ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. dubna 2011
o opatřeních učiněných Dánskem (C 2/03) ve prospěch TV2/Danmark
(oznámeno pod číslem K(2011) 2612)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/839/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky (2), a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 5. dubna 2000 obdržela Komise stížnost dánské komerční televizní společnosti SBS Broadcasting SA/TvDanmark (dále jen „SBS/TvDanmark“) týkající se státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2/DANMARK (dále jen „TV2 (3)“). Jednání se stěžovatelem proběhlo dne 3. května 2000. Dopisy ze dne 28. února 2001, 3. května 2001 a 11. prosince 2001 předložil stěžovatel dodatečné informace.
(2)
Dopisem ze dne 5. června 2002 zaslaly útvary Komise dánským orgánům žádost o informace, na kterou dánské orgány odpověděly dopisem ze dne 10. července 2002. Jednání s dánskými orgány proběhla dne 25. října 2002 a 19. listopadu 2002. Dodatečné informace byly zaslány dopisy ze dne 19. listopadu 2002 a 3. prosince 2002.
(3)
Dopisem ze dne 24. ledna 2003 (4) informovala Komise Dánsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ohledně státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 14. března 2003 (5). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k opatřením vyjádřily.
(5)
Komise obdržela vyjádření dánských orgánů dopisem ze dne 24. března 2003. Komise dále obdržela vyjádření řady zúčastněných stran. TvDanmark zaslala vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Evropské sdružení komerčních televizních společností (Association of Commercial Television in Europe - ACT) zaslalo vyjádření dopisem ze dne 14. dubna 2003. Komerční televizní společnosti Antena 3 TV a Gestevisión Telecinco zaslaly svá vyjádření dne 16. dubna 2003. Komerční televizní společnost TV3 předložila své vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Komise tato vyjádření zaslala Dánsku, jež na ně reagovalo dopisem ze dne 12. září 2003.
(6)
Komise obdržela další informace od stěžovatele dopisy ze dne 15. prosince 2003 a 6. ledna 2004. Dne 17. prosince 2003 proběhlo jednání mezi stěžovatelem a útvary Komise s cílem vyjasnit informace předložené stěžovatelem v dopisu ze dne 15. prosince 2003. Komise postoupila informace dánské vládě, která na ně reagovala dopisem ze dne 15. března 2004. Jednání mezi dánskými orgány a útvary Komise proběhlo dne 9. února 2004.
(7)
Dne 19. května 2004 přijala Komise rozhodnutí o veřejných prostředcích poskytnutých mezi rokem 1995 a rokem 2002 společnosti TV2 formou koncesionářských poplatků a jiných opatření (6). Rozhodnutí dospělo k závěru, že podpora je slučitelná se společným trhem s výjimkou částky 628,2 milionu DKK (přibližně 84,3 milionu EUR), kterou je nutno vrátit včetně úroků („rozhodnutí o vrácení“).
(8)
Proti rozhodnutí Komise o vrácení následně podaly odvolání jak TV2 a dánské orgány, tak soukromé televizní společnosti Viasat a SBS/Tv Danmark.
(9)
Dánské orgány rozhodnutí Komise o vrácení provedly. TV2 ve skutečnosti vrátila částku 1 050 milionů DKK (7).
(10)
Provedené vrácení vedlo v TV2 k finanční krizi. Dánsko proto v roce 2004 oznámilo rekapitalizaci TV2.
(11)
Rozhodnutím ze dne 6. října 2004 (8) Komise schválila rozhodnutí dánské vlády o rekapitalizaci TV2 navýšením jejího kapitálu o 440 milionů DKK a přeměnou státní půjčky ve výši 394 milionů DKK na majetkovou účast („rekapitalizační opatření“). Toto rozhodnutí napadly dvě žaloby podané společnostmi SBS a Viasat.
(12)
Dne 22. října 2008 (9) Soud prvního stupně (nyní Tribunál) sice potvrdil rozsah pověření veřejnou službou společnosti TV2, ale rozhodnutí Komise o vrácení zrušil (dále jen „rozsudek Soudu“). Proti tomuto rozsudku nebylo podáno žádné odvolání.
(13)
Následkem rozsudku Soudu musela Komise přijmout nové rozhodnutí, protože je znovu otevřeno formální vyšetřovací řízení, jež se týká období 1995-2002.
(14)
Soudní řízení ve věci rekapitalizace k tomu vedlo k usnesení Soudu prvního stupně (10) ze dne 24. září 2009 (dále jen „usnesení Soudu“), jež prohlásilo žalobu ve věci T-12/05 za bezpředmětnou. Podle bodu odůvodnění č. 35 usnesení Soudu existuje totiž úzká vazba mezi rozhodnutím o vrácení a rozhodnutím o rekapitalizaci. Vzhledem ke zrušení rozhodnutí o vrácení Soud prvního stupně proto rozhodl, že rekapitalizační rozhodnutí ztratilo jakoukoliv podstatu a smysl. Soud uvedl, že „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí, je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S (11)“. Zrušení rozhodnutí o vrácení proto vyžaduje „nové přezkoumání všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2“. Proti tomuto usnesení nebylo podáno žádné odvolání.
(15)
V souladu s rozsudkem Soudu musela Komise v tomto rozhodnutí zohlednit při svém posouzení opatření přijatá dánskými orgány v roce 2004 následkem vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(16)
Jak vyplývá z 13., 14. a 15. bodu odůvodnění uvedených výše, toto rozhodnutí se týká pouze státních opatření ve prospěch TV2 za období 1995-2002 a Komise navíc v souladu s rozsudkem Soudu prvního stupně při svém posouzení v rámci tohoto rozhodnutí zohlední také rekapitalizační opatření z roku 2004, která vyplynula z vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(17)
Dopisem ze dne 20. března 2009 požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(18)
Poté, co dánské orgány požádaly o různá prodloužení lhůty na odpověď, zaslaly své vyjádření dne 26. června 2009. V příloze svého dopisu dánské orgány předložily také připomínky TV2.
(19)
S dánskými orgány a/nebo TV2 byla zorganizována různá jednání, počítaje v to dne 25. srpna 2009, 7. února 2011 a 4. března 2011.
(20)
Komise rovněž zaslala dodatečné žádosti o informace, počítaje v to žádosti ze dne 22. září 2010, 28. října 2010, 19. listopadu 2010 a 14. ledna 2011, na které dánské orgány odpověděly zejména dne 17. listopadu 2010, 30. listopadu 2010, 3. února 2011, 24. února 2011 a 7. března 2011. V březnu a dubnu 2011 dánské orgány také předložily různé podklady týkající se případu.
(21)
Komise rovněž obdržela vyjádření třetích stran, a to zejména SBS/TvDanmark dne 7. února 2011.
(22)
Je také nutno zaznamenat, že dne 4. srpna 2008 Komise přijala rozhodnutí, že nevznese námitky proti záchranné podpoře ve prospěch TV2 formou úvěru ve výši 1 000 milionů DKK (12). Proti tomuto rozhodnutí podala odvolání konkurenční společnost MTG/Viasat. Tribunál rozhodl pozastavit řízení, dokud Komise nepřijme ve věci restrukturalizace své rozhodnutí (13).
(23)
Dne 4. února 2009 Dánsko oznámilo Komisi na základě čl. 108 odst. 3 SFEU restrukturalizační plán týkající se TV2 Danmark A/S (dále jen „restrukturalizační případ“). Dopisem ze dne 2. července 2009 Komise Dánsku oznámila, že v záležitosti restrukturalizačního plánu zahájila řízení (14).
(24)
Vyšetřování Komise v záležitosti restrukturalizace probíhalo souběžně s posuzováním v rámci této věci a rozhodnutí Komise ve věci restrukturalizace bude přijato souběžně a zároveň s tímto rozhodnutím.
II. PODROBNÝ POPIS
II.1 VNITROSTÁTNÍ POZADÍ PŘÍPADU
II.1.1 DÁNSKÝ TELEVIZNÍ TRH BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(25)
Během období 1995-2002 působily v Dánsku dvě veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a to konkrétně Danmarks Radio („DR“) a TV2. Společnost DR byla téměř výlučně financována koncesionářskými poplatky. TV2 byla financována částečně z koncesionářských poplatků ale také z příjmů z reklamy.
(26)
TV2 byla založena v roce 1986 (15) jako nezávislý autonomní subjekt financovaný vládními úvěry. Společnost zahájila celostátní vysílání dne 1. října 1988. Provozovala pozemní kanál TV2 a v roce 2000 kromě toho začala provozovat satelitní kanál TV2 Zulu. Koncem roku 2002 se z veřejnoprávního kanálu TV2 Zulu stal komerční placený televizní kanál. Vláda kromě toho schválila osm stanic jako regionální stanice TV2. TV2 měla vysílat programy z regionálních stanic TV2 na svém celoplošném pozemním kanálu.
(27)
Během období 1995-2002 působily na dánském trhu celostátních televizí kromě dvou veřejnoprávních televizních společností dvě komerční stanice, a to TvDanmark a TV3/3+. Komerční televizní společnosti konkurovaly společnosti TV2 na celostátním trhu televizní reklamy. TvDanmark je součástí SBS Broadcasting SA a vysílala v Dánsku na dvou kanálech. Od roku 1997 provozovala TvDanmark kanál TvDanmark2 prostřednictvím sítě sestávající z 10 lokálních komerčních televizních stanic a od roku 2000 provozovala na základě britského povolení k vysílání satelitní kanál TvDanmark1. Satelitní kanály TV3 a 3 + začaly vysílat v roce 1992. Jsou součástí Modern Times Group (MTG).
II.1.2 PRÁVNÍ POŽADAVKY BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(28)
Zákonná ustanovení upravující veřejnou službu, jež byla v platnosti ve vyšetřovaném období 1995-2002, jsou stanovena v po sobě následujících verzích zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o rozhlasovém a televizním vysílání“) (16).
(29)
Úkolem TV2 je poskytovat a šířit celostátní a regionální televizní programy. Rozšiřování může probíhat prostřednictvím rádiových zařízení, včetně satelitních nebo kabelových systémů. Předpisy týkající se povinností TV2 vydává ministerstvo kultury.
(30)
TV2 plní povinnosti veřejné služby. Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (17) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu.
(31)
Jak je uvedeno v rozsudku Soudu (18), přesné definice úkolů veřejné služby společnosti TV2 se časem vyvíjely, ale ve všech případech tyto definice závazků veřejné služby, které přináležely TV2 během různých vyšetřovaných období, požadují „kvalitu, všestrannost a rozmanitost“, jež jsou zásadními kvalitativní požadavky na službu veřejnoprávního vysílání, jímž byla TV2 pověřena.
(32)
Další definici veřejné služby lze najít ve stanovách TV2. Stanovy například upřesňují povinnosti TV2 při vysílání, pokud jde o umění a kulturu, dánskou filmovou produkci, programy pro děti, mládež a etnické menšiny. TV2 je rovněž povinna vysílat sdělení branně bezpečnostního charakteru.
(33)
Veřejné služby plněné TV2 jsou financovány podílem společnosti na koncesionářských poplatcích, příjmem z reklamy vysílané na TV2 a dalšími příjmy. Verze zákona o rozhlasovém a televizním vysílání z roku 1994 (19) stanovila, že kolektivní činnosti TV2 jsou financovány částkami převedenými z fondu TV2 v souladu s rámcovými rozpočty vypracovanými ministerstvem kultury, příjmy z prodeje programů a jinými příspěvky, dotacemi atd. Je nutno zaznamenat, že v roce 1995 a 1996 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků a příjmů z reklamy ze zvláštního fondu (fond TV2) (20).
(34)
Požadavky na vysílání komerčních televizních stanic, které přesahuje vysílání v jednotlivé místní oblasti, stanoví kapitola 5 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Kapitola 6 pojednává o provozování lokálního rozhlasového a televizního vysílání. Tyto požadavky se týkají hlavně získání povolení. Programové požadavky na držitele povolení stanoví vládní nařízení č. 874 o evropském obsahu a č. 1349 o místních rozhlasových a televizních stanicích (21). Podle těchto nařízení musí síťové stanice, které získaly povolení k místnímu televiznímu vysílání, vysílat lokální programy po dobu alespoň jedné hodiny denně a produkovat značnou část svých programů v dánštině nebo pro dánské publikum. Protože TV3, 3 + a první kanál stanice TvDanmark vysílají na základě britského povolení k vysílání, platí tato pravidla pouze pro TvDanmark2.
II.1.3 KOMERČNÍ ČINNOSTI TV2
(35)
TV2 vykonávala v období 1995-2002 řadu komerčních činností, protože za tím účelem získala počínaje 1. lednem 1997 (22) samostatný právní základ. Tyto činnosti mohly zahrnovat komerční využívání technického zařízení, vytváření nových společností nebo kapitálové investice do stávajících společností. Během období 1995-2002 tyto činnosti m.j. zahrnovaly reklamy, prodej programů, pronájem vysílacích stožárů, merchandising, internetové aktivity, další prodej práv na vysílání sportovních pořadů atd.
(36)
Počínaje lednem 2001 musela TV2 vést oddělené účetnictví pro své veřejnoprávní podnikání na jedné straně a „ostatní podnikání“ na straně druhé, pokud posledně jmenované přesáhlo 5 % obratu a 3 miliony DKK za rok. Muselo být uplatňováno úplné nákladové účetnictví, stanovení cen neveřejnoprávních služeb/produktů muselo být založeno na tržních podmínkách a převádění kapitálu mezi veřejnoprávním podnikáním a ostatním podnikáním muselo probíhat v souladu se zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství a nesmělo zahrnovat prostředky z koncesionářských poplatků (23).
II.2 OPATŘENÍ
(37)
TV2 získávala mezi rokem 1995 a rokem 2002 příjmy z koncesionářských poplatků.
(38)
Ministr kultury stanoví na jeden nebo několik roků najednou výši koncesionářského poplatku, jehož jsou plátci majitelé rozhlasových a televizních přijímačů (24). Televizní koncesionářský poplatek vybírá DR a na základě rozhodnutí ministra kultury v rámci dohody o médiích uzavřené s dánským parlamentem jsou příjmy z koncesionářských poplatků poté rozděleny mezi DR a TV2.
(39)
Ministr kultury stanoví pravidla týkající se vzniku a ukončení povinnosti uhradit koncesionářské poplatky, lhůt splatnosti a výběru, upomínacích poplatků atd. V případě nezaplacení včas nabíhají úroky podle zákona o úrocích. Poplatky a nezaplacené částky může vybírat dánská hypoteční banka. Nezaplacená částka může být např. strhnuta ze mzdy dotčené osoby v souladu s předpisy o výběru osobních daní stanovených v zákonu o srážkové dani.
(40)
Do roku 1997 pocházely příjmy TV2 (příjmy z reklamy a koncesionářských poplatků) z fondu TV2. Od roku 1997 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků přímo od DR.
(41)
V roce 1995 a roce 1996 dostávala TV2 příjmy z reklamy z fondu TV2 (25).
(42)
TV2 kromě toho dostala z rozhlasového fondu 58 milionů DKK za své rostoucí závazky v oblasti dánské filmové produkce.
(43)
V roce 1997, když byl fond TV2 zrušen, z něj TV2 dostala navíc 167 milionů DKK na investici do digitalizace svého produkčního systému a 50 milionů DKK na pokrytí provozních nákladů.
(44)
TV2 kromě toho byla podle zákona o společnostech osvobozena od placení daně z příjmu právnických osob. Výhoda plynoucí pro TV2 z tohoto osvobození dosáhla za vyšetřované období částky 159,4 milionu DKK. V lednu 2001 zavedl dánský stát mechanizmus, který zamezil důsledkům osvobození od daně pro komerční činnosti TV2. TV2 musela převést 30 % přebytku ze své neveřejnoprávní služby na činnosti v oblasti služby veřejné. Tato sazba odpovídá běžné sazbě daně z příjmů právnických osob, kterou Dánsko zavedlo v roce 2000.
(45)
Náklady na rozběh činnosti a na provozní ztrátu společnosti TV2 v počátečním období byly financovány ze státních úvěrů. Podle původních úvěrových smluv měla TV2 platit úroky z půjčeného kapitálu a splatit celou úvěrovou jistinu. TV2 ovšem byla po celé vyšetřované období osvobozena od placení úroků a využívala moratoria na úvěrové splátky. Výhoda z bezúročných úvěrů s odloženým splácením na rozběh činnosti a z úvěrů na provoz během vyšetřovaného období činí 341,8 milionu DKK.
(46)
Až do konce roku 1996 poskytovala vláda záruky za úvěry, které si fond TV2 bral na financování provozu TV2. Když byl fond zrušen, byly státem zaručené úvěry převedeny na TV2. Výhoda plynoucí pro TV2 z této záruky činí 9,8 milionu DKK.
(47)
Během vyšetřovaného období mělo Dánsko přístup ke třem pozemním vysílacím frekvencím s celostátním pokrytím, které byly vyhrazeny pro veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti. Jedna frekvence byla vyhrazena pro TV2, druhá pro DR a třetí byla určena pro digitální televizní vysílání.
(48)
TV2 platila poplatek za užívání vyhrazené celostátní vysílací frekvence Radě pro IT a telekomunikace, jež je státním orgánem spadajícím pod ministerstvo pro výzkum, technologii a vývoj (26). Výše tohoto poplatku byla stanovena v dánském zákonu o rozpočtu. Během vyšetřovaného období zaplatila TV2 na poplatcích za frekvenci ročně mezi 2 a 4 miliony DKK.
(49)
Dánsko mělo rovněž přístup k frekvencím s pouze regionálním pokrytím. V roce 1997 zavedla vláda možnost propojit regionální frekvence za účelem širšího pokrytí (vysílací síť). V období 1998-2001 musely všechny lokální komerční televizní stanice s povolením vysílat v síťovém systému platit státu roční poplatek (27). Regionální stanice TV2 tyto poplatky platit nemusely, protože vysílají ve „volných oknech“ na celostátní frekvenci TV2. Komerční televizní společnost TvDanmark byla jediným provozovatelem, který tento poplatek za svůj druhý kanál platil. Celkový poplatek, který TvDanmark zaplatila, činí 85,0 milionu DKK.
(50)
Vlastníci anténových zařízení mají povinnost přenášet programy veřejné služby TV2 přes svá zařízení (povinný přenos - must-carry).
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH STRAN A DÁNSKA
(51)
Zaprvé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise různé připomínky zúčastněných stran. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(52)
TvDanmark považovala poskytnutí celostátní vysílací frekvence státem za státní podporu, protože se stát vzdává příjmů z tohoto nedostatkového aktiva. Konkurenti pronikají nejvýše na 77 % území. TvDanmark poznamenala, že skutečnost, že poplatek za využívání síťového systému byl požadován pouze od TVDanmark2 a nikoliv od lokálních stanic TV2, i když jsou obě tyto televizní společnosti z hospodářského a obchodního hlediska ve stejném postavení, představuje státní podporu pro lokální stanice TV2. Podle ACT, Antena 3 TV a Telecinco vyžaduje zásada neutrality ES týkající se prostředků přenosu, aby poplatku podléhaly všechny druhy vysílacích sítí.
(53)
ACT, Antena 3 TV a Telecinco s ohledem na osvobození od placení daně z příjmů právnických osob poznamenaly, že povinnost odvádět 30 % ze zisku z komerční činnosti na činnost TV2 v oblasti poskytování služeb veřejného zájmu nelze považovat za odpovídající odvodu daně z příjmů právnických osob státu, protože narušuje hospodářskou soutěž na televizním trhu.
(54)
Různé třetí strany se domnívaly, že definici služby veřejného zájmu, jež je v náplni práce TV2, nelze považovat za odůvodněnou. Kritizována byla rovněž skutečnost, že by byly splněny podmínky pověření a proporcionality. TvDanmark zejména poznamenala, že výpočet nadměrného vyrovnání prováděný Komisí by měl zohlednit prospěch, který TV2 získala díky osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročným úvěrům s odložením splátek, státním zárukám za provozní úvěry a bezplatné vysílací frekvenci. TvDanmark uvedla, že obecné výkyvy trhu v oblasti příjmů z televizní reklamy jsou omezené a neopravňují posílení kapitálu TV2.
(55)
Pokud jde o reklamní trh, TvDanmark uvedla, že cenová politika TV2 neumožňuje komerčním provozovatelům pokrýt jejich náklady na jednotlivou službu. TvDanmark musí stanovit cenu svých TRP přibližně o 30-40 % níže než TV2, aby byla tržně přijatelná (TRP nebo GRP společnosti TV2 mají vyšší hodnotu kvůli lepšímu územnímu pokrytí) (28). Kvůli jedinečnému postavení TV2 z hlediska pokrytí a rozpočtu na programy vloží inzerent vždy určitou část svého rozpočtu do TV2, aby získal co největší dopad z hlediska počtu kontaktů, míry zasažení a/nebo dané četnosti v rámci rozpočtu. TvDanmark předložila číselné údaje, které prokazují, že její činnost byla od období 1997-2002 ztrátová, a tvrdí, že nekalá soutěž ze strany TV2 ji zbavila možnosti vytvářet dostatečné příjmy. TvDanmark rovněž předložila analýzu tvorby cen na dánském trhu televizní reklamy vypracovanou Copenhagen Economics. Zpráva porovnala průměrné a mezní ceny na trhu a došla k závěru, že hospodářská soutěž existuje pouze v oblasti reziduální poptávky, a srovnávání by proto mělo být založeno na mezních cenách. TvDanmark kromě toho předložila údaje srovnávající ceny za reklamu u TV2 s cenami v jiných druzích médií a jiných zemích.
(56)
Společnost TV3 uvedla, že kvůli tomu, aby byla tržně přijatelná, byla nucena poskytovat za umístění reklam velké slevy, protože TV2 nabízí mezní mimořádnou slevu na část rozpočtů na televizní reklamu, která inzerentům zbývá, pokud inzerenti i tuto část umístí u TV2.
(57)
Zadruhé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dánských orgánů. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(58)
Dánské orgány se domnívaly, že vysílací frekvence vyhrazené TV2 nelze považovat za zvýhodnění, protože lokální televizní stanice mají také vysílací frekvence, které jsou jim vyhrazeny. TV2 se proto nedostalo zvláštního zacházení. Společnost TV2 za používání frekvence platila stejně jako ostatní stanice.
(59)
Pokud jde o osvobození od daně z příjmů právnických osob, dánské orgány uvedly, že zisk z komerční činnosti byl celkem omezený a že metoda, jež byla zvolena za účelem neutralizace osvobození TV2 od daně z příjmů právnických osob ve vztahu ke komerčním činnostem, zabránila tomu, aby tyto činnosti získaly z tohoto osvobození finanční prospěch.
(60)
Pokud jde o otázku proporcionality, dánské orgány uvedly, že převod částky 167 milionů DKK z fondu TV2 byl přidělen na digitalizaci vysílací sítě. Tuto částku proto nelze označovat za volný vlastní kapitál.
(61)
Dánské orgány rovněž uvedly, že přebytek za období 1995-2002 odrážel vzhledem k obratu TV2 přiměřenou míru návratnosti. Kromě toho existovala potřeba kapitálu jako tlumiče pro případ náhlého propadu příjmů z reklamy a TV2 nesměla ze zákona přijímat úvěry přesahující 4 % jejího ročního obratu. Podle dánských orgánů k tomu stát jednal v souladu se „zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství“, protože vlastní kapitál TV2 nepřesáhl míru, kterou by běžný tržní investor poskytl. Takový kapitál není v rozporu se Smlouvou, pokud se kapitál nepoužije ke křížovému dotování komerčních aktivit TV2.
(62)
Pokud jde o chování TV2 na reklamním trhu, dánské orgány poznamenaly, že TV2 důsledně určovala své ceny tak, aby dosáhla co největších příjmů. Ceny byly stanoveny výlučně na základě nabídky a poptávky. Určovaly se jednou ročně na základě odhadu prováděného reklamním oddělením TV2, který se týkal komerčního počtu diváků (věková skupina 21-50 let), programových plánů, hospodářského vývoje a stavu hospodářské soutěže na trhu. Součástí tohoto odhadu nebyly provozní náklady TV2 a ani částka z koncesionářských poplatků. TV2 měla na dánském trhu nejvyšší ceny, a tak se nemůže jednat o snižování cen, jež by vedlo k narůstající potřebě státních prostředků.
(63)
Dánské úřady předložily zprávu RBB Economics o hospodářské soutěži na dánském trhu v oblasti televizní reklamy. Zpráva dospěla k závěru, že průměrné čisté ceny TV2 byly ve skutečnosti vyšší než ceny jejích konkurentů a že rozdíly mezi cenami za reklamu u společností TV2 a TvDanmark se daly vysvětlit rozdíly v jejich relativní úspěšnosti z hlediska programové nabídky a schopnosti přitáhnout diváky.
(64)
Zatřetí, následkem rozsudku požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(65)
Dánské orgány zaslaly své připomínky a předložily rovněž vyjádření TV2. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(66)
Pokud jde o příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996, dánské orgány a TV2 tvrdily, že dánský stát nemá nad těmito částkami žádnou kontrolu, a že je proto nelze považovat za státní prostředky. Pokud jde o číselné údaje, dánské orgány nepotvrdily částky uváděné Komisí, ale spíše vysvětlily, že výpočet částek za reklamu za roky 1995 a 1996 by měl zohlednit skutečnost, že část finančních prostředků z fondu TV2 byla použita k financování regionálních stanic TV2 a že tato část mohla být financována pouze z koncesionářských poplatků. Dánské orgány přesto vyjádřily souhlas s tím, že pro výpočet čistých nákladů služby veřejného zájmu by se měl v každém případě zohlednit příjem z reklamy a že tento příjem představuje příjem vytvořený činnostmi v oblasti služby veřejného zájmu.
(67)
Dánské orgány a TV2 se dále odvolaly na rozsudek Soudu a tvrdily, že jsou splněny podmínky rozsudku ve věci Altmark ze dne 24. července 2003 (29). V této souvislosti dánské orgány připomenuly, že stejně jako ve věci BUPA (30) se případ TV2 týká okolností, jež existovaly již přede dnem vynesení rozsudku ve věci Altmark. Domnívaly se, že podmínky rozsudku ve věci Altmark musí být uplatněny v souladu s jejich duchem a účelem tak, aby mohly být zohledněny zvláštní okolnosti případu. Uvedly, že v souladu s nimi z rozsudku vyplývá, že jediný požadavek, který Soud dánskému státu uložil, je, že by měl „v podstatě“ vyhovět podmínkám Altmark.
(68)
Konkrétněji se dánské orgány a TV2 domnívaly, že postup použitý ke stanovení koncesionářského poplatku byl transparentní a splňoval požadavky druhého kritéria Altmark alespoň ve své podstatě, což je podle nich na základě rozhodnutí Soudu dostačující. Domnívaly se, že třetí kritérium bylo rovněž splněno, protože TV2 bylo umožněno dosáhnout přiměřeného zisku. Pokud jde o čtvrtou podmínku rozsudku ve věci Altmark, zdůraznily různé kontroly, jimž TV2 podléhá, a odvolaly se také na judikaturu ve věci BUPA a rozsudek Soudu s tvrzením, že tato zkouška by měla být v tomto konkrétním případě do určité míry zmírněna či splněna pouze ve své podstatě. Na základě věci Chronopost (31) rovněž zdůraznily, že v praxi nelze porovnávat TV2 s běžným, dobře provozovaným podnikem. Dánské orgány také zůstaly u svého názoru, že vyrovnání by splnilo zkoušku investora v podmínkách tržního hospodářství.
(69)
Dánské orgány a TV2 byly dále názoru, že státní podpora by měla být prohlášena za slučitelnou. Vysvětlily postup, který vedl k navýšení základu kapitálu v TV2, a zdůraznily různé důvody, proč byl tento kapitál nutný k tomu, aby TV2 splnila své úkoly veřejné služby.
(70)
Po rozsudku Soudu předložily připomínky také některé třetí strany. V podstatě vysvětlily, proč by podmínky rozsudku ve věci Altmark neměly být považovány za splněné, a to zejména kvůli skutečnosti, že hospodářské zprávy předložené Soudu nejsou dostatečné k tomu, aby prokázaly splnění druhého a čtvrtého kritéria. Zdůraznily rovněž, že by Komise měla zůstat u svého závěru ze zrušeného rozhodnutí o vrácení, tj. že podpora nebyla slučitelná.
IV. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
IV.1 STÁTNÍ PODPORA VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(71)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(72)
Komise musí posoudit, zda výše popsaná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.1. PŘÍTOMNOST STÁTNÍCH PROSTŘEDKŮ A PŘIČITATELNOST STÁTU
(73)
Komise musí posoudit, zda dotčená opatření mají dopad na státní prostředky.
(74)
Pokud jde o koncesionářský poplatek, Komise bere na vědomí zjištění Soudu v jeho rozsudku (32). Platí zejména následující: částka je stanovena dánskými orgány; povinnost uhradit koncesionářský poplatek nevyplývá ze smluvního vztahu mezi TV2 a osobou povinnou k poplatku, ale z pouhého vlastnictví televizního nebo rozhlasového přijímače; je-li to nutné, je koncesionářský poplatek vybírán v souladu s předpisy o vybírání osobních daní; a konečně podíl TV2 na příjmu z koncesionářských poplatků stanoví dánské orgány. Soud dospěl k závěru, že prostředky z koncesionářských poplatků jsou dánským orgánům k dispozici a jsou pod jejich kontrolou, a že proto představují státní prostředky.
(75)
Pokud jde o příjmy z reklamy v letech 1995 a 1996, Soud ve svém rozsudku zdůraznil, že koncesionářský poplatek a příjmy z reklamy jsou svou povahou dvě odlišné záležitosti (33).
(76)
V tomto ohledu se Soud ve svém rozsudku (34) domníval, že ze strany Komise došlo k chybnému uvažování, když se domnívala, že příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 je nutno považovat za státní prostředky.
(77)
Podle rozsudku ve věci Preussen Elektra (35) musí Komise prokázat, zda lze příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 označit za státní prostředky. Za tímto účelem musí posoudit, zda měl dánský stát nad těmito příjmy z reklamy kontrolu.
(78)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí následující skutečnosti, které jsou důležité pro rozhodnutí, zda příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 představují státní prostředky.
(79)
V roce 1995 a 1996 obdržela TV2 příjmy z reklamy od fondu TV2, který je sám obdržel od TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame byl samostatný, státem vlastněný subjekt nezávislý na TV2. Společnost byla zřízena, aby jednala jako zprostředkovatel pro prodej reklamy na TV2 na komerčním základě (36). TV2 Reklame měla s inzerenty smluvní vztah.
(81)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky z TV2 Reklame do fondu TV2. O převodu místo toho rozhodoval dánský stát (37). Ministr kultury měl za úkol rozhodnout o části zisků TV2 Reklame, které měly být převedeny do fondu TV2. Takové rozhodnutí bylo přijímáno pro jeden nebo více roků najednou a po schválení dánským parlamentem (stálým parlamentním výborem pro finance). Ministr kultury mohl po schválení finančním výborem rozhodnout, že nepřevedený zisk bude použit ke splacení předešlé státní záruky ve prospěch TV2 Reklame nebo ke kulturním účelům.
(82)
Ve skutečnosti byly v roce 1995 a 1996 převedeny do fondu TV2 všechny finanční prostředky TV2 Reklame.
(83)
Fond TV2 byl založen s cílem poskytovat TV2 příjmy pocházející z koncesionářských poplatků a z výnosů z reklamy. Fond TV2 patřil ke skupině TV2. Byl spravován správní radou TV2.
(84)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky fondu TV2 do TV2 na ročním základě. O převodu do TV2 místo toho rozhodoval dánský stát. Fond TV2 měl ve skutečnosti zákonnou povinnost převádět prostředky ve prospěch TV2 podle rámcových rozpočtů, které připravoval ministr kultury (38).
(85)
Ve skutečnosti nedostala TV2 v roce 1995 a 1996 z fondu TV2 všechny příjmy z reklamy.
(86)
V rámci fondu TV2 navíc neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy na jedné straně a pro koncesionářské poplatky na straně druhé. Příjmy nepřevedené na TV2 se hromadily ve fondu TV2. Na TV2 byly převedeny v okamžiku, kdy byl fond TV2 zrušen.
(87)
Podle TV2 a dánských orgánů patřily příjmy z reklamy TV2, která na ně údajně měla právní nárok. Odvolávaly se při tom na dopis ministra spravedlnosti ze dne 22. listopadu 2003, ve kterém se uvádělo, že prostředky fondu TV2 lze použít pouze na pokrytí činností TV2. Podle TV2 a dánských orgánů proto existovala zákonná povinnost převádět případně příjmy z reklamy z fondu TV2 na TV2. Avšak jak je ukázáno výše, neexistovala žádná zákonná povinnost převést na TV2 všechny příjmy z reklamy a záleželo na konkrétním rozhodnutí ministra, zda a v jaké výši se mají finanční prostředky na TV2 převést.
(88)
Pokud jde o TV2, je nutno dodat, že tato společnost neměla žádné smluvní vztahy s konečnými inzerenty a neměla žádný vliv na činnosti v oblasti reklamy (39). Dánská vláda potvrdila, že výhledové příjmy z reklamy na následující rok byly stanoveny nezávisle na TV2.
