ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
SKLEP KOMISIJE
z dne 20. julija 2010
o shemi državne pomoči C 38/09 (ex NN 58/09), ki jo Španija namerava izvajati za Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(notificirano pod dokumentarno številko C(2010) 4925)
(Besedilo v španskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2011/1/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
ob upoštevanju Protokola št. 29 o sistemu javne radiotelevizije v državah članicah, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije (1),
po pozivu zainteresiranim strankam, naj predložijo svoje pripombe v skladu z zgoraj navedenimi določbami (2), in ob upoštevanju njihovih pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
I. POSTOPEK
(1)
Komisija je 22. junija 2009 prejela pritožbo, ki je opozarjala na načrte španske vlade, da spremeni sistem financiranja nacionalne javne radiotelevizije Corporación de Radio y Televisión Española (v nadaljnjem besedilu: RTVE). Komisija je 5. avgusta 2009 od Španije zahtevala informacije o tej spremembi, zlasti v zvezi z razmerjem med novimi dajatvami in financiranjem RTVE. 1. septembra 2009 je začel veljati novi Zakon 8/2009 z dne 28. avgusta 2009 o financiranju Corporación de Radio y Televisión Española (3), ki spreminja Zakon 17/2006 z dne 5. junija 2006 o državni radioteleviziji (4). Španija je Komisiji 21. septembra ter 22. in 26. oktobra 2009 predložila zahtevane informacije o shemi.
(2)
Z dopisom z dne 2. decembra 2009 je Komisija obvestila Španijo, da bo sprožila postopek iz člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU) v zvezi z ukrepom. Odločitev Komisije o sprožitvi postopka je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije (5). Komisija je pozvala zainteresirane stranke, naj predložijo pripombe v zvezi z ukrepom pomoči.
(3)
Španija je na odločitev o sprožitvi postopka odgovorila z dopisom z dne 21. decembra 2009. Komisija je prejela pripombe zainteresiranih strank. Posredovala jih je Španiji in ji dala možnost odgovora; njene pripombe je Komisija prejela z dopisom z dne 23. marca 2010.
(4)
Komisija je Španiji zastavila dodatna vprašanja z dopisoma z dne 19. februarja in 19. maja 2010, na katera so španski organi odgovorili z dopisoma z dne 22. marca in 31. maja 2010.
(5)
18. marca 2010 je Komisija z uradnim obvestilom v skladu s členom 258 PDEU sprožila postopek za ugotavljanje kršitev na podlagi dejstva, da je bil davek na elektronske komunikacije v nasprotju s členom 12 Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi) (6), ki določa natančna pravila v zvezi z upravnimi pristojbinami, ki jih lahko države članice naložijo podjetjem, ki nudijo telekomunikacijske storitve ali omrežja. Preiskava državne pomoči ne posega v postopek za ugotavljanje kršitev.
II. PODROBEN OPIS UKREPA
(6)
Sedanji sistem financiranja javne radiodifuzije v Španiji s strani RTVE, kakor je vzpostavljen z Zakonom 17/2006, je Komisija odobrila z odločbama leta 2005 in 2007 (7). Zakon 17/2006 pooblašča RTVE za opravljanje poslanstva javne storitve. Razdelek I tega zakona (zlasti člena 2 in 3) opredeljuje poslanstvo javne storitve RTVE in določa, da televizijske storitve nudi RTVE (Radio Televisión Española), radijske storitve pa RNE (Radio Nacional de España). Poglavje IV v razdelku II ureja pogoje finančnega in gospodarskega okvira, pod katerimi RTVE izvaja naloge javne storitve. Zlasti člen 33 določa, da RTVE prejema letna plačila iz proračuna kot nadomestilo za opravljanje nalog javne storitve. To nadomestilo pa ne presega neto stroškov javnih storitev, ki jih zagotavljata RTVE in RNE. Poglavje VI v razdelku II ureja zunanji nadzor, ki ga izvajajo parlament, avdiovizualni svet in Računsko sodišče.
(7)
Letni proračunski stroški za vodenje RTVE so znašali 1 177 milijonov EUR leta 2007, 1 222 milijonov EUR leta 2008 in 1 146 milijonov EUR leta 2009. V teh zadnjih letih je RTVE prejela nadomestilo za opravljanje javne službe v višini okoli 500 milijonov EUR na leto (2006: 575 milijonov; 2007: 433 milijonov; 2008: 500 milijonov; 2009, z že zmanjšanimi prihodki iz oglaševanja: 726 milijonov EUR).
(8)
Zakon 8/2009 spreminja Zakon 17/2006 v zvezi z opredelitvijo poslanstva javne storitve in možnimi komercialnimi dejavnostmi RTVE. Poslanstvu javne storitve dodaja nove elemente, ki jih je Komisija odobrila leta 2005. Zlasti omejuje pridobivanje pravic za televizijsko razširjanje športnih dogodkov, ki so v splošnem interesu ali velikem interesu družbe, razen olimpijskih in paraolimpijskih iger, in sicer na 10 % celotnega letnega proračuna za zunanje dobave, nakupe in storitve (člen 9(1)(i)). Navaja obveznosti v zvezi s programi za otroke (člen 9(1)(d)) in omejuje premierno predvajanje filmov v produkciji glavnih mednarodnih producentov, v času največje gledanosti na 52 filmov na leto (člen 9(1)(m)).
(9)
Novi zakon zlasti določa, da bodo storitve oglaševanja, televizijske prodaje, sponzorstva in plačila za ogled (pay per view) kot viri prihodka ukinjene do konca leta 2009. Ti komercialni prihodki bodo nadomeščeni s sredstvi iz naslova obstoječih ali novih dajatev za komercialne radiotelevizije in telekomunikacijske operaterje. Španija pričakuje, da bo ukrep zmanjšal pritisk komercialnih operaterjev, zvišal njihove prihodke iz oglaševanja in odstranil potencialni vir izkrivljanja trga. RTVE bo kot vira komercialnih prihodkov obdržala zagotavljanje storitev tretjim strankam in prodajo lastne produkcije (skupaj okoli 25 milijonov EUR).
(10)
Doslej so letni prihodki iz oglaševanja znašali okoli 600 milijonov EUR (2007: 667 milijonov; 2008: 565 milijonov EUR). Zaradi ukinitve teh komercialnih prihodkov bodo neto stroški za storitve javne radiodifuzije RTVE skoraj enaki letnim proračunskim stroškom vodenja izvajalca storitev javne radiodifuzije. Zato namerava Španija nadomestiti izpad teh prihodkov z zvišanjem lastnega prispevka iz javnih sredstev do višine letnih proračunskih stroškov vodenja RTVE, zmanjšanega le za manjši znesek preostalih komercialnih prihodkov v višini 25 milijonov EUR, naveden v prejšnjem odstavku.
