ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
SKLEP KOMISIJE
z dne 20. septembra 2011
o ukrepu C 35/10 (ex N 302/10), ki ga Danska namerava izvesti v obliki davka na spletne igre na srečo v danskem zakonu o davku od iger na srečo
(notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 6499)
(Besedilo v danskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2012/140/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenimi določbami (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Danski organi so 6. julija 2010 v skladu s členom 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske Unije (PDEU) zaradi pravne varnosti priglasili zakonodajni predlog št. L 203 o davku od iger na srečo (v nadaljnjem besedilu: zakon o davku od iger na srečo (2)), ki je bil sprejet 25. junija 2010. Komisija je zahtevala dodatne informacije z dopisoma z dne 11. avgusta 2010 in 22. septembra 2010. Danski organi so zahtevane informacije predložili z dopisom z dne 20. oktobra 2010.
(2)
Komisija je prejela tudi dve ločeni pritožbi glede predlaganega zakona o davku od iger na srečo. Prvo pritožbo je vložilo dansko združenje proizvajalcev igralnih avtomatov 23. julija 2010. Drugo pritožbo je vložil upravljavec klasične igralnice „the Royal Casino“6. avgusta 2010. Obe pritožbi je Komisija 23. septembra 2010 posredovala danskim organom, da so lahko predložili svoje pripombe. Danski organi so svoje pripombe predložili z dopisom z dne 20. oktobra 2010.
(3)
Komisija se je 10. novembra 2010 v Bruslju sestala z danskimi organi, da bi obravnavali priglasitev in obe navedeni pritožbi. Med sestankom so danski organi predložili sporočilo z naslovom „Precep zaradi nerešene zadeve o državni pomoči“, v katerem so navedli tudi svojo namero, da prestavijo začetek veljavnosti priglašenega zakona, dokler Komisija o tej zadevi ne sprejme odločitve (3).
(4)
Komisija je s sklepom z dne 14. decembra 2010 Danski sporočila, da bo glede ukrepa začela postopek v skladu s členom 108(2) PDEU. Sklep Komisije o začetku postopka (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka) je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (4). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo svoje pripombe.
(5)
Danski organi so svoje pripombe na sklep o začetku postopka predložili z dopisom z dne 14. januarja 2011.
(6)
Skupno je med 11. februarjem in 22. februarjem 2011 pripombe predložilo 17 zainteresiranih tretjih strani (5). Komisija je te pripombe 16. marca 2011 posredovala Danski, ki je imela možnost, da nanje odgovori. Komisija je pripombe Danske prejela z dopisom z dne 14. aprila 2011.
2. OPIS UKREPA
(7)
Po začetku postopka za ugotavljanje kršitev in poslanem obrazloženem mnenju dne 23. marca 2007 o ovirah za prosti pretok športnih stav na Danskem (6) se je danska vlada odločila, da bo preoblikovala nacionalno zakonodajo o prirejanju iger na srečo in stav ter veljavno monopolno ureditev nadomestila z regulirano in delno liberalizirano ureditvijo. Liberalizacija naj bi bila med drugim potrebna tudi zaradi skladnosti z zakonodajo EU in zaradi odziva na grožnjo, ki so jo predstavljale nezakonite spletne igre na srečo ponudnikov iger na srečo v drugih jurisdikcijah.
(8)
Priglašeni zakon o davku od iger na srečo je del zakonov, uvedenih zaradi liberalizacije sektorja iger na srečo (7). V skladu s členom 1 zakona o igrah na srečo je splošni cilj te preoblikovane zakonodaje o igrah na srečo:
-
ohranjanje zmernega igranja iger na srečo,
-
zaščita mladih in drugih ranljivih oseb pred izkoriščanjem ali pred zasvojenostjo od iger na srečo,
-
zaščita igralcev iger na srečo z zagotavljanjem, da so igre na srečo na voljo na razumen, zanesljiv in pregleden način, ter
-
zagotavljanje javnega reda in preprečevanje izkoriščanja iger na srečo za namene kaznivega ravnanja.
(9)
V skladu z zakonom o igrah na srečo je za „zagotavljanje ali organizacijo iger na srečo potrebno dovoljenje, razen če ta zakon ali drugi predpisi določajo drugače“. Poleg tega je za zagotavljanje ali organiziranje iger na srečo treba plačati davek (člen 1 zakona o davku od iger na srečo).
(10)
Člen 5 zakona o igrah na srečo določa, da igre na srečo obsegajo naslednje dejavnosti: (i) loterije, (ii) kombinirane igre na srečo in (iii) stave.
(11)
Kombinirane igre na srečo se nanašajo na „dejavnosti, pri katerih ima udeleženec možnost, da prejme nagrado, in pri katerih je verjetnost, da bo udeleženec zmagal, odvisna od kombinacije spretnosti in sreče“. Zato kombinirane igre na srečo pogosto vključujejo igre, ki jih nudijo igralnice, kot so ruleta, poker, bakarat, blackjack in igralni avtomati z denarnimi nagradami.
(12)
Člen 5 zakona o igrah na srečo spletne igre na srečo opredeljuje kot „igre na srečo, pri katerih na daljavo sodelujeta igralec in ponudnik igre na srečo“. Ista določba klasične igre na srečo opredeljuje kot „igre na srečo, pri katerih fizično sodelujeta igralec in ponudnik igre na srečo, ali njegov zastopnik“. Stave so opredeljene kot „dejavnosti, pri katerih ima udeleženec možnost, da prejme nagrado, in pri katerih se stavi na rezultat dogodka v prihodnosti ali pojav dogodka v prihodnosti“.
(13)
Na podlagi pogojev iz členov 2-17 zakona o davku od iger na srečo so obdavčene igre (i) loterije, vključno z razrednimi loterijami in neprofitnimi loterijami, (ii) stave, vključno s stavami z vložkom v skupen sklad, (iii) klasične igralnice, (iv) spletne igralnice, (v) igralni avtomati z denarnimi nagradami v igralnih salonih ali pivnicah, barih itd. ter (vi) igre brez stavnih vložkov.
(14)
Zakon o davku od iger na srečo določa različne davčne stopnje, ki so odvisne od tega, ali so igre na voljo v spletnih ali klasičnih igralnicah.
(15)
V skladu s členom 10 zakona o davku od iger na srečo imetniki dovoljenja za zagotavljanje iger v klasičnih igralnicah plačajo osnovno dajatev v višini 45 % svojega bruto prihodka od iger na srečo („GGR“ - vložek minus dobitek), od česar se odšteje vrednost žetonov v posebnih skrinjicah, imenovanih „tronc“, in dodatno dajatev v višini 30 % za bruto prihodek od iger na srečo (minus vrednost žetonov v skrinjicah „tronc“), ki presega 4 milijone DKK (izračunano mesečno) (8).
(16)
V skladu s členom 11 zakona o davku od iger na srečo imetniki dovoljenja za zagotavljanje iger v spletni igralnici od svojega bruto prihodka od iger na srečo plačajo 20 %.
(17)
Imetniki dovoljenja za zagotavljanje igralnih avtomatov z denarnimi nagradami (igralni avtomati na kovance) v igralnih salonih in pivnicah, barih itd. plačajo 41 % svojega bruto prihodka od iger na srečo. Dodatnih 30 % se plača na igralne avtomate v pivnicah, barih itd. za bruto prihodek od iger na srečo, ki presega 30 000 DKK, in na igralne avtomate v igralnih salonih za bruto prihodek od iger na srečo, ki presega 250 000 DKK (9).
(18)
Glede licenčnin zakon o igrah na srečo določa, da mora vsak, ki zaprosi za dovoljenje za zagotavljanje stav ali spletnih igralniških iger, plačati 250 000 DKK (350 000 DKK, če zaprosi za oboje, stave in spletne igralniške igre) in letno licenčnino, ki znaša od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK, odvisno od prihodkov od iger na srečo.
(19)
Zakon o igrah na srečo zahteva, da imajo ponudniki spletnih iger na srečo sedež na Danskem, če pa so rezidenti druge države članice EU ali EGP, morajo imenovati pooblaščenega predstavnika (člen 27).
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA PREISKAVE
(20)
Komisija je formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU glede zadevnega vprašanja začela na podlagi ugotovitve, da bi ukrep lahko vključeval pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(21)
Komisija je zlasti menila, da bi se ukrep ob upoštevanju sodne prakse lahko štel za selektivnega. Opozorila je, da je treba pri vsaki oceni selektivnosti davčnega ukrepa preveriti, ali zadevni ukrep ob upoštevanju ciljev zadevne sheme posameznim podjetjem v primerjavi z drugimi podjetji, ki so v dejansko in pravno primerljivem položaju, daje prednost (10).
(22)
Glede na naravo iger, ki so na voljo na spletu in v klasičnih igralnicah, socialno razsežnost, ki jo nudijo igre na srečo obeh vrst, in družbeno-gospodarske profile potrošnikov je Komisija dvomila, da so razlike med spletnimi in klasičnimi igrami na srečo dovolj velike, da ti dve panogi ne bi bili primerljivi z vidika oblikovanja zakonov ali dejanskega stanja za namen določitve davčne stopnje v okviru zakona o davku od iger na srečo.
(23)
Poleg tega je na tej stopnji postopka Komisija menila, da danski organi, če se za ukrep izkaže, da je a priori selektiven, niso uspeli dokazati, da je mogoče ukrep upravičiti z logiko davčnega sistema.
(24)
V zvezi s tem so danski organi trdili, da davčna stopnja za spletne igre na srečo odraža potrebno ravnovesje med izpolnjevanjem namena danske igralniške zakonodaje za zaščito igralcev po eni strani in zmožnostjo soočanja s konkurenco spletnih igralnic s sedežem v drugih državah z nižjimi davčnimi stopnjami po drugi strani.
