček pred obrestmi in davki kot odstotek skupnega kapitala, kot referenčni dobiček na podlagi kapitala.
Preglednica 3
Referenčna stopnja donosa iz poslovanja in stopnja donosa sredstev iz študije podjetja WIK
Donos iz poslovanja
Donos sredstev
Mediana
3,48 %
7,33 %
Zgornja meja (75. centil)
6,77 %
13,41 %
(146)
V izbranem vzorcu je mediana donosa iz poslovanja v konkurenčnem delu poštnega sektorja za obdobje 1998-2007 znašala 3,48 %. Vendar pa študija podjetja WIK ne predstavlja samo mediane donosa, ampak tudi zgornjo mejo zmernega dobička, tj. tretji kvartil dobička primerljivih konkurentov, kar je enako donosu iz poslovanja v višini 6,77 %. Z drugimi besedami, 75 % primerljivih konkurentov ustvarja dobiček, ki je nižji od donosa iz poslovanja v višini 6,77 % (44).
(147)
Glede donosa sredstev je študija podjetja WIK pokazala mediano donosa sredstev v višini 7,33 % in zgornjo mejo v višini 13,41 %.
(148)
Ker je podjetje Deutsche Post izpostavljeno precej manjšemu tveganju kot primerljivi operaterji, ki poslujejo na zelo konkurenčnih trgih (npr. trgu ekspresnih pošiljk), je podjetje WIK v študiji trdilo, da je mediana donosa iz poslovanja v višini 3,48 % za podjetje Deutsche Post preudaren in zadržan referenčni dobiček. Ne priporoča uporabe višje stopnje v razponu do tretjega kvartila donosa iz poslovanja v višini 6,77 %. Nižja referenčna vrednost bi lahko bila celo upravičena, saj mediana donosa iz poslovanja v višini 3,48 % ustreza donosu sredstev v višini 7,33 %, kar bi bilo še vedno precej nad obrestno mero brez tveganja.
IV.3 Pregled porazdelitve stroškov
(149)
V študiji podjetja WIK so bile podane pripombe na porazdelitev obremenitev v regulativnih izkazih iz leta 2009, ker so stopnje donosa iz poslovanja komercialnih storitev v višini od [15 do 25 %] precej nad povprečjem industrije (45). Ker imajo zasebni konkurenti kljub precej nižjim stopnjam dobička dobiček, je podjetje WIK v študiji ugotovilo, da bi bilo treba večji delež stroškov dodeliti komercialnim storitvam podjetja Deutsche Post, kar bi ustrezno zmanjšalo obremenitve za cenovno regulirane storitve.
(150)
Ugotovitev iz študije podjetja WIK je, da vse komercialne storitve kljub njihovemu delu stroškov še vedno prinašajo dobiček v skladu z mediano donosa iz poslovanja konkurentov v višini 3,48 %. Zato je poročilo podlaga za zmanjšanje povprečne letne obremenitve cenovno reguliranih storitev za […] milijonov EUR za celotno obdobje 1990-2007.
(151)
Ker je bil velik del komercialnih prodajnih storitev zagotovljen povezanima podjetjema banki Postbank in družbi Telekom, je študija podjetja WIK preučila tudi, ali se lahko končne cene, ki sta ju ti podjetji plačevali, štejejo za običajne premišljene transakcije in s tem za ustrezno referenčno vrednost za stroške, ki bi jih morale nositi komercialne prodajne storitve. Na podlagi razpoložljivih dokazov je podjetje WIK v študiji zavzelo stališče, da pogodbe med podjetjem Deutsche Post in povezanima podjetjema odražajo pogoje, ki bi jih sprejele tudi neodvisne tretje osebe. Ker niti banka Postbank niti družba Telekom v začetku 90-ih let prejšnjega stoletja nista imeli dejanskih možnosti uporabe zunanjih distribucijskih mrež, sta se strinjali, da si bosta nastale stroške razdelili. Ko pa je bilo pozneje za banko Postbank in družbo Telekom lažje najti druge distribucijske mreže in so se stroški mreže univerzalnih storitev zmanjšali, je bila pogodba spremenjena v provizijo na podlagi prihodka, kar je bilo bolj v skladu z običajno pogodbo o prodajnih storitvah (46).
IV.4 Prilagoditev regulativnih izkazov iz leta 2009
(152)
Podjetje WIK je v študiji opravilo več prilagoditev regulativnih izkazov iz leta 2009 na podlagi naslednje metode:
Preglednica 4
Metoda izračuna letnega presežnega rezultata na podlagi regulativnih izkazov iz leta 2009 in študije podjetja WIK
Prihodki od univerzalnih storitev
-
Stroški univerzalnih storitev
-
Zmeren dobiček
+
Državna nadomestila
Presežni rezultat
IV.4.1 Prilagoditev prihodkov od univerzalnih storitev
(153)
Podjetje Deutsche Post je prodalo precejšen del svojih nepremičnin (npr. nepremičnine, ki so postale odvečne zaradi prestrukturiranja poštnih dejavnosti). Te prihodke bi bilo treba dodeliti univerzalni storitvi, ki je bila prvotni uporabnik tega premoženja in ga je oddala komercialnim storitvam.
(154)
Ustrezna prilagoditev pomeni povprečno letno povečanje prihodkov od univerzalnih storitev za celotno obdobje 1990-2007 v višini […] milijonov EUR.
IV.4.2 Prilagoditev stroškov univerzalnih storitev
IV.4.2.1 Razčlenitev računovodskih izkazov
(155)
V regulativnih izkazih iz leta 2009 razčlenitev internih transfernih cen ni pravilna. Skupni dobiček od univerzalnih storitev ni prikazan, ker dobiček, ki izhaja iz določenih dejavnosti (npr. poštnih uradov), ni razčlenjen na univerzalne in komercialne storitve (npr. stroške, ki nastanejo pri posameznih storitvah), ampak je združen in prikazan kot komercialni dobiček. Podjetje Deutsche Post zato ni moglo predložiti ločenih izkazov v skladu z zahtevo iz Direktive Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij (47).
(156)
Podjetje Deutsche Post je predložilo okvirno razčlenitev internega stroškovnega računovodstva za obdobje do leta 1997, podjetje WIK pa je moralo izkaze prilagoditi za obdobje po letu 1997. Napačno knjižene stroške je moralo iz izkazov za univerzalne storitve prenesti v izkaze za komercialne storitve.
(157)
Ustrezna prilagoditev pomeni znižanje letnih stroškov univerzalnih storitev za celotno obdobje 1998-2007 za povprečno […] milijonov EUR.
IV.4.2.2 Prilagoditev obremenitev med cenovno reguliranimi storitvami in storitvami, ki niso cenovno regulirane
(158)
Kot je bilo razloženo, študija podjetja WIK ne prilagaja vsake obremenitve ločeno. Namesto tega svoj ponovni izračun izvede na podlagi končnih cen komercialnih storitev, ki naj bi bile zanesljive referenčne vrednosti za povprečne stroške industrije. Zato je ves presežni dobiček od komercialnih storitev (48) uporabljen za financiranje prvotno navedenih obremenitev. Povprečno letno zmanjšanje obremenitev v celotnem obdobju 1990-2007 znaša […] milijonov EUR.
IV.4.2.3 Zunajbilančni stroški z dodatnim pokojninskim zavarovanjem (obremenitev št. 4).
(159)
Z obremenitvijo št. 4 (dodatno pokojninsko zavarovanje) je podjetje Deutsche Post prištelo stroške, ki jih ni prikazalo v svojih letnih izkazih. Ker je referenčni donos iz poslovanja izračunan na podlagi zakonsko predpisanih izkazov primerljivih konkurentov, so lahko vključeni samo stroški, dovoljeni v skladu z nacionalnimi računovodskimi standardi ali mednarodnimi računovodskimi standardi. Zato dodatnih stroškov, ki običajno niso vključeni v izkazih v skladu z mednarodnimi računovodskimi standardi, ni mogoče sprejeti kot stroškovne postavke, ampak morajo biti financirani iz (referenčne) stopnje dobička.
(160)
Ustrezna prilagoditev pomeni povprečno letno zmanjšanje v višini […] milijonov EUR za obremenitev št. 4 (dodatno pokojninsko zavarovanje) za celotno obdobje 1990-2007.
IV.4.3 Prilagoditev kapitalskih stroškov zmernemu dobičku
(161)
Podjetje Deutsche Post je regulativnim izkazom iz leta 2009 pripisalo kapitalske stroške, ki v zakonsko predpisanih izkazih prvotno niso bili vključeni: npr. stroške […] in stroške […]. V študiji podjetja WIK stroški […] in stroški […] niso upoštevani, ampak nadomeščeni z referenčno vrednostjo za zmerni dobiček.
IV.4.3.1 Obdobje 1996-2007
(162)
Zmerni dobiček je izračunan na podlagi prilagojenih prihodkov od univerzalnih storitev in referenčnega donosa iz poslovanja v višini 3,48 %, kar pomeni letni povprečni zmerni dobiček v višini […] milijonov EUR. Povprečni letni kapitalski stroški v višini […] milijonov EUR (stroški obresti v višini […] milijonov EUR in povečana zakonsko predpisana amortizacija v višini […] milijonov EUR) v regulativnih izkazih iz leta 2009 niso upoštevani.
(163)
Opozoriti je treba, da v primerjavi z regulativnimi izkazi iz leta 2009 referenčni donos iz poslovanja v višini 3,48 % prinaša zmeren dobiček, ki je v absolutnem smislu višji od kapitalskih stroškov, ki jih je navedlo podjetje Deutsche Post (npr. stroški obresti, izračunani na podlagi interne stopnje donosa v višini približno […] na vloženi kapital in povečana amortizacija na podlagi tržne vrednosti).
IV.4.3.2 Obdobje 1990-1995
(164)
V skladu s členom 63(1) zakona PostVerfG je moralo podjetje Deutsche Post zvezni vladi do leta 1995 plačevati povračila (49), ki so skupaj znašala 5,838 milijarde EUR oziroma 8 % prodaje. V zameno podjetje Deutsche Post v skladu s členom 63(4) zakona PostVerfG ni imelo obveznosti plačevanja dividend, višjih od povračil.
(165)
Podjetje WIK zato v študiji za obdobje do leta 1995 ni hotelo prišteti „zmernega dobička“, ker so povračila že v celoti krila kapitalske stroške podjetja Deutsche Post. Zato povprečni letni kapitalski stroški podjetja Deutsche Post v višini […] milijonov EUR (stroški obresti v višini […] milijonov EUR in povečana zakonsko predpisana amortizacija v višini […] milijonov EUR) v regulativnih izkazih iz leta 2009 niso upoštevani, stroški univerzalnih storitev pa so ustrezno zmanjšani.
IV.4.4 Sklepne ugotovitve
(166)
Regulativni izkazi iz leta 2009 in študija podjetja WIK kažejo, da prihodki od univerzalnih storitev niso zadoščali za kritje stroškov do leta 1996. Čeprav je podjetju Deutsche Post tudi po upoštevanju državnih nadomestil iz regulativnih izkazov iz leta 2009 ostal skupni primanjkljaj, je podjetje WIK v študiji ugotovilo, da so nadomestila zadoščala za pokritje primanjkljaja podjetja Deutsche Post v letu 1997.
(167)
Regulativni izkazi iz leta 2009 ne kažejo bistvenega izboljšanja donosnosti univerzalnih storitev do leta 1999. Prihodki od univerzalnih storitev v povprečju krijejo stroške šele od leta 2000. Ravno nasprotno študija podjetja WIK od leta 2000 kaže precejšen dobiček univerzalnih storitev, ki presega mediano donosa iz poslovanja v višini 3,48 %, in to kljub temu, da so univerzalne storitve paketne dostave kazale samo podpovprečen donos od prodaje v višini […] (glej sliko 6).
Slika 6
Primerjava letnih presežnih rezultatov univerzalnih storitev za obdobje 1990-2007 (v milijonih EUR, nominalne letne vrednosti)
V. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
(168)
Zainteresirane strani so predložile pripombe na odločbo o začetku postopka iz leta 1999, sklep o razširitvi iz leta 2007 in sklep o razširitvi iz leta 2011. Najpomembnejše pripombe na odločbo in oba sklepa so povzete v tem oddelku.
V.1 Izključna pravica do uporabe poštnih znamk, ki jih je izdalo zvezno ministrstvo za finance
(169)
Podjetje TNT dvomi, da je podjetje Deutsche Post plačalo pristojbino za izključno pravico do uporabe poštnih znamk, ki jih je izdalo zvezno ministrstvo za finance. V skladu s členom 43 zakona PostG iz leta 1997 lahko znamke z napisom „Nemčija“ izdaja samo zvezno ministrstvo za finance. Poštni operater, ki vloži vlogo za uporabo teh znamk, mora plačati pristojbino in kriti dodatne stroške. V skladu s členom 54 zakona PostG je imelo podjetje Deutsche Post do 31. decembra 2007 izključno pravico do uporabe poštnih znamk, ki jih je izdalo zvezno ministrstvo za finance.
(170)
Če je podjetje Deutsche Post dejansko brezplačno uporabljalo znamke, ki jih je izdalo zvezno ministrstvo za finance, to po mnenju podjetja TNT pomeni nezakonito državno pomoč.
(171)
Komisija je ugotovila, da ta ukrep ni bil obravnavan v odločbi o začetku postopka iz leta 1999, sklepu o razširitvi iz leta 2007 ali sklepu o razširitvi iz leta 2011. Zato ne sodi na področje uporabe tega sklepa.
V.2 Subvencija za pokojnine
(172)
Po mnenju podjetja UPS je bila podjetju Deutsche Post dodeljena ugodnost, saj je bilo delno oproščeno plačilne obveznosti, ki jo je imelo pred letom 1995. Ker morajo običajni operaterji sami kriti svoje stroške pokojnin, je bilo podjetje Deutsche Post v boljšem položaju kot njegovi konkurenti. Poleg tega se podjetje UPS strinja z utemeljitvijo Komisije, da zaradi bistvene spremembe položaja podjetja Deutsche Post in uvedbe nove zakonodaje za odpravo dela obveznosti podjetja Deutsche Post glede kritja stroškov pokojnin njegovih javnih uslužbencev pomoči ni mogoče obravnavati kot obstoječo pomoč. Po mnenju podjetja UPS tako velike spremembe sistema niso samo preproste prilagoditve izrecno uradne ali upravne narave.
(173)
Podjetje UPS se strinja s predhodno ugotovitvijo Komisije, da subvencije za pokojnine ni mogoče šteti za združljivo na podlagi člena 107(3)(c) PDEU. Glede na stopnjo trajne donosnosti in izključne pravice podjetja Deutsche Post so pomisleki glede potrebe po razbremenitvi zaradi navedenih neposrednih stroškov upravičeni. Poleg tega odobrena subvencija ni sorazmerna s ciljem skupnega interesa, kot je predstavila Nemčija, zlasti ker so neposredni stroški povrnjeni z višjimi cenami pisemskih pošiljk in subvencijo za pokojnine. Podjetje UPS je poudarilo, da dokazno breme sorazmernosti ukrepa nosi Nemčija. Vendar pa Nemčija še ni predložila natančnih navedb glede sorazmernosti ugodnosti, ki jih je podjetje Deutsche Post imelo na podlagi tega ukrepa.
(174)
Po mnenju podjetja UPS je lahko podjetje Deutsche Post na podlagi prejete pomoči pridobilo ugodnejši položaj tako v Nemčiji kot na drugih evropskih trgih, na katerih konkurira z drugimi poštnimi operaterji, kot je podjetje UPS. Ker je lahko podjetje Deutsche Post zaradi subvencije za pokojnine okrepilo svoj položaj v komercialnem sektorju na škodo drugih operaterjev, so njegovi konkurenti utrpeli škodo zaradi izkrivljanja konkurence.
(175)
Podjetje UPS od Komisije zahteva, da dodatno oceni potrebo po subvencijah za pokojnine iz sklepa o razširitvi iz leta 2011 za obdobje 2007-2011 in njihovo sorazmernost ter preuči, ali ima podjetje Deutsche Post še vedno korist od nezakonite državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
(176)
Podjetje UPS od Komisije tudi zahteva, da predloži več informacij o tem, kako je prišla do ugotovitve, da je imelo podjetje Deutsche Post korist od nezdružljive pomoči. Podjetje UPS zahteva zlasti kopijo študije podjetja WIK, da bi lahko preučilo, v kolikšni meri so bile ugotovitve iz študije podjetja WIK uporabljene za oceno subvencije za pokojnine v sklepu o razširitvi iz leta 2011.
V.3 Nadomestilo za zagotavljanje univerzalnih storitev
(177)
Podjetje UPS v celoti podpira preiskavo Komisije in se v celoti strinja z vsebino sklepa o razširitvi iz leta 2007 v zvezi z oceno nadomestila za univerzalne storitve. Poleg tega je podjetje UPS predložilo posodobljeno (50) študijo družbe NERA iz oktobra 2006 (51), na katero se je Komisija sklicevala v uvodni izjavi 58 sklepa o razširitvi iz leta 2007.
(178)
V študiji družbe NERA iz leta 2006 je bil povprečni donos na vloženi kapital za promet s pismi podjetja DPWN za obdobje po letu 1999 (52) ocenjen na več kot 20 %, v posodobljeni študiji pa je poudarjeno, da bi donos na vloženi kapital v obdobju 2000-2005 ostal celo nad 50 %. Za obdobje 2003-2005 je bil donos na vloženi kapital ocenjen na več kot 100 %. Podjetje UPS ugotavlja, da bi dobiček izredno donosnih reguliranih storitev dostave pisemskih pošiljk več kot zadoščal za kritje izgub univerzalnih storitev.
(179)
Poleg tega podjetje UPS trdi, da podatki stroškovnega računovodstva podjetja Deutsche Post niso dobra podlaga za analizo in razumevanje donosnosti in obremenitev v rezerviranem sektorju. Zato bi bilo treba opraviti podrobno analizo porazdelitve stroškov med regulirane, univerzalne in komercialne storitve. Vse ugodnosti, ki jih je podjetje Deutsche Post prejelo za pokritje svojih neposrednih obremenitev, na primer kapitalske injekcije, ki jih je Nemčija podjetju Deutsche Post odobrila leta 1995 in sredstva v obliki nepremičnin in infrastrukture, bi bilo treba upoštevati pri določanju zneska pomoči in prekomernega nadomestila.
(180)
Glede dogovorov o transfernih cenah podjetje UPS trdi, da bi bilo treba v skladu s sodbo v zadevi Chronopost (53) ohraniti načelo neomejene konkurence. Komisija bi morala zato proučiti pogoje pogodbe, ki ureja razmerje med podjetjema Deutsche Post in DPEED, zlasti dogovore o cenah med strankama.
V.4 Prekomerne cene pisemskih pošiljk
(181)
Organizacija FFPI v celoti podpira sklep o razširitvi iz leta 2011. Organizacija FFPI trdi, da zakonodajne in upravne spremembe, zaradi katerih nastanejo višji stroški za pokojnine, pomenijo običajno poslovno tveganje, ki lahko vpliva na donosnost poslovanja. Ker bi moralo podjetje v običajnih tržnih pogojih take dodatne stroške kriti iz lastnih sredstev, podjetje Deutsche Post od Nemčije ne bi smelo prejeti subvencij za pokojnine.
(182)
Poleg tega organizacija FFPI poudarja, da je podjetje Deutsche Post poudarilo pomen pokojninske reforme v svojem letnem poročilu za leto 2000, v katerem je trdilo, da so nižji prispevki v pokojninski sklad za javne uslužbence glavni razlog za povečanje dobička pred obrestmi, davki in amortizacijo (EBITA) za 98,6 % v poštnem sektorju podjetja. Zato se pokojninska reforma ne bi smela obravnavati kot manj pomembna ali prvenstveno upravna po naravi.
(183)
V skladu s študijo, ki jo je organizacije FFPI izvedla v obdobju 2001-2008, so bile cene znamk v Nemčiji v letu 2009 za standardna pisma s težo do 20 g, poslana s pošto prvega razreda, med najvišjimi. Nasprotno je bila cena za pošiljanje paketov s težo do 500 g preko pošte prvega razreda sorazmerno nizka, kar kaže na navzkrižno subvencioniranje.
(184)
Organizacija FFPI je prepričana, da pomoč podjetju Deutsche Post ni bila namenjena pospeševanju rasti nemškega poštnega trga ali nekaterih poštnih storitev. V obdobju preiskave je bilo podjetje Deutsche Post donosno podjetje, ki je okrepilo svojo vodilno vlogo na nemškem trgu, izboljšalo svojo uspešnost in razširilo svoje poslovanje. Zato subvencije za pokojnine ne bi smele biti združljive z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU.
V.5 Stopnje dobička
(185)
Združenje BIEK meni, da so zaradi prakse podjetja Deutsche Post glede uporabe njegovega prevladujočega položaja na nekaterih trgih pisemskih pošiljk za navzkrižno financiranje stroškov storitev dostave pisemskih pošiljk in paketne dostave na bolj konkurenčnih trgih drugi poštni operaterji utrpeli škodo. Ker lahko podjetje Deutsche Post zviša svoje cene na trgih, na katerih je imelo izključno pravico in ima še vedno tržni delež, večji od 90 %, lahko navzkrižno financira stroške storitev na bolj konkurenčnih trgih.