(11)
Člen 3(2) novega zakona za leti 2010 in 2011 predvideva največ 1 200 milijonov EUR celotnega letnega prihodka RTVE, za leta 2012 do 2014 največje zvišanje tega zneska za 1 % in za naslednja leta zvišanje, ki temelji na letnem indeksu cen življenjskih potrebščin. Pri določitvi teh zneskov je Španija ocenila, v primerjavi z letnimi proračunskimi stroški RTVE v prejšnjih letih, dodatne letne izdatke v višini 104 milijone EUR za zapolnitev programskega časa, ki je bil prej rezerviran za oglaševanje, z drugimi avdiovizualnimi produkcijami.
(12)
V skladu s proračunskim načrtovanjem Španije bo ta celoten znesek letnih prihodkov sestavljen iz dodelitev iz splošnega državnega proračuna v skladu s shemo, predvideno v Zakonu 17/2006, v višini okoli 500 milijonov EUR, kar je skladno z zneskom, prispevanim v prejšnjih letih, in iz novih prihodkov, ustvarjenih iz treh fiskalnih ukrepov, uvedenih ali spremenjenih s členi 4, 5 in 6 novega zakona:
(a)
3-odstotnega davka na prihodke neplačljivih radiotelevizij in 1,5-odstotnega davka na prihodke plačljivih radiotelevizij. Ti prispevki ne smejo presegati 15 % (za neplačljive radiotelevizije) in 20 % (za plačljive radiotelevizije) skupne letne podpore za RTVE. Vsak presežek davčnega prihodka nad temi odstotki bo prešel v splošni državni proračun. Davek velja samo za subjekte s sedežem v Španiji. Za storitve, uvožene iz druge države članice, ta davek ne velja;
(b)
0,9-odstotnega davka na bruto poslovne prihodke (razen tistih, ustvarjenih na veleprodajnem upoštevanem trgu) operaterjev elektronskih komunikacij, registriranih v registru operaterjev španskega regulativnega organa za telekomunikacije Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, za katero koli od naslednjih storitev: fiksna telefonija, mobilna telefonija in zagotavljanje dostopa do interneta. Operaterji, zavezani za davek, morajo delovati na državni ravni oziroma v več kot eni avtonomni skupnosti in morajo zagotavljati avdiovizualne storitve ali druge storitve, ki vključujejo oglaševanje. Ta prispevek ne sme presegati 25 % celotne letne podpore za RTVE. Vsak presežek davčnega prihodka nad tem odstotkom bo prešel v splošni državni proračun. Davek velja samo za subjekte s sedežem v Španiji. Za storitve, uvožene iz druge države članice, ta davek ne velja;
(c)
80-odstotnega deleža do najvišjega zneska 330 milijonov EUR, od že obstoječe dajatve za uporabo radijskega spektra, kot je določena z Zakonom 32/2002 z dne 3. novembra 2003. Preostanek bo dodeljen splošnemu proračunu. Ta delež je mogoče spremeniti v skladu z zakoni o splošnem državnem proračunu.
(13)
Člena 5 in 6 Zakona 17/2006 izrecno navajata, da se davki od komercialnih TV in telekomunikacijskih operaterjev pobirajo „za namene prispevanja k financiranju RTVE“. Poleg tega je v preambuli izrecno vzpostavljena ta povezava med novimi davki in finančnim nadomestilom za umik RTVE z oglaševalskega trga.
(14)
Če prihodki iz teh treh davčnih virov ne bi zadostovali za kritje vrzeli v višini 700 milijonov EUR med običajnim nadomestilom za opravljanje javne službe (500 milijonov EUR) in skupnimi stroški vodenja RTVE, ki so bili doslej kriti s komercialnimi prihodki, člen 2(2) Zakona 8/2009 določa, da se manjkajoča sredstva priskrbijo iz splošnega državnega proračuna, v skladu s členom 33 Zakona 17/2006, ki vladi nalaga kritje neto stroškov obveznosti opravljanja javne službe, ki jo ima RTVE. To pomeni, da bo financiranje neto stroškov javnih storitev, ki jih zagotavlja RTVE, v višini do največ 1 200 milijonov EUR, zagotovljeno ne glede na prihodke iz naslova davkov.
(15)
Španija je potrdila, da ni nujno, da se prispevki iz davkov, naloženih radiotelevizijam in telekomunikacijskim operaterjem, uporabljajo izključno za financiranje RTVE. Španija je določila najvišje zneske, ki se lahko ustvarijo z davki. Vsi presežni prihodki bodo dodeljeni splošnemu državnemu proračunu in jih je zato mogoče uporabiti za kritje drugih izdatkov. Poleg tega se lahko Španija do teh najvišjih zneskov odloči, kolikšen delež davka bo dejansko dodelila RTVE. Na primer, proračunsko načrtovanje za leto 2010 določa, da se RTVE dodeli manj kot polovica najvišjega možnega prispevka.
(16)
Za preprečitev prekomernega nadomestila člen 8 novega zakona predvideva rezervni sklad, v katerega se steka del prihodkov, dodeljenih s strani vlade, ki presega dejanske neto stroške obveznosti opravljanja javne službe. Ta rezerva je omejena na 10 % letnih proračunskih stroškov javne službe RTVE. Vsi prihodki, ki presegajo teh 10 %, se vrnejo v proračun. Rezervna sredstva se uporabijo za kritje morebitnih izgub iz prejšnjih let. Če se rezervna sredstva ne porabijo v roku štirih let, se povrnejo tako, da se nadomestilo za javne storitve naslednje leto ustrezno zniža.
(17)
V skladu s členi 37 in 39 do 41 Zakona 17/2006 zunanji nadzor s strani revizorjev, vladnega revizorskega urada, parlamenta, avdiovizualnega sveta in Računskega sodišča zagotavlja, da RTVE ne prejme nadomestila, ki bi presegalo dejanske neto stroške in 10-odstotna rezervna sredstva. Prihodki, ustvarjeni iz preostalih komercialnih dejavnosti, bodo zmanjšali nadomestilo za javne storitve (člen 7(1) Zakona 8/2009).
(18)
V tem sklepu so analizirani tisti elementi sprememb obstoječega sistema financiranja RTVE, v zvezi s katerimi je Komisija izrazila dvome v odločitvi o sprožitvi formalnega postopka preiskave.