(25)
Poleg tega je glede navedbe danskih organov glede skupnih ciljev zakona o igrah na srečo (glej uvodno izjavo 8) Komisija menila, da so ti cilji očitno splošni in niso dejavnik davčnega sistema. Ker so po uveljavljeni sodni praksi bistveni samo notranji cilji davčnega sistema, je Komisija menila, da danski organi niso ustrezno utemeljili svoje trditve, da je selektivnost zadevnega davčnega ukrepa potrebna zaradi logike davčnega sistema.
(26)
Poleg tega je Komisija menila, da je priglašeni zakon vključeval davčno ugodnost, dodeljeno z uporabo državnih sredstev, saj je država s tem, ko se je odrekla davčnim prihodkom, spletnim igralnicam dodelila prednost v obliki precej nižje stopnje davka. Poleg tega bi lahko, ker ukrep pomeni selektivno ekonomsko prednost za spletne igralnice na Danskem, le-ta vplival na trgovino na notranjem trgu in izkrivljal konkurenco.
(27)
Ne nazadnje je Komisija izrazila pomisleke glede tega, da bi lahko priglašeni ukrep sodil na področje uporabe katerega od odstopanj iz člena 107(2) in (3) PDEU.
4. PRIPOMBE DANSKIH ORGANOV
(28)
Danski organi so z dopisom z dne 14. januarja 2011 predložili svoje pripombe na sklep Komisije o začetku postopka.
(29)
Danski organi so s sklicevanjem na seznam dejanskih in ekonomskih razlik med spletnimi in klasičnimi igrami na srečo iz svoje priglasitve ponovili svojo trditev, da je treba spletne igre na srečo obravnavati kot dejavnost, ki se razlikuje od klasičnih iger na srečo.
(30)
Po mnenju danskih organov programska oprema, ki se uporablja pri določenih elektronskih igrah v klasičnih igralnicah, in programska oprema, ki se uporablja v spletnih igralnicah, nista enaki. Poleg dejstva, da platforme in dobavitelji niso enaki, so trdili, da se te elektronske igre med seboj precej razlikujejo, saj je v klasičnih igralnicah za igranje teh iger potrebna fizična prisotnost igralcev. Fizična prisotnost povzroča različne stroške (npr. za prevoz, vstopnine, plačila za garderobo, hrano ali pijačo), ki jih pri spletnih igrah na srečo ni.
(31)
Po mnenju danskih organov dejstvo, da številne države članice prepovedujejo spletne igre na srečo, dovoljujejo pa klasične igre na srečo, odraža razlike med zagotavljanjem teh dveh vrst iger na srečo.
(32)
Poleg tega so danski organi trdili, da Komisija ni upoštevala sklepnih ugotovitev svoje študije iz leta 2006 z naslovom „Študija o igrah na srečo na notranjem trgu Evropske unije“ (11), v skladu s katero je treba spletne in klasične igralnice obravnavati kot dva ločena trga.
(33)
Danski organi so tudi poudarili, da je bila ocena Komisije osredotočena samo na klasične igralnice in ni upoštevala igralnih avtomatov (tj. igralne avtomate na kovance, ne pa rulete, blackjacka, pokra itd.), ki se nahajajo v klasičnih pivnicah, barih itd. ali igralnih salonih.
(34)
Glede upravičenosti ukrepov zaradi logike davčnega sistema so danski organi trdili, da si je Komisija morda napačno razlagala cilj priglašenega ukrepa. Ta ukrep ni namenjen ohranjanju mednarodne konkurenčnosti danske igralniške industrije, ampak izpolnitvi štirih ciljev iz zakonodaje (ohranjanje zmernega igranja iger na srečo; zaščita mladih in drugih ranljivih oseb pred izkoriščanjem ali pred zasvojenostjo od iger na srečo; zaščita igralcev iger na srečo z zagotavljanjem, da so igre na srečo na voljo na razumen, zanesljiv in pregleden način; zagotavljanje javnega reda in preprečevanje izkoriščanja iger na srečo za namene kaznivega ravnanja).
(35)
Glede različnih davčnih stopenj za spletne in klasične igre na srečo so danski organi pojasnili, da se soočajo z zakonodajno in regulativno dilemo. Po eni strani ne morejo več ohranjati monopolnega položaja in odlašati z liberalizacijo spletnih iger na srečo. Po drugi strani bi enotna davčna stopnja za spletne in klasične igre na srečo škodovala ciljem politike, za katere si vlada prizadeva na tem področju.
(36)
Danski organi so trdili zlasti, da bi z določitvijo enotne davčne stopnje za vse igre na srečo dobili nedosledne rešitve, ne glede na izbran davčni model. Izbira modela, ki temelji na nižji, enotni 20-odstotni davčni stopnji, bi pomenila veliko spodbudo za igranje iger na srečo v klasičnih igralnicah, kar bi bilo v nasprotju s splošnim interesom varstva potrošnikov.
(37)
Obratno bi model, ki temelji na višji enotni davčni stopnji, podobni tisti za klasične igre na srečo, spletne igralnice odvrnil od pridobivanja dovoljenj za nudenje teh storitev na Danskem, zaradi česar ne bi bili izpolnjeni cilji zakona glede liberalizacije. To bi bilo tudi v nasprotju s splošnim interesom varstva potrošnikov, saj ne bi bilo mogoče učinkovito izvajati nadzora nad spletnimi igrami na srečo.
(38)
Da bi podprli svoje stališče, so danski organi predstavnikom političnih strank danskega parlamenta predložili memorandum ministrstva za davke z dne 6. marca 2010 o stopnji davka, ki jo je treba določiti (12). Memorandum kaže, da je treba veljavno različno davčno obravnavo šteti za posledico usklajevanja med zagotavljanjem spoštovanja zakona na eni strani ter povečevanjem davčnega prihodka in ohranjanjem zmernega igranja iger na srečo na drugi strani.
(39)
S tem v zvezi so danski organi menili, da je treba upoštevati tudi mednarodno konkurenco in globalno naravo industrije spletnih iger na srečo. V zvezi s tem so se danski organi sklicevali na „Študijo o igrah na srečo na notranjem trgu Evropske unije“, v skladu s katero stroški poslovanja doma ne bi smeli presegati stroškov poslovanja v tujini, zato da bi se potrošniki in dobavitelji raje odločali za delovanje pod njihovo jurisdikcijo in ne pod jurisdikcijo drugih držav (13).
(40)
Poleg tega so danski organi trdili, da načelo Sodišča v zadevi Salzgitter, v skladu s katerim Komisija pri ugotavljanju, ali priglašeni ukrepi pomenijo državno pomoč, priglašene stopnje obdavčitve ne bi smela primerjati s stopnjami v drugih državah članicah (14), ne velja za priglašeni zakon, saj različna davčna obravnava klasičnih in spletnih igralnic temelji izrecno na notranjih davčnih razlogih. Danska vlada zlasti ni upoštevala davčnih stopenj, ki veljajo v drugih državah članicah, da bi povečala konkurenčnost danskega igralništva, ampak je želela samo doseči ustrezno ravnovesje med navedenimi političnimi cilji priglašenega zakona.
(41)
Poleg tega so danski organi trdili, da si je Komisija napačno razlagala zadevo Salzgitter, saj se nanjo ni oprla pri oceni selektivne narave priglašenega ukrepa, ampak pri preučevanju, ali se lahko selektivnost priglašenega ukrepa šteje za upravičeno.
(42)
Zaradi navedenih razlogov danski organi menijo, da bi bilo treba priglašeni davčni ukrep, če bi bil razglašen za selektivnega, obravnavati kot upravičenega zaradi logike davčnega sistema.
5. PRIPOMBE TRETJIH STRANI
(43)
Komisija je prejela pripombe 17 zainteresiranih tretjih strani, tudi pritožnikov: sedem od teh strani je bilo združenj (15), sedem je bilo podjetij (16), tri pa so bile države članice (17).
(44)
Glede selektivnosti ukrepa so nekatere zainteresirane strani trdile, da spletne in klasične igralnice niso v dejansko in pravno primerljivem položaju, saj ta podjetja ne delujejo na istem trgu, zaradi česar davčni ukrep ni ločen od splošno veljavnega davčnega sistema. Zato se davčnega ukrepa ne sme šteti za selektivnega.
(45)
Da bi podprle to stališče, so tretje strani trdile, da se proizvodi, ki jih nudijo klasične in spletne igralnice, med seboj precej razlikujejo. Dejavnosti, ki so na voljo v klasičnih igralnicah, pomenijo družabno izkušnjo, pri kateri so v nasprotju s spletnimi igrami na srečo pogovor, videz in fizično okolje osrednji del igralniške razsežnosti. Poleg tega je treba klasične igre na srečo obravnavati kot del celotne zabavne izkušnje, ki jo dopolnjujejo druge dejavnosti, kot jih nudijo restavracije, bari, prostori za srečanja in hotelske storitve.
(46)
Poleg tega so te zainteresirane strani trdile, da pri spletnih in klasičnih igrah na srečo nevarnost glede zasvojenosti ni enaka. To stališče podpira sodna praksa Sodišča Evropske unije, ki je menilo, da „se ponujanja iger na srečo po spletu prav tako lahko izkažejo za vir drugačnih in večjih nevarnosti na področju varstva potrošnikov“ (18). Navedena je tudi študija o igrah na srečo, ki jo je objavil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), v skladu s katero spletne igre na srečo predstavljajo dejansko nevarnost zasvojenosti, ki jo mora obravnavati reguliran trg za spletne igre na srečo.
(47)
Poleg tega so nekatere zainteresirane strani trdile, da obstaja delitev trga iger na srečo na podlagi različnih distribucijskih kanalov, ki bi predstavljali bistveni element za razlikovanje različnih upoštevnih trgov. S tem v zvezi so navedle mnenje francoskega organa za konkurenco z dne 20. januarja 2011, v katerem je bilo ugotovljeno, da bi se lahko spletne igre na srečo razlikovale od igranja iger na srečo v klubih ali na prodajnih mestih (20).