(186)
Poleg tega združenje BIEK trdi, da ima podjetje Deutsche Post kljub navedenim neposrednim stroškom še vedno precej večji dobiček od podobnih podjetij v drugih evropskih državah, kot je to pokazala stopnja dohodka iz poslovanja v višini 10-20 % za njegov sektor notranjega poštnega prometa. To stopnjo dobička je mogoče celo spremeniti navzdol, ker sektor notranjega poštnega prometa obsega tudi notranje storitve paketne dostave, kjer so stopnje dobička v povprečju nižje od tistih pri storitvah dostave pisemskih pošiljk.
(187)
Glede navedene obremenitve podjetja Deutsche Post zaradi višjih stroškov plač združenje BIEK poudarja, da je podjetje Deutsche Post pri izračunu razlik med stroški plač, ki jih podjetje krije v primerjavi s svojimi konkurenti, za referenčno vrednost uporabilo povprečne plače v sektorju prevoza. Komisija je v sklepu o razširitvi iz leta 2011 te številke uporabila kot referenčne vrednosti za lasten izračun, združenje BIEK pa trdi, da so plače, ki jih plačujejo konkurenti podjetja Deutsche Post, vsaj 15 % višje od teh povprečnih plač. Zato so domnevno prekomerne plače, ki jih plačuje podjetje Deutsche Post, precej nižje od navedenih. Združenje BIEK trdi, da preostala razlika pri stroških plač ni nastala zaradi neposrednih stroškov, ampak zaradi obsega in prevladujočega položaja podjetja Deutsche Post na trgu.
(188)
Združenje BIEK meni, da je podjetje Deutsche Post za neposredne stroške, vključno s stroški za pokojnine, z zvišanjem reguliranih cen pisemskih pošiljk prejelo več kot ustrezno nadomestilo. Zaradi ukrepov pomoči, ki jih Komisija ocenjuje, je prišlo do pomanjkanja konkurence na področju storitev dostave pisemskih pošiljk in resnega izkrivljanja konkurence na področju storitev paketne dostave.
VI. PRIPOMBE NEMČIJE
VI.1 Pripombe glede subvencije za pokojnine
VI.1.1 Brez finančne prednosti zaradi nadomestila dodatnih stroškov za socialno varnost
(189)
Glede na sodbo v zadevi Combus (54) Nemčija meni, da med privatizacijo ponudnikov univerzalnih storitev, ki so bili v državni lasti, javno nadomestilo stroškov pokojnin, ki presega stroške, ki jih običajno prevzamejo zasebni konkurenti, ne pomeni pomoči.
(190)
Nemčija se strinja s Komisijo, da bi bilo treba izvesti primerjavo med stroški za socialno varnost, ki jih plačuje podjetje Deutsche Post, in stroški za socialno varnost, ki jih plačujejo njegovi konkurenti. Vendar pa bi morala biti primerjava opravljena že na podlagi člena 107(1) PDEU in ne pozneje v fazi ocene združljivosti na podlagi člena 107(3)(c) PDEU.
VI.1.2 Brez finančne prednosti v primerjavi s položajem pred letom 1995
(191)
Nemčija meni, da subvencija za pokojnine podjetja Deutsche Post ni razbremenila stroškov, ki bi jih običajno moralo plačevati iz lastnih sredstev. Zato podjetje Deutsche Post ni pridobilo prednosti v smislu člena 107(1) PDEU. Po trditvah Nemčije podjetje Deutsche Post ni bilo zakonsko zavezano plačevati pokojnine javnim uslužbencem pred letom 1995 in po njem, prav tako pa tega ni bilo ekonomsko sposobno.
(192)
Prvič, Nemčija trdi, da so v skladu s členom 46 zakona PostVerfG iz leta 1989 javni uslužbenci, ki so bili v letu 1989 premeščeni v podjetje Deutsche Post, ostali v službi zvezne vlade. Po drugi reformi poštnega sektorja leta 1995 so bili v skladu s členom 2(3) zakona PostPersRG iz leta 1994 in na novo vključenim členom 143b ustave javni uslužbenci podjetja Deutsche Post še naprej v službi zvezne vlade.
(193)
Ker je bila zvezna vlada vedno edini dolžnik za pokojninske obveznosti javnih uslužbencev, ni bilo podjetje Deutsche Post nikoli zakonsko zavezano, da mora uporabiti lastna sredstva.
(194)
Čeprav je moralo podjetje Deutsche Post v skladu s členom 54(2) zakona PostVerfG iz leta 1989 financirati stroške pokojnin javnih uslužbencev, je bila po mnenju Nemčije ta določba interni dogovor, namenjen pridobivanju sredstev za javni proračun (kot pri obveznosti plačila povračil v skladu s členom 63 zakona PostVerfG iz leta 1989). Določba ni vzpostavila obveznosti podjetja Deutsche Post do javnih uslužbencev.
(195)
Po drugi reformi poštnega sektorja leta 1995 je zvezna vlada v skladu s členom 2(3) zakona PostPersRG iz leta 1994 ter členoma 14 in 16 zakona PostPersRG iz leta 1994 ponovno ostala edini dolžnik do javnih uslužbencev, upravičenih do pokojnine. Tako kot obveznosti na podlagi člena 54(2) zakona PostVerfG iz leta 1989 tudi obveznosti na podlagi člena 16(1) zakona PostPersRG glede prispevanja v pokojninski sklad samo zmanjšujejo obremenitev javnega proračuna. Ne spreminjajo izključne obveznosti zvezne vlade glede pokojnin javnih uslužbencev.
(196)
Zvezna vlada na podlagi zasebnega prava tudi ne bi mogla prenesti svoje obveznosti glede pokojninskih pravic javnih uslužbencev na novoustanovljeno podjetje DPAG v letu 1995. V skladu s splošnimi načeli zasebnega prava matično podjetje tudi v primeru, ko so obstoječe pokojninske obveznosti prenesene na pravno neodvisno podružnico, še vedno ostane odgovorno za plačilo denarnih zahtevkov tretjih strank.
(197)
Drugič, Nemčija trdi, da podjetje Deutsche Post nikoli ni imelo dovolj lastnih sredstev za financiranje stroškov pokojnin. Pred letom 1995 je imelo podjetje Postdienst vedno izgube, ki jih je bilo treba financirati z javnimi nakazili v višini 5,6 milijarde EUR. Ko je podjetje Postdienst leta 1995 postalo podjetje DPAG, so odložene obveznosti glede pokojnin javnih uslužbencev znašale približno […] milijonov EUR. Podjetja DPAG s temi obveznostmi na bilanci stanja ne bi bilo mogoče ustanoviti kot podjetje zasebnega prava, ker zvezna vlada ni zagotovila dovolj kapitala, da bi bilo podjetje DPAG sposobno preživeti.
VI.1.3 Subvencija za pokojnine kot veljavna pomoč v skladu s členom 108(1) PDEU
(198)
Nemčija meni, da bi bilo treba subvencijo za pokojnine, če bi bila opredeljena kot državna pomoč, obravnavati kot veljavno pomoč v skladu s členom 1(b)(i) Uredbe (ES) št. 659/1999, ker je država edini dolžnik in od začetka veljavnosti ustrezne določbe iz nemške ustave leta 1953 delno odgovorna za financiranje pokojnin javnih uslužbencev. Nemčija meni, da ne prva reforma poštnega sektorja iz leta 1989 ne druga reforma poštnega sektorja iz leta 1995 nista spremenili obveznosti države glede financiranja pokojnin. Nemčija meni, da podjetje Deutsche Post niti pred letom 1995 niti po njem ni bilo zakonsko zavezano ali ekonomsko sposobno plačevati pokojnine javnih uslužbencev.
(199)
Poleg tega je Nemčija navedla izjavo Komisije pred Splošnim sodiščem v zadevi T-266/02. Po trditvah Nemčije je iz uvodne izjave 54 sodbe razvidno, da je Komisija „[…] v izpodbijani odločbi [trdila], da so ji le plačila DB-Telekom podelila prednost“ (55).
(200)
Nemčija je na podlagi te izjave ugotovila, da je Komisija za subvencijo za pokojnine že razglasila, da ne pomeni finančne prednosti za podjetje Deutsche Post. Zato je dejansko sprejela „odločbo o nenasprotovanju“ v smislu člena 4 Uredbe (ES) št. 659/1999. Poleg tega bi v skladu s členom 1(b)(ii) Uredbe (ES) št. 659/1999 takšna pozitivna odločba pomenila, da je bila subvencija za pokojnine opredeljena kot veljavna pomoč.
VI.1.4 Subvencija za pokojnine kot združljivo nadomestilo za neposredne stroške v skladu s členom 107(3) PDEU
(201)
Ob upoštevanju utemeljitve Komisije v odločitvi iz zadeve La Poste Nemčija trdi, da je subvencija za pokojnine združljiva pomoč na podlagi člena 107(3)(c) PDEU iz naslednjih razlogov:
-
Nemčija poudarja, da je podjetje Deutsche Post vedno plačevalo višje stroške za socialno varnost kot znaša prispevek delodajalca k pokojninskemu in zdravstvenemu zavarovanju ter zavarovanju za oskrbo.
-
Nemčija se ne strinja z izračunom primerjalne prednosti, ki ga je izvedla Komisija, ker temelji na predpostavki, da cenovno regulirane storitve krijejo navedeno obremenitev št. 2 (dodatni prispevki za socialno varnost). Podjetje La Poste je, tako kot ostali prvotni poštni operaterji, svoje stroške za socialno varnost prav tako refinanciralo z zvišanimi reguliranimi cenami pisemskih pošiljk, vendar tega Komisija pri odločitvi v zadevi La Poste ni upoštevala.
-
Čeprav se Nemčija načeloma strinja, da bi morali cenovno regulirani prihodki kriti navedene obremenitve, Komisija ni dokazala, da je poštni regulator odobril zahtevek podjetja Deutsche Post glede financiranja dodatnih stroškov za socialno varnost iz reguliranih prihodkov ali da so bili regulirani prihodki dejansko dovolj visoki za financiranje teh dodatnih stroškov za socialno varnost.
(202)
Poleg tega Nemčija poudarja, da je Komisija v svoji odločbi o začetku postopka iz leta 2007 v zadevi Royal Mail (56) poudarila pomen ocenjevanja stroškov pokojnin nekdanjih javnih podjetij z uporabo usklajenih meril, kar je v interesu ustaljene prakse odločanja. Zato bi morala Komisija upoštevati svojo odločitev v zadevi La Poste in predhodno oceno v zadevi Royal Mail. V slednjem primeru Komisija ni ugovarjala nadomestilu primanjkljaja za pokojnine, čeprav Hooperjevo poročilo iz leta 2008 kaže, da so bili stroški družbe Royal Mail za pokojnine delno kriti z zvišanimi reguliranimi cenami pisemskih pošiljk.
VI.1.4.1 Referenčna vrednost, ki temelji na konkurenčnih stroških za socialno varnost
(203)
Nemčija na podlagi strokovne študije profesorja Ehlermanna z dne 19. julija 2011 (57) trdi, da je Komisija pri izračunu referenčnih stroškov podjetja Deutsche Post za socialno varnost naredila dve napaki.
(204)
Pri izračunu ne bi smel biti upoštevan delež uslužbenca, ker delodajalec iz zasebnega sektorja ne bi bil pravno odgovoren za plačilo deleža uslužbenca. Delodajalec izvede plačilo celotnega prispevka za socialno varnost iz upravnih razlogov, vendar k temu ni zakonsko zavezan. Poleg tega je upoštevanje deleža uslužbenca pri referenčni vrednosti tudi v nasprotju s prejšnjo prakso odločanja v zadevi C 265/02 (glej odločitev v zadevi La Poste).
(205)
Izračun referenčnih stroškov za socialno varnost bi moral temeljiti na „konkurenčni“ referenčni plači (58), ker so bile plače javnih uslužbencev bistveno višje od povprečja na trgu.
VI.1.4.2 Cenovno regulirani prihodki ne zadoščajo za kritje dodatnih stroškov za socialno varnost
(206)
Prvič, Nemčija poudarja, da je bila predpostavka glede popolnega kritja obremenitve št. 2 s cenovno reguliranimi prihodki samo hipotetična, ker ni mogoče ugotoviti, ali so bile regulirane cene dejansko zvišane zaradi izravnave dodatnih stroškov za socialno varnost. Iz sklepa o najvišjih cenah iz leta 2002 ni razvidno, ali in v kolikšni meri je poštni regulator navedene obremenitve upošteval pri dodatnih stroških za socialno varnost. Do leta 2002 so bile cene na ravni, odobreni v letu 1997, in ni mogoče ugotoviti, ali so te cene vključevale nadomestilo za dodatne stroške za socialno varnost pri storitvah, ki niso cenovno regulirane.
(207)
Po mnenju Nemčije ni dovolj prikazati, da so imele storitve, ki niso cenovno regulirane, korist od prispevkov za socialno varnost, nižjih od tistih, ki so jih plačevali konkurenti. Preučiti je treba tudi, ali so lahko cenovno regulirane storitve dejansko financirale navedene obremenitve zaradi dodatnih stroškov za socialno varnost iz svojih prihodkov.
(208)
Finančna prednost za podjetje Deutsche Post na podlagi nadomestila njegovih dodatnih stroškov za socialno varnost bi obstajala samo, če bi bilo odobreno nadomestilo višje od skupnih stroškov za socialno varnost, ki jih je podjetje Deutsche Post plačevalo za svoje javne uslužbence.
(209)
Zato Nemčija obžaluje, da ni bil narejen celovit izračun, s katerim bi ugotovili, ali je podjetje Deutsche Post skupno prejelo previsoko ali prenizko nadomestilo za dodatne stroške za socialno varnost za javne uslužbence. Poudarja, da je tak izračun potreben zaradi ugotavljanja obstoja finančne prednosti v smislu člena 107(1) PDEU.
(a) Prenizko nadomestilo za dodatne stroške za socialno varnost na podlagi strokovne študije
(210)
Zato je Nemčija predložila strokovno študijo prof. Webra (59), da bi ugotovili, kolikšna je bila finančna škoda za podjetje Deutsche Post v zvezi s stroški za socialno varnost zaradi zaposlovanja javnih uslužbencev. Prvič, strokovna študija ugotavlja, za koliko stroški podjetja Deutsche Post za socialno varnost javnih uslužbencev presegajo stroške zasebnega konkurenta za zasebne uslužbence (v strokovni študiji so ti stroški imenovani „dodatni stroški podjetja DPAG za socialno varnost“ ali „strukturna pomanjkljivost“). Drugič, strokovna študija te dodatne stroške za socialno varnost primerja z nadomestilom za obremenitev št. 2.
(211)
Kot je prikazano v preglednici 5, strokovna študija v stroške za socialno varnost zaradi zaposlovanja javnih uslužbencev vključuje prispevek podjetja Deutsche Post za pokojninski sklad in druge stroške za socialno varnost, na primer prispevek podjetja Deutsche Post k stroškom zdravstvenega varstva, nezgodnega zavarovanja in raznim zavarovalnim premijam.
(212)
V strokovni študiji so stroški za socialno varnost zaradi zaposlovanja zasebnih uslužbencev opredeljeni kot delež prispevka, ki ga plača delodajalec za sheme obveznega pokojninskega zavarovanja, zavarovanja za primer brezposelnosti, za zdravstveno varstvo in oskrbo, pomnožen s „konkurenčnimi“ plačami (npr. minimalna plača iz leta 2007 za večino javnih uslužbencev).
(213)
Dodatni stroški za socialno varnost so stroški podjetja Deutsche Post za socialno varnost za javne uslužbence, ki presegajo opredeljene referenčne stroške za socialno varnost na podlagi deleža socialnih prispevkov, ki jih delodajalec plača za zasebne uslužbence.
Preglednica 5
Izračun neto rezultata v skladu s strokovno študijo Nemčije
-
Prispevek za pokojninski sklad
-
Dodatni stroški za socialno varnost
+
Referenčni „konkurenčni“ stroški za socialno varnost (na podlagi deleža prispevka za socialno varnost, ki ga plača delodajalec, in „konkurenčnih“ plač (npr. minimalne plače iz leta 2007))
Dodatni stroški za socialno varnost
+
Nadomestilo iz reguliranih prihodkov (obremenitev št. 2 - dodatni prispevki za socialno varnost)
Neto rezultat (prenizko ali previsoko nadomestilo)
(214)
Izračuni za obdobje 1995-2007 kažejo, da obremenitev št. 2 ni zadoščala za kritje dodatnih stroškov za socialno varnost. Pravzaprav strokovnjak trdi, da bi moralo podjetje Deutsche Post prejeti nadomestilo, višje za […] milijard EUR. Strokovnjak je sklenil, da bi bilo nadomestilo za podjetje Deutsche Post tudi v primeru, če bi cenovno regulirani prihodki vključevali obremenitev št. 2, še vedno prenizko za kritje njegovih dodatnih stroškov za socialno varnost.
(b) Regulativni izkazi iz leta 2099 potrjujejo, da cenovno regulirani prihodki niso zadoščali za kritje dodatnih stroškov za socialno varnost
(215)
Nemčija trdi, da dokler cenovno regulirane storitve ustvarjajo izgube, višje od dodatnih stroškov za socialno varnost, ni mogoče dokazati, da so regulirani prihodki dejansko krili dodatne stroške za socialno varnost. V tem okviru je Nemčija predložila strokovno študijo, ki je temeljila na regulativnih izkazih iz leta 2009 (60), da bi dokazala, da so bile izgube cenovno reguliranih storitev vedno višje od dodatnih stroškov za socialno varnost.
(216)
Izračuni temeljijo na regulativnih izkazih iz leta 2009 in predpostavljajo, da bi morale cenovno regulirane storitve ustvariti zmeren dobiček s stopnjo donosa iz poslovanja v višini 7 % (na podlagi študije Deloitte-II, ki je podrobneje obravnavana v oddelku VI.3.2). Po odbitku zmernega dobička kažejo cenovno regulirane storitve izgubo v višini […] milijard EUR, kar je več od navedenih dodatnih stroškov za socialno varnost za obdobje 1995-2007. Cenovno regulirani prihodki tako niso zadoščali za kritje navedenih dodatnih stroškov za socialno varnost.
VI.2 Pripombe glede nadomestila za univerzalne storitve
VI.2.1 Državna nadomestila
(217)
Nemčija trdi, da državna nadomestila podjetju Deutsche Post ne zagotavljajo nobene finančne prednosti, ker so državna nadomestila v višini 5,666 milijarde EUR povrnila samo povračila v višini 5,838 milijarde EUR, ki jih je moralo podjetje Deutsche Post plačati do leta 1995.
(218)
Kot je bilo pojasnjeno v sklepu o razširitvi iz leta 2007, so povračila izvirala iz prejšnje poštne uprave, ki je morala približno 10 % svojega prihodka iz poslovanja prenesti v javni proračun. Od leta 1989 do 1995 so bila povračila postopno odpravljena v skladu s členom 63(1) zakona PostVerfG iz leta 1989. Do leta 1993 je moralo podjetje Deutsche Post plačevati 10 % svojih prihodkov iz poslovanja. Od leta 1993 naprej so se povračila postopno nižala, na primer na 10 % prihodkov iz poslovanja minus 153 milijonov EUR v letu 1993. Za leto 1994 so povračila znašala 70 % povračil v letu 1993. V letu 1995 je podjetje Deutsche Post plačalo 50 % zneska iz leta 1993. Skupno je podjetje Deutsche Post v obdobju 1990-1995 plačalo 5,838 milijarde EUR.
(219)
Člen 63(4) zakona PostVerfG iz leta 1989 je določal, da je treba morebitne dividende odbiti od povračil. Na podlagi te določbe in oprostitve plačila neposrednih ali posrednih davkov je Komisija v sklepu o razširitvi iz leta 2007 trdila, da je treba povračila obravnavati kot nadomestilo za posredne in neposredne davke, pa tudi kot povračilo državi za kapital, ki ga je zagotovila kot delničar.
(220)
V odgovor na to trditev je Nemčija predložila študijo družbe KPMG, v kateri je bilo ugotovljeno, da povračil iz več razlogov ni mogoče šteti za nadomestilo za davke ali dividende.
(221)
Po navedbah iz študije družbe KPMG povračil ne bi bilo mogoče šteti za davek od dobička pravnih oseb, ker so bila izračunana kot odstotek prihodkov iz poslovanja od leta 1931. Zato jih je moralo podjetje Deutsche Post plačevati tudi v letih, v katerih je imelo izgubo. Davek od dobička pravnih oseb pa temelji na dejanskem letnem dobičku. Opredelitev povračil kot davek od dobička pravnih oseb bi bila tudi v nasprotju z zahtevo ustavnega prava, da mora davek od dobička pravnih oseb temeljiti na zmožnosti plačevanja.
(222)
Poleg tega je v študiji ugotovljeno, da povračila ni mogoče primerjati z davkom na dodano vrednost. Ker ni bilo mogoče odbiti davka na dodano vrednost, plačanega na vložke od povračil, je bil izračun povračil precej drugačen od običajnih obveznosti podjetja glede davka na dodano vrednost.