(19)
Kot je navedla Komisija, je glavna značilnost sprememb financiranja RTVE in skoraj popolnega prenehanja komercialnih dejavnosti RTVE ta, da bo del prihodkov RTVE, ki je bil doslej ustvarjen s temi komercialnimi dejavnostmi, nadomeščen s prihodki, ki izhajajo iz davkov, uvedenih posebej v ta namen oziroma spremenjenih v ta namen. Jasna sklicevanja v Zakonu 8/2009 kažejo, da je bila višina davkov določena z namenom prispevanja določenega pričakovanega deleža financiranju RTVE. Ta povezava med financiranjem in prihodki od novih davkov kaže na to, da so davki zajamčeni za pomoč RTVE, saj so prihodki od teh davkov nujno dodeljeni financiranju pomoči za RTVE in imajo neposreden vpliv na znesek pomoči.
(20)
Sodišče je že večkrat razsodilo, da mora Komisija tam, kjer je način financiranja sestavni del ukrepa, nujno upoštevati tudi ta način, ko presoja o ukrepu pomoči (8). Če se izkaže, da je dajatev, posebej namenjena financiranju pomoči, v nasprotju z drugimi določbami Pogodbe, Komisija sheme pomoči, katere sestavni del je ta dajatev, ne more razglasiti za združljivo z notranjim trgom. Posledično je lahko zaradi načina financiranja ukrepa pomoči celotna shema pomoči nezdružljiva z notranjim trgom.
(21)
Zato je Komisija izrazila dvome, da novi davki tvorijo sestavni del ukrepa. Če ga tvorijo, mora Komisija oceniti njihovo združljivost s Pogodbo, imeli pa bi vpliv na splošno zakonitost sheme pomoči. Ta zaskrbljenost se zdi upravičena, zlasti zaradi dejstva, da Komisija dvomi v združljivost novih davkov, naloženih podjetjem, ki zagotavljajo fiksno telefonijo, mobilno telefonijo in storitve dostopa do interneta, z Direktivo 2002/20/ES (9).
(22)
Drugo vprašanje, v zvezi s katerim je Komisija izrazila dvome, je, ali je Španija po reformi sistema financiranja vzpostavila zadostne zaščitne ukrepe zoper morebitno prekomerno nadomestilo. Odprava oglaševanja lahko vpliva na stroške izdajatelja televizijskega programa, in sicer zato, ker je njegov program manj odvisen od komercialnih zahtev.
(23)
Poleg tega bi moral sistem financiranja RTVE zagotoviti ustrezen postopek predhodnega ocenjevanja, ali nove storitve javne radiodifuzije RTVE izpolnjujejo bistvene pogoje Protokola Amsterdamske pogodbe (10). Na podlagi informacij, ki jih je predložila Španija, Komisija ni mogla preveriti, ali ima Španija že vzpostavljen tak mehanizem.
III. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANK
(24)
Pripombe je poslalo 15 zainteresiranih strank, in sicer komercialne radiotelevizije (TF1 in ACT - Združenje komercialnih televizij v Evropi), operaterji plačljive televizije (DTS, Canal Satélite), ponudniki telefonskih in internetnih storitev (redtel, ONO, AETIC), operaterji kabelskih omrežij (Cable Europe) in oglaševalci. Nekateri niso želeli biti imenovani.
(25)
Večina pritožb se je nanašala na nezakonitost novih davkov, ki bodo po njihovem mnenju izkrivljali konkurenco med javnimi in zasebnimi televizijami, neplačljivimi in plačljivimi televizijami oziroma med operaterji, ki ponujajo samo telekomunikacijske storitve, in drugimi operaterji telekomunikacijskih storitev, ki nudijo tudi avdiovizualne storitve. Zainteresirane stranke so izrazile tudi dvome v zvezi z združljivostjo davka na elektronske komunikacije s členom 12 Direktive o odobritvi 2002/20/ES (11).
(26)
Izdajatelji televizijskega programa in ponudniki internetnih storitev so podvomili tudi v združljivost opredelitve opravljanja javne službe RTVE. Opredelitev naj bi bila premalo natančna in preveč velikodušna, kar se tiče pridobivanja pravic za televizijsko razširjanje posebnih športnih dogodkov ali filmov v produkciji glavnih mednarodnih producentov. Zlasti TF1 je trdil, da ni vzpostavljenega predhodnega preskusa za uvedbo pomembnih novih javnih storitev RTVE.
(27)
V zvezi z možno zajamčenostjo davka za pomoč so izdajatelji televizijskega programa in ponudniki internetnih storitev trdili, da bi prihodek od novih davkov imel neposreden vpliv na pomoč. Zlasti so izrazili zaskrbljenost, da bi zvišanje davčnih prihodkov lahko vodilo do nadomestila za RTVE, ki bi presegalo neto stroške zagotavljanja javne storitve.
(28)
V zvezi s sorazmernostjo pomoči so različni televizijski in internetni operaterji videli nevarnost prekomernega nadomestila. Proračunsko načrtovanje za RTVE v višini 1 200 milijonov EUR, kot ga določa Zakon 8/2009, ne bi temeljilo na pravilnem izračunu neto stroškov javne storitve. Sedanji letni proračunski stroški RTVE bi bili samovoljna podlaga. Ne bi razlikovali med komercialnimi dejavnostmi in dejavnostmi javne službe. Zlasti načrtovanje ne bi upoštevalo prihrankov stroškov, ki bi bili doseženi z ukinitvijo oglaševanja, saj za programe ne bi bilo več treba pridobivati velikega števila gledalcev. Zato bi bila produkcija, kot je to pri umetniških programih, cenejša. Drugi pa so izrazili strah, da bi RTVE več denarja porabila za programe visoke vrednosti.
(29)
Morebitno prekomerno nadomestilo vidijo tudi v dejstvu, da bi izgube RTVE zaradi ukinitve oglaševanja v celoti kril državni proračun. To nadomestilo bi se izračunalo na podlagi prejšnjih let, medtem ko bi bili leta 2010 zaradi gospodarske krize komercialni prihodki nižji, s tem pa tudi celotni prihodki RTVE. Ne bi bilo pravično, če bi RTVE z ukinitvijo dvojnega financiranja pridobila zagotovljen prihodek, neodvisen od različnih komercialnih prihodkov.
(30)
Izdajatelji televizijskega programa so tudi podvomili v obstoj učinkovitega sistema proračunskega nadzora za zagotovitev, da se z javnimi sredstvi krijejo samo neto stroški zagotavljanja javne službe.