(48)
Nekatere zainteresirane strani so tudi poudarile, da se klasične igralnice soočajo z omejenim konkurenčnim pritiskom na določenem geografskem področju, na katerem nudijo svoje igre. Nasprotno pa se spletne igralnice soočajo s hudo konkurenco drugih spletnih igralnic. Ker so igre v klasičnih igralnicah vezane na fizično lokacijo, se morajo stranke fizično premakniti, da bi prišle na zadevno lokacijo. Na Danskem, na primer, je samo šest lokacij, na katerih lahko poslujejo klasične igralnice. Nasprotno pa spletne igralnice omogočajo igralcem, da dostopajo do velikega števila spletnih iger, ki jih nudijo različni mednarodni ponudniki. Poleg tega močno konkurenco spletnih igralnic še povečuje obstoj posebnih spletnih strani, ki primerjajo ponudbe različnih ponudnikov spletnih iger na srečo, ter številnih blogov in forumov, ki igralcem omogočajo primerjanje proizvodov, cen in storitev spletnih ponudnikov.
(49)
Hkrati te zainteresirane strani poudarjajo, da so stopnje dobička pri spletnih igrah na srečo zaradi hude konkurence med spletnimi ponudniki in pomanjkanjem take konkurence med klasičnimi igralnicami precej nižje kot stopnje dobička pri klasičnih igrah na srečo. Zato bi imele spletne igralnice precej nižje stopnje dobička glede na izplačilo, tj. odstotek vplačanih zneskov, ki se pripišejo nazaj strankam. Poleg tega lahko klasične igralnice nudijo druge stranske proizvode in imajo zaradi tega stranske zaslužke, na primer hoteli, bari, restavracije, ki jih v spletnem okolju ni. Zato bi bila, ker lahko imajo klasične igralnice večji zaslužek od iger na srečo kot spletne igralnice, razlika v davčnih stopnjah upravičena z načelom „finančne zmožnosti plačila“, v skladu s katerim tisti, ki lahko nosi večje davčno breme, plača višje davke.
(50)
Poleg navedenih trditev so nekatere zainteresirane strani tudi trdile, da bi bilo merilo selektivnosti zaradi narave in splošne sheme davčnega sistema upravičeno tudi, če bi bilo za danski ukrep ugotovljeno, da je selektiven. Namen danske različne davčne stopnje je bilo zagotoviti, da bi spletni ponudniki zaprosili za dansko dovoljenje in tako v prihodnosti plačevali danske davke, obenem pa zagotoviti, da se dosežejo cilji glede varstva potrošnikov iz danske zakonodaje o igrah na srečo.
(51)
V zvezi s tem so se nekatere zainteresirane strani sklicevale na obvestilo Komisije iz leta 1998 o uporabi pravil o državni pomoči za ukrepe, ki zadevajo obdavčitev ustvarjenega dohodka (21), v skladu s katerim je celoten namen davčnega sistema pobiranje prihodkov za izdatke države. Na tej podlagi so zavzele stališče, da cilja glede povečanja davčnega prihodka od zagotavljanja spletnih iger na srečo danskim rezidentom ne bi bilo mogoče doseči z davčno stopnjo, višjo od stopnje, ki je za spletne igre na srečo določena v priglašenem zakonu.
(52)
V nasprotju s prejšnjimi trditvami so druge tretje strani - v glavnem klasične igralnice - predložile pripombe proti stališču danskih organov.
(53)
V bistvu so te zainteresirane strani trdile, da bi bilo treba danski davčni sistem obravnavati kot selektivnega, saj uvaja različno davčno obravnavo med dvema skupinama podjetij, ki so ob upoštevanju ciljev ukrepa v dejansko in pravno primerljivem položaju. Te strani so trdile, da spletne in klasične igralnice izvajajo konkurenčne dejavnosti na enem in istem trgu in so zato v primerljivem položaju.
(54)
Svoje stališče so podprle s trditvijo, da so igre, ki jih nudijo spletne in klasične igralnice, podobne. Pravila iger na srečo v igralnicah bi bilo treba obravnavati kot enaka, navidezna interakcija s krupjeji ali drugimi igralci na spletu pa je primerljiva z dejansko interakcijo v klasičnih igralnicah. Proizvajalci igralnih avtomatov za klasične igralnice izdelujejo enake modele za spletno in klasično rabo. Zato so s tehničnega vidika igre na srečo na spletu in v klasičnih igralnicah enake glede tehnoloških platform, opisa, značilnosti, oblik in parametrov.
(55)
Poleg tega so zainteresirane strani trdile, da so profili potrošnikov, ki uporabljajo spletne in klasične igralnice, primerljivi. Zato potrošniški vidik ne bi smel biti bistveni razlog za razlikovanje med spletnim in klasičnimi igrami na srečo.
(56)
Nekatere zainteresirane strani so menile, da se spletne igre na srečo ne bi smele obravnavati kot dejavnost, ki se razlikuje od klasičnih iger na srečo, ampak samo kot drug način nudenja iger na srečo igralcem.
(57)
Ob teh trditvah so zainteresirane strani menile, da bi bilo treba obstoječi trg iger na srečo obravnavati kot enotni trg, ki doživlja velike spremembe in za katerega je značilno prehajanje precejšnjega števila igralcev iz klasičnih v spletne igralnice. Za tak razvoj dogodkov je več možnih razlogov, vključno z vedno večjo uporabo interneta, nizkimi stroški delovanja spletnih igralnic na vseh ravneh (objekti, osebje in stalni stroški) ter dejstvom, da lahko zaradi nenehnega razvoja novih tehnologij spletne igralnice nudijo neomejen dostop do spletnih iger na srečo kjer koli in kadar koli.
(58)
Zainteresirane strani predvidevajo, da se bo ta prenos tržnega deleža iz klasičnih v spletne igralnice zaradi hitrosti tehnološkega razvoja, tržnih spodbud in prodora na trg, ki je značilen za elektronsko poslovanje, v prihodnosti povečal, zaradi vseh teh dejavnikov pa je ta sektor iger na srečo izredno dinamičen in se zlahka preoblikuje. S tem v zvezi so se sklicevali tudi na sklepne predloge generalnega pravobranilca Bota v zadevi Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), po mnenju katerega je vpliv novih sredstev komuniciranja tak, da je mogoče igre na srečo in za denar, ki so bile včasih na voljo samo na določenih mestih, zaradi razvoja novih tehnologij, kot so telefoni, interaktivna televizija in splet, igrati kadar koli in kjer koli.
(59)
Sklicevali so se tudi na študijo Komisije o igrah na srečo na notranjem trgu iz leta 2006 (23). V skladu s to študijo se bodo v „prihodnosti igre na srečo v igralnicah vedno bolj igrale preko strežnikov, saj se igralni avtomati vedno bolj selijo v programsko opremo iger, ki jo je mogoče prenesti s spleta“ (24). Ta razvoj bo zaznamoval razvoj novih hibridnih igralnic.
(60)
Na podlagi teh trditev so zainteresirane strani sklenile, da je ukrep selektiven, saj spletne in klasične igralnice izvajajo dejavnosti, ki so pravno in dejansko v primerljivem položaju. Take selektivnosti pa prav tako ni mogoče upravičiti z logiko davčnega sistema. Poleg tega menijo, da uvedba višje davčne stopnje ne bi odvrnila spletnih ponudnikov, da zaprosijo za dovoljenje na Danskem.
(61)
Sicer pa sklicevanje danskih organov na nacionalne davčne sisteme drugih držav članic, da bi upravičili potrebo po privabljanju ponudnikov spletnih igralnic, ni bistveno, saj je stalna sodna praksa, da mora vsaka utemeljitev temeljiti izrecno na nacionalnem davčnem sistemu (25). Poleg tega so trditev danskih organov, da je treba davčno stopnjo za nekatera podjetja znižati zaradi večje konkurenčnosti trga, sodišča vedno znova zavrnila.
6. PRIPOMBE DANSKE NA PRIPOMBE TRETJIH STRANI
(62)
Danski organi ponavljajo svoje stališče, da priglašeni ukrep ni selektiven in ne pomeni državne pomoči ter poudarjajo, da vse intervencijske vlade podpirajo njihovo stališče in da z regulativnega vidika obstaja potreba po razlikovanju med spletnimi in klasičnimi igralnicami.
(63)
Poudarjajo tudi, da je metodologija, ki se uporablja za opredelitev zadevnega trga za namene členov 101 in 102 PDEU, namenjena za zasebna podjetja in temelji na oceni zamenljivosti proizvoda z vidika povpraševanja in ponudbe, zaradi česar se ne bi smela uporabljati za namene ocene državne pomoči. Z uporabo te metodologije bi bila presežena pravila o državni pomoči, ki se v tem primeru uporabljajo za neodvisne davčne pristojnosti države članice.
(64)
Po njihovem mnenju bi bilo treba spletne igre na srečo ločiti od klasičnih iger na srečo. S tem v zvezi so se sklicevali na stališče Komisije, ki ga je zavzela v postopkih združitev, v skladu s katerim igralni avtomati (avtomati za jackpot, avtomati na žetone in avtomati na denar ali plačljivi avtomati, namenjeni zabavi (amusements with prizes - AWP) oblikujejo ločen proizvodni trg (26). Med drugim so navedli tudi odločitev, ki jo je sprejel francoski organ za konkurenco, v skladu s katero klasični poker ni del istega trga kot spletni poker, saj je pri klasičnem pokru potrebna osebna samokontrola, opazovanje drugih igralcev, stroški so pogosto višji, z geografskega vidika pa je omejen (27). Navedli so tudi odločbo o združitvi britanskega urada za varstvo konkurence, ki razlikuje med stavnicami z dovoljenjem na eni strani in telefonskimi ali spletnimi stavami na drugi strani (28).