(89)
Na základě výše uvedených informací se Komise domnívá, že ministr měl kontrolu nad částkami, které se nacházely ve společnosti TV2 Reklame a ve fondu TV2. Konkrétně i) dánský stát rozhodoval, zda se má část nebo všechny příjmy z reklamy převést do fondu TV2 a na TV2; ii) v roce 1995 a 1996 nezískala TV2 všechny příjmy z reklamy a iii) se všechny nepřevedené příjmy z reklamy hromadily ve fondu TV2, kde se ve skutečnosti smíchaly s koncesionářskými poplatky.
(90)
Z těchto důvodů se Komise domnívá, že v tomto konkrétním případě představují příjmy z reklamy za rok 1995 a 1996, které byly převedeny na TV2 přes společnost TV2 Reklame a fond TV2, státní prostředky.
(91)
V každém případě by se výše státní podpory, kterou by bylo možno prohlásit za slučitelnou, nelišila v případě, kdy by příjmy z reklamy nebyly označeny za státní prostředky (quod non). V souladu s ustálenou praxí Komise a jak je uvedeno ve sdělení o vysílání z roku 2001 (40), příjmy z veřejné služby, jako jsou příjmy z reklamy, musí být zohledněny při výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu, tj. i v případě, že nejsou považovány za státní prostředky, protože tyto příjmy snižují potřebu financování z veřejných prostředků. Dánské orgány tento názor sdílejí (41).
(92)
Je nutno dodat, že převod ad-hoc finančních prostředků z rozhlasového fondu na TV2 se týká příjmů z koncesionářských poplatků, které byly dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. To samé platí pro převod ad-hoc finančních prostředků z fondu TV2, když byl zrušen, protože vedle prvků uvedených v souvislosti s kontrolou dánského státu nad fondem TV2 byly prostředky fondu TV2 uvolněné v okamžiku jeho zrušení dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. Jelikož prostředky zůstávaly pod veřejnou kontrolou, je na ně nutno také pohlížet jako na státní prostředky. Protože jsou příjmy z reklamy považovány za státní prostředky a protože o převodu na TV2 v době zrušení fondu rozhodl stát, nemá na tento závěr v žádném případě vliv tvrzení dánských orgánů, že paušální částka převedená na TV2 v souvislosti se zrušením fondu pochází výlučně z příjmů za reklamu.
(93)
Pokud jde o další státní opatření, Komise je názoru, že v osvobození od daně z příjmů právnických osob jsou obsaženy veřejné prostředky, protože ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (42).
(94)
Bezúročné úvěry s odložením splátek poskytnuté TV2 jsou udělovány přímo státem a přidělovány z veřejného rozpočtu. Zřeknutím se úroků a splátek u těchto úvěrů přichází dánský stát o příjmy, a tyto finanční prostředky proto představují prostředky státní. Kromě toho dánský stát ručí za provozní úvěry. Prospěch ze státní záruky spočívá v tom, že riziko spojené se zárukou nese stát. Skutečnost, že riziko nese stát, by měla být běžně odměněna přiměřenou prémií. Zřekne-li se stát takové odměny, jedná se jak o zvýhodnění TV2, tak o úbytek státních prostředků (43).
(95)
Stát navíc pro TV2 vyhradil celostátní vysílací frekvenci, za niž TV2 platí státnímu subjektu poplatek. Roční poplatek placený TV2 se ve vyšetřovaném období pohyboval mezi 2 a 4 miliony DKK.
(96)
Při neexistujícím základu pro srovnání poplatku placeného za celostátní vysílací frekvenci, lze tento poplatek porovnat pouze s poplatkem placeným za povolení pokrýt větší část obyvatelstva prostřednictvím síťového systému. Poplatek placený TV2 za frekvenci s celostátním pokrytím je výrazně nižší, než poplatek za síťový systém uložený TvDanmark, který se pohybuje mezi 5 miliony DKK v roce 1997 a 30 miliony DKK v roce 2001, ačkoliv síť regionálních frekvencí TvDanmark dosahuje pokrytí pouze v míře 77 %. TV2 tak mohla pokrýt větší část dánského obyvatelstva za nižší cenu.
(97)
Komise je proto názoru, že poplatek za vysílací frekvenci neodráží tržní podmínky a že tím, že stát nepožadoval za aktivum tržní sazbu, se zřekl příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu.
(98)
Protože TV2 nevysílá za použití systému lokálních frekvencí s cílem vytvořit celostátní síť, není naopak povinna platit poplatek za síťový systém. Protože stát nemohl oprávněně tento poplatek od TV2 vybírat, nezřekl se příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu, a nedošlo tak k žádnému dopadu na státní prostředky.
(99)
Stejně tak Komise není schopna zjistit žádné státní prostředky v právním ustanovení, kterým jsou vlastníci anténových zařízení povinni přenášet programy veřejných služeb pomocí těchto zařízení (must-carry), protože zde stát nepřichází o žádný příjem a ani aktivně nepřevádí finanční prostředky těmto subjektům. TV2 tak má sice prospěch z ustanovení o přístupu, ale nezískává přitom žádnou výhodu ze státních prostředků (44).
(100)
Všechna výše uvedená opatření jsou přičitatelná dánskému státu, protože, jak je popsáno výše, obsahují v té či oné podobě rozhodnutí přijaté dánským státem.
IV.1.2. SELEKTIVNÍ ZVÝHODNĚNÍ A NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(101)
Komise se domnívá, že příjmy z koncesionářského poplatku, převody z fondu TV2 (včetně příjmů za reklamu v letech 1995 a 1996) a rozhlasového fondu, osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročné úvěry s odložením splátek, státní záruka u provozních úvěrů a přístup k celostátní frekvenci za výhodných podmínek poskytují TV2 hospodářskou a finanční výhodu, která zbavuje tuto společnost provozních nákladů, které by za obvyklých okolností musel nést její rozpočet. Konkurenti TV2 navíc stejné finanční prostředky neobdrželi.
(102)
Státní opatření, kterými se vyrovnávají čisté dodatečné náklady služby obecného hospodářského zájmu, se nicméně za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nepokládají, jsou-li splněny čtyři podmínky vysvětlené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (45):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(103)
Jak bude dále rozvedeno v části tohoto rozhodnutí věnované slučitelnosti (viz 160. bod odůvodnění a následující tohoto rozhodnutí), z rozsudku Soudního dvora vyplývá, že první podmínka rozsudku ve věci Altmark je splněna.
(104)
Pokud jde o druhé kritérium Altmark, podle kterého parametry, na jejichž základě je vyrovnání za plnění veřejné služby vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, musí Komise posoudit právní a hospodářské podmínky, kterými se během vyšetřovaného období řídilo stanovení výše příjmů z koncesionářského poplatku vyplácených TV2. V tomto ohledu Komise zaznamenává, že postup byl následující.
(105)
Podle bodů 29 a 30 dopisu dánských orgánů ze dne 24. března 2003 určoval zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, jenž platil během vyšetřovaného období (46), způsob, jakým byla stanice TV2 jako celek financována (koncesionářský poplatek, příjmy z reklamy a jiné zdroje příjmů), a stanovil, že ministr kultury určuje podíl TV2 a DR na koncesionářských poplatcích, a tím i výši vyrovnání, jež bylo poskytováno TV2. Je nutno připomenout, že za roky 1995 a 1996 obdržela TV2 svůj podíl na koncesionářských poplatcích od fondu TV2.
(106)
V souladu s ustálenou praxí byla výše tohoto vyrovnání stanovena ministrem po konzultacích s finančním výborem dánského parlamentu a v rámci dohody o médiích uzavřené s většinou politických stran v dánském parlamentu. V dotčeném období byly uzavřeny tři dohody o médiích: dohoda o médiích na období 1994-1997 uzavřená dne 16. září 1993, dohoda o médiích na období 1997-2000 uzavřená dne 10. května 1996 a dohoda o médiích na období 2001-2004 uzavřená dne 28. března 2000.
(107)
Příjem z koncesionářských poplatků tak byl stanoven na celkem dlouhé období. Během vyšetřovaného období neprošlo vyrovnání poskytované TV2 žádnou následnou revizí, a to ani v době, kdy příjem TV2 poklesl. Například ačkoliv příjem TV2 z reklamy se v roce 1999 výrazně snížil, nedošlo k úpravě vyrovnání, ve které by se tato skutečnost odrazila.
(108)
Podle dánských orgánů bylo vyrovnání stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz.
(109)
V roce 1995 a v roce 1999 provedla auditorská společnost KPMG hloubkové hospodářské analýzy. KPMG pomáhala monitorovací skupina složená ze zástupců vedoucích subjektů na trhu, a to v případě zprávy z roku 1999 také ze zástupců konkurentů TV2. Pozornost se zejména zaměřila na údaje o možných příjmech z jiných zdrojů než z koncesionářských poplatků, jako byly např. příjmy z reklamy.
(110)
V bodech 164 a 165 svého dopisu ze dne 24. března 2003 dánské orgány uvedly, že konzultační studie KPMG, které se snažily odhadnout co nejpravděpodobnější vývoj obratu v oblasti reklamy na dánském reklamním trhu a zdroje příjmů TV2 a určit nejistoty spojené s těmito odhady, byly vypracovány, aby dánské vládě a dánskému parlamentu poskytly lepší základ pro jejich rozhodování při stanovení a rozdělení koncesionářských poplatků během jednání o mediální politice.
(111)
Podle dánských orgánů byly podklady použité pro stanovení vyrovnání veřejně dostupné. Dohody o médiích byly zveřejněny v tisku a úředním oznámení parlamentních zápisů (Folketingstidende). Právní předpisy, kterými se prováděly dohody o médiích, byly zveřejněny v dánském Úředním věstníku (Lovtidende). Spolu s výše uvedenými hospodářskými analýzami byly rovněž zveřejněny účty TV2.
(112)
Vzhledem k rozsudku musí Komise posoudit, zda by výše popsaný postup nemohl vést k tomu, že by bylo splněno druhé kritérium ve věci Altmark.
(113)
Na jedné straně bere Komise na vědomí, že Soud ve svém rozsudku (47) uvedl, že „(…) je možné, že dotčený postup pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byl objektivní a transparentní vzhledem zejména ke skutečnosti, že byl zapojen dánský parlament, že postup byl založen na hospodářských analýzách vypracovaných auditorskou společností za pomoci monitorovací skupiny, na jejíž práci se podíleli konkurenti TV2, a že tyto analýzy byly zveřejněny stejně jako roční účetní závěrky TV2. V souladu s tím se nedá vyloučit, že by seriózní analýza tohoto postupu mohla dojít k závěru, že Dánské království ještě před tím, než Soudní dvůr stanovil podmínky v rozsudku ve věci Altmark, splnilo v zásadě druhou z těchto podmínek“. K tomu, jak rozhodl Soud, „výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byla vypočítána na základě konkrétního předpokladu, že TV2 bude mít nadále prospěch z ostatních státních opatření (48)“ (např. osvobození od daně atd.).
(114)
Komise zastává názor, že zapojení dánského parlamentu do postupu vedoucímu ke stanovení koncesionářských poplatků zajistilo do jisté míry určitou úroveň transparentnosti a objektivity. O dohodách o médiích, které určily částku koncesionářských poplatků, již měla obdržet TV2, bylo navíc rozhodnuto předem na několik let a během vyšetřovaného období nedošlo nikdy později k úpravě vyrovnání ve prospěch TV2.
(115)
Hospodářské zprávy vypracované KPMG ovšem pouze předpověděly výši příjmů z reklamy náležejících TV2 (tj. stranu příjmů). Pokud jde o stranu nákladů při stanovení vyrovnání, uvedené hospodářské zprávy nezaujaly stanovisko a Komisi se zdá, že dohody o médiích byly založeny pouze na indexaci nákladů, které TV2 měla v předchozích letech. Dánské orgány totiž uvedly, že vyrovnání bylo stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz, které ovšem posuzovaly pouze stranu příjmů a netýkaly se období krytého dohodou o médiích uzavřenou dne 16. září 1993.
(116)
Nikde k tomu nejsou uvedeny parametry, na jejichž základě se mělo vyrovnání vypočítávat. Výše vyrovnání byla stanovena předem, ovšem druhé kritérium Altmark stanoví, že parametry, na jejichž základě je vyrovnání za poskytování veřejné služby vypočteno, musejí být samy o sobě stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem.
(117)
Na základě výše uvedených skutečností se proto Komise domnívá, že druhé kritérium Altmark není splněno. V každém případě platí, že kritéria Altmark jsou kumulativní, a Komise soudí, že čtvrté kritérium splněno není (viz níže).
(118)
Podle čtvrtého kritéria Altmark, „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(119)
V tomto konkrétním případě nebyl poskytovatel veřejné služby TV2 vybrán v řízení o zadání veřejné zakázky. Jelikož veřejná soutěž neproběhla, Komise musí posoudit, zda úroveň vyrovnání byla stanovena na základě nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(120)
Hospodářské a právní podmínky, jimiž se řídilo stanovení vyrovnání ve prospěch TV2, byly popsány výše. Vzhledem k rozsudku a při zohlednění skutečnosti, že Soud uvedl, že součástí postupu zavedeného Dánským královstvím pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 v období 1995-2002 byly mimo jiné hospodářské analýzy vypracované za pomoci konkurentů TV2, musí Komise při posouzení, zda bylo porovnání nákladů TV2 provedeno s náklady průměrného, správně řízeného provozovatele, zohlednit zejména zprávy KPMG z roku 1995 a roku 1999.
(121)
Zprávy vypracované poradenskou společností KPMG zvažují pro jednotlivá období koncesionářských poplatků různé scénáře vývoje na reklamním trhu. Zprávy neobsahují žádné informace o společnosti TV2 jako takové (např. o jejím finančním stavu nebo jejích provozních nákladech), ale dokládají, jak by se příjmy z reklamy mohly vyvíjet a jaká část všeobecného reklamního trhu by mohla vyústit v příjmy TV2. Tím, že poskytly odhady nejpravděpodobnějšího vývoje obratu z reklamy na dánském reklamním trhu a že zjistily nejistoty spojené s těmito odhady, se tyto zprávy staly součástí postupu, jímž se dánské orgány řídily při stanovení koncesionářských poplatků, které měly být poskytnuty TV2.
(122)
Zprávy KPMG neposuzovaly žádné náklady TV2, ani náklady ostatních provozovatelů, ale samy se omezovaly na posouzení vývoje na reklamním trhu a podílu TV2 na příjmech z reklamy. Je nutno také poznamenat, že se tyto zprávy netýkaly prvních roků vyšetřovaného období, které pokrývala dohoda o médiích z roku 1993.
(123)
Do vypracování těchto zpráv byly do určité míry zapojeni konkurenti. U zprávy z roku 1995 se v dokumentu říká, že byly zapojeny „četné zúčastněné strany“, aniž je ze zprávy jasné, o jaké zúčastněné strany se jednalo. Zpráva KPMG z roku 1999 zmiňuje monitorovací skupinu odborníků, ve které skutečně působili konkurenti TV2. Ovšem skutečnost, že hospodářské zprávy byly do určité míry vypracovány za pomoci konkurentů TV2, sama o sobě neznamená, že byla provedena analýza nákladů konkurentů.
(124)
Jinými slovy, tyto zprávy neobsahují analýzu nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby, ale spíše pojednávají o obecnějších otázkách výhledů reklamního trhu a výše budoucích příjmů TV2 z reklamy. Je nutno také dodat, že ceny na reklamním trhu se netvoří pouze na základě nákladů, ale na základě různých prvků, jako je podíl na počtu diváků.
(125)
Dánské orgány a TV2 ve spojení se čtvrtou podmínkou ve věci Altmark uvádějí také právní a věcné argumenty.
(126)
Zaprvé, Dánsko se odvolává na věc BUPA a tvrdí, že čtvrtá podmínka ve věci Altmark není nutně použitelná, nebo alespoň že by Komise měla vzhledem k rozsudku Soudu pouze posoudit, zda je splněna ve své podstatě. Komise zastává názor, že v případě BUPA byla situace velmi vymezená v tom smyslu, že dotčený projekt, který se týkal poskytování zdravotních služeb, nebyl spojen s náklady, tj. na rozdíl od jiných odvětví veřejných služeb byl systém založen na rizikových profilech zákazníků. Za takových okolností proto subjekt nemohl provozovat účinně svou činnost, pokud by pracoval na vlastní náklady. U veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností je ovšem výpočet vyrovnání na základě nákladů a příjmů možný.
(127)
Zadruhé, Dánsko s odkazem na věc Chronopost (49) tvrdí, že poskytovatele veřejné služby jako TV2 nelze srovnávat se soukromým subjektem. Komise je ale názoru, že na rozdíl od otázky rozdělení nákladů v souvislostech posouzení slučitelnosti, o což šlo ve věci Chronopost, spočívá podstata čtvrtého kritéria Altmark přesně v tom, že při neprovedení veřejné soutěže se musí provést srovnání nákladů na poskytnutou veřejnou služby s náklady, které by vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky.
(128)
Dánsko k tomu tvrdí, že Národní auditní úřad prováděl jako součást stálého dohledu nad TV2 audity jejich účtů z finančního hlediska a z hlediska řízení a že docházelo ke stálým kontrolám, které se rovněž zaměřovaly na hlediska efektivnosti. Komise se ale domnívá, že skutečnost, že roční účetní závěrky podléhaly schválení ministerstva kultury, není dostatečná k tomu, aby se prokázalo, že náklady TV2 odpovídají nákladům průměrného, správně řízeného podniku. Navíc lze pochybovat o tom, že kontroly ex-post mohou být z hlediska splnění čtvrtého kritéria relevantní, pokud nebyla před stanovením výše vyrovnání provedena žádná analýza nákladů.
(129)
Dánské orgány se navíc odvolávají na zprávu dánského Národního auditního úřadu z roku 2000, která do určité míry porovnala vývoj produktivity TV2 s vývojem produktivity DR a zahraničních veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ a Norsk Riksringkastning „NRK“). V této zprávě dospěl Národní auditní úřad ke zjištění, že jak DR, tak TV2 zlepšily mezi rokem 1990 a 1999 svou produktivitu. DR snížil své náklady spojené s premiérovými vysíláními ve větší míře než TV2, ale v roce 1999 byly hodinové náklady DR na premiérové vysílání přesto o 53 % vyšší než náklady TV2. Hodinové náklady na vysílání byly u DR v roce 1999 přibližně o 29 % vyšší než u TV2. Národní auditní úřad se také domníval, že vývoj produktivity u DR a TV2 byl lepší nebo se rovnal vývoji produktivity u ostatních třech veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností.
(130)
Tato zpráva ale není na prokázání splnění čtvrté podmínky dostatečná.
(131)
Zpráva je totiž z pozdější doby než dohody o médiích, které stanovily výši vyrovnání, a nemůže tak prokázat, že toto vyrovnání bylo stanoveno na základě nákladů, které by vynaložil průměrný podnik při plnění úkolů veřejné služby.
(132)
Zpráva se dále vztahuje na ostatní veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a netýká se tak nákladů „průměrného“ podniku. Není tak například prokázáno, že náklady společnosti DR, která nesmí vytvářet finanční prostředky prostřednictvím reklamy a u níž je úroveň vyrovnání stanovena podle stejné dohody o médiích jako v případě TV2, jsou stejné jako náklady průměrného podniku. Pro účely čtvrtého kritéria Altmark proto není možno na základě srovnání s náklady DR dospět k žádnému závěru.
(133)
Pokud jde o srovnání se zahraničními veřejnoprávními rozhlasovými a televizními společnostmi, zpráva k tomu pouze srovnává vývoj produktivity TV2 s jednou z ostatních veřejnoprávních společností, ale nevyjadřuje názor ohledně úrovně efektivity jako takové, a tak ani o samotných nákladech. Důvodů pro pomalejší vývoj produktivity může být totiž celá řada, a to včetně skutečnosti, že efektivita jako taková byla na počátku vyšší, nebo skutečnosti, že televizní společnost nemohla prodloužit svůj vysílací čas. Například bod 51 zprávy uvádí, že „během dotčeného období měly BBC a SVT téměř stejný vývoj nákladů, tj. růst o přibližně 50 % v reálném vyjádření, zatímco náklady NRK vzrostly o přibližně 60 % v reálném vyjádření. Jak je uvedeno výše, náklady DR v reálném vyjádření vzrostly o 23 % a náklady TV2 o 63 %. Protože, jak již bylo zmíněno, délka vysílání SVT a BBC nevzrostla stejně jako u jiných televizních společností, tento vývoj nákladů znamená, že SVT a BBC nezlepšily svou produktivitu stejným způsobem jako ostatní tři veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti“.
(134)
Komise bere také na vědomí, že bod 50 zprávy uvádí následující: „Protože Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal účty zahraničních veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, mohou existovat rozdíly mezi činnostmi těchto společností a mezi metodami výpočtu používanými pro jednotlivé účetní položky. Znamená to, že použité náklady a z nich odvozené jednotkové náklady se nemusí nutně vztahovat ke stejným činnostem a že nebyly nutně vypočteny podle stejných účetních zásad. Vyplývá z toho, že úrovně jednotkových nákladů se jako takové nedají ke srovnání použít. Protože smyslem zahrnutí zahraničních rozhlasových a televizních společností je porovnat spíše ‚vývoj‘ produktivity než její úroveň jako takovou, zaujal Národní auditní úřad stanovisko, že údaje týkající se zahraničních televizních společností mohou přesto ve své stávající podobě posloužit jako přiměřený ukazatel vývoje“. Bod 53 zprávy rovněž uvádí, že „Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal příčiny výše uvedeného vývoje, protože, jak je zmíněno výše, vývoj zjištěných jednotkových nákladů závisí na obsahu programu nabízeného televizními společnostmi a protože analýza každopádně předpokládá, že se kvalita neměnila. Jelikož to představuje bezprostřední potíž při srovnávání dotčených veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, zjištění analýzy by se měla vykládat s jistou obezřetností. V tomto ohledu ministerstvo kultury prohlásilo, že souhlasí s popsaným vývojem jednotkových nákladů a že porovnání jednotkových nákladů DR, TV2 a zahraničních rozhlasových a televizních společností je nutno vykládat s jistou obezřetností“.
(135)
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Komise proto zastává názor, že zpráva neprokazuje, že náklady TV2 představují náklady, které by průměrný, správně řízený podnik vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(136)
Na základě výše uvedených skutečností Komise na závěr soudí, že čtvrté kritérium Altmark není splněno, a protože jsou tato kritéria kumulativní, nesplňuje vyrovnání poskytnuté TV2 podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark. Jak bude prokázáno níže, Komise každopádně soudí, že toto vyrovnání lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(137)
Komise musí také posoudit, zda by dotčená opatření mohla splnit zkoušku „investora v tržním hospodářství“. Dánské orgány a TV2 tvrdí, že opatření nelze označit za státní podporu, protože splňují podmínky zkoušky investora v tržním hospodářství. Domnívají se zejména, že v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství bylo zcela oprávněné ponechat přebytek TV2 k navýšení kapitálu.
(138)
V tomto ohledu je nutno předběžně poznamenat, že otázka, zda by bylo možno opatření odůvodnit v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství, je jiná než otázka, zda by bylo možno opatření považovat za nutná pro plnění úkolů veřejné služby (viz níže posouzení slučitelnosti), tj. skutečnost, že k výkonu svých úkolů veřejné služby by TV2 mohla potřebovat určitou míru rezerv a kapitálu, ještě neznamená, že by soukromý investor ponechal tyto finanční prostředky ve společnosti a nevyžadoval by dividendy.
(139)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise stanovit, zda by se za podobných okolností dalo od soukromého investora srovnatelného velikostí se subjekty, které spravují veřejný sektor, očekávat, že přistoupí ke vkladům kapitálu stejného rozsahu (50). Ačkoliv jednání soukromého investora, s nímž je nutno porovnávat zásah veřejného investora, nemusí být jednáním běžného investora, který vynakládá kapitál s cílem dosáhnout poměrně krátkodobě zisku, musí být alespoň jednáním soukromé holdingové společnosti nebo soukromé skupiny podniků sledujících strukturální politiku a vedených vyhlídkou na ziskovost v dlouhodobějším časovém úseku.
(140)
Podle ustálené judikatury musí být dále zkouška investora v tržním hospodářství provedena v okamžiku přijetí rozhodnutí a ne následně (ex-post) (51).
(141)
Jelikož je v tomto konkrétním případě Dánsko jediným akcionářem společnosti TV2, je také prvním a posledním věřitelem, kterého je nutno v případě úpadku společnosti vyplatit. Z hlediska investora by tak dánský stát mohl usilovat o návratnost své investice tím, že by požadoval odměnu v podobě úroku z půjčky nebo výnosu z kapitálového podílu.
(142)
V tomto ohledu Komise zaznamenává, že během dotčeného období se Dánsko zřeklo nároku na placení úroků a umožnilo, aby úvěry zůstaly bez splátek. Dánský stát navíc nepožadoval žádnou odměnu z kapitálu, který se v TV2 nahromadil. Dánský stát proto nevyžadoval obvyklou návratnost své investice, jak by věřitel nebo majitel společnosti běžně učinil.
(143)
Dánské orgány dále nepředložily žádné přijatelné prvky pro odůvodnění, proč mělo ze strategického hlediska smysl reinvestovat přebytek do TV2 místo toho, aby požadovaly odměnu v podobě úroků nebo dividend. Takové rozhodnutí by za běžných okolností učinil investor pouze tehdy, pokud by se domníval, že opětovné investování vytvoří u jeho původní investice přidanou hodnotu.
(144)
V tomto konkrétním případě není prokázáno, že by existoval podnikatelský plán nebo zřetelná vypracovaná podnikatelská strategie, která by ukazovala, že tomu tak bylo. Neexistují ani žádné jiné náznaky, které by svědčily o tom, že TV2 plánovala rozvinout své činnosti tak, aby podobnou přidanou hodnotu vytvořila. Komise se tímto tvrzením nesnaží spoléhat na formální argumenty, aby odmítla tvrzení dánských orgánů o zkoušce investora v tržním hospodářství, ale pouze posuzuje, zda by se investor v tržním hospodářství rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 na základě podkladů, které měl k dispozici v okamžiku, kdy by toto rozhodnutí přijímal. Při zohlednění informací dostupných v okamžiku, kdy byly finanční prostředky ponechány v TV2 (52), a nezávisle na ohledech spojených s potřebami úkolů veřejné služby, které zajišťovala TV2 a na které by nebral ohled soukromý investor, se Komise přesto domnívá, že neexistoval žádný podnikatelský plán, investiční projekt nebo jiný prvek, na jejichž základě by se racionální soukromý investor domníval, že by reinvestování vytvořilo u jeho původní investice přidanou hodnotu, a že by se rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 místo toho, aby požadoval odměnu.
(145)
Dánské orgány kromě toho použily jako ukazatel výnos z obratu, aby prokázaly, že při reinvestování finančních prostředků do TV2 jednaly jako soukromý investor. V tomto konkrétním případě je ovšem nutno zdůraznit, že dánská vláda jedná ve skutečnosti jako finančník TV2 v tom smyslu, že jí poskytuje na pokrytí části jejích provozních nákladů značné výnosy. Výše těchto výnosů má přímý dopad na výsledky, jichž je TV2 schopna dosáhnout. V praxi lze koeficient výkonnosti zlepšit pouhým navýšením částky státních finančních prostředků. Protože nadměrné finanční prostředky vedou také k neefektivitě a ta zase k většímu čerpání státních prostředků, není zdaleka jisté, že zvýšené financování vede k odpovídajícím lepším výsledkům.
(146)
Chování dánských orgánů proto nelze považovat za chování investora v tržním hospodářství. Jak bude prokázáno níže, Komise ale každopádně soudí, že vyrovnání lze považovat za slučitelné. Jak již bylo zmíněno, zkouška investora v tržním hospodářství je jinou otázkou než otázka, zda bylo pro dánský stát odůvodnitelné ponechat přebytek v TV2 za účelem vytvoření kapitálu nutného pro úkoly veřejné služby.
(147)
Komise na závěr soudí, že během vyšetřovaného období opatření upřednostňovala TV2. Na trhu televizního vysílání se TV2 nachází v hospodářské soutěži s ostatními televizními společnostmi, kterým se stejného zvýhodnění nedostalo. Opatření je proto nutno považovat za selektivní a narušující hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.3. OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(148)
Státní opatření spadají pod ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. To nastává vždy, když jsou dotčené činnosti součástí obchodní výměny uvnitř Společenství.
(149)
Soudní dvůr vypracoval rozsáhlý výklad tohoto pojmu. Podle judikatury Soudního dvora, pokud státní podpora posílí postavení určitého podniku ve srovnání s ostatními podniky zapojenými do hospodářské soutěže v obchodu v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za dotčené touto podporou (53). Skutečnost, že příslušný podnik nepůsobí v oblasti vývozu, nevylučuje možnost ovlivnění obchodu. Poskytne-li členský stát určitému podniku podporu, mohou být díky podpoře zachovány vnitrostátní činnosti nebo mohou dokonce vzrůst, což ve svém důsledku snižuje možnosti jiných podniků na trh proniknout. Podpora tak umožňuje příjemci zachovat si podíl na trhu, který by jinak mohli získat konkurenti z jiných členských států (54).
(150)
V bodě 18 sdělení o vysílání Komise s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedla, že „lze obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Rovněž reklama v případě veřejných vysílacích organizací, které mají oprávnění prodávat vysílací čas pro reklamu, má přeshraniční účinek, zejména u jazykově stejnorodých oblastí přes hranice jednotlivých států. Kromě toho se vlastnická struktura soukromých vysílacích organizací může rozšířit na více členských států.“
(151)
Komise v tomto případě zaznamenává, že TV2 vyvíjí činnost na mezinárodním trhu a vyměňuje televizní programy (55). Nachází se v přímé hospodářské soutěži se soukromými televizními společnostmi, které vyvíjejí činnost na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu. Finanční prostředky vložené do organizace TV2 poskytly této společnosti konkurenční zvýhodnění při získávání audiovizuálních práv a při investování do programů, které mohou být následně prodávány. Opatření podpory k tomu dostala TV2 do výhodného postavení ve srovnání s jejími konkurenty v rámci Evropské unie, protože oslabila jejich možnosti, aby sami do Dánska pronikli.
(152)
Komise proto dochází k závěru, že opatření ve prospěch TV2 ovlivnila obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.4. ZÁVĚR
(153)
Protože jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise dochází k závěru, že výše popsaná opatření ve prospěch TV2 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(154)
Jelikož TV2 začala vysílat v roce 1989, byla všechna opatření poskytnuta TV2 po přistoupení Dánska k Evropské unii. Z tohoto důvodu představují opatření včetně koncesionářského poplatku novou státní podporu (a ne stávající ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU).
IV.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(155)
Komise soudí, že čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 písm. a), b), c) a d) SFEU nejsou zjevně použitelné a ani dánské orgány či TV2 v tomto ohledu netvrdily opak.
(156)
Komise proto posoudí, zda by nebylo možno použít čl. 106 odst. 2 SFEU.
(157)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(158)
Aby opatření mohlo využít této odchylky, musí být splněny následující podmínky:
-
příslušná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková jasně definována členským státem („definice“),
-
členský stát musí příslušný podnik výslovně pověřit poskytováním této služby („pověření“),
-
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě musí bránit plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, a výjimka z těchto pravidel nesmí ovlivňovat rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie („proporcionalita“).
(159)
Sdělení Komise z roku 2001 o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (56) (dále jen „sdělení o vysílání“) stanoví zásady a metody, které má Komise v úmyslu uplatňovat v odvětví rozhlasového a televizního vysílání, aby zajistila soulad s výše uvedenými podmínkami.
IV.2.1. DEFINICE
(160)
Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (57) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu. Veřejná služba v oblasti vysílání je podrobněji vymezena ve stanovách TV2, které uvádějí, že TV2 musí veškerému dánskému obyvatelstvu poskytovat programy skládající se ze zpravodajských, všeobecně informačních, vzdělávacích, uměleckých a zábavných pořadů (58).
(161)
Komise bere na vědomí, že Soudní dvůr přijal v rozsudku (59) stanovisko ohledně veřejné služby, kterou musí TV2 ze zákona poskytovat.
(162)
Zaprvé je nutno připomenout, že členské státy mají široký prostor pro uvážení při vymezení toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu, a Komise tudíž může zpochybnit definici těchto služeb vytvořenou členským státem pouze v případě zjevného pochybení (60).
(163)
Jak je k tomu uvedeno v odstavci 33 sdělení o vysílání, spadá definice poslání veřejné služby veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti do pravomoci členských států.
(164)
Pokud jde konkrétněji o služby obecného veřejného zájmu, judikatura Soudního dvora uznala, že členské státy mohou oprávněně definovat takové služby tak, aby zahrnovaly obecné programy (61).
(165)
Když členské státy v Amsterodamském protokolu (62) prohlásily, „že systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“, odkazovaly přímo na veřejnoprávní systémy rozhlasového a televizního vysílání, které zavedly a pověřily vysíláním obecných televizních programů pro veškeré obyvatelstvo těchto států.
(166)
Ve svém rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že pravomoc členských států definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce a kvalitativně, aby se pokrylo vysílaní široké škály programů, nemůže být popírána, stejně jako možnost členských států uchýlit se při financování služeb obecného hospodářského zájmu k financování prostřednictvím reklamy (63).
(167)
Možnost členského státu definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce, se zahrnutím vysílání obecných programů, nemůže být zpochybněna skutečností, že veřejnoprávní rozhlasová a televizní společnost vykonává krom toho obchodní činnosti, zejména prodej vysílacího času pro reklamu. Otázka definice poslání veřejné služby se totiž nesmí zaměňovat s otázkou finančního mechanismu, který byl vybrán pro poskytování těchto služeb (64).
(168)
Soud k tomu ujasnil, že Komise nemusí srovnávat programy TV2 s programy komerčních kanálů. Učinit prostřednictvím srovnávací analýzy programů definici vysílací služby obecného hospodářského zájmu závislou na škále programů nabízených komerčními televizními společnostmi by znamenalo připravit členské státy o jejich pravomoc definovat veřejnou službu. Definice služby obecného hospodářského zájmu by tak ve skutečnosti závisela při konečné analýze na komerčních provozovatelích a jejich rozhodnutí, zda vysílat či nevysílat určité programy.
(169)
Soudní dvůr (65) také potvrdil, že povinnosti uložené komerčním televizním společnostem nejsou srovnatelné s povinnostmi veřejné služby uloženými TV2. Záměrem těchto povinností veřejné služby je poskytovat veškerému dánskému obyvatelstvu pestrý televizní program, který odpovídá požadavkům kvality, všestrannosti a rozmanitosti. Tyto povinnosti veřejné služby podmiňují celou televizní činnost TV2 způsobem více omezujícím, než činí minimální povinnosti stanovené dánským zákonem pro poskytnutí povolení vysílat.
(170)
Soudní dvůr proto dospěl k závěru (66), že „definice použitá dánskými orgány je jistě široká, jelikož v důsledku své zejména kvalitativní povahy ponechává vysílací organizaci volnost, aby stanovila skladbu programů. Přesto se nedopouští nepřesnosti. Naopak pověření TV2 je zcela jasné a přesné: poskytovat celé dánské populaci pestrý televizní program zaměřující se na kvalitu, všestrannost a rozmanitost“.
(171)
Na základě výše uvedených skutečností a s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví televizního vysílání Komise považuje z hlediska výkladových ustanovení protokolu „širokou“ definici, jež pověřuje danou televizní společnost úkolem poskytovat vyváženou a rozmanitou programovou nabídku v souladu s jejím posláním, za oprávněnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Taková definice by odpovídala záměru uspokojovat demokratické, společenské a kulturní potřeby jednotlivých společností a zachovat mediální pluralitu včetně kulturní a jazykové rozmanitosti.
(172)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že lze přijmout definici veřejné služby poskytované společností TV2.
(173)
Je nutno dodat, že během vyšetřovaného období TV2 provozovala internetové stránky jako součást svého úkolu veřejné služby. Internetové stránky informují uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2. Komise může souhlasit s tím, že internetové stránky TV2, jež se omezují na informování uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2, spadají mezi úkoly TV2 v oblasti vysílání v rámci veřejné služby. Zahrnutí provozování těchto stránek do poslání veřejné služby proto neobsahuje zjevné pochybení. TV2 kromě toho provozovala komerční internetové stránky s hrami atd. Tuto komerční internetovou službu TV2 je nutno považovat za čistě obchodní činnosti, protože nabízí interaktivní produkty na osobní žádost, jako jsou hry nebo „chat rooms“, které se neliší od podobných komerčních produktů. Tyto činnosti se proto nacházejí mimo rámec veřejné služby poskytované TV2.
IV.2.2. POVĚŘENÍ
(174)
Aby poslání veřejné služby mohlo využít odchylky podle čl. 106 odst. 2 SFEU, musí jím být TV2 pověřena na základě úředního aktu. Komise bere na vědomí, že zákon o rozhlasovém a televizním vysílání (67) formálně pověřil TV2 úkolem veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Komise bere rovněž na vědomí rozsudek, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že „je zjevné, že TV2 má takový úkol [úkol veřejné služby]“ (68).
(175)
Jelikož právní definice nedostatečně ujasňuje, jaké další služby jsou povoleny jako veřejná služby, je nutno, aby veřejnoprávní televizní společnost získala formální předchozí souhlas s každou činností, kterou si TV2 přeje zahájit jako veřejnou službu. Komise bere na vědomí, že v období 1995-2002 TV2 neposkytovala takové další služby kromě rámce svých úkolů vysílání v oblasti veřejné služby. Internetové stránky nabízející služby, jako jsou hry, byly totiž provozovány jako obchodní činnost, zatímco internetové stránky, které pouze informovaly uživatele o televizních programech TV2 vysílaných v rámci veřejné služby, nelze od služby vysílání oddělit. Komise proto dochází k závěru, že v období 1995-2002 byla TV2 pověřena úkolem vysílání v rámci veřejné služby řádným způsobem.
(176)
Jak je však uvedeno v odstavcích 41 až 43 sdělení o vysílání z roku 2001, nestačí, aby veřejnoprávní televizní společnost byla formálně pověřena poskytováním veřejné služby, je rovněž nezbytné, aby veřejná služby byla poskytována tak, jak se v pověřovacím aktu předpokládá. Jelikož není úkolem Komise, aby posuzovala plnění jakýchkoliv norem kvality, je žádoucí, aby existoval vhodný dohlížecí orgán, přičemž je na členském státu, aby zvolil mechanizmus, který by zajistil účinný dohled, a to za podmínky, že je příslušný orgán nezávislý na pověřeném podniku.
(177)
V těchto souvislostech Komise bere na vědomí, že v roce 2000 provedl Národní auditní úřad zvláštní šetření ohledně podstaty a povahy povinností TV2 v oblasti veřejné služby a také, jak jsou tyto povinnosti ve skutečnosti plněny. Při tomto šetření nebyly zjištěny žádné nedostatky v plnění závazků TV2 při poskytování veřejné služby. V období 2001-2002 navíc existovala Rada veřejné služby, aby zajistila plnění závazků TV2 v oblasti veřejné služby, ačkoliv tento subjekt během krátkého období své existence nevydal v tomto ohledu žádnou zprávu. Komise nemá ani žádné náznaky o tom, že TV2 neplnila své závazky nebo že by její jednání bylo takové, že by jí poskytovaná služba již nemohla být považována za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(178)
Pokud jde o finanční kontrolu služby veřejného vysílání, Komise bere na vědomí, že Národní auditní úřad provedl audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv Národní auditní úřad neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu.
(179)
Pokud jde o přiměřenost, má Komise pravomoc toto posouzení provést. Komise bere na vědomí, že směrnice o transparentnosti byla v Dánsku provedena. Komise obdržela od dánských orgánů údaje nutné k tomu, aby byla schopna posoudit, zda státní financování bylo či nebylo přiměřené.
IV.2.3. PROPORCIONALITA
(180)
Podle rozsudku a sdělení o vysílání z roku 2001 má posouzení proporcionality, jež musí Komise provést, dvě stránky.
(181)
Zaprvé musí Komise vypočítat čisté náklady vynaložené na úkoly veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, a ověřit, zda u těchto nákladů došlo či nedošlo k nadměrnému vyrovnání z hlediska potřeb tohoto subjektu při plnění úkolů veřejné služby.
(182)
Zadruhé musí Komise analyzovat chování TV2 na reklamním trhu. Podle sdělení o vysílání z roku 2001 by totiž veřejnoprávní televizní společnost do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů. Komise proto soudí, že kdykoliv veřejnoprávní televizní stanice sníží ceny za činnosti, které nejsou veřejnou službou, níže, než je nutné k pokrytí nákladů na tuto službu, které by za podobných okolností musel schopný soukromý provozovatel obvykle pokrýt, znamená to, že by mohlo dojít k nadměrnému vyrovnání za plnění povinností veřejné služby.
1. Výše státní podpory a posouzení nadměrného vyrovnání
(183)
Podle směrnice o transparentnosti (69) mají členské státy vést oddělené účty pro veřejnou službu a činnosti, které nejsou veřejnou službou. Náklady a příjmy mají být řádně zaúčtovány na základě jasně stanovených a objektivních zásad nákladového účetnictví.
(184)
Komise přijala názor, že v odvětví vysílání nemůže být oddělené vedení účtů na straně nákladů jednoznačné nebo vůbec proveditelné, protože různé činností sdílejí stejné vstupy. V tomto odvětví mohou členské státy považovat celý program televizních společností za pokrytý posláním veřejné služby, zároveň však umožňovat jeho obchodní využití (70).
(185)
V tomto rozhodnutí musí Komise nejprve zjistit náklady na službu obecného hospodářského zájmu, kterou plnila TV2.
(186)
Jelikož TV2 vyvíjí také obchodní činnosti, musí vést pro své různé činnosti oddělené účetnictví. Od roku 2001 byla TV2 ze zákona povinna vést oddělené účetnictví pro svou veřejnou službu na jedné straně a pro své obchodní činnosti na straně druhé.
(187)
Při výpočtu čistých nákladů musí Komise odečíst z hrubých nákladů na veřejnou službu všechny čisté zisky z komerčního využití činnosti v oblasti veřejné služby. Dánské orgány poskytly číselné údaje v souladu s metodou uvedenou v bodě 56 sdělení o vysílání, aby doložily výkonnost TV2 u komerčních činností a činností v oblasti veřejné služby. Ukazuje se, že většina komerčních činností TV2 sdílela stejný vstup jako činnosti v oblasti veřejných služeb. Důsledkem bylo, že se neprovádělo žádné smysluplné přidělování nákladů k těmto komerčním činnostem. K výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu Komise v takovém případě odečte čisté příjmy z komerčního využití. Za oddělitelné od veřejné služby lze považovat pouze činnosti při komerčním využívání internetu. Ztráty, které TV2 vykazovala u komerčních internetových činností od jejich zahájení v roce 1997, dosahují výše […] (71) milionů DKK.
(188)
Ke zjištění čistých nákladů vynaložených na veřejnou službu Komise poté odečetla od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu příjmy vytvořené činností v oblasti veřejné služby (příjem z reklamy a jiné výnosy z komerční činnosti). Poté bylo od čistých nákladů na veřejnou službu odečteno státní financování v hotovosti. Tento výpočet je znázorněn v níže uvedené tabulce.
(189)
Je nutno poznamenat, že bez ohledu na četné žádosti Komise o poskytnutí přesných částek u výnosů z reklamy za roky 1995 a 1996, nebyly dánské orgány a TV2 schopny předložit jasné a jednoznačné číselné údaje.
(190)
Ve své odpovědi ze dne 26. června 2009 dánské orgány uvedly, že nejsou s to potvrdit, že příjem z reklamy, který TV2 obdržela z fondu TV2, dosáhl v roce 1995 částky 400,1 milionu DKK a v roce 1996 částky 337,7 milionu DKK.
(191)
Ve své odpovědi TV2 uvedla, že i) fond TV2 obdržel v roce 1995 a v roce 1996 zaprvé finanční prostředky od TV2 Reklame (824 a 904,5 milionu DKK) a zadruhé koncesionářské poplatky od státu (330,3 a 356,3 milionu DKK) a že ii) fond TV2 převedl TV2 v roce 1995 částku 730,4 milionu DKK a v roce 1996 částku 694 milionů DKK a regionální stanicím TV2 ve stejných rocích částky 269,6 a 275 milionů DKK. Účelem částek převedených do fondu TV2 bylo pokrýt finanční potřeby TV2 a jejích regionálních stanic.
(192)
Ve svých odpovědích ze dne 26. června 2009, 17. listopadu 2010 a 30. listopadu 2010 dánské orgány k tomu potvrdily argumentaci TV2, podle které byly regionální stanice TV2, jež neměly žádné jiné komerční příjmy, ve skutečnosti zcela financovány pomocí prostředků z koncesionářských poplatků, a proto všechny částky převáděné každoročně regionálním stanicím TV2 mohly pocházet pouze z koncesionářských poplatků převedených do fondu TV2. Taková argumentace znamená, že prostředky z koncesionářských poplatků převedených TV2 lze považovat za rovnající se nejvyšší možné částce koncesionářských poplatků, které byly každý dotčený rok převedeny do fondu TV2, a to po odečtení všech částek převedených regionálním stanicím TV2. Stejně tak dánské orgány a TV2 tvrdí, že to znamená, že drtivá většina finančních prostředků převedených z fondu TV2 společnosti TV2 v roce 1995 a v roce 1996 spočívala v čistých příjmech z reklamy. Taková argumentace znamená, že podle dánských orgánů obdržela TV2 v roce 1995 60,7 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků (zůstatek po odečtení finančních prostředků přidělených regionům) a 669,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy (zůstatek) a v roce 1996 částku 81,3 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků a částku 612,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy.
(193)
Komise není argumentací TV2 a dánských orgánů ohledně výše příjmů z reklamy za období 1995-1996 přesvědčena. Komise zejména zaznamenává, že v rámci fondu TV2 neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy a pro koncesionářské poplatky a že všechny tyto příjmy byly kvůli tomu promíchány. Komise vyjadřuje politování nad tím, že dánské orgány nepředložily jasné a jednoznačné číselné údaje o výši příjmů z reklamy v roce 1995 a v roce 1996. Komise se ale domnívá, že v tomto konkrétním případě není nutno vést v této otázce další vyšetřování, protože tato otázka nepředstavuje důležitý problém, jelikož Komise, jak již bylo uvedeno dříve, soudí, že příjmy z reklamy za období 1995-1996 představují státní prostředky a že se každopádně musí odečíst od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu. Příjmy z reklamy převedené fondem TV2 v roce 1995 a 1996 jsou proto v níže uvedené tabulce uváděny ve stejné řádce jako koncesionářské poplatky.
(194)
Je nutno také poznamenat, že Komise zahrnula do období 1997-2002 koncesionářské poplatky, které byly převedeny na regionální stanice TV2 přes společnost TV2. Protože tyto částky obdržela TV2 a poté je převedla na regiony, Komise se domnívá, že se musí do výpočtů zahrnout jak jako příjmy, tak jako výdaje, což ve skutečnosti znamená, že na níže uvedený výpočet Komise nemají žádný vliv.
(195)
Pokud jde o kapitál vložený do TV2 za účelem digitalizace, je v roce 1997 vykazován jako příjem. Odpovídající odpočty byly zohledněny v okamžiku, kdy k investici došlo. U nákladů na digitalizaci se totiž jedná o náklady na veřejnou službu. Aby nedošlo k dvojímu započtení stejných nákladů, byly od hrubých nákladů na veřejnou službu odečteny odpisy odpovídající uskutečněným investicím. Nehledě na kritiku TV2 v tomto bodě zastává Komise názor, že v souladu s ustálenou praxí při výpočtech státního vyrovnání je nutno zohlednit příjmy od státu nebo z veřejného fondu v roce, kdy byly poskytnuty, a ne v roce, kdy byly vynaloženy nebo použity.
Tabulka 1
Náklady na veřejnou službu a opatření vyrovnání v období 1995-2002 podle výpisu z účtů
(v milionech DKK)
Rok
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Hrubé náklady na poskytování veřejné služby
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investice do digitalizace
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Čisté příjmy z reklamy získané TV2 přímo
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Ostatní příjmy
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Čisté náklady na poskytování veřejné služby
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Koncesionářské poplatky a čisté příjmy z reklamy obdržené v období 1995-1996 z fondu TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Převod při zrušení rozhlasového fondu
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Převod při zrušení fondu TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
i) výše zmíněné koncesionářské poplatky a příjmy z fondu TV2 a rozhlasového fondu a ii) čisté náklady na poskytování veřejné služby - celkem
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Zdroj: roční výkaz zisků a ztrát TV2.
(196)
Jak lze vyvodit z výše uvedené tabulky, financování přesahuje náklady o 628,2 milionu DKK (84,4 milionu EUR).
(197)
Komise bere na vědomí skutečnost, že se TvDanmark domnívá, že při posuzování nadměrného vyrovnání je nutno také zohlednit další opatření ve prospěch TV2, jako je osvobození od placení úroků a daní a přístup k celostátní vysílací frekvenci za výhodných podmínek. Tyto výhody jsou shrnuty v níže uvedené tabulce:
Tabulka 2
Odhadovaný prospěch z osvobození od daně, zřeknutí se úroků a z vysílací frekvence
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Osvobození od daně z příjmů právnických osob
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Narostlé úroky u úvěrů na rozběh činnosti
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Státní záruka u provozních úvěrů
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Poplatek za vysílací frekvenci (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Celkem
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komise souhlasí s tím, že v tomto vyšetřování je nutno brát na tato opatření zřetel. Při výpočtech nadměrného vyrovnání je však není vhodné zahrnout do výpočtu tabulky 1. V souladu se stanoviskem Komise ve věci RAI (73) lze tyto dodatečné zisky považovat za vyrovnání nákladů, které by jinak musely být financovány. Pro výpočet proporcionality státního financování nákladů vynaložených na plnění úkolu veřejné služby se tedy na tyto dodatečné výhody nemá brát zřetel, protože povinnost zaplatit dotčené náklady by úměrně zvýšila původní náklady na veřejnou službu svěřenou TV2. Z hlediska čistého výsledku by nedošlo k žádnému rozdílu. Je ovšem nutno zajistit, aby z těchto výhod měla prospěch pouze veřejná služba a aby tyto výhody nepřesáhly do komerčních činností. Tato otázka je řešena níže v 234. až 237. bodu odůvodnění.
(199)
Dánské orgány a TV2 předložily různé argumenty, aby odůvodnily nadměrné financování vypočítané v 196. bodě odůvodnění. Podle rozsudku musí Komise zejména posoudit, zda bylo nadměrné financování ve skutečnosti nutné k tomu, aby TV2 byla schopna plnit své úkoly veřejné služby.
(200)
V tomto ohledu je nejprve nutno poznamenat, že Amsterodamský protokol (74) zdůraznil zvláštnosti odvětví rozhlasového a televizního vysílání ve srovnání s jinými službami obecného hospodářského zájmu, protože „systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“. Při posuzování slučitelnosti v tomto rozhodnutí musí Komise na tyto zvláštnosti brát ohled.
(201)
Komise k tomu v předchozích rozhodnutích souhlasila s tím, že k zachování poskytování veřejné služby televizními společnostmi je odůvodněna určitá struktura kapitálu. Například ve věci rakouského rozhlasového a televizního vysílání (75) Komise prohlásila, že „podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES ve výkladu Amsterodamského protokolu mohou členské státy v zásadě poskytnout veřejné financování provozovatelům veřejnoprávního vysílání v míře nutné pro zachování výkonu veřejné služby. To se týká nejenom provozních nákladů na výkon služby obecného hospodářského zájmu ale také vlastního kapitálu“.
(202)
Jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku (76), „Komise se nemůže opírat o údajný nedostatek kontroly, aby nařídila navrácení celé částky, o níž Dánské království tvrdí, že představuje rezervu nezbytnou pro veřejnou službu, jestliže byl možný důkladný přezkum všech právních a hospodářských podmínek, za kterých byla vytvořena tato rezerva během období šetření, s ohledem na informace, které měla Komise k dispozici, a jestliže při neexistenci takového přezkumu nebylo možné se platně vyslovit k otázce, zda tato rezerva byla celá, nebo pouze částečně skutečně nezbytná pro veřejnou službu“.
(203)
Soudní dvůr dodal (77), že čistě formální požadavek jako nutnost, aby rezervy byly specifické a průhledné, nemůže odůvodnit příkaz k navrácení, a že skutečnost, že TV2 nikdy nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (78).
(204)
Komise proto musí posoudit všechny prvky, jichž použily dánské orgány ke stanovení vyrovnání poskytnutého TV2 v období 1995-2002 a k rozhodnutí o vytvoření rezerv. V tomto ohledu je postup stanovení koncesionářských poplatků posouzen výše v 105. bodu odůvodnění a následujících.
(205)
Pokud jde o skutečnosti, které vedly dánské orgány k vytvoření rezerv pro plnění úkolů veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, je nutno zohlednit následující prvky předložené dánskými orgány.
(206)
Při vzniku TV2 v roce 1998 nebyl vložen žádný kapitál. Provoz TV2 byl financován pouze pomocí úvěru na rozběh činnosti ve výši 510,8 milionu DKK, který umožnil zakoupit výrobní vybavení TV2, budovy atd. TV2 byla proto kapitálově slabá, protože byla kapitalizována neobvykle vysokými úvěry a neobvykle slabým vlastním kapitálem. Výsledkem bylo, že velmi brzo čelila finančním potížím.
(207)
Audit státních účtů (Rigsrevisionen), což je nezávislý orgán dánského parlamentu, má za úkol provádět jak audity účtů, tak audity řízení. V roce 1995 dospěl k závěru, že podstatnou část finančních problémů TV2 lze přisoudit skutečnosti, že stanice byla založena bez vložení kapitálu (79). Audit státních účtů zejména doporučil, že by stát měl přeměnou úvěrů na rozběh činnosti vložit do TV2 kapitál v přibližné výši 530 milionů DKK. Tím by TV2 získala vlastní kapitál v přibližné výši 350 milionů DKK a míru solventnosti okolo 50 %. Doporučená míra solventnosti ve výši přibližně 50 % odpovídala míře solventnosti podniků v soukromém vlastnictví jako TV2 Norge (Norsko) a TV4 (Švédsko).
(208)
Následkem této zprávy požádali státní auditoři, což jsou členové dánského parlamentu pověření odpovědností za kritický audit mimo jiné účtů státem vlastněných podniků, ministerstvo financí o vyjádření k otázce, zda má TV2 navýšit vlastní kapitál. Ministerstvo financí ve svém vyjádření ze srpna 1995, jež bylo připraveno jako odpověď na návrh Auditu státních účtů, že by TV2 měla mít vlastní kapitál, uvedlo, že „jak při zakládání nového podniku, tak při přeměně stávajících podniků vlastněných státem je nutno zajistit, aby podnik měl potřebný kapitálový základ. Zároveň je ale nutno zajistit, že stát neposkytne nadměrný vklad kapitálu, protože to zaprvé pro stát znamená zbytečný výdaj a zadruhé by to podniku mohlo poskytnout bezdůvodné zvýhodnění v hospodářské soutěži. Je proto nutno zajistit, aby podnik nebyl ani podkapitalizován, ani překapitalizován“. Na tomto základě se dánský stát domníval, že by v TV2 měl být navýšen vlastní kapitál. Bylo ale přijato rozhodnutí, že se stát nebude podílet na vytvoření kapitálu jednorázově. Místo toho měla TV2 vytvořit nutný vlastní kapitál sama pomocí stávajících přebytků.
(209)
Povinnost kapitálového základu se odrazila ve stanovách TV2 z roku 1997. Od roku 1997 stanovy TV2 jasně uvádějí, že počínaje rokem 2001 bude volný vlastní kapitál TV2 dosahovat přinejmenším částky 200 milionů DKK a že tato částka bude používána k vyrovnání provozních ztrát této televizní společnosti (80). Vládní nařízení ze dne 18. srpna 1997 uvedlo, že pro financování možných provozních ztrát musí volný vlastní kapitál TV2, tj. vlastní kapitál po odečtení rezerv a dalších vázaných zdrojů, dosáhnout do konce roku 2000 přinejmenším částky 200 milionů DKK. Volný vlastní kapitál bude navyšován tak, aby koncem roku 1998 dosáhl přinejmenším částky 50 milionů DKK a na konci roku 1999 přinejmenším částky 100 milionů DKK. Počínaje rokem 2001 musí být volný vlastní kapitál podle posledního stavu účtů vždy přinejmenším ve výši 200 milionů DKK. Pokud se dá očekávat, že vlastní kapitál klesne pod uvedené částky, je záležitost předložena ministru kultury. Ministr kultury může ve zvláštních případech a po konzultaci s Rigsrevisionen souhlasit s nižší úrovní vlastního kapitálu a ke svému souhlasu může připojit konkrétní podmínky.
(210)
Vládní nařízení z roku 1997 vydané ministrem a nařizující minimální úroveň volného vlastního kapitálu bylo zveřejněno v dánské Sbírce zákonů (Lovtidende). Počínaje rokem 1998 bylo k tomu v souladu s požadavky stanov navyšování vlastního kapitálu uváděno zejména ve zveřejňované roční účetní závěrce TV2.
(211)
Podle dánských orgánů by nesplnění požadavku stanov na minimální kapitál ve výši 200 milionů DKK zřejmě znamenalo, že by TV2 byla převedena pod státní správu.
(212)
Komise zastává názor, že stěžejní otázkou je určit, zda a do jaké míry byl základ vlastního kapitálu dosažený pomocí vyrovnání nutný pro provádění úkolů veřejné služby TV2.
(213)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti, jež vysvětlují postup a důvody, které vedly k navýšení rezerv TV2 v podobě základu vlastního kapitálu, a vzhledem k rozsudku Soudního dvora Komise soudí, že navýšení rezerv bylo pro plnění úkolů veřejné služby TV2 skutečně nutné.
(214)
Komise má přesto pochybnosti o tom, zda celá částka rezerv byla skutečně oprávněná a nutná, tj. zda celá výše základu vlastního kapitálu dosažená na konci roku 2002 byla skutečně nutná pro plnění úkolů veřejné služby TV2.
(215)
Komise zastává názor, že výše základu vlastního kapitálu, již lze považovat za přiměřenou a nutnou pro zajištění provádění veřejné služby, závisí na skutečnostech a právním rámci každého jednotlivého případu.
(216)
Pokud jde o základ vlastního kapitálu TV2, má Komise k dispozici následující číselné údaje:
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Vázaný vlastní kapitál (digitalizace)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Nevázaný vlastní kapitál
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Vlastní kapitál celkem
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Závazky celkem
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Míra solventnosti (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
K 31. prosinci 2002 vytvořila TV2 vlastní kapitál ve výši 550,5 milionu DKK, a to při započtení 72 milionů DKK vázaného vlastního kapitálu (digitalizace), což odpovídá míře solventnosti ve výši 34 %. Nevázaný vlastní kapitál dosáhl na konci roku 2002 výše 478,5 milionu DKK.
(218)
Komise zaprvé konstatuje, že se u části kapitálu nejednalo o volný vlastní kapitál. Podle účetní závěrky TV2 za rok 1997 (82) totiž Rada pro média „Medieforliget“ rozhodla, že TV2 musí do konce roku 2000 digitalizovat svá výrobní zařízení. Na digitalizaci jak TV2, tak regionálních stanic byla vyčleněna částka ve výši 300 milionů DKK. V roce 1997 byla za tímto účelem TV2 převedena částka 167 milionů DKK. Komise proto zastává názor, že tato částka byla pro potřeby veřejné služby TV2 nutná. Skutečnost, že k datu účinnosti 1. ledna 2003 byly finanční prostředky, které nebyly investovány do digitalizace (tj. zůstatek ve výši 72 milionů DKK), nakonec uvolněny, tento závěr nezpochybňuje, protože tyto částky byly během vyšetřovaného období v účtech TV2 zcela jasně vyčleněny jako vázaný vlastní kapitál a mohly by být použity pouze na digitalizaci, a jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku, skutečnost, že TV2 nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (83).
(219)
Je nutno také poznamenat, že k 31. prosinci 1994 byl vlastní kapitál TV2 záporný ve výši téměř 156 milionů DKK (tj. na začátku období, kterého se týká toto rozhodnutí) a že v roce 1995 a roce 1996 měla TV2 zápornou míru solventnosti a záporný vlastní kapitál, což vysvětluje, proč byl na konci roku 2002 celkový vlastní kapitál nižší než obdržené vyrovnání. TV2 měla nevázaný vlastní kapitál, který přesahoval požadovanou minimální prahovou hodnotu ve výši 200 milionů DKK, až na konci roku 2000.
(220)
Za účelem prokázání, že úroveň vlastního kapitálu TV2 byla oprávněná, dánské orgány předložily prohlášení ze dne 18. listopadu 2002 vypracované PricewaterhouseCoopers. V tomto prohlášení se uvádí, že míra solventnosti TV2 byla na konci vyšetřovaného období nižší než míry solventnosti skandinávských televizních společností srovnatelných s TV2 z hlediska velikosti, činností, struktury a trhů, na nichž působí. Míra solventnosti TV2 byla například nižší než u TV2 Norge (36 %) a značně nižší než u TV4 (Švédsko), u níž dosahovala výše 65 %, to znamená dvojnásobku míry solventnosti TV2. Podle prohlášení byla míra solventnosti TV2 nižší než u jejích protějšků, a nelze ji proto považovat za přemrštěnou. Prohlášení rovněž uvádí, že neexistuje žádný důvod se domnívat, že struktura kapitálu nebyla u srovnatelných televizních společností optimalizována. PricewaterhouseCoopers také uvádí, že míra solventnosti pod 30 % po delší dobu by byla neobvyklá a společnost by se stala citlivou na výkyvy v příjmech.
(221)
Toto srovnání s jinými provozovateli je nutno brát obezřetně, protože tyto provozovatelé neplní stejné úkoly veřejné služby jako TV2, nejsou financováni stejným způsobem a nemají stejný právní status. Toto prohlášení nicméně o něčem vypovídá a lze jej spolu s jinými prvky zohlednit.
(222)
Komise v tomto ohledu bere na vědomí, že dánské orgány předložily informace, jež prokazují, že během období, jehož se týká toto vyšetřování, plánovaly změnit právní status TV2, zapsat ji do obchodního rejstříku jako soukromou akciovou společnost a privatizovat. Jako součást postupu při zapsání TV2 do obchodního rejstříku bylo také analyzováno, jak postupně odstranit převádění koncesionářských poplatků, protože dánské orgány měly v úmyslu zrušit po privatizaci TV2 financování jejich prostřednictvím.
(223)
Kvůli splnění těchto záměrů navázala dánská vláda v červnu 2002 dohodu s parlamentní většinou o úplné liberalizaci dánské mediální politiky. Podle této dohody mělo dojít k přeměně TV2 za účelem její privatizace co nejdříve. Byla provedena analýza finančního základu pro zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti. V létě roku 2002 jmenoval ministr kultury řídicí skupinu složenou ze zástupců ministerstva kultury, financí a „Kammeradvokaten“ s cílem vyjasnit hospodářské východisko pro privatizaci TV2 a její zapsání do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti. Na podporu své činnosti najala řídicí skupina auditní společnost a finančního poradce, aby mohla například vypočítat úroveň potřebného vlastního kapitálu TV2. Auditní společnost dospěla k závěru, že by měl být vlastní kapitál TV2 stanoven na 640 milionů DKK.
(224)
Zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti a stanovení jejího vlastního kapitálu schválil finanční výbor parlamentu (Folketing). Ke změně právního statusu TV2 a jejímu zapsání do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti došlo se zpětnou platností k 1. lednu 2003. Po změně právního statusu TV2 a její přeměny v akciovou společnost byla zrušena řada opatření v její prospěch, jako byly bezúročné půjčky s odkladem splátek a osvobození od daně. V roce 2005 byla privatizace sice odložena, ale TV2 po roce 2004 již nedostávala koncesionářské poplatky.
(225)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že skutečnost, že během poslední části období, kterého se týká toto vyšetřování, dánské orgány již plánovaly změnit zejména právní status TV s potřebou zajistit určitý základ vlastního kapitálu, která to provází, musí být spolu s dalšími prvky Komisí při jejím posuzování slučitelnosti rezerv zohledněna.
(226)
V souladu se svým postupem při přijímání rozhodnutí má Komise v zásadě vstřícný přístup k přeměně státních subjektů, které hospodářsky soutěží s obchodními podniky, na obchodní společnosti, protože tato přeměna může ve svém důsledku omezit narušování hospodářské soutěže tím, že nahradí neomezené státní výhody omezenou výší vlastního kapitálu, a tím, že jasně odliší mezi úlohou státu jako orgánu veřejné moci a podnikatelem, který požaduje návratnost své investice.
(227)
Spolu s jinými prvky, které je nutno zohlednit, Komise navíc soudí, že na úroveň rezerv TV2 se musí nahlížet vzhledem k výkyvům v příjmech z reklamního trhu.
(228)
TV2 byla totiž citlivá na výchylky v příjmech, které jsou nevyhnutelným aspektem reklamního trhu. Například jen za rok 1998-1999 zažila TV2 pokles v příjmech z reklamy ve výši přibližně 104 milionů DKK. Podle dánských orgánů je TV2 schopna čelit podobným poklesům takového rozsahu pouze za předpokladu, že bude mít značnou výši volného vlastního kapitálu, protože příjmy z koncesionářských poplatku byly stanoveny na několik let dopředu. I když TV2 byla méně závislá na příjmech z reklamy než TV2 Norge a TV4, které nemají možnost využívat koncesionářské poplatky, představovalo přesto financování prostřednictvím příjmů z reklamy během dotčeného období důležitý zdroj financování provozu TV2.
(229)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí, že Soudní dvůr ve svém rozsudku (84) upřesnil, že „skutečnost, že TV2 nemusela čerpat v roce 1999 ze svých rezerv, neznamená, že by tyto rezervy měly být považovány za nepřiměřené ve srovnání s jejími potřebami veřejné služby. Je totiž v samotné povaze rezervy vytvořené k řešení nepředvídaných událostí, že nemusí být nutně použita“.
(230)
Komise souhlasí s dánskými orgány v tom, že posouzení potřeb TV2 musí navíc zahrnovat skutečnost, že TV2 měla během roku a mezi různými roky výrazné výchylky v hotovosti, protože hlavní sportovní události jako olympijské hry se konají pouze v intervalech několika let a programová práva se obvykle nabízejí v rámci víceletých smluv. Z výroční zprávy za rok 1995 (85) například vyplývá, že přebytek za rok 1995 byl převeden na rok 1996, aby se pokryl očekávaný schodek v tomto roce, kdy došlo k mimořádně vysokým výdajům v souvislosti s olympijskými hrami a mistrovstvím Evropy v kopané.
(231)
K tomu je také nutno vzít na vědomí, že během vyšetřovaného období neměla TV2 možnost financování prostřednictvím běžných úvěrů. Úvěry na rozběh činnosti byly povoleny až do výše 4 % příjmů podle posledního stavu účtů. Všechny ostatní formy půjček, záruk a finančního pronájmu měla TV2 zakázány s výjimkou běžného provozního úvěru. Důsledkem omezených možností TV2 financovat se pomocí půjček bylo, že její potřeby hotovosti byly v zásadě uspokojovány hotovostí z provozu.
(232)
Úroveň vlastního kapitálu je konečně zřejmá ze zveřejněných účtů. Během dotčeného období provedl generální auditor audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv generální auditor neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu. Jak stanovil Soudní dvůr ve svém rozsudku (86), skutečnost, že auditní subjekt neměl sám oprávnění k tomu, aby zabránil nadměrnému vyrovnání, neumožňuje vyvodit závěr, že dánské orgány kontrolu neprováděly. Dánské orgány naopak uvedly, že pokud by Národní auditní úřad dospěl k závěru, že je základní kapitál příliš velký, mohlo to vést například k tomu, že v příští dohodě o médiích by došlo ke snížení příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2.
(233)
Na základě výše uvedených skutečností shrnutých do společného souboru nepřímých důkazů Komise k první části posouzení proporcionality soudí, že v tomto velmi zvláštním případě a vzhledem k Amsterodamskému protokolu a rozsudku Soudního dvora byla výše vlastního kapitálu vytvořeného na konci roku 2002 (tj. 550 milionů DKK) nutná pro plnění úkolů veřejné služby společností TV2. Částka ve výši 628 milionů DKK obdržená za tímto účelem byla proto přiměřená a nutná na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
(234)
Ačkoliv toto rozhodnutí posuzuje jako možnou státní podporu poskytnutou TV2 v roce 2003 a v roce 2004 pouze rekapitalizační opatření, Komise bere rovněž na vědomí, že dánské orgány předložily informace dokládající, že v roce 2004 dosáhl vlastní kapitál TV2 výše 640 milionů DKK. Do komerčních činností bylo investováno 96 milionů DKK a nelze zjistit, zda se jednalo o financování z vlastního kapitálu nebo z vnějších zdrojů. Pokud se vyjde z předpokladu, že byl použit pouze vlastní kapitál, znamenalo by to, že pro vysílací činnosti TV2 v oblasti veřejné služby bylo dostupných 544 milionů DKK vlastního kapitálu.
(235)
V souvislosti s výše uvedeným 198. bodem odůvodnění je nutno poznamenat, že TV vykonává rovněž řadu komerčních činností. Z hlediska všech činností TV2 se jedná o okrajovou záležitost. Náklady na tyto obchodní činnosti byly přidělovány na základě metody uvedené ve sdělení o vysílání z roku 2001 (87), kde se uvádí, že v rozporu s přístupem obecně zavedeným v jiných odvětvích veřejných služeb se náklady, které lze v plné míře připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě. Sdělení o vysílání z roku 2001 soudilo, že při plném rozdělení těchto nákladů mezi obě činnosti je nebezpečí, že toto rozdělení bude svévolné a nebude smysluplné. Pokud jde o zvýhodnění, které má TV2 kvůli přístupu k vysílací frekvenci, Komise podotýká, že je nedílně spjato s úkolem zajišťovat veřejné služby. Komise také soudí, že v souladu se sdělením o vysílání lze finanční náklady (zisk z úroků) plně přiřadit k činnostem veřejné služby.
(236)
Za účelem neutralizování důsledků osvobození od daně, jehož využívají činnosti veřejné služby, se 30 % zisků z obchodní činnosti převádí na veřejnou službu. To se provádí teprve od roku 2001. Komise proto uznává, že mohlo dojít k narušení televizního trhu v tom, že TV2 při stanovení svých obchodních cen nemusela brát ohled na daň z příjmů právnických osob. V budoucnu by ovšem toto zvýhodnění díky „neutralizačnímu“ mechanizmu nemělo nadále existovat, protože podíl převodu odpovídá současné daňové sazbě. Pokud jde o minulost, nepředstavuje tato skutečnost pro stanovení výše nadměrného vyrovnání potíž, protože veškerý příjem z těchto obchodních činností byl použit na snížení čistých nákladů na veřejnou službu.
(237)
TV2 vykazovala ztrátové obchodní internetové činnosti. Jelikož tyto činnosti nepatří k úkolu veřejné služby v oblasti vysílání, není možné žádné státní financování. Protože kromě toho neexistují žádné jiné činnosti, které byly vykonávány na samostatném základě (stand-alone basis), neexistují ani žádné přebytky z obchodních činností, kterými by se daly krýt ztráty internetových činností.
2. Posouzení chování TV2 na reklamním trhu
(238)
V bodě 58 sdělení o vysílání se uvádí, že „veřejnoprávní vysílací organizace by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů (…). Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby (…)“.
(239)
TvDanmark předložila informace, které dokládají, že není schopna pokrýt samostatné náklady na své televizní činnosti z cen za reklamu, které si účtuje TV2. TvDanmark porovnává své náklady s cenami za reklamu u TRP 21-50, které si účtovala TV2.
(240)
Aby bylo možno uznat opodstatnění tohoto porovnání, musí Komise nejprve zjistit, zda se lze či nelze domnívat, že se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2, a zda se jedná či nejedná o schopného provozovatele.
(241)
Zaprvé musí Komise posoudit, zda se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2. Komise konstatuje následující skutečnosti. Během vyšetřovaného období se sledovanost TV2 pohybuje okolo 35 %, zatímco odpovídající údaj je u TvDanmark přibližně 15 %. Podíl na reklamním trhu se rovněž výrazně liší. Podíl TV2 na trhu se pohybuje okolo 60 %, zatímco u TvDanmark okolo 8 %. Obrat TV2 v oblasti reklamy byl přibližně pětinásobkem obratu TvDanmark. Kromě toho je TV2 jedinou stanicí, která pokrývá 100 % obyvatelstva, zatímco TvDanmark2 pokrývá 77 % a TvDanmark1 ještě méně. Na základě výše uvedených skutečností Komise soudí, že TvDanmark nelze přímo srovnávat s TV2.
(242)
Zadruhé musí Komise zjistit, zda je TvDanmark schopným tržním provozovatelem. Schopného provozovatele lze zjistit pomocí analýzy obecně používaných klíčových údajů a porovnáním výsledků provozovatele s průměrnými výsledky dosahovanými v členském státě. Analýza musí zohlednit různou velikost podniků a jejich konkrétní strukturu nákladů. O provozovatelích vysílání na dánském trhu se ale nedá říci, že by byli v podobné situaci, aby bylo možno provést přímé srovnání koeficientů výkonnosti. Komise proto zastává názor, že provedení analýzy těchto koeficientů na dánském trhu není v tomto konkrétním případě vhodné.
(243)
Komise místo toho provedla analýzu údajů o finančních výsledcích TvDanmark a SBS Broadcasting. Na základě své analýzy není Komise schopna s jistotou stanovit, zda vzniklé ztráty pocházejí z vysokých původních nákladů nutných na rozběh činností, ze kterých se TvDanmark dosud nedokázala vzchopit, nebo zda TvDanmark nevykonává ve skutečnosti svou činnost efektivně. Přes četné žádosti nebyla Komise schopna získat údaje o finančních výsledcích třetího provozovatele, konkrétně TV3, aby mohla provést srovnání se třetím subjektem na trhu. Komise proto nemůže dospět s jistotou k závěru, zda jsou ztráty TvDanmark výsledkem cenové politiky TV2 nebo zda jsou zapříčiněny jinými faktory, které může TvDanmark ovlivnit.
(244)
Protože tedy Komise nemůže s jistotou určit, zda je či není TvDanmark schopným provozovatelem a protože přímé srovnání dvou provozovatelů není možné, je názoru, že výše zadaná zkouška není v tomto konkrétním případě průkazná.
(245)
Komise se proto rozhodla podrobit cenovou politiku TV2 a dostupné údaje o reklamním trhu další analýze, aby byla schopna posoudit, zda TV2 jednala či nejednala tak, aby ve vyšetřovaném období maximalizovala své příjmy z reklamy.
(246)
Zaprvé, Komise porovnala ceny dvou provozovatelů a analyzovala cenovou politiku TV2. Analýza se zaměřuje na období 1998-2002, tedy na období, o němž stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 začala na reklamním trhu uplatňovat cenový „dumping“. Zadruhé, Komise analyzovala dánské výdaje na reklamu s ohledem na EU a zejména na ostatní skandinávské země. Zatřetí, Komise provedla porovnání kontaktních cen (tj. pořizovacích cen na třicet sekund vystavení tisíci diváků) napříč skandinávskými zeměmi a druhy médií.
(247)
Komise bere na vědomí, že chování TV2 na reklamním trhu bylo předmětem vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže. Dánská Rada pro hospodářskou soutěž dne 21. prosince 2005 rozhodla, že TV2 porušila článek 102 SFEU a odpovídající vnitrostátní právní předpisy tím, že na reklamním trhu prosazovala slevy zvyšující věrnost. Toto rozhodnutí bylo zrušeno odvolacím soudem pro hospodářskou soutěž dne 1. listopadu 2006, a poté dne 22. června 2009 potvrzeno vyšším soudem východního Dánska. Proti poslednímu rozhodnutí bylo podáno odvolání u nejvyššího soudu, který dne 18. března 2011 usnesení vyššího soudu potvrdil. Tento případ následoval po předchozím z 29. listopadu 2000, kdy dánská Rada pro hospodářskou soutěž shledala, že slevy TV2 v roce 2000 byly nekorektní. Komise v tomto ohledu konstatuje, že se vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže týká období 2000-2005, a tedy pouze posledního roku období vyšetřovaného v tomto rozhodnutí. Věrností sleva zejména nepotřebuje křížové dotace ve smyslu sdělení o vysílání z roku 2001 (tj. „Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby“). Ve skutečnosti, a jak je vysvětleno níže, TV2 v průměru stanovovala ceny za vysílání reklamy výrazně vyšší než její konkurenti. Věrnostní slevy k tomu znamenají, že zákazníci investují do TV2 větší část svých rozpočtů na reklamu, než by tak učinili za jiných okolností. Obvinění proto vlastně znamená, že TV2 zvýšila své příjmy z reklamy pomocí slev, což ve skutečnosti vedlo k menší potřebě koncesionářských poplatků. Komise každopádně není rozhodnutími dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže vázána.
(248)
Sledovanost a složení diváků, programové obsahy, regulační omezení času na vysílání reklamy a mechanizmus financování stanic jsou faktory, které ovlivňují povahu hospodářské soutěže na reklamním trhu. Ceny se proto liší podle jednotlivých televizních společností. Televizní stanice rovněž prodávají celou škálu odlišených „produktů“, které navíc dosahují různých cen (88).
(249)
Ceny uplatňované stanicemi zahrnují výrazné slevy. Porovnávat ceny za televizní vysílání reklam uvedené v cenících proto nemá význam. Většina televizní reklamy (přibližně 90 % veškeré celostátně vysílané reklamy) probíhá v rámci celoročních dohod, na jejichž základě televizní kanály poskytují roční slevy. K tomu existuje řada dalších slev (pro nové inzerenty, pro méně atraktivní umístění reklam, další množstevní slevy atd.). Vyjednání a zprostředkování dohod provádějí tzv. mediální agentury.
(250)
Aby bylo možné porovnat různé stanice, je nutno stanovit průměr různých uplatňovaných cen. Níže uvedená tabulka uvádí průměrné ceny pro cílovou skupinu TRP 21-50. Tyto ceny byly získány vydělením obratu relevantních stanic z celostátního vysílacího prostoru pro reklamy počtem získaných TRP 21-50, jak je ukázáno níže (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Rozdíl
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP (90) TvDanmark jako podíl CPP TV2
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Průměrné náklady na bod (CPP) společnosti TV2 za TRP 21-50 vyvážený pokrytím (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark jako podíl na vyváženém CPP TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Podle výše uvedených údajů byla cena TvDanmark za TRP 21-50 asi o 30-40 % nižší než cena TV2. Jak Komise tvrdila ve svém rozhodnutí o státní podpoře ve prospěch France 2 a France 3, existuje na trhu s televizní reklamou pozitivní vztah mezi průměrným počtem kontaktů a průměrnou čistou cenou za kontakt (91). Rozdíl v cenách různých televizních společností by proto bylo možno vysvětlit relativně silným postavením stanic z hlediska jejich schopnosti dosáhnout vysokého počtu diváků. V takové situaci je důležité zjistit, zda skutečné cenové rozdíly odrážejí či neodrážejí podmínky na trhu.
(252)
Na rozdíl od situace ve Francii lze v tomto konkrétním případě analyzovat pozorované skutečnosti pouze u dvou provozovatelů vysílání. Sklon lineární regresní přímky se proto vypočítá na základě cen těchto dvou provozovatelů a nebude mít příliš vysoký statistický význam. S tím výsledkem, že nebude možno dospět k žádnému závěru o tom, zda je sklon přímky „přiměřený“ či není.
(253)
Za účelem ověření, zda lze či nelze o skutečném rozdílu v cenách mezi oběma provozovateli prohlásit, že odráží tržní podmínky, je nutno kvůli neutralizaci dominantnějšího postavení TV na trhu uplatnit opravný koeficient. Vyvažující koeficient byl odvozen z výpočtů mediálních agentur a odráží rozdíl v zasáhnutí požadované cílové skupiny, kterého lze dosáhnout při zakoupení 100 TRP 21-50 u TvDanmark a TV2. TvDanmark se nachází lehce pod 70 % zasažení dosahovaného TV2 (při zakoupení 100 TRP 21-50). Při použití tohoto koeficientu se ceny téměř sbližují. Lze konstatovat, že ceny TV2 jsou stále o něco vyšší než ceny TvDanmark. Zdálo by se proto, že rozdíl v cenách jako by odrážel tržní podmínky. K tomuto výsledku je ovšem nutno přistupovat obezřetně, protože je nutno mít na mysli, že podobný opravný koeficient zřejmě není schopen vyvážit všechny rozdíly mezi stanicemi.
(254)
Komise bere rovněž na vědomí, že stěžovatel trvá na tom, že skutečná hospodářská soutěž na trhu televizní reklamy neprobíhá ani na úrovni ceníku, ani na úrovni průměrných cen GRP či TRP, jak je uváděno výše. Místo toho TvDanmark tvrdí, že si provozovatelé vysílání ve skutečnosti konkurují u tzv. mezních cen. Tyto mezní ceny údajně vznikají z dominantnějšího postavení TV2 na trhu. Aby inzerenti dosáhli cílů své kampaně, jsou nuceni kupovat určitou část ratingových bodů výlučně u TV2. U těchto tzv. podmezních jednotek neprobíhá žádná hospodářská soutěž, a TV2 je zde proto schopna dosahovat nadměrných zisků. V důsledku toho si provozovatelé konkurovali u zbývajících ratingových bodů, a tudíž i mezních cen. TvDanmark tvrdí, že tyto ceny byly dokonce nižší než průměrné ceny uváděné výše v tabulkách.
(255)
Odhlédne-li se od otázky, zda je toto tvrzení pravdivé, Komise se domnívá, že takové chování by bylo kvůli silnému postavení TV2 na trhu možné. Ovšem toto vyšetřování má zjistit, zda se TV2 na trhu chovala či nechovala tak, aby se pokoušela maximalizovat své příjmy. V tomto ohledu nelze vyloučit, že TV2 udržovala své ceny na nízké úrovni, aby si uchovala vysoký podíl na trhu, avšak toto chování není v rozporu se snahou maximalizovat příjmy.
(256)
Z výše uvedeného lze stanovit, že během vyšetřovaného období byly ceny TV2 vyšší než ceny TvDanmark. Je také zřejmé, že skutečná úroveň cen v tomto období klesala, i když ceny uváděné v cenících stoupaly. TV2 výrazně zvýšila úroveň slev, jež poskytovala.
(257)
Na základě analýzy cen ovšem nelze zjistit, zda vývoj v cenách skutečně přispěl či nepřispěl k poklesu celkových příjmů z reklamy, a tím ke zvýšení potřeby státního financování. Za účelem vyřešení této otázky Komise provedla níže uvedenou analýzu cenové politiky TV2 a jejích důsledků pro všeobecnou úroveň příjmů z reklamy, jichž TV2 dosahovala.
(258)
Jak je vysvětleno v níže uvedených bodech odůvodnění, TV2 během vyšetřovaného období provedla řadu zvýšení cen a jejich srážek (poskytováním vyšších slev). Níže uvedená tabulka přináší přehled vývoje všeobecné úrovně příjmů TV2 z reklamy během období 1998-2002, tzn. období, o kterém stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 stlačovala na dánském trhu ceny (údaje v milionech DKK).
1998
1999
2000
2001
2002
Příjmy z celostátně vysílané reklamy
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
V roce 1997 přijala TV2 strategické rozhodnutí, že v roce 1998 nebude zvyšovat využívání své kapacity, ale naopak zvýší své ceny. K dalšímu zvýšení cen došlo v roce 1999. Dánské orgány prohlašují, že hospodářská soutěž se v roce 1999 tak vyostřila, že TV2 na zvýšení cen doplatila a její příjem z reklamy poklesl oproti předchozímu roku přibližně o 10 %.
(260)
V roce 2000 TV2 očekávala zostření hospodářské soutěže a své ceny nezvýšila. Kvůli novému systému slev, který TV2 zavedla, došlo ale k poklesu skutečných cen. Výsledkem bylo, že TV2 zvýšila využívání svých kapacit oproti předchozímu roku o 33 %. Cenová opatření vedla k tomu, že se zvýšil obrat TV2 u celostátně vysílané reklamy o 8,4 %. V roce 2001 TV2 své ceny opět zvýšila. Bez ohledu na zvýšení cen kleslo využívání kapacit a příjmy TV2 z reklamy na úroveň roku 1999. V roce 2002 uplatnila TV2 další cenové srážky a čelila mírnému poklesu celkového obratu. Celkový obrat na reklamním trhu ovšem klesl v ještě větší míře.
(261)
Na základě výše uvedeného lze dospět k závěru, že používání rozsáhlých slev vedlo ke snížení skutečné úrovně cen. TV2 dokázala tento pokles v cenách vyrovnat zvýšeným využíváním svých kapacit. Konkurence stejnou možnost neměla, protože neměla v oblasti kapacit k dispozici stejné rezervy. Aby byla tržně přijatelná, byla nucena držet krok s TV2. Během let, kdy TV2 své ceny zvyšovala, docházelo k poklesu jejího celkového obratu z vysílání reklamy. Když TV2 své ceny snižovala, byla naopak schopna svůj celkový obrat zvyšovat. Komise proto dochází k závěru, že srážky v cenách, jež uplatňovala TV2, vedly ve skutečnosti ke zvýšení celkových příjmů. Cenová politika TV2 tudíž zřejmě neprokazuje, že se společnost nesnažila maximalizovat své příjmy.
(262)
Srovnání cen dánských provozovatelů vysílání a analýza cenové politiky TV2 nepřinášejí žádné doklady o tom, zda celkové ceny na dánském trhu televizní reklamy byly či nebyly příliš nízké. Podobně pokleslá úroveň cen mohla být důsledkem toho, že TV2 využívala svého dominantního postavení ke snížení celkové úrovně výdajů na televizní reklamu pod konkurenceschopnou úroveň.
(263)
Kvůli objasnění této otázky Komise provedla analýzu hospodářských údajů z reklamního trhu ve všech zemích EU a porovnala je s Dánskem. Protože dánský trh televizní reklamy lze nejlépe srovnávat s ostatními severoevropskými zeměmi, provedla Komise také porovnání údajů mezi Dánskem a ostatními severskými zeměmi (Finsko, Švédsko a Norsko) (92). Klíčové údaje o výdajích na televizní reklamu, které byly analyzovány, jsou: 1) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu, 2) výdaje na televizní reklamu na jednoho obyvatele a 3) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na hrubém domácím produktu (HDP). Následující tabulka přináší přehled těchto klíčových údajů:
Klíčové číselné údaje o výdajích na televizní reklamu v Dánsku, EU a ostatních severských zemích
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu (v %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Sev.
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Výdaje na televizní reklamu na obyvatele (v EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Sev.
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na HDP (v ‰)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Sev.
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Zdroj: Evropská audiovizuální observatoř, Eurostat.
(264)
Z výše uvedené tabulky lze vyvodit, že podíl televizní reklamy na celkových výdajích na reklamu byl v Dánsku (27 %) ve srovnání s průměrem v EU (37 %) nižší. Údaje však ukazují, že mezi severní a jižní Evropou existuje obecná dělicí čára (93). V jižních členských státech jsou výdaje na televizní reklamu podstatně vyšší než v severních členských zemích (94). Stejný stav lze konstatovat u výdajů na televizní reklamu vyjádřených jako podíl na HDP (95). Také výdaje na televizní reklamu na obyvatele vykazují výrazné rozdíly mezi členskými státy (96). Při srovnání těchto poměrů v rámci severských zemí odpovídají dánské údaje situaci v severských zemích.
(265)
S ohledem na výše uvedené dochází Komise k závěru, že neexistuje jasný a jednoznačný doklad o tom, že by dánský trh televizní reklamy byl systematicky a důsledně utlumován cenovou politikou TV2.
(266)
Stěžovatel předložil rovněž údaje o porovnání kontaktních cen (vyjádřených v CPM (97)) uplatňovaných v rámci daného typu média v různých zemích a napříč typy médií v dané konkrétní zemi. Údaje předložené stěžovatelem porovnávají náklady na kontaktování 1 000 jednotlivců reklamou za použití buď tisku, nebo televize, a to v Dánsku, Norsku a Švédsku (98).
(267)
Tyto údaje ukazují, že televizní reklama je v Dánsku levnější než ve Švédsku a Norsku (99), zatímco u tištěných médií je tomu naopak (100).
(268)
Komise však nemůže ověřit spolehlivost předložených informací a žádné podobné údaje nejsou veřejně dostupné. Vzhledem k tomu, že tyto informace jsou spíše omezené a nezohledňují případné kulturní rozdíly, Komise nemůže dospět k opodstatněnému závěru o úrovni kontaktních cen u různých médií ve skandinávských zemích.
(269)
Komise proto dochází k závěru, že TV2 měla na dánském trhu během vyšetřovaného období nejvyšší ceny a byla schopna stanovit cenu za svůj produkt o 15 až 40 % vyšší než její konkurenti v závislosti na zasažení příslušné cílové skupiny. Ve srovnání se Švédskem a Norskem jsou ceny v Dánsku přibližně o 20 % nižší.
(270)
Vzhledem k výše provedeným analýzám dochází Komise k závěru, že z hlediska státní podpory neexistují žádné jasné důkazy o tom, že se TV2 nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že by její chování na reklamním trhu vedlo ke zvýšené potřebě financování ze státních prostředků.
V. ZÁVĚR
Komise shledává, že Dánsko poskytlo dotčenou podporu neoprávněně, a porušilo tak čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora a na základě výše uvedených skutečností Komise ale soudí, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora je nutno posoudit, zda by výše uvedené zjištění nemohlo vést k nadměrnému vyrovnání ve prospěch TV2, protože částka ve výši 628 milionů DKK, kterou v roce 2004 získal dánský stát zpět od TV2 i s úroky, je nyní považována za slučitelnou a mohla by být státem společnosti TV2 vrácena. Vzhledem k rekapitalizačním opatřením, ke kterým ve skutečnosti došlo v roce 2004 (věc N 313/2004) kvůli finančním potřebám TV2 po vrácení uvedené částky, si je možno představit, že by podobné zpětné proplacení obsahovalo riziko nadměrného vyrovnání. Jak je možno vyvodit z bodů odůvodnění č. 34 a 35 rozsudku Soudního dvora a vzhledem ke skutečnosti, že dánské orgány nedovolily TV2 vyhlásit úpadek, byla povinnost vrátit uvedenou částku nutným předpokladem pro rekapitalizační opatření z roku 2004. Jak stanovil Soud v bodě odůvodnění č. 43 svého rozsudku, „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí [zrušené rozhodnutí a rozhodnutí o rekapitalizaci], je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S. Zrušení rozhodnutí 2006/217 proto pro Komisi znamená nové posouzení všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S“. Kvůli jejich úzké vazbě v důsledku záležitosti vrácení je nutno nahlížet na rekapitalizační opatření z roku 2004 ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou poskytnutou v období 1995-2002 tak, aby se zajistilo, že nedojde k žádnému nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2.
V tomto ohledu konstatuje Komise následující. Po rozhodnutí o vrácení získaly dánské orgány ve skutečnosti zpět částku 1 050 milionů DKK (tj. více než 628 milionů DKK a úroky). Jak je uvedeno v rozsudku Soudu, následkem jeho zrušení rozhodnutí o vrácení zmizel důvod k vrácení částky ve výši 628 milionů DKK navýšené o úroky. Dánské orgány ale předložily prohlášení, v němž uvádějí, že se samy zavázaly nevracet TV2 zpětně získané finanční prostředky nebo, v případě splnění určitých kumulativních podmínek, vrátit TV2 částku, jež by odpovídala nejvýše rozdílu mezi částkou (včetně úroků), kterou TV2 skutečně vrátila za období 1995-2002, a částkou odpovídající rekapitalizačním opatřením. Na základě výše uvedeného příslibu proto neexistuje nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou za období 1995-2002 a ve spojení s rekapitalizačními opatřeními z roku 2004, což je v souladu s rozsudkem Soudu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření učiněná Dánskem ve prospěch TV2/DANMARK mezi rokem 1995 a rokem 2002 formou prostředků z koncesionářských poplatků a dalších opatření uvedených v tomto rozhodnutí jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. dubna 2011.
SKLEP KOMISIJE
z dne 20. aprila 2011
o ukrepih, ki jih izvaja Danska (C 2/03) za TV2/Danmark
(notificirano pod dokumentarno številko C(2011) 2612)
(Besedilo v danskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2011/839/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije (1) in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim strankam, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (2), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
I. POSTOPEK
(1)
Z dopisom z dne 5. aprila 2000 je Komisija prejela pritožbo danske komercialne radijske in televizijske postaje SBS Broadcasting SA/TVDanmark (v nadaljnjem besedilu: „SBS/TVDanmark“) v zvezi z državnim financiranjem danske javne radijske in televizijske postaje TV2/Danmark (v nadaljnjem besedilu: „TV2 (3)“). Dne 3. maja 2000 je potekal sestanek s pritožnikom. V dopisih z dne 28. februarja 2001, 3. maja 2001 in 11. decembra 2001 je pritožnik predložil dodatne informacije.
(2)
Komisija je z dopisom z dne 5. junija 2002 zahtevala informacije od danskih oblasti, ki so odgovorile z dopisom z dne 10. julija 2002. Z danskimi oblastmi sta potekala dva sestanka, in sicer 25. oktobra 2002 in 19. novembra 2002. V dopisih z dne 19. novembra 2002 in 3. decembra 2002 so bile predložene dodatne informacije.
(3)
Komisija je z dopisom z dne 24. januarja 2003 (4) obvestila Dansko o svoji odločitvi, da v zvezi z državnim financiranjem danske javne radijske in televizijske postaje TV2 sproži postopek, določen v členu 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
(4)
Sklep Komisije o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu Evropskih skupnosti dne 14. marca 2003 (5). Komisija je pozvala zainteresirane stranke, naj predložijo svoje pripombe v zvezi z ukrepi.
(5)
Komisija je v dopisu z dne 24. marca 2003 prejela pripombe danskih oblasti. Komisija je prejela tudi pripombe različnih zainteresiranih strank. TVDanmark je predložila svoje pripombe v dopisu z dne 14. aprila 2003. Združenje komercialnih televizij v Evropi (ACT) je poslalo svoje pripombe v dopisu z dne 14. aprila 2003. Komercialni televizijski postaji Antena 3 TV in Gestevisión Telecinco sta predložili svoje pripombe dne 16. aprila 2003. Komercialna radijska in televizijska postaja TV3 je predložila svoje pripombe v dopisu z dne 14. aprila 2003. Komisija je posredovala te pripombe Danski, ki se je nanje odzvala z dopisom z dne 12. septembra 2003.
(6)
Komisija je prejela dodatne informacije od pritožnika v dopisih z dne 15. decembra 2003 in 6. januarja 2004. Pritožnik in službe Komisije so se sestali dne 17. decembra 2003, da bi razjasnili informacije, ki jih je pritožnik predložil v dopisu z dne 15. decembra 2003. Komisija je informacije posredovala danski vladi, ki je odgovorila z dopisom z dne 15. marca 2004. Danske oblasti in službe Komisije so se sestale 9. februarja 2004.
(7)
Komisija je 19. maja 2004 sprejela odločbo o javnem financiranju, dodeljenem TV2 v obdobju od leta 1995 do leta 2002 preko naročnin in drugih ukrepov (6). V odločbi je bilo sklenjeno, da je pomoč združljiva s skupnim trgom, razen zneska v višini 628,2 milijona DKK (približno 84,3 milijona EUR), ki ga je bilo treba vrniti z obrestmi („odločba o izterjavi“).
(8)
TV2 in danske oblasti ter zasebni radijski in televizijski postaji Viasat in SBS/TVDanmark so nato pri Sodišču Evropskih skupnosti vložile tožbo proti odločbi Komisije o izterjavi.
(9)
Danske oblasti so izvedle odločbo Komisije o izterjavi. TV2 je dejansko povrnila 1 050 milijonov DKK (7).
(10)
Vračilo je povzročilo finančno krizo v TV2. Posledično je Danska leta 2004 priglasila dokapitalizacijo v korist TV2.
(11)
Komisija je z odločbo z dne 6. oktobra 2004 (8) odobrila odločitev danske vlade za dokapitalizacijo TV2 s povečanjem njenega kapitala za 440 milijonov DKK in pretvorbo državnega posojila v višini 394 milijonov DKK v kapital („ukrepi za dokapitalizacijo“). SBS in Viasat sta vložili tožbo proti tej odločbi.
(12)
22. oktobra 2008 (9) je Sodišče prve stopnje (zdaj Splošno sodišče) med potrjevanjem mandata za javno radijsko in televizijsko oddajanje TV2 razglasilo odločbo Komisije o izterjavi („sodba“) za nično. Pritožba ni bila vložena.
(13)
Komisija mora po sodbi Sodišča sprejeti nov sklep, saj je ponovno uvedla formalni postopek preiskave v zvezi z obdobjem 1995-2002.
(14)
Poleg tega je Sodišče v zadevi o dokapitalizaciji izdalo sklep (10) („sklep“), v katerem je navedlo, da ni bilo potrebe po sprejetju sklepa. V odstavku 35 obrazložitve je Sodišče ugotovilo, da obstaja tesna povezava med odločbo o izterjavi in odločbo o dokapitalizaciji. Sodišče je menilo, da je razglasitev ničnosti odločbe o izterjavi spremenila odločbo o dokapitalizaciji brez kakršne koli utemeljitve in pomena. V njej je navedeno, da je „[k]ljub temu, da so posebne okoliščine pričujoče zadeve Komisijo spodbudile, da je sprejela dve odločbi, […] očitno, da ti odločbi predstavljata dva vidika istega pravnega vprašanja glede ukrepov Kraljevine Danske za TV2 in posledično TV2 A/S (11) v zvezi z opredelitvijo, ali gre za državno pomoč v smislu člena 87(1) ES, in, če je tako, v zvezi z določitvijo njune združljivosti s skupnim trgom.“ Razglasitev ničnosti odločbe o izterjavi je zato zahtevala „nov pregled vseh ukrepov, ki jih je Kraljevina Danska izvedla za TV2.“ Zoper sklep ni bila vložena pritožba.
(15)
Komisija mora v skladu s sklepom Sodišča v svoji oceni v tem sklepu upoštevati ukrepe, ki so jih leta 2004 izvedle danske oblasti zaradi vračila, naloženega z razveljavljeno odločbo o izterjavi.
(16)
Iz uvodnih izjav 13, 14 in 15 sledi, da ta sklep obsega samo ukrepe, ki jih je država izvedla v korist TV2 za obdobje 1995-2000, vendar bo Komisija v skladu s sklepom Sodišča v svoji oceni v tem sklepu upoštevala tudi ukrepe za dokapitalizacijo, izvedene leta 2004, ki so bili rezultat vračila, naloženega z razveljavljeno odločbo o izterjavi.
(17)
Komisija je v dopisu z dne 20. marca 2009 pozvala danske oblasti, naj predložijo svojo analizo posledic sodbe v tej zadevi.
(18)
Danske oblasti so po več podaljšanjih roka 26. junija 2009 poslale svoje ugotovitve. V prilogi k dopisu so danske oblasti predložile tudi pripombe TV2.
(19)
Z danskimi oblastmi oziroma TV2 so potekali številni sestanki, med drugim tudi 25. avgusta 2009, 7. februarja 2011 in 4. marca 2011.
(20)
Komisija je poslala dodatne zahteve za informacije, med drugim 22. septembra 2010, 28. oktobra 2010, 19. novembra 2010 in 14. januarja 2011, na katere so danske oblasti odzvale 17. novembra 2010, 30. novembra 2010, 3. februarja 2011, 24. februarja 2011 in 7. marca 2011. Danske oblasti so predložile različne podatke tudi marca in aprila 2011.
(21)
Komisija je prejela tudi pripombe tretjih strani, zlasti SBS/TVDanmark dne 7. februarja 2011.
(22)
Komisija je 4. avgusta 2008 sprejela odločbo, v kateri ni vložila nobenega ugovora glede dodelitve pomoči za reševanje TV2 v obliki kredita za 1 000 milijonov DKK (12). Konkurentka TV2, tj. MTG/Viasat, je vložila pritožbo zoper odločbo. Splošno sodišče je ustavilo postopek, dokler Komisija ne sprejme odločitve v zadevi o prestrukturiranju (13).
(23)
Danska je 4. februarja 2009 v skladu s členom 108(3) PDEU obvestila Komisijo o načrtu prestrukturiranja v zvezi s TV2 Danmark A/S (v nadaljnjem besedilu „zadeva o prestrukturiranju“). Komisija je v dopisu z dne 2. julija 2009 Dansko obvestila, da je začela postopek v skladu z zadevo o prestrukturiranju (14).
(24)
Preiskava, ki jo je Komisija izvajala v zadevi o prestrukturiranju, je potekala vzporedno z oceno te zadeve, sklep Komisije v zadevi o prestrukturiranju pa bo sprejet vzporedno in hkrati s tem sklepom.
II. PODROBEN OPIS
II.1 NACIONALNO OZADJE
II.1.1 DANSKI TRG RADIJSKIH IN TELEVIZIJSKIH DEJAVNOSTI V OBDOBJU 1995-2002
(25)
V letih 1995-2002 sta na Danskem delovali dve javni radijski in televizijski postaji, in sicer Danmark Radio („DR“) in TV2. DR se je skoraj v celoti financirala iz naročnin. TV2 se je delno financirala iz naročnin, vendar tudi iz prihodkov iz oglaševanja.
(26)
TV2 je bila ustanovljena leta 1986 (15) kot neodvisna avtonomna ustanova, ki se financira iz državnih posojil. Postaja je začela z nacionalnim oddajanjem 1. oktobra 1988. Oddajala je zemeljski televizijski program TV2, leta 2000 pa je začela oddajati satelitski televizijski program TV2 Zulu. Konec leta 2002 je iz javnega programa TV2 Zulu nastal komercialni plačniški televizijski program. Poleg tega je vlada odobrila osem postaj za regionalne postaje TV2. TV2 je morala objavljati oddaje z regionalnih postaj TV2 na svojem nacionalnem zemeljskem televizijskem programu.
(27)
Med letoma 1995 in 2002 sta poleg javnih radijskih in televizijskih postaj na danskem trgu radijskih in televizijskih dejavnosti po vsej državi delovali še dve komercialni radijski in televizijski postaji, TVDanmark in TV3/3+. Komercialni radijski in televizijski postaji sta konkurirali TV2 na trgu televizijskega oglaševanja po vsej državi. TVDanmark je del SBS Broadcasting S.A. in je na Danskem oddajala dva programa. Od leta 1997 je TVDanmark2 oddajala prek mreže 10 lokalnih komercialnih televizijskih postaj, od leta 2000 pa je oddajala britanski licenčni satelitski program, TVDanmark1. Satelitska programa TV3 in 3 + sta začela oddajati leta 1992. Oba sta del skupine Modern Times Group (MTG).
II.1.2 ZAKONSKE ZAHTEVE V OBDOBJU 1995-2002
(28)
Predpisi, ki urejajo pristojnosti javnih radijskih in televizijskih postaj v preiskovanem obdobju 1995-2002, so določeni v poznejših različicah Zakona o radijskem in televizijskem oddajanju (v nadaljnjem besedilu „Zakon o oddajanju“) (16).
(29)
Namen TV2 je ponujati in distribuirati nacionalne in regionalne televizijske programe. Distribucija lahko poteka s pomočjo radijske opreme, vključno s sateliti ali kabelskimi sistemi. Minister za kulturo izda uredbe, ki urejajo obveznosti.
(30)
TV2 ima obveznost izvajanja javnih storitev. V okviru Zakona o oddajanju (iz leta 1994, tj. različice, ki je veljala v zadevnem obdobju) (17) je TV2 neodvisna ustanova, katere cilj je ponujati in distribuirati nacionalne in regionalne televizijske programe prek neodvisnih programskih dejavnosti. Obseg ponujenih programov mora biti primarno osredotočen na kakovost, spremenljivost in raznolikost. Pri načrtovanju programov za regionalne postaje TV2 je treba dati prednost regionalnemu pomenu.
(31)
Kot je navedeno v sodbi (18) Sodišča, se je natančna opredelitev namena javnih storitev s časom spreminjala, vendar so vse opredelitve na različnih točkah med obdobjem preiskave zahtevale „kakovost, spremenljivost in raznolikost“, ki so bistvene kakovostne zahteve glede javnih storitev, zaupane postaji TV2.
(32)
Dodatno opredelitev namena javnih storitev je mogoče najti v statutih za TV2. Ti, na primer, določajo obveznosti oddajanja TV2, kar zadeva umetnost in kulturo, dansko filmsko produkcijo, programe za otroke, mladino in etnične skupine. TV2 je dolžna predvajati tudi nujna obvestila za javnost.
(33)
Javne storitve TV2 se financirajo iz deleža TV2 pri naročninah, iz prihodka od oglaševanja in iz drugih virov. V skladu s pogoji Zakona o oddajanju, ki je veljal leta 1994 (19), se vse dejavnosti TV2 financirajo iz sredstev, prenesenih iz sklada TV2 ob upoštevanju okvirnih proračunov, ki jih je določil minister za kulturo, iz prihodka od prodaje programov ter prek drugih prispevkov, subvencij itd. Treba je poudariti, da je TV2 za leti 1995 in 1996 prejela delež prihodka iz naročnin in prihodka iz oglaševanja iz posebnega sklada (sklad TV2) (20).
(34)
Določbe glede oddajanja komercialnih televizijskih postaj, ki presegajo eno lokalno območje, so določene v poglavju 5 Zakona o oddajanju. Poglavje 6 obravnava lokalne radijske in televizijske storitve. Glavna zahteva je pridobitev licence za oddajanje. Programske zahteve za imetnike licenc so določene v odredbah št. 874 o evropski vsebini in št. 1349 o lokalnih radijih in televizijah (21). V skladu s tema odredbama morajo omrežne postaje, ki pridobijo lokalno televizijsko licenco za oddajanje, vsaj eno uro dnevno prenašati lokalne programe in pripraviti bistveni del svojega programa v danskem jeziku ali za dansko občinstvo. Ker TV3, 3 + in prvi program TVDanmark oddajajo po britanski licenci, veljajo ta pravila samo za TVDanmark2.
II.1.3 KOMERCIALNE DEJAVNOSTI TV2
(35)
Med letoma 1995 in 2002 je TV2 izvajala številne komercialne dejavnosti, odkar ji je bila 1. januarja 1997 (22) v ta namen dodeljena ločena pravna podlaga, ki ji je med drugim omogočila uporabo tehnične opreme, ustanavljanje novih podjetij ali kapitalske naložbe v obstoječa podjetja. Med letoma 1995 in 2002 je to vključevalo dejavnosti, kot so oglaševanje, prodaja programov, oddajanje drogov v najem, trgovina, spletne dejavnosti, preprodaja športnih pravic itd.
(36)
Od januarja 2001 je bila TV2 dolžna voditi ločeno računovodstvo za izvajanje svojih javnih storitev in za „izvajanje drugih storitev“, če slednje presegajo 5 % prometa in 3 milijone DKK letno. Uporabljati je bilo treba izračun polnih obratovalnih stroškov, cene za nejavne storitve/proizvode je bilo treba določiti na podlagi tržne vrednosti, prenosi kapitala med izvajalci javnih storitev in drugih storitev pa so morali potekati v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu in niso smeli vključevati naročnin (23).
II.2 UKREPI
(37)
TV2 je med letoma 1995 in 2002 prejemala prihodek od naročnin.
(38)
Minister za kulturo določa višino naročnin, ki jih morajo plačati lastniki radijskih sprejemnikov in televizorjev, hkrati za eno ali več let (24). Televizijske naročnine pobira DR, prihodek pa se nato porazdeli med DR in TV2, kot to določi minister za kulturo v okviru sporazuma z danskim parlamentom o sredstvih javnega obveščanja.
(39)
Minister za kulturo določi predpise o začetku in prenehanju obveznosti plačevanja naročnine, o plačilnih rokih in izterjavi, o stroških opominov itd. Neplačane zamudne obresti se zaračunavajo v skladu z zakonom o obrestih. Hypotekenbank (danska hipotekarna banka) lahko pobere neporavnane pristojbine in dajatve. Neplačani zneski se lahko, na primer, vzamejo od plače zadevne osebe v skladu s pravili o pobiranju osebnih davkov, kakor je določeno v Zakonu o obdavčevanju pri viru.
(40)
TV2 je bila do leta 1997 financirana (prihodek je dobivala iz oglaševanja in naročnin) iz sklada T2. TV2 je od leta 1997 prejemala svoj delež prihodka iz naročnine neposredno od DR.
(41)
TV2 je leta 1995 in leta 1996 prihodke iz oglaševanja prejemala iz sklada TV2 (25).
(42)
TV2 je prejela tudi 58 milijonov DKK iz radijskega sklada za večjo zavezanost danski filmski produkciji.
(43)
Poleg tega je TV2 iz sklada TV2, ko je bil ta leta 1997 ukinjen, prejela 167 milijonov DKK za naložbe v digitalizacijo svojih produkcijskih sistemov in 50 milijonov DKK za pokritje svojih stroškov poslovanja.
(44)
TV2 je bila oproščena tudi plačila davka od dobička pravnih oseb na podlagi Zakona o gospodarskih družbah. Posledična ugodnost, ki jo ima TV2 od te oprostitve v preiskovanem obdobju, znaša 159,4 milijona DKK. Danska država je januarja 2001 uvedla mehanizem za nevtralizacijo učinka, ki ga ima oprostitev od plačila davka na komercialne dejavnosti TV2. TV2 je morala prenesti 30 % letnega presežka iz svojih nejavnih storitvenih dejavnosti na svoje javne storitvene dejavnosti. Ta stopnja ustreza običajni stopnji za davek od dobička pravnih oseb, ki ga je Danska uvedla leta 2000.
(45)
Stroške ustanovitve in primanjkljaj iz poslovanja TV2 v začetnem obdobju njenega delovanja so financirala državna posojila. V skladu z začetnimi sporazumi o posojilu bi morala TV2 plačevati obresti na glavnico in poplačati celotni znesek posojil. Vendar je bila TV2 v celotnem preiskovanem obdobju oproščena plačevanja obresti in je imela moratorij na odplačevanje dolgov. Ugodnost, ki je izhajala iz brezobrestnih in nepovratnih posojil za ustanovitev podjetja in za poslovanje je za preiskovano obdobje znašala 341,8 milijona DKK.
(46)
Do konca leta 1996 je država izdala poroštva za posojila, ki jih je najel sklad TV2, da bi financiral poslovanje TV2. Znesek zajamčenih posojil se je prenesel na TV2, ko je bil sklad ukinjen. Ugodnost TV2, ki izhaja iz tega poroštva, znaša 9,8 milijona DKK.
(47)
Danska je imela v preiskovanem obdobju dostop do treh zemeljskih oddajnih frekvenc s pokritjem celotne države, ki so bile rezervirane za javne radijske in televizijske postaje. Ena frekvenca je bila rezervirana za TV2, druga za DR in tretja za digitalno televizijo.
(48)
TV2 je plačevala pristojbino za uporabo rezervirane oddajne frekvence s pokritjem celotne države Nacionalni agenciji za informacijsko tehnologijo in telekomunikacije, tj. državnemu organu Ministrstva za raziskave, tehnologijo in razvoj (26). Višina pristojbine je bila določena v danskem Finančnem zakonu. TV2 je v preiskovanem obdobju letno plačevala od 2 do 4 milijone DKK za pristojbine za frekvence.
(49)
Danska ima tudi frekvence, ki imajo samo regionalno pokritje. Vlada je leta 1997 uvedla možnost združevanja regionalnih frekvenc, da bi se doseglo širše pokritje (omrežje). Med letoma 1998 in 2001 so morale vse lokalne komercialne televizijske postaje z licenco za oddajanje v omrežni konfiguraciji plačevati državi letno pristojbino (27). Za regionalne storitve TV2 ni bilo treba plačevati pristojbine, ker so oddajale v „oknih“ na nacionalni frekvenci TV2. Komercialna televizijska postaja TVDanmark je bila edini operater, ki je plačeval to pristojbino za svoj drugi program. TVDanmark je skupno plačala pristojbine v višini 85 milijonov DKK.
(50)
Lastniki občinskih antenskih inštalacij so prek svojih inštalacij dolžni prenašati javne programe TV2 (obveznost prenašanja).
III. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI IN DANSKE
(51)
Prvič, Komisija je po svoji odločitvi o začetku formalnega postopka preiskave prejela različne pripombe zainteresiranih strani. Najpomembnejše točke so povzete v nadaljevanju.
(52)
TVDanmark je ugotovila, da je oddajna frekvenca, ki pokriva vso državo in jo dodeli država, predstavljala državno pomoč, saj se država odreče prihodku iz teh skromnih sredstev. Konkurenti so imeli pokritje največ 77 %. TVDanmark je ugotovila, da je dejstvo, da se je omrežna pristojbina zaračunavala samo TVDanmark2 in ne lokalnim postajam TV2, čeprav so z ekonomskega in komercialnega vidika v enakem položaju, predstavljalo državno pomoč lokalnim postajam TV2. Po mnenju ACT, Antena 3 TV in Telecinco je načelo ES o nevtralnosti glede sredstev za oddajanje zahtevalo, da se pristojbina obračunava vsem vrstam omrežij.
(53)
Kar zadeva oprostitev od plačila davka od dobička pravnih oseb, so ACT, Antena 3 TV in Telecinco ugotovili, da se obveznost TV2 do prenosa 30 % dobička, povezanega s komercialnimi dejavnostmi, na dejavnosti njenih javnih storitev ni mogla šteti kot enakovredna plačevanju davka od dobička pravnih oseb državi, ker je to izkrivljalo konkurenco na trgu radijskih in televizijskih dejavnosti.
(54)
Glede opredelitve mandata javnih radijskih in televizijskih postaj TV2 je več tretjih strani menilo, da ni bila legitimna. Trdile so, da so bili pogoji v zvezi s prenosom nalog in pogoji glede sorazmernosti izpolnjeni. TVDanmark je ugotovila, da bi morala Komisija v svojem izračunu prekomernega nadomestila upoštevati koristi, ki jih je imela TV2 zaradi oprostitve plačila davka od dobička pravnih oseb, brezobrestnih in nepovratnih posojil za ustanovitev podjetja, državnega poroštva za posojila za poslovanje ter brezplačne uporabe oddajne frekvence. TVDanmark je izjavila, da so bila tržna nihanja v prihodku od televizijskega oglaševanja na splošno omejena in niso upravičevala povečanja kapitala TV2.
(55)
Kar zadeva oglaševalski trg, je TVDanmark izjavila, da cenovna praksa TV2 komercialnim operaterjem ni dopuščala povračila neodvisnih stroškov. TVDanmark je morala za svoje TRP določiti približno 30-40 % nižjo ceno kot TV2, da bi jo sprejeli na trgu (TRP in GRP postaje TV2 so vredne več, ker je njihova pokritost boljša) (28). Zaradi edinstvenega položaja TV2 v smislu kritja in programskega proračuna bi oglaševalec vedno namenil določen del svojega proračuna TV2, da bi dosegel maksimalni učinek v smislu števila stikov, dosega in/ali pogostosti v okviru danega proračuna. TVDanmark je navedla številke, ki kažejo, da so njene dejavnosti v obdobju od 1997 do 2002 prinašale izgubo, domnevno zato, ker je nelojalna konkurenca TV2 preprečevala TVDanmark, da bi ustvarila zadosten prihodek. TVDanmark je predložila tudi analizo določanja cen za televizijsko oglaševanje na danskem trgu, ki jo je pripravilo podjetje Copenhagen Economisc. Analiza je primerjala povprečne in mejne cene na trgu ter prišla do sklepa, da se je konkurenca pojavljala samo pri preostalem povpraševanju, zaradi česar bi morala kakršna koli primerjava temeljiti na mejnih cenah. Poleg tega je TVDanmark predložila informacije o primerjavi cen oglaševanja TV2 s cenami drugih sredstev javnega obveščanja ter s cenami v drugih državah.
(56)
TV3 je navedla, da je morala dajati zelo visoke popuste za svoj oglaševalski prostor, da bi jo sprejeli na trgu, ker je TV2 ponujala izjemne mejne popuste za preostali del proračuna oglaševalcev za televizijsko oglaševanje, če so namenili tudi ta preostali znesek za TV2.
(57)
Drugič, Komisija je po svoji odločitvi o začetku formalnega postopka preiskave prejela tudi pripombe danskih oblasti. Najpomembnejše točke so povzete v nadaljevanju.
(58)
Danske oblasti so menile, da se oddajne frekvence za TV2 niso mogle obravnavati kot prednost, ker so imele tudi lokalne televizijske postaje zase rezervirane oddajne frekvence. Zato TV2 ni bila deležna posebne obravnave. TV2 je plačala pristojbino za uporabo frekvence kot vse druge postaje.
(59)
Glede oprostitve plačevanja davka od dobička pravnih oseb so danske oblasti pripomnile, da je bil dobiček iz komercialnih dejavnosti precej omejen in da je izbrana metoda za nevtralizacijo učinka oprostitve TV2 od plačevanja davka od dobička pravnih oseb na komercialne dejavnosti onemogočala, da bi imela kakršno koli finančno korist od oprostitve.
(60)
Glede vprašanja o sorazmernosti so danske oblasti navedle, da se je prenos 167 milijonov DKK iz sklada TV2 dodelil za digitalizacijo oddajnega omrežja. Zato ga ni mogoče obravnavati kot prosti kapital.
(61)
Danske oblasti so tudi navedle, da je presežek za obdobje 1995-2002 odražal razumno stopnjo povračila v zvezi s prometom TV2. Poleg tega je bil kot varovalo potreben kapital v primeru nenadnega padca prihodka iz oglaševanja in TV2 po zakonu ni smela najemati posojil, ki presegajo 4 % letnega prometa. Po mnenju danskih oblasti je država delovala tudi v skladu z „načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu“, saj lastniški kapital TV2 ni presegal kapitala, ki bi ga vložil običajen vlagatelj v tržnem gospodarstvu. Tak kapital ni bil v nasprotju s Pogodbo, če se ni uporabljal za navzkrižno subvencioniranje komercialnih dejavnosti TV2.
(62)
Kar zadeva ravnanje TV2 na oglaševalskem trgu, so danske oblasti izpostavile, da je TV2 dosledno določala svoje cene tako, da bi kar najbolj povečala svoj prihodek. Cene so bile določene izključno glede na ponudbo in povpraševanje. Določale so se letno na podlagi izračunov oglaševalskega oddelka TV2 o komercialnem deležu gledalcev (starostna skupina 21-50 let), programskega načrta, gospodarskih gibanj in konkurenčnih razmer na trgu. Stroški poslovanja TV2 se niso upoštevali kot dejavnik za izračun in prav tako ne znesek prihodka iz naročnin. TV2 je imela najvišje cene na danskem trgu, zato nedvomno ni zniževala cen, kar bi povzročilo večjo potrebo po državnem financiranju.
(63)
Danske oblasti so predložile poročilo, ki so ga pripravili pri RBB Economics, o konkurenci na danskem trgu za televizijsko oglaševanje. V poročilu je bilo ugotovljeno, da so bile povprečne neto cene, ki jih je zaračunavala TV2, dejansko višje od cen, ki so jih zaračunavali njeni konkurenti, in da so razlike v cenah oglaševanja, ki sta jih zaračunavali TV2 in TVDanmark, pojasnjene z razlikami v njuni relativni moči v smislu programov in sposobnosti pridobivanja gledalcev.
(64)
Tretjič, Komisija je po sodbi Sodišča danske oblasti pozvala, naj izvedejo svojo analizo njenih posledic za zadevni primer.
(65)
Danske oblasti so poslale svoje ugotovitve in predložile tudi pripombe TV2. Najpomembnejše točke so povzete v nadaljevanju.
(66)
Danske oblasti in TV2 so v zvezi s prihodkom iz oglaševanja za leti 1995 in 1996 trdile, da danska država ni imela nadzora nad zneski in se zato ne bi smel obravnavati kot državna sredstva. Danske oblasti niso potrdile podatkov, na katere se je sklicevala Komisija, ampak so pojasnile, da je bilo treba pri izračunu prihodka iz oglaševanja upoštevati dejstvo, da se je del denarja iz sklada TV2 porabil za financiranje regij TV2 in da se je ta del lahko financiral samo iz naročnin. Vendar pa so danske oblasti priznale, da bi se moral prihodek iz oglaševanja v vsakem primeru upoštevati za izračun neto stroškov mandata radijskih in televizijskih postaj ter da je predstavljal dohodek, ustvarjen iz dejavnosti javnih storitev.
(67)
Danske oblasti in TV2 so tudi izpostavile sodbo Sodišča kot dokaz, da so bili izpolnjeni pogoji iz sodbe Altmark z dne 24. julija 2003 (29). Opozorili so, da so bile v zadevi TV2, tako kot v zadevi BUPA (30), upoštevane okoliščine, ki so obstajale že pred datumom sodbe Altmark. Zatrdili so, da je bilo treba pri uporabi meril iz zadeve Altmark upoštevati smisel in namen meril, s čimer so se upoštevala dejstva posebne zadeve. Po njihovem mnenju je iz sodbe sledilo, da je bila edina zahteva, ki jo je Sodišče naložilo danski državi, ta, da naj „načeloma“ ravna v skladu s pogoji iz zadeve Altmark.
(68)
Danske oblasti in TV2 so zlasti menile, da je bil postopek za določanje naročnine, vsaj načeloma, pregleden in skladen z zahtevami drugega merila iz zadeve Altmark, in po njihovem mnenju je to zadostovalo v smislu sodbe Sodišča. Menile so, da je bilo izpolnjeno tudi tretje merilo, v kolikor je bilo TV2 dovoljeno, da obdrži razumen dobiček. V zvezi s četrtim merilom iz zadeve Altmark so izpostavile obsežna preverjanja, ki so se uporabljala za TV2, ter trdile, da sta zadeva BUPA in sodba Sodišča podprli njihovo trditev, da bi bilo treba v tem primeru zahteve nekoliko ublažiti ali izpolniti samo njihov bistveni del. S sklicevanjem na zadevo Chronopost (31) so tudi poudarile, da TV2 v praksi ni bilo mogoče primerjati s tipičnim dobro vodenim podjetjem. Poleg tega so danske oblasti ponovile svoje stališče, da bi moralo biti nadomestilo odobreno v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu.
(69)
Danske oblasti in TV2 so nadalje trdile, da bi bilo treba državno pomoč razglasiti za združljivo. Pojasnili so proces, ki je privedel do povečanja kapitala v TV2, in izpostavile različne razloge, zakaj je TV2 ta kapital potrebovala za izpolnitev mandata za javno radijsko in televizijsko oddajanje.
(70)
Tudi nekatere tretje strani so po sodbi Sodišča predložile pripombe. V bistvu so trdile, da se pogoji iz zadeve Altmark ne bi smeli šteti za izpolnjene, zlasti zato, ker gospodarska poročila, na katera se je sklicevalo Sodišče, niso zadovoljivo dokazala, da sta bili drugo in četrto merilo izpolnjeni. Izjavile so tudi, da bi morala Komisija vztrajati pri svojem sklepu v razveljavljeni odločbi o izterjavi, tj. da pomoč ni bila združljiva.
IV. OCENA UKREPOV
IV.1 DRŽAVNA POMOČ V SMISLU ČLENA 107(1) PDEU
(71)
Člen 107(1) PDEU določa: „Razen če Pogodbi ne določata drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.“
(72)
Komisija mora oceniti, ali zgoraj opisani ukrepi predstavljajo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
IV.1.1 DRŽAVNA SREDSTVA IN PORAZDELITEV ODGOVORNOSTI
(73)
Komisija mora oceniti, ali zadevni ukrepi vključujejo državna sredstva.
(74)
Komisija v zvezi z naročnino upošteva ugotovitve Sodišča iz njegove sodbe (32). Med drugim danske oblasti določijo znesek; obveznost plačila naročnine ne izhaja iz pogodbenega razmerja med postajo TV2 in njenimi naročniki, ampak zgolj iz dejstva, da imajo naročniki televizijski ali radijski sprejemnik; plačilo se po potrebi krije na podlagi pravil za pobiranje davkov; ter, nazadnje, danske oblasti določijo delež naročnin, ki se nakaže postaji TV2. Sodišče je sklenilo, da s prihodki iz naročnine razpolagajo in jih nadzirajo danske oblasti ter so zato državna sredstva.
(75)
Sodišče je v zvezi s prihodkom iz oglaševanja za leti 1995 in 1996 v svoji sodbi poudarilo, da sta naročnina in prihodek iz oglaševanja po svoji naravi različna (33).
(76)
Sodišče je v svoji sodbi menilo (34), da Komisija ni navedla zadostnih razlogov, zakaj bi bilo treba prihodek iz oglaševanja obravnavati kot državna sredstva.
(77)
Komisija mora glede na odločitev v zadevi PreussenElektra (35) dokazati, ali se lahko prihodek iz oglaševanja za leti 1995 in 1996 opredeli kor državna sredstva. V ta namen mora oceniti, ali je bil ta prihodek pod nadzorom danske države.
(78)
Komisija v zvezi s tem upošteva naslednje dejavnike, ki so pomembni za odločanje o tem, ali je prihodek iz oglaševanja leta 1995 in leta 1996 predstavljal državna sredstva.
(79)
TV2 je leta 1995 in leta 1996 prejela prihodek iz oglaševanja iz sklada TV2, ta pa je prejel prihodek iz oglaševanja od TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame je bil ločen državni medij, neodvisen od TV2. Podjetje je bilo ustanovljeno zato, da je delovalo kot zastopnik za prodajo oglasov na TV2 na komercialni podlagi (36). TV2 Reklame je imel pogodbeno razmerje s svojimi oglaševalskimi strankami.
(81)
Prenos prihodka iz TV2 Reklame v sklad TV2 ni bil obvezen. Vendar pa se je za prenos odločila danska država (37). Minister za kulturo je določil, kateri del dobička TV2 Reklame naj bi se prenesel v sklad TV2. Odločitev je bila sprejeta za eno ali več let hkrati z odobritvijo danskega parlamenta (finančnega odbora). Minister za kulturo bi lahko odločil, da je treba neprenesen dobiček porabiti za vrnitev državnega poroštva, ki je bilo prej izdano za TV2 Reklame ali za kulturne namene.
(82)
V praksi se je leta 1995 in leta 1996 v sklad TV2 prenesel celoten znesek dobička TV2 Reklame.
(83)
Sklad TV2 je bil ustanovljen z namenom, da TV2 zagotavlja dohodek iz naročnin in prihodek iz oglaševanja. Sklad TV2 je pripadal skupini TV2. Upravljal ga je upravni odbor TV2.
(84)
Vsakoletni prenos denarja iz sklada TV2 na postajo TV2 ni bil obvezen. Vendar pa se je za prenos na TV2 odločila danska država. Po zakonu je bilo treba iz sklada TV2 prenesti sredstva na TV2 v skladu z okvirnimi proračuni, ki jih je določil minister za kulturo (38).
(85)
V praksi TV2 leta 1995 in leta 1996 ni prejela celotnega prihodka iz oglaševanja iz sklada TV2.
(86)
Poleg tega se v računovodskih izkazih sklada TV2 ni razlikovalo med prihodkom iz oglaševanja in sredstvi iz naročnin. Prihodek, ki se ni prenesel na TV2, se je akumuliral v skladu TV2. Na TV2 se je prenesel takrat, ko je bil sklad TV2 ukinjen.
(87)
Po mnenju TV2 in danskih oblasti je prihodek iz oglaševanja pripadal TV2 in TV2 je bila do njega pravno upravičena. Sklicevali so se na dopis ministra za pravosodje z dne 22. novembra 2003, v katerem je bilo navedeno, da se lahko sredstva iz sklada TV2 porabijo samo za kritje dejavnosti TV2. Po mnenju TV2 in danskih oblasti je zato obstajala pravna obveznost, da se prihodek iz oglaševanja iz sklada TV2 sčasoma prenese na postajo TV2. Vendar, kot je nakazano zgoraj, po zakonu ni bilo nobene obveznosti, da se celoten prihodek iz oglaševanja prenese na TV2, posebno odločitev o tem, ali naj se denar prenese na TV2 in če bi se, kolikšen bi bil znesek, pa bi moral sprejeti minister.
(88)
V zvezi s TV2 je treba dodati, da postaja ni imela nobenega pogodbenega razmerja z oglaševalci in nobenega vpliva na oglaševalske dejavnosti (39). Danska vlada je potrdila, da je bil pričakovani prihodek iz oglaševanja za prihodnje leto določen neodvisno od TV2.
(89)
Komisija na podlagi zgoraj navedenih informacij meni, da je imel minister nadzor nad sredstvi v TV2 Reklame in skladu TV2. Zlasti je bilo ugotovljeno, da (i) je bila danska država tista, ki je odločila, ali se bo del ali celoten prihodek iz oglaševanja prenesel v sklad TV2 in na postajo TV2; (ii) TV2 leta 1995 in leta 1996 ni prejela celotnega prihodka iz oglaševanja; ter da (iii) se je prihodek iz oglaševanja, ki ni bil prenesen, akumuliral v skladu TV2, kjer se je v praksi združil z naročninami.
(90)
Komisija iz teh razlogov meni, da prihodek iz oglaševanja za leti 1995 in 1996, ki se je prenesel na TV2 prek TV2 Reklame in sklada TV2, v tem posebnem primeru predstavlja državna sredstva.
(91)
Vendar tudi če prihodki iz oglaševanja ne bi bili opredeljeni kot državna sredstva (kar pa so bili), to ne bi spremenilo zneska državne pomoči, ki bi se lahko štel za združljivega. V skladu s stalno prakso Komisije in Sporočilom o oddajanju (40) je treba pri izračunu neto stroškov javne storitve upoštevati dohodek, ki izhaja iz dejavnosti javnih storitev, kar pomeni, da tak prihodek, tudi če se ne šteje za državna sredstva, zmanjšuje potrebo po javnem financiranju. Tako menijo tudi danske oblasti (41).
(92)
Ad hoc prenos sredstev na TV2 iz radijskega sklada je vključeval prihodek iz naročnin, ki ga je TV2 dobila na razpolago po odločitvi države. Enako velja za ad hoc prenos iz sklada TV2, ko je bil ukinjen, čeprav je to daleč od dejstva, da je danska država izvajala nadzor nad skladom TV2, kot je navedeno zgoraj, in so bila zato sredstva iz sklada TV2 dana na razpolago TV2 z odločitvijo države. Ker so ta sredstva ostala pod javnim nadzorom, jih je treba obravnavati kot državna sredstva. Ker se prihodek iz oglaševanja obravnava kot državna sredstva in ker je o prenosu na TV2 v času ukinitve v vsakem primeru odločala država, danske oblasti trdijo, da je pavšalni znesek, prenesen na TV2 ob ukinitvi sklada TV2, izhajal izključno iz prihodka iz oglaševanja, vendar to ne spremeni tega sklepa.
(93)
Komisija v zvezi z drugimi državnimi ukrepi meni, da oprostitev od plačila davka od dobička pravnih oseb predstavlja porabo javnih sredstev, saj je odrekanje davčnim prihodkom enakovredno porabi državnih sredstev v obliki davčnih izdatkov (42).
(94)
Brezobrestna in nepovratna posojila, dodeljena TV2, neposredno zagotovi država in so dodeljena iz državnega proračuna. Danska država se z odrekanjem obrestim in povračilom teh posojil odreka prihodku in zato ta sredstva predstavljajo državna sredstva. Poleg tega je danska država tista, ki jamči za posojila za poslovanje. Ugodnost državnega poroštva je ta, da tveganje, povezano s poroštvom, nosi država. Državni prevzem tveganja se običajno plača z ustrezno premijo. Kadar se država odreče taki premiji, je to ugodnost za TV2 in odliv državnih sredstev (43).
(95)
Poleg tega je država rezervirala oddajno frekvenco s pokritjem celotne države za TV2, za katero TV2 plačuje pristojbino državnemu organu. Letna pristojbina, ki jo je plačala TV2, se je v preiskovanem obdobju gibala med 2 in 4 milijoni DKK.
(96)
Zaradi pomanjkanja primerjalne osnove za pristojbino, ki se je plačala za frekvenco s pokritjem celotne države, se pristojbina lahko primerja samo s pristojbino, ki se je plačala za dovoljenje za dostop do večjega deleža prebivalstva prek omrežne konfiguracije. Pristojbina za frekvenco, ki jo je plačala TV2 za pokritje celotne države, je bistveno nižja od omrežne pristojbine, ki se je zaračunala TVDanmark in se je gibala med 5 milijoni DKK leta 1997 in 30 milijoni DKK leta 2001, in to kljub temu, da znaša stopnja prodora omrežja regionalnih frekvenc TVDanmark samo 77 %. TV2 je torej lahko dosegla večji delež danskih prebivalcev po nižji ceni.
(97)
Komisija zato meni, da pristojbina za frekvenco ne odraža tržnih pogojev in da se je s tem, ko se ne zahteva tržna cena za to premoženje, država odrekla prihodku, ki bi bil v interesu državnega proračuna.
(98)
Ker pa TV2 ne oddaja prek konfiguracije lokalnih frekvenc, da bi ustvarila nacionalno omrežje, ni dolžna plačevati pristojbine za omrežje. Ker država ni bila upravičena do pobiranja te pristojbine od TV2, se ni odrekla prihodku in zato državna sredstva v to niso vključena.
(99)
Komisija prav tako ne more odkriti nobenih državnih sredstev v pravni določbi, ki bi obvezovala lastnike antenskih inštalacij, da prenašajo javne programe prek teh inštalacij (obveznost prenašanja), ker se država ne odreka dohodku in aktivno ne prenaša denarja na te operaterje. Čeprav ima TV2 ugodnosti iz pravila o dostopu, pa nima finančnih koristi od državnih sredstev (44).
(100)
Vse zgoraj navedene ukrepe je mogoče pripisati danski državi, ker so, kot je opisano zgoraj, na tak ali drugačen način vključevali odločitev danske države.
IV.1.2 SELEKTIVNA PREDNOST IN IZKRIVLJANJE KONKURENCE
(101)
Komisija meni, da so prihodki iz naročnin, prenosi iz sklada TV2 (vključno s prihodkom iz oglaševanja za leto 1995 in leto 1996) in radijskega sklada, oprostitev od plačevanja davka od dobička pravnih oseb, brezobrestna in nepovratna posojila ter državno poroštvo za posojila za poslovanje skupaj z dostopom do frekvence s pokritjem celotne države pod ugodnejšimi pogoji dajali TV2 gospodarsko in finančno prednost, ker so jo razbremenjevali stroškov poslovanja, ki bi običajno bremenili njen proračun. Poleg tega konkurenti TV2 niso prejeli enakih sredstev.
(102)
Vendar državni ukrepi, ki so nadomestilo za neto dodatne stroške storitve, ki je splošnega gospodarskega interesa, niso državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, če so izpolnjeni štirje pogoji, ki jih je Sodišče Evropskih skupnosti določilo v zadevi Altmark (45):
-
prvič, od podjetja prejemnika je treba dejansko zahtevati, da poravna obveznosti iz izvajanja javnih storitev, in te obveznosti je treba jasno opredeliti;
-
drugič, parametre, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, je treba določiti vnaprej na objektiven in pregleden način;
-
tretjič, nadomestilo ne sme presegati tistega, kar je potrebno, da se pokrijejo vsi ali del stroškov, nastalih pri poravnavanju obveznosti iz izvajanja javnih storitev, ob upoštevanju zadevnih prihodkov in sprejemljivega dobička za poravnavo teh obveznosti;
-
četrtič, kadar podjetje, ki mora poravnati obveznosti iz izvajanja javnih storitev, ni izbrano po postopku javnih naročil, je treba stopnjo potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih tipično podjetje, dobro vodeno in ustrezno preskrbljeno s produkcijskimi sredstvi, da lahko izpolnjuje nujne zahteve javnih storitev, imelo s poravnavo teh obveznosti, ob upoštevanju zadevnih prihodkov in sprejemljivega dobička za poravnavo obveznosti.
(103)
Kot bo podrobneje opisano v oddelku tega sklepa, ki obravnava združljivost ukrepov (uvodna izjava 160 in naslednje tega sklepa), iz sodbe Sodišča sledi, da je prvi pogoj iz sodbe Altmark izpolnjen.
(104)
Komisija mora v zvezi z drugim merilom iz sodbe Altmark, po katerem je treba parametre, ki se uporabljajo za izračun nadomestila, določiti vnaprej na objektiven in pregleden način, oceniti pravne in gospodarske pogoje, v okviru katerih je bil v preiskovanem obdobju določen prihodek iz naročnin, do katerega je upravičena TV2. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da je bil postopek naslednji.
(105)
Glede na točki 29 in 30 dopisa danskih oblasti z dne 24. marca 2003 je Zakon o radijskem in televizijskem oddajanju, ki se je uporabljal v preiskovanem obdobju (46), določal način, na katerega naj bi se financirala postaja TV2 kot celota (sredstva iz naročnin, prihodek iz oglaševanja in drugi viri dohodka), in ministru za kulturo dodelil odgovornost za določanje deleža naročnine TV2 in DR ter tako zneska nadomestila, ki bi se dodelil TV2. Opozoriti je treba, da je TV2 za leti 1995 in 1996 svoj delež naročnine prejela iz sklada TV2.
(106)
V skladu z uveljavljeno prakso je višino nadomestila določil minister po posvetovanju s finančnim odborom danskega parlamenta v okviru sporazuma o sredstvih javnega obveščanja, ki je bil sklenjen z večino političnih strank v parlamentu. V zadevnem času so obstajali trije sporazumi o sredstvih javnega obveščanja: sporazum o sredstvih javnega obveščanja za obdobje 1994-1997, sklenjen dne 16. septembra 1993, sporazum o sredstvih javnega obveščanja za obdobje 1997-2000, sklenjen dne 10. maja 1996, in sporazum o sredstvih javnega obveščanja za obdobje 2001-2004, sklenjen dne 28. marca 2000.
(107)
Tako je bil prihodek iz naročnin določen za razmeroma dolgo obdobje. V preiskovanem obdobju nadomestilo, dodeljeno TV2, ni bilo predmet nobenega naknadnega pregleda, niti takrat, ko je prihodek TV2 upadal. Na primer, kljub temu, da je dohodek TV2 iz oglaševanja leta 1999 drastično upadel, nadomestilo ni bilo prilagojeno, da bi odražalo to dejstvo.
(108)
Po mnenju danskih oblasti je bilo nadomestilo določeno prek cenovnega in plačnega indeksiranja proračuna in računov TV2 ter z ekonomskimi analizami.
(109)
KPMG, tj. revizijsko podjetje, je leta 1995 in leta 1999 izvedlo poglobljene ekonomske analize. Pri poročilu iz leta 1999 je podjetju KPMG pomagala skupina za spremljanje, ki so jo sestavljali predstavniki vodilnih udeležencev na trgu, vključno s konkurenti TV2. Posebna pozornost je bila namenjena informacijam o morebitnem dohodku iz virov razen naročnine, kot je prihodek iz oglaševanja.
(110)
Danske oblasti so v točkah 164 in 165 svojega dopisa z dne 24. marca 2003 navedle, da so bile svetovalne študije podjetja KPMG, katerih namen je bil predvideti verjetno gibanje prometa iz oglaševanja na danskem oglaševalskem trgu in vire dohodka TV2 ter opredeliti negotovosti, povezane s temi izračuni, pripravljene zato, da se danski vladi in parlamentu zagotovi boljša podlaga za določanje in dodeljevanje prihodka iz naročnin v pogajanjih o medijski politiki.
(111)
Danske oblasti so navedle, da so bili dokumenti, ki so se uporabljali za določanje nadomestila, javno dostopni. Sporazumi o sredstvih javnega obveščanja so bili objavljeni v sporočilih za javnost in uradnem zapisniku parlamentarnih postopkov (Folketingstidende). Zakonodaja, s katero naj bi se izvajali sporazumi o sredstvih javnega obveščanja, je bila objavljena v danskem uradnem listu (Lovtidende). Objavljeni so bili tudi računovodski izkazi TV2, skupaj z zgoraj navedenimi ekonomskimi analizami.
(112)
Komisija mora na podlagi sodbe Sodišča oceniti, ali se lahko glede na zgoraj opisani postopek sklene, da je drugo merilo iz sodbe Altmark izpolnjeno.
(113)
Po eni strani Komisija upošteva, da je Sodišče v svoji sodbi (47) navedlo, da „[…] ni mogoče izključiti, da bi zgoraj navedena podrobna pravila o določitvi zneska naročnine, ki pripade postaji TV2, lahko bila objektivna in pregledna podrobna pravila, če bi vključevala med drugim intervencijo danskega parlamenta, če bi se opirala na ekonomske analize, ki bi jih pripravila revizorska družba ob pomoči stalne skupine strokovnjakov, v kateri bi sodelovali konkurenti postaje TV2, in če bi bile te analize objavljene, tako kot letni obračuni postaje TV2. Ni torej mogoče izključiti, da bi natančna analiza teh podrobnih pravil morda pripeljala do sklepa, da je Kraljevina Danska, celo preden je Sodišče določilo pogoje Altmark, v bistvu zagotovila upoštevanje drugega od teh pogojev.“ Sodišče je tudi trdilo, da „je bil znesek naročnin, ki pripade postaji TV2 […], izračunan pravzaprav ob domnevi, da se ohranijo ti drugi državni ukrepi v prid tej RTV-postaji“ (48) (npr. oprostitev od plačevanja davka itd.).
(114)
Komisija meni, da je vključenost danskega parlamenta v postopek določanja naročnine zagotovila določeno stopnjo preglednosti in objektivnosti. Poleg tega so bili sporazumi o sredstvih javnega obveščanja, ki določajo znesek sredstev iz naročnin, ki se dodeli TV2, določeni za več let vnaprej, zato nadomestilo postaje TV2 v preiskovanem obdobju ni bilo nikoli prilagojeno.
(115)
Vendar so ekonomska poročila, ki jih je pripravilo podjetje KPMG, podala samo izračune zneska prihodka iz oglaševanja za TV2 (tj. dohodkovni vidik). Glede stroškov v zvezi z izračunom nadomestila ni bilo nobenih podatkov in Komisija meni, da so sporazumi o sredstvih javnega obveščanja temeljili izključno na indeksaciji stroškov TV2 iz prejšnjih let. Danske oblasti so navedle, da je bilo nadomestilo določeno na podlagi cenovnega in plačnega indeksiranja proračuna in računov TV2 ter na podlagi ekonomskih analiz, ki so ocenjevale samo dohodkovni vidik in niso obravnavale obdobja, ki ga obsega sporazum o sredstvih javnega obveščanja, sklenjen 16. septembra 1993.
(116)
Poleg tega ni bilo nobene navedbe parametrov, ki bi se uporabili za izračun nadomestila. Znesek nadomestila je bil določen vnaprej, vendar drugo merilo sodbe Altmark zahteva, da morajo bili sami parametri, ki se uporabljajo za izračun nadomestila, predhodno določeni na objektiven in pregleden način.
(117)
Komisija glede na navedeno meni, da drugo merilo sodbe Altmark ni izpolnjeno. Merila sodbe Altmark so v vsakem primeru kumulativna in Komisija ugotavlja, da četrto merilo ni izpolnjeno (glej spodaj).
(118)
Četrto merilo sodbe Altmark zahteva, da „mora biti ponudnik javne storitve izbran glede na postopek oddaje javnega naročila ali se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s produkcijskimi sredstvi, zato da lahko zadosti potrebam javne službe, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.“
(119)
V obravnavani zadevi ponudnik javne storitve TV2 ni bil izbran po postopku oddaje javnega naročila. Komisija mora zato oceniti, ali je bila raven nadomestila določena na podlagi stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s produkcijskimi sredstvi, imelo pri izpolnjevanju obveznosti javne službe.
(120)
Ekonomski in pravni pogoji, po katerih je bilo določeno nadomestilo TV2, so opisani zgoraj. V smislu sodbe Sodišča in ob upoštevanju njegove ugotovitve, da je postopek, ki ga je Kraljevina Danska uporabila za določitev zneska prihodka iz naročnin, ki je pripadel TV2 med letoma 1995 in 2002, med drugim vključeval ekonomske analize, ki so bile pripravljene s pomočjo konkurentov TV2, mora Komisija pri ocenjevanju, ali so se stroški TV2 primerjali s stroški povprečnega dobro vodenega operaterja, zlasti upoštevati poročila podjetja KPMG iz leta 1995 in leta 1999.
(121)
Poročila podjetja KPMG upoštevajo različne scenarije o tem, kako bi se lahko oglaševalski trg razvijal v ustreznih obdobjih naročnine. Poročila ne vsebujejo informacij o TV2 kot taki (npr. o njenem finančnem stanju ali njenih stroških poslovanja); ponazarjajo način, na katerega bi se lahko prihodek iz oglaševanja razvijal in kolikšen del splošnega oglaševalskega trga bi lahko zagotavljal prihodek za TV2. Z oceno načina, na katerega bi se promet iz oglaševanja na danskem oglaševalskem trgu najverjetneje razvijal, in opredelitvijo negotovosti, povezanih s temi ocenami, so bila poročila del postopka, ki so ga danske oblasti uporabile za določitev naročnine, ki bi bila odobrena za TV2.
(122)
Poročila podjetja KPMG ne ocenjujejo nobenih stroškov TV2 ali stroškov drugih operaterjev, s čimer se omejujejo na upoštevanje razvoja oglaševalskega trga in delež prihodka postaje TV2 iz oglaševanja. Opozoriti je treba tudi na to, da poročila ne vključujejo prvih let preiskovanega obdobja, ki ga obsega sporazum o sredstvih javnega obveščanja iz leta 1993.
(123)
Do določene mere so pri sestavi teh poročil sodelovali tudi konkurenti. V poročilu iz leta 1995 je navedeno, da je bilo vključenih „več zainteresiranih strank“, vendar ni jasno, kdo so bile te stranke. V poročilu iz leta 1999 je omenjena stalna skupina strokovnjakov, ki je dejansko vključevala konkurente TV2. Vendar dejstvo, da so bila ta ekonomska poročila do neke mere sestavljena s pomočjo konkurentov TV2, samo po sebi ne dokazuje, da je bila izvedena analiza konkurentovih stroškov.
(124)
Povedano drugače, poročila ne vključujejo nobene analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s produkcijskimi sredstvi, imelo pri izpolnjevanju obveznosti javne službe, ampak so namesto tega obravnavala bolj splošno vprašanje obetov za oglaševalski trg in znesek bodočega prihodka postaje TV2 iz oglaševanja. Dodati je treba tudi, da so cene na oglaševalskem trgu določene z različnimi dejavniki, kot so deleži gledalcev, in ne le na podlagi stroškov.
(125)
Danske oblasti in TV2 so predstavile tudi pravne in dejanske argumente v zvezi s četrtim pogojem sodbe Altmark.
(126)
Prvič, Danska je citirala zadevo BUPA, pri čemer je zatrjevala, da četrti pogoj iz sodbe Altmark ni nujno veljal ali vsaj, da bi morala Komisija v smislu sodbe Sodišča samo oceniti, ali je bil načeloma izpolnjen. Komisija zavzema stališče, da so bile razmere v zadevi BUPA dokaj posebne v tem, da zadevna shema, ki se je nanašala na zagotavljanje zdravstvenih storitev, ni bila povezana s stroški, ampak je za razliko od drugih sektorjev javnih storitev temeljila na profilih tveganja konkurentov. Zato takrat ni bilo možnosti, da bi operater izboljšal učinkovitost s svojimi stroški. Vendar je za javne radijske in televizijske postaje nadomestilo mogoče izračunati na podlagi stroškov in prihodka.
(127)
Drugič, Danska je s sklicevanjem na zadevo Chronopost (49) trdila, da ponudnika javne storitve, kot je TV2, ni mogoče primerjati z zasebnim operaterjem. Vendar Komisija zavzema stališče, da je za razliko od vprašanja, obravnavanega v zadevi Chronopost, ki se je nanašalo na dodelitev stroškov v smislu ocene združljivosti, bistvo četrtega merila sodbe Altmark natančno to, da je treba stroške zagotovljene javne storitve, če ni razpisa, primerjati s stroški povprečnega, dobro vodenega podjetja, ki je ustrezno opremljeno s produkcijskimi sredstvi.
(128)
Poleg tega je Danska trdila, da je državni urad za revizijo (Rigsrevision) izvedel finančne in upravne revizije računovodskih izkazov TV2 kot del svojih rutinskih presoj TV2 ter da so bili izvedeni rutinski pregledi, vključno s pregledi učinkovitosti. Vendar Komisija ni mnenja, da je dejstvo, da so bili računovodski izkazi TV2 predloženi v pregled ministru za kulturo, zadosten dokaz, da so bili stroški TV2 stroški povprečnega, dobro vodenega podjetja. Poleg tega je dvomljivo, ali so lahko naknadne kontrole ustrezne za izpolnitev četrtega merila, če pred določitvijo nadomestila ni bila izvedena nobena analiza stroškov.
(129)
Danske oblasti so izpostavile zlasti poročilo danskega državnega urada za revizijo iz leta 2000, v katerem se je sprememba produktivnosti TV2 do določene mere primerjala s spremembo produktivnosti DR in nekaterih tujih javnih radijskih in televizijskih postaj (British Broadcasting Corporation (BBC), Sveriges Television „SVT“ in Norsk Riksringkastning „NRK“). Državni urad za revizijo je v poročilu ugotovil, da sta tako DR kot TV2 med letoma 1990 in 1999 izboljšali produktivnost. DR je svoje urne stroške za prva oddajanja zmanjšala bolj kot TV2, vendar so bili leta 1999 ti stroški še vedno za 53 % višji od stroškov TV2. Skupni urni stroški oddajanja DR so bili leta 1999 za približno 29 % višji od stroškov TV2. Državni urad za revizijo je tudi ugotovil, da so bile izboljšave produktivnosti DR in TV2 večje od ali enake povečanju produktivnosti ostalih treh javnih radijskih in televizijskih postaj.
(130)
Vendar to poročilo ni zadosten dokaz, da je bil četrti pogoj izpolnjen.
(131)
Poročilo je bilo dejansko pripravljeno po sporazumih o sredstvih javnega obveščanja, ki so določili znesek nadomestila, in zato ni pokazalo, da je bilo nadomestilo določeno na podlagi stroškov, ki bi jih imelo povprečno podjetje pri izpolnjevanju obveznosti javne službe.
(132)
Poleg tega se je v poročilu izvedla primerjava z drugimi javnimi radijskimi in televizijskimi postajami in se zato niso obravnavali stroški „povprečne“ postaje. Na primer, v poročilu ni bilo dokazano, da so bili stroški DR, ki ji ni dovoljeno, da dohodek ustvari z oglaševanjem, in katere raven nadomestila je bila določena v okviru istega sporazuma o sredstvih javnega obveščanja kot za TV2, stroški povprečnega podjetja. Zato za namene četrtega merila sodbe Altmark ni mogoče sprejeti sklepa na podlagi primerjave s stroški DR.
(133)
V zvezi s primerjavo s tujimi javnimi radijskimi in televizijskimi postajami se je v poročilu primerjal samo razvoj produktivnosti TV2 z eno od drugih javnih radijskih in televizijskih postaj, vendar ni bilo nobenih navedb o stopnji učinkovitosti kot taki in zato tudi o samih stroških. Zlasti bi lahko bilo manjše povečanje produktivnosti odvisno od več dejavnikov, na primer od tega, da je bila učinkovitost večja na začetku obdobja ali da postaja ni mogla podaljšati svojega časa oddajanja. Na primer, v odstavku 51 poročila je navedeno, da „so se stroški BBC in SVT v zadevnem obdobju povečali skoraj identično, in sicer je bilo povečanje realnih stroškov okoli 50-odstotno, medtem ko so se realni stroški NRK povečali za okoli 60 %. Kot je navedeno zgoraj, so se realni stroški DR povečali za 23 %, realni stroški TV2 pa za 63 %. Ker se čas oddajanja SVT in BBC, kot je že bilo navedeno, ni podaljšal v enaki meri kot čas drugih postaj, je to povečanje stroškov pomenilo, da SVT in BBC svoje produktivnosti nista izboljšali na enak način kot druge tri javne radijske in televizijske postaje.“
(134)
Komisija tudi ugotavlja, da je v odstavku 50 navedeno, da „zato, ker državni urad za revizijo ni bolj podrobno preveril računovodskih izkazov tujih javnih radijskih in televizijskih postaj, lahko obstajajo razlike med dejavnostmi teh postaj in med metodami izračunavanja, ki so se uporabljale za posamezne računovodske postavke. To pomeni, da ni nujno, da se uporabljeni stroški in iz njih izpeljani stroški na enoto nanašajo na identične dejavnosti ter da so bili izračunani glede na identična računovodska načela. Zato ravni stroškov na enoto same po sebi niso ustrezne za primerjavo. Ker je namen vključevanja tujih postaj primerjava ‚razvoja‘ produktivnosti, ne pa raven produktivnosti kot taka, je državni urad za revizijo zavzel stališče, da lahko podatki, ki se nanašajo na tuje televizijske postaje, služijo kot kazalnik razvoja.“ Odstavek 53 poročila tudi poudarja, da „državni urad za revizijo ni podrobno proučil vzrokov zgoraj navedenih dogodkov, ker je razvoj navedenih stroškov na enoto, kot je navedeno zgoraj, odvisen od vsebine programov, ki jih ponujajo postaje, in ker analiza na kateri koli stopnji predpostavlja, da je kakovost ostala nespremenjena. Ker to predstavlja neposredno težavo na ravni izvajanja primerjav med zadevnimi javnimi radijskimi in televizijskimi postajami, je treba ugotovitve analize razlagati z določeno mero previdnosti. V zvezi s tem je ministrstvo za kulturo navedlo, da se strinja z opisanim razvojem stroškov na enoto ter da je treba primerjavo stroškov DR, TV2 in tujih javnih radijskih in televizijskih postaj na enoto razlagati z določeno mero previdnosti.“
(135)
Komisija zaradi zgoraj navedenih razlogov zavzema stališče, da poročilo ne kaže, da so stroški TV2 stroški, ki bi jih imelo povprečno, dobro vodeno podjetje pri izvajanju obveznosti javne službe.
(136)
Komisija glede na navedeno v zaključku meni, da četrto merilo iz sodbe Altmark ni izpolnjeno, in ker so ta merila kumulativna, nadomestilo, dodeljeno TV2, ne izpolnjuje pogojev, ki jih je določilo Sodišče v sodbi Altmark. Kot bo navedeno v nadaljevanju, Komisija v vsakem primeru meni, da se nadomestilo lahko obravnava kot združljivo z notranjim trgom.
(137)
Komisija mora tudi oceniti, ali bi lahko zadevni ukrepi izpolnjevali „načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu“. Danske oblasti in TV2 so trdile, da ukrepov ni mogoče označiti kot državno pomoč, ker so pogoji načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu izpolnjeni. Zlasti so menile, da je bilo v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu popolnoma upravičeno, da se presežek pusti v TV2 z namenom, da se poveča kapital.
(138)
V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da vprašanje, ali so bili ukrepi v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu upravičeni, ni enako vprašanju, ali bi se lahko obravnavali kot potrebni za izpolnitev nalog javne službe (glej oceno skladnosti spodaj), saj dejstvo, da je morala imeti TV2 določeno raven rezerv in kapitala za izvajanje nalog javne službe, ne pomeni, da bi zasebni vlagatelj vložil denar v podjetje in ne bi zahteval povračila.
(139)
Zato mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso določiti, ali se v podobnih okoliščinah lahko pričakuje, da bo zasebni vlagatelj, po velikosti primerljiv z organi, ki upravljajo javni sektor, pripravljen prispevati kapital v enakem obsegu (50). Čeprav ni nujno, da je ravnanje zasebnega vlagatelja, ki se primerja z ravnanjem javnega vlagatelja, enako ravnanju običajnega vlagatelja, ki vloži kapital zaradi njegove donosnosti v sorazmerno kratkem času, pa mora biti enako vsaj ravnanju zasebnega holdinga ali skupine zasebnih podjetij, ki sledijo strukturni politiki in jih vodijo dolgoročne perspektive donosnosti.
(140)
Poleg tega je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu uporabiti takrat, ko se sprejme odločitev, in ne naknadno (51).
(141)
Ker je Danska v tej zadevi edina zainteresirana stranka za TV2, je tako edini upnik, ki mu v primeru stečaja pripada povračilo. Zato bi lahko danska država z vidika vlagatelja poskušala doseči donos iz svoje naložbe, in sicer tako, da bi zahtevala nadomestilo v obliki obresti na posojilo ali v obliki donosa na vloženi kapital.
(142)
Komisija ugotavlja, da je Danska v zadevnem obdobju odstopila od zahtevka za obresti na posojila in dovolila moratorij na povračila. Poleg tega danska država ni zahtevala nobenega nadomestila za kapital, ki se je ustvarjal v TV2. Zato Danska ni zahtevala običajnega vračila svoje naložbe, kot bi običajno storil kateri koli upnik ali lastnik podjetja.
(143)
Poleg tega danske oblasti niso navedle nobenih utemeljenih razlogov, ki bi upravičili, zakaj bi bilo iz strateškega vidika smiselno reinvestirati presežek v TV2, namesto da bi zahtevale nadomestilo v obliki obresti ali dividend. Vlagatelj bi tako odločitev običajno sprejel samo, če bi menil, da bi reinvesticija povečala vrednost njegove začetne naložbe.
(144)
V zadevnem primeru pa ni bilo dokazano, da je obstajal poslovni načrt ali jasna celovita poslovna strategija, ki bi dokazovala njegov obstoj. Prav tako ni nič kazalo na to, da bi TV2 načrtovala razširitev svoje dejavnosti, da bi se ustvarila taka dodana vrednost. Glede na navedeno Komisija ne uporablja formalističnih utemeljitev, da bi zavrnila utemeljitev danskih oblasti glede načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu, ampak želi le oceniti, ali bi se vlagatelj v tržnem gospodarstvu odločil pustiti sredstva v TV2 na podlagi informacij, ki so mu bile na voljo takrat, ko je sprejel odločitev. Vendar Komisija ob upoštevanju informacij, ki so bile na voljo takrat, ko so bila sredstva prepuščena TV2 (52), in brez upoštevanja kakršnih koli premislekov glede nalog TV2 kot javne službe, ki jih zasebni vlagatelj ne bi upošteval, meni, da ni bilo nobenega poslovnega načrta in nobenega investicijskega projekta ali kakršnega koli drugega elementa, na podlagi katerega bi razumen zasebni vlagatelj menil, da bi reinvesticija povečala vrednost njegove začetne naložbe, in bi se zato odločil, da denar pusti v TV2, namesto da bi zahteval neko vrsto nadomestila.
(145)
Poleg tega so danske oblasti uporabile povračilo na promet kot merilo za dokaz, da so z reinvesticijo denarja v TV2 ravnale kot zasebni vlagatelj. Vendar je v tem primeru treba poudariti, da danska vlada že deluje kot financer TV2 s tem, da ji zagotavlja znatna sredstva za kritje dela njenih stroškov poslovanja. Višina teh sredstev neposredno vpliva na rezultate, ki jih je sposobna doseči TV2. V praksi se lahko to razmerje izboljša že s samim povečanjem državnega financiranja. Ker pa presežek financiranja običajno pripelje do neučinkovitosti, kar pomeni večje črpanje državnih sredstev, še zdaleč ni zanesljivo, da bo večje financiranje pripeljalo do ustreznega izboljšanja rezultatov.
(146)
Zato za danske oblasti ne more veljati, da so ravnale kot vlagatelj v tržnem gospodarstvu. Vendar Komisija meni, da se lahko nadomestilo obravnava kot združljivo, kot bo podrobno razloženo v nadaljevanju. Kot je bilo že navedeno, se vprašanje načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu razlikuje od vprašanja, ali je bilo upravičeno, da je danska država TV2 dovolila, da obdrži presežek, s katerim bi povečala kapital, potreben za njene naloge javne službe.
(147)
Komisija v zaključku meni, da je imela TV2 v preiskovanem obdobju koristi od ukrepov. TV2 na trgu televizijskega oddajanja konkurira drugim postajam, ki niso bile deležne enakih ugodnosti. Zato je treba ukrepe v smislu člena 107(1) PDEU obravnavati kot selektivne in kot ukrepe, ki izkrivljajo konkurenco.
IV.1.3 VPLIV NA TRGOVINO
(148)
Državne ukrepe ureja določba člena 107(1) PDEU, če vplivajo na trgovino med državami članicami. To velja za vse primere, ko so zadevne dejavnosti predmet trgovine Skupnosti.
(149)
Sodišče Evropskih skupnosti je pripravilo široko razlago tega pojma. Na podlagi ustaljene sodne prakse je treba takrat, kadar pomoč krepi položaj podjetja v primerjavi z drugimi podjetji, ki konkurirajo v trgovini Skupnosti, ta podjetja obravnavati kot podjetja, na katera vpliva navedena pomoč (53). Dejstvo, da se zadevno podjetje ne ukvarja z izvozom, ne izključuje možnosti vplivanja na trgovino. Kadar država članica dodeli podjetju pomoč, se lahko njegove domače dejavnosti zaradi pomoči podprejo ali celo povečajo, s tem pa se za druga podjetja zmanjšajo možnosti, da bi se uveljavila na trgu. Pomoč prejemniku posledično omogoča, da obdrži delež na trgu, ki bi ga lahko sicer prevzeli konkurenti v drugih državah članicah (54).
(150)
Komisija je v odstavku 18 Sporočila o oddajanju, pri čemer se je sklicevala na sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti, navedla, da se „[z]a državno financiranje javnih radijskih in televizijskih postaj […] na splošno lahko šteje, da vpliva na trgovino med državami članicami. To je jasno predvsem za nakup in prodajo programskih pravic, kar se pogosto dogaja na mednarodni ravni. Tudi oglaševanje, v primeru javnih radijskih in televizijskih postaj, ki imajo dovoljenje za prodajo oglaševalskega prostora, učinkuje prek meja, predvsem pri homogenih jezikovnih področjih prek nacionalnih meja. Poleg tega lahko lastniška struktura radijskih in televizijskih postaj posega v več kakor eno državo članico.“
(151)
V tem primeru Komisija ugotavlja, da je TV2 dejavna na mednarodnem trgu in si izmenjuje televizijske programe (55). TV2 neposredno konkurira komercialnim radijskim in televizijskim postajam, ki so dejavne na mednarodnem trgu za radijske in televizijske dejavnosti ter imajo mednarodno lastniško strukturo. TV2 je s finančnimi sredstvi, ki jih je dobila na razpolago, dobila tudi konkurenčno prednost za nakup televizijskih pravic in za naložbe v programe, ki bi se lahko naknadno prodali. Poleg tega so ukrepi pomoči postavili TV2 v ugoden položaj v primerjavi z njenimi konkurenti v Evropski uniji, saj so zmanjšali njihove možnosti uveljavitve na Danskem.
(152)
Komisija zato sklepa, da ukrepi, dodeljeni TV2, vplivajo na trgovino med državami članicami v smislu člena 107(1) PDEU.
IV.1.4 SKLEP
(153)
Ker so izpolnjeni vsi pogoji iz člena 107(1) PDEU, Komisija sklepa, da so zgoraj opisani ukrepi, dodeljeni TV2, državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
(154)
Ker je TV2 začela oddajati leta 1989, so bili vsi ukrepi za TV2 sprejeti po pristopu Danske k Evropski Uniji. Zato ukrepi, vključno s prihodki iz naročnin, predstavljajo novo državno pomoč (in ne obstoječe pomoči v smislu člena 108(1) PDEU).
IV.2 ZDRUŽLJIVOST POMOČI Z NOTRANJIM TRGOM
(155)
Komisija meni, da se člen 107(2) ter členi 107(3)(a), 107(3)(b), 107(3)(c) in 107(3)(d) PDEU očitno ne uporabljajo, tako danske oblasti kot TV2 pa v zvezi s tem niso predložile nobenih utemeljitev.
(156)
Komisija bo zato ocenila, ali bi se lahko uporabljal člen 106(2) PDEU.
(157)
V členu 106(2) PDEU je navedeno: „Podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih iz Pogodb, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Razvoj trgovine ne sme biti prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije.“
(158)
Da se lahko za ukrep uporabi taka izjema, morajo biti izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
-
zadevna storitev mora biti storitev splošnega gospodarskega interesa („SSGP“) in jo mora država članica kot tako jasno opredeliti („opredelitev“),
-
država članica mora zadevno podjetje izrecno poveriti za opravljanje te storitve („pooblastitev“),
-
uporaba pravil o konkurenci iz Pogodbe mora ovirati opravljanje posebnih nalog, dodeljenih podjetju, izjema od teh pravil pa ne sme vplivati na razvoj trgovine do te mere, da bi bilo v nasprotju z interesi Unije („sorazmernost“).
(159)
Sporočilo o oddajanju (56) iz leta 2001 določa načela in metode, ki jih namerava Komisija uporabiti, da bi zagotovila skladnost z zgoraj naštetimi pogoji.
IV.2.1 OPREDELITEV
(160)
Po Zakonu o oddajanju (različica iz leta 1994) (57) je TV2 neodvisna ustanova, katere cilj je ponujati in posredovati nacionalne in regionalne televizijske programe prek neodvisnih programskih dejavnosti. Obseg ponujenih programov mora biti primarno osredotočen na kakovost, spremenljivost in raznolikost. Pri načrtovanju programov za regionalne postaje TV2 je treba dati prednost regionalnemu pomenu. Namen javnih storitev je podrobneje opredeljen v statutih TV2, v katerih je navedeno, da mora TV2 danskemu prebivalstvu nuditi programe, ki vključujejo novice, informacije, zabavo, umetnost in kulturo (58).
(161)
Komisija je seznanjena s tem, da je Sodišče v svoji sodbi (59) razpravljalo o javni storitvi, ki jo je TV2 po zakonu dolžna nuditi.
(162)
Prvič, Sodišče je opozorilo, da imajo države članice široko diskrecijsko pravico pri opredelitvi tega, kaj štejejo za storitve splošnega gospodarskega interesa. Zato lahko Komisija opredelitev, ki so jo države članice določile za te storitve, izpodbija samo v primeru očitne napake (60).
(163)
Kot je navedeno v odstavku 33 Zakona o oddajanju, morajo države članice poleg tega opredeliti naloge javne službe za javno postajo.
(164)
Natančneje, v zvezi s SSGP na področju radiotelevizije je Sodišče v okviru svoje sodne prakse priznalo, da lahko države članice zakonito določijo SSGP za oddajanje splošnih programov (61).
(165)
Ko so države članice v amsterdamskem protokolu (62) navedle, da je „sistem javne radiotelevizije v državah članicah neposredno povezan z demokratičnimi, socialnimi in kulturnimi potrebami vsake družbe in potrebo po ohranitvi medijske pluralnosti“, so se neposredno sklicevale na sisteme storitev javne radiotelevizije, ki so jih uvedle, in na organizacije, ki so zadolžene za oddajanje splošnih televizijskih programov v korist celotnega prebivalstva teh držav.
(166)
Sodišče je v svoji sodbi odločilo, da pristojnosti držav članic glede široke kvalitativne opredelitve radiotelevizijske SSGP, tako da pokriva oddajanje širokega izbora programov, ni mogoče izpodbijati, prav tako pa ni mogoče izpodbijati možnosti držav članic, da za financiranje SSGP uporabijo prihodek iz oglaševanja (63).
(167)
Možnosti držav članic, da široko opredelijo radiotelevizijske SSGP, tako da vključujejo oddajanje splošnih programov, ni mogoče izpodbijati z dejstvom, da se javna RTV-postaja ukvarja tudi z gospodarskimi dejavnostmi, zlasti s prodajo oglasnega prostora. Vprašanja opredelitve nalog javne službe dejansko ne gre zamenjati z vprašanjem mehanizma financiranja, izbranega za zagotavljanje te storitve (64).
(168)
Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da Komisiji ni treba primerjati programa TV2 s programi komercialnih postaj. Če bi opredelitev namena javne storitve postala odvisna od obsega programa, ki ga ponujajo komercialne postaje, prek primerjalne analize programov, bi bile države članice prikrajšane za pravico do opredelitve javne storitve. V končni analizi bi bila opredelitev odvisna od komercialnih operaterjev in njihovih odločitev glede tega, ali naj oddajajo določene programe ali ne.
(169)
Sodišče (65) je tudi potrdilo, da obveznosti, naložene komercialnim postajam, niso primerljive z obveznostmi javne službe, ki so naložene TV2. Namen slednjih obveznosti je celotnemu danskemu prebivalstvu zagotoviti izbor programov, ki bo pester in ki bo izpolnjeval zahteve glede kakovosti, vsestranskosti in raznolikosti. Te obveznosti javne službe določajo vse radijske in televizijske dejavnosti TV2, in sicer bolj zavezujoče kot minimalne obveznosti, ki so z dansko zakonodajo določene za dodelitev licence za oddajanje.
(170)
Zato je Sodišče sklenilo (66), da „je kvalitativna opredelitev, ki so jo uporabili danski organi, nedvomno široka, saj RTV-postaji prepušča prosto sestavo sporeda. Zato je ni mogoče označiti za nenatančno, kot to navajajo tožeče stranke. Nasprotno, pooblastilo postaje TV2 je popolnoma jasno in natančno: celotnemu danskemu prebivalstvu zagotoviti pester izbor televizijskih programov, ki bodo kakovostni, vsestranski in raznoliki.“
(171)
Komisija glede na navedeno in na poseben značaj radijskega in televizijskega sektorja meni, da je „široka“ opredelitev, ki dani radijski in televizijski postaji nalaga nalogo, da ponuja vsestranski in raznolik program v skladu s svojim mandatom, zakonita po členu 106(2) PDEU z vidika razlagalnih določb Protokola. Taka opredelitev je skladna s ciljem izpolnjevanja demokratičnih, družbenih in kulturnih potreb določene družbe in zagotavljanja pluralizma medijev, skupaj s kulturno in jezikovno raznolikostjo.
(172)
Zato Komisija na podlagi navedenega meni, da se lahko opredelitev javne storitve, ki jo je predložila TV2, sprejme.
(173)
Treba je dodati, da je TV2 v preiskovanem obdobju upravljala spletno stran kot del svojega mandata javne radiotelevizije. Spletna stran obvešča uporabnike o televizijskih programih javne televizijske postaje TV2. Komisija se strinja, da spletna stran TV2, ki je omejena na obveščanje uporabnikov o javnih televizijskih programih TV2, spada v mandat javne radiotelevizije TV2. Zato izkoriščanje te strani ne vsebuje očitne napake. Poleg tega je TV2 upravljala komercialno spletno stran z igrami itd. Zato je treba komercialno spletno storitev TV2 obravnavati kot izključno komercialno dejavnost, saj ponuja interaktivne proizvode po individualnem povpraševanju, kot so igrice ali „klepetalnice“, ki se ne razlikujejo od podobnih komercialnih proizvodov. Zato slednje dejavnosti ne spadajo v obseg javnih storitev TV2.
IV.2.2 POOBLASTITEV
(174)
Da bi se lahko uporabila izjema na podlagi člena 106(2) PDEU, se mora mandat javne radiotelevizije izdati TV2 z uradnim pravnim aktom. Komisija ugotavlja, da so TV2 z Zakonom o oddajanju (67) uradno dodeljene naloge za javno televizijsko oddajanje. Komisija tudi upošteva sodbo Sodišča, v kateri je to navedlo, da „naj bi [bilo] očitno, da ima postaja TV2 take naloge [javne službe]“ (68).
(175)
Ker pa pravna opredelitev ne pojasni dovolj, kakšne druge vrste storitev so dovoljene kot javne storitve, je nujno, da se za vsako dodatno dejavnost, ki jo želi TV uvesti kot javno storitev, predhodno izda uradni mandat. Komisija opaža, da TV2 v preiskovanem obdobju ni ponujala drugih storitev, razen svojega mandata za javno radijsko in televizijsko oddajanje. Spletna stran, ki ponuja druge storitve, kot so igrice, se je izvajala kot komercialna dejavnost, medtem ko se spletna stran, ki je samo obveščala uporabnike o javnih televizijskih programih TV2, lahko obravnava kot del mandata za javno radijsko in televizijsko oddajanje, ker je ni mogoče ločiti od storitve radijskega in televizijskega oddajanja. Komisija zato sklepa, da je bil mandat za javno radijsko in televizijsko oddajanje v preiskovanem obdobju TV2 legitimen.
(176)
Kakor pa je določeno v točkah 41-43 Sporočila o oddajanju iz leta 2001, ne le da se mandat za javno radijsko in televizijsko oddajanje uradno izda radijski in televizijski postaji, temveč se mora tudi izvajati tako, kakor je določeno v listini o pooblastitvi. Ker Komisija ne more presoditi, ali so izpolnjeni standardi kakovosti, je zaželeno, da bi obstajal ustrezen nadzorni organ, pri čemer mora država članica izbrati mehanizem, ki bi zagotovil učinkovit nadzor, da je ta organ neodvisen od pooblaščenega podjetja.
(177)
V tem smislu Komisija izjavlja, da je generalni revizor leta 2000 izvedel posebno preiskavo o vsebini in značaju obveznosti iz izvajanja javnih storitev TV2 in tudi o njihovem izpolnjevanju v praksi. Ta preiskava ni odkrila pomanjkanja skladnosti s strani TV2, kar zadeva njene obveznosti iz javnih storitev. Poleg tega je obstajal med letoma 2001 in 2002 Svet za javne storitve, katerega naloga je bila zagotoviti skladnost TV2 z njenimi obveznostmi iz izvajanja javnih storitev, čeprav ta organ v svojem kratkem obstoju nikoli ni objavil nobenih poročil v zvezi s tem. Komisija tudi nima nobenih namigov o tem, da TV2 ne bi izpolnjevala svojih obveznosti ali da bi bilo njeno izvajanje tako, da se storitev ne bi mogla več obravnavati kot SSGP na podlagi člena 106(2) PDEU.
(178)
Kar zadeva finančni nadzor javnih radijskih in televizijskih storitev, Komisija ugotavlja, da je generalni revizor pregledal računovodske izkaze TV2 v celotnem preiskovanem obdobju. Revizije so vključevale finančne in upravne revizije, čeprav generalni revizor ni bil pooblaščen, da bi preprečil prekomerna nadomestila stroškov javnih storitev TV2.
(179)
Vendar je Komisija pooblaščena za izvedbo ocene glede prekomernega nadomestila. Komisija ugotavlja, da se je na Danskem izvajala Direktiva o preglednosti. Od danskih oblasti je prejela tudi podatke, ki ji omogočajo, da oceni, ali je državno financiranje sorazmerno ali ne.
IV.2.3 SORAZMERNOST
(180)
Glede na sodbo Sodišča in Sporočilo o oddajanju iz leta 2001 je ocena sorazmernosti, ki jo mora izvesti Komisija, dvojna.
(181)
Komisija mora najprej izračunati neto stroške mandata za javno radijsko in televizijsko oddajanje, poverjenega TV2, in preveriti, ali so se ti stroški prekomerno nadomestili v primerjavi s potrebami TV2, da bi izpolnila svoje naloge javne službe.
(182)
Komisija mora nato analizirati ravnanje TV2 na oglaševalskem trgu. Sporočilo o oddajanju iz leta 2001 poudarja, da bi izvajalca storitve javne radiotelevizije pokrivanje nižjega prihodka z državno pomočjo lahko zavedlo k znižanju cen za oglaševanje ali druge komercialne dejavnosti na trgu, ki niso javne storitve, da bi s tem zmanjšal prihodek konkurentov. Komisija zato meni, da kadar izvajalec javnih storitev radiotelevizije zniža cene dejavnosti, ki niso javne storitve, pod mejo, potrebno za povračilo neodvisnih stroškov, ki bi jih moral v podobnem položaju običajno nadomestiti uspešen komercialni operater, to kaže na obstoj prekomernega nadomestila obveznosti iz izvajanja javnih storitev.
1. Znesek državne pomoči in ocena prekomernega nadomestila
(183)
V skladu z Direktivo o preglednosti (69) morajo države članice voditi ločene račune za dejavnosti javnih storitev in dejavnosti nejavnih storitev. Stroški in prihodek se pravilno dodelijo na podlagi jasno opredeljenih, objektivnih načel izračuna obratovalnih stroškov.
(184)
Komisija meni, da ločevanje računov v sektorju radijskega in televizijskega oddajanja ne more biti preprosto ali celo mogoče na stroškovni strani, saj si različne dejavnosti delijo iste vložke. Države članice lahko v tem sektorju menijo, da so vsi programi radijske in televizijske postaje v sklopu pooblastila za izvajanje javnih storitev, medtem ko hkrati dopuščajo, da se izkoriščajo komercialno (70).
(185)
Komisija mora v tem sklepu najprej določiti stroške SSGP, ki jo je izpolnila TV2.
(186)
Ker TV2 izvaja tudi komercialne dejavnosti, mora voditi ločene račune za svoje različne dejavnosti. TV2 mora od leta 2001 po zakonu voditi ločene račune za svoje dejavnosti javnih storitev in za komercialne dejavnosti.
(187)
Komisija mora pri izračunavanju neto stroškov odšteti od bruto stroškov dejavnosti javnih storitev celoten neto presežek iz komercialnega izkoriščanja dejavnosti javne storitve. Danske oblasti so predložile zneske v skladu z metodo, predstavljeno v odstavku 56 Sporočila o oddajanju, ki prikazujejo izvajanje komercialnih dejavnosti in dejavnosti javnih storitev TV2. Zneski kažejo, da si je večina komercialnih dejavnosti TV2 delila iste vložke kakor dejavnosti javnih storitev. Zato ni bilo mogoče izpeljati bistvene dodelitve stroškov teh komercialnih dejavnosti. V takem primeru Komisija odšteje neto prihodke od komercialnih dejavnosti, da bi izračunala neto stroške dejavnosti javnih storitev. Komercialne spletne dejavnosti so edine dejavnosti, ki se lahko ločijo od mandata za javno radijsko in televizijsko oddajanje. Izgube, ki jih je imela TV2 iz svojih komercialnih spletnih dejavnosti od njihovega začetka leta 1997, znašajo […] (71) milijonov DKK.
(188)
Nato je Komisija odštela prihodke, nastale iz dejavnosti javnih storitev (prihodek iz oglaševanja in drugi komercialni prihodki), od bruto stroškov dejavnosti javnih storitev, da bi dobila neto stroške javnih storitev. Državno financiranje v gotovini se je nato odštelo od neto stroškov javne storitve. Izračun je prikazan v spodnji preglednici.
(189)
Opozoriti je treba, da danske oblasti in TV2 kljub številnim pozivom Komisije, naj zagotovijo natančen znesek prihodka iz oglaševanja za leti 1995 in 1996, niso mogle zagotoviti jasnih, nedvoumnih številk.
(190)
Danske oblasti so v svojem odgovoru z dne 26. junija 2009 navedle, da niso mogle potrditi zneska prihodka iz oglaševanja, ki ga je TV2 prejela iz sklada TV2 in naj bi leta 1995 znašal 400,1 milijona DKK, leta 1996 pa 337,7 milijona DKK.
(191)
TV2 je v svojem odgovoru navedla, da je leta 1995 in leta 1996 (i) sklad TV2 prihodek iz oglaševanja prejel od TV2 Reklame (824 milijonov DKK in 904,5 milijona DKK), naročnine pa od države (330,3 milijona DKK in 356,3 milijona DKK), ter (ii) da je v istih letih sklad TV2 prenesel 730,4 milijona DKK in 694 milijonov DKK na TV2, 269,6 milijona DKK in 275 milijonov DKK pa na regije TV2. Namen zneskov, prenesenih v sklad TV2, je bil pokriti potrebe TV2 in njenih regionalnih postaj po financiranju.
(192)
Danske oblasti so v svojih odgovorih z dne 26. junija 2009, 17. novembra 2010 in 30. novembra 2010 potrdile utemeljitev TV2, da so bile regionalne postaje TV2 brez kakršnega koli drugega komercialnega dohodka dejansko v celoti financirane z naročninami ter da bi lahko vsi zneski, ki so bili letno preneseni na regionalne postaje TV2, izvirali samo iz prihodka iz naročnin, prenesenega v sklad TV2. To nakazuje, da se lahko prihodek iz naročnin, ki je bil prenesen na TV2, obravnava kot enakovreden maksimalnemu znesku prihodka iz naročnin, ki je bil prenesen v sklad TV2 v vseh zadevnih letih, pri čemer se odštejejo vsi zneski, ki so bili preneseni na regionalne postaje TV2. Danske oblasti in TV2 trdijo, da to pomeni, da je bila večina financiranja, prenesenega iz sklada TV2 na postajo TV2 v letih 1995 in 1996, sestavljena iz neto prihodkov iz oglaševanja. Po mnenju danskih oblasti bi taka obrazložitev pomenila, da je TV2 leta 1995 prejela 60,7 milijona DKK iz naročnin (neto po odbitku transferjev regijam) in 669,7 milijona DKK (neto) prihodka iz oglaševanja, leta 1996 pa 81,3 milijona DKK iz naročnin in 612,7 milijona DKK prihodka iz oglaševanja.
(193)
TV2 in danske oblasti s svojo obrazložitvijo zneska prihodka iz oglaševanja za leti 1995 in 1996 Komisije niso prepričale. Komisija zlasti ugotavlja, da sklad TV2 ni vodil ločenih računov za prihodek iz oglaševanja in naročnine, zato so bili vsi ti prihodki med seboj pomešani. Komisija obžaluje, da danske oblasti niso zagotovile jasnih in nedvoumnih zneskov prihodka iz oglaševanja za leti 1995 in 1996. Vendar v tem posebnem primeru meni, da tega vprašanja ni potrebno nadalje raziskovati, saj ne predstavlja večje težave, ker Komisija, kot je bilo že navedeno, meni, da prihodek iz oglaševanja za leti 1995 in 1996 predstavlja državna sredstva, ki jih je treba v vsakem primeru odšteti od bruto stroškov dejavnosti javnih storitev. Zato je v spodnji preglednici prihodek iz oglaševanja, ki je bil prenesen iz sklada TV2 za leti 1995 in 1996, prikazan v istem stolpcu kot naročnine.
(194)
Prav tako je treba opozoriti, da je Komisija za leta 1997-2002 vključila naročnine, ki so bile na regije TV2 prenesene prek TV2. Komisija meni, da bi morali biti ti zneski vključeni v izračune kot prihodki in izdatki, ker jih je prejela TV2 in so se nato prenesli na regije, kar v praksi pomeni, da ne vplivajo na spodnje izračune Komisije.
(195)
Kapitalska injekcija, prenesena na TV2 za digitalizacijo, je prikazana v letu 1997 kot dohodek. Ustrezna znižanja so se upoštevala kot stroški, ko so se izvedle naložbe. Stroški digitalizacije so stroški javnih storitev. Da se isti stroški ne bi upoštevali dvakrat, se je amortizacija, ki ustreza izvedenim naložbam, odštela od bruto stroškov javnih storitev. Komisija kljub kritikam TV2 v zvezi s tem meni, da je v skladu z njeno stalno prakso pri izračunavanju državnega nadomestila treba upoštevati prihodke od države ali iz javnega sklada v letu, v katerem se dodelijo, in ne v letu, v katerem se porabijo.
Preglednica 1
Stroški javnih storitev in ukrepi nadomestil za obdobje 1995-2002 na podlagi računovodskih izkazov
(v milijonih DKK)
Leto
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Skupaj
Bruto stroški javne storitve
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Naložbe v digitalizacijo
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Neto prihodki iz oglaševanja, ki jih je TV2 prejela neposredno
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Drugi prihodki
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Neto stroški javne storitve
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Naročnine in neto prihodki iz oglaševanja, prejeti v obdobju 1995-1996 iz sklada TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Transfer ob ukinitvi radijskega sklada
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Transfer ob ukinitvi sklada TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Skupni znesek (i) naročnin ter prihodka iz sklada TV2 in radijskega sklada, navedenih zgoraj, ter (ii) neto stroškov javne storitve
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Vir: letne bilance stanja TV2
(196)
Kot je razvidno iz zgornje preglednice, financiranje presega stroške za 628,2 milijona DKK (84,4 milijona EUR).
(197)
Komisija upošteva dejstvo, da je TVDanmark mnenja, da bi bilo treba pri oceni prekomernega nadomestila upoštevati tudi druge ukrepe, od katerih je imela koristi TV2, kot so oprostitev od plačevanja obresti in davka ter dostop do oddajne frekvence s pokritjem celotne države pod ugodnejšimi pogoji. Te ugodnosti so povzete v spodnji preglednici:
Preglednica 2
Izračun ugodnosti iz oprostitve od plačevanja davkov od dobička pravnih oseb, obresti in oddajne frekvence
(v milijonih DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Skupaj
Oprostitev od plačevanja davka od dobička pravnih oseb
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Obračunane in še neplačane obresti za posojilo za ustanovitev podjetja
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Poroštvo države za posojila za poslovanje
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Pristojbina za oddajno frekvenco (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Skupaj
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komisija se strinja, da je treba v tej preiskavi te ukrepe upoštevati. Za izračun prekomernega nadomestila pa jih ni primerno vključiti v izračun v preglednici 1. V skladu s položajem Komisije v primeru RAI (73) se te dodatne ugodnosti lahko obravnavajo kot izravnalni stroški, ki bi jih bilo sicer treba financirati. Ko se torej računa sorazmernost državnega financiranja stroškov mandata za javno radijsko in televizijsko oddajanje, ne bi smeli vključiti teh dodatnih ugodnosti, ker bi plačilo zadevnih stroškov sorazmerno povečalo začetne stroške mandata, danega TV2. Za neto rezultat to ne bi predstavljalo razlike. Vendar je treba zagotoviti, da se te ugodnosti uporabijo samo za mandat za javno radijsko in televizijsko oddajanje in se ne dodeljujejo komercialnim dejavnostim. Ta točka je obravnavana v spodnjih uvodnih izjavah 235-237.
(199)
Danske oblasti in TV2 so navedle številne utemeljitve, da bi upravičile preplačani znesek financiranja, izračunan v uvodni izjavi 196. Zlasti mora Komisija v smislu sodbe Sodišča oceniti, ali je bil preplačani znesek financiranja dejansko potreben za TV2, da bi bila sposobna izvesti svoj mandat za javno radijsko in televizijsko oddajanje.
(200)
V zvezi s tem je treba najprej opomniti, da je amsterdamski protokol (74) poudaril posebnosti sektorja radijskega in televizijskega oddajanja v primerjavi s SSGP, ker je „sistem javne radiotelevizije v državah članicah neposredno povezan z demokratičnimi, socialnimi in kulturnimi potrebami vsake družbe in potrebo po ohranitvi medijske pluralnosti“. Te posebne značilnosti je treba upoštevati pri oceni združljivosti, ki jo je izvedla Komisija, v tem sklepu.
(201)
Poleg tega je Komisija v prejšnjih sklepih sprejela, da je določena kapitalska osnova upravičena za zagotavljanje javne storitve, ki jo izvajajo radiotelevizijske postaje. Na primer, v zadevi o avstrijski radijski in televizijski postaji (75) je Komisija navedla, da „v okviru člena 86(2) ES, kot je razloženo v amsterdamskem protokolu, države članice lahko javnim radijskim in televizijskim postajam na splošno zagotovijo toliko javnega financiranja, kot je potrebnega za zaščito izvajanja javne storitve. To ne zadeva samo tekočih stroškov izvajanja SSGP, ampak tudi lastniški kapital.“
(202)
Kot je Sodišče navedlo v svoji sodbi (76), „Komisija ne more svoje odločitve o naložitvi vračila vseh zneskov, za katere Kraljevina Danska trdi, da so potrebni za sestavo rezerve, ki je nujna za javno službo, utemeljiti z domnevno nezadostnim nadzorom, ker je bil vesten preizkus vseh pravnih in ekonomskih okoliščin, ki so bile odločilne pri sestavi te rezerve v obdobju, ki je predmet preiskave, popolnoma mogoč glede na podatke, ki jih ima Komisija, in da se, če ne bi bilo takega preizkusa, ne bi bilo mogoče veljavno izreči o vprašanju, ali je bila ta rezerva v celoti ali celo samo delno dejansko potrebna za javno službo.“
(203)
Sodišče je dodalo (77), da s povsem formalnimi zahtevami, kot je zahteva po posebni in pregledni rezervi, ni mogoče utemeljiti naloženega vračila ter da dejstvo, da postaji TV2 v praksi ni bilo treba poseči v svoje rezerve, ne omogoča sklepa, da bi bilo treba te rezerve šteti za nesorazmerne glede na potrebe po financiranju pri zagotavljanju javne storitve (78).
(204)
Komisija mora zato oceniti vse dejavnike, ki so jih danske oblasti upoštevale pri določanju nadomestila, ki je bilo v letih 1995-2002 dodeljeno TV2, in sprejetju odločitve, da ustvarijo rezerve. Komisija bi se v zvezi s tem sklicevala na prejšnjo oceno postopka, ki se je uporabljal za določanje naročnin v uvodni izjavi 105.
(205)
V zvezi s premisleki, ki so danske oblasti privedle do tega, da so ustvarile rezervo za izpolnjevaje mandata TV2 za radijsko in televizijsko oddajanje, je treba upoštevati naslednje dejavnike, ki so jih navedle danske oblasti.
(206)
Ko je bila leta 1988 ustanovljena TV2, ni bil vložen nikakršen kapital. Njene dejavnosti so bile financirane izključno iz posojila za ustanovitev podjetja v višini 510,8 milijona DKK, kar je TV2 omogočilo, da je kupila produkcijsko opremo, objekte itd. Zato je bila TV2 nezadostno kapitalizirana, ker je bila kapitalizirana z izredno visokimi posojili in izredno nizkim kapitalom. Posledično se je TV2 kmalu soočila s finančnimi težavami.
(207)
Naloga generalnega revizorja, tj. neodvisne ustanove v okviru danskega parlamenta, je izvajanje finančnih in upravnih revizij. Leta 1995 je sklenil, da je mogoče bistven del finančnih težav TV2 pripisati temu, da je bila postaja ustanovljena brez kapitalske naložbe (79). Glavno priporočilo generalnega revizorja je bilo, naj država vloži okoli 530 milijonov DKK kapitala v TV2 s preoblikovanjem posojil za ustanovitev podjetja. To bi dalo TV2 okoli 350 milijonov DKK kapitala in približno 50-odstotno stopnjo solventnosti. Priporočena, približno 50-odstotna stopnja solventnosti je enakovredna stopnji zasebnih podjetij, kot sta TV2 Norge (Norveška) in TV4 (Švedska).
(208)
Po tem poročilu so državni revizorji - člani danskega parlamenta, pristojni za kritično revizijo, med drugim, računov državnih podjetij - ministrstvo za finance zaprosili za mnenje o vprašanju, ali naj TV2 poveča kapital. Ministrstvo za finance je avgusta 1995 v svojem odgovoru na predlog državnega urada za revizijo, da se TV2 zagotovi kapitalska injekcija, navedlo, da „mora imeti podjetje tako pri ustanavljanju novih podjetij kot pri preoblikovanju obstoječih državnih podjetij potrebno kapitalsko osnovo. Hkrati pa država ne sme vložiti preveč kapitala, prvič zato, ker bi to kazalo na nepotreben izdatek za državo, in drugič, ker bi lahko dalo podjetju nepravično konkurenčno prednost. Podjetje ne sme biti niti preveč niti premalo kapitalizirano.“ Na podlagi tega je danska država menila, da je treba kapital TV2 povečati. Vendar je bila sprejeta odločitev, da država celotnega kapitala ne bo prispevala naenkrat. TV2 bi zato sama povečala potreben kapital s tekočimi presežki.
(209)
Zahteva za kapitalsko osnovo je bila vključena v statutih TV2 leta 1997. Od takrat je bilo v statutih TV2 jasno določeno, da mora od leta 2001 naprej prosti kapital TV2 znašati vsaj 200 milijonov DKK in da se mora porabiti za izravnavo poslovne izgube postaje (80). V odredbi z dne 18. avgusta 1997 je določeno, da mora do konca leta 2000 za namene financiranja kakršne koli možne poslovne izgube prosti kapital, tj. kapital, od katerega so odštete rezerve in druga vezana sredstva, za nacionalne dejavnosti znašati vsaj 200 milijonov DKK. Prosti kapital naj bi se povečeval zato, da bi do konca leta 1998 skupno znašal vsaj 50 milijonov DKK, do konca leta 1999 pa vsaj 100 milijonov DKK. Glede na najnovejše račune naj bi od leta 2001 prosti kapital v katerem koli trenutku znašal vsaj 200 milijonov DKK. Če bi se pričakoval padec kapitala pod te zneske, bi bilo treba zadevo predložiti ministru za kulturo. Minister za kulturo lahko v posebnih primerih, po posvetovanju z generalnim revizorjem, odobri nižji znesek kapitala, v zvezi s katerim lahko določi posebne pogoje.
(210)
Odredba iz leta 1997, ki jo je izdal minister in določa minimalni prosti kapital, je bila objavljena v danskem uradnem listu (Lovtidende). Poleg tega je bilo od leta 1998 naprej povečanje kapitala v skladu z zahtevami iz statutov posebej navedeno v objavljenih letnih računovodskih izkazih TV2.
(211)
Po mnenju danskih oblasti bi se pričakovalo, da bi bila TV2 v primeru, če ne izpolni zahteve glede minimalnega kapitala v višini 200 milijonov DKK v okviru svojih statutov, dana pod državno upravo.
(212)
Komisija meni, da je ključna težava določiti, ali in v kakšnem obsegu je bila kapitalska osnova, pridobljena z nadomestilom, dejansko potrebna za izvedbo mandata TV2 za javno radijsko in televizijsko oddajanje.
(213)
Komisija glede na zgornji opis postopka in razlogov, ki so privedli do povečanja rezerv TV2 v obliki kapitalske osnove, ter glede na sodbo Sodišča meni, da je bilo povečanje rezerve dejansko potrebno, da je TV2 izpolnila svoj mandat za javno radijsko in televizijsko oddajanje.
(214)
Vendar Komisija dvomi, da je bil celoten znesek rezerv resnično upravičen in potreben, tj. da je bil celoten znesek kapitalske osnove, ki se je nabral do konca leta 2002, resnično potreben za izvedbo mandata TV2 za javno radijsko in televizijsko oddajanje.
(215)
Po mnenju Komisije je obseg kapitalske osnove, ki bi se lahko obravnaval kot sorazmeren in potreben za zagotovitev izvajanja javne storitve, odvisen od dejstev in pravnega okvira vsakega posameznega primera.
(216)
Zneski, ki so na voljo Komisiji v zvezi s kapitalsko osnovo TV2, so prikazani v spodnji preglednici:
v milijonih DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Rezerviran kapital (digitalizacija)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Prosti kapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Skupni kapital
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Skupne obveznosti
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Stopnja solventnosti (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
TV2 je imela 31. decembra 2002 550,5 milijona DKK povečanega kapitala, vključno z 72 milijoni DKK rezerviranega kapitala (digitalizacija), kar ustreza 34-odstotni stopnji solventnosti. Znesek kapitala v gotovini je ob koncu leta 2002 znašal 478,5 milijona DKK.
(218)
Prvič, Komisija ugotavlja, da del kapitala ni bil prosti kapital. Glede na letne računovodske izkaze TV2 za leto 1997 (82) je odbor za medije odločil, da naj TV2 digitalizira svojo produkcijsko opremo pred koncem leta 2000. Za digitalizacijo TV2 in regionalnih postaj je bilo rezerviranih 300 milijonov DKK. Leta 1997 je bilo v ta namen na TV2 prenesenih 167 milijonov DKK. Zato Komisija meni, da je bil ta znesek nujen za potrebe javnih storitev TV2. Dejstvo, da so bila sredstva, ki niso bila vložena v digitalizacijo do 1. januarja 2003 (saldo v višini 72 milijonov DKK), na koncu sproščena, ne spremeni tega sklepa, ker so bili zneski v preiskovanem obdobju jasno vneseni v računovodske izkaze TV2 kot rezervirani kapital, ki se lahko porabi samo za namene digitalizacije, in, kot je Sodišče navedlo v svoji sodbi, dejstvo, da postaji TV2 v praksi ni bilo treba poseči v svoje rezerve, ne omogoča sklepa, da bi bilo treba to rezervo šteti za nesorazmerno glede na potrebe zagotavljanja javne storitve (83).
(219)
Treba je tudi opozoriti, da je bil 31. decembra 1994 (na začetku obdobja, ki ga krije ta sklep) kapital TV2 negativen (skoraj minus 156 milijonov DKK) ter da je imela TV2 leta 1995 in leta 1996 negativno stopnjo solventnosti in negativen kapital, kar pojasnjuje, zakaj je bil skupni kapital ob koncu leta 2002 nižji od prejetega nadomestila. Prosti kapital TV2 se je nad zahtevano minimalno mejno vrednost v višini 200 milijonov DKK povečal šele konec leta 2000.
(220)
Da bi dokazale, da je bila raven kapitala v TV2 upravičena, so danske oblasti predložile mnenje z dne 18. novembra 2002, ki ga je pripravilo podjetje PricewaterhouseCoopers. V tem mnenju je bilo navedeno, da je bila stopnja solventnosti TV2 ob koncu preiskovanega obdobja nižja od stopnje drugih skandinavskih postaj, primerljivih s TV2 glede na velikost, dejavnosti, strukturo in trge, na katerih so delovale. Na primer, stopnja solventnosti TV2 je bila nižja od stopnje TV2 Norge (36 %) in bistveno nižja od stopnje TV4 (Švedska), ki je bila 65 %, skoraj dvakrat večja od stopnje TV2. Glede na mnenje je bila stopnja solventnosti TV2 nižja od stopenj drugih postaj in je zato ni mogoče obravnavati kot čezmerno. V mnenju je bilo tudi poudarjeno, da ni bilo razloga za prepričanje, da kapitalska struktura teh primerljivih postaj ni bila optimizirana. Podjetje PricewaterhouseCoopers je tudi nakazalo, da bi bila manj kot 30-odstotna stopnja solventnosti sčasoma nenavadna, podjetja pa bi postala bolj dovzetna za nihanja dohodka.
(221)
Primerjavo z drugimi operaterji je treba previdno razlagati, ker ne izvajajo enakih nalog javnih storitev kot TV2, se ne financirajo na enak način in nimajo enakega pravnega statusa. Vendar mnenje vsebuje nekatere primere in se lahko upošteva poleg drugih elementov.
(222)
Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da so danske oblasti predložile informacije, ki kažejo, da so v zadnjem delu preiskovanega obdobja načrtovali preoblikovanje TV2 v javno delniško družbo in njeno privatizacijo. Kot del postopka preoblikovanja je bila izvedena tudi analiza, kako bi se lahko postopno odpravilo financiranje iz naročnin, saj so danske oblasti po privatizaciji TV2 nameravale odpraviti financiranje prek naročnin.
(223)
V ta namen je danska vlada junija 2002 z večino v parlamentu sklenila sporazum o temeljiti liberalizaciji danske politike medijev. TV2 naj bi se v skladu s sporazumom čim prej preoblikovala z namenom privatizacije. Izvedena je bila analiza finančne podlage za preoblikovanje TV2 v delniško družbo. Minister za kulturo je poleti 2002 imenoval usmerjevalno skupino s predstavnikoma z ministrstva za kulturo in finančnega ministrstva ter generalnim državnim pravobranilcem (Kammeradvokat), da bi pojasnili gospodarsko podlago za privatizacijo TV2 in preoblikovanje postaje v delniško družbo. Usmerjevalna skupina je za podporo svojega dela vključila revizijsko podjetje in finančnega svetovalca, da bi, na primer, izračunali stopnjo kapitala, ki ga je potrebovala TV2. Revizijsko podjetje je sklenilo, da bi bilo treba kapital TV2 določiti na 640 milijonov DKK.
(224)
Finančni odbor danskega parlamenta je odobril preoblikovanje TV2 v delniško družbo in določitev njenega kapitala. Preoblikovanje TV2 v delniško družbo se je izvedlo z retroaktivnim učinkom od 1. januarja 2003. Po spremembi pravnega statusa TV2 in preoblikovanju postaje v podjetje so bili odpravljeni številni ukrepi v korist TV2, kot so brezobrestna in nepovratna posojila ter oprostitev od plačevanja davka. Privatizacija je bila leta 2005 odložena, vendar TV2 po letu 2004 ni več prejemala naročnin.
(225)
Komisija glede na navedeno meni, da je eden od dejavnikov, ki ga mora upoštevati pri ocenjevanju združljivosti rezerv, dejstvo, da so danske oblasti v zadnjem delu preiskovanega obdobja že načrtovale spremembo pravnega statusa TV2, kar kaže na potrebo po kapitalski osnovi.
(226)
Praksa Komisije pri sprejemanju odločitev je načelno odobravanje shem za preoblikovanje državnih podjetij, ki tekmujejo s komercialnimi podjetji, v obliko delniške družbe, ker bi to lahko zmanjšalo izkrivljanja konkurence s tem, da se državne ugodnosti nadomestijo z omejenim zneskom kapitala in da se ustvari jasno razlikovanje med vlogo države kot javnim organom in njeno vlogo kot podjetnikom, ki išče povračilo svoje naložbe.
(227)
Komisija meni, da bi bilo treba poleg drugih dejavnikov, ki se upoštevajo, raven rezerv TV2 obravnavati v smislu nihanja prihodka iz oglaševalskega trga.
(228)
TV2 je bila dejansko dovzetna za nihanja prihodka, ki so neizogiben vidik oglaševalskega trga. Na primer, prihodek TV2 iz oglaševanja se je v enem letu (1998-1999) znižal za okoli 104 milijone DKK. Po mnenju danskih oblasti je edini način, da bi TV2 lahko obvladovala taka znižanja zneskov, ta, da bi imela zelo visok znesek prostega kapitala, saj je bil prihodek iz naročnin določen za več let vnaprej. Čeprav je bila TV2 manj odvisna od prihodka iz oglaševanja kot TV2 Norge in TV4, ki ne prejemata naročnin, je bilo financiranje prek oglaševanja kljub temu pomemben vir financiranja za dejavnosti TV2 v zadevnem obdobju.
(229)
Komisija v zvezi s tem upošteva, da je Sodišče v svoji sodbi (84) jasno poudarilo, da „[d]ejstvo, da postaji TV2 leta 1999 ni bilo treba poseči v svoje rezerve, ne omogoča sklepa, da bi jih bilo treba šteti za nesorazmerne glede na svoje potrebe za opravljanje javne službe. Za samo rezervo, vzpostavljeno za preprečitev tveganja, je namreč značilno, da ni nujno, da se jo uporabi.“
(230)
Komisija se strinja z danskimi oblastmi, da mora pri ocenjevanju potreb TV2 upoštevati dejstvo, da se TV2 sooča z znatnimi nihanji v likvidnosti tako v obdobju enega leta kot od enega do drugega leta, saj se večji športni dogodki, kot so olimpijske igre, odvijajo samo v večletnih intervalih, programske pravice pa se praviloma ponujajo v okviru večletnih pogodb. Na primer, iz letnega poročila za leto 1995 (85) je razvidno, da se je presežek iz leta 1995 prenesel v leto 1996 za pokritje pričakovanega primanjkljaja za zadevno leto, v katerem so bili izdatki še posebej visoki zaradi olimpijskih iger in evropskega nogometnega prvenstva.
(231)
Poleg tega je treba še poudariti, da je bila TV2 v preiskovanem obdobju onemogočena uporaba običajnega financiranja s posojili. Investicijski krediti so bili dovoljeni za do 4-odstotni prihodek na podlagi najnovejših računovodskih izkazov. TV2 je bilo prepovedano najemanje posojil, jamstev ali obveznosti iz finančnega najema v kakršni koli drugi obliki, razen splošnega kredita za tekoče poslovanje. Omejene možnosti TV2 za financiranje s posojili so pomenile, da so morale biti njene likvidnostne potrebe načeloma krite z likvidnostjo iz dejavnosti.
(232)
Raven kapitala je prikazana v objavljenih računovodskih izkazih. Generalni revizor je v obravnavanem obdobju pregledal računovodske izkaze TV2. Revizije so vključevale finančne jn upravne revizije, čeprav generalni revizor ni bil pooblaščen, da bi preprečil prekomerna nadomestila stroškov javnih storitev TV2. Kot je navedlo Sodišče v svoji sodbi (86), dejstvo, da ta revizorski organ ni imel nobenih pooblastil za preprečitev prevelikega nadomestila, ne omogoča sklepa, da danske oblasti niso izvedle preverjanj. Nasprotno, danske oblasti so navedle, da če bi državni urad za revizijo sklenil, da je kapitalska osnova prevelika, bi to lahko, na primer, privedlo do tega, da bi se v naslednjem sporazumu o sredstvih javnega obveščanja sredstva iz naročnine, ki se plačujejo TV2, zmanjšala.
(233)
Komisija glede na vse navedene premisleke, vzete kot celoto, v zvezi s prvim delom ocene sorazmernosti meni, da je bil v tem posebnem primeru ob upoštevanju amsterdamskega protokola in sodbe Sodišča znesek akumuliranega kapitala ob koncu leta 2002 (tj. 550 milijonov DKK) potreben za to, da je TV2 izpolnila mandat za radijsko in televizijsko oddajanje. Zato je znesek v višini 628 milijonov DKK, prejet v ta namen, izpolnil merilo sorazmernosti in nujnosti v skladu s členom 106(2) PDEU.
(234)
Čeprav ta sklep ne ocenjuje možne državne pomoči, dodeljene TV2 leta 2003 in leta 2004, razen ukrepov za dokapitalizacijo, komisija tudi ugotavlja, da so danske oblasti predložile informacije, v katerih je navedeno dejstvo, da je leta 2004 kapital TV2 znašal 640 milijonov DKK. Znesek v višini 96 milijonov DKK je bil naložen v komercialne dejavnosti in ni mogoče določiti, ali je bilo to financirano prek kapitala ali zunanjih sredstev. Če se predpostavlja, da je bil uporabljen kapital, bi to pomenilo, da je bilo za TV2 na voljo 544 milijonov DKK za izvajanje dejavnosti javnega radijskega in televizijskega oddajanja.
(235)
Glede na navedbe iz uvodne izjave 198 je treba upoštevati, da TV2 izvaja tudi številne komercialne dejavnosti. Te so v primerjavi z vsemi dejavnostmi TV2 bolj postranske Stroški teh komercialnih dejavnosti so se dodelili na podlagi metode, predstavljene v Sporočilu o oddajanju (87) iz leta 2001, v okviru katere je treba v nasprotju s pristopom, ki je na splošno sprejet v drugih oskrbovalnih sektorjih, stroške, ki jih je mogoče v celoti pripisati dejavnostim javne službe, medtem ko jih koristijo tudi komercialne dejavnosti, razdeliti med ta dva sklopa dejavnosti in se lahko v celoti dodelijo tem dejavnostim javne službe. V Sporočilu o oddajanju iz leta 2001 je bilo upoštevano, da je obstajalo tveganje, da bi bila stroga razčlenitev takih stroškov med tema dvema sklopoma dejavnosti samovoljna in nesmiselna. Kar zadeva prednost, ki jo ima TV2 zaradi svojega dostopa do oddajne frekvence, Komisija ugotavlja, da je to neločljivo povezano z mandatom za radijsko in televizijsko oddajanje. Komisija tudi ugotavlja, da se lahko v skladu s Sporočilom o oddajanju stroški financiranja (ugodnosti iz obresti) v celoti pripišejo dejavnostim javnih storitev.
(236)
Za nevtralizacijo učinka oprostitve od plačevanja davka, ki je veljala za dejavnosti javnih storitev, se 30 % dobičkov iz komercialnih dejavnosti prenese na dejavnosti javnih storitev. To se je izvajalo šele od leta 2001. Zato Komisija priznava, da je morda obstajalo izkrivljanje na trgu radijskega in televizijskega oddajanja v tem, da TV2 pri določanju svojih komercialnih cen ni bilo treba upoštevati davka od dobička pravnih oseb. V prihodnje pa ta prednost ne bi smela več obstajati glede na to, da delež transferja ustreza dejanski stopnji obdavčitve zaradi tega mehanizma „nevtralizacije“. Za preteklost to ne predstavlja težav za izračun višine prekomernega nadomestila, saj se je celotni prihodek teh komercialnih dejavnosti uporabil za zmanjšanje neto stroškov dejavnosti javnih storitev.
(237)
TV2 je izvajala komercialne spletne dejavnosti, ki so prinašale izgubo. Ker te dejavnosti ne spadajo v mandat za javno radijsko in televizijsko oddajanje, državno financiranje ni mogoče. Poleg tega ni presežka iz komercialnih dejavnosti za kritje spletnih izgub, ker ni drugih dejavnosti, ki so potekale na „neodvisni“ podlagi.
2. Ocena ravnanja TV2 na oglaševalskem trgu
(238)
V odstavku 58 Sporočila o oddajanju je navedeno, da bi „izvajalce storitev javne radiotelevizije pokrivanje nižjih prihodkov z državno pomočjo lahko zavedlo k znižanju cen za oglaševanje ali za druge dejavnosti, ki niso javne storitve, da bi s tem zmanjšali prihodke konkurentov […]. Kadar koli izvajalec javnih storitev radiotelevizije zniža cene komercialnih dejavnosti pod mejo, ki je potrebna za povračilo neodvisnih stroškov, ki bi jih moral v podobnem položaju običajno nadomestiti uspešen komercialni operater, bi takšna praksa kazala na obstoj prekomernega nadomestila obveznosti iz izvajanja javnih storitev […].“
(239)
TVDanmark je predložila informacije, ki kažejo, da ne more pokriti neodvisnih stroškov svojih televizijskih dejavnosti po oglaševalskih cenah, ki jih zaračunava TV2. TVDanmark je primerjala svoje stroške z oglaševalskimi cenami TRP za skupino 21-50, ki jih je zaračunavala TV2.
(240)
Da bi bila ta primerjava veljavna, mora Komisija najprej ugotoviti, ali se za TVDanmark lahko šteje, da je v podobnem položaju kot TV2, in ali je TVDanmark uspešen operater ali ne.
(241)
Prvič, Komisija mora oceniti, ali je TVDanmark v podobnem položaju kot TV2. Komisija je navedla naslednje. V preiskovanem obdobju se je delež gledalcev TV2 gibal okoli 35 %, medtem ko je ta vrednost pri TVDanmark znašala približno 15 %. Poleg tega so se tržni deleži na oglaševalskem trgu močno razlikovali. Tržni delež TV2 se je gibal okoli 60 %, medtem ko je znašal tržni delež TVDanmark približno 8 %. Promet iz oglaševanja TV2 je bil približno petkrat večji kot pri TVDanmark. TV2 je tudi edina postaja, ki doseže 100 % prebivalstva, TVDanmark2 ima dostop do 77 % prebivalstva, TVDanmark1 pa celo manj. Komisija glede na zgornje navedbe meni, da se TVDanmark ne more neposredno primerjati s TV2.
(242)
Drugič, Komisija mora določiti, ali je TVDanmark uspešen operater na trgu ali ne. Uspešen operater se lahko določi z analizo običajno uporabljenih računovodskih razmerij in s primerjavo rezultatov operaterja s povprečnimi rezultati, doseženimi v neki državi članici. Analiza bi morala upoštevati tudi različne velikosti podjetij in njihovo individualno stroškovno strukturo. Kot pa je navedeno že zgoraj, se za operaterje na danskem trgu ne more reči, da so v podobnem položaju, ki bi omogočil neposredno primerjavo razmerij uspešnosti. Zato je Komisija mnenja, da analiza takih razmerij v tem primeru ni primerna.
(243)
Namesto tega je Komisija analizirala podatke o finančni uspešnosti TVDanmark in SBS Broadcasting. Na podlagi svoje analize Komisija ne more z gotovostjo ugotoviti, ali nastale izgube izhajajo iz velikih začetnih stroškov, potrebnih za zagon dejavnosti, ki jih TVDanmark še ni zmogla nadomestiti, ali pa TVDanmark dejansko ne posluje uspešno. Kljub več zahtevam Komisija ni mogla pridobiti podatkov o finančnem uspehu tretje radijske in televizijske postaje, TV3, da bi lahko izvedla primerjavo s tretjim operaterjem na trgu. Zato Komisija ne more z gotovostjo priti do sklepa, ali so izgube TVDanmark posledica oblikovanja cen pri TV2 ali jih povzročajo drugi dejavniki pod vplivom same TVDanmark.
(244)
Ker ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali je TVDanmark uspešen operater ali ne, in ker neposredna primerjava obeh operaterjev ni mogoča, Komisija meni, da zgornja ocena v tem primeru ni dokončna.
(245)
Komisija se je zato odločila, da izvede podrobnejšo analizo cenovne politike TV2 in razpoložljivih podatkov o oglaševalskem trgu, da bi lahko ocenila, ali je TV2 ravnala tako, da bi kar najbolj povečala svoje prihodke iz oglaševanja v preiskovanem obdobju ali ne.
(246)
Prvič, Komisija je primerjala cene obeh operaterjev in analizirala cenovno politiko TV2. Analiza je bila osredotočena na leta 1998-2002, tj, na obdobje, za katero pritožnik izjavlja, da se TV2 začela prodajati „pod ceno“ na oglaševalskem trgu. Drugič, analizirala je stroške oglaševanja na Danskem v okviru EU in predvsem v primerjavi z drugimi skandinavskimi državami. Nazadnje je naredila primerjavo sorodnih cen po vseh skandinavskih državah in vseh sredstvih javnega obveščanja.
(247)
Komisija ugotavlja, da so ravnanje TV2 na oglaševalskem trgu raziskovali danski organi za konkurenco. Danski svet za konkurenčnost je 21. decembra 2005 navedel, da je TV2 kršila člen 102 PDEU in ustrezno nacionalno zakonodajo s tem, da je na oglaševalskem trgu uvedla popuste za stalne stranke. To odločbo je razveljavilo pritožbeno sodišče za konkurenco 1. novembra 2006, vendar je bila nato potrjena v pritožbi na Vzhodno sodišče višje stopnje 22. junija 2009. Sklep sodišča je bil predložen vrhovnemu sodišču, ki je 18. marca 2011 potrdilo sklep sodišča višje stopnje. To je sledilo sklepu Sveta za konkurenčnost z dne 29. novembra 2000, v katerem je ta ugotovil, da so popusti TV2 za leto 2000 predstavljali zlorabo prevladujočega položaja. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da je preiskava, ki so jo izvedli danski organi za konkurenco, obsegala obdobje 2000-2005, tj. samo zadnja leta obdobja, ki ga krije ta sklep. Zlasti ni nujno, da popust stalnim strankam kaže na obstoj navzkrižnega subvencioniranja v smislu Sporočila o oddajanju iz leta 2001 („Kadar koli izvajalec javnih storitev radiotelevizije zniža cene komercialnih dejavnosti pod mejo, ki je potrebna za povračilo neodvisnih stroškov, ki bi jih moral v podobnem položaju običajno nadomestiti uspešen komercialni operater, bi takšna praksa kazala na obstoj prekomernega nadomestila obveznosti iz izvajanja javnih storitev“). Dejansko je TV2, kot je pojasnjeno v nadaljevanju, povprečno zaračunavala bistveno višje cene kot njeni konkurenti. Poleg tega popusti stalnim strankam kažejo na to, da so stranke za TV2 namenile večji del svojih letnih proračunov za oglaševanje, kot bi ga v drugih okoliščinah. Zato navedba kaže, da je TV2 svoj prihodek iz oglaševanja povečala s sistemom popustov, kar bi pravzaprav zmanjšalo potrebo po financiranju iz naročnin. Komisije v nobenem primeru ne obvezujejo odločitve danskih organov za konkurenco.
(248)
Delež in sestava gledalcev, vsebina programov, predpisi o oglaševalskem času in tudi mehanizem financiranja postaj so dejavniki, ki vplivajo na značaj konkurence na oglaševalskem trgu. Torej se spreminjajo tudi cene med različnimi izvajalci radijskih in televizijskih storitev. Postaje prodajajo tudi paleto diferenciranih „proizvodov“, katerih cene se razlikujejo (88).
(249)
Cene, ki jih zaračunavajo postaje, vključujejo tudi znatne popuste. Zato ni bistveno primerjati navedenih cen v televizijskem oglaševanju. Večji del televizijskega oglaševanja (približno 90 % vsega oglaševanja po celotni državi) poteka na podlagi letnih sporazumov, na podlagi katerih televizijski kanali dajejo letne popuste. Poleg tega obstaja še vrsta drugih popustov (za nove oglaševalce, za manj privlačen oglaševalski prostor, dodatni količinski popusti itn.). Pogajanja in sklenitev teh sporazumov so delo tako imenovanih agencij za medije.
(250)
Da bi bila mogoča primerjava med različnimi postajami, je treba določiti povprečje različnih cen, ki se zaračunavajo. Spodnja preglednica prikazuje povprečne cene za TRP ciljne skupine 21-50. Povprečne cene so bile pridobljene tako, da se je promet zadevnih postaj iz nacionalnega prostora delil z doseženim številom TRP ciljne skupine 21-50 (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Razlika
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP TVDanmark kot delež CPP TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Povprečni CPP TV2 za TRP skupine 21-50, tehtan za pokritje (za 0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TVDanmark kot delež tehtanih CPP TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Iz zgornjih podatkov je razvidno, da so bile cene TVDanmark za TRP skupine 21-50 za okoli 30-40 % nižje od cen TV2. Kot je navedla Komisija v svojem sklepu o državni pomoči za France 2 in France 3, obstaja pozitivno razmerje med povprečnim številom stikov in povprečno neto ceno na stik na trgu televizijskega oglaševanja (91). Zato se razlika v cenah med radijskimi in televizijskimi postajami lahko razloži z relativno močjo postaj v smislu njihove zmožnosti pritegnitve gledalcev. V takih primerih je bistveno ugotoviti, ali dejanske razlike v cenah odražajo pogoje na trgu ali ne.
(252)
V nasprotju s primerom v Franciji se opažanja v tem primeru lahko analizirajo samo za dva operaterja. Naklon črte linearne regresije bi se tako izračunal na podlagi cen teh dveh operaterjev in bi bil z vidika statistike le malo pomemben. Zato ne bi bilo mogoče sklepati o tem, ali je naklon te črte „ustrezen“ ali ne.
(253)
Da bi preverili, ali je za dejanske razlike v cenah med obema operaterjema mogoče trditi, da odražajo pogoje na trgu, ali ne, se je uporabil korekcijski faktor, da bi poskušali nevtralizirati superiorni položaj TV2 na trgu. Vplivni faktor se je določil na podlagi izračunov agencij za medije in odraža razliko v pokritju, ki se lahko doseže v želeni ciljni skupini z nakupom 100 TRP ciljne skupine 21-50 od TVDanmark in TV2. TVDanmark ima v povprečju nekoliko manj kot 70 % dosega TV2 (z nakupom 100 TRP ciljne skupine 21-50). Če se uporabi ta vplivni faktor, se cene približajo, čeprav so cene TV2 še vedno nekoliko višje od cen TVDanmark. Zato se zdi, da razlika v cenah odraža pogoje na trgu. Vendar je pri takih sklepih potrebna previdnost, saj je treba upoštevati, da tak korekcijski faktor nikakor ne more upoštevati vseh razlik med postajami.
(254)
Komisija tudi navaja, da pritožnik trdi, da konkurenca na trgu televizijskega oglaševanja ne poteka niti po navedenih cenah niti po povprečnih cenah GRP ali TRP, kot je predstavljeno zgoraj. TVDanmark trdi, da operaterji namesto tega konkurirajo po tako imenovanih mejnih cenah. Te naj bi se pojavile zaradi superiornega položaja TV2 na trgu. Da bi oglaševalci dosegli cilje svojih kampanj, morajo kupiti določeno kvoto točk gledanosti ekskluzivno od TV2. Za te tako imenovane inframejne enote ni bilo konkurence, zato je TV2 lahko ustvarjala presežni dobiček iz teh enot. Zato so operaterji konkurirali pri preostalih točkah gledanosti, torej po mejnih cenah. TVDanmark trdi, da so bile te cene celo nižje od povprečnih cen, predstavljenih v zgornjih preglednicah.
(255)
Če odmislimo vprašanje o tem, ali je ta trditev pravilna ali ne, Komisija meni, da bi bilo tako ravnanje mogoče zaradi močnega položaja TV2 na trgu. Pričujoča preiskava pa mora ugotoviti, ali je TV2 s svojim ravnanjem na oglaševalskem trgu poskušala kar najbolj povečati svoje prihodke. V zvezi s tem ni mogoče izključiti možnosti, da je TV2 ohranila svoje cene nizke, da bi obdržala velik tržni delež, vendar to ne pomeni, da ni poskušala kar najbolj povečati svojih prihodkov.
(256)
Navedbe kažejo, da so bile cene TV2 v preiskovanem obdobju višje od cen TVDanmark. Prav tako je očitno, da je dejanska raven cen kljub povečanju navedenih cen v tem obdobju padala. TV2 je znatno povečala svoje popuste.
(257)
Vendar na podlagi analize cen ni mogoče ugotoviti, ali je trend cen dejansko prispeval k zmanjšanju skupnega prihodka iz oglaševanja ali ne, pri čemer se je povečala potreba po državnem financiranju. Da bi Komisija obravnavala to vprašanje, je analizirala oblikovanje cen pri TV2 in učinek, ki ga je to imelo na skupno raven prihodkov iz oglaševanja.
(258)
Kot je pojasnjeno v naslednjih uvodnih izjavah, je TV2 v preiskovanem obdobju večkrat zvišala in znižala cene (z dodelitvami večjih popustov). Spodnja preglednica vsebuje pregled nad gibanjem skupne ravni dohodka TV2 iz oglaševanja (v milijonih DKK) v obdobju 1998-2002, tj. v obdobju, za katero pritožnik trdi, da je TV2 zniževala cene na danskem trgu:
1998
1999
2000
2001
2002
Nacionalni dohodek iz oglaševanja
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Leta 1997 je TV2 sprejela strateško odločitev, da ne bo povečala izkoriščenosti svojih zmogljivosti, ampak bo namesto tega leta 1998 zvišala svoje cene. Drugo zvišanje cen se je izvedlo leta 1999. Danske oblasti trdijo, da je postala konkurenca do leta 1999 tako intenzivna, da je imela TV2 škodo zaradi zvišanja cen, zato so prihodki TV2 iz oglaševanja od prejšnjega leta padli za približno 10 %.
(260)
Leta 2000 je TV2 pričakovala, da se bo konkurenca močno okrepila, zato ni zvišala svojih cen. Dejanske cene so se res znižale zaradi novega sistema popustov, ki ga je uvedla TV2. Tako je TV2 od leta poprej povečala izkoriščenost svojih zmogljivosti za 33 %. Toda cenovni ukrepi so pripeljali do 8,4-odstotnega povečanja prometa TV2 iz oglaševanja po celotni državi. Leta 2001 je TV2 spet zvišala svoje cene. Kljub zvišanim cenam so se njeni prihodki iz oglaševanja in izkoriščenost njenih zmogljivosti zmanjšali na raven iz leta 1999. Leta 2002 je TV2 znova znižala cene in imela nekoliko nižji celotni promet. Vendar se je promet na celotnem oglaševalskem trgu zmanjšal še bolj.
(261)
Na podlagi zgoraj navedenega je mogoče sklepati, da je uporaba obsežnih popustov povzročila znižanje dejanske ravni cen. TV2 je lahko izravnala to znižanje cen s povečanjem izkoriščenosti svojih zmogljivosti. Ker konkurenti niso imeli na razpolago enake rezerve zmogljivosti, niso imeli enakih možnosti. Da bi bili uspešni na trgu, so morali slediti TV2. V letih, ko je TV2 zvišala cene, je doživela upad svojega skupnega prometa iz oglaševanja. Ko pa je TV2 znižala svoje cene, je lahko povečala svoj skupni promet. Komisija zato sklepa, da so znižanja cen, ki jih je uvedla TV2, dejansko pripeljala do višjega skupnega prometa. Posledično oblikovanje cen pri TV2 ne kaže, da podjetje ni poskušalo kar najbolj povečati svojih prihodkov.
(262)
Primerjava cen med danskimi operaterji in analiza oblikovanja cen TV2 ne kažeta, ali je bila raven cen na danskem trgu za televizijsko oglaševanje prenizka ali ne. Taka nizka raven cen bi lahko izhajala iz dejstva, da je TV2 izkoristila svoj superiorni položaj, da je spravila skupno stopnjo izdatkov za televizijsko oglaševanje pod običajno konkurenčno raven.
(263)
Komisija je z namenom, da bi obravnavala to vprašanje, analizirala gospodarske podatke, dobljene na oglaševalskem trgu v vseh državah EU, in jih primerjala z Dansko. Ker je danski oglaševalski trg najbolj primerljiv z drugimi nordijskimi državami, je Komisija opravila tudi primerjavo podatkov med Dansko in drugimi nordijskimi državami (Finsko, Švedsko in Norveško) (92). Ključne analizirane številke za izdatke za televizijsko oglaševanje so bile: (1) izdatki za televizijsko oglaševanje kot odstotek skupnih izdatkov za oglaševanje; (2) izdatki za televizijsko oglaševanje na osebo; (3) izdatki za televizijsko oglaševanje kot del BDP. Spodnja preglednica je pregled teh ključnih številk:
Ključne številke za izdatke za televizijsko oglaševanje na Danskem, v EU in drugih nordijskih državah
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Izdatki za televizijsko oglaševanje kot % skupnih izdatkov za oglaševanje
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
nordijske države
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Izdatki za televizijsko oglaševanje na osebo (v milijonih EUR)
DK
39
44
48
51
46
47
44
EU
37
40
45
49
53
60
58
nordijske države
32
36
41
44
45
54
49
Izdatki za televizijsko oglaševanje kot ‰ BDP
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
nordijske države
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Vir: European Audiovisual Observatory, EuroStat.
(264)
Zgornja preglednica kaže, da je bil delež televizijskega oglaševanja iz skupnih izdatkov za oglaševanje na Danskem manjši (27 %) v primerjavi s povprečjem EU (37 %). Vendar podatki kažejo, da obstaja splošna delitev med severno in južno Evropo (93). V državah članicah na jugu so izdatki za televizijsko oglaševanje bistveno večji kot v državah članicah na severu (94). Enak vzorec je mogoče opaziti za izdatke za televizijsko oglaševanje kot delež BDP (95). Tudi izdatki za televizijsko oglaševanje na osebo kažejo veliko razliko med državami članicami (96). Glede na podatke nordijskih držav je danski vzorec izdatkov v skladu z vzorcem drugih nordijskih držav.
(265)
Ob upoštevanju navedenega Komisija sklepa, da ni jasnih in nedvoumnih dokazov o tem, da bi bil danski trg za televizijsko oglaševanje sistematično in stalno v krizi zaradi oblikovanja cen pri TV2.
(266)
Pritožnik je predložil tudi primerjalne podatke o povezanih cenah (izražene v CPM (97) onkraj meja za eno vrsto sredstev javnega obveščanja in po vseh vrstah sredstev javnega obveščanja v neki državi. Podatki, ki jih je predložil pritožnik, primerjajo stroške, s katerimi oglas doseže 1 000 posameznikov bodisi z uporabo tiskanih medijev ali televizije na Danskem, Norveškem in Švedskem (98).
(267)
Podatki kažejo, da je televizijsko oglaševanje na Danskem cenejše kot na Švedskem in Norveškem (99), obratno pa velja za tiskane medije (100).
(268)
Vendar pa Komisija ne more preveriti zanesljivosti predloženih podatkov in ti podatki niso javno objavljeni. Glede na dejstvo, da so podatki razmeroma omejeni in ne upoštevajo morebitnih kulturnih razlik, Komisija ne more sprejeti tehtnih sklepov o ravni povezanih cen za različne medije v skandinavskih državah.
(269)
Komisija zato sklepa, da je imela TV2 v preiskovanem obdobju najvišje cene za oglaševanje na danskem trgu, ker je imela možnost postaviti 15-40 % višjo ceno za svoj proizvod kot njeni konkurenti, odvisno od dostopa do zadevne ciljne skupine. V primerjavi s Švedsko in Norveško so cene na Danskem približno 20 % nižje.
(270)
Glede na zgornje analize Komisija sklepa, da z vidika državne pomoči ni jasnih dokazov o tem, da TV2 ni poskušala kar najbolj povečati svojih prihodkov iz oglaševanja ali da bi njeno ravnanje na oglaševalskem trgu pripeljalo do večje potrebe po državnem financiranju.
V. SKLEPNA UGOTOVITEV
Komisija ugotavlja, da je Danska nezakonito izvajala zadevno pomoč s kršitvijo člena 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Vendar glede na sodbo Sodišča in na podlagi zgornjih premislekov Komisija meni, da je pomoč združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Glede na sklep Sodišča je treba preučiti, ali bi zgoraj navedeno financiranje lahko povzročilo prekomerna nadomestila TV2, saj se 628 milijonov DKK, ki jih je danska država zahtevala od TV2 z obrestmi leta 2004, trenutno obravnava kot združljivi z notranjim trgom in jih bo danska država morda povrnila TV2. Povračilo bi verjetno lahko povzročilo prekomerno nadomestilo z vidika ukrepov za dokapitalizacijo, ki so se dejansko izvedli leta 2004 (zadeva N 313/2004) zaradi finančnih potreb TV2, ki so sledile vračilu. Kot kažeta odstavka 34 in 35 sklepa Sodišča, je bila obveznost glede vračila dejansko potreben predpogoj za ukrepe za dokapitalizacijo za leto 2004, glede na to, da so se danske oblasti odločile, da ne bodo dovolile, da gre TV2 v stečaj. Kot je navedlo Sodišče v odstavku 43 svojega sklepa, je „[k]ljub temu, da so posebne okoliščine pričujoče zadeve Komisijo spodbudile, da je sprejela dve odločbi [odločbi o izterjavi in o dokapitalizaciji], […] očitno, da ti odločbi predstavljata dva vidika istega pravnega vprašanja glede ukrepov Kraljevine Danske za TV2 in posledično TV2 A/S v zvezi z opredelitvijo, ali gre za državno pomoč v smislu člena 87(1) ES, in, če je tako, v zvezi z določitvijo njune združljivosti s skupnim trgom. Razglasitev ničnosti Odločbe št. 2006/217 zato Komisiji nalaga nov pregled vseh ukrepov, ki jih je Kraljevina Danska izvedla za TV2 in posledično TV2 A/S.“ Zaradi njune tesne povezanosti, ki je posledica vprašanja o vračilu, je treba ukrepe za dokapitalizacijo za leto 2004 v korist TV2 obravnavati skupaj z državno pomočjo, dodeljeno med letoma 1995 in 2002, da se zagotovi, da ni tveganja glede tega, da bi TV2 prejela prekomerno nadomestilo.
V zvezi s tem je Komisija ugotovila naslednje. Po odločbi o vračilu so danske oblasti dejansko dobile povrnjenih 1 050 milijonov DKK (tj. več kot 628 milijonov DKK z obrestmi). Kot je navedeno v sklepu Sodišča, ki je sledil razglasitvi ničnosti odločbe o vračilu, ni bilo več razloga za povračilo 628 milijonov DKK. Vendar so danske oblasti predložile izjavo, na podlagi katere postaji TV2 ne bi povrnili zneska, ki je bil vrnjen oblastem, ali pa bi, če bi bili izpolnjeni določeni kumulativni pogoji, postaji TV2 povrnile znesek, ki bi bil v najboljšem primeru enak razliki med zneskom (vključno z obrestmi), ki ga je TV2 dejansko vrnila za obdobje 1995-2002, in zneskom za ukrepe za dokapitalizacijo. V skladu s sklepom Sodišča glede na zgoraj navedeno zavezo ne obstaja nevarnost, da bi TV2 prejela prekomerno nadomestilo v smislu državne pomoči za leta 1995-2002, obravnavano skupaj z ukrepi za dokapitalizacijo za leto 2004 -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Ukrepi, ki jih je Danska izvedla v korist TV2/Danmark med letoma 1995 in 2002 v obliki prihodkov iz naročnin, in drugi ukrepi, obravnavani v tem sklepu, so združljivi z notranjim trgom v smislu člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evrope unije.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Kraljevino Dansko.
V Bruslju, 20. aprila 2011