IV. PRIPOMBE ŠPANIJE
(31)
V uvodu Španija nasprotuje dejstvu, da v tem postopku Komisija ocenjuje vprašanja sorazmernosti in predhodnega preskusa za pomembne nove storitve. Ta vprašanja bi bila del obstoječe sheme financiranja RTVE, kot jo je Komisija odobrila leta 2005 in 2007. Odločitev o sprožitvi v tem postopku pa temelji na opredelitvi reforme sistema financiranja kot nove pomoči v smislu člena 1(c) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (12). Element „nove pomoči“ bi bil omejen na reformo financiranja z uvedbo novih davkov in ne bi spreminjal drugih elementov obstoječe sheme ali na njih vplival. Ti drugi elementi bi torej bili še vedno obstoječa pomoč in jih Komisija v tem postopku ne bi smela oceniti.
(32)
V zvezi z vprašanjem zajamčenosti davka Španija navaja, da novi davki ne bi tvorili sestavnega dela pomoči in ne bi imeli neposrednega vpliva na znesek pomoči. Španija je poudarila, da so v skladu s členom 2(2) Zakona 8/2009, ki se bere skupaj s členom 33 Zakona 17/2006, edini dejavnik za določanje zneska javnega financiranja RTVE neto stroški javne službe, ne glede na višino prihodkov, ustvarjenih z davki. Načrtovani stroški javne službe ne upoštevajo prihodkov, ustvarjenih z davki, temveč temeljijo na stroških te službe v prejšnjih letih.
(33)
Španija je potrdila, da prispevek od davkov za radiotelevizije in telekomunikacijske operaterje ni zgolj usmerjen k RTVE. Prihodki od davkov bodo preneseni na splošni državni proračun (državna blagajna), iz katerega bodo izvršena vsa plačila za RTVE. Španija je določila najvišje zneske za prispevek od davkov. Vsi presežni prihodki bodo dodeljeni splošnemu državnemu proračunu in se zato lahko rezervirajo za druge namene. Poleg tega se lahko Španija do teh najvišjih zneskov odloči, kolikšen delež davka bo dejansko dodelila RTVE. Proračunsko načrtovanje za leto 2010 na primer določa, da se RTVE dodeli manj kot polovica najvišjega možnega prispevka.
(34)
Španija vztraja, da prihodki od novih davkov, ki bi bili višji oziroma nižji od pričakovanih, ne bi vodili do sprememb v načrtovanih zneskih za nadomestilo za javne storitve. Če prihodki iz novih davčnih virov ne bi zadostovali za kritje finančne vrzeli, ki je posledica ukinitve oglaševanja, bi to vrzel krila sredstva iz splošnega državnega proračuna, v skladu s členom 33 Zakona 17/2006. Vsak presežek prihodkov bo dodeljen splošnemu proračunu. Poleg tega bi bil vsak presežek prihodkov nad pragom 1 200 milijonov EUR, določenim s členom 3(2) Zakona 8/2009, prenesen v javno blagajno. Zato načrtovano splošno financiranje poslanstva javne storitve RTVE ne bi bilo odvisno od zneska posebnih davčnih prihodkov, temveč bi bilo v vsakem primeru zagotovljeno s splošnim državnim proračunom.
(35)
V zvezi s sorazmernostjo pomoči Španija navaja, da bi bilo načelo kritja neto stroškov zagotovljeno. V skladu s členom 33(1) Zakona 17/2006, kakor je bil spremenjen z Zakonom 8/2009, so neto stroški edini parameter za določitev učinkovitega zneska pomoči. V skladu s členoma 2(2) in 8(2) Zakona 8/2009 splošni državni proračun nadomešča morebitne nezadostne davčne prihodke, vsi presežki prihodkov pa se dodelijo državnemu proračunu, razen morebitnega prekomernega nadomestila v višini 10 % letnih proračunskih stroškov, predvidenega v členu 8(1) in (2).
(36)
V zvezi s primernostjo letnega proračunskega načrtovanja v višini 1 200 milijonov EUR za prihodnja leta Španija meni, da ni delovala samovoljno. Ta znesek temelji na letnih proračunskih stroških RTVE med opravljanjem obveznosti javne službe. Te obveznosti niso bile spremenjene na način, da bi bilo možno pričakovati nižje stroške; nasprotno, pritožniki so prezrli dejstvo, da mora RTVE vložiti 104 milijone EUR v dodatno produkcijo za zapolnitev programskega časa, ki se je sprostil zaradi ukinitve oglaševanja.
(37)
Ne bi bilo pravilno domnevati, da RTVE zaradi ukinitve oglaševanja ne bi bilo treba privabljati velikega števila gledalcev ter bi zato lahko znižala stroške produkcije in ponudila manj privlačne programe. Za učinkovito izvajanje svojega poslanstva bi bila RTVE v skladu s poslanstvom javne službe dolžna ohranjati prepoznavno in pomembno prisotnost ter doseg gledalcev med televizijskimi kanali.
(38)
V skladu s členom 37 Zakona 17/2006 bi bil učinkovit naknadni proračunski nadzor zagotovljen z notranjo revizijo, pregledom s strani vladnega revizorskega urada in zunanjo revizijo s strani zasebnega revizorskega podjetja (KPMG). Poleg tega v skladu s členoma 39 in 40 tega zakona parlament in avdiovizualni svet nadzirata izpolnjevanje poslanstva javne službe RTVE in njen letni računovodski izkaz. RTVE je tudi predmet pregleda Računskega sodišča.
(39)
V zvezi z obstojem predhodnega nadzora za uvedbo pomembnih novih storitev je Španija navedla, da je ta postopek vzpostavljen s členom 41(3) Splošnega zakona 7/2010 z dne 31. marca 2010 o avdiovizualnih komunikacijah (13). Ta predhodni nadzor, ki sestoji iz javnega posvetovanja z zainteresiranimi stranmi, objave rezultatov posvetovanja in ocene celotnega vpliva vsake nove storitve na trg, je bil zaupan neodvisnemu španskemu nadzornemu in regulativnemu organu za javno radiotelevizijo, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. Španija je nadalje navedla, da namerava do 1. novembra 2010 z RTVE podpisati programsko pogodbo (contrato-programa), ki bo opredelila, kaj je pomembna nova storitev. V skladu z osnutkom te programske pogodbe pomembna nova storitev pomeni ponudbo nove storitve, ki se jasno razlikuje od že vzpostavljenih storitev in jo je mogoče obravnavati kot referenčni trg proizvodov, z možnostjo vpliva na trg, zlasti v smislu vpliva na povpraševanje.
V. OCENA UKREPA POMOČI
(40)
V skladu s členom 107(1) PDEU je v zvezi s pomočjo, ki jo dodeli država članica, vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.
(41)
Finančni viri, vključeni v španski sistem financiranja RTVE, se stekajo v splošni državni proračun in se posledično iz njega tudi črpajo. Pomenijo neposredni prenos državnih sredstev na določeno podjetje, ki pa njegovim konkurentom niso na voljo. Zato RTVE uživa selektivno prednost.