(65)
Glede razlik na proizvodnih trgih so danski organi poudarili, da so po navedbah številnih intervenientov v igralnicah na voljo dodatne - in precej dražje - storitve. S sociološkega vidika so danski organi ponovili svoje stališče, da so oddaljeni in klasični igralci dva različna tipa potrošnikov, kot je navedeno tudi v pred kratkim objavljeni Zeleni knjigi Komisije o spletnih igrah na srečo na notranjem trgu z dne 24. marca 2011, v kateri je navedeno, da je profil spletnih igralcev očitno drugačen od profila strank klasičnih igralnic ali stavnic (29).
(66)
Danski organi so ponovili tudi, da je stopnja dobička glede na izplačilo za spletne igralnice zaradi nižjih stroškov poslovanja precej višja. Poudarili so tudi, da se spletne in klasične igralnice razlikujejo s tehničnega vidika uporabljene programske opreme, drugačne ureditve za pridobivanje dovoljenj in položaja lokalne dominantnosti klasičnih igralnic.
(67)
Danski organi so nasprotovali tudi razlagi navedenega mnenja generalnega pravobranilca Bota v zadevi Liga Portuguesa s strani določenih zainteresiranih strani. Poudarili so, da je to mnenje, ki je bilo objavljeno v okviru svobode opravljanja storitev, v skladu z zamislijo, da bi bilo treba spletne igralnice obravnavati kot igralnice, ki niso v enakem pravnem in dejanskem položaju kot klasične igralnice.
(68)
Vendar pa danski organi priznavajo, da bi lahko določene vrste spletnih iger še vedno pomenile drugačno obliko prodaje, kot na primer pri stavah.
(69)
Glede namena priglašenega zakona danski organi zavračajo trditev določenih zainteresiranih strani, da je priglašeni zakon namenjen privabljanju tujih ponudnikov iger na srečo. Cilji, za katere si prizadeva vlada, so cilji, našteti v zakonu o igrah na srečo. Poleg tega bi splošni namen novega zakona ostal nespremenjen, tj. ustvarjanje prihodka od iger na srečo, kot je namen vsakega podobnega sistema za zbiranje prihodkov za financiranje javnega proračuna.
(70)
Danski organi se strinjajo tudi z mnenjem, ki so ga izrazile nekatere zainteresirane strani, in sicer, da bi se zmožnost plačila davčnih zavezancev lahko štela za smotrno utemeljitev. V zadevnem primeru bi bila finančna zmožnost spletnih igralnic dejansko precej nižja.
(71)
Danski organi so poudarili, da je njihov davčni sistem za spletne igralnice zasnovan tako, da zagotavlja najboljši možni donos od prihodkov. Zato bi nižja davčna stopnja za spletne igralnice odražala potrebo po uskladitvi štirih ciljev iz priglašenega zakona s potrebo po čim višjih davčnih prihodkih.
7. OCENA UKREPA
7.1 Obstoj državne pomoči na podlagi člena 107(1) PDEU
(72)
Na podlagi člena 107(1) PDEU je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.
7.1.1 Državna sredstva
(73)
Člen 107(1) PDEU zahteva, da pomoč dodeli država članica ali pa se dodeli iz državnih sredstev. Izguba davčnega prihodka je enaka porabi državnih sredstev v obliki davčnih izdatkov.
(74)
V zadevnem primeru prisotnosti državnih sredstev ni nasprotovala nobena od strank, niti danski organi niti pritožniki niti tretje strani.
(75)
Z omogočanjem spletnim igralnicam, da plačujejo davek po razmeroma nizki stopnji v višini 20 % svojega bruto prihodka od iger na srečo (30), se danski organi odrekajo prihodku, ki predstavlja državna sredstva. Komisija zato meni, da zadevni ukrep vključuje izgubo državnih sredstev in je zato dodeljen iz državnih sredstev.
7.1.2 Prednost
(76)
Ukrep mora pomeniti tudi finančno prednost za prejemnika. Pojem prednosti ne obsega samo koristi, ampak tudi posredovanja, ki v različnih oblikah blažijo stroške, ki običajno bremenijo proračun podjetja (31).
(77)
V zadevnem primeru obstoju prednosti ni nasprotovala nobena od strank, niti danski organi niti pritožniki niti tretje osebe.
(78)
Na podlagi zakona o davku od iger na srečo morajo spletne igralnice plačati davek na svoj bruto prihodek od iger na srečo v višini 20 %. Ta stopnja je precej nižja od stopnje, ki velja za klasične igralnice. Zato imajo spletne igralnice prednost v obliki manjšega davčnega bremena. Iz tega sledi, da zadevni ukrep pomeni prednost za podjetja, ki nudijo spletne igre na srečo.
7.1.3 Izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino
(79)
Pod pogoji člena 107(1) PDEU mora ukrep vplivati na trgovino znotraj EU in izkrivljati konkurenco ali groziti, da jo bo izkrivljal. V tem primeru bodo ponudniki spletnih iger na srečo, ki imajo sedež na Danskem, izpostavljeni konkurenci in bodo sodelovali v trgovini znotraj Skupnosti. Zato zakon o davku od iger na srečo, ki zagotavlja ugodno davčno obravnavo danskih podjetij, ki nudijo spletne igre na srečo, v vsakem primeru vpliva na trgovino znotraj Skupnosti in izkrivlja konkurenco ali grozi, da jo bo izkrivljal.
7.1.4 Selektivnost
(80)
Da se ukrep lahko šteje za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, mora biti selektiven, v kolikor daje prednost določenim podjetjem ali proizvodnji določenega blaga.
(81)
Uveljavljena razlaga selektivnosti v sodni praksi je, da je ukrep selektiven, če „je namenjen delni oprostitvi denarnih prispevkov za podjetja, ki izhaja iz običajnega izvajanja splošnega sistema obveznih prispevkov, določenih z zakonom“ (32). Iz tega sledi, da je ukrep selektiven, če pomeni odmik od uporabe splošnega davčnega okvira. V skladu z obstoječo sodno prakso je treba oceniti, ali zadevni ukrep nekaterim podjetjem daje prednost pred drugimi podjetji, ki so ob upoštevanju ciljev zadevne sheme v dejansko in pravno primerljivem položaju (33).
(82)
Če ukrep pomeni odmik od splošnega davčnega sistema, je treba v skladu s sodno prakso preučiti, ali to razlikovanje izhaja iz narave ali splošne sheme davčnega sistema, katerega del je (34). Z drugimi besedami, treba je ugotoviti, ali je zadevni ukrep, ki se zdi a priori selektiven, upravičen ob upoštevanju logike davčnega sistema (35).
(83)
V zadevnem primeru bi bilo treba referenčni sistem opredeliti kot davčno ureditev za danske igre na srečo. Zakon o davku od iger na srečo je namenjen ureditvi plačila dajatev na vse igre na srečo, ki so zagotovljene ali se odvijajo na Danskem, pa naj bo to na spletu ali preko klasičnih igralnic. Zato je treba zadevni ukrep (tj. različno davčno obravnavo v korist spletnih iger na srečo) oceniti glede na ta referenčni davčni sistem.
(84)
Ker priglašeni zakon določa, da imetniki dovoljenja za nudenje iger v spletnih igralnicah plačajo 20 % svojega bruto prihodka od iger na srečo, imetniki dovoljenj za nudenje iger v klasičnih igralnicah pa plačajo osnovno dajatev v višini 45 % svojega bruto prihodka od iger na srečo in dodatno dajatev v višini do 30 % za bruto dohodek od iger na srečo, se pojavi vprašanje, ali je treba spletne in klasične igralnice, za katere veljajo različni davki, obravnavati kot pravno in dejansko primerljive.
(85)
Glede tega so danski organi vztrajno trdili, da spletne in klasične igre na srečo glede na platforme, stroške, finančne marže, družabno izkušnjo, dobavitelje ali proizvode pravno in dejansko niso primerljive.
(86)
Poleg tega so, tako kot druge zainteresirane strani, poudarjali temeljno razliko med obema kategorijama ponudnikov, in sicer hudo konkurenco, s katero se soočajo spletne igralnice, v primerjavi s pomanjkanjem konkurence, s katero se soočajo klasične igralnice.
(87)
Kljub številnim objektivnim razlikam med ponudniki spletnih in klasičnih iger na srečo (na primer fizična prisotnost proti prisotnosti na spletu) Komisija meni, da navedene razlike med spletnimi in klasičnimi igralnicami niso dovolj velike, da bi lahko, tako s pravnega kot dejanskega vidika, bistveno in odločilno razlikovali med obema vrstama podjetij.
(88)
S tem v zvezi Komisija ugotavlja, da so igre, ki jih nudijo spletne in klasične igralnice, enakovredne. Igre, ki jih nudijo spletne in klasične igralnice - vključno z ruleto, bakaratom, punto bancom, blackjackom, pokrom in igranjem na igralnih avtomatih - so del iste dejavnosti igralništva, ne glede na to, ali se nahajajo na spletu ali na klasičnih lokacijah. Poleg tega se zdi, da so igre na srečo, ki so na voljo na spletu in na klasičnih lokacijah, glede na tehnične platforme, format in parametre primerljive s tehničnega vidika.
(89)
S tem v zvezi Komisija meni, da so z vidika obdavčenja iger na srečo spletne igre na srečo samo drug distribucijski kanal podobne dejavnosti. To mnenje Komisija podpira z ugotovitvijo, da si spletne igralnice zelo prizadevajo, da bi simulirale izkušnjo klasične igralnice na način, ki spletnim igralcem daje občutek, kot da igrajo v okolju klasične igralnice in ne v virtualnem okolju.