(223)
Drugič, Nemčija trdi, da povračil ni bilo mogoče opredeliti kot dividende. Izplačilo dividend je povezano z dobičkom iz prejšnjega finančnega leta ali let poprej. V obdobju 1990-1995 podjetje Deutsche Post ni imelo dobička, vendar je kljub temu plačevalo povračila. Zato povračil ni mogoče opredeliti kot dividende.
(224)
Študija družbe KPMG se zaključuje z ugotovitvijo, da povračil ni mogoče opredeliti kot davek ali dividende, ampak jih je treba obravnavati kot posebno dajatev, ki so jo morali plačevati samo podjetje Deutsche Bundespost in njegovi nasledniki.
(225)
Na podlagi študije družbe KPMG Nemčija zavrača predpostavko Komisije, da bi bilo treba povračila obravnavati kot nadomestilo za plačila davkov in dividend. Nemčija trdi, da so povračila za podjetje Deutsche Post pomenila obremenitev, ki je z objektivnega ali gospodarskega vidika ni mogoče upravičiti. Ker so državna nadomestila podjetje Deutsche Post razbremenila samo glede povračil, ni imelo podjetje zaradi njih nobene gospodarske prednosti in zato ne pomenijo državne pomoči.
(226)
Namesto tega je Nemčija podala dve drugi utemeljitvi, zakaj državna nadomestila ne pomenijo pomoči. Prvič, ob upoštevanju znatne donosnosti naložbe v nadaljnjih letih in visokih prihodkov od kotiranja podjetja Deutsche Post na borzi izpolnjujejo načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu. Drugič, ker regulativni izkazi iz leta 2009 in študija podjetja WIK kažejo, da so bile skupne izgube univerzalnih storitev v obdobju 1990-1994 višje od državnih nadomestil, ne pomenijo državne pomoči. Zato je podjetje Deutsche Post za svojo obveznost univerzalnih storitev prejelo prenizko nadomestilo.
VI.2.2 Državno jamstvo
(227)
Nemčija trdi, da zaradi neprekinjenega državnega jamstva v skladu s členom 2(4) zakona PostUmwG iz leta 1994 za dolžniške instrumente, ki so bili izdani pred letom 1995, podjetje Deutsche Post po letu 1995 iz več razlogov ni bilo deležno nobene selektivne prednosti.
(228)
Prvič, vsako zasebno podjetje, ki odda podružnico, bi bilo še naprej odgovorno za obveznosti, ki jih sklene ta podružnica. Zasebno podjetje bi ostalo odgovorno za njene zapadle dolgove tudi po prodaji teh dolgov tretji strani. Poleg tega je treba opozoriti, da je bilo prvotno državno jamstvo za dolžniške instrumente potrebno samo zato, ker podjetje Postdienst ni imelo ločene pravne osebnosti. Člen 40 zakona PostVerfG iz leta 1989, ki je določal, da imajo dolžniški instrumenti, ki jih izda podjetje Deutsche Bundespost, enako pravno veljavo kot dolžniški instrumenti, ki jih izda Nemčija, je imel tako samo deklaratorni učinek.
(229)
Drugič, podjetje DPAG ne bi imelo koristi od prevzema dolžniških instrumentov podjetja Postdienst, ker bi se v letu 1995 lahko refinanciralo po nižjih obrestnih merah. Dolžniški instrumenti podjetja Postdienst so 1. januarja 1995 znašali 931 milijonov EUR po povprečni obrestni meri 7,17 % z 8,8 leta do zapadlosti. Ker je bila 1. januarja 1995 kratkoročna obrestna mera 5,0-5,5 %, je podjetje DPAG utrpelo škodo v višini 1,7 %, kar pomeni višje letne stroške zaradi obresti v višini 15,3 milijona EUR.
(230)
Tretjič, s primerjavo povprečnih tržnih obrestnih mer za dolžniške instrumente, ki so jih izdala zasebna podjetja, in obrestnih mer za dolžniške instrumente podjetja Postdienst ob sklicevanju na datum prvotne izdaje instrumentov je Nemčija ocenila, da si je podjetje Postdienst izposojalo po obrestnih merah nad tržnim povprečjem. Nemčija ni opravila celovite preiskave, ampak je samo primerjala obrestne mere nekaterih dolžniških instrumentov podjetja Postdienst s skupnim tržnim povprečjem.
(231)
Sicer pa Nemčija trdi, da državno jamstvo pomeni veljavno pomoč na podlagi člena 1(b)(i) Uredbe (ES) št. 659/1999. Ker je bilo podjetje Deutsche Bundespost do konca leta 1994 del javne uprave, so bili dolžniški instrumenti enakovredni državnemu dolgu od ustanovitve podjetja Deutsche Post v letu 1950. Če je državno jamstvo podjetju Deutsche Post glede obrestnih mer zagotovilo kakršne koli prednosti, bi jih bilo treba opredeliti kot veljavno pomoč. Nemčija se sklicuje tudi na odločbo Komisije v zadevi EDF (61), v kateri je bilo podobno jamstvo ocenjeno kot veljavna pomoč.
VI.2.3 Izključna pravica
(232)
Nemčija trdi, da ob upoštevanju sodbe v zadevi Preussen Elektra (62) regulirani prihodki od pisemskih pošiljk niso državna sredstva.
(233)
Ker regulirani prihodki od pisemskih pošiljk niso državna sredstva, bi bile kakršne koli domneve o previsokih cenah lahko obravnavane samo v postopku v skladu s členom 102 PDEU.
VI.3 Pripombe Nemčije glede študije podjetja WIK
VI.3.1 Študija podjetja WIK potrjuje potrebo po državnih nadomestilih kot nadomestilu za neto stroške obveznosti univerzalnih storitev do leta 1995
(234)
Ne glede na vse metodološke ugovore Nemčija meni, da študija podjetja WIK potrjuje njeno stališče, da so bila državna nadomestila potrebno nadomestilo za izgube podjetja Deutsche Post, ki jih je v obdobju 1990-1995 imelo pri univerzalnih storitvah.
(235)
Presežnega dobička po letu 1995 se ne sme upoštevati, ker so državna nadomestila izničili neto stroški obveznosti univerzalnih storitev, ki jih je imelo podjetje Deutsche Post do leta 1995. Razveljavitev negativne odločbe iz leta 2002 s strani Sodišča prav tako potrjuje, da tistega, kar je bilo že izničeno, ni mogoče ponovno izničiti. Glede na to, da so bila državna nadomestila obračunana pri izgubah univerzalnih storitev do leta 1995, ne bi bilo mogoče, da bi državna nadomestila financirala presežni dobiček v naslednjih letih.
VI.3.2 Pomanjkljiva opredelitev referenčnega dobička
(236)
Na podlagi študij podjetja Deloitte je glavni ugovor Nemčije, da opredelitev referenčne vrednosti v študiji podjetja WIK vključuje preveč majhnih podjetij. Sklop primerljivih podjetij bi moral biti bolj osredotočen na velike družbe za dostavo paketov in logistiko s primerljivo velikimi in kompleksnimi mrežami, kot jo ima podjetje Deutsche Post (63).
(237)
Študija Deloitte-II predpostavlja, da so podjetja iz poštnega sektorja in sektorja paketov, ki uporabljajo obsežne in kompleksne mreže za zbiranje in dostavo, smiselna primerjava za podjetje Deutsche Post. Pomen ekonomij obsega, širine in gostote, ki prevladujejo v poštnih omrežjih, kaže, da je primerjava z velikimi podjetji ustreznejša kot primerjava z majhnimi podjetji. V manjšem obsegu bi lahko k primerjavi pripomogle tudi družbe za prevoz blaga in logistiko, saj uporabljajo podobna sredstva.
(238)
Študija Deloitte-II upošteva samo poštne operaterje z letnim prihodkom, višjim od 100 milijonov EUR. Tako skupina šestih primerljivih družb vključuje velike mednarodne operaterje za hitro dostavo paketov (UPS, FedEx in TNT Express) in druge poštne operaterje (večinoma iz Združenih držav Amerike in Združenega kraljestva).
(239)
Mediana donosov iz poslovanja za to skupino primerljivih podjetij za obdobje 1998-2007 je 7,4 %, tretji kvartil donosa iz poslovanja pa 12 % kot zgornja meja za zmerni dobiček. Mediana donosa iz poslovanja večje skupine primerljivih podjetij, ki obsega 18 logističnih družb in 19 družb za prevoz blaga, je med 4,6 % in 5,7 %, čeprav so v študiji Deloitte-II izraženi pomisleki glede njihove primerljivosti s podjetjem Deutsche Post.
(240)
Na podlagi podatkov za obe skupini primerljivih podjetij študija Deloitte-II kot referenčni zmerni dobiček priporoča razpon donosa iz poslovanja od 6,1 % do 11,7 %.
(241)
Glede določanja ustrezne stopnje dobička s pomočjo skupine primerljivih podjetij študija Deloitte-II ugotavlja, da bi bil z uporabo donosa iz poslovanja za več let kot referenčnega zmernega dobička podcenjen zmerni dobiček, ker (i) bi prišlo do precejšnje in sistematične razpršitve iz leta v leto in (ii) bi lahko prišlo do precejšnje razlike med donosnostjo podjetij v istem sektorju. Uporaba neustrezno nizkega referenčnega razumnega dobička bi predstavljala tveganje oviranja učinkovitih naložb.
(242)
Poleg tega, kot je poudarjeno v študiji Deloitte-I, je z uporabo mediane dobička primerljivih podjetij kot referenčne vrednosti v študiji podjetja WIK popolnoma ignorirano povečanje učinkovitosti, ki ga je doseglo podjetje Deutsche Post, večinoma od leta 1990 naprej. V skladu z uvodnima izjavama 14 in 18 Okvira iz leta 2005 bi moral zmerni dobiček uvesti „merila, iz katerih izhajajo spodbude, med drugim za kakovost opravljene storitve in povečanje učinkovitosti proizvodnje“.
(243)
V skladu s tem bi moral ustrezen referenčni dobiček temeljiti na letnem razponu. Dobiček, ki je pri vrhu tega razpona zmernega dobička ali ga celo presega, lahko odraža uspešnost povprečnega podjetja zaradi izjemnega poslovanja ali donosnosti podjetja. Regulativni organi bi takšne dobičke morali omogočati, da bi ohranili spodbude za učinkovitost.
(244)
Nemčija tudi poudarja, da bi morala biti stopnja zmernega dobička v skladu s prejšnjima odločbama Komisije, v katerih je odobrila donos iz poslovanja med 7 % in 8 % za železniško in avtobusno podjetje (64).
VI.3.3 Neprimerna dodelitev in razčlenitev stroškov
(245)
Nemčija je ponovila, da je ponovna dodelitev obremenitev univerzalnih storitev komercialnim storitvam objektivno in pravno nevzdržna. V skladu s členom 7 poštne direktive (65) morajo biti vsi dodatni neto stroški, nastali zaradi obveznosti univerzalnih storitev, financirani iz prihodkov monopola nad pisemskimi pošiljkami in ne iz komercialnih storitev.
(246)
Drugič, Nemčija meni, da so v študiji podjetja WIK podcenjeni nekateri stroški podjetja Deutsche Post:
-
povračila, ki jih je moralo podjetje Deutsche Post plačevati do leta 1995, bi morala biti odbita kot stroški, ne pa uporabljena kot nadomestilo za kapitalske stroške ali zmeren dobiček. Na podlagi študije družbe KPMG Nemčija zavrača predpostavko iz študije podjetja WIK, da bi bilo treba povračila obravnavati kot nadomestilo za plačila davkov in dividend. Trdi, da so povračila za podjetje Deutsche Post pomenila obremenitev, ki je z objektivnega ali gospodarskega vidika ni mogoče upravičiti. Povračila bi bilo zato treba poleg razumnega dobička odbiti kot stroške univerzalnih storitev kot povračilo za vloženi kapital,
-
amortizacija bi morala temeljiti na stvarnih tržnih vrednostih osnovnih sredstev, uporabljenih v davčnih bilancah, in ne na nižjih knjigovodskih vrednostih v letnih izkazih,
-
stroški za dodatne pokojninske obveznosti zasebnih uslužbencev bi morali biti v celoti upoštevani.
VI.4 Pripombe glede pripomb zainteresiranih strani
VI.4.1 Subvencija za pokojnine
(247)
Nemčija je spomnila, da podjetje Deutsche Post leta 1995 ni bilo zakonsko zavezano ali ekonomsko sposobno plačevati pokojnin javnih uslužbencev. Zato stroški za pokojnine pomenijo državni dolg v skladu z odločbo Komisije v zadevi Poste Italiane (66). Subvencije za pokojnine podjetju Deutsche Post niso zagotovile finančne prednosti.
(248)
Podjetje UPS poudarja, da mora običajni operater sam kriti svoje stroške za pokojnine, Nemčija pa trdi, da so stroški za pokojnine javnih uslužbencev neobičajni stroški, ki jih ni mogoče primerjati s prispevki za socialno varnost, ki jih konkurenti podjetja Deutsche Post plačujejo za svoje zasebne uslužbence. Slednji v shemo prispevkov za socialno varnost vplačujejo le delež, ki ga mora plačevati delodajalec, pri tem pa se ne soočajo z neposrednimi stroški, povezanimi z zahtevki za pokojnino.
(249)
Nemčija poudarja, da je treba izračunati znesek previsokega nadomestila, saj pripombe podjetja UPS in organizacije FFPI temeljijo na predpostavki, da je Komisija tak izračun izvedla za namene dokazovanja, da je podjetje Deutsche Post prejelo previsoko nadomestilo.
VI.4.2 Nadomestilo za univerzalne storitve
(250)
Nemčija se je sklicevala na študijo družbe NERA iz leta 2006 in poudarila, da je Komisija v zadevi COMP/37.821 sama zavzela stališče, da donos na vloženi kapital, ki ga je družba NERA v študiji iz leta 2006 ocenila za poštni sektor podjetja DPWN, ni zadoščal za dokazovanje obstoja previsokih cen za namene člena 102 PDEU.
(251)
Na bolj splošni ravni Nemčija meni, da donos na vloženi kapital ni ustrezen ukrep za določanje prekomernega dobička. Pojasnjuje, da bi lahko z nižjo kapitalsko intenzivnostjo visok donos na vloženi kapital povezali z nizkim donosom iz poslovanja. Ker je večina tveganj povezanih s prihodki in stroški, je donos iz poslovanja primeren ukrep za določanje prekomernega dobička, zlasti za podjetja z nizko kapitalsko intenzivnostjo. Obseg, v katerem je namesto tega v študijah družbe NERA donos iz poslovanja uporabljen kot referenčni dobiček, kaže, da je imelo podjetje Deutsche Post višji donos iz poslovanja kot družba Royal Mail, vendar precej nižji donos iz poslovanja kot podjetje TNT. Donos iz poslovanja poštnega sektorja podjetja DPWN, ocenjen v študijah družbe NERA, je zato precej nižji od referenčne vrednosti za prekomerni dobiček.
(252)
Nemčija zato trdi, da niti študija družbe NERA iz leta 2006 niti njena posodobljena različica nista pomembni za preiskavo državne pomoči in ne zagotavljata dovolj dokazov za prekomerni dobiček.
(253)
Na trditev podjetja UPS, da podatki stroškovnega računovodstva podjetja Deutsche Post niso dobra podlaga za analizo prihodkov in obremenitev univerzalnih storitev, Nemčija odgovarja, da so izračune stroškov preverili in odobrili revizorji in poštni regulator. Dodaja, da so v skladu z določbami Direktive 97/67/ES.
(254)
Glede dogovorov o transfernih cenah med podjetjema Deutsche Post in DPEED Nemčija poudarja, da ti dogovori izpolnjujejo zahteve iz protimonopolnega sklepa iz leta 2001. Podjetje Deutsche Post je o izpolnjevanju teh zahtev redno poročalo Komisiji. Doslej Komisija še ni imela pripomb.
(255)
Nemčija nasprotuje tudi vključitvi kapitalskih injekcij, ki jih je podjetju Deutsche Post odobrila leta 1995 (npr. sredstva v obliki nepremičnin in infrastrukture) v izračun prekomernega nadomestila. Trdi, da je zadevne informacije že predložila s svojimi pripombami na odločbo o začetku postopka iz leta 1999. Ker Komisija tem ukrepom ni nasprotovala v sklepu o državni pomoči iz leta 2002 ali jih navedla v odločbi o začetku postopka iz leta 2007, kapitalske injekcije ne morejo biti predmet te preiskave.
VI.4.3 Stopnja plač
(256)
Nemčija se strinja, da bi bilo treba za izračun prispevka za socialno varnost, ki ga plačujejo konkurenti podjetja Deutsche Post, za referenčno vrednost uporabiti povprečne plače na trgu. Vendar pa je po mnenju Nemčije takšna referenčna vrednost v nasprotju s sklepom o razširitvi iz leta 2011, saj je Komisija za izračun zneska prispevkov za socialno varnost, ki so jih plačevali konkurenti podjetja Deutsche Post, u porabila prilagojene bruto plače javnih uslužbencev in ne povprečnih plač na trgu. V skladu s strokovno študijo prof. Webra povprečne plače na trgu znašajo samo približno […] % bruto plače javnih uslužbencev. Zato kot referenčno vrednost za izračun prispevkov za socialno varnost ni smotrno uporabiti prilagojene plače javnih uslužbencev.
(257)
Po mnenju Nemčije je predpostavka združenja BIEK, da podjetje Deutsche Post kot referenčno vrednost za izračun razlik pri stroških plač, ki jih ima podjetje Deutsche Post v primerjavi z drugimi konkurenti, uporablja dogovorjene plače v sektorju prevoza, neutemeljena. Strokovna študija prof. Webra kaže, da podjetje Deutsche Post povprečne plače na trgu izračunava na podlagi dejanskih plač, ki jih plačujejo njegovi konkurenti.
VII. OCENA POMOČI SUBVENCIJE ZA POKOJNINE
VII.1 Obstoj pomoči v skladu s členom 107(1) PDEU
(258)
Člen 107(1) PDEU določa, da „je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“. Za opredelitev, ali ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, mora Komisija oceniti naslednja merila: ukrep mora biti pripisan državi in odobren iz državnih sredstev, zagotavljati mora prednosti določenim podjetjem ali določenim sektorjem, kar izkrivlja konkurenco, in vplivati mora na trgovino med državami članicami.
(259)
Ker subvencija za pokojnine temelji na členu 16 zakona PostPersG iz leta 1994 in je financirana iz javnega proračuna, je ukrep mogoče pripisati državi, odobren pa je iz državnih sredstev v smislu člena 107(1) PDEU. Poleg tega je selektiven, saj je bila subvencija za pokojnine odobrena samo pokojninskemu skladu za razbremenitev podjetja Deutsche Post pri plačevanju stroškov pokojnin javnih uslužbencev, zaradi česar koristi podjetju Deutsche Post.
VII.1.1 Finančna prednost zaradi pokojninske reforme leta 1995
(260)
Na podlagi sodbe v zadevi Combus Nemčija trdi, da subvencija za pokojnine ne zagotavlja finančne prednosti, ker je podjetje Deutsche Post razbremenila dodatnih stroškov za socialno varnost.
(261)
Da bi ugotovili, ali je subvencija za pokojnine zagotovila selektivno finančno prednost, je treba preučiti, ali je podjetju Deutsche Post omogočila, da se izogne stroškom, ki bi jih podjetje običajno moralo kriti, in ali je tako preprečila, da bi prisotne tržne sile prišle do polnega izraza (67).
(262)
Komisija se ne more strinjati s trditvijo Nemčije, ki temelji na sodni praksi v zadevi Combus. Upoštevati je treba, da Sodišče Evropskih skupnosti sodbe v zadevi Combus ni potrdilo. Več sodb Sodišča nasprotuje teoriji, da se ukrepi nadomestil za strukturne pomanjkljivosti ne morejo šteti za pomoč. V zvezi s tem je Sodišče Evropskih skupnosti dosledno menilo, da je treba obstoj pomoči presojati na podlagi učinkov in ne vzrokov ali ciljev državnega posega (68). Menilo je tudi, da pojem pomoči vključuje prednosti, ki jih podeljujejo državni organi in zaradi katerih se v različnih oblikah zmanjšajo redne obremenitve za proračun podjetja (69). Sodišče je poleg tega še jasno navedlo, da stroški, povezani s plačilom zaposlenih, že po naravi bremenijo proračun podjetij, in sicer ne glede na to, ali izhajajo iz zakonskih obveznosti ali kolektivnih sporazumov (70). V zvezi s tem je menilo, da samo dejstvo, da je namen državnih ukrepov nadomestiti dodatne stroške, še ne pomeni, da zadevnih ukrepov ni mogoče opredeliti kot pomoč (71).
(263)
Komisija meni, da so stroški, ki jih ima podjetje zaradi finančne obveznosti na podlagi predpisov s področja delovnih razmerij ali kolektivnih pogodb s sindikati, na primer stroški pokojnin, redni izdatki podjetja, ki jih mora podjetje financirati iz lastnih sredstev (72). Ti stroški so neločljivo povezani z gospodarsko dejavnostjo podjetja (73). Glede tega ni pomembno, ali podjetje stroške pokojnin krije z neposrednim financiranjem pokojnin svojega nekdanjega osebja (kot v primeru javnih uslužbencev podjetja Deutsche Post) ali s plačevanjem prispevka za pokojninsko zavarovanje zasebnih uslužbencev, pri čemer zbrane prispevke uporabi za financiranje pokojnin vseh zasebnih uslužbencev. Odločilni element je, da podjetja tako ali drugače v celoti krijejo stroške pokojnin.
(264)
Poleg tega Komisija ugotavlja, da je imelo podjetje Deutsche Bundespost od svoje ustanovitve leta 1950 pravno obliko Sondervermögen. Sondervermögen, ki nima neodvisne pravne osebnosti, mora vzpostaviti lasten proračun in računovodski sistem (člen 3 zakona PostVwG iz leta 1953 in člen 48 zakona HGrG (74)). V skladu z zakonodajo, ki se uporablja za javne subjekte, mora proračun kriti stroške osebja, kar vključuje stroške za pokojnine upokojenih javnih uslužbencev, ki so bili zaposleni pri javnem subjektu (člen 10 zakona HGrG). V skladu s tem je podjetje Deutsche Post od leta 1950 te stroške financiralo iz svojih prihodkov. Člen 15 zakona PostVwG iz leta 1953 izrecno prepoveduje vsakršno subvencioniranje podjetja Deutsche Bundespost iz državnega proračuna. To pravilo je bilo vključeno v člen 37(1) zakona PostVerfG iz leta 1989.
(265)
Zakon PostVerfG iz leta 1989 to obveznost ponovno navaja v poglavju o osebju in stroških za socialno varnost. V skladu s členom 54(2) zakona PostVerfG iz leta 1989 je moralo podjetje vse stroške, tudi pokojnine svojih javnih uslužbencev, financirati iz lastnih sredstev.
(266)
Po drugi reformi poštnega sektorja leta 1995 je bilo podjetje Deutsche Post še naprej odgovorno za financiranje vseh denarnih zahtevkov javnih uslužbencev v skladu s členom 2(3) zakona PostPersRG iz leta 1994, vendar je bilo delno razbremenjeno plačila stroškov za pokojnine javnih uslužbencev. V skladu s členom 16(1) zakona PostPersRG iz leta 1994 je podjetje Deutsche Post za obdobje 1995-1999 v pokojninski sklad vplačalo letni pavšalni znesek v višini 2,045 milijarde EUR. V skladu s členom 16(2) zakona PostPersRG iz leta 1994 je letna pavšalna plačila od leta 2000 naprej nadomestil prispevek, ki se izračuna kot 33 % vseh plač javnih uslužbencev. Poleg tega člen 16(2) zakona PostPersRG iz leta 1994 določa, da se preostali stroški za pokojnine od leta 1995 naprej prenesejo na zvezni proračun. Na sliki 1 so prikazana letna plačila iz zveznega proračuna za vsako leto od leta 1995 naprej, ko je bilo vplačanih 151 milijonov EUR.
(267)
Iz tega sledi, da trditve Nemčije, ki naj bi dokazale, da je moralo podjetje DPAG kriti stroške za pokojnine, višje od stroškov zasebnih konkurentov, niso pomembne za ugotavljanje, ali subvencija za pokojnine pomeni državno pomoč, ampak bodo ocenjene v okviru analize združljivosti tega ukrepa.
(268)
Nemčija je trdila, da bi bilo treba za namene ocenjevanja, ali je imelo podjetje Deutsche Post korist od subvencije za pokojnine, prispevek podjetja Deutsche Post v pokojninski sklad primerjati z deležem prispevka za pokojnine, ki ga morajo plačati zasebni delodajalci, brez prispevka uslužbencev. Ta trditev se nanaša na združljivost ukrepa z notranjim trgom, vendar je treba za dodatno pojasnilo opozoriti, da mora delodajalec po eni strani plačati celoten prispevek v shemo socialnega zavarovanja v imenu uslužbenca in iz bruto plače uslužbenca. Po drugi strani, kar je še pomembneje, ko država članica uslužbence podjetja razbremeni bremena, ki ga morajo v nasprotnem primeru kriti, to pomeni prednost za delodajalca, ker tak ukrep zmanjša razliko med bruto in neto plačo. Tako lahko delodajalec zaradi plačila nižje bruto plače zaposli ali obdrži uslužbence. Zato prednosti v zvezi z deležem prispevkov za socialno varnost, ki ga mora plačati uslužbenec, pomenijo prednost tudi za delodajalca.
(269)
Nemčija je trdila tudi, da bi finančna prednost za podjetje Deutsche Post zaradi nadomestila njegovih dodatnih stroškov za socialno varnost obstajala le, če bi bilo dodeljeno nadomestilo višje od skupnih dodatnih stroškov za socialno varnost, ki jih je podjetje Deutsche Post imelo za uslužbence, zaposlene v cenovno reguliranem sektorju in sektorju, ki ni cenovno reguliran. Komisija poudarja, da izravnalna narava ukrepa ne izključuje njegove opredelitve kot državna pomoč in se sklicuje na uvodno izjavo 262.
(270)
Poleg tega Nemčija trdi, da so bile pokojninske pravice javnih uslužbencev dejansko vedno finančna obveznost zvezne vlade. Ker pokojninska reforma iz leta 1995 obveznosti zvezne vlade do javnih uslužbencev ni spremenila, subvencija za pokojnine podjetju Deutsche Post ne zagotavlja nobene finančne prednosti.
(271)
Ni sporno, da je bila zvezna vlada zadnji porok za pokojnine javnih uslužbencev pred letom 1995 in po njem, čeprav Komisija opozarja, da člen 3 zakona PostVwG iz leta 1953 in člen 2 zakona PostVerfG iz leta 1989 jasno navajata, da za dolgove Sondervermögen ni odgovorna zvezna država, ampak samo Sondervermögen. Vendar pa so do leta 1995 plačila pokojnin v skladu z veljavno poštno in splošno zakonodajo sodila v proračun Sondervermögen Deutsche Bundespost. Ta plačila so morala biti v celoti krita s prihodki, ki jih je ustvaril Sondervermögen. Za oceno državne pomoči ni odločilni dejavnik to, kdo je zadnji porok za pokojnine javnih uslužbencev. Ključno vprašanje je, kdo je bil v skladu z veljavno zakonodajo odgovoren za financiranje pokojnin v običajnih razmerah. Zakon PostVwG iz leta 1953, zakon HGrG in zakon PostVerfG iz leta 1989 jasno določajo, da je za to v celoti odgovorno podjetje Deutsche Post.
(272)
Poleg tega je financiranje stroškov pokojnin običajni izdatek za vsako podjetje, javno ali zasebno, z ločeno pravno osebnostjo ali brez nje. Razviti so številni mehanizmi financiranja pokojnin, tako med državami članicami kot znotraj njih. Pogosto se uporabljajo različni sistemi, odvisno od tega, kdaj je bil nekdo zaposlen. Zato mora podjetje Deutsche Post kriti stroške pokojnin za osebje, ki ga zaposli, vključno z javnimi uslužbenci, kot mora storiti vsako drugo podjetje. Dejstvo, da se metoda financiranja pokojnin javnih uslužbencev razlikuje od metode financiranja pokojnin zasebnih uslužbencev, ne vpliva na obveznost podjetja Deutsche Post, da mora v svoje običajne izdatke iz poslovanja vključiti financiranje stroškov njihovih pokojnin. Če bi bila trditev Nemčije sprejeta, bi bilo to enako izjavi, da lahko država javno podjetje razbremeni pomembne stroškovne postavke, povezane z njegovim običajnim poslovanjem.
(273)
Ko Nemčija trdi, da podjetje Deutsche Post nikoli ni imelo dovolj lastnih sredstev za financiranje pokojninskih obveznosti javnih uslužbencev, v tej trditvi ni upoštevano dejstvo, da ocena finančne prednosti ni povezana z gospodarsko zmožnostjo podjetja.
(274)
Ker je pokojninska reforma iz leta 1995 podjetje Deutsche Post delno razbremenila obveznosti financiranja stroškov pokojnin njegovih javnih uslužbencev, je subvencija za pokojnine podjetju Deutsche Post zagotovila finančno prednost.
VII.1.2 Izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino
(275)
Če pomoč, ki jo odobri država članica, krepi položaj podjetja v primerjavi z drugimi podjetji, ki konkurirajo na notranjem trgu Unije, je treba ta podjetja obravnavati kot podjetja, na katera vpliva navedena pomoč. V skladu z ustaljeno sodno prakso (75) za to, da ukrep izkrivlja konkurenco, zadostuje, da prejemnik pomoči konkurira z drugimi podjetji na trgih, ki so odprti za konkurenco na domačem trgu.
(276)
V Nemčiji so bili trgi za pakete, časopise in periodični tisk vedno odprti za konkurenco. Na teh trgih je podjetje Postdienst vedno konkuriralo z drugimi podjetji, tudi s podjetji iz drugih držav članic (kot so podjetja UPS, FedEx, TNT Express, GLS ali DPD). V obdobju 1998-2007 je podjetje DPAG postopoma izgubilo svojo izključno pravico do pisemskih pošiljk. Ko se je trg odprl za konkurenco, so na ta trg vstopila nova podjetja. Zato pomoč vpliva na trgovino med državami članicami in lahko izkrivlja konkurenco.
(277)
Poleg tega Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da sta v letu 1997 podjetje Deutsche Post in njegov holding DPWN začela prevzemati operaterje za dostavo paketov na evropskem in mednarodnem trgu. V letu 1999 je bilo podjetje DPWN že vodilno na evropskih trgih hitre dostave in dostave paketov z letnimi prihodki približno 4,6 milijarde EUR. S prevzemom družbe DHL v letu 1998 je podjetje DPWN vstopilo na azijski in severnoameriški trg. Z nadaljnjimi prevzemi logističnih podjetij (npr. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) je podjetje DPWN postalo eno izmed vodilnih ponudnikov zračnega prevoza tovora, pomorskega prevoza in globalnih logističnih storitev. Podjetje DPWN je postalo dejavno na poštnih trgih zunaj Nemčije (npr. prevzem podjetja Unipost v Španiji in podjetja Williams Lee v Združenem kraljestvu). V obdobju 1998-2007 je podjetje DPWN prevzelo podjetja v skupni vrednosti približno 21 milijard EUR (76).
(278)
Zato Komisija ugotavlja, da subvencija za pokojnine pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
VII.2 Ocena obstoja pomoči v skladu s členom 108(1) PDEU
(279)
Nemčija meni, da bi morala biti subvencija za pokojnine, da bi se štela za državno pomoč, opredeljena kot veljavna pomoč v skladu s členom 1(b)(i) Uredbe (ES) št. 659/1999. Trdi, da je bila država končni dolžnik in stran, odgovorna za financiranje pokojnin javnih uslužbencev od začetka veljavnosti zadevnih določb ustave iz leta 1953. Trdi, da ustanovitev pokojninskega sklada ni vplivala na to obveznost.
(280)
V skladu s členom 1(b)(i) Uredbe (ES) št. 659/1999 pojem veljavne pomoči pomeni vso pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti Pogodbe v zadevnih državah članicah, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki se je začela izvajati pred začetkom veljavnosti Pogodbe in se še vedno uporablja.
(281)
V skladu z veljavno poštno in splošno zakonodajo so do leta 1995 plačila pokojnin sodila v proračun Sondervermögen Deutsche Bundespost, ki jih je moral v celoti kriti s svojimi prihodki (glej podrobno oceno zakonodaje v uvodnih izjavah 262 in 263). Pred drugo reformo poštnega sektorja leta 1995 je moralo podjetje Deutsche Post torej financirati pokojnine svojih javnih uslužbencev iz lastnih sredstev in ni prejelo nobene pomoči, ki bi ga razbremenila plačila stroškov za pokojnine.
(282)
Ustanovitev podjetja DPAG in pokojninskega sklada v letu 1995 je vodila k popolni prenovi financiranja pokojnin za javne uslužbence. Po drugi reformi poštnega sektorja leta 1995 je podjetje Deutsche Post prevzelo glavno odgovornost za plačevanje in financiranje vseh denarnih zahtevkov javnih uslužbencev pod pogoji iz člena 2(3) zakona PostPersRG iz leta 1994, vendar je bilo delno razbremenjeno plačila stroškov za pokojnine javnih uslužbencev. V skladu s členom 16(1) in (2) zakona PostPersRG iz leta 1994 podjetje Deutsche Post ni bilo več odgovorno za financiranje stroškov za pokojnine, ki so presegali pavšalna plačila (v obdobju 1995-1999) ali določene prispevke (od leta 2000). Preostali primanjkljaj je krila subvencija za pokojnine.
(283)
Ker je bila subvencija za pokojnine uvedena leta 1995, pomeni novo pomoč.
(284)
Glede izjave Komisije v zadevi T-266/02, ki jo je navedla Nemčija, Komisija najprej poudarja, da Splošno sodišče v uvodni izjavi 54 sodbe navaja stališče Nemčije (in ne Komisije, kot trdi Nemčija). Uvodna izjava 54 sodbe kaže, da negativna odločba iz leta 2002 tudi po mnenju Nemčije ni ocenjevala subvencij za pokojnine. Uvodna izjava 61 sodbe navaja stališče Komisije:
„Na prvem mestu, Komisija odgovarja, da ker je v okviru izpodbijane odločbe menila, da so pomembna le plačila DB-Telekom …“.
(285)
Sodba torej ne podpira mnenja Nemčije, da je izjava predstavnika Komisije implicitno odobrila subvencijo za pokojnine. V vsakem primeru je jasno, da takšna izjava ne bi mogla imeti takšnega učinka.
(286)
Poleg tega je Splošno sodišče v zadevi T-421/07 (77) ugotovilo, da se je odločba o začetku postopka iz leta 1999 nanašala tudi na subvencijo za pokojnine in da postopek v zvezi z ukrepom ni bil zaključen z negativno odločbo iz leta 2002.
(287)
Ker Komisija nikoli ni sprejela sklepa, s katerim bi razglasila, da subvencija za pokojnine ni bila pomoč ali da je bila združljiva pomoč, Komisija ugotavlja, da subvencija za pokojnine pomeni nov ukrep pomoči.
VII.3 Ocena združljivosti z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU
(288)
Odstopanja iz členov 107(2) PDEU ter 107(3)(a) in (b) PDEU se očitno ne uporabljajo.
(289)
V sklepu o razširitvi iz leta 2007 je Komisija predvidela možnost, da je lahko subvencija za pokojnine vsaj delno združljiva z notranjim trgom kot nadomestilo za javne storitve v skladu s členom 106(2) PDEU. Nemčija je v svojem odgovoru na sklep o razširitvi iz leta 2007 vztrajala, da bi bilo treba subvencijo za pokojnine, če bi bila pomoč, oceniti na podlagi člena 107(3)(c) PDEU in ne člena 106(2) PDEU. V sklepu o razširitvi iz leta 2011 je Komisija nadalje opisala metodo za ocenjevanje združljivosti subvencije za pokojnine na podlagi člena 107(3)(c) PDEU, Nemčija pa je na to predložila svoje pripombe.
(290)
V skladu s sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti (78) so države članice tiste, ki morajo uveljavljati morebitne razloge za združljivost in dokazati, da so pogoji za takšno združljivost izpolnjeni. Iz te sodne prakse zlasti izhaja, da Komisiji ni treba oceniti združljivosti subvencije za pokojnine na podlagi člena 106(2) PDEU v primeru, ko država članica in upravičenec izrecno zavrneta morebitno oceno združljivosti na tej podlagi.
(291)
Komisija bo zato ocenila, ali je subvencija za pokojnine združljiva pomoč v skladu s členom 107(3)(c) PDEU. V skladu s to določbo se lahko pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij razglasi za združljivo z notranjim trgom, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.
(292)
V skladu s sodno prakso lahko Komisija državno pomoč razglasi za združljivo z notranjim trgom, če pomoč prispeva k doseganju cilja skupnega interesa (79), če je potrebna za doseganje tega cilja (80) in če ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi (sorazmernost).
VII.3.1 Odprtje trga v poštnem sektorju kot cilj skupnega interesa
(293)
Poštne storitve prispevajo k socialni, ekonomski in teritorialni koheziji v Uniji. Odprtje poštnih storitev za konkurenco, ki se je na ravni EU začelo leta 1998, je privedlo do večje kakovosti, večje učinkovitosti in boljše usmerjenosti k uporabnikom (81). Odprtje trga je omogočilo vzpostavitev notranjega trga za poštne storitve. Zato prispeva k cilju vzpostavitve notranjega trga iz člena 3(3) PEU.
(294)
Podjetje Deutsche Post od preoblikovanja v delniško družbo leta 1995 ni zaposlovalo novih javnih uslužbencev. Obveznosti glede socialnih prejemkov javnih uslužbencev tako izvirajo iz obdobja pred odprtjem trga za konkurenco. Primerljive so z nasedlimi stroški. Takšni stroški izhajajo iz obveznosti, sklenjenih pred začetkom odpiranja trga, ki jih v konkurenčnem tržnem okolju ni mogoče spoštovati pod enakimi pogoji, ker prvotni operater ustreznih stroškov ne more več prenesti na stranke. Če podjetje Deutsche Post ne bi bilo vsaj delno razbremenjeno teh „podedovanih“ stroškov, bi moralo izstopiti s trga.
(295)
Komisija je priznala, da mora postopni prehod iz položaja zelo omejene konkurence v položaj resnične konkurence na ravni Unije potekati pod sprejemljivimi ekonomskimi pogoji (82). Zato je v številnih sklepih sprejela, da države članice odobrijo državno pomoč in tako prvotnega operaterja razbremenijo dela njegovih „neposrednih“ pokojninskih obveznosti (83).
VII.3.2 Nujnost in sorazmernost subvencije za pokojnine
(296)
Komisija je v svoji praksi odločanja zavzela stališče, da mora biti pomoč za pokojnine omejena na nujno potrebno za izenačitev prispevkov za socialno varnost, ki so strošek prvotnega operaterja, s prispevki za socialno varnost, ki jih plačujejo njegovi konkurenti (84).
(297)
V tem primeru Komisija priznava, da brez posredovanja države z namenom razbremenitve dela pokojninskih obveznosti za njegove javne uslužbence, podjetje Deutsche Post ne bi bilo sposobno ohraniti konkurenčnosti. Zaradi stroškov za socialno varnost iz preteklosti, ki jih njegovi konkurenti nimajo, bi bilo podjetje prisiljeno izstopiti iz konkurenčnih delov trga za poštne storitve.
(298)
V odločbi v zadevi La Poste je Komisija prvič ocenila nujnost in sorazmernost ukrepa pomoči, ki je zagotavljal razbremenitev plačila stroškov pokojnin za javne uslužbence, ki so bili zaposleni pred odprtjem trga. V tej odločbi je Komisija ocenila, ali subvencija za pokojnine izravnava višino obveznih prispevkov za socialno varnost med prvotnim operaterjem in drugimi podjetji v sektorju pošte/paketov (85).
(299)
Komisija bo ta pristop uporabila tudi v tem sklepu. Komisija bo analizo opravila v treh korakih:
1.
prvič, Komisija določi višino prispevkov za socialno varnost na podlagi plač drugih podjetij v sektorju pošte/paketov;
2.
nato določi višino prispevkov za socialno varnost na podlagi plač, ki jih podjetje Deutsche Post plačuje za svoje javne uslužbence;
3.
nazadnje preveri, ali sta višini prispevkov enaki.
VII.3.2.1 Višina prispevkov za socialno varnost na podlagi plač drugih podjetij v sektorju pošte/paketov
(300)
Višino prispevkov za socialno varnost na podlagi plač določata dva dejavnika: stopnja prispevka in plačna osnova, za katero se uporabi.
(a) Izračun referenčne stopnje
(301)
Zasebni konkurenti morajo iz svojih prihodkov financirati delež, ki ga plača delodajalec, in delež, ki ga plača uslužbenec. Kot je prikazano na sliki 2, je skupni prispevek od leta 1995 znašal med 38 % in 42 % bruto plače zasebnega uslužbenca (= neto plača + delež uslužbenca). Deleža prispevka za socialno varnost, ki sta ju morala plačevati delodajalec in uslužbenec, sta oba znašala od 19 % do 21 % bruto plače (za podrobnejšo časovno razporeditev glej Prilogo).
(302)
V nasprotju z deležem prispevkov za socialno varnost, ki ga plačajo zasebni uslužbenci, delež, ki ga plačajo javni uslužbenci, vključuje samo 30-50 % njihovih stroškov za zdravstveno varstvo in nobenih dodatnih prispevkov za stroške pokojnine, zdravstveno varstvo in oskrbo. Prispevek podjetja Deutsche Post torej presega delež, ki ga mora plačati zasebni uslužbenec ter vključuje celotne stroške za pokojnine in preostanek stroškov za zdravstveno varstvo in oskrbo.
(303)
Za določitev enakovredne referenčne stopnje za podjetje Deutsche Post je treba upoštevati, da je prispevek javnih uslužbencev nižji od prispevka zasebnih uslužbencev.
(304)
Mogoče je domnevati, da ima prispevek javnih uslužbencev v višini 30-50 % k njihovim stroškom za zdravstveno varstvo in oskrbo precej podoben gospodarski učinek kot prispevek zasebnih uslužbencev v zakonske sheme zdravstvenega zavarovanja in zavarovanja za oskrbo (leta 2006, na primer, je znašal 8,50 % bruto plače zasebnega uslužbenca).
(305)
Ker javni uslužbenci ne plačujejo prispevkov v sheme obveznega pokojninskega zavarovanja in zavarovanja za primer brezposelnosti, mora podjetje Deutsche Post prevzeti enak znesek, da bi dejansko plačevalo prispevke za socialno varnost, enake obveznim prispevkom za socialno varnost, ki jih mora zasebno podjetje financirati iz svojih prihodkov.
(306)
Referenčna stopnja za prispevke podjetja Deutsche Post za socialno varnost na podlagi plač (v nadaljnjem besedilu: referenčna stopnja) mora zato vključevati celotni prispevek (delež, ki ga plača delodajalec + delež, ki ga plača uslužbenec) za shemo pokojninskega zavarovanja in zavarovanja za primer brezposelnosti ter delež, ki ga delodajalec vplača v shemo zdravstvenega zavarovanja in zavarovanja za oskrbo, kot je prikazano v preglednici:
Slika 7
Določanje referenčne stopnje za prispevek podjetja Deutsche Post za socialno varnost
(307)
Kot je prikazano na sliki 8, je bila v obdobju 2003-2010 referenčna stopnja med 30 % in 34,1 % bruto plače zasebnih uslužbencev (86).
(308)
Nemčija meni, da bi vsaka referenčna vrednost, ki bi presegala delež prispevka za socialno varnost, ki ga plača delodajalec, podjetje Deutsche Post postavila v slabši položaj v primerjavi s konkurenti, ki morajo plačati samo delež delodajalca. Vendar pa bi v skladu z naslednjim poenostavljenim primerom (na podlagi prispevkov za leto 2006) podjetje Deutsche Post v primerjavi z zasebnimi konkurenti očitno pridobilo prednost, če bi bila referenčna stopnja enaka samo deležu prispevkov za socialno varnost, ki ga plača delodajalec:
1.
podjetje Deutsche Post in zasebni konkurent plačata enako neto plačo v višini 79,5 EUR javnemu uslužbencu oziroma zasebnemu uslužbencu;
2.
delež prispevka za socialno varnost, ki ga plača delodajalec, in delež, ki ga plača uslužbenec, oba znašata 20,5 % bruto plače zasebnega uslužbenca. Če neto plačo v višini 79,5 EUR prištejemo deležu v višini 20,5 EUR, ki ga plača uslužbenec, dobimo bruto plačo 100 EUR. Celotni prispevek za socialno varnost je torej enak 41 EUR (= 41 % bruto plače zasebnega uslužbenca);
3.
Nemčija trdi, da bi moralo podjetje Deutsche Post ob prispevku javnega uslužbenca za stroške zdravstvenega varstva (ob predpostavki, da je ta enak prispevku zasebnega uslužbenca v shemi zdravstvenega zavarovanja in zavarovanja za oskrbo v višini 7,5 EUR) kriti samo delež prispevkov za socialno varnost, ki ga plača delodajalec;
4.
Nemčija je delež, ki ga plača delodajalec, izračunala na podlagi dejanske plače javnega uslužbenca v višini 87 EUR (seštevek neto plače v višini 79,5 EUR in prispevka javnega uslužbenca za stroške zdravstvenega varstva v višini 7,5 EUR). Stroški za socialno varnost so torej seštevek 17,8 EUR (delež, ki ga plača delodajalec, v višini 20,5 % dejanske plače javnega uslužbenca v višini 87 EUR) in prispevka javnega uslužbenca za stroške zdravstvenega varstva v višini 7,5 EUR;
5.
na podlagi izračunov Nemčije bi stroški javnega uslužbenca za socialno varnost znašali samo 25,3 EUR v primerjavi s stroški za zasebnega uslužbenca v višini 41 EUR.
(309)
Čeprav podjetje Deutsche Post in zasebni konkurent izplačujeta enako neto plačo, bi moralo podjetje Deutsche Post, če bi bil delež prispevka za socialno varnost, ki ga plača delodajalec, vključen v referenčno vrednost, kriti stroške za socialno varnost, ki znašajo samo 62 % obveznega prispevka za socialno varnost za zasebnega uslužbenca.
(310)
Poleg tega je treba opozoriti, da je bil delež prispevka za socialno varnost, ki ga plača delodajalec (in je od leta 1995 znašal med 19 % in 21 %), prav tako precej nižji od prispevka v višini 33 % dejanskih plač javnih uslužbencev, ki ga je pokojninski zakon iz leta 1995 opredelil kot referenčno vrednost za prispevek podjetja Deutsche Post v pokojninski sklad. Nemški zakonodajalec torej ni imel namena podjetju Deutsche Post naložiti samo financiranja deleža, ki ga plača delodajalec, ampak je od podjetja Deutsche Post zahteval, da plača precej višji prispevek za stroške pokojnin javnih uslužbencev in prevzame tudi preostale stroške za socialno varnost (npr. prispevek k stroškom za zdravstveno varnost javnih uslužbencev).
(311)
Komisija zato zavrača uporabo deleža prispevkov za socialno varnost, ki ga plača delodajalec, kot referenčno stopnjo, ker javnim uslužbencem - v nasprotju z zasebnimi uslužbenci - ni treba vplačevati prispevkov v pokojninsko shemo in shemo za primer brezposelnosti. Te prispevke je torej treba vključiti v referenčno stopnjo in tako zagotoviti, da podjetje Deutsche Post in zasebni konkurenti neposredno ali posredno plačujejo enake stopnje prispevkov.
(b) Izračun plačne osnove
(312)
Ker bi bilo treba višino prispevkov za socialno varnost, ki jih podjetje Deutsche Post plačuje za svoje javne uslužbence, izenačiti z obveznimi prispevki za socialno varnost, ki jih morajo plačevati zasebni konkurenti, je treba za podjetje Deutsche Post uporabiti enako stopnjo, to stopnjo pa uporabiti na enakovredni plačni osnovi. Kot je bilo prikazano na primeru, prispevek pri izračunu deleža v višini 20,5 %, ki ga plača delodajalec in temelji na dejanskih plačah javnih uslužbencev, znaša 17,8 EUR, zasebni konkurent pa mora plačati 20,5 % (npr. 20,5 % na bruto plačo v višini 100 EUR).
(313)
Zato je treba določiti bruto plačo za javne uslužbence (v nadaljnjem besedilu: bruto plača javnih uslužbencev) s plačno osnovo, ki je enaka bruto plači zasebnih uslužbencev. Predpostavlja se, da je prispevek javnih uslužbencev k stroškom zdravstvenega varstva enak prispevku zasebnih uslužbencev v shemi zdravstvenega zavarovanja in zavarovanja za oskrbo. Preostala razlika med bruto plačo in dejansko plačo je torej delež prispevkov v shemo pokojninskega zavarovanja in zavarovanja za primer brezposelnosti, ki ga plača uslužbenec. Naslednja formula pretvarja dejansko plačo v bruto plačo, ki je enaka bruto plači zasebnega uslužbenca:
Preglednica 6
Izračun bruto plače javnih uslužbencev (na podlagi prispevka za leto 2006)
Bruto plača javnih uslužbencev =
(314)
Ob upoštevanju, na primer, prispevkov za leto 2006 je bruto plača javnih uslužbencev za 15 % višja od dejanske plače javnih uslužbencev. Ta odstotek torej predstavlja napako, ki bi bila storjena, če bi bila kot osnova za izračun prispevkov podjetja Deutsche Post za socialno varnost v primerjavi z obveznimi prispevki zasebnih konkurentov za socialno varnost upoštevana dejanska plača namesto bruto plače. Primer iz uvodne izjave 308 to nazorno prikazuje, saj je delež v višini 20,5 EUR, ki ga plača delodajalec in pravilno temelji na bruto plači, za 15 % višji od deleža v višini 17,8 EUR, ki ga plača delodajalec, kar bi bil rezultat, če bi bila za osnovo napačno uporabljena dejanska plača.
(315)
Komisija zato ugotavlja, da mora referenčna stopnja za prispevke podjetja Deutsche Post za socialno varnost temeljiti na prispevku za pokojninsko zavarovanje in zavarovanje za primer brezposelnosti, ki ga plačata delodajalec in uslužbenec, ter na prispevku za shemo zdravstvenega zavarovanja in zavarovanja za oskrbo, ki ga plača delodajalec. Referenčno stopnjo je treba uporabiti pri bruto plači javnih uslužbencev (kot je opredeljeno v preglednici 6).
VII.3.2.2 Prispevki za socialno varnost na podlagi plač, ki jih podjetje Deutsche Post plačuje za svoje javne uslužbence
(316)
V skladu s členom 16(1) zakona PostPersRG iz leta 1994 je moralo podjetje Deutsche Post v pokojninski sklad v obdobju 1995-1999 plačevati letni prispevek v višini 2,045 milijarde EUR, kar skupaj znaša 10,225 milijarde EUR. V skladu s členom 16(2) zakona PostPersRG iz leta 1994 podjetje Deutsche Post od leta 2000 plačuje stopnjo v višini 33 %. Ta stopnja se uporabi za dejanske plače javnih uslužbencev.
(317)
Vendar pa je treba pri oceni nujnosti in sorazmernosti pomoči upoštevati tudi, da podjetju Deutsche Post z ekonomskega vidika v pokojninski sklad ni treba več vplačevati celotnega prispevka v višini 2,045 milijarde EUR, kar ustreza 33 % dejanskih plač. Glede tega Komisija meni, da je treba razlikovati med obdobjem 1995-2002 in obdobjem od leta 2003 do danes.
(a) Prispevek podjetja Deutsche Post v obdobju 1995-2002
(318)
Nemčija trdi, da je podjetje Deutsche Post plačevalo prispevke za socialno varnost, višje od prispevkov za socialno varnost, ki so jih morali plačevati konkurenti, zlasti glede na letno pavšalno plačilo za pokojninski sklad v višini 2,045 milijarde EUR v obdobju 1995-1999. Torej je za obdobje do leta 1999 in v celotnem obdobju preiskave podjetje Deutsche Post plačalo vsaj enake, če ne višje prispevke kot zasebna podjetja. V skladu s tem ni mogoče ugotoviti, ali je subvencija za pokojnine podjetje Deutsche Post postavila v ugodnejši položaj v primerjavi s konkurenti. Komisija mora to trditev zavrniti, ker ne upošteva posebnih regulativnih dogovorov, ki so jih nemški organi sklenili glede kritja stroškov cenovno reguliranih storitev.
(319)
Komisija v tem sklepu ugotavlja, da je bilo podjetje Deutsche Post na trgih, ki niso cenovno regulirani, v ugodnejšem položaju kot njegovi konkurenti, ker deleža dejanskih stroškov za socialno varnost za javne uslužbence, ki opravljajo te storitve, niso krile storitve same. Namesto tega je bil ta delež dejanskih stroškov za socialno varnost prištet cenovno reguliranim storitvam, katerih prihodki so bili na dovolj visoki ravni, da so omogočali financiranje stroškov poleg stroškov, nastalih pri cenovno reguliranih storitvah.
(320)
Dejansko izkazi podjetja Deutsche Post od leta 1995 kažejo, da je podjetje storitvam, ki niso cenovno regulirane, dodelilo samo znesek prispevkov za socialno varnost na podlagi predpisanega prispevka. Poleg tega regulativni izkazi za leto 2002 in nadaljnja leta potrjujejo to prakso. Gospodarska prednost za cenovno regulirane storitve je torej obstajala pred letom 1999 in po njem, ker so bile te storitve očitno razbremenjene nastalih stroškov.
(321)
Trditev Nemčije, da je bilo podjetje Deutsche Post na cenovno reguliranih trgih v konkurenčno slabšem položaju, ker je moralo zaradi pavšalnih plačil v obdobju 1995-1999 financirati višje stroške za socialno varnost, ni podprta z dejstvi. Prvič, podjetje Deutsche Post je še vedno imelo korist od izključne pravice za večino njegovih reguliranih storitev. Drugič, kar je še pomembneje, cene za storitve, za katere je veljala izključna pravica, so bile dovolj visoke, da je podjetje te stroške krilo z lastnimi strankami.
(322)
Za obdobje do leta 1995 je regulacija cen temeljila na uredbi o poštnih storitvah (Postdienstverordnung) (87) z dne 24. junija 1991, ki je določala, da morajo biti cene za monopol uravnotežene. V upravni praksi je to vključevalo stroške za pokojnine. Za obdobje 1995-1997 je regulacija cen temeljila na zakonu o urejanju telekomunikacij in poštnega sistema z dne 14. septembra 1994 (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens, BGBl. I, str. 2325, 2371). Člen 4 tega zakona je skupaj s členom 2 in členom 7 omogočal, da so prihodki z reguliranimi cenami krili stroške reguliranih storitev, vključno s prispevki za pokojninski sklad, in financirali stroške cenovno reguliranih storitev.
(323)
Kot je razvidno iz letnih izkazov podjetja Deutsche Post, je bila v času pokojninske reforme iz leta 1995 raven reguliranih cen na ravni, ki je veljala v času, ko je podjetje Deutsche Post še vedno moralo kriti celotne stroške za pokojnine. Stroški za pokojnine so bili kasneje omejeni na raven pavšalnega plačila (v obdobju 1995-1999) oziroma so bili na stalni ravni 33 % celotne plače javnih uslužbencev (od leta 2000), ki se je iz leta v leto zmanjševala, regulirane cene pa niso bile ustrezno znižane, da bi krile samo prispevke za socialno varnost v skladu z obveznimi prispevki za socialno varnost, ki jih plačujejo konkurenti. Ker so bili prispevki, določeni za pokojninski sklad do leta 1999 (2,045 milijarde EUR letno), približno enaki stroškom za pokojnine v letu 1994, se gospodarski položaj glede kritja stroškov za pokojnine iz cenovno reguliranih storitev za podjetje Deutsche Post ni spremenil. Tako raven prihodkov podjetja Deutsche Post kot njegov prispevek za pokojninski sklad sta ostala uravnotežena.
(324)
Zakon PostG iz leta 1997 jasno navaja, da bi morale regulirane cene kriti tako stroške učinkovitega zagotavljanja storitev kot tudi obremenitve, npr. stroške za socialno varnost javnih uslužbencev. Zakon PostG iz leta 1997 je torej izrecno določal, da morajo biti cenovno regulirani prihodki določeni tako, da zagotavljajo kritje celotnih pavšalnih plačil. Ker je po mnenju nemškega zakonodajalca takratna raven reguliranih cen izpolnjevala zahteve zakona PostG iz leta 1997, se je odločil, da se bodo cene na ravni iz leta 1997 ohranile do leta 1999. Minister za ekonomijo in tehnologijo je nato 27. marca 2000 odločil, da bodo cene, odobrene 1. septembra 1997, ostale veljavne do 31. decembra 2002.
(325)
Regulirane cene so bile tako ohranjene na visoki ravni iz preteklosti in niso bile znižane na takšno raven, da bi bilo podjetje Deutsche Post zaradi njih v konkurenčno slabšem položaju.
(326)
Od leta 2000 je bilo podjetje Deutsche Post celo v boljšem položaju kot njegovi konkurenti, ker so bili prispevki, določeni za pokojninski sklad, zmanjšani na 33 % dejanske plače javnih uslužbencev. V absolutnem smislu je zato prišlo do znižanja stroškov z 2,045 milijarde EUR na 735 milijonov EUR (še manj v naslednjih letih, saj se je število javnih uslužbencev zmanjševalo, ta trend pa je bil le delno izravnan z zvišanjem plač). Ker so bile regulirane cene ohranjene na visoki ravni iz preteklosti, je lahko podjetje Deutsche Post od leta 2000 s cenovno reguliranimi storitvami pridobilo precejšen dobiček.
(327)
Ob pregledu dobička, ki ga je podjetje Deutsche Post imelo od cenovno reguliranih storitev v celotnem obdobju 1995-2002, je podjetje WIK v študiji ugotovilo, da podjetje Deutsche Post zaradi cenovno reguliranih storitev ni utrpelo nobenih izgub, npr. do leta 1999, kljub pavšalnim plačilom za pokojninski sklad. Študija podjetja WIK kaže celo precej pozitiven donos od leta 2000.
(328)
Komisija mora zato zavrniti trditev Nemčije, da je bilo podjetje Deutsche Post v slabšem položaju kot konkurenti glede plačevanja prispevkov za socialno varnost pri cenovno reguliranih storitvah ter da je bila subvencija za pokojnine pred letom 2002 nujna in sorazmerna.
(329)
Ne glede na navedeno Komisija priznava, da v tem primeru ni dovolj dokazov, da bi lahko določili natančno višino prispevkov za socialno varnost na podlagi plač, ki jih je podjetje Deutsche Post plačevalo v obdobju 1995-2002. Meni, da takšna ocena ne more pravilno temeljiti na naknadnih ugotovitvah, da je bil določen del stroškov za socialno varnost pri storitvah, ki niso cenovno regulirane, prenesen zaradi financiranja iz cenovno reguliranih prihodkov, in da podjetje Deutsche Post na splošno ni bilo v slabšem položaju zaradi dogovora glede pokojninskega sklada, ker so bili cenovno regulirani prihodki dejansko določeni na ravni, ki je zadoščala za kritje njegovih prispevkov za pokojninski sklad, vključno s prenesenimi obremenitvami. Prav tako ni mogoče določiti postopka, s katerim bi država članica izračunala znesek prispevkov za zadevno obdobje. Komisija po oceni pravne podlage za regulirane cene, ki so bile veljavne v obdobju 1995-2002, ugotavlja, da na podlagi zakonodajnih določb ni mogoče z gotovostjo sklepati, kako so pristojni organi naknadno odločali o sestavi reguliranih cen. V tem primeru zlasti ni mogoče z gotovostjo sklepati, da so pristojni organi, ko so določili regulirane cene na ravni, ki je dejansko krila prenesene stroške, v svojih odločitvah nedvomno določili delež regulirane cene za kritje zneska navedenih obremenitev iz storitev brez reguliranih cen.
(330)
V nasprotju s sklepi o najvišjih cenah iz let 2002, 2007 in 2011, v katerih je poštni regulator izrecno priznal in odobril te obremenitve, je bilo lahko to prejšnje dejansko kritje rezultat premislekov pristojnih organov glede določanja cen v zvezi z razvojem drugih stroškovnih komponent ali trenda pri drugih poslovnih spremenljivkah. V tem primeru zato to prejšnje dejansko kritje ne zadošča za natančno in zanesljivo oceno, v kolikšni meri so pristojni organi zvišali regulirano ceno, da bi upoštevali navedene obremenitve za storitve, ki niso cenovno regulirane.
(331)
Nasprotno pa je za obdobje od 1. januarja 2003 mogoče na podlagi sklepov o najvišjih cenah iz let 2002, 2007 in 2011 natančno ugotoviti, kako je poštni regulator določil sestavo reguliranih cen. Gotovo je, da so bile nedvomno določene na višji ravni, da bi se obremenitve iz storitev, ki niso cenovno regulirane, krile iz cenovno reguliranih prihodkov.
(b) Prispevek podjetja Deutsche Post od leta 2003
(332)
Na podlagi zakona PostG iz leta 1997 lahko podjetje Deutsche Post od regulatorja, ko le-ta določa dovoljeno raven prihodkov od izključne pravice in reguliranih storitev, zahteva, naj v stroške, ki jih morajo stranke povrniti, med drugim vključi „dodatno obremenitev zaradi stroškov za socialno varnost“ in stroške za učinkovito zagotavljanje univerzalne storitve. To metodo je poštni regulator prvič uporabil v sklepu o najvišjih cenah iz leta 2002. Poštni regulator je obremenitev zaradi dodatnih prispevkov za socialno varnost odobril tudi v sklepih o najvišjih cenah iz let 2007 in 2011. Dejstvo, da se naknadni nadzor cen izvaja samo za del cenovno reguliranih storitev, ne spremeni ocene Komisije. Podjetje Deutsche Post je s svojim prevladujočim položajem še vedno lahko povrnilo celotno obremenitev. Zato je popolnoma vseeno, ali regulator izvaja predhodni ali naknadni nadzor.
(333)
Poštni regulator je vedno odobril zahtevo podjetja Deutsche Post glede refinanciranja obremenitve št. 2 (dejanski stroški za socialno varnost, ki presegajo predpisani prispevek) iz cenovno reguliranih prihodkov. Za določitev dodatnih stroškov za socialno varnost (obremenitev št. 2) za leto 2001 je bila narejena primerjava med dejanskimi prispevki podjetja Deutsche Post za socialno varnost za njegove javne uslužbence v višini [40-45 %] dejanskih plač (88) in regulativno referenčno vrednostjo. Ta referenčna vrednost je sestavljena iz deleža prispevkov za socialno varnost, ki ga plača delodajalec, nezgodnega zavarovanja in dodatnega pokojninskega zavarovanja, ki skupaj znašajo [20-25 %] dejanskih plač.
(334)
Razlika med obema stopnjama v višini [15-20 %] dejanske plače javnega uslužbenca je bila vključena v obremenitev št. 2 in krita iz prihodkov z reguliranimi cenami (glej preglednico 2).
(335)
Z ekonomskega vidika torej pri prispevkih za socialno varnost na podlagi plač podjetje Deutsche Post ne krije stopnje v višini 33 % dejanskih plač, ampak samo [20-25 %]. Od leta 2003 preostanek krijejo lastne stranke podjetja, ki plačujejo cene, izračunane tako, da krijejo stroške podjetja Deutsche Post za socialno varnost za storitve, za katere je imelo podjetje izključno pravico do leta 2007, in za univerzalne storitve, pri katerih ima podjetje Deutsche Post prevladujoč položaj.
(336)
Da bi lahko primerjali stopnjo, uporabljeno za dejanske plače, in stopnjo prispevkov za socialno varnost, ki jo plačujejo konkurenti, je treba dejansko plačo spremeniti v bruto plačo javnih uslužbencev.
(337)
Dejanska plača znaša med [85 % in 90 %] bruto plače javnih uslužbencev (89). [20-25 %] dejanske plače torej ustreza [17,5-22,5 %] bruto plače.
(338)
Zaradi omejitve prispevka podjetja Deutsche Post za pokojninski sklad na 33 % in odobritve obremenitve št. 2 s strani poštnega regulatorja podjetje Deutsche Post torej plačuje stopnjo prispevkov za socialno varnost na podlagi plač v višini [17,5-22,5 %] bruto plače javnih uslužbencev.
VII.3.2.3 Primerjava
(a) Obdobje 1995-2002
(339)
V obdobju 1995-2002 so prihodki od cen, ki jih je podjetje Deutsche Post uporabljalo v rezerviranem sektorju, precej zmanjšali dejansko ekonomsko breme njegovega prispevka za kritje njegovih stroškov za socialno varnost. Vendar pa lahko Komisija zaradi pomanjkanja namenskega elementa cen ugotovi samo, da je stopnja prispevka podjetja Deutsche Post ostala pod referenčno stopnjo. Komisija ne more izračunati natančne razlike med tema dvema stopnjama ali določiti metode, ki bi državi članici to omogočila.
(b) Obdobje po letu 2003
(340)
Pri primerjavi predpisanega prispevka z referenčno stopnjo je treba opozoriti, da predpisani prispevek temelji na dejanskih plačah javnih uslužbencev, ki so v primerjavi z bruto plačami zasebnih uslužbencev prenizke. Predpisani prispevek je torej treba izračunati kot odstotek bruto plače javnih uslužbencev.
(341)
Primerjava za leto 2006 kaže, da so storitve, ki niso cenovno regulirane, v primerjavi z referenčno stopnjo v višini 33,5 % dejansko krile prispevke za socialno varnost v višini [17,5-22,5 %] bruto plače javnih uslužbencev ([20-25 %] dejanskih plač javnih uslužbencev). Pri prispevkih za socialno varnost je imelo podjetje Deutsche Post v letu 2006 torej korist od primerjalne prednosti v višini [10-15 %] bruto plače javnih uslužbencev.
Preglednica 7
Primerjava predpisanega prispevka z referenčno stopnjo za prispevke podjetja Deutsche Post za socialno varnost v letu 2006
Prispevek za socialno varnost
Predpisani prispevek
Referenčna stopnja za stroške podjetja Deutsche Post za prispevke za socialno varnost
kot odstotek
bruto plače zasebnih uslužbencev
bruto plače javnih uslužbencev
bruto plače javnih uslužbencev
Delež, ki ga plača delodajalec
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravstveno zavarovanje
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Zavarovanje za oskrbo
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Zavarovanje za primer brezposelnosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Pokojninsko zavarovanje
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Delež, ki ga plača uslužbenec
20,50 %
Zdravstveno zavarovanje
6,65 %
Zavarovanje za oskrbo
0,85 %
Zavarovanje za primer brezposelnosti
3,25 %
3,25 %
Pokojninsko zavarovanje
9,75 %
9,75 %
Dodatno pokojninsko zavarovanje
[0-5 %]
Nezgodno zavarovanje
[0-5 %]
Stopnja prispevka
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Iz preglednice 7 je razvidno, da referenčna stopnja za podjetje Deutsche Post znaša 33,5 % bruto plače javnih uslužbencev in je za [10-15] odstotnih točk višja od stopnje, ki jo je podjetje Deutsche Post dejansko krilo.
(343)
Razlika [10-15] odstotnih točk za leto 2006 je višja od nominalne razlike v višini [8-13] % med referenčno stopnjo v višini 33,5 % in predpisanim prispevkom v višini [20-25] %. V razliko so vključene dodatne [2-3] odstotne točke, s katerimi je upoštevano dejstvo, da nominalni predpisani prispevek v višini [20-25] % nepravilno temelji na dejanski plači javnih uslužbencev in ne na njihovi bruto plači, ki je enaka bruto plači zasebnih uslužbencev.
VII.3.2.4 Predhodna sklepna ugotovitev glede nujnosti in sorazmernosti
(344)
Subvencija za pokojnine, ki krije potrebe po financiranju pokojninskega sklada, ki presega prispevek v višini 33 % dejanskih plač javnih uslužbencev podjetja Deutsche Post, ni niti nujna niti sorazmerna, ker:
1.
je podjetje Deutsche Post v obdobju 1995-2002 dejansko krilo stroške, nižje od referenčne stopnje, vendar natančne razlike ni mogoče določiti;
2.
je podjetje Deutsche Post od leta 2003 v povprečju krilo stroške v višini približno [17,5-22,5] % bruto plač njegovih javnih uslužbencev v primerjavi s povprečno referenčno stopnjo v višini 32 % bruto plače javnih uslužbencev; preostale stroške so pokrile stranke, ker prihodki, odobreni v okviru zamejitve cen, vključujejo obremenitev za dodatne stroške za socialno varnost, ki krijejo preostalih [10-15] % bruto plače javnih uslužbencev.
(345)
Razlika v stopnjah od leta 2003 je nastala zaradi dveh dejavnikov:
1.
Stopnja prispevkov za socialno varnost na podlagi plač, ki jo krijejo podjetja v sektorju pošte/paketov, je 41 % bruto plače. Da bi jo lahko primerjali s prispevkom za socialno varnost, ki ga podjetje Deutsche Post plačuje za svoje uslužbence, je treba narediti popravek ob upoštevanju, da javni uslužbenci plačujejo 30-50 % svojih stroškov za zdravstveno varstvo in oskrbo. Ta prispevek javnih uslužbencev je enak deležu stroškov za zdravstveno varstvo in oskrbo, ki jih plačujejo uslužbenci, v višini 7,5 % bruto plače.
2.
Prispevek podjetja Deutsche Post je izračunan na podlagi dejanske plače javnih uslužbencev namesto na podlagi njihove bruto plače. Referenčna stopnja za javne uslužbence podjetja Deutsche Post je torej 33,5 % bruto plače. Pomoč, ki presega ta odstotek, dejansko ni niti nujna niti sorazmerna.
(346)
Za obdobje 1995-2002 ni mogoče določiti natančnega deleža pomoči, ki presega tisto, kar se lahko šteje za nujno in sorazmerno. Od leta 2003 ta delež znaša [10-15 %] bruto plače.
VII.3.2.5 Učinek posebnega konkurenčnega in regulativnega okolja na nujnost in sorazmernost
(347)
Pri oceni nujnosti in sorazmernosti subvencije za pokojnine je treba upoštevati posebno konkurenčno in regulativno okolje.
(348)
Kot je bilo pojasnjeno v oddelku II.2.1 je imelo podjetje Deutsche Post do 31. decembra 2007 izključno pravico za določene storitve dostave pisemskih pošiljk. Do zadevnega datuma je bila podjetju s členom 52 zakona PostG iz leta 1997 naložena obveznost univerzalnih storitev, določena v poglavju 2 Direktive 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta (90) in členu 11 zakona PostG iz leta 1997. Od 1. januarja 2008 podjetje univerzalne storitve zagotavlja prostovoljno.
(349)
Dokler je imelo podjetje Deutsche Post izključno pravico do nekaterih pisemskih storitev, njegovi konkurenti v zadevnem delu poštnega trga niso mogli nuditi svojih storitev. Dejstvo, da je poštni regulator podjetju Deutsche Post dovolil, da preko povišanih reguliranih cen v celoti refinancira del stroškov za socialno varnost za javne uslužbence, ki so nastali zaradi zagotavljanja rezerviranih storitev, in sicer nad stopnjo prispevkov za socialno varnost na podlagi plač, ki jo plačujejo njegovi konkurenti, na trgovino ni moglo vplivati v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.
(350)
Utemeljitev za obveznost univerzalne storitve je, da na konkurenčnem trgu poštni operaterji določenih storitev ne bodo nudili na podeželju in odročnih območjih ali pa samo po nedostopnih cenah. Člen 3 Direktive 97/67/ES zato določa, da mora vsaka država članica zagotoviti, da lahko uporabniki koristijo pravico do univerzalne storitve, ki vključuje stalno izvajanje poštnih storitev predpisane kakovosti na vseh točkah dostopa na njihovem ozemlju po dostopnih cenah za vse uporabnike.
(351)
Glede tega nemška zakonodaja za vsakega poštnega operaterja, ki ima prevladujoč položaj na trgu, ki sodi v okvir obveznosti univerzalne storitve, določa posebno obveznost. V skladu s členom 2 uredbe PDLV (91) morajo takšni operaterji storitve na tem trgu vsem uporabnikom nuditi pod enakimi pogoji. Do zdaj je imelo podjetje Deutsche Post prevladujoč položaj in je moralo spoštovati to obveznost.
(352)
Od privatizacije podjetje Deutsche Post ni prejelo nobene državne pomoči kot nadomestilo za zagotavljanje univerzalnih storitev. Vendar pa prejema nadomestilo za stroške, ki nastanejo na podlagi zajamčenih univerzalnih storitev, iz prihodkov cenovno reguliranih storitev, pri katerih ima prevladujoč položaj. Komisija meni, da je treba to upoštevati pri ocenjevanju sorazmernosti in nujnosti subvencije za pokojnine.
(353)
Komisija je tako ugotovila, da glede stroškov za socialno varnost za javne uslužbence, ki so nastali zaradi zagotavljanja cenovno reguliranih storitev, ki sodijo v obveznost univerzalnih storitev in pri katerih je imelo podjetje Deutsche Post prevladujoč položaj, dejstvo, da je poštni regulator odobril financiranje teh stroškov za socialno varnost v celoti preko višjih reguliranih cen - tudi če ti stroški presegajo stopnjo, ki jo običajno plačujejo konkurenti - ne vpliva na trgovino v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Ta sklep temelji na posebnem konkurenčnem in regulativnem okolju, v katerem se te storitve zagotavljajo. Zato ga ni mogoče razširiti na druge sektorje.
VII.3.3 Sklepna ugotovitev
(354)
Zato je mogoče skleniti, da je podjetje Deutsche Post od leta 2003 za javne uslužbence, ki opravljajo storitve, ki niso cenovno regulirane, plačevalo prispevke za socialno varnost na podlagi plač, ki so bili za 11-14 odstotnih točk nižji od prispevkov njegovih konkurentov.
Slika 8
Primerjalna prednost glede na prispevek za socialno varnost v primerjavi s storitvami, ki niso cenovno regulirane (prispevki kot odstotek bruto plače javnih uslužbencev)
[…]
(355)
Nizki prispevki za socialno varnost niso niti nujni niti sorazmerni za doseganje cilja postopnega odprtja trga v poštnih storitvah. Na zadevnih trgih je podjetje Deutsche Post v hudi konkurenci z drugimi podjetji. Komisija zato meni, da nižji prispevki vplivajo na trgovino v obsegu, ki je v nasprotju s skupnim interesom, in jih ni mogoče razglasiti za združljive z notranjim trgom.
(356)
Nezdružljiv del subvencije za pokojnine za obdobje od 1. januarja 2003 je izračunan kot razlika med referenčno stopnjo in predpisanim prispevkom, pomnožena s celotnimi bruto plačami javnih uslužbencev, ki delajo v storitvah, ki niso cenovno regulirane, v skladu z naslednjo formulo:
Preglednica 8
Formula za izračun nezdružljive pomoči za obdobje od 1. januarja 2003
Nezdružljiva pomoč =
=
(referenčna stopnja - predpisani prispevek)
×
celotne bruto plače javnih uslužbencev, ki delajo v storitvah, ki niso cenovno regulirane
(357)
Ob uporabi podatkov, ki so na voljo, primerjalna prednost za obdobje 2003-2010 znaša [500-1 000] milijonov EUR (glej Prilogo). V tem obdobju se je letni znesek nezdružljive pomoči zaradi vedno manjšega števila javnih uslužbencev zmanjšal s […] milijonov EUR v letu 2003 na […] milijonov EUR v letu 2010.
VII.3.4 Odgovor na trditve Nemčije
(358)
V sklepu o razširitvi iz leta 2011 so bili izraženi pomisleki glede nujnosti in sorazmernosti subvencije za pokojnine, ker so bili prispevki za socialno varnost, plačani za storitve, ki niso cenovno regulirane, za 11-14 % nižji od prispevkov zasebnih konkurentov. V sklepu o razširitvi iz leta 2011 je bila letna prednost, ki je nastala, določena v razponu 100-200 milijonov EUR.
(359)
Nemčija je na sklep o razširitvi iz leta 2011 podala dva glavna ugovora:
1.
Nemčija vztraja, da lahko referenčna stopnja temelji samo na deležu prispevkov za socialno varnost, ki ga plača delodajalec, ker zasebna podjetja niso zakonsko zavezana k plačevanju prispevka uslužbencev. Poleg tega bi morala referenčna stopnja upoštevati, da je podjetje Deutsche Post vedno plačevalo več od „konkurenčnih“ plač;
2.
Nemčija trdi, da Komisija ni uspela dokazati, da so prihodki od cenovno reguliranih univerzalnih storitev zadoščali za financiranje navedenih obremenitev za dodatne stroške za socialno varnost.
VII.3.4.1 Pravilno je, da je Komisija v referenčno stopnjo vključila prispevek uslužbencev in ne samo prilagodila stopnjo plače „konkurenčni plači“
(360)
Nemčija trdi, da bi vsaka referenčna vrednost, ki bi presegala delež prispevka za socialno varnost, ki ga plača delodajalec, podjetje Deutsche Post postavila v slabši položaj v primerjavi s konkurenti, ki morajo plačati samo delež delodajalca.
(361)
Glede prve trditve Komisija poudarja, da javnim uslužbencem - v nasprotju z zasebnimi - ni treba plačevati prispevka za shemi pokojninskega zavarovanja in zavarovanja za primer brezposelnosti. Te prispevke je torej treba vključiti v referenčno stopnjo in tako zagotoviti, da podjetje Deutsche Post in zasebni konkurenti plačujejo enake stopnje neposrednih in posrednih prispevkov.
(362)
Nemčija nadalje trdi, da se referenčna stopnja ni uporabila za bruto plače ali dejanske plače javnih uslužbencev, ampak samo za „konkurenčne“ plače. V regulativnih izkazih iz let 2002, 2007 in 2011 je podjetje Deutsche Post menilo, da bi morala „konkurenčna plača“ temeljiti na plači iz kolektivne delavske pogodbe ali pogodbah o plačah za poštni sektor od leta 2003.
(363)
V regulativnih izkazih iz leta 2009 je „konkurenčna plača“ opredeljena kot minimalna plača iz leta 2007, kar je celo manj od plače iz kolektivne pogodbe.
(364)
Nemčija trdi, da je izračun na podlagi teh „konkurenčnih“ plač potreben za umestitev stroškov podjetja Deutsche Post za socialno varnost na stopnjo, enako stopnji njegovih konkurentov.
(365)
Komisija te trditve ne more sprejeti, ker mora biti pomoč omejena na najnižjo potrebno, da se zagotovi postopen prehod iz položaja zelo omejene konkurence v položaj resnične konkurence na ravni Unije pod sprejemljivimi ekonomskimi pogoji.
(366)
Povečanje pomoči v tolikšni meri, da bi moralo podjetje Deutsche Post od leta 1995 financirati samo prispevke za socialno varnost na podlagi „konkurenčnih“ plač, ki ne odražajo pogojev na trgu dela v prejšnjih letih, bi bilo nesorazmerno. Razlike v stopnjah plač za osebje, ki ga prvotni operaterji in novi udeleženci na trgu zaposlijo v različnih obdobjih, so običajni del gospodarskega življenja.
(367)
V zadevi o državni pomoči družbi France Telecom (92) je Komisija prav tako zavrnila trditev Francije, da bi morala stopnja prispevkov za socialno varnost na podlagi plač upoštevati tudi to, da javni uslužbenci prejemajo višje plače od osebja, zaposlenega pri konkurentih. Komisija je poudarila, da je imel prvotni operater v času odprtja trga zaradi javnih uslužbencev visoko kvalificirano in usposobljeno osebje, brez katerega ne bi mogel obdržati svojega položaja na trgu. V vsakem primeru bi bilo izpostavljanje določene pomanjkljivosti prvotnega poštnega operaterja in zanemarjanje njegove določene prednosti, npr. glede tržnega deleža, prepoznavnosti znamke in kroga strank, povsem umetno.
(368)
Izračuni podjetja Deutsche Post ne morejo verodostojno dokazati, da bi podjetje brez obveznosti zaposlovanja javnih uslužbencev doseglo izračunane prihranke pri stroških za plače. Tudi ob predpostavki, da bi javni uslužbenci v letu 1995 postali zasebni uslužbenci, ni bilo ugotovljeno, koliko javnih uslužbencev bi bilo v letu 1995 nadomeščenih z zasebnimi uslužbenci ali kakšna bi bila njihova plača. Že zaradi števila javnih uslužbencev v podjetju Deutsche Post v letu 1995 (93) ni verjetna predpostavka, da bi bilo zakonsko in ekonomsko mogoče od leta 1995 zamenjati vse javne uslužbence z enako produktivnimi zasebnimi uslužbenci po nižjih plačah.
(369)
Komisija zato zavrača ugovore Nemčije glede referenčne stopnje in plač.
VII.3.4.2 O trditvi Nemčije, da cenovno regulirani prihodki niso zadoščali za financiranje navedenih obremenitev
(370)
Nemčija trdi, da je Komisija ocenila samo stopnjo prispevkov za socialno varnost na podlagi plač za storitve, ki niso cenovno regulirane, ni pa preverila, ali je dobiček od cenovno reguliranih univerzalnih storitev zadoščal za financiranje navedenih obremenitev.
(371)
Nemčija navaja dve utemeljitvi. Prvič, trdi, da Komisija ni dokazala, da je nacionalni poštni regulator dejansko odobril obremenitve, ki jih je navajalo podjetje Deutsche Post. Drugič, Nemčija trdi, da dobiček od cenovno reguliranih univerzalnih storitev, tudi če je regulator te obremenitve odobril, ni zadoščal za njihovo financiranje. Nemčija je predložila dve strokovni študiji profesorja Webra in podjetja CTcon, da bi dokazala, da cenovno regulirane storitve niso zadoščale za kritje navedenih obremenitev za dodatne stroške za socialno varnost in da je podjetje Deutsche Post za svoje dodatne stroške za socialno varnost prejelo prenizko nadomestilo.
(a) Sklepi o najvišjih cenah iz let 2002, 2007 in 2011 temeljijo na regulativnih izkazih, ki jih je predložilo podjetje Deutsche Post, in so odobrili vse navedene obremenitve
(372)
Obstajajo dokazila, da je poštni regulator od sklepa o najvišjih cenah iz leta 2002 odobril obremenitve podjetja Deutsche Post in za njihovo kritje ustrezno reguliral cene. Sklepa o najvišjih cenah iz let 2007 in 2011 prav tako potrjujeta, da je poštni regulator sprejel trditve podjetja Deutsche Post in odobril financiranje navedenih dodatnih stroškov za socialno varnost iz cenovno reguliranih prihodkov.
(b) Študija prof. Webra ne podpira trditve, da prihodki od reguliranih univerzalnih storitev niso zadoščali za kritje obremenitev, ki jih je navedlo podjetje Deutsche Post
(373)
Študija prof. Webra obsega obdobje 1995-2010 in poudarja, da je imelo podjetje Deutsche Post korist od subvencije za pokojnine in celotnega kritja obremenitve št. 2 iz cenovno reguliranih prihodkov (za podroben opis študije glej oddelek VI.1.4.2 a).
(374)
Da bi ocenili strokovno študijo, je treba najprej opozoriti na pravilo o določanju cen na podlagi člena 20(2) zakona PostG iz leta 1997. V skladu s tem pravilom mora najvišja cena upoštevati stroške učinkovitega zagotavljanja storitev, obremenitve zaradi stroškov zagotavljanja univerzalnih storitev in stroške, ki nastanejo zaradi prenosa pokojninskih obremenitev za uslužbence, ki so nastale pri pravnem nasledniku, podjetju Deutsche Bundespost.
Preglednica 9
Pravilo o določanju cen na podlagi člena 20(2) zakona PostG iz leta 1997
Najvišja cena za regulirane storitve =
=
Stroški učinkovitega zagotavljanja reguliranih storitev + obremenitve =
=
Skupni stroški reguliranih storitev + obremenitev zaradi nereguliranih storitev
(375)
Poštni regulator mora regulirane cene določiti tako, da prihodki krijejo stroške „učinkovitega zagotavljanja“ cenovno reguliranih storitev in odobrene obremenitve. Z drugimi besedami, regulirane cene v celoti financirajo celotne stroške reguliranih storitev - ne glede na to, ali so označeni kot „obremenitve“ ali „stroški za učinkovito zagotavljanje storitev“ - in delež obremenitve, ki izhaja iz storitev, ki niso cenovno regulirane. Člen 20(2) zakona PostG iz leta 1997 tako zagotavlja, da cenovno regulirani prihodki v celoti pokrivajo odobrene obremenitve. V nasprotju s trditvijo Nemčije zakon torej zahteva, da nadomestilo za cenovno regulirane storitve zaradi prenosa dodatnih stroškov za socialno varnost za uslužbence pri storitvah, ki niso cenovno regulirane, ni prenizko.
(376)
Strokovna študija najprej opredeli dodatne stroške za socialno varnost za javne uslužbence kot razliko med vsemi stroški za socialno varnost, ki jih ima podjetje Deutsche Post za svoje uslužbence (prispevek v pokojninski sklad, stroški zdravstvenega varstva, nezgodno zavarovanje, razne premije zavarovalnin) in prispevki delodajalca za pokojninsko in zdravstveno zavarovanje ter zavarovanje za oskrbo na podlagi minimalne plače iz leta 2007. Nato to razliko primerja z obremenitvijo št. 2.
(377)
V strokovni študiji prof. Webra sta prisotni dve veliki napaki. Prvič, navaja previsoko stopnjo dodatnih stroškov za socialno varnost. Drugič, ne upošteva, da so zaradi te previsoke stopnje v dodatne stroške za socialno varnost vključeni tudi stroški, za katere je podjetje Deutsche Post prejelo nadomestila, ki niso dodeljena obremenitvi št. 2, ampak drugim stroškovnim postavkam. Komisija podrobneje opisuje naslednje pomanjkljivosti.
(378)
Prvič, v strokovni študiji so dodatni stroški za socialno varnost izračunani z uporabo deleža prispevkov za socialno varnost, ki ga plača delodajalec. Obremenitev št. 2 pa je izračunana na podlagi predpisanega prispevka. Ker je slednji višji od deleža prispevkov za socialno varnost, ki ga plača delodajalec, so dodatni stroški za socialno varnost, izračunani v strokovni študiji, višji od obremenitve št. 2. Strokovna študija torej vključuje dodatne stroške za socialno varnost, ki jih poštni regulator šteje za stroške „učinkovitega zagotavljanja“.
(379)
Drugič, v strokovni študiji ni upoštevano dejstvo, da obremenitev št. 1 (dodatne plače) obsega tudi del dodatnih stroškov za socialno varnost (npr. zaradi razlike med dejanskimi plačami in referenčno „konkurenčno“ plačo) in da so ti stroški torej financirani preko obremenitve št. 1. Nadaljnje stroške za socialno varnost, upoštevane v strokovni študiji, krijejo različne obremenitve (npr. plačila inštitutu BAnstPT krije obremenitev št. 6) in so torej povrnjeni. Prikazan je skupni znesek dejanskih stroškov za socialno varnost za javne uslužbence, ni pa navedeno dejstvo, da dodatne stroške za socialno varnost krijejo tudi druge obremenitve, ne samo obremenitev št. 2.
(380)
Tretjič, upoštevati je treba, da so v obremenitvi št. 2 vsebovani dodatni stroški za socialno varnost za javne in zasebne uslužbence. Prispevki zasebnih uslužbencev za socialno varnost so bili višji od regulativne referenčne vrednosti pred letom 2003, ker so bili v te stroške vključeni tudi stroški obresti v višini […] milijonov EUR za dodatno pokojninsko zavarovanje zasebnih uslužbencev. Od leta 2003 so bili ti stroški obresti dodeljeni finančnim stroškom, stroški za socialno varnost za zasebne uslužbence pa so bili pod regulativno referenčno vrednostjo.
(381)
Ker strokovna študija vključuje skupno obremenitev št. 2 kot nadomestilo za dodatne stroške za socialno varnost za javne uslužbence, je bila pred letom 2003 pomoč za stroške za socialno varnost za javne uslužbence previsoka, po letu 2003 pa prenizka. Da bi izračunali ustrezno nadomestilo, ki ga je obremenitev št. 2 zagotavljala za dodatne stroške za socialno varnost za javne uslužbence, je treba obremenitev št. 2 razdeliti med javne in zasebne uslužbence.
(382)
Zato je prenizko nadomestilo, opredeljeno v študiji, zavajajoče, ker študija ne upošteva, da navedeni dodatni stroški za socialno varnost niso kriti samo iz obremenitve št. 2 in da je poštni regulator menil, da so višji stroški za socialno varnost stroški „učinkovitega zagotavljanja“. Ustrezen popravek napak v strokovni študiji, povezanih z nadomestilom, izravna obremenitve in dodatne stroške za socialno varnost, kakor to zahteva člen 20(2) zakona PostG iz leta 1997.
(383)
Ugovor Nemčije, da se je Komisija v sklepu o razširitvi iz leta 2011 zmotila, ker je izračunala samo primerjalno prednost za storitve, ki niso cenovno regulirane, je treba zavrniti, ker mora poštni regulator v skladu s členom 20(2) zakona PostG iz leta 1997 najvišjo ceno določiti tako, da cenovno regulirani prihodki krijejo stroške učinkovitega zagotavljanja cenovno reguliranih storitev in odobrenih obremenitev.
(c) Ni dokaza o prenizkem nadomestilu za dodatne stroške za socialno varnost na podlagi študije podjetja WIK
(384)
S sklicevanjem na regulativne izkaze iz leta 2009 Nemčija trdi, da je podjetje Deutsche Post od leta 1990 utrpelo precejšnje izgube pri svojih cenovno reguliranih storitvah, ker so regulirane prihodke izničili stroški za cenovno regulirane storitve in neto stroški zaradi izpolnjevanja obveznosti univerzalnih storitev (94). Nemčija zato zavrača trditev Komisije, da bi dobiček od cenovno reguliranih storitev zadoščal za financiranje morebitnih dodatnih stroškov za socialno varnost iz storitev, ki niso cenovno regulirane.
(385)
Komisija ugotavlja, da je iz sklepov poštnega regulatorja od leta 2003 naprej razvidno, da je določil delež prihodkov z reguliranimi cenami kot nadomestilo za obremenitev št. 2. Obstoj nadomestila od prihodkov z reguliranimi cenami je tako nedvomno določen s sklepi poštnega regulatorja.
(386)
Študija podjetja WIK v nasprotju z regulativnimi izkazi iz leta 2009 kaže, da so od leta 2000 cenovno regulirane storitve dosegle precej pozitivne stopnje dobička v višini več kot [6,5-8,5] % iz poslovanja.
Slika 9
Izračun donosa iz poslovanja za cenovno regulirane storitve na podlagi študije podjetja WIK
[…]
Opomba:
Izračuni temeljijo na spremembah regulativnih izkazov iz leta 2009, ki so bile narejene v študiji podjetja WIK. Poleg tega se domneva, da cenovno regulirane storitve krijejo vse izgube univerzalnih storitev, ki niso cenovno regulirane. Nižji dobiček v letu 2007 je v glavnem rezultat izrednih stroškov amortizacije za nepremičninski portfelj.
(387)
Višji dobiček od leta 2000 naprej je neposredno povezan z zmanjšanjem prispevkov, določenih za pokojnine v skladu s pokojninskim zakonom iz leta 1995. Leta 1999 je podjetje Deutsche Post plačalo pavšalni znesek v višini 2,045 milijarde EUR, leta 2000 pa je ustrezni znesek znašal samo 735 milijonov EUR (33 % dejanske plače javnih uslužbencev). Ker poštni regulator leta 2000 ni prilagodil reguliranih cen navzdol v skladu z zmanjšanim prispevkom za pokojnine, se je dobiček podjetja Deutsche Post precej povečal. Tudi po sklepu o najvišjih cenah iz leta 2002 je realizirani dobiček ostal na visoki ravni, ker regulirane cene niso bile dovolj znižane, da bi bile izenačene s stroški cenovno reguliranih storitev.
(388)
V zvezi s pripombami Nemčije glede študije podjetja WIK Komisija meni, da študija zagotavlja ustreznejši opis ekonomskega položaja podjetja Deutsche Post na splošno, zlasti dobička od cenovno reguliranih storitev, kot regulativni izkazi iz leta 2009. Razlogi za to so naslednji:
(i) Ustreznejša dodelitev stroškov komercialnim storitvam
(389)
V skladu s sodbo v zadevi Chronopost morajo komercialne storitve kriti svoje lastne neposredne stroške in zagotavljati ustrezen prispevek za splošne stroške. Ustrezna porazdelitev stroškov med različne storitve se lahko dokaže z zunanjimi referenčnimi vrednostmi (npr. tržnimi cenami) ali internimi podatki o stroških (95).
(390)
Regulativni izkazi iz leta 2009 temeljijo na načelu iz člena 20(2) zakona PostG iz leta 1997, ki določa, da se lahko storitvam, ki niso cenovno regulirane, dodelijo samo stroški učinkovitega zagotavljanja storitve, vse obremenitve (npr. dodatne stroške zaradi zaposlovanja osebja podjetja Postdienst in neto stroške obveznosti univerzalnih storitev) pa je treba financirati s prihodki z reguliranimi cenami. Vendar pa je bilo v študiji podjetja WIK pri pregledu regulativnih izkazov iz leta 2009, primerjanih z donosnostjo zasebnih konkurentov, ugotovljeno, da podjetje Deutsche Post prenaša prevelik del obremenitev na cenovno regulirane storitve in premalo stroškov na komercialne storitve.
(391)
Ugotovitve študije podjetja WIK je potrdila ocena navedenih „konkurenčnih“ referenčnih vrednosti, ki jih je podjetje Deutsche Post uporabilo pri izračunu posameznih obremenitev. Kot je bilo prikazano, je predpisani prispevek za izračun obremenitve št. 2 (dodatni stroški za socialno varnost) v primerjavi z obveznimi socialnimi prispevki, ki jih plačujejo konkurenti, prenizka referenčna vrednost. Poleg tega je treba upoštevati, da je, na primer, obremenitev zaradi infrastrukture za mrežo poštnih uradov izključno hipotetična referenčna vrednost, saj ni mogoče trditi, da podjetje Deutsche Post brez obveznosti univerzalnih storitev od leta 1990 samo ne bi upravljalo nobenega poštnega urada. Podobno ni mogoče dokazati, da bi lahko podjetje Deutsche Post od leta 1990 poslovalo samo z osebjem, kateremu bi moralo izplačevati plače na ravni minimalne plače iz leta 2007.
(392)
Komisija zato ugotavlja, da je študija podjetja WIK ustreznejša podlaga za opredelitev stroškov, ki jih je treba dodeliti komercialnim storitvam.
(393)
Poleg tega mora biti obračunavanje stroškov izvedeno v skladu s splošnimi računovodskimi načeli v skladu z Direktivo 97/67/ES in Direktivo 2006/111/ES. V letnih izkazih podjetja Deutsche Post niso zajeti niti povečani stroški amortizacije niti višji dodatni stroški pokojnin. Takšne stroške podjetje običajno financira iz neto dobička, kar velja tako za podjetje Deutsche Post kot za njegove konkurente. Revidirano obračunavanje stroškov navzgor bi zato podjetje Deutsche Post postavilo v ugodnejši položaj v primerjavi z njegovimi konkurenti.
(ii) Opredelitev referenčnega dobička ob upoštevanju tveganega položaja podjetja Deutsche Post
(394)
Od leta 2000 je realizirani dobiček podjetja Deutsche Post precej višji od mediane donosa iz poslovanja v višini 3,48 % iz študije podjetja WIK in spodnje meje donosa iz poslovanja v višini 6,1 % iz študije Deloitte-II. Trditve Nemčije, da je imelo podjetje Deutsche Post tako hude izgube, da obremenitev ni moglo kriti iz cenovno reguliranih prihodkov, zato ni mogoče sprejeti.
(395)
Poleg tega je treba kritično preučiti študijo Deloitte-II, ki temelji na majhni skupini primerljivih družb, sestavljeni večinoma iz mednarodnih operaterjev za hitro dostavo paketov (npr. UPS, FedEx, TNT Express). Priporočilo iz študije Deloitte-II glede razpona zmernega dobička, ki se začne z donosom iz poslovanja v višini 6,1 % in mediano donosa iz poslovanja v višini 7,4 %, ne upošteva dejstva, da podjetje Deutsche Post vodi precej manj kapitalsko intenziven in manj tvegan posel:
1.
samo podjetje Deutsche Post ne opravlja mednarodnih storitev za hitro dostavo paketov, ki jih opravljajo samo podružnice podjetja DHL;
2.
za opravljanje dejavnosti na področju pisemskih pošiljk, ki prinaša 75 % prihodkov podjetja Deutsche Post, so v primerjavi z mednarodnimi operaterji za dostavo paketov potrebna manjša kapitalska vlaganja, ker so glavni stroški dostave pisemskih pošiljk plače poštarjev. Operaterji za hitro dostavo paketov morajo precej več vlagati v kapitalsko intenzivno opremo (96);
3.
podjetje Deutsche Post je prevladujoči položaj na trgu pisemskih pošiljk pridobilo in utrdilo z izključno pravico, s katero je pridobilo lasten krog strank, ne da bi moralo pri tem izvesti večje naložbe na področju trženja in blagovnih znamk. Mednarodni operaterji za dostavo paketov pa so morali svoj položaj na vsakem nacionalnem trgu ustvariti sami ter so na lastno tveganje in stroške ustanovili nekaj najbolj znanih blagovnih znamk (97);
4.
tržno in stroškovno tveganje podjetja Deutsche Post je bilo zavarovano z državnimi ukrepi (98). Zlasti reguliranje cen je zagotovilo kritje vseh obremenitev iz storitev, ki niso cenovno regulirane (99).
(396)
Zato je bil v študiji podjetja WIK pravilno uporabljen referenčni dobiček, nižji od razpona iz študije Deloitte-II, s čimer sta bila ustrezno upoštevana nižja kapitalska intenzivnost in nižje poslovno tveganje podjetja Deutsche Post v primerjavi z mednarodnimi operaterji za hitro dostavo paketov. Vendar pa ni treba natančno določiti stopnje referenčnega dobička, ker so dosežene povprečne marže donosa iz poslovanja v višini 8,3 % že višje od spodnje meje donosa iz poslovanja v višini 6,1 % iz študije Deloitte-II. Tudi ob uporabi strokovne študije, ki jo je predložila Nemčija, ni bilo mogoče ugotoviti, ali je podjetje Deutsche Post od leta 2000 prejemalo prenizko nadomestilo.
(397)
V vsakem primeru je težko razumeti ugovore Nemčije glede študije podjetja WIK, ker mediana donosa iz poslovanja v višini 3,48 % ni višja od stopnje dobička, za katero sta poštni regulator in podjetje Deutsche Post menila, da je zmerna. Po eni strani, kot je razloženo v oddelku IV.4.3, v absolutnem smislu, referenčni donos iz poslovanja v višini 3,48 % prinaša večji dobiček kot znašajo kapitalski stroški (npr. […] in […]), ki jih podjetje Deutsche Post navaja v svojih regulativnih izkazih in jih je odobril regulator. Po drugi strani je mediana donosa sredstev iz študije podjetja WIK v višini 7,66 % podobna donosu na kapital, ki ga podjetje Deutsche Post […].
(398)
Sklicevanje Nemčije na stopnje zmernega dobička v višini 7-8 % iz poslovanja v železniškem in avtobusnem sektorju ne vpliva na sklepne ugotovitve o opredelitvi referenčnega dobička. Ti sektorji so bolj kapitalsko intenzivni in za kritje kapitalskih stroškov potrebujejo višji donos iz poslovanja. Nasprotno te številke potrjujejo, da je opredelitev referenčnega dobička iz študije Deloitte-II bolj v skladu s povprečnim donosom iz poslovanja kapitalsko intenzivne kot pa delovno intenzivne industrije.
(d) Sklepne ugotovitve
(399)
Komisija mora zavrniti trditev Nemčije, da cenovno regulirani prihodki niso zadoščali za kritje obremenitev zaradi dodatnih stroškov za socialno varnost. Trditve Nemčije niso bile podprte niti s predloženo strokovno študijo niti z regulativnimi izkazi iz leta 2009.
(400)
Ravno nasprotno, v sklepih o najvišjih cenah iz let 2002, 2007 in 2011 je jasno navedeno, da je poštni regulator vedno odobril povračilo navedenih obremenitev iz cenovno reguliranih prihodkov.
VII.3.5 Odprava nezdružljive pomoči s 1. januarjem 2003
(401)
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je Komisija pristojna za odločanje, ali mora zadevna država članica ukiniti ali spremeniti pomoč (100), za katero je ugotovila, da je nezdružljiva z notranjim trgom. Kot je Sodišče večkrat poudarilo, je ta obveznost namenjena ponovni vzpostavitvi prejšnjih razmer (101). V zvezi s tem je Sodišče odločilo, da je ta cilj dosežen, ko prejemnik odplača nezakonito pomoč, s čimer izgubi prednost, ki jo je užival glede na konkurente na trgu, ter se ponovno vzpostavijo razmere pred plačilom pomoči (102).
(402)
V skladu s to sodno prakso je v členu 14(1) Uredbe (ES) št. 659/1999 določeno, da „če se v primerih nezakonite pomoči sprejmejo negativne odločbe, Komisija odloči, da mora zadevna država članica sprejeti vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč … Komisija ne zahteva vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti.“
(403)
Komisija nadalje ugotavlja, da se sklepa o razširitvi iz let 2007 in 2011 nanašata na obdobje 1990-2007. Vendar pa je subvencija za pokojnine neprekinjena shema, ki se ni prenehala izvajati leta 2007. Zato nadomestilo za obremenitve iz cenovno reguliranih prihodkov ni prenehalo leta 2007. Nemčija je v svojih navedbah z dne 2. januarja 2012 dejansko predložila podatke o subvenciji za pokojnine in cenovno reguliranih prihodkih tudi za leto 2010. Komisija je zato sklenila, da se povračilo nezdružljivega dela subvencije za pokojnine ne bi smelo izvajati samo do leta 2007, ampak bi se moralo nadaljevati do datuma uradnega obvestila o tem sklepu.
(404)
Glede izračuna elementa pomoči, ki je podjetju Deutsche Post že bil dan na voljo, je treba poudariti, da v skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije nobena določba zakonodaje EU ne določa, da mora Komisija, če zahteva vračilo pomoči, ki je razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom, določiti natančen znesek pomoči, ki ga je treba vrniti. Zadostuje, da sklep Komisije vključuje informacije, ki državi članici in podjetju prejemniku omogočajo, da brez večjih težav sama izračunata ta znesek (103).
(405)
Nezdružljivo pomoč je treba izračunati s pomočjo formule iz preglednice 8, na podlagi predpisanega prispevka in referenčne stopnje, kakor je določeno v Prilogi in prikazano v preglednici 7, ter bruto plače javnih uslužbencev, kakor je določeno v preglednici 6. Znesek nezakonite pomoči, ki je bil odobren v vsakem letu, do vračila vključuje obresti. Obresti je treba določiti v skladu s poglavjem V Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (104).
(406)
Izračuni v Prilogi, ki ocenjujejo nezakonito pomoč v obdobju 2003-2010 brez obresti, temeljijo na predpostavki, da je delež javnih uslužbencev, ki delajo v cenovno reguliranih storitvah, enak deležu javnih uslužbencev, ki delajo v storitvah, ki niso cenovno regulirane. Podatki, ki so na voljo, ne zagotavljajo informacij o natančnem številu javnih uslužbencev, ki so delali v cenovno reguliranih storitvah in storitvah, ki niso cenovno regulirane. Zato se domneva, da deleži prihodka za cenovno regulirane storitve in storitve, ki niso cenovno regulirane, zagotavljajo zanesljiv prvi približek za razdelitev stroškov za plače.
(407)
S podrobnejšimi podatki je zato mogoče narediti natančnejši izračun in spremeniti rezultate. Nemčija je nedavno predložila nove informacije o skupnem znesku plač javnih uslužbencev v storitvah, ki niso cenovno regulirane, v obdobju 1995-2007. Informacije kažejo, da je treba skupni znesek plač javnih uslužbencev oceniti z razdelitvijo stroškov podjetja Deutsche Post za osebje v regulativnih izkazih. Rezultat takšnega pristopa je lahko skupni znesek plač javnih uslužbencev, ki je nižji od zneska, ocenjenega z razdelitvijo deležev prihodka. Nemčija je 2. in 19. januarja 2012 predložila pripombe, ki kažejo, da je bil vsaj glede sklepa o najvišjih cenah iz leta 2011 relativni delež obremenitev v cenovno reguliranih storitvah ter tudi med cenovno reguliranimi storitvami in storitvami, ki niso cenovno regulirane, spremenjen. Te informacije očitno kažejo, da je bil od leta 2008 delež obremenitev dodeljen storitvam, ki niso cenovno regulirane. Pri izvajanju tega sklepa bo natančen znesek nezakonite pomoči izračunan v sodelovanju z Nemčijo, pri čemer bodo upoštevani ti premisleki.
(408)
Komisiji kljub vsem prizadevanjem ni uspelo pridobiti zanesljivih številk za znesek nezakonite pomoči, dodeljene v obdobju 1995-2002. Prav tako se ne zdi, da bi bilo mogoče v tem sklepu določiti parametre za izračun, ki bi bili dovolj natančni, da bi lahko država članica (sama ali v sodelovanju s Komisijo) v fazi izvajanja sklepa izvedla dokončni izračun. V teh posebnih okoliščinah spoštovanje pravic države članice do obrambe in načelo pravne gotovosti predstavljata oviri pri povračilu v skladu s členom 14(1) Uredbe (ES) št. 659/1999, ki določa, da „Komisija ne zahteva povračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti“.
(409)
Obdobje vračila pomoči se začne 1. januarja 2003 in nadaljuje, dokler ne preneha primerjalna prednost za cenovno regulirane storitve.
(410)
Za obdobje od datuma uradnega obvestila o tem sklepu je treba zagotoviti, da stopnja prispevkov za socialno varnost na podlagi plač, ki jo podjetje Deutsche Post plačuje za svoje javne uslužbence, ni nižja od stopnje, ki jo njegovi konkurenti plačujejo za zasebne uslužbence. V tej primerjavi je treba upoštevati vsa nadomestila, ki jih podjetje Deutsche Post prejme na podlagi regulacije cen v skladu s členom 20 zakona PostG.
VIII. OCENA POMOČI DRŽAVNIH NADOMESTIL
VIII.1 Obstoj pomoči v skladu s členom 107(1) PDEU
(411)
Člen 107(1) PDEU določa, da „je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, če vpliva na trgovino med državami članicami“. Pri oceni, ali ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, mora Komisija uporabiti naslednja merila: ukrep mora biti pripisan državi in odobren iz državnih sredstev, zagotavljati mora prednosti določenim podjetjem ali določenim sektorjem, kar izkrivlja konkurenco, vplivati pa mora tudi na trgovino med državami članicami.
(412)
Državna nadomestila so državna sredstva, ker so temeljila na členih 37 in 40 zakona PostVerfG iz leta 1989 in člena 2 zakona PostUmwG iz leta1994 ter so bila financirana iz sredstev družbe Telekom, ki je bila v javni lasti.
VIII.1.1 Finančna prednost na podlagi državnih nadomestil
VIII.1.1.1 Trditev Nemčije, da so povračila poseben strošek
(413)
Nemčija trdi, da so bila državna nadomestila samo povračila, in so povrnila strošek, ki ga zasebnim konkurentom običajno ne bi bilo treba financirati. Meni, da so povračila posebna dajatev, ki je ni mogoče opredeliti kot davek ali dividende.
(414)
Podjetje Deutsche Post je moralo v obdobju 1924-1995 plačevati povračila v razponu od 6,6 % do 10 % zasluženega prihodka. Po navedbah iz poročila družbe KPMG zvezno ustavno sodišče (Bundesverfassungsgericht) v svoji sodbi z dne 22. marca 1984 ni opredelilo natančne pravne narave povračil, ampak jih je opredelilo kot dohodek javnega proračuna (Erwerbseinkünfte). Poleg tega so bila povračila opredeljena kot stroški (Kosten der Leistung), ki jih je moralo podjetje Deutsche Post plačevati za zagotavljanje svojih storitev.
(415)
Čeprav zvezno ustavno sodišče ni natančno opredelilo, v kakšnem obsegu bi bilo treba povračila šteti kot nadomestilo za davke ali dividende, je jasno, da so plačila ustvarjala prihodek za javni proračun.
(416)
V preteklosti so številne države članice prihodek od monopolov v poštnem in telekomunikacijskem sektorju uporabila kot vir dohodka za javni proračun. Ker so bili podjetje Bundespost in njegovi predhodniki zaradi svojega javnopravnega statusa oproščeni plačila splošnih davkov do leta 1995, je bila uvedba posebne dajatve uporabljena za ustvarjanje prihodka za javni proračun iz teh sektorjev. Poleg tega je bila z ekonomskega vidika uvedba dajatev na te monopole razumna odločitev. Potrošniki so bili pripravljeni zvišane cen sprejeti brez večjega zmanjšanja uporabe storitev, tako da je bila lahko za javni proračun ustvarjena visoka stopnja prihodka.
(417)
V nasprotju z zasebnimi podjetji podjetju Deutsche Post ni bilo treba plačevati neposrednih ali posrednih davkov oziroma dividend na zagotovljeni kapital. Zato so bila povračila edini način, da je zvezna vlada - v svoji vlogi davčnega organa ali delničarja - prejela prihodek od podjetja Deutsche Post. Ni pomembno, ali povračila v celoti ustrezajo opredelitvam določenih davčnih ureditev ali ureditev za dividende. V vsakem primeru so bila povračila plačila, ki jih je podjetje Deutsche Post moralo plačevati od leta 1924 in so ustvarjala prihodek za javni proračun.
(418)
Uvedba povračil je bila v skladu z javnim ciljem ustvarjanja prihodkov za javni proračun - v obliki davkov ali dividend - iz državnega monopola. Povračila so bila torej običajen strošek, ki ga je podjetje Deutsche Post lahko financiralo iz lastnih sredstev.
VIII.1.1.2 Trditev Nemčije, da so bila državna nadomestila v skladu z ravnanjem zasebnega vlagatelja
(419)
Nemčija trdi, da je, ko je odobrila državna nadomestila, delno ravnala kot zasebni vlagatelj, saj so javni prenosi financirali donosne naložbe v mreži podjetja Deutsche Post.
(420)
Ker pa so bila državna nadomestila odobrena na podlagi ustvarjenih izgub in ne na podlagi naložbenih načrtov, je jasno, da noben zasebni vlagatelj nikoli ne bi sprejel takšne naložbene strategije.
(421)
Zato so državna nadomestila podjetju Deutsche Post zagotovila finančno prednost.
VIII.1.1.3 Trditev Nemčije, da so bila državna nadomestila povračilo za neto stroške obveznosti univerzalnih storitev
(422)
Nemčija trdi, da državna nadomestila niso pomenila pomoči, ker so bila povračilo za neto stroške obveznosti univerzalnih storitev.
(423)
V sodbi v zadevi Altmark (105) je Sodišče razsodilo, da nadomestilo za javne storitve ne pomeni državne pomoči za namene člena 107 PDEU, pod pogojem, da so izpolnjena štiri kumulativna merila. Prvič, podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene. Drugič, merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določena vnaprej ter objektivno in pregledno. Tretjič, nadomestilo ne sme presegati tistega, kar je potrebno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali z izpolnjevanjem obveznosti javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti. Četrtič, če podjetje, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, v konkretnem primeru ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, ki bi omogočal, da se izbere tisti ponudnik, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za skupnost, se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih imelo povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi.
(424)
Ker podjetje Deutsche Post ni bilo izbrano na podlagi javnega razpisa in Nemčija ni dokazala, da je podjetje Deutsche Post dobro vodeno podjetje, četrti pogoj sodbe v zadevi Altmark ni izpolnjen.
VIII.1.2 Sklepna ugotovitev v zvezi z obstojem pomoči
(425)
Državna nadomestila so bila odobrena iz državnih sredstev, podjetje Deutsche Post pa so razbremenila stroškov, ki jih običajno krije zasebno podjetje. Nemčija ni uspela dokazati, da so državna nadomestila izpolnila merila iz sodbe Altmark, zaradi česar ne bi bila več opredeljena kot pomoč.
(426)
Zaradi razlogov iz oddelka VII.1.2 je verjetno, da državna nadomestila izkrivljajo konkurenco in vplivajo na trgovino.
(427)
Zato Komisija ugotavlja, da državna nadomestila pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
VIII.2 Ocena obstoječe pomoči v skladu s členom 108(3) PDEU
(428)
Državna nadomestila so bila uvedena s členom 37(2) in (3) zakona PostVerfG iz leta 1989 in zato pomenijo nov ukrep pomoči.
VIII.3 Ocena združljivosti z notranjim trgom v skladu s členom 106(2) PDEU
(429)
Člen 106(2) PDEU določa, da za podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, veljajo pravila iz Pogodb, zlasti pravila o konkurenci. Vendar pa določa izjemo od pravil iz Pogodbe, pod pogojem, da so izpolnjena naslednja merila. Prvič, obstajati mora akt o pooblastitvi, s katerim država prenese odgovornost za izvajanje določenih nalog na podjetje. Drugič, pooblastitev mora biti povezana s storitvami splošnega gospodarskega pomena. Tretjič, izjema mora biti nujna za izvajanje dodeljenih nalog in sorazmerna temu namenu. In končno, na razvoj trgovine se ne sme vplivati v tolikšni meri, da bi bilo to v nasprotju z interesi pogodbenic.
(430)
V sporočilih iz let 1996 in 2001 (106), (107) ter v Okviru iz leta 2005 o storitvah splošnega gospodarskega interesa je Komisija pojasnila uporabo zahtev glede nujnosti in sorazmernosti za izjemo na podlagi člena 106(2) PDEU. Oddelek 2.4 Okvira iz leta 2005 je najnovejša kodifikacija pomena in področja uporabe teh zahtev, ki so jih v preteklosti dosledno uporabljali Sodišče Evropske unije, Splošno sodišče in Komisija.
(431)
V skladu z oddelkom 2.4 Okvira iz leta 2005 morata biti nujnost in sorazmernost dodeljenega nadomestila v skladu z naslednjimi načeli:
1.
znesek nadomestila ne sme presegati zneska, potrebnega za pokrivanje stroškov, ki so nastali pri izpolnjevanju obveznosti javnih storitev, ob upoštevanju ustreznih prejemkov in zmernega dobička za izpolnjevanje navedenih obveznosti;
2.
znesek nadomestila vključuje vse prednosti, ki jih dodeli država, ali kakršno koli vrsto prednosti iz državnih sredstev, ne glede na njihovo klasifikacijo za namene člena 107(1) PDEU;
3.
nadomestilo je treba dejansko uporabiti za opravljanje zadevne storitve splošnega gospodarskega pomena. Nadomestilo za javne storitve, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, ki pa se dejansko uporablja za delovanje na drugih trgih, ni upravičeno in posledično pomeni nezdružljivo državno pomoč.
(432)
V praksi odločanja Komisije so se državna nadomestila za stroške univerzalnih storitev štela za združljivo pomoč (ali pa ne za pomoč), če so bila nadomestila nižja od dejanskih neto stroškov univerzalne storitve (108).
VIII.3.1 Pooblastitev za storitev splošnega gospodarskega pomena
(433)
Zaporedni poštni direktivi in sodna praksa Sodišča Evropske unije (109) so univerzalno zagotavljanje poštnih storitev vedno priznavale kot storitev splošnega gospodarskega pomena.
(434)
Podjetje Deutsche Post je bilo z zaporednima poštnima zakonoma do 31. decembra 2007 pooblaščeno za izvajanje univerzalnih poštnih storitev.
VIII.3.2 Nujnost in sorazmernost državnih nadomestil
(435)
Nemčija trdi, da so bila državna nadomestila sorazmeren ukrep nadomestil, ker so bila v skladu z regulativnimi izkazi iz leta 2009 precej nižja od dejanskih neto stroškov obveznosti univerzalnih storitev v obdobju 1990-1995. Regulativni izkazi iz leta 2009 kažejo, da je podjetje Deutsche Post v letu 1995 kljub državnim nadomestilom za skupne neto stroške obveznosti univerzalnih storitev za obdobje 1990-1995 prejelo prenizko nadomestilo, in sicer za […] milijard EUR (sedanja vrednost v letu 1995).
(436)
Po spremembi porazdelitve in obračunavanja stroškov v regulativnih izkazih iz leta 2009 je bila v študiji podjetja WIK podana ugotovitev, da so državna nadomestila povrnila skupne neto stroške obveznosti univerzalnih storitev za obdobje 1990-1995.
(437)
V skladu z izračuni podjetja WIK je nadomestilo v letu 1995 preseglo skupne neto stroške za [0-20] milijonov EUR. Vendar pa Komisija priznava, da je kakovost podatkov stroškovnega računovodstva za ta leta slaba. Poleg tega je podjetje WIK povračila priznalo kot kapitalski strošek in ni omogočilo nadaljnjega zmernega dobička.
(438)
Zato Komisija meni, da študije podjetja WIK ni mogoče uporabiti kot podlago za izpodbijanje trditve Nemčije, da so bila državna nadomestila ustrezno nadomestilo za stroške univerzalnih storitev podjetja Deutsche Post.
Preglednica 10
Izračun skupnih neto stroškov obveznosti univerzalnih storitev in državna nadomestila (sedanja vrednost v letu 1995)
Regulativni izkazi iz leta 2009
Študija podjetja WIK
Skupni neto stroški
- […] milijonov EUR
- […] milijonov EUR
Državna nadomestila
+6 707 milijonov EUR
+6 707 milijonov EUR
Previsoko/prenizko nadomestilo
- […] milijonov EUR
+ [0 to 20] milijonov EUR
(439)
Državna nadomestila so torej združljiva pomoč v skladu s členom 106(2) PDEU, ker niso presegla neto stroškov, ki jih je podjetje Deutsche Post imelo zaradi svojih obveznosti univerzalnih storitev.
IX. DRŽAVNO JAMSTVO ZA DOLŽNIŠKE INSTRUMENTE, IZDANE PRED LETOM 1995, PREDSTAVLJA VELJAVNO POMOČ V SKLADU S ČLENOM 108(3) PDEU
(440)
Komisija ugotavlja, da so bili predpisi glede državnega jamstva za dolžniške instrumente uvedeni leta 1953 s členom 22(4) zakona PostVwG iz leta 1953. Ko je bil zakon PostVwG iz leta 1953 razveljavljen z zakonom PostVerfG iz leta 1989, je bila ista določba brez spremembe vključena v člen 40 zakona PostVerfG iz leta 1989.
(441)
Ker je bilo državno jamstvo za dolžniške instrumente uvedeno leta 1953 in s tem pred začetkom veljavnosti Pogodbe EGS v letu 1958, pomeni veljavno pomoč v skladu s členom 1(b)(i) Uredbe (ES) št. 659/1999.
(442)
S členom 2(4) zakona PostUmwG iz leta 1995 se je ta veljavna pomoč zaključila. Dejstvo, da je država ostala porok za dolžniške instrumente, izdane pred privatizacijo podjetja Deutsche Post, ne pomeni nove pomoči, ker je bila ugodnost podjetju Deutsche Post dodeljena ob izdaji dolžniških instrumentov.
X. SKLEPNE UGOTOVITVE
(443)
Komisija ugotavlja, da subvencija za pokojnine in državna nadomestila pomenijo ukrepe pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, ker so podjetje Deutsche Post AG razbremenili stroškov, ki jih običajno krijejo podjetja.
(444)
Komisija ugotavlja tudi, da je Nemčija nezakonito izvedla subvencijo za pokojnine in državna nadomestila s kršitvijo člena 108(2) PDEU. Državno jamstvo za dolžniške instrumente, ki jih je podjetje Deutsche Post izdalo pred privatizacijo, pomeni veljavno pomoč, ki je bila zaključena leta 1995.
(445)
Subvencija za pokojnine ni združljiva z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU, ker je zagotovila primerjalno prednost storitvam, ki niso cenovno regulirane, glede na to, da je financiranje obremenitev iz cenovno reguliranih prihodkov odobril poštni regulator. Nemčija je podjetje Deutsche Post AG nesorazmerno razbremenila plačila prispevkov za socialno varnost, saj je na podlagi dogovorov o pomoči za pokojnine ne le odobrila subvencijo za pokojnine, temveč podjetju Deutsche Post AG tudi dovolila, da na stranke cenovno reguliranih storitev prenese del stroškov za socialno varnost za storitve, ki niso cenovno regulirane, ki bi jih moralo podjetje Deutsche Post AG tako kot njegovi zasebni konkurenti kriti samo.
(446)
Zato je podjetje Deutsche Post AG z dogovori o pomoči za pokojnine v primerjavi z zasebnimi konkurenti pridobilo ugodnejši položaj, saj je moralo podjetje Deutsche Post AG za svoje storitve, ki niso cenovno regulirane, kriti stroške prispevkov za socialno varnost, nižje od zakonsko predpisanih stroškov, ki so jih morali plačevati zasebni konkurenti.
(447)
V skladu s tem bi bilo treba nezdružljivo pomoč izračunati kot razliko med referenčno stopnjo, ki prispevke podjetja Deutsche Post AG za socialno varnost za storitve, ki niso cenovno regulirane, izravnava s prispevki konkurentov, in predpisanim prispevkom, ki ga je podjetje Deutsche Post AG dejansko plačevalo za svoje storitve, ki niso cenovno regulirane, pomnoženo s skupno bruto plačo javnih uslužbencev v storitvah, ki niso cenovno regulirane. Nezdružljivo pomoč je treba izračunati s pomočjo formule iz preglednice 8 na podlagi predpisanega prispevka in referenčne stopnje, kakor je določeno v preglednici 7 in v Prilogi, in bruto plače javnih uslužbencev, kakor je določeno v preglednici 6.
(448)
Nezdružljiva pomoč, ki je bila podjetju Deutsche Post na voljo od 1. januarja 2003, bi morala biti izterjana od tega datuma do takrat, ko je prenehala primerjalna prednost. Poleg tega bi morala Nemčija sprejeti vse potrebne ukrepe in spremeniti pomoč za stroške pokojnine na podlagi subvencije za pokojnine in regulacije cen z namenom odprave primerjalne prednosti.
(449)
Komisija ugotavlja, da so državna nadomestila združljiv ukrep pomoči v skladu s členom 106(2) PDEU, ker so nadomestila skupne neto stroške podjetja Deutsche Post zaradi obveznosti univerzalnih storitev -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
1. Subvencija za pokojnine za podjetje Deutsche Post AG pomeni državno pomoč v skladu s členom 107(1) PDEU, Nemčija pa jo je odobrila nezakonito s kršitvijo člena 108(3) PDEU.
2. Subvencija za pokojnine ni združljiva z notranjim trgom, ker je Nemčija nesorazmerno prispevala k financiranju pokojnin upokojenih javnih uslužbencev podjetja Deutsche Post AG.
Člen 2
Državna nadomestila, ki pomenijo pomoč podjetju Deutsche Post AG v skladu s členom 107(1) PDEU in ki jih je Nemčija nezakonito odobrila s kršitvijo člena 108(3) PDEU, so združljiva z notranjim trgom.
Člen 3
Državno jamstvo pomeni veljavno pomoč podjetju Deutsche Post AG v skladu s členoma 107(1) in 108(3) PDEU.
Člen 4
1. Nemčija od podjetja Deutsche Post AG izterja nezdružljivo pomoč iz člena 1, ki je bilo dano na voljo podjetju Deutsche Post AG, za obdobje od 1. januarja 2003 do takrat, ko je primerjalna prednost prenehala.
2. Zneskom, ki jih je treba vrniti v skladu z odstavkom 1, se prištejejo obresti od datuma, ko je bila pomoč dana na voljo upravičencu, do datuma njihovega dejanskega vračila.
3. Obresti se izračunajo na podlagi obrestnoobrestnega računa v skladu s poglavjem V Uredbe (ES) št. 794/2004 in Uredbe Komisije (ES) št. 271/2008 (110) o spremembi Uredbe (ES) št. 794/2004.
4. Nemčija od datuma uradnega obvestila o tem sklepu zagotovi, da podjetje Deutsche Post AG nima več koristi od primerjalne prednosti, ki jo je odobril poštni regulator, za storitve, ki niso cenovno regulirane, v smislu financiranja obremenitev iz cenovno reguliranih prihodkov.
Člen 5
1. Vračilo pomoči iz člena 1, kakor je določeno v členu 4, se izvede takoj in učinkovito.
2. Nemčija zagotovi, da se ta sklep izvede v štirih mesecih od datuma uradnega obvestila o tem sklepu.
Člen 6
1. V dveh mesecih po uradnem obvestilu o tem sklepu Nemčija predloži Komisiji naslednje informacije:
(a)
skupni znesek (glavnica in obresti), ki ga je treba izterjati od podjetja Deutsche Post AG;
(b)
natančen opis ukrepov, ki so že sprejeti in načrtovani za uskladitev s tem sklepom;
(c)
dokumente, ki dokazujejo, da se je od podjetja Deutsche Post AG zahtevalo vračilo pomoči.
2. Nemčija obvešča Komisijo o napredku glede sprejetih nacionalnih ukrepov za izvajanje tega sklepa, dokler se vračanje nezdružljive pomoči iz člena 1 ne konča. Takoj predloži tudi vse informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za delovanje v skladu s tem sklepom, ki jih zahteva Komisija. Prav tako predloži podrobne podatke o zneskih pomoči in obrestnih merah za vračilo pomoči, ki jih je podjetje Deutsche Post AG že vrnilo.
Člen 7
Ta sklep je naslovljen na Zvezno republiko Nemčijo.
V Bruslju, 25. januarja 2012