ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. února 2011
o státní podpoře C 58/06 (ex NN 98/05) Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr
(oznámeno pod číslem K(2011) 632)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/501/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1)
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 21. prosince 2006 sdělila Komise Německu rozhodnutí pokládat „starý systém financování“ dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (dále jen „svaz VRR“) za existující podporu. Součástí rozhodnutí bylo zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ohledně „nového systému financování“ (3) VRFR, na jehož základě je podniku Rheinische Bahngesellschaft AG (dále jen „podnik RBG“) a podniku Bahnen der Stadt Monheim GmbH (dále jen „podnik BSM“) vyplácena kompenzace za plnění závazků veřejné služby. Komise Německo současně vyzvala k podání připomínek. Na žádost Německa se dne 1. února 2007 konala schůzka. Své připomínky Německo předložilo dne 18. dubna 2007 a 4. května 2007.
(2)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo dne 31. března 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(3)
Připomínky Komise obdržela od jediné zúčastněné strany a dopisem ze dne 29. května 2007 je postoupila Německu. Příležitosti vyjádřit se k těmto připomínkám ve lhůtě jednoho měsíce využilo Německo dopisem ze dne 29. června 2007.
(4)
Na žádost Německa se dne 31. ledna 2008 konala další schůzka, v návaznosti na niž Německo dne 5. května 2008 a 3. července 2008 v souladu s žádostí Komise předložilo další údaje.
(5)
Dopisy ze dne 2. října 2007, 30. ledna 2008 a 4. dubna 2008 poskytla zúčastněná strana bližší vysvětlení ke své původní argumentaci.
(6)
Dopisem ze dne 10. července 2008 požádala Komise Německo o další vysvětlení k předloženým informacím; Německo dále dostalo příležitost reagovat ve lhůtě jednoho měsíce na další vysvětlení, jež podala zúčastněná strana. Své odpovědi předložilo Německo dopisem ze dne 5. srpna 2008 a 30. září 2008.
(7)
Dopisem ze dne 16. prosince 2009 vyzvala Komise Německo a zúčastněnou stranu, aby jí do 10. ledna 2010 předložily stanoviska ke slučitelnosti předmětných opatření s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 (5). Uvedenou lhůtu Komise na žádost Německa a zúčastněné strany prodloužila do 12. ledna 2010. Německo své stanovisko předložilo dopisem ze dne 12. ledna 2010. Zúčastněná strana nepředložila ve lhůtě stanovisko žádné a dopisem ze dne 13. ledna 2010 Komisi sdělila, že již nemá o účast v řízení zájem.
(8)
Dopisem ze dne 12. ledna 2010 Německo Komisi dále sdělilo, že byly jak akty, jimiž bylo podnikům RBG a BMS svěřeno provozování služeb v rámci závazků veřejné služby, tak nový systém financování svazu VRR změněny, tak aby bylo dosaženo jejich souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007.
2. ÚČASTNÍCI ŘÍZENÍ
(9)
Svaz VRR zřídilo několik měst a okresů v oblasti Porýní a Porúří, aby splnilo svou povinnost v oblasti plánování a organizace místní hromadné dopravy na svém území s tím, že za poskytování veřejných dopravních služeb vyplácelo kompenzace. Svaz VRR tvoří dva právně oddělené veřejnoprávní subjekty, a to účelové sdružení Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (dále jen „účelové sdružení ZV VRR“) (6) a veřejnoprávní dopravní svaz Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR (dále jen „dopravní svaz VRR AöR“) (7).
(10)
Za účelem financování kompenzací, jež jsou vypláceny jako protiplnění za závazky veřejné služby, je účelové sdružení ZV VRR oprávněno vybírat od členských měst a okresů poplatky vypočtené na poměrném základě. Právní základ výběru těchto poměrných poplatků tvoří ustanovení § 19 a 20 stanov účelového sdružení Verkehrsverbund Rhein-Ruhr ze dne 21. června 2006 ve znění z 10. prosince 2008 (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr vom 21. Juni 2006 in der Fassung vom 10. Dezember 2008, dále jen „stanovy účelového sdružení ZV VRR“) (8).
(11)
Podniky RBG (9) a BSM (10), jež jsou předmětnými opatřeními pravděpodobně zvýhodněny, působí v oblasti místní veřejné (autobusové, tramvajové a železniční) dopravy ve spádové oblasti Düsseldorfu. Jejich trasy patří do veřejné dopravní sítě svazu VRR.
(12)
Podniky RBG a BSM obsluhují tratě místní hromadné dopravy na základě povolení, které vydala düsseldorfská krajská vláda v souladu se zákonem o přepravě osob (Personenbeförderungsgesetz, „PBefG“), zejména v souladu s ustanovením § 13 uvedeného zákona. Toto povolení zakládá výlučné právo žadatele obsluhovat danou trasu. Jako protiplnění musí podnik, jemuž je toto povolení vydáno, poskytovat dopravní služby místní hromadné dopravy v souladu s podmínkami, jež povolení stanoví; jedná se zejména o četnost obsluhy, počet obsluhovaných kilometrů a další kvalitativní parametry.
3. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
3.1 NÁZEV, VYČLENĚNÉ PROSTŘEDKY A DOBA TRVÁNÍ
(13)
Název: Finanzielle Unterstützung für die BSM und die RBG (Finanční podpora pro podniky BSM a RBG).
(14)
Na předmětné opatření jsou v případě podniku BSM vyčleněny prostředky ve výši mezi […] mil. EUR a […] mil. EUR ročně a v případě podniku RBG mezi […] mil. EUR a […] mil. EUR ročně. Prostředky vyčleněné na vyplácení kompenzací v souladu s finanční směrnicí a se smlouvou o ovládnutí a odvodu zisku pocházejí z veřejných zdrojů. Účinnost této finanční směrnice a smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku je stanovena na dobu neurčitou.
3.2 PŘÍJEMCI A CÍL
(15)
Příjemci předmětných kompenzací jsou oba uvedené podniky, RBG a BSM.
(16)
Cílem opatření je zajistit v zájmu obyvatelstva obslužnost místní hromadnou dopravou v přiměřeném rozsahu. Podle § 4 stanov účelového sdružení ZV VRR spočívá cíl spolupráce mezi spolkovou zemí Severní Porýní-Vestfálsko, svazem VRR a dopravními podniky v tom, zvýšit atraktivitu místní hromadné dopravy; tomuto cíli má sloužit koordinované plánování a koncepce nabídky služeb, jednotné a cenově příznivé tarify, koordinované poskytování informací cestujícím s přihlédnutím k potřebám osob s postižením, jakož i jednotné kvalitativní standardy.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
4.1 PŘEDMĚT ŘÍZENÍ
(17)
Rozhodnutí o zahájení řízení se týká pouze těch kompenzací vyplacených podnikům RBG a BSM, jež byly poskytnuty v rámci „nového systému financování“ zřízeného rozhodnutím svazu VRR ze dne 28. června 2005 a jsou vázány na plnění závazků veřejné služby v oblasti služeb autobusové a tramvajové dopravy. Toto závěrečné rozhodnutí se tudíž týká pouze uvedených kompenzací vyplacených podnikům RBG a BSM.
4.2 NOVÝ SYSTÉM FINANCOVÁNÍ
(18)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení Komise konstatovala existenci dvou souborů opatření k financování podniků RBG a BSM:
-
financování dopravních podniků v Porýní a Porúří, např. podniků RBG a BSM, ze strany svazu VRR a
-
křížové subvencování podniků RBG a BSM ze strany městských holdingových společností měst Düsseldorf a Monheim.
(19)
Právní základ obou souborů opatření tvoří směrnice o financování místní veřejné silniční osobní dopravy v dopravním svazu Porýní a Porúří ze dne 28. června 2005 (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, dále jen „finanční směrnice“) a její přílohy (11).
(20)
V případě druhého souboru opatření tvoří právní základ navíc dvoustranné smlouvy, jednak mezi podnikem RBG a holdingovou společností města Düsseldorf, jednak mezi podnikem BSM a městem Monheim.
4.2.1 FINANCOVÁNÍ PODNIKŮ RBG A BSM ZE STRANY SVAZU VRR
(21)
Svaz VRR vyplácí podnikům, jež na jeho území poskytují veřejné dopravní služby, částečnou náhradu jejich nákladů. Systém financování platný od roku 1990 (dále jen „starý systém financování“) byl rozhodnutím ze dne 28. června 2005 nahrazen novým, výrazně pozměněným systémem (dále jen „nový systém financování“).
(22)
Tento nový systém financování byl naposledy pozměněn dne 10. září 2009 v souvislosti s tím, že dne 3. prosince 2009 mělo vstoupit v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007.
(23)
Reforma schválená dne 28. června 2005 měla za cíl uvést v soulad systém financování svazu VRR s rozsudkem ve věci Altmark (12). V odstavcích 5.4.3 až 5.4.5 finanční směrnice je popsán způsob, jakým je třeba rozsudek ve věci Altmark, zejména čtvrté kritérium, naplnit. Podle odstavce 5.4.3 je výše subvencí určována na základě analýzy nákladů průměrného, dobře řízeného podniku, který je adekvátním způsobem vybaven dopravními prostředky tak, aby dokázal plnit uložené závazky veřejné služby. Podle odstavce 5.4.4 stanoví svaz VRR na základě této analýzy každoročně parametry pro výpočet kompenzací v jednotlivých níže popsaných kategoriích; příloha 9 finanční směrnice stanoví metodu, jak tyto parametry aktualizovat (resp. indexovat). Odstavec 5.4.5 stanoví, že jsou kompenzace omezeny na náklady, jež příslušným podnikům při plnění závazků veřejné služby prokazatelně vznikají, a že parametry pro výpočet kompenzací pravidelně přezkoumává znalec.
(24)
Nový systém financování je podrobně popsán ve finanční směrnici a jejích přílohách.
(25)
Podle odstavce 2.1 finanční směrnice financuje svaz VRR plnění závazků veřejné služby na svém území. Odstavce 2.2.1 až 2.2.4 stanoví čtyři kategorie nákladů, jež může svaz VRR financovat. Tyto kategorie, jež jsou podrobněji vysvětleny v příloze 1 finanční směrnice, jsou popsány níže (použité zkratky odpovídají číslování nákladových kategorií ve finanční směrnici):
(26)
a)
náklady na zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury (dále jen „nákladová kategorie 1“): do této kategorie patří náklady na výstavbu a údržbu infrastrukturních zařízení pevně spojených s danou lokalitou a bezpečnostních a navigačních systémů, jimiž jsou tato zařízení vybavena. Pojem „infrastruktura“ zahrnuje tramvajové koleje, vyhrazené autobusové pruhy, zařízení P&R, autobusové zastávky, nádraží, garáže, dílny a bezpečnostní a navigační systémy. Spadají sem i náklady na personál, jehož je k plnění vyjmenovaných úkolů zapotřebí.
(27)
b)
Režijní a distribuční náklady vynaložené na popud svazu či zadavatele (dále jen „nákladová kategorie 2“): do této kategorie spadají veškeré vícenáklady, jež dopravním podnikům vznikají z titulu členství ve svazu VRR. Tyto náklady jsou dány centralizovaným plánováním a koordinací, marketingem, finančním řízením, distribucí a kontrolou poskytnutých služeb.
(28)
c)
Kvalitativní požadavky na vozidla dodržované na popud svazu či zadavatele (dále jen „nákladová kategorie 3“): do této kategorie jsou řazeny veškeré vícenáklady vzniklé v souvislosti s dodržováním kvalitativních požadavků na vozidla. Dopravní podniky mohou žádat o úhradu vícenákladů na pořízení klimatizovaných vozidel, uzavřených televizních okruhů, nízkopodlažní techniky, pohonu na plyn, výtahů pro osoby s postižením či motorů šetrnějších k životnímu prostředí.
(29)
d)
Dopravní plnění navíc či jiná plnění v oblasti provozu poskytnutá z popudu svazu či zadavatele. Tato kategorie se člení na tři podkategorie:
I.
vícenáklady vzniklé z titulu závazku uloženého bezprostředně zadavatelem či svazem VRR, jenž spočívá v poskytování nelukrativních služeb v době slabého provozu (dále jen „nákladová kategorie 4a“),
II.
sociálněpolitické závazky ve spojení s provozním zadáním, jež stanovil podílník (13) (dále jen „nákladová kategorie 4b“); a dále
III.
provozní, resp. systémová zadání - zadání stanovená zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě a jež vede k ekonomické újmě (dále jen „nákladová kategorie 4c“).
(30)
Podle finanční směrnice mohou veřejné dopravní podniky za poskytování veřejných dopravních služeb požadovat kompenzaci. Žádost musí obsahovat podklady uvedené v oddílu 5, 7 a 8 finanční směrnice, např. výpočet nákladů na plnění závazků veřejné služby a uvedení případných finančních prostředků z jiných zdrojů. Žádost o kompenzaci musí dopravní podniky předložit nejpozději 31. října roku, jenž předchází počátku plnění závazků veřejné služby.
(31)
Na základě informací, jež dopravní podniky podle odstavců 5.4.2 a přílohy 2 finanční směrnice předloží, vypočte svaz VRR kompenzaci, jejíž výše musí odpovídat nákladům, které by plněním týchž závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku. Následně vydá svaz VRR finanční výměr. Tento právně závazný výměr potvrzuje akt svěření provozu veřejných služeb danému podniku a stanoví kompenzaci v každé ze čtyř nákladových kategorií. Na konci roku musí veřejný dopravní podnik písemně doložit, jaké příjmy a náklady mu plněním závazků veřejné služby vznikly. Svaz VRR tento doklad přezkoumá a následně vydá druhý závazný správní výměr, jenž stanoví přesnou částku, kterou daný podnik jako kompenzaci obdrží.
4.2.2 FINANCOVÁNÍ PODNIKŮ RBG A BSM V RÁMCI KŘÍŽOVÉHO SUBVENCOVÁNÍ
(32)
Stanovy účelového sdružení ZV VRR upravují možnost, aby města a okresy, jež vlastní nějaký dopravní podnik, tomuto podniku vyplatily kompenzaci přímo a její výši si odečetly od poměrného poplatku, který účelovému sdružení odvádějí.
(33)
Ustanovení § 19 stanov účelového sdružení upravuje pět forem těchto přímých plateb:
-
dobrovolná přímá a nepřímá plnění města či okresu, včetně výnosů z cenných papírů, které toto město či okres do dopravního podniku vložil,
-
dobrovolná plnění třetích osob,
-
křížové subvencování na základě smluv o rozdělení příjmů, je-li dopravní podnik součástí holdingové společnosti a jsou-li jeho ztráty hrazeny ze zisků jiných podniků, např. dodavatelů energie a médií,
-
rozdělení zisku podniků, v nichž daný dopravní podnik drží účasti či podíly,
-
rozdíl mezi poměrným poplatkem a celkovým záporným hospodářským výsledkem dopravního podniku.
(34)
Částky vyplacené podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR jsou zohledňovány při výpočtu kompenzace, kterou danému dopravnímu podniku vyplácí svaz VRR. Podle oddílu 8 finanční směrnice svaz VRR žádost podniku o financování zamítne, pokud (komunální) podílník využil jedné či více z možností podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR. Tato částka je odečtena od plateb, na něž má dopravní podnik podle finanční směrnice nárok.
(35)
Jak město Düsseldorf, tak město Monheim možností podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR využilo a uzavřelo smlouvu s podnikem RBG, resp. podnikem BSM. Tyto smlouvy jsou popsány v následujících oddílech.
(36)
Údajné křížové subvencování podniku RBG ze strany podniku Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: Podle informací, jež předložil původní stěžovatel, převádí podnik Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH zřejmě zisky, jichž dosahují finančně úspěšné společnosti jeho holdingu (Stadtwerke Düsseldorf AG a Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH), ztrátovým dceřiným podnikům RBG a Bädergesellschaft Düsseldorf; děje se tak na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku.
(37)
Údajné křížové subvencování podniku RBG ze strany města Düsseldorf: Komise dále na základě údajů, jež předložil původní stěžovatel, poukázala na přímé subvence, jež podnik RBG obdržel od města Düsseldorf. Tyto subvence pocházejí zřejmě z dividend, jež byly městu Düsseldorf vyplaceny z jeho akciového podílu v podniku RWE AG ve výši 1,1 %.
(38)
Roční platby města Düsseldorf ve prospěch podniku RBG: V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Německo uvedlo, že podniky Stadtwerke Düsseldorf AG a Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (jenž od 18. června 2007 působí pod obchodní firmou Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, dále jen „holdingová společnost“) mezi sebou nikdy neuzavřely smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Holdingová společnost však podniku RBG ročně vyplácí částky za plnění závazků veřejné služby a svaz VRR tyto platby při výpočtu kompenzací za plnění závazků veřejné služby zohledňuje. Německo dále uvedlo, že jsou dividendy z akcií podniku RWE vypláceny městu, a nikoli podniku RBG.
(39)
Křížové subvencování podniku BSM: Původní stěžovatel dále uvedl, že jsou ze zisků posledně uvedeného podniku financovány roční ztráty podniku BSM; děje se tak na základě smlouvy mezi podnikem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH a podnikem Elektrizitätswerke der Stadt Monheim GmbH. BSM je 100 % dceřiným podnikem podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (14).
(40)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Německo uvedlo, že dne 27. října 1987 uzavřely podniky BSM a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, jež nabyla účinnosti dne 1. ledna 1988. Podle § 4 odst. 1 uvedené smlouvy vyplácí BSM podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH svůj veškerý zisk a získává od něj úhradu svých veškerých ztrát.
4.3 POCHYBNOSTI KOMISE O KOMPENZACÍCH VYPLÁCENÝCH PODNIKŮM RBG A BSM NA ZÁKLADĚ „NOVÉHO SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ“
4.3.1 EXISTENCE PODPORY
(41)
Pokud jde o existenci podpory, dospěla Komise na počátku formálního vyšetřovacího řízení k závěru, že jsou obě předmětná opatření spojena s vynakládáním státních prostředků a lze je přičíst státu.
(42)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vysvětlila, že podle názoru Německa nevedou předmětná finanční opatření k poskytnutí selektivní ekonomické výhody, neboť jsou splněna všechna čtyři kritéria dle rozsudku ve věci Altmark a tato finanční opatření nemohou narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Na základě informací, jež Německo během předběžného šetření předložilo, však Komise vyjádřila tyto pochybnosti:
(43)
V souvislosti s prvním kritériem dle rozsudku ve věci Altmark dospěla Komise k předběžnému závěru, že členským podnikům svazu VRR byl na základě povolení obsluhovat autobusové a tramvajové trasy, která jim vydal příslušný regionální orgán, uložen závazek veřejné služby.
(44)
Pokud jde o druhé kritérium dle rozsudku ve věci Altmark, vyvolala pochybnosti Komise otázka, zdali závazku veřejné služby skutečně odpovídají všechny čtyři nákladové kategorie a je-li tento závazek jednoznačně definován. Nejasnost panovala i v tom, zdali alespoň část nákladů na předmětná opatření nehradí dané podniky ve svém vlastním podnikatelském zájmu a zdali by tato část neměla být hrazena pouze z vybraného jízdného. Komise dále konstatovala, že Německo nepředložilo k parametrům ani k metodě výpočtu kompenzací podrobnosti.
(45)
V rozhodnutí o zahájení řízení nemohla Komise vyloučit, že je tato kompenzace vyšší nežli částka potřebná k úplnému či částečnému pokrytí nákladů na plnění závazků veřejné služby (třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark).
(46)
Vzhledem k tomu, že byla povolení pro členské dopravní podniky svazu VRR vydána bezprostředně bez vyhlášení veřejné soutěže, vyjádřila Komise pochybnost, je-li splněno čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark. Neměla dost informací, aby mohla posoudit, zdali kompenzace vypočtená z průměrných nákladů všech podniků, jež jsou financovány prostřednictvím svazu VRR, odpovídá nákladům, které by vznikly dobře řízenému podniku, který dává k dispozici dopravní prostředky.
(47)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise názor, že financování předmětných opatření ovlivňuje obchod mezi členskými státy a že narušuje či by mohlo narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
4.3.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(48)
Jelikož nemohla Komise vyloučit existenci státní podpory, zkoumala její případnou slučitelnost s vnitřním trhem podle článku 93 SFEU.
(49)
Podle rozsudku ve věci Altmark nelze článek 93 SFEU použít přímo, nýbrž jen prostřednictvím tří nařízení Rady, jež byla na jeho základě přijata (15). Komise tedy vycházela z toho, že právní rámec pro posouzení slučitelnosti závazků veřejné služby s vnitřním trhem tvoří nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (16) a nařízení Rady (EHS) č. 1107/70 ze dne 4. června 1970 o poskytování podpor dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (17).
(50)
V rozhodnutí o zahájení řízení vycházela Komise z toho, že Německo vyjmulo dané dopravní služby z oblasti působnosti nařízení (EHS) č. 1191/69 a že použitelný právní rámec představuje pouze nařízení (EHS) č. 1107/70.
(51)
Ohledně slučitelnosti podpory s ustanovením čl. 3 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1107/70 vyjádřila Komise pochybnost, zdali závazky, za nějž jsou podnikům BSM a RBM vypláceny kompenzace, představují závazky veřejné služby a zdali vyplácené částky odpovídají nákladům, jež při plnění těchto závazků vznikají.
5. STANOVISKO NĚMECKA (18)
5.1 ROZSAH ŘÍZENÍ
(52)
Německo nejprve předložilo informace o kontextu, v němž byl nový systém financování uplatňován. Vysvětlilo zejména, že starý systém financování zůstal v platnosti do konce roku 2005 (31. prosince 2005). Nový systém financování schválený 28. června 2005 vstoupil v platnost 1. ledna 2006.
(53)
Německo zdůraznilo, že podnět došlý na počátku probíhajícího řízení podalo dopisem ze dne 27. ledna 1999 město Langenfeld, jež podnět obnovilo dne 21. ledna 2004. Řízení Komise se tak mělo podle názoru Německa týkat pouze starého systému financování, jenž platil do konce roku 2005. Rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně nového systému financování Německo zpochybnilo. Podle jeho názoru neprovedla Komise vzhledem k neexistenci podnětu, který by se týkal nového systému financování platného od roku 2006, dostatečně podrobné předběžné posouzení, a Německo tak nemělo příležitost objasnit dosud otevřené body.
5.2 NOVÝ SYSTÉM FINANCOVÁNÍ PLATNÝ OD ROKU 2006
(54)
Podle názoru Německa je nový systém financování koncipován tak, aby zajišťoval soulad se všemi čtyřmi kritérii podle rozsudku ve věci Altmark. Za tímto účelem se při výpočtu kompenzací, jež svaz VRR dopravním podnikům za plnění závazků veřejné služby vyplácí, přihlíží ke všem finančním tokům - přímým platbám a křížovým subvencím.
5.3 VYMEZENÍ ZÁVAZKŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY (PRVNÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(55)
Německo se vyjádřilo k pochybnostem Komise ohledně vymezení závazků veřejné služby a pověřovacího aktu (bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení) a dále ohledně nákladových kategorií 1, 2, 3 a 4 (bod 62-71 téhož rozhodnutí).
5.3.1 POVĚŘOVACÍ AKT
(56)
K otázce, musí-li členské dopravní podniky svazu VRR skutečně plnit jednoznačně vymezené závazky veřejné služby, Německo upřesnilo, že povolení obsluhovat autobusové a tramvajové trasy, jež byla vydána podle zákona o přepravě osob (19), nepředstavují jediný právní základ. Tyto závazky veřejné služby jsou dále upřesněny v plánech místní dopravy (20), resp. po přechodnou dobu od vstupu „nového systému financování“ v platnost (21) v rozhodnutích příslušných městských a okresních zastupitelstev a v odpovídajících finančních výměrech, jež svaz VRR vydává na základě své finanční směrnice. Ke svěření plnění závazků veřejné služby danému podniku tak dochází na základě trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice).
(57)
Pokud jde o podnik RBG, schválilo zastupitelstvo města Düsseldorf nový systém financování svazu VRR usnesením ze dne 15. prosince 2005. Podle usnesení vychází plán místní dopravy města Düsseldorf rovněž z finanční směrnice, jež je součástí nového systému financování. Plán místní dopravy na léta 2002-2007 schválilo zastupitelstvo města Düsseldorf dne 20. března 2003. Pro podnik RBG dále platí plány místní dopravy sousedních měst a okresů (okresu Rhein-Kreis Neuss, města Neuss a okresu Mettmann). Všechny tyto dopravní plány obsahují ustanovení o síti, kterou musí podnik RBG zajistit (služby a infrastrukturu). Pro autobusové a (pozemí a podzemní) tramvajové trasy, jež RBG provozuje, má tento podnik k dispozici povolení vydaná podle zákona o přepravě osob.
(58)
V případě podniku BSM schválilo nový systém financování svazu VRR zastupitelstvo města Monheim usnesením ze dne 10. listopadu 2005 a obvodní zastupitelstvo okresu Mettmann usnesením ze dne 19. prosince 2005. Druhé uvedené usnesení dále stanoví, že s novým systémem financování musí být v uveden v soulad plán místní dopravy okresu Mettmann (22). Tento plán na rok 2004 upravuje síť (služeb a infrastruktury), kterou má podnik BSM zajistit. K autobusovým trasám, jež podnik BSM obsluhuje, byla vydána povolení na základě zákona o přepravě osob.
5.3.2 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 1: ZAJIŠTĚNÍ DOPRAVNÍ OBSLUŽNOSTI A ÚDRŽBY INFRASTRUKTURY:
(59)
Německo upřesnilo, že k poskytování veřejných dopravních služeb musí být podnik vybaven vozidly. Infrastrukturu k poskytování těchto služeb zajišťuje v Německu i ostatních členských státech zpravidla stát. Podle názoru Německa tak zajišťování této infrastruktury nepředstavuje hospodářskou výhodu. Německo dále zdůrazňuje, že svaz VRR financuje u této infrastruktury pouze údržbu, nikoli však výstavbu. Náklady na údržbu navíc svaz nefinancuje v plné výši, nýbrž jen náklady fixní (variabilní náklady na užívání infrastruktury předmětem kompenzace nejsou). Německo předložilo analýzu nadrámcových plnění, jež musí podniky za účelem splnění závazků veřejné služby poskytovat. Tato analýza uvádí několik kritérií, zejména využívání infrastrukturní kapacity. Příjmy, jež z užívání infrastruktury plynou (např. příjmy z reklamy), jsou při výpočtu těchto vícenákladů odečteny.
(60)
Podle zákona o přepravě osob a jeho prováděcích předpisů (23) jsou podniky RBG a BSM povinny infrastrukturu potřebnou k provozování dopravních služeb, pro něž byla těmto podnikům vydána povolení, udržovat v provozuschopném stavu v souladu s určitými kvalitativními požadavky (zejména pokud jde o vybavení zastávek). Nad rámec těchto právních předpisů platí pro oba podniky další požadavky, jež stanoví směrnice o vybavení zastávek svazu VRR 08/1991 (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) a aktuálně platné plány místní dopravy. V případě podniku RBG se tyto požadavky týkají např. dynamického systému informací pro cestující na 192 zastávkách a počítačem podporovaného systému monitorování provozu. V případě BSM se tyto další požadavky týkají bezpečnosti, informací na zastávkách, pohodlí cestujících a čistoty.