(90)
Da bi podprli svoje stališče, da spletne in klasične igre na srečo pravno in dejansko nista primerljivi dejavnosti, so danski organi med drugim navedli odločitev britanskega urada za varstvo konkurence, ki razlikuje med stavnicami z dovoljenjem na eni strani ter telefonskimi ali spletnimi stavami na drugi strani (36). Vendar pa ta navedba nasprotuje mnenju danskih organov, da so spletne in klasične stave enake dejavnosti (37). Glede tega je sporno tudi, da bi danski organi klasične in spletne stave šteli za podobne dejavnosti in zanje uvedli enako davčno obravnavo, druge vrste spletnih in klasičnih iger na srečo pa bi obravnavali kot različne dejavnosti in zanje uvedli različne davčne stopnje.
(91)
Danski organi so se sklicevali tudi na odločbo v zadevi Candover-Cinven-Gala (38), v kateri je bilo ugotovljeno, da igralni avtomati (avtomati za jackpot, avtomati na žetone in avtomati na denar ali plačljivi avtomati, namenjeni zabavi (amusements with prizes - AWP) oblikujejo ločen proizvodni trg (39). Vendar pa je treba ob dejstvu, da se ta odločba ni nanašala na uporabo pravil o državni pomoči ali vprašanje selektivnosti, opozoriti, da čeprav odločba navaja, da „igralni avtomati (avtomati za jackpot, avtomati na žetone in avtomati na denar ali plačljivi avtomati, namenjeni zabavi) oblikujejo ločen proizvodni trg,“ navaja tudi, da „se lahko obravnavajo kot del sklopa iger na srečo na zadevnih mestih, kjer se nahajajo, tj. igralnicah, dvoranah za tombolo, igralnih salonih, pivnicah, stavnicah itd.“ (40).
(92)
Domnevna razlika med družbeno-gospodarskimi profili potrošnikov, nevarnost zasvojenosti ali razvoj trga prav tako ne zadoščajo za dokaz, da spletne in klasične igre na srečo predstavljajo dve različni vrsti dejavnosti, ki pravno in dejansko nista primerljivi. Za nekatere študije, na katere so se opirali danski organi in drugi pritožniki, se zdi, da obsegajo dovolj ugotovitev za podporo nasprotnih sklepov. Tako danski organi glede študije Komisije o igrah na srečo na notranjem trgu iz leta 2006 (41) trdijo, da študija dokazuje, da sta spletni in klasični trg ločena (42). Nasprotno pa nekatere zainteresirane strani isto študijo (43) navajajo, da bi dokazale, da trga spletnih iger na srečo ne bi smeli obravnavati kot nov trg, ampak kot razvoj istega trga iger na srečo, ki ga je zaznamoval razvoj novih hibridnih igralnic (44).
(93)
Podobno se nasprotujoče si izjave najdejo v študiji, ki jo je izvedel danski nacionalni center za socialne raziskave (45), navajajo pa jo tako danski organi kot pritožniki. Danski organi trdijo, da se igralci v klasičnih igralnicah razlikujejo od igralcev v spletnih igralnicah glede na starost, spol in stopnjo izobrazbe, pritožniki pa s sklicevanjem na isto študijo trdijo, da študija kaže, da med profili igralcev, ki igrajo v klasičnih ali spletnih igralnicah, ni bistvene razlike. Po njihovem mnenju študija kaže, da so igralci, ki igrajo igre tako v klasičnih kot spletnih igralnicah, običajno mladi moški, stari med 18 in 24 let (46).
(94)
Na podlagi navedenega Komisija ugotavlja, da je treba spletne in klasične igralnice obravnavati kot pravno in dejansko primerljive. Ker spletno in klasično igranje iger na srečo predstavljata enako nevarnost, priglašeni ukrep obravnava tako spletne kot klasične igre na srečo. Zadevni ukrep uvaja različno davčno obravnavo v korist spletnih igralnic in na škodo klasičnih igralnic. Iz tega sledi, da je treba zadevni ukrep a priori obravnavati kot selektiven v smislu člena 107 PDEU, saj pomeni odmik od splošnega davčnega sistema.
(95)
Ali se ukrep, ki se zdi a priori selektiven, lahko upraviči z naravo in logiko sistema, je treba oceniti ob upoštevanju obstoječe sodne prakse. Selektivnost ukrepa je mogoče upravičiti z usmerjevalnimi načeli ali utemeljitvijo davčnega sistema.
(96)
Glede tega so danski organi trdili, da je glede na posebnosti zadevnega sektorja različna davčna obravnava v korist spletnih igralnic edini način za zagotavljanje učinkovitosti davčnega sistema. Višja davčna stopnja bi ponudnike spletnih igralnic odvrnila od pridobivanja danskega dovoljenja, uvedba nižjega davčnega bremena za vse zadevne ponudnike pa bi bila v nasprotju s splošnim ciljem ohranjanja igranja iger na srečo na razumni ravni.
(97)
Danski organi so trdili tudi, da finančna zmožnost spletnih igralnic, ki naj bi bila nižja od finančne zmožnosti klasičnih igralnic, upravičuje različne davčne stopnje med obema kategorijama igralnic.
(98)
Ob upoštevanju navedenih trditev Komisija opozarja, da mora država članica v skladu s sodno prakso (47) in Obvestilom Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za ukrepe, ki zadevajo neposredno obdavčitev ustvarjenega dohodka (48) ugotoviti, ali zadevni ukrep izhaja iz osnovnih ali iz usmerjevalnih načel tega sistema. Utemeljitev na podlagi narave ali splošne sheme zadevnega davčnega sistema predstavlja izjemo od načela, da je državna pomoč prepovedana. Zato jo je treba razlagati ozko (49).
(99)
Iz tega sledi, da morajo danski organi dokazati, da je zadevni davčni ukrep upravičen zaradi logike davčnega sistema. Vendar pa danski organi niso predložili zadostnih in prepričljivih dokazov, ki bi podprli njihovo trditev, da znižanje davčne stopnje za določen segment (spletni ponudniki) obsežnejše kategorije (ponudniki iger na srečo) kot sredstvo za zagotavljanje, da bodo spletni ponudniki zaprosili za dovoljenje, izhaja iz načel in logike, na katerih temelji danski davčni sistem. Zlasti cilj privabljanja tujih ponudnikov storitev spletnih iger na srečo na Danskem in njihovo upoštevanje danskih pravil bi bilo treba obravnavati kot cilj javne politike, ki je zunaj logike davčnega sistema.
(100)
Podobno glede domnevne zmožnosti plačila ponudnikov spletnih iger na srečo danski organi niso uspeli dokazati, da obstaja razlika med dobičkonosnostjo spletnih in klasičnih iger na srečo, ki bi upravičila različno davčno obravnavo. Prav tako danski organi niso dokazali, da je finančna zmožnost plačila načelo, ki je zajeto v njihovem sistemu neposrednega obdavčenja podjetij in ki bi ga lahko uporabili v zadevnem primeru za utemeljitev različne davčne obravnave spletnih in klasičnih igralnic.
(101)
Iz navedenega sledi, da po mnenju Komisije selektivnost priglašenega ukrepa ob upoštevanju logike davčnega sistema ni upravičena.
7.1.5 Sklepna ugotovitev
(102)
Ob upoštevanju navedenega Komisija meni, da so merila iz člena 107(1) PDEU izpolnjena in da ukrep, ki uvaja nižjo davčno stopnjo za spletne igre na srečo, pomeni državno pomoč za ponudnike storitev spletnih iger na srečo s sedežem na Danskem.
7.2 Združljivost ukrepa na podlagi člena 107(3)(c) PDEU
(103)
Člen 107(2) in (3) Pogodbe o delovanju Evropske unije navaja pravila, ki določajo, kdaj so določeni ukrepi pomoči združljivi z notranjim trgom in katere vrste pomoči se lahko štejejo za združljive z notranjim trgom.
(104)
Komisija meni, da se lahko zadevni ukrep šteje za združljivega z notranjim trgom na podlagi odstopanja iz člena 107(3)(c) PDEU, ki omogoča „… pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.“
(105)
Komisija ugotavlja, da ukrep ne spada na področje uporabe veljavnih smernic za uporabo člena 107(3)(c) PDEU. Zato ga je treba oceniti neposredno ob upoštevanju te določbe Pogodbe. Da bi veljal za združljivega s skupnim trgom po členu 107(3)(c) PDEU, mora ukrep pomoči slediti cilju skupnega interesa ter veljati za potrebnega in sorazmernega. Pri ocenjevanju združljivosti ukrepa z notranjim trgom Komisija tehta njegov pozitivni učinek pri doseganju cilja skupnega interesa in njegove možne negativne stranske učinke, kot je izkrivljanje trgovine in konkurence. Ta preizkus temelji na tristopenjskem preverjanju. Prvi dve stopnji obravnavata pozitivne učinke državne pomoči, tretja pa negativne učinke ter posledično tehtanje pozitivnih in negativnih učinkov (50). Preizkus je sestavljen na naslednji način:
1.
Ali ima ukrep pomoči natančno opredeljen cilj skupnega interesa?
2.
Ali je pomoč dobro oblikovana za dosego cilja skupnega interesa, tj. ali predlagana pomoč odpravlja tržno nepopolnost ali izpolnjuje drug cilj? Pri tem je treba zlasti izpostaviti naslednje:
(a)
ali je ukrep pomoči ustrezen instrument, tj. ali obstajajo drugi primernejši instrumenti?
(b)
ali obstaja spodbujevalni učinek, tj. ali pomoč spreminja vedenje morebitnih upravičencev?
(c)
ali je ukrep pomoči sorazmeren, tj. ali bi lahko bila enaka sprememba v vedenju dosežena z manj pomoči?
3.
Ali sta izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino omejena, tako da je splošno ravnovesje pozitivno?
7.2.1 Cilj skupnega interesa
(106)
Danski organi so pojasnili, da bodo preoblikovali nacionalno zakonodajo o prirejanju iger na srečo in stav ter veljavno monopolno ureditev nadomestili z regulirano in delno liberalizirano ureditvijo. Liberalizacija naj bi bila med drugim potrebna tudi zaradi skladnosti z zakonodajo EU po začetku postopka za ugotavljanje kršitev in izdaji obrazloženega mnenja dne 23. marca 2007 (51) ter zaradi odziva na grožnjo, ki so jo predstavljale nezakonite spletne igre na srečo ponudnikov iger na srečo iz drugih držav.
(107)
Do zdaj je bil danski sektor iger na srečo v bistvu državni monopol, saj je bilo izdano samo eno dovoljenje, in sicer podjetju, ki ga nadzira država, „Danske Spil A/S“. Kljub regulativnemu okviru, ki tujim ponudnikom spletnih iger na srečo prepoveduje oglaševanje njihovih storitev potrošnikom, ki prebivajo na Danskem, so številni ponudniki spletnih iger na srečo s sedežem v drugih državah članicah in tudi iz tretjih držav svoje storitve nudili preko kanalov, ki se ne nahajajo na Danskem, npr. satelitskih televizijskih kanalov, ki oddajajo iz Združenega kraljestva. Danski organi so v priglasitvi navedli, da prepovedi za druge ponudnike iger na srečo, ki svoje storitve oglašujejo na Danskem, ne morejo izvajati v praksi zaradi danskih sodnih postopkov, v katerih je bilo izpostavljeno, da obstoječi danski monopol v sektorju iger na srečo pomeni omejitev prostega pretoka storitev. Zato je prišlo do nezadovoljivega položaja, v katerem je bila zakonitost obstoječega monopola izpodbijana tako v upravnih in sodnih postopkih kot tudi preko neposrednega zagotavljanja storitev spletnih iger na srečo s strani ponudnikov brez dovoljenja, ki imajo sedež v drugih jurisdikcijah.
(108)
V skladu z obrazložitvenim memorandumom, ki spremlja zakon o igrah na srečo, je bil postopek liberalizacije upravičen s sklicevanjem na najnovejši tehnološki razvoj, kar je pomenilo, da je Danska zdaj del globalne komunikacijske družbe, v kateri imajo potrošniki dostop do številnih storitev ponudnikov iz različnih jurisdikcij. V zadnjih desetih letih so se spletne igre na srečo razvile v pomemben prodajni proizvod na internetu, zlasti po uvedbi spletnega pokra. Internet je danskim državljanom ponudil priložnost, da primerjajo proizvode podjetja Danske Spil in obseg teh proizvodov s proizvodi, ki jih nudijo ponudniki spletnih iger na srečo s sedežem v Združenem kraljestvu, na Malti, v Gibraltarju in drugih državah. V zadnjih letih vedno večje število Dancev uporablja storitve mednarodnih ponudnikov iger na srečo. Kot so pojasnili danski organi, je vlado skrbelo, da bi lahko bilo nudenje iger na srečo, če ga ne bi učinkovito uredili in nadzorovali, povezano z negativnimi učinki na družbo v obliki kaznivih dejanj in izgube nadzora nad javnim redom ter bi lahko povzročilo zasvojenost ranljivih posameznikov od iger na srečo. Hkrati je dobiček podjetja Danske Spil stalno upadal. Danski organi morajo zato urediti in nadzorovati igre na srečo, ki so na voljo danskim državljanom, da bi lahko usmerili igre na srečo v nadzorovan okvir in tako preprečili pojav negativnih učinkov na družbo.
(109)
V zvezi s tem Komisija opozarja, da sektor iger na srečo v Evropski uniji še nikoli ni bil predmet usklajevanja. V skladu s členom 2 Direktive o storitvah so igre na srečo celo izrecno izključene iz področja uporabe Direktive (52). Vendar pa lahko kljub pomanjkanju sekundarne zakonodaje na tem področju čezmejne igre na srečo sodijo na področje uporabe temeljnih svoboščin Pogodbe, tj. pravice do ustanavljanja (člen 49 PDEU) in svobode opravljanja storitev (člen 56 PDEU).
(110)
Člen 56 PDEU načeloma zahteva prepoved vseh omejitev svobode opravljanja storitev, tudi če se ta omejitev uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike storitev in ponudnike iz drugih držav članic, če ta omejitev prepoveduje, ovira ali zmanjšuje privlačnost dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer zakonito ponuja podobne storitve (53). Uveljavljena sodna praksa je tudi, da zakonodaja države članice, ki ponudnikom s sedežem v drugih državah članicah prepoveduje nudenje storitev na območju te prve države članice prek interneta, pomeni omejitev svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU (54). Poleg tega je svoboda opravljanja storitev v korist tako ponudnikov kot prejemnikov storitev (55).
(111)
V zadevnem primeru, čeprav nudenje iger na srečo prvenstveno spada na področje uporabe temeljne svoboščine iz člena 56 PDEU, danska zakonodaja vpliva tudi na pravico do ustanavljanja. Na podlagi člena 27 zakona o igrah na srečo Danska zahteva, da imajo ponudniki spletnih iger na srečo sedež na Danskem, če pa so rezidenti druge države članice EU ali EGP, pa morajo imenovati pooblaščenega predstavnika. Utemeljitev omejitev je enaka za pravico do ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev.
(112)
Omejitve teh temeljnih svoboščin so sprejemljive le kot izredni ukrepi, izrecno določeni v členu 52 PDEU, ali utemeljene v skladu s sodno prakso Sodišča ob upoštevanju nujnih razlogov splošnega interesa. Člen 52(1) PDEU dovoljuje omejitve, upravičene na podlagi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja.
(113)
Glede iger na srečo je Sodišče v svojih sodbah priznalo nekatere razloge za upoštevanje prevlade splošnih interesov, kot so cilji v zvezi z varstvom potrošnikov ter preprečevanje goljufij in spodbujanja k prekomernemu zapravljanju pri igrah na srečo ter splošna potreba po ohranjanju javnega reda. S tem v zvezi bi lahko moralne, verske ali kulturne posebnosti ter škodljive moralne in finančne posledice za posameznika in družbo, ki izhajajo iz iger ali stav, upravičile obstoj široke diskrecijske pravice nacionalnih organov, da lahko določijo zahteve glede varstva potrošnikov in družbenega reda. V skladu s tem morajo biti omejitve v vsakem primeru upravičene z višjimi razlogi v javnem interesu, biti primerne za zagotovitev uresničitve cilja, ki ga zasledujejo, in ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za njegovo dosego. Prav tako jih je treba uporabljati brez diskriminacije (56).
(114)
Treba pa je opozoriti, da izguba davčnega prihodka ni eden izmed razlogov, ki so navedeni v členu 52 PDEU ali sprejeti v sodni praksi (57), zato je ni mogoče šteti za nujen razlog v javnem interesu, na podlagi katerega bi bilo mogoče upravičiti ukrep, ki načeloma nasprotuje temeljni svoboščini.
(115)
Kar zadeva, natančneje, upravičenost omejitev glede nudenja čezmejnih dejavnosti iger na srečo, je Sodišče menilo (58):
„57.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti […], da se na področju predpisov o igrah na srečo pojavljajo znatna moralna, verska in kulturna razhajanja med državami članicami. Ker to področje ni usklajeno na ravni Skupnosti, mora pri teh vprašanjih vsaka država članica na podlagi lastne lestvice vrednot presojati zahteve za varstvo zadevnih interesov.
58.
Zgolj dejstvo, da je država članica izbrala drugačen sistem varstva, kot ga je sprejela druga država članica, ne more vplivati na presojo potrebe po predpisih, sprejetih na tem področju, in njihove sorazmernosti. Te je treba presojati samo glede na cilje, ki si jih prizadevajo doseči pristojni organi zadevne države članice, in glede na raven varstva, ki ga nameravajo zagotoviti.
59.
Države članice zato prosto določajo cilje svoje politike na področju iger na srečo in v določenem primeru natančno določijo želeno raven varstva. Vendar morajo omejitve, ki jih določijo, izpolnjevati pogoje, ki so razvidni iz sodne prakse Sodišča v zvezi z njihovo sorazmernostjo (zgoraj navedena sodba Placanica in drugi, točka 48).
[…]
69.
Glede tega je treba poudariti, da sektor iger na srečo, ki se ponujajo prek interneta, ni predmet usklajevanja na ravni Skupnosti. Država članica lahko torej upravičeno meni, da samega dejstva, da gospodarski subjekt […] prek interneta zakonito ponuja storitve iz tega sektorja v drugi državi članici - kjer ima sedež in kjer zanjo načeloma že veljajo pravni pogoji in jo nadzorujejo pristojni organi te države - ni mogoče šteti za zadostno jamstvo, da bodo nacionalni potrošniki zavarovani pred nevarnostjo goljufije in kaznivih dejanj, če se upoštevajo težave, ki jih lahko imajo v takih okoliščinah organi države članice, v kateri je sedež, pri presoji poklicne usposobljenosti in poštenosti gospodarskih subjektov.
70.
Poleg tega igre na srečo, ki so dostopne prek interneta, zaradi neobstoja neposrednega stika med potrošnikom in gospodarskim subjektom vključujejo drugačna in večja tveganja v zvezi z morebitnimi goljufijami gospodarskih subjektov v škodo potrošnikom, kot jih vključujejo te igre na zanje običajnih trgih.“
(116)
V nedavni sodbi se je Sodišče podrobno posvetilo nevarnostim spletnih iger na srečo (59):
„103.
Poudariti je treba, da se značilnosti ponujanja iger na srečo prek interneta prav tako lahko izkažejo kot izvor drugačnih in večjih nevarnosti na področju varstva potrošnikov - zlasti pa v zvezi z mladimi in osebami, ki so posebej nagnjene k igram na srečo ali pri katerih obstaja verjetnost, da se to nagnjenje razvije - kot jih vključujejo te igre na zanje običajnih trgih. Poleg zgoraj navedenega neobstoja neposrednega stika med potrošnikom in ponudnikom sta tudi posebna lahka in stalna dostopnost iger na internetu ter morebiten povečan obseg in pogostost take mednarodne ponudbe v okolju, v katerem je igralec tudi izoliran in za katero sta značilni anonimnost in neobstoj družbenega nadzora, dejavnika, ki pripomoreta k razvoju zasvojenosti z igrami na srečo in z njimi povezani čezmerni porabi ter lahko zato povečata s tem povezane negativne družbene in moralne posledice, kot so poudarjene v ustaljeni sodni praksi.
104.
Poleg tega je treba v zvezi z diskrecijsko pravico držav članic glede določitve ravni varstva potrošnikov in družbenega reda na področju iger na srečo ugotoviti, da v zvezi z merilom sorazmernosti ni nujno, da omejevalni ukrep, ki so ga določili organi države članice, ustreza ideji, ki je skupna vsem državam članicam glede načina varstva zadevnega legitimnega interesa (glej po analogiji sodbo z dne 28. aprila 2009 v zadevi Komisija proti Italiji, C-518/06, ZOdl., str. I-3491, točki 83 in 84).
105.
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je ukrep prepovedi kakršnega koli ponujanja iger na srečo prek interneta načeloma lahko ustrezen za doseganje ciljev preprečevanja čezmerne porabe pri igranju iger na srečo, boja zoper zasvojenost z igrami na srečo in varstva mladih, čeprav je ponujanje takih iger po običajnejših kanalih dovoljeno.“
(117)
Pomanjkanje usklajenosti na področju iger na srečo in različni pristopi držav članic glede dovoljenih iger na srečo ter ponudnikov, ki jih lahko nudijo, kažejo na zelo razdrobljen notranji trg za nudenje čezmejnih storitev iger na srečo. Medtem ko nekatere države članice omejujejo ali celo prepovedujejo nekatere igre na srečo, so se druge odločile za bolj odprte trge. Številne države članice so zaradi povečane ponudbe spletnih iger na srečo nedavno spremenile svojo zakonodajo na področju iger na srečo ali jo spreminjajo.
(118)
Danski organi niso predložili podrobnih podatkov o obsegu nezakonitih iger na srečo danskih rezidentov, ampak so poudarili, da je razvoj nereguliranega sektorja spletnih iger na srečo z družbenega vidika zaskrbljujoč.
(119)
Ta trend potrjuje Zelena knjiga Evropske komisije iz marca 2011 (60). Priloženi delovni dokument služb Komisije navaja, da je na Danskem v letu 2008 bruto prihodek od spletnih iger na srečo znašal 250 milijonov EUR, od tega je bilo 14 % (tj. 34 milijonov EUR) povezanih z igrami na srečo v igralnicah in 22 % (tj. 56 milijonov EUR) s pokrom (61). Po definiciji so tako spletne igre na srečo v igralnicah kot spletni poker prepovedane dejavnosti.
(120)
Te številke naj bi se še povečale. Zelena knjiga poroča, da so spletne igre na srečo najhitreje rastoči del trga iger na srečo, ki je ustvaril 7,5 % letnega prihodka celotnega trga iger na srečo v letu 2008 (EU-27), do leta 2013 pa naj bi svoj obseg podvojil (62). Drugič, delež spletnih iger na Danskem glede na celotni segment iger na srečo znaša po ocenah 21,9 %, kar je druga najvišja stopnja v EU, kjer povprečje znaša 7,5 % (63).
(121)
Ob upoštevanju navedene sodne prakse in splošnih značilnosti trga iger na srečo v EU Komisija meni, da so trditve danskih organov glede upravičenosti sprejetega ukrepa dobro utemeljene. Komisija se zaveda zlasti posebnosti zadevnih dejavnosti: spletne igre na srečo, ki so na voljo prek interneta, so preoblikovale sektor in ustvarile globalni trg z zabrisanimi fizičnimi mejami. Glede tega, kot je navedeno v Zeleni knjigi iz leta 2011 (64), Komisija tudi ugotavlja, da obstaja potreba po preprečevanju škodljivih negativnih posledic, ki jih lahko imajo spletne igre na srečo za potrošnike. Poleg velike nevarnosti zasvojenosti s spletnimi igrami na srečo, na katero opozarjajo različne socialne študije (65), je treba posebno pozornost nameniti mladoletnim osebam in drugim ranljivim skupinam, vključno z igralci z nizkim dohodkom, igralci s preteklo zasvojenostjo od iger na srečo in mladimi odraslimi, ki se ne zavedajo nevarnosti, povezanih s težavami z igrami na srečo. Da bi zaščitile te kategorije morebitnih igralcev, bi morale države članice nadzorovati sektor spletnih iger na srečo, med drugim z uvedbo starostne omejitve ali pogoji za izdajo dovoljenja, nadzorom sistemov za obdelavo plačil in omejevanjem trženja ali oglaševanja spletnih iger na srečo.
(122)
Reforma, ki je bila sprejeta na Danskem in je botrovala sprejetju priglašenega ukrepa, je zato v skladu s ciljem Zelene knjige Evropske komisije z dne 24. marca 2011 o „spletnih igrah na srečo na notranjem trgu“, in sicer prispevati k oblikovanju pravnega okvira za spletne igre na srečo v državah članicah, ki bi zagotavljal večjo pravno varnost vsem interesnim skupinam (66). Zelena knjiga je bila odziv na sklepe Sveta iz decembra 2010, ki so pozdravili obsežno posvetovanje Evropske komisije o spletnih igrah na srečo na notranjem trgu, ki bi omogočilo poglobljeno razpravo o vprašanjih zlasti glede spletnih iger na srečo (67), in na resolucijo Evropskega parlamenta z dne 10. marca 2009, v kateri je Parlament Komisijo pozval, naj v tesnem sodelovanju z nacionalnimi vladami preuči gospodarske in negospodarske učinke nudenja čezmejnih iger na srečo (68). Poudariti je treba, da je zakonodajna reforma, izvedena prek priglašenega ukrepa, v skladu s cilji, ki jih zagovarja Komisija, ter je privedla do začetka postopkov za ugotavljanje kršitev in pošiljanja obrazloženega mnenja danskim organom marca 2007 (69).
(123)
Zato Komisija meni, da priglašeni zakon o davkih od iger na srečo, v kolikor bo liberaliziral trg ter omogočil danskim in tujim ponudnikom spletnih iger na srečo, da nudijo svoje storitve danskim rezidentom, obenem pa zagotovil, da izpolnjujejo potrebne pogoje za pridobitev dovoljenja od danskih organov, služi dobro opredeljenemu cilju skupnega interesa.
7.2.2 Pomoč, ki ustreza želenemu cilju
(124)
Ukrep pomoči se šteje za potrebnega in sorazmernega, če obsega instrument, primeren za doseganje opredeljenega cilja skupnega interesa, če ima spodbujevalni učinek na upravičence in če ne uvaja nepotrebnega izkrivljanja konkurence.
(125)
Danski organi so se odločili, da bodo liberalizirali danski trg spletnih iger na srečo in dovolili izdajanje neomejenega števila spletnih dovoljenj. Vendar pa za izdajo takega dovoljenja veljajo številni pogoji, ki so med drugim povezani z zanesljivostjo direktorja podjetja, ki zaprosi za dovoljenje. Da bi bila liberalizacija uspešna, se je danska vlada tudi odločila, da bo znižala obdavčenje spletnih igralnic in tako ohranila nespremenjene samo davčne stopnje za klasične igralnice. Glede tega so pritožniki trdili, da znižanje davčne stopnje za spletne igralnice ni bila najustreznejša rešitev. Na primer, blokiranje plačil in sporočil (instrumenti za omejevanje) bi se lahko še vedno uporabljalo za doseganje ciljev postopka liberalizacije, ne da bi pri tem uvedli nižje davčne stopnje za spletne igralnice. Po mnenju pritožnikov bi se lahko Danska odločila, da uvede prepoved nezakonitih spletnih iger na srečo z blokiranjem „plačil in sporočil“ (filtriranje domene, blokiranje internetnega protokola in blokiranje plačil) ali z omejitvijo števila dovoljenj, ki bodo izdana.
(126)
Glede uporabe „sistemov blokiranja“ Zelena knjiga Komisije navaja, da je učinkovitost sistemov blokiranja odvisna od predhodno določenih in posodobljenih seznamov elementov, ki jih je treba blokirati, ter od učinkovitosti sistemov programske opreme. Vendar pa se pojavi vprašanje, ki so ga izpostavili danski organi, ali bi lahko ti sistemi blokiranja prinesli pričakovane rezultate, saj bi se lahko spletne igralnice izognile blokadi na spletu tako, da bi spremenile „vrata“, ki jih uporabljajo, prepoved določenih plačil pa bi lahko blokirala popolnoma zakonito trgovinsko poslovanje, ki ni povezano s stavami in nagradami.
(127)
Glede možnosti izdajanja omejenega števila spletnih dovoljenj so učinki odvisni od števila dovoljenj, ki bodo izdana. Če je število omejeno na samo nekaj dovoljenj, bo majhno število konkurentov zmanjšalo konkurenco in vplivalo na ponudbo, kar bi v primerjavi z neomejenim številom dovoljenj pomenilo višje stroške za potrošnike v obliki nižje stopnje dobička glede na izplačilo. Manjše število dovoljenj omejuje tudi raznolikost in kakovost izbire, ki je na trgu na voljo potrošnikom, ter proizvajalce spodbuja k manjši skrbnosti pri odzivanju na želje in potrebe potrošnikov (70). Pri omejevanju števila dovoljenj se pojavi tudi vprašanje glede meril za določanje števila dovoljenj na nesamovoljen način, glede tega, katere institucije bi nadzorovale zahteve za izdajo dovoljenja in na kakšen način, ter glede obravnavanja nezakonitega nudenja storitev, tj. kdo sprejme katere ukrepe proti nezakonitemu nudenju iger na srečo (71).
(128)
Glede na te pomisleke Komisija meni, da je nižja davčna stopnja za spletne igre na srečo ustrezen instrument za doseganje ciljev liberalizacije novega zakona o igrah na srečo. Ukrep pomoči bo zagotovil, da bodo spletne igralnice, ki želijo danskim rezidentom nuditi igre na srečo, zaprosile za dovoljenje in spoštovale veljavne nacionalne predpise.
(129)
Komisija meni, da ukrep pomoči lahko spremeni ravnanje tujih ponudnikov spletnih iger na srečo, saj nižja davčna stopnja te ponudnike spodbuja, da na Danskem pridobijo dovoljenje in tako spletne igre na srečo prvič nudijo na zakonit način.
(130)
Pomoč se šteje za sorazmerno, če enake spremembe ravnanja ne bi bilo mogoče doseči z manj pomoči in manj izkrivljanja. Znesek pomoči mora biti omejen na najmanjšo vrednost, potrebno za izvedbo dejavnosti. V zadevnem primeru Komisija meni, da so danski organi ukrep oblikovali tako, da bo čim bolj zmanjšal morebitni znesek državne pomoči in izkrivljanje konkurence, ki izhaja iz ukrepa.
(131)
V memorandumu z dne 6. marca 2010 o stopnji davka, ki jo je treba določiti, ki ga je dansko ministrstvo za davke predložilo predstavnikom političnih strank danskega parlamenta (72), je bila izbira nižje davčne stopnje v višini 20 % bruto prihodka od iger na srečo za spletne igre na srečo utemeljena z navedbo naslednjih meril:
(a)
igre na srečo, ki so na voljo na podlagi danskih dovoljenj, bi morale biti prilagojene ponudbi ponudnikov spletnih iger na srečo v tujini, tj. davčna stopnja mora biti prilagojena tako, da bo ustrezala visokim stopnjam dobička glede na izplačilo, ki jih nudijo tuji ponudniki spletnih iger na srečo, in jih tako spodbudila, da dejansko zaprosijo za dovoljenje;
(b)
skupno število iger, ki so na voljo, bi bilo treba povečati, kar bi pripomoglo k povečanju prometa;
(c)
igre na srečo bi morale biti tako zanimive, da igralci ne bi hoteli igrati iger na straneh tujih (nezakonitih) ponudnikov;
(d)
treba bi bilo uporabiti instrumente blokiranja in zagotoviti, skupaj z uporabo točk (a) do (c), da se igranje iger na srečo na straneh nezakonitih ponudnikov zmanjša na najnižjo možno raven.
(132)
V tem memorandumu danski organi opozarjajo, da zakonodaja Združenega kraljestva, ki naj bi bila zelo blizu danski zakonodaji na področju iger na srečo, za spletne igre na srečo določa davčno stopnjo v višini 15 %. Danski organi so menili, da bi lahko bila davčna stopnja za spletne igre na srečo višja kot v Združenem kraljestvu, saj bo Danska, v nasprotju z Združenim kraljestvom, uvedla tudi dopolnilne ukrepe za blokiranje, kar bo igralcem otežilo igranje iger na srečo na straneh tujih ponudnikov, ki nimajo danskega dovoljenja.
(133)
Podobno danski organi navajajo primera Francije in Italije, ki sta liberalizirali svoje trge in uvedli višje stopnje dajatve kot Združeno kraljestvo. Danski organi opozarjajo, da so ti trgi precej večji od danskega trga. Velikost trga lahko vidno vpliva na pripravljenost ponudnika, da vstopi na trg, tudi če je stopnja davka višja, saj so stroški, ki so vedno povezani z vzpostavitvijo poslovanja na novem trgu, precej višji za vstop na manjše trge.
(134)
V memorandum je vključena tudi simulacija morebitnega učinka davčnih stopenj v višini 15, 20 in 25 % na dohodke, pri čemer so upoštevane tudi morebitne spremembe igralnih vzorcev igralcev in ukrepov ponudnikov. Simulacija je pokazala, da bo davčna stopnja v višini 20 % še vedno dovolj privlačna za ponudnike iger na srečo, da bodo zaprosili za dansko dovoljenje, in za igralce, da bodo imeli na voljo privlačne storitve. Višja davčna stopnja (tj. 25 %) bi po pričakovanjih povečala pritisk na izplačila, zaradi česar bi se pozitivni učinek 25-odstotne davčne stopnje na dohodek izkazal za manjšega od učinka pri 20-odstotni stopnji.
(135)
Danski zakonodajalec je zato sklenil, da bi bile najverjetnejši rezultat višje davčne stopnje za spletne igre na srečo storitve, ki niso tako zanimive za igralce, zaradi česar bi se zmanjšal promet in s tem izničila pričakovanja glede večjih prihodkov od davkov.
(136)
Sklepe, ki jih je danski zakonodajalec sprejel glede ustrezne stopnje obdavčitve za spletne igre na srečo, potrjuje tudi poročilo svetovalne družbe na tem področju, ki je ugotovila, da davčna stopnja v višini 20 % ne bi pomenila izgube dohodka, ki bi ga država v nasprotnem primeru prejela (73). V skladu s tem poročilom je bila to najvišja stopnja, ki je ekonomsko izvedljiva - višja stopnja bi bila „stopnja brez dobička“, tj. davčna stopnja, ki bi bila preprosto previsoka, da bi imeli ponudniki zadosten poslovni razlog za vstop na trg. Nad to stopnjo bi se dobiček od davka manjšal.
(137)
Glede na navedeno Komisija meni, da davčna stopnja v višini 20 % bruto prihodka od iger na srečo, ki velja za spletne igralnice, ni nižja od stopnje, potrebne za zagotovitev, da so cilji zakona o davku na srečo doseženi. Zato ukrep pomoči izpolnjuje zahtevo glede sorazmernosti iz sodne prakse Sodišča.
7.2.3 Vpliv na konkurenco in trgovino med državami članicami
(138)
Glede vpliva ukrepa pomoči na konkurenco in trgovino je treba razlikovati med morebitnimi izkrivljanji trgovine med državami članicami in izkrivljanji konkurence na Danskem, zlasti med obstoječimi klasičnimi igralnicami.
(139)
Glede trgovine med državami članicami ni pričakovati nobenega negativnega vpliva. Zakon o igrah na srečo omogoča danskim rezidentom, da igre na srečo igrajo zakonito na straneh spletnih igralnic. Te spletne strani niso omejene samo na danske rezidente, ampak lahko do njih v skladu z omejitvami nacionalnih zakonodaj dostopajo rezidenti vseh držav članic EU. Z določitvijo davčne stopnje za spletne igralnice v višini 20 % bruto prihodka od iger je danski ukrep pomoči na splošno v skladu s stopnjami podobnih davkov v drugih državah članicah, ki so že preoblikovale svojo zakonodajo na področju spletnih iger na srečo. Na primer, Belgija in Združeno kraljestvo sta za spletne igre na srečo uvedli davčno stopnjo v višini 15 % bruto prihodka od iger, druge države članice pa so uvedle še nižje stopnje (na primer Estonija 5 % bruto prihodka od iger, Latvija 10 % bruto prihodka od iger, Finska 8,25 % bruto prihodka od iger). Samo Slovaška je uvedla davčno stopnjo v višini 27 % bruto prihodka od iger.
(140)
Glede izkrivljanja konkurence na Danskem naj bi ukrep koristil številnim različnim danskim in tujim spletnim igralnicam, ki do zdaj svojih storitev niso smele nuditi danskim rezidentom. Danska je predložila seznam ponudnikov spletnih iger na srečo, ki so že izrazili pripravljenost, da zaprosijo za dovoljenje. Ker je imelo do zdaj dovoljenje za nudenje spletnih iger na srečo samo eno podjetje, ki je pod nadzorom države, bo liberalizacija povečala splošno konkurenčnost na trgu.
(141)
Čeprav ukrep pomeni državno pomoč in njegovo izvajanje morda ne bo brez posledic za obstoječe klasične igralnice, ki so obdavčene z davčno stopnjo do 75 % bruto prihodka od iger na srečo, Komisija meni, da je celotno ravnovesje izvajanja ukrepa pozitivno.
(142)
Kot je bilo prikazano, se sektor in igralci ne bi odzvali na možnost zakonitega nudenja spletnih iger na srečo na danskem trgu, če bi bila davčna stopnja za spletne igre na srečo določena na enaki ali podobni stopnji kot za klasične igralnice, zaradi česar ne bi bili izpolnjeni opredeljeni cilji skupnega interesa, za katere si prizadeva zakon o igrah na srečo.
(143)
V skladu s tem je Komisija sklenila, da je ukrep združljiv z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU.
8. SKLEPNA UGOTOVITEV
(144)
Komisija meni, da priglašeni zakon pomeni davčno prednost za spletne igralnice, ki je dodeljena iz državnih sredstev. Ukrep se a priori šteje za selektivnega, saj razlikuje med spletnimi igralnicami in klasičnimi igralnicami, ki so, ob upoštevanju cilja, za katerega si ukrep prizadeva, v dejansko in pravno primerljivem položaju. Danski organi niso uspeli dokazati, da je a priori selektivnost priglašenega ukrepa upravičena zaradi logike davčnega sistema. Zato se priglašeni zakon šteje za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(145)
Vendar pa Komisija meni, da pomoč izpolnjuje pogoje, ki so potrebni, da se pomoč šteje za združljivo z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Ukrep C 35/10, ki ga Danska namerava izvesti v obliki davka na spletne igre na srečo v danskem zakonu o davku od iger na srečo, je združljiv z notranjim trgom v smislu člena 107(3)(c) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Izvajanje ukrepa se torej dovoli.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Kraljevino Dansko.
V Bruslju, 20. septembra 2011