(42)
Kljub temu je Španija v pripombah, predloženih pred sprožitvijo postopka, trdila, da reforma ne prizadene trgovine med državami članicami, saj RTVE ne deluje zunaj Španije. Vendar če državna finančna pomoč okrepi položaj podjetja v primerjavi z drugimi konkurenčnimi podjetji v trgovini znotraj Unije, se šteje, da zadevna pomoč vpliva na trgovino, četudi se upravičeno podjetje ne ukvarja z izvozom (14). Podobno, kadar država članica odobri pomoč podjetjem, ki se ukvarjajo s storitvenimi in distribucijskimi dejavnostmi, ni nujno, da upravičenec deluje zunaj svoje države članice, da bi pomoč vplivala na trgovino v Uniji (15).
(43)
Ob upoštevanju tega načela sporočili Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za storitve javne radiotelevizije iz leta 2001 in 2009 pojasnjujeta, da se „lahko na splošno šteje, da financiranje javne radiotelevizije vpliva na trgovino med državami članicami … To je stališče glede nakupa in prodaje programskih pravic, ki se običajno dogajata na mednarodni ravni … Poleg tega lahko lastniška struktura komercialnih radiotelevizij sega v več kot eno državo članico“ (16).
(44)
RTVE je dejavna na mednarodnih trgih (prodaja programov in nakup pravic za televizijsko razširjanje). Prek Evropske zveze za radiodifuzijo si izmenjuje televizijske programe in sodeluje v sistemu Evrovizije (17). Poleg tega RTVE pri pridobivanju in prodaji pravic za televizijsko razširjanje neposredno konkurira komercialnim radiotelevizijam, ki so dejavne na nacionalnem in mednarodnem radiodifuzijskem trgu in ki imajo mednarodno lastniško strukturo. Zato konkurenci na španskem trgu, celo brez komercialnih dejavnosti, ki jih je RTVE izvajala do avgusta 2009, grozi izkrivljanje zaradi pomoči, dodeljene RTVE na način, ki bi lahko vplival na trgovino med državami članicami. Komisija je to že navedla v odločbah E 8/2005 in NN 8/07.
(45)
Komisija je tudi obravnavala možnost, da bi se ukrepi financiranja obravnavali zgolj kot nadomestilo za obveznosti opravljanja javne službe, ki RTVE ne bi zagotavljalo finančne prednosti v smislu odločbe Sodišča v zadevi Altmark (18). RTVE je podjetje, pooblaščeno za izvajanje storitev splošnega gospodarskega pomena, storitev javne radiodifuzije. Državni ukrepi, ki so nadomestilo za neto dodatne stroške storitev splošnega gospodarskega pomena, niso državna pomoč, če so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih določa ta sodba. Prvič, upravičeno podjetje mora učinkovito izvajati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene; drugič, parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti predhodno določeni na nepristranski in pregleden način; tretjič, nadomestilo ne sme presegati zneska, nujno potrebnega za kritje vseh ali le dela stroškov, ki nastanejo pri opravljanju obveznosti javne službe, ob upoštevanju zadevnih prihodkov in razumnega dobička za opravljanje teh obveznosti; četrtič, če podjetje, ki naj bi izvajalo obveznosti javne službe, ni izbrano v postopku javnega naročila, ki omogoča izbiro ponudbe, zmožne zagotavljati zadevne storitve javnosti po najnižjih stroških, je treba višino nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi nastali, če bi te obveznosti izvajalo običajno podjetje, ki je dobro upravljano in ustrezno opremljeno s potrebnimi sredstvi za izpolnjevanje zahtev javne službe.
(46)
Če javne subvencije, ki so dodeljene podjetjem, katerih izrecna naloga je izvajanje obveznosti javne službe, za nadomestilo stroškov, nastalih pri izvajanju teh obveznosti, niso skladne z vsemi temi pogoji, takšne subvencije spadajo v področje uporabe člena 107(1) PDEU in jih je treba obravnavati kot državno pomoč v smislu te določbe (19).
(47)
Oseba javnega prava RTVE je bila pooblaščena za izvajanje storitev javne radiotelevizije, kot je opredeljeno v zakonih 17/2006 in 8/2009. Vendar pa je bila RTVE za javno radiotelevizijo imenovana z zakonom in ne z javnim razpisom. Poleg tega španski organi niso določili višine potrebnega nadomestila na podlagi analize stroškov, ki bi nastali v običajnem podjetju, dobro upravljanem in opremljenem, pri izvajanju teh obveznosti. Višina je določena letno na podlagi tekočih neto stroškov, brez uporabe primerjave z dobro upravljanim podjetjem. Parametri, na podlagi katerih bi se izračunalo nadomestilo, niso bili določeni vnaprej na nepristranski in pregleden način. Zato niso izpolnjeni vsi pogoji, ki jih določa Sodišče, ukrepi, ki so predmet presoje, pa so državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU (20).
(48)
Španija novega ukrepa pomoči ni priglasila. Španija trdi, da ukrep ne bi pomenil vsebinske spremembe obstoječe sheme pomoči, kakor je spremenjena v skladu z odločbo Komisije v zadevi E 8/2005 v smislu člena 108(3) PDEU, in zato ne bi pomenil nove pomoči, ki jo je treba priglasiti.
(49)
V skladu s členom 1(c) Uredbe (ES) št. 659/1999 „nova pomoč“ pomeni vsako pomoč, ki ni obstoječa pomoč, vključno s spremembami obstoječe pomoči. V skladu s členom 4 izvedbene uredbe (ES) št. 794/2004 se niti preoblikovanje obstoječe pomoči povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom, niti povečanje začetnega proračuna obstoječe sheme pomoči do 20 % ne šteje za spremembo obstoječe pomoči.
(50)
Da bi sprememba obstoječe sheme pomenila „novo pomoč“, mora biti sprememba sistema vsebinska, tj. osnovne značilnosti sistema morajo biti spremenjene, kot bi na primer veljalo, če bi se spremenili zastavljeni cilj, osnova za dajatev, osebe ali organi, ki jih shema zadeva, ali na splošno vir financiranja (21). V zadevnem primeru so bili viri financiranja RTVE vsebinsko spremenjeni. Novi viri financiranja tudi pomenijo, da je financiranje, povezano z oglaševanjem (ki ni bilo pomoč), zdaj prevzela država (kar je pomoč). To veliko povečanje zneska pomoči in prehod z dvojnega na enojni sistem financiranja sta jasna znaka, da gre za novo pomoč.