5.3.3 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 2: REŽIJNÍ A DISTRIBUČNÍ NÁKLADY VYNALOŽENÉ NA POPUD SVAZU ČI ZADAVATELE
(61)
Další vysvětlení Německa se týkalo jednak uvedené kategorie nákladů, do níž spadají režijní a distribuční náklady (např. servis předplatného, zajišťování parkovacích míst P + R pro cestující, kteří dojíždějí, a reklama na tato místa, dále podpora pořadatelů velkých akcí a call center), jednak rozdělení příjmů a dalších koordinačních činností. Příjmy související s touto nákladovou kategorií jsou odečítány, tak aby bylo možno určit výši vícenákladů vzniklých v důsledku úředně uloženého nadrámcového plnění.
(62)
Pro tuto kategorii neplatí žádné právní požadavky. Podniky RBG a BSM musí tyto povinnosti plnit v rámci dohody o spolupráci a dohody o rozdělení příjmů, které uzavřely se svazem VRR a které jsou předpokladem jejich účasti na systému financování svazu VRR. Podrobnosti k uvedeným povinnostem stanoví směrnice k dohodě o spolupráci. V souladu s plánem místní dopravy okresu Mettmann musí oba uvedené podniky plnit další povinnosti zařazené do této kategorie. Posledním stupněm pověřovacího aktu je pak příslušný finanční výměr svazu VRR.
5.3.4 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 3: KVALITATIVNÍ POŽADAVKY NA VOZIDLA DODRŽOVANÉ NA POPUD SVAZU ČI ZADAVATELE
(63)
Podle upřesňujícího vysvětlení Německa vyplývají vícenáklady spojené s kvalitativními požadavky na vozidla z požadavků, jež stanovil svaz VRR či zadavatelé. Jedná se např. o vozidla ekologicky šetrnější, než stanoví zákonné předpisy, či o používání klimatizovaných a nízkopodlažních vozidel. Tyto požadavky mohou stanovit pro celý svaz VRR nebo na místní úrovni příslušná města či okresy. Pro výpočet hodnoty nadrámcových plnění, která podniky místní veřejné dopravy poskytují, platí tytéž zásady jako v případě předchozích nákladových kategorií.
(64)
Plán místní dopravy města Düsseldorf ukládá podniku RBG povinnost investovat do nízkopodlažních a ekologicky zvláště šetrných vozidel. Zastupitelstvo města Düsseldorf tomuto podniku dále uložilo povinnost zabudovat do svých vozidel se vznětovým motorem filtry částic. Podle plánu místní dopravy okresu Mettmann musí podnik BSM investovat do nízkopodlažních vozidel.
5.3.5 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 4: NADRÁMCOVÁ DOPRAVNÍ PLNĚNÍ ČI JINÁ PLNĚNÍ V OBLASTI PROVOZU POSKYTNUTÁ Z POPUDU SVAZU ČI ZADAVATELE
(65)
Podle vysvětlení Německa se tato kategorie skládá ze tří jednoznačně vymezených podkategorií:
(66)
i)
Nákladová kategorie 4a: vícenáklady na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - zadání stanovené zadavatelem či svazem: Jak Německo uvedlo, nejsou služby poskytované dle zadání zadavatele v době slabého provozu (24) lukrativní. Tyto služby jsou však v zájmu dostupnosti dopravních služeb úředně předepsány (svazem VRR nebo příslušným městem či okresem) jako závazné. Závazky podniku RBG poskytovat dopravní služby v dobách slabého provozu jsou zakotveny v plánech místní dopravy města Düsseldorf, okresu Rhein-Kreis Neuss a okresu Mettmann. Podnik BSM je podle vydaných povolení a plánu místní dopravy okresu Mettmann povinen poskytovat dopravní služby v dobách slabého provozu. Posledním stupněm pověřovacího aktu je pak příslušný finanční výměr svazu VRR.
(67)
ii)
Nákladová kategorie 4b: sociálněpolitické závazky v provozní oblasti - zadání stanovené podílníkem: k této kategorii Německo upřesnilo, že jsou podniky RBG a BSM povinny uplatňovat kolektivní smlouvu vyjednanou se Svazem komunálních zaměstnavatelů Severního Porýní-Vestfálska a že důsledkem toho jsou vyšší průměrné tabulkové platy. Městské podniky jsou dále podle kolektivních smluv, které soukromé podniky v tomto odvětví zpravidla neuzavírají, povinny nabízet zaměstnanecké penzijní pojištění či na toto pojištění přispívat. Na základě členství ve (veřejném) systému připojištění musí podnik RBG hradit do tohoto systému za své zaměstnance příspěvky. Nabízet zaměstnanecké penzijní pojištění je podle zvláštní kolektivní smlouvy povinen i podnik BSM. Tyto náklady jsou určeny jako rozdíl mezi referenční mzdovou tabulkou (mzdovou tabulkou TV-N, skupiny V, stupně 2, která je obsažena v kolektivní smlouvě a kterou zpravidla používají soukromé podniky) a skutečnou mzdou včetně skutečných nákladů navíc na zaměstnanecké penzijní pojištění.
(68)
iii)
Nákladová kategorie 4c: ostatní provozní, resp. systémová zadání - zadání stanovená zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě a jež vede k ekonomické újmě. Podle údajů Německa se v tomto případě jedná o otevřenou kategorii nákladů, které lze kompenzovat na základě individuálně prokazované ekonomické újmy, která je způsobena plněním provozních požadavků či zadání pro oblast místní veřejné dopravy (např. zvláštních požadavků na ochranu životního prostředí či nabídkou doplňkových služeb u příležitosti velkých veřejných akcí). Podle vysvětlení Německa tento druh zadání pro podnik RBG ani BSM neplatí.
5.4 PARAMETRY, NA JEJICHŽ ZÁKLADĚ BUDE KOMPENZACE VYPOČTENA (DRUHÉ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(69)
Na začátku svých připomínek objasnilo Německo postup při stanovení parametrů používaných k výpočtu kompenzací a předložilo příslušné informace.
(70)
U parametrů pro vypočtení kompenzací rozlišuje Německo mezi různými nákladovými kategoriemi.
(71)
V souvislosti se zajištěním dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury (nákladová kategorie 1) Německo upřesňuje, že svaz VRR používá jako parametr při výpočtu kompenzace určitou částku na kilometr železniční nebo silniční sítě v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví.
(72)
Pokud jde o režijní a distribuční náklady vynaložené na popud svazu či zadavatele (nákladová kategorie 2), Německo udává, že při výpočtu kompenzace používá svaz VRR v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví určitou příjmovou částku z tržeb za prodej vlastních výrobků a služeb.
(73)
U kvalitativních požadavků na vozidla dodržovaných na popud svazu či zadavatele (nákladová kategorie 3) Německo upřesňuje, že se v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví u parametru pro výpočet kompenzace jedná o určitou částku, která je podložená minimální kvalitou standardního vozidla.
(74)
U nadrámcového dopravního plnění či jiných plnění v oblasti provozu poskytnutých z popudu svazu či zadavatele (nákladová kategorie 4) rozlišuje Německo tři podkategorie.
(75)
U první podkategorie „vícenáklady na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - úkoly stanovené zadavatelem či svazem“ (nákladová kategorie 4a) používá svaz VRR k výpočtu kompenzace parametr, který je založen na rozdílu mezi mezními výnosy a mezními náklady na kilometr. Tento parametr se mění v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví.
(76)
U druhé podkategorie slouží jako parametr částka, která vyplyne ze srovnání vyšších mezd s opatřeními určité kolektivní dohody („TV-N, skupina V, stupeň 2“) (nákladová kategorie 4b), která obsahuje téměř stejnou mzdovou tabulkou. Na základě tohoto parametru bude v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví určena částka na jednoho cestujícího.
(77)
Německo udává, že zbylé požadavky související s provozem či systémem uloženým příslušným orgánem nebo svazem VRR, jež se zdůvodňují na individuálním základě a vedou k ekonomické újmě (nákladová kategorie 4c), se nakonec vypočítávají vždy jednotlivě, pokud jsou řádně zdokumentovány.
5.5 ŽÁDNÉ NADMĚRNÉ KOMPENZACE (TŘETÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(78)
Podle vysvětlení Německa musí všechny dopravní podniky svazu VRR v zájmu prokázání, že v souvislosti se závazky veřejné služby nedochází k žádným nadměrným kompenzacím, předložit každoroční doklady o použití.
(79)
Z těchto dokladů o použití musí vyplynout skutečné náklady (výdaje minus příjmy), které vznikly při plnění závazků veřejné služby, a ty pak budou prověřeny finančním kontrolorem a svazem VRR, pokud jde o jejich správnost a úplnost. Pokud svaz VRR z těchto dokladů o použití zjistí, že došlo k nadměrné kompenzaci, budou podle tvrzení Německa tyto nadměrné prostředky vyžádány zpět.
(80)
V souvislosti s tímto zpětným vyžádáním je třeba rozlišovat mezi kompenzacemi udělenými svazem VRR na základě správního aktu a přímými kompenzacemi vyplacenými dopravnímu podniku podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR.
(81)
V prvním případě je správní akt ve finanční směrnici označen jako pozitivní finanční výměr. Podle oddílu 7.4.1 finanční směrnice nařizuje navrácení nadměrných finančních prostředků sám svaz VRR.
(82)
V druhém případě vydá svaz VRR podle oddílu 7.4.1 finanční směrnice nejprve negativní finanční výměr nebo závazné sdělení o výši přípustných kompenzačních částek. Pro tento případ počítá oddíl 8.3 finanční směrnice s tím, že svaz VRR informuje město nebo okres, které/který je podílníkem dopravního podniku, o tom, že je povinno/povinnen nadměrné finanční prostředky vyžádat zpět.
5.6 PRŮMĚRNÝ, SPRÁVNĚ ŘÍZENÝ A DOPRAVNÍMI PROSTŘEDKY PŘIMĚŘENĚ VYBAVENÝ PODNIK (TŘETÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(83)
Německo objasňuje, že - navzdory připomínkám Komise v rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení - se při stanovování parametrů výpočtu kompenzace za poskytnutí veřejných služeb zohledňují veškeré dostupné informace od veřejných a soukromých dopravních podniků uvnitř oblasti svazu VRR či mimo ni. Svaz VRR vypočítal náklady (tj. požadované údaje), které vyplývají z činností průměrného, správně řízeného podniku v rámci plnění závazků veřejné služby stanovených ve třech prvních kategoriích, za pomoci svého vlastního znalce/účetního kontrolora znalce společnosti Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (dále jen „IVT“). Společnost IVT disponuje díky srovnávací analýze údaji pocházejícími z řady dopravních podniků se sídlem v Německu a Rakousku. Požadované údaje byly při zohlednění určitých (např. regionálních) zvláštností upraveny svazem VRR. Požadované údaje se u čtvrté kategorie vypočítávají na základě zohlednění určitých regionálních tržních údajů.
(84)
Svaz VRR nakonec u jednotlivých nákladových kategorií stanoví marži průměrných tržních cen. Tyto požadované údaje byly vypočteny pro rok 2003 a aktualizovány jednak podle rejstříků v souladu s přílohou 9 finanční směrnice (ustanovení týkající se „vývoje na straně nákladů“), a jednak podle zvyšování/snižování objemu a strukturálních změn.
(85)
Německo zvlášť zdůrazňuje, že podle jeho názoru skutečnost, že určitý podnik plní závazky veřejné služby (tím, že svým zaměstnancům například na základě sociálněpolitických rozhodnutí vyplácí vyšší mzdy), neumožňuje závěr, že tento podnik není dobře řízen.
5.7 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(86)
Německo je toho názoru, že veřejné financování nákladů na údržbu neovlivňuje obchod mezi členskými státy, neboť tuto infrastrukturu užívají výlučně příjemci těchto finančních prostředků. Financováním nákladů na údržbu není dále poškozen žádný konkrétní a hospodářské soutěži otevřený trh, tj. místní regionální trh s dopravou, neboť systém financování svazu VRR zabraňuje tomu, aby dopravní podniky použily prostředky vázané na náklady na údržbu infrastruktury (u trhů uzavřených hospodářské soutěži) na trhu otevřeném hospodářské soutěži. Kromě toho musí veřejné dopravní podniky u jednotlivých nákladových kategorií vést oddělené účetnictví.
5.8 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(87)
Německo zaujme stanovisko k slučitelnosti domnělé státní podpory pouze u druhé podkategorie čtvrté kategorie, tj. u sociálněpolitických závazků v provozní oblasti na základě zadání stanovených podílníkem (25), neboť dle jeho názoru neexistuje žádná státní podpora ve prospěch podniku RBG či podniku BSM. Německo uvádí, že kompenzace vyšších mzdových nákladů je v každém případě na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU slučitelná s vnitřním trhem.
5.9 SLUČITELNOST S VNITŘNÍM TRHEM NA ZÁKLADĚ NAŘÍZENÍ (ES) Č. 1370/2007
(88)
Dne 3. prosince 2009 vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007, a proto Komise Německo vyzvala, aby na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 zaujalo stanovisko k slučitelnosti „nového systému financování“ s vnitřním trhem.
(89)
Německo je zásadně toho názoru, že Komise by měla posuzovat slučitelnost „nového systému financování“ s vnitřním trhem na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 až od 3. prosince 2009.
(90)
Dále Německo uvádí, že „nový systém financování“ - pokud by představoval státní podporu - je slučitelný také s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007.
(91)
Německo kromě toho informovalo Komisi o následujících opatřeních „nového systému financování“, pomocí kterých by tento systém měl být přizpůsoben požadavkům nařízení č. 1370/2007:
(92)
a)
Pověření závazky veřejné služby Závazky veřejné služby, které byly uloženy podniku RBG (usnesením příslušného orgánu ze dne 25. června 2005) a podniku BSM (usnesením příslušného orgánu ze dne 26. listopadu 2009), byly shrnuty v jediné smlouvě o veřejných službách omezené na dobu trvání deseti let.
(93)
b)
Úprava přílohy nařízení Rady (ES) č. 1370/2007 Čistý finanční dopad bude vypočten v souladu s ustanoveními přílohy nařízení (ES) č. 1370/2007.
6. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(94)
Komise obdržela poznámky pouze od jedné zúčastněné strany, která požádala o zachování důvěrnosti. Původní stěžovatel, město Langenfeld, žádné připomínky nepředložil.
(95)
Zúčastněná strana zpochybňuje zjištění Komise, podle nějž „starý systém financování“ představuje existující státní podporu.
(96)
Ke křížovým subvencím zúčastněná strana poznamenává, že se zde jedná o praxi obyčejně označovanou jako „komunální svaz podniků“ („kommunaler Querverbund“), která je společná řadě holdingových společností v Německu, ale která je podle údajů zúčastněné strany zpochybněna rozsudkem spolkového finančního dvora (26). Podle názoru zúčastněné strany nemůže být vzhledem k automatickému odvodu vyloučena nadměrná kompenzace v případě, že dojde k takové křížové subvenci na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku. Zúčastněná strana popírá, že by svaz VRR při praktickém provádění svého systému financování skutečně křížové subvence zohledňoval a v důsledku toho odpovídajícím způsobem přizpůsoboval své finanční příspěvky.
(97)
Vzhledem k financování ze strany svazu VRR zúčastněná strana vysvětluje, že z důvodů uvedených dále není nový systém financování svazu VRR v praxi prováděn způsobem odpovídajícím finanční směrnici.
(98)
Podle údajů zúčastněné strany se závazky veřejné služby stanovují neprůhledným způsobem ve spolupráci s dopravními podniky. Trojí pověřovací akt musí splnit stejné požadavky na transparentnost jako jediný pověřovací akt. Podle názoru zúčastněné strany nelze povolení udělená v souladu se zákonem o přepravě osob zpravidla považovat za uložení závazku veřejné služby, neboť se tak děje z iniciativy daných dopravních podniků, které tímto způsobem určují podmínky poskytování služeb. Kromě toho může dopravní podnik sám později požádat o přizpůsobení povolení. Zúčastněná strana je dále toho názoru, že plány místní dopravy nepředstavují žádný pověřovací akt, neboť se jejich prostřednictvím neukládá žádný závazek veřejné služby, nýbrž vytyčují pouze velmi obecné politické cíle.
(99)
K zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury zúčastněná strana uvádí, že závazky nejsou nijak přesně definovány a předkládán bývá pouze soubor zcela obecně financovatelných opatření. Zúčastněná strana dále vysvětluje, že velká část investic v rámci této kategorie je běžně prováděna dopravními podniky v jejich vlastním hospodářském zájmu.
(100)
U režijních a distribučních nákladů vynaložených na popud svazu či zadavatele zúčastněná strana tvrdí, že režijní a distribuční náklady spojené s účastí na dopravním svazu, jakým je svaz VRR, tvoří aspekt obecných hospodářských rámcových podmínek v tomto odvětví. Žádný z dopravních podniků neprovádí v praxi svou činnost mimo dopravní svaz. Podle názoru zúčastněné strany je proto splnění režijních a distribučních nákladů vynaložených na popud svazu nutným předpokladem pro udělení povolení, které by jinak příslušný orgán zamítl. Účast na dopravním svazu přináší konec konců určité hospodářské výhody, např. úspory vyplývající z velikosti svazu.
(101)
U kvalitativních požadavků na vozidla dodržovaných na popud svazu či zadavatele zúčastněná strana namítá, že v novém systému financování není přesně definováno, jaký druh vozidla by samotné dopravní podniky zakoupily ve vlastním hospodářském zájmu.
(102)
U vícenákladů na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - úkolů stanovených zadavatelem či svazem zúčastněná strana vysvětluje, že tento druh služeb by při dobrém plánování bylo možné nabídnout za mezní náklady, neboť podle názoru zúčastněné strany musí dopravní podnik svoji potřebu vozidel a personálu spočítat podle potřeby v době špičky.
(103)
U sociálněpolitických závazků v provozní oblasti na základě zadání stanovených podílníkem zúčastněná strana namítá, že vznik vyšších nákladů na zaměstnance nelze považovat za závazek veřejné služby nebo za službu obecného hospodářského zájmu, neboť nesouvisí s poskytováním dopravních služeb.
(104)
U provozních, resp. systémových zadání - zadání stanovených zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě, jež vedou k ekonomické nevýhodě, zúčastněná strana tvrdí, že je nelze považovat za závazek veřejné služby a že se u nich nejedná o zadání pro dopravní podniky.
(105)
V souvislosti s druhým kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana zdůrazňuje, že v novém systému financování svazu VRR pro druhou a třetí podkategorii čtvrté kategorie závazků veřejné služby neexistuje žádný společný systém pro stanovení parametrů. Podle údajů zúčastněné strany nemohou soutěžící u žádné z kategorií ověřit správnost stanovení parametrů, neboť ty se nezveřejňují. K tomu se o rozpočtu svazu VRR na rok 2006 hlasovalo teprve v únoru/březnu roku 2006. To poukazuje na to, že parametry pro rok 2006 nebyly určeny předem.
(106)
V souvislosti s třetím kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana uvádí, že závazky veřejné služby nelze sledovat zcela odděleně od podnikatelských činností dopravních podniků. Nadto je u každé kategorie zapotřebí individuálně ověřit nadměrné kompenzace. Podle názoru zúčastněné strany nový systém financování nezajišťuje, že případné příjmy či jiné hospodářské výhody, jež jsou spojené se závazkem veřejné služby, budou u různých kategorií zohledněny. Ke křížovým subvencím dochází automaticky, a proto není v silách systému financování svazu VRR zabránit nadměrným kompenzacím.
(107)
V souvislosti s čtvrtým kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana uvádí, že na základě jí dostupných informací nemůže posoudit přiměřenost srovnávací metody používané svazem VRR. Celkový počet podniků, jejichž údaje byly srovnávány, nerozhoduje o tom, zda tyto srovnávací údaje odráží náklady typického, dobře řízeného podniku. To závisí spíše na konkrétním výběru podniků a správném vyhodnocení údajů z různých druhů podniků.
(108)
Vzhledem k ovlivnění hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy zúčastněná strana sdílí odhad Komise, podle něhož opatření představují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
(109)
V daném případě je dle názoru zúčastněné strany možné použít nařízení (EHS) č. 1191/69. Německo nevyužilo možnosti vyjmout dané služby z oblasti působnosti nařízení. Zdůvodnění Spolkového správního soudu, který rozhodl protikladně, je chybné. Podle názoru zúčastněné strany sporná opatření neodpovídají ustanovením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nejsou proto slučitelná s vnitřním trhem.
(110)
Zúčastněná strana vznáší obecnou námitku, že svaz VRR nedisponuje prostředky nezbytnými k dohledu na dodržování ustanovení nového systému financování. Svaz VRR proto nemůže zaručit splnění čtvrtého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark.
(111)
Závěrem se zúčastněná strana zvláště ve svých pozdějších připomínkách zabývá podrobně způsobem, kterým se svaz VRR financuje z příspěvků svých členských měst a okresů.
7. PŘIPOMÍNKY NĚMECKA K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(112)
Německo nejdříve namítlo, že Komisi předložilo veškeré potřebné informace, a proto nejsou připomínky k tvrzením zúčastněné strany nutné. Později však Německo zaujalo stanovisko k určitým tvrzením zúčastněné strany.
(113)
Německo objasňuje, že rozpočet svazu VRR není pro vlastní pověření závazky veřejné služby a stanovení parametrů relevantní. V současnosti neexistuje žádná povinnost zveřejňovat údaje ke stanovení parametrů používaných při výpočtu kompenzací.
(114)
Německo odporuje tvrzení zúčastněné strany, že služby v době slabého provozu mohou být poskytovány za mezní náklady. Nadto popírá, že účast na dopravním svazu představuje obecný předpoklad pro poskytování veřejných dopravních služeb.
(115)
Německo zdůrazňuje, že příjmy, které při plnění závazků veřejné služby u různých kategorií vznikají, jsou jednotlivým kategoriím přidělovány skutečně správně a že by svaz VRR v každém případě nadměrně vysoké zisky přezkoumal.
(116)
Německo objasňuje, že se přenesení závazku k dodržení vyšších kvalitativních standardů vozidel na plány místní přepravy cestujících opírá o rozhodnutí příslušných městských a okresních rad a finanční směrnice svazu VRR.
(117)
Ke křížovým subvencím Německo zdůrazňuje, že přenos zisků a ztrát se děje automaticky pouze v rámci účetnictví, netýká se však plateb samotných.
8. ROZSAH ŘÍZENÍ A KONEČNÉHO ROZHODNUTÍ
(118)
V daném případě Německo tvrdilo, že Komise není oprávněná učinit rozhodnutí podle čl. 6 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (27) (nyní článek 108 SFEU), neboť se stížnost města Langenfeld původně týkala starého systému financování, na který se nynější formální vyšetřování nevztahuje.
(119)
Komise poukazuje na to, že postupovala v souladu s ustanoveními čl. 10 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které jí ukládá povinnost prověřit každou jí dostupnou informaci, pokud jde o nepřípustné státní podpory, bez ohledu na jejich zdroj. Nadto provedla předběžné posouzení v souladu s jejími závazky podle čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999.
(120)
Komisi se proto nezapovídá vynést v daném případě rozhodnutí o ukončení formálního vyšetřovacího řízení týkajícího se nového systému financování. Komise kromě toho poukazuje na to, že se nynější vyšetřování na starý systém financování nevztahuje.
(121)
U financování potřebného k plnění závazku veřejné služby vycházela Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z toho, že „nový systém financování“ vstoupil v platnost dne 28. června 2005, tedy v den, kdy padlo rozhodnutí o jeho uplatnění.
(122)
Jak však Německo během formálního vyšetřovacího řízení objasnilo, nevstoupil nový systém financování v platnost rozhodnutím učiněným dne 28. června 2005, nýbrž teprve dne 1. ledna 2006.
(123)
Komise tak mohla dospět k závěru, že starý systém financování platil až do 31. prosince 2005. Jak již Komise uvedla ve svém rozhodnutí ze dne 20. prosince 2006, u starého systému financování se jedná o existující státní podporu. Komise proto omezuje své posouzení na období od 1. ledna 2006.
(124)
Německo Komisi sdělilo, že vzhledem ke vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007 byl nový systém financování změněn v září roku 2009. Ve finanční směrnici byly změněny především pověřovací akty a pravidla upravující udělování kompenzací.
(125)
Komise je toho názoru, že si nemůže vytvořit konečný názor o existenci státní podpory a možné slučitelnosti změněného nového systému financování s nařízením (ES) č. 1370/2007, aniž by Německu předtím poskytla možnost vyjádřit své připomínky k pochybnostem Komise ohledně provedených změn.
(126)
Komise proto omezí toto závěrečné rozhodnutí na kompenzace vyplacené podnikům RBG a BSM, jež byly poskytnuty na základě nového systému financování a smluv o rozdělení příjmů pro období let 2006 až 2009, aniž by zaujala stanovisko k finanční směrnici změněné roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 a k pověřovacímu aktu změněnému roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007. Komise si vyhrazuje právo posoudit finanční směrnici změněnou roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 a pověřovací akt změněný roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 v případě, že vzniknou pochyby o jejich slučitelnosti s předpisy EU o státních podporách.
9. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(127)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
9.1 STÁTNÍ PROSTŘEDKY A PŘIČITATELNOST STÁTU
(128)
V zájmu posouzení poskytnutí státních prostředků a jejich přičitatelnosti je třeba rozlišovat mezi kompenzacemi svazu VRR ve prospěch dopravních podniků na základě finanční směrnice na jedné straně a přímými platbami ve prospěch dopravních podniků na základě ustanovení § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR na straně druhé.
(129)
V případě kompenzací svazu VRR ve prospěch dopravních podniků na základě finanční směrnice Komise tvrdí, že svaz VRR je veřejnoprávní institucí financovanou z finančních příspěvků, které svazu VRR odvádí města a okresy, jež jsou jeho členy. Komise proto dospěla k závěru, že tyto příspěvky jsou placeny ze státních prostředků. Svaz VRR je součástí regionální správy. Jeho finanční výměry je proto také třeba přičíst státu.
(130)
U přímých plateb ve prospěch dopravních podniků na základě ustanovení § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR ve spojení se smlouvami o rozdělení příjmů Komise zjišťuje, že veřejným podnikům či institucím je třeba přičíst všech pět možností, které tento režim stanoví.
(131)
Komise konstatuje, že platby podnikům RBG a BSM prováděné na základě smluv o rozdělení příjmů resp. dohod mezi podílníky pochází rovněž od veřejných podniků. Město Düsseldorf drží 100 % podílů v podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH a město Monheim drží 100 % podílů v podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Z tohoto důvodu a nezávisle na statusu právního subjektu či na jiném právním statusu jsou oba podniky veřejným podnikem ve smyslu čl. 2 odst. b) směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (28).
(132)
Komise proto dospěla k závěru, že platby podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH resp. podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH na účet podniku RBG resp. podniku BSM jsou financovány ze státních prostředků.