(51)
Če člen 1(c) postopkovne uredbe navaja, da je treba spremembe obstoječe pomoči obravnavati kot novo pomoč, ta določba pomeni, da „ni spremenjena obstoječa pomoč tista, ki se šteje za novo pomoč, temveč le sprememba kot taka, ki jo je mogoče obravnavati kot novo pomoč“, kot je Sodišče prve stopnje poudarilo v zadevi Gibraltar (22). Določba v nadaljevanju navaja: „Prvotna shema [se] spremeni v novo shemo pomoči samo takrat, ko sprememba vsebinsko vpliva na prvotno shemo. Vsebinske spremembe ni, ko se nova prvina lahko jasno loči od prvotne sheme“ (23).
(52)
Iz te sodne prakse in zakonodaje sledi, da spremembe, ki ne vplivajo na oceno združljivosti ukrepa pomoči, prav tako ne morejo vplivati na predmet pomoči in zato ne spreminjajo uvrstitve ukrepa med obstoječo pomoč. Po drugi strani pa, če sprememba vpliva na predmet pomoči, vendar ne v obsegu, ki zahteva novo oceno njenih drugih elementov, je to spremembo mogoče oceniti na neodvisni osnovi, brez sklicevanja na druge elemente sheme. V tem primeru je samo sprememba tista, ki je predmet obveznosti priglasitve in pregleda s strani Komisije.
(53)
Trije fiskalni ukrepi, ki jih uvajajo ali spreminjajo členi 4, 5 in 6 Zakona 8/2009, so ločeni od obstoječe sheme za financiranje RTVE. Čeprav lahko novi viri financiranja vplivajo na zakonitost sheme kot take, pa ne vplivajo na oceno drugih elementov pomoči za RTVE ali na učinek, ki ga lahko ima pomoč na trg.
(54)
Novi elementi pomoči, torej novi davki, lahko tvorijo novo pomoč zato, ker ne spadajo v nobenega od primerov, ki jih predvideva člen 1(b) Uredbe (ES) št. 659/1999. Dejansko so vzpostavljeni z zakoni, odobrenimi po začetku veljavnosti Pogodbe, niso posamezni ukrep pomoči, dodeljen v okviru odobrene sheme pomoči, niso bili odobreni na podlagi člena 4(6) Uredbe (ES) št. 659/1999, niso bili dodeljeni deset let pred prvim ukrepom Komisije in, nenazadnje, veljajo za sektorje, ki so bili v času začetka veljavnosti ukrepov odprti za konkurenco. Drugič, četudi priznamo kot hipotezo španski argument, da jih je treba obravnavati kot spremembo obstoječe sheme financiranja, se zdi, da način dodatnega financiranja RTVE pomeni vsebinsko spremembo obstoječe sheme financiranja glede vira financiranja. Obstoječa shema ni vsebovala posebnih dajatev, ki naj bi se pobirale v korist RTVE, zakonitost tega pa lahko vpliva na združljivost celotne pomoči.
(55)
Kot je bilo navedeno v odločitvi o sprožitvi postopka, so spremembe v financiranju RTVE Komisiji vzbudile dvome v zvezi z njihovim vplivom na celotno združljivost financiranja RTVE s Pogodbo in terjale dodatno oceno s strani Komisije. Zato bi bilo treba te spremembe uradno priglasiti Komisiji. Kot je navedeno zgoraj, razvrstitev nove pomoči velja samo za spremembo kot tako. Zato je Komisija sprožila postopek samo zato, da bi ocenila kakovost teh sprememb in njihov vpliv na združljivost pomoči.
(56)
Komisija ocenjuje pomoč za javne radiotelevizije v obliki nadomestila za izpolnjevanje pooblastila za izvajanje javne službe v skladu s členom 106(2) PDEU na podlagi meril, določenih v Sporočilu Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za storitve javne radiodifuzije iz leta 2001 (Sporočilo o radiodifuziji iz leta 2001) (24). V skladu s Sporočilom Komisije o določitvi pravil, ki se uporabljajo za ovrednotenje nezakonite državne pomoči, in odstavkom 100 Sporočila o radiodifuziji iz leta 2009 to velja samo v primeru nepriglašene nove pomoči, če je bila nova pomoč dodeljena po objavi Sporočila 27. oktobra 2009. V zadevnem primeru pa je bil sistem nove pomoči uveden z začetkom veljavnosti zakona 1. septembra 2009. Zato bo nova shema financiranja ocenjena na podlagi Sporočila iz leta 2001 in na podlagi kasnejše prakse odločanja Komisije (25).
(57)
Da se za ukrep lahko uporabi odstopanje iz člena 106(2), morajo biti izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(a)
zadevna storitev mora biti storitev splošnega gospodarskega pomena in jo mora kot tako jasno opredeliti država članica (opredelitev);
(b)
država članica mora zadevno podjetje izrecno pooblastiti za opravljanje navedene storitve (pooblastitev);
(c)
uporaba pravil o konkurenci iz Pogodbe (v tem primeru prepoved državnih pomoči) mora ovirati opravljanje posebnih nalog, dodeljenih podjetju, odstopanje od teh pravil pa ne sme vplivati na razvoj trgovine v obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije (sorazmernost) (26).
(58)
V posebnem primeru javne radiotelevizije je treba zgoraj navedeni pristop prilagoditi ob upoštevanju obrazložitvenih določb Protokola Amsterdamske pogodbe, ki se nanaša na „poslanstvo javne storitve, ki jo podeli, opredeli in organizira vsaka država članica“ (opredelitev in pooblastitev), in določa odstopanje od pravil Pogodbe v primeru financiranja storitev javne radiotelevizije „kadar je tako financiranje dodeljeno zavodom za radiodifuzijo za izpolnjevanje poslanstva javne storitve … in … ne vpliva na pogoje trgovanja in konkurence v Skupnosti v tolikšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi, pri čemer se upošteva poslanstvo javne storitve“ (sorazmernost) (27).
(59)
Komisija je v svoji odločbi o financiranju RTVE v zadevah E 8/2005 in NN 8/07 opredelitev opravljanja javne službe v Zakonu 17/2006 označila kot združljivo s členom 106(2) PDEU. Člen 9 Zakona 8/2009 vpliva na to opredelitev, saj dodaja dodatne obveznosti in omejitve glede vsebine radiodifuzije RTVE. Merilo ustrezne opredelitve pooblastila za izvajanje javne službe je zato še vedno izpolnjeno. Poleg tega lahko umik RTVE s trga televizijskega oglaševanja prispeva h krepitvi poslanstva javne službe, saj bodo programi manj odvisni od komercialnih zahtev in nihanja komercialnih prihodkov.
(60)
Iz tega razloga Komisija v odločitvi o sprožitvi postopka ni izrazila dvomov v zvezi s temi vidiki financiranja RTVE.
(61)
Osrednja značilnost sprememb v financiranju RTVE je skoraj popolno prenehanje komercialnih dejavnosti, prehod s sistema „dvojnega financiranja“, ki je združeval javna sredstva in prihodke iz komercialnih dejavnosti, na sistem „enojnega financiranja“, kjer se radiodifuzija financira izključno oziroma skoraj izključno z javnimi sredstvi, v skladu z razlikovanjem iz odstavka 45 Sporočila o radiodifuziji iz leta 2001. Države članice lahko same izberejo, ali in kako bodo združevale različne vire financiranja. Vendar pa del prihodkov RTVE, ki je doslej izviral iz komercialnih dejavnosti, ne bo preprosto nadomeščen s financiranjem iz španskega splošnega državnega proračuna v skladu s členom 33 Zakona 17/2006. To nadomestitev bo spremljala uvedba ali sprememba nekaterih davkov, katerih namen je ustvariti potrebne prihodke.
(62)
Povezava, vzpostavljena med financiranjem in prihodki iz novih davkov, nakazuje, da se zdi, da so prihodki iz davkov dodeljeni za financiranje pomoči za RTVE in da imajo neposreden vpliv na znesek pomoči. Če se izkaže, da je dajatev, posebej namenjena financiranju pomoči, v nasprotju z drugimi določbami Pogodbe, Komisija sheme pomoči, katere sestavni del je ta dajatev, ne more razglasiti za združljivo z notranjim trgom. Posledično je lahko zaradi načina financiranja ukrepa pomoči celotna shema pomoči nezdružljiva z notranjim trgom. Zato je, kot je določeno v uvodnih izjavah 21, 22 in 23 zgoraj, treba oceniti, ali novi sistem financiranja dejansko jamči davke za pomoč in ali mora zato Komisija učinke novih davkov vključiti v analizo državne pomoči.
(63)
Vendar pa mora biti davek, da se lahko šteje za sestavni del ukrepa pomoči, zajamčen za financiranje pomoči v smislu, da se prihodki od davka nujno dodelijo za financiranje pomoči in imajo neposreden vpliv na znesek pomoči (28).
(64)
Ti pogoji v zadevnem primeru niso izpolnjeni. Kot je potrdila Španija, je višina pomoči za RTVE določena samo na podlagi potreb RTVE po financiranju in ocenjenih neto stroškov zagotavljanja storitve javne radiodifuzije. Finančna sredstva, ki jih prejme RTVE, so dejansko in zakonsko neodvisna od prihodkov iz davkov, saj je takšno financiranje odvisno samo od neto stroškov obveznosti javne službe. Na eni strani prihodki, ustvarjeni z davki in namenjeni financiranju RTVE, ne morejo presegati neto stroškov obveznosti javne službe (vsi zneski, ki presegajo neto stroške javne službe, se vrnejo v splošni državni proračun). Na drugi strani pa se bo, ko bodo neto stroški obveznosti javne službe presegali prihodke, ustvarjene z davki, vrzel zapolnila s prispevki iz splošnega državnega proračuna. Prihodki iz novih davkov, višji ali nižji od pričakovanih, ne bodo povzročili sprememb predvidenih zneskov. Če prihodki iz novih davčnih virov ne bi zadostovali za kritje finančne vrzeli, ki je posledica ukinitve oglaševanja, bi to vrzel krila sredstva iz splošnega državnega proračuna v skladu s členom 33 Zakona 17/2006. Vsak presežek prihodkov bo dodeljen splošnemu proračunu. Zato načrtovano splošno financiranje poslanstva javne storitve RTVE ne bo odvisno od zneska posebnih davčnih prihodkov, temveč bo v vsakem primeru zagotovljeno s splošnim državnim proračunom.
(65)
Dejstvo, da je povezava med davki in namenom, za katerega so bili uvedeni, navedena v obrazložitvenem memorandumu in tudi v samem zakonu, te ugotovitve ne spreminja. Besedilo v zakonu („za namene prispevanja k financiranju RTVE“) ne opredeljuje kakovosti povezave med davki in pomočjo.
(66)
V skladu s tem Komisija zaključuje, da trije davčni ukrepi, opisani v uvodni izjavi 14, niso sestavni del pomoči. Njihova zakonitost ne vpliva na združljivost pomoči za RTVE. Prav tako za oceno državne pomoči niso pomembne pripombe zainteresiranih strank v zvezi z njihovo zakonitostjo. Zato postopek za ugotavljanje kršitev, ki poteka v zvezi z davkom na elektronske komunikacije zaradi domnevne kršitve člena 12 Direktive o odobritvi 2002/20/ES, ne vpliva na ta sklep.
(67)
V zvezi s sorazmernostjo nadomestila, tako da to krije samo neto stroške izvajanja obveznosti javne službe RTVE, novi zakon predvideva, da se vsi prihodki RTVE, ki presegajo neto stroške javne službe in dodatnih 10 % rezervnih sredstev, stekajo nazaj v splošni državni proračun. 10-odstotni presežek se lahko hrani v rezervnem skladu za kritje morebitnega prenizkega nadomestila v prejšnjih letih ali izrednih stroškov, vse do obdobja štirih let. Ta mehanizem za preprečevanje neupravičenega prekomernega nadomestila je v skladu s prakso Komisije (29).
(68)
Da bi zagotovile sorazmernost pomoči, morajo države članice vzpostaviti tudi ustrezen mehanizem za reden in učinkovit nadzor uporabe javnih sredstev za opravljanje javne službe (30) in jamstvo, da je letno javno financiranje omejeno na neto stroške obveznosti izvajanja javne službe (31). Španija ohranja svoj sistem zunanjega nadzora, uveden z Zakonom 17/2006, kot je opisano zgoraj in odobreno s strani Komisije v Odločbi E 8/2005, kar omogoča določitev neto stroškov storitev javne radiotelevizije.
(69)
Ker lahko ukinitev oglaševanja vpliva na stroške radiotelevizije, saj je njen program manj odvisen od komercialnih zahtev, je Komisija v odločitvi o sprožitvi postopka pozvala Španijo in druge zainteresirane stranke, naj predložijo pripombe o mehanizmu financiranja, da bi lahko ovrgla možnost prekomernega nadomestila.
(70)
Zainteresirane stranke so izrazile zaskrbljenost v zvezi z verjetnostjo prekomernega nadomestila za RTVE. Proračunsko načrtovanje za RTVE v višini 1 200 milijonov EUR ne bi temeljilo na pravilnem izračunu neto stroškov javne storitve. Ne bi razlikovalo med komercialnimi dejavnostmi in dejavnostmi javne službe in ne bi upoštevalo prihrankov zaradi ukinitve oglaševanja, saj cilj programov ni več privabljanje velikega števila gledalcev in njihova produkcija je zato lahko cenejša. Poleg tega bi se celotno nadomestilo za izgubo oglaševalskih prihodkov izračunalo na podlagi prejšnjih let, medtem ko bi bili leta 2010 zaradi gospodarske krize komercialni prihodki nižji, s tem pa tudi celotni prihodki RTVE. Ne bi bilo pravično, če bi RTVE z ukinitvijo dvojnega financiranja pridobila zagotovljen prihodek, neodvisen od različnega komercialnega prihodka. Zainteresirane stranke so izrazile tudi zaskrbljenost glede proračunskega nadzora.
(71)
Vendar pa je Španija dokazala, da je proračunsko načrtovanje v skladu z letnimi proračunskimi stroški RTVE v prejšnjih letih in da ni razloga za domnevanje, da bi zdaj ali v bližnji prihodnosti zgolj zaradi ukinitve oglaševanja nastali večji prihranki. RTVE bo še naprej morala privabljati veliko število gledalcev, ukinitev oglaševanja pa bo ustvarila potrebo po dodatnih produkcijah, ki jih bo treba financirati. V primerjavi z zneski iz prejšnjih let (1 177 milijonov EUR leta 2007, 1 222 milijonov EUR leta 2008 in 1 146 milijonov EUR leta 2009) in ob upoštevanju dodatnih stroškov produkcij (104 milijone EUR), potrebnih za zapolnitev programskega časa zaradi ukinitve oglaševanja, in preostalih komercialnih prihodkov (ocenjenih na zgolj 25 milijonov EUR), se zdi največ 1 200 milijonov EUR za proračunsko načrtovanje stroškov utemeljen in razumen znesek za letne proračunske stroške nadomestila za javne storitve. Poleg tega načelo nadomestila za dejanske neto stroške javne radiotelevizije nujno vključuje zaščito pred spremembami v prihodkih na oglaševalskem trgu.
(72)
V zvezi s proračunskim nadzorom je Španija izpostavila obstoječe mehanizme kontrol, že vzpostavljene z Zakonom 17/2006, kot je opisano v uvodni izjavi 38 zgoraj. Za zagotovitev, da državna pomoč ne presega neto stroškov poslanstva javne storitve, je v skladu s členom 37 Zakona 17/2006 zagotovljen učinkovit naknadni proračunski nadzor, in sicer z notranjo revizijo, javnim pregledom s strani vladnega revizorskega urada in zunanjo revizijo s strani zasebnega revizorskega podjetja. Poleg tega v skladu s členoma 39 in 40 tega zakona parlament in avdiovizualni svet nadzirata izpolnjevanje poslanstva javne službe RTVE in njen letni računovodski izkaz. RTVE je tudi predmet pregleda Računskega sodišča. Pripombe zainteresiranih strank ne dajejo nobenega razloga za domnevo, da se ta sistem ne uporablja pravilno.
(73)
Komisija meni, da ni nobenih znakov, da bo predvideno letno nadomestilo za obveznost javne službe RTVE preseglo znesek, ki ga je mogoče razumno oceniti kot strošek te storitve, oziroma da bo nadomestilo sčasoma preseglo neto stroške javne službe.
(74)
Komisija je v odločitvi o sprožitvi postopka Španijo vprašala, ali ima ustrezen postopkovni okvir za predhodno oceno, ali so nove avdiovizualne storitve javne radiotelevizije RTVE v skladu z bistvenimi pogoji Protokola Amsterdamske pogodbe (tako imenovan predhodni nadzor) (32). Informacije, ki jih je doslej predložila Španija, Komisiji niso omogočile preverjanja, ali Španija že ima takšen mehanizem. Komisija se strinja s trditvijo Španije, da je bil načeloma ta element financiranja RTVE predmet odločb iz leta 2005 in 2007, ki sta se nanašali na celoten sistem financiranja RTVE. Komisija se nadalje strinja, da na sistem ni vplivala uvedba novih dajatev, ki so podlaga za ta postopek.
(75)
Vendar pa je po informacijah, ki jih je predložila Španija, člen 41(3) Zakona 7/2010 (33) vzpostavil takšen postopek ter neodvisni španski nadzorni in regulativni organ za javno radiotelevizijo Consejo Estatal de Medios Audiovisuales pooblastil za izvajanje tega nadzora, ki sestoji iz javnega posvetovanja z zainteresiranimi stranmi, objave rezultatov posvetovanja in ocene celotnega vpliva vsake nove storitve na trg. Vendar ta zakon ne vsebuje opredelitve, kaj je pomembna nova storitev. Države članice morajo vzpostaviti zadevna merila (34). Španija je navedla, da namerava najpozneje do 1. novembra 2010 z RTVE podpisati programsko pogodbo (contrato-programa), ki bo vsebovala takšno opredelitev. V skladu z osnutkom te programske pogodbe pomembna nova storitev pomeni ponudbo nove storitve, ki se jasno razlikuje od že vzpostavljenih storitev, ki jih je mogoče obravnavati kot upoštevani trg proizvodov, z možnostjo vpliva na trg, zlasti v smislu vpliva na povpraševanje.
(76)
Španija je tako izpolnila obveznost uvedbe predhodnega nadzora in Komisija upošteva, da namerava Španija do novembra 2010 uvesti zavezujočo opredelitev pomembne nove storitve. Komisija tudi upošteva, da ta mehanizem pred letom 2010 ni bil vzpostavljen.
VI. SKLEPNA UGOTOVITEV
(77)
Komisija ugotavlja, da je Španija nezakonito izvedla reformo financiranja javne radiotelevizije RTVE s kršitvijo člena 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Vendar pa Komisija zaključuje, da pobrani davki niso zajamčeni za financiranje pomoči za RTVE in da ne vplivajo na združljivost pomoči s Pogodbo. Poleg tega ima Španija vzpostavljene zaščitne ukrepe za preprečevanje prekomernega nadomestila za RTVE. In nenazadnje, Komisija upošteva, da je Španija uvedla postopek za predhodni nadzor za uvedbo pomembnih novih storitev v okviru opravljanja javne službe. Zato je pomoč za javno radiotelevizijo RTVE združljiva s Pogodbo -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Financiranje javne radiotelevizije Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), ki ga je Španija spremenila z Zakonom 8/2009 o financiranju RTVE, je združljivo z notranjim trgom v smislu člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Kraljevino Španijo.
V Bruslju, 20. julija 2010