(133)
Soudní dvůr ovšem také rozhodl, že i přes schopnost státu kontrolovat veřejný podnik a mít na jeho činnost hlavní vliv se nelze beze všeho domnívat, že tato kontrola bude v konkrétním případě skutečně prováděna. Veřejný podnik může v závislosti na míře samostatnosti, kterou mu stát ponechá, jednat více méně nezávisle. Pouhá skutečnost, že veřejný podnik podléhá státní kontrole, proto nestačí k tomu, aby se opatření tohoto podniku, jako jsou předmětná finanční podpůrná opatření, přičetla státu. Kromě toho je zapotřebí prověřit, zda je možno vycházet z toho, že se státní orgány nějakým způsobem podílely na vydání těchto opatření. V tomto ohledu Soudní dvůr již vzal v úvahu skutečnost, že přičitatelnost podpůrného opatření přijatého veřejným podnikem státu lze odvodit ze souboru indicií vyplývajících z okolností daného případu a ze souvislostí, za nichž k tomuto opatření došlo (29).
(134)
Takovými indiciemi mohou být začlenění veřejného podniku do struktur veřejné správy, druh jeho činnosti a její provádění na trhu za normálních podmínek hospodářské soutěže se soukromými hospodářskými účastníky, právní status podniku (tedy zda podléhá veřejnému právu nebo obecnému právu obchodních společností), intenzita dohledu vedení podniku ze strany státních orgánů nebo každá další indicie, která odkazuje na podíl orgánu nebo na nepravděpodobnost chybějícího podílu na vydání opatření, přičemž je třeba zohlednit také jejich rozsah, obsah či podmínky (30).
(135)
V souvislosti s poskytováním veřejných dopravních služeb Komise za prvé konstatuje, že tyto činnosti mají zásadní význam v rámci oblastí politik, jako jsou dopravní politika, regionální hospodářský rozvoj nebo městské a územní plánování. Orgány se zpravidla na rozhodnutích ohledně kompenzací za závazek veřejné služby nepodílí.
(136)
V souvislosti s dohledem nad činnostmi podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH a podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH Komise zadruhé zjišťuje, že podle nejnovějších dostupných informací sedm z deseti členů dozorčí rady podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH jsou členové městské rady města Düsseldorf (31) a že všech sedm členů dozorčí rady podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH jsou členy městské rady města Monheim (32). V obou případech je starosta členem dozorčí rady.
(137)
Komise zjišťuje zatřetí, že platby uskutečněné na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku podléhaly povolení dozorčí rady podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Přesuny kapitálu podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH vyžadují rovněž povolení jeho dozorčí rady.
(138)
Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že rozhodnutí jednotlivých holdingových podniků města Düsseldorf a města Monheim o poskytnutí finančních prostředků podnikům RBG a BSM musí být přičtena státu.
(139)
Z tohoto důvodu dospěla Komise k závěru, že opatření jsou financována ze státních prostředků a jsou přičitatelná Německu.
9.2 SELEKTIVNÍ HOSPODÁŘSKÁ VÝHODA
(140)
Dále je třeba zjistit, zda opatření poskytují podnikům RBG a BSM selektivní hospodářskou výhodu.
(141)
Z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že „jestliže má být státní zásah považován za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby, takže tyto podniky ve skutečnosti nejsou finančně zvýhodněny, a účinkem uvedeného zásahu tedy není poskytnout těmto podnikům výhodnější soutěžní postavení oproti konkurenčním podnikům, nespadá takový zásah do působnosti čl. 92 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 1 SFEU). Nicméně, aby v konkrétním případě takové vyrovnání nebylo kvalifikováno jako státní podpora, musí být splněny určité podmínky“ (33).
(142)
K tomu Německo udává, že financování podniků RBG a BSM ze zmíněných opatření - jak financování prostřednictvím křížových subvencí resp. přímého financování od veřejných podílníků na jednotlivých podnicích, tak přímé financování svazem VRR - odpovídá čtyřem kritériím dle rozsudku ve věci Altmark, a proto ho nelze považovat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
9.2.1 PODNIK PŘIJÍMAJÍCÍ KOMPENZACI JE SKUTEČNĚ POVĚŘEN PLNĚNÍM JASNĚ DEFINOVANÝCH ZÁVAZKŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(143)
Zaprvé je podle výše uvedeného rozsudku třeba stanovit, zda byl „podnik-příjemce skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby“ a zda byly tyto povinnosti „jasně definovány“.
(144)
V daném případě byly podniky RBG a BSM pověřeny plněním závazků veřejné služby prostřednictvím tzv. trojího pověřovacího aktu; u tohoto trojího pověřovacího aktu se jedná o:
-
povolení daná düsseldorfskou krajskou vládou,
-
plány místní přepravy cestujících města Düsseldorf, města Neuss, porýnského okresu Neuss a okresu Mettmann,
-
konkrétní pozitivní a negativní finanční výměry o výši přípustných kompenzací, které vydává svaz VRR na základě oddílu 7.2 finanční směrnice.
(145)
Německo předložilo Komisi kopie těchto aktů.
(146)
V reakci na připomínky zúčastněné strany Komise konstatuje, že ke splnění prvního kritéria dle rozsudku ve věci Altmark není nezbytně nutné, aby závazek veřejné služby byl převeden jediným aktem, i když by to vedlo k větší transparentnosti.
(147)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zastávala názor, že v daném případě závazek veřejné služby zahrnuje poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají a po železnici na základě povolení udělených podnikům RBG a BSM podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob (viz bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení).
(148)
Komise dále konstatuje, že závazek veřejné služby podniků RBG a BSM k přepravě osob vyplývá jak z uděleného povolení, tak ze závazku k dodržování plánů místní přepravy cestujících, pokud jde o intenzitu, trasy a další požadavky; ve finančním výměru svazu VRR uděleném na základě finanční směrnice jsou tyto podmínky dále rozvedeny.
(149)
Komise proto dospěla k závěru, že v daném případě závazek veřejné služby zahrnuje celkové poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají a po železnici na základě povolení udělených podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob, jimiž disponují podniky RBG a BSM (viz bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení).
(150)
To znamená, že se závazek veřejné služby neomezuje jen na čtyři nákladové kategorie, za něž dopravní podniky mohou žádat kompenzaci, nýbrž se vztahuje i na zajištění dopravních služeb v době špičky. Definice čtyř nákladových kategorií, za něž dopravní podniky mohou žádat kompenzaci, je relevantní pouze při posuzování slučitelnosti druhého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark.
(151)
Komise proto dospěla k závěru, že závazek veřejné služby, který podniky RBG a BSM musí plnit - tj. veškeré dopravní služby stanovené v povoleních a plánech místní přepravy cestujících -, je trojím pověřovacím aktem jasně a jednoznačně stanoven.
9.2.2 PARAMETRY, NA JEJICHŽ ZÁKLADĚ JE VYROVNÁNÍ VYPOČTENO, MUSEJÍ BÝT PŘEDEM STANOVENY OBJEKTIVNÍM A TRANSPARENTNÍM ZPŮSOBEM
(152)
Za druhé musí Komise zjistit, zda „parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem“.
(153)
Komise poukazuje na to, že pro splnění druhého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark se nevyžaduje, aby přesná částka kompenzace byla stanovena předem, pokud metodika a příslušné parametry pro výpočet této částky budou předem stanoveny způsobem, který neponechá žádný prostor pro pozdější odchylky činěné z důvodu přehodnocení.
(154)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochyby o tom, zda všechny čtyři nákladové kategorie, u nichž finanční směrnice počítá s kompenzacemi, se skutečně vztahují na závazek veřejné služby, zda je tento závazek jasně definován a zda alespoň část nákladů, které spadají pod tyto nákladové kategorie, by ve svém vlastním hospodářském zájmu neměly nést podniky samy (viz body 61 až 75 rozhodnutí o zahájení řízení). Německo a zúčastněná strana předložily k tomuto bodu další informace.
(155)
Komise nejprve konstatuje, že čtyři nákladové kategorie navzdory znění finanční směrnice nepředstavují žádný závazek veřejné služby (viz také výše oddíl o plnění prvního kritéria dle rozsudku ve věci Altmark) (34), nýbrž stanovují nákladové kategorie, za něž dopravní podniky mohou požádat o kompenzaci. Nepokrývají všechny nákladové kategorie určitého dopravního podniku. Především nezahrnují ani zajištění vozového parku (nýbrž pouze dodatečné požadavky na kvalitu), ani konkurenceschopné mzdy, které jsou vypláceny na lukrativních úsecích v dobách dopravní špičky. Tento bod bude předmětem dalšího posouzení také v oddíle posuzujícím třetí a čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark.
(156)
Komise musí dále přezkoumat každý bod, u něhož vyjádřila své pochyby, a posoudit ho vzhledem k obdrženým připomínkám. Pochyby Komise se týkaly těchto bodů:
-
Odpovídají nákladové kategorie nákladům, které vznikají v důsledku plnění závazků veřejné služby?
-
Je možné zahrnout otevřenou nákladovou kategorii, jak je tomu v případě finanční směrnice?
-
Jsou parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem?
(157)
Nákladová kategorie 1: Zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury:
(158)
Z informací dodatečně poskytnutých Německem může Komise usoudit, že se kompenzace za tuto nákladovou kategorii omezuje na infrastrukturu, která je potřebná k poskytování veřejných služeb hromadné autobusové, tramvajové a železniční dopravy na základě povolení udělených podnikům RBG a BSM podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob. Co se týče přesné definice infrastruktury, Komise konstatuje, že trojí pověřovací akt jasně stanoví, jakou infrastrukturu musí dopravní podniky zajistit.
(159)
U nákladové kategorie 2 nevyjádřila Komise žádné pochyby.
(160)
Nákladová kategorie 3: Kvalitativní požadavky na vozidla dodržované na popud svazu či zadavatele
(161)
U tohoto bodu Komise konstatuje, že Německo prokázalo, že dopravní podniky by nezakoupily vozidla s požadovaným standardem kvality, neboť by možné vyšší příjmy, kterých by mohlo být docíleno díky lepší kvalitě služeb, nestačily na pokrytí dodatečných nákladů.
(162)
Nákladová kategorie 4: Nadrámcová dopravní plnění či jiná plnění v oblasti provozu poskytnutá z popudu svazu či zadavatele
(163)
U tohoto bodu Komise konstatovala, že Německo v případě služeb v době slabého provozu prokázalo, že by je dopravní podniky ve svém vlastním hospodářském zájmu neposkytly.
(164)
Druhá pochybnost u tohoto bodu se týkala skutečnosti, že třetí podkategorie nákladové kategorie 4 byla otevřenou nákladovou kategorií, prostřednictvím které dopravní podniky mohou požádat o kompenzace ostatních úkolů v provozní oblasti resp. úkolů systémových (úkolů stanovených zadavatelem či svazem), jež se prokazují na individuálním základě a vedou k ekonomické nevýhodě.
(165)
Komise k tomu konstatuje, že podle sdělení Německa podniky RBG a BSM neobdržely žádné kompenzace v rámci této podkategorie.
(166)
V příloze 2 a 8 finanční směrnice je stanovena metoda výpočtu kompenzací, na které mají jednotlivé dopravní podniky nárok.
(167)
Příloha 2 obsahuje podrobný popis čtyř nákladových kategorií i dotazníkové listy, jež mají svazu VRR zprostředkovat informace, na jejichž podkladě může vypočíst kompenzaci za každou ze čtyř nákladových kategorií u každého z provozovaných odvětví dopravy (autobusové, tramvajové a železniční). Je v ní obsažen popis informací potřebných pro výpočet nákladů za zajištěnou infrastrukturu (nákladová kategorie 1), za režijní a provozní úkoly (nákladová kategorie 2), za dodatečné standardy kvality vozidel (nákladová kategorie 3), za jízdy v době slabého provozu (nákladová kategorie 4a) a za sociálněpolitické závazky v rámci kolektivních smluv (nákladová kategorie 4b).
(168)
Náklady, které dopravním podnikům vznikají v důsledku každého z možných opatření spadajících pod čtyři nákladové kategorie, je zapotřebí přidělit. Příloha 2 obsahuje jak definici použitelných nákladových kategorií podle účetních zásad, tak i dotazníkové listy, které jsou dopravní podniky povinny používat při udávání svých běžných nákladů. V příloze 2 však nejsou udány žádné přesné parametry v eurech. Dokonce se zdůrazňuje, že parametry pro každou oblast obsluhy a provozní odvětví musí být stanoveny individuálně.
(169)
Výpočet kompenzací, jež spadají pod nákladové kategorie 1, 2 a 3, musí probíhat na základě nákladových kategorií určených k účtování a při zohlednění nákladů na materiál a energie, pronájem a leasing a režijních nákladů, jakož i odpisů a úroků. U první podkategorie nákladové kategorie 4 používá svaz VRR parametr pro výpočet kompenzace, který je založen na rozdílu mezi mezními příjmy a mezními náklady na kilometr ujetý užitkovým vozidlem a řídí se provozním odvětvím a oblastí obsluhy. U druhé podkategorie nákladové kategorie 4 - sociálněpolitické závazky v oblasti obsluhy (podle zadání stanovených podílníkem) - je parametrem sazba nákladů, která se určí na základě srovnání vyšších mezd s ustanoveními určité kolektivní smlouvy („TV-N, skupina V, stupeň 2“). Tato částka se určuje na řidiče (při odečtení cizích podniků a řidičů zaměstnaných po 1. lednu 2006, čili po prvním použití kolektivní smlouvy TV-N) a rozlišuje se podle oblasti obsluhy a provozního odvětví, neboť různé dopravní podniky vyjednaly rozdílné kolektivní smlouvy a sociální dávky.
(170)
Výchozí údaje pochází z roku 2003 a byly aktualizovány podle rejstříků v souladu s přílohou 9 finanční směrnice (ustanovení týkající se „vývoje na straně nákladů“). Příloha 9 obsahuje řadu indicií, jež jsou přiřazeny vždy určitému druhu nákladů a vybírány tak, že odráží co nejvěrněji cenový vývoj určitého druhu nákladů.
(171)
Německo předalo Komisi negativní finanční výměry, které byly podnikům RBG a BSM předány svazem VRR podle oddílu 7.4.2 finanční směrnice. Finanční výměry obsahují ke každé nákladové kategorii tyto informace: parametry v eurech na jednotku výkonu; počet jednotek výkonu; kompenzační částku, která je definována jakožto výsledek parametrů na jednotku výkonu a počtu jednotek výkonu.
(172)
Pro ilustraci jsou v posloupném řazení uvedeny parametry pro podnik RBG určené na provoz městské dráhy v roce 2007 (35):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
(Bedienungsgebiet = místní síť; Baustein = kategorie nákladů; Parameter in EUR je Leistungseinheit = parametr v EUR na výkonnostní jednotku; Leistungseinheit = výkonnostní jednotka; Ausgleichsbetrag in EUR = kompenzace v EUR; Summe = suma)
(173)
Zkratky BS 1-4c se týkají jednotlivých nákladových kategorií. U každé ze čtyř nákladových kategorií se stanoví určitý parametr v eurech pro každé z provozních odvětví podniků BSM a RBG (v tomto případě pro městskou dráhu). Tento parametr se poté vynásobí očekávaným počtem jednotek výkonu. Takto získaná částka je určena jako předběžná kompenzační částka.
(174)
Komise proto dospěla k závěru, že metoda, kterou svaz VRR používá v doručených finančních výměrech podniků RBG a BSM pro výpočet kompenzací, je založena na objektivně, transparentně a předem stanovených parametrech.
(175)
Komise proto dospěla k závěru, že druhé kritérium dle rozsudku ve věci Altmark bylo splněno.
9.2.3 ŽÁDNÉ NADMĚRNÉ KOMPENZACE
(176)
Třetí podmínkou uvedenou v rozsudku ve věci Altmark je to, že vyrovnávací platba nepřevyšuje to, „co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(177)
Komise je toho názoru, že v souvislosti s plněním tohoto kritéria je nejprve třeba posoudit, zda nadměrná kompenzace může být vyloučena pouze na základě negativních finančních výměrů, které podnikům RBG a BSM vystavil svaz VRR. Pokud by tomu tak nebylo, posoudí Komise následně, zda Německo doložilo, že konkrétní použití v letech 2006 až 2009 ve spojení se stávajícími smlouvami mezi podniky a obcemi, v jejichž vlastnictví se podniky nachází, postačí k tomu, aby se vyloučila nadměrná kompenzace podniků RBG a BSM.
(178)
Komise konstatuje, že postup při poskytování kompenzace je v oddílech 5, 7 a 8 finanční směrnice podrobně představen. Dopravní podniky musí podat svoji žádost o kompenzaci nejpozději do 31. října roku, který předchází začátku plnění závazku veřejné služby. V oddíle 5.4 finanční směrnice je stanovena maximální výše kompenzací, na které má podnik nárok. Za tímto účelem jsou stanoveny mezní hranice, a to kompenzací, finanční částky a dostupných finančních prostředků.
(179)
Kompenzace bude vypočtena na základě údajů definovaných v příloze 2 finanční směrnice pro každou ze čtyř nákladových kategorií. Na základě informací, jež dopravní podniky podle přílohy 2 předložily, vypočte svaz VRR parametry, ve kterých se musí odrážet náklady, které by při plnění týchž závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, a které jsou vykázány ve finančních výměrech.
(180)
Za finanční částku platí finanční prostředky, které má k dispozici daná obec. Ty se případně navyšují o veškeré přebytky, kterých daný dopravní podnik dosáhl činnostmi, které nespadají do čtyř nákladových kategorií.
(181)
Dostupné finanční prostředky se definují jako rozdíl mezi kompenzací a výší financování.
(182)
Svaz VRR učiní předběžné rozhodnutí o kompenzaci, na kterou má daný dopravní podnik nárok, a vyplácí ji ve čtyřech částečných splátkách dne 15. února, 15. května, 15. srpna a 15. listopadu. Platba uskutečňovaná dne 15. února se provádí na základě výměru pro předchozí rok; změny se zohlední v částečné splátce prováděné dne 15. května (viz oddíl 7.3 finanční směrnice).
(183)
Zvláštní pravidla platí pro podniky, jako jsou podniky RBG a BSM, jež dostávají své kompenzace na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku resp. smlouvy s jejich holdingovou společností. V těchto případech svaz VRR vydá zamítavé rozhodnutí. V rozhodnutí je uvedena výše kompenzace, na kterou má podnik nárok. Finanční směrnice počítá s možností, že takové podniky mohou požádat o závazné sdělení o výši přípustných kompenzací (viz bod 7.2 finanční směrnice).
(184)
V tomto případě počítá finanční směrnice kromě toho s tím, že v případě důležitosti podpory musí podnik přijímající podporu spolu s obcí, která je jeho vlastníkem, předem učinit opatření bránící nadměrným kompenzacím. Zatím nebyla učiněna žádná odpovídající opatření, neboť Německo je toho názoru, že předmětná opatření nepředstavují žádnou státní podporu.
(185)
Dopravní podniky mají každý rok povinnost uvést skutečné náklady, které jim při plnění závazků veřejné služby vznikly. Svaz VRR tyto údaje posoudí a v případě, že předem vypočtená kompenzace převyšuje skutečné náklady, nařídí navrácení přebytků.
(186)
Komise má za to, že nynější samotné znění finanční směrnice z následujících důvodů nestačí na to, aby se předešlo nadměrným kompenzacím podniků RBG a BSM:
a)
Výnosy z lukrativních dopravních služeb v době dopravní špičky se nezohledňují: Podle nynějšího znění finanční směrnice platí za závazky veřejné služby jen ty závazky uložené podnikům, které spadají pod čtyři nákladové kategorie, u nichž finanční směrnice počítá s kompenzacemi. Výpočet kompenzace zohledňuje výnosy ze služeb spadajících pod čtyři nákladové kategorie, tj. zejména ze služeb v době slabého provozu a v odlehlých oblastech; vyjmuty jsou však výnosy z lukrativních dopravních služeb v době špičky.
b)
Neexistuje žádný mechanismus pro navrácení nadměrných kompenzací obdržených na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku V současné podobě finanční směrnice stanoví rozdílný přístup k podnikům, které přijímají kompenzace od svazu VRR, a podnikům, které dostávají kompenzace ve formě smluv o ovládnutí a odvodu zisku. Zatímco v prvním případě disponují podniky kompenzací vypočtenou podle finanční směrnice, dostane se podnikům v druhém případě plné pokrytí jejich nákladů. Podniky jsou oprávněny k tomu, aby si ponechaly rozdíl mezi svými skutečnými ztrátami a částkou, která jim přísluší na základě finanční směrnice, neboť neexistuje žádný právně závazný postup, který by svaz VRR opravňoval k požadavku na vrácení tohoto rozdílu.
(187)
Kompenzace za závazky veřejné služby může v daném případě proběhnout přímo z příspěvků veřejného podílníka dotyčných podniků, na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku a/nebo od svazu VRR. Komise konstatuje, že třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark nepředpisuje, že platby musí proběhnout prostřednictvím organizačního orgánu - v tomto případě svazu VRR. Musí však být zaručeno, že každoroční kompenzace nepřekročí částku potřebnou k pokrytí všech nákladů skutečně spojených s závazkem veřejné služby.
(188)
Ve finančních výměrech je stanoveno, že v nich stanovená částka je za předpokladu dodatečného posouzení skutečně vzniklých nákladů nejvyšší částkou, kterou je třeba zaplatit. Za maximální finanční částku platí finanční prostředky, které má určitá obec k dispozici.
(189)
Dopravní podniky mají každý rok povinnost uvést skutečné náklady, které jim při plnění závazků veřejné služby vznikly. Dodatečné posouzení odráží skutečné náklady, které u každého provozního odvětví vznikly v každé ze čtyř kategorií. Částka dodatečně zjištěných nákladů bude poté srovnána s částkou předběžně udaných nákladů Aby se umožnilo srovnání, bude dodatečný výpočet zaznamenán ve finančních výměrech, jejichž struktura odpovídá předběžným finančním výměrům. Jak Německo udává, u podniků RBG a BSM se vystavují předběžné a dodatečné finanční výměry na každý rok, který je nutno posoudit. Svaz VRR tyto údaje posoudí a v případě, že předběžná kompenzace převyšuje skutečné náklady, nařídí navrácení přebytku. U nadměrných kompenzací nebo metody žádosti o navrácení nadbytečných prostředků však finanční směrnice nestanoví žádný podrobný režim.
(190)
V případě období od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2009 musí proto Komise prověřit, zda podniky RBG a BSM neobdržely určitou kompenzaci. Německo předalo Komisi informace týkající se skutečných plateb vyplacených podnikům RBG a BSM. Nadto Německo Komisi poskytlo každoroční výpočty zisků a ztrát podniků RBG a BSM. Příjmy a náklady každého podniku každoročně prověřují auditoři, kteří také potvrdili jednotlivé roční uzávěrky.
(191)
V roce 2006 vznikly podniku RBG ztráty v rozsahu 65 milionů EUR (36). Ztráty byly uhrazeny jejich převzetím spolkovou zemí Severní Porýní-Vestfálsko a svazem VRR ve výši 64,1 milionu EUR. Tato částka je o 7 milionů EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. V roce 2007 činily nutné kompenzace, jež spolková země Severní Porýní-Vestfálsko a svaz VRR podniku RBG vyplatily, celkem 52,2 milionu EUR. Tato částka je o 17,5 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. Podnik RBG dosáhl v roce 2007 nulového bilančního zisku. V roce 2008 obdržel podnik RBG za plnění závazků veřejné služby kompenzace ve výši 41,9 milionu EUR, jež pokryly jeho ztráty, čímž podnik RBG dosáhl nulový bilanční zisk. Tato částka je o 14,1 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. V roce 2009 obdržel podnik RBG za plnění závazků veřejné služby kompenzace ve výši 45,3 milionu EUR, jež pokryly jeho ztráty, čímž podnik RBG dosáhl nulový bilanční zisk. Tato částka je o 11,4 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok.
(192)
V letech 2006-2009 činily ztráty podniku BSM ve veřejné přepravě cestujících tyto částky […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (37) (2008) a […] EUR (2009). Při srovnání těchto ztrát s částkami stanovenými ve finančních výměrech Komise zjistila, že ztráty podniku BSM ve veřejné přepravě cestujících přesahují částky stanovené ve finančních výměrech. Celkové ztráty - tj. částka obnosů schválených ve finančních výměrech a dodatečné ztráty - byly pokryty smlouvou o ovládnutí a odvodu zisku s podnikem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH tak, aby byl roční přebytek/schodek podniku BSM nulový.
(193)
Komise konstatuje, že převzetí dodatečných ztrát není založeno na novém systému financování, ale výhradně na smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla uzavřena před otevřením trhu pro autobusovou dopravu v některých členských státech v roce 1995. Toto otevření trhu bylo vlastním rozhodnutím členských států, a proto smlouva o ovládnutí a odvodu zisku - pokud by měla být podporou (38) - podle čl. 1 písm. b) bodu v procesního nařízení představuje existující podporu.
(194)
Komise konstatuje, že trh pro služby přepravy cestujících byl otevřen prostřednictvím právních předpisů Unie dne 3. prosince 2009 se vstupem v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Podle čl. 1 písm. b) bodu v nařízení (ES) č. 659/1999 platí v důsledku liberalizace činností na základě právního aktu Unie všechny existující podpory pro služby přepravy cestujících od tohoto data jako nové podpory. Z důvodů rozvedených v bodech 114 až 124 pokrývá tento výměr pouze období do doby vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007.
(195)
Díky tomu může Komise pro období mezi roky 2006 a 2009 konstatovat, že podniky BSM a RBG neobdržely na základě nového systému financování žádné nadměrné kompenzace a že třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark je tím vzhledem k platbám na základě nového systému financování splněno.
9.2.4 PRŮMĚRNÝ, SPRÁVNĚ ŘÍZENÝ A DOPRAVNÍMI PROSTŘEDKY PŘIMĚŘENĚ VYBAVENÝ PODNIK
(196)
A konečně rozsudek ve věci Altmark předpokládá, že „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, [je] úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(197)
Pověření sporným závazkem veřejné služby neproběhlo ani u podniku RBG, ani u podniku BSM v rámci otevřeného, transparentního a nediskriminačního výběrového řízení. V souvislosti s otázkou, zda byl splněn čtvrtý předpoklad zmíněný v rozsudku ve věci Altmark, musí Komise prověřit druhou, rozsudkem stanovenou možnost, podle níž je třeba vypočítat úroveň vyrovnání na základě analýzy nákladů průměrného, správně řízeného a dopravními prostředky přiměřeně vybaveného podniku.
(198)
Německo uvádí, že parametry používané při výpočtu kompenzací jsou stanoveny na základě průměrných nákladů všech podniků, které spadají pod nový systém financování svazu VRR.
(199)
V průběhu formálního vyšetřování Německo sdělilo, že svaz VRR odvodil náklady, jež při plnění závazku veřejné služby, který spadá pod čtyři nákladové kategorie, vznikají průměrnému, správně řízenému a dopravními prostředky přiměřeně vybavenému podniku, ze statistických údajů svého znalce. Při zohlednění určitých (např. regionálních) zvláštností byly údaje poté upraveny svazem VRR. Svaz VRR nakonec u jednotlivých nákladových kategorií stanoví marži průměrných tržních cen.
(200)
V této souvislosti Komise zaprvé konstatuje, že cílem použití statistických údajů je zajistit, aby byla kompenzace stanovena podle nákladů průměrného podniku.
(201)
Zadruhé disponují všichni poskytovatelé veřejných dopravních služeb povolením, příp. smlouvou o veřejných službách a musejí splnit určité požadavky, jež jim byly uloženy na základě povolení resp. smluv (např. v zájmu splnění nezbytných požadavků na kvalitu musí být přiměřeně vybaveni dopravními prostředky).
(202)
Jak je však stanoveno v rozhodnutí o zahájení řízení, nemůže použití statistických údajů o nákladech na dopravu samo o sobě vést k závěru, že provozovatelé dopravy, kteří akceptovali požadavek poskytovat služby podle těchto parametrů, musí být považováni za řádně řízené podniky. Statistické údaje, které sloužily jako základ pro stanovení uvedené částky, se týkaly pouze skutečných nákladů na dopravní obslužnost v různých regionech (Německu a Rakousku) v roce 2003. Není proto prokázáno, že průměrná výše těchto nákladů představuje náklady dobře fungujícího podniku. Komise dospěla k tomuto závěru také v konečných rozhodnutích ve věci C 3/08 - dopravní podniky v Jihomoravském kraji (39) a ve věci C 16/07 - Postbus AG (40). Důvody uvedené v posledním rozhodnutí v bodech 85 a 86 platí i pro toto rozhodnutí.
(203)
Komise dále konstatuje, že statistické údaje byly zjištěny za rok 2003 a poté každoročně aktualizovány v souladu s rejstříkem podle přílohy 9 finanční směrnice, jakož i podle zvyšování/snižování objemu a strukturálních změn. U vývoje na straně nákladů se budou převážně používat metody, které u košíku místní veřejné silniční osobní dopravy používá sdružení německých dopravních podniků, jakož i údaje spolkového statistického úřadu. Takový způsob aktualizace údajů však nemůže souhrným způsobem odrážet nárůst efektivity, kterého odvětví v mezičase dosáhlo.
(204)
Komise nakonec konstatuje, že ze skutečnosti, že finanční směrnice počítá s nákladovou kategorií 4b (kompenzace za tyto vícenáklady, jež vznikají na základě politicky vyvolaného použití osobních tarifů, které převyšují náklady modelů odměňování, jež jsou na trhu běžné), lze odvodit, že dopravní podniky v rámci svazu VRR vyplácí mzdy, které jsou vyšší než běžné tržní mzdy. Německo potvrdilo, že podniky RBG a BSM takové mzdy vyplácejí a přijímají kompenzace v rámci nákladové kategorie 4b.
(205)
Celkově vzato z důkazů, jež Komise obdržela, nevyplývá, že výše kompenzací byla vypočtena na základě srovnání nákladů vzniklých podnikům RBG a BSM s náklady dobře řízeného podniku. Výše kompenzací tak nebyla vypočtena na základě přihlédnutí k dobře řízenému podniku.
(206)
Komise proto dospěla k závěru, že u plateb, které byly vyplaceny podnikům RBG a BSM jakožto kompenzace za plnění závazků veřejné služby, nebylo splněno čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark.
9.2.5 ZÁVĚR
(207)
Z důvodu nesplnění čtvrtého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark dospěla Komise k názoru, že systém financování v daném případě vedl k hospodářskému zvýhodnění podniků RBG a BSM.
9.3 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(208)
Systém financování by mohl vést k narušení hospodářské soutěže, neboť finanční prostředky z veřejných zdrojů posilují pozici podniků pověřených závazkem veřejné služby a umožňují jim využít tyto výhody k prodloužení svěření provozu veřejných služeb, zatímco konkurenti v případě zájmu o svěření provozu veřejných služeb tyto výhody použít nemohou. Skutečnost, že podniky jsou potencionálně vedeny jako interní podniky, nezabrání možným dopadům na hospodářskou soutěž, neboť tyto podniky spolu s dalšími veřejnými a soukromými podniky působí na jednom trhu.
(209)
Podniky, které dostávají finanční prostředky, by nadto mohly těchto výhod využít v hospodářské soutěži s jinými podniky na jiných trzích.
9.4 OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(210)
Podle ustálené judikatury je třeba považovat obchod mezi členskými státy za narušený, pokud opatření spojené se zvýhodněním posiluje pozici podniku ve srovnání s jeho konkurenty při obchodování v rámci Unie (41). Takové posílení pozice zvýhodněného podniku v soutěži s jinými podniky při obchodování v rámci Unie nejen narušuje hospodářskou soutěž (či hrozí ji narušit), ale také poškozuje obchod mezi členskými státy (42).
(211)
Z tohoto důvodu je třeba prověřit, zda finanční prostředky poskytnuté svazem VRR dopravním podnikům RBG a BSM představují hospodářskou výhodu, která posiluje jejich pozici ve srovnání s jejími konkurenty při obchodování v rámci Unie.
(212)
Komise nejprve poukazuje na to, že trh služeb přepravy cestujících v Německu, na němž tyto podniky působí, je otevřen konkurenci podniků z jiných členských států (43).
(213)
Ve svém rozsudku ve věci Altmark stanovil Tribunál dále toto:
„77.
V tomto ohledu je třeba nejprve poukázat na to, že není nijak vyloučeno, že veřejná dotace udělená podniku, který poskytuje pouze místní nebo regionální dopravní služby a neposkytuje dopravní služby mimo svůj domovský stát, by nicméně mohla mít vliv na obchod mezi členskými státy.
78.
Jestliže členský stát poskytne podniku veřejnou dotaci, může být totiž díky této dotaci poskytování dopravních služeb uvedeným podnikem zachováno nebo rozšířeno s tím důsledkem, že příležitosti podniků usazených v jiných členských státech poskytovat své dopravní služby na trhu tohoto státu se zmenšují …“ (44).
(214)
Komise dále konstatuje, že financování dopravních podniků RBG a BSM svazem VRR z veřejných zdrojů, jež je spojeno s hospodářskou výhodou, zlepšuje jejich finanční situaci. Díky této posílené finanční situaci mají možnost i nadále poskytovat dopravní služby. Tato situace vede mimo jiné k tomu, že se zmenšují šance jiných podniků z Německa a dalších členských států nabízet své dopravní služby na trhu, na němž působí tyto dva dopravní podniky (ve spádové oblasti Düsseldorfu), i když je to právně možné.
(215)
Komise dospěla proto k závěru, že financování podniků RBG a BSM jako kompenzace za plnění závazků veřejné služby posiluje jejich pozici vůči konkurenci při obchodování v rámci Unie, a proto narušuje obchod mezi členskými státy.
9.5 ZÁVĚR
(216)
Komise proto dospěla k závěru, že se v případě finančních prostředků poskytnutých podnikům RBG a BSM za plnění závazků veřejné služby jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(217)
Článek 93 SFEU stanoví podmínky slučitelnosti podpor, které jsou uděleny v souvislosti s podporou dopravy nebo převzetím závazků veřejné služby v oblasti dopravy.
(218)
Komise konstatuje, že čl. 106 odst. 2 nemůže být v daném případě použit u podniků v oblasti veřejné dopravy, neboť článek 93 představuje vůči čl. 106 odst. 2 lex specialis (45).
(219)
Podle rozsudku ve věci Altmark (46) nemohl být článek 93 SFEU použit bezprostředně, nýbrž pouze na základě nařízení Rady, zejména nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (EHS) č. 1107/70.
(220)
Dne 3. prosince 2009 vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Tímto nařízením byla současně zrušena nařízení (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70.
(221)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 se vztahuje na kompenzace za závazky veřejné služby, jež se týkají veřejné přepravy cestujících po železnici a jiných druhů dopravy po kolejnicích, jakož i po silnici. Z tohoto důvodu musí Komise posoudit slučitelnost předmětných opatření s vnitřním trhem na základě nařízení (ES) č. 1370/2007, které představovalo v době rozhodnutí Komise platný právní akt.
(222)
V nařízení (ES) č. 1370/2007 jsou stanoveny podmínky, za kterých příslušný orgán může vyplatit kompenzaci za závazky veřejné služby ve formě služeb přepravy cestujících, jež jsou poskytovány na základě smluv o veřejných službách. V daném případě proběhlo svěření plnění závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice).
(223)
Komise dále konstatuje, že v daném případě zúčastněná strana nepopřela použitelnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Komise kromě toho konstatuje, že Německo je toho názoru, že nařízení (ES) č. 1370/2007 by mělo být používáno zásadně pouze v případě kompenzací, které byly poskytnuty po 3. prosinci 2009.
(224)
Po posouzení tvrzení předložených Německem však Komise dospěla k závěru, že ta nezpochybňují použití předpisů o podporách ratione temporis, podle kterých Komise musí opřít svá zdůvodnění o právní předpisy, jež byly platné v době rozhodnutí. Komise je toho názoru, že je třeba prověřit smlouvy o veřejných službách na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 z těchto důvodů:
(225)
Komise nejprve konstatuje, že samotné nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje způsoby svého vstupu v platnost a stanoví své použití ratione temporis. Podle článku 12 nařízení (ES) č. 1370/2007 vstoupilo toto nařízení v platnost dne 3. prosince 2009. Podle čl. 10 odst. 1 se k tomuto datu zrušuje nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise tak již nemůže opřít své posouzení o nařízení (EHS) č. 1191/69, jež v době vynesení rozhodnutí již nebylo v platnosti, nýbrž musí je založit na nařízení (ES) č. 1370/2007.
(226)
Zadruhé Komise konstatuje, že nařízení (ES) č. 1370/2007 neobsahuje žádné odkazy na to, že by nebylo použitelné pro smlouvy o veřejných službách, které byly zadány ještě před jeho vstupem v platnost. Ustanovení čl. 8 odst. 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 obsahuje přechodná opatření u zakázek, jež byly přiděleny před vstupem v platnost nařízení. Toto ustanovení představuje v podstatě výjimku z použití čl. 8 odst. 2 nařízení, který se týká použití předpisů stanovených v článku 5, které upravují přidělování zakázek. Je nutné konstatovat, že v přechodném období by nebyla zapotřebí výjimečná opatření ohledně přidělování zakázek, pokud by smlouvy o veřejných službách, které byly přiděleny před vstupem v platnost nařízení, nespadaly do jeho oblasti působnosti. Článek 8 tak naopak potvrzuje, že se ostatní ustanovení nařízení na tyto zakázky vztahují.
(227)
Zatřetí Komise poukazuje na to, že v daném případě nelze použít oznámení Komise o stanovení použitelných pravidel pro hodnocení nezákonné státní podpory (47). V tomto oznámení je výslovně stanoveno, že se nedotkne výkladu nařízení Rady a Komise v oblasti státních podpor. Nařízení (ES) č. 1370/2007 však stanoví pravidla pro jejich použití v čase.
(228)
Začtvrté Komise zdůrazňuje, že Soudní dvůr také potvrdil zásadu, podle níž se nové pravidlo okamžitě použije na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti dřívějšího pravidla. Rovněž rozhodl, že zásada ochrany legitimního očekávání nemůže být natolik rozšířena, aby obecně bránila použití nového pravidla na budoucí účinky situací, které vznikly za platnosti dřívějšího pravidla (48).
(229)
Za páté Soudní dvůr rozhodl, že hmotněprávní pravidla Společenství musejí být vykládána jako vztahující se na situace vzniklé před jejich vstupem v platnost pouze tehdy, pokud z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim musí být přiznán takový účinek (49). Tato poslední podmínka je, jak je rozvedeno v bodě 228, v případě nařízení (ES) č. 1370/2007 jednoznačně splněna.
(230)
Za šesté Komise kromě toho konstatuje, že Soudní dvůr dospěl ve stejném rozsudku mimo jiné k závěru, že v případě, že se právní režim platný v okamžiku oznámení úmyslu o poskytnutí podpory ze strany členského státu změní ještě před rozhodnutím Komise, musí se Komise rozhodovat na základě nových předpisů (50). Soudní dvůr dále rozvedl, že oznámením zamýšlené podpory ze strany členského státu se nevytváří žádná definitivní právní situace a žádná ochrana legitimního očekávání, což by mělo za následek, že by Komise rozhodovala o slučitelnosti těchto podpor s vnitřním trhem na základě pravidel platných v okamžiku tohoto oznámení. V důsledku toho by vznikl rozpor, když by se členskému státu, který naopak svou oznamovací povinnost nesplnil, povolilo, aby přidělením nezákonné státní podpory vytvořil definitivní právní situaci.
(231)
V daném případě se proto použije nařízení (ES) č. 1370/2007 (51).
10.1 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM NA ZÁKLADĚ NAŘÍZENÍ (ES) Č. 1370/2007
(232)
Podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí být „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením slučitelné se společným trhem“. Komise dále zkoumá, zda finanční směrnice a kompenzace vyplacené na jejím základě podnikům RBG a BSM splňují ustanovení podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(233)
Podle čl. 3 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 platí: „Pokud příslušný orgán rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace jakékoli povahy za plnění závazků veřejné služby jím vybranému provozovateli, provede to v rámci smlouvy o veřejných službách.“
(234)
V daném případě proběhlo svěření plněním závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice). Komise proto dospěla k závěru, že článek 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 je naplněn.
(235)
V článku 4 nařízení (ES) č. 1370/2007 je stanoven tento povinný obsah smluv o veřejných službách:
(236)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) - jasně vymezené závazky veřejné služby: Jak je rozvedeno v oddíle 8.2.1, byly podniky RBG a BSM pověřeny jasně vymezenými zakázkami veřejných služeb.
(237)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) - ukazatele, na základě kterých se vypočítá platba kompenzace, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, který zabraňuje nadměrnému poskytnutí kompenzací: Podle oddílu 9.2.2 se v negativním finančním výměru stanoví ukazatele kompenzací objektivním a transparentním způsobem udáním nejvyšší částky u každé nákladové kategorie pro každé provozní odvětví předtím, než dojde k plnění závazku veřejné služby.
(238)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 - způsoby rozdělování nákladů a příjmů: Na základě výše jmenovaných ukazatelů existují způsoby rozdělování nákladů a příjmů, jež se vztahují na čtyři nákladové kategorie, kterých se kompenzace týká. U každé ze čtyř různých kategorií závazků veřejné služby budou náklady a výnosy přiděleny na oddělené účty, přičemž se použijí účetní zásady platné podle německého práva a nezávislý znalec spolu se svazem VRR budou provádět každoroční audit.
(239)
Ustanovení čl. 4 odst. 3 - omezení doby trvání smluv o veřejných službách na maximálně deset let v případě autokarové a autobusové dopravy a maximálně patnáct let v případě služeb v přepravě cestujících po železnici nebo jinými druhy drážní dopravy: Původně proběhlo svěření závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice). Po vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007 byly závazky veřejné služby uložené dopravním podnikům sloučeny v jediném aktu na dobu trvání omezenou na deset let. Na smlouvy o veřejných službách, jež existovaly již před vstupem v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007, se vztahují přechodná opatření. Podle čl. 8 odst. 3 písm. d) nařízení (ES) č. 1370/2007 mohou smlouvy o veřejných službách, jež byly zadány od 26. července 2000 a přede dnem 3. prosince 2009 na základě jiného řízení než spravedlivého nabídkového řízení, zůstat v platnosti po plánovanou dobu trvání, pokud je jejich doba trvání omezená a srovnatelná s dobou trvání podle článku 4. V daném případě byla smlouva zadána v období uvedeném v čl. 8 odst. 3 písm. d), aniž by se konalo řízení pro zadávání zakázek. Z tohoto důvodu platí omezená doba trvání podle článku 4. Doba trvání smlouvy je nyní omezena na deset let; proto je v souladu s pravidly podle čl. 4 odst. 3.
(240)
Ustanovení čl. 4 odst. 5 - požadavek na splnění určitých sociálních norem Použitelné kolektivní smlouvy jsou uvedeny v jednotlivých aktech, neboť podniky RBG a BSM jsou povinny uplatňovat kolektivní smlouvu vyjednanou se Svazem komunálních zaměstnavatelů Severního Porýní-Vestfálska.
(241)
Ustanovení čl. 4 odst. 6 - požadavek na splnění určitých norem kvality Ustanovení k normám kvality jsou uvedena v jednotlivých pověřovacích aktech.
(242)
Na základě údajů v bodech 54 a dále je Komise toho názoru, že trojí pověřovací akt obsahuje veškerá ustanovení podle článku 4 nařízení (ES) č. 1370/2007.
(243)
V článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007 jsou stanovena ustanovení upravující zadávání smluv o veřejných službách. Podle přechodných ustanovení čl. 8 odst. 2 nařízení (ES) č. 1370/2007 však musí zadávání smluv o veřejné dopravě po železnici a silnici probíhat v souladu s článkem 5 teprve od 3. prosince 2019. Ustanovení článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007 proto v daném případě nelze použít.
(244)
Komise opět upozorňuje Německo na to, že členské státy musejí během tohoto přechodného období učinit opatření k postupnému uplatnění článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007.
(245)
Podle čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí veškeré kompenzace odpovídat ustanovením článku 4 a přílohy nařízení.
(246)
Komise odkazuje nejprve na to, že, jak bylo uvedeno výše, v daném případě byla naplněna všechna ustanovení článku 4.
(247)
V příloze nařízení (ES) č. 1370/2007 se stanoví, že kompenzace nesmí překročit částku, která odpovídá finančnímu obnosu složenému z následujících faktorů: nákladů vzniklých v souvislosti se závazkem veřejné služby, minus zisky z tarifu, minus jakékoli kladné finanční dopady vzniklé v rámci sítě provozované v souvislosti s daným závazkem (závazky) veřejné služby, plus přiměřený zisk. V příloze je dále stanoveno, že výpočet nákladů a příjmů musí být proveden v souladu s platnými účetními a daňovými zásadami. Dále musí účetnictví z důvodů transparentnosti probíhat odděleně.
(248)
V daném případě Komise konstatuje, že kompenzace za závazky veřejné služby, jak je uvedeno v oddíle 9.2.3, probíhá v souladu s ustanoveními přílohy a že kompenzace nevedly ke vzniku nadměrné kompenzace. Ze zjištění výnosů z úhrad za používání, příjmů, jiných kladných finančních účinků a z nákladů spojených se závazkem veřejné služby vyplynulo, že podnikům BSM a RBG vznikly z důvodu plnění závazků veřejné služby každoroční ztráty. Tyto ztráty byly v letech 2006 až 2009 vždy pokryty z kompenzací, čímž se docílilo dosažení nulového bilančního zisku.
(249)
Komise dále konstatuje, že v daném případě podniky nedosáhly žádného přiměřeného zisku. Nadto se prověřují náklady a příjmy přiřazené k závazkům veřejné služby tak, aby byly v souladu s platnými účetními a daňovými zásadami. Za účelem větší transparentnosti probíhá u služeb, které spadají pod závazek veřejné služby, a u činností, jež pod tento závazek nespadají, oddělené účtování předmětných podniků.
(250)
Na základě výše uvedeného dospěla Komise k závěru, že kompenzace za závazky veřejné služby brání nadměrným kompenzacím a jsou v souladu s ustanoveními článků 4 a 6 nařízení (ES) č. 1370/2007 a jeho přílohou.
(251)
Proto se Komise domnívá, že v daném případě byly splněny obecné zásady pro právní posuzování slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jak je uvedeno výše. Komise dále konstatuje, že posouzení kompenzace za závazky veřejné služby ve prospěch podniků RBG a BSM podle nařízení (ES) č. 1107/70 by vedlo ke stejným závěrům.
(252)
Komise tak dospěla k závěru, že podpora poskytnutá ve prospěch podniků RBG a BSM podle článku 93 SFEU a čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 je slučitelná s vnitřním trhem.
11. ZÁVĚR
(253)
Komise dospěla k závěru, že podpora podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 a článku 93 SFEU je slučitelná s vnitřním trhem. Komise poukazuje na to, že toto rozhodnutí se týká slučitelnosti opatření ve formě státních podpor s vnitřním trhem a že toto posouzení nepředjímá posuzování Komise týkající se používání právních předpisů Unie pro veřejné zakázky a koncese v tomto případě.
(254)
Komise poukazuje na to, že podle ustálené judikatury Tribunálu může zkoumat slučitelnost určité státní podpory s vnitřním trhem nezávisle na možném porušení jiného právního předpisu Unie, pokud tento jiný právní předpis není spojen s předmětem podpory natolik úzce, že by oddělené zkoumání nebylo možné.
(255)
V daném případě Komise konstatuje, že by možné porušení pravidel pro veřejné zakázky a koncese, jako např. předmětné udělení povolení určených podnikům BSM a RBG, nezpůsobilo nutně narušení hospodářskou soutěž, které by v důsledku této podpory mohlo ještě zesílit. Toto rozhodnutí je tím omezeno na posouzení státních podpor,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpory, jež v letech 2006-2009 Německo poskytlo podniku Rheinbahn AG a podniku Bahnen der Stadt Monheim na základě směrnice o financování místní veřejné silniční osobní dopravy v dopravním svazu Porýní a Porúří, jsou podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 a článku 93 Smlouvy o fungování Evropské unie slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 23. února 2011.
SKLEP KOMISIJE
z dne 23. februarja 2011
o državni pomoči C 58/06 (ex NN 98/05), ki jo je Nemčija odobrila podjetjema Bahnen der Stadt Monheim (BSM) in Rheinische Bahngesellschaft (RBG) v združenju Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
(notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 632)
(Besedilo v nemškem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2011/501/EU)
KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI JE -
ob upoštevanju Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o delovanju Evropske unije ter zlasti prvega pododstavka člena 108(2) PDEU (1),
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenimi določbami (2), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Komisija je z dopisom z dne 21. decembra 2006 Nemčiji sporočila svojo odločitev, da je treba „stari sistem financiranja“ združenja Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (v nadaljnjem besedilu: VRR) obravnavati kot obstoječo pomoč in da v zvezi z „novim sistemom financiranja“ (3) združenja VRR, na podlagi katerega podjetji Rheinische Bahngesellschaft AG (v nadaljnjem besedilu: RBG) in Bahnen der Stadt Monheim GmbH (v nadaljnjem besedilu: BSM) prejemata nadomestila za javne storitve, začenja postopek na podlagi člena 108(2) PDEU; obenem je Nemčijo pozvala, naj predloži pripombe. Na zahtevo Nemčije je bil 1. februarja 2007 organiziran sestanek. Nemčija je predložila pripombe 18. aprila 2007 in 4. maja 2007.
(2)
Odločitev Komisije o začetku formalnega postopka preiskave, je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije z dne 31. marca 2007 (4). Komisija je pozvala zainteresirane strani, naj predložijo svoje pripombe o zadevnih ukrepih v enem mesecu od dneva objave.
(3)
Komisija je prejela pripombe ene zainteresirane strani. Zadevne pripombe je poslala Nemčiji z dopisom z dne 29. maja 2007. Nemčija je imela možnost, da nanje odgovori v enem mesecu. Komisija je prejela pripombe Nemčije v dopisu z dne 29. junija 2007.
(4)
Na zahtevo Nemčije je bil 31. januarja 2008 organiziran drugi sestanek. Po tem sestanku je Nemčija 5. maja 2008 in 3. julija 2008 Komisiji poslala zahtevane dodatne informacije.
(5)
Zainteresirana stran je z dopisi z dne 2. oktobra 2007, 30. januarja 2008 in 4. aprila 2008 natančneje obrazložila svoje prvotne trditve.
(6)
Komisija je z dopisom z dne 10. julija 2008 zaprosila Nemčijo za dodatna pojasnila v zvezi s predloženimi informacijami; Nemčija je tudi dobila možnost, da v enem mesecu odgovori na dodatna pojasnila zainteresirane strani. Nemčija je odgovorila z dopisoma z dne 5. avgusta 2008 in 30. septembra 2008.
(7)
Komisija je z dopisom z dne 16. decembra 2009 pozvala Nemčijo in zainteresirano stran, naj do 10. januarja 2010 pošljeta pripombe o združljivosti zadevnih ukrepov z Uredbo (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in (EGS) št. 1107/70 (5). Nemčija in zainteresirana stran sta vložili prošnjo za podaljšanje roka. Komisija je obema podaljšala rok do 12. januarja 2010. Pripombe Nemčije je prejela z dopisom z dne 12. januarja 2010. Zainteresirana stran v roku ni poslala pripomb. Z dopisom z dne 13. januarja 2010 je nato Komisiji sporočila, da ne želi biti več vključena v postopek.
(8)
Nemčija je z dopisom z dne 12. januarja 2010 Komisiji poleg tega sporočila, da so bili akti o pooblastitvi za podjetji RBG in BMS ter novi sistem financiranja za združenje VRR spremenjeni zaradi uskladitve z Uredbo (ES) št. 1370/2007.
2. ZAINTERESIRANE STRANI
(9)
Združenje VRR je ustanovilo več mest in okrožij z območja Rena in Porurja, da bi izpolnjevalo njihovo nalogo v zvezi z načrtovanjem in organizacijo javnega potniškega prevoza na svojem območju in plačevalo nadomestila za opravljanje storitev javnega prevoza. Združenje VRR sestavljata dva pravno ločena organa javnega prava, „Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr“ (v nadaljnjem besedilu: ZV VRR) (6) in „Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR“ (v nadaljnjem besedilu: VRR AöR) (7).
(10)
ZV VRR je upravičen, da od mest in okrožij, ki mu pripadajo, pobira prispevke za financiranje nadomestil za javne storitve. Pravna podlaga za prispevke sta člena 19 in 20 statuta interesnega združenja Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr z dne 21. junija 2006 v različici z dne 10. decembra 2008 (v nadaljnjem besedilu: statut ZV VRR) (8).
(11)
Podjetji RBG (9) in BSM (10), ki sta domnevno upravičeni do zadevnih ukrepov, delujeta v mestnem javnem prevozu (avtobusi, tramvaji in vlaki) na območju Düsseldorfa. Njune proge so del javnega prometnega omrežja združenja VRR.
(12)
RBG in BSM prevažata potnike na progah javnega potniškega prevoza na podlagi dovoljenj, ki so jih izdali regionalni organi okrožja Düsseldorf v skladu z zakonom o prevozu potnikov (v nadaljnjem besedilu: PBefG), predvsem na podlagi člena 13 PBefG. Prosilec dobi z dovoljenjem izključno pravico do opravljanja prevozov na posamezni progi; v zameno pa mora podjetje, ki dobi dovoljenje, opravljati storitve v javnem prevozu po pogojih, določenih v dovoljenju, v katerem so navedeni zlasti pogostnost prevozov, prevoženi kilometri in drugi parametri kakovosti.
3. PODROBEN OPIS UKREPA
3.1 NASLOV, PRORAČUN IN TRAJANJE
(13)
Naslov: Finančna pomoč za podjetji BSM in RBG.
(14)
Letni proračun znaša med […] (11) in […] milijoni EUR za podjetje BSM ter med […] in […] milijoni EUR za podjetje RBG. Proračun za nadomestila se v skladu z direktivo o financiranju ter sporazumom o nadzoru in prenosu dobička financira z javnimi sredstvi. Veljavnost direktive o financiranju ter sporazuma o nadzoru in prenosu dobička ni omejena.
3.2 UPRAVIČENOST IN CILJ
(15)
Upravičenca do zadevnih nadomestil sta podjetji RBG in BSM.
(16)
Cilj ukrepa je ustrezen prevoz prebivalstva v javnem potniškem prevozu. V skladu s členom 4 statuta ZV VRR je namen sodelovanja med deželo Severno Porenje - Vestfalija, združenjem VRR in prevozniki povečati privlačnost javnega potniškega prevoza z usklajenim načrtovanjem in oblikovanjem ponudbe storitev, enotnimi in za uporabnika ugodnimi cenami, usklajenimi potniškimi informacijami ter upoštevanjem potreb invalidnih oseb in enotnih standardov kakovosti.
4. RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA
4.1 PREDMET POSTOPKA
(17)
Odločitev o začetku postopka se nanaša samo na nadomestila za podjetji RBG in BSM, ki temeljijo na „novem sistemu financiranja“, sprejetem s sklepom združenja VRR z dne 28. junija 2005, in se nanašajo na obveznosti javne službe za avtobusne in tramvajske prevoze. Zato se tudi ta sklep nanaša samo na ta nadomestila za podjetji RBG in BSM.
4.2 „NOVI SISTEM FINANCIRANJA“
(18)
Komisija je v odločitvi o začetku formalnega postopka preiskave določila naslednja svežnja ukrepov financiranja za podjetji RBG in BSM:
-
financiranje prevoznikov na območju Rena in Porurja, kot sta podjetji RBG in BSM, ki ga zagotavlja združenje VRR, in
-
navzkrižno subvencioniranje podjetij RBG in BSM, ki ga izvajata mestni holdinški družbi mesta Düsseldorf in mesta Monheim.
(19)
Pravna podlaga za oba svežnja paketov je 28. junija 2005 sprejeta direktiva o financiranju ÖSPV v združenju Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (v nadaljnjem besedilu: direktiva o financiranju) in njene priloge (12).
(20)
Poleg tega pravno podlago za drugi sveženj ukrepov financiranja oblikujejo dvostranske pogodbe med podjetjem RBG oziroma podjetjem BSM in holdinškimi družbami mesta Düsseldorf oziroma mesta Monheim.
4.2.1 FINANCIRANJE PODJETIJ RBG IN BSM S STRANI VRR
(21)
Združenje VRR z izplačili podjetjem, ki na njegovem območju opravljajo storitve javnega prevoza, pokriva del njihovih stroškov. S sklepom z dne 28. junija 2005 je sistem financiranja, ki je veljal od leta 1990 („stari sistem financiranja“), nadomestil novi, bistveno spremenjeni sistem („novi sistem financiranja“).
(22)
Novi sistem financiranja je bil nazadnje spremenjen 10. septembra 2009 zaradi začetka veljavnosti Uredbe (ES) št. 1370/2007 z dne 3. decembra 2009.
(23)
Sistem financiranja združenja VRR naj bi bil z reformo z dne 28. junija 2005 usklajen s sodbo v zadevi Altmark (13). V oddelkih od 5.4.3 do 5.4.5 direktive o financiranju je prikazano, kako se upošteva navedena sodba, zlasti četrto merilo. V oddelku 5.4.3 je višina subvencij določena na podlagi analize stroškov povprečnega, dobro vodenega podjetja, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi, tako da lahko izpolnjuje naložene obveznosti javne službe. Združenje VRR v oddelku 5.4.4 na podlagi te analize letno določi parametre za izračun zneskov nadomestila za vsako od štirih kategorij, opisanih v nadaljevanju; metoda za posodobitev (oziroma indeksacijo) teh parametrov je opredeljena v Prilogi 9 k direktivi o financiranju. Zneski nadomestila za posamezna podjetja so v skladu z oddelkom 5.4.5 omejeni na stroške, ki so konkretnemu podjetju dokazano nastali pri izpolnjevanju obveznosti javne službe, parametre za izračun nadomestila pa je treba redno strokovno preverjati.
(24)
Novi sistem financiranja je izčrpno opisan v direktivi o financiranju in njenih prilogah.
(25)
Združenje VRR v skladu z oddelkom 2.1 direktive o financiranju financira izpolnjevanje obveznosti javne službe na svojem območju. V oddelkih od 2.2.1 do 2.2.4 so opredeljene štiri kategorije stroškov, katerih financiranje lahko zagotavlja VRR. Kategorije so natančneje pojasnjene v Prilogi 1 k direktivi o financiranju. Opredelitev štirih kategorij (uporabljene okrajšave ustrezajo oštevilčenju kategorij stroškov v direktivi o financiranju):
(26)
(a)
Zagotavljanje in vzdrževanje infrastrukture (v nadaljnjem besedilu: kategorija stroškov 1): ta kategorija zajema stroške gradnje in vzdrževanja nepremičnih naprav ter s tem povezanih varnostnih in navigacijskih sistemov. Pojem „infrastruktura“ vključuje tramvajske tire, ločene vozne pasove za avtobuse, parkirišča s povezavami z mestom (P + R, parkiraj in se pelji), avtobusne in železniške postaje, garaže in delavnice ter varnostne in navigacijske sisteme. Ta kategorija zajema tudi stroške osebja, potrebnega za izpolnjevanje teh nalog.
(27)
(b)
Režijske in prodajne naloge, ki se nanašajo na združenje oziroma nosilce nalog (v nadaljnjem besedilu: kategorija stroškov 2): ta kategorija zajema vse dodatne stroške, ki prevoznikom nastanejo s članstvom v združenju VRR. Ti dodatni stroški nastanejo zaradi centraliziranega načrtovanja in koordinacije, trženja in finančnega poslovodenja, prodaje in nadzora nad zadevnimi storitvami.
(28)
(c)
Standardi kakovosti vozil, ki se nanašajo na združenje oziroma nosilce nalog (v nadaljnjem besedilu: kategorija stroškov 3): ta kategorija zajema vse dodatne stroške, ki nastanejo zaradi upoštevanja standardov kakovosti vozil. Prevozniki lahko zahtevajo povračilo dodatnih stroškov za nakup klimatiziranih vozil, videonadzora, nizkopodnega sistema, plinskega pogona, dvižnega sistema za invalide ali okolju prijaznega motorja.
(29)
(d)
Dodatne storitve v prometu ali drugače vrednotene storitve, ki se nanašajo na združenje oziroma nosilce nalog, na območju obratovanja: ta kategorija se deli na tri podkategorije:
I.
dodatni stroški zaradi obveznosti, ki jih neposredno dodelijo nosilci nalog ali VRR, da se zagotavljajo nedobičkonosne storitve v urah redkega prometa (v nadaljnjem besedilu: kategorija stroškov 4a);
II.
družbenopolitične obveznosti v povezavi z zahtevami delničarja na območju obratovanja (14) (v nadaljnjem besedilu: kategorija stroškov 4b) in
III.
zahteve za območje obratovanja oziroma sistemske zahteve - zahteve nosilcev nalog oziroma združenja na podlagi posebnega dokaza, ki pomenijo ekonomsko breme (v nadaljnjem besedilu: kategorija stroškov 4c).
(30)
Javni prevozniki lahko v skladu z direktivo o financiranju zahtevajo nadomestilo za opravljanje storitev javnega prevoza. Zahteva mora vsebovati dokumente, predpisane v oddelkih 5, 7 in 8 direktive o financiranju, kot sta izračun stroškov za izpolnjevanje obveznosti javne službe in navedba morebitnih finančnih sredstev drugih organov. Prevozniki morajo zahtevo za nadomestila predložiti najpozneje 31. oktobra leta pred začetkom izpolnjevanja obveznosti javne službe.
(31)
Na podlagi informacij, ki so jih prevozniki posredovali v skladu z oddelkom 5.4.2 in Prilogo 2 k direktivi o financiranju, VRR izračuna nadomestila, v katerih je treba upoštevati stroške, ki bi povprečnemu, dobro vodenemu podjetju nastali pri izpolnjevanju enakih obveznosti. Nato izda odločbo o financiranju. Ta pravno zavezujoča odločba potrjuje pooblastitev in določa nadomestila za vse štiri kategorije stroškov. Na koncu vsakega leta mora javni prevoznik predložiti pisne dokaze o prihodkih in stroških izpolnjevanja obveznosti javne službe. To preveri VRR. Nato se izda še ena zavezujoča upravna odločba, s katero se natančno določi znesek, ki ga podjetje prejme kot nadomestilo.
4.2.2 FINANCIRANJE PODJETIJ RBG IN BSM Z NAVZKRIŽNIM SUBVENCIONIRANJEM
(32)
V statutu ZV VRR je predvidena možnost, da mesta in okrožja, ki so lastniki posameznega prevoznika, temu neposredno izplačajo nadomestilo, ustrezni znesek pa odštejejo od svojih prispevkov za ZV VRR.
(33)
V členu 19 statuta ZV VRR je predvidenih pet različnih oblik takih neposrednih izplačil:
-
prostovoljne neposredne in posredne storitve mesta ali okrožja, vključno s prihodki od naložb v vrednostnih papirjih, ki jih mesto ali okrožje vloži v podjetje prevoznika,
-
prostovoljne storitve tretjih oseb,
-
navzkrižno subvencioniranje s pogodbami o delitvi prihodkov, če je prevoznik del holdinške družbe in se njegove izgube krijejo z dobički drugih podjetij, na primer komunalnih,
-
izplačilo dobičkov podjetij, v katerih je prevoznik navzoč z udeležbo ali lastniškim deležem,
-
razlika med prispevki in skupno izgubo prevoznika.
(34)
Zneski, izplačani v skladu s členom 19 statuta ZV VRR, se upoštevajo pri izračunu nadomestila, ki ga VRR izplača prevozniku. V skladu z oddelkom 8 direktive o financiranju se zahteva prevoznika za financiranje s strani združenja VRR zavrne, če je (občinski) delničar izkoristil eno ali več možnosti, navedenih v členu 19 statuta ZV VRR. Ta znesek se odšteje od izplačil, do katerih je prevoznik upravičen po direktivi o financiranju.
(35)
Mesti Düsseldorf in Monheim sta izkoristili možnosti po členu 19 statuta ZV VRR in sklenili pogodbe s podjetjem RBG oziroma BSM. Te so opisane v naslednjih uvodnih izjavah.
(36)
Domnevno navzkrižno subvencioniranje podjetja RBG s strani podjetja Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: po informacijah, ki jih je predložil prvotni pritožnik, Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH očitno na podlagi sporazumov o nadzoru in prenosu dobička prenaša dobiček svojih dobičkonosnih holdingov - Stadtwerke Düsseldorf AG in Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH - na hčerinski družbi RBG in Bädergesellschaft Düsseldorf, ki izkazujeta izgubo.
(37)
Domnevno navzkrižno subvencioniranje podjetja RBG s strani mesta Düsseldorf: poleg tega se je Komisija na podlagi navedb, ki jih je predstavil prvotni pritožnik, sklicevala na neposredne subvencije, ki jih je podjetje RBG prejelo od mesta Düsseldorf. Te subvencije očitno izhajajo iz dividend, ki jih mesto Düsseldorf prejme na podlagi 1,1-odstotnega lastniškega deleža v družbi RWE AG.
(38)
Letna izplačila mesta Düsseldorf podjetju RBG: Nemčija je v odgovoru na odločitev o sprožitvi postopka razjasnila, da med podjetjema Stadtwerke Düsseldorf AG in Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (od 18. junija 2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH; v nadaljnjem besedilu: holdinška družba) nikoli ni bil sklenjen sporazum o nadzoru in prenosu dobička. Vendar je holdinška družba izvajala letna izplačila podjetju RBG za izpolnjevanje obveznosti javne službe; ta izplačila se upoštevajo pri izračunu nadomestila, ki ga združenje VRR izplača za obveznosti javne službe. Nemčija še navaja, da se dividende od delnic podjetja RWE izplačajo mestu, ne pa podjetju RBG.
(39)
Navzkrižno subvencioniranje podjetja BSM: po informacijah, ki jih je predložil prvotni pritožnik, se dobički navedenega podjetja na podlagi pogodbe med podjetjema Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH in Elektrizitätswerken der Stadt Monheim GmbH uporabljajo za financiranje letnih izgub podjetja BSM. BSM je hčerinska družba v 100-odstotni lasti podjetja Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. (15)
(40)
Nemčija je v odgovoru na odločitev o sprožitvi postopka razjasnila, da je bil 27. oktobra 1987 med podjetjem BSM in družbo Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH sklenjen sporazum o nadzoru in prenosu dobička, ki je začel veljati 1. januarja 1988. V skladu s členom 4(1) tega sporazuma se vsi dobički podjetja BSM izplačajo družbi Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, ki po drugi strani krije vse izgube podjetja BSM.
4.3 DVOMI KOMISIJE O NADOMESTILIH, KI SE PODJETJEMA RBG IN BSM IZPLAČUJEJO NA PODLAGI „NOVEGA SISTEMA FINANCIRANJA“
4.3.1 OBSTOJ POMOČI
(41)
Komisija je glede obstoja pomoči ob sprožitvi formalnega postopka preiskave sklenila, da se zadevna ukrepa nanašata na državna sredstva in da ju je mogoče pripisati državi.
(42)
Komisija je v odločitvi o sprožitvi formalnega postopka preiskave navedla, da se po mnenju Nemčije z zadevnima ukrepoma financiranja ne zagotavlja selektivna ekonomska prednost, saj naj bi bila vsa štiri merila Altmark izpolnjena, ukrepa financiranja pa ne moreta povzročiti izkrivljanja konkurence ali vplivati na trgovino med državami članicami. Vendar je Komisija na podlagi informacij, ki jih je Nemčija podala med predhodno preučitvijo, v zvezi s tem izrazila naslednje dvome:
(43)
Komisija je glede prvega merila Altmark začasno sklenila, da so bile podjetjem, ki delujejo v okviru združenja VRR, z dovoljenji za upravljanje avtobusnih in tramvajskih prog, ki jih je dal pristojni regionalni organ, naložene obveznosti javne službe.
(44)
Glede drugega merila Altmark je dvomila, ali vse štiri kategorije stroškov v resnici pomenijo obveznosti javne službe in ali so bile obveznosti javne službe jasno opredeljene. Poleg tega ni bilo jasno, ali naj zadevna podjetja vsaj del stroškov obravnavanih ukrepov plačajo zaradi lastnega komercialnega interesa, tako da bi se ta del stroškov pokrival le s prihodki od prodaje vozovnic. Komisija je še navedla, da Nemčija ni predložila podrobnih informacij o parametrih in metodi za izračun nadomestil.
(45)
Komisija v odločitvi o sprožitvi postopka ni mogla izključiti, da nadomestilo presega znesek, potreben za popolno ali delno pokritje stroškov izpolnjevanja obveznosti javne službe (tretje merilo Altmark).
(46)
Ker so bila dovoljenja za prevoznike v okviru združenja VRR dana neposredno brez javnega razpisa, je Komisija dvomila, ali je izpolnjeno četrto merilo Altmark. Na razpolago ni imela dovolj informacij, da bi lahko presodila, ali nadomestilo, izračunano na podlagi povprečnih stroškov vseh podjetij, ki jih financira VRR, ustreza stroškom dobro vodenega podjetja, ki omogoča dostop do prevoznih sredstev.
(47)
Komisija je v odločitvi o sprožitvi postopka trdila, da financiranje zadevnih ukrepov vpliva na trgovino med državami in ogroža konkurenco na notranjem trgu ali bi jo lahko ogrožalo.
4.3.2 ZDRUŽLJIVOST POMOČI Z NOTRANJIM TRGOM
(48)
Ker Komisija ni mogla izključiti obstoja državne pomoči, je preverila morebitno združljivost te pomoči z notranjim trgom na podlagi člena 93 PDEU.
(49)
Člena 93 PDEU v skladu s sodbo Altmark ni mogoče uporabiti neposredno, temveč le prek treh uredb Sveta, sprejetih na podlagi tega člena. (16) Zato se domneva, da Uredba Sveta (EGS) št. 1191/69 z dne 26. junija 1969 o ukrepanju držav članic glede obveznosti javne službe v železniškem in cestnem prometu ter prometu po celinskih plovnih poteh (17) in Uredba Sveta (EGS) št. 1107/70 z dne 4. junija 1970 o dodeljevanju pomoči v železniškem in cestnem prevozu ter prevozu po celinskih plovnih poteh (18) opredeljujeta pravni okvir za presojo združljivosti obveznosti javne službe z notranjim trgom.
(50)
Komisija je v odločitvi o sprožitvi postopka izhajala iz tega, da je Nemčija zadevne storitve prevoza izvzela iz področja uporabe Uredbe (EGS) št. 1191/69, zato naj bi zadevni pravni okvir določala edino Uredba (EGS) št. 1107/70.
(51)
V zvezi z združljivostjo pomoči s členom 3(2) Uredbe (EGS) št. 1107/70 Komisija dvomi, ali obveznosti, za katere podjetji BSM in RBG prejemata nadomestila, pomenijo obveznosti javne službe in ali izplačani zneski ustrezajo stroškom, ki nastanejo iz teh obveznosti.
5. PRIPOMBE NEMČIJE (19)
5.1 OBSEG POSTOPKA
(52)
Nemčija je najprej podala osnovne informacije o izvajanju novega sistema financiranja. Zlasti je pojasnila, da je stari sistem financiranja veljal do konca leta 2005 (do 31. decembra 2005). Novi sistem financiranja, sprejet 28. junija 2005, je začel veljati 1. januarja 2006.
(53)
Nemčija poudarja, da je pritožbo, prispelo ob začetku tega postopka, mesto Langenfeld vložilo z dopisom z dne 27. januarja 1999 in obnovilo 21. januarja 2004. Po mnenju Nemčije se zato preiskava Komisije nanaša le na stari sistem financiranja, ki je veljal do konca leta 2005. Nemčija dvomi o odločitvi Komisije o sprožitvi formalnega postopka preiskave v zvezi z novim sistemom financiranja. Navaja, da Komisija ob neobstoju pritožbe, ki bi se nanašala posebej na novi sistem financiranja, veljaven od leta 2006, ni podala dovolj podrobne predhodne ocene, s tem pa Nemčija ni imela priložnosti za pojasnitev še odprtih vprašanj.
5.2 NOVI SISTEM FINANCIRANJA, VELJAVEN OD LETA 2006
(54)
Po mnenju Nemčije je novi sistem financiranja oblikovan tako, da je izpolnitev štirih meril Altmark zagotovljena. V ta namen se pri izračunu nadomestil, ki jih združenje VRR prevoznikom izplača za izpolnjevanje obveznosti javne službe, upoštevajo vsi finančni tokovi - neposredna plačila in navzkrižne subvencije.
5.3 OPREDELITEV OBVEZNOSTI JAVNE SLUŽBE (PRVO MERILO ALTMARK)
(55)
Nemčija je predstavila stališče do pomislekov Komisije v zvezi z opredelitvijo obveznosti javne službe in aktom o pooblastitvi (uvodna izjava 61 odločitve o sprožitvi postopka) ter v zvezi s kategorijami stroškov 1, 2, 3 in 4 (uvodne izjave od 62 do 71 odločitve o sprožitvi postopka).
5.3.1 AKT O POOBLASTITVI
(56)
V zvezi z vprašanjem, ali morajo prevozniki v okviru združenja VRR dejansko izpolnjevati jasno opredeljene obveznosti javne službe, Nemčija pojasnjuje, da na podlagi PBefG dana dovoljenja (20) za upravljanje avtobusnih in tramvajskih prog ne pomenijo edine zadevne pravne podlage. Obveznosti javne službe so natančneje določene v načrtu lokalnega prevoza (21), za prehodno obdobje po začetku veljavnosti „novega sistema financiranja“ (22) pa v sklepih zadevnih mestnih in okrožnih svetov ter ustreznih odločbah združenja VRR o financiranju, temelječih na direktivi o financiranju. Zato se pooblastitev za obveznosti javne službe izvede s trojnim aktom o pooblastitvi (to pomeni z dovoljenji, načrti lokalnega prevoza in ustrezno odločbo združenja VRR o financiranju na podlagi direktive o financiranju).
(57)
Mestni svet občine Düsseldorf je v zvezi s podjetjem RBG s sklepom z dne 15. decembra 2005 odobril novi sistem financiranja združenja VRR. Po tem sklepu načrt lokalnega prevoza za mesto Düsseldorf temelji tudi na direktivi o financiranju, ki je del novega sistema financiranja. Mestni svet občine Düsseldorf je načrt lokalnega prevoza za obdobje 2002-2007 sprejel 20. marca 2003. RBG mora upoštevati tudi načrte lokalnega prevoza sosednjih mest in okrožij (porensko okrožje Neuss, mesto Neuss, okrožje Mettmann). Vsi ti načrti lokalnega prevoza vsebujejo določbe o omrežju, ki ga zagotavlja RBG (storitve in infrastruktura). Podjetje RBG je na podlagi PBefG upravičeno do dovoljenj za avtobusne in (nad- in podzemne) tramvajske proge, ki jih upravlja.
(58)
Mestni svet občine Monheim in svet okrožja Mettmann sta v zvezi s podjetjem BSM novi sistem financiranja združenja VRR odobrila s sklepoma z dne 10. novembra 2005 oziroma 19. decembra 2005. Zadnji sklep še določa, da je treba načrt lokalnega prevoza za okrožje Mettmann (23) uskladiti z novim sistemom financiranja. Načrt lokalnega prevoza za leto 2004 za okrožje Mettmann vsebuje določbe o omrežju, ki ga zagotavlja BSM (storitve in infrastruktura). Podjetje BSM je na podlagi PBefG upravičeno do dovoljenj za avtobusne proge, ki jih upravlja.
5.3.2 KATEGORIJA STROŠKOV 1: ZAGOTAVLJANJE IN VZDRŽEVANJE INFRASTRUKTURE:
(59)
Nemčija pojasnjuje, da mora biti podjetje za opravljanje storitev javnega prevoza opremljeno z ustreznimi vozili. V Nemčiji in vseh drugih državah članicah praviloma država zagotavlja infrastrukturo, ki se uporablja pri opravljanju storitev javnega prevoza. Zato se po mnenju Nemčije z zagotavljanjem infrastrukture zadevnim izvajalcem ne zagotavlja ekonomska prednost. Nemčija še poudarja, da VRR financira le vzdrževanje infrastrukture, ne pa tudi gradnje. Poleg tega ne financira celotnih stroškov vzdrževanja, temveč le stalne stroške (spremenljivi stroški uporabe infrastrukture se ne poravnavajo). Nemčija je predložila analizo o večjem bremenu, izhajajočem iz obveznosti javne službe, v kateri se upošteva več meril, predvsem pa uporaba infrastrukturnih zmogljivosti. Prihodki, ki izhajajo iz uporabe infrastrukture (na primer oglaševanja), so se pri izračunu dodatnih stroškov upoštevali kot odbitek.
(60)
Podjetji RBG in BSM morata na podlagi PBefG in pripadajočih izvedbenih predpisov (24) zagotavljati, da je infrastruktura, potrebna za opravljanje tistih storitev prevoza, za katere imata dovoljenja, pripravljena za uporabo v skladu z zadevnimi standardi kakovosti (predvsem v zvezi z opremo postaj). Za obe podjetji veljajo še dodatne zahteve, ki presegajo okvir teh predpisov ter so zajete v „Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991“ (direktiva o opremi postaj za združenje VRR) in veljavnih načrtih lokalnega prevoza. Pri podjetju RBG se to nanaša denimo na dinamični potniški informacijski sistem na 192 postajah in računalniško podprt sistem za nadzor obratovanja. Dodatne zahteve za podjetje BSM se nanašajo na varnost, informacije na postajah, udobje in čistost.
5.3.3 KATEGORIJA STROŠKOV 2: DODATNI REŽIJSKI STROŠKI IN STROŠKI PRODAJE, KI SE NANAŠAJO NA ZDRUŽENJE OZIROMA NOSILCE NALOG
(61)
Nemčija dodatno pojasnjuje to kategorijo stroškov, ki predvsem z režijskimi in prodajnimi nalogami (na primer podporo abonmajev, zagotavljanjem parkirišč P + R za dnevne migrante in ustreznim oglaševanjem, podporo organizatorjem velikih dogodkov, klicnim centrom) zajema posebne stroške, ter porazdelitev prihodkov in nadaljnje naloge koordinacije. V tej kategoriji stroškov se prihodki, ki se pripišejo, upoštevajo kot odbitek, da je mogoče izračunati dodatne stroške, ki se nanašajo na večje breme, ki ga določi pristojni organ.
(62)
Pri tej kategoriji ni pravnih zahtev. Podjetji RBG in BSM morata te naloge opravljati v okviru sporazuma o sodelovanju in sporazuma o porazdelitvi prihodkov, ki sta ju sklenili z združenjem VRR in pomenita temeljni pogoj za njuno udeležbo v sistemu financiranja združenja VRR. Smernice glede sporazuma o sodelovanju vsebujejo podrobnosti o teh nalogah. RBG in BSM morata na podlagi načrta lokalnega prevoza za okrožje Mettmann izpolnjevati nadaljnje naloge v tej kategoriji. Vsakokratna odločba združenja VRR o financiranju pomeni zadnjo stopnjo akta o pooblastitvi.
5.3.4 KATEGORIJA STROŠKOV 3: STANDARDI KAKOVOSTI VOZIL, KI SE NANAŠAJO NA ZDRUŽENJE OZIROMA NOSILCE NALOG
(63)
Glede na pojasnila Nemčije so dodatni stroški, povezani s standardi kakovosti vozil, posledica zahtev, ki so jih podali VRR in/ali nosilci nalog. Te se na primer nanašajo na zakonsko predpisana okolju prijazna vozila ter uporabo klimatiziranih ali nizkopodnih vozil. Zadevna mesta ali okrožja lahko te zahteve določijo za celotno območje združenja VRR ali na lokalni ravni. Pri izračunu večjega bremena za podjetja, ki opravljajo storitve mestnega javnega prevoza, se upoštevajo enaka načela kot pri predhodno navedenih kategorijah.
(64)
Po načrtu lokalnega prevoza za mesto Düsseldorf mora podjetje RBG vlagati v nizkopodna vozila in še posebej okolju prijazna vozila. Poleg tega je mestni svet občine Düsseldorf podjetju RBG naložil, da mora v svoja vozila z dizelskim motorjem vgraditi filtre delcev. Po načrtu lokalnega prevoza za okrožje Mettmann mora BSM vlagati v nizkopodna vozila.
5.3.5 KATEGORIJA STROŠKOV 4: DODATNE STORITVE V PROMETU ALI DRUGAČE VREDNOTENE STORITVE, KI SE NANAŠAJO NA ZDRUŽENJE OZIROMA NOSILCE NALOG, NA OBMOČJU OBRATOVANJA:
(65)
Nemčija pojasnjuje, da to kategorijo sestavljajo tri jasno opredeljene podkategorije:
(66)
(i)
Kategorija stroškov 4a: dodatni stroški zaradi nedobičkonosnih voženj v urah redkega prometa - zahteve nosilcev nalog oziroma združenja: kot pojasnjuje Nemčija, storitve, opravljene v urah redkega prometa (25), po navedbah nosilca nalog niso dobičkonosne. Vendar pristojni organ (VRR ali vsakokratna mesta in okrožja) te storitve zaradi dostopnosti storitev prevoza določi kot obvezne. Obveznosti podjetja RBG glede opravljanja storitev prevoza v urah redkega prometa so opredeljene v načrtih lokalnega prevoza mesta Düsseldorf, porenskega okrožja Neuss in okrožja Mettmann. Podjetje BSM mora na podlagi izdanih dovoljenj in načrta lokalnega prevoza za okrožje Mettmann opravljati storitve prevoza v urah redkega prometa. Vsakokratna odločba združenja VRR o financiranju pomeni zadnjo stopnjo akta o pooblastitvi.
(67)
(ii)
Kategorija stroškov 4b: družbenopolitične obveznosti na območju obratovanja - zahteve delničarja: Nemčija v zvezi s to kategorijo pojasnjuje, da morata podjetji RBG in BSM uporabiti kolektivno pogodbo, izpogajano z občinskim združenjem delodajalcev dežele Severno Porenje - Vestfalija, kar vodi do višjih povprečnih plač po veljavni plačni lestvici. Poleg tega morajo občinska podjetja po kolektivnih pogodbah, ki jih zasebna podjetja v panogi običajno ne sklenejo, zagotoviti dodatno pokojninsko zavarovanje ali prispevati delež k temu zavarovanju. Na podlagi članstva v (javni) zavarovalnici za dodatno zavarovanje mora RBG za svoje zaposlene plačevati prispevke za to zavarovanje. Tudi podjetje BSM mora na podlagi posebne kolektivne pogodbe zagotoviti dodatno pokojninsko zavarovanje. Ti stroški se izračunajo kot razlika med vrednostjo po referenčni plačni lestvici (v kolektivni pogodbi vsebovani plačni lestvici TV-N, ki jo po navadi uporabljajo zasebna podjetja, skupina V, stopnja 2) in dejansko plačo, vključno z dejanskimi dodatnimi stroški za poklicne pokojnine.
(68)
(iii)
Kategorija stroškov 4c: druge zahteve za območje obratovanja oziroma sistemske zahteve - zahteve nosilcev nalog oziroma združenja na podlagi posebnega dokaza, ki pomenijo ekonomsko breme: Nemčija pojasnjuje, da je to odprta kategorija, pri kateri se lahko na podlagi posebnih dokazov odobri nadomestilo za ekonomsko breme, pogojeno z obratovalnimi zahtevami ali zahtevami za mestni javni prevoz (na primer posebne zahteve glede varstva okolja in ponudba dodatnih storitev ob velikih javnih dogodkih). Nemčija pojasnjuje, da pri podjetjih RBG in BSM ni takih zahtev.
5.4 PARAMETRI, NA PODLAGI KATERIH SE IZRAČUNA NADOMESTILO (DRUGO MERILO ALTMARK)
(69)
Nemčija je v svojih pripombah uvodoma obrazložila postopek določitve parametrov za izračun nadomestila in predložila ustrezne informacije.
(70)
Pri parametrih za izračun nadomestila Nemčija razlikuje med posameznimi kategorijami stroškov.
(71)
Nemčija v zvezi z zagotavljanjem in vzdrževanjem infrastrukture (kategorija stroškov 1) pojasnjuje, da VRR pri izračunu nadomestila glede na konkretno območje upravljanja in sektor obratovanja določi ustrezni znesek na kilometer tirov ali cest, in ta se uporabi kot parameter.
(72)
Kar zadeva režijske in prodajne naloge, ki se nanašajo na združenje oziroma nosilce nalog (kategorija stroškov 2), VRR po navedbah Nemčije določi ustrezni znesek lastnih prihodkov, na katerem temelji izračun nadomestila glede na konkretno območje upravljanja in sektor obratovanja.
(73)
Nemčija v zvezi s standardi kakovosti vozil, ki se nanašajo na združenje oziroma nosilce nalog (kategorija stroškov 3), pojasnjuje, da gre pri parametru za izračun nadomestila glede na konkretno območje upravljanja in sektor obratovanja za poseben znesek, ki temelji na minimalni ravni kakovosti standardnega vozila.
(74)
Nemčija pri dodatnih storitvah v prometu ali drugače vrednotenih storitvah, ki se nanašajo na združenje oziroma nosilce nalog, na območju obratovanja (kategorija stroškov 4) razlikuje med tremi podkategorijami.
(75)
VRR pri prvi podkategoriji „dodatni stroški zaradi nedobičkonosnih voženj v urah redkega prometa - zahteve nosilcev nalog oziroma združenja“ (kategorija stroškov 4a) za izračun nadomestila določi parameter, ki temelji na razliki med mejnimi prihodki in mejnimi stroški na kilometer. V tem parametru se upoštevata območje upravljanja in sektor obratovanja.
(76)
Pri drugi podkategoriji gre pri parametru za znesek, ki izhaja iz primerjave višjih plač in določb konkretne kolektivne pogodbe („TV-N, skupina V, stopnja 2“) (kategorija stroškov 4b), ki vsebuje skoraj enake plačne lestvice. Nato se na podlagi tega parametra ter glede na območje upravljanja in sektor obratovanja določi ustrezni znesek za posameznega voznika.
(77)
Končno se po navedbah Nemčije pri drugih zahtevah v zvezi z obratovanjem ali sistemom pristojnega organa ali združenja VRR, ki se utemeljujejo posamično in pomenijo ekonomsko breme (kategorija stroškov 4c), izračun vselej opravi posamično, če je podana ustrezna dokumentacija.
5.5 NEOBSTOJ ČEZMERNE KOMPENZACIJE (TRETJE MERILO ALTMARK)
(78)
Nemčija pojasnjuje, da morajo vsi prevozniki v okviru združenja VRR predložiti letna dokazila o uporabi, in sicer zaradi potrditve, da pri obveznostih javne službe ni čezmerne kompenzacije.
(79)
Iz teh dokazil o uporabi morajo biti razvidni dejanski stroški, ki nastanejo pri izpolnjevanju obveznosti javne službe (odhodki, zmanjšani za prihodke), pravilnost in popolnost teh navedb pa nato preverita revizor in VRR. Če bi združenje VRR na podlagi teh dokazil o uporabi ugotovilo obstoj čezmerne kompenzacije, bi se po navedbah Nemčije zahtevalo vračilo preveč izplačanih sredstev.
(80)
V zvezi z zahtevo za vračilo je treba razlikovati med nadomestili, ki jih VRR izplača na podlagi upravnega akta, in neposrednimi nadomestili prevozniku na podlagi člena 19 statuta ZV VRR.
(81)
V prvem primeru se upravni akt po direktivi o financiranju šteje za odobritveno odločbo o financiranju. Združenje VRR v skladu z oddelkom 7.4.1 direktive o financiranju samo odredi vračilo preveč izplačanih sredstev.
(82)
V drugem primeru VRR najprej izda zavrnilno odločbo o financiranju v skladu z oddelkom 7.4. direktive o financiranju ali zavezujoče obvestilo o višini dopustnih zneskov nadomestila. V takem primeru je v oddelku 8.3 direktive o financiranju predvideno, da VRR obvesti mesto ali okrožje, ki je delničar prevoznika, o tem, da mora vrniti preveč izplačana sredstva.
5.6 POVPREČNO, DOBRO VODENO PODJETJE, KI JE USTREZNO OPREMLJENO S PREVOZNIMI SREDSTVI (ČETRTO MERILO ALTMARK)
(83)
Nemčija pojasnjuje, da se - v nasprotju s stališčem Komisije v odločitvi o sprožitvi formalnega postopka preiskave - pri določitvi parametrov za izračun nadomestila za opravljanje javnih storitev upoštevajo vse razpoložljive informacije javnih in zasebnih prevoznikov na območju združenja VRR ali zunaj njega. Združenje VRR je vrednost stroškov (to pomeni načrtovane podatke), ki izhajajo iz dejavnosti povprečnega, dobro vodenega podjetja v okviru izpolnjevanja obveznosti javne službe v prvih treh kategorijah, opredelilo ob podpori lastnega strokovnjaka/revizorja, družbe Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (v nadaljnjem besedilu: IVT). IVT ima na podlagi primerjalne analize dostop do primerljivih podatkov številnih prevoznikov, ki imajo sedež v Nemčiji in Avstriji. VRR je prilagodilo načrtovane podatke ob upoštevanju ustreznih (na primer regionalnih) posebnosti. Načrtovani podatki za četrto kategorijo se ugotovijo s sklicevanjem na ustrezne regionalne tržne podatke.
(84)
Na koncu VRR določi maržo na povprečne tržne cene po posameznih kategorijah stroškov. Načrtovani podatki so bili pridobljeni za leto 2003 in posodobljeni z ustreznim indeksom v skladu s Prilogo 9 k direktivi o financiranju (določbe o „stroškovni posodobitvi“) ter glede na povečanje/zmanjšanje obsega in strukturne spremembe.
(85)
Nemčija še posebej poudarja, da po njenem mnenju na podlagi dejstva, da neko podjetje izpolnjuje obveznosti javne službe (tako da na primer zaradi družbenopolitičnih odločitev svojim zaposlenim izplačuje višje plače), ni mogoče skleniti, da to podjetje ni dobro vodeno.
5.7 IZKRIVLJANJE KONKURENCE IN VPLIV NA TRGOVINO MED DRŽAVAMI ČLANICAMI
(86)
Po mnenju Nemčije se z javnim financiranjem stroškov vzdrževanja infrastrukture ne vpliva na trgovino med državami članicami, saj to infrastrukturo uporabljajo izključno prejemniki teh finančnih sredstev. S financiranjem stroškov vzdrževanja se prav tako ne vpliva na ločen trg, odprt za konkurenco, to pomeni lokalni regionalni prometni trg, saj sistem financiranja združenja VRR preprečuje, da bi prevozniki namenska sredstva za kritje stroškov vzdrževanja infrastrukture (za trge, ki so zaprti za konkurenco) uporabljali na trgu, odprtem za konkurenco. Poleg tega morajo javni prevozniki voditi ločeno računovodstvo za posamezne kategorije stroškov.
5.8 ZDRUŽLJIVOST POMOČI Z NOTRANJIM TRGOM
(87)
Ker Nemčija meni, da ne obstaja državna pomoč v korist podjetja RBG ali BSM, zavzema stališče do združljivosti domnevne pomoči le v zvezi z drugo podkategorijo četrte kategorije, torej družbenopolitičnimi obveznostmi na območju obratovanja na podlagi zahtev delničarja (26). Nemčija navaja, da je nadomestilo za višje stroške plač na podlagi člena 107(3)(c) PDEU vsekakor združljivo z notranjim trgom.
5.9 ZDRUŽLJIVOST POMOČI Z NOTRANJIM TRGOM NA PODLAGI UREDBE (ES) ŠT. 1370/2007
(88)
Ker je Uredba (ES) št. 1370/2007 začela veljati 3. decembra 2009, je Komisija pozvala Nemčijo, naj predstavi stališče do združljivosti „novega sistema financiranja“ z notranjim trgom na podlagi Uredbe (ES) št. 1370/2007.
(89)
Nemčija načeloma meni, da bi lahko Komisija šele po 3. decembru 2009 preverila združljivost „novega sistema financiranja“ z notranjim trgom na podlagi Uredbe (ES) št. 1370/2007.
(90)
Nemčija še navaja, da je „novi sistem financiranja“ - če bi pomenil pomoč - združljiv tudi z določbami Uredbe (ES) št. 1370/2007.
(91)
Poleg tega je Nemčija Komisijo obvestila o naslednjih prilagoditvah „novega sistema financiranja“, ki naj bi ustrezale zahtevam iz Uredbe (ES) št. 1370/2007:
(92)
a)
Pooblastitev za obveznosti javne službe: obveznosti javne službe, naložene podjetjema RBG (s sklepom pristojnega organa z dne 25. junija 2009) in BSM (s sklepom pristojnega organa z dne 26. novembra 2009), so bile povzete v eni sami pogodbi o izvajanju javne službe, katere trajanje je omejeno na 10 let.
(93)
b)
Uporaba Priloge k Uredbi (ES) št. 1370/2007: finančni neto učinek se izračuna v skladu z določbami Priloge k Uredbi (ES) št. 1370/2007.
6. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
(94)
Komisija je prejela zgolj pripombe ene zainteresirane strani, ki je zaprosila za zaupno obravnavo. Prvotni pritožnik, mesto Langenfeld, ni predložil pripomb.
(95)
Zainteresirana stran dvomi o ugotovitvi Komisije, da gre pri „starem sistemu financiranja“ za obstoječo pomoč.
(96)
Zainteresirana stran v zvezi z navzkrižnim subvencioniranjem navaja, da gre tu za prakso, ki se praviloma šteje za „občinsko navzkrižno povezavo“, značilno za številne mestne holdinške družbe v Nemčiji, o kateri pa se po mnenju zainteresirane strani dvomi na podlagi sodbe Bundesfinanzhof (27). Če tako navzkrižno subvencioniranje poteka na podlagi sporazuma o nadzoru in prenosu dobička, po mnenju zainteresirane strani zaradi samodejnega prenosa ni mogoče izključiti čezmerne kompenzacije. Zainteresirana stran izpodbija, da bi združenje VRR pri praktični uporabi sistema financiranja v resnici upoštevalo navzkrižno subvencioniranje in tako ustrezno prilagodilo zneske financiranja.
(97)
V zvezi s financiranjem, ki ga zagotavlja VRR, zainteresirana stran navaja, da se novi sistem financiranja združenja VRR iz spodaj navedenih razlogov v praksi ne uporablja skladno z direktivo o financiranju.
(98)
Po navedbah zainteresirane strani se obveznosti javne službe opredeljujejo nepregledno, tj. skupaj s prevozniki. Trojni akt o pooblastitvi mora zahtevo po jasnosti izpolnjevati prav tako kot enojni akt o pooblastitvi. Po mnenju zainteresirane strani se dovoljenja, izdana na podlagi PBefG, praviloma ne morejo obravnavati kot uvedba obveznosti javne službe, saj se odobrijo na pobudo zadevnih prevoznikov, ki tako tudi določijo pogoje za opravljanje svojih storitev. Poleg tega lahko prevoznik sam zaprosi za naknadno prilagoditev dovoljenja. Zainteresirana stran tudi trdi, da načrti lokalnega prevoza ne pomenijo primernega akta o pooblastitvi, saj se z njimi ne uvajajo obveznosti javne službe, temveč se le opredelijo zelo splošni politični cilji.
(99)
Zainteresirana stran v zvezi z zagotavljanjem in vzdrževanjem infrastrukture navaja, da obveznosti niso natančno opredeljene in da so navedeni le ukrepi, katerih financiranje je povsem splošno. Pojasnjuje še, da prevozniki večino naložb iz te kategorije običajno izvedejo zaradi lastnega komercialnega interesa.
(100)
Zainteresirana stran v zvezi z režijskimi in prodajnimi nalogami, ki se nanašajo na združenje oziroma nosilce nalog, trdi, da te naloge, povezane z udeležbo v združenju, kot je VRR, predstavljajo en vidik splošnih gospodarskih razmer v tem sektorju. Dejansko pa noben prevoznik ni dejaven zunaj združenja. Zato je po mnenju zainteresirane strani izpolnjevanje režijskih in prodajnih nalog, ki se nanašajo na združenje, nujni pogoj za podelitev dovoljenja, ki ga pristojni organi sicer ne bi izdali. Ne nazadnje so z udeležbo v takem združenju povezane tudi nekatere ekonomske prednosti, na primer ekonomija obsega.
(101)
Zainteresirana stran v zvezi s standardi kakovosti vozil, ki se nanašajo na združenje oziroma nosilce nalog, trdi, da v novem sistemu financiranja združenja VRR ni natančno opredeljeno, kateri tip vozila bi prevozniki sami kupili zaradi lastnega komercialnega interesa.
(102)
Glede dodatnih stroškov zaradi nedobičkonosnih voženj v urah redkega prometa - zahtev nosilcev nalog oziroma združenja zainteresirana stran pojasnjuje, da bi se lahko te storitve ob dobrem načrtovanju opravljale po mejnih stroških, saj mora prevoznik po njenem mnenju pri ugotavljanju potreb po vozilih in človeških virih upoštevati potrebe v prometnih konicah.
(103)
Zainteresirana stran v zvezi s družbenopolitičnimi obveznostmi na območju obratovanja na podlagi zahtev delničarja navaja, da višjih stroškov osebja ni mogoče obravnavati kot obveznosti javne službe ali storitev splošnega gospodarskega pomena, saj niso povezani z opravljanjem storitev prevoza.
(104)
V zvezi z drugimi zahtevami za območje obratovanja oziroma sistemskimi zahtevami - zahtevami nosilcev nalog oziroma združenja na podlagi posebnega dokaza, ki pomenijo ekonomsko breme, trdi, da se ne morejo šteti za obveznosti javne službe in da ne pomenijo zahtev za prevoznike.
(105)
Glede drugega merila Altmark zainteresirana stran poudarja, da novi sistem financiranja združenja VRR ne vsebuje skupnega sistema za opredelitev parametrov za drugo in tretjo podkategorijo četrte kategorije obveznosti javne službe. Po navedbah zainteresirane strani konkurenti za nobeno kategorijo ne morejo preveriti, ali so bili parametri pravilno opredeljeni, saj niso objavljeni. Poleg tega je bil proračun za združenje VRR za leto 2006 usklajen šele februarja/marca 2006. To kaže, da parametri za leto 2006 niso bili določeni vnaprej.
(106)
Glede tretjega merila Altmark zainteresirana stran navaja, da se obveznosti javne službe ne morejo obravnavati popolnoma ločeno od komercialnih dejavnosti prevoznikov. Poleg tega bi bilo treba obstoj čezmerne kompenzacije preveriti za vsako kategorijo posebej. Po njenem mnenju se z novim sistemom financiranja ne zagotavlja, da bi se v posameznih kategorijah upoštevali vsakokratni prihodki ali druge ekonomske prednosti, povezane z obveznostmi javne službe. Ker navzkrižno subvencioniranje poteka samodejno, naj s sistemom financiranja združenja VRR ne bi bilo mogoče preprečiti čezmerne kompenzacije.
(107)
Glede četrtega merila Altmark zainteresirana stran navaja, da na podlagi njej razpoložljivih informacij ne more presoditi, ali je metoda določanja referenčne vrednosti, ki jo uporablja VRR, primerna. Skupno število podjetij, katerih podatki se upoštevajo, naj ne bi bilo odločilno za to, ali ti primerjalni podatki kažejo stroške povprečnega, dobro vodenega podjetja. To naj bi bilo bolj odvisno od pravilne izbire podjetij in pravilnega ponderiranja podatkov različnih vrst podjetij.
(108)
Glede vpliva na konkurenco in trgovino med državami članicami se zainteresirana stran strinja s predhodno oceno Komisije, po kateri ukrepi pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(109)
Po mnenju zainteresirane strani je v obravnavanem primeru mogoče uporabiti Uredbo (EGS) št. 1191/69. Nemčija ni izkoristila možnosti, da se zadevne storitve izvzamejo s področja uporabe te uredbe. Utemeljitev BVerwG (zvezno upravno sodišče), ki je podalo nasprotno odločitev, naj bi bila pomanjkljiva. Po mnenju zainteresirane strani zadevni ukrepi niso skladni z določbami Uredbe (EGS) št. 1191/69, zato niso združljivi z notranjim trgom.
(110)
Zainteresirana stran na splošno navaja, da združenje VRR nima na razpolago ustreznih sredstev, da bi nadziralo spoštovanje določb novega sistema financiranja. Zato ne more zagotoviti izpolnitve četrtega merila Altmark.
(111)
Končno zainteresirana stran zlasti v poznejših pripombah izčrpno obravnava način, kako se VRR financira s prispevki mest in okrožij, ki so člani združenja.
7. PRIPOMBE NEMČIJE O UGOTOVITVAH ZAINTERESIRANE STRANI
(112)
Nemčija je najprej navedla, da je Komisiji predložila vse potrebne informacije, zato naj pripombe o izjavah zainteresirane strani ne bi bile potrebne. Pozneje se je Nemčija vendarle izrekla o nekaterih njenih izjavah.
(113)
Nemčija pojasnjuje, da proračun združenja VRR za dejansko pooblastitev glede obveznosti javne službe in za opredelitev parametrov ni pomemben. Trenutno ni obveznosti objave podatkov o opredelitvi parametrov za izračun nadomestila.
(114)
Nemčija izpodbija trditev zainteresirane strani, da je mogoče storitve v urah redkega prometa opravljati z mejnimi stroški. Izpodbija tudi trditev, da udeležba v konkretnem združenju pomeni splošni pogoj za opravljanje storitev javnega prevoza.
(115)
Nemčija poudarja, da se prihodki, doseženi pri izpolnjevanju obveznosti javne službe v različnih kategorijah, dejansko pravilno dodelijo posameznim kategorijam in da bi združenje VRR vsekakor preverilo nesorazmerno visoke dobičke.
(116)
Nemčija pojasnjuje, da prenos obveznosti upoštevanja višjih standardov kakovosti vozil izvira iz javnih načrtov lokalnega potniškega prevoza, sklepov pristojnih mestnih ali okrožnih svetov in direktive o financiranju združenja VRR.
(117)
Nemčija v zvezi z navzkrižnim subvencioniranjem poudarja, da se prenos dobička ali izgube samodejno izvede le v knjigovodstvu, za izplačilo samo pa to ne velja.
8. OBSEG POSTOPKA IN DOKONČNEGA SKLEPA
(118)
Nemčija je v obravnavanem primeru trdila, da Komisija ni upravičena sprejeti sklep na podlagi člena 6(1) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (28) [zdaj člena 108 PDEU], saj se je pritožba mesta Langenfeld prvotno nanašala na stari sistem financiranja, ki pa v obravnavanem formalnem postopku preiskave ni zajet.
(119)
Komisija opozarja, da je ravnala skladno z določbami člena 10(1) Uredbe (ES) št. 659/1999, na podlagi katerih mora preveriti vse njej razpoložljive podatke iz katerega koli vira, ki se nanašajo na nedopustno državno pomoč. Poleg tega je v skladu s svojimi obveznostmi na podlagi člena 6(1) Uredbe (ES) št. 659/1999 podala predhodno oceno.
(120)
Zato Komisiji ni prepovedano v obravnavanem primeru sprejeti sklep o zaključku formalnega postopka preiskave v zvezi z novim sistemom financiranja. Komisija še opozarja, da se trenutna preiskava ne nanaša na stari sistem financiranja.
(121)
Glede financiranja izpolnjevanja obveznosti javne službe je Komisija v odločitvi o sprožitvi postopka izhajala iz tega, da je „novi sistem financiranja“ začel veljati 28. junija 2005, to pomeni na dan, ko je bil sprejet sklep o izvajanju tega sistema.
(122)
Kot pa je pojasnila Nemčija med formalnim postopkom preiskave, novi sistem financiranja ni začel veljati s sprejetjem sklepa 28. junija 2005, temveč je začel veljati šele 1. januarja 2006.
(123)
Komisija zato lahko sklene, da je stari sistem financiranja veljal do 31. decembra 2005. Kot je Komisija navedla že v sklepu z dne 20. decembra 2006, gre pri starem sistemu financiranja za obstoječo pomoč. Zato se v oceni omejuje na obdobje po 1. januarju 2006.
(124)
Nemčija je Komisijo seznanila s tem, da je bil novi sistem financiranja septembra 2009 spremenjen ob upoštevanju začetka veljavnosti Uredbe (ES) št. 1370/2007. Predvsem so bili spremenjeni akti o pooblastitvi in predpisi o nadomestilih v direktivi o financiranju.
(125)
Komisija meni, da ne more podati dokončnega mnenja o obstoju državne pomoči in morebitni združljivosti spremenjenega novega sistema financiranja z Uredbo (ES) št. 1370/2007, ne da bi pred tem Nemčiji dala možnost predložitve pripomb glede morebitnih pomislekov Komisije v zvezi s spremembami.
(126)
Zato se Komisija v tem sprejetem sklepu omejuje na nadomestila podjetjema RBG in BSM, dana na podlagi novega sistema financiranja in pogodb o delitvi prihodkov za obdobje 2006-2009, ne da bi se izrekla o direktivi o financiranju, spremenjeni leta 2009 ob upoštevanju Uredbe (ES) št. 1370/2007, in o aktu o pooblastitvi, spremenjenem leta 2009 ob upoštevanju Uredbe (ES) št. 1370/2007. Komisija si pridržuje pravico, da preveri direktivo o financiranju, spremenjeno leta 2009 ob upoštevanju Uredbe (ES) št. 1370/2007, in akt o pooblastitvi, spremenjen leta 2009 ob upoštevanju Uredbe (ES) št. 1370/2007, če bi se pojavili dvomi o njuni združljivosti s pravili EU o državni pomoči.
9. OBSTOJ DRŽAVNE POMOČI
(127)
V skladu s členom 107(1) PDEU „je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
9.1 DRŽAVNA SREDSTVA IN ODGOVORNOST DO DRŽAVE
(128)
V zvezi s preverjanjem uporabe državnih sredstev in zadevno odgovornostjo je treba razlikovati med nadomestili, ki jih VRR izplača prevoznikom na podlagi direktive o financiranju, in neposrednimi izplačili prevoznikom na podlagi člena 19 statuta ZV VRR.
(129)
V zvezi z nadomestili, ki jih VRR izplača prevoznikom na podlagi direktive o financiranju, Komisija ugotavlja, da je VRR ustanova javnega prava, ki se financira s prispevki, pobranimi od mest in okrožij, ki pripadajo združenju VRR. Zato Komisija ugotavlja, da se ti zneski financirajo z državnimi sredstvi. VRR je del regionalne uprave. Zato je mogoče njegove odločbe o financiranju pripisati tudi državi.
(130)
Glede neposrednih izplačil prevoznikom na podlagi člena 19 statuta ZV VRR v povezavi s pogodbami o delitvi prihodkov Komisija ugotavlja, da je mogoče vseh pet možnosti, predvidenih po tej ureditvi, pripisati javnim podjetjem ali organom.
(131)
Komisija ugotavlja, da izplačila podjetjema RBG in BSM, izvedena na podlagi pogodb o delitvi prihodkov oziroma sporazumov delničarjev, prav tako prihajajo od javnih podjetij. Mesto Düsseldorf ima v 100-odstotni lasti družbo Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, mesto Monheim pa ima v 100-odstotni lasti družbo Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Obe podjetji sta iz tega razloga in ne glede na njun status pravne osebe ali drug pravni status javni podjetji v smislu člena 2(b) Direktive Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij (29).
(132)
Zato Komisija ugotavlja, da se izplačila, ki jih Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH oziroma Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH nakaže podjetju RBG oziroma BSM, financirajo z državnimi sredstvi.
(133)
Vendar je Sodišče tudi odločilo, da v primeru, ko je država v položaju, da nadzira neko javno podjetje in izvaja prevladujoč vpliv nad njegovimi dejavnostmi, ni mogoče zanesljivo domnevati, da se ta nadzor v konkretnem primeru dejansko izvaja. Javno podjetje lahko glede na stopnjo samostojnosti, ki mu jo omogoča država, nastopa bolj ali manj neodvisno. Zato zgolj dejstvo, da je javno podjetje pod državnim nadzorom, ne zadošča, da bi ukrepe tega podjetja, kot so obravnavani ukrepi finančne podpore, pripisali državi. Poleg tega je treba preveriti domnevo, da so bili organi kakor koli udeleženi pri sprejetju teh ukrepov. V zvezi s tem je Sodišče opozorilo, da se lahko državi pripiše ukrep pomoči, ki ga je sprejelo javno podjetje, na podlagi celote indicev, ki izvirajo iz okoliščin v postopku v glavni zadevi, in konteksta, v katerem je nastopil ta ukrep. (30)
(134)
Taki indici so lahko vključitev javne gospodarske družbe v okvir javne uprave, značaj njenih dejavnosti in izvajanje le-teh na trgu znotraj splošnih pogojev konkurence z zasebnimi izvajalci, pravni status gospodarske družbe (ki je pod nadzorom javnega prava ali skupnega prava gospodarskih družb), intenzivnost nadzora, ki ga izvajajo javne oblasti nad upravo gospodarske družbe, ali kateri koli drugi pokazatelj, ki v posameznem primeru kaže na vključevanje javne uprave pri sprejemanju ukrepa ali majhno verjetnost, da ni vključena, upoštevajoč tudi okoliščine ukrepa, njegovo vsebino ali pogoje, ki jih vsebuje. (31)
(135)
Komisija glede opravljanja storitev javnega prevoza ugotavlja, prvič, da imajo te dejavnosti na splošno poglavitno vlogo v več politikah, na primer prometni politiki, regionalni politiki gospodarskega razvoja ali urbanistični politiki mesta in države. Organi so praviloma vključeni, če se sprejemajo odločitve o nadomestilih za opravljanje javne službe.
(136)
Drugič, Komisija v zvezi z državnim nadzorom nad dejavnostmi, ki jih opravljata Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH in Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, ugotavlja, da je po najnovejših razpoložljivih informacijah sedem od desetih članov nadzornega sveta družbe Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH hkrati tudi članov mestnega sveta občine Düsseldorf (32) in da je vseh sedem članov nadzornega sveta družbe Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH hkrati tudi članov mestnega sveta občine Monheimer. (33) V obeh primerih je župan eden od članov nadzornega sveta.
(137)
Tretjič, Komisija ugotavlja, da se je za izplačila, izvedena na podlagi sporazuma o nadzoru in prenosu dobička, zahtevala odobritev nadzornega sveta družbe Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Za prenose kapitala družbe Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH se prav tako zahteva odobritev njenega nadzornega sveta.
(138)
Komisija tako ugotavlja, da je treba sklepe vsakokratne holdinške družbe mest Düsseldorf in Monheim, da se izvedejo izplačila za podjetji RBG in BSM, prav tako pripisati državi.
(139)
Zato Komisija ugotavlja, da se ukrepi financirajo z državnimi sredstvi in jih je treba pripisati Nemčiji.
9.2 SELEKTIVNA EKONOMSKA PREDNOST
(140)
Ugotoviti je treba, ali se podjetjema RBG in BSM z ukrepi zagotavlja selektivna ekonomska prednost.
(141)
Iz sodbe Altmark izhaja, „da ker je treba državno intervencijo šteti za nadomestilo v zameno za storitve, ki so jih opravila upravičena podjetja za izvedbo obveznosti javnih služb, tako da taka podjetja v resnici ne uživajo finančne koristi in ta ukrep ne učinkuje tako, da ta podjetja postavi v ugodnejši konkurenčni položaj, kot ga imajo konkurenčna podjetja, taka intervencija ne spada na področje uporabe člena 92(1) Pogodbe ES [zdaj člena 107(1) PDEU]. Vendar morajo biti izpolnjeni nekateri pogoji, da bi se tako nadomestilo v konkretnem primeru izognilo opredelitvi za državno pomoč.“ (34)
(142)
V zvezi s tem Nemčija navaja, da je financiranje podjetij RBG in BSM z obravnavanimi ukrepi - financiranje z navzkrižnim subvencioniranjem oziroma neposredno financiranje prek javnih delničarjev zadevnih podjetij in neposredno financiranje prek združenja VRR - skladno s štirimi merili iz sodbe Altmark, zato se ne šteje za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
9.2.1 UPRAVIČENO PODJETJE JE DEJANSKO POOBLAŠČENO ZA IZPOLNJEVANJE JASNO OPREDELJENIH OBVEZNOSTI JAVNE SLUŽBE
(143)
Prvič, na podlagi navedene sodbe je treba ugotoviti, ali „mora podjetje, ki prejema nadomestilo, dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe“ in ali so te obveznosti „jasno opredeljene“.
(144)
V obravnavanem primeru morata podjetji RBG in BSM na podlagi tako imenovanega trojnega akta o pooblastitvi izpolnjevati obveznosti javne službe; pri tem trojnem aktu o pooblastitvi gre za:
-
dovoljenja, ki jih je izdala Bezirksregierung Düsseldorf,
-
načrte lokalnega potniškega prevoza za mesti Düsseldorf in Neuss, porensko okrožje Neuss in okrožje Mettmann,
-
zadevni odločbi o financiranju, odobritveno in zavrnilno, glede višine dopustnih zneskov nadomestila, ki ju VRR izda na podlagi oddelka 7.2 direktive o financiranju.
(145)
Nemčija je Komisiji predložila kopije tega akta.
(146)
Komisija v odgovoru na pripombe zainteresirane strani ugotavlja, da za izpolnitev prvega merila Altmark ni nujno, da se obveznosti javne službe prenesejo z enim samim aktom, čeprav bi bila preglednost tako večja.
(147)
Komisija je v odločitvi o sprožitvi postopka trdila, da obveznosti javne službe v obravnavanem primeru zajemajo opravljanje javnih storitev potniškega prevoza z avtobusi, tramvaji in vlaki na podlagi dovoljenj, danih podjetjema RBG in BSM v skladu s členoma 8 in 13 PBefG (glej uvodno izjavo 61 odločitve o sprožitvi postopka).
(148)
Komisija še ugotavlja, da obveznosti javne službe podjetij RBG in BSM v zvezi s potniškim prevozom izhajajo iz danih dovoljenj in obveznosti upoštevanja načrtov lokalnega potniškega prevoza glede pogostnosti voženj, prog in drugih zahtev; v odločbi združenja VRR o financiranju, izdani na podlagi direktive o financiranju, so ti pogoji natančneje opredeljeni.
(149)
Komisija tako ugotavlja, da obveznosti javne službe v obravnavanem primeru zajemajo celostno opravljanje javnih storitev potniškega prevoza z avtobusi, tramvaji in vlaki na podlagi dovoljenj, danih v skladu s členoma 8 in 13 PBefG, ki jih imata RBG in BSM (glej točko 61 odločitve o sprožitvi postopka).
(150)
To pomeni, da obveznosti javne službe niso omejene na štiri kategorije stroškov, za katere lahko prevozniki zahtevajo nadomestilo, temveč zajemajo tudi zagotavljanje storitev prevoza v prometnih konicah. Opredelitev štirih kategorij stroškov, za katere lahko prevozniki zahtevajo nadomestilo, je upoštevna le pri presoji združljivosti z drugim merilom Altmark.
(151)
Zato Komisija ugotavlja, da so obveznosti javne službe, ki jih morata izpolnjevati podjetji RBG in BSM - torej vse storitve prevoza, določene v dovoljenjih in načrtih lokalnega potniškega prevoza -, v trojnem aktu o pooblastitvi jasno in nedvoumno opredeljene.
9.2.2 PARAMETRI, NA PODLAGI KATERIH SE IZRAČUNA NADOMESTILO, SO DOLOČENI VNAPREJ TER OBJEKTIVNO IN PREGLEDNO
(152)
Drugič, Komisija mora ugotoviti, ali so bili „parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, določeni vnaprej ter objektivno in pregledno“.
(153)
Komisija opozarja, da za izpolnitev drugega merila Altmark ni nujno, da se vnaprej določi natančen znesek nadomestila, če so metodologija in upoštevni parametri za izračun tega zneska vnaprej določeni, tako da poznejša odstopanja na podlagi diskrecije niso mogoča.
(154)
Komisija je v odločitvi o sprožitvi postopka dvomila, ali se vse štiri kategorije stroškov, za katere so v direktivi o financiranju predvidena nadomestila, v resnici nanašajo na obveznosti javne službe, ali so te obveznosti jasno opredeljene in ali podjetja ne plačajo vsaj dela stroškov, ki spadajo v to kategorijo, zaradi lastnega komercialnega interesa (glej uvodne izjave od 61 do 75 odločitve o sprožitvi postopka). Nemčija in zainteresirana stran sta v tej točki predložili dodatne informacije.
(155)
Komisija najprej ugotavlja, da štiri kategorije stroškov v nasprotju z besedilom direktive o financiranju same ne pomenijo obveznosti javne službe (glej tudi prejšnji oddelek o izpolnjevanju prvega merila Altmark), (35) temveč opredeljujejo kategorije, za katere lahko prevozniki zahtevajo nadomestilo. S tem niso zajete vse kategorije stroškov posameznega prevoznika. Predvsem niso zajeti vzdrževanje vozil (temveč le dodatne zahteve glede kakovosti) niti konkurenčne plače, ki se izplačujejo v prometnih konicah na dobičkonosnih progah. Ta točka bo natančneje obravnavana v oddelku o preverjanju tretjega in četrtega merila Altmark.
(156)
Dalje mora Komisija preučiti vse točke, o katerih je dvomila, in jih presoditi z vidika prejetih pripomb. Dvomi Komisije so se nanašali na naslednje točke:
-
Ali se kategorije stroškov ujemajo s stroški, ki nastanejo pri izpolnjevanju obveznosti javne službe?
-
Ali je mogoče upoštevati odprto kategorijo stroškov, kot velja v direktivi o financiranju?
-
Ali so parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, določeni vnaprej ter objektivno in pregledno?
(157)
Kategorija stroškov 1: zagotavljanje in vzdrževanje infrastrukture
(158)
Na podlagi informacij, ki jih je Nemčija predložila naknadno, lahko Komisija sklepa, da je nadomestilo, izplačano za to kategorijo stroškov, omejeno na infrastrukturo, potrebno za opravljanje javnih storitev prevoza z avtobusi, tramvaji in vlaki na podlagi dovoljenj, danih podjetjema RBG in BSM v skladu s členoma 8 in 13 PBefG. Glede natančnosti opredelitve infrastrukture Komisija ugotavlja, da je v trojnem aktu o pooblastitvi jasno opredeljena infrastruktura, ki jo morajo zagotavljati prevozniki.
(159)
Komisija v zvezi s kategorijo stroškov 2 ni izrazila nobenih dvomov.
(160)
Kategorija stroškov 3: standardi kakovosti vozil, ki se nanašajo na združenje oziroma nosilce nalog
(161)
Glede te točke Komisija ugotavlja, da je Nemčija dokazala, da prevozniki ne bi kupili vozil z zahtevanim standardom kakovosti, saj morebitni dodatni prihodki, doseženi zaradi boljše kakovosti storitev, ne bi zadoščali za pokritje dodatnih stroškov.
(162)
Kategorija stroškov 4: dodatne storitve v prometu ali drugače vrednotene storitve, ki se nanašajo na združenje oziroma nosilce nalog, na območju obratovanja
(163)
Glede te točke Komisija ugotavlja, da je Nemčija v zvezi s storitvami v urah redkega prometa dokazala, da prevozniki teh storitev ne bi opravljali zaradi lastnega komercialnega interesa.
(164)
Drugi dvom pri tej točki se je nanašal na dejstvo, da je tretja podkategorija kategorije stroškov 4 pomenila odprto kategorijo stroškov, na podlagi katere lahko prevozniki zahtevajo nadomestila za druge zahteve za območje obratovanja oziroma sistemske zahteve (zahteve nosilcev nalog in/ali združenja), za katere predložijo poseben dokaz in ki pomenijo ekonomsko breme.
(165)
Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da je Nemčija sporočila, da podjetji RBG in BSM v okviru te podkategorije nista prejeli nadomestil.
(166)
V prilogah 2 in 8 k direktivi o financiranju je opredeljena metoda za izračun nadomestila, do katerega so upravičeni posamezni prevozniki.
(167)
Priloga 2 vsebuje podroben opis štirih kategorij stroškov in poizvedovalne liste, s katerimi se združenju VRR predložijo informacije, na podlagi katerih izračuna nadomestilo za vsako od štirih kategorij stroškov in za vse upravljane sektorje obratovanja (avtobusi, tramvaji in vlaki). To vključuje opis informacij, potrebnih za izračun stroškov za vzpostavljeno infrastrukturo (kategorija stroškov 1), za režijske in prodajne naloge (kategorija stroškov 2), dodatne standarde kakovosti vozil (kategorija stroškov 3), vožnje v urah redkega prometa (kategorija stroškov 4a) in družbenopolitične obveznosti na podlagi kolektivnih pogodb (kategorija stroškov 4b).
(168)
Stroški, ki prevoznikom nastanejo zaradi katerega koli ukrepa, ki je zajet s štirimi kategorijami stroškov, morajo biti priznani. Priloga 2 vsebuje opredelitev upoštevnih kategorij stroškov v skladu z računovodskimi načeli in poizvedovalne liste, ki jih morajo prevozniki uporabljati pri navajanju tekočih stroškov. Vendar Priloga 2 ne vsebuje natančnih navedb parametrov v evrih. Poudarjeno je celo, da je treba parametre posebej določiti za vsako območje upravljanja in vsak sektor obratovanja.
(169)
Stroške, ki spadajo v kategorije 1, 2 in 3, je treba izračunati na podlagi kategorij stroškov v računovodstvu in ob upoštevanju stroškov materiala in energije, stroškov najema ali zakupa, splošnih stroškov ter odpisov in obresti. Združenje VRR za prvo podkategorijo kategorije stroškov 4 uporablja za izračun nadomestila parameter, ki temelji na razliki med mejnimi prihodki in mejnimi stroški na kilometer, prevožen z gospodarskim vozilom, ter upošteva sektor obratovanja in območje upravljanja. Pri drugi podkategoriji kategorije stroškov 4 - družbenopolitične obveznosti na območju obratovanja (na podlagi zahtev delničarja) - se za parameter uporablja stopnja stroškov, ki se določi s primerjavo višjih plač in določb konkretne kolektivne pogodbe („TV-N, skupina V, stopnja 2“). Ta znesek se določi za posameznega voznika (brez upoštevanja tujih podjetij in voznikov, ki so bili zaposleni od 1. januarja 2006 oziroma ob prvi uporabi TV-N ali pozneje) in se razlikuje glede na območje upravljanja in sektor obratovanja, kajti prevozniki so si izpogajali različne kolektivne pogodbe in dodatne socialne ugodnosti.
(170)
Izhodiščni podatki izhajajo iz leta 2003 in so bili posodobljeni z ustreznim indeksom v skladu s Prilogo 9 k direktivi o financiranju (določbe o „stroškovni posodobitvi“). Priloga 9 vsebuje več indeksov, ki se konkretno dodelijo ustrezni vrsti stroškov in se izberejo tako, da se čim natančneje upošteva povprečno gibanje cene za posamezno vrsto stroškov.
(171)
Nemčija je Komisiji predložila zavrnilni odločbi o financiranju, ki sta ju podjetji RBG in BSM prejeli od združenja VRR v skladu z oddelkom 7.4.2 direktive o financiranju. Odločbi o financiranju za posamezno kategorijo stroškov vsebujeta informacije: parametre v evrih po funkcionalni enoti; število funkcionalnih enot; znesek nadomestila, ki je opredeljen kot zmnožek parametra po funkcionalni enoti in števila funkcionalnih enot.
(172)
Za ponazoritev so spodaj navedeni parametri za podjetje RBG za obratovanje mestne železnice v letu 2007 (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Območje upravljanja Baustein = Sklop Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parametri v EUR po funkcionalni enoti Leistungseinheit = Funkcionalna enota Ausgleichsbetrag in EUR = Nadomestilo v EUR Summe = Vsota]
(173)
Okrajšave BS 1-4c se nanašajo na posamezne kategorije stroškov. Pri vsaki od štirih kategorij stroškov se za vsak sektor obratovanja, ki ga upravljata BSM in RBG (v tem primeru mestno železnico), določi parameter v evrih. Nato se ta parameter pomnoži s pričakovano vrednostjo funkcionalnih enot. Tako dobljeni znesek se šteje za začasni znesek nadomestila.
(174)
Komisija tako ugotavlja, da metoda, uporabljena v odločbah o financiranju, ki ju je združenje VRR posredovalo podjetjema RBG in BSM, za izračun nadomestil, temelji na parametrih, ki so določeni vnaprej ter objektivno in pregledno.
(175)
Zato Komisija ugotavlja, da je drugo merilo Altmark izpolnjeno.
9.2.3 NEOBSTOJ ČEZMERNE KOMPENZACIJE
(176)
Tretji pogoj, naveden v sodbi Altmark, določa, da nadomestilo ne sme presegati tistega, „kar je nujno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička za izpolnjevanje teh obveznosti“.
(177)
Komisija meni, da je treba glede izpolnjevanja tega merila najprej preveriti, ali je mogoče zgolj z zavrnilnima odločbama o financiranju, ki ju je združenje VRR izdalo za podjetji RBG in BSM, izključiti obstoj čezmerne kompenzacije. Če to ni mogoče, bo Komisija v drugem koraku preverila, ali je Nemčija dokazala, da konkretna uporaba sredstev v letih 2006-2009 v povezavi z veljavnimi pogodbami med podjetji in občinami, ki imajo ta podjetja v lasti, zadošča, da se izključi obstoj čezmerne kompenzacije za podjetji RBG in BSM.
(178)
Komisija ugotavlja, da je postopek za odobritev nadomestila izčrpno prikazan v oddelkih 5, 7 in 8 direktive o financiranju. Prevozniki morajo zahtevo za nadomestila predložiti najpozneje 31. oktobra leta pred začetkom izpolnjevanja obveznosti javne službe. V oddelku 5.4 direktive o financiranju je določena največja vrednost nadomestila, do katerega je upravičeno posamezno podjetje. Zato so določene tri različne zgornje meje, in sicer za znesek nadomestila, znesek financiranja in razpoložljiva finančna sredstva.
(179)
Znesek nadomestila se na podlagi navedb, podanih v Prilogi 2 k direktivi o financiranju, izračuna za vsako od štirih kategorij stroškov. Na podlagi informacij, ki so jih prevozniki predložili v skladu s Prilogo 2, VRR izračuna parametre, v katerih je treba upoštevati stroške, ki bi povprečnemu, dobro vodenemu podjetju nastali pri izpolnjevanju enakih obveznosti in ki so izkazani v odločbah o financiranju.
(180)
Za znesek financiranja se štejejo finančna sredstva, ki jih ima na razpolago posamezna občina. Ta sredstva se po potrebi povečajo za vse presežke, ki jih prevoznik doseže z dejavnostmi, ki ne spadajo v zadevne štiri kategorije stroškov.
(181)
Razpoložljiva finančna sredstva so opredeljena kot razlika med zneskom nadomestila in zneskom financiranja.
(182)
VRR sprejme začasno odločitev o nadomestilu, do katerega je upravičen prevoznik, in nadomestilo izplača v štirih delnih zneskih 15. februarja, 15. maja, 15. avgusta in 15. novembra. Izplačilo, ki se izvede 15. februarja, temelji na odločbi za prejšnje leto; spremembe se upoštevajo pri delnem znesku, ki se izplača 15. maja (glej oddelek 7.3 direktive o financiranju).
(183)
Za podjetja, kot sta RBG in BSM, ki prejmejo nadomestilo na podlagi sporazuma o nadzoru in prenosu dobička oziroma na podlagi pogodbe z njihovo holdinško družbo, veljajo posebna pravila. V teh primerih VRR izda zavrnilno odločbo. V odločbi je določeno nadomestilo, do katerega je upravičeno podjetje. Alternativno je v direktivi o financiranju predvideno, da lahko taka podjetja zahtevajo zavezujoče obvestilo o višini dopustnih zneskov nadomestila (glej točko 7.2 direktive o financiranju).
(184)
Poleg tega je v direktivi o financiranju za zadnji primer predvideno, da mora upravičeno podjetje, če pomoč pride v poštev, skupaj z občino, ki je njegova lastnica, vnaprej določiti pravila za preprečevanje čezmerne kompenzacije. Ker Nemčija meni, da obravnavani ukrep ne pomeni državne pomoči, se doslej v zvezi s tem ni ukrepalo.
(185)
Prevozniki morajo vsako leto navesti dejanske stroške, ki so jim nastali pri izpolnjevanju obveznosti javne službe. VRR preveri te navedbe, in če vnaprej izračunano nadomestilo presega dejanske stroške, odredi vračilo presežkov.
(186)
Komisija meni, da sedanje besedilo direktive o financiranju samo ne zadošča, da bi se izključila čezmerna kompenzacija za podjetji RBG in BSM, in sicer iz teh razlogov:
(a)
Prihodki od dobičkonosnih storitev prevoza v prometnih konicah se ne upoštevajo: v skladu s sedanjim besedilom direktive o financiranju se le obveznosti, ki se naložijo podjetjem in ki spadajo v navedene štiri kategorije stroškov, za katere je v direktivi o financiranju predvideno nadomestilo, štejejo za obveznosti javne službe. Pri izračunu zneska nadomestila se upoštevajo prihodki od storitev, ki spadajo v navedene štiri kategorije stroškov, to pomeni predvsem storitve v urah redkega prometa in na oddaljenih območjih; prihodki od dobičkonosnih storitev prevoza v prometnih konicah so izvzeti.
(b)
Neobstoj mehanizma za vračilo sredstev pri čezmerni kompenzaciji na podlagi sporazumov o nadzoru in prenosu dobička: v sedanji obliki direktive o financiranju je za podjetja, ki prejemajo nadomestila od združenja VRR, in podjetja, ki prejmejo nadomestilo na podlagi sporazumov o nadzoru in prenosu dobička, predvideno različno obravnavanje. Medtem ko prva prejmejo le znesek nadomestila, ki se izračuna na podlagi direktive o financiranju, so zadnja upravičena do popolnega kritja stroškov. Lahko namreč zadržijo razliko med svojimi dejanskimi izgubami in zneskom, ki jim pripada na podlagi direktive o financiranju, saj ni pravno zavezujočega postopka, na podlagi katerega bi lahko združenje VRR zahtevalo vračilo te razlike.
(187)
Nadomestilo za opravljanje javne službe se lahko v obravnavanem primeru zagotovi neposredno s prispevki javnih delničarjev zadevnih podjetij, na podlagi sporazuma o nadzoru in prenosu dobička in/ali prek združenja VRR. Komisija ugotavlja, da se s tretjim merilom Altmark ne predpisuje, da mora izplačila izvesti organizacijski organ - v tem primeru VRR. Vendar mora biti zagotovljeno, da letno nadomestilo ne presega zneska, s katerim se pokrijejo vsi stroški, ki so dejansko povezani z obveznostmi javne službe.
(188)
V odločbah o financiranju je navedeno, da se tam določeni znesek šteje za najvišji znesek, ki se izplača ob upoštevanju naknadne presoje dejansko nastalih stroškov. Za najvišji znesek financiranja se štejejo finančna sredstva, ki jih ima na razpolago posamezna občina.
(189)
Prevozniki morajo vsako leto navesti dejanske stroške, ki so jim nastali pri izpolnjevanju obveznosti javne službe. Iz naknadne presoje so razvidni dejanski stroški, ki nastanejo v posameznem sektorju obratovanja in vsaki od štirih kategorij. Vsota naknadno ugotovljenih stroškov se nato primerja z vsoto predhodno navedenih stroškov. Naknadni izračun je določen v odločbah o financiranju, katerih sestava ustreza sestavi začasnih odločb, da se omogoči primerjava. Po navedbah Nemčije se te začasne in naknadne odločbe o financiranju za podjetji RBG in BSM izdajo za vsako leto, ki se presoja. VRR preveri te navedbe, in če začasno nadomestilo presega dejanske stroške, odredi vračilo presežkov. Vendar v direktivi o financiranju ni predvidena podrobnejša ureditev v zvezi s čezmerno kompenzacijo ali metodo za izračun vračila preveč izplačanih sredstev.
(190)
Zato mora Komisija za obdobje od 1. januarja 2006 do 31. decembra 2009 preveriti, ali sta bili podjetji BSM in RBG deležni čezmerne kompenzacije. Nemčija je Komisiji predložila informacije o dejanskih izplačilih podjetjema BSM in RBG. V ta namen ji je predložila letne izkaze poslovnega izida za podjetji RBG in BSM. Revizorji vsako leto preverijo prihodke in stroške posameznega podjetja ter potrdijo vsakokratne letne računovodske izkaze.
(191)
Podjetje RBG je za leto 2006 izkazalo izgube v višini 65 milijonov EUR (37). S prevzemom izgube sta dežela Severno Porenje - Vestfalija in združenje VRR pokrila izkazane izgube v višini 64,1 milijona EUR. Ta znesek je za 7 milijonov EUR manjši od zneska, do katerega bi bilo podjetje RBG upravičeno na podlagi odločbe združenja VRR o financiranju. Leta 2007 so potrebna nadomestila dežele Severno Porenje - Vestfalija in združenja VRR, nakazana podjetju RBG, skupno znašala 52,2 milijona EUR. Ta znesek je za 17,5 milijona EUR manjši od zneska, do katerega bi bilo podjetje RBG upravičeno na podlagi odločbe združenja VRR o financiranju. Leta 2007 je bilančni dobiček podjetja RBG znašal nič. Leta 2008 je podjetje RBG za izpolnjevanje obveznosti javne službe prejelo nadomestila v višini 41,9 milijona EUR, s katerimi so se pokrile izkazane izgube, tako da je njegov bilančni dobiček znašal nič. Ta znesek je za 14,1 milijona EUR manjši od zneska, do katerega bi bilo podjetje RBG upravičeno na podlagi odločbe združenja VRR o financiranju. Leta 2009 je podjetje RBG za izpolnjevanje obveznosti javne službe prejelo nadomestila v višini 45,3 milijona EUR, s katerimi so se pokrile izkazane izgube, tako da je njegov bilančni dobiček znašal nič. Ta znesek je za 11,4 milijona EUR manjši od zneska, do katerega bi bilo podjetje RBG upravičeno na podlagi odločbe združenja VRR o financiranju.
(192)
Podjetje BSM je v letih 2006-2009 v javnem potniškem prevozu izkazalo naslednje izgube: […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) in […] EUR (2009). Ob primerjavi teh izgub z zneski, določenimi v odločbah o financiranju, Komisija ugotavlja, da izgube podjetja BSM v javnem potniškem prevozu presegajo zneske, določene v odločbah o financiranju. Skupna izguba - to pomeni vsota zneskov, odobrenih v odločbah o financiranju, in dodatnih izgub - je bila pokrita s sporazumom o nadzoru in prenosu dobička, sklenjenim z družbo Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, tako da je letni presežek/letni primanjkljaj podjetja BSM znašal nič.
(193)
Komisija ugotavlja, da prevzem dodatnih izgub ne temelji na novem sistemu financiranja, temveč izključno na sporazumu o nadzoru in prenosu dobička. Navedeni sporazum je bil sklenjen, preden se je leta 1995 v nekaterih državah članicah odprl trg za storitve avtobusnih prevozov. Ker so države članice samostojno sprejemale odločitve o odpiranju trgov, pri sporazumu o nadzoru in prenosu dobička - če bi pomenila pomoč (39) - v skladu s členom 1(b)(v) postopkovne uredbe pomoč obstaja.
(194)
Komisija ugotavlja, da se je trg za storitve potniškega prevoza odprl na podlagi predpisov Unije 3. decembra 2009 ob začetku veljavnosti Uredbe (ES) št. 1370/2007. V skladu s členom 1(b)(v) Uredbe (ES) št. 659/1999 se zaradi liberalizacije dejavnosti s pravnim aktom Unije vse obstoječe pomoči za storitve potniškega prevoza po tem datumu štejejo za nove pomoči. Iz razlogov, navedenih v uvodnih izjavah od 114 do 124, je s tem sklepom zajeto le obdobje do začetka veljavnosti Uredbe (ES) št. 1370/2007.
(195)
Zato lahko Komisija za obdobje med letoma 2006 in 2009 ugotovi, da podjetji BSM in RBG po novem sistemu financiranja nista bili deležni čezmerne kompenzacije in da je tretje merilo Altmark glede na izplačila na podlagi novega sistema financiranja izpolnjeno.
9.2.4 POVPREČNO, DOBRO VODENO PODJETJE, KI JE USTREZNO OPREMLJENO S PREVOZNIMI SREDSTVI
(196)
Končno je v sodbi Altmark predvideno, da „če podjetje, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, v konkretnem primeru ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, ki omogoča, da se izbere tisti ponudnik, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za skupnost, se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi, zato da lahko zadosti zahtevam javne službe, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti“.
(197)
Niti podjetju RBG niti podjetju BSM niso bile naložene obravnavane obveznosti javne službe na podlagi javnega in preglednega razpisnega postopka, ki bi bil opravljen nediskriminatorno. Zato mora Komisija v zvezi z vprašanjem, ali je četrti pogoj, naveden v sodbi Altmark, izpolnjen, preveriti tam predvideno drugo alternativo, po kateri se znesek nadomestila izračuna na podlagi analize stroškov povprečnega, dobro vodenega podjetja, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi.
(198)
Nemčija navaja, da se parametri, uporabljeni pri izračunu nadomestila, določijo na podlagi povprečnih stroškov vseh podjetij, ki spadajo v sistem financiranja združenja VRR.
(199)
Med formalnim postopkom preiskave je Nemčija navedla, da je združenje VRR na podlagi statističnih podatkov zadevnega strokovnjaka ugotovilo stroške, ki bi povprečnemu, dobro vodenemu podjetju, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi, nastali pri opravljanju tistih obveznosti javne službe, ki spadajo v navedene štiri kategorije stroškov. Nato je združenje VRR prilagodilo podatke ob upoštevanju ustreznih (na primer regionalnih) posebnosti. Na podlagi analize VRR določi maržo na povprečne tržne cene po posameznih kategorijah stroškov.
(200)
V zvezi s tem Komisija ugotavlja, prvič, da je treba z upoštevanjem statističnih podatkov zagotoviti, da se nadomestilo določi na podlagi stroškov povprečnega podjetja.
(201)
Drugič, vsi izvajalci, ki opravljajo storitve javnega prevoza, morajo imeti dovoljenje oziroma pogodbo o izvajanju javne službe in morajo izpolnjevati nekatere zahteve, ki so jim naložene z dovoljenji oziroma pogodbami (na primer, da so ustrezno opremljeni s prevoznimi sredstvi, tako da izpolnjujejo ustrezne zahteve glede kakovosti).
(202)
Vendar, kot je navedeno v odločitvi o sprožitvi postopka, na podlagi uporabe statističnih prevoznih stroškov kot take ni mogoče ugotoviti, ali so izvajalci, ki so se strinjali z opravljanjem storitev v skladu s temi parametri, dobro vodeni prevozniki. Statistični podatki, ki so služili kot podlaga za določitev te vsote, zadevajo le dejanske stroške prevoznih storitev v posameznih regijah (Nemčija in Avstrija) v letu 2003. Zato ni dokaza, da povprečje teh stroškov predstavlja stroške učinkovitega podjetja. Komisija je do enakega sklepa prišla tudi v dokončnih odločbah v zadevah C-3/08 - Southern Moravia Bus Companies (40) in C-16/07 - Postbus AG (41). Razlogi, podani v uvodnih izjavah 85 in 86 zadnjenavedene odločbe, veljajo tudi za ta sklep.
(203)
Dalje Komisija ugotavlja, da so bili statistični podatki pridobljeni za leto 2003, nato pa vsako leto posodobljeni z ustreznim indeksom v skladu s Prilogo 9 k direktivi o financiranju ter glede na povečanje/zmanjšanje obsega in strukturne spremembe. Pri stroškovni posodobitvi statističnih indeksov cen se pretežno uporabljajo metode, ki jih tudi združenje nemških prevoznikov uporablja za košarico dobrin pri javnem prevozu, in podatki zveznega statističnega urada. Vendar v takem postopku posodobitve ni mogoče v celoti upoštevati povečanja učinkovitosti, v panogi doseženega v vmesnem obdobju.
(204)
Končno Komisija ugotavlja, da je mogoče iz dejstva, da je v direktivi o financiranju predvidena kategorija stroškov 4b (nadomestilo za dodatne stroške, nastale zaradi politično motivirane uporabe tarifnih postavk za osebje, ki presegajo stroške v modelih nadomestil, ki so na trgu običajni), izpeljati, da prevozniki v okviru združenja VRR izplačujejo višje plače od običajnih na trgu. Nemčija je potrdila, da podjetji RBG in BSM izplačujeta take plače in prejemata nadomestila v okviru kategorije stroškov 4b.
(205)
Skratka, iz dokazov, ki jih je prejela Komisija, ne izhaja, da bi bila višina nadomestil izračunana na podlagi primerjave stroškov, ki so nastali podjetjema RBG in BSM, in stroškov nekega dobro vodenega podjetja. Zato višina nadomestila ni bila izračunana ob sklicevanju na neko dobro vodeno podjetje.
(206)
Komisija tako ugotavlja, da četrto merilo Altmark v zvezi z izplačili, ki se podjetjema RBG in BSM nakažejo kot nadomestilo za izpolnjevanje obveznosti javne službe, ni izpolnjeno.
9.2.5 SKLEP
(207)
Ker četrto merilo Altmark ni izpolnjeno, sistem financiranja v obravnavanem primeru po mnenju Komisije pomeni ekonomsko prednost za podjetji RBG in BSM.
9.3 IZKRIVLJANJE KONKURENCE
(208)
Sistem financiranja bi lahko povzročil izkrivljanje konkurence, saj se z javnim financiranjem krepi položaj podjetij, pooblaščenih za izpolnjevanje obveznosti javne službe, omogoča pa se jim tudi, da te prednosti izkoristijo za podaljšanje pooblastila, medtem ko konkurenti ne morejo izkoristiti teh prednosti, če izrazijo interes za pooblastitev. Dejstvo, da se zadevna podjetja eventualno štejejo za notranja podjetja, ne preprečuje morebitnih učinkov na konkurenco, saj so ta podjetja na trgu dejavna skupaj z drugimi javnimi in zasebnimi podjetji.
(209)
Poleg tega bi lahko podjetja, ki prejemajo finančna sredstva, te prednosti izkoristila pri konkuriranju drugim podjetjem na drugih trgih.
9.4 UČINEK NA TRGOVINO MED DRŽAVAMI ČLANICAMI
(210)
V skladu z ustaljeno sodno prakso učinek na trgovino med državami članicami obstaja, če ukrep, povezan z neko prednostjo, okrepi položaj nekega podjetja glede na njegove konkurente v trgovini v Uniji. (42) Iz tega izhaja, da taka okrepitev položaja upravičenega podjetja pri konkuriranju drugim podjetjem v trgovini v Uniji ne le izkrivlja konkurenco (ali bi lahko izkrivljala konkurenco), temveč vpliva tudi na trgovino med državami članicami. (43)
(211)
Zato je treba preučiti, ali finančna sredstva, ki jih je prevoznikoma RBG in BSM odobrilo združenje VRR, pomenijo ekonomsko prednost, ki krepi njun položaj glede na konkurente v trgovini v Uniji.
(212)
Komisija najprej opozarja, da je trg za storitve potniškega prevoza v Nemčiji, na katerem so ta podjetja dejavna, odprt za konkurenčna podjetja iz drugih držav članic. (44)
(213)
Splošno sodišče v sodbi Altmark ugotavlja še:
„77.
V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da obstaja možnost, da lahko javna subvencija, ki se dodeli podjetju, ki zagotavlja le lokalne in regionalne prevozne storitve, pri čemer ne zagotavlja prevoznih storitev zunaj države izvora, vseeno vpliva na trgovino med državami članicami.
78.
Kadar država članica dodeli javno subvencijo podjetju, lahko obseg zagotavljanja prevoznih storitev tega podjetja iz tega razloga ostane enak ali se poveča, zaradi česar imajo podjetja, ki so ustanovljena v drugih državah članicah, manj možnosti za zagotavljanje svojih prevoznih storitev na trgu te države članice […]“ (45)
(214)
Dalje Komisija ugotavlja, da se z javnim financiranjem prevoznikov RBG in BSM, ki je povezano z ekonomsko prednostjo in ga izvaja VRR, izboljša njun finančni položaj. Zaradi tako okrepljenega finančnega položaja lahko še naprej zagotavljata prevozne storitve. Poleg tega navaja, da imajo druga podjetja iz Nemčije in drugih držav članic manj možnosti, da zagotavljajo prevozne storitve na trgu, na katerem delujeta ta prevoznika (območje Düsseldorf), čeprav je to s pravnega vidika mogoče.
(215)
Zato Komisija ugotavlja, da se s financiranjem podjetij RBG in BSM z nadomestilom za izpolnjevanje obveznosti javne službe krepi njun položaj glede na konkurente v trgovini v Uniji, s tem pa se vpliva na trgovino med državami članicami.
9.5 SKLEPNA UGOTOVITEV
(216)
Komisija tako ugotavlja, da finančna sredstva, odobrena podjetjema RBG in BSM za izpolnjevanje obveznosti javne službe, pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
10. ZDRUŽLJIVOST POMOČI Z NOTRANJIM TRGOM
(217)
V členu 93 PDEU so določeni pogoji za združljivost pomoči, odobrenih v povezavi s koordinacijo prometa ali prevzemom obveznosti javne službe v prometu.
(218)
Komisija ugotavlja, da člena 106(2) v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti za podjetja na področju javnega prometa, saj je člen 93 lex specialis glede na člen 106(2) (46).
(219)
Člena 93 PDEU v skladu s sodbo Altmark (47) ni bilo mogoče uporabiti neposredno, temveč le na podlagi uredb Sveta, predvsem na podlagi Uredbe (EGS) št. 1191/69 ali Uredbe (EGS) št. 1107/70.
(220)
3. decembra 2009 je začela veljati Uredba (ES) št. 1370/2007. Z njo sta bili hkrati razveljavljeni Uredba (EGS) št. 1191/69 in Uredba (EGS) št. 1107/70.
(221)
Uredba (ES) št. 1370/2007 velja za nadomestila za opravljanje javne službe, ki se nanašajo na javni potniški prevoz po železnici in druge vrste železniškega prevoza ter cestni prevoz. Zato mora Komisija preučiti združljivost obravnavanih ukrepov z notranjim trgom na podlagi Uredbe (ES) št. 1370/2007 kot veljavnega pravnega akta v času zadevne odločbe Komisije.
(222)
V Uredbi (ES) št. 1370/2007 so določeni pogoji, pod katerimi lahko pristojni organ izplača nadomestilo za opravljanje javne službe s storitvami potniškega prevoza, ki se opravljajo po pogodbah o izvajanju javne službe. V obravnavanem primeru je bila pooblastitev za obveznosti javne službe izvedena s tako imenovanim trojnim aktom o pooblastitvi (to pomeni z dovoljenji, načrti lokalnega prevoza in odločbo združenja VRR o financiranju na podlagi direktive o financiranju).
(223)
Komisija še ugotavlja, da zainteresirana stran v obravnavanem primeru ni izpodbijala uporabe Uredbe (ES) št. 1370/2007. Poleg tega ugotavlja, da se po mnenju Nemčije Uredba (ES) št. 1370/2007 načeloma uporablja le za nadomestila, ki niso bila odobrena pred 3. decembrom 2009.
(224)
Komisija pa je po preučitvi trditev Nemčije sklenila, da se zaradi njih ne dvomi o uporabi pravil o državni pomoči ratione temporis; na tej podlagi mora Komisija utemeljitev navezati na pravna pravila, veljavna ob izdaji odločbe. Komisija meni, da je treba pogodbe o izvajanju javne službe preučiti na podlagi Uredbe (ES) št. 1370/2007 iz naslednjih razlogov:
(225)
Prvič, Komisija ugotavlja, da Uredba (ES) št. 1370/2007 načeloma vsebuje ureditev o začetku veljavnosti in predvideva uporabo ratione temporis. V skladu s členom 12 Uredbe (ES) št. 1370/2007 je ta začela veljati 3. decembra 2009. V skladu s členom 10(1) se Uredba (EGS) št. 1191/69 razveljavi od tega datuma. Komisija torej presoje ne more več opreti na Uredbo (EGS) št. 1191/69, ki ob izdaji odločbe ni bila več veljavna, temveč se mora opreti na Uredbo (ES) št. 1370/2007.
(226)
Drugič, Komisija ugotavlja, da v Uredbi (ES) št. 1370/2007 ni navedeno, da se ta ne uporablja za pogodbe o izvajanju javne službe, sklenjene pred začetkom njene veljavnosti. Člen 8(3) Uredbe (ES) št. 1370/2007 namreč vsebuje prehodna pravila za pogodbe, sklenjene pred začetkom njene veljavnosti. Ta določba v bistvu pomeni izjemo glede uporabe člena 8(2) Uredbe, ki se nanaša na uporabo pravil o sklenitvi pogodb, določenih v členu 5. Torej lahko ugotovimo, da izjeme glede sklenitve pogodb v prehodnem obdobju ne bi bile potrebne, če pogodbe o izvajanju javne službe, sklenjene pred začetkom veljavnosti Uredbe, ne bi spadale na njeno področje uporabe. Nasprotno je s členom 8 tako potrjeno, da se druge določbe Uredbe uporabljajo za te pogodbe.
(227)
Tretjič, Komisija pojasnjuje, da se Obvestilo Komisije o določitvi pravil, ki se uporabljajo za oceno nezakonite državne pomoči (48), v tej zadevi ne uporablja. V tem obvestilu je namreč izrecno navedeno, da ne posega v razlago uredb Sveta in Komisije na področju državnih pomoči. Vendar Uredba (ES) št. 1370/2007 določa pravila o njeni časovni uporabi.
(228)
Četrtič, Komisija poudarja, da je Sodišče potrdilo tudi načelo, da se novo pravilo uporablja neposredno za bodoče učinke položaja, ki je nastal med veljavnostjo starega pravila. Prav tako je razsodilo, da se načela varstva legitimnih pričakovanj ne sme razširiti do takega obsega, da bi na splošno oviralo, da bi se novo pravilo uporabilo za bodoče učinke položajev, ki so nastali med veljavnostjo starega pravila. (49)
(229)
Petič, Sodišče je razsodilo, da je treba materialnopravne predpise Skupnosti razlagati tako, da se na položaje, nastale pred začetkom njihove veljavnosti, nanašajo samo, če iz njihovega besedila, ciljev ali sistematike jasno izhaja, da jim je treba pripisati tak učinek (50). Ta zadnji pogoj je očitno izpolnjen v primeru Uredbe (ES) št. 1370/2007, kot je navedeno v uvodni izjavi 228.
(230)
Šestič, poleg tega Komisija navaja, da je Sodišče v prej omenjeni sodbi še ugotovilo, da iz tega sledi, da če se je pravna ureditev, med veljavnostjo katere je država članica priglasila načrtovano pomoč, spremenila, preden je Komisija sprejela odločbo, mora Komisija odločiti na podlagi novih predpisov. (51) Sodišče je še pojasnilo, da priglasitev načrtovane pomoči, ki jo opravi država članica, ne ustvari dokončnega pravnega položaja, ki bi privedel do tega, da bi se Komisija izrekla o njihovi združljivosti s skupnim trgom, tako da bi uporabila predpise, ki veljajo na datum te priglasitve. Zato bi bilo v nasprotju s tem sklepanjem državi članici, ki, nasprotno, ne bi upoštevala obveznosti priglasitve, dovoliti, da ustvari dokončen pravni položaj, tako da dodeli nezakonito pomoč.
(231)
Zato se Uredba (ES) št. 1370/2007 uporablja v tej zadevi (52).
10.1 ZDRUŽLJIVOST POMOČI Z NOTRANJIM TRGOM NA PODLAGI UREDBE (ES) ŠT. 1370/2007
(232)
Na podlagi člena 9(1) Uredbe (ES) št. 1370/2007 so „s skupnim trgom […] združljiva nadomestila za opravljanje javne službe, namenjena opravljanju storitev javnega potniškega prevoza […] ki se plačujejo v skladu s to uredbo“. V nadaljevanju Komisija preučuje, ali se v direktivi o financiranju in nadomestilih, ki se na njeni podlagi izplačujejo podjetjema RBG in BSM, upoštevajo določbe Uredbe (ES) št. 1370/2007.
(233)
V členu 3(1) Uredbe (ES) št. 1370/2007 je določeno: „Kadar se pristojni organ odloči, da izvajalcu, ki ga izbere sam, dodeli izključno pravico in/ali nadomestilo, ne glede na vrsto nadomestila, v zameno za izvajanje obveznosti javne službe, to stori v okviru pogodbe o izvajanju javne službe.“
(234)
V obravnavanem primeru je bila pooblastitev za obveznosti javne službe izvedena s tako imenovanim trojnim aktom o pooblastitvi (to pomeni z dovoljenji, načrti lokalnega prevoza in odločbo združenja VRR o financiranju na podlagi direktive o financiranju). Zato Komisija ugotavlja, da se upošteva člen 3 Uredbe (ES) št. 1370/2007.
(235)
V členu 4 Uredbe (ES) št. 1370/2007 je določena ta obvezna vsebina pogodb o izvajanju javne službe:
(236)
Člen 4(1)(a) - jasno opredeljene obveznosti javne službe: kot je navedeno v oddelku 8.2.1, so bile podjetjema RBG in BSM naložene jasno opredeljene obveznosti javne službe.
(237)
Člen 4(1)(b) - parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, se določijo vnaprej ter objektivno in pregledno, tako da se prepreči čezmerna kompenzacija: kot je prikazano v oddelku 9.2.2, se parametri za nadomestila v zavrnilni odločbi o financiranju določijo objektivno in pregledno z navedbo najvišjega zneska za posamezno kategorijo stroškov glede na posamezni sektor obratovanja, preden se izpolnijo obveznosti javne službe.
(238)
Člen 4(1)(c) in člen 4(2) - ureditve za razporeditev stroškov in prihodkov: na podlagi prej navedenih parametrov so podane jasne ureditve za razporeditev stroškov in prihodkov, ki se nanašajo na zadevne štiri kategorije stroškov, za katere se izplača nadomestilo. Pri vsaki od štirih kategorij obveznosti javne službe se stroški in prihodki dodelijo ločenim kontom, pri čemer se uporabljajo računovodska načela, ki veljajo po nemškem pravu, letno kontrolo pa opravita nevtralni revizor in VRR.
(239)
Člen 4(3) - trajanje pogodb o izvajanju javne službe je omejeno in ni daljše od 10 let za avtobusne storitve in 15 let za storitve potniškega prevoza po železnici in za druge vrste prevoza po tirih: prvotno je bila pooblastitev za obveznosti javne službe izvedena s tako imenovanim trojnim aktom o pooblastitvi (to pomeni z dovoljenji, načrti lokalnega prevoza in odločbo združenja VRR o financiranju na podlagi direktive o financiranju). Zaradi začetka veljavnosti Uredbe (ES) št. 1370/2007 so bile obveznosti javne službe, naložene prevoznikom, povzete v enem samem aktu, ki je časovno omejen na 10 let. Za pogodbe o izvajanju javne službe, ki so obstajale že pred začetkom veljavnosti Uredbe (ES) št. 1370/2007, se uporabljajo prehodna pravila. V skladu s členom 8(3)(d) Uredbe (ES) št. 1370/2007 se lahko pogodbe o izvajanju javnih služb, sklenjene od 26. julija 2000 in pred 3. decembrom 2009 na podlagi postopka, ki ni bil pravičen in za javnost odprt razpis, izvajajo do izteka njihove veljavnosti, če imajo omejeno veljavnost, primerljivo z veljavnostmi, določenimi v členu 4. V obravnavanem primeru je bila pogodba sklenjena v obdobju, določenem v členu 8(3)(d), ne da bi se izvedel razpisni postopek. Upoštevna je torej časovna omejenost v skladu s členom 4. Veljavnost pogodbe je tako omejena na 10 let in skladna s pravili iz člena 4(3).
(240)
Člen 4(5) - zahteva po izpolnjevanju določenih socialnih standardov: upoštevne kolektivne pogodbe so navedene v vsakokratnih aktih, saj morata podjetji RBG in BSM uporabljati kolektivno pogodbo, izpogajano z občinskim združenjem delodajalcev dežele Severno Porenje - Vestfalija.
(241)
Člen 4(6) - zahteva po izpolnjevanju določenih kakovostnih standardov: določbe o kakovostnih standardih so podane v vsakokratnih aktih o pooblastitvi.
(242)
Komisija na podlagi izvajanj iz uvodne izjave 54 in naslednjih meni, da trojni akt o pooblastitvi vsebuje vse obvezne določbe v skladu s členom 4 Uredbe (ES) št. 1370/2007.
(243)
V členu 5 Uredbe (ES) št. 1370/2007 so navedene določbe glede sklepanja pogodb o izvajanju javne službe. Po prehodnih določbah na podlagi člena 8(2) Uredbe (ES) št. 1370/2007 pa mora biti sklepanje pogodb o javnih storitvah železniškega in cestnega prevoza v skladu s členom 5 šele od 3. decembra 2019. Zato se določbe člena 5 Uredbe (ES) št. 1370/2007 v obravnavanem primeru ne uporabljajo.
(244)
Komisija znova opozarja Nemčijo, da morajo države članice v tem prehodnem obdobju sprejeti ukrepe za postopno uskladitev s členom 5 Uredbe (ES) št. 1370/2007.
(245)
V skladu s členom 6(1) Uredbe (ES) št. 1370/2007 morajo biti vsa nadomestila v skladu z določbami člena 4 in določbami iz Priloge k Uredbi.
(246)
Komisija najprej opozarja, da so se, kot je bilo že ugotovljeno, v obravnavanem primeru upoštevale vse določbe člena 4.
(247)
V Prilogi k Uredbi (ES) št. 1370/2007 je določeno, da nadomestilo ne sme preseči zneska, ki ga sestavljajo ti dejavniki: stroški, nastali zaradi obveznosti opravljanja javne službe, zmanjšano za prejemke iz tarif, zmanjšano za kakršen koli pozitivni finančni učinek, nastal v sklopu omrežja, ki se upravlja v okviru zadevne(-ih) obveznosti opravljanja javne službe, s prištetjem primernega dobička. Dalje je v Prilogi določeno, da je treba stroške in prihodke izračunati v skladu z veljavnimi računovodskimi in davčnimi pravili. Poleg tega mora biti računovodstvo zaradi preglednosti razdeljeno.
(248)
V obravnavanem primeru Komisija ugotavlja, da se nadomestilo za opravljanje javne službe, kot je prikazano v oddelku 9.2.3, zagotavlja v skladu z določbami Priloge in da nadomestila niso privedla do čezmerne kompenzacije. Po ugotovitvi prejemkov od pristojbin za uporabo, prihodkov, drugih pozitivnih finančnih učinkov in stroškov, povezanih z obveznostmi javne službe, se je izkazalo, da sta podjetji BSM in RBG z izpolnjevanjem obveznosti javne službe vsako leto izkazovali izgube. Te izgube so bile v letih 2006-2009 vsakokrat pokrite z nadomestili, zato je bilančni dobiček znašal nič.
(249)
Komisija še ugotavlja, da podjetji v obravnavanem primeru ne dosegata razumnega dobička. Poleg tega se stroški in prihodki, pripisani obveznostim javne službe, preverijo, tako da so v skladu z veljavnimi računovodskimi in davčnimi pravili. Zaradi povečanja preglednosti mora biti računovodstvo za storitve zadevnih podjetij, ki spadajo pod obveznosti javne službe, in za druge dejavnosti, ločeno.
(250)
Glede na zgoraj navedeno Komisija ugotavlja, da nadomestilo za opravljanje javne službe preprečuje čezmerno kompenzacijo ter da je skladno z določbami členov 4 in 6 Uredbe (ES) št. 1370/2007 in z njeno prilogo.
(251)
Zato Komisija meni, da so se v obravnavanem primeru upoštevala splošna načela za presojo, skladno s pravili o državni pomoči, glede združljivosti pomoči z notranjim trgom. Ugotavlja še, da bi preiskava nadomestila za opravljanje javne službe v korist podjetij RBG in BSM v skladu z Uredbo (ES) št. 1107/70 privedla do enakih ugotovitev.
(252)
Komisija torej ugotavlja, da je pomoč v korist podjetij RBG in BSM v skladu s členom 93 PDEU in členom 9(1) Uredbe (ES) št. 1370/07 združljiva z notranjim trgom.
11. SKLEPNA UGOTOVITEV
(253)
Komisija ugotavlja, da je pomoč v skladu s členom 9(1) Uredbe (ES) št. 1370/07 in členom 93 PDEU združljiva z notranjim trgom. Opozarja, da se ta sklep nanaša na združljivost ukrepov v obliki državne pomoči z notranjim trgom in da ta presoja v obravnavanem primeru ne pogojuje preiskave Komisije glede uporabe predpisov prava Unije o javnih naročilih in koncesijah.
(254)
Komisija pojasnjuje, da lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso Splošnega sodišča preišče združljivost državne pomoči z notranjim trgom ne glede na morebitno kršitev drugega predpisa prava Unije, če ta ni tako neločljivo povezan s predmetom pomoči, da ločena preiskava ne bi bila mogoča.
(255)
Komisija v obravnavanem primeru ugotavlja, da morebitna kršitev predpisov o javnih naročilih in koncesijah, kot je obravnavana podelitev dovoljenj podjetjema BSM in RBG, nima nujno izkrivljajočega učinka, ki bi še poslabšal izkrivljanje konkurence zaradi pomoči. Ta sklep je torej omejen na preiskavo državne pomoči -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Državna pomoč, ki jo je Nemčija odobrila podjetjema Rheinbahn AG in Bahnen der Stadt Monheim v letih 2006-2009 na podlagi direktive o financiranju ÖSPV v združenju Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, je v skladu s členom 9(1) Uredbe (ES) št. 1370/2007 in členom 93 Pogodbe o delovanju Evropske unije združljiva z notranjim trgom.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Zvezno republiko Nemčijo.
V Bruslju, 23. februarja